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07286 F981-t
Fundacin DEMUCA Territorializacin de Polticas Pblicas : Coordinacin Interinstitucional Local en Centroamrica y Repblica Dominicana / Fundacin DEMUCA San Jos, C.R. : DEMUCA, 2011. 264 p. ISBN 978-9968-809-66-5 1. Gobierno Local. 2. Polticas Pblicas. 3. Gobierno Electrnico. 4. Participacin poltica. 5. Desarrollo Local. I. T.

Coordinacin tcnica Jean Paul Vargas Cspedes Coordinador Regional Programa Gerencia del Conocimiento Natalia Camacho Monge Asistente Tcnica Regional Observatorio de Autonoma Municipal Supervisin editorial Luis Bruzn Delgado Diseo y diagramacin Arte Va Creativa Set, S. A. Tel. (506) 2289-2678 arteviacreativa@ice.co.cr

Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica y el Caribe (Fundacin DEMUCA) Primera edicin: Febrero de 2011. Tel.: (506) 2258-1813 Fax: (506) 2248-0297. www.demuca.org info@demuca.org

Impreso en Costa Rica.

Contenido
PRESENTACIN INTRODUCCIN v ix

CAPTULO I Gobernabilidad y gobernanza local Jean-Paul Vargas, Claudio Monge 1 CAPTULO II Territorializacin de las polticas pblicas Jean-Paul Vargas 35 CAPTULO III La planificacin participativa y estratgica: en bsqueda del desarrollo local sostenible Liz Ortiz Laureano 73 CAPTULO IV Implementacin de las polticas pblicas: El dficit de coordinacin en el proceso de territorializacin Kevin Parthenay 87 CAPTULO V La coordinacin como instrumento de polticas en las dinmicas de gobierno y en el marco de la gestin pblica Caryl Alonso Jimnez 105 CAPTULO VI La dimensin local en los planes nacionales de desarrollo: La experiencia de FEDOMU, Repblica Dominicana Vctor DAza 119 CAPTULO VII La coherencia municipal en las polticas pblicas: Un ejercicio permanente de incidencia para el desarrollo local Anayansi Guerra 127 CAPTULO VIII Gobernanza y gobernabilidad territorial: El uso de las tecnologas de informacin y comunicacin Alexander Castro 135

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CAPTULO IX Participacin poltica de la poblacin afrodescendiente en el mbito local de Centroamrica y el Caribe Natalia Camacho Monge 159 CAPTULO X Herramientas de gestin local en contextos pluriculturales Manuel Rodrguez Maci 189 CAPTULO XI La Carrera Administrativa Municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana Carlos Olivas 201 CAPTULO XII La Agenda Legislativa Municipal en Guatemala: La labor de la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso de Guatemala Juan Francisco Cardenas Argueta

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CAPTULO XIII Territorializacin de las Polticas Pblicas: Un anlisis de cara a los paradigmas convencionales de planificacin y gestin pblica Ricardo Sancho Chavarra 231 ACERCA DE LAS Y LOS COLABORADORES 241

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Presentacin

Hoy en da, con la necesidad de garantizar una adecuada legitimidad de origen como de ejercicio a la gestin pblica, capaz entonces de canalizar las mltiples demandas sociales que desbordan al Estado nacional y local; y cuyas respuestas sean de forma eficiente y eficaz, han obligado intrnsecamente a que los gobiernos centrales de turno se siten en un proceso social caracterizado por la creciente predominancia de actores colectivos, las organizaciones de intereses de todo tipo, que mediatizan la accin social individual en formas estructuradas del conflicto poltico. Al concebir la relacin entre gobierno, partidos polticos y polticas pblicas tiende a ser fundamental la rendicin de cuentas de los encargados de la adopcin de decisiones y las repercusiones de la formulacin de polticas de los partidos en la gobernabilidad del sistema poltico. Esta afirmacin adolece de un error fatal, parece dar por sentado que, si los dirigentes del gobierno central, en su papel de formuladores de polticas, son receptivos y rinden cuentas: el resultado ser automticamente la gobernabilidad democrtica. Falacia que la praxis evidencia, cuando cada vez ms se necesitan rendimientos institucionales capaces de generar mejores condiciones de vida a la ciudadana. Rendimientos que solamente son posibles cuando existe una fuerte coherencia y cohesin en las intervenciones nacionales y locales a partir del respeto de la autonoma municipal y del principio de subsidiariedad. En la actualidad, la ingeniera de los sistemas polticos de Centroamrica y Repblica Dominicana exige que las y los operadores de la poltica tengan una mayor capacidad de negociacin para la construccin de zonas de acuerdo, pues el status quo estar siempre empujando hacia el bloqueo y la parlisis, ms an en escenarios de fragmentacin parlamentaria y de baja disciplina, como de cohesin intrapartidaria. Por tanto, la calidad democrtica de los sistemas polticos descansa en su capacidad para promover y consolidar el diseo de un conjunto de reglas y principios adecuados, a travs de los cuales se determina el cmo y el quin participa en la adopcin de las decisiones pblicas, y de igual manera los marcos para la manifestacin de las interacciones pblicas y privadas que dotan de carcter identitario a los tejidos sociopolticos existentes. Es as como estas reglas de juego deben ajustarse continuamente a los factores endgenos y exgenos, para determinar la aplicabilidad correcta de una serie de principios elementales, garantizando las mismas oportunidades de igualdad y equidad de participacin en la vida pblica.

Asimismo, la capacidad para promover una adecuada calidad de gobierno est cada vez ms interrelacionada con las expresiones de legitimidad de origen y de ejercicio como de eficacia, expresndose la accin pblica en el espacio nacional y local. Por lo tanto, los sistemas polticos requieren dar un giro hacia un concepto de gobernabilidad inclusiva, dejando de lado estructuras o esquemas de gestin jerrquica centralizada del poder. Es as como la Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica y el Caribe (Fundacin DEMUCA) parte de una perspectiva del desarrollo regional y nacional basada en la dignidad humana, la ampliacin de oportunidades para las personas y el aumento del bienestar de la gente. Este desarrollo se fundamenta en la democracia como sistema poltico que puede producir dicho desarrollo de una forma ms justa y equitativa. La Fundacin DEMUCA responde de una manera estructural a su principal objetivo o visin, a saber, el fortalecimiento de la capacidad de gestin tcnica, poltica y administrativa de los gobiernos locales para que gestionen y promuevan el desarrollo local. Para ello nuestra institucin trata de alcanzar este objetivo mediante estrategias claras y actores claves en su accionar. El principal actor de vinculacin lo constituyen las municipalidades o gobiernos locales, quienes desde el principio de asociativismo se expresan a travs de las asociaciones nacionales municipales o mancomunidades1. El gobierno local constituye un actor fundamental, puesto que, desde nuestra visin institucional, entendemos que la base del sistema poltico son los gobiernos locales. Como expresin del Estado en el territorio, las municipalidades son instituciones democrticas reconocidas constitucionalmente en todos los pases de la regin, cuyas autoridades son legtimamente electas. Adems, son las instituciones ms cercanas a la ciudadana, a las comunidades y a sus intereses cotidianos. Para el cumplimiento de sus finalidades, la Fundacin DEMUCA estimula y promueve el conocimiento cientfico, tcnico y operativo que, transmitido con adecuados procesos de formacin y capacitacin, se faculta generar, promover, reflexionar, modificar, crear e incidir en aquellas iniciativas y polticas pblicas cuyos efectos directos posean algn impacto en la esfera municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana, as como en todos aquellos procesos vinculados con el fortalecimiento de la autonoma financiera, poltica y administrativa de los gobiernos locales. Lo anterior exige convertir el conocimiento y la informacin
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Los municipios tienen la posibilidad de asociarse de forma voluntaria con el fin de abordar conjuntamente la defensa de su autonoma; o bien, resolver muchos problemas que, debido a sus caractersticas y criterios de racionalidad econmica y eficiencia tcnica o administrativa, resultan difciles de afrontar de manera individual. As, apoyar y consolidar las iniciativas mancomunadas se considera estratgico para el actuar de los municipios.

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en una herramienta de accin, para lo cual ser necesario el uso de adecuadas metodologas de mediacin pedaggica. El trabajo con y desde las asociaciones nacionales de municipios constituye la estrategia de intervencin por excelencia. Asumiendo esta intervencin como un principio operativo, se pretende crear adecuadas sinergias entre la reflexin, el pensamiento y la accin-transformadora, convirtiendo as el conocimiento en una herramienta operativa a disposicin del fortalecimiento de la autonoma municipal en sus esferas financiera, administrativa y poltica. De esta forma se logra la cogestin de acciones entre diversos actores del sector municipal con miras a promover procesos de polticas pblicas de abajo hacia arriba. Por tal razn, desde el Observatorio de Autonoma Municipal (OdAM) de la Fundacin DEMUCA, con el apoyo tcnico de las asociaciones nacionales de municipios, se inicia una lnea de investigacin y formacin definida como Territorializacin de las polticas pblicas en Centroamrica y Repblica Dominicana, materializndose en dos encuentros regionales, siendo el primero de ellos sobre planificacin estratgica de polticas pblicas locales celebrado en San Jos, Costa Rica en el ao de 2009 y el segundo de ellos sobre la capacidad de coordinacin inter-institucional para la generacin de polticas pblicas territorializadas celebrado en San Salvador, El Salvador en el ao de 2010. Estos encuentros regionales responden de forma directa y transversal a contribuir con el fortalecimiento de la capacidad de gestin tcnica, poltica y administrativa de los gobiernos locales en su relacin con el gobierno central, bajo la gestin asociativa liderada por las respectivas asociaciones nacionales de municipios. Si bien la mayora de asociaciones nacionales de municipios han desarrollado estrategias de formacin y capacitacin hacia el sector local, en la actualidad se requiere aunar adems con procesos que de forma eficaz promuevan no solo una buena gestin de los servicios municipales, sino tambin el desarrollo del gobierno local como articulador de la cohesin territorial, la cohesin econmica y la cohesin social, para lo cual el fortalecimiento de las capacidades tcnicas y administrativas en generacin e implementacin de polticas pblicas asumen un papel protagnico para la gobernabilidad local. Desde el presente estudio Territorializacin de las polticas pblicas. Coordinacin inter-institucional local en Centroamrica y Repblica Dominicana, se asume como objetivo la identificacin y promocin de una reflexin regional orientada al desarrollo de habilidades cotidianas en la promocin de polticas pblicas locales desde el enfoque de estrategias de coordinacin para la gobernabilidad democrtica local.

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Se pretende as, ir ms all de las tendencias del enfoque de construccin de las polticas pblicas de arriba hacia abajo, o de abajo hacia arriba, para introducir elementos ordenadores prcticos que faciliten la apropiacin del modelo construccionista de la poltica pblica, diferenciado la importancia de programas polticos-administrativos homogneos como heterogneos. La capacidad de territorializar las polticas pblicas no viene a erradicar la existencia de los conflictos sociales, pero s viene a revertir situaciones y relaciones caracterizadas por actitudes ampliamente competitivas o de exclusin entre el gobierno central y los gobiernos locales, puesto que a lo interno de la ingeniera del Estado, su capacidad de canalizacin debe incluir entre su racionalidad el control tcnico y poltico para la generacin de ms y mejores condiciones poltico-institucionales para la calidad de vida de las y los ciudadanos.

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Introduccin

El gobierno local, por su condicin de institucin pblica autnoma, puede y debe potencializar las competencias que le corresponden, tomando decisiones coherentes para el bienestar de la ciudadana y que se adaptan a sus prioridades organizacionales. En este sentido, la sinergia de los municipios con la comunidad, las posibilidades administrativas, entre otras, son fortalezas indispensables para redefinir el rol municipal en la promocin de modelos de desarrollo local, las cuales contribuyan a fortalecer la cohesin social, para lo cual se requiere fortalecer: (a) la adecuada gestin financiera, (b) el desarrollo poltico y democratizacin de los procesos electorales locales, y (c) la capacidad de generar posibilidades administrativas para la toma de decisiones. La capacidad de los gobiernos locales como promotores del desarrollo local se encuentra condicionada no solo por su capacidad de gestin pblica, sino tambin por las sintonas que se puedan desarrollar con otras instancias del gobierno central, como con los actores de la sociedad civil. Sin una comprensin de estos aspectos poltico-institucionales que fortalecen o debilitan la implementacin territorial de las polticas pblicas, difcilmente se podrn mejorar las condiciones institucionales para la gestin local; puesto que los procesos de innovacin poltica son necesariamente limitados, tanto por las restricciones que lleva la compleja interaccin de los marcos competenciales, como por la influencia de mltiples discursos ideolgicos, quienes determinan las orientaciones en el diseo institucional como en su puesta en marcha. El gobierno local constituye un actor fundamental para la implementacin de los modelos de cohesin social y cohesin econmica; pues al ser la base del sistema poltico se constituyen por excelencia en la expresin del Estado en el territorio. Sin embargo, el role de la municipalidad como institucin cercana a la ciudadana y cuya responsabilidad fundamental es dar respuesta a las necesidades de servicios bsicos y de coordinacin de acciones que contribuyan al desarrollo, de alguna forma se han visto obstaculizadas por una serie de limitaciones polticoinstitucionales de carcter jurdico, institucional, presupuestarias, administrativas, entre otras que afectan su desempeo. Entonces, cmo territorializar las polticas pblicas?, o requieren las polticas pblicas ser concebidas desde una lgica de articulacin territorial? De ser as, cul es el nivel protagnico que asumen los gobiernos locales ms all de sus marcos competenciales?, qu relevancia asumen las competencias municipales impropias en la generacin de la cohesin social, territorial y econmica? La presin de demandas sociales insatisfechas en el terreno local han obligado a los gobiernos locales a la adopcin de competencias impropias, entendidas

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por stas aquellas que pertenecen a otra Administracin del Estado pero que ejecutan finalmente las corporaciones locales, dada la falta de coordinacin interinstitucional, capacidad de respuesta o simplemente voluntad poltica, entre otros aspectos. Ante esta realidad existen tres elementos centrales que permiten identificar una poltica pblica territorializada como tal: (a) implicacin del gobierno local en el proceso de la poltica pblica, (b) percepcin territorializada de los problemas, (c) definiciones de objetivos y proceso de forma segmentada a las realidades del pas y al modelo autonmico municipal2. La autonoma municipal constituye una herramienta para el desarrollo local, pues permite a las municipalidades participar en los asuntos que por su naturaleza institucional le son atribuidos. Un gobierno local que articule la toma de decisiones con una adecuada gestin administrativa y con una planificacin de los recursos financieros eficiente, es una municipalidad que cumple con las cualidades para fomentar el desarrollo e impulsar a la poblacin a participar en actividades e iniciativas favorables para la localidad. El proceso de territorializacin de las polticas pblicas implica de-construir y reconstruir los procesos de actuacin de los poderes pblicos, es decir, examinar relaciones, alianzas y conflictos entre el gobierno central y los gobiernos locales; a efectos de identificar la forma en que dichas instancias intervienen en cada poltica concreta y con qu resultados especficos, sealando los mecanismos y tipos de coordinacin generados. Dilucidar sobre las capacidades de los gobiernos locales en el proceso de implementacin de las polticas pblicas territorializadas implica comprender un complejo andamiaje de relaciones inter-institucionales, donde la coordinacin no siempre tiende a ser el elemento de cohesin de la ingeniera del Estado. De esta forma, se pone el nfasis no solo en los contenidos de intervencin sino tambin la forma en que se toman las decisiones, la inclusin de los niveles de gobierno en la elaboracin e implementacin, en una dinmica de relaciones de mutua dependencia donde las partes se enfrentan y negocian en condiciones desiguales la atencin a las prioridades locales. Por tanto, la formacin de la agenda pblica territorializada depende de tres factores que terminan su viabilidad: anlisis de la solucin, el grado de apoyo, y el impacto. El primer nivel de anlisis es fundamental para clarificar si las respuestas se encuentran vinculadas a una solucin directa del conflicto, pues se pueden formular planes de contingencia
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La autonoma municipal es la capacidad con la que cuentan los gobiernos locales para autoregularse, autodirigirse y planificar sus recursos, segn los intereses del Estado. El municipio autnomo tiene la posibilidad de gestionar y resolver los asuntos de carcter local que le competen, para lo cual posee la potestad de elegir sus autoridades desde una forma democrtica.

en lo coyuntural el aspecto detonante que volvi a poner el tema en la palestra poltica y no precisamente sobre los ejes estructurales que generan la necesidad de la respuesta gubernamental. El segundo de ellos, entendido como el grado de apoyo puede ser de carcter poltico o social, el cual hace mencin a la capacidad de articulacin que se pueda generar por la naturaleza misma de la solucin propuesta, crendose as el dilema que entre ms apoyo social se logre obtener se debilita la capacidad de apoyo poltico y viceversa. La explicacin se suele encontrar en el hecho de que los actores polticos tienden a preferir soluciones ambiguas, centradas principalmente en los elementos coyunturales y que no afecten las relaciones de poder existentes; mientras que los colectivos sociales prefieren soluciones estructurales, de una clara intervencin que a su vez afecta o reconfiguran las relaciones de poder existentes. El tercer aspecto, impacto hace mencin al conjunto de posibles efectos positivos o negativos sobre el objeto de intervencin de la poltica pblica. En ocasiones una propuesta de intervencin puede lograr su solucin y viabilidad poltica, porque su impacto real tiende a estar difuminado o bien, no existe la capacidad institucional necesaria para su adecuada implementacin. Plantear la pertinencia de la territorializacin de la poltica pblica implica reflexionar sobre lo sustantivo, pues el problema no se da exclusivamente en la definicin de los alcances y lmites del contenido de la poltica pblica, sino en las bases institucionales donde emergen las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales en los procesos de implementacin, y ms an en las diferentes modalidades de cooperacin inter-institucional para su desarrollo. Una poltica pblica constituye un objetivo en movimiento, un proceso en el cual los resultados no estn lo suficientemente claros, que se caracteriza por la constante intervencin de diversos interlocutores, y en donde el conflicto es un elemento expreso de su realidad una dinmica de rompecabezas que est constantemente en transformacin entre las dimensiones del gobierno central y los gobiernos locales. Sin embargo, en el imaginario colectivo persiste la necesidad de una respuesta centralizada a los problemas que agobian a la sociedad, con lo cual se tiende a desconocer o invisibilizar la funcin vital de los municipios en la promocin del desarrollo local, entendiendo por tal la promocin de cohesin social, territorial y econmica. De forma tal que las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales se encuentran determinadas por un marco jurdico e institucional, cuyas prcticas formales e informales potencializan o limitan la capacidad de stos ltimos para promover modelos de desarrollo ms all de una connotacin de simples instancias prestadoras de servicios pblicos.

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El proceso de territorializacin de la poltica pblica puede asumir diversas expresiones para su anlisis, siendo las ms frecuentes las atenuaciones de las polticas y prioridades nacionales al mbito local (i), la generacin de polticas pblicas provenientes de las redes inter-institucionales de actuacin territorial (ii), o simplemente por aquellas emanadas desde los gobiernos locales con una aplicacin territorial especfica con el apoyo de las instancias del gobierno central o sin el apoyo de las mismas (iii). Las lgicas de intervencin que influyen en las combinaciones poltico-institucionales del proceso de territorializacin de las polticas pblicas son: (a) el modelo secuencial, (b) el modelo construccionista, y (c) el modelo de redes. El modelo secuencial analiza los actores en el proceso de formulacin de polticas pblicas en relacin a su concreta actuacin en el desarrollo y materializacin de un programa de accin determinado. De forma tal que el proceso de las polticas pblicas constituye otra forma de regulacin del conflicto del poder, dados los procedimientos, jerarquas e institucionalidad formal e informal. La poltica pblica trata de re-construir las lgicas que presiden las formas de decisin poltica y las interrelaciones que se van establecindose entre organismos pblicos y privados, sea a nivel nacional, regional y local. El Estado se interpreta entonces como un actor ms de naturaleza heterognea, dotado de una dimensin especfica, con medios y tcnicas de accin especiales, que le facultan su relacionamiento con otros protagonistas en una arena de toma de decisiones asimtricas. Sin embargo, desde ste enfoque se tiende a reducir al Estado en muchas ocasiones como un actor unitario, focalizndole principalmente al papel del gobierno central, sin entrar a considerar las dinmicas que articulan sus relaciones formales e informales con los gobiernos locales, y particularmente, el ejercicio del modelo autonmico municipal. Por tanto, se requiere avanzar en una concepcin construccionista de la poltica pblica. Desde el enfoque construccionista las polticas pblicas se convierten en una herramienta fundamental para de-construir y re-construir el imaginario colectivo, pues desde ellas se articulan lgicas de representacin, las cuales se deben modificar no slo para lograr los rendimientos institucionales esperados, sino tambin un cambio de cultura el enfoque es por excelencia el utilizado desde las teoras del cambio institucional. Las fases de planificacin de ste modelo parten de una necesidad de integrar los aspectos macro con los micro, tanto a corto como largo plazo, para ello lo fundamental es la planificacin de la estructura de valores sociales deseables desde un proceso de construccin y sedimentacin poltico-institucional que parten por

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identificar los valores que reflejen una imagen global deseable. Posteriormente se determina que actuaciones y normas -restricciones e incentivos institucionalescontribuyen a esa transformacin de una forma evolutiva, clarificando las normas que diferencian lo deseable de lo posible y prescriben un cambio. De esta forma, se determinan las relaciones causales que explican el cambio y contribuyen a la definicin del mejor enfoque metodolgico3, contribuyendo a una combinacin de imgenes que contribuyan a generar las coaliciones poltico-sociales para la aceptacin de la poltica pblica y a la generacin de una estrategia de intervencin. Construccin de consensos que no pueden obviar la necesaria intervencin del modelo de redes. El modelo de redes4, parte del criterio que el proceso de poltica pblica se encuentra conectado por interacciones que influyen las decisiones y determinan la capacidad de rendimiento institucional. En este sentido, la formacin e implementacin de una poltica son inevitablemente el resultado de la interaccin entre actores separados con intereses, metas y estrategias divorciadas. Por tanto, la intervencin poltico-institucional en las relaciones entre el gobierno central con los gobiernos locales debe orientarse hacia la red inter-institucional en la cual se definen e implementan las polticas. Los rendimientos de la poltica pblica en el mbito territorial se encuentran determinados por las interacciones entre las instituciones del gobierno central y los municipios, donde influyen a su vez las relaciones pblico-privadas ms estables que de ellas se desprenden, siendo redes generadas por una articulacin de: (a) dependencias, (b) diversidad de actores, y (c) coherencia en las metas y relaciones. Plantear el tema de territorializacin de la poltica pblica es hacer nfasis en el comportamiento de los niveles de gobierno central y local, y cmo desde sus niveles de interaccin convergen relaciones entre actores pblico-privados. El desafo entonces es el transitar entre asegurar los diseos institucionales adecuados y obtener los resultados necesarios a partir de la combinacin de variables polticas que dan vida a los modelos de cohesin social, territorial y econmica en los sistemas presidencialistas de Centroamrica y Repblica Dominicana.
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Es decir el anlisis objetivo datos que refuerza la lgica de intervencin eliminando la carga subjetiva del discurso.

El enfoque de red de polticas pblicas comienza cuando acaba el enfoque de proceso modelo secuencial, pues se concibe que los problemas, actores y percepciones no son elementos fortuitos en su dinmica (cargas ideolgicas sobre la forma de ver y comprender el mundo). De forma tal que el proceso est conectado por interacciones quienes influyen en las decisiones y determinan la capacidad de rendimiento institucional en el territorio. El concepto de redes comprende diferentes actores, organizaciones o ndulos vinculados entre s a partir del establecimiento y mantenimiento de objetivos comunes y de una dinmica gerencial compatible y adecuada.

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La capacidad institucional del Estado se pone a prueba precisamente en situaciones en las cuales el antagonismo de intereses y posiciones es tan extremo, que incentiva a los actores polticos a buscar soluciones de canalizacin o imposicin, alternas a las institucionalmente establecidas. El xito del espritu institucional radica entonces en la capacidad de flexibilizacin de los procedimientos para seguir articulando las diferencias y estimulando a la auto-regulacin de los actores por las vas formales; sin dejar de lado que en la realidad poltica se buscar controlar e interpretar los procedimientos, como una forma de constreir los mrgenes de maniobra de los adversarios. De esta forma la ingeniera institucional que orienta las capacidades de relacionamiento entre los actores institucionales y polticos, como de estos hacia los actores sociales, es entendida como la capacidad instalada para la territorializacin de las polticas pblicas. El presente estudio Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana, pretende generar una forma alterna de concebir, implementar, evaluar y analizar las polticas pblicas; partiendo del principio que la calidad de vida y la credibilidad de la institucionalidad democrtica dependen de la capacidad y habilidad del sistema en su conjunto para generar adecuados rendimientos institucionales. Rendimientos que siempre tienden a expresarse en un territorio especfico y en donde, en mayor o menor grado, el gobierno local se convierte en un actor estratgico de la gestin pblica. Las reflexiones planteadas en el presente documento son aportes desarrollados por un grupo de especialistas quienes accedieron a compartir sus conocimientos y experiencias en encuentros regionales desarrollados por la Fundacin DEMUCA y las asociaciones nacionales de municipios de Centroamrica y Repblica Dominicana, como por quienes de una forma solidaria decidieron aportar sus reflexiones nicamente para el presente estudio. El documento se estructura en tres secciones, siendo la primera de ellas un anlisis conceptual-metodolgico sobre la gobernabilidad y gobernanza, la segunda parte constituyen las aportaciones de especialistas en temas especficos donde se pueden identificar algunas sensibilidades particulares del proceso de territorializacin de polticas pblicas. La tercera parte busca retomar las secciones anteriores y generar posiciones emprico-conceptuales sobre la capacidad de coordinacin inter-institucional en el proceso de las polticas pblicas llevadas al territorio, tomando como insumos esenciales las principales conclusiones y aprendizajes obtenidos en el encuentro regional de Territorializacin de polticas pblicas, celebrado en San Salvador del 3 al 4 de junio de 2010.

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La mayor expresin de un Estado capaz de generar procesos de territorializacin de polticas pblicas se produce cuando la dimensin local se encuentra adecuadamente considerada en los planes nacionales de desarrollo. Para ello no basta con una mencin especfica y concertada de la agenda municipal con los gobiernos locales, sino tambin la capacidad de articulacin del entramado institucional para poner en marcha un proceso de redes verticales (gobierno central-gobierno local), como horizontales (gobierno-actores estratgicos), cuyas combinaciones permiten una adecuada canalizacin de las demandas ciudadanas desde el respeto de la institucionalidad local, y por ende una efectiva respuesta a stas desde la integralidad del Estado. Teniendo como brjula de navegacin: el respeto de la autonoma municipal y el principio de subsidiariedad. La estructura institucional del Estado para la articulacin de las redes verticales y horizontales en la formulacin e implementacin de polticas pblicas debe garantizar la plena autonoma en las decisiones de los gobiernos locales en su mbito de actuacin, el territorio, as como su efectividad evitando todas aquellas distorsiones poltico-institucionales al interior y exterior del espacio local. Por tanto, la territorializacin de las polticas pblicas pone en evidencia la capacidad instalada de la gobernanza con un enfoque multinivel para articular las respuestas pblicas en modelos que superen el enfoque de sectorialidad por uno de intersectorialidad; pues cuando se prioriza en el primero se evidencia la debilidad de la accin poltica ante un modelo de agregacin de intereses particulares y sin conectividad con procesos de desarrollo integral capaces de estimular polticas de estado sobre polticas de gobierno. El segundo enfoque, por su parte permite un tipo de respuesta gubernamental ms complejo, pues se incluye el peso de las instituciones y sus marcos competenciales, con las capacidades para establecer de forma integral diversas estructuras sociales, en la atencin de problemas que cada vez ms exigen una respuesta pblica integral en el espacio nacional-local, como a nivel temtico ejemplo de ello las polticas de seguridad preventivas. La territorializacin de las polticas pblicas no puede ser concebida nicamente desde relaciones jerrquicas establecidas por los marcos competenciales, sino que tambin se ha de incluir los aspectos horizontales dados por los procesos de intercambio y de socializacin cruzada, propios de la negociacin poltica. Al final de cuentas, no se puede obviar que la crisis de gobernabilidad se deriva no slo de la multiplicacin de los agentes en el proceso de formulacin de la poltica pblica y su implementacin-control, sino particularmente y con mayor intensidad en la falta de precisin sobre la responsabilidad de quienes intervienen y sus ejercicios de rendicin de cuentas. Por tanto, la crisis no es producto de la emergencia o inclusin de una amplia variedad de actores, sino por el contrario a la mayor o menor posibilidad que muchos de estos actores se encuentren o no

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obligados a responder por sus opciones, su influencia, y sus repercusiones en el proceso de la poltica pblica y consecuencias. En el proceso de recomposicin del andamiaje institucional que viven los sistemas polticos de Centroamrica y Repblica Dominicana por generar polticas pblicas eficiencias, eficaces y con una alta legitimidad de origen, exigen una mayor capacidad del diseo para canalizar y priorizar las demandas sociales en funcin del inters general y no de una agenda especfica. Ante ste dilema, la flexibilidad de las instituciones pblicas solo puede ocurrir cuando sus intervenciones pueden asumir y comprender las atenuaciones de los programas poltico-administrativos en las realidades sub-nacionales que vive el pas. No es posible una flexibilizacin institucional del gobierno central si ello no ocurre de la mano con los gobiernos locales, quienes conocen las dinmicas complejas y multicausales de sus municipios. Solo desde un proceso de mutua dependencia es posible territorializar las estrategias de desarrollo econmico y social, desde una sensibilidad con respecto al deterioro de la vida cotidiana de los barrios y ciudades. Desde la territorializacin de la poltica pblica se dignifica entonces la actuacin del estado, sus instituciones y por qu no, la de los polticos y la poltica; encontrando as la ecuacin de accin pblica capaz de combinar productividad econmica y equilibrio social en lo local.

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Captulo I

Gobernabilidad y gobernanza local

Jean-Paul Vargas Claudio Monge

1.1. Introduccin 1.2. Gobernabilidad y gobernanza 1.3. Anlisis de gobernabilidad y gobernanza 1.4. Gobernanza local 1.5. Consideraciones finales

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Bibliografa 30

Captulo I

1.1. INTRODUCCIN
En el presente captulo se abordar el camino recorrido por conceptos de gobernabilidad y gobernanza como hilo conductor, y veremos cmo estos son an hoy motivo de debate, pero tambin motivo de referencia para lograr soluciones en el actual contexto mundial. En ese sentido, su relacin con las polticas pblicas es fundamental, no solamente para pensar en soluciones realizables, sino en los nuevos elementos del sistema. Desde la presente lnea de argumentacin, se destaca que la municipalidad es la institucin llamada a tomar un papel protagnico en la canalizacin de las demandas sociales y generacin soluciones para la promocin de desarrollo social integral. Al invertir entonces el orden tradicional de actuacin del Estado, es decir, priorizar la respuesta local a la central como va de proximidad de la administracin pblica, se ponen en la palestra las coordinaciones inter-institucionales necesarias para la materializacin del principio de autonoma municipal. La autonoma municipal es entendida como la capacidad con la que cuenta la municipalidad para autorregularse, autodirigirse y planificar los recursos con los que cuenta segn los intereses del Estado. El municipio autnomo tiene la posibilidad de gestionar y resolver los asuntos de carcter local que le competen; para lo cual cuenta con la potestad de elegir sus autoridades democrticamente, (DEMUCA, 2009) Debe ser la base para toda poltica pblica orientada al desarrollo territorial. En el cuadro 1.1. se observan las macrovariables de las dimensiones de la autonoma municipal. Y podemos ubicar el contenido de este trabajo en el de autonoma poltica, en tanto la representacin y toma de decisiones polticas y la gestin de polticas pblicas locales son la motivacin de estos conceptos y abordaje. Sin embargo, los temas administrativo y financiero no se separan de stos de una forma tajante, sino que se interrelacionan, para que todos en conjunto sean garantes de una real autonoma municipal. El modelo autonmico municipal encuentra sus bases tericas y jurdicas en el principio de subsidiaridad, el cual busca el nivel pertinente para la ejecucin de la accin pblica. Es decir, la responsabilidad de una accin pblica debe ser concedida a la entidad ms pequea capaz de resolver el problema por s misma. En general, el principio de subsidiaridad es acompaado del principio de suplencia, el cual establece que cuando ciertos problemas excedan las capacidades de una pequea entidad, el escaln superior tiene entonces el deber de sostenerle respetando su autonoma. Este sentido, las polticas pblicas resultantes, como parte del planteamiento institucional en busca de soluciones para una determinada problemtica en una

Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

Cuadro 1.1. Autonoma municipal y macro variables

TEMAS Autonoma poltica. MACRO VARIABLES - Representaciones y toma de decisiones polticas. - Gestin de polticas pblicas locales.

Autonoma administrativa. - Limitaciones jurdico - institucionales de la autonoma administrativa. - Gestin de competencias. - Organizacin y planificacin institucional. - Modernizacin institucional para el desarrollo. Autonoma financiera. - Limitaciones jurdico - institucionales de la autonoma financiera. - Ingresos externos por transferencia del gobierno central. - Ingresos internos por recaudacin de tributos. - Flexibilidad de la ejecucin financiera.

Fuente: Fundacin DEMUCA 2009 Observatorio de Autonoma Municipal.

poblacin y tiempo especficos, son variables y sensibles a su planteamiento. Para su xito es necesario volver la vista a sus fundamentos e implementacin, lo cual nos conduce a visiones como las sectoriales y territoriales, tema que se mencionar y se abordara ms profundamente en el siguiente captulo. Por otro lado, las limitaciones poltico-institucionales, que llamaremos aqu distorsiones, pueden ser incrementadas o reducidas por los efectos del diseo institucional interno de los gobiernos locales y por el accionar o interaccionar entre los actores municipales, otras instituciones submunicipales y del gobierno central. Por ello, pueden ser internas o bien externas, convirtindose en factores a tener siempre presentes. Veremos tambin la relacin que existe entre las polticas pblicas nacionales del gobierno central y las locales de los municipios, donde se demuestra una mutua dependencia entre stas instituciones, lo que no siempre es bien ledo por los poderes centrales, que generan distorsiones por diversos factores que veremos ms adelante. Asimismo, se ver cmo en el actual entorno global multinivel es imposible obviar la dimensin local de cualquier planteamiento. Es importante este debate, ya que la situacin actual en Centroamrica y Repblica Dominicana es diversa. Cada pas se puede manifestar de diferentes formas o intensidad, pero se sabe que los problemas recurrentes de ejercicio de gobierno, debilidad institucional y explosiones de protestas ciudadanas, se mezclan con una alta vulnerabilidad en la economa. Parece ser la

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constante en la regin, que mucho se debate y se decide, pero poco se implementa desde hace dcadas, sea por la burocracia y tramitologa de un Estado enorme, o por los efectos de la globalizacin y su falta de control poltico. La respuestas a estos problemas no pueden limitarse, por lo tanto, a la esfera institucional de lites, sino que tienen que abarcar todo el tejido poltico democrtico, en trminos de mayor participacin ciudadana, desarrollo de partidos polticos representativos y programticos, descentralizacin de la actividad poltica y gubernamental, reformas fiscales para aumentar los instrumentos pblicos, democratizacin y garantas de pluralidad de informacin (Pinto Scholtbach: 291)5.

1.2. GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA

Las discusiones sobre la gobernabilidad, gobernanza, gobernacin o buen gobierno han surgido en diversos mbitos acadmicos e institucionales, donde a veces los trminos son tratados como expresiones similares e intercambiables. Sin embargo, a pesar de que tratan sobre el desafo de gobernar, tienden a expresar dinmicas particulares y de carcter complementario. En este apartado se analiza la gobernabilidad, desde su origen y ambigedad, hasta su paso a la gobernanza, concepto que hoy se vuelve clave para la interrelacin de los diversos actores que componen el laberinto poltico en constante cambio y adaptacin. Asimismo, se destaca el papel desempeado por las polticas pblicas en este escenario, desde el entramado del poder del gobierno central y los municipios, en donde se ver que existe una mutua dependencia que puede bien favorecer la autonoma municipal o distorsionar su papel en los Estados. En este sentido y desde el ascenso mundial de los regmenes democrticos liberales, su gran desafo siempre ha sido justificarse y legitimarse, es decir, demostrar que realmente los Estados son capaces de adaptarse a los diversos y siempre cambiantes contextos mundiales en el marco de una legalidad democrtica. Para esto, las democracias deben cumplir con un principio que, aunque parezca simple, es un reto diario para las instituciones6: la gobernabilidad. Existen diferentes versiones de donde surge este concepto en la dcada de los setenta, donde se hizo popular hablar de crisis de gobernabilidad sobre lo que volveremos en los Estados occidentales, a raz del informe encargado por la Comisin Trilateral (Crozier et al. 1975). stas fueron entendidas como una incapacidad para
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As citado en DEMUCA, en prensa.

Entendemos por instituciones, a las construcciones humanas que pretenden ordenar, normalizar y regir las sociedades. Estas son alimentadas por la institucionalidad, que se compone de una versin formal y una informal para darle contenido; la forma son todas aquellas reglas escritas, mientras que las informales son todas aquellas normas no escritas, pero s practicadas.

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satisfacer las crecientes demandas de la ciudadana, durante las crisis econmicas y de ineficiencia del sector pblico. Segn autores como tan disimiles como Jrgen Habermas (1986) o Claus Offe (1992), aunque diferan en sus causas, concluan que se generaban crisis de legitimidad de las democracias. En ese momento, la gobernabilidad se concebida, por estos autores, como la capacidad de un sistema poltico para resolver efectivamente demandas y necesidades de su ciudadana. Por otro lado hay quienes consideran que el concepto de la gobernabilidad surge a fines de los aos ochenta, cuando en el debate sobre la poltica de desarrollo el Banco Mundial publica un estudio sobre las condiciones de buen gobierno good governance, al referirse al desarrollo econmico en frica (von Haldenwang: 43; Santiso: 1-22). Desde esta postura analtica se hace referencia directa e instrumental al crecimiento econmico como sinnimo de progreso y buen gobierno, siendo sus elementos centrales: la garanta de derechos de propiedad, la creacin de un marco regulador adecuado para la actividad empresarial y la provisin de la economa con bienes pblicos. Este enfoque de la gobernabilidad tiene una caracterstica aditiva: se considera que, en suma, muchos cambios puntuales mejorarn la gobernabilidad (von Haldenwang: 44). Sin embargo, se ha demostrado que esta visin ha sido deficiente, pues deja de lado el tema de los derechos ciudadanos, participacin abierta y la justicia social como factores para lograr esa gobernabilidad. Se habla de que el trmino gobernabilidad aparece en un contexto de Guerra Fra, y buscaba la coordinacin de acciones polticas entre el Estado y los agentes privados. Sin embargo, vemos cmo no se contradicen ambas versiones, e inclusive se pueden ubicar como parte de una misma lnea de evolucin del concepto: primeramente (i) aparece una versin restringida nicamente a la estabilidad econmica, la cual era vista como una consecuencia, y al mismo tiempo una causada, de la inestabilidad monetaria, que llevaba a la inestabilidad productiva e inestabilidad social. Por su lado, (ii) en la ciencia poltica, el concepto apareci para referirse al control poltico-institucional en un determinado cambio social, es decir, gobernabilidad era el control y la capacidad de dirigir un proceso transformacin social. Posteriormente, aparecen (iii) las propuestas de los neoconservadores, quienes plantean que la gobernabilidad pasa por los lmites y capacidades del sistema para hacer frente a las demandas sociales, es decir, estiman que la gobernabilidad depende de la relacin entre la carga de demandas sociales y estabilidad fiscal, que con la mala administracin de estas demandas por medio de un aumento del aparato institucional de servicios burocrtico, por ejemplo ocasiona un circulo vicioso, generando nuevas demandas y sobrecargando el sistema, incapaz de procesarlas favorablemente, lo cual finalmente conduce a una crisis fiscal y del sistema en conjunto.

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Otros autores parten de una definicin de gobernabilidad entendida como la capacidad de una sociedad para resolver sus conflictos y problemas, y canalizar y atender las demandas sociales, de acuerdo con determinadas instituciones (Whitehead et al. 2005: 10). sta resulta problemtica ...pues busca combinar un concepto procedimental de democracia (mecanismos que facilitan la resolucin de conflictos entre diversos grupos), con una nocin de buen gobierno orientada a resultados (capacidad del Estado para disear, adoptar, aplicar y monitorear polticas (sic) pblicas). Si bien la nocin de gobernabilidad incluye implcitamente ambas dimensiones, no se identifica con ninguna de ellas y en la prctica se convierte en un concepto normativo, porque puede definirse tanto en trminos de proceso as como de resultados. (...) El concepto de gobernabilidad pierde precisin porque no define la naturaleza ni las caractersticas de determinadas instituciones necesarias para resolver los conflictos y canalizar las demandas de una sociedad (Meja Acosta: 98). En el actual contexto, el cual se ha definido como un cambio de poca y no una poca de cambio, la gobernabilidad es ms que antes un motivo de debate en donde las polticas pblicas y los gobiernos locales adquieren ms relevancia. Sin importar el punto de vista desde donde se analiza, se puede decir fcilmente que la gobernabilidad es la habilidad de gobernar. Por consiguiente, desde una perspectiva neoinstitucional7, esto se traduce y complejiza en la cualidad propia de una comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica del poder ejecutivo mediante la obediencia cvica del pueblo (Arbs y Giner: 13). Como vemos en el diagrama 1.1., la gobernabilidad se puede desagregar en varias dimensiones que se encuentran atravesadas por el carcter multinivel de la gobernabilidad, primero se debe tener claro el (i) dilema entre legitimidad, eficiencia y eficacia, ya que para tener legitimidad no slo basta solo con la eleccin democrtica sino tener un amplio apoyo social, y a su vez capacidad de ser eficaz en las acciones tomadas y eficientes en su beneficio a la sociedad. Tambin se deben considerar (ii) las presiones y demandas del entorno gubernamental en al menos tres mbitos generales, el externo (internacional y supranacional), el estatal interno de la sociedad y del propio gobierno. Asimismo es cada vez ms necesaria la dimensin (iii) de la nueva sociedad civil organizada en grupos de inters que propician la gestin o no de un conflicto social, y finalmente (iv) los cambios y avances tecnolgicos con sus consecuencias sociales, econmicas y ambientales para poder impactar en su planificacin y control, debido a su gran nivel catico y de atomizacin.
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Neoinstitucionalismo es: un conjunto de teoras que combinan las vertientes de una nueva microeconoma basada en los costos de transaccin, una seccin de derecho y economa, otra de teora de la informacin, teora de la eleccin pblica, y una vertiente histrica, basada en el trabajo de Douglas North (Kalmanovitz, 2003).

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Diagrama 1.1. Gobernabilidad

Internacional

Legimidad, eficacia y eficiencia

Avances tecnolgicos

GOBERNABILIDAD

Nacional

Presiones y demandas

Avances tecnolgicos

Local

Fuente: Elaboracin propia.

Aqu cuando hablamos de presiones, demandas, mbitos y el papel de las tecnologas, es necesario pensar al mismo tiempo en el medio y producto por el cual se canalizan estos y se transforman en soluciones. Es decir, es necesario pensar en el papel de las polticas pblicas. stas son entendidas como el conjunto de decisiones y acciones que resultan de interacciones entre actores pblicos y privados, con influencia de los recursos que disponen y las regulacin institucionales general y especficamente. Su contenido consta de mltiples partes, desde la definicin del problema, programa, acuerdo, plan, implementacin, hasta su evaluacin (Subirats et al., 2008). Las polticas pblicas pueden ser (i) estatales (por ejemplo las elecciones como prctica constante de un Estado para canalizar la representacin popular en los poderes de las instituciones estatales), o de (ii) de gobierno (las especificas de una administracin en un espacio y tiempo determinado, es decir, las respuestas a problemas tanto a nivel nacional, como el local, sobre este ltimo volveremos adelante). En este sentido, el aparato estatal y sus distintos niveles de gobierno poseen una relacin de mutua dependencia, en tanto existe un gobierno central que necesita a los diversos gobiernos locales para la implementacin y canalizacin de recursos, etc. y los gobiernos locales requieren de la asignacin de presupuesto

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estatal por parte del gobierno central y el acompaamiento tcnico de diversas instituciones pblicas para fortalecer sus acciones y programas. En suma, un sistema social es gobernable cuando est estructurado sociopolticamente de modo tal que todos los actores estratgicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales o informales que pueden registrar diversos niveles de institucionalizacin dentro del cual se formulan sus expectativas y estrategias principio de gobernabilidad de Prats (Altman: 2). Pensar en gobernabilidad es, por consiguiente, pensar, sin ser sinnimos, en una correcta poltica pblica. Correcta no slo porque sea una respuesta institucional en beneficio de una poblacin y solucin a un problema, sino correcta por su formulacin, implementacin, evaluacin y, replanteamiento y correccin si es necesario como producto de los insumos de una evaluacin. El actual debate sobre la gobernabilidad y las polticas pblicas, as como el contexto mundial, nos introduce a la amplitud del trmino pblico, no siendo reducido ahora nicamente al Estado, sino a la apertura en el monopolio de la formulacin de soluciones en una triada a veces engaosa: Estado, empresa privada y sociedad civil. Engaosa porque no necesariamente estas tres formas de organizacin son exhaustivas y completamente representativas del grueso de la ciudadana. Hablamos de gobernabilidad, pero, se puede hablar de un opuesto: ingobernabilidad?, o sera mejor pensar en niveles gobernabilidad?, y de existir estos de qu dependen, cuntos pueden existir y dnde se presentan, por sector o por territorio de las polticas pblicas? Aunque se pueda opinar que s existe la ingobernabilidad, esta es una vista en negativo, y se podra ver en positivo al pensar en niveles. Estos niveles de gobernabilidad podran ser ms concretos y especficos por caso, no tanto en definitivos bajo, medio y alto, sino verse dentro de cada situacin especfica a analizar. Por ejemplo, no se pueden equiparar los resultados de la ejecucin de varias polticas pblicas, si no se estudian sus cimientos (fundamento, contenido y manera en que se formul). As puede suceder que una poltica produzca un determinado nivel de gobernabilidad, no porque sea incorrecta, sino porque se aplic tardamente a una poblacin a la que no deba ser dirigida, o sobre un problema que se agrav, o desapareci por circunstancias no consideradas en la fase de formulacin. Tambin, en este sentido, sera posible pensar en la ingobernabilidad con un nivel nulo de gobernabilidad. Ante un nivel deficiente de gobernabilidad sea a territorialmente nacional o local se podra entender que existe una crisis en sta?, parafraseando a Prats

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(2003: 239-270) s, siendo la ineficacia o incapacidad de los gobiernos en asumir, procesar y resolver problemticas de manera legitima y democrtica. Recurdese que crisis es una contradiccin provocada por la falta o malos resultados que genera la aplicacin o prediccin en esta caso a la hora de gobernar con respecto a la realidad (cf. Kunh, 1962). En este sentido, se podran plantear dos cuestiones: por qu se produce una crisis de gobernabilidad?, y cmo se resuelve la misma? Sera imaginable afirmar que stas aparecen cuando una o varias de las dimensiones acuadas arriba no se cumple/n o bien, al no cumplirse una o varias esta/s posee/n ms peso que las que s se logran cumplir. Sin embargo, la pregunta sobre cmo se producen estas crisis seguira sin encontrar respuesta, siendo ahora la cuestin por qu una o varias de las dimensiones de la gobernabilidad no se logra/n cumplir? En este sentido, existen tres visiones posibles: primero (i) quienes consideran que las crisis y la falta cumplimiento de sus dimensiones es por casualidad, y estn quienes (ii) consideran que es por causalidad. Los primeros defienden que estas crisis se tratan de una suma de fenmenos casuales e impredecibles, por lo que es absurdo tratar de prevenirlos. Mientras, en la otra esquina, aun considerando que son producto de una suma de fenmenos estiman que si es posible prevenirlos y/o proveerles. A su vez, estn tambin (iii) quienes a partir de en un balance de las posiciones anteriores, creen que una crisis de gobernabilidad democrtica es posible de prevenir al menos de forma parcial. En consecuencia introducen nuevas cuestiones al panorama del anlisis de las crisis de gobernabilidad, por qu la crisis no se gener antes?, por qu en otras zonas con similares condiciones no sucede los mismo?, a lo que podramos sumar, por qu una dimensin de la gobernabilidad puede pesar ms que otra en la generacin de una situacin de ingobernabilidad?, es el nivel externo o los niveles internos de las presiones y demandas ms importantes para el detonante de una crisis?, o por el contrario no son excluyentes y se influyen mutuamente agravando las dimensiones del problema?, y yendo un poco ms lejos, son los actores o la forma en que se han creado las instituciones los responsables de una crisis, o bien es la administracin que los actores hacen de las instituciones? La resolucin de una crisis de gobernabilidad exige ser claro en la inexistencia de determinaciones sobre cmo resolverla. Como popularmente se dice, no existen frmulas mgicas. Sin embargo, es claro tambin que las dimensiones expuestas efectividad, eficiencias y eficacia; presiones y demandas; sociedad civil organizada y cambio/avances tecnolgicos con anterioridad son nuevamente relevantes, siendo las claves para comprender en qu aspecto se es ineficiente o se acta sin legitimidad. En este sentido, cada resolucin depende de en cul dimensin se ubica concretamente la crisis y su gravedad para el resto de aspectos que componen la gobernabilidad.

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Es as como se engloba la gobernabilidad, como la estructura que fomente la interrelacin entre actores para que stos logren tomar decisiones de forma colectiva, para resolver sus problemticas y conflictos, dentro de un sistema de normas formales e informales en el que puedan utilizar sus estrategias y expresar sus expectativas. Todo esto, dice Prats, hace un sistema socio-poltico gobernable. Independientemente de los orgenes y ubicacin de la crisis de gobernabilidad, sern siempre las instituciones quienes tengan un papel central en la resolucin de stas. De igual forma son las instituciones, formales e informales, las que tambin pueden evitar una crisis de este tipo, porque poseen un papel central y siempre presente a la hora de generar condiciones de gobernabilidad, por ejemplo, instituciones como el rgimen de gobierno y el sistema electoral. Esto es claro, al comprender que las instituciones, con su papel como rector de la institucionalidad no estn hechas de piedra, y su cambio es posible. Posible, s; sin embargo, no siempre realizable. Esto porque lo que nutre a una institucin es su institucionalidad formal (reglas escritas) e informal (reglas no escritas), que dan contenido y sentido a la institucin en s. Por tanto, su cambio depende de las capacidades que puedan tener en su diseo y rediseo institucional. Los cambios pueden ser accidentales, evolutivos o intencionales (Goodin: 2003): (i) accidentales en tanto no se puede determinar la cuestin del cambio; (ii) evolutivo por cuanto la variaciones que surgen por accidente, y las reglas informales terminan por consolidarse en cambios verdaderos y reglas formales, e (iii) intencionales, como su propio nombre lo dice es producto de la actuacin adrede de actores. Esta ltima es la ms relevante, ya que los cambios y diseos institucionales novedosos, surgen mayoritariamente de forma intencional. Un buen diseo institucional es lo que puede o no generar condiciones cooperacin o de conflicto entre los protagonistas de un Estado con gobernabilidad o no. Este el diseo institucional es sinnimo de gobernanza, aunque no muchos pueden estar de acuerdo con esta afirmacin, debido a que el trmino al igual que el de gobernabilidad posee una serie de visiones disimiles, pero no irreconciliables, que lo han moldeado a travs de la historia para decantar en su/s uso/s actual/es. Es posible encontrarlo, primero como un sinnimo de gobernar. Posteriormente con su profundizacin tcnica, se llega a confundir incluso hoy da con el concepto de gobernabilidad, y fue en los aos de 1990 que empez a ser parte del lenguaje tcnico de estudios administrativos, de polticas pblicas y de las relaciones internacionales hasta llegar a considerarla un instrumento para con un objetivo concreto como lo es la transformacin del poder poltico presentando al mercado como una instancia de regulacin econmica y social, y con un papel determinante de actores no estatales en la toma de decisiones, en especial, los actores sociales, la generacin de redes, y con multiplicidad de

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instancias, privilegiando pautas de coordinacin interactiva y de autoorganizacin (Delabocca, 2005). No necesariamente las mejoras a un sistema poltico pasan por introducir nuevas o cambiar las instituciones ya existentes, como por disear, redisear, enfocar y generar mejores condiciones para una gobernanza efectiva. Ello es visto como el debilitamiento e intervencin mnima por parte del Estado; sobre esta visin caen las crticas que consideran el binomio pblico-privado como interaccin nicamente entre los agentes del mercado con los del Estado, delegndole a la sociedad civil un papel de actor privado, cuando su configuracin es mucho ms compleja. En la actualidad, an confusa la definicin de gobernanza, puede ser entendida no slo como el paso a un ejercicio del poder sin conflictos (gobernabilidad), sino como se afirm anteriormente una condicin propia del mbito del diseo institucional, es decir, de la administracin, ingeniera y gestin del gobierno para ejecutar decisiones previamente consensuadas por los diversos actores estratgicos. En este sentido, la definicin de gobernanza se aleja de ideas clsicas donde los Estados son rgidos y jerrquicos, y pretende introducir un estilo ms cooperativo, donde instituciones de gobierno y privadas junto a diferentes actores colaboren en el diseo e implementacin de instrumentos de poltica que permitan dar solucin a problemas sociales (Lecay, s.f.). El diagrama 1.2. muestra cmo la gobernanza depende de ciertas condiciones mnimas, como: (i) distribucin del poder en la sociedad y sus grupos de inters, (ii) mecanismo para la disposicin de recursos, (iii) fortaleza y organizacin con la sociedad civil bajo inters comunes, y finalmente (iv) un alto nivel de civismo y educacin para lograr una identidad, responsabilidad y compromiso. La gobernanza est compuesta de al menos cuatro reas: (i) la gobernanza econmica, busca la organizacin de la economa de crecimiento, (ii) la gobernanza poltica, pretende la integracin de todos los sectores al ejercicio democrtico, (iii) la gobernanza administrativa, refiere a la responsabilidad en la eficacia y eficiencia en la administracin, y finalmente, (iv) la gobernanza sistmica, busca la participacin de instituciones sociales en miras del fortalecimiento de la calidad de vida. La importancia de estas condiciones recae en la necesidad y el reto de una inclusin, representacin y representatividad de todas las posiciones, como debe ser en una institucionalidad democrtica. Entonces, una correcta gobernanza es aquella capaz de incentivar posiciones de cooperacin, en lugar de conflictos y por ende crisis de gobernabilidad. Incorporando as al ejercicio de gobernar a diversos actores estratgicos capaz

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Diagrama 1.2. Gobernanza

Distribucin de poder Disposicin de recursos Sociedad civil Nivel cvico de identidad

Condiciones mnimas

GOBERNANZA
Poltica Sistemtica

Actores estratgicos Sociedad civil Empresa privada EstadoGobierno

Administrativa Consenso

Econmica Cooperacin Solucin (Poltica pblica)

Fuente: Elaboracin propia.

de incentivar los cambios institucionales necesarios para la sostenibilidad de las alianzas pblico-privadas.

1.3. Anlisis de gobernabilidad y gobernanza

Hasta el momento se ha analizado la complejidad de entender y definir de una sola forma lo que es la gobernabilidad y la gobernanza. Ahora, se estudiar cmo esta ambigedad conceptual se traduce en anlisis, es decir, cmo se llega a analizar la gobernabilidad y la gobernanza. En las ciencias sociales existe una mayor tendencia por comprender la gobernabilidad en comparacin a la gobernanza. Se parte del criterio de que en la actualidad se deja atrs el Consenso de Washington, desde el cual daba mayor peso a los factores econmicos que a la dimensin poltica, es decir, a una economizacin de la poltica. Bajo la tutela del Consenso de Washington (y previo a l, tambin), no se logr, ni se lograba responder a las crecientes demandas sociales con polticas pblicas orientadas a las necesidades sociales para reducir las tremendas desigualdades socioeconmicas, polticas y culturales de la regin. Como sealamos antes, esto responde directamente a las dificultades conceptuales y al hecho de que la ambigedad terica y estratgica ha conducido a veces a un debate entre sordos, como dice atinadamente Bodemer (333).

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Agrega Bodemer que un ejemplo sobre la politizacin de lo econmico es el amplio debate sobre estrategias de desarrollo en las grandes agencias y bancos internacionales (Bodemer: 340), desde el cual se hace clara una visin de la necesidad de definir reglas del juego poltico en lo econmico, con una obvia garanta de su cumplimiento. Por tanto, se plantea crear una nueva institucionalidad, o mejor dicho, promover el cambio institucional en miras a una gobernanza, acorde con la consolidacin de nuevas redes de representacin entre actores econmicos, sociales y estatales. Lo anterior quiere decir que la batalla en contra de: la inflacin y reduccin del dficit fiscal, las medidas de desregulacin, privatizacin y apertura hacia afuera han dejado de ser bases claras para la legitimidad de los gobiernos y proyectos de Estado; perdiendo con ello la capacidad de garantizar el flujo de votos en las urnas para la representacin en los puesto de eleccin popular. Aunado a la falta de precisin y dificultad consensuar los trminos de gobernabilidad y gobernanza, se suman otros conceptos como los son: cohesin social, capital social, lucha contra la pobreza, desigualdad, equidad de gnero y, desarrollo humano y/o sostenible8. Esta imprecisin conceptual provoca no slo una falta de delimitacin clara entre stos y otros ms, sino falta de capacidades y habilidades prcticas para su instrumentalizacin, as como el aprendizaje de metodologas que faculten el estudio de experiencias exitosas capaz de inspirar procesos ms all de sus contextos geogrficos. Centroamrica y Repblica Dominicana poseen mltiples problemticas que necesitan una lectura compleja y multidimensional de sus realidades, pues sin ello resultara imposible pensar en su solucin viable, sustentable y con impacto. Por ejemplo, la regin posee no slo la desigualdad tpica de ingresos conocida por algunos especialistas como desigualdad vertical, sino tambin la denomina desigualdad horizontal, que consiste en la falta de equidad entre diversos colectivos humanos, ya sea por cuestiones laborales, de raza, etnia, cultura, gnero, sexo, o incluso por ubicacin fsica territorial. Es as como la estrategia ms comn y frecuente es aquella de atencin universal y sectorial, por medio de la cual, las polticas pblicas pretenden mejorar la
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Por citar un ejemplo, el debate sobre los trminos de capital social y su relacin con la llamada cohesin social, que ha estado en la palestra acadmica en los ltimos aos. Este debate es ms bien de competencia en ambos conceptos, en el que Robert D. Putnam (cf. 1992; 2000) llega a criticar al individualismo exacerbado, considerndolo el mayor peligro para la cohesin social de una sociedad. Por otro lado, Pierre Bourdieu (cf. 1980; 1986) cree que la cohesin social de las sociedades contemporneas peligra principalmente por una aparente falta de atencin por parte del Estado a responsabilizarse en el bien comn y la atencin de las desigualdades sociales.

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situacin de todos, pretendiendo una reduccin y equilibrio entre las desigualdades. Dejando de lado, como muchas veces sucede en los anlisis y estudios sobre el tema, no slo medidas focalizadas hacia grupos de la sociedad excluidos, sino tambin medidas territorializadas, temas en los que la municipalidades poseen un protagonismo esencial, como veremos ms adelante (cf. Bodemer: 333-334). Aunado a esto, el Estado latinoamericano oscil histricamente y hasta nuestros das entre un Estado hipertrofiado y gordo, pero al mismo tiempo poco eficiente; y un Estado mnimo, arrinconado a las tareas elementales de la ley y el orden (Bodemer: 2004, 339; cf. Bodemer: 1993). Diferentes formas de Estado que al final de cuentas han demostrado su poca flexibilidad, adaptabilidad y falta de lectura de la realidad en la que se encuentran, propiciando la intolerancia entre los gobernantes y gobernados. Se habla entonces de que en Amrica Latina, existe una crisis de la sociedad en general, que catapulta y multiplica los elementos crticos de sta, como por ejemplo, con las grandes disparidades de ingreso, falta de un contrato social polticamente sustentable, y un contrato ambiental econmicamente sostenible, tambin sociedades civiles escasamente organizadas dentro del sistema poltico, un alto grado de desconfianza e inseguridad mutua, instituciones dbiles, redes clientelares (mafiosas y de contrabando, ms que de solidarias y legalidad), Estados dbiles, patriarcales, patrimoniales y con una vocacin cerrada (o privatizacin total de servicios o una concentracin de estos en el aparato burocrtico). Bajo este panorama es que la gobernabilidad y gobernanza surgen como ms que conceptos en un debate terico elevado, y pasan a aterrizarse para operacionalizarlos y hacerlos medibles y/o utilices para la obtencin de respuestas y anlisis, que sirvan a la deliberacin y debate de propuestas y soluciones a los males que aquejan todos los estratos sociales a la misma institucionalidad global, nacional y local. En este sentido, vamos a ver cmo se enfoca desde diversos lugares la gobernabilidad. Primero veamos el caso de la CEPAL, en la que su propuesta pretende ver la gobernabilidad de manera dinmica, sealando (sic) la necesidad que la sociedad y el gobierno jerarquicen un conjunto consistente de propuestas enmarcado en las orientaciones econmicas y sociales de la estrategia de transformacin productiva con equidad y obtengan un apoyo social sostenido para ste, manteniendo la estabilidad del sistema (Bodemer: 339). Es decir, Bodemer ve en esta propuesta que para que un gobierno democrtico posea algn grado de gobernabilidad, y por tanto ser buen gobierno, debe de poseer al menos un mnimo de cuatro criterios: (i) eficiente, orientar sus actitudes a criterios de costo-beneficio, (ii) eficaz, cumpliendo y maximizando metas definidas,

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(iii) disponer de legitimidad, ser elegido democrticamente y comprometido con la ciudadana a quien se representa y sus valores comunes y, finalmente, (iv) ser polticamente responsable, rendir cuentas interna y externamente a ciudadanos y dems grupos importantes por igual. Por otro lado, podemos encontrar la concepcin que tiene la Poltica de Desarrollo Alemana acerca de la gobernabilidad, la cual rene dos dimensiones del trmino: (i) la dimensin de metas, que busca la seguridad, libertad y justicias definidos ampliamente, y (ii) la dimensin de proceso. Que abarca la participacin, transparencia poltica, administrativa y electoral, eficiencia y eficacia (von Haldenwang: 46). Otra visin de cmo analizar la gobernabilidad y gobernanza, es la usada por el Perfil de gobernabilidad de Guatemala, que busca identificar los rasgos esenciales de una democracia de calidad, segn Diamond y Morlino (2005) requiere de dos actividades simultneas: primero uno normativo, es decir, una clara identificacin de normas y valores que se esperan; y, segundo, una actividad institucional/prctica, en el sentido de qu tipo de reformas han mostrado ms efectividad en la realidad para materializacin de dichas normas y tambin diagnostica el dnde se encuentran los problemas de funcionamiento institucional. Por su lado, el Perfil de Gobernabilidad de El Salvador, bajo el mismo esquema anterior, se establece como una investigacin no concluida, sino un insumo para ayudar al aprendizaje y esfuerzos para mejorar la democracia, tampoco propone recomendaciones en sentido estricto; segn el propio informe, intenta dar algunas ideas para la accin en los puntos considerados claves para desencadenar cambios importantes que aseguren la gobernabilidad. Se basa en el concepto de gobernabilidad del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua, entendida como: la capacidad de una sociedad para resolver sus conflictos y problemas, y canalizar y atender las demandas sociales, de acuerdo con unas determinadas instituciones. El Perfil de Gobernabilidad de El Salvador concluye que () el desafo de la gobernabilidad en El Salvador no est, () anclado a una situacin de crisis poltica. Desde la firma de los Acuerdos de Paz, El Salvador ha sido, probablemente, la sociedad ms estable, [la cual] parece estar vinculada con dos fenmenos. Por un lado, por la capacidad del sistema de partidos, surgido de la guerra, de mantener ciertos vnculos con la poblacin, en torno al mismo eje izquierda-derecha que fue vlido durante la guerra; y, por otro, por la capacidad del sistema social salvadoreo de continuar expulsando hacia el exterior a la poblacin, cuyas demandas no pueden ser satisfechas por el sistema poltico. () Esto hace que los actores locales se concentren en sus propios intereses porque su xito poltico no reside en su capacidad para satisfacer las necesidades de la poblacin sino en manipular las reglas del juego en beneficio propio, preservando el control de los partidos

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como instrumentos generadores de espacios de poder, con muy poco esfuerzo en la competencia (Whitehead et al., 2005: 9-10, 74-81). Dice Garca Dez que la distincin entre estos dos tipos de tareas tiene una importancia crucial porque cualquiera que sea la relacin de indicadores propuestos para el diagnstico y valoracin del funcionamiento del sistema poltico en democracia, sta tendr siempre limitaciones considerables, desde el momento en que el funcionamiento de la democracia implica () demandas incompatibles entre los valores y las evaluaciones de esos indicadores, los cuales son controvertidos tanto en sus principios, como en la prctica9 (2007: 80). Estos instrumentos mencionados no abandonan del todo el debate a nivel terico, pero s llegan a la implementacin de medidas para diagnosticar de alguna forma u otra condiciones de gobernabilidad como bien refleja el Informe de gobernabilidad de El Salvador, dejando relegada el diseo institucional al buen gobierno, y buscar con ello soluciones posibles a problemas de forma coordinada y consensuada. Una perspectiva interesante de destacar es la que considera la distincin entre las disciplinas: las de (i) carcter de diagnostico o descriptivo-explicativo, como las ciencias sociales, (como la sociologa, ciencia poltica, estadstica, economa y econometra, antropologa social, etc.), y las (ii) de carcter prescriptivo, como los modelos que tienen una orientacin distinta, como la estimativa jurdica, el derecho y el anlisis institucional comparado. Jaime Ordez llama a los primeros como indicadores de diagnstico, y a los segundos, indicadores de prescripcin. Nos dice que el enfoque descriptivo/explicativo se centra en la generacin de informacin fctica y datos sobre el Estado y sus instituciones en distintos temas. Su cometido es explicativo, y busca generar informacin til acerca de las principales caractersticas del sistema poltico y sus instituciones, y acerca de los trminos de su funcionalidad o disfuncionalidad (Ordez: 18). ste permite, segn el enfoque, evaluar y analizar los procesos y los resultados, para hacer diagnsticos de rendimiento institucionales. Ya el segundo tipo de enfoque que el autor nos presenta es de carcter analgico/comparativo, o como el autor los llama indicadores prescriptivos. Est dirigido a establecer formulaciones y recomendaciones a partir de un anlisis comparado, de lo que debe y no ser un buen gobierno y sus polticas pblicas, con lo que pretende establecer una suerte de tipos-ideales de jurisdiccin normativa y funcional de las instituciones democrticas.
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Por ejemplo, sistemas de partidos fragmentados y polarizados pueden ser un buen indicador de calidad de la representacin poltica, pese a no ser los deseables para un orden poltico y eficacia en el proceso de elaboracin de polticas pblicas.

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En esta lnea, comenta el autor que mientras los descriptivo/explicativos se fundamentan en metodologas inductivas y de inferencia emprica (en tanto que ciencias sociales que buscan explicar la realidad social, econmica, cultural, etc.), los modelos prescriptivos, de clara orientacin normativa, se basan en mtodos de carcter deductivo y analgico, es decir, no explican un fenmeno, ms bien, norman la realidad (caracterstica propia del razonamiento jurdico). Vemos, por consiguiente, que estos modelos poseen enfoques metodolgicos diferenciados, pero que en conjunto pueden afrontar la realidad poltica para diagnosticar el estado de la gobernabilidad o para determinar su deber ser. Veamos como el cuadro 1.2., cataloga ciertos indicadores de estos modelos. En l se hace ms claro como los indicadores descriptivos tienen el propsito ms de diagnostico, de medir y evaluar una realidad, de-construir sus causas y las consecuencias, de comportamiento o rendimiento ya sea de una institucin, una norma, valor o bien un actor poltico. Se resalta que requieren un bagaje terico-conceptual de base, para poder realizar explicaciones, no solamente de corte emprico, sino tambin analtico-comparativo. Pueden ser utilizados para la creacin de indicadores de ndole cuantitativo, como veremos ms adelante con el Latinobarmetro (Ordez: 21). Por su parte, los indicadores de prescripcin se constituyen no necesariamente por indagaciones empricas, sino ms bien, de tipo fctico-empricas, con lo que suma una valoracin jurdica, lo cual es un juicio de poltica pblica y de definicin institucional vis a vis, los objetivos generales del proceso gubernamental. Por lo que al proceso de determinacin de las mejoras prcticas (llamadas bench-marking) se le aade una base emprica, que formula una bsqueda por el cambio o reforma en las polticas de Estado. En el cuadro 1.2. se aprecia las tendencias en el anlisis de gobernabilidad. Sin embargo, valdra preguntarse si estos indicadores logran primero un consenso para poder dictar lnea en la forma de actuacin del Estado y rganos polticos, o si simplemente son normativas en una lnea que no promueve el debate e integracin entre los diversos actores necesarios para una gobernabilidad acorde a estos tiempos. Nos dice el autor, esclareciendo un poco lo anterior: La tipicidad del indicador no mide una parcela de la realidad, sino busca modelarla o normarla. El inters primordial de este tipo de indicadores es brindar evidencias para los procesos de reforma del sistema democrtico identificando estndares exitosos en otras sociedades y proponindolos como posibles ejes de accin. La identificacin de este tipo de indicadores requiere de la bsqueda de elementos comunes (tipologas) que tengan propuestas explcitas de reforma de Estado, las cuales sirvan para identificar fallas sistmicas y/o estructurales pero que a la vez recomiende medidas para subsanarlas, esto es, proponga formulaciones de poltica pblica (Ordez: 22).

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Cuadro 1.2. Indicadores de diagnstico e indicadores de prescripcin

Indicadores de diagnstico (de carcter descriptivoexplicativo
Perfil metodolgico y sustantivo. Son indicadores de carcter inductivo e emprico. Se establece una medicin de un objeto de estudio fctico-social. Puede existir o no un umbral axiolgico de probidad del rendimiento.

Indicadores de prescripcin (analgico-comparativos)

Indicadores de orden analgico comparativo y de aplicacin deductiva. Se confronta un referente (normativo, axiolgico, institucional, un modelo conceptual de poltica pblica) con estndares o bench mark ampliamente reconocidos y probado. Se establece la prescripcin de una tipologa, tcnica, normativa institucional, conceptual, de poltica pblica, etc. Se determina la aplicabilidad o adecuacin (como resultante de la comparacin analgica) entre la existencia de indicador y la prescripcin tcnica, normativa institucional, etc.

Resultados de la evaluacin.

Se determinan una serie de especies fcticas (comportamientos econmicos, tendencias de gestin institucional, medicin de percepciones sociales, etc.) en relacin a la demanda especfica del indicador. El indicador supone un conjunto de umbrales de determinacin fctica. Ejemplo A: Impuestos recogidos por gobiernos sub-nacionales como porcentaje de los ingresos totales de los gobiernos sub-nacionales (OECD-DAC indicators) <http:www.bellanet.org/ indicators/indesx.cfm> Ejemplo B: IADB 1999a. IADB 1999b.

Perfil tpico del indicador.

Ejemplo A: Indicador de control de corrupcin (Percentile Rank, 0%-100%). (Kaufmann 2003). Ejemplo B: La jurisprudencia constitucional establece lmites al legislador a nivel de objeto de los tributos: a) Los tributos deben caer sobre manifestaciones efectivas de riqueza econmica. b) Los tributos deben gravar riqueza neta. c) Debe reconocerse la compensacin de prdidas sufridas por el contribuyente en perodos anteriores. (Observatorio de la Democracia en Centroamrica 2004).

Fuente: Ordez, J.; El debate entre indicadores de diagnstico vs. indicadores de prescripcin. El caso de Amrica Latina, en Bodomer, Klaus y Carrillo, Fernando; Gobernabilidad y reforma poltica en Amrica Latina y Europa. La Paz, RedGob. 2007, pp. 19-20.

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Asimismo, vemos que la diferencia entre indicadores de diagnstico e indicadores de prescripcin muchas veces no es tan clara, principalmente por la subjetividad implcita en la creacin de los indicadores de diagnostico, siendo la neutralidad analtica formal, cuando en realidad la simple eleccin de un indicador a otro ya refiera una escogencia con miras a una intencionalidad. Pero, en trminos muy generales, se puede afirma que mientras los de diagnstico son cuantitativos, los de prescripcin son cualitativos, aunque puedan mezclarse las normas con definiciones especficas cuantificables (Ordez: 22-23). En ese caso, su propio funcionamiento interno a nivel jurdico e institucional (administracin poltico/burocrtico) est definido por normas y procedimientos que son propios de la elaboracin y puesta en prctica de dichos modelos. Segn el autor, deber ser efectuados en forma transparente y organizada, segn los retos que imponen criterios de gobernabilidad moderna, aunque para l no las expone del todo claro, aqu se ha defendido la gobernabilidad con consenso, debate, inclusin de sectores privados y civiles, as como la correcta concordancia entre ese buen gobierno y un diseo institucional que facilite su funcionamiento. En esta lnea, los indicadores de prescripcin (por el valor normativo, programtico y la especificidad conceptual), as como los de diagnstico (por su sustancia terica y de anlisis profundo), suponen en nuestras palabras herramientas para la de toma de decisiones en el mbito de las polticas pblicas. Y aunque se pueda defender que unos son mejor que el otro, lo cierto es que deberan ser vistos como un complemento y no como rivales, como a veces deja entender el autor, para que as, estos procesos de toma de decisin se constituyan en acciones concretas que garanticen el mejor funcionamiento y alternativa para la resolucin de problemas, la implementacin de reformas puedan guiar estos procesos en todas sus fases (Ordez: 25-26). En cuanto al desarrollo de indicadores de gobernabilidad, en la mayora de los casos se concentran en dimensiones de diagnstico focalizadas en la esfera de los gobiernos centrales. As por ejemplo, el modelo desarrollado por el Banco Mundial se compone de seis indicadores (i) rendicin de cuentas, (ii) estabilidad poltica y ausencia de violencia, (iii) eficacia gubernamental, (iv) calidad reguladora, (v) cumplimiento de las leyes (credibilidad en las reglas, proteccin a derechos privados), y (vi) control de la corrupcin que pueden ser clasificados en los modelos de indicadores de diagnstico, ya que, a partir de la formulacin de un conjunto de lneas macro del deber ser de la gobernabilidad, establece un parmetro analtico de evaluacin y diagnstico de aplicacin a los pases, a partir de las fuentes disponibles, como las oficiales del Estado, fuentes alternas, informacin emprica internacional o domstica disponible, entre otras. Dicho enfoque metodolgico genera resultados de orden analtico-conceptual, los que describen y explican las eventuales causas de disfuncionalidades en los

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sistemas polticos, as como dictar pautas de reforma y cambios. Agrega, Ordez que, en lo fundamental, consiste en un sistema de indicadores agregados, referidos a puntos nodales (ncleos de derechos, procedimientos e instituciones) del Estado en su conjunto y sus funciones democrticas. Por el carcter macro de su tipicidad, su objetivo es el diagnstico institucional y normativo (Ordez: 27). Es entonces un instrumento descriptivo, que (i) adems de ofrecer aportes tericos y metodolgicos al estudio de la gobernabilidad y democracia, busca brindar un diagnstico complejo sobre las tradiciones y las instituciones mediante las que se ejerce la autoridad en un pas, y (ii) la evaluacin de la gobernabilidad se fundamenta en las percepciones y evaluaciones de expertos y especialistas sobre el estado actual de la democracia en cada uno de los pases en estudio. Las tcnicas estadsticas, usadas por el Banco Mundial, resultan de una amplia cantidad de fuentes en un grupo de unidades comunes, que hacindolas comparables entre ellas estandariza fuentes y resultados, para ofrecer anlisis comparativo global. El cuadro 1.3. muestra el instrumento usado por el Instituto Internacional de Gobernabilidad (IIG), el cual propone indicadores pertenecientes a las dos categoras, es decir de diagnstico a la vez que plantea una serie de postulados prescriptivos sobre la funcin pblica. Este instituto, en Reforma de Estado ubica a los indicadores de diagnstico, es decir, los analticosdescriptivos, buscando evaluar la estructura y funcionamiento de las instituciones pblicas. Las dems variables pueden entrar en indicadores de prescripcin, la Reforma administrativa (paso de la administracin a la gerencia), Reforma estatal, Economa de mercado abierto y competitivo, Salvaguardar la cohesin y avanzar a la equidad, estableciendo tipologas normativas, objetivos y pautas de polticas pblicas en torno a las administraciones pblicas, manejo jurdico-poltico del Estado, su relacin con el mercado, entre otros. Estos postulados, segn el autor, son una suerte de guas de trabajo que buscan crear normar las estructuras institucionales y polticas. En fin, estos indicadores, usados por el Instituto Internacional de Gobernabilidad, proponen un conjunto de alternativas para, desde su visin, mejorar los estndares de manejo institucional, calidad y capacidad de respuesta de stas ante las demandas de gobernabilidad y democracia que tienen los pases, principalmente aquellos en vas de desarrollo (Ordez: 31). Igualmente, esto fundamenta que son dos los dos tipos de indicadores los que pueden eventualmente dar una ptica global y ms completa de los fenmenos en tanto capacidades analticas y prcticas para la definicin de poltica pblica y los procesos de reforma institucional. Una segunda dimensin de indicadores seran aquellos construidos desde el anlisis de percepcin de la ciudadana como de los actores polticos, pues no se

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Cuadro 1.3. Instrumento: Enfoque neoinstitucional (Prats i Catala 1998)

Variable Indicadores Fuente de mediacin

Reforma estatal Capacidad de salvaguardar la cohesin social. (diagnstico).

Capacidad de las organizaciones para generar Marco normativo/percepcin. condiciones que permitan el funcionamiento eficiente del sector privado. Marco normativo/percepcin.

Papel del Estado en el modelo de desarrollo (pro- Marco normativo/programas y veedor y garantizador de regulaciones). polticas pblicas. Creacin de verdaderas burocracias, capaces de Marco normativo. asumir eficazmente las funciones exclusivas del Estado en un marco de seguridad jurdica. Que el sistema de gestin ms racional sea la ad- Marco normativo. ministracin burocrtica conforme al sistema de mrito. Que el mbito propio de la revolucin gerencial se Marco normativo. encuentre principalmente en el mbito de la provisin directa de bienes y servicios pblicos. Que la revolucin gerencial pblica resuelva pro- Marco normativo. blemas genuinamente pblicos (como la dificultad del monitoreo de las relaciones entre financiamiento y provisin de servicios, las dificultadas en la medicin y control de resultados, la problemtica inherente a los cuasimercados o mercados planificados y los impactos de la informacin y participacin ciudadano). Reformas administrativas (paso de la administracin a la gerencia). Orientar la reforma a conseguir y garantizar una Marco normativo. serie de bienes pblicos puros (garanta de la seguridad personal, familiar, de los derechos de propiedades y del cumplimiento de los contratos, la garanta de la estabilidad y disciplina macroeconmica y fiscal; la prevencin de la salud mediante la lucha contra las enfermedades infecciosas y el saneamiento del agua, el financiamiento de servicios bsicos y de educacin y asistencia sanitaria, provisin de infraestructuras bsicas, programa de lucha contra la pobreza, programas de socorro en caso de catstrofes, programas de defensa de bienes medioambientales esenciales, programas de defensa de la identidad cultural colectiva y de desarrollo de la cultura cvica democrtica). Superacin de aspectos patrimoniales y clientelares. Resolver el problema de la durabilidad de los compromisos legislativos. Resolver el problema de la imposibilidad de monitoreo efectivo del empleo pblico moderno por los patrones polticos.
Fuente: Ordez, J. El debate entre indicadores de diagnstico vs. Indicadores de prescripcin. El caso de Amrica Latina, en: Bodomer, Klaus; Carrillo, Fernando, Gobernabilidad y reforma poltica en Amrica Latina y Europa. La Paz, RedGob. 2007, pp. 19-20.

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puede dejar de lado que no basta la capacidad de gestin de las instituciones pblicas, sino tambin el cmo la sociedad percibe dichos rendimientos institucionales. El Latinobarmetro es una investigacin que consiste en sondeos de opinin pblica en Amrica Latina, los cuales en sus ltimos informes ha evidenciado bajos niveles de confianza en las instituciones pblicas (gobierno, parlamento, partidos, medios de comunicacin, iglesia, etc.), como en los actores polticos. El Latinobarmetro ha llegado a determinar que exista una grave falta de confianza en el futuro y en las posibilidades de mejoramiento. Lo que indica como la gobernabilidad, se encuentra en una difcil posicin de desgaste de confianza generalizado. Este tipo de mediciones, ha dado como resultado que estos bajos niveles de gobernabilidad percibidos por los ciudadanos en Amrica Latina se observan tambin en Europa, donde se encuentran bajo cuestionamiento la raz de cambios en las ambiciones de la Unin Europea. Es decir, la falta de confianza es global y generalizada, lo que subraya la urgente necesidad de un nuevo consenso (Pinto Scholtbach: 280-282). Sin embargo, pensar en Amrica Latina, y ms concretamente en Centroamrica y el Caribe, no es pensar en la excepcionalidad de los pases desarrollados: Estados Unidos y Australia por ejemplo, pueden ser pensados en trminos de una situacin homognea de las instituciones establecidas desde pocas coloniales, en donde ha existido una solidificacin de su Estado y modelo de democracia y mercado. Pero no es posible transportar estos esquemas a los nuestros, porque las sociedades en cuestin tienen un alto grado de homogeneizacin social (lingstico, religioso, regional, cultural y del imaginario popular), el cual es aceptado en gran medido incluso por las etnias locales. Por consiguiente, no se puede construir teoras o modelos universales de gobernanza o de democracia a partir de tales condiciones de excepcionalidad (Whitehead: 349). Asimismo, se han creado hiptesis para trabajar en algunos anlisis. Por ejemplo, en la regin andina del continente, donde la estabilidad poltica y la relacin problemtica de los sectores militares en un rgimen democrtico, dan como lugar a la hiptesis de que el verdadero peligro para la estabilidad democrtica en Amrica Latina no surge de los golpes del Estado, sino de un proceso de erosin paulatina de las instituciones y prcticas democrticas (Bodemer: 320). La pregunta central, en cuanto a la calidad y la eficiencia de las instituciones democrticas, es ms bien cmo ellas estn cumpliendo las funciones de representacin y mediacin. De la hiptesis de base (y observacin compartida) de que las instituciones representativas de la regin son dbiles (Garretn: 91-98), surge la pregunta si esta debilidad es slo un fenmeno coyuntural o, ms bien, de carcter estructural, y si forma parte de una tendencia secular. Uno de los resultados es cmo la democracia representativa es percibida como no-representativa, especficamente la poltica tradicional. A partir de esos

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resultados se generan anlisis ms profundos. Por ejemplo, en este resultado citado, se le atribuye a varios factores: (i) a la insatisfaccin pblica economa dbil; (ii) o a los impactos del marketing publicitario ms presente en medio visuales e internet. Uno de los que ms llama la atencin es (iii) a la denominada dispersin del proceso toma de decisiones, en la que el Latinobarmetro ve una debilidad en el decadente Estado cntrico de las dcadas post-guerra, que da paso a mltiples centros de decisin (desde gobiernos subnacionales, sea al nivel provincial, gobernaciones y/o municipal), entidades que desde esta perspectiva son ms o menos autnomas adentro del gobierno central, y arenas externas, como parte de la recomposicin de la representacin popular hacia otras redes de asociacin (Chalmers et al.; 543-582); tambin (vi) al colapso del Estado centralista de la dcada de los ochenta, donde se crearon las viejas redes de representacin, (v) y, por ltimo a la consecuente disminucin de capacidad regulatoria del Estado, lo cual llega, segn ellos, a potenciar partidos polticos no programticos en las competencias electorales e impactar en decisiones antes reservadas a otros grupos (Bodemer: 321-322). Bodemer (p. 324) concluye que en el futuro la representacin poltica puede ser mucho ms descentralizada que hasta ahora, para ello se requieren partidos polticos programticos capaz en transformarse en organizaciones decisivas al nivel local, respondiendo as a aquel fenmeno, que los ciudadanos perciben y articulan cada vez ms sus problemas en su entorno, es decir, al nivel local (en juntas locales, juntas de vecinos, clubes, etc.).

1.4. Gobernanza local

Sabemos que el diseo institucional municipal es la expresin de los arreglos institucionales logrados en un momento histrico de las distintas fuerzas que ponen en accin sus recursos de poder, sean estos formales e informales. Como procesos de sedimentacin institucional se adaptan a las formas de gobierno y a las reconfiguraciones de las relaciones de poder que dan paso a sus reformas parciales. En este sentido, la descentralizacin como proceso, responde a una dinmica de reconfiguracin de las relaciones de poder emergidas desde el gobierno central hacia los gobiernos locales. Por tanto es y seguir siendo un proceso complejo, multidimensional y multivariable. La descentralizacin se ve obstaculizada en Centroamrica y Repblica Dominicana por la falta de voluntad poltica, derivada de una herencia y cultura institucional proclive a la concentracin del poder y la jerarquizacin de las polticas pblicas. Por el contrario, la autonoma municipal no emana de una dinmica del

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gobierno central hacia los gobiernos locales, pues es parte del diseo identitario mismo del Estado, contemplado en las constituciones polticas y en los entramados jurdicos e institucionales que de ah se derivan. Por tanto, el anlisis de la autonoma municipal implica comprender de forma multidimensional la correlacin de las polticas pblicas (finanzas, des/regulacin de comercio, gnero, medioambiente, etc.) con el diseo institucional, es decir, de una forma ms amplia las implicaciones que la articulacin del sistema poltico-administrativo produce a lo interno de las municipalidades, particularmente en aquellos aspectos donde se dan interacciones multinivel entre la dimensin nacional y local. Fortalecer la autonoma municipal implica comprender las capacidades de coordinacin multinivel existentes entre el gobierno central y los gobiernos locales, particularmente desde un enfoque de los diseos institucionales y la gestin de asuntos pblicos, es decir desde un paradigma de gobernanza territorial10. La poltica pblica desde la gobernanza territorial corresponde a cursos de accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo poltico que ha sido definido con la participacin de los diferentes niveles de gobierno central y local para incluir las orientaciones y contenidos pertinentes desde la visin nacional como de las realidades particulares de un territorio determinado. Sin embargo, no basta con un diseo de poltica pblica multinivel, si ello no cuenta con los instrumentos, definiciones y capacidad de flexibilizacin institucional segn el principio de subsidiariedad. En suma, la gobernanza territorial y su correspondencia con las polticas pblicas estn ntimamente relacionados. Ahora veremos, el cmo interacta a lo interno de la organizacin municipal; puesto que la posibilidad de aparicin de distorsiones internas y externas siempre est presente, como tambin est el cambio institucional y las estrategias de los actores polticos como formas de subsanar las deficiencias. Esta creciente preocupacin por la gobernabilidad y gobernanza local, ha sido propiciada por un conjunto de circunstancias, que se han venido gestando desde con el tiempo, entre ellas: (i) la crisis de representacin poltica, (ii) los cambios operados en la manera de ver, concebir y aproximarse al gobierno central, local y a la gestin pblica y, (iii) la compleja necesitad de abarcar desde enfoques multisectoriales los problemas que afectan el desarrollo nacional y particularmente el local.
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El paradigma de la gobernanza (Prats, 2005) se caracteriz por acentuar una gestin de gobierno ms cooperativo y de consenso, con actores estatales y no estatales participan en redes mixtas pblico-privadas (Mayntz: 83), en contraposicin a la visin del modelo clsico de orientacin jerrquica y basada en tendencias entre izquierda y derecha.

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Los partidos polticos han perdido terreno en la institucin informal de la representatividad entre la sociedad y el Estado, lugar que ha llegado a llenar organizaciones sociales o de defensa de intereses particulares. Este, aunque su institucionalidad formal de ser el monopolio de ascenso al poder poltico sigue siendo un hecho (Pinto Scholtbach: 283-284). Lo que abre la cuestin ms al trabajo conjunto y en consenso entre los partidos con otros actores de la sociedad civil, y sector privado. En la mayora de casos, las democracias de Centroamrica y Caribe, electoralmente se desarrollan alrededor de un caudillo. Adems, no se caracteriza por tener un ethos social en el cual los ciudadanos se consideran y tratan como iguales (cf. Sartori 1992), y ello viene al dar al traste con lo dicho anteriormente, siendo reducido la poltica un electoralismo. Construyendo partidos atrapa-todo enfocados en una clientela electoral, lo que a nivel local reduce a la accin poltica comn a campaas electorales y altos personalismos, y no a una verdadera inclusin y vinculacin poltica de los ciudadanos a los problemas de su comunidad. La institucionalidad democrtica se encuentra ante una encrucijada, tanto en trminos de participacin, como en trminos de ofrecer respuestas concretas y posibles. Ante esto, el sistema en concordancia a una gobernanza inclusiva, debera primero comprender las causas estructurales e histricas del agotamiento del sistema, y de forma posterior, proponer los cambios sustanciales a partir de un dilogo entre los diversos actores estratgicos sobre el modelo poltico e institucional necesario. Es decir, se requiere no solo pensar en la ingeniera y diseo institucional necesario, sino tambin en el tipo y calidad de polticas pblicas requeridas, a efectos de superar la crisis de representacin y los dficits de resultados en la gestin pblica11. La implementacin del modelo de autonmico municipal pone el acento en las capacidades y potestades de coordinacin inter-institucional con los programas de actuacin poltico-administrativos adoptados por el gobierno central y los gobiernos locales, priorizando aquellos canales de comunicacin y relaciones tcnico-poltico a lo interno y externo del municipio. Adicionalmente el fortalecimiento del nivel autonmico toma vida desde la habilidad que posean los gobiernos locales para producir reglas de juego con claridad y mecanismos de acceso a la informacin, lo cual disminuye los grados de incertidumbre sobre el modelo de desarrollo territorial. Es as como
11

Para fortalecer la gobernabilidad se deber aplicar una combinacin de medidas tradicionales de reforma institucional y del sistema poltico con miras a mejorar de forma puntual la calidad de vida de las y los ciudadanos; sobre todo sus expectativas de futuro. La creacin de confianza deber ser un factor central en la agenda de los poderes del Estado. El mejor diseo institucional para hacer frente a los problemas de gobernabilidad no existe; es por ello que partidos polticos representativos y programticos deben ser considerados indispensables en cada receta (Pinto Scholtbach: 291).

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el diseo institucional municipal tiende a ser eficaz cuando permite reducir la incertidumbre originada en las reglas marcos jurdicos y mediante un sistema de incentivos capaz de controlar la incertidumbre derivada de las interacciones socio-polticas implementacin de polticas pblicas territorializadas. Para lograr mejores niveles de coordinacin inter-institucional, el marco competencial debe ser el punto de partida para clarificar las competencias municipales que le son propias a los gobiernos locales y cualquier otra adicional cuya realizacin se da en una constante interaccin con otras instancias del gobierno central. Si esta clasificacin no es lo suficiente explcita, el resultado final ser un incremento de las distorsiones institucionales del gobierno local, pues habr de asumir sus obligaciones, como aquellas otras que no sindolo, le sern exigidas por la ciudadana. An subsanado cualquier vaco jurdico para establecer los tipos de competencias municipales, si la orientacin de los mismos es ms de carcter de atencin a los servicios municipales bsicos, el resultado ser que las capacidades de interlocucin poltica y generacin de desarrollo local de los municipios se encontrarn bloqueadas, ante la insuficiencia de un marco jurdico que fortalezca la capacidad de generacin de polticas pblicas locales. En este sentido, el segundo reto lo constituye la capacidad de armonizar los marcos jurdicos e institucionales para asegurar el fortalecimiento municipal, a efectos de no solo incentivar la prestacin de servicios municipales desde un paradigma de gestin de calidad, sino tambin la promocin de modelos de desarrollo local liderados y coordinados por los gobiernos locales. En otras palabras, dar sentido aplicado a la autonoma municipal, el cual no tiene mayor sentido si no se refleja en ms y mejores condiciones de vida para la sociedad y el territorio. La esencia de la autonoma reconoce la capacidad de autodirigirse y autoregularse en cada instancia de gobierno central y local, por lo cual la coordinacin es el punto de interaccin entre ambas esferas de poder. Sin una adecuada cultura y un claro diseo institucional que facilite los procesos de coordinacin difcilmente las polticas emanadas de una u otra instancia podrn materializarse en resultados positivos. El entramado institucional municipal, que observamos en el diagrama 1.3., y sus engranajes internos desde la alcalda, hasta sus concejos municipales (y los de distrito), tienen un peso determinante en el xito o no, de las medidas de coordinacin inter-institucional e impacto en el proceso de toma de decisiones sobre polticas pblicas e internas administrativas y financieras de los gobiernos locales. En Centroamrica y Repblica Dominicana existe tendencia por generar visiones de planificacin nacional desde una visin sectorial, desde el cual el municipalismo es considerado como un sector entre muchos otros; careciendo de una

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Diagrama 1.3. Entramado institucional municipal

Entramado institucional municipal

Diseo institucional proclive al municipalismo
Fuente: Elaboracin propia.

Generacin de capacidades

Promocin de polticas pblicas municipales

capacidad de integracin intersectorial, cuando las necesidades sociales exigen cada vez ms respuestas multidimensionales. La respuesta pblica multidimensional exige por tanto, una gobernanza territorializada, desde la cual se fomentan relaciones inter-institucionales que van desde la particularidad de los roles que asumen los actores hasta los objetivos y visiones que ellos puedan poseer. Por tanto, se genera una amplia gama de coordinacin capaz de incentivar dinmicas de subordinacin funcional o coordinacin por afinidad, o bien, intervenciones por metodologa de actuacin o por afinidad y sensibilidad a la problemtica pblica. En uno u otro esquema, siempre el municipio constituye actores prioritario en temas de coordinacin territorial, planeamiento, evaluacin, ejecucin, como seguimiento a las alianzas pblico-privadas. Una real autonoma municipal ha de partir de diseos institucionales aptos para los gobiernos locales, tanto desde sus estructuras internas, como de la forma en que estas se interaccionan con otras instancias de carcter submunicipales e incluso del gobierno central. El municipio es parte integrante y fundamental de la ingeniera del Estado y por ende las actuaciones gubernamentales nacionales se fortalecen en la medida de que cuenten con actuaciones locales consolidadas12. Los diseos municipales en Centroamrica y Repblica Dominicana evidencian tendencias inclinadas por estructuras complejas con altos niveles de intermediacin poltica y burocrtica, o sistemas cuyo funcionamiento radica en principios
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Por tanto, la gobernabilidad y gobernanza territorial ponen el nfasis en las caractersticas identitarias de la gestin pblica y las reglas de juego formales e informales, vistas ahora desde abajo, es decir, toma las sensibilidades institucionales para canalizan demandas e intereses de las bases polticas, y conforme se desarrolla el ejercicio de consulta, stos son capturados y respetados por los diversos niveles de toma de decisiones, creando as una oferta poltica contrapuesta a la tradicionalmente emitida por los modelos desde arriba. La implementacin de un proceso de reforma institucional desde abajo exige, al menos, tomar en consideracin los siguientes tres aspectos: 1) la importancia de la mediacin y la persuasin en todo el proceso puesto en prctica, 2) la necesidad de contar con el apoyo del conjunto de decisores que ostentan la legitimidad, y 3) tomar las precauciones necesarias en el momento de formular las reformas para evitar en lo posible entorpecimientos posteriores.

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de agilidad y versatilidad. Sin embargo en ningn pas de la regin sus dinmicas se dan de una forma pura, pues tienden a darse matices con mayores atenuaciones hacia uno u otro sentido. No obstante, la tendencia mayoritaria responde a estructuras de modelos autonmicos cuyos diseos especializados en la autonoma financiera suelen ser ms giles y claros en comparacin por ejemplo a los marcos jurdicos e institucionales de la autonoma administrativa y poltica, particularmente en los subsistemas de informacin sobre la gestin pblica.

1.5. Consideraciones finales

Hasta este punto, hemos visto como se han desarrollado histricamente los conceptos de gobernabilidad y gobernanza. Podemos concluir que an hoy son sujetos de confusin, y de un uso indiferente entre ellos y otros afines, pero pese a esto se han establecido condiciones y dimensiones mnimas para su anlisis y aplicacin en la gestin pblica. Sin duda alguna la capacidad de gobernabilidad nacional y local dependen de la capacidad institucional y de la habilidad de los actores polticos para generar legitimidad, eficacia y eficiencia, en su respuesta a las presiones y demandas sociales. La gobernanza garantiza las condiciones mnimas para la distribucin del poder y disposicin de los recursos, as como los mecanismos del control del poder. El carcter multinivel de la gobernabilidad nacional y local genera no solo la necesidad de fortalecer las redes de comunicacin y conocimiento, sino demuestra una mutua dependencia entre los niveles, actores y problemticas; pero en dicha dinmica entra una tensin sobre la mejor ruta para promover el desarrollo y la cohesin social fortalecer la gobernabilidad o la gobernanza? Independientemente del curso de accin seleccionado, no se puede dejar de lado que toda medida debe ir encaminada a incentivar la cooperacin y consenso de los actores polticos, pblicos y privados. Sin embargo, si se desconocen las causas poltico-institucionales del cmo funciona formal e informalmente; difcilmente se podrn generar respuestas a las causas estructurales. Por tanto, el empleo de indicadores de diagnstico y/o prescriptivos son un medio valioso, que jams debern de sustituir ni desplazar. La capacidad de toma de decisiones de los actores polticos se encuentra condicionada a la existencia de un marco jurdico y un marco institucional. Desde el primero se determinan las capacidades de actuacin y en el segundo la complejidad de organizaciones y los tipos de coordinacin que se pueden dar. La combinacin de ambos aspectos genera rendimientos institucionales crecientes o decrecientes, es decir, los resultados concretos de las polticas pblicas. Sin embargo, bueno o malos rendimientos institucionales dependen en gran medida de la existencia e intensidad de los mecanismos de control tcnicos y polticos

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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

que se implementen sobre los actores polticos y el funcionamiento del andamiaje institucional (ver diagrama 1.4.). El desafo entonces es la capacidad de generar ya no solo adecuados mecanismos de coordinacin inter-institucional multinivel, sino la promocin de una planificacin del Estado capaz de tomar las sensibilidades territoriales y desde un enfoque de intersectorialidad. Diagrama 1.4. Relacin Marco normativo Marco institucional - Rendimientos institucionales
Control tcnico

Marco normativo Marco institucional

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34

Captulo II

Territorializacin de las polticas pblicas13

Jean-Paul Vargas

2.1. Introduccin 2.2.1. Gobernanza local 2.2.2. El cambio institucional 2.2. Gobernanza local y cambio institucional 2.3. Territorializacin de las polticas pblicas 2.3.1. Caractersticas de la poltica pblica 2.3.2. Los actores de la poltica pblica 2.3.3. Agenda y articulacin de redes desde la territorializacin 2.3.4. Planificacin estratgica y territorializacin 2.3.5. Asociativismo municipal 2.4. Consideraciones finales

37 44 44 48 50 53 54 56 60 62 65

Bibliografa 69

13

Para el desarrollo del presente captulo se agradecen los aportes realizados en versiones de sistematizacin elaboradas por Claudio Monge.

35

Captulo II

2.1. Introduccin
El gobierno local como instancia de eleccin democrtica y representativa, tiene entre sus mltiples finalidades dar respuesta a las necesidades de la localidad, as como prestar los servicios pblicos que le competen. Este concepto de localidad requiere una constante articulacin poltica entre las demandas de la ciudadana y el uso responsable en la gestin del territorio, por lo cual articular intereses particulares con el inters difuso del bien colectivo lleva a una fuerte responsabilidad por parte de las autoridades locales. Desde el principio de subsidiariedad14 se entretejen las relaciones de mutua dependencia entre los gobiernos locales con el gobierno central; dinmica polticoinstitucional que exige la necesidad de establecer mecanismos de coordinacin entre las diversas dependencias del gobierno central y los gobiernos locales. Coordinaciones que cuando se caracterizan por la ambigedad y la falta de especializacin se convierten en instancias atrpalo todo, cuya naturaleza de trasfondo es la generacin de cajas de resonancia de una visin descentralizada desde el centralismo, sin articular y representar los intereses y actores locales. El tipo de coordinacin que se establezca entre el gobierno local y el gobierno central depende no solo de un grupo de incentivos y restricciones institucionales marco jurdico e institucional, sino tambin de una institucionalidad informal adoptada por los actores prcticas culturales en la intermediacin del poder. Por tanto, las municipalidades no operan al vaco, es decir, toman vida a travs de los actores, sus preferencias y el cmo logran sus objetivos desde el clculo estratgico del uso de los procedimientos reglas de juego formales y sus atenuaciones por la institucionalidad informal las reglas culturales que determinan las relaciones de poder. Los arreglos institucionales surgen as como soluciones de aprendizaje histricos formuladas por los tomadores de decisiones para ir modelando de forma particular las estructuras de los gobiernos locales, es decir, sus mrgenes de actuacin de carcter poltico, administrativo y financiero, arreglos que en su sumatoria recogen el principio de autonoma municipal. De esta
14

La autonoma municipal requiere la capacidad del Estado para implementar de forma satisfactoria el principio de subsidiariedad desde el cual se estable que una estructura superior no debe interferir en una estructura inferior, privndole de su autonoma y del pleno ejercicio de sus competencias; sino por el contrario, su funcin en tanto que estructura de orden superior, debe consistir en sostenerle y ayudarle a la consecucin de sus objetivos. Coordinando por tanto las acciones de las dems instituciones vinculadas a fin de alcanzar ms fcilmente los objetivos comunes a todos. El principio de subsidiariedad impugna a que los gobiernos locales asuman su responsabilidad y colaboracin en el sostenimiento y consecucin de los objetivos generales de la nacin, pues tanto gobierno central y gobiernos locales de forma articulada constituyen el andamiaje del Estado. Es importante resear que ste principio no se refiere solamente al reparto de competencias entre los diferentes niveles jerrquicos y/o funcionales de gobierno sino que constituye a su vez en la expresin de un concepto participativo integral de la forma de instrumentalizacin del Estado en las diversas dimensiones territoriales.

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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

forma, la autonoma municipal vista ahora como un arreglo poltico-institucional, del cual se originan acuerdos iniciales que establecen cuerpos de restricciones e incentivos tendientes a regular las interacciones dadas en el espacio local, y en aquellas dimensiones nacionales donde lo local mantiene un papel protagnico. El gobierno local constituye un actor fundamental para la implementacin de los modelos de cohesin social, cohesin territorial y cohesin econmica, pues al ser la base del sistema poltico se constituyen por excelencia en la expresin del Estado en el territorio. Sin embargo, el rol de la municipalidad como institucin cercana a la ciudadana y cuya responsabilidad fundamental es dar respuesta a las necesidades de servicios bsicos y de coordinacin de acciones que contribuyan al desarrollo, de alguna forma se han visto obstaculizadas por una serie de limitaciones poltico-institucionales de carcter jurdico, institucional, presupuestarias, administrativas, entre otras que afectan su desempeo. Analizar las polticas pblicas desde el enfoque de la territorializacin constituye una contribucin a promover ms y mejores criterios de racionalidad en los procesos de decisin de las autoridades gubernamentales; siendo la preocupacin principal orientar la generacin del conocimiento til para la accin desde una visin municipal. ste enfoque implica poner en la palestra poltico-institucional, la necesaria complementariedad entre el gobierno central y el gobierno local para la canalizacin de las demandas ciudadanas desde dos enfoques particulares, el primero de ellos en funcin del marco competencial determinado por los marcos jurdicos e institucionales, y el segundo de ellos por las prcticas polticas de interlocucin democrticas dadas entre los actores pblicos y privados. Las relaciones de mutua dependencia entre el gobierno central y los gobiernos locales pueden oscilar en procesos que van desde: a) la fragmentacin y dispersin institucional, b) bloqueo o parlisis, y c) el aprendizaje institucional incremental. La posicin entre uno y otro punto vara de la capacidad de los actores polticos para impulsar procesos de coordinacin y colaboracin en la aplicacin de programas administrativos sobre diversos ejes temticos. Sin embargo, la actitud recurrente de una u otra fase anterior termina llevando a posiciones polticas que se enmarcan en la promocin de un cambio institucional sea para fortalecer los canales de colaboracin o bien superar los problemas de bloqueo entre los actores, o bien, en una modificacin en las estrategias de los mismos para mejorar las prcticas de colaboracin, o bajar modificar sus expectativas e intereses a efectos de salir del bloqueo institucional. Independientemente de las acciones tomadas el cambio institucional tiende a ser imperfecto, y por tal un clculo estratgico entre las preferencias de los actores y los procedimientos a los cuales se deben de someter. Por tanto, todo cambio ser siempre gradual y experimental, lleno de dispositivos poltico-institucionales

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Captulo II

Diagrama 2.1. Conceptualizacin del proceso de territorializacin de las polticas pblicas

Gobierno central Gobierno local

Fragnentacin institucional Bloqueo institucional Aprendizaje de coordinacin incremental

Cambio institucional Racionalizacin en la gestin pblica Cambio en la estrategia de los actores

Respuesta de coordinacin interinstitucional

Territorializacin de las polticas pblicas

Marco jurdico
Generacin de coordinacin intersectorial Adaptacin de las necesidades y realidades del territorio Inclusin y participacin de los gobiernos locales en las estrategias nacionales Alianzas pblico-privadas en la promocin del desarrollo

Marco institucional
Plan de gobierno

Sistema de informacin territorial

Gobierno central
Arreglos institucionales

Gobierno local

Crecientes Estticos Regresivos

Fuente: Elaboracin propia.

capaces de revertir el proceso cuando los resultados obtenidos atenten contra los intereses de los grupos polticos dominantes. Ante esta complejidad de actuacin, la territorializacin de las polticas pblicas se convierte en un acertijo entre la capacidad de colaboracin poltico-institucional, los intereses estratgicos de los actores y la generacin de rendimientos institucionales capaces de ofrecer legitimidad de ejercicio y origen, eficiencia y eficacia en la gestin pblica. Es as, como la gestin territorializada de las polticas pblicas implica una clara comprensin de los marcos jurdicos e institucionales para articular las prioridades en los programas de gobierno entre la esfera central y local; logrando as convertir dichos programas en agendas de desarrollo y no solamente en una simple articulacin de enunciados carentes de contenido operativo. Desde el presente enfoque se trata entonces de superar tendencias recurrentes que enfatizan en polticas pblicas e intervenciones gubernamentales orientadas al territorio sin una visin inclusiva y articulada del gobierno local; careciendo as

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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

de procesos de gobernabilidad multinivel capaz de promover procesos coherentes y cohesionados para el desarrollo local15. Entonces, la autonoma municipal constituye la base para comprender la ingeniera institucional desde la capacidad de los actores en territorializar las polticas pblicas. Esto supone un anlisis de diversos factores que pueden favorecerla o entorpecerla, es decir distorsiones poltico-institucionales internas y externas derivadas de las formas de gobernabilidad y gobernanza en su carcter multinivel16. Se entiende por autonoma municipal la capacidad de la municipalidad para autoregularse, auto-dirigirse y planificar los recursos con los que cuenta segn los intereses del Estado, as definida, se debe desagregar en tres aspectos necesarios para la comprensin de su dimensin global: autonoma poltica, autonoma administrativa y autonoma financiera. El modelo autonmico municipal determina el tipo de diseo institucional de los gobiernos locales, el cual consiste en la creacin de una forma de promover resultados en el desarrollo territorial en un contexto de relaciones de mutua dependencia entre ste y el gobierno central, para la canalizacin y articulacin del inters general en un territorio especfico17.

15

En socilogo polaco, Zygmunt Bauman afirma que () todas las herramientas de accin colectiva creadas a lo largo de la historia han sido locales, y su alcance mximo coincide con las fronteras del Estado nacional. () El problema, sin embargo, es que el poder real, el poder para hacer cosas y para hacer que su hagan, se ha evaporado de esas instituciones locales (Bauman: 17-18). Concluyendo, () que en nuestro mundo, cada vez ms globalizado, hay una poltica local sin poder y poder global sin poltica (Bauman: 17).Sin embargo una solucin global necesita de forma simultnea reproducirse en los niveles nacionales y con una mayor intensidad en mbito local. Por tanto son las municipalidades quienes desde el principio de subsidiariedad y el modelo autonmico municipal representan los canales para la definicin, implementacin y coordinacin de las polticas pblicas tendientes a reducir las brechas sociales, ambientales y econmicas. El poder local es hoy un factor indisociable de las prcticas polticas e institucionales del poder actual, as lo determin John Rawls, padre del liberalismo poltico, argumentando los tres niveles en materia de justicia, la justicia local, la justicia domstica (suerte de nacional) y la justicia global (Rawls; 35), como Takis Fotopoulos, desde su concepto de democracia inclusiva de tendencia socialista-libertario, afirmando que el viejo sistema de Westfalia de soberana de los Estados-nacin es reemplazado por un sistema multi-nivel de entidades poltico-econmicas (Fotopoulos; 63).Agrega adems, Fotopoulos inspirado en el terico ecologista-social y municipalismo libertario, Murray Bookchin que una salida a la crisis actual de credibilidad en las instituciones polticas es el ascenso de regmenes polticos basados en democracias municipales. Una institucin implica en una distribucin de actividades, una divisin de individuos y la reunin de las actividades con los individuos, de tal suerte que una subdivisin de individuos tenga jurisdiccin sobre un subconjunto especfico de actividades (Shepsle y Bonchek 2005, p. 299). Por tanto, el diseo institucional conlleva una serie de funciones de control y supervisin sobre los diversos efectos formales e informales generados, particularmente sobre la forma de interaccin entre representantes y representados en la toma de decisiones.

16

17

40

Captulo II

Las instituciones gubernamentales surgen como una forma de articulacin poltico-social para la transformacin de las preferencias individuales en colectivas, es decir, la construccin racionalizada del inters colectivo, bajo el dominio de un Estado de Derecho en un rgimen democrtico18. Diagrama 2.2. Diseo institucional municipal desde la ingeniera constitucional
Relaciones intrainstitucionales

Gobierno central

Relaciones interinstitucionales

MARCO COMPETENCIAL

1. Gestin de servicios 2. Gestin de desarrollo 3. Gestin administrativa interna

Orientacin

Estado

Relaciones de mutua dependencia

Representacin

Gobierno local

Propias Compartidas Concurrentes Impropias

Naturaleza
1. Territorial 2. Sectorial 3. Inter-sectorial

Capacidad de canalizacin de las demandas sociales

Fuente: Elaboracin propia.

El diseo institucional municipal toma forma a partir de la ingeniera constitucional, desde la cual se determinan los modelos autonmicos municipales de cada uno de los pases, pero tambin las formas de interaccin y dependencia entre el gobierno central con los Gobiernos locales19. La tutela de los marcos competenciales municipales desde la ingeniera constitucional puede producir al menos dos tendencias determinantes para el desarrollo de la autonoma municipal y de la gestin de los gobiernos locales, siendo la primera de ellas de orientacin (a) y la segunda de representacin (b). La orientacin del marco competencial debe en una primera instancia clarificar aquellas competencias municipales que le son propias a los gobiernos locales
Las instituciones locales son capaces de producir reglas de juego formuladas con claridad y mecanismos de acceso a la informacin que permitan disminuir la incertidumbre sobre el modelo de desarrollo local en un territorio especfico. De esta manera, el diseo institucional municipal tiende a ser eficaz cuando permite disminuir la incertidumbre originada en las reglas y mediante un sistema de incentivos logra controlar la incertidumbre derivada de las interacciones socio-polticas. 19 Desde esta visin del cmo las instituciones restringen las capacidad de los actores polticos y encauzan sus preferencias dimensin subjetiva, dada la existencia de procedimientos dimensin objetiva que limitan o incentivan sus actuaciones, la gobernanza asume una mayor relevancia para la generacin de polticas pblicas territorializadas.
18

41

Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

y cualquier otra adicional cuya realizacin se da en una constante interaccin con otras instancias del gobierno central. Si esta clasificacin no es lo suficiente comprensible, el resultado final ser un incremento de las distorsiones institucionales del gobierno local, pues habr de asumir competencias demandadas como propias, y aquellas otras que no sindolo le sern exigidas por la ciudadana20. No obstante, an subsanado cualquier vaco jurdico para establecer los tipos de competencias municipales, si la orientacin de los mismos es ms de carcter de atencin a los servicios municipales bsicos, las capacidades de interlocucin poltica y generacin de desarrollo local de los municipios se encontrarn bloqueadas, ante la insuficiencia de un marco jurdico que fortalezca la capacidad de generacin de polticas pblicas locales. La lgica de representacin, por su parte, pone el nfasis sobre la pregunta fundamental: Quines son los beneficiarios directos e indirectos de las polticas pblicas locales? Desde dicho cuestionamiento se evidencia que no todas las polticas pblicas clarifican los beneficiarios directos de los indirectos de su intervencin. Es as como surge la combinacin de modelos sectoriales con territoriales. Las polticas pblicas locales de carcter sectorial buscan impulsar a un grupo en particular, que constituye un pilar fundamental para el desarrollo local, o bien, por sus condiciones especiales se encuentra en una relacin de notoria asimetra en comparacin con el resto de la comunidad. Ejemplo de medidas sectoriales van desde el apoyo a polticas de juventud, gnero, deportes, culturales e incluso en la promocin de iniciativas de empresariedad. Desde la representacin territorial se busca promover un desarrollo local segmentado geo-referencial, es decir una clara comprensin que los niveles de desarrollo en la comunidad se encuentran fsicamente diferenciados entre un barrio y otro; y por ende, se hacen priorizaciones de las zonas ms vulnerables o marginales a efectos de evitar el incremento de las brechas sociales en un mismo municipio. Tambin desde el presente enfoque se disean polticas pblicas globales a nivel territorial, de forma tal, que se incentive en la generacin de una cohesin territorial potencialmente transformada en altos niveles de cohesin social. En Centroamrica y Repblica Dominicana el diseo municipal sigue evidenciando en trminos generales: a) una visin reduccionista de las municipalidades como administradores al servicio del gobierno central; b) desequilibrio en las
20

Las distorsiones internas son los efectos positivos o negativos del diseo institucional que afecta el desempeo de los gobiernos locales y la forma de interaccin entre los actores polticos (pblicos-privados y otras instancias submunicipales) para conciliar sus estrategias y canales de coordinacin a lo interno de los municipios. Las distorsiones externas son producto de los mecanismos de coordinacin que se establecen entre las instituciones del gobierno central y los gobiernos locales, los cuales afectan de una forma u otra el proceso de toma decisiones en el territorio.

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relaciones institucionales entre el concejo municipal y la figura del alcalde (esa) por problemas de competencias, lo cual es contraproducente para la actuacin institucional; c) falta de participacin ciudadana en la representacin democrtica y tambin en procesos electorales municipales; y d) inconsistencia en la propuesta descentralizadora que distorsiona los roles de distintos poderes o administraciones del Estado. Esta forma de determinar las polticas pblicas parte de una configuracin multinivel, caracterizada por redes de relaciones jerrquicas y horizontales. Por tanto, la poltica pblica constituye un objetivo en movimiento, en cuyo proceso sus resultados no estn lo suficientemente claros, y se caracteriza por la constante intervencin de diversos interlocutores, donde el conflicto es un elemento expreso de su realidad una dinmica de rompecabezas que est constantemente en transformacin. La gobernabilidad constituye la cualidad institucionalidad de un gobierno para actuar eficaz y legtimamente y la gobernanza es el diseo institucional que permite dicha capacidad de toma de decisiones y gestin pblica. Por tanto, entender la territorializacin de las polticas pblicas, como bien afirma la Dra. Pallavicini, implica comprender de forma operativa () los modelos de gobernanza que han imperado en los procesos de planificacin nacional desarrollados en la regin y que estn altamente vinculados a los modelos econmicos adoptados en sta21 (Pallavacini: 2010). Hasta ese momento, la gobernanza responda a un esquema en el que un estado centralizado dictaba los procesos de desarrollo en su formulacin y ejecucin, de modo jerrquico y vertical, con un carcter legalista, cargado de un aparto burocrtico grande y con una participacin ciudadana que se expresaba nicamente en las urnas. No obstante, las necesidades tanto econmicas como polticas por resolver, la crisis del endeudamiento, la disminucin de la legitimidad poltica causada por la falta de resultados, as como el crecimiento del clientelismo y la corrupcin, llevaron a concebir un nuevo modelo de gobernanza, en la que el Estado tiene un rol ms negociador que rector o de direccin respecto al resto de colectivos sociales. En la nueva gobernanza el Estado no es el nico que tiene atribuida la formulacin de polticas pblicas y la produccin de bienes pblicos sino que ms bien comparte estas funciones con el resto de colectivos sociales y
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Prosigue, sealando que () en los aos sesenta la regin desarroll el modelo econmico de sustitucin de importaciones por el cual el Estado adquiri un rol regulador, proveedor de servicios y empresario que conllev un fortalecimiento de la planificacin y la direccin del desarrollo nacional desde las propias instancias del gobierno central, principalmente a travs de los ministerios de planificacin. () Sin embargo, la crisis del endeudamiento o crisis fiscal producida en los aos ochenta en los pases de la regin como consecuencia del fracaso de este modelo hizo repensar el modelo de Estado y sobre todo el modelo de gobernanza, es decir, la forma de institucionalizacin de la coordinacin de las actividades sociales para la produccin de bienes pblicos (Pallavacini: 2010).

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econmicos desde el desarrollo de procesos de negociacin y no imposicin como ocurra en el modelo anterior, como bien afirma atinadamente Pallavacini (2010). En este sentido, la actual gobernanza se define de forma multinivel, con procesos de planificacin o toma de decisiones. Por un lado, existirn polticas pblicas que por razones de Estado se decidirn a nivel del gobierno central, pero otras ms bien por razones de eficacia y eficiencia se formularn con y desde los gobiernos locales. De esta forma se le da a las municipalidades un rol protagnico y fundamental en el entramado de la gobernabilidad nacional y local, debido a su proximidad a los ciudadanos en su territorio. En este escenario, se pone de manifiesto, la importancia de lo territorial, principalmente porque es ah donde vive la gente y donde se implementan las polticas pblicas.

2.2. Gobernanza local y cambio institucional

La gobernanza entendida como diseo institucional se encuentra ntimamente relacionada con la capacidad de gestin de las polticas pblicas La posibilidad de aparicin de distorsiones poltico-institucionales siempre est presente, como tambin estar el cambio institucional como una forma de subsanar dichas deficiencias. 2.2.1. Gobernanza local El diseo institucional municipal es la expresin de los arreglos institucionales logrados en un momento histrico de las distintas fuerzas que ponen en accin sus recursos de poder, sean estos formales e informales. Como procesos de sedimentacin institucional, se adaptan a las formas de gobierno y a las reconfiguraciones de las relaciones de poder que dan paso a sus reformas parciales. En este sentido, la descentralizacin constituye un proceso que emerge en el seno del gobierno central para transferir poder a los gobiernos locales, por lo cual es y seguir siendo un proceso complejo, multidimensional y multivariable. Sin embargo, la falta de voluntad poltica para materializar los discursos descentralizadores es producto de una herencia y cultura poltica proclive a estados jerrquicos y centralistas, siendo ello el escollo ms grave para el adecuado cumplimiento de los modelos autonmicos municipales. La autonoma municipal desde su visin prctica implica comprender de forma multidimensional la correlacin de las polticas pblicas con el diseo institucional, es decir, las implicaciones dadas en la articulacin del sistema polticoadministrativo en las esferas nacional y local. La implementacin del modelo autonmico desde la comprensin municipal pone el acento en las capacidades y potestades de coordinacin inter-institucional con

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los programas de actuacin poltico-administrativos adoptados por el gobierno central y local, lo cual lleva a priorizar los canales de comunicacin y relacionamiento tcnico-polticos a lo interno del municipio, como entre ste y otros rganos gubernamentales. La forma por medio de la cual las instituciones locales son capaces de producir reglas de juego formuladas con claridad y mecanismos de acceso a la informacin, permite disminuir la incertidumbre sobre el modelo de desarrollo y sus resultados esperados. De forma tal que el diseo institucional municipal tiende a ser eficaz cuando ste permite disminuir la incertidumbre originada en las reglas y mediante la existencia de un sistema de incentivos se logra controlar la incertidumbre derivada de las interacciones socio-polticas de los actores; incertidumbres que generan conflictos de intereses y valores22. En Centroamrica y Repblica Dominicana se puede evidenciar tendencias que se inclinan por estructuras complejas con altos niveles de intermediacin poltica y burocrtica, o bien sistemas cuyo funcionamiento radica en principios de agilidad y versatilidad. Sin embargo, las dinmicas no son puras, y tienden a dar matices con mayores atenuaciones hacia uno u otro sentido, en cada una de las expresiones de autonoma municipal; siendo la tendencia mayoritaria que los diseos institucionales en materia de autonoma financiera sean ms giles y claros en comparacin por ejemplo a la autonoma poltica o administrativa. Una real autonoma municipal ha de partir de diseos institucionales aptos para los gobiernos locales, tanto desde sus estructuras internas, como de la forma en que estas se interaccionan con otras instancias de carcter submunicipales e incluso del gobierno central. El municipio es parte integrante y fundamental de la ingeniera del Estado y por ende las actuaciones gubernamentales nacionales se fortalecen en la medida de que cuenten con actuaciones gubernamentales locales fortalecidas y consolidadas. La institucionalizacin de la autonoma municipal va ms all de la apropiacin de las reglas de juego dentro de la estructura jurdico del Estado; responde entonces a una naturaleza estable, recurrente, repetitiva y pautada de la conducta entre el gobierno central con el gobierno local. Conducta debidamente establecida en los marcos normativos e institucionales, con los menores mrgenes de
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El conflicto de intereses es producto de la escasez de recursos, lo cual impide la satisfaccin de las partes y por ende la mutua competicin que se expresa en la lucha por alcanzar las pretensiones propias. Sin embargo, las partes requieren encontrar frmulas de negociacin que coadyuven a un encuentro de intereses y posiciones que minimicen el riesgo de la mayor prdida para ambas. En el conflicto de valores, el disenso es la principal caracterstica, ya que las partes se encuentran en desavenencia en lo referente a la valoracin de algn beneficio o carga, la cual marca una contraposicin con el conflicto de intereses, puesto que muchos valores son irrenunciables, en especial cuando el espectro ideolgico ejerce un peso predominante. Son los conflictos de valores y las decisiones que de ellos se desprendan aquellas que ms poseen externalidades positivas o negativas sobre la poblacin y el sistema poltico en general.

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discrecionalidad que alteren la esencia del espritu y ejercicio de la autonoma municipal. A mayor grado de especialidad en el diseo institucional desde la esfera del gobierno central, se genera una mayor necesidad de integracin e interrelacin en la ingeniera municipal. Si las polticas pblicas no clarifican adecuadamente los niveles de coordinacin y relacionamiento se corre el riesgo de producir efectos diferenciados entre una y otra dimensin. Esta especialidad se traduce en complejidad de la ingeniera del Estado, que necesita (i) generar instrumentos para dar coherencia a los diversos actos del gobierno local, como entre ste y dems instancias del gobierno central, (ii) establecer prioridades en el inters pblico local, (iii) superar la visin de corto plazo y promover procesos de desarrollo integral en lo local, y (iv) trascender el modelo de control de procedimientos a un sistema de gestin de impactos y de calidad de vida local. Cuando el problema de implementacin de las polticas pblicas se debe ms a problemas de coordinacin institucional, los programas de actuacin poltico-administrativos tienden entonces a priorizar los canales de comunicacin y relacionamiento institucional que los contenidos tcnicos y competenciales del modelo autonmico municipal. La territorializacin de las polticas pblicas lleva en s dos aspectos estructurales a considerar, siendo el primero (i) que la institucionalidad municipalidad es el rgano rector, promotor y articulador de esfuerzos en el mbito local; y en (ii) una segunda instancia, deben ser los gobiernos locales los entes articuladores de las iniciativas de desarrollo en el territorio, considerando en primera instancia los procesos de planificacin internos, y en un segundo momento aquellos otros que vienen desde las diversas instancias del gobierno central. Uno de los problemas de la institucionalizacin de la territorializacin de las polticas pblicas es que su existencia no implica necesariamente el reforzamiento del modelo de autonoma municipal, por lo cual se pueden generar distorsiones, las cuales pueden ser por problemas de sintona en los marcos jurdicos como institucionales, o bien por prcticas polticas institucionalidad informal. El cambio institucional aparece entonces como la intencin, voluntad y capacidad contemplada por el mismo sistema para lograr adaptarse a las realidades imperantes del momento, as como de la visin poltica que se pretende desarrollar. Transformaciones que no son suficientes si parten de una comprensin exclusiva de la racionalidad jurdico-poltica, puesto que el cambio institucional para ser algo ms que letra impresa, implica un acercamiento totalizador del acontecer en la esfera poltica, identificando los sntomas y relaciones multicausales del

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entrabamiento y sobrecarga del sistema organizativo poltico-institucional y de las tendencias sociales expresadas en el imaginario colectivo, las cuales denotan la evolucin de la cultura poltica. La adecuada correspondencia entre una agenda de cambios y el diseo institucional municipal solo es posible cuando se alberga la posibilidad de revisin, sin caer en tendencias permanentes de reforma y transformacin. De forma tal que la solidez surja como capacidad de adaptacin selectiva a nuevas situaciones y no resultar rgida y fciles de desmoronar. Ambos factores deben ser a su vez armnicos con la sensibilidad a la complejidad motivacional de los actores municipalistas, sin caer en procesos estrictos que emanan de arriba hacia abajo. En la constante redefinicin y modernizacin en que se encuentran las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales, el foco de reforma y de diseo institucional se le suele poner ms el acento en la ingeniera de las municipalidades y no tanto, desde las estructuras del gobierno central. Por tanto, se introduce la formulacin de reformas institucionales desde abajo, la cual constituye procesos desde los cuales se canalizan las demandas e intereses de las bases y conforme se desarrolla el ejercicio de consulta, stos son capturados y respetados por los diversos niveles de toma de decisiones, creando as una oferta poltica contrapuesta a la tradicionalmente emitida por las desde arriba. La implementacin de un proceso de cambio institucional desde abajo exige, al menos, tomar en consideracin los siguientes tres aspectos: (i) la importancia de la mediacin y la persuasin en todo el proceso puesto en prctica, (ii) la necesidad de contar con el apoyo del conjunto de decisores que ostentan la legitimidad, y (iii) tomar las precauciones necesarias en el momento de formular las reformas para evitar en lo posible entrabamientos posteriores. Diagrama 2.3. Reforma institucional desde abajo
Gobierno central

rgano articulador

Gobierno local
Autonoma municipal

Desarrollo en territorio

Mediacin y persuacin Apoyo de desisores

Precauciones necesarias

Fuente: Elaboracin propia.

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Un proceso de formulacin poltica desde abajo no excluye la posibilidad que una determina lite poltica utilice todos los recursos de poder a su alcance, para influenciar las preferencias y los comportamientos de las bases municipales, pues desde la va de la disciplina partidaria se logra imponer los criterios de la cpula por encima de los intereses del sector municipal. 2.2.2. El cambio institucional Las polticas pblicas representan una suma de intereses de una amplia pluralidad de actores. Su diseo guarda relacin directa con factores de cambio de tres tipos: (i) situaciones accidentales en las instituciones, (ii) evolucin situacional del contexto y del pensamiento, e (iii) intervencin intencional coordinacin inter-institucional en las que se analiza y decide generar rendimientos institucionales que produzca mejor calidad de polticas pblicas. Est tambin matizado por equilibrios institucionales inducidos, interacciones inter-institucionales formales e informales que forman parte del proceso para el funcionamiento de las instituciones, hasta llegar a formular y generar polticas pblicas. Lo que hace ver un concepto ms dinmico sobre la poltica pblica y sus condicionantes, como el nivel de institucionalizacin, capacidad institucional, y programas poltico-administrativos. Lo que finalmente lleva a las condiciones mnimas razonables para su puesta en la prctica: presupuesto y sistema de informacin, as como mecanismos de retroalimentacin, y sistemas de evaluacin de gestin y resultados, para una aproximacin a su impacto e identificacin de externalidades. Las polticas pblicas pueden ser vistas tambin desde su carcter administrativo, parlamentario, judicial o gubernamental; segn su nivel nacional o local; y segn los grupos y metas. Adems puede caracterizar a las polticas pblicas, segn el planteamiento de Lowi23: Polticas regulatorias o reglamentarias: aquellas que regulan el comportamiento, se basan en la legislacin y aspectos disuasorios. Se pueden subdividir en las que limitan los intereses o libertades de las personas y las que son autorreglamentarias. Polticas redistributivas: las que clasifican al ciudadano segn tenga o no acceso a ciertas ventajas, se realizan con ayuda de instrumentos fiscales, para luego utilizar estos impuestos en programas de asistencia. Polticas distributivas: tienen que ver con asegurar un acceso equitativo a los recursos. Polticas esenciales o constitutivas: marcan las pautas acerca de otras reglas y ayudan a atender necesidades en cuanto a la operacin del gobierno y la Administracin, as como a mantener la seguridad nacional.
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As citado en Alcntara, M: 106.

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Las polticas pblicas dan respuesta a una problemtica pero al mismo tiempo buscan generar cambios culturales y organizacionales en los marcos institucionales que emanan, entonces en qu sentido son las polticas pblicas caminos de desarrollo local? El desarrollo es uno de los conceptos ms discutidos desde la modernidad humana; sin embargo y pese a la postura que se pueda tener, el desarrollo est ntimamente ligado al ideal de progreso, avance, superacin y mejora de condiciones previas consideradas mejorables. Es bajo esta visin que las diferentes posturas del desarrollo entran a diferir en la forma, es decir, el cmo lograr dicho progreso. Mayoritariamente, la econmica de crecimiento es asociada como motor de desarrollo, sin embargo, en el ltimo cuarto del siglo pasado a sta se le incluye una nueva variable, la ambiental. Situacin que vino a profundizar los debates internacionales sobre si lo necesario era un desarrollo sustentable con el ambiente, o sostenido junto al ambiente. Finalmente, se impuso el desarrollo sostenible, el cual busca mantener los niveles de crecimiento econmicos con armona con la naturaleza; por tanto, no se poda ya pensar en la depredacin ambiental de los aos de los Estados del Bienestar, sino deba nacer una nueva forma de hacer poltica-econmica, la cual no quedara reducida a las leyes del mercado y fuese consciente con la existencia de una multiplicidad de actores estratgicos. No obstante, qu funcin tienen las polticas pblicas en el desarrollo? Son promotoras del desarrollo nacional y local por igual?, y si no lo son, qu lo impide, su formulacin o ejecucin? Se ha afirmado que las municipalidades crean marcos normativos para definir las reglas del juego pero estas tambin son parte de la creacin, promocin y consolidacin del desarrollo local social, econmico, ambiental, cultural y poltico. El diseo institucional municipal aunque siempre presionado y sobrecargado por las demandas sociales, juega un papel central para encausar los conflictos territoriales en la toma de decisiones. Entonces, las polticas locales deben responder al fomento de los modelos autonmicos municipales promoviendo la instrumentalizacin del principio de subsidiariedad a partir de la coordinacin con las diversas instancias pblico-privadas para la cohesin social y econmica24.

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Como nos recuerda Rodrguez Maci (2008): Esta visin demuestra que la democracia debe ir ms all de un simple proceso electoral, y que su fortalecimiento requiere adoptar concepciones integrales que van desde el mejoramiento de las instituciones polticas, mejoras en la calidad de los instrumentos y procesos electorales... [hasta la] creacin de espacios gubernamentales para el dialogo entre los interlocutores polticos y sociales.

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La implementacin de planes nacionales que tomen en cuenta el nivel local requiere de la apropiacin de procesos consistentes, donde se integre la legislacin adecuada para promover una descentralizacin concertada entre el nivel nacional y local. Esto requiere al menos tres lneas estratgicas: (i) la creacin de leyes con un enfoque nacional e internacional, teniendo de base las necesidades locales con sus respectivas reglamentaciones, identificacin de actores involucrados y estratgicos, niveles de participacin, y de un seguimiento y evaluacin. Asimismo, (ii) el enfoque intersectorial y (iii) una combinacin con el enfoque de territorializacin de polticas pblicas, en que ambos enfoques ven la gestin de la intersectorialidad, aterrizando en problemas concretos en territorios municipales, abarcando la institucionalidad encargada de los procesos de formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas, sea una totalidad de las polticas pblicas o slo un cierto tipo de polticas como las polticas sociales. Segn estas combinaciones, surgir un marco institucional novedoso, en el cual la capacidad instalada de la gobernanza local facultar una organizacin intersectorial territorializada, capaz de articular redes multiactoriales para abarcar los distintos niveles de gobierno, como las agendas temticas complementarias. De esta manera pueden incorporarse, junto a las dinmicas verticales de relacionamiento, las dinmicas horizontales en bsqueda de una mayor integralidad de la planificacin y de las acciones para el logro de resultados ms eficaces (Pavallacini: 2010). Se introduce as la territorializacin de polticas pblicas, la cual parte de un engranaje poltico-institucional que busca potenciar las capacidades institucionales instaladas como las habilidades polticas en la gestin pblica.

2.3. Territorializacin de las polticas pblicas

La poltica pblica es una respuesta de orden pblico a una problemtica poltica en el sentido amplio del trmino. Estas problemticas pueden ser manifestadas en forma de necesidad del gobierno central, o de los gobiernos locales, o bien por medio de presiones o demandas de la sociedad civil o de los sectores econmicos. Demandas y necesidades que son canalizadas y transformadas en respuestas por parte del andamiaje integral del Estado. Se pueden definir como flujos del rgimen poltico hacia la sociedad (...) productos del sistema poltico, de esta manera son constitutivas de las acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente institucionalizados del sistema poltico adscritos al mbito del Estado (Alcantara: 98). Tambin pueden ser entendidas como una toma de posicin que intenta o, ms precisamente, dice intentar alguna forma de resolucin de una cuestin en

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particular25. Incluye decisiones de una o ms organizaciones gubernamentales, simultneas o sucesivas a lo largo del tiempo, que constituyen el modo de intervencin del Estado frente a un tema de la agenda pblica. Asimismo, la poltica no constituye ni un acto reflejo ni una respuesta aislada, sino ms bien un conjunto de iniciativas y respuestas, manifiestas o implcitas que observadas en un momento histrico y en un contexto determinados permiten inferir la posicin del Estado frente a una cuestin, la cual atae a sectores significativos de la sociedad (Oszlack y ODonnell: 384). Se debe tomar en cuenta que no toda poltica pblica constituye necesariamente una poltica estatal. stas pueden ser, como se dijo (i) estatales, o de (ii) de gobierno, siendo las primeras aqullas que superan una visin e inters priorizado de una administracin en especfico, y las segundas las limitadas a una administracin en particular. La diferencia entre unas y otras no solamente se da por su capacidad de continuar entre perodos constitucionales, sino la forma en que se generaron consensos pluripartidarios en la definicin, aprobacin e implementacin de las mismas. Las caractersticas en s de las polticas pblicas son: (i) El trabajo realizado por el gobierno a la hora de plantearlas policy making, con miras a los resultados que se desea obtener; (ii) reglamentacin realizada por el mismo sistema de manera verbal o escrita, como resultado de una toma de decisiones y asignacin de recursos; (iii) la suma de una serie de actos que forman un plan de accin; y (iv) aquellos actos en que son basadas les da una serie de orientaciones que pueden ser explcitas o implcitas (Alcantara: 99). Una poltica pblica nace como una respuesta a un problema, sea planteado por la ciudadana o por parte del Estado. Es el desarrollo del cmo se resolver dicha problemtica, el cual puede verse en un ciclo de cinco fases como podemos ver en el diagrama 2.4.: (i) diagnstico: es la etapa donde se identifica y define el problema; (ii) formulacin: es donde se plantean los objetivos y los medios para solucionar el problema; (iii) decisin: es donde se adopta una alternativa con sus respectivos objetivos para resolver el problema en cuestin; (iv) implementacin: es cuando se lleva a la prctica la alternativa seleccionada en forma de poltica pblica, (v) evaluacin: se analizan los resultados obtenidos de la implementacin de la poltica pblica, esto por medio del impacto que tuvo en la sociedad la alternativa puesta en prctica. Es necesario rescatar nuevamente que las polticas pblicas se desarrollan en un aparato Estatal, de gobierno central y de distintos gobiernos locales, manifestando que este entramado institucional posee una relacin de mutua dependencia,
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Entendiendo por cuestin el problema que viene a resolver la poltica pblica, o el asunto socialmente problematizado (objeto de intervencin).

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Diagrama 2.4. El ciclo de las polticas pblicas

DIAGNSTICO

EVALUACIN

FORMULACIN

IMPLEMENTACIN

DECISIN

en tanto observamos al gobierno central necesitar a los diversos gobiernos locales para la implementacin y canalizacin de recursos, y los gobiernos locales necesitan principalmente de la asignacin de presupuesto estatal por parte del gobierno central para desarrollar sus acciones, entre muchas otras dependencias. Sobre esto volveremos ms adelante.

Volviendo al ciclo, la etapa de evaluacin resulta central, permitiendo analizar el desempeo que tuvo la implementacin, dando paso as a calificar la misma como exitosa o, por el contrario, puede a su vez derivar en el descubrimiento de un nuevo problema que a su vez conlleve a la formulacin de una nueva poltica pblica, as como mejoras en la ya existente. Por otro lado, es de rescatar que la evaluacin de la poltica pblica no se realiza nicamente ex post, sino que se encuentra inmersa tanto durante la formulacin como la implementacin de la misma, por consiguiente es posible realizarse mientras se ejecuta la poltica pblica para as medir si su xito es resultando de la misma.
Fuente: Elaboracin propia.

La evaluacin de las polticas pblicas puede darse en diversas orientaciones, entre las que se destacan: (i) evaluacin de impacto, la cual enfatiza la capacidad de la poltica de alcanzar los objetivos planteados durante su formulacin; (ii) evaluacin de las estrategias del programa, donde se evala la eficacia de las tcnicas que se utilizaron para llevar a cabo la poltica pblica; (iii) evaluacin del proyecto y la clasificacin de los proyectos, donde se califica la eficacia y la eficacia relativa, respectivamente, de los proyectos que se realizan para poder alcanzar los objetivos (Bellavance: 29). Independientemente del modelo de evaluacin adoptado, debe basarse en un contraste entre los objetivos planteados para la solucin del problema y los resultados obtenidos en su implementacin; evaluando as los niveles y mbitos de su eficacia. La evaluacin debe, entonces, ocuparse de las relaciones existentes entre el contenido de esas polticas y las consecuencias o resultados que stos producen. De esta manera concluye cinco condiciones para la evaluacin de la eficacia de una poltica pblica: (i) identificar y medir los resultados reales de la poltica pblica, (ii) comparar los resultados obtenidos con los resultados esperados, (iii) demostrar que los resultados obtenidos son necesaria y nicamente atribuibles

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a la poltica pblica, (iv) comparar los resultados obtenidos con las necesidades reales de la poltica pblica, y (v) probar la existencia de un ligamen estrecho entre los resultados de las actividades y los objetivos fijados de la poltica pblica (Bellavance: 32). Cuando se plantean las polticas pblicas desde una coordinacin, coherencia y cohesin entre niveles de gobierno, se hace una clara referencia a una forma de hacer poltica de carcter territorial. Hacer referencia al diseo institucional y poner el lente de anlisis sobre el mismo, pretende buscar aspectos de sostenibilidad capaces de prolongar estilos de actuacin entre los actores ms cooperativos, donde la convergencia de los esfuerzos inter-institucionales permita identificar e implementar soluciones ms pertinentes y con un mayor uso estratgico de los recursos pblicos26. 2.3.1. Caractersticas de la poltica pblica Existen cuatro elementos centrales que permiten identificar una poltica pblica como tal: (i) implicacin del gobierno, (ii) percepcin de problemas, (iii) definiciones de objetivos y (iv) proceso, por lo cual una poltica pblica existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de cosas percibido como problemtico (Roth Deubel 2006, p. 19). El nivel de institucionalizacin constituye el respaldo de accin legtima dentro del Estado de derecho, expresndose en una ley, decreto, ordenanza u otra actuacin que dote de fuerza efectiva a las actuaciones dentro del engranaje institucional. La capacidad institucional constituye las bases tcnicas, administrativas, financieras, logsticas y organizacionales para realizar la adecuada implementacin del proceso; dicha capacidad debe contar con un programa poltico administrativo que otorgue un marco normativo para orientar y respaldar su accionar,

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La gobernabilidad local, consiste no solo en la capacidad de un buen gobierno, sino, depende de la cualidad propia de una comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica del poder ejecutivo mediante la obediencia cvica del pueblo (Arbs y Giner: 13). Este estilo nuevo de gobernanza evolucion de uno anterior, que la defina como ms jerrquico y centralizado en las acciones del Estado. Recordemos que a la cada del consenso socialdemcrata, marcado por el protagonismo casi exclusivo del Estado en la gestin de las necesidades y problemas en un entorno pensado en trminos de soberana y seguridad nacional como por ejemplo el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones. Asciende un consenso neoliberal, marcado por las ideas de economicismo neoclsico, que relegaba al Estado un papel mnimo de interaccin con las fuerzas y seales del mercado, las cuales determinaban igualmente las normas formales e informales del poder poltico, en un entorno de fronteras desdibujadas vase la convergencia de diferentes gobiernos liberales a principios de los aos noventa de Centroamrica, coincidiendo con la pacificacin, democratizacin y revitalizacin del esquema de integracin stmica.

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Diagrama 2.5. Elementos identitarios de una poltica pblica

Sistema de evaluacin Nivel de institucionalizacin

Mecanismos de retroalimentacin

Capacidad institucional

Sistema de informacin Presupuesto

Fuente: Elaboracin propia.

Programa polticoadministrativo

as como un presupuesto pertinente para realizar todas las acciones planteadas, es decir, establecer las cartas de navegacin apropiadas a nivel intra e interinstitucional. Adems, resulta fundamental la existencia de un sistema de informacin capaz de brindar los insumos adecuados para orientar la poltica en cuestin; de ah que sea imprescindible el establecimiento de mecanismos de retroalimentacin continuos a lo largo del proceso, para poder determinar si la poltica est cumpliendo los objetivos para los cuales ha sido diseada. El sistema de evaluacin sobre la implementacin permite comprender con claridad los resultados obtenidos, as como los efectos colaterales que se han generado en el proceso de ejecucin. Insumos fundamentales para nutrir los procesos de decisin y de cambio institucional. Al respecto, cabe recordar lo sealado por Lemieux: Una poltica pblica est conformada por actividades orientadas hacia la solucin de problemas pblicos, en la que intervienen actores polticos con interacciones estructuradas y que evolucionan a lo largo del tiempo (Lemieux 1995 en Subirats et al. 2008, p. 38). El propsito final de estas caractersticas es la solucin a la situacin que motiv el surgimiento de la poltica. 2.3.2. Los actores de la poltica pblica El rol de los actores que intervienen en una poltica pblica no puede ser obviado, recordando que en primera instancia tanto los formuladores como los destinatarios de ella son individuos: () hay que tener en cuenta que la accin gubernamental se desarrolla para y a travs de actores sociales. Son seres humanos quienes la conciben, la deciden y la implementan, e igualmente los destinatarios de ella, directa o indirectamente, son personas (Roth Deubel 2006, p. 27).

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En el proceso de las polticas pblicas intervienen una pluralidad de actores entre ellos: diseadores, decisores, planificadores, implementadores y quienes realizan los procesos de control. Diagrama 2.6. Actores de la poltica pblica

Diseo

Decisin

PLanificacin

Ejecutores

EVALUADORES
Fuente: Elaboracin propia.

El primer grupo est compuesto por las personas que formulan y disean las polticas pblicas, siendo el punto fundamental de incidencia, pues una poltica pblica diseada sin un enfoque de territorializacin difcilmente lograr las sinergias apropiadas con los gobiernos locales. Por tanto, el elemento fundamental es la capacidad de participacin de las autoridades locales en la construccin de las propuestas de poltica pblica, como la inclusin de la agenda nacional municipalista en ella. El segundo grupo, los decisores, dependen de la naturaleza de la intervencin, pues bien puede recaer exclusivamente en las autoridades locales, como bien en actores parlamentarios, altos tcnicos del gobierno central, o directores o ministros. Los planificadores de la poltica pblica se suelen dar en dos niveles: el primero de ellos en el plano municipal y obedece a los procesos de planificacin territorial impulsados por los gobiernos locales; pero en una segunda dimensin se destacan los procesos de planificacin nacional, donde no siempre se toman en cuenta los procesos desarrollados por las municipalidades. En un cuarto nivel aparecen los actores que ejecutan las polticas pblicas, cuyas capacidades tcnicas y profesionalizacin se encuentran profundamente determinadas por los niveles de carrera en el servicio pblico. Finalmente se destacan quienes realizan los procesos de evaluacin a lo interno de las instancias de gobierno, como bien los entes controlares que fiscalizan el desarrollo e implementacin de los planes anuales operativos. Desde el anlisis de los actores se puede reconstruir procesos y lgicas de actuacin de los poderes pblicos, examinando relaciones, alianzas y conflictos

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entre actores presentes en el proceso y las formas de representacin establecidas; comprendiendo el quin interviene en cada fase concreta y con qu resultados. Los actores no son, por tanto, observados o analizados a partir de consideraciones genricas sobre sus lgicas de actuacin o su pertenencia formal a tal o cual corriente, tendencia o posicin social, sino en relacin a su concreta actuacin en el desarrollo y materializacin de un programa de accin determinado (Lindblom 1991, p. 7). Al poner el nfasis en la participacin de una multiplicidad de actores interactividad, que constantemente se enfrentan y negocian en condiciones desiguales y acceso al poder, se pueden conocer los mecanismos prcticos del poder para cada tipo de actores, como sus intereses en la gestin pblica. 2.3.3. Agenda y articulacin de redes desde la territorializacin En ocasiones, las polticas locales se formulan a travs del compromiso entre los actores con poder de decisin, sin que ninguno de ellos tenga claro los problemas en cuestin. Existen tres formas por medio de las cuales surgen las polticas pblicas: a) el ascenso democrtico representativo, las bases son quienes identifican una serie de necesidades o problemas que posteriormente sern canalizados de diversas formas por las autoridades competentes; b) la tirana de la oferta, la cual consiste en la oferta de polticas producto de un grupo gubernamental, el cual condiciona las necesidades y acciones hacia la poblacin; y por ltimo c) la ilusin natalista, concebida como una poltica que puede nacer de otra ya existente, en cualquier parte de su proceso (Meny & Thoening 1992, pp. 109 - 128). Segn el modelo secuencial de la poltica pblica, la formacin de la agenda depende de una especie de mando integral de tres factores que terminan su viabilidad. El primer nivel de anlisis es la solucin, puede haber respuestas que no necesariamente se encuentran vinculadas a la solucin directa del conflicto, pues se pueden concentrar ms en planes de contingencia en lo coyuntural (el aspecto detonante que volvi a poner el tema en la palestra poltica) y no precisamente sobre los ejes estructurales que generan la necesidad de la respuesta gubernamental. El segundo factor es el grado de apoyo, el cual puede ser poltico o social, usualmente ante mayor sea el apoyo poltico, menor ser el apoyo social y viceversa. Por ltimo, el tercer factor lo constituye la capacidad de impacto, es decir cul es su nivel de incidencia sobre los aspectos estructurales y coyunturales del problema en cuestin. En ocasiones una propuesta tiende a ser viable en el sentido de articular consensos entre los diversos actores en conflicto, pero el precio que se paga por lograr la integracin de las partes involucradas tiende a ser posiciones o intervenciones ambiguas, sin lograr generar una incidencia real en el tema en cuestin.

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Diagrama 2.7. Formacin de la agenda

Valorar el grado de apoyo

Formacin de la agenda
Viabilidad de la solucin Valorar su impacto

La emergencia de la agenda depende entonces de la sensibilizacin y apropiacin de los actores sobre su realidad, pero sobre todo de la capacidad de debate para generar una posicin abierta de anlisis y reflexin. Si los dos aspectos anteriores se conjugan, entonces es factible obtener niveles adecuados de legitimidad, tanto en su dimensin de origen (aplicacin de procedimientos transparentes, inclusivos y participativos) como de ejercicio (alienacin de preferencias entre los actores).

Por tanto, la emergencia de la agenda desde el enfoque de territorializacin la poltica se convierte en una herramienta fundamental para de-construir y reconstruir el imaginario colectivo. A partir de estas deconstrucciones se articulan nuevas lgicas de representacin, capaces de modificar no slo para lograr los rendimientos institucionales esperados efectos de la poltica pblica, sino tambin un cambio de cultura las reformas institucionales pertinentes.
Fuente: Elaboracin propia.

Diagrama 2.8. Emergencia de la agenda

De un problema social controvertido que logra acceder a la agenda poltica

Debate
Apertura de un debate poltico polarizado

Emergencia

Se adopta una decisin cuando se estima gozar de autoridad y legitimidad para hacerlo, ejerciendo una funcin de regulacin

Legitimidad

Fuente: Elaboracin propia.

Las fases de planificacin de este modelo parten de una necesidad de integrar los aspectos macro con los micro, tanto a corto como a largo plazo. Para ello es fundamental la planificacin de la estructura de valores sociales deseables desde un proceso de construccin y sedimentacin poltico-institucional que parte por identificar los valores que reflejen una imagen global deseable, es decir, la mejora de la calidad de vida desde el territorio.

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Posteriormente se determinan las actuaciones y normas (restricciones e incentivos institucionales) que contribuyen a esa transformacin de una forma evolutiva, clarificando las normas capaces de diferenciar lo deseable de lo posible y prescriben un cambio. En un tercer nivel se deben tomar en cuenta las relaciones causales que explican el cambio y contribuyen a la definicin de un enfoque metodolgico es decir el anlisis objetivo de datos capaces de reforzar la lgica de intervencin eliminando la carga subjetiva del discurso. El resultado integral de este modelo es la capacidad de generar procesos en redes, es decir, se concibe que los problemas, actores y percepciones no son elementos fortuitos en el proceso de polticas pblicas (cargas ideolgicas sobre la forma de ver y comprender el mundo ms all de la carga ideolgica partidaria). De forma tal, el proceso est conectado por interacciones que influyen en las decisiones y determinan la capacidad de rendimiento institucional del gobierno central y local27. La formacin e implementacin de una poltica son inevitablemente el resultado de la interaccin entre actores separados con intereses, metas y estrategias divorciadas. Al mismo tiempo, el anlisis poltico debe orientarse hacia la red interinstitucional en la cual se hacen las polticas. La investigacin no slo se debe dirigir hacia interacciones especficas entre las instituciones, sino tambin hacia las relaciones ms estables entre stas (Scharpf 1978). La gestin de redes se da por la articulacin de: a) dependencias, b) diversidad de actores y c) metas y relaciones. El concepto de redes o estructuras multicntricas como fenmeno reciente, comprende diferentes actores, instituciones o ndulos vinculados entre s a partir del establecimiento y mantenimiento de objetivos comunes y de una dinmica gerencial compatible y adecuada. La reciente formacin de estructuras multicntricas proviene de un contexto de ruptura con la concepcin tradicional del gobierno central como ncleo prcticamente exclusivo de representacin, planificacin y conduccin de la accin pblica.

Diagrama 2.9. Gestin de redes

Dependencia

Diversidad de actores
Fuente: Elaboracin propia.

Metas y relaciones

27

Concretamente, la creacin de redes horizontales adems debe abordarse desde la intersectorialidad que constituye un modo de relacionamiento y diseo organizacional, que cuestiona la estructura de la administracin especializada por sectores as como la asignacin de recursos segn partidas sectoriales; estas redes permite que las instituciones relacionadas al rgimen municipal apoyen al fortalecimiento y la descentralizacin de las municipalidades (Pallavacini: 2010).

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Las redes inter-institucionales son un conjunto de relaciones relativamente estables, de naturaleza no jerrquica e independiente, que vinculan a una variedad de actores capaces de compartir intereses comunes en referencia a una poltica e intercambian recursos para perseguir esos intereses compartidos, admitiendo a la cooperacin como la mejor manera de alcanzar las metas comunes28. Las redes de territorializacin de polticas pblicas son un instrumento fundamental para la gerencia de modelos de cohesin social, territorial y econmica. Su lgica de intervencin permite construir de nuevas formas de colectivizacin, socializacin, organizacin y coordinacin inter-institucional, compatibles con la transformacin de la administracin pblica y la inclusin de alianzas pblicoprivadas29. El resultado desde el modelo de redes territoriales es la intersectorialidad, entendida como la forma de superar un enfoque de sectores cerrados, por lo cual se busca integrar estructuras, polticas y recursos como un abordaje ms eficaz de los problemas y proyectos, que muchas veces traspasan las esferas de competencia de un rgano. Esto debe complementarse a la gestin de polticas pblicas a partir de la proximidad con la ciudadana y sus problemas en un territorio determinado, es decir, sobre los beneficiarios directos. La visin de intersectorialidad busca (i) traspasar esferas ministeriales que ve competencias en un solo rgano, (ii) proyectos que visualizan la ciudad como un territorio, como un todo, y (iii) la descentralizacin de la formulacin, la ejecucin y evaluacin de polticas pblicas. Sin embargo, las principales barreras de la intersectorialidad son la falta de coordinacin y consideracin de lo local en los planes nacionales del gobierno central. Por tanto, se requiere diferenciar entre la instersectorialidad desde las instancias supra-sectoriales (comits y consejos centrales y locales) y la visin desde el gobierno local, la cual responde a la coordinacin por parte del poder local con aquellas instancias centrales y sub-municipales para atender las necesidades del territorio.

Las explicaciones tericas sobre las redes de polticas pueden dividirse en dos corrientes distintas, que no se excluyen mutuamente: la escuela de la intermediacin de intereses y la escuela de gobernabilidad. En cuanto a la primera escuela, las redes de polticas indicaran relaciones de dependencia entre el gobierno y los grupos de intereses, en que hay intercambio de recursos. Y sobre la segunda escuela, las redes de polticas se conciben como una forma particular de gobierno de los sistemas polticos modernos, centrndose en la estructura y los procesos a travs de los cuales se estructuran las polticas pblicas. 29 Es preciso recordar que aunque el anlisis de redes es muy verstil y admite su aplicacin a diversos problemas y admites datos muy diferentes, suele utilizar principales informacin sobre las relaciones entre las unidades consideradas, ya sean individuos, grupos u organizaciones. Caractersticas intrnsecas (atributos) de los mismos no son su objeto principal, pero pueden usarse para obtener conclusiones slidas (Rull, 2002).
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2.3.4. Planificacin estratgica y territorializacin La aparicin de la planificacin estratgica, segn Igor Ansoff (1985) se asocia a los cambios en los impulsos y capacidades estratgicas. Como sistema de gerencia emerge formalmente en los aos setenta, su esencia radia en el qu, cmo y cundo ejecutar las tareas asignadas. La planificacin estratgica es el proceso por el cual los dirigentes ordenan sus objetivos y sus acciones en el tiempo. No es un dominio de la alta gerencia, sino un proceso de comunicacin y de determinacin de decisiones en el cual intervienen todos los niveles estratgicos de la institucin (Sallenave 1994). Constituye un sistema que desplaza y complementa el nfasis clsico del qu lograr objetivos al qu hacer estrategias, es decir busca concentrarse principalmente en los objetivos y en qu rea son posibles de lograr, siempre tomando en cuenta las oportunidades y posibles amenazas del contexto o entorno sobre estos objetivos30. La planificacin (i) trata sobre el futuro de las decisiones inmediatas; esto significa que se piensa primero en una cadena de consecuencias de causas y efectos durante un tiempo determinado. Es adems (ii) un proceso continuo e interactivo, el cual se inicia con la identificacin y definicin de las metas a seguir, para as buscar las estrategias y polticas necesarias; buscando a su vez definir de antemano lneas de accin, esfuerzos y cambios, as como quin, cundo y cmo deben realizarse, y la retroalimentacin con los resultados. En este sentido (iii) es sistemtica porque busca la apertura de las instituciones establecidas en la toma de decisiones, propiciando la participacin del binomio pblico-privado en todos los niveles de gobierno. La planificacin estratgica en la gestin pblica no trata de tomar decisiones futuras, sino basarse en el anlisis de posibles escenarios, puesto que no pronostica los productos a obtener a partir de las decisiones. De esta forma, se requieren de modelos conceptuales, los cuales a su vez necesitan de (i) premisas de planificacin postulados e informacin sustancial, (ii) formulacin de planes formular estrategias maestras y de programas, es decir, misiones, propsitos, objetivos y polticas bsicas, sean a corto, mediano o largo plazo, y finalmente (iii) la implementacin y (iv) revisin evaluacin del proceso. La planificacin estratgica en la gestin pblica se hace para garantizar el cumplimiento de la finalidad y la misin del inters pblico, a travs de una estrategia
30

Para lo anterior se hace necesario el desarrollo cultural, es decir la capacidad de involucrar a todos los sectores de la institucin para el desarrollo del conocimiento, de forma tal que todas las estructuras puedan comprender las expectativas, necesidades, y relaciones para enfrentar al mundo presente y futuro.

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de la cual se derivan los objetivos generales y las medidas concretas, capaces de guiar el entramado institucional y provocar los niveles de cohesin y coherencia necesarios en el aparato estatal, logrando as una administracin eficaz y eficiente31. Es en este contexto, la planificacin estratgica en la poltica pblica se vuelve relevantes para la gobernabilidad debido a la necesidad de (i) generar instrumentos para dar coherencia a los diversos actos del gobierno, (ii) establecimiento de prioridades en el inters pblico, (iii) superar la visin de corto plazo y promover procesos de desarrollo integral y finalmente (iv) trascender el modelo de control de procedimientos a un sistema de gestin de resultados. La planificacin estratgica debe vincularse con la planeacin operativa, pues con ello se aclaran y enmiendan las polticas y procedimientos ambiguos que eventualmente afectan el diseo institucional. Para vincularlas ambas dimensiones se requiere de un proceso identificar las caractersticas ms relevantes de cada mbito y establecer la correlacin de objetivos entre las jerarquas inmediatamente superiores y cada uno de los niveles bsicos de implementacin. La razn de la planificacin es el analizar y esclarecer las actuaciones pblicas para su desarrollo, por lo cual es una combinacin de factores estratgicos y operativos, pero sobre todo con una fuerte capacidad de flexibilizacin al entorno y a las realidades polticas imperantes. La pregunta es si en dicha atenuacin a la realidad se incluye adems las necesidades territoriales?, y de ser as, se integra la visin de los gobiernos locales? La planificacin del gobierno central debe visualizar una inclusin de la dimensin local en los planes nacionales de desarrollo, identificando las articulaciones del entramado institucional para la puesta en marcha de redes verticales gobierno central con gobiernos locales como de redes horizontales (Pallavacini: 2010). Siendo la gobernanza multinivel el modelo ideal para fortalecer las capacidades de los gobiernos locales y lograr un abordaje integral sobre los problemas de la sociedad y del Estado. Como bien argumenta Vctor DAza () para ello tanto las relaciones verticales (con el gobierno local) como horizontales (con los colectivos sociales locales) deben darse desde este enfoque como manera de abordar las problemticas sociales y el desarrollo local con mayor eficacia dada la complejidad de stas en la actualidad. Ya que la no consideracin de la opinin de las municipalidades en la planificacin nacional puede concluir en una estrategia de corto alcance y de impacto restringido, pues no contar con la perspectiva
31

La planificacin estratgica permite la definicin clara y concreta de objetivos, logra establecer acciones a seguir, y conocer los distintos actores estratgicos a considerar.

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local limita las posibilidades de atender las races que causan los principales problemas de la poblacin y seguir el camino interminable del sub desarrollo al no contar con un plan integral construido desde la base con el aporte multisectorial (DAza: 2010). 2.3.5 Asociativismo municipal En Centroamrica y Repblica Dominicana el diseo constitucional reconoce la autonoma de los gobiernos locales en su gestin y por ende se desprende de ah la capacidad de asociativismo municipal; sin embargo, es necesario discernir sobre dos posibles sentidos que puede asumir, una visin amplia y otra estricta32. El asociativismo (i) existe en un sentido amplio como toda forma de unin o cooperacin que la municipalidad puede adoptar para la administracin de los servicios locales encargados, de esta definicin se desprenden las formas de cooperacin intermunicipal (DEMUCA, 2009a: xii): Uniones entre municipalidades: asociativismo municipal, estrictamente hablando. Uniones entre municipalidades y otras entidades pblicas: llamadas consorcios, sin embargo su institucionalizacin no evita que se practique de forma informal, en el sentido que aqu le hemos dado a la coordinacin intersectorial. Uniones entre municipalidades y entidades privadas: empresas pblicas o mixtas, y la concesin de servicios pblicos. Desde el sentido estricto (ii), el asociativismo se define como aquel instrumento jurdico a disposicin de las municipalidades para unirse a otras y atender problemas comunes, y con ello adems fortalecer sus capacidades polticas, tcnicas y financieras (DEMUCA, 2009a: xii). Esta visin no depende de su cercana geogrfica o regional, aunque, ello puede ser un factor determinante para la identificacin de problemas comunes. Por tanto, los tipos de asociaciones municipales pueden ser de distintas formas, segn los tipos de organizacin que se asuman. Los convenios intermunicipales resultan ser una modalidad desde la cual los municipios pueden suscribir contratos o convenios, ya sea para una concesin o bien acuerdos de carcter temporal sin una personera jurdica explicita. Por su parte, las zonas o reas municipales aunque en Centroamrica y Repblica Dominicana no estn desarrolladas son una posibilidad creada por ley, no

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Como recuerda Montesinos (2005: 8) las posibilidades que un municipio por si solo logre cumplir con las demandas y requerimientos de sus pobladores, parecen ser muy limitadas. Es por esto que como mecanismos de empoderamiento medios o instrumentos a disposicin de los propios municipios para aunar esfuerzos, atender problemas comunes y cumplir con sus competencias, y porque no, poder asumir nuevas, que surjan del anlisis evaluativo en polticas pblicas (DEMUCA: 2009a).

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Cuadro 2.1. Tipologas de asociativismo municipal

Tipologa Municipio-ente pblico. Municipio-ente privado. Resultado 1. Consorcio (sin personera jurdica). 2. Empresa (pblica o mixta). 3. Concesin (contrato): de servicios pblicos, de obra pblica y obra con servicio pblico.

Municipio-municipios (sin personera jurdica). 4. Convenios intermunicipales. 5. Zonas o reas municipales. Municipios-municipios de carcter nacional 6. Asociaciones municipales nacionales. (con personera jurdica). Municipio-municipios de carcter territorial 7. Asociaciones, federaciones, uniones, ligas (con personera jurdica). municipales o mancomunidades. 8. Fusin de municipios.
Fuente: Elaboracin propia a partir de DEMUCA, 2009a: xiii.

voluntariamente por las municipalidades, dirigidas principalmente al desarrollo de la planificacin urbana. Los convenios intermunicipales resultan ser una modalidad desde la cual los municipios pueden suscribir contratos o convenios, ya sea para una concesin o bien acuerdos de carcter temporal sin una personera jurdica explicita. Por su parte, las zonas o reas municipales aunque en Centroamrica y Repblica Dominicana no estn desarrolladas son una posibilidad creada por ley, no voluntariamente por las municipalidades, dirigidas principalmente al desarrollo de la planificacin urbana. La fusin entre municipalidades tambin posible es una forma muy fuerte de unin, porque los municipios involucrados dejan de ser personas jurdicas como tales, para transformarse dando paso o convirtindose en una nueva persona jurdica, la cual reagrupa dos o ms municipalidades. Vistas las posibilidades de unin que tiene las municipalidades se debe poner al acento en dos tipos particulares (i) las asociaciones entre municipios asociaciones nacionales o mancomunidades territoriales y (ii) entre uno o varios municipios y otro ente pblico/privado.

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Tanto las mancomunidades, como las asociaciones nacionales de municipios comparten una misma visin sobre problemas similares, sea por razones de economa de escala o viabilidad tcnica, poltica33. Siendo el resultado final el apoyar y mejorar sus capacidades tcnicas e institucionales, para impulsar una prestacin de calidad en los servicios municipales y ejecucin eficiente de las competencias (DEMUCA, 2009a: xiv). Las asociaciones nacionales al contener a todo o a una gran cantidad de municipios del pas, tienen un objetivo ms estratgico en materia de incidencia poltica, ello a efectos de garantiza y promover el desarrollo de las transformaciones jurdico, institucionales y polticas para el fortalecimiento municipal. Por su parte, las asociaciones territoriales son uniones voluntarias para alcanzar objetivos comunes en el territorio. En su creacin intervienen varios aspectos relacionados con el contexto interno y externo del rgimen municipal, por lo cual han de tener claridad sobre lo tipificado en el marco jurdico y el financiamiento disponible para su instrumentalizacin. Tomando como elemento diferenciador los diversos fines, se podran clasificar en34:

Cuadro 2.2. Asociaciones segn intereses

Tipologa Relacin territorial. Inters econmico. Resultado Cuando se comparten reas urbanas, una cuenca hidrogrfica o reserva natural o frontera. Cuando se responde a una afinidad productiva o econmica, es decir, para comercializar una actividad o para mejorar/fortalecer las finanzas municipales a travs de la recaudacin mancomunada de tributos. Puede ser patrimonial, cultural, tnico o de identidad.

Compartir un inters.

Mejorar la prestacin de servi- Usan las econmicas a escala, se logra un mejor grado cios municipales. de eficiencia en los servicios prestados.
Fuente: Elaboracin propia a partir de DEMUCA, 2009a: xiii.

Estas cuentan con su propia organizacin interna y su propio presupuesto, asumen una o varias tareas otorgadas en el comn acuerdo de las municipalidades participantes. Estas pueden actuar creando empresas pblicas y al mismo tiempo concesionar estos servicios o compartirlos en una empresa mixta. 34 Ello no impide que los fines se mezclen entre s y una asociacin se produzca sobre la base de uno o ms de estos. Por tanto, el asociativismo no solo responde a la cercana territorial, sino tambin a un criterio de urgencia pblica.
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2.4 Consideraciones finales

La capacidad institucional para la territorializacin de las polticas pblicas constituye el andamiaje por medio del cual los principios y objetivos tutelados por los diversos niveles de gobierno nacional y local logran articularse para dar una respuesta pblica a las necesidades del territorio. Al estudiar la importancia que posee el diseo institucional para la promocin de la coordinacin inter-institucional, se abren ms cuestiones a ser consideradas Qu tipo de reformas son pertinentes para el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales? Cules han sido los principales dficits de implementacin de las polticas pblicas que ataen al desarrollo local? En qu medida el diseo institucional de las relaciones gobierno central y gobierno local afecta o contribuye con los rendimientos de las polticas pblicas? Se encuentra la respuesta en ms reforma jurdica o bien ser necesario en fortalecer los canales de colaboracin y cooperacin entre el gobierno local y los actores pblicos-privados? Se puede constatar que la territorializacin de las polticas pblicas no es una visin futurista; por lo contrario, es una prctica actual que se est generando y debe de fortalecerse, a efectos de lograr un desarrollo local. La cuestin entonces es como incidir en ms y mejores prcticas de articulacin entre las instituciones del gobierno central y el gobierno local, fortaleciendo a su vez el modelo autonmico municipal. Al respecto surgen cuatro elementos fundamentales a considerar:

Diagrama 2.10. Proceso de canalizacin de las demandas ciudadanas

Nacional Aplicacin de la poltica pblica en el territorio Canalizacin de una poltica pblica municipal en el diseo del gobierno central

Planes de desarrollo

Gobierno local
Respuesta a las demandas ciudadanas
Fuente: Elaboracin propia.

Generacin de polticas pblicas municipales

Local

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i. Aclarar e incidir en el marco jurdico-institucional. ii. Fortalecer un proceso de aprendizaje sobre prcticas de articulacin que contribuyan al modelo autonmico municipal. iii. Generar aprendizajes institucionales para desarrollar una cultura poltica proclive a la gobernabilidad multinivel. iv. Desarrollar habilidades tcnico-polticas para la promocin de alianzas pblico-privadas. Solo as ser posible superar la visin centralizada del territorio desde la cual no siempre se toma en consideracin las atenuaciones municipales necesarias en los planes de gobierno, para avanzar hacia un enfoque capaz de flexibilizar las prioridades del gobierno central, con las necesidades y realidades propias de los municipios. En este sentido, el desafo seguir siendo el nivel de cohesin entre los planes de gobierno de carcter nacional y local, desde el cual se dar sentido de integracin y complementariedad a las acciones pblicas en el territorio. La cohesin entre ambas dimensiones da como resultado procesos de legitimidad sobre la capacidad institucional del Estado como un todo. El reto de la inclusin de la perspectiva local en los planes nacionales de desarrollo plantea una serie de actuaciones a futuro para ambas instancias de gobierno central y local (Pallavacini: 2010): Para el gobierno local, supone la generacin de una mayor articulacin con los colectivos sociales para la canalizacin de las demandas y el desarrollo de relaciones horizontales y de negociacin, capaces de priorizar las acciones. Para el gobierno central, requiere el desarrollo de un modelo de relaciones intergubernamentales basadas en la comunicacin, coordinacin e integracin del nivel local en la gestin del gobierno central. Realidad que solo ser posible si existen los adecuados diseos institucionales tendientes a eliminar la incertidumbre, altos costos de transaccin poltica para la coordinacin, as como evitar duplicidades del aparato estatal. La territorializacin es un proceso de dinmicas o redes multifactoriales entre los niveles local, mancomunado, regional y nacional; conectados por una articulacin de relaciones inter-institucionales e intersectoriales que define sus roles. El nivel local tiene que ver con la autonoma municipal, pues desde ah se determina el paradigma de desarrollo en la intervencin: a) prestacin de servicios, b) gestin de calidad en los servicios pblicos, o c) promocin del desarrollo en el territorio. Desde la capacidad de mancomunidad se desarrollan aprendizajes poltico-institucionales para responder a problemas compartidos, que poco a poco dejan

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la confianza entre los actores para desarrollar iniciativas conjuntas capaces de hacer un salto entre la atencin de un problema a la potencializacin de oportunidades locales equidad de gnero, multiculturalidad, empleo local, entre otras. El espacio regional es de carcter multifactorial, donde se da una superposicin de estructuras organizativas en los distintos niveles, puesto que en Centroamrica y Repblica Dominicana no se puede omitir el cmo la implementacin de las polticas y programas pblicos desarrollan divisiones territoriales diferenciadas a la estructura poltico-administrativo de las municipalidades. El nivel nacional da sentido de coherencia a la gestin de la administracin, identificando las prioridades polticas e ideolgicas del gobierno, en funcin de la agenda nacional de desarrollo que ha sido identificada por las diversas autoridades polticas. Diagrama 2.11. Planificacin en la territorializacin de polticas pblicas
Proceso de planificacin
Institucionalidad informal

Soberana

Divisin polticoadministrativa

NA NC OM

CIO

NA

UN

NA

AL

Coordinacin interinstitucional

Intersectorialidad

LO

GI

CA

RE

Divisin territorial de carcter multifactorial

Asociacin de esfuerzos

Redes multiactoriales

Fuente: Elaboracin propia.

Esta forma de comprender la generacin y gestin de las polticas pblicas debe solventar una serie de retos, entre ellos: Una mayor conciencia y creencia del ejercicio del poder local entre las autoridades municipales. Capacidad de negociacin pblica entre los diversos actores locales, subnacionales y nacionales.

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El desarrollo de alianzas con actores estratgicos para una buena implementacin de los procesos de planificacin del desarrollo. Un conocimiento profundo del territorio, complementado por sistema de informacin municipal. Ahora bien, cul es la viabilidad de este cambio poltico?, nuestra respuesta no es un simple, s, es posible. Ya que esta posibilidad de cambio, requiere de ciertas condiciones que lo pueden hacer efectivo. Primero, (i) se necesita de un aprendizaje interno, tendiente a promover el ejercicio del poder local; segundo (ii), se ha de optar por un proceso de negociacin y concertacin poltica de carcter inclusivo con los diversos actores estratgicos locales, subnacionales, nacionales. Sobre esta base, (iii) se deben desarrollar capacidades de coordinacin que trasciendan las actuaciones concretas para ofrecer condiciones instaladas para la promocin del cambio institucional. Estas bondades no se consiguen de la noche a la maana, para poder construirlas y mantenerlas se requiere que los principales actores poltico-institucionales posean los incentivos adecuados para la cooperacin, pues al final de cuentas no se puede obviar que la viabilidad de las polticas pblicas guarda mayor relacin con el proceso de legitimidad del proceso, y no con su rigurosidad tcnica35. Como conclusin, la territorializacin de las polticas pblicas constituye una oportunidad para la reafirmacin de la autonoma municipal, dando el rol protagnico que deben ejercer en principio los gobiernos locales, como gobiernos prximos a la ciudadana; prestadores de servicios bsicos en el territorio y promotores del desarrollo local36. Como se ha sealado el reto no est exento de dificultades, pero en la medida que se logren sumar voluntades en todos los niveles del engranaje institucional ser ms factible lograr la meta final, la cual no es ni ms ni menos que mejorar la calidad de vida de la ciudadana y fortalecer con ello la institucionalidad democrtica de nuestros sistemas polticos.

La calidad de las polticas pblicas no depende de escoger las medidas acertadas desde el punto de vista tcnico, sino negociarlas, aprobarlas y ejecutarlas de una forma que les permita sobrevivir polticamente y ser aplicadas efectivamente. 36 El respeto y reafirmacin de la autonoma municipal en los procesos de territorializacin de polticas pblicas pasa por la planificacin de polticas nacionales desde un enfoque territorial, es decir, que integre los distintos niveles de gobierno en el territorio desde sus distintas responsabilidades y desde una estrategia bottom-up por la cual los gobiernos locales realicen de modo real la priorizacin de acciones en el territorio segn las necesidades ciudadanas y desde la intersectorialidad.
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Captulo III

La planificacin participativa y estratgica: en bsqueda del desarrollo local sostenible

Liz Ortiz Laureano

3.1. Introduccin 3.2. mbito local de qu estamos hablando? 3.3. Desarrollo local como modelo de trabajo 3.4. La planificacin participativa como mtodo y proceso 3.5. La planificacin estratgica: el elemento clave para la sostenibilidad 3.6. Recapitulando

75 75 76 77 81 85

Bibliografa 85

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Captulo III

3.1. Introduccin
Enfrentar las desigualdades en un momento histrico, en el cual la globalizacin ha puesto en protagonismo el desequilibrio social, requiere un cambio de paradigma. Es el hecho de repensar la dimensin territorial local como el espacio de actuacin ideal para superar las carencias ms cercanas a las ciudades, municipios, comunidades, a la gente. En el marco del desarrollo local como modelo de trabajo, el presente artculo describe los elementos imprescindibles que deben preceder el proceso de planificacin participativa y estratgica. Se comprende el concepto de planificacin como el conjunto de procedimientos participativos cuya organizacin, articulacin, toma de decisiones y accin se basan en la optimizacin de recursos a todos los niveles, tomando en cuenta a los principales actores publico-privados de un territorio local. Se incluyen las estrategias de accin definidas para alcanzar ciertos objetivos y la participacin como garanta de inclusividad e integralidad. No solo se hace la distincin entre planificacin tradicional y planificacin participativa, si no que se reflexiona sobre el trabajo estratgico que exige esta ltima. Por lo que, se agregan los niveles de accin dentro de la planificacin estratgica, es decir, el nivel estratgico y el nivel operativo. Tambin se reconoce la complejidad de llevar a cabo un proceso de planificacin estratgica y se sealan las crisis potenciales. Finalmente, se argumenta que la razn principal para observar la planificacin estratgica como el medio adecuado que traduzca los esfuerzos realizados en materia de polticas pblicas locales, es lograr una transformacin integral a largo plazo. Estos lineamientos enfocan los puntos de expresin clave para el desarrollo local sostenible.

3.2. mbito local de qu estamos hablando?

Generalmente se habla del mbito local para hacer referencia nicamente al espacio delimitado legalmente. Pero lo local va ms all. Las ciudades o territorios son un conjunto de valores y costumbres, de forma de vida, con sus problemas particulares, que conforman relaciones sociales nicas y dinmicas en un determinado territorio. Por lo cual, cuando se considera intervenir para formular un proyecto de trabajo o solucionar algn problema concreto, esta dimensin de espacio tiene que ser considerada. La ciudadana tanto la poblacin residente como la fluctuante debe ser el referente de accin de los gobiernos locales y a su vez los gobiernos subnacionales deben ser la opcin de bsqueda de respuestas por parte de las personas.

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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

No se trata de focalizarse en las competencias de los gobiernos locales, si no de enfocarse en el desarrollo social y econmico de la localidad, actuando en concertacin con las instancias pblicas y privadas que intervienen en el territorio.

3.3. Desarrollo local como modelo de trabajo

Los modelos tradicionales de trabajo a nivel local han estado en funcin de la organizacin y desarrollo territorial a nivel fsico (estructural), econmico y social particularmente. Dentro de otros paradigmas tericos, se han utilizado con mayor frecuencia a nivel latinoamericano la planificacin social, accin social y desarrollo de localidades (Ortiz & Vients, 2009). La Planificacin Social se refiere bsicamente a la movilizacin de los recursos adecuados, la identificacin y distribucin de tareas en aras de atender las necesidades sociales emergentes. La estrategia de actuacin utilizada es una armnica con la Administracin Pblica de determinado lugar o gobierno (Rayas, 2005, citado en Ortiz & Vients, 2009). Segn Rothman, et. al (1995), la Accin Social busca llevar a cabo cambios bsicos en las instituciones de carcter principal. Se dirige hacia la distribucin del poder, de recursos o toma de decisiones en la localidad y cambiar polticas bsicas de organizaciones formales. Esto mediante estrategias y tcnicas de movilizacin y lucha social. En el caso del paradigma de Desarrollo Local, se considera el mbito local como un territorio geogrficamente delimitado, con sus estructuras fsicas, composicin poblacional, valores, costumbres y necesidades propias. Incluye la dimensin espacial como su campo de actuacin. Hace referencia a la divisin geopoltica del pas, como, por ejemplo, las comunidades geogrficas, municipios, regiones, entre otras. Segn Elizalde (2003), al ser ste un modelo inmerso en el mundo globalizado actual, requiere necesariamente la potenciacin de recursos disponibles, ya que el marco de actuacin territorial es desde la periferia, no desde el centro. Si en adelante se discute sobre la planificacin participativa y estratgica en el mbito local ya descrito, parece que este modelo tiene la perspectiva de desarrollo adecuada. De forma conceptual, puede decirse que la importancia del desarrollo local reside en una planeacin integral que favorezca el crecimiento econmico, la democracia poltica y el progreso social, con el fin de encaminarse al desarrollo humano sostenible (Rojas, 2005 citado en DEMUCA, 2009). Estas variables indican que no resulta una tarea sencilla hablar del desarrollo de localidades. No solo por la corriente global en la que estn inmersos estos procesos, sino por la costumbre

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Captulo III

institucionalizada de tratar de resolver los asuntos locales nicamente desde la centralidad de los gobiernos. Si bien en estos procesos de desarrollo se ha observado una influencia, intentos y logros de coordinacin entre lo local y lo nacional, lo cierto es que hay elementos que pueden propiciar avances y otras dilaciones. Cuadro 3.1. Elementos centrales del desarrollo local
Elemento del desarrollo local Enfoque multidimensional Participacin de todos los actores Avance Dilacin

Permite ver el desarrollo de forma Temor a generar espacios con viintegrada, y deja a un lado la vi- sin de desarrollo local, dejando el sin tradicional sectorializada. estilo de gestin tradicional. Permite tener diversidad de criterio Lderes sectoriales con una visin en el anlisis de lo local, as como cortoplacista y excesiva dependenmantener un proceso de coopera- cia del nivel central. cin y consenso. Permite trasladar los valores, principios y criterios de la globalizacin y de las polticas nacionales a lo concreto del territorio local. Autoridades locales con dbil percepcin de la necesidad de crear en consenso una visin de desarrollo a nivel de su territorio.

Gobierno local

Instituciones de desarrollo

Permiten el acceso a instrumentos Sectores productivos desvinculados y herramientas, como base dinami- de reales oportunidades de desazadora de las actividades econmi- rrollo y consenso local. cas, sociales y culturales.

Fuente: Elizalde (2003, p. 14-15). Elaboracin: Propia.

El cuadro 3.1. ofrece una visin de los elementos centrales del desarrollo local, destacando las caractersticas que permiten que los procesos de articulacin de programas y proyectos locales avancen o se retrasen. Reconociendo que en la aplicacin de este modelo no existen frmulas perfectamente ajustables a todas las realidades. Por el contrario, es imprescindible considerar en cada territorio el ambiente, los recursos, las necesidades colectivas, el presupuesto, los mbitos de actuacin y la potencialidad de accin de los actores sociales.

3.4. La planificacin participativa como mtodo y proceso

Cuando se habla de planificacin, inevitablemente se llega a los orgenes de las teoras administrativas, que a travs del tiempo han girado en torno al manejo y optimizacin de los recursos (Muoz, 2006). Estas bases conceptuales fueron despuntando ideas que se convirtieron en el anlisis de la eficacia y eficiencia de la administracin de recursos. En este sentido, se han creado mtodos y regulado procesos, con el fin de aprovechar adecuadamente los recursos existentes. La

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planificacin es, por lo tanto, un mtodo y un proceso. Se define planificacin como un procedimiento formalizado que tiene por objetivo producir un resultado articulado bajo la forma de un sistema integrado de decisiones (Bryson, 1988 citado en Muoz, 2006, p. 5). En cierta forma, planificar debe observarse desde una connotacin de aplicacin prctica. Se trata de un conjunto de procedimientos mediante los cuales se introduce una mayor racionalizacin y organizacin en unas acciones y actividades previstas de antemano (Ander-Egg, 1985, p. 15). Esto se traduce en la conocida frase pensar antes de actuar. A partir de Mundet (1999), se identifican en el diagrama 1 diversas perspectivas de enfoque de la planificacin. Diagrama 3.1. Perspectivas de enfoque de la planificacin

Pensar y controlar las acciones a futuro

Disposicin de alternativas

Integracin de actividades

Planificar

Tomar decisiones

Alcanzar objetivos

Fuente: Elaboracin propia.

Se entender como planificacin para efectos de escrito, un conjunto de procedimientos participativos, cuya organizacin, articulacin, toma de decisiones y accin se basan en la optimizacin de recursos a todos los niveles, tomando en cuenta a los principales actores publico-privados de un territorio local. Se incluyen las estrategias de accin definidas para alcanzar ciertos objetivos y la participacin como garanta de inclusividad e integralidad. Existen dos tipos de planificacin: la tradicional y la participativa. La planificacin tradicional es una centralizada, que se observa desde el centro a la periferia,

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Captulo III

impositiva y tecnicista (Muoz, 2003). Se genera de esta forma una distancia entre el Estado y la sociedad civil. Manteniendo el Estado una visin de agente interventor sobre la poblacin como beneficiaria de un plan general, desconociendo y aislndose de condiciones concretas y especificas de cada lugar. La planificacin participativa, por su parte, es vista como una accin desde la periferia al centro, de relaciones horizontales, con una toma de decisiones dialogada y priorizada (Muoz, 2003). La relacin Estado-sociedad civil es cercana y se reconoce a los actores sociales como protagonistas del desarrollo. Esto plantea una situacin: las demandas de cada espacio local que conforma un territorio general, un pas, pueden ser satisfechas desde el Estado central o ms bien exceden la capacidad de gestin del Estado? Aunque no es un tema a desarrollar en s mismo, es importante acotar que es precisamente en este sentido que la planificacin participativa toma auge en el desarrollo local. Si bien se reconoce que el Estado tiene el deber de canalizar demandas y propulsar soluciones, tambin es importante comprender que no es posible que atienda todas las demandas de la ciudadana. Un paso adelante en materia de desarrollo y atencin de demandas locales, sera repensar la importancia de incorporar la participacin en el proceso de planificacin. Esto requiere del uso de estrategias, tcnicas y tcticas que funcionen como eje articulador entre las necesidades colectivas y los objetivos propuestos. Hopenhayn (1988), identifica la participacin de actores sociales como aspecto central de esta metodologa, partiendo de la concepcin de ser menos objeto y ms sujeto. Se trata de la articulacin de la futura accin, considerando todos los sectores que componen el mbito local y hacindolos parte del proceso de toma de decisiones. En estos trminos hay que considerar otro punto: la desigualdad en cuanto al acceso de poder que existe entre los actores. Vega (1997) apunta a que la participacin es el instrumento por excelencia que puede permitirle a grupos en desventaja exigir el poder que les corresponde. Es establecer un nivel prctico entre la adquisicin de poder y recursos, intermediado por un proceso de toma de decisiones colectivas que movilicen a la planificacin y ejecucin de propuestas que permitan la solucin de problemas identificados. No obstante, la participacin de la que se habla debe ser verdadera. Lo que implica expresar las propias ideas y opiniones, saber deliberar y decidir, examinar las ventajas y desventajas en los asuntos que se presentan, asumir responsabilidades tanto a nivel individual como grupal y velar por la frmula eficacia-eficiencia (Saavedra, 1993, p. 93). En otras palabras, es proceder conforme a la lgica de actuacin entre racionalizacin y coordinacin, es decir, planificar participativamente. El cuadro 3.2. contrasta y sintetiza lo que se ha planteado.

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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

Cuadro 3.2. Contraste entre planificacin tradicional y planificacin participativa

Planificacin tradicional Centralizada. Vertical e impositiva. Prioriza la inversin sectorial. Asigna responsabilidades pero no asume. Homogeneizante y unificadora. Excluyente y autoritaria. Distancia entre Estado-sociedad civil. Planificacin participativa Descentralizada. Horizontal y concertada. Prioriza inversin social. Asume responsabilidad y compromiso social. Reconoce la diversidad y respeta la diferencia. Incluyente y democrtica. Acerca la relacin Estado-Sociedad Civil.

Reconoce una poblacin objetivo beneficia- Reconoce a los actores sociales como sujetos ria de un plan. activos del desarrollo. Desconoce las condiciones especficas de la Parte de las condiciones concretas y particulocalidad. lares de la localidad. Genera desconfianza en las instituciones. Construye relaciones de confianza. Promueve la confrontacin e imposicin de Promueve tolerancia y convivencia pacifica. poderes. Disminuye la gobernabilidad.
Fuente: Adaptado de FAO (2003, p. 10-11).

Recupera gobernabilidad.

A nivel local, debe darse un proceso planificacin participativa efectiva que permita una gestin adecuada de resultados coherentes con los objetivos que se desean alcanzar. Para ello, es indispensable utilizar mecanismos que garanticen un transcurso exitoso. Pichardo (1997, pp. 28-31) aborda cinco fases bsicas del proceso de planificacin participativa. El diagnstico, tal como se muestra en el diagrama 3.2., consiste en investigar la realidad social en que se desea planificar, para determinar la naturaleza y magnitud de los problemas. Es necesario el anlisis de la tendencia histrica para interpretar los hechos que se han manifestado y que pueden tener injerencia al presente. La formulacin, por su parte, es elaborar claramente las decisiones y la forma en que se implementarn. Seguido este paso a la ejecucin, la cual consiste en poner en prctica las medidas formuladas. Implica control y seguimiento de las acciones. Para la evaluacin se trata de comprobar las posibilidades de cumplimiento de los propsitos planteados y del nivel de logros en la ejecucin de las medidas.

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Captulo III

Diagrama 3.2. Fases de la planificacin participativa

CINCO ETAPAS DE LA PLANIFICACIN PARTICIPATIVA

Dignstico Formulacin

Toma de decisiones

Ejecucin Evaluacin Ajuste

Participacin social

Fuente: Elaboracin propia.

Este proceso de evaluar debe verse como uno integral, de manera que apunte tanto a detectar irregularidades como a proporcionar informacin sobre medidas preventivas y correctivas. La etapa del ajuste est vinculada al proceso de evaluacin. Se trata de incorporar las medidas correctivas necesarias, con el fin de lograr los propsitos establecidos. La importancia de esta ltima fase radica en la retroalimentacin constante de algunos aspectos de la realidad y en la necesidad de incluir resultados no proyectados inicialmente.

3.5. La planificacin estratgica: el elemento clave para la sostenibilidad

Planificar participativamente para el desarrollo de localidades es un trabajo estratgico en s mismo. Es utilizar un modo sistemtico de gestionar el cambio y de crear y lograr el mejor futuro posible para una determinada organizacin, entidad, empresa o territorio (DEMUCA, 2009). Partiendo de esta definicin, la Planificacin Estratgica (PE) puede verse tanto como instrumento y como un sistema-proceso. El sistema-proceso se refiere a un

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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

conjunto de etapas continuas y complementarias que dan cuenta de las interacciones entre las sub- unidades que lo integran (Ortiz & Vients, 2009). De otro lado, cuando se habla de instrumento, se entiende como la carta de navegacin que tienen las sociedades civilizadas que permite priorizar y jerarquizar los asuntos de inters pblico (Snchez, 2003). Diagrama 3.3. Planificacin estratgica: un instrumento, un proceso

Acciones y tareas

Es el cmo alcanzar los objetivos

Toma de decisiones

PE
Definicin de objetos
Describe la estrategia, es el qu se desea alcanzar

Actores polticos, sociales y econmicos

Fuente: Elaboracin propia.

De otra forma, la PE como metodologa de trabajo, puede diferenciarse en dos niveles: nivel estratgico y nivel operativo. El nivel estratgico, es la concepcin amplia de lo que se desea hacer, en otras palabras, la visin macro de las metas y objetivos que se busca alcanzar. Es la planificacin necesaria que precede el nivel operativo. Incluso, observado desde una localidad, se vincula con la gestin regional y nacional e implica la coordinacin con estas instancias dentro del territorio en su totalidad. En trminos operativos, se refiere a la forma concreta de conducir la PE hacia los escenarios deseados y ya explicitados (Snchez, 2003, p. 17). Este proceso presupone que ya existen unas decisiones tomadas estratgicamente, as como mecanismos para el control, monitoreo, evaluacin y retroalimentacin, sobre una situacin dada. A este momento, tambin han sido considerados los factores exgenos y endgenos que interfieren en la operacionalizacin del plan estratgico. El siguiente diagrama expone la relacin entre la visin estratgica y operativa. Llevar a cabo un proceso de planificacin estratgica, por la naturaleza de su complejidad, puede generar diversas crisis en distintos momentos. A partir de Snchez (2003), se mencionan algunas de estas dificultades que tienden a surgir.

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Captulo III

Diagrama 3.4. Planificacin estratgica: entre el nivel estratgico y operativo

Nivel estratgico
Situacin base
Anlisis de la situacin presente Anlisis de la situacin futura Formulacin estratgica a largo plazo Planes anuales operativos

Diagnstico

Pronsticos

Lineamientos

Evaluacin y control

Decisiones estratgicas Decisiones estructurales Decisiones operativas

Nivel operativo

Fuente: Elaboracin propia.

Cuando existen problemas de inexperiencia de las organizaciones y dirigentes, as como una mala precisin de las prioridades y necesidades colectivas, se genera una crisis de lanzamiento/ejecucin. Esto se debe a que no se tiene un sistema de informacin y consulta adecuados y no se vislumbraron las verdaderas unidades de decisin. Si se habla de crisis de administracin, se est considerando del proceso ms operativo y tcnico de la PE. En otras palabras, el problema radica en la poca o ninguna desconcentracin de la informacin, del poder. No se han delegado las responsabilidades adecuadamente y existe una falta de coordinacin entre los equipos de trabajo. Esto se traduce en la inadecuada planificacin de los recursos materiales y fiscales, as como en la imprecisin del clculo de duracin en las estrategias a implementar. Lo anterior, pone en manifiesto otro elemento importante, la crisis de liderazgo. Esta surge en el momento en que se pierde la visin del trabajo integral. Los coordinadores dejan de percibir que cada esfuerzo, en todo momento del proceso, se realiza con el fin de lograr la meta general, no es un trabajo individual ni de beneficio exclusivo para un rea especfica. La continuidad de las estrategias de planificacin siempre es un reto y puede representar una de las mayores crisis. Si se suscita una prdida de intereses comunes tanto entre las reas como entre los niveles (local, regional, nacional), se pierden de perspectiva los objetivos de la PE. Si antes del nivel operativo, no se contemplaron los posibles escenarios a futuro y las influencias del entorno y no se

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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

generaron tcticas que flexibilizaran las estrategias y se ajustaran a los cambios con el menor impacto negativo posible, se pierde la capacidad de accin/reaccin en los momentos oportunos. Estos procesos estratgicos y operativos en el nivel local tienen indefinidas reas de actuacin. De acuerdo a Llisterri (2000), son tantas las reas como situaciones especficas que se desean afrontar. Sin embargo, estas iniciativas deben ser traducidas no solo en planes estratgicos, sino formalmente en polticas de desarrollo local. Segn Elizalde (2003), las polticas pblicas de desarrollo local buscan maximizar los recursos limitados, para mejorar la calidad de vida territorial. Considerando que el nivel nacional no necesariamente toma en cuenta las particularidades locales y son entonces los agentes locales (como los municipios) quienes pueden generar polticas que favorezcan la solucin de problemas puntuales. El argumento principal para convertir la PE en polticas pblicas locales, es lograr un desarrollo integral a largo plazo y sostenible. Ms an en este momento, en el cual la tendencia de la descentralizacin poltica y fiscal se ha incrementado en casi todos los pases de Amrica Latina (BID, 2006). Cuando se habla de procesos sostenibles, se habla de equilibrio, de avances en la implementacin de polticas pblicas y por ende, de desarrollo. Segn FLACMA (2005), se debe partir de cinco principios: 1. Multidisciplinariedad: integra la dimensin social, econmica, poltica, ecolgica, cultural y espiritual, evitando la segmentacin de estos aspectos. 2. Multisectorialidad: integra todos los sectores de la localidad para participar activamente en los procesos de planificacin, formulacin, ejecucin, control y evaluacin de proyectos o polticas pblicas. 3. Multinivel: busca la integracin y coordinacin entre los intereses del nivel local, con el nacional, regional y global. 4. Coordinacin: se trata de la integracin de doble va, tanto desde abajo hacia arriba, como desde arriba hacia abajo. Es trabajar de forma integrada con las disciplinas, los sectores y los niveles de gobierno. 5. Dinamismo: implica que la sostenibilidad requiere de procesos flexibles y abiertos a las nuevas realidades, ideas, eventos coyunturales, cambios en polticas o de naturaleza social o cultural. Esta forma de generar acciones que promuevan al desarrollo local a partir de una planificacin estratgica sostenible, definitivamente requiere de un cambio de paradigma. Exige comenzar y en muchos casos continuar con los esfuerzos de descentralizacin y el establecimiento de condiciones ptimas y efectivas de participacin integral.

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Captulo III

3.6. Recapitulando
La planificacin participativa y estratgica es cnsona con los objetivos de desarrollo local. Permite que las localidades trabajen desde sus espacios y para sus espacios, con sus recursos, capacidades y sobre todo, su propio diagnstico de problemas y priorizacin de temas. Por otro lado, se ha establecido que las polticas pblicas de desarrollo local basadas en la PE requieren de procesos de dilogo y concertacin, para ser expresados formalmente (como leyes) en el espacio pblico local y de esta forma encaminar el desarrollo sostenible. Lo cual demanda rescatar la importancia de la funcin y responsabilidad de las agencias locales. Aunque existen esfuerzos de grupos y comunidades, muchos exitosos en su gestin, siguen siendo los gobiernos locales el instrumento por excelencia para poner en prctica polticas econmicas y de desarrollo de servicios sociales. En otras palabras, los agentes pblicos y privados que conforman la institucionalidad local, juegan un papel central en la PE de las polticas pblicas. Al estar prximos a las necesidades de sus territorios, son los entes responsables de concertar y ejecutar estrategias planificadas que enfrenten la incertidumbre, el desfase entre lo local y lo nacional y transformen sus territorios en reas competitivas de desarrollo. Finalmente, y en palabras sencillas, aunque se reconozcan las herramientas, procesos, tcnicas, tcticas, paradigmas, entre otros mecanismos, no se adelanta la transformacin social, sin poner en agenda pblica el concepto de desarrollo sostenible.

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Captulo IV

Implementacin de las polticas pblicas: El dficit de coordinacin en el proceso de territorializacin

Kevin Parthenay

4.1. Introduccin: conceptos y realidades 4.2. Las polticas pblicas y el proceso de implementacin 4.3. La deficiencia de implementacin: Un sistema de hiptesis aplicado a la regin 4.3.1. Distorsiones jurdico-institucionales en la ingeniera del marco competencial 4.3.2. Distorsiones poltico-institucionales, vector de parlisis de la accin municipal en Centroamrica 4.3.3. Deficiencias de canalizacin de las demandas sociales: la elaboracin de polticas pblicas desde la perspectiva de la participacin ciudadana 4.3.4. El cambio y el proceso de territorializacin de las polticas pblicas: perspectiva desde la nocin de aprendizaje 4.4. Conclusin

89 90 91 93 97

99

101 103

Bibliografa 104

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4.1. Introduccin: conceptos y realidades

El proceso de territorializacin de las polticas pblicas no es un fenmeno reciente en Centroamrica. Desde los aos 1980 hasta hoy, la territorializacin se concretiz paulatinamente por reformas en el mbito jurdico, financiero e institucional. Sin embargo, se destacan varias dificultades en la aplicacin de estas reformas, lo que pone de relieve una problemtica fundamental, la de la implementacin de las polticas pblicas. Antes de todo, el objetivo de este captulo radica en una puesta en perspectiva terica de una enfermedad endmica que toca el reto de la regulacin poltica en cada uno de los pases del istmo. Estudiar la territorializacin remite al estudio especfico de las condiciones de implementacin de las polticas pblicas al nivel local. Al respecto, el territorio se considera como un espacio legitimo de experimentacin e integracin de prioridades de accin pblica (Faure, 2006: 433). El territorio es un espacio que tiene que ser regulado. En esta perspectiva, los gobiernos locales juegan un papel fundamental en la identificacin, elaboracin e implementacin de los modelos de cohesin social, territorial y de regulacin econmica. As, por completo, el territorio es un nivel en el que se desarrolla la accin pblica, volvindose el lugar en el cual se definen y solucionan los problemas de carcter pblico (Theoning, Ashford, 1980). Por consecuencia, la territorializacin de las polticas pblicas tiene repercusiones ms all de la regulacin poltica sino ms bien que transforma de manera radical el pacto fundador entre administracin y autoridad poltica. Una poltica pblica local existe siempre y cuando una institucin municipal asuma total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de cosas percibido como problemtico (Roth Deubel 2006, p. 19). Una poltica pblica local constituye un objetivo en movimiento, un proceso en el cual los resultados no estn suficientemente claros, que se caracteriza por la constante intervencin de diversos interlocutores, y en donde el conflicto es un elemento expreso de su realidad una dinmica de rompecabezas que est constantemente en transformacin. As, la accin municipal, se convierte en un ciclo continuo en el que el sistema poltico y la sociedad envan y reciben intuimos recprocamente, en una dinmica de retroalimentacin constante (Vargas, Camacho, 2010). Una vez identificados los conceptos que estudiamos, es menester comentar otra cuestin de la territorializacin. En Centroamrica, la descentralizacin lleva una dimensin normativa. Si la lgica original de la accin municipal es de mejor

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canalizar las demandas sociales para mejor responder a las necesidades de la poblacin, no tiene que ser un substituto del Estado. El reto de los gobiernos locales y del nivel municipal en general respecta el principio de subsidiariedad y de complementariedad respecto a la accin del Estado. Esta dinmica responde, sin embargo, a una voluntad de promocin de una cultura institucional destinada a traducirse por la emergencia de un clima de confianza colectiva (Vargas, Camacho, 2010: 12), facilitando por consiguiente la cooperacin y la colaboracin entre varios actores socio-polticos. El principal desafo de la autonoma poltica municipal en la regin Centroamericana radica en la canalizacin de las demandas sociales. La lgica profunda si es mejorar la efectividad de las polticas pblicas para responder a los problemas sociales y atender las necesidades de los ciudadanos. Hoy en da, al considerar la valoracin del nivel municipal, nos damos cuenta de la concomitancia de este proceso con una crisis general de la representacin poltica al igual que la explosin de un descontento social (Latinobarmetro, 2008). Por consecuencia, al reflexionar sobre el tema de la territorializacin de las polticas pblicas, hay que bien tener claro la correlacin que puede existir entre la valoracin del principio de subsidiariedad, representado por la emergencia de la regulacin local, y las debilidades estructurales de los Estados centroamericanos.

4.2. Las polticas pblicas y el proceso de implementacin

Aunque el nivel municipal se presente como complementario al Gobierno central, la mayor dificultad queda la implementacin de las polticas pblicas que se elaboran por los gobiernos locales. Tenemos que pararnos un momento sobre esta problemtica. Qu significa analizar la implementacin de las polticas pblicas? Interesarse a la implementacin es decodificar la manera con la que se apropia un programa pblico. Entonces, no debe limitarse a considerar una sola faceta del problema, es decir, sea su elaboracin o su estructuracin (Lascoumes, Le Gals, 2007: 26). El estudio de la implementacin permite develar los fracasos de los programas polticos, as como las diferencias que existen entre las intenciones de los tomadores de decisin y los resultados. Con este sentido, la accin pblica puede ser percibida con una perspectiva de racionalidad, una racionalidad de tipo economicista de la gestin pblica. La evaluacin del fracaso de las polticas pblicas puede concebirse a travs de tres lgicas: la inefectividad (ausencia de aplicacin concreta de las disposiciones legislativas o reglamentarias), la ineficacia (diferencia entre las medidas implementadas y los resultados finales), la ineficiencia (distorsin entre el gasto y el

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resultado obtenido). Este conjunto de enfoques para analizar las polticas pblicas se construyen en el sentido de una racionalizacin de la accin pblica. Sin juzgar el xito o el fracaso de las polticas pblicas locales, importa estudiar algunas leyes generales sobre el proceso de accin pblica y las dinmicas que resultan de sta. Por otra parte, es relevante explicar o entender la ineficacia de la accin pblica local en Centroamrica explorando las lgicas institucionales subyacentes y las relaciones entre mltiples actores partes del proceso. Por consecuencia, dejaremos de lado el estudio de la lgica de ineficiencia. Tal estudio implicara un trabajo ms profundo sobre los presupuestos y contenidos de las polticas pblicas enmarcadas en el mbito municipal. El anlisis de los mecanismos de implementacin de las polticas pblicas nos lleva a considerar un conjunto de instituciones, de prcticas institucionales, de normas y reglas. En este sentido, se puede hacer referencias a tres niveles de anlisis. Estos tres niveles radican en las nociones de polity, politics, y policy. Cada uno tiene la capacidad de poner de relieve factores causales variados del problema de la implementacin de las polticas pblicas en el proceso de territorializacin. El primer concepto polity remite al conjunto de actores e instituciones que componen una comunidad. El segundo politics hace referencia a las luchas que existen entre actores individuales y colectivos para la adquisicin del poder. Sin embargo, politics no se limita al acceso a puestos de poder por la competicin electoral sino a las relaciones de poder en el marco de interacciones interpersonales o inter-grupos (Bartoli, 2005). Esta nocin implica tambin la participacin en la competicin para el control del poder estatal a travs de sus varias instituciones. Por fin, el tercero termino, policy, se refiere a un conjunto de accin motivada (Hassenteufel, 2008: 7).

4.3. La deficiencia de implementacin: Un sistema de hiptesis aplicado a la regin

Consagraremos este artculo al estudio de una de esas tres variables, la dimensin politics y especialmente la descripcin de las fallas existentes en un marco complejo de interacciones entre una variedad de actores y de niveles de poder (infra-estatales, estatal). Si el trmino politics hace referencia a todo lo que divide en una sociedad, nos importara los factores que impiden solucionar esas divisiones. Tres hiptesis nos permitirn responder a la pregunta del por qu la implementacin constituye el principal problema del proceso de territorializacin de las polticas pblicas en la regin? El inters del mtodo empleado es de jerarquizar los diferentes factores causales que explican la deficiencia de implementacin de las polticas pblicas locales.

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A esas tres variables independientes, aadiremos una cuarta que valorara la idea de aprendizaje. Precisaremos el uso de una variable tan amplia y su relacin en la reflexin sobre los problemas de implementacin. Lo que planteamos con el aprendizaje es una concepcin de largo plazo del proceso de territorializacin. El sistema de hiptesis: Hiptesis primera: unas distorsiones jurdico-institucionales que hacen del modelo de autonoma municipal o de territorializacin un modelo impreciso, en lo cual las competencias institucionales son ambiguas y compartidas. Por distorsiones jurdico-institucionales entendemos una falta de claridad y concordancia entre los marcos jurdicos y el diseo institucional. Hiptesis segunda: unas distorsiones poltico-institucionales que generan dificultad de coordinacin inter y intra-institucional as como una deficiencia por el control jerrquico. Por distorsin poltico-institucional se entiende el conjunto de disfuncionamiento de los modos de organizacin en trminos de coordinacin y de control jerrquico (Mgie, 2007: 385). Hiptesis tercera: una incapacidad del modelo de autonoma municipal a canalizar la demanda social. Por canalizacin de demanda social, entendemos la capacidad de las instituciones a tomar en cuenta los intereses de los ciudadanos y a traducirlos en iniciativas polticas concretas, programas o polticas pblicas. Las instituciones locales encarnan la articulacin poltico-social para la transformacin de las preferencias individuales en preferencias colectivas, es decir, la construccin racional del inters general. Para evaluar esta hiptesis, es preciso considerar los mecanismos de participacin ciudadana que existen al nivel municipal. Hiptesis cuarta: una temporalidad corta de existencia del modelo de autonoma municipal. Desarrollamos la idea segn la cual, el proceso de territorializacin debe ser considerado con una dinmica de largo plazo. En este proceso, el fenmeno de aprendizaje instrumental, cognitivo y social se destaca como fundamental para superar este problema endmico de la implementacin de las polticas pblicas. De ah, proponemos una reflexin sobre el cambio al nivel de la institucionalidad municipal. Este articulo, adems de presentar con ms detalles cada una de las hiptesis, intentaremos hacer de sas una evaluacin emprica para responder a la pregunta de saber que impide el ejercicio del buen gobierno local sin deficiencia de implementacin de las polticas pblicas.

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4.3.1. Distorsiones jurdico-institucionales en la ingeniera del marco competencial El avance de la descentralizacin en Amrica Central coincide con el proceso de reforma del Estado iniciado en la dcada 1980. El desarrollo del modelo de autonoma municipal consiste en una dinmica especfica de trasferencia de competencias entre varias instituciones. Por consecuencia, la esencia de la descentralizacin radica en una redefinicin de poder para promover una democracia de abajo hacia arriba. As, para tomar en cuenta las necesidades locales, encontrar soluciones polticas y administrativas y implementarlas, hace falta que las autoridades locales (rganos, consejos, gobiernos locales, etc.) tengan competencias propias tanto como recursos para dar vida a esas capacidades institucionales. En este sentido, la implementacin del modelo de autonoma municipal se refiere a factores estructurales del diseo del Estado que determinan el tipo y la natura de las relaciones entre el Gobierno central y los gobiernos locales (Vargas, Camacho, 2010, p. 54). Al analizar la implementacin del modelo autonmico municipal, es menester entonces observar la reparticin de competencias que existen entre las varias instituciones engaadas en el proceso de descentralizacin. Esas competencias se establecen por ley. Entonces, esta parte del estudio radica en una puesta en perspectiva de las compatibilidades de las leyes vigentes que regulan la territorializacin de las polticas pblicas. En efecto, constatamos con la Dra. Violeta Pallavicini (Pallavicini, 2009) que la regin se enfrenta a un dficit de claridad y concordancia entre los marcos jurdicos y el diseo institucional. Este fenmeno genera obstculos en la toma de decisiones y constituye tambin un factor causal que podra dar un primer paso de explicacin al problema endmico de la implementacin. En este sentido, para proporcionar una evaluacin del entramado jurdico institucional en Amrica Central para identificar los problemas de implementacin de las polticas pblicas, trataremos primero (1) las tendencias de dispersin y de vacios jurdicos que constituyen obstculos tcnicos a las exigencias de buen gobierno al nivel local; (2) analizaremos la relacin entre las leyes vigentes y las capacidades institucionales. Estas dos dimensiones se centran en la idea de distorsiones jurdico-institucionales. Tres variables pueden ser destacadas: a) fragmentacin entre el marco jurdico y el marco institucional; b) vaco jurdico en el ingeniera del marco competencial; y c) dficit de rendimientos institucionales. Estudiaremos el primer punto que se refiere a la dispersin de las normas jurdicas o la ausencia de reglas y que tiene importantes repercusiones en el mbito de la implementacin. Identificamos varias consecuencias de estos fenmenos. Particularmente, la dispersin de las normes jurdicas que definen la autonoma municipal, por ejemplo entre las constituciones y los cdigos municipales conlleva con:

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i. Dificultades para los ciudadanos o los actores institucionales a reconocer los roles institucionales de cada institucin. ii. Confusiones o duplicaciones de las competencias. iii. Nacimiento de un sistema complejo de normativas aisladas o desarticuladas, as como procedimientos no clarificados (Vargas, Camacho, 2010). La inconsistencia del modelo de autonoma municipal vigente puede conllevar a la emergencia de barreras jurdicas y polticas que afectan el cumplimiento de las polticas pblicas locales. En este sentido, las distorsiones institucionales son el resultado de las deficiencias de un marco normativo claro y especializado, adems de los procesos de reforma abstractos y de una ausencia de las especificaciones en cuanto al marco competencial municipal y de las instituciones de gobierno central involucradas (Vargas, Camacho, 2010, p. 64). As, la distorsin jurdico-institucional puede nacer de una multiplicacin de instituciones encargadas de tutelar el tema de la autonoma municipal. El nmero elevado de instituciones pblicas nacionales cuyas funciones influyen en las diferentes reas (autonoma financiera; autonoma administrativa; autonoma poltica) de la autonoma municipal en los pases de la regin se traduce por una produccin fragmentada de la normativa relativa al tema municipal. Sin embargo, uno de los principios de efectividad de la autonoma municipal radica en la delimitacin precisa del entorno y del ejercicio del poder de los gobiernos locales. Por consiguiente, la definicin dispersa del entorno normativo y de las reglas formales constituye un factor explicativo de la deficiencia del marco normativo que no alcanza la claridad y especificacin necesaria para que el proceso de territorializacin de las polticas pblicas pueda implementarse. Con esta primera hiptesis, y sobre la base de lo explicado, podemos subrayar tres principales factores explicativos de la deficiencia de implementacin de las polticas pblicas territorializadas: Subordinacin poltico-administrativa Planteamos la idea de subordinacin administrativa por referencia al grado limitado de la dependencia de las autoridades municipales en Centroamrica. En efecto, en la regin la creacin de mecanismos requiere una definicin solida de los lineamientos jurdicos que determinan su esencia. Sobre esta base, numerosas autoridades no tienen capacidad propia de actuar en el nivel municipal por no beneficiar de estos lineamientos jurdicos. Esto define un estado de dependencia hacia las instituciones estatales. Nos llama la atencin el caso de las Comisiones Ciudadanas de Transparencia (CCT) en Honduras. Son los mecanismos ms recientes que se han creado para

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impulsar la participacin popular sobre los intereses del municipio; las comisiones surgen de la necesidad de los ciudadanos por obtener prontas respuestas sobre la administracin de un gobierno local. En la prctica, las CCT han mantenido presencia dentro de las principales ciudades del pas como instancias controladoras o fiscalizadoras de la distribucin y ejecucin de los recursos que manejan las municipalidades. Las funciones que ejercen las comisiones ciudadanas de auditora social han generado cambios en cuanto a la aplicabilidad de herramientas de transparencia y rendicin de cuentas; pero se han visto limitadas en el ejercicio de sus funciones porque carecen de lineamientos jurdicos que determinen sus alcances. Para solventar esta carencia y fortalecer la existencia de las CCT, la Asociacin de Municipios de Honduras (AMHON) incidi, durante este ao, ante la Asamblea Legislativa para que aprobara las reformas de la Ley de Municipalidades, y mediante la adicin de nuevos postulados se determine en la ley las atribuciones de las Comisiones Ciudadanas de Transparencia. El decreto legislativo se aprob pero an no ha sido sancionado por el Poder Ejecutivo. Una subordinacin poltica se aade a la subordinacin administrativa. El caso hondureo es particularmente ilustrativo de este fenmeno. Las Comisiones Ciudadanas de Trasparencia padecen del fenmeno de dependencia por la no ratificacin por parte del Ejecutivo de las Reformas realizadas a la Ley de Municipalidades. Eso manifiesta el dbil inters que el gobierno central le brinda a los cambios que desde el Legislativo se impulsan, en busca de la modernizacin de un proceso de consultas y apertura hacia la sociedad civil, omisin que permite que el manoseo poltico siga acentundose en los procesos de consultas y en el funcionamiento global de los rganos sub-nacionales37. Un caso parecido se encuentra en Costa Rica, donde los Consejos de Distrito se organizan mediante un Reglamento de Funcionamiento de los Concejos de Distrito, que debe ser aprobado por el Concejo Municipal de cada municipalidad, por lo que no existe una serie de lineamientos legales que rijan de manera general a estos rganos sub-municipales. Sobre esta base, cada gobierno local tiene la potestad de establecer los mecanismos bajo los que estos se organizan, gracias a la potestad que le otorga el Cdigo Municipal al rgano legislativo municipal. Otro factor de subordinacin para los comisionados existe en el mbito de la ejecucin de los planes, proyectos o programas. En su fase de implementacin, esos planes deben guardar concordancia con los planes de desarrollo locales planificados al nivel nacional y promovido desde el gobierno central.
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Todos los casos empricos utilizados en este artculo son extrados del libro Vargas, Jean-Paul y Camacho, Natalia (editores.) Autonoma poltica: gobernanza municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana. Fundacin DEMUCA. San Jos. Agradecemos a los autores.

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Esta normativa pone en riesgos los verdaderos intereses o necesidades locales y condicionan la autonoma municipal con respecto a la facultad de la libre administracin y sus programas de desarrollo (Art. 12, Ley de Municipalidades). Menosprecio del valor poltico del municipio A menudo, constatamos que la ley define competencias de carcter poltico entendido como capacidad de regulacin, direccin de proyectos y solucin de controversias. Sin embargo, mientras que la ley promueva tal natura poltica de los rganos municipales, este valor sigue siendo menospreciado por los dems actores que intervienen al nivel municipal. En Guatemala, ninguna de las opciones de conformacin de COCODES posibilita el verdadero papel de estos consejos. De hecho, si son nombrados a dedo por el alcalde, los miembros del COCODE obedecern a esta autoridad, y no decidirn bajo la perspectiva del desarrollo de su comunidad. Por el contrario, si son conformados con fines polticos en contra del alcalde, tampoco velarn por el buen desarrollo de sus comunidades. Eso vale en la prctica mientras que las normas definen un marco distinto que da competencias de direccin y regulacin de la comunidad local. En efecto, en cada aldea, colonia, cantn o barrio pueden formase Consejos Comunitarios de Desarrollo, que participan en la organizacin y representacin de cada comunidad. Tienen objeto de buscar juntos las soluciones a las necesidades existentes en la comunidad. Segn la Ley, el reconocimiento de los COCODES como rganos de decisin y direccin (artculo 13), se basan en su Asamblea Comunitaria o Asamblea General, integrada por todas las personas que viven en ella. La Asamblea est reconocida como la mxima autoridad, adems por elegir a una Junta Directiva registrada como un rgano de coordinacin, por ser presidida por el alcalde comunitario o el alcalde auxiliar. Por consiguiente, la capacidad de regulacin poltica que tienen los COCODES por ley queda muy menospreciada al considerar la permanente influencia y subordinacin respecto a los rganos ejecutivos del nivel local, particularmente, los alcaldes. Subordinacin financiera y la falta de recursos econmicos La falta de recursos financieros constituye un problema endmico y omnipresente en los pases del istmo. El caso salvadoreo nos ofrece un caso ejemplar de imposibilidad de poner en accin competencias por falta de recursos econmicos. En efecto, aunque el Cdigo Municipal defina un gran nmero de competencias al municipio en trminos de inclusin del ciudadano y de estructuracin de la participacin ciudadana (art. 4, 116, 118, 123 del Cdigo Municipal, entre otros),

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en la prctica no todos los municipios pueden realizarlos con la regularidad necesaria. Hay municipios que son tan dbiles econmicamente que no cuentan con los recursos necesarios para realizar las consultas de manera peridica, segn una diputada del FMLN. Por ejemplo, varios municipios hacen una consulta para la elaboracin y aprobacin de planes de desarrollo local o de inversin municipal y con los insumos de sta consulta se ejecutan los mismos. La falta de recursos para la realizacin de estas consultas ciudadanas podra plantearse como una distorsin pues pese a que las municipalidades cuentan con el respaldo legal para la ejecucin de stas, en la prctica es precisamente la falta de recursos econmicos la que impide su concrecin con la frecuencia que se requerira para institucionalizar estos mecanismos en todos los municipios. De igual manera, es ilustrativo el caso de los Consejos de Distrito en Costa Rica. Recae en los Concejos de Distrito, la funcin de fomentar la participacin activa, consciente y democrtica de los vecinos en la toma de decisiones concerniente a su distrito. Sin embargo, a lo interno de los Concejos de Distrito existe, en muchos casos, un alto nivel de desorganizacin que impide poner en marcha los objetivos para los que fueron creados. De forma general, presentan problemas para coordinar reuniones, convocatorias y dems detalles, por lo que se ha estado agudizando un debilitamiento del compromiso y una alta desmotivacin por los pocos recursos que les son asignadas y que les impiden responder a las necesidades del distrito. Entonces, por ser factor de subordinacin administrativa, de menosprecio del valor poltico que puede tener el municipio y la falta crnica de recursos financieros, el borroso normativo-institucional crea potencialidades para el fracaso de la accin pblica a travs de una deficiencia de implementacin de las polticas pblicas al nivel local. 4.3.2. Distorsiones poltico-institucionales, vector de parlisis de la accin municipal en Centroamrica La distorsin poltico-institucional remite a una deficiencia en el mbito de la coordinacin inter-institucional as que a una falta de correlacin entre las polticas y el diseo institucional. Con esta segunda hiptesis consagrada a identificar las causas del problema de implementacin, planteamos dos factores: 1) un proceso de nominacin politizada del personal de las autoridades municipales; 2) una falta de voluntad poltica y un peso de la cultura poltica tradicional. Procedimientos de nominacin del personal de las autoridades municipales Primero, en el procedimiento de nominacin del personal de las autoridades municipales, cabe destacar dinmica polticas que invierten a veces el mbito de la

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gestin administrativa municipal. Este fenmeno traviste la natura propia del proceso de territorializacin. De hecho, la lgica poltica, hasta la lgica partidaria, puede sobreponerse a las reglas institucionales formales y volver un obstculo a la integracin de los ciudadanos y de los actores comunitarios de base en la toma de decisin. Para ilustrar este proceso, tomamos el caso de los Consejos de Desarrollo Municipal (CDM) de Honduras. Los Consejos de Desarrollo Municipal son instancias tcnicas de carcter consultivo, que obligatoriamente deben conformar las 298 municipalidades del pas. El reglamento general de la Ley de Municipalidades plantea en el artculo 49 que los CDM tienen como principal funcin la de asesorar a las corporaciones municipales. El artculo 48 del marco normativo municipal establece que los consejos son conformados por un nmero de miembros igual al nmero de regidores que corresponda a cada municipio, de acuerdo a lo estipulado en la Ley Electoral. La integracin de los CDM la Ley faculta a las corporaciones municipales para el nombramiento de los miembros de esta instancia consultiva, de entre los representantes de las fuerzas vivas de la comunidad. Si se toma en cuenta que la composicin de los consejos recae en las corporaciones municipales, cuya integracin corresponde favorablemente al partido ganador, en la prctica, los CDM llevan la tendencia de ser conformados con fines polticos, anteponiendo intereses sectoriales. Falta de voluntad poltica y peso de la cultura poltica La ultima variable que nos ayuda a caracterizar esta distorsin poltico-institucional como causa de la deficiencia de implementacin de las polticas pblicas estriba en una tendencia estructural presente en Centroamrica que es el peso de la cultura poltica y la falta de voluntad poltica hacia el desarrollo del proceso de territorializacin. En el mbito de las consultas ciudadanas municipales en el Salvador, a nivel municipal, muchas veces la participacin ciudadana es una prctica que no siempre se ve puesta en marcha dada a la existencia de una cultura poltica poco sustentada en la transparencia, y ms especficamente en la rendicin de cuentas. Actualmente existen mecanismos de rendicin de cuentas tanto en el manejo del recurso econmico como en las decisiones sobre polticas pblicas y el ejercicio eficaz y eficiente de la funcin pblica. Un ejemplo de esto son las auditoras (de gestin y financiera) que la Corte de Cuentas realiza en las gestiones municipales anualmente. Si bien el Cdigo Municipal establece el acceso a informacin sobre la gestin municipal, tal y como se explic anteriormente, no explica de qu tipo ser y cul es el procedimiento para acceder a sta. Al no existir claridad en el

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qu y en el cmo se puede fomentar una cultura poltica que se caracterice por la discrecionalidad de los funcionarios municipales y no en la transparencia. En resumidas cuentas, se destaca que a menudo los mecanismos destinados a promover el proceso de territorializacin de las polticas pblicas existen en las normativas, sea municipal o nacional. Sin embargo, las variables estudiadas en esta parte juegan como vector de inmovilismo de la accin pblica. La politizacin de algunos aspectos de la gestin administrativa municipal, la subordinacin de las autoridades municipales, la falta de recursos, de voluntad poltica y el peso de la cultura poltica conforman mayores obstculos a la dinamizacin de la accin pblica municipal y a la implementacin real de las polticas pblicas locales. 4.3.3. Deficiencias de canalizacin de las demandas sociales: la elaboracin de polticas pblicas desde la perspectiva de la participacin ciudadana La demanda social se entiende aqu como los intereses locales formulados por los miembros de las comunidades locales o ciudadanos. La canalizacin de estas demandas implica la existencia de instancias que permiten la participacin de los ciudadanos o que favorecen la toma en cuenta de los intereses de las comunidades de base. Sin embargo, una observacin emprica de los pases centroamericanos muestra que la sola existencia de estos mecanismos no alcanza necesariamente la canalizacin de las necesidades sociales para la formulacin de las polticas pblicas. Entonces, aqu se estudiar la canalizacin de la demanda social a travs de los mecanismos vigentes de participacin ciudadana. Se debe aclarar la idea segn la cual, la existencia de un mecanismo de participacin ciudadana no funciona de igual manera segn la fase alcanzada de elaboracin de la poltica pblica. En efecto, la capacidad de incidencia sobre una poltica a travs de la participacin queda distinta segn las fases de la accin pblica. Dependiendo del nivel en el que intervienen los actores sociales (comunidades de bases, ciudadanos), el grado de incidencia potencial en la formulacin de la polticas pblicas locales resultar distinto. Qu entendemos por fases de accin pblicas? Ms que fase hace falta hablar de secuencias de accin pblica. Esta fragmentacin en secuencias (stage approach) radica en una perspectiva metodolgica ms que terica del anlisis de las polticas pblicas. Este tipo ideal de la accin pblica elaborada por Jones consiste en entender como el proceso poltico funciona (Jones, 1970, p. 9). Jones divide el proceso poltico en cinco secuencias: problem identification, program development, program implementation, program evaluation, program termination (Jones, 1970, p. 12; p. 230-231). Este corte permite estructurar un anlisis fragmentada del

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avance de una poltica pblica desde un momento inicial cuando aparece y llama la atencin un problema pblico hasta la etapa conclusiva que alcanza una solucin integral del problema en cuestin. Desde la perspectiva de nuestro estudio sobre la implementacin, la comparacin del impacto de los mecanismos de participacin ciudadana con las otras secuencias de accin poltica nos parece heurstica. As, trataremos de evaluar, sobre la base de un estudio realizado por el Observatorio de la Autonoma Municipal de la Fundacin DEMUCA (2009), si los mecanismos de participacin permiten una influencia diferenciada segn las diferentes fases del proceso de poltica pblica y segn los pases de Centroamrica. De la conceptualizacin de Jones, nos distanciamos un poco. Primero, aadiremos una etapa intermedia, la etapa de la seleccin de los recursos asignados para la implementacin de la poltica. Segundo, no consideraremos las dos ltimas etapas que quedan fuera del marco emprico de este estudio. Este ejercicio se fundamenta sobre una hiptesis que consiste en la idea de que la deficiencia de canalizacin de las demandas sociales a travs de los mecanismos de participacin podra ser un factor explicativo de las dificultades de implementacin de las polticas pblicas en el proceso de territorializacin. Un enfoque radicado en la participacin ciudadana fundamenta la idea de un desfase entre los problemas reales y los problemas atendidos a travs de las polticas pblicas. Cuadro 4.1. Efectividad en Amrica Central de la canalizacin de la demanda social. Observacin desde los mecanismos municipales de participacin ciudadana
Escenarios Incidencia en la identificacin del problema Incidencia en la conformacin de la poltica publica Incidencia en la seleccin de los recursos Incidencia en la implementacin de la poltica
Fuente: Elaboracin propia.

Costa Rica S

Nicaragua S

El Salvador S

Honduras S

Guatemala S

No

No

No

No

No

No

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La constatacin principal que se destaca del cuadro 4.1. es que las prcticas de participacin se distribuyen de manera equitativa entre los pases de la regin. La participacin ciudadana parece ser, entre los pases de Centroamrica, un fenmeno bastante homogneo dentro de los diseos institucionales municipales. La segunda constatacin es que los mecanismos permiten una influencia de los actores de la sociedad civil en las varias fases del proceso de polticas pblicas. As, constatamos que, sin diferencias entre pases, operan los mecanismos de participacin en la fase de identificacin del problema, de formulacin de la poltica y de seleccin de los recursos. Sin embargo, el inters central de este cuadro 4.1. radica en la constatacin de que los mecanismos de participacin no funcionan en la secuencia de implementacin de polticas pblicas. As, los actores de las comunidades de base o los ciudadanos no son asociados al proceso de implementacin. Por no ser asociados a este proceso, no encuentran la oportunidad de ejercer un control sobre la manera con la que se implementan las polticas pblicas o sobre la efectividad misma de la implementacin. Por no ser asociados no pueden competir ni resistir con los fenmenos jerrquicos de control o subordinacin (administrativa y/o financiera). A modo de conclusin, si la influencia de la ciudadana dentro del proceso de accin pblica parece ser bastante homognea considerando los pases de la regin y las fases de la elaboracin de las polticas en las que pueden intervenir los ciudadanos, stos muestran al mismo tiempo una inmensa debilidad al no ser efectivos en la fase crucial de implementacin de las polticas pblicas. As, subrayamos que en la dinmica de territorializacin de las polticas pblicas en Centroamrica, hace falta considerar los ciudadanos como operadores de la implementacin de las polticas pblicas (Lascoumes, Le Gals, 2007: 33). En consecuencia, se alcanzar la capacidad de mejorar la eficiencia de los canales de participacin ciudadana para una adecuacin entre problemas reales y atendidos. 4.3.4. El cambio y el proceso de territorializacin de las polticas pblicas: perspectiva desde la nocin de aprendizaje Apoyndonos sobre autores como Heclo, Smith-Jenkins, Hall o Sabatier, destacamos la necesidad de ubicar la accin pblica en una temporalidad larga. Tal como lo considera Heclo, hacer polticas pblicas es una forma de interrogacin colectiva al nombre de la sociedad (Heclo, 1974, p. 304)38. As, el proceso de territorializacin de las polticas pblicas remite a una reflexin sobre el cambio. Como destacamos al inicio de este artculo, la territorializacin
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Traduccin libre del autor.

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o descentralizacin consiste en una transformacin profunda del pacto fundador entre administracin y Estado. Es tambin una importante transformacin de los modos de regulacin poltica que deben adaptarse a la creacin de un nuevo espacio, el territorio municipal. De esta manera, no solo la territorializacin de las polticas pblicas consiste en un cambio en los modos de regulacin social, pero produce regularmente los instrumentos de cambio a travs de las mismas polticas pblicas locales que fundamental el cambio de la sociedad. La territorializacin, en este sentido, implica un doble nivel de cambio que se debe considerar tanto el corto plazo (polticas pblicas locales) como al largo plazo (modelo de regulacin social). En ambos procesos, los determinantes del cambio son los actores. En efecto, el cambio de polticas pblicas necesita la implicacin de actores mltiples, pero hace falta que esos actores se lo apropien. Podemos recordar la concepcin de Lascoumes y Le Gals sobre el proceso de implementacin que consiste en interesarse a la manera con la cual se apropia un programa pblico y no solo la manera con la que ste se concibe y se estructura (Lascoumes, Le Gals, 2007: 26). Apropindose de las polticas y, ms all, del proceso de territorializacin, los actores tienen la capacidad de orientar la accin pblica. Tienen una funcin cognitiva de construccin de los problemas y formulacin de los programas de accin. Quines son esos actores que ponemos de realce? Los actores son los que integran los procesos de aprendizaje a travs de sus capacidades de entender, adaptarse y dictar reglas o cambiarlas (Peter May, 1992). El aprendizaje puede vestir varias figuras. 1) Primero, el aprendizaje puede ser instrumental, es decir un proceso de comprensin y dominio de capacidades tcnicas y conocimientos de los instrumentos de implementacin de las polticas. En este sentido, muchos de los actores que interactan en la arena poltica local ni siquiera se enteran de la existencia, por ejemplo, de los mecanismos de participacin ciudadana. De igual manera, una mejora aprehensin y mejor conocimiento de las leyes, cdigos y reglamentos podra solucionar problemas de distorsin sea poltico-institucional o jurdico-institucional. 2) Segundo, el aprendizaje social (cognitivo) remite a la matriz de entendimiento de los problemas, lgicas subyacentes de accin poltica (elaboracin y formulacin de agenda). En trminos sencillos, remite a ser sensibilizado a los problemas de su comunidad ms cercana. Esta dinmica de aprendizaje social implica una integracin y formacin ms eficiente de los actores destinatarios de las polticas en los procesos de formulacin

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de agenda y elaboracin de polticas pblicas. Para fomentar procesos de cambio, es preciso entender su entorno cercano. 3) Por fin, el aprendizaje poltico, que es la capacidad de manejar estratgicamente la interaccin entre actores. Conocer los mecanismos, las estrategias y tcticas para incidir, actuar y cambiar las reglas. Esta ltima idea destaca tambin la pertinencia de las interacciones en los procesos decisorios de polticas pblicas locales y de los mecanismos de participacin ciudadana. En la conceptualizacin del proceso de territorializacin como un proceso global de cambio en el mbito de la regulacin poltica, hace falta considerar la variable temporal sobre la cual podemos entender el proceso de descentralizacin. Proponemos que la autonoma municipal incorpore la visin de largo plazo para tomar en cuenta las dimensiones cognitivas y sociolgicas del aprendizaje para mejor entender algunas deficiencias de la implementacin de las polticas pblicas.

4.4. Conclusin
El reto inicial que pusimos de relieve fue de proponer una jerarquizacin de las variables causales de la deficiencia de implementacin de las polticas pblicas. En este sentido, no dudamos de que la aclaracin competencial jurdicainstitucional de la autonoma municipal sea un factor decisivo en la deficiencia de la implementacin de polticas pblicas. Muchos factores de las distorsiones poltico-institucionales se nutren de las fallas del primer fenmeno, especialmente los fenmenos de subordinacin o de menosprecio del valor y papel polticos de las instituciones locales. La segunda idea central que nos llama la atencin en el entendimiento de este problema de implementacin de la poltica pblica es la necesidad del aprendizaje social de la autonoma municipal, con una valorizacin de las dimensiones sociolgicas y cognitivas para que el conjunto de los actores que se empean en el desarrollo del proceso de territorializacin puedan tener las capacidades de actuar y cambiar la sociedad segn las deseos y expectativas de los ciudadanos. Aqu, destacamos la importancia de mejorar el funcionamiento de los mecanismos de canalizacin de la demanda social. Por fin, la necesidad del aprendizaje institucional con el desafo del desarrollo de la gobernanza multi-niveles lleva a una ubicacin global del proceso de territorializacin en una dinmica general de cambio de la sociedad, un cambio que solo se puede concebir tomando en cuenta la temporalidad e inscribindose en el largo plazo.

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La coordinacin como instrumento de polticas en las dinmicas de gobierno y en el marco de la gestin pblica
Caryl Alonso Jimnez

5.1. Presentacin 5.2. Coordinacin inter-institucional en el espacio pblico 5.2.1. Espacios de coordinacin 5.2.2. La coordinacin entre niveles de gobierno

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5.2.3. Sistema de coordinacin inter-institucional en los procesos de ejecucin de polticas departamentales, intermunicipales y municipales 111 5.2.4. La coordinacin en el marco de la descentralizacin en Guatemala 5.2.5. Fortalecer las capacidades de gestin del municipio 5.2.6. Apertura hacia espacios de dilogo, inclusin y construccin de ciudadana 5.3. A manera de conclusin 114 115 115 116

Bibliografa 118

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5.1. Presentacin
No cabe la menor duda que en los umbrales de este nuevo siglo se est demandando instrumentos para retomar y mover los grandes postulados de la gestin pblica; se buscan herramientas de gestin que faciliten resultados, particularmente de las agendas de gestin cotidiana que se enfrentan diariamente a obstculos polticos, administrativos, tcnicos y hasta legales. Las agendas ms afectadas son las acciones sociales, lamentablemente las ms rezagadas en la regin centroamericana. Seguramente para la Fundacin DEMUCA, al abordar desde la perspectiva el tema de la coordinacin inter-institucional para el debate colectivo, busca reflexionar y generar pensamiento sobre un instrumento idneo de gestin entendido como una herramienta articuladora de procesos. Abordar la coordinacin como herramienta en esa dimensin nos coloca frente a dos dilemas: (i) entenderla como la accin poltica dinamizadora de procesos en los cuales intervienen factores que alteran, reducen o anulan resultados; y (ii) situarla como una tcnica aplicada a circunstancias que motivan acuerdos o negociaciones. Ms all de estos dilemas, la clave de la coordinacin implica la interconexin con sentido de prioridad y reparto de responsabilidades para actores que asumen objetivos y resultados comunes. Desde el bussines administration de los aos cincuenta y sesenta en los Estados Unidos de Amrica, y la planificacin para el desarrollo de los sesenta y setenta, en Amrica Latina se atribua a la excepcionalidad gerencial capacidades de conduccin de la gestin pblica y privada; centrada en liderazgos carismticos que acudan curiosamente a la persuasin. Muchas herramientas de la funcin pblica fueron obviadas, pero hoy nos enfrentamos a procesos complejos en los que el impulso de la poltica en las polticas pblicas influye hacia resultados que no necesariamente responden a las demandas ciudadanas. Hoy en da, frente al fracaso de resultados consistentes del rol de la gestin pblica se busca ms que cuestionar las dcadas pasadas, redireccionar el estudio y anlisis de los procesos mediante una dinmica que haba pasado inadvertida en la cotidianidad de lo pblico: la coordinacin. Entendemos que dotar de contenido a la coordinacin supone primeramente situar contextos para la identificacin y acuerdo de prioridades y responsabilidades (Garnier, 2000); en ese marco, la funcin de lo pblico presupone por tanto, una accin cotidiana, tal es el caso del proceso de toma de decisiones para la

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asignacin de recursos. Esto conduce a entender que lo pblico no se mueve por inercia, sino por tres grandes factores (Alonso, 2008): i. El modelo de Estado y sus alcances en la sociedad. ii. El modelo de gobierno y administracin pblica. iii. La calidad de la participacin de la sociedad en la direccin del Estado. Se debe destacar que la coordinacin, como la entendemos en su expresin pblica, es el instrumento de gestin que dota al funcionamiento de procesos administrativos gubernamentales de un amplio marco de relaciones inter-institucionales, derivadas generalmente en un entramado asombroso de sistemas y modalidades de articulacin. Algunas veces perfectamente armonizados para alcanzar un objetivo o en su defecto, factores externos a la administracin pblica que influyen para alterar u obstaculizar planes, programas y proyectos. Ms all de la propia construccin conceptual que la Fundacin DEMUCA pretende a partir de experiencias profesionales en lo pblico se debe advertir que tambin es una manifestacin que no se da en el vaci y tampoco se encuentra exenta de las variables humanas, las cuales son quienes finalmente mueven y hacen que la coordinacin alcance el sentido y el objetivo deseado. Posiblemente el escenario con mayor idoneidad para interpretar los procesos y dinmicas de las decisiones institucionales e inter-institucionales y su efecto para otorgar la velocidad natural a la decisin gubernamental se encuentre justamente en el estudio de la coordinacin como instrumento poco estudiado y de enorme significado para la construccin cotidiana de la accin pblica. Las presentes reflexiones abordan principalmente las dinmicas de coordinacin intergubernamental y la coordinacin en los niveles de gobierno. Se aspira a confrontar los esfuerzos de la descentralizacin en Guatemala a partir de las dinmicas inter-institucionales que se generan a partir de la Poltica Nacional de Descentralizacin y el proceso seguido hasta ahora.

5.2. Coordinacin inter-institucional en el espacio pblico

Las acciones de poltica en general tienen su aplicacin y adecuacin en los niveles nacionales donde los instrumentos administrativos y tcnicos que armonizan las rutas de proceso para alcanzar objetivos (comunes entre una o varias dependencias e institucionales de gobierno) evidencian los ncleos duros de coordinacin tanto por la magnitud y alcance de las decisiones, como por los costos de transaccin que implica el proceso. Posiblemente la coordinacin intergubernamental sea la accin cotidiana que enfrenta la administracin pblica con mayor velocidad, intensidad e

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intencionalidad por parte de funcionarios de gobierno y de gestores pblicos (Alonso, 2005). Hasta ahora, ms que ser parte de la naturaleza de la gestin pblica, la coordinacin curiosamente deja de ser un instrumento tcnico y alcanza categoras polticas. Ello puede evidenciar grados de motivacin e incentivos que estimulan acuerdos polticos al margen muchas veces del propio inters institucional. Contrario a lo que pudiera suponerse, la naturaleza del entramado de lo pblico confirma distorsiones que evidentemente tienen su origen en el modelo de acuerdo y consenso de las polticas pblicas, en las que la normativa de la administracin pblica se ve sometida a la esencia de la naturaleza poltica. 5.2.1. Espacios de coordinacin En la racionalidad del proceso intergubernamental, la definicin de prioridades y responsabilidades otorga el reparto de las capacidades de accin institucional y con ello tambin el reparto de protagonismo en los liderazgos que caracterizan la conduccin de un proceso. Diagrama 5.1. Para comprender mejor este proceso, la construccin de Presupuesto prioridades en la gestin pblica tiene en un extremo la definicin de prioridades y la toma Prioridades Toma de decisiones decisiones en el otro. En contraposicin el presupuesto del gobierno -generalmente visto Asignacin de recurso como instrumento superior de Fuente: Elaboracin propia. decisin- determina todos los mbitos de la gestin pblica, dado que los alcances de la asignacin de recursos proveen escenarios que solamente el acuerdo poltico puede redefinir. Es importante destacar que los niveles nacionales en Guatemala (Consejo de Ministros, Gabinetes sectoriales o Comisiones Nacionales especficos) generan espacios de dilogo gobierno-gobierno, gobierno-organismos de Estado, gobierno sociedad civil y gobierno nacional-gobierno municipal, en el que se asumen marcos de decisin, los cuales generalmente determinan las acciones que dotan de velocidad y adecuacin sectorial a la accin pblica. Sin embargo, cada nivel presenta obstculos, desde los cuales se confirma que el modelo de descentralizacin en Guatemala an pasa por etapas en las que se destaca principalmente los siguientes aspectos:

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La descentralizacin es un programa de gobierno en el que su implementacin pasa por efectos del voluntarismo tcnico burocrtico para la ejecucin interinstitucional. La estructura general de gobierno reconoce la existencia del proceso de descentralizacin sin formar parte de la agenda institucional y operativa. An no se reconoce que el sujeto principal de la descentralizacin es el municipio como actor principal del proceso, donde se debe generar esfuerzos para elevar capacidades de gestin de la administracin de servicios a efectos de ampliar sus coberturas, y el desarrollo de una agenda social territorial. Este desconocimiento es notable por la confluencia de inversiones territoriales de los entes sectoriales y fondos sociales al margen del gobierno municipal. Por otro lado, la existencia de estructuras de poder intermedio a nivel departamental como la figura del gobernador quienes no solamente refuerzan y replican prcticas centralistas aumentan la confusin en la capacidad de gestin pblica municipal. Se puede afirmar que en Guatemala la descentralizacin es un proceso en el cual no contempla un marco de coordinaciones inter-institucionales previas y tampoco se visualizan sus alcances, ms all de prcticas polticas particulares. El modelo no imagin un Estado descentralizado. Por tanto, el resultado de esta ecuacin son canales de comunicacin y coordinacin a nivel de los entes sectoriales, basados en acciones que refuerzan el voluntarismo poltico y no una poltica de gobierno. 5.2.2. La coordinacin entre niveles de gobierno En los niveles de gobierno territorial se destacan espacios de poder intermedios entre el gobierno central y el gobierno municipal; estos espacios generalmente ejercen no solamente influencia de carcter poltico, sino tambin en el reparto de la asignacin de recursos financieros. Por ejemplo, en el caso de las gobernaciones departamentales39 de Guatemala, que paralelamente ejercen la presidencia de los Consejos Departamentales de Desarrollo Urbano y Rural CODEDES, asumen funciones de carcter poltico administrativo en la asignacin de recursos de inversin en el nivel municipal. Adicionalmente a los espacios de poder departamental se agrega la influencia

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En Guatemala la estructura poltica territorial est conformada por 22 departamentos en los que el Presidente de la Repblica designa al gobernador quien asume la representacin territorial del gobierno central. Por ley el gobernador es el presidente del Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural alterando la legitimidad del gobierno municipal. Por ahora en Guatemala el debate nunca fue asumido en condiciones de recuperacin del rol del municipio en la direccin y orientacin del desarrollo del departamento.

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que ejerce los diputados distritales (electos a nivel departamental) generando espacios de poder que colisionan con los intereses de gestin y los intereses polticos del municipio. En esa lnea, la gestin de la Poltica Nacional de Descentralizacin40 propone procesos de acuerdos entre los entes sectoriales y los gobiernos municipales para construir agendas para la administracin de servicios pblicos. Este marco no contempla el gobierno intermedio departamental, excepto para articular servicios desconcentrados por parte de entidades nacionales a nivel de cabeceras departamentales. Hasta ahora el anclaje de la descentralizacin a nivel departamental no ha significado la construccin de agendas de corto plazo41. An las estructuras de asignacin de recursos territoriales a nivel departamental no contempla la profundizacin de servicios pblicos territoriales transferidos o delegados por los entes sectoriales a nivel nacional. Los espacios intermedios de gobierno departamental por ahora no son parte de la estrategia de descentralizacin, por lo que al mediano plazo se deber formar parte de un andamiaje cercano a la descentralizacin donde se constituya en facilitador de un marco institucional capaz de profundizar el proceso. Por ahora, estos espacios intermedios no son lugares que contribuyan eficientemente al trnsito del camino de la descentralizacin. 5.2.3. Sistema de coordinacin inter-institucional en los procesos de ejecucin de polticas departamentales, intermunicipales y municipales La coordinacin se asume hoy en da como instrumento para articular procesos, en el que se altera, determina, potencia, limita o anula resultados especficos. La intencionalidad detrs de un acto de coordinacin no es un factor humano, sino resultado de la planificacin. En ese caso el factor humano en la coordinacin es el incentivo (negativo o positivo) que supone la decisin, particularmente cuando se afectan a terceros. La coordinacin como instrumento de poltica supone cuatro aspectos fundamentales que intervienen directamente:

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La Subsecretara para la Descentralizacin de la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia de la Repblica, es la responsable de impulsar el proceso y poner en marcha la gestin de acciones de la poltica. La Ley de marco de descentralizacin Decreto 14-2002 tiene ocho aos de vigencia y hasta 2010 an no ha impulsado procesos reales en lnea a la descentralizacin. Curiosamente los alcaldes municipales se distanciaron de la misma en el actual perodo de gobierno (2008-2012).

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a. b. c. d.

La intencin: inters y alcance. La velocidad: ritmo de avance. La intensidad: fuerza institucional y poltica. El tiempo y espacio: extensin del proceso.

Hacer previsible los puntos arriba sealados es una visin anticipada de actores, intereses, relaciones de poder e impacto de resultados. La coordinacin an y cuando incide en la alteracin de resultados no puede definirse como un simple proceso de negociacin, trasciende ms all de las instituciones, abarcando las relaciones inter-institucionales. La gestin pblica no admite el pacto previo entre terceros, sino la coordinacin como instrumento de cohesin para alcanzar metas y resultados planificados. Siguiendo el ejemplo de Guatemala, los Consejos de Desarrollo Departamental establecen mecanismos de articulacin poltica e impulsan la estrategia de coordinacin con Ministros y Secretarios de Estado, para la generacin de los planes de inversin. De esta forma se hace visible en el plano financiero las prioridades del departamento y se establecen los criterios para la construccin de presupuestos sectoriales, segn las orientaciones de polticas aprobadas por el Consejo y legitimadas por las organizaciones civiles del departamento. La direccin poltica de los Consejos con el apoyo de la Oficina de Planificacin hace el anlisis de los factores previos a la decisin poltica a considerar en el nivel sectorial. Desde la coordinacin inter-institucional se pretenden ir ms all de la elaboracin de pronsticos para promover programas poltico-administrativos que se apliquen satisfactoriamente en el departamento. La estrategia de la coordinacin ser anticiparse a las reacciones (negativas o positivas) de las entidades sectoriales obligando a las autoridades polticas a centrar la coordinacin en resultados. El diagrama 5.1. muestra el escenario sobre las responsabilidades de coordinacin tcnica e inter-institucional que le competen a cada nivel y permiten demostrar la ruta para alcanzar un marco articulador a nivel inter-institucional. La coordinacin solamente puede entenderse como parte del entramado de la interaccin institucional o en niveles de gobierno en donde se asumen prioridades y responsabilidades que implican consensos entre diversos actores. Se puede afirmar que la categora poltica define el grado de intensidad y velocidad de un proceso. Por ello la economa de la coordinacin obliga a recurrir a la racionalidad de la decisin en trminos de tiempo, poltica y recursos para definir el grado de responsabilidades que implican los procesos de coordinacin.

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Diagrama 5.1. Marco y proceso de coordinacin de polticas departamentales, intermunicipales y municipales

Escenario poltico Orientacin a metas y prioridades Intitucionalizacin: Municipal Intermunicipal Departamental Escenario tcnico Diagnstico Formulacin: programacin Programacin Asignacin financiera Resultados Monitoreo y evaluacin del proceso RESULTADOS

Fuente: Elaboracin propia.

La esencia poltica en el proceso de las polticas pblicas supone pactos previos que legitiman los grandes marcos de actuacin en la gestin de lo pblico. La definicin de prioridades supone el reparto de responsabilidades. La coordinacin en su extremo ms lgido de la tensin o conflicto supone la negociacin como fuente de acuerdos, pero no debe dotrsele de ese sentido, sino elevarla a la categora poltica. Las dinmicas de coordinacin suponen procesos complejos que demandan conocimiento sobre los alcances a nivel interinstitucional y entre niveles de gobierno. Se deber aceptar que la cultura de coordinacin debe situarse como fuente articuladora para enfrentar no solamente las agendas del rezago social, sino como instrumento para enfrentar procesos de adecuacin de la estructura del Estado, como por ejemplo la descentralizacin, en la que el sistema de coordinacin supone la construccin ordenada y priorizada de agendas con todos los sectores sociales. Para comprender mejor este proceso, la construccin de rutas de coordinacin en la gestin pblica tiene en un extremo la definicin de prioridades y la toma decisiones en el otro. En contraposicin, el presupuesto gobierno, generalmente visto como instrumento superior de decisin, determina todos los mbitos de la gestin pblica dado que los alcances de la asignacin de recursos proveen escenarios que solamente el acuerdo poltico puede redefinir. Por ello en el esquema

PROCESO DINMICO

GUA PARA OPERATIZAR LA ORIENTACIN DE POLTICAS DEPARTAMENTALES, INTERMUNICIPAL Y MUNICIPAL Potencialidad institucional y capacidades para asegurar su implantacin mediante el consenso de metas y prioridades Asegurar la lgica de planificacin mediante decisiones polticas Plan de ejecucin y sistema de direccin de programas y proyectos de inversiones departamentales y municipales Gestionar la inversin pblica hacia metas y objetivos del departamento Mediciones de impacto territorial Informacin pblica Resultados de impacto, informe ciudadano

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5.1., los extremos del proceso muestran rutas de comunicacin y articulacin en los cuatro aspectos relevantes de la coordinacin en la estrategia del Plan de Inversiones Pblicas del Departamento. 5.2.4. La coordinacin en el marco de la descentralizacin en Guatemala La descentralizacin en Guatemala es parte del marco legal establecido en la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, promulgada el 31 de mayo de 1985 en vigencia hasta la actualidad. Ms particularmente en el artculo 119 inciso b, que establece la promocin de la descentralizacin administrativa y econmica del Estado y los artculos 225 y 226 que establecen el sistema de regionalizacin. En aos recientes (2002-2010), los gobiernos han dado un mayor nfasis al proceso de descentralizacin establecido constitucionalmente. En ese marco, en el ao 2002 se realizaron cambios y reformas legales de carcter legislativo que buscaron consolidar las facultades de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. En esa misma lnea de reformas se promulga la Ley Marco para la Descentralizacin y se impulsa la Poltica de Descentralizacin en el ao 2004. Esta primera generacin de reformas legales para dotar al municipio de nuevas formas a la funcin municipal, que aunque no otorga la autonoma plena, abre nuevos escenarios para ampliar espacios de decisin. Esto no era nuevo. En Guatemala, por ejemplo, el municipio est revestido de una historia rica en autonoma y participacin ciudadana. El dilogo entre el Gobierno central y Gobiernos municipales necesit de mayores espacios para creer y pactar para el desarrollo. Hasta ahora (2010), el gobierno de Guatemala no se comprometi a extender y profundizar el fortalecimiento del municipio; no continu con la agenda de construccin de nuevos marcos institucionales que abra nuevos canales para ampliar la base democrtica y participativa del municipio. En ese sentido en materia financiera hasta el ao 2009 se estim un monto de seis millardos trasladados al territorio municipal y una cifra similar en el 2010. En esa lnea, este esfuerzo de capital en el 2011 se prev que alcanzar hasta los 8 millardos que van a reactivar economas a escala y van a permitir el acceso de nuevas inversiones y evidentemente fuentes de empleo directas. Sin embargo, el marco que crea la institucionalidad para la descentralizacin no solamente queda invisibilizada desde mayo del 2008, sino que la agenda orientada a generar procesos graduales se ausenta del dilogo gobierno municipal gobierno central.

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En teora los esfuerzos por el impulso a la Poltica Nacional de Descentralizacin en el 2005 en Guatemala perdieron coherencia en el debate nacional y los procesos graduales perdieron la orientacin. 5.2.5. Fortalecer las capacidades de gestin del municipio En el marco de la agenda municipal se reconoce que ampliar y establecer canales permanentes de comunicacin y acuerdos entre el municipio y el gobierno central es el nico espacio para emprender el acuerdo para una Agenda el desarrollo municipal y territorial, lo que deber incluir un marco de intervencin y atencin de emergencias ambientales. En ese marco el fortalecimiento de la gestin institucional y modernizacin del Estado que tienda en el mediano plazo a facilitar procesos en el marco del desarrollo local que trascienda hacia escenarios y mercados internacionales. Abrir y estimular espacios ciudadanos en los que se construya con base en la comunicacin y pacto social que tienda a cualificar la funcin del gobierno y el Estado en los niveles territoriales, consejos de desarrollo y nacionales. La primera etapa del montaje de un proceso de dimensiones de Estado ha supuesto inicialmente dos grandes ejes de coordinacin: Comprensin y visibilizacin del proceso en los niveles institucionales. Espacios de dilogo y generacin de nuevas relaciones Gobierno nacional y Gobierno municipal. 5.2.6. Apertura hacia espacios de dilogo, inclusin y construccin de ciudadana Esta primera etapa supone sentar las bases para identificar polticas pblicas en las que se refleje un marco real y visible del fortalecimiento del municipio en Guatemala, creando procesos de corto plazo para la delegacin de competencias y el mediano plazo profundizar en la descentralizacin. Hacer visible el modelo de descentralizacin invisibilizada y recuperacin de un nuevo marco de acuerdo asentado principalmente en procesos de discusin sobre el reparto competencias del gobierno central al municipio. En ese sentido asumir que el debate incluira el traslado a la administracin y direccin institucional de los entes vinculados al municipio como el Instituto Nacional de Fomento Municipal que deber ser desmantelado para adecuarlo a las demandas del desarrollo municipal, lo que supone un marco de articulaciones horizontales de comunicacin y coordinacin. Hasta ahora, en el marco del mandato de la Poltica Nacional de Descentralizacin, los entes sectoriales sujetos de procesos para la delegacin de

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competencias no solamente no han construido un marco institucional interno orientado a favorecer el proceso, sino que en nivel ms alto de las decisiones sectoriales nuevamente se hace evidente que el proceso no forma parte de las prioridades de corto plazo. Por otro lado, se hace evidente que las prioridades para fortalecer el modelo de Estado y gobierno en el largo plazo son distintos en los diferentes niveles de conduccin estratgica y poltica. En espacios donde existen diversas concepciones del modelo de sociedad y de dinmica para alcanzarlo, la descentralizacin resulta ser una apuesta que compite con liderazgos de diversa fuerza y diversos intereses, poniendo en riesgo evidentemente la continuidad de un proceso como el de la descentralizacin. Es fcil comprender que en el actual periodo de gobierno la descentralizacin no forma parte de la agenda de prioridades, lo que llevada a un entramado y dinmicas de relacin con el gobierno municipal sobre bases mediticas y de coyuntura. El modelo puesto en marcha no maduro lo suficiente y tampoco fue apropiado por los gobiernos y los lideres municipales, hoy resulta inconmensurable los daos ocasionados a visin de largo plazo y sobre todo por los retrasos en los alcances y dimensiones de un proceso inconcluso como la descentralizacin. Esta es una responsabilidad de carcter poltico en los que se deber ms temprano que tarde buscar acuerdos nacionales para definir un nuevo marco en el modelo de Estado para el siglo XXI y lo que ello implicar en trminos sociales, econmicos, polticos y culturales para los municipios de Guatemala.

5.3. A manera de conclusin

Entendemos que la cultura de coordinacin debe situarse como fuente articuladora para enfrentar no solamente las agendas del rezago social, sino como instrumento para enfrentar procesos de adecuacin de la estructura del Estado, como por ejemplo la descentralizacin, en la que el sistema de coordinacin supone la construccin ordenada y priorizada de agendas con todos los sectores sociales. Sin embargo, la descentralizacin en Guatemala hoy en da se encuentra posicionada como una iniciativa en la los actores principales como la administracin pblica nacional y municipal no fueron formados y menos estructurados para asumir el proceso en toda la dimensin de reformas. La coordinacin puede entenderse como parte del entramado de la interaccin institucional en donde se asumen prioridades y responsabilidades que implican

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consensos entre diversos actores. El proceso de descentralizacin hasta ahora no ocupa un marco regular en la agenda de coordinaciones de gestin pblica, dado qued anulado de la agenda de gobierno. La experiencia hasta ahora confirma que, en la medida que existan programas de descentralizacin y no marcos que reformen las estructuras institucionales para la implementacin de procesos graduales de mediano plazo para aumentar la calidad de la autonoma del municipio difcilmente se consolidar una visin con un enfoque territorial. La descentralizacin en Guatemala ha supuesto un marco inicial para construir en su primera etapa, ejercicios para la delegacin de competencias de los entes sectoriales hacia los gobiernos municipales. Esta etapa adolece de un marco ordenado para establecer gradualidades de carcter integral, como el fortalecimiento de los gobiernos municipales y la agenda y sus de procesos de delegacin. Estas debilidades son atribuibles al modelo de gestin y sus instrumentos de coordinacin. Se puede afirmar que desde el espacio del acuerdo y consenso se define la categora poltica, que los grados de intensidad y velocidad de un proceso pasan necesariamente por los espacios de coordinacin en los que, pactar y negociar son el resultado de un acuerdo. El proceso de descentralizacin se ve sometido a procesos de acuerdo inter-institucional en el que se prolongan mecanismos de gestin pblica que no solamente encarecen el nivel de transaccin de la reforma, sino que agotan el proceso como respuesta a demandas ciudadanas. La descentralizacin entendida en esta primera etapa como la delegacin de competencias deber superar el voluntarismo tcnico burocrtico y convertirse en instrumento de aplicacin e implementacin por parte de los entes involucrados. Eso requerir de tres grandes retos: Unidad conceptual que defina a todos los niveles de gobierno y administracin pblica el proceso de descentralizacin. Unidad poltica, de manera que el respaldo institucional convoque de forma estructural a las entidades en proceso de descentralizacin. Gradualidad. La necesidad de un cronograma que marque etapas y defina grados y niveles del proceso. Finalmente, supondr pactos previos que legitimen los grandes marcos de actuacin en la gestin de lo pblico en la que se buscar la definicin no solamente de rutas crticas, sino la anticipacin de resultados. Es en ese marco entonces que debe concebirse la descentralizacin en Guatemala y la coordinacin como instrumento de poltica en todos los niveles de gobierno.

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Captulo VI

La dimensin local en los planes nacionales de desarrollo: La experiencia de FEDOMU, Repblica Dominicana
Vctor DAza

6.1. Introduccin 6.2. Contexto 6.3. Territorializar las polticas pblicas: El enfoque y propuesta de FEDOMU

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6.1. Introduccin
La territorializacin requiere de un concepto presente en el diseo de las polticas pblicas con las cuales las administraciones, central y local asumen la solucin de los problemas sociales y econmicos fundamentales o la promocin y fomento de metas estratgicas. Si el proceso de diseo y formulacin de las polticas pblicas es capaz de integrar de manera activa y protagnica la participacin del sector municipal, posibilita la integracin del enfoque territorial, les da una dimensin integral, correlaciona metas e indicadores, integra propsitos, define programas intersectoriales de actuacin, promueve la coordinacin en el uso de recursos y la bsqueda de impactos en el desarrollo humano, tomando en cuenta la gestin del territorio. Pero sobre todo, la territorializacin implica que en la gestin de las polticas pblicas se verifiquen ciertos requisitos metodolgicos que determinan que tales polticas son pensadas y puestas en marcha en una doble lgica, desde lo nacional a lo local y desde lo local a lo nacional, que da relevancia al espacio o mbito territorial en el que son ejecutadas, a la consideracin de los estamentos de gobierno local, a la integracin multisectorial y el relacionamiento entre metas y prcticas de las entidades sectoriales. Por su parte, aun en aquellos casos en que ha sido insuficiente la consideracin de lo territorial al definir las polticas pblicas, el concepto de gestin desde lo territorial hace posible que en el plano de la operatividad, se tome en cuenta a los gobiernos locales, se organice la prestacin de servicios sobre la base del principio de subsidiariedad, promoviendo que en los territorios concretos, entindase los municipios, provincias y regiones, se busque y se avance hacia programas sectoriales interconectados, y una mayor capacidad logstica y operativa as como una mayor asequibilidad de los recursos y sobre todo del capital social y cultural local.

6.2. Contexto
La Federacin Dominicana de Municipios (FEDOMU) tiene como objeto defender la autonoma poltica, administrativa y financiera de los gobiernos locales, siguiendo principios de transparencia y democracia participativa, contribuyendo a que los mismos gestionen sus territorios, procurando alcanzar el desarrollo municipal, humano y sostenible; as como beneficiar los intereses de los gobiernos municipales y por ende cuidar la esfera local, al igual que prestar servicios a sus miembros, desarrollando junto a otras instituciones, tanto pblicas como privadas, nacionales e internacionales, proyectos que impulsen el desarrollo de los ayuntamientos dominicanos. Con su accionar, FEDOMU ha ido ganando un espacio de representacin para los intereses y puntos de vista municipales.

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En la Repblica Dominicana existen slo dos niveles de gobierno: el nacional o central y el municipal o local. Las provincias, que son una unidad de la divisin poltico administrativa y dentro de las cuales estn contenido los municipios, carecen de expresin tanto administrativa como de gobierno. La reforma constitucional recin aprobada crea las regiones administrativas, a las que define como unidad bsica de formulacin de poltica pblica sin mencionar a estos fines ni a los municipios ni a las provincias. Probablemente se ha considerado, que los roles de los municipios y provincias en la formulacin de polticas pblicas sern definidos en la legislacin complementaria, orgnica o adjetiva, que dar sustancia a la disposicin constitucional que crea las regiones administrativas. Por otra parte, desde el ao 2009, amparado en la Ley 498-06, que crea el Sistema Nacional de Planificacin e Inversin Pblica, el Ministerio de Economa Planificacin y Desarrollo (MEPYD) de la Repblica Dominicana, desarroll un proceso de consulta con la participacin de diferentes sectores de la sociedad dominicana, con la finalidad de definir una imagen-objetivo del pas a largo plazo, que sirva como marco de referencia para el desarrollo de estrategias y planes a mediano y corto plazo, incorporando los principales compromisos que deben asumir los poderes del Estado y los actores polticos, econmicos y sociales del pas, lo que ha producido la denominada Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030. Es preciso destacar que es la primera vez que el Estado dominicano propone un instrumento de esta naturaleza. Sin embargo, en la formulacin inicial de objetivos, resultados e indicadores de dicha estrategia se omite tanto la dimensin territorial como a los Gobiernos Locales, obviando lo dispuesto por la Ley 17607 del Distrito Nacional y los Municipios. Por esta razn ms que una estrategia nacional de desarrollo, que integrara las dimensiones locales, tenemos una estrategia de desarrollo nacional, que plantea una visin desde la perspectiva del gobierno central y de los actores sociales agregados en una lgica centralizada, concentrada no representativa de la distribucin demogrfica y social en el territorio nacional y local. No obstante, pese a la omisin de lo municipal y probablemente para subsanarla, en diciembre del 2009 el MEPYD hizo entrega a la FEDOMU del anteproyecto de Ley de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030 y sus documentos tcnicos de soporte, con la finalidad de que la institucin se incorporar a los debates y discusiones acerca de dicho material, para analizar, revisar y proponer las observaciones y consideraciones que desde el espectro municipal se consideren necesarias e importantes. En respuesta a la solicitud que hiciera el MEPYD, hicimos un proceso de consulta, anlisis, discusin, debate y consenso con diferentes actores del mbito municipal,

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Captulo VI

produciendo como resultado un documento conocido como Posicin de la Municipalidad Ante la Estrategia Nacional de Desarrollo, instrumento con el cual el sector municipalista se inserta con un punto de vista crtico al proceso de validacin y revisin de dicha estrategia.

6.3. Territorializar las polticas pblicas: El enfoque y propuesta de FEDOMU

Como entendemos que la gestin de las polticas pblicas debe concretarse, en gran medida, como una accin de la administracin que busque la coordinacin, integracin y retroalimentacin de todos los programas y actuaciones pblicas relevantes para producir el desarrollo humano sostenible en un mbito territorial especfico, hemos examinado las omisiones presentes en la Estrategia Nacional de Desarrollo y formulado un abordaje complementario que puede contribuir a su concrecin y a su viabilidad. Al hacer este esfuerzo conceptual hemos partido de que en un esquema de territorializacin adecuado, lo que precedera es la definicin de las necesidades y requisitos del desarrollo humano en un mbito territorial especfico y la sustentabilidad ambiental de las actuaciones sociales y econmicas en el mismo. Pero sucede que al omitir lo territorial en la concepcin de la estrategia, adems de problemas metodolgicos y de enfoque, hay una paradoja, y es que el gobierno cuenta con una representacin poltica mayoritaria en la gestin de los municipios, la que ha resultado ampliada de tal suerte que a partir del mes de agosto los gobiernos locales afines a la orientacin poltica del gobierno nacional representarn casi dos tercios de la totalidad. Con el incremento de las demandas sociales y la activacin de programas y proyectos de desarrollo resultantes del despliegue de la estrategia nacional de desarrollo en planes, programas y proyectos, la omisin de los gobiernos locales podra generar una actitud contestataria o cuando menos de indiferencia, siendo lo primero un factor que lesionara la gobernabilidad y lo segundo un vector contraproducente en relacin con la cohesin institucional y social. Proponemos que las polticas pblicas que deben derivarse de la Estrategia Nacional de Desarrollo superen la limitacin de estar planteadas como metas sectoriales no integradas que no toman en cuenta la sostenibilidad social, econmica y sobre todo ambiental. Proponemos que se fortalezca el carcter integrador y de fomento de la cohesin y la gobernabilidad de este instrumento de gestin de largo plazo. Como sabemos, el territorio es concreto, especfico: rene una demografa, cultura, capital social, mercados, composicin social, capital humano entre otros

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factores. Para que se introduzca en la Estrategia Nacional de Desarrollo un abordaje de las polticas pblicas territorializadas, creemos que desde el nivel central hacia lo local se requiere un re enfoque que consiste en lo siguiente: 1. Que se complemente la formulacin de metas e indicadores con una definicin de las capacidades y competencias que debern ser desarrolladas o adquiridas por los rganos locales para poder alcanzar las primeras. 2. Que se coloque como una condicin de validacin y enriquecimiento de las polticas, la necesidad de consensuar los enfoques y nfasis de poltica con los entes locales de gestin, para lograr la mxima eficacia y eficiencia. Esto se puede lograr eficazmente con la puesta en marcha de las entidades regionales de planificacin y programacin que consulten, colecten, agreguen y sinteticen las vocaciones locales mientras inciden en la compatibilizacin de los planes locales con las metas nacionales. En este aspecto, la definicin en la nueva constitucin dominicana de las regiones administrativas puede representar un paso de avance si en la legislacin complementaria que se necesita para ponerlas en funcionamiento se incorpora este punto de vista. 3. Que se integre como elemento central de la visin de las prestaciones y servicios pblicos el concepto y principio de subsidiariedad: que todo aquello que pueda ser hecho eficientemente por entes ms cercanos a los destinatarios finales, sea puesto en manos de los rganos ms cercanos a estos. Este enfoque puede pensarse con un itinerario de desarrollo gradual, de modo que se vaya avanzando paulatinamente por una ruta acordada y prevista entre todos los actores concernidos. 4. Que en la definicin de las metas nacionales de desarrollo humano se aada que su concrecin se verificar desde la dimensin local, territorial: esto quiere decir que las metas de desarrollo humano tienen un correlato en las de desarrollo regional, ordenamiento espacial-territorial y sostenibilidad ambiental. De este modo las metas incluiran el equilibrio de actuaciones econmicas, sociales e institucionales que se expresarn en impactos demogrficos y ambientales sobre un territorio, a largo plazo. 5. Que se integre el principio de sostenibilidad ambiental como requisito de la puesta en ejecucin de todo programa pblico, de modo que la regulacin especfica y la supervisin constante de la correspondencia entre los planes operativos y la sostenibilidad ambiental sean un imperativo de corto plazo atribuido a los gobiernos locales, tal cual establece la ley de la materia. Esto fortalecera la relacin de retroalimentacin feedback entre gobierno nacional y gobiernos locales. 6. Que se incluyan entre las dimensiones operativas de la Estrategia los procesos paulatinos de desconcentracin del gasto y de descentralizacin de las

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atribuciones, dando un peso mucho ms importante a la ubicacin y desarrollo de capacidades de gestin en los mbitos regionales, provinciales y municipales. 7. Lo anterior implica que la concepcin de los programas y presupuestos sea percibida como grandes asignaciones de recursos logsticos, humanos, materiales y financieros cuyo despliegue concreto, para fines de la ejecucin y la atribucin de los gastos, requerir un desarrollo en cascada que se verifica en las entidades de gestin territoriales, ms cercanas a las necesidades de la gente y a las unidades de determinacin de impacto, esto es las poblaciones y grupos sociales. 8. Que seamos flexibles, creativos, demos seguimiento, hagamos monitoreo sistemtico, transparente y participativo para aprender de la experiencia, retroalimentar y corregir. Desde luego, nuestra propuesta no estara completa si no incorporara la dimensin del concepto de territorializacin, pensado y asumido desde lo local hacia lo nacional, que consistira en los siguientes pasos y aspectos: 1. Que cada municipio de una demarcacin territorial mayor (provincia o regin) formule su plan municipal de desarrollo, enlazando las metas y polticas con las formuladas en los instrumentos de poltica nacionales (estrategia o plan nacional de desarrollo), desde luego dndole el nfasis de la visin y los pactos locales entre los actores sociales fundamentales. 2. Lo anterior implica que los municipios de una provincia, junto con las representaciones provinciales de las dependencias sectoriales, unificaran metas y visiones. Hay que aclarar que en el caso dominicano las representaciones provinciales de las sectoriales carecen de autonoma y decisin en materia de recursos y programas, por lo que una alianza con los municipios ser favorable para ellas en trminos de disposicin de recursos, logstica, personal, etc. Mientras que para los municipios el acercamiento a las direcciones provinciales de los ministerios o entidades sectoriales servir para agregar polticas, conocer mejor los programas y proyectos previstos para sus demarcaciones o que incidiran en sus demarcaciones y para enriquecerse desde el punto de vista de los recursos humanos calificados. 3. Articulados mediante el procedimiento anterior, las provincias y los municipios de una regin administrativa se pondran en contacto directo con el ente coordinador tcnico de la regin administrativa, dependiente directamente del Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo, para agregar las visiones, metas y polticas desde la ptica territorial y proponer iniciativas y proyectos que en el marco de la ley de inversin pblica y del presupuesto y los programas nacionales pueda aprovechar la coordinacin, la delegacin

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y la convergencia de recursos, fomentando que las metas nacionales tomen el carcter de la dimensin territorial y que los aspectos del desarrollo humano local y la sostenibilidad sean puestos en primer plano. 4. Adicionalmente a lo anterior, desde los entes regionales o regiones administrativas se propiciara la interaccin y retroalimentacin entre los dems ministerios basados en la dimensin territorial, buscando la coordinacin efectiva y propiciando la ejecucin concertada o mixta con los gobiernos locales. Como se puede percibir, en la lgica del doble proceso que estamos proponiendo se busca, adems de los objetivos sistmicos de cohesin y gobernabilidad que hemos evidenciado, contribuir con un propsito intermedio no menos relevante, el de propiciar la agregacin de lo municipal, de los gobiernos locales dispersos, alrededor de tan importante instrumento de poltica como una Estrategia Nacional de Desarrollo, que mediante este procedimiento s sera nacional. La incorporacin de los gobiernos locales, el fortalecimiento de las capacidades de las provincias y la creacin de una dinmica que les dara sustancia al ser el inicial de agregacin y sntesis de sus municipios, la estructuracin de las regiones administrativas como umbral de interaccin, sntesis y difusin entre lo nacional y lo territorial, son aspectos considerados muy importantes en nuestra propuesta. La combinacin de la reformulacin de las polticas pblicas nacionales desde la ptica territorial con el esfuerzo de coordinacin con y desde los entes locales hacia los regionales es el camino acertado para que las estrategias y planes nacionales de desarrollo sean fortalecidos y se hagan viables. Es el camino de la cohesin y el fortalecimiento institucional, de la gobernabilidad y el buen gobierno o gobernanza. Ese es el camino seguro. Desestimarlo implica riesgos: el menor es el de que la Estrategia Nacional de Desarrollo no sea ms que otro documento que no se aplicara. El mayor es el de que presionados por las demandas y necesidades sociales, frente a un gobierno central cada vez ms interventor en las realidades locales, pero desde una lgica vertical, los municipios, la mayora de ellos afines al gobierno, devengan en un factor problemtico antes que en una de las fortalezas o factores de xito. Dos caminos. Tomemos el mejor de ellos.

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La coherencia municipal en las polticas pblicas: Un ejercicio permanente de incidencia para el desarrollo local
Anayansi Guerra

7.1. Introduccin 7.2. La accin territorial como expresin de la cohesin social 7.3. El Plan Estratgico de Gobierno 2010 - 2014

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Captulo VII

7.1. Introduccin
Muy interesante, y diramos ms que interesante, pertinente, la forma en que se presenta este nuevo marco de referencia para el abordaje de las polticas pblicas, focalizando los proyectos a partir del territorio. Por lo general, los programas y proyectos, tienden a formularse de forma sectorial y abarcan por tal, las problemticas, a partir de situaciones comunes pero tambin difusas. Ahora, una se pregunta, qu relevancia tiene formular polticas y proyectos con enfoque territorial? Bien, en perspectiva de la globalizacin, nos damos cuenta que los problemas de otras naciones tienden a ser iguales o parecidos a los nuestros y por lo cual, se intenta dar respuesta, en base a esa similitud; No obstante, sabemos de forma suficiente, que cada nacin tiene una historia propia, una su evolucin social, su cosmovisin y todo aquello eso le hace nico y diferente.

7.2. La accin territorial como expresin de la cohesin social

Se sabe, por ejemplo, que en trminos de cohesin social, lo territorial es expresin de una sociedad con capacidad de manejo de normas, construccin de redes, que ha generado lazos sociales de confianza, que les permiten reforzar la accin colectiva y sentar bases de reciprocidad en el trato. En concordancia con lo anterior, el enfoque territorial nos supone un encuentro ms ntimo: con la historia, con los signos distintivos de la personalidad local, el reconocimiento a los valores y a las necesidades y perspectiva del conglomerado social que cohabita en un mismo espacio. Dnde cobra importancia la territorialidad? Para nosotros es muy claro. En pocas ms reciente, se ha estado insistiendo, que como parte de las estrategias de desarrollo, cada pas, regin y municipio debe interese por desarrollar sus ventajas competitivas. Ventajas que hacen referencia al patrimonio humano, natural y geogrfico, pero que tambin, demandan preparar a la poblacin y a sus instituciones, en aras de desarrollar habilidades para alcanzar su ventaja comparativa.

7.3. El Plan Estratgico de Gobierno 2010 - 2014

En Panam por ejemplo, se ha presentado el Plan Estratgico de Gobierno 20102014, que se consolida con una estrategia de intervencin basada en las ventajas competitivas. Este busca, por ejemplo, apuntalar al pas como centro mundial de comunicacin y comercio de las Amricas. Tambin identifica acciones para el desarrollo de una plataforma turstica de alto nivel, y en cuanto al sector primario, apuntar a la produccin y comercializacin de productos agrcolas especiales y no tradicionales.

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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

Queda claro! El gran reto de la estrategia, est lograr que los planes y programas de orden nacional comulguen y encuentren sintona con lo local. En lo territorial, se tiene que apuntar a impulsar una propuesta de desarrollo equilibrado, que compense las necesidades y las limitantes estructurales de las regiones y a su vez las potencialice. El acercamiento entre la planificacin a escala nacional y la local, exige un replanteamiento, muchas veces de las propias polticas de intervencin, de los marcos jurdicos y de los propios mecanismos de financiamiento. Esto nos lleva a replantear, las acciones sectoriales, donde ser necesario, enfatizar en los aspectos del territorio. Esas acciones tendrn que ser vinculadas con las realidades locales. Y es que a manera de premisa, no existe un pas desarrollado con municipios pobres y carenciados. Cada regin, que es nica en su naturaleza y construccin social, por lo hay que administrar la solucin adecuada, y que mediante acciones concretas, se puedan desarrollar sus potencialidades y aprovechar sus ventajas competitivas. En esta hiptesis se plantea, al territorio como espacio estratgico para el desarrollo e integracin cultural definida por una imagen - colectivo, en que las autoridades municipales a travs de los municipios, sean en primera instancias, los impulsadores del proyecto-territorio, que pertenece al conjunto de la colectividad. La bsqueda de soluciones y alternativas de una comunidad regional, es una apuesta recuperacin de los espacios de interlocucin entre miembros de una comunidad culturalmente identificada, capaz de crear y recuperar los niveles de confianza y fortalecer la ciudadana. Es por esa razn que el municipio constituye un espacio legitimado de interaccin comn y una institucin pblica del Estado, para lograr alcanzar las potencialidades del desarrollo, no fuera de este, y recalcamos, no fuera de este, para sealar que el municipio ni compite con el gobierno central, ni es distinto ni externo al gobierno y al Estado, es parte de ste como uno de sus sistemas de administracin. Reconocemos que hay que hacer ajustes a los sistemas de gestin pblica local y es que muchas veces, los gobiernos esperamos que los municipios asuman las responsabilidades de la poltica local, como si se tratara de un asunto ajeno, al gobierno y por otro lado, muchas veces desde el gobierno local, las intervenciones del Estado, pueden ser sentidas como ataque a la autonoma municipal. Pero, de forma definitiva, ya no hay espacio ni tiempo para seguir suponiendo lo uno o lo otro. Es necesario, encarar las oportunidades de desarrollo con una visin holstica, participativa, integradora de las ventajas que tienen en particular cada territorio que por un lado, es razn de orgullo pero tambin de prosperidad.

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Panam es un pas cosmopolita, con municipios que tienen personalidades distintas pero todos y cada uno, con grandes oportunidades que le permitirn al pas posicionarse y alcanzar la meta deseada. Es por eso, que debemos mirar en esas dos direcciones, trabajando en lo macro y actuando en lo local. Deseo manifestar que el Gobierno anterior se gestionaron programas en apoyo a los municipios , que estaban adscritos a la Direccin Regional del Ministerio de Economa y Finanzas, en cuanto a formulaciones podemos precisar que fue una propuesta indita, en el que mediante la seleccin de muestras de municipios clasificados en cuatro categoras, (metropolitanos, urbanos, semi-urbanos y rurales), a manera de experiencias pilotos fueran generando capacidad y destrezas en el mbito de la gestin pblica local con miras al fortalecimiento local y en marco de un virtual proceso de descentralizacin. Accin que es digna al mrito, aunque sin mucho xito. Al gobierno del Presidente Ricardo Martinelli, le ha correspondido la conclusin de dicho programas o decidir su continuidad, en estos 11 meses de trabajo, se le ha dado seguimiento y acompaamiento a las contrapartes locales en la ejecucin de los proyectos. Se instruyo a las direcciones provinciales, a las unidades tcnicas de los programas y a la direccin de planificacin para que colaboraran con las municipalidades en la ejecucin final tanto en inversiones como en fortalecimiento. Los programas nos han dejado importantes lecciones y aprendizajes, permitindonos comprender la complejidad de los retos y desafos que enfrentan nuestros gobiernos locales y que en cierta medida, tal como se ha dejado en evidencia, algunos corresponden a factores estructurales y endgenos a la propia gestin municipal. Estas experiencias sin duda, nos colocan en mejor posicin para referirnos a la cuestin municipal en Panam y focalizar los objetivos de futuros programas y proyectos que se ejecutan. Panam a avanzado en diversos aspectos, que van desde ampliar su experiencia en planificacin y seguimiento a los proyectos, hasta la concrecin en obras pblicas y servicios que tienen impacto en la poblacin, pero todava, se sugiere continuar con los esfuerzos que nos llevan a consolidar nuestros gobiernos locales como entidades pblicas para el desarrollo local, prximas a la poblacinLa culminacin de estos programas no debe entenderse, ni es equivalente a fin de un proceso, es por cuanto, una nueva etapa, en el que el Gobierno, cumpliendo con su compromiso de campaa, impulsa el desarrollo local, en decidido convencimiento de que los municipios son en esencia el gobierno prximo a la poblacin y por tanto ms proclives para la profundizacin de la democracia y el accionar del estado. Por eso, Nuevos proyectos se gestionan, y se busca el apalancamiento de apoyos, redefiniendo las polticas de intervencin local, vinculadas a la Estrategia de Gobierno 2010-2014.

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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

Vale sealar, que es primera vez, que un gobierno elabora y presenta una propuesta metodolgica gubernamental. Este Plan, entre sus objetivos plantea, promover oportunidades para las regiones y esferas sociales menos desarrolladas para mejorar la distribucin de la riqueza y reducir la pobreza, lo cual va de la mano, con la estrategia de aprovechar las ventajas comparativas de los territorios, en todos sus potenciales y que cada vez ms contribuyan a situar a Panam como un destino interesante para negocios y turismo. En ese mismo sentido, se plantea apuntalar la plataforma productiva, en especial, aquellos cultivos que en el pas ya han demostrado calificaciones importantes por sus productos. Tal como queda definido, desde la perspectiva gubernamental, el territorio vuelve a plantearse como un espacio estratgico y en el municipio es un actor poderoso. Mediante la Ley 77 de 2009, se produce la suspensin de la Ley 37, que descentraliza la administracin pblica, y quiero referirme al tema, porque siento es de obligatorio abordaje, en este escenario donde alcaldes y representantes que han participado, tienen inters en conocer sobre el destino de la descentralizacin en Panam. Como muchos conocen la Ley 37, fue aprobada faltando menos de una semana del traspaso de gobierno. La misma impona plazos para poner en marcha una estructura operativa y mecanismos que deban funcionar dentro del trmino de seis meses, a partir de su vigencia. Sin embargo, puedo asegurar, que dentro de las acciones del componente de apoyo a la poltica de descentralizacin, no haba nada en proceso, que conllevara la implementacin de la ley. As que de una manera muy responsable, la Asamblea de Diputados, dispuso su aplazamiento hasta que se establecieran las bases para hacer viable un proceso serio, coherente, incluyente, participativo y responsable. Se espera, que antes del trmino establecido de la Ley 77, lo referente a la descentralizacin vuelva hacer analizado materializando una propuesta que favorezca el desarrollo local y por ende que favorezca el desarrollo integral del pas. Mientras ello ocurre, el Ministerio de Economa y Finanzas y la Presidencia de la Repblica, vienen avanzando en crear estructuras para facilitar el proceso, fortaleciendo las dependencias regionales, ampliando las comunicaciones y el relacionamiento con los municipios y juntas comunales e impulsando proyectos para mejorar la administracin pblica local. En correspondencia con lo anterior, el gobierno ha dado inicio a la continuidad del Programa de Desarrollo Municipal (PRODEM) con aporte a los Municipios, ha reforzado el aumento de partidas dentro del Programa de Obras Comunitarias y dado nuevos aportes dentro del Programada Desarrollo Social y Apoyo a las Juntas Comunales y Municipios en todos los 623 corregimientos y 75 municipios, apoyando los programas de Inversin local, para lograr el cambio anhelado a nivel regional-. En donde existe una coordinacin intra-institucional

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Captulo VII

e inter-institucional. En el que mi persona y otras instituciones estamos a cargo de dar el seguimiento respectivo. Esperando tener xitos con el apoyo en conjunto de nuestras autoridades locales, las cuales en todo momento estn siendo consultadas.

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Captulo VIII

Gobernanza y gobernabilidad territorial: El uso de las tecnologas de informacin y comunicacin

Alexander Castro Reyes

8.1. Introduccin 8.2. Costa Rica: el marco jurdico institucional 8.3. Distorsiones jurdico-institucionales

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8.4. Restricciones jurdico-institucionales en los gobiernos locales 142 8.5. Las TIC en los gobiernos locales 8.5.1. Sitios web en los gobiernos locales 8.5.2. Factores explicativos 8.5.3. Limitaciones de implementacin del gobierno electrnico: el back-office 8.6. Limitaciones en los actos de implementacin de gobierno electrnico en las municipalidades: grado de apertura 8.7. Conclusin 145 146 146 148

153 155

Bibliografa 157

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Captulo VIII

8.1. Introduccin
Para atender el dficit social y democrtico generado a partir de las deficiencias y limitaciones del modelo econmico liberal y del estado paternalista, los gobiernos promovieron a partir de la dcada de 1990, la incorporacin y uso de las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) en los procesos de gestin pblica. En Costa Rica, las principales iniciativas de gobierno electrnico para los gobiernos locales, han sido generadas desde el Poder Ejecutivo mediante directrices y decretos, cuyos objetivos generales han sido a) la creacin de portales en internet y b) disponer en dichos sitios de una parte o de la totalidad de los servicios que estas entidades ofrecen a sus comunidades. As se desprende de las disposiciones emitidas por el Ministerio de Ciencia y Tecnologa MICIT, a partir de 1997 y del Plan Nacional de Gobierno Digital 2002-2006 anunciado por el Poder Ejecutivo en el 200242. Sin embargo, en el mbito territorial los resultados de estas iniciativas han sido limitados y heterogneos, debido a factores como marco jurdico-institucional restrictivo, limitadas capacidades de gestin e implementacin de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC) en las municipalidades y presiones sociales por la inclusin en la agenda local, de demandas sociales ms all de su mbito competencial. Partimos de la premisa de que las iniciativas de gobierno electrnico implementadas por los gobiernos municipales a travs de sus sitios web, estn dirigidos a reforzar la legitimidad de ejercicio y gestin. Segundo, estas iniciativas no generan participacin ciudadana, sino ms bien canales hacia los cuales transmitir las demandas sociales a partir de un modelo burocrtico jerrquico. Abordaremos la gobernabilidad y la gobernanza desde la sociedad civil. Por gobernanza, entendemos los procesos de interaccin entre actores a partir de estructuras sociopolticas (instituciones), que alinean el comportamiento y los objetivos de los actores participantes (Mayntz, 2000). Es decir, la gobernanza se entender como las reglas del juego que alinean los comportamientos de los actores. Mientras que el alineando entre las necesidades de los actores sociales y las capacidades institucionales para procesar y tratar esas necesidades en polticas pbicas efectivas, se denominar gobernabilidad (Prats, 2003). Por tecnologas de informacin y comunicacin (TIC), entenderemos el uso combinado de tecnologas de la informtica como computadores, hardware, software, como de las telecomunicaciones entre estas, la telefona fija, celular e

42

Decreto Ejecutivo N 26628 de 1997 y Directriz N 40 de 2005, Ministerio de Ciencia y Tecnologa.

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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

internet. La aplicacin de estas tecnologas en los procesos de gestin del gobierno central o local, se ha llamado gobierno electrnico. Realizaremos nuestro anlisis de las TIC en los gobiernos locales de Costa Rica, a partir de la siguiente estructura: primero abordaremos el marco jurdico actual que establece las normas o reglas del juego institucional para los gobiernos locales, es decir la gobernanza institucional, abordando la Autonoma Poltica, Financiera e Institucional desde una perspectiva institucional Top-Down. Luego pasaremos a analizar el papel de las TIC dentro de este marco institucional, abordando los esfuerzos de back-office y front-office, exponiendo las limitaciones de estas tecnologas para responder a las necesidades de la ciudadana en un marco territorial local, as como las principales debilidades encontradas en este tema desde dos perspectivas: la primera desde la visin de la ciencia poltica y el neo institucionalismo, y la segunda, desde la implementacin de la poltica, a partir de las mejores prcticas de Tecnologas de Informacin TI.

8.2. Costa Rica: el marco jurdico institucional

Costa Rica posee un marco jurdico-institucional jerrquico y centralizado, donde las instituciones del gobierno central y del Poder Ejecutivo ejercen gran influencia sobre las polticas territoriales. Las polticas pblicas fluyen en modo cascada a partir de una topologa institucional Top-Down, es decir, son generadas desde las instituciones del gobierno central y fluyen hacia abajo hasta los gobiernos locales, conforme a las competencias institucionales (ver diagrama 7.1). El marco competencial para los 81 gobiernos locales existentes en el pas, est determinado por la Constitucin Poltica de Costa Rica, la Ley del Cdigo Municipal y otras disposiciones conexas, que establecen las potestades y atribuciones de las instituciones pblicas. Si bien es cierto que conforme a la Constitucin Poltica de Costa Rica y el Cdigo Municipal las municipales son autnomas en materia poltica, administrativa y de gobierno a nivel territorial, tambin es cierto que actan en forma coordinada con los dems entes pblicos en la implementacin de polticas, sean estas instituciones autnomas o del gobierno central43. Dos factores contribuyen a ello: el sistema de distribucin del poder (principio de subsidiaridad) y el sistema de competencias electorales. Primero, siguiendo el principio de subsidiaridad, la distribucin de competencias entre los distintos poderes territoriales estar determinada por aquellas entidades que se encuentran ms cercanas a la ciudadana, y que por ende inciden directamente (Pallavicinni, 2009).
43

Constitucin Poltica de 1949 y Cdigo Municipal de Costa Rica.

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Captulo VIII

Lo que exige establecer las atribuciones institucionales, los alcances y complementariedad entre polticas nacionales y locales (policy networks y red de actores). Segundo, el sistema de competencias electorales para la eleccin de los miembros del Concejo Municipal y alcaldes a travs de los partidos polticos, posibilita la presencia del partido oficialista y con ello la opcin de generar alineamientos de las fuerzas polticas hacia los intereses de la agenda del Poder Ejecutivo. El modelo de jerarqua vertical institucional, si bien es cierto se fundamenta en el principio de controles verticales Top-Down y transversales (controles cruzados institucionales), no lo exime de generar constreimientos o distorsiones en los gobiernos locales, que limitan sus capacidades frente a una realidad social cambiante. Diagrama 8.1. Costa Rica: Gobiernos locales, marco institucional jerrquico

Factores exgenos

Demandas del entorno local

Marco jurdico
Redes de polticas

Municipalidad

Capacidades Factores endgenos Administrativa Poltica Financiera

Polticas pblicas territoriales

Capacidad de las reglas del juego para resolver demandas

Previstos Efectividad Dficits de implementacin No previstos Inducidos

Incapacidad de las reglas del juego para resolver demandas

Adecuada

Inadecuada

(+)
Gobernabilidad incremental

Rendimientos democrticos

(-)
Legitimidad Origen- Ejercicio Menor gobernabilidad

Eficiencia Gestin - Comunicacin

Eficacia Praxis -Visin

Fuente: Elaboracin propia. * El componente Rendimientos democrticos es autora del Dr. Jean Paul Vargas; publicado con previa autorizacin del autor.

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8.3. Distorsiones jurdico-institucionales

Las distorsiones las entendemos a partir de las incompatibilidades generadas entre los cambios, necesidades y preferencias generadas en el entorno social, esto es las demandas de la sociedad, y las capacidades que los marcos jurdicoinstitucionales confieren a los gobiernos locales para generar polticas pblicas locales en respuesta a esas demandas. Estas distorsiones pueden ser atribuidas a dos tipos de dimensiones generales: a) Factores exgenos: arreglos institucionales multinivel donde la incgnita es que tan rpido pueden estos adaptarse a las necesidades del entorno, para conferir capacidades a los gobiernos locales (elasticidad institucional), bajo el principio de subsidiaridad y complementariedad de las redes de polticas (policy networks). b) Factores endgenos: producidas internamente por la forma de gestin de los gobiernos locales, a partir de la ingeniera institucional, por el uso deficiente de los instrumentos de intervencin poltica o una inadecuada evaluacin e intervencin de poltica. Cuando la ingeniera institucional de los gobiernos locales (intra e inter-institucional), posibilita contar con mrgenes de maniobrabilidad frente a polticas pblicas nacionales y adems, brinda acceso a los gobiernos locales a un stock de instrumentos para generar sus polticas pblicas de manera que se satisfagan en forma efectiva las necesidades sociales de sus territorios, entonces hablamos de capacidad institucional de las reglas del juego. Por ejemplo, el acceso en las comunidades a servicios de telecomunicaciones como telefona fija, celular e internet, han sido provistas tradicionalmente por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y Radiogrfica Costarricense S.A. (RACSA). A partir de esta infraestructura, algunas municipalidades han emprendido proyectos para el mejoramiento de la gestin interna de los asuntos locales a travs del gobierno digital, o bien han facilitado el acceso ciudadano a redes abiertas de internet, en zonas pblicas como parques y escuelas, con el patrocinio municipal. La combinacin de capacidades de gestin, una adecuada implementacin de las polticas pblicas locales, la construccin de equilibrios entre los mrgenes de maniobrabilidad poltica, y la coordinacin de polticas con otros entes estatales o paraestatales, permiten fortalecer la institucionalidad de los gobiernos locales generando rendimientos democrticos y una gobernabilidad positiva o incremental. Estos rendimientos dependern de varios factores, entre estos la eficiencia en la gestin, entendida como la solucin prctica y efectiva de los problemas

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sociales. Adems requiere que se rentabilice la gestin pblica, comunicando a la poblacin los xitos alcanzados para generar legitimidad de origen es decir, correspondencia entre el sistema institucional y las demandas sociales; y finalmente de ejercicio, es decir la solucin efectiva de demandas a partir de la anterior correspondencia. No obstante, cuando la rigidez de las reglas del juego y los arreglos institucionales restan flexibilidad y autonoma a la accin de los gobiernos locales para responder a sus entornos, se generan dficits de gobernabilidad, materializados en una baja efectividad en la implementacin de las polticas pblicas (outputs), con relacin a los problemas que se pretenden solucionar. Cabe sealar que la implementacin de polticas es de por si discriminatoria, pues posee limitantes presupuestarias, temporalidad, espacio geogrfico y poblacin meta a quin va dirigida la poltica. En el caso del gobierno electrnico, este depender del presupuesto de la entidad para este rubro, el tiempo previsto para su implementacin y cobertura de la poblacin beneficiaria. Por ende, exige considerar los eventuales dficits de implementacin como la falta de recursos econmicos para la continuidad de la poltica. Pero tambin se pueden originar dficits no previstos por ejemplo, la prdida de informacin sobre los trmites realizados previamente en lnea por los usuarios o bien, la rapidez con que se tramitan las demandas ciudadanas. Finalmente, tambin es posible crear o inducir dficits de implementacin, por ejemplo cuando solamente una parte de la poblacin con acceso a las TIC puede beneficiarse de los servicios ofrecidos en los portales electrnicos, frente a otra parte de la poblacin que no tiene acceso a ella, reforzando entonces la brecha digital, la burocracia estatal y los costos por transacciones en que deben incurrir los usuarios. Como consecuencia, se genera desgaste del capital social, prdida de apoyos de la sociedad, as como de la legitimidad de origen y ejercicio. La legitimidad de ejercicio puede debilitarse an ms frente al manejo de percepciones sociales. Esto es, cuando la sociedad percibe que los servicios bsicos que ofrecen las municipalidades son deficientes, o bien ante problemas cotidianos con un grado de exposicin y visibilidad mayor frente a la comunidad. Por ejemplo, la capacidad de gestin municipal ante desastres naturales como crecidas de ros e inundaciones, soluciones de vivienda o reubicacin para los pobladores afectados, mantenimiento deficiente de caminos vecinales y alcantarillas, parques pblicos sin mantenimiento y botaderos de basura en terrenos baldos y ros.

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Ante este contexto, una poltica de inversiones cuantiosas en gobierno digital fcilmente podran crear oposicin social, o bien restar apoyo social y credibilidad a la estrategia, pues sera percibido por los contribuyentes como una inadecuada gestin de recursos pblicos en relacin con otras necesidades ms cotidianas y tangibles por estos en el da a da. Al final, el descontento social se trasladar a futuro, mediante el cambio del partido en el poder, o bien por una baja participacin poltica en las elecciones municipales y abstencionismo, en todo caso, repudiando una deficiente gestin y llamando la atencin sobre la necesidad de cambios institucionales y de gestin municipal. Por consiguiente, el manejo de la gestin municipal y la comunicacin resultan relevantes a la hora de crear apoyos polticos y sociales a las estrategias de gobierno digital. En resumen, bajo los anteriores enunciados se desprende que la clave para la gobernabilidad es el cambio institucional y posteriormente el cambio organizacional para una mejor gestin. Es la adecuacin de las reglas del juego (gobernanza) al entorno social, para dotar capacidades organizacionales que permitan crear e implementar respuestas de poltica pblica, que sean eficaces y eficientes, congruentes con las necesidades expresadas por la sociedad (gobernabilidad).

8.4. Restricciones jurdico-institucionales en los gobiernos locales

A partir de lo anterior, abordaremos con ms detalle las restricciones jurdico-institucionales de los gobiernos locales en Costa Rica, que limitan sus capacidades para adecuarse a la realidad social de su entorno y generar una mayor gobernabilidad. En cuanto a la gestin municipal, podemos hablar de 3 importantes reas: administrativa, financiera y poltica44. a) rea Administrativa El Observatorio de Autonoma Municipal de la Fundacin DEMUCA define esta rea como la gerencia del cuerpo administrativo organizacional y de la administracin de los asuntos pblicos del municipio, cuyo objetivo es generar bienestar comunal, la autogestin de los servicios municipales, capacidad de contratar y capacitar su recurso humano entre otros factores. Su autonoma se encuentra sujeta al control de un conjunto de actores institucionales multinivel, tanto del Poder Ejecutivo como de instituciones autnomas, que ejercen un control sobre las acciones de los gobiernos locales, condicionando incluso el orden de ejecucin de la agenda de implementacin.
44

Los siguientes conceptos de rea Administrativa, Financiera y Poltica, son desarrollados a partir de la formulacin realizada por OdAM (2009).

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b) rea Financiera: Aborda la dotacin de recursos econmicos que le permitan a las municipalidades financiar sus gestiones y dems proyectos conforme a sus competencias. Estos recursos pueden provenir del presupuesto del Gobierno Central, cobro de tributos y generacin de servicios municipales como recoleccin de desechos slidos, acueductos, alcantarillado y pago de servicios de cementerios. c) rea Poltica: Se refiere al sistema de competencia electoral para designar a los alcaldes y Concejo Municipal, a la independencia en la toma de decisiones y a la generacin de polticas pblicas relevantes para el desarrollo municipal. Adems incluye la potestad poltico-administrativa de poder construir otras vas de participacin u organizacin que permitan integrar al proceso de toma de decisiones a actores de la sociedad civil, como los cabildos, plebiscito y referndum. El cuadro 8.1. Presenta el desglose de instituciones estatales costarricenses, que inciden sobre las reas anteriormente descritas de los gobiernos locales; de ste se extrae que si bien los gobiernos locales en Costa Rica pueden tener una agenda claramente definida, como puede ser la construccin de un puente o mantenimiento de caminos vecinales, estas iniciativas estarn condicionadas por los controles externos de otros entes pblicos, que determinarn qu proyectos del total de la canasta, podrn ejecutarse, posponerse o rechazarse. Las necesidades comunales y el grado de urgencia social, a menudo quedarn supeditadas a las agencias y tomadores decisin pblicos externos, inyectando distorsiones e ineficiencia a los gobiernos locales. Por consiguiente, no importa que tan bien intencionado o estructurado este la agenda local, al final la verticalidad del marco institucional determinar los resultados finales de las polticas a implementar por los gobiernos locales. No es de extraar que una poltica diseada desde lo local, al final sea rediseada desde lo central (verticalidad institucional), con lo no solo, no se logran eventualmente los objetivos planteados sino que se inducen distorsiones en los pretendidos grupos objetivos de la poltica. Es un equilibrio entre lo que se pretende hacer a partir del objetivo inicial, lo que se puede hacer con las capacidades organizacionales, y lo que se tiene que hacer con base a los resultados de controles transversales. Tal como se aprecia en el cuadro anterior, el mbito Administrativo es el que demanda mayores relaciones de coordinacin entre las municipalidades y las agencias estatales, con un total de 8 instituciones, donde destacan las relaciones con el

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Cuadro 8.1. Costa Rica: Instituciones pblicas y controles sobre las reas Administrativa, Financiera y Poltica de los gobiernos locales
Siglas AL ARESEP CGR IAYA IFAM MH MIDEPLAN MINAET MOPT MS TSE Instituciones / reas Asamblea Legislativa Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos Contralora General de la Repblica Instituto de Acueductos y Alcantarillados Instituto de Fomento y Asesora Municipal Ministerio de Hacienda Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica Ministerio del Ambiente, Energa y Telecomunicaciones Ministerio de Obras Pblicas y Transportes Ministerio de Salud Tribunal Supremo de Elecciones Total Administrativa S S S S S S S S 8 Financiera S S S S S 5 Poltica S S S S 4

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Observatorio de Autonoma Municipal (OdAM: 2009).

IFAM y MIDEPLAN para la coordinacin de polticas locales, pues como se aprecia estas 2 instituciones regulan las actividades administrativa, financiera y poltica. En cuanto al rea financiera, la cuanta de recursos y las limitaciones en el uso de los fondos para atender las necesidades de la localidad, inciden en los proyectos que puedan ser ejecutados y en la sostenibilidad de la poltica ceteris paribus. Se requiere no solo flexibilidad administrativa en la gestin para usar y proyectar a futuro, sino tambin recursos con los cuales sostener una poltica pblica en el tiempo. Es decir no se puede hablar de gestin y ejercicio sin recursos suficientes para su ejecucin. Quizs esto explica en parte, el porqu las iniciativas de gobierno digital emprendidas en los gobiernos locales, se ha concentrado bsicamente a partir del desarrollo de tecnologas menos costosas como sitios web informativos y no del tipo transaccional, en cuyo caso requeriran de una infraestructura tecnolgica ms compleja, para el procesamiento de datos en lnea, e tiempo real. Lo que implicara contar con recurso humano calificado, flexibilidad en la contratacin de personal y una mayor diversificacin y especializacin organizacional.

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Finalmente, en el plano poltico las relaciones van dirigidas hacia el tema de la eleccin de Alcaldes y Concejos de Distrito y los mecanismos de participacin ciudadana, comprendidos como el plebiscito, referndum y cabildos. Sin embargo, aunque normativamente estn instituidos estos instrumentos, en la prctica no se garantiza la participacin ciudadana, uno de los pretendidos objetivos del gobierno electrnico. Sobre esto ltimo, en un sistema democrtico la participacin poltica tiene como objetivo no solo nombrar a los representantes en los puestos de decisin polticos, sino tambin el de crear controles directos ciudadanos fuera del periodo electoral, para fiscalizar la accin de los gobernantes. Sin embargo este elemento no es garantizado en la normativa institucional, y por consiguiente tampoco es canalizada a travs de sitios web de los gobiernos locales. En la prctica, la participacin ciudadana parece construirse en el imaginario social bajo la percepcin del uso de las TIC y los sitios web de las municipalidades, y no como una actitud crtica de la ciudadana y de rendicin de cuentas en torno a los asuntos locales. La participacin ciudadana y la rendicin de cuentas requieren ser institucionalizados no solo en una va de direccin donde los gobiernos locales rinden informes a los ciudadanos, sino que se requiere que sea full dplex o en dos vas, otorgando tanto a la ciudadana como a los gobiernos locales los derechos y obligaciones recprocos para que sean efectivos. As se lograr reforzar la democracia y legitimar el sistema institucional municipal sobre la base de rendimientos democrticos. Resumiendo las capacidades de los gobiernos locales se encuentran fuertemente centralizados en instituciones externas, por lo que sus posibilidades de contribuir al desarrollo local, generar polticas relevantes y crear una mayor gobernabilidad, se ven claramente limitadas, especialmente si se trata de municipios de bajos ingresos. La participacin de los ciudadanos fuera de periodos electorales, no est garantizada institucionalmente, lo cual puede impactar negativamente sobre la gobernabilidad, al no crear espacios de entrada, participacin y organizacin ciudadana en los gobiernos locales.

8.5. Las TIC en los gobiernos locales

Para superar los vacos de gobernabilidad enunciados anteriormente producto de las restricciones institucionales, el Poder Ejecutivo ha realizado esfuerzos por avanzar en el tema del gobierno electrnico, esto es el uso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin en entidades pblicas, con el objetivo de mejorar la eficiencia de los servicios pblicos y generar mayor gobernabilidad.

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Estas iniciativas pretenden reforzar el rea de administracin y gestin de los gobiernos municipales, conforme al marco competencial municipal. Pese a las distorsiones antes enunciadas en los gobiernos locales, esta estrategia ha sido impulsada por el Poder Ejecutivo, a partir de directrices y decretos con miras a que estas instituciones puedan ofrecer sus servicios en lnea mediante portales en internet. Esto se denomina front-office, es decir la interface de interaccin que los gobiernos locales ofrecen al ciudadano, en los cuales ofrecen informacin general sobre la municipalidad y la posibilidad de realizar gestiones en lnea cuando son ofrecidas (Kauffman, 2007). 8.5.1. Sitios web en los gobiernos locales Estos portales contienen informacin general y descriptiva sobre las municipalidades, los servicios que prestan, ofreciendo en algunos casos la posibilidad de descargar documentos y formularios para la realizacin de trmites, publicaciones propias entre otros45. En Costa Rica, el desarrollo de sitios web en los gobiernos locales ha sido heterogneo y limitado, debido en parte a que no todos los gobiernos locales cuentan con recursos para implementarlo (Barahona, Caldern; 2006). En 2006, solo 16 de los 81 cantones contaban con presencia en internet. De acuerdo con estos autores, estas debilidades respondan a una limitada capacidad de gestin municipal y escasa importancia en la agenda local a los temas de gobierno electrnico y participacin ciudadana. Ms recientemente, el estudio realizado por PROSIC (2009) determin que en relacin al 2006, el nmero de municipalidades con portales en internet pas a 43, de u total de 81 entes consultados. Por otra parte, el tema de las transacciones en lnea es an incipiente. Generalmente ste se ofrece mediante enlaces hacia otras instituciones pblicas como los bancos estatales y Ministerio de Hacienda para el pago de impuestos, a excepcin de algunos municipios que ofrecen la posibilidad de consultar el monto de impuestos a pagar, pero no as la cancelacin electrnica directamente con el ayuntamiento46. 8.5.2. Factores explicativos Lo anterior se explica por el tipo de intervencin y el grado de concrecin de la poltica de gobierno electrnico. En primer lugar, al ser directrices verticales y genricas,
Ministerio de Ciencia y Tecnologa, Indicadores Nacionales 2008, Ciencia, Tecnologa e Innovacin en Costa Rica. 46 Vase los sitios web de las Municipalidades de San Jos y Curridabat respectivamente en: http://www. msj.go.cr/ y http://www.curridabat.go.cr/
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no se detallan los objetivos, plazos e instrumentos de intervencin, por lo que el nivel de discrecionalidad de los gobiernos locales en la implementacin es amplio. Por tanto, es de esperar que adecuen o limiten este tipo de polticas a sus necesidades organizacionales, presupuestarias y polticas, dando como resultado una implementacin dbil y limitada, producto de la baja prioridad institucional sobre el tema. Lo que nos lleva al hecho de que algunos sitios web presenten mayores avances que otros, en los mbitos transaccionales o en el procesamiento electrnico de las demandas sociales va correo electrnico. Esto nos lleva a considerar las contradicciones entre los pretendidos objetivos del Poder Ejecutivo para llevar a cabo este tipo de iniciativas, frente a los recursos e incentivos con que cuentan los gobiernos locales para implementar la poltica. Las restricciones en la administracin del presupuesto y generacin de recursos de los gobiernos locales, limita las posibilidades de los entes municipales para aplicar una poltica de gobierno electrnico, dando paso a los dficits de implementacin previstos. Por otra parte, la percepcin de que con el marco institucional existente las TIC pueden generar mayor gobernabilidad, es en principio impreciso y responde ms bien a debilidades en la definicin del problema. La interrogante no es aplicar ms TIC o estructuras de redes complejas, sino ms bien como crear los cambios de ingeniera institucional, que permitan a los actores pblicos y sociales interactuar en forma ms fluida, a partir de la correspondencia de derechos y obligaciones mutuas, que permitan generar mayor gobernabilidad. Se debe tener presente que las interrogantes sobre cmo generar gobernabilidad a partir del diseo de portales en internet, servicios en lnea, acceso a redes inalmbricas de servicio pblico, tneles virtuales por internet y videoconferencias, no son preguntas que la informtica o las TIC puedan contestar. Muy por el contrario, son temas estrictamente polticos, y por ende requieren de un abordaje diferente, un abordaje institucional. Fundamentar la solucin a los problemas de gobernabilidad y participacin ciudadana en las TIC es errneo, pues estos ciertamente facilitan la eficiencia en la gestin, pero a partir de canales de comunicacin e institucionalidad predeterminados. Estas tecnologas no operan al vacio, se requiere de objetivos concretos a partir de capacidades y competencias institucionales para enrumbarlas hacia los objetivos establecidos polticamente. Fomentar el mesianismo en estas herramientas, puede causar decepcin dados los pobres resultados que pueden obtenerse en contraste con los pretendidos

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objetivos, adems de generar resistencias y/o descrdito social en las instituciones polticas, pues las pretendidas demandas que se pretenderan resolver, no sern del todo satisfechas o solo parte. Es decir, las expectativas sern mayores que los productos que se puedan obtener de estas herramientas. Son las instituciones las que moldean y orientan las interacciones entre los individuos. Y a partir de all, los recursos tecnolgicos que puedan emplearse para orientar el comportamiento social conforme a los limites institucionales. 8.5.3. Limitaciones de implementacin del gobierno electrnico: el back-office Una de las limitaciones quizs ms importantes de la poltica de gobierno electrnico es el de no contar con los recursos que le permitan a las municipalidades crear una infraestructura de digitalizacin de datos y procesamiento electrnico, para administrar electrnicamente sus gestiones, y procesar los insumos provenientes del front-office, esto es lo que se ha llamado back-office (Gasc, 2004). En trminos ms simples, es la infraestructura tecnolgica, organizacional y de procesos que da el soporte para realizar los servicios ofrecidos en lnea. Pero el back-office no solo implica contar con infraestructura tecnolgica de networking, sino tambin con el recurso humano calificado para darle soporte al sistema, flexibilidad en la contratacin y movilidad de personal, junto al aprendizaje de nuevas competencias. En otras palabras, la capacidad para implementar el cambio institucional del back-office en contextos de incertidumbre. Cuantos mayores sean los cambios a implementar, as sern tambin los riesgos, la incertidumbre y las resistencias en la organizacin. En contraste, cuando menores sean, menor ser la oposicin. De acuerdo con el Informe PROSIC (2009), a partir de los datos Indicadores Nacionales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin del MICIT, los servicios transaccionales no ocupan en las municipalidades un lugar importante, por el contrario son ms de carcter informativo. Lo que indica eventualmente un cierto conservadurismo en la estrategia de gobierno digital, limitndolo a elementos que no impacten profundamente en la composicin organizacional, es decir que no generen incertidumbre. Por consiguiente, cabe pensar que estas instituciones no cuentan al da de hoy con una infraestructura de soporte que les permita brindar servicios incrementales en lnea, ya sea por sitios web o telefona voz sobre IP , aunque si se reconoce que cuentan con TIC para interactuar con la sociedad e instituciones pblicas como internet, telefona fija y/o celular.

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Adicionalmente, no es posible tampoco constatar que las demandas ciudadanas filtradas por estos medios a travs de correo electrnico o va telefnica estn siendo procesadas o satisfechas, pues no generan un sistema de rendicin de cuentas que le permita al ciudadano saber el estado de su solicitud, como por ejemplo mediante un nmero de consulta generalmente conocido como reference number. Adems, estas iniciativas no cambian la normativa institucional ni la forma en que juegan los actores, es decir que no generan necesariamente mayor gobernabilidad a partir de la filtracin de demandas sociales por estos medios, pues los servicios que ofrecen para atender esas demandas son limitados. Aunque s es de destacar que la disponibilidad de contar con vas de acceso como el telfono y el correo electrnico, expresan la intencin de establecer contacto y retroalimentacin de la ciudadana. Se desprende de lo anterior que los avances hacia el gobierno electrnico se han concentrado especficamente en el desarrollo de sitios web informativos con descarga de documentos, mientras que el front-office transaccional y el back-office no parecen tener mayores avances. Es decir, no se observa un enlace sensible entre el diseo de estas pginas y las funciones de la organizacin, dicho de otra manera, sacar temporalmente el sitio de internet no impactar negativamente el modo de operar de la organizacin municipal, lo cual si sucedera si esta se queda sin conectividad o acceso a lneas telefnicas. Por consiguiente, se mantienen limitaciones de gestin en el rea administrativa. Lo anterior se puede explicar por las siguientes razones: a) Presupuestos limitados. El back-office precisa de una cuanta de recursos que le permitan no solo la implementacin, sino sostener este tipo de proyectos a largo plazo. Al respecto, dadas las limitaciones financieras de los gobiernos locales, es de esperar que estos piensen estratgicamente en trminos de mantenerse en el poder, y de los rendimientos negativos que una poltica de este tipo de polticas genera por la necesidad de gerenciar la inestabilidad y el cambio. b) Prioridades de gestin. Al ser el back-office un proceso complejo y que requiere sostenibilidad en el tiempo, los actores o tomadores de decisin municipales preferirn implementar aquellas polticas que les aseguren rendimientos polticos a corto plazo, y con los cuales obtener mayor visibilidad, que una estrategia de largo plazo. De repente, una poltica pblica para la construccin de aceras, arreglo de puentes y caminos vecinales puede ser ms efectiva en trminos de gestin que una de gobierno electrnico en los trminos aqu expuestos.

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c) Capacidad organizacional de adecuarse al cambio. Cabe considerar que la implementacin de los servicios tradicionalmente ofrecidos en ventanilla, son menos costosos para la organizacin en el corto plazo, aun si se trata de procesos jerrquicos y engorrosos, que si se quisiera implementar un cambio organizacional para generar mayor eficiencia. Las autoridades polticas tendern a apostar ms hacia cambios graduales y lentos en el tiempo, mediante la purificacin del sistema y sedimentacin institucional, que por estrategias de atenuacin del sistema que requieren cambios radicales. d) Efectos que los cambios organizacionales tendran sobre las relaciones de poder interno a la organizacin. Las capacidades de adaptacin no solo dependern de que tan flexible sea la organizacin y el recurso humano, sino tambin del costo en cuanto a las relaciones de poder intra-organizacionales y fuera de ste. A menudo, el cambio organizacional genera reacomodamiento en las relaciones de poder que pueden debilitar la posicin de los tomadores de decisin polticos, o agentes organizacionales, lo que puede provocar resistencias a la implementacin de polticas de cambio organizacional tendientes a reordenar el orden de las cosas. Como contrapartida, la organizacin puede reaccionar enfrentando este tipo de polticas ya sea no brindando los apoyos polticos necesarios para implementarla, o bien saboteando la gestin pblica competencial. En ltima instancia imperar el clculo poltico a la hora de implementar reformas institucionales, que no solo debe considerar a los actores con poder formal, sino tambin los actores que dentro de la pirmide organizacional generan estabilidad y legitimidad de la accin institucional. e) Falta de voluntad poltica. El principio bsico es, si con estos cambios se rentabiliza el poder polticos para mantenerlo y ostentarlo a corto plazo. La disyuntiva es la incertidumbre, entre generar rendimientos institucionales incrementales a partir de una adecuada gestin (apoyo social) y las posibilidades de mantenerse en poder (apoyo partidario). Las relaciones de poder tanto dentro de la organizacin como fuera de esta influirn en la velocidad en que se decida adoptar este tipo de polticas. El peso de las relaciones de poder con los partidos polticos, lderes organizaciones comunales, as como las expectativas a corto plazo incidir en los clculos polticos sobre los riesgos y las ganancias que dicha estrategia pueda proveer. La rendicin de cuentas y el escrutinio social desde esta perspectiva, no requieren necesariamente ser instituidas.

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Por lo tanto, si por rendicin de cuentas se entiende informar sobre la gestin con base al marco institucional imperante, los polticos y administradores de los gobiernos locales tendrn incentivos para reforzar este concepto mediante el manejo de percepciones del imaginario social, ligado al tema competencial, generando legitimidad de ejercicio y comunicacin de gestin. Pero si por rendicin de cuentas y participacin ciudadana se entiende el escrutinio detallado de la organizacin y la eliminacin de barreras de entrada a los actores sociales para participar directamente (voz, voto o fiscalizar los procesos administrativos) en el proceso de toma de decisiones, los administradores tendrn entonces incentivos para mantener las barreras de entrada a la participacin poltica, realizando una adecuada gestin de sus competencias para legitimar el status quo. La rendicin de cuentas a partir de la participacin ciudadana directa en los escenarios de arena poltica, se dar a partir del momento en que se lleven a cabo reformas institucionales que lo legitimen, as como cambios en el funcionamiento y la forma de relacionarse la sociedad y los partidos polticos. En el diagrama 8.2. Presentamos a modo de resumen, el conflicto de poder que suscita el cambio organizacional a partir del uso de las TIC en las organizaciones municipales. Como hemos mencionado, desde una perspectiva poltica la ciudadana tendr incentivos para impulsar un cambio organizacional, de manera que se reduzcan los costos por transacciones en que incurren los ciudadanos para realizar sus trmites en las municipalidades, adems de exigir una mayor eficiencia en los servicios pblicos. Lo anterior involucra la necesidad de que las organizaciones municipales adopten criterios de eficiencia en la gestin municipal en las reas administrativa y financiera, y una mayor apertura en los procesos de toma de decisin del rea poltica, de manera que los ciudadanos puedan participar o empoderarse de los procesos de toma de decisin para ejercer as un control ciudadano ms efectivo sobre la gerencia territorial (accountability). Pero estos cambios solo sern posibles si se suscitan transformaciones en la institucionalidad formal, de manera que oriente las interacciones entre la sociedad y el estado. Lo que a su vez depender de cuan flexibles o rgidos sean los arreglos institucionales y la voluntad poltica de los tomadores de decisin como la Asamblea Legislativa, para motivar y crear el cambio. Mientras que desde el lado de las organizaciones municipales los oficiales de gobierno y la burocracia institucional tendrn ms bien incentivos para mantener

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el statu quo, es decir, de no generar cambios dentro de la organizacin como tampoco del orden institucional, que generen una mayor competencia poltica y prcticas de rendicin de cuentas. Por el contrario, estos tendern a pensar estratgicamente, reforzando las relaciones clientelares y de apoyos polticos en la sociedad para crear legitimidad, mientras que a nivel interno la burocracia buscar reacomodar sus prcticas y reglas informales, creando vlvulas de escape mediante la complementariedad de la poltica sacndola adelante, de forma que sea posible percibir avances en la implementacin, tal es el caso de los sitios web informativos. Pero posiblemente sern ms proclives a bloquear o sabotear la poltica de gobierno electrnico, mediante prcticas de informalidad sustitutivas si esta se implementa en forma radical, mediante cambios en el back-office que signifiquen la recomposicin interna del poder en la organizacin.

Diagrama 8.2. Costa Rica: Cambio institucional, incertidumbre y resistencias

Institucionalidad formal vertical
Menores costos por transacciones
( +, - )

Relaciones clientelares

Reforma Cambio organizacional

Sedimentacin institucional

(+)

Accountability

Incertidumbre

Resistencia

Accountability

(-)

Participacin ciudadana

( +, - )

Centralizacin del poder

Institucionalidad informal
Fuente: Elaboracin propia.

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8.6. Limitaciones en los actos de implementacin de gobierno electrnico en las municipalidades: grado de apertura
La implementacin ha sido dirigida a generar legitimidad de ejercicio sobre los servicios que ofrecen estas entidades, pero no as sobre aspectos relevantes para brindar una mayor autonoma municipal. En temas como la participacin ciudadana, los mecanismos de control ciudadano post-electoral, la rendicin de cuentas en al mbito poltico queda mucho por resolver, pero como ya se ha sealado en el presente trabajo, esa es una tarea de naturaleza poltica y no tecnolgica. La heterogeneidad en la implementacin y los resultados obtenidos en los sitios web conforme a los informes de PROSIC, evidencian dos elementos a rescatar: primero un nivel de apertura limitado o cerrado en el diseo de los sitios frente a la sociedad. Es decir, el contenido de estos portales es principalmente institucional, y no posee instrumentos que propicien mayor interaccin o comunicacin full-duplex entre estado-sociedad-estado sociedad por las razones arriba apuntadas. Segundo, la implementacin est basada en el nivel de burocratizacin de la entidad, es decir se observa un cierto apego a los objetivos de gestin que se desean alcanzar, como informacin y servicios bsicos siendo portales previsibles en su contenido, estticos e informativos. Pero en general, desde una perspectiva tcnica de diseo y seguridad, estos sitios presentan tambin debilidades que merecen ser rescatadas: a) El diseo de los sitios web A menudo estos sitios contienen archivos de informacin que no son tecnolgicamente funcionales considerando velocidades de conexin bajas, que inciden negativamente en los tiempos de acceso (PROSIC 2006: 134). Es frecuente encontrar sitios web con presentaciones en formato Flash, o bien con abundante informacin de imgenes en formatos que retardan su despliegue para el usuario, especialmente si se trata de conexiones inferiores a los 512 kbps. Este tipo de sitios en realidad, discriminan contra el pretendido inters de hacer accesible la informacin a la mayor poblacin posible, pues aunque el usuario final cuente con computadores con capacidades de procesamiento relevantes, una baja conexin de internet har casi imposible o tortuoso, ingresar a dichos sitios. Adems, no hay un formato especfico en la interface web que permita al usuario orientarse entre diferentes pginas, pues cada institucin utiliza el diseo a su conveniencia. La posibilidad de realizar trmite es en lnea o presenciar sesiones en tiempo real en los casos en que sea ofrecida, se reducen drsticamente ante este tipo

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de escenarios. Contrario a lo que se esperara, el usuario final tendr entonces incentivos para no ingresar en estos sitios, y realizar sus trmites municipales siguiendo los mtodos convencionales. b) Trmites en lnea Son pocos los sitios web de gobiernos locales que ofrecen al usuario la posibilidad de realizar trmites en lnea, entre estos la Municipalidad de Beln, Municipalidad de San Jos y la Municipalidad de Curridabat, donde solo es posible consultar los montos de impuestos a pagar pero no as la cancelacin de estos. Adems, enfrentan la limitante de que algunos de los servicios como el correo electrnico, estn disponibles en los mismos horarios de atencin al pblico, es decir que estn ajustados a los horarios habituales de atencin de oficina para su trmite. Por consiguiente, no se logra el objetivo de disponer los servicios en horario 24/7 con el uso de estas tecnologas, como seria en el caso de servicios por tercerizacin. c) Registro y seguimiento de solicitudes Se tiende a pensar que las TIC generan participacin ciudadana, por el hecho de disponer o facilitar en las pginas web correos de contacto con la institucin y nmeros telefnicos. Sin embargo, detrs de esto hay una falacia, pues una cosa es que el usuario envi informacin a la entidad, y otra la certeza que este pueda recibir de que la misma est siendo procesada y poder darle seguimiento (accountability). Los sitios web de los gobiernos locales, no disponen de sistemas que le permitan al usuario generar un nmero de solicitud electrnico, a partir del cual conocer el estado de su trmite y los tiempos de resolucin back-office (digitalizacin y procesamiento automatizado de datos), por lo que posiblemente estos trmites son procesados en forma manual. d) Seguridad de los sitios Aunque no es un tema tradicionalmente abordado por los gobiernos locales, desde una perspectiva tcnica sus sitios web presentan debilidades en cuanto a seguridad pues carecen de certificados digitales. Lo anterior puede ser fcilmente explotado por agentes que deseen suplantar estos sitios web con el simple objeto de mostrar debilidades institucionales. e) Control ciudadano En cuanto al tema de participacin ciudadana, se tiende a creer que esta se da por s misma en forma automtica, y que basta con colocar informacin sobre

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los proyectos que la municipalidad realiza, telfonos o correos electrnicos de contacto para que pueda realizarse. Esta idea contiene tres debilidades: primero no todos los ciudadanos estn interesados en participar, segundo solo participarn aquellos realmente interesados y que estn dispuestos a pagar por los costos por transacciones que significan el participar, tercero, las barreras de entrada determinarn los resultados institucionales esperados, es decir una mayor o menor apertura frente a la sociedad.

8.7. Conclusin
Iniciamos nuestra exposicin partiendo de la premisa de que las iniciativas de gobierno electrnico implementadas por los gobiernos municipales a travs de sus sitios web, estn dirigidos a reforzar la legitimidad de ejercicio y gestin. Como pudo observarse, los portales municipales vienen a ser una extensin de la organizacin hacia afuera, en donde se refuerzan aquellos servicios que esta ofrece a la comunidad. Los servicios en lnea y la informacin dispuesta en dichos sitios, estn dirigidos a reforzar la legitimidad de ejercicio y gestin, ms que generar iniciativas de participacin ciudadana, distintas de los canales hacia los cuales transmitir las demandas sociales. El acento ha sido puesto sobre los servicios que estas ofrecen sean estos informativos o transaccionales mientras que en menor grado, sobre la apertura institucional a la inclusin de nuevos actores en los procesos de toma de decisin. Esto ltimo refiere a nuestra segunda premisa en la cual sealamos que estas iniciativas ciertamente no generan participacin ciudadana, sino ms bien canales hacia los cuales transmitir las demandas sociales a partir de un modelo burocrtico jerrquico tradicional bajo el modelo Top-Down. Al respecto, varios elementos contribuyen a mantener este sistema gestin centralizada y restringir los espacios para crear una mayor gobernabilidad poltica: Primero, verticalidad de la poltica. La misma nace a partir del inters del Poder Ejecutivo para que las instituciones de gobierno cuenten con estas tecnologas, impulsando el uso de estas herramientas en las gestiones de los gobiernos locales. No es una iniciativa local que surge de la identificacin de necesidades especficas en los gobiernos locales. Se parte de una idea estandarizada tanto sobre las condiciones de gestin de las municipalidades, como de las necesidades de la sociedad as como de su acceso a estas tecnologas. Las municipalidades del pas son heterogneas pues aunque estn regidas por la misma normativa, no cuentan con igualdad de recursos econmicos, tecnolgicos, o de recurso humano. Por otra parte no hay criterios de especificidad en la poltica,

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que contemplen aspectos cualitativos de las comunidades, como el grado de acceso a las TIC y la alfabetizacin digital. La poltica como tal nace distanciada de la realidad municipal especialmente de aquellos pertenecientes a sectores rurales. Segundo, al ser una poltica abierta con objetivos generales y sin un plan detallado para implementarlo, se deja en manos de los gobiernos locales la discrecionalidad para administrar e implementar esta poltica. Siendo que no todas son iguales y tampoco poseen los mismos incentivos, la heterogeneidad de resultados sale a la luz. El inters ha sido puesto en cumplir con una directriz del gobierno central, que de una internalizacin de la poltica misma de gobierno digital, en parte fundamentada tambin por las restricciones administrativas, financieras y polticas a las que estn sujetas. Tercero, las expectativas y la rentabilidad poltica del gobierno digital corresponden a una estrategia de largo plazo, cuyos rditos polticos no pueden ser cosechados en el corto plazo. Por consiguiente, los gobiernos locales y los partidos polticos tienen ms bien incentivos por generar o atender otras polticas territoriales que en el corto plazo les permitan acumular votos para mantenerse en el poder. En este sentido, la carencia de recursos econmicos, las capacidades de gestin y el sistema de competencias electorales, condicionan el avance del gobierno digital municipal tanto en el back-office como front-office. Cuarto, dada la discrecionalidad de esta poltica la burocracia institucional juega un rol relevante a la hora de considerar el cambio y la reconversin institucional. Al respecto, tanto las autoridades polticas como la burocracia institucional poseen incentivos para mantener las barreras a la participacin ciudadana y alejar las iniciativas de rendicin de cuentas, de manera que puedan mantener sus mrgenes de maniobra para establecer y mantener polticas clientelares, tanto dentro como fuera de la institucin, esto es mantener el status quo. An en el caso en que se suponga de que estas relaciones del institucionalismo informal no existen, igualmente la burocracia institucional deber discriminar en cuanto a que polticas implementar y cuantos recursos asignar. Dados los constreimientos financieros a que estn sujetos, la competencia por la asignacin de recursos aparecer por lo cual debern discriminar y atender a unas clientelas o sectores ms que a otros. De lo anteriormente expuesto, se desprende que efectivamente las TIC por s mismas no generan mayor gobernabilidad, y que la solucin a los problemas de gobernabilidad y participacin ciudadana a travs del simple uso de las TIC, parten de una premisa equivocada, pues estos son temas meramente polticos y no informticos. Si se desea rentabilizar democrticamente las posibilidades de gobierno electrnico, no basta con modernizar las estructuras administrativas, sino que se requiere

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un esfuerzo mayor como es el cambiar el marco institucional jurdico en que se encuentran los gobiernos locales, para que puedan junto a las TIC, impulsar una mayor gobernabilidad. El cambio institucional intra e inter institucional, es la clave si se quiere avanzar hacia una mayor gobernabilidad territorial y fortalecimiento del sistema democrtico.

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Participacin poltica de la poblacin afrodescendiente en el mbito local de Centroamrica y el Caribe

Natalia Camacho

9.1. Introduccin 9.2. Situacin de la participacin poltica de los pueblos afrodescendientes a nivel local 9.2.1. Participacin poltica de la comunidad afrodescendiente: ausencia de representatividad y promocin de los intereses de la poblacin 9.2.2. Consolidacin y conservacin de la identidad cultural como elementos fundamental para la participacin poltica local 9.2.3. Necesidades locales desde la visin de los pueblos afrodescendientes: rol de los municipios para solventar necesidades 9.2.4. Condiciones de la participacin poltica de la mujer afrodescendiente 9.2.5. Conclusiones de lo que es la participacin poltica local de los afrodescendientes 9.3. Alternativas para fomentar la participacin poltica a nivel local de los pueblos afro descendientes: desafos para la representatividad y participacin poltica 9.3.1. Hacia la construccin de una agenda regional en el tema de participacin poltica de los pueblos afrodescendientes en el mbito local

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9.3.2. Acciones enfocadas en el fortalecimiento del desarrollo humano 9.3.3. Representatividad poltica de los afrodescendientes 9.3.4. Promocin de la identidad cultural Conclusiones: elementos temticos para la construccin de una agenda poltica regional

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9.1. Introduccin
La participacin poltica de los pueblos afrodescendientes en el mbito local es un tema fundamental para el Programa de Participacin con Equidad de la Fundacin DEMUCA. A pesar de mltiples organizaciones que buscan incrementar la participacin poltica afrodescendiente es necesario fortalecer aun ms la articulacin de esfuerzos desde el mbito municipal, capaces de garantizar la representatividad de los intereses de esta poblacin en sus municipios. La presente seccin se aboca a socializar los resultados del I Dilogo regional para el Fomento de la Participacin Poltica de la Poblacin Afrodescendiente en el mbito local de Centroamrica y el Caribe, celebrado en la ciudad de San Jos, Costa Rica en el mes de octubre del ao 2009. En dicha actividad se inici un proceso de reflexin de los factores que inciden en la participacin poltica de dicha poblacin y la necesidad de construir, una agenda regional con la que se haga nfasis en los temas vinculantes con la realidad de los municipios afrodescendientes. El encuentro posibilit abordar temas de inters como la participacin de afrodescendientes en los partidos polticos y en los puestos de eleccin popular; identificando los factores poltico-institucionales que limitan o restringen una participacin ms equitativa. El objetivo del encuentro fue generar un debate entre autoridades, mancomunidades, organizaciones sociales y representantes de municipios con poblacin afrodescendiente en Centroamrica y el Caribe, en torno a la situacin y alternativas para fomentar la participacin poltica en el mbito local. La complejidad social requiere relaciones que permitan la construccin de redes sociales; en el mbito local, sta es una de las bases ms importantes para lograr una formulacin e implementacin de polticas pblicas. Por tanto, es necesario trabajar desde una perspectiva integradora que favorezca la inclusin de intereses y responda a las necesidades especficas de la poblacin afrodescendiente; incorporando as de forma paulatina un enfoque multicultural y de cohesin social, a partir de la diversidad tnica. En el presente apartado se exponen algunos hallazgos obtenidos durante esta actividad, los cuales estn enfocados en analizar: (a) la situacin de la participacin poltica a nivel local de los pueblos afrodescendientes de los pases de Centroamrica y el Caribe; y (b) las alternativas para fomentar su participacin poltica a nivel local.

9.2. Situacin de la participacin poltica de los pueblos afrodescendientes a nivel local

El intercambio de experiencias resalt los problemas que enfrentan los municipios con poblacin afrodescendiente, destacndose de forma particular antecedentes

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de exclusin, pobreza y ausencia de oportunidades, cuyos efectos colaterales han deteriorado la calidad de vida, el entorno social y el entorno poltico de esas comunidades. En esta seccin se toma como base el relato de quienes participaron en este dilogo, con lo cual se reconstruye una realidad especfica bajo la ptica de quienes son expertos en el tema. Parte de la discusin se centra en analizar un aspecto fundamental y es: De qu sirve la participacin sin identidad y la identidad sin participacin?, lo cual se traduce en una ausencia de representacin de los intereses de las comunidades afrodescendientes respecto a la vida nacional y local especficamente. El tema de la identidad y el empoderamiento de la poblacin afrodescendiente son determinantes para un cambio en las condiciones de vida de estas comunidades. Los cuatro temas rectores fueron: (i) la participacin y la representatividad poltica de los afrodescendientes respecto a los intereses y necesidades de ese sector de la poblacin; (ii) la importancia de conservar la identidad cultural como un elementos esencial para incrementar los niveles de representatividad poltica; (iii) reconocer cul ha sido hasta la actualidad el rol de los municipalidades para solventar las necesidades de la poblacin, (iv) cules son las condiciones de la participacin poltica de la mujer afrodescendiente, con lo cual se profundiza en un estudio de caso en Repblica Dominicana respecto al tema, y finalmente se introduce un quinto tema adicional como (v) conclusiones sobre la participacin poltica local de los afrodescendientes, desde el cual se hace una interaccin de los cuatro temas rectores. 9.2.1. Participacin poltica de la comunidad afrodescendiente: ausencia de representatividad y promocin de los intereses de la poblacin Existe una realidad histrica centroamericana y del Caribe que deja entre ver algunos de los factores que afectan positiva y negativa la participacin poltica de las comunidades afrodescendientes. Cada pas muestra rasgos estructurales y coyunturas particulares; no obstante, para comprender algunos de los elementos de esa realidad se presenta en este apartado una sistematizacin de la participacin de un grupos de especialistas, entre ellos: Lucas Caballero, quien en ese momento particip como presidente de la Mancomunidad de Municipios Garfunas de Honduras, Gilberto Toro representante de la comunidad Rastafari en Coln, Panam y Laura Hall, vicepresidenta de la Organizacin Negra Centroamericana. Lucas Garca Caballero seala que en la historia de Honduras los escenarios polticos han determinado los niveles de participacin de las comunidades afrodescendientes; Guerrero hace un recuento histrico para explicar la ruptura en cuanto a la participacin afrodescendiente en la poltica hondurea. En 1902 Honduras tuvo un presidente negro que se llam Manuel Bonilla. l fue hijo de un migrante negro y fue el fundador de uno de los partidos polticos dominantes en este pas: el Partido

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Nacional. Uno de sus grandes logros en el Municipio de Trujillo fue cooperar en la recuperacin de tierras para ser entregadas a la poblacin Garfuna. Posteriormente, durante los gobiernos de facto se enviaban a los municipios un polica cuya autoridad sobrepasaba incluso a la de la figura del alcalde, esto en detrimento de las comunidades afrodescendientes; esto llevo a una desmotivacin generalizada de la poblacin para participar en la poltica nacional y local. Los intereses predominantes eran los de una clase especfica y los factores tnicos dejaron de ser preponderantes para la toma de decisiones polticas. De esta forma, se da un retroceso en cuanto a la participacin de los afrodescendientes. La emergencia de un desinters por parte de la ciudadana para participar en las actividades polticas locales prevalece en la actualidad. A pesar de que existen organizaciones afrodescendientes por medio de las cules se garantiza dicha participacin, la misma no ha sido representativa. Pero, por qu se habla de una ausencia de representacin poltica afrodescendiente? la participacin de personas negras en puestos de eleccin democrtica, no es suficientes cuando las acciones no estn enfocadas a dar respuesta a una serie de problemas, necesidades y demandas de estas poblaciones. Entonces, qu es lo que realmente se requiere?; se requiere realmente mayor participacin poltica de los afrodescendientes? O ms bien mayor representatividad de los intereses de la poblacin negra en las polticas pblicas? El hecho de participar en los procesos electorales de los municipios va acompaado de una conciencia y sensibilizacin respecto a las necesidades de la poblacin negra, con el fin de traducir dichos elementos en acciones polticas concretas. Si bien la poblacin afrodescendiente se consideran minora tnica en el plano nacional, tienden a ser mayora en el plano municipal. Son muchos los municipios en los cuales la poblacin negra es mayora y requieren que sus necesidades sean escuchadas y representadas; sin embargo cuando se revisa quienes son los que ocupan los puestos polticos municipales existe un sesgo tnico respecto a dicha representatividad. En realidad una de las valoraciones ms importantes en este sentido es que se necesita un liderazgo por parte de la comunidad afrodescendiente para lograr incrementar esos niveles de representacin. Lucas Garca afirma que, a pesar de que existen personas negras que forman parte de la administracin pblica y del Congreso Nacional se dan una serie de decisiones arbitrarias que perjudican las condiciones de vida de esta poblacin. No se puede tener mucha incidencia ms all de lo que permite la estructura. Segn seala Garca, en Honduras actualmente hay una participacin poltica ms organizada y se han abierto algunos espacios de participacin. Sin embargo,

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estos avances tampoco son perceptibles o no surten un efecto directo en la vida poltica nacional, los intereses y necesidades de la poblacin afrodescendiente son cada vez ms complejos y menos escuchados. Un ejemplo concreto en el caso de Honduras se da cuando en 1992 un garfuna obtiene un puesto como Ministro de Salud, cmo favoreci esto a la poblacin afrodescendiente? Posiblemente en nada, ya que no hubo una especial incidencia de su rol poltico en beneficio de las necesidades de su grupo tnico. Fue hasta el 2007, cuando el pueblo negro se organiza y construye un pequeo hospital. Los problemas de representacin no se dan nicamente por exclusin o marginacin del grupo dominante, si no porque la misma poblacin afrodescendiente que lograr tener acceso al poder no logra introducir aquellos temas que son de inters tnico. Esto implica un incremento de la marginacin, a pesar de incrementarse los niveles de personas afrodescendientes en puestos de eleccin popular o estratgicos de la Administracin del Estado. En este aspecto, Gilberto Toro incita a la reflexin con la siguiente pregunta: Qu necesita la poblacin afrodescendiente participacin sin identidad o identidad sin participacin? El tema trasciende de ser un problema de exclusin meramente, a ser un problema de calidad de la participacin en la esfera poltica y en la toma de decisiones desde lo local, es decir, que cuando se logra un nivel de participacin por parte de la poblacin negra se da una participacin sin conciencia de quines somos como afrocaribeos? En este sentido, se comprenden dos aspectos fundamentales: el primero, cmo la misma participacin poltica en la esfera de los partidos polticos desatiende las prioridades sectoriales, en este caso de los pueblos afrodescendientes y segundo, cmo la participacin de los afrodescendientes en la vida poltica se canaliza a travs de intereses personales o ideolgicos ms que desde lo cultural e identitario. De manera que la necesidad de que la comunidad negra participe en el al sistema poltico nacional y local para luchar por la inclusin tnica, es un factor fundamental. Toro, plantea otra pregunta hay un inters real en invertir en lo que es cultura e identidad? Cmo se formula la poltica pblica a nivel local? Qu es lo que se quiere para que podamos surgir como comunidad afrodescendiente? Es claro que existe una resistencia social para eso, y la lucha entonces es desde lo cotidiano, como por ejemplo el peinado, hbitos culturales, entre otros47.
Actualmente en Panam la comunidad Rastafari busca cumplir objetivos concretos en cuanto a sus patrones culturales, el problema serio es la identidad y la intolerancia. Tanto Gilberto Toro como Lucas Caballero coinciden en que se han tenido lderes afrodescendientes que no necesariamente han contribuido positivamente a la poblacin afrodescendientes.

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Esta lucha ms all de responder a lo meramente poltico es una lucha por garantizar su identidad, por romper con una serie de prejuicios y mejorar las condiciones de vida de la ciudadana para desinhibir el incesante deterioro de las condiciones de marginacin. En este mismo tema Laura Hall hace referencia a la participacin poltica de la poblacin negra, como una oportunidad para dar respuesta a sus propias necesidades. Dicha participacin poltica se ha logrado identificar en los municipios a partir de la emergencia de otros organismos a nivel local que apoyan dichas necesidades. La falta de inters por parte de la clase poltica, incita a la organizacin de estrategias de subsidi para algunas necesidades locales. Cul ha sido el nivel de participacin de las comunidades afrodescendiente en la vida poltica nacional? Para Laura Hall la respuesta es cero; ya que la representacin poltica no responde exclusivamente a un tema de caractersticas fenotpicas de personas, hay personas negras que asumen cargos polticos, tal como lo seal Lucas Garca Caballero, el problema es un tema de representatividad. Los ahora llamados pueblos afrodescendientes han sufrido varios procesos de reivindicacin con lo cual se busc la mejor terminologa para agruparlos como etnia. El concepto de afrodescendiente surge ante una serie de conferencias, como la de Santiago de Chile (2000) con el fin de no olvidar el origen de estos pueblos y sus races culturales e identitarias. El arraigo cultural es una de las caractersticas fundamentales para el afrodescendiente, si no se logra visualizar dicho arraigo en las polticas pblicas y en la gestin local, difcilmente se est haciendo un trabajo productivo. La representacin poltica se reconoce entonces a partir de esa identidad tnica, si no hay conciencia de ello en la poltica, la respuesta de la administracin tiende a ser poco efectiva. Hall afirma que la ausencia de representatividad conlleva a un deterioro en cuanto a la comunicacin y coordinacin con este sector de la poblacin. En los aos setenta se da una reivindicacin y en la presente dcada la organizacin afrodescendiente que participan en proceso de Santiago de Chile, deciden auto llamarse afrodescendientes. Hall percibe que el Estado gobierna un territorio con lneas definidas desde un plan poltico, pero no hay un esfuerzo por construir polticas pblicas de abajo hacia arriba, en las cuales se canalicen las necesidades tnicas especficas, es decir la dimensin humana de quienes habitan el territorio. En 1995, un grupo de afrodescendientes se reuni en Belice para analizar los problemas comunes de la etnia, con esto, se inici un componente de incidencia poltica dentro de las organizaciones afro, para poder llevar a aspiraciones polticas y dar respuesta a los problemas principales. Es interesante, ya que fue una red

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con participaciones por pas y llega un momento en el que los afrodescendientes comienzan a tomar estas asociaciones como representativas de sus intereses, dada la anuencia a tratar las particularidades tnicas. 9.2.2. Consolidacin y conservacin de la identidad cultural como elementos fundamental para la participacin poltica local En el momento en el que Estado comienza a implementar polticas nacionales de educacin, con las cules se exige a la poblacin afrodescendiente renunciar a su lengua materna para comenzar un proceso de educacin segn los estndares nacionales, se inicia un momento de transculturalizacin48 de la poblacin negra, la cual se percibe de forma negativa. Es claro que el diseo del Estado no puede integrar todos los intereses, ni cubrir con todas las necesidades de los diferentes sectores, sin embargo, en la regin centroamericana por su amplia diversidad cultural, la estructura organizativa y la formulacin e implementacin de la poltica pblica genera distorsiones internas en la vida de estas comunidades. Los efectos de la estandarizacin de los mtodos de enseanza ha afectado y lesionado la posibilidad de perpetuar la cultura afro desde el mbito local. Poco a poco se fue prohibiendo en las escuelas hablar su idioma, incrementado la debilidad cultural de las comunidades. Es interesante resaltar que esa transculturacin, que a su vez se traduce en una modificacin de la idiosincrasia y cosmovisin de estos pueblos ha generado una reaccin por parte de las comunidades, que incita a restablecer dicha identidad. Por ejemplo, segn describe Gilberto Toro, el movimiento Rastafari es un movimiento de paz pero es tambin un movimiento de lucha por conservar la identidad. Esto a pesar de los prejuicios raciales que hacen que la comunidad rastafari no sea aceptada de forma positiva, si no, por el contrario se han convertido ms en un atractivo turstico, por lo cual no participan activamente en la vida poltica local. Pero la exclusin no slo se da en el plano de la poblacin mestiza, sino que tambin los mismos afrodescendientes muestran rechazo ante la comunidad rastafari, marcado por un desconocimiento respecto a su cultura. Segn seala Toro, la exclusin se da por la apariencia externa (percepcin del otro), pero no

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La transculturacin es un proceso gradual en el cual un grupo tnico adopta rasgos culturales de otro, el cual generalmente es dominantes respecto al primero. Ese intercambios de rasgos culturales conlleva la transculturacin, en principio dicho proceso se da de forma natural y progresiva; sin embargo y retomando las exposiciones de los participantes, en el caso de la poblacin afro caribea y su nivel de participacin en la vida poltica local, pareciera que existe un factor de imposicin desde la poltica nacional que acelera dicho proceso de aculturacin de forma violenta, relegando las capacidades de asimilacin por parte de la poblacin afrocaribea.

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existe un inters para comprender quines son y cules son sus sentimientos e intereses: o se lucha para ser incluido o se opta por excluirse y aislarse. Con relacin a lo primero, es decir, si se lucha por ser incluidos se presentan dos problemticas paralelas: la primera renunciar a la identidad cultural para adoptar los patrones culturales dominantes, o dos, la participacin poltica se convierte en un trampoln de intereses particulares y personales. Si se opta por la exclusin o aislamiento tambin se dan varios efectos paralelos, uno de ellos es que la marginacin y exclusin conlleva a la creacin de una serie de antgenos sociales, resentimientos y problemas de autoestima respecto a los valores culturales. La identidad sin participacin en las esferas polticas, se ve como la perdida de oportunidades para expresar las races de la poblacin rastafari y afrodescendiente en general; en un sistema poltico que dictamina las lneas de accin y configurado per se para excluir las diferencias se manifiesta un desinters para invertir en cultura, invertir en los movimientos organizativos que lo que buscan es luchar por los derechos de stas comunidad. En Panam, segn seala Toro, los municipios donde habita la poblacin afrodescendiente se caracteriza por sus condiciones de pobreza, los niveles de violencia no se pueden maquillar, ni tampoco se pueden maquillar una serie de factores derivados de los escasos recursos con los que viven los afrodescendientes. Los bajos niveles de escolaridad y las altas tasas de desercin escolar tampoco se pueden maquillar, ni las malas condiciones de salud. La falta de respuesta ante un contexto de necesidad y carente de apoyo, ni siquiera tiene que ver con el tema de las autoridades locales, es un problema cuya solucin depende de las cpulas polticas. Segn Gilberto Toro, partiendo de su experiencia como lder de la comunidad rastafari, considera que las condiciones de exclusin son aun ms pronunciadas para su comunidad. Actualmente incluso se experimentan confrontaciones legales para defender parte de la identidad rastafari; por ejemplo, casos especficos en los cules se ha tenido que recurrir a la ley y al marco constitucional para luchar por que sus jvenes rastafari puedan usar el cabello rasta. Tambin, se dio un pronunciamiento ante el Tribunal Electoral para que los nombres etopes fueran aceptados. De manera que, la lucha por derechos fundamentales de la poblacin rastafari, forman parte de una realidad en la cual el irrespeto a la integridad humana, estn presentes. La exclusin que experimentan estas comunidades no ha sido superada, se remonta a revivir muchas de las condiciones de las pocas de esclavitud, la exclusin ha deteriorado la estima del ciudadano afrodescendiente y las aspiraciones a trascender de ser un pen o un empleado de bajo salario o con malas condiciones de vida. Los jvenes afrodescendientes son los que mayoritariamente se

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encuentran involucrados en temas de violencia, de pandillas, de drogadiccin, hay una alta tasa de embarazos en adolescentes, lo que denota un problema de estructura social y una ausencia de soluciones desde el planteamiento de las polticas pblicas para solventar esta situacin. Cuando un sector de la poblacin experimenta la discriminacin esto incrementa aun ms la problemtica y los sntomas propios de la exclusin. Entonces, tener un comit o una organizacin que promueve los derechos de la etnia negra, aun teniendo el aval de organizaciones no gubernamentales e incluso del gobierno, no tiene impacto real en cuanto a la toma de decisiones y generacin de oportunidades. Existen actualmente leyes que respaldan estos movimientos, pero mientras la ley no se implemente y no exista una conciencia de su importancia, evidentemente no existe un incentivo para la participacin. Entonces, no todo est bien, no se puede progresar si se sigue con una lucha de dcadas por los mismos temas. Los espacios de participacin son escasos y es necesario establecer alianzas para lograr trascender en la vida poltica de estas naciones. Incluso la misma organizacin poltica local podra afianzarse aun ms de la identidad de la poblacin para lograr una gestin municipal efectiva, certera y atinente a una realidad. Los movimientos afrodescendientes podran complementar esta tarea de los gobiernos locales para lograr un proceso de participacin democrtica constructiva y que genere mayores coyunturas a esta poblacin. 9.2.3. Necesidades locales desde la visin de los pueblos afrodescendientes: rol de los municipios para solventar necesidades La participacin poltica de la poblacin negra ha sido obstaculizada tambin por factores econmicos, ya que es un sector de la poblacin ms pobre. En la actualidad las comunidades afro tienen problemas de servicios pblicos, de servicios de salud, problemas de educacin, pobreza, inseguridad, problemas intrafamiliares que no han sido atendidos por el sistema. El gobierno local es insuficiente para solventar necesidades del pueblo afrodescendiente. Las competencias municipales no son siempre compatibles con las necesidades reales de la poblacin. Existen otras agrupaciones tnicas que han solventado mejor la posibilidad de dar respuesta a las necesidades de esta poblacin, en cuanto a tierras, infraestructura y asistencia a determinados problemas sociales. Con esta experiencia es que surgen proyectos nacionales que intentan incluir esta necesidad, pero traducido segn la cultura nacional. Gilberto Toro, abre un espacio a la reflexin, incita a identificar y comprender cul es el campo de lucha que con estos espacios se hace legtimo. No se puede permitir que los afrodescendientes nicamente se ubiquen para temas de carnavales y fiesta, ya que se requiere una participacin real de la poblacin

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afrodescendiente en la vida poltica a nivel municipal. La pobreza y los problemas derivados a la misma; deterioran aun ms las expectativas de formar parte de los gobiernos locales. Eso aunado a la condicin de exclusin y la fatal de enorgullecerse por ser negros deteriora las bases de la sociedad en general y en particular la sociedad negra. El punto inicial de la presentacin de Laura Hall se centra en el distanciamiento que existe entre el marco competencia municipal y las necesidades de la poblacin en municipios especficos. Las necesidades e intereses de esta poblacin, principalmente en cuanto a la construccin de su identidad, no coincide con las actividades que la municipalidad debe de cumplir, las cuales estn tuteladas por su marco competencial. Para el afrodescendiente el concepto de gobierno local tiene que ver con la capacidad de respuesta que se tenga ante necesidades o problemticas especficas. Esto ha conllevado a la emergencia y permanencia en el tiempo de organizaciones que apoyan dichas necesidades. La falta de inters por parte de la clase poltica, incita a la organizacin de estrategias de subsidi para algunas necesidades locales. El rol de la municipalidad respecto a las demandas de los afrodescendientes ha sido insuficiente. La expositora retoma la definicin y origen del concepto de pueblo afrodescendiente, el cual se remite a factores histricos y culturales que toma en cuenta no solo el factor fenotpico, sino ms bien el grado de identidad y arraigo hacia sus races. Los ahora llamados pueblos afrodescendientes han sufrido varios procesos de reivindicacin, con lo cual se busca mejor terminologa para agruparlos como etnia. Si se parte de este antecedente, es evidente por qu los afrodescendientes consideran que los niveles de representatividad poltica han sido nulos. Segn Laura Hall, la prdida de la identidad se da en el momento en que los pueblos africanos llegan a Amrica provenientes de diferentes lugar de frica en contra de su voluntad y se les denomina NEGROS. Si un afrodescendiente responde ms a las necesidades partidarias y polticas estructurales y no a las necesidades de su grupo tnico, entonces no representan a su cultura. La municipalidad y el gobierno central, toman decisiones dentro de un territorio especfico, con lneas claramente definidas en el plano poltico-partidario. Si un pueblo no siente que el municipio los representa y se identifican con ellos, entonces el mismo pueblo lo deja hacer lo que le de la gana49. Hay una cuota

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Transcripcin textual.

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de responsabilidad de parte de la poblacin afrodescendiente en este tema. Las asociaciones miembros comienzan a hacer un mapeo con la poblacin para conocer los intereses para formular un Plan Maestro de Desarrollo Regional. Se hizo la incidencia poltica y se hizo consulta a las personas afrodescendientes, sin embargo es un proceso exhaustivo de trabajo que est en proceso de ejecucin. 9.2.4. Condiciones de la participacin poltica de la mujer afrodescendiente En esta seccin se toma como base las ponencias de Carmen Cris DAza, quien es representante del Movimiento de Mujeres Dominico - Haitianas, Repblica Dominicana, la expositora habla sobre las principales dificultades que experimentan las mujeres dominico haitianas al participar en procesos electorales, principalmente por las condiciones raciales y por discriminacin de gnero. Adems participa la alcaldesa suplente de la Municipalidad de San Jos (2009), la Sra. Maureen Clark, quien a partir de su experiencia, relata lo que ha significado participar de un puesto poltico como mujer-negra; al igual que Vernica Johnson concejal del municipio de Bluefields, quien relata su experiencia como autoridad local, retos y desafos. Con relacin a la realidad que experimenta la mujer dominicana negra en condiciones de pobreza, cuenta con muchas desventajas a nivel social. En este momento se cuenta con dos mujeres negras de descendencia haitiana como candidatas a regidoras en Repblica Dominicana. Eso ha ocasionado controversia por el problema que se vive de discriminacin, falta de reconocimiento y marginacin. Existe mucha presin meditica contra las mujeres dominico - haitianas en la vida poltica. Este problema se ana con otro, que es la falta de documentacin de la poblacin afrodescendiente y sus implicaciones en la participacin ciudadana para apoyar a estas candidatas. Segn la expositora, en Repblica Dominicana hay mujeres que salen de la universidad porque no han resistido la exclusin y marginacin por ser dominicanas de descendencia haitiana. Incluso hay mujeres que han presentado depresin, sencillamente por ser dominicanas de descendencia haitiana. La presin a la que son sometidas estas mujeres por la condicin tnica conlleva a estados de frustracin que afectan su desarrollo profesional, existe una presin meditica por ser haitiana, no solo por ser negras. En el mbito laboral, estas mujeres son quienes ocupan los peores puestos, entendiendo como peores trabajos aquellos en los que se expone su integridad fsica y mental, principalmente en las zonas francas. Para trabajar la mujer dominico-haitiana tienen mayor desventaja.

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Las mujeres domino-haitianas, ante este contexto de exclusin, optan por no participar de la vida poltica local, ni nacional e incluso esto ha ocasionado la desercin escolar y la resistencia de realizar estudios superiores, algunas mujeres jvenes han desistido estudiar en una universidad por el ambiente de exclusin que se vive en las aulas universitarias50. Uno de los problemas ms serios de exclusin en Repblica Dominicana, tiene que ver con la indocumentacin de la poblacin dominico - haitiana. Este sector de la poblacin actualmente no cuentan con su cedulacin, por tanto tampoco pueden registrar a sus hijos cuando nacen, tampoco pueden matricular a sus hijos e hijas en las escuelas dominicanas, alegndose que los padres no cuentan con un principio de legalidad. Con el cambio de la Constitucin Poltica, la nueva normativa de alguna forma resuelve todo el problema jurdico en trminos de identidad. Los nios y nias que estn sin partida de nacimiento en la escuela, en los primeros grados de la educacin bsica pueden asistir al centro educativo, sin embargo, llegan al segundo nivel de educacin bsica, donde ya tienen que tener por norma su partida de nacimiento; es cuando comienza el problema de desercin escolar. Los hijos e hijas de los dominico haitianos son los que manifiestan un mayor ndice de desercin escolar en Repblica Dominicana. Actualmente se cuenta con un nmero significativo de mujeres que participan en la contienda electoral. Sin embargo, con la partida de cuotas, no se ha cumplido, por parte de los partidos polticos, con los puestos segn el reglamento51. En principio, dicha participacin debera ser de un 30%, sin embargo, no se ha cumplido con la cuota establecida. En las elecciones del 2008 los partidos polticos, en los tres primeros puestos colocaron candidatos masculinos, quienes tenan mayores posibilidades de ser electos dentro de sus partidos. Las mujeres comenzaron a ocupar puestos en el padrn electoral a partir del cuarto lugar. Esto trae consigo un problema a lo interno de los partidos, cuya lucha se ha liderado con la Federacin de Mujeres Polticas, que es un espacio de participacin y articulacin, educacin y empoderamiento de la mujer, y cuenta con integrantes de todos los partidos polticos. En este momento, las mujeres estn organizndose a travs de las federaciones y estn priorizando en el tema de formacin de lideresas, el trabajo va enfocado
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En palabras de Carmen Cris: Conocemos casos de mujeres que incluso han presentado problemas de depresin, han desarrollado problemas de bipolaridad por la situacin de violencia a la que son sometidas en el saln de clases, sencillamente porque son mujeres dominicanas de ascendencia haitiana(...) si encima tienen la presin meditica de que no pueden, no pueden porque son haitianas... ms que por que son negras, el problema fundamental, el impedimento ms grande que tienen las mujeres afrodescendientes de descendencia haitiana es porque son de origen haitiano I Encuentro Regional...

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en el reconocimiento de la identidad. En este contexto el trabajo es grande, segn seala Carmen Cris muchas veces no sabemos qu hacer, cmo hacerlo, no tenemos las herramientas para hacerlo y lo que si tenemos es la intensin es que alguna vez, ms temprano que tarde, reivindicar nuestra negritud con orgullo y con dignidad. Por otro lado, la alcaldesa suplente de la Municipalidad de San Jos, la Sra. Maureen Clark; afirma que en el mbito poltico, las mujeres afrodescendientes enfrentan un proceso de doble exclusin, primero por ser mujeres y en segundo lugar, por ser negras. Esto ha conlleva a un deterioro de los niveles de participacin femenina en el mbito local. A nivel nacional, en la Asamblea Legislativa, la participacin de la poblacin afrodescendiente se ha dado de forma tmida y principalmente se ha protagonizado por hombres. El y la afrodescendiente, al no representar grupos econmicos fuertes ha generado que la participacin en el nivel poltico sea an ms difcil. No se generan en el pas espacios para discutir temas de la participacin afrodescendientes y menos de la mujer, lo cual representa una gran barrera, ya que si no se discuten los temas, es como si no existieran, y si estos no existen, entonces no existe tampoco un problema y no se puede hacer nada para resolver algo que no existe. Para incidir, tenemos que participar y por lo tanto, necesitamos tener una agenda y pasar de ser objetos a ser sujetos; esto ha sido una lucha ardua y ya es tiempo que la poblacin negra llegue a ocupar puestos de poder poltico en el pas, que les permita impulsar la agenda negra en las estructuras de poder del pas. Segn afirma Clark, en ste pas se ha satanizado la poltica, por lo que cada vez la gente est ms reacia a participar. Al final afirma que: En el nivel personal, yo siento que he sido transgresora y siempre cre que yo poda lograrlo y no tengo por qu avergonzarme de ser negra y participar en los espacios en los que participo. En la municipalidad de Bluefields, Vernica Johnson es la nica concejala negra que hay, a pesar de que es un municipio que cuenta con mayora de poblacin negra; esto ha generado un sentimiento de soledad. Participar en la vida poltica conlleva al ingreso a una estructura partidaria. En los barrios negros ha incrementado la popularidad por que ha trabajo directamente con ella.
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Al momento en el que se realiz el encuentro (2009) aun no se haban realizado las elecciones municipales y congresuales en Repblica Dominicana (mayo de 2010) cuyos resultados en cuanto a la cuota de participacin de las mujeres, fue ms bajo de lo esperado. Segn el informe de Beatriz Fernndez, Investigadores del Monitoreo Legislativo en Repblica Dominicana la situacin es la siguiente: El nmero de mujeres que accedieron a puestos electos fue de un total 12 alcaldesas, 8 en el PLD, 3 en el PRD y una en el PRSC mientras que a nivel congresual obtuvieron representacin un total de 34 Diputadas y 2 senadoras. De esta manera no se ha experimentado ningn aumento en la representacin femenina en ninguno de los niveles, es ms, sta ha disminuido a nivel municipal de 17 alcaldesas, un 11% a 12, lo que equivale a no ms de un 8%.

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El nivel de participacin de la poblacin afrodescendiente para optar por puestos en el gobierno municipal es muy bajo. En Nicaragua, especialmente en Bluefields, las personas aspiran ms a ser concejales regionales, en ese sentido, este municipio cuenta con la particularidad de que se realizan elecciones regionales. Las luchas por aspirar por puestos de cargos regionales son mucho ms competitivas, que cuando se luchan por puestos de concejal municipal. Con relacin a la organizacin, se requiere una organizacin poltica desde abajo desde los barrios, no solamente cuando es tiempo de campaa, es muy importante empezar formando lderes, en los colegios y en las iglesias. Se requiere un trabajo desde las bases. En la municipalidad de Bluefields se ha recortado el presupuesto municipal, el alcalde debe gestionar los proyectos para buscar los presupuestos, no se logra entonces dar respuesta a todas las necesidades que plantea, lo cual imposibilita atender problemticas como las que enfrentan las madres solteras, por ejemplo. Tampoco se cuenta con el apoyo del gobierno, lo cual ha llevado a que la cooperacin internacional sea la que financie proyectos especficos, los cuales no cuentan con sostenibilidad por si mismos. El gobierno regional se enfoca ms en priorizar en proyectos de infraestructura, lo cual es positivo e indispensable, pero hay un desamparo en cuanto a las necesidades sociales y culturales especficas. 9.2.5. Conclusiones de lo que es la participacin poltica local de los afrodescendientes Si no existen estadstica s acerca de la condicin de la poblacin afrodescendiente, difcilmente se podr hablar de la implementacin de polticas pblicas en el mbito territorial. En este momento se han realizado muchas investigaciones para crear herramientas para la denuncia de violacin de los derechos humanos de la poblacin afrodescendiente y sobre todo en lo que respecta a la discriminacin estructural en estos pases. El hecho de que existe un problema de racismo estructural es un tema de reflexin fundamental, con lo cual se hace ms claro el por qu de las condicin de exclusin social de la poblacin afrodescendiente, lo cual no es una invencin cultural, si no que en trminos de investigacin acadmica, se ha logrado demostrar. La nica forma de hacer que se reconozca a la poblacin afro es a travs de la incidencia en todos los niveles. Resulta adems interesante que la estructura centralista del Estado afecta considerablemente las posibilidades de participacin de otros sectores de la poblacin. Si se parte del hecho de que el gobierno central no ha logrado implementar una

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poltica de descentralizacin efectiva, los derechos territoriales de la poblacin afrodescendientes son aun ms invisibilizados. A nivel de las universidades es donde se ha logrado identificar cules son los problemas comunes de la poblacin afro. A nivel nacional no existen estudios o diagnsticos que reconozcan las necesidades y problemticas comunes de la poblacin afrodescendiente.

9.3. Alternativas para fomentar la participacin poltica a nivel local de los pueblos afrodescendientes: desafos para la representatividad y participacin poltica
El estudio de las condiciones electorales para la participacin de la comunidad afrodescendientes es fundamental para comprender tanto las bases organizativas de los partidos polticos como la participacin poltica partidaria de la poblacin negra en Centroamrica y el Caribe. El desafo de la representatividad democrtica, es uno de los ejes centrales que hasta ahora se seala cuando se habla de participacin poltica de la comunidad negra. El desafo de la representatividad democrtica, va ms all de la representacin electoral y la agregacin de intereses. En los pases centroamericanos y en Repblica Dominicana el diseo institucional no es neutro; las instituciones como tal, son atenuaciones que se han logrado articular para canalizar los conflictos, y en esas articulaciones no necesariamente se representan todos los sectores sociales, ni todos los grupos, ni todas las necesidades. Para ahondar en el tema, se toman en cuenta dos aspectos de anlisis: en primera instancia la democratizacin interna en las estructuras de partidos polticos y segundo, la institucionalizacin de los partidos polticos. Con respecto a la democratizacin interna, un elemento fundamental es el acceso a los puestos de eleccin popular, cmo tener acceso a los puestos de eleccin popular?, cules son los mecanismos por medio de los cuales los partidos polticos eligen a sus candidatos? La estructura de los partidos polticos en Centroamrica es heterognea, incluso no cuentan con las comisiones necesarias para abordar temas que son de inters nacional, por lo cual se dificulta la posibilidad de formular e implementar polticas pblicas, si a lo interno no existen fases temticas. No hay posiciones ideolgicas a temas prioritarios. Adems existen partidos polticos que mueren y nacen con una figura poltica, por tanto, no llegan a formar parte de un sistema; las posibilidad de subsistir de un perodo electoral a otro son bajas, por lo cual las posibilidad de garantizar una representatividad poltica est condicionada a una inestabilidad poltica. Entonces, cmo se puede generar polticas pblicas cuando la base de los partidos es dbil?; y cmo garantizar la sostenibilidad de dichas propuestas

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Diagrama 9.1. Base operativa para comprender las estructuras partidarias en Centroamrica y Repblica Dominicana
Acceso a los puestos de eleccin Proceso de designacin Cuotas de participacin y acciones afirmativas Comisin de minoras poblacionales Fluidez partidaria

Democratizacin interna

Acceso a los puestos directivos partidarios Estructura partidaria

Institucionalizacin

Abstencionismo

Caudal electoral
Fuente: Elaborada por Jean Paul Vargas (octubre de 2009), Fundacin DEMUCA.

ideolgicas partidarias cuando existen cambios de los actores polticos entre un perodo electoral y otro? Estas variables poltico institucionales, constituyen el escenario con el que se encuentran las organizaciones de sociedad civil cuando buscan tener incidencia poltica y cuando se participa dentro de los partidos polticos; porque se dan cuenta de que no existe una consolidacin o posicionamiento respecto a problemticas o temas especficos; es ah donde comienzan a surgir los problemas de representatividad. De manera que garantizar la participacin afrodescendiente, est condicionado a esas bases partidarias. La participacin es un derecho que debe ser ejercido por los diferentes sectores de la poblacin. No se debe olvidar que las cuotas de participacin por si solas no generan cambios, modificar a partir de reformas institucionales, no conlleva a participacin; as como modificar reformas institucionales no necesariamente conlleva reformas institucionales. Para abordar el tema de institucionalizacin, se toman en cuenta tres conceptos principales (a) fluidez partidaria, (b) abstencionismo y (c) caudal electoral. La fluidez partidaria se refiere a la capacidad con la que cuenta un partido poltico para sobrevivir de un proceso electoral a otro, existen partidos polticos, como es el caso de Guatemala, que su promedio de vida es de al menos dos perodos

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Cuadro 9.1. Funciones de los partidos polticos

Funcin
Representacin de los intereses y demandas.

Esencia
Agregacin de intereses.

Definicin
Los partidos polticos son intermediarios entre la sociedad y el rgimen poltico, articulando las demandas de diversos sectores de la poblacin para convertirlas en alternativas polticas generales. Los partidos polticos son agentes cuya funcin primordial es la de representar y canalizar las divisiones sociales al interior de una comunidad. Median frente al conflicto social a travs de la formulacin y gestin de objetivos polticos, de tal forma que estos se convierten en instrumentos de integracin. Los partidos polticos motivan la inclusin de los ciudadanos al sistema. Refuerzan la cultura poltica generando hbitos de desempeo ciudadano, socializando patrones y valores de comportamiento poltico, y movilizando a grupos pasivos de individuos para que pasen a ser elementos activos dentro de la vida pblica. La labor de los partidos polticos consiste en la capacidad de producir y fiscalizar polticas pblicas capaces de canalizar las demandas sociales planteadas. Siendo el proceso de definicin, elaboracin y decisin de las polticas pblicas, determinado por la negociacin poltica entre quienes ejercen el gobierno y la oposicin.

Racionalizacin del conflicto social.

Competencia democrtica y pluralista entre diversos sectores para legitimar el sistema poltico que los engloba.

Canalizacin de la participacin poltica.

Impulso a la obtencin, extensin, ejercicio y control de los derechos polticos.

Solucin del conflicto social a travs de medidas y decisiones de gobierno.

Construccin de decisiones colectivizadas a partir de un ejercicio de pesos y contrapesos.

Fuente: Elaboracin propia.

electorales, por tanto, surgen actores polticos que se comienzan a trasformar ideolgica y polticamente, por medio del trasfuguismo, cambiando de posiciones ideolgicas en perodos de tiempo relativamente cortos. Este fenmeno imposibilita concretar polticas pblicas desde una base partidaria estable. Con relacin al caudal electoral, se puede apreciar que existen partidos polticos con una amplia base de votos; y con un financiamiento pblico que se incrementa con forme aumentan sus electores, pero que a su vez imposibilitan la participacin de otros partidos polticos pequeos, que por lo general son representativos de comunidades especficas y cuya posibilidad de participacin estn condicionadas los partidos polticos nacionales. Por su parte, los niveles de abstencionismo, se refieren a la no participacin ciudadana, de forma voluntaria, en los procesos electorales. Son muchos los factores que conllevan al incremento del abstencionismo tanto a nivel nacional como local.

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Estos tres elementos permiten construir ndices para medir los niveles de institucionalizacin de los partidos polticos. Las bases organizacionales de los partidos polticos se debaten entre un tema de inclusin y un tema de desarrollo temtico; lo cual es cambiante entre los partidos polticos a nivel centroamericano; la falta de inclusin es una de las caractersticas predominantes. Este desarraigo entre la ideologa partidaria y la representacin de los intereses de grupos de la sociedad civil, se logra traducir en un desinters y falta de participacin de la poblacin en las actividades polticas. La participacin ciudadana y la construccin de polticas pblicas que sean pertinentes para un sector de la poblacin se convierte entonces en una responsabilidad compartida, el acceso a la toma de decisiones, el acceso a la informacin, entre otros elementos son esenciales para optimizar la participacin poltica de los diferentes sectores. Los instrumentos de participacin tambin son esenciales para involucrar a la poblacin en procesos polticos; los sistemas electorales puede facilitar o no la participacin ciudadana, los efectos de la participacin afectan a ciertos sectores ms que a otros. Los participantes a este dilogo, coinciden en que en Centroamrica y Repblica Dominicana ni siquiera existe agenda comn, que facilite una lucha conjunta de las organizaciones afrodescendientes y las municipalidades, en pro de sus derechos y garantas. Cuanto se pregunta a los participantes sobre la agenda temtica en su pas para la promocin e incidencia de polticas pblicas locales a favor de los pueblos afrodescendientes, en su mayora afirman que no existe una agenda temtica a nivel local, entonces no hay ninguna base en trminos polticos que garanticen la participacin de los pueblos afrodescendientes en sus municipios. No existe una agenda, aunque tambin una agenda temtica debe estar enfocada en una mayor participacin de la poblacin afrodescendiente en la vida poltica local, concientizar a la poblacin a incursionar en la poltica local y lograr tener participacin en los parlamentos y consejos municipales, con el fin de generar mociones y que sean aceptadas. Por otro lado, cuando se pregunta acerca de las deficiencias polticas (autoridades electas) e institucionales (funcionarios municipales o estructura municipal) que posee los gobiernos locales para integrar polticas pblicas locales a favor de los pueblos afrodescendientes, se afirma que una de las deficiencias es la falta de voluntad poltica, ausencia de estrategias y recursos para la ejecucin de planes y programas. Adems de mecanismos de gestin de resultados, como recomendaciones es necesario propiciar el dilogo y tambin se debe tomar en cuenta que los partidos proporcionen una mejor oportunidad de participacin a los jvenes. Es necesario promover en los jvenes el deseo de participar en poltica. Las principales

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deficiencias polticas que se identifican son: no hay un reconocimiento desde la Constitucin Poltica de los afrodescendientes como un grupo tnico; y por otro lado, que la falta de formacin de las autoridades electas en los temas correspondientes a afrodescendientes. No existe una agenda poltica enfocada a una mayor integracin de los intereses, tambin concientizar a la poblacin de la importancia de participar en la poltica local, en diferentes puestos de eleccin popular. La poblacin debe de participar aun ms en las actividades parlamentarias para contar con representacin poltica. Por otro lado, cuando se analiza el tipo de necesidades tcnicas o polticas que requieren las bases organizativas sociales para empoderar la agenda en los pases, se habla sobre la necesidad de capacitacin, formacin y acompaamiento para que las comunidades afrodescendientes viendo las necesidades que se tienen, se carecen de capacitacin para poder entrar en un mbito de formular proyectos que vengan a satisfacer las necesidades de las comunidades. Se requiere de la formacin de lderes tanto hombres como mujeres en el mbito poltico, para empoderar la agenda de los pueblos afrodescendientes. En los pases se requiere capacitacin a los lderes mujeres y hombres de las organizaciones que trabajan los temas afrodescendientes, con el fin de que tengan herramientas para la incidencia poltica, negociacin y cabildeo poltico. Es necesario construir una agenda poltica de la poblacin afrodescendiente. Una de las principales deficiencias es la falta de capacitacin en liderazgo a nivel local, no se forma parte de una cultura poltica, la recomendacin en este sentido es que se fomente ms la formacin en cuanto a los que es la poltica local y la gestin municipal. Tambin fomentar la conformacin de grupos comunales para el desarrollo local, educacin de lderes locales. Se requieren las bases polticas sociales, seminarios, orientacin poltica de Estado. Por ltimo, ante la pregunta de cules son las tareas pendientes de los gobiernos locales a efectos de integrar en la gestin municipal la visin y necesidades de los pueblos afrodescendientes; se habla de la necesidad de que se tome consideracin su cosmovisin. A dems de que se deben disear los mecanismos de consulta necesarios para interactuar desde el municipio con la ciudadana: No es posible que se haga nada por m, sin m. 9.3.1. Hacia la construccin de una agenda regional en el tema de participacin poltica de los pueblos afrodescendientes en el mbito local A continuacin se presentan algunos insumos para la construccin de una agenda temtica municipal de carcter regional, y por medio de la cual se incentiven esfuerzos de coordinacin y participacin de la poblacin afrodescendiente en

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sus municipios. En el diagrama 9.2. se ilustran algunas unidades temticas sealadas, las cules requieren ser abordadas desde una perspectiva local. A pesar de que se reconoce el que municipio tambin cuenta con una serie de obstculos jurdico-institucionales que en ocasiones, imposibilitan la ejecucin de acciones concretas para erradicar o mejorar las condiciones de vida de la poblacin y que incluso los presupuestos municipales de los municipios con poblacin afrodescendientes, en ocasiones son disminuidos; la propuesta se enfoca en generar acciones de coordinacin intra territoriales y de implementacin de polticas pblicas que promuevan un desarrollo sostenible. Diagrama 9.2. Propuesta de reas temticas para la construccin de una agenda centroamericana y del Caribe
Acciones enfocadas en el fortalecimiento del desarrollo humano

Representatividad poltica
Fuente: Construccin propia.

Promocin de la identidad cultural

Si se analizan las tendencias temticas discutidas durante este dilogo, se llega a comprender que existen tres grandes reas temticas en las cules se pueden desagregar muchos de los problemas y necesidades hasta ahora identificados. Las tres reas temticas son: (a) acciones enfocadas en el fortalecimiento del desarrollo humano; (b) la representatividad poltica y como tercero, (c) la promocin de la identidad cultural. La propuesta de definicin conceptual que se propone a continuacin, parte del debate generado en el marco de este encuentro regional, por tanto, se hace una interpretacin de lo sealado para as y creando la base de una agenda temtica centroamericana en el tema.

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Cuadro 9.2. Definicin conceptual

rea temtica Acciones enfocadas en el fortalecimiento del desarrollo humano Definicin conceptual Es claro que la municipalidad en el territorio que le compete debe de cumplir un rol de promotor de la calidad de vida de la poblacin, por tanto debe crear acciones especficas que garanticen mejorar dichas condiciones, principalmente en lo que corresponde a bienes y servicios que contribuyan positivamente a esto. Uno de los temas sealado reiteradamente es el de la pobreza y las imposibilidades de desarrollo humano por la condicin de desigualdad social que viven las comunidades afrodescendientes. Este tema incluye todas aquellas acciones que desde la municipalidad se podran coordinar y que contribuyan a incrementar las condiciones de vida de los pueblos afrodescendientes. En esta unidad temtica se definen todos aquellos factores internos y externos que inciden en la baja representatividad poltica de los pueblos afrodescendientes a nivel local. Lo cual depende no slo de la baja participacin ciudadana, sino de todos esos temas que desde los partidos polticos se deben reforzar. A dems de los incentivos requeridos para fomentar el liderazgo poltico de los afrodescendientes en el mbito local. La promocin de la identidad cultural entendida como una herramienta para la inclusin social y para incrementar los niveles de tolerancia de la ciudadana respecto a la cultura, prcticas, hbitos y creencias de los afrodescendientes.

Representatividad poltica

Promocin de la identidad cultural

Fuente: Construccin propia.

9.3.2. Acciones enfocadas en el fortalecimiento del desarrollo humano La municipalidad al ser la institucin ms cercana a la ciudadana, debe velar por la calidad de vida de su poblacin y todos aquellos factores que inciden en esta. An cuando existen una serie de obstculos jurdicos que imposibilitan a los gobiernos locales atender necesidades especficas de la poblacin, los participantes sealan una serie de problemticas sociales que son propias de los municipios en los cuales habita pobladores afrodescendientes. Algunas de las problemticas identificadas por los participantes son: Las propuestas de gobierno estn diseadas para satisfacer las necesidades de quienes viven en la capital; por lo cual se excluyen las necesidades de otras zonas, como es el caso del Caribe. Falta de ayuda por parte de instituciones pblicas que fortalecen el desarrollo humano a nivel local. Los Gobiernos deberan de fijar cuotas de participacin de afrodescendientes.

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Es necesario retomar el tema de acceso a las tierras en las costas del Atlntico por parte de la poblacin afrodescendiente. Necesidad de potencializar el desarrollo econmico local y la formacin de recurso humano con mayores capacidades, para que sea un recurso competente para las actividades productivas locales. 9.3.3. Representatividad poltica de los afrodescendientes En cuanto al concepto de representatividad poltica, el cual ha sido retomado en reiteradas ocasiones en este apartado, corresponde entonces a la necesidad de contar con actores polticos locales cuyas propuestas y liderazgo poltico este enfocado en la satisfaccin de las demandas especificas de la poblacin afrodescendiente en su municipio. Al respecto, los participantes resaltan las siguientes problemticas: Desinters y desmotivacin por parte de la poblacin afrodescendiente para participar en la vida poltica local. Falta de oportunidades para lograr un incremento en la participacin poltica de la poblacin afrodescendiente. Ausencia de integracin, en los planes de desarrollo, de propuestas elaboradas desde la ciudadana, las cuales se puedan ejecutar desde los gobiernos locales. No se cuentan con oficinas municipales que atienda las necesidades de la poblacin afro y a su vez genere propuestas de polticas locales y articulacin de esfuerzos, en conjunto con otras organizaciones de la sociedad civil. No hay acciones polticas y estratgicas por parte de los partidos polticos nacionales para fomentar la participacin afrodescendiente. No se ha hecho incidencia poltica local para promover la participacin de los jvenes afrodescendientes en las actividades polticas locales. Se requiere de formacin a jvenes afrodescendiente para garantizar una participacin poltica representativa y liderazgo en el mbito local. 9.3.4. Promocin de la identidad cultural Se refiere a la promocin de la identidad a nivel local, no exclusivamente como la posibilidad de ver las tradiciones de los afrodescendientes nicamente como una actividad recreativa, si no que a travs de la cultura y las tradiciones de los pueblos afrodescendientes, es necesario comenzar a fomentar una conciencia nacional respecto a la importancia de sus races y de la necesidad de incorporar en el marco de las polticas pblicas las necesidad de la poblacin. Necesidad de aprovechar espacios locales consolidados (logias, organismos no gubernamentales, organizaciones territoriales) para iniciar procesos de coordinacin en conjunto con el gobierno local.

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Promocin de la identidad cultural de los pueblos afrodescendientes hacia el fomento de una cultura de tolerancia racial y aceptacin de la diversidad cultural. Acciones para fomentar la participacin poltica o la reivindicacin cultural y moral de los pueblos afrodescendientes. Velar para que no se extingan los valores culturales de la poblacin afrodescendiente. Participacin de la mujer afrodescendientes.

Conclusiones: elementos temticos para la construccin de una agenda poltica regional

Como hallazgos obtenidos de las mesas de discusin y anlisis se reconocen tanto los desafos como los obstculos y algunos factores que entorpecen la participacin poltica de esta poblacin, esto con el fin de generar una propuesta de accin impulsada por ellos y ellas. A modo de conclusiones se presentan algunos de estos temas sealados, con el fin de que este documento no sea el final, sino ms bien el principio de un trabajo conjunto entre la Fundacin DEMUCA, las organizaciones afrodescendientes, las municipalidades y las Asociaciones Nacionales de Municipios de cada pas, para fomentar la participacin poltica afrodescendiente: Principales desafos de la participacin poltica partidaria de los pueblos afrodescendientes El desafo es impulsar procesos de desarrollo humano integral que permitan a los y las afrodescendientes empoderarse desde una perspectiva propositiva y productiva. Crear partidos polticos afrodescendientes con propuestas programticas participativas, coherentes y que respondan a las necesidades e intereses de la poblacin. Formacin de un liderazgo documentado y comprometido con la trasformacin de la realidad de las comunidades. Reflexionar en torno al poder, al relevo de liderazgo, la educacin y capacitacin, todo para lograr una mejor sinergia con la realidad contextual. Divulgar programas para despertar el inters de los pueblos afrodescendientes, para una participacin poltica tenemos que empezar desde abajo, el desinters por parte de los jvenes, es porque desconocen sus races. Por tanto es necesario fomentar herramientas para la participacin poltica de los jvenes Cmo el sistema electoral obstaculiza o posibilita la participacin polticas de los pueblos afrodescendientes? Los Cdigos Electorales no prohben la participacin de los afrodescendientes, sin embargo no establecen acciones afirmativas a favor de la comunidad. No tienen cuotas establecidas, no son explcitos y son poco tcitos.

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El diseo de las leyes electorales obstaculiza la participacin de la poblacin afrodescendiente porque tienden a confundir y dejar al libre albedrio la interpretacin que tiende a invisibilizar la poblacin afro. Participacin poltica desde las bases organizativas Las bases organizativas de la poblacin requieren de mayor informacin sobre la importancia de la participacin poltica. Exigir una revisin de la historia y que sta est presente en la curricular educativa. Estar presente en las reformas curriculares que cambie la visin de la historia. Capacitacin ciudadana, tcnica y profesional. Crear espacios y escuelas de formacin poltica. Tener un marco de formacin integral que impulse el liderazgo afrodescendiente. Barreras de la participacin poltica desde las bases organizativas Existen problemas de autoestima que nos imposibilita participar en la vida poltica local. No hay un objetivo comn identificado que como grupo tnico nos una a una lucha comn para dejar de ser vctimas del entorno. Hace falta identidad y conocer la historia dejar de asumir que somos minora y asumirnos como una mayora visible. Hacer una reivindicacin de lo que somos y empoderarnos de cara al objetivo comn de los pueblos afrodescendientes. Barreras econmicas: las organizaciones afrodescendientes se encuentran en desventaja sin capacidad de competir con otros espacios, para lo cual se identifica una necesidad de crear alianzas con quienes poseen el poder econmico. Barreras polticas: hay una participacin nula en los procesos, no se puede decir que porque hay figuras polticas afrodescendientes estamos participando. Se da la participacin, pero cul es la efectividad en la toma de decisiones, y donde est su beneficio. Otro problema, vinculado a las barreras polticas es la dificultad de acceso a herramientas formativas. El otro tema es la desconfianza en el sistema poltico, fatal de credibilidad por parte de la poblacin, ya que existe mucha manipulacin de la clase poltica que juega con las necesidades de la ciudadana. El liderazgo en crisis que en las pocas de elecciones para movilizar masas se tiene que recurrir a los lderes polticos muertos. Porque el liderazgo actual lo que demuestra es que se est entrando en crisis. Si hay un espacio en el que se ve liderazgo puro es en las pandillas. Los espacios de participacin deben ser atractivos para la poblacin, que se integren los puntos de vista. Es necesario un proceso de renovacin obligatorio.

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Herramientas de gestin local en contextos pluriculturales

Manuel Rodrguez Maci

10.1. Introduccin 10.2. El espacio local como punto de encuentro 10.3. La identidad: Sentir el espacio local como propio 10.4. La identidad: la otra cara de la universalidad

191 191 194 197

Bibliografa 198

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Captulo X

10.1. Introduccin
Fomentar el desarrollo de herramientas de gestin local en contextos pluriculturales requiere de una perspectiva del desarrollo regional y nacional basada en la dignidad humana, la ampliacin de las oportunidades para las personas y el aumento del bienestar de la gente. Un desarrollo que se fundamenta en la democracia como sistema poltico y que puede posibilitar que se desarrolle de una forma ms justa y equitativa, y para ello debemos partir de la realidad concreta de nuestras comunidades. La Fundacin DEMUCA tiene su origen en acompaar el Proceso de Paz, que se inici en la regin hace ms de veinte aos por medio de la consolidacin de la institucin municipal. El municipio a lo largo de su historia, siempre se caracteriz por su aspiracin a organizar la convivencia humana en paz, y regido por el concejo que era la representacin de los hombres libres. Vivir en paz y en libertad pude considerarse la sntesis del bienestar ciudadano. El Doctor Posada, ilustre investigador de los regmenes municipales tanto de Europa como de Amrica defina a la ciudad como la sntesis sociolgica ms representativa de los beneficios de la paz.

10.2. El espacio local como punto de encuentro

En nuestros municipios tenemos los ciudadanos nuestro espacio de representacin ms propio. All se viven las inquietudes y se resuelven en concreto los problemas que afectan a la ciudadana, la administracin del municipio es la que se puede sentir como ms cercana. Es desde la instancia de lo cercano, lo concreto desde la que se puede llevar a cabo una restauracin del valor de la poltica. En el compromiso con el municipio descubrimos que la poltica no es algo abstracto, son las realidades, la solucin de las necesidades concretas de nuestros vecinos; desde ese compromiso con la realidad ms inmediata, el municipio se convierte en escuela de ciudadana. En el municipio nos reconocemos y reconocemos a los otros desde la realidad concreta de la vida de cada da. Precisamente partiendo de las realidades concretas, la primera constatacin evidente que tenemos de la Regin Centroamericana es su rica diversidad cultural. La coexistencia de pueblos de diferentes tradiciones culturales, pueblos de origen prehispnico, como las poblaciones conformadas de origen hispnico, las comunidades de afrodescendientes con su amplia y rica variedad, as como aquellas comunidades fruto de mltiples migraciones, como los grupos procedentes del Oriente Medio o del Extremo Oriente Asitico. Pero tan evidente como el reconocimiento de la pluralidad de la Regin, es necesario, frente a lo que ha sido comn a lo largo del tiempo considerar la pluralidad, la diversidad como una

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riqueza, como un potencial y no como una carga, como un problema. Valorar la bondad de la diversidad frente al mito del valor absoluto de lo nico. Ninguno de los programas que se llevan a cabo desde la Fundacin, fortalecimiento institucional, incidencia poltica, comunicacin, etc., es ajeno y no lo puede ser al mundo cultural. Pero entiendo que en estos momentos especialmente es necesario ahondar en las polticas culturales en los municipios. Tal vez ms que nunca necesitamos en la accin poltica encontrar su significado y es desde la interpretacin cultural desde donde lo podemos encontrar; frente a la moda del hacer por hacer y en muchos casos de hacer por deshacer hay que pensar que las cosas son en cuanto significan. Precisamente ante el desinters y desmotivacin de la poblacin afrodescendiente para participar en la vida poltica y especialmente en la local, tal como se expone en el estudio realizado por la Fundacin DEMUCA Fomento de la participacin afrodescendiente en el mbito local de Centroamrica y el Caribe, nos debemos preguntar, qu significacin tiene para estas comunidades la participacin poltica en su municipio. Plantear el tema desde el municipio es totalmente necesario, pues desde la ptica de la cercana es desde donde se puede ver con ms nitidez la realidad diversa que existe, toda vez que a lo largo de los aos se ha vivido del estereotipo creado desde la lejana del monolitismo. Se ha invisibilizado a la poblacin afro centroamericana que representa al menos al treinta por ciento de la poblacin centroamericana. Hay que reconocer la evidencia de que a lo largo de varios siglos tal pluralidad ha sido negada. Se sobrepuso la imaginacin del deseo a la realidad y se quiso construir desde la quimera de una sociedad homognea, justamente, lo contrario de lo que debe ser el ejercicio de la poltica: la concordancia de intereses y ello no se puede llevar a cabo, si no es desde las realidades concretas, los intereses concretos. Ciertamente la pluralidad lleva consigo una complejidad, pero en la accin de gobierno lo ms complejo es querer actuar desconociendo la diversidad. No se puede actuar desde la pura simulacin. Y la realidad nos presenta una gama de diversos colores y en cada uno de ellos diferentes tonalidades. La negacin de la realidad lleva consigo el hecho de que una parte de la poblacin haya sido excluida, negadas sus voces. El olvido de los otros no poda crear ms que sociedades desiguales. La mayor parte de la pobreza y de la exclusin caa del lado de los otros, pobreza que se trata de ocultar porque los otros no existen, ya lo deca una cancin de Juan del Enzina compuesta en los primeros aos de la conquista vivir en olvido eso no es vivir. Pero construir sobre el olvido es hacerlo sobre tierras movedizas. Como querer construir desde el deseo imaginado es querer construir castillos en el aire. Todo ello no puede desembocar ms que en sociedades injustas y por tanto abocadas a conflictos.

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Captulo X

En los ltimos veintisis aos, a raz de la transicin democrtica en Centroamrica, se abre el camino del reconocimiento de la diversidad como elemento esencial para la construccin de una sociedad democrtica; as pues se recoge en los textos de los tratados de paz, al igual que se incorporan tales declaraciones a los textos fundamentales de las Repblicas Centroamericanas, y es que difcilmente se podr hablar de democracia cundo se excluye a una parte tan importante de la poblacin, cuando no se puede expresar en su propia voz, como no se puede hablar de autntica democracia cuando la mujer queda excluida de la vida poltica, lo que ocurre de modo muy significativo en estas comunidades de afrodescendientes. No hay impedimento legal para la participacin poltica de todas las comunidades, pero lo cierto es que en la representacin poltica estn las comunidades de afrodescendientes muy poco representadas, atendiendo a la cuanta de su poblacin. El hecho de que oficialmente se proclame la igualdad no significa que no se practique el racismo. En los Acuerdos de Paz se establece como premisa para la democratizacin y la consecucin de una sociedad ms equitativa la descentralizacin, sobre todo, la potenciacin del municipio como espacio en el que por sentirlo como la administracin ms cercana al ciudadano, puede suscitar el compromiso de este con la comunidad, a la vez que sentirse directamente representado, identificado con la comunidad y con la institucin que la representa. El acercamiento del lente ptico puede ayudar a recuperar la imagen. La valoracin de lo plural respecto a lo monoltico, de la globalizacin a la universalidad. El proceso de paz en Centroamrica recoge la idea de la diversidad y la descentralizacin. Esta ptica de la cercana nos posibilita conocer las diversas comunidades que no viven en municipios mayoritariamente pertenecientes a una etnia, si no que se encuentran diluidos en municipios de mayoras de otras etnias y normalmente se encuentran ms desprotegidos en cuanto a la conservacin de sus seas de identidad. Desde la perspectiva del estado las comunidades afrodescendientes, al igual que cualquier otra etnia se sitan en tales o cuales territorios, desde la concrecin del municipio podemos conocer las personas de tales etnias que habitan en el territorio. De otra parte, el espacio municipal es el apropiado para construir una identidad de ciudadana, no podemos olvidar que la nocin de ciudana surge de la ciudad, aunque luego adquiri la dimensin de universalidad. El municipio es una realidad abierta, un espacio de encuentro, un lugar abierto. La relacin propia del municipio es la de vecindad. El municipio no se define por la frontera, por la exclusin, si no por la relacin. La vida municipal significa la gestin de un espacio comn compartido y para que as sea cada quien debe expresarse en

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su propia voz. Es el compartir lo que construye la ciudadana; no el sentido de exclusin de cada grupo, de cada etnia. Con frecuencia se identifica la identidad con la bsqueda de las diferencias, cuando precisamente lo ms identitario en el fondo es lo ms universal.

10.3. La identidad: Sentir el espacio local como propio

Sentir el espacio local como propio es presupuesto de una vida pacfica. La identidad no se manifiesta en la bsqueda de las diferencias, sino en ejercer el derecho de ser uno mismo, el derecho a manifestarse tal como es. La identidad desde lo local significa Identificarse con el espacio de su municipio, tenerlo como su propia casa, la casa compartida de la comunidad. Ello nos lleva a la reflexin sobre qu tipo de ciudades estamos construyendo. No sentir como propio el espacio comn nos lleva a privatizar lo pblico. Sentir la localidad como nuestra casa es incompatible con pensar que mi casa es mi castillo y ya vemos pues como mucha gente vive prisionera en su casa. Cuando se abandona el espacio pblico se pierde el sentido de la ciudadana. El espacio pblico abandonado es ocupado con mucha frecuencia por la delincuencia. Restaurar la dimensin de identidad de lo local, sentirlo como nuestra propia casa es un requisito imprescindible para gozar de la paz perdida debido a la inseguridad en muchos municipios de Centroamrica. El valor de la identidad es de suma importancia en la gestin de la vida municipal, el que el ciudadano se sienta identificado con su pueblo, con su ciudad, ser el mayor activo que se puede disponer en la gestin municipal. Construir el municipio desde las seas de identidad requiere incorporar la propia concepcin que las gentes que lo habitan tienen del espacio. No se puede planificar desde la asepsia racionalista de pensar desde lo abstracto, que el espacio es la equidistancia entre dos puntos; en lo concreto es entre dos pueblos, dos casas, mi casa y el mercado; la escala de medicin del municipio debe ser la dimensin humana. El espacio no es un territorio vaco, cuando nos situamos en lo concreto vemos que est lleno de realidad, de vida: los campos cultivados, los restos arqueolgicos, sobre todo, las personas que viven en ese espacio. Los puntos son referenciales y vitales: la escuela, la casa, la iglesia, el mercado, el cementerio espacio de tanta significacin en las comunidades de afrodescendientes. Todos ellos son smbolos de identidad individual y colectiva y en ella est contenida la memoria de un pueblo. La visin de preservacin del espacio que tienen muchas comunidades indgenas y afro centroamericanas estn ms cerca que otras, tpicamente occidentales, de

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Captulo X

los planteamientos modernos que suelen ser ms racionalistas, ms positivistas, menos existenciales. El desarrollo territorial debe partir de la propia realidad cultural; en definitiva el espacio est culturalizado. Cuando vivimos el espacio desde la realidad concreta de nuestros municipios, encontramos que este es un mundo animado, en el que cuentan los colores, los sonidos, los sabores El rescate del patrimonio urbano es un elemento clave en la recuperacin de la identidad, en la pervivencia del recuerdo de la memoria, sin memoria no puede haber comportamientos ticos, faltan los puntos referenciales. En la destruccin de nuestro patrimonio urbano, de nuestras ciudades, tenemos el ejemplo de a qu mundo nos encontramos abocados. Sin memoria no hay posibilidad de progreso. Tal vez una imagen vale ms que mil palabras; imaginemos qu diferente sera la ciudad de Coln que nos acoge si se impulsase una autntica labor de rehabilitacin en vez de la incuria a la que se ve sometida. La restauracin de la ciudad significara y estimulara sin duda la dignificacin de la vida de sus ciudadanos. Rescatar tambin el medio ambiente natural, sabiendo que es esta una de las mayores riquezas que poseen las comunidades afrodescendientes. Empleo la palabra rescatar y no solo preservar, pues hay que reconocer el deterioro de muchas de las reas naturales. Es preciso para crear identidad rescatar el intangible de nuestros municipios, lo que se escribe de ellos, o que se proyecta en el mundo de la creacin artstica. Todo ello es parte esencial de la realidad de nuestros pueblos, de nuestras ciudades, ayuda a construir el intangible de la ciudad del municipio, lo emblemtico del mismo; en definitiva, aquello que ms puede pervivir a lo largo del tiempo. La plasmacin del mundo local en la literatura, en la plstica, en la msica, da un sentido de globalidad, de relacin del personaje con el paisaje. Nos transmite el paisaje que se siente y a la vez el que se vive. La presencia de la poblacin afrodescendiente en la literatura de Carlos Luis Fallas en obras como Mamita Yunai y en Gentes y Gentecillas. A travs de su obra el negro empieza a formar parte del paisaje de Costa Rica. He puesto este ejemplo del mundo literario, como podramos poner otros muchos de escritores afrodescendientes como el poeta hondureo Claudio Barrera que nos recrea en sus versos el mundo garfuna, por no hablar pues de la aportacin de Nicols Guilln. Tratndose de comunidades en las que el mundo del arte adquiere tan esplndidas manifestaciones, quiero hacer una breve observacin a la importancia del papel del arte, del artista en la comunidad. Un papel esencial en cuanto con su lenguaje sugerente nos va a desvelar el sentido de los acontecimientos de la propia vida ciudadana. En este aspecto me parece fundamental el papel que puede adquirir en su visin utpica. El mensaje inconformista del mundo del arte; el ms

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ac no tiene porqu ser el mejor de los mundos posibles. El papel del artista, del creador como impulsor de la economa de la comunidad desde su proceso de creacin, su trasvase al mundo de la industria, su ejemplo de desperezamiento mental, de creacin constante frente a la rutina, el anquilosamiento. La creacin musical, la pictrica, la escultrica. Todo ello hay que verlo como un gran activo de estas comunidades. Aunque en aras de la brevedad lo manifieste con un carcter prcticamente enunciativo, no quiero renunciar al menos, a exponer algunas de las manifestaciones que considero son autnticos valores de estas comunidades, y que deben ser puestos de manifiesto como tales en nuestro tiempo, y entre ellas, la tradicin de la transmisin de la cultura oral que tiene manifestaciones tan esplndidas en el mundo de las leyendas, de los cuentos que inspiran tambin a grandes narradores como la escritora haitiana Mini Barlhemy. El sentido de la fiesta que existe en las comunidades afrodescendientes y que es un gran valor en el orden de la convivencia humana, que nos manifiesta el valor de la persona por encima del sentido utilitario, que nos hace presente el valor del mundo de la representacin propio de la fiesta como pedagoga en la representacin de cada da, y sin duda muy valioso en la representacin poltica. El sentido religioso, que aporta a nuestro mundo de pensamiento nico la posibilidad de pensar en una realidad diferente a la presente, destruyendo el dogma de que vivimos en el mejor de los mundos posibles y que nada se debe cambiar. El sentido de lo sincrtico como expresin de convivencia, revelndonos que toda religin es sincrtica, como lo es la propia humanidad. El haber conservado el valor del concepto de la religin como el vivir religados, en comunin con la naturaleza, el mundo espiritual. El ejemplo de las comunidades afrodescendientes centroamericanas donde se vive la pluralidad religiosa e histricamente se ha vivido dentro de una autntica relacin de vecindad. Algunos autores hablan de una autntica herencia de frica. La msica religiosa expresin de sincretismo es un ejemplo evidente de ello. Otro de los grandes valores es la conservacin y difusin de las lenguas, no importa el nmero de los que la hablan, la lengua es expresin de una cosmovisin y cuando esta se pierde se acaba un mundo. Es necesario luchar por erradicar el complejo de inferioridad por el hecho de hablar una lengua de mbito restringido, contra la falta de prestigio de estas lenguas. Porqu es culto quin habla espaol y no digamos ingls y no lo es el que conoce lenguas como el garfuna etc.? La cultura no es tanto cuestin de cantidad, sino de hondura. De otra parte se ha de poner de manifiesto la ventaja en nuestro tiempo de conocer varias lenguas. Una realidad que se da en muchas de las comunidades de afrodescendientes, en muchas de ellas adems de la lengua propia se suele

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utilizar el espaol y el ingls, lo que sin duda es una de las grandes fortalezas de estas comunidades. He querido enunciar algunos elementos caractersticos de estas comunidades de afrodescendientes y significar que la identidad es base del desarrollo, la propia palabra desarrollo lo indica, es manifestar hacia el exterior lo que poseemos en ciernes. Lo ms firme es el desarrollo endgeno. Lo original es lo originario, en definitivo la identidad. Una realidad que tiene enorme traduccin en la economa de nuestro tiempo. A qu llamamos productos de marca? Qu son sino los productos originales? Los que tiene originalidad es decir origen. Una observacin desde el punto de vista de la industria cultural: el desarrollo econmico local tiene que sustentarse en la realidad cultural y ello nos lleva a plantear la potencialidad existente en las industrias culturales. Qu duda cabe que la potenciacin de la vida cultural puede influir en el resurgimiento econmico. Pensemos lo que puede suponer el reconocimiento y la introduccin de las diversas lenguas en el curriculum escolar, la creacin de puestos de profesores, editoriales de libros etc. La importancia del sector de la artesana, el turismo cultural en el que incluimos el ecolgico Las mancomunidades se establecen en general alrededor de determinados servicios municipales, infraestructuras viarias etc., servicios de tributacin Tambin sera de desear que se agrupasen en torno a los temas de salud, promocin del desarrollo econmico, polticas de educacin y promocin cultural. Y si se me permite alguna sugerencia respecto a la promocin lingstica que de las lenguas minoritarias se puede hacer desde el municipio, quiero expresar mi opinin ante la inquietud de algunos de ustedes que se preguntaban qu es lo que desde el municipio se puede hacer, y lo digo por experiencia propia, que un paso importante es el hecho de que las autoridades municipales usen tales lenguas con toda normalidad , el uso desde el poder, en este caso el municipal, se convierte en elemento de dignificacin.

10.4. La identidad: la otra cara de la universalidad

Por ltimo solo quiero remarcar como en otro momento lo manifest, que la identidad no significa la bsqueda de las diferencias, la palabra identidad precisamente significa semejanza. Lo ms propio, lo ms identitario no es aquello de lo que nos apropiamos en exclusiva, sino lo que sabemos compartir. Lo local no se define por el localismo, la problemtica que se vive en un municipio es la misma que en el estado que en la regin, el municipio no es un lugar en el que esconderse en el que refugiarse, se viven los mismos problemas de ndole general lo que ocurre es que se ven desde la perspectiva de la cercana, de la hondura.

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El acercarnos a las comunidades afrodescendientes desde la ptica cercana del municipio, significa verlos como el vecino, el cercano y por tanto excluirlo del mundo extico. Lo local es lo ms universal y permtaseme para ello citar tres ejemplos que entiendo son reveladores de ello. La Fiesta de mi ciudad de Elche en Espaa fue declarada Patrimonio Inmaterial de la Humanidad, el ao 2001, ese mismo ao obtuvo el mismo reconocimiento la lengua Garfuna y el ao 2005 lo fue la representacin del Rabinal Achi en Guatemala. La manifestacin ms propia de unos pueblos convertidos en Patrimonio de la Humanidad. Lo local es pues lo ms universal. Al acercarnos a las comunidades afrodescendientes a la bsqueda de su identidad desde la realidad municipal es posible que nos encontremos con aquellos versos del poeta panameo Carlos Rusell: Quin somos? Quines somos? Suspiramos uniendo dos mundos Quizs tres Un poquito de todo. En la bsqueda de la identidad local, nos encontramos varios mundos .Los municipios centroamericanos son un ejemplo de ello, en su reducido espacio nos podemos encontrar con varios continentes. Una escuela de ciudadana universal. Lo local es lo ms universal.

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La Carrera Administrativa Municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana

Carlos Olivas Rojas

11.1. Introduccin 11.2. La gente en las organizaciones 11.3. La funcin pblica 11. 4. La Carrera Administrativa en las municipalidades 11.4.1. La Carrera Administrativa Municipal en la regin 11.4.2. El proyecto de implementacin de la Carrera Administrativa Municipal 11.5. Conclusiones

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11.1. Introduccin
Cuando en junio del 2003, en Santa Cruz de la Sierra, en Bolivia, los ministros de administracin pblica y directores de servicio civil, representantes de los pases iberoamericanos en ese entonces, firmaban su primera Carta Iberoamericana, particularmente en el marco de la Funcin Pblica es de suponer que en ellos embargaba en ese momento una gran expectativa de que en los siguientes aos los procesos de implementacin de los principios y condiciones expuestos en ese documento, estaran dentro de las prioridades de las organizaciones pblicas de la regin. Sin embargo, despus de siete aos de la promulgacin de la Carta52, existe an una ausencia significativa de una gestin de recursos humanos sustentada en los principios de mrito, igualdad y transparencia. Es decir, se evidencia una situacin generalizada en los aspectos de la vinculacin, el desarrollo y la desvinculacin de los servidores a los puestos de la administracin pblica, fundamentada en creencias y prcticas clientelares, impregnadas en la cultura de cada uno de los pases, unos ms otros menos, pero que al final no dejan de ser uno de los aspectos que ms debilitan la capacidad institucional.

11.2. La gente en las organizaciones

Los expertos, usualmente, cuando analizan los aspectos bsicos de las organizaciones, establecen el personal como uno de los elementos ms importantes. Primero, por el mismo hecho de que, como personas, han de considerarse como tales, no son mquinas, no son objetos, implica y demanda dignidad, respeto, derechos y obligaciones como seres humanos. Pero tambin, son las personas las que le dan sentido a los dems elementos organizativos. Infraestructura, mquinas, equipos, dineros, manuales, sistemas de informacin, todo, absolutamente todo eso, es materia inerte, hasta que alguien toma esos elementos y los pone a funcionar, porque la vida de una organizacin es su gente. Precisamente, de lo anterior, se desprende un aspecto fundamental con respecto a la gente en las organizaciones: el conocimiento creado. Lo que las organizaciones son, es lo que las organizaciones hacen da a da. Ese quehacer, ese know how, en su estrategia, en su gestin, en su produccin o servicio, se desarrolla en todos y cada uno de los miembros de la organizacin. El conocimiento est en la gente. Sea que se elaboren manuales de procedimientos, instructivos, sea que se registre la informacin en sistemas, da igual, el conocimiento, la pericia, la maa,

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La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministro de Administracin Pblica y Reforma del Estado, en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26 y 27 de junio del 2003 y respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, Bolivia, 14 y 15 de noviembre de 2003.

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la sagacidad est en la gente. Las organizaciones crecen, se desarrollan, y con ello crece su infraestructura y recursos, su mercado, su dinmica y, sobretodo, su gente. Cuando se estudia de manera pormenorizada a las organizaciones y ms si han tenido xito, siempre est presente el capital humano, con gente que se identifica y trabaja por una misin y una visin institucional. Gente en formacin constante, que se desenvuelve en condiciones que le inducen una motivacin intrnseca; esa que nace del interior de la persona, esa que no se desvanece al primer obstculo, esa que hace grandes organizaciones.

11.3. La funcin pblica

Las instituciones pblicas, al igual que cualquier otra, son organizaciones. Tienen su razn de ser. Desarrollan planes estratgicos y operativos para alcanzar sus propsitos de la manera ms eficiente y efectiva posible. No son organizaciones de lucro pero tampoco se crean para tener prdidas o derrochar el dinero, toda vez que los recursos institucionales son recursos pblicos. Las instituciones pblicas, todas, conforman El Estado, rgano mximo representativo del pueblo, que existe por y para el pueblo. No es casualidad entonces que La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, en su prembulo inicie precisamente el tema de la Funcin Pblica refirindose primeramente al Estado. En lo que interesa, seala lo siguiente: El Estado es la mxima instancia de articulacin de relaciones sociales. Desde el punto de vista de la gobernabilidad, el progreso econmico y la reduccin de la desigualdad social, el papel del Estado en las sociedades contemporneas, y en particular en el rea iberoamericana, es fundamental para el logro de niveles crecientes de bienestar colectivo. El papel del Estado es fundamental en el desarrollo econmico y social de los pases, de hecho, es una caracterstica evidente en los pases desarrollados. No es que el Estado tenga que producir y proveer todo lo que un pas necesita, pero s le corresponde crear las condiciones para que eso se d. Contina La Carta diciendo: Para la consecucin de un mejor Estado, instrumento indispensable para el desarrollo de los pases, la profesionalizacin de la funcin pblica es una condicin necesaria. Entonces, para el desarrollo econmico y social de un pas, el Estado es clave, por ser la mxima instancia de articulacin de las relaciones sociales. No solo

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es la existencia del Estado, sino de un buen Estado. Pero, para ese mejor Estado, es necesaria la profesionalizacin de la funcin pblica y agrguesele tambin, ineludible. Si lo anterior no fuese claro o convincente, La Carta contina sealando que: () existe una relacin positiva, entre la existencia de sistemas de funcin pblica investidos de esos atributos que determinan la profesionalizacin de la funcin pblica y los niveles de confianza de los ciudadanos en la administracin pblica, la eficacia gubernamental y la lucha contra la corrupcin, y la capacidad de crecimiento econmico sustentable de los pases. Se comentaba en el apartado anterior, el papel fundamental de la gente en las organizaciones y que el desarrollo y xito organizacional lleva consigo el desarrollo de las personas que la integran. Ese es uno de los alcances de la profesionalizacin de la funcin pblica para las instituciones del Estado. La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica se elabor como un documento referente para que la gestin del empleo y los recursos humanos al servicio del Estado, tanto en el Gobierno Central como en las instituciones descentralizadas y municipalidades, incorporen los criterios jurdicos, organizativos y tcnicos as como las polticas y prcticas que caracterizan un manejo transparente y eficaz del recurso humano. Con lo expuesto y lo que se describe en lneas posteriores, se hace oportuno traer a colacin el concepto de funcin pblica, tal y como lo determina La Carta: La funcin pblica est constituida por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo pblico y las personas que integran ste, en una realidad nacional determinada. Dichos arreglos comprenden normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, polticas explcitas o implcitas, procesos, prcticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administracin pblica profesional y eficaz, al servicio del inters general. De este concepto, se puede extraer varios aspectos importantes que identifican lo que debe ser un rgimen de carrera administrativa. Es un sistema de empleo pblico, que aborda una serie de elementos muy propios de la administracin pblica, distintos del marco regulador ordinario de trabajo establecido para el sector privado. De ah que todas las instituciones del Estado han de regularse por un sistema de servicio civil. De hecho, en la

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mayora de los pases su propia constitucin poltica establece la existencia de un estatuto de servicio civil que regule las relaciones entre el Estado y los funcionarios pblicos. Adems, comprende una serie de elementos como normas, estructuras, procesos y prcticas que determinan lo que es un sistema de carrera administrativa. As, los sistemas de servicio civil son algo ms que un marco regulador. Las normas de empleo pblico son muy importantes, pero en el entendido de que por s solas no determinan un servicio civil. Si se crean normas pero no se implementan o, en su implementacin son interpretadas con criterios que rien los principios de la carrera administrativa, esas normas pierden todo su propsito. Concordante con lo anterior, la Carta aborda un elemento fundamental de todo sistema de carrera administrativa: la prctica. El marco regulador es muy importante, sobre todo por los principios del derecho pblico, pero lo es an ms su aplicacin en el da a da. La carrera administrativa no es solo un cuerpo de normas sino tambin un quehacer que se ve impregnado en la estructura, en los procesos y en la cultura organizacional y social de la municipalidad. El discurso poltico que aboga por un sistema basado en mrito, igualdad y transparencia, debe concretarse en la prctica. Se entiende por administracin profesional una Administracin Pblica dirigida y controlada por la poltica en aplicacin del principio democrtico, pero no patrimonializada por sta, lo que exige preservar una esfera de independencia e imparcialidad en su funcionamiento, por razones de inters pblico. Otro aspecto importante que se desprende del concepto, es que la carrera administrativa es un sistema de desarrollo continuo de la funcin pblica, basado precisamente en los preceptos de la gestin de recursos humanos. Ampliando la acotacin que hace La Carta y para efectos de este artculo tambin, los trminos funcin pblica, servicio civil y carrera administrativa significan lo mismo. Los aspectos abordados hasta el momento, con respecto a Organizaciones - El Estado - Funcin pblica, se seguirn tratando a la luz de las municipalidades.

11. 4. La Carrera administrativa en las municipalidades

Cuando se abord el tema de la consecucin de un mejor Estado, estaba claro que eso contempla tambin el sector municipal. Pero, de igual manera podra aplicarse el concepto de manera especfica y decirse que, para la consecucin de una mejor municipalidad, instrumento indispensable para el desarrollo del municipio, la profesionalizacin de la funcin pblica municipal es una condicin necesaria.

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Significa entonces que, el desarrollo econmico y social del municipio depender de la capacidad de su estado municipal. Si bien el poco avance en la implementacin de la carrera administrativa es una situacin que se presenta a nivel general de la administracin pblica, en el sector municipal es mucho ms evidente, dado el grado de discrecionalidad que existe dentro del marco de la autonoma municipal y por la ausencia de una serie de elementos bsicos que minimicen las prcticas clientelares por compromisos polticos electorales. La profesionalizacin de la administracin pblica municipal se hace indispensable, para garantizar la capacidad de gestin de la municipalidad con respecto a los servicios que brinda a los ciudadanos del ayuntamiento y crear las condiciones necesarias para el desarrollo econmico del municipio. Esto les permite a los gobiernos locales resolver de manera ms efectiva sus proyectos y planes, conforme se los demanda la constitucin, las leyes y la comunidad que los eligi para ese propsito, sin que los recursos institucionales, como el personal, sean cosa patrimonializada por cada gobierno de turno. El abordaje de la carrera administrativa en las municipalidades tiene sus particularidades, pues a diferencia de las instituciones de Gobierno Central, es un proceso consensuado, en virtud de la autonoma de la municipalidad como gobierno local que es. Los concejos o corporaciones municipales son quienes determinan y aprueban la normativa que regula las acciones de la municipalidad. 11.4.1. La Carrera administrativa municipal en la regin El estado de situacin de la funcin pblica administrativa municipal en los pases de Centroamrica y Repblica Dominicana se encuentra muy lejos de lo que debera constituir un sistema de empleo pblico basado en los principios de igualdad de oportunidades y el mrito. La ausencia de profesionalizacin del empleado pblico municipal en la regin es consecuencia de la falta de normas y prcticas que regulen la debida vinculacin de las personas a puestos pblicos; la ausencia de oficinas de recursos humanos dentro de las municipalidades a cargo de la implementacin y desarrollo de la carrera administrativa; y una prctica clientelar sustentada en compromisos partidistas y de campaa, que dejan al personal de la municipalidad un recurso de total discrecin de las autoridades polticas, ms que un elemento propio de la institucin. Resulta alarmante que en cada cambio de gobierno local se registre una masiva desvinculacin de servidores pblicos, rompiendo con ello el conocimiento que a lo largo de aos atrs se fue desarrollando y que sustentan el quehacer institucional.

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Esa desvinculacin lleva consigo que todo lo invertido en capacitacin se pierda en la prctica y se termine registrando ya no como una inversin sino como un gasto. Implica tambin altas erogaciones por prestaciones, que de una u otra forma afecta los recursos del municipio, sin dejar de lado el desgaste que conlleva a las partes por asuntos de demandas y litigios, mientras que la nueva administracin inicia su gestin con la vinculacin de un sinnmero de servidores contratados bajo procedimientos ajenos a la valoracin de la idoneidad y al concurso por oposicin. Si bien actualmente no existen estudios especficos sobre el estado de situacin de la carrera administrativa municipal en la regin, solo basta con mirar los resultados que arroja el Barmetro de Servicio Civil53 desarrollado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), estudio elaborado entre el 2008 y el 2009, en el cual se muestran datos que evidencia que la carrera administrativa nacional en cada uno de los pases es bastante deficitaria. Estudios anteriores han demostrado que los pases de la regin presentan a nivel iberoamericano los resultados ms bajos en los ndices que determinan un sistema de funcin pblica desarrollado, salvo ciertas excepciones. En la funcin pblica, el mrito la igualdad y la transparencia son sus principios angulares. Precisamente es en estos elementos donde los estudios muestran resultados sumamente bajos. A modo de comparacin, dentro de una escala de cinco niveles de gestin considerada en los estudios de la FLACSO y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2005)54, donde el quinto nivel representa sistemas de empleo pblico desarrollados, los pases iberoamericanos que cuentan con un sistema de funcin pblica ms avanzado, se ubican si acaso en el tercer nivel. 11.4.2. El proyecto de implementacin de la carrera administrativa municipal Dentro del contexto expuesto, la regin entr en un proyecto de implementacin de la carrera administrativa municipal con el apoyo de la cooperacin internacional, especficamente de la Fundacin para el desarrollo local y el fortalecimiento municipal e institucional de Centroamrica y el Caribe (Fundacin DEMUCA), organizacin constituida para fortalecer las capacidades tcnicas, polticas, legales y econmicas de los gobiernos locales y sus formas asociativas, con el fin de favorecer las condiciones de una efectiva descentralizacin de los Estados de Centroamrica y el Caribe y funciona como un instrumento tcnico y financiero de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, AECID.
Barmetro de la profesionalizacin de los servicios civiles de Centroamrica. Plan regional para el fortalecimiento de los servicios civiles en Amrica Central y Repblica Dominicana (2009). Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. 54 Echebarra, Koldo. Informe sobre la situacin del Servicio Civil en Amrica Latina (2006). BID: Washington D.C.
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Desde la dcada de los ochenta, como programa de la AECID y luego desde los noventa, cuando se constituy como Fundacin, una de sus atenciones en la regin ha estado centrada en las capacidades organizacionales y en la gestin institucional de las municipalidades. En ese sentido, ha puesto mayor atencin al manejo de los recursos en las municipalidades, sobre todo en lo que respecta a la administracin de los recursos humanos y su situacin ya expuesta anteriormente, donde prima la ausencia de procesos vinculacin, desarrollo y desvinculacin sustentados en la igualdad, el mrito y la transparencia. Con base en el estado de situacin del tema de la funcin pblica local en la regin y bajo el marco de orientacin de la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, la Fundacin DEMUCA estableci sus lineamientos estratgicos55 para apoyar la implementacin de la carrera administrativa en las municipalidades de la regin, contando para ello con recursos financieros del Programa Municipia56 de la AECID. La estrategia de la Fundacin determin llevar ese apoyo a travs de las asociaciones nacionales de municipios, como instancias representativas de los ayuntamientos de cada pas, mediante procesos de incidencia, elaboracin de normas, procedimientos y manuales tcnicos, sistemas de informacin, as como el desarrollo de proyectos de implementacin en municipalidades interesadas. El objetivo del proyecto es contribuir a la profesionalizacin del empleo pblico municipal mediante la implementacin y consolidacin de la carrera administrativa, para el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los gobiernos municipales y sus formas asociativas de Centroamrica y Repblica Dominicana. Durante los dos aos que lleva el proyecto, desde el 2008, se han desarrollado una serie de actividades enmarcadas a nivel regional y nacional. Acciones a nivel regional En el primer nivel se han propiciado tres encuentros regionales de carrera administrativa municipal. En el primero de ellos, celebrado en mayo del 2008 en Tegucigalpa, Honduras, se estableci con el tema Descifrando los desafos para

Lineamientos estratgicos y de actuacin para la implementacin y consolidacin de la Carrera Administrativa Municipal en Centroamrica y el Caribe (2008), Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica y el Caribe (Fundacin DEMUCA). 56 El programa MUNICIPIA es una iniciativa de coordinacin de esfuerzos de los distintos actores de la Cooperacin Espaola para impulsar y fortalecer el mundo local y el municipalismo en todos los pases donde trabaja la Cooperacin. El Programa MUNICIPIA es producto del acuerdo entre la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), Confederacin de Fondos de Cooperacin y Solidaridad (CONFOCOS) y la Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP) y se inserta en la AECID bajo la direccin ejecutiva de la misma.
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la implementacin de la carrera administrativa municipal en Centroamrica y el Caribe. En esa oportunidad, las autoridades locales presentes de la regin, tcnicos, consultores y otros actores claves, puntualizaron que la implementacin integral de la carrera administrativa municipal deba ser asumida como una prioridad en la regin, que permitiera ordenar y potenciar la actividad de las personas que tienen a su cargo las funciones y servicios pblicos de los gobiernos locales. Los resultados del encuentro incluyeron la determinacin de una hoja de ruta por pas, para los siguientes aos, en la que establecan las acciones a seguir, para la profesionalizacin de los servidores pblicos municipales. En los dos siguientes encuentros de carrera administrativa municipal de la regin, celebrados en la Ciudad de Panam y Guatemala en el 2009 y 2010 respectivamente, se mostraron avances significativos que han alcanzado los pases de la regin en la implementacin de la carrera administrativa en sus municipios. Dichos eventos se han constituido en espacios para el intercambio de conocimientos, experiencias y herramientas entre los diferentes pases. Acciones a nivel nacional A nivel nacional el proyecto se ha venido desarrollando a travs de las asociaciones nacionales de municipios, con el propsito de fortalecer sus capacidades institucionales de propuesta, negociacin e incidencia en el tema de la carrera administrativa municipal. El proyecto en cada pas comprende una serie de actividades dirigidas a incorporar y desarrollar varios aspectos claves en la implementacin de la carrera administrativa. Eso ha llevado a definir cinco lneas de accin: a) Actividades dirigidas a promover la voluntad poltica; b) procesos para la promulgacin de marcos reguladores; c) elaboracin de instrumentalizacin tcnica para fomentar la prctica meritocrtica; d) el fortalecimiento de la organizacin y gestin de recursos humanos; y e) el desarrollo de sistemas de informacin, que faciliten el control y la toma de decisiones. La voluntad poltica Procesos de incidencia y sensibilizacin o espacios de acercamiento y conversatorios con autoridades locales, funcionarios municipales, autoridades de otros sectores, diputados, funcionarios pbicos claves y diferentes actores de la comunidad,

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ha sido parte de las actividades concebidas dentro de esta lnea de accin, en bsqueda de esa voluntad poltica. Se ha desarrollado un mensaje persistente dirigido a convencer a las autoridades polticas que la implementacin de la carrera administrativa municipal es un elemento clave para fortalecer la gestin pblica local. Un mensaje que les dice que la profesionalizacin de la administracin pblica fortalece la gestin de gobierno y les facilita la consecucin de su plan de gobierno, pero al mismo tiempo, deja claro que los servidores municipales son parte de la institucin, no del gobierno de turno. En cada uno de los pases de la regin, el discurso de las autoridades polticas o candidatos a esos puestos subrayan la importancia de la carrera administrativa y destacan el recurso humano como lo ms valioso de las organizaciones. Sin embargo, la realidad muestra que no necesariamente la conducta y la razn van de la mano. La prctica clientelar sigue siendo la constante, sustentada en los compromisos poltico electorales, enraizada en la cultura de los pueblos. El cambio implica tomar una decisin contra la costumbre, contra lo que las tendencias partidistas y la ciudadana consideran que es lo normal. Saben que eso hay que cambiarlo, pero la decisin no es fcil, pues temen que la decisin implique un costo poltico muy alto. El marco regulador Si bien la voluntad poltica de las autoridades locales es clave para lograr cambios significativos, de igual lo es contar con una ley de funcin pblica que regule los aspectos bsicos en la vinculacin, desarrollo y desvinculacin de los servidores pblicos municipales. La situacin vara significativamente de un pas a otro. Costa Rica, con un marco normativo de carrera administrativa comprendido en el Ttulo V de su Cdigo Municipal, ha venido trabajando la profesionalizacin pblica municipal. A nivel regional, es el que presenta una situacin de estabilidad en el empleo pblico municipal ms favorable, en alguna medida, influenciado por el estado de situacin del rgimen de servicio civil nacional, cuyos indicadores lo ubican como uno de los ms avanzados entre los pases iberoamericanos. Por su parte, Nicaragua cuenta con un marco normativo y una estructura de gestin bastante completa en comparacin con los dems pases de la regin. Desde diciembre del 2004 promulgaron su ley de carrera administrativa municipal y su reglamento. Cuentan con una Comisin Nacional de carrera administrativa municipal y comisiones regionales. Crearon la Direccin General de Carrera Administrativa Municipal, como un rgano tcnico para el desarrollo de la funcin pblica en las municipalidades. Estos elementos propician condiciones ms favorables

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para la implementacin de la carrera administrativa, aunque ciertamente an la situacin aqueja de vacos en la prctica meritocrtica. En Guatemala actualmente se encuentran con una nueva iniciativa de ley de servicio municipal, impulsada por la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso de ese pas y elaborada por un grupo de actores expertos, conocedores de la materia y del municipalismo la mayora, a travs de una mesa tcnica. A pesar de que desde 1989 cuentan con una ley de servicio municipal, esta nunca fue aplicada, aspecto que los ha llevado a la propuesta de la nueva iniciativa. Para cuando se llev a cabo el primer encuentro regional de carrera administrativa municipal, pases como El Salvador contaban de manera reciente con un nuevo marco normativo de la carrera administrativa para sus municipalidades e iniciaban sus primeras acciones en torno a su aplicacin. De igual manera suceda con Repblica Dominicana en ese momento, con la promulgacin de la Ley 41-08, Ley de la Funcin Pblica y que crea la Secretara Tcnica de la Administracin Pblica, posteriormente denominada Ministerio de Administracin Pblica. El caso del pas caribeo es bastante interesante, por cuanto no solo cuentan con un marco normativo universal para todas las instituciones del Estado, sea Gobierno central, instituciones descentralizadas y municipalidades, sino que tambin constituyen un rgano rector y administrador de la ley, con rango ministerial, que cobija no solamente los aspectos de la funcin pblica sino tambin la administracin de los puestos del Estado y de los procesos de evaluacin de la gestin organizacional. Su modelo, propio de sociedades con un sistema de funcin pblica ms moderno, promete ser un referente para los dems pases de la regin. En el caso de Honduras, al 2008 haban iniciado un proyecto de ley de servicio civil municipal con una propuesta bien estructurada con los componentes bsicos de la funcin pblica, incluyendo la constitucin de un rgano tcnico para la administracin de la carrera administrativa a nivel del sector municipal. Despus de proceso intenso de incidencia poltica, involucrando a muchos actores en la discusin y anlisis de la propuesta de ley para su apoyo respectivo, en junio del 2010 la ley fue aprobada por la instancia legislativa de ese pas y ya se encuentran preparando la etapa de reglamentacin de la ley. En cuanto a Panam, cuentan con un anteproyecto de ley de carrera administrativa municipal desde hace un poco ms de dos aos. El anteproyecto de ley, desde un inicio fue consensuado por las instancias asociativas que mayor representan el sector municipal en ese pas y en el 2009 lograron incursionarlo a la Asamblea Nacional. Sin embargo, meses despus, a raz de la finalizacin del perodo legislativo, el anteproyecto no haba sido prohijado, situacin que por razones de reglamento lo dejaba fuera de la corriente legislativa.

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El propsito de apoyar a los pases de la regin para que cuenten con un marco regulador de la funcin pblica se sustenta en dos aspectos bsicos. Por un lado, la necesidad de una norma que ordene, oriente y determine las acciones a seguir para implementar y desarrollar un sistema de empleo pblico. Segundo, porque todo acto de la administracin pblica debe estar sustentado en norma que lo respalde. Una caracterstica fundamental de la gestin pblica es que el funcionariado puede hacer solo aquello que la ley le faculte. La ausencia del respaldo legal en los actos administrativos los deja prcticamente nulos. Partiendo de lo anterior, el marco normativo de carrera administrativa se constituye en una necesidad y en una obligacin, por lo que su ausencia demanda que la institucin deba buscar normas supletorias que le respalde los actos administrativos que dentro del contexto de la funcin pblica efecte. La instrumentalizacin tcnica Un tercer elemento que se ha venido trabajando en los proyectos ha sido la instrumentalizacin tcnica, con la elaboracin e implementacin de manuales genricos de: Organizacin y funciones; Descriptivo de puestos; Reclutamiento y seleccin de personal; Capacitacin; Evaluacin del desempeo; y Salarios e incentivos. El propsito de elaborar manuales genricos, es para que estos sirvan como herramientas de apoyo y referencia a las municipalidades para que estas elaboren sus propios manuales, dentro del marco de la autonoma municipal. Esto permite a las municipalidades tener al alcance una herramienta que contemple los aspectos singulares del municipalismo y que dentro de sus capacidades puedan desarrollar sus manuales, tomando el genrico como una gua, o bien institucionalizarlo por acuerdo de concejo para su aplicacin en la municipalidad. Dentro de esta lnea de accin, el avance en los diferentes pases ha sido significativo. Repblica Dominicana, El Salvador y Panam ya elaboraron sus manuales genricos. Honduras, Costa Rica y Guatemala estn concluyendo esta etapa y Nicaragua cuenta con algunas herramientas elaboradas. Experiencias como la de El Salvador es importante destacar, por cuanto, a partir de la elaboracin de sus manuales genricos, han elaborado los manuales del 30% de las municipalidades del pas, incluyendo la conformacin de la Comisin Municipal de Carrera Administrativa para cada municipalidad, como lo ordena su marco regulador. Un aspecto fundamental y estratgico en el desarrollo de los manuales genricos, ha sido su validacin con los responsables de la gestin de recursos humanos de las municipalidades, aspecto que ha propiciado la calidad y credibilidad de las herramientas, al tiempo que dichos actores se han apropiado de los mismos. De

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igual manera, en algunos pases de la regin se ha hecho partcipe a tcnicos de la Direccin de Carrera Administrativa o Servicio Civil del Gobierno Central, con el propsito de retroalimentar el proceso con el aporte de expertos y quienes han tenido mayor experiencia en el tema por aos. La instrumentalizacin tcnica mediante estos manuales, parece ser una de las alternativas ms cercanas a promover la prctica de la funcin pblica y viene a complementar la normativa, a partir del momento en que las municipalidades oficialicen su uso como herramientas institucionales. Es una forma de resolver el da a da para quienes les ha sido encomendada la tarea del personal en las municipalidades. La ausencia de instrumentos o herramientas de este tipo es lo que muchas veces propicia la prctica clientelar y de padronazgo. La organizacin y gestin de los recursos humanos Otro de los elementos considerados en este proceso es la organizacin y gestin de recursos humanos, instancias dentro de las organizaciones responsables de la implementacin y desarrollo de los preceptos y sistemas de la carrera administrativa. As como el rea financiera requiere de un contador o un profesional en Finanzas para la gestin efectiva y eficiente de esos recursos, de igual manera la gestin de recursos humanos requiere de una persona con la capacidad y las competencias para hacerlo. La normativa y la instrumentalizacin resultan intiles si no se cuenta con un gestor de recursos humanos o de carrera administrativa en el da a da, en la aplicacin de los preceptos bsicos de la funcin pblica. Una situacin en comn de los pases es que la mayora de las municipalidades no cuentan con una persona responsable y con las competencias para la gestin de recursos humanos. En este proceso de apoyo a la implementacin de la carrera administrativa municipal, se ha promovido la necesidad de que las organizaciones cuenten con este gestor, no obstante, la realidad muestra que la mayora de las municipalidades tienen serias limitaciones para poder contar dentro de sus organizaciones con una persona que se haga cargo de estos procesos. Esto ha llevado a considerar como una de las soluciones ms viables a corto y mediano plazo, la contratacin de gestores de recursos humanos a nivel de mancomunidades, es decir, que las municipalidades puedan resolver su carencia de manera asociativa, estableciendo un gestor de carrera administrativa municipal en la mancomunidad, para que desde esa posicin le brinde el soporte tcnico y profesional a las municipalidades que integran la mancomunidad y que no cuentan con un gestor de recursos humanos institucional. Cada municipalidad contar con sus respectivos manuales, siempre dentro del marco de la autonoma municipal, debidamente aprobados por sus respectivos

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concejos o corporaciones. El gestor de carrera administrativa mancomunado desarrollar, a partir de esa instrumentalizacin, la gestin correspondiente para todos los aspectos concernientes de la funcin pbica en la municipalidad. Otro aspecto que se ha abordado dentro de esta lnea de accin y que ha sido parte de las experiencias del proyecto regional, tiene que ver con la posibilidad de constituir un rgano tcnico de apoyo y de asesora a las municipalidades para la implementacin y el desarrollo de la carrera administrativa. Una instancia como esta tendra a su haber la custodia, mantenimiento y actualizacin de los manuales genricos que se han venido desarrollando en el proyecto. Tendra la capacidad de crear ms instrumentalizacin, sean manuales, procedimientos, formularios, guas instructivas, guas metodolgicas, sistemas de informacin, entre otros aspectos, que pondran a disposicin de las municipalidades como apoyo a la gestin que les corresponde. Podra, una instancia de estas, brindar la asesora, orientacin y el soporte que las municipalidades requieran, principalmente a aquellas que por sus limitaciones tcnicas o econmicas no han podido desarrollar los mecanismos y la estructura necesaria para el desarrollo de la carrera administrativa. Tambin podra, dentro de un marco de estandarizar procedimientos y normas, brindar el apoyo legal en la interpretacin de las normas, creando jurisprudencia del marco regulador, muy usual en el mbito de la administracin pblica, para un mejor resolver de las situaciones que se presentan da a da en las instituciones. Sera una instancia que puede articular procesos de reclutamiento y seleccin de personal mancomunados, lo que propicia ms alternativas de candidatos a las municipalidades y ms alternativas de empleo a los candidatos, o sea, una mayor efectividad en la captacin de personal a un costo mucho menor al unir esfuerzos en comn. Esta figura organizacional podra ser vlida para aquellos pases que cuentan con una ley de carrera administrativa especfica para el sector municipal. Es as como en el caso de Nicaragua constituyeron la Direccin de Carrera Administrativa Municipal, supeditada a una Comisin Nacional. En Costa Rica est en proceso de consolidacin la Secretara Tcnica de la Carrera Administrativa Municipal, como un rgano tcnico supeditado a la asociacin nacional de municipios de ese pas. Honduras, con su nueva ley de carrera administrativa municipal contempla la constitucin de una Secretara Tcnica de carrera administrativa municipal. Guatemala y El Salvador no contemplan esta figura de gestin, mientras que Panam lo tiene considerado en su anteproyecto de ley. En el caso de Repblica Dominicana, la situacin es diferente, dado que en ese pas, con la nueva ley de la funcin pblica constituyeron el Ministerio de

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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

Administracin Pblica, como un rgano rector de la gestin, tal y como se haba comentado anteriormente. Los sistemas de informacin Finalmente, la otra lnea de actividad que se ha considerado en el proyecto es la que se refiere a los sistemas de informacin, como herramientas que facilitan el registro de datos para la toma de decisiones. Promover los sistemas de informacin de la carrera administrativa a nivel de cada municipalidad y a nivel de todo el sector municipal, permite contar con informacin precisa sobre el estado de situacin de la funcin pblica municipal. Actualmente, se tiene la experiencia en El Salvador, a travs del Instituto Salvadoreo de Desarrollo Municipal con la creacin de un sistema registral a nivel nacional de la carrera administrativa municipal. Dicho sistema se desarroll por mandato mismo de la ley de carrera administrativa municipal de ese pas, la cual establece tambin la creacin de esos registros en cada una de las municipalidades, de tal manera que se convierte en una herramienta de informacin y de control en la aplicacin de los preceptos de la norma. Al igual que los dems componentes organizacionales, la gestin de recursos humanos requiere de sistemas de informacin que facilite la gestin, la interactividad con el usuario y la relacin con los sistemas de control pblico. En la medida que proliferen estas herramientas, ms fcil se har impulsar el desarrollo y la profesionalizacin de los funcionarios pblicos.

11.5. Conclusiones
Si comparramos el estado de situacin de la carrera administrativa municipal en la regin de hace dos aos, cuando se celebr el primer encuentro regional en Honduras, con respecto a la situacin actual, es claro que se presentan avances significativos y fundamentales para el propsito de la profesionalizacin de la funcin pblica municipal. Procesos de incidencia, leyes, manuales, alternativas de organizacin en la gestin de recursos humanos, sistemas de informacin, todos ellos, ausentes hasta hace dos aos, ahora presentes, constituyen de una u otra forma condicionantes favorables para el cambio en las formas de vincular, desarrollar y desvincular a las personas de los puestos pblicos municipales. Cada pas ha tenido su propio proceso, como atinadamente lo seala la Carta, la calidad de los diferentes sistemas nacionales de funcin pblica o servicio civil en la comunidad iberoamericana es diversa y heterognea, no deben desconocerse las evidentes diferencias que los distintos puntos de partida implican en cuanto al contenido, amplitud e intensidad de las reformas necesarias en cada caso.

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Captulo XI

Pero al mismo tiempo, se han evidenciado aspectos en comn, lo que ha permitido que los avances de unos puedan ser referencia para los otros y viceversa, de tal manera que la retroalimentacin y el intercambio de conocimientos, experiencias y herramientas constituyan un elemento ms que fortalezca el proceso. En este sentido, tambin la Carta seala que , resulta posible y conveniente poner de manifiesto un conjunto de bases comunes, sobre las cuales debiera articularse el diseo y funcionamiento de los diferentes sistemas nacionales de funcin pblica en los pases iberoamericanos. La definicin de estas bases y su adopcin por los gobiernos contribuir, por una parte, a enfocar de manera compartida los esfuerzos por mejorar los sistemas nacionales, y permitir por otra la construccin de un lenguaje comn sobre la funcin pblica iberoamericana, facilitando los intercambios de todo tipo y robusteciendo en este campo los nexos existentes entre nuestros pases. Es claro que los esfuerzos no se han concentrado en un solo punto, las lneas de accin son la muestra de que el proceso de implementacin de la carrera administrativa municipal en la regin se ha debido abordar paralelamente en diferentes aspectos. As lo han entendido las asociaciones nacionales de municipios, quienes han asumido el proyecto con la prioridad debida y como parte de la agenda permanente. En este tipo de procesos, el inicio siempre es difcil pero tal parece que lo han superado satisfactoriamente. El tema se mantiene presente, hay productos tangibles y existen indicios de credibilidad en el proceso por actores polticos, tcnicos y funcionarios. El avance es significativo para lo que no se tena, pero igual de pequeo es para donde se debe llegar. Si aplicramos el barmetro en este momento, probablemente los resultados dejaran ver que an el estado de situacin se mantiene en el primer nivel de desarrollo de la funcin pblica. Ciertamente falta mucho por avanzar.

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Captulo XII

La Agenda Legislativa Municipal en Guatemala: La labor de la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso de Guatemala
Dip. Juan Francisco Crdenas Argueta

12.1. Introduccin 12.2. La Comisin de Asuntos Municipales (CAM) 12.3. La Mesa Tcnica Municipalista, su labor y contribucin 12.4. Agenda Legislativa, avances y retos

221 222 223 224

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Captulo XII

12.1. Introduccin
Es un hecho absolutamente innegable que los gobiernos municipales en el escenario guatemalteco han desarrollado un rol relevante y es necesariamente previsible que este sea incrementado da a da. A esto se suma el hecho de que la consolidacin de las prcticas democrticas que la sociedad moderna exige radica fundamentalmente en la dinmica que generan los gobiernos municipales. Esto ltimo se ha evidenciado con mayor fuerza a nivel mundial; y tras el transcurso de las ltimas tres dcadas afortunadamente ha permitido a los gobiernos locales ser protagonistas en el proceso de desarrollo a nivel nacional. Es fundamental remarcar que el proceso ha llevado a los gobiernos locales a buscar formas de organizacin e incidencia en mbitos ms amplios y por ende encuentran la necesidad de construir, consensuar, priorizar y sobre todo definir una agenda de accin. En el transcurso de esto, todos los actores relacionados al quehacer municipal nos vemos obligados a integrar redes de actores en torno a la accin poltica, pero sobre todo alrededor de la accin pblica; innovando en materia de gestin, generacin de consensos y a vigorizar las relaciones polticas y de negociacin constante con los actores determinantes y vinculantes al recurso social dentro de los 333 municipios que componen el territorio. En Guatemala los gobiernos municipales son fuente de transformacin y afortunadamente (aunque no a la velocidad requerida) la cultura gubernamental histricamente centralista, ha ido modificndose. Legislativamente las presiones ciudadanas han provocado que llegue a considerarse ahora ms que antes a la agenda municipal como un elemento sustancial e importante para el desarrollo nacional. Aunque muchas veces no es tratada con la urgencia requerida al seno del Congreso, el cambio de percepcin es evidente. Una de las ms claras certezas a nivel municipal es el papel desarrollado por las Asociaciones de Municipalidades ANAM y AGAAI en el proceso de construccin y negociacin de las reformas al Cdigo Municipal. Dicha experiencia aunque es referida de forma fcil encierra uno de los procesos ms importantes de los ltimos aos, describirlo permitir construir lecciones importantes, que deben ser aprovechadas en el futuro. Ciertamente el panorama guatemalteco es diverso y el cmulo de experiencias requiere de un trato diferenciado, situacin que condiciona el desarrollo de los procesos de consulta y de propuestas. Este artculo tiene como fin tres tareas, la primera consistir en presentar algunos elementos conceptuales relacionados con la constitucin y funcin de la Comisin de Asuntos Municipales que me honro en presidir desde el 2008 y de su contribucin al fortalecimiento de la accin e institucionalidad local de las municipalidades; la segunda tarea consiste en identificar algunas prcticas que sirvan para evidenciar las lneas de aporte y accin desarrolladas por los

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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

diferentes actores estratgicamente importantes para el impulso de la agenda legislativa municipal, y la tercera tarea es presentar la agenda legislativa sus avances y retos tanto a nivel local como a nivel nacional.

12.2. La Comisin de Asuntos Municipales (CAM)

La CAM es parte de las Comisiones Ordinarias del Congreso de la Repblica, se rige por las normas que la Ley Orgnica dicta57. Se integra de forma voluntaria por diputados en representacin de los bloques legislativos a los que pertenecen. Celebra sesiones ordinarias de forma semanal y sesiones extraordinarias bajo acuerdo estricto de la Junta Directiva que la preside. El qurum para celebrar sesiones se establece con la presencia del 25% de los integrantes ante el presidente o el vicepresidente. Brinda permanencia e impulso a los temas de inters municipal, su integracin es voluntaria, ms en ella se refleja claramente la conformacin de los bloques legislativos (ver grfico 12.1.). Legislativamente la agenda municipal dentro del Congreso de la Repblica, posee un vnculo directo con la Comisin de Asuntos Municipales. Dentro de la actual legislatura y segn reconocimiento legal, la CAM cuenta con un asesor de planta, quien se desempea como secretario especfico de la comisin, as como

Grfico 12.1. Guatemala: Integracin de la CAM, para el perodo 2010

UNE UNIONISTA 5% 6% GANA

PATRIOTA

17%

50%

22%

LDER

57

Para mayor informacin sobre la constitucin legal y funcionamiento de la CAM fue objeto de investigacin dentro del Pulso Parlamentario 2008, p. 145.

222

Captulo XII

aquel personal que le sea asignado por Junta Directiva. Adems como parte de sus atribuciones tiene la potestad de invitar a Ministros de Estado y funcionarios pblicos a asistir a sesiones estando obligados a hacerlo. Da sostenibilidad y permanencia a la agenda municipal, de tal cuenta, es uno de los actores determinantes en la definicin, anlisis, promocin e impulso de la agenda municipal dentro del Congreso. En la actual legislatura, la agenda legislativa ha presentado momentos de verdadera obstruccin poltica; han sido largas sesiones que han impedido la aprobacin de iniciativas de ley; de manifestaciones a favor y en contra, de la exposicin publica posturas individuales y colectivas ante las instancias del Pleno, generando opiniones a favor o en contra, actitud democrticamente aceptada y necesaria. Esta dinmica fue y sigue siendo aprovechada por la CAM, a travs de la apertura iniciada durante marzo del 2008, que se concreta con la instalacin de la instancia denominada Mesa Tcnica Municipalista.

12.3. La Mesa Tcnica Municipalista, su labor y contribucin

La Mesa Tcnica es un espacio de participacin que busca la socializacin, dilogo, anlisis, estudio y consulta de la agenda legislativa municipal. Constituida mediante la convocatoria y coordinacin de la Comisin de Asuntos Municipales en alianza con las Asociaciones de Municipalidades (ANAM y AGAAI) y el respaldo de la Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Institucional y Municipal de Centroamrica y el Caribe (Fundacin DEMUCA) de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) y dems instancias de apoyo tcnico que por delegacin y solicitud de la comisin y las asociaciones municipales brindan apoyo. En ella participan todos los actores con vinculacin a los temas de inters legislativo municipal y estos encuentran un espacio propicio de dilogo y construccin de consensos; que propicien la adecuada incidencia en la toma de decisiones dentro del Poder Legislativo. Esta descripcin de qu es y cmo funciona la mesa tcnica municipal se vincula con la segunda tarea de este artculo, que consiste en la identificacin de prcticas positivas y propositivas dentro del mbito legislativo. Bajo este mismo sentido, y acoplndonos a la visin del nuevo institucionalismo social, los cambios ocurren como producto lgico de la variacin en las condiciones del arreglo social que dan sustento al rgimen institucional, comienzan aparecer como problemticas y no garantizan la estabilidad58 en la aceptacin y uso de las practicas institucionalizadas.
58

Oliver (1992) profundiza el concepto de des institucionalizacin refirindose a la erosin o discontinuidad de las prcticas institucionalizadas. Al respecto, vase los trabajos de Meyer y Rowan (1977) y de DiMaggio y Powell (1991).

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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

Esta concepcin no est alejada de la realidad guatemalteca y por ello, la idea de innovacin toma total relevancia al seno de la Comisin; ya que, para legislar adecuadamente es necesario conocer la realidad, escuchar las demandas y necesidades de quienes aplican las normas, y sobre todo de vincular de forma apropiada a la realidad de los gobiernos locales. En el transcurso del ejercicio se ha evidenciado que a mayor apertura, mayor solides en el proceso, y sobre todo mayor legitimidad en las propuestas. Un componente fundamental para nuestros propsitos es el concepto de redes ya que construir vnculos de cooperacin horizontal, no jerrquica, entre organizaciones y grupos que se conocen y reconocen; hacen negociacin; intercambian opiniones; recursos y comparten objetivos, este tipo de espacios y dinmicas son vitales, pero sobre todo crean lazos que permiten y viabilizan la incidencia y la aprobacin de una iniciativa de ley. Afortunadamente ya en este 2010, la instancia se ha consolidado y los frutos son notorios. La creacin de una agenda legislativa municipal, la socializacin de ella y permanente actualizacin, la creacin de un espacio de anlisis consiente y profundo de la realidad local y la propuesta acertada de iniciativas; as como la aprobacin del decreto 22-2010 Reformas al Cdigo Municipal y sobre todo la vinculacin responsable y slida con las Asociaciones de Municipalidades son solo algunos de los xitos que se basan en la existencia de la Mesa Tcnica.

12.4. Agenda Legislativa, avances y retos

La negociacin y el trabajo de cabildeo requieren, de constancia, prudencia, pertinencia y sobre todo al buen chapn de paciencia; bajo este esquema la mayor inversin de tiempo, para lograr la aprobacin de las necesarias normas de beneficio de todos los municipios debe ser invertido en la accin poltica, ms esta no se traducira en beneficios de impacto local y nacional sin un apoyo tcnico adecuado. Solo con una asistencia de esa magnitud se supera la visin reducida de que los aportes hacia los municipios son y se quedan en lo local, por el contrario se ampla la visin de que todos los aportes realizados a nivel local son fundamentales para el desarrollo nacional. Cuando nos referimos a la agenda legislativa a nivel municipal debemos reflexionar sobre la realidad de la dimensin local, para ello es conveniente precisar algunas caractersticas especficas al mbito local: A nivel municipal por ejemplo tradicionalmente la construccin de una agenda legislativa ha sido prcticamente inexistente. La dinmica plantea que tradicionalmente las autoridades, funcionarios y empleados municipales solo implementaban

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Captulo XII

las normas legales sin tener opcin de pronunciamiento o propuesta. Ms bien la tradicin dicta que casi por inercia se atendan el mandato de implementar las normas, sin reflexionar si estas respondan o no a las demandas de los ciudadanos. Y ms an en todos los casos las decisiones eran tomadas exclusivamente por los legisladores sin consulta de ningn tipo a ninguna instancia de la municipalidad. Sin embargo el contexto en el que se lleva a cabo la gestin legislativa ha venido cambiando, poco a poco los gobiernos municipales van modificando esa conducta, los Alcaldes se preocupan por anticiparse a los problemas y al necesario proceso de legislacin de algn hecho. Esta previsin forzosamente debe recurrir al proceso de priorizacin de necesidades, los resultados de esa priorizacin se integran en la Agenda Legislativa Municipal. Su impulso, negociacin y permanente socializacin es el compromiso de todos los actores que confluimos en ella. Las iniciativas estn clasificadas en dos categoras a) iniciativas priorizadas y b) las nuevas iniciativas. a) INICIATIVAS PRIORIZADAS. Son aquellas de mayor avance en el proceso oficial legislativo, estas iniciativas estn consideradas como prioritarias, y se les dedican especial atencin, para lograr que el proceso sea fluido y consecuente con el contexto parlamentario. El detalle de las mismas se presenta a continuacin: Iniciativa 3939 Reformas al Cdigo Municipal Fue la iniciativa que propuso las reformas al Cdigo Municipal, conocida por el Pleno el 21 de octubre del 2008 y asignada a la CAM de forma inmediata. Supero el 10 de marzo el primer debate, El segundo el 10 de agosto, y el tercer debate el 22 de septiembre59. Aprobada en ltimo debate el 13 de mayo bajo el registro 22-2010, y est en vigencia desde el 23 de junio del ao en curso.

59

Informacin obtenida de los informes del MLE 2009.

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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

Guatemala: Reformas al Cdigo Municipal

N de iniciativa:

3939.

Fecha que conoci el Pleno: 21 de octubre de 2008.

Contenido: Iniciativa dispone aprobar las reformas al Decreto Ley 12-2002 del Congreso de la Repblica Cdigo Municipal. Entidad o diputado Ponente (Partido Poltico): Diputado Juan Francisco Crdenas (GANA), Carlos Gerardo Gordillo Marroqun (GANA), Mirma Figueroa Resen (GANA), Alberto Lpez Alvarado (UNE), Gustavo Blanco (Unionistas). Comisin o Comisiones que conocen: Comisin de Asuntos Municipales. Posee dictamen: S: X Tipo de dictamen: Favorable (F): X Motivos del dictamen: Dispone reordenamiento de las funciones del Concejo Municipal, las competencias propias del municipio, y la lista de concordancia con la ley General de descentralizacin, fortalecindose las facultades para normar los servicios municipales, as como modernizar el trabajo administrativo y financiero, a fin de hacer ms eficiente y eficaz las actividades propias de cada municipalidad.

Aspectos polticos relevantes: En el 2009, la iniciativa ha superado las tres lecturas ante el Pleno del Congreso de la Repblica, la ltima fecha es el 22 de septiembre, posterior a este procedimiento se espera sea agendada para la ltima fase de aprobacin de la misma: La revisin por artculos y redaccin final.
Fuente: Pulso Parlamentario 2009. Fundacin DEMUCA.

Iniciativa 3979 Cdigo Tributario Municipal Propone la creacin del Cdigo Tributario Municipal, ajustndose a las disposiciones constitucionales (Art. 9 transitorio) que mandata al Congreso la emisin de una norma tributaria a nivel municipal. La iniciativa cuenta con dictamen positivo, y es catalogada como una norma de urgencia para el fortalecimiento financiero de las municipalidades. Esta iniciativa al igual que la 3939, fueron socializadas y analizadas en la Mesa Tcnica y cont con la participacin de expertos en el rea financiera y municipal; espacio en el cual las Asociaciones Nacionales de Municipalidades (ANAM-AGAAI), fueron actores fundamentales. Actualmente la CAM ha invitado a la mesa tcnica para que reanalice la iniciativa y en conjunto se establezca una estrategia de socializacin de la misma, antes de solicitar su conocimiento por el Pleno del Congreso. Se presenta a continuacin la bitcora legislativa que resume los aspectos esenciales de la iniciativa. La aprobacin de una iniciativa como la del Cdigo Tributario Municipal, necesita superar creencias y actitudes contrarias que han hecho creer a las Autoridades locales que un Cdigo Tributario Municipal es un elemento adverso a la imagen poltica de los Alcaldes y Alcaldesas. La aprobacin de la iniciativa permitir superar y solventar muchos problemas estructurales del municipio.

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Captulo XII

Guatemala: Cdigo Tributario Municipal

N de iniciativa:

3979.

Fecha que conoci el Pleno: 10 de febrero de 2009.

Contenido: Propone el articulado para la emisin del Cdigo Tributario Municipal. Entidad o diputado Ponente (Partido Poltico): Juan Francisco Crdenas Argueta (GANA), Fredy Viana Ruano (PP), Mirma Resen Figueroa (GANA), Gustavo Blanco (PU) y Roderico Martnez (GANA). Comisin que conocen: Comisin de Asuntos Municipales y Finanzas Obras Pblicas y Moneda. Posee dictamen: S: X Tipo de dictamen: Favorable (F): X Motivos del dictamen: Establece los principios bsicos en el marco normativo general para ejercer y desarrollar su potestad tributaria.

Aspectos polticos relevantes: La iniciativa est catalogada como prioridad poltica para los miembros de la CAM y el sector municipal, es parte de un combo de leyes que se han relacionado debido a su importancia para el fortalecimiento de la Autonoma Municipal, posee dictamen y espera la culminacin de la aprobacin de las reformas al Cdigo Municipal, para que la comisin la presente ante el Pleno.
Fuente: Pulso Parlamentario 2009. Fundacin DEMUCA.

Iniciativa 3936 Ley Reguladora para el Estacionamiento de Vehculos Automotores La iniciativa establece la necesidad de regular de forma clara el servicio de estacionamiento de automotores, consta de nueve artculos y est pendiente de ser conocida por el Pleno. Se presenta a continuacin la bitcora legislativa. Guatemala: Ley reguladora para el estacionamiento de vehculos automotores
N de iniciativa:

3936.

Fecha que conoci el Pleno: 14 octubre de 2008.

Contenido: Dispone aprobar la ley reguladora para vehculos automotores. Entidad o diputado Ponente (Partido Poltico): Luis Alberto Contreras Colindres (BG). Comisin que conocen: Asuntos Municipales y Gobernacin. Posee dictamen: S: X Tipo de dictamen: Favorable (F): X Motivos del dictamen: El dictamen fue emitido el 15 de marzo de 2009. Basa el dictamen en la necesidad de regular este tipo de actividades productivas, respetando lo establecido en el artculo 42 de la Constitucin poltica de la Repblica.

Aspectos polticos relevantes: La comisin que ha emitido dictamen favorable es la CAM, y ha incluido a la misma como una de sus prioridades para el impulso ante el Pleno.
Fuente: Pulso Parlamentario 2009. Fundacin DEMUCA.

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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

Iniciativa 3550 Ley de Participacin Ciudadana Promueve reconoce y establece los mecanismos de participacin ciudadana en los asuntos pblicos, y la gestin estatal, desarrollo de la democracia participativa y el acceso a la informacin60. La iniciativa fue dictaminada favorable el 18 de noviembre de 2008. A continuacin la bitcora legislativa de la iniciativa detalla los aspectos ms relevantes. Guatemala: Ley de Participacin Ciudadana
N de iniciativa:

3550.

Fecha que conoci el Pleno: 14 de noviembre de 2006.

Contenido: Iniciativa dispone aprobar la ley de participacin ciudadana. Entidad o diputado Ponente (Partido Poltico): Representante Reynabel Estrada Roca (GANA). Comisin que conocen: Comisin de Asuntos Municipales y Gobernacin. Posee dictamen: S: X Tipo de dictamen: Favorable (F): X Motivos del dictamen: La creacin de un cuerpo legal que regule apropiadamente los mecanismos de participacin ciudadana.

Aspectos polticos relevantes: El fortalecimiento y regulacin de los canales de participacin y relacionamiento con la sociedad civil organizada.
Fuente: Pulso Parlamentario 2009. Fundacin DEMUCA.

Iniciativa 4130 Ley de Servicio Civil Municipal La iniciativa propone derogar la ley vigente. La propuesta contiene dictamen positivo y es producto del trabajo de consulta tcnica y poltica de la CAM a travs de la Mesa Tcnica.

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Para mayor informacin sobre el proceso de consulta y dictamen de la iniciativa ver Pulso Parlamentario 2008, p. 149.

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Captulo XII

Guatemala: Ley de Servicio Civil Municipal

N de iniciativa:

4130.

Fecha que conoci el Pleno: 27 de octubre de 2009.

Contenido: Iniciativa dispone aprobar la ley de participacin ciudadana. Entidad o diputado Ponente (Partido Poltico): Juan Francisco Crdenas Argueta (GANA). Comisin que conocen: Comisin de Asuntos Municipales. Posee dictamen: S: X Tipo de dictamen: Favorable (F): X Motivos del dictamen: Dictaminada el 10/12/2009 y busca la aprobacin de una ley adaptada a la realidad de las municipalidades.

Aspectos polticos relevantes: Se intenta propiciar un proceso de discusin sobre el proceso de modernizacin de la carrera administrativa municipal.
Fuente: Pulso Parlamentario 2009. Fundacin DEMUCA.

b) NUEVOS PROCESOS LEGISLATIVOS. Comprenden los proyectos asignados a la comisin por vinculacin temtica, y aquellos que a nivel de comisin se estn proponiendo y que devienen del proceso de consulta, dialogo y propuesta que los diputados y la Mesa Tcnica. Entre ellos estn: a. b. c. d. e. f. Reformas al IUSI. Reformas a la ley de ornatos. Reformas a la ley de vallas publicitarias. Reformas a la ley del plan de prestaciones del empleado municipal. Reformas a la ley del INFOM. Ley de descentralizacin y apoyo municipal para la prevencin del delito.

Todas las iniciativas sern objeto de consultas y anlisis por los miembros de la Mesa Tcnica. Adems debemos considerar que el municipalismo necesita una participacin directa y propositiva en las Reformas a la Ley Electoral y de Partidos Polticos, con el objeto de que sea una valiosa herramienta para la descentralizacin y el reforzamiento del espacio de la autonoma poltica. Para culminar es necesario decir que: Todos los elementos referidos en este articulo nos sirven como punto de partida para introducirnos en una prctica legislativa democrticamente renovada tan necesaria en Guatemala como en el resto del istmo, por una parte la apertura total nos cambia la percepcin; nos brinda otro enfoque. Adems desde este punto de accin y concepcin las redes de actores que participan en la construccin, priorizacin y permanente actualizacin de la agenda legislativa municipal se vuelven los protagonistas de sus propias normas. Ese es el valor sustancial de la labor legislativa y a nivel municipal el rediseo de los procesos de consulta y creacin de reglas legales cimienta las bases de una nueva institucionalidad democrticamente sustentada.

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Captulo XIII

Territorializacin de las polticas pblicas: Un anlisis de cara a los paradigmas convencionales de planificacin y gestin pblica
Ricardo Sancho Chavarra

13.1. Introduccin 13.2. Aproximacin analtica 13.3. EL problema de la coordinacin inter-institucional 13.4. La territorializacin de las polticas pblicas como modelo alternativo 13.5. Conclusiones

233 234 236 238 239

Bibliografa 239

231

Captulo XIII

13.1. Introduccin
La territorializacin de las polticas pblicas se puede resumir conceptualmente como la capacidad de articular polticas basndose en un enfoque espacial para su formulacin61. Esta capacidad de articulacin promete no solo romper varios de los paradigmas analticos convencionales que han girado alrededor del desarrollo local desde su planificacin, su gestin y su representacin poltica, sino tambin proveer una salida al ataque de las brechas econmicas y sociales existentes en un mismo territorio. Cul es el fundamento para tal afirmacin, cuales virtudes tiene un enfoque territorial de las polticas pblicas que no haya resuelto el modo convencional de planificar el desarrollo local? La respuesta a esta interrogante es la que motiva este artculo desde el anlisis de datos producidos por el Observatorio de Autonoma Municipal (OdAM) en toda la regin Centroamericana y Repblica Dominicana conjuntamente con la Fundacin DEMUCA. La hiptesis que se pone sobre la mesa y que se desea empezar a validar, es que el simple traslado de competencias y recursos a los gobiernos locales como estrategia de desarrollo local no encontrar terreno frtil para resolver el problema de la coordinacin inter-institucional y por ende para cerrar las brechas existentes de desarrollo local, si no est precedida por un proceso de territorializacin de polticas pblicas. Mientras los estados Centroamericanos continen promoviendo legislaciones que trasladen competencias y recursos a las municipalidades evocando normas constitucionales de autonoma sin paso por la formulacin adecuada de polticas pblicas, el resultado puede ser, por el contrario desalentador para el desarrollo integral. La sana competencia entre municipalidades para el logro de metas sociales y econmicas no es una guerra de localidades que en todo caso estn asentadas en un mismo espacio territorial o en una misma cuenca con caractersticas comunes que requieren un tratamiento integral en cuanto a la poltica pblica. Lo que debe promoverse es la competitividad de los territorios, en razn del reconocimiento y potenciacin de las ventajas e incorporacin de las limitaciones particulares62, de manera que se garanticen buenos mecanismos de coordinacin inter-institucional. El inters por explicar la territorializacin de las polticas pbicas trasciende lo acadmico puesto que en la realidad local de Centroamrica y Repblica Dominicana se ha encontrado como uno de los principales males de la gestin pblica
Consideraciones para un marco conceptual para la territorializacin de polticas pblicas en Centroamrica. Programa Regional de Reduccin de la Vulnerabilidad y Degradacin Ambiental-PREVDA, 2005. 62 Ibdem.
61

233

Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

la ausencia de coordinacin inter-institucional en los niveles locales (OdAMFundacin DEMUCA 2010)63 a pesar de las mejoras en los marcos legales que promueven el traslado de competencias y recursos a los gobiernos locales en casi todos los pases. Se requiere de un modelo alternativo que permita a los Estados nacionales lanzar y ejecutar sus planes nacionales de desarrollo pero que a la vez garantice la mejor gestin local de gobierno en el territorio para lograr superar el atraso y la privacin de adecuados niveles de desarrollo en la mayor parte de la regin. El proceso decisorio de la formulacin de polticas pblicas es sumamente centralista en los pases de la regin y la ola de descentralizacin ha emergido desde un estrado centralista sin que medien los mecanismos reales de decisin por parte de los actores locales del territorio. Los adalides de la planificacin nacional han venido sistemticamente dndole una concesin a los gobiernos locales al ponerlos en la escena y en el espacio que unilateralmente disearon, apoyando una retrica descentralizadora pero sin participacin real. Este artculo se divide en cuatro secciones. En la primera seccin se formulan algunos marcos analticos que pueden ayudar a desarrollar el tema de la territoriallizacin de las polticas pblicas. En la segunda seccin se analiza el problema de coordinacin inter-institucional como uno de los principales disparadores de las brechas sociales, econmicas y ambientales en un mismo territorio. En la cuarta seccin se plantean las ventajas de la territorializacin de polticas pblicas para corregir el problema de las brechas y con ello mejorar los resultados de la gestin del Gobierno Local. Finalmente se plantean una seccin conclusiva.

13.2. Aproximacin analtica

El marco conceptual de la territorializacin de las polticas pblicas se encuentra hoy en da en proceso de construccin en el crculo acadmico de la Regin Centroamericana y el Caribe por lo que se vale en este caso pedir la asistencia de otras disciplinas, aplicar experiencias analticas de las polticas pblicas de otras reas de la ciencia sociales para soportar una explicacin ajustada a la realidad de los Gobiernos Locales de la regin. Un marco conceptual del internacionalista argentino Roberto Russell64, aplicado para el caso de la poltica exterior, nos permite estructurar un anlisis relativo al proceso decisorio de las polticas, en nuestro caso con las que tienen que ver con

Fundacin DEMUCA/OdAM (2009). La Autonoma Municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana. Fundacin DEMUCA/OdAM y resultados del IPAM. 64 Russell Roberto et al. (1990). Poltica Exterior y Toma de Decisiones en Amrica Latina: Aspectos Comparativos y Consideraciones Tericas en Poltica exterior y toma de decisiones en Amrica Latina. Programa RIAL.
63

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Captulo XIII

la territorializacin. Este anlisis, desde luego, es de absoluta responsabilidad de quien suscribe este artculo. De los parmetros analticos elaborados por Russell, surgen dos continuos en la formulacin de la poltica pblica: la continua centralizacin-descentralizacin y la continua unidad-fragmentacin. La aplicacin de estos continuos en el tema que nos ocupa es instrumental de manera que ambos continuos los comprendemos en el proceso de decisin de la poltica y en el proceso decisorio de la gestin por parte de las autoridades locales. Siguiendo ste orden analtico, la continua centralizacin-descentralizacin tiene que ver con el nmero de actores individuales o institucionales que participan en el proceso decisorio, en el nmero de participantes en la mesa de la planificacin. No es entonces de extraar que el contenido de las polticas tienda a ser centralista aunado muchas veces a la condicin de sociedad globalizada o en la gravedad de los problemas que en el caso de Latinoamrica hace que lo local sea desplazado por otros problemas estructurales graves: una profundizacin de la exclusin social, altos niveles de desempleo, institucionalidades polticas dbiles o rotas65. Al establecerse la centralizacin de la poltica de descentralizacin los esquemas de planificacin no consiguieron traducir los prospectos de poltica pblica a los requerimientos regionales y locales de las poblaciones ni a las demandas particulares de sus economas polticas. Al final, la clase poltica Latinoamericana ha cado en una hipocresa programtica al anunciar una descentralizacin sin autonoma y una autonoma sin territorializacin. El enfoque de la territorializacin de las polticas pblica pasa entonces por incorporar a los actores regionales y locales a la hora de formular la poltica pblica del desarrollo local de forma que sea sta la que est descentralizada ms all de la retrica convencional. La condicin de Estado centralista apunta a que la oferta de polticas pblicas va en una direccin centralizada porque participan en ella pocos actores nacionales arropados en la preparacin de planes de Gobierno a la hora de los procesos electorales o simplemente surge del liderazgo personalista de un Presidente o de un candidato presidencial. La continua unidad-fragmentacin hace referencia al grado de coherencia, cohesin y acuerdo en el proceso decisorio de la poltica pblica. En este caso, es evidente el grado de fragmentacin existente en las decisiones respecto a los planes y acciones de desarrollo local que aceleran la duplicidad de funciones, la friccin de competencias de entes nacionales y locales, el reclamo permanente
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Carrizo, Luis. Produccin de Conocimiento y Polticas Pblicas. Desafos de la universidad para la gobernanza democrtica. Cuadernos del CLAEH. N 89.

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de lo que constru yo y destruy usted fomentndose una supuesta coordinacin que enfrenta la coherencia de las decisiones. Al final, la descoordinacin inter-institucional que no deviene de una voluntad expresa de los actores institucionales, sino que es producto de la fragmentacin del proceso decisorio por no estar sta alado a una territorializacin de la poltica pblica sino a la aplicacin de decisiones y funciones normativas de varios entes nacionales y varios entes locales sin unidad decisoria. El enfoque de territorializacin de poltica pblica debe aspirar desde luego a la unificacin del proceso decisorio en cuanto a la coherencia y grado de acuerdo de los planes y acciones que se implementen en el nivel local. Cada entidad pblica sigue su paso y la coordinacin es ms un tema de voluntad poltica de actores individuales o de acciones ad hoc que ocurren sin que sea parte de un camino previamente elegido.

13.3. EL problema de la coordinacin inter-institucional

De acuerdo a varios anlisis e investigaciones emprendidas por DEMUCA y el OdAM66, uno de los principales problemas que afectan no solo la autonoma municipal sino la efectiva gestin de los gobiernos locales, es la falta de coordinacin inter-institucional y por ende la capacidad de resolver los problemas que estn ms cerca de la ciudadana. Esto lleva indefectiblemente al descrdito de los municipios y a prdida de liderazgo como gobiernos locales. La interaccin y coordinacin entre el gobierno local y el resto de los entes del Estado y sus instituciones requiere de marcos normativos claros que definan el sistema de competencias y las relaciones inter-institucionales. En general los Centroamericanos y Dominicanos aprecian los marcos normativos, especialmente en las normas constitucionales y el Cdigo Municipal, pero consideran la gestin y ejecucin del mandato competencial, con mucha desconfianza67. Un buen ejemplo de falta de coordinacin inter-institucional es la Ley de Transferencias Municipales aprobada por la Asamblea Legislativa de Costa Rica en abril de 2010 y que se deriva de una enmienda constitucional al artculo 170 aprobada en el ao 20001 que fija un 10% de los ingresos ordinarios anuales asociado a un traslado de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades. La ley se aprueba casi una dcada despus y exige en su articulado la aprobacin de leyes especiales subsecuentes cada ao por siete aos para transferir un 1,5% anual y completar el 10% constitucional.
Fundacin DEMUCA/OdAM (2009). La Autonoma Municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana. Fundacin DEMUCA/OdAM y resultados del IPAM (ndice de Percepcin de la Autonoma Municipal). 67 Ibdem.
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La aplicacin de sta nuevas reglas institucionales en Costa Rica no ha estado precedida por un proceso de planificacin y eventualmente se agravarn los problemas de coordinacin cuando las municipalidades reciban competencias y recursos para ejecutar. Los criterios fijados por la norma legal en el artculo 9 para la transferencia indican que se deben atender criterios de densidad poblacional, ndice de desarrollo social y los principios de equidad y asimetra a que se refiere el artculo 3. Este ltimo establece buenos principios generales como subsidiaridad, complementariedad, equidad, gradualidad, asimetra, democratizacin, integracin regional y financiamiento68, todos muy loables pero que sin definiciones que puedan propender a una aplicacin prctica o de los cuales surja espontneamente un plan integral. El sentido de la reforma constitucional y de la Ley 8801 en Costa Rica son de reconocer como esenciales para el fortalecimiento de la autonoma municipal necesaria en un pas en esencia centralista, pero el emprendimiento de stas nuevas reglas no ha pasado por un proceso de poltica pblica que ventile la coherencia de las competencias a transferir en el territorio municipal, en un contexto regional en la que participen varias municipalidades, o en un sentido realizar las transferencias con estrecha aproximacin a las caractersticas del institucionales de los actores nacionales y locales para lograr un anclaje sin altos costos de transaccin. El problema de falta de coordinacin no est primordialmente entonces en el marco normativo, est en las decisiones que se establecen los planes de desarrollo y en la calidad de la coherencia y acuerdo de stos a la hora de su formulacin y ejecucin. Otro aspecto esencial que apunta a la falta de coordinacin inter-institucional tiene que ver con los instrumentos de la estructura administrativa con los que cuenta el gobierno local para asumir sus competencias, muchas de la cuales son compartidas con otros entes del Gobierno Central. Un ejemplo son los sistemas informticos y la infraestructura tecnolgica de los municipios, la cual no est preparada para relacionarse con las caractersticas de los entes del Gobierno Central. Adicionalmente, la naturaleza del recurso humano, especialmente tcnico y profesional, tiene grandes disparidades entre las entidades locales y nacionales. La coordinacin inter-institucional debe partir de la planificacin adecuada que logre alinear los objetivos de los planes sectoriales, regionales y locales ya sea en uno varios municipios con caractersticas territoriales compatibles. Igualmente debe compatibilizarse el plan de ejecucin tomando en cuenta las caractersticas administrativas de los actores institucionales sean nacionales o municipales.

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Ley General de Transferencias de competencias a las Municipalidades. N 8801.

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13.4. La territorializacin de las polticas pblicas como modelo alternativo

La territorializacin de las polticas pblicas no constituye un plan para cada municipio ni tampoco consiste en la fragmentacin de la poltica nacional de planificacin. La naturaleza de la territorializacin de polticas pblica, es el resultado de una intervencin que conlleva una estrategia sociopoltica de cambio69 con actuaciones a la medida de potencialidades culturales, econmicas, ambientales y no necesariamente de divisiones poltico-administrativas, como puede ser un distrito, cantn o departamento. Deben por lo tanto modificarse los paradigmas metodolgicos como un compromiso serio de los actores polticos nacionales. Los marcos legales que son promovidos con la sana intencin de democratizar el municipio o de fortalecer su autonoma pueden verse limitados en su aplicacin y objetivos si no se cuenta con un modelo alternativo de intervencin cuyo fin primordial es el mejoramiento de la calidad de vida de las personas a travs de la especificacin de las actuaciones del Estado70. Los atributos de la territorializacin de las polticas pblicas podrn ser mltiples si se cuenta con la claridad suficiente en el sistema poltico de la importancia de fortalecer a los municipios no solo a travs de mejores marcos normativos sino mediante una nueva forma de intervencin. Podrn lograrse grandes objetivos de desarrollo como la creacin de fuentes de empleo, desarrollo econmico, la proteccin del patrimonio histrico, infraestructura, acceso a servicios, uso del territorio, partiendo de las particularidades y diversidades de los territorios.. Las brechas del desarrollo local se encuentran fundamentalmente en la exclusin social en un mismo territorio, en la existencia de zonas marginales combinadas con viviendas de lujo, en infraestructuras colapsadas y en buen funcionamiento que conviven en los mismos espacios, en la excelente y mala calidad que subyace en la provisin de servicios pblicos, como el abastecimiento de agua potable y recoleccin de basura por ejemplo. El ataque a stas brechas desde los planes sectoriales del Gobierno Central o mediante las transferencias de recursos y competencias sin una perspectiva territorial, no garantiza su xito. Como modelo alternativo de planificacin y gestin pblica, se requiere que las polticas nacionales y sectoriales producto de la planificacin nacional se subordinen a una poltica de ordenamiento territorial y equilibrio espacial-ambiental de manera que se logren jerarquizar los planes y programas al tiempo que se sedimenten los arreglos institucionales para la coordinacin institucional.
69 70

Gallicchio, Enrique (2004). Cuadernos CLAE, Montevideo, Uruguay. PREVDA Programa Regional de Reduccin de la Vulnerabilidad y Degradacin Ambiental (2005). Consideraciones para un marco conceptual para la territorializacin de polticas pblicas en Centroamrica.

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13.5. Conclusiones
Lo que la gente ve como descoordinacin es la incapacidad de cerrar las brechas locales. Al mismo tiempo que en Centroamrica y Repblica Dominicana se fortaleci el centralismo de la planificacin, ahora auspiciado por ribetes de devolucin de poder local a las comunidades a travs de leyes de transferencias, la institucionalidad de los municipios se vio vulnerada por la crisis de la coordinacin inter-institucional que result en una fragmentacin de la gestin pblica para resolver los problemas locales. El resultado: poca credibilidad de los ciudadanos hacia el desempeo del municipio y menos credibilidad an hacia los grandes planes de desarrollo nacionales que otrora fueron las grandes vedettes del desarrollo. No solamente las competencias y la gestin en los Gobiernos Locales se ven distorsionadas por ambigedades estructurales sino que la formulacin e implementacin de polticas pblicas no estn considerando el territorio como una unidad de desarrollo y que por lo contrario las polticas pblicas y la planificacin nacional siguen siendo centralistas a pesar de contar con un discurso descentralizador. Por otra parte, parece estar fallando el proceso de toma de decisiones de los titulares de la representacin poltica, dgase Alcaldes y Alcaldesas, a la hora de ejecutar los mandatos, agravndose la falta de coordinacin en todos los niveles. Lo que revelan estas contradicciones es la ausencia de un modelo alternativo a la clsica transferencia de competencias que tome en cuenta verdaderamente al territorio en la formulacin e implementacin de las polticas pblicas, de forma que no solo se refuercen los marcos competenciales de los rganos pblicos, sino que tambin se resuelva la ineficiencia de la gestin pblica local. Adicionalmente, se han ampliado las brechas territoriales en los planos locales, por lo que se hace necesario un enfoque renovado cuya esencia se edifica sobre las territorializacin de las polticas pblicas, dndose as una cohesin entre los elementos de la planificacin, gestin y representacin poltica en los niveles locales.

Bibliografa Carrizo, Luis. Produccin de Conocimiento y Polticas Pblicas. Desafos de la universidad para la gobernanza democrtica. Cuadernos del CLAEH, N 89.

PREVDA Programa Regional de Reduccin de la Vulnerabilidad y Degradacin Ambiental (2005). Consideraciones para un marco conceptual para la territorializacin de polticas pblicas en Centroamrica. Repblica Dominicana. Fundacin DEMUCA/OdAM y resultados del IPAM.

Fundacin DEMUCA/OdAM (2009). La Autonoma Municipal en Centroamrica y

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Gallicchio, Enrique (2004). Cuadernos CLAE, Montevideo, Uruguay.

Ley General de Transferencias de competencias a las Municipalidades, N 8801.

Russell, Roberto et al. (1990). Poltica Exterior y Toma de Decisiones en Amrica

Latina: Aspectos Comparativos y Consideraciones Tericas en Poltica exterior y toma de decisiones en Amrica Latina. Programa RIAL.

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ACERCA DE LAS Y LOS COLABORADORES

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ACERCA DE LAS Y LOS COLABORADORES

Caryl Alonso Jimnez

Candidato a doctor en Ciencias Polticas y Sociologa por la Universidad de Salamanca; Magster en Direccin y Gestin Pblica por la Universidad Carlos III de Madrid y Licenciado en Historia de la Universidad del Valle de Guatemala. Fue subsecretario para la Descentralizacin (enero - mayo 2008). Es profesor universitario de los cursos de planificacin para el desarrollo, polticas pblicas y metodologa de la investigacin, en la Universidad Rafael Landvar, Universidad del Valle de Guatemala y Universidad San Carlos de Guatemala; actualmente es consultor en polticas y gestin pblica en entidades pblicas y proyectos en ejecucin del Gobierno de Guatemala y agencias internacionales.

Natalia Camacho Monge

Licenciada con Honores en Antropologa Social de la Universidad de Costa Rica y egresada de la Maestra Nacional de Gerencia de Proyectos de Desarrollo del Instituto Centroamericano de Administracin Pblica. Ha ocupado cargos en evaluacin e implementacin de proyectos sociales en diferentes instituciones pblicas. Adems labor en el Programa Interdisciplinarios de Estudios y Accin Social de los Derechos de la Niez y la Adolescencia en la Universidad de Costa Rica y se ha desempeado como docente de la Escuela de Estudios Generales de dicho centro educativo. Actualmente labora en la Fundacin DEMUCA como asistente tcnica del Observatorio de Autonoma Municipal desde sus orgenes en octubre del 2007; adems es responsable del Programa Regional de Participacin con Equidad de la Fundacin DEMUCA.

Juan Francisco Crdenas Argueta

Diputado del Congreso de la Repblica de Guatemala. Presidente reelecto por tercer ao consecutivo de la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso de la Repblica. Cuenta con vasta experiencia en el sector municipal. Durante tres perodos fue alcalde del municipio de Zaragoza del departamento de Chimaltenango, Presidente de Asociacin departamental de alcaldes. Ha ocupado cargos de importancia, siempre en pro y defensa de los intereses municipales, entre ellos destacan: a) Secretario Departamental de Chimaltenango (PAN); b) Secretario Municipal (PAN); c) Coordinador Departamental de Chimaltenango (PAN); d) Secretario Municipal, Zaragoza (GANA); e) Secretario Departamental, Chimaltenango (GANA); f) Coordinador Primario (GANA); g) Coordinador Departamental (GANA); h) Secretario Municipal, Zaragoza, Chimaltenango (GANA).

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Alexander Castro Reyes

Estudiante del Doctorado en Gobierno y Polticas Pblicas de la Universidad de Costa Rica. Politlogo, Mster en Administracin Pblica e Ingeniero en Redes, ha realizado estudios tambin en Auditora de Tecnologas de Informacin. Sus principales temas de investigacin son: economa poltica y gobierno electrnico. Previo a sus estudios doctorales public su tesis de maestra titulada Injerencia Poltica en el Sistema Bancario Nacional de Costa Rica (Editorial Universidad Nacional, 2003). Posteriormente realiz publicaciones sobre el tema de economa poltica y grupos de inters en la Universidad Autnoma de Centroamrica, as como del Sistema Bancario Nacional Costarricense y las prcticas de rent-seeking, en la Universidad de Delaware y en el Banco Central de Costa Rica. En el mbito acadmico se ha desempeado como profesor en Poltica Econmica y Administracin Pblica. Ha sido tambin consultor externo para entidades como la Fundacin Arias para la Paz y el Progreso Humano, Academia de Centroamrica, Asociacin Bancaria Costarricense y Presidencia de la Repblica, este ltimo como consultor de la Junta de Notables que analiz el Tratado de Libre Comercio entre Centroamrica, Repblica Dominicana y los Estado Unidos (CAFTA) por sus siglas en ingls.

Vctor D`Aza
Cuenta con una licenciatura en Derecho y un magister en Planificacin Urbana y Gestin Municipal de la Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra en la Repblica Dominicana. Exalcalde del Municipio de Villa Gonzlez y cofundador de la Federacin Dominicana de Municipios (FEDOMU). Fue el pionero en la implementacin del Presupuesto Participativo en la Gestin Municipal en la Repblica Dominicana. Conferencista y especialista a nivel nacional e internacional en temas como el Marco Legal Municipal, la Descentralizacin, Desarrollo Local, Organizacin y Funcionamiento de los Gobiernos Locales y Desarrollo Econmico Local. Ha sido enlace entre el Poder Ejecutivo y los Ayuntamientos. Responsable desde la FEDOMU junto con otros miembros de la misma de la modificacin de la Ley 34-55 por la que hoy se denomina Ley del Distrito Nacional y Los Municipios (Ley 176-07) desempendose como presidente de la Comisin Especial de Reforma Municipal. Ha sido coautor del libro Nuevo Rgimen de Cooperacin y asistencia financiera del Poder Ejecutivo a los Ayuntamientos (Ley 166-03) y autor del libro Desarrollo Econmico Local alternativas para enfrentar la Pobreza y el Desempleo de los Municipios.

Anayansi Guerra H.
Directora de Planificacin Regional del Ministerio de Economa y Finanzas de la Repblica de Panam. Cuenta con una Licenciatura en Tecnologa

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ACERCA DE LAS Y LOS COLABORADORES

Administrativa Facultad de Ingeniera Industrial Universidad Tecnolgica de Panam. Adems posee un Tcnico en Ingeniera con Especializacin en Administracin y el V Ao de Licenciatura en Administracin de Empresas. Ha desempeado diversos puestos pblicos entre ellos: analista econmica central (Direccin de Programacin de Inversiones); y asesora de Polticas Sociales; del Ministerio de Economa y Finanzas. Posee una amplia experiencia en elaboracin de diagnsticos municipales (Universidad Tecnolgica de Panam) y en procesos de planificacin (Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica).

Claudio Monge Hernndez

Egresado de la licenciatura en Ciencias Polticas de la Universidad de Costa Rica, actualmente en proceso de terminar y defender su tesis, sobre Nacionalismo e integracin en las polticas exteriores de Costa Rica (1994-2002). Siendo stos (nacionalismo e integracin) junto al tema municipal y polticas pblicas sus principales temas de inters. Es asistente de investigacin del Centro de Investigacin en Identidad y Cultura Latinoamericanas (CIICLA) de la Universidad de Costa Rica para el proyecto Cultura poltica e identidades: espacios pblicos, poderes e imaginarios, y consultor sobre esos mismos temas.

Carlos Francisco Olivas Rojas

Licenciado en Administracin de Recursos Humanos de la Universidad Panamericana. Ha ocupado cargos de Coordinador y Gerente de Recursos Humanos en diferentes instituciones pblicas y empresas privadas en el pas a lo largo de quince aos. Tambin se ha desempeado como docente universitario, en diferentes ctedras de Recursos Humanos. Ha laborado como consultor para varias instituciones del Estado, especialmente en temas de reestructuracin ocupacional. Actualmente, es el responsable del Proyecto de Carrera Administrativa Municipal en la Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica y El Caribe (Fundacin DEMUCA) proyecto que se viene desarrollando en los pases centroamericanos y en Repblica Dominicana. Tambin labora como tutor de la Ctedra de Recursos Humanos de la Universidad Estatal a Distancia de Costa Rica. Es vicepresidente de la Junta Directiva de la Asociacin Costarricense de Gestores de Recursos Humanos.

Liz Johanna Ortiz-Laureano

Estudiante doctoral de la Universidad de Costa Rica en el Programa de Gobierno y Polticas Pblicas. Obtuvo su maestra en Trabajo Social Comunitario en la Escuela Graduada de Trabajo Social Beatriz Lasalle, de la Universidad de Puerto Rico. Sus temas principales de trabajo son desarrollo

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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana

comunitario, sistematizacin de experiencia, participacin social, polticas pblicas y gobierno y salud comunitaria. Sus anlisis reflexiones tericas e investigativas han sido publicadas en revistas profesionales que incluyen: Revista de Trabajo Social de la Universidad de Puerto Rico, Revista Anlisis y en la Biblioteca de Electrnica de Sistematizacin en Costa Rica. Es autora del libro Los Mltiples Rostros de un Trabajador Social - Aportaciones de Jos Joaqun Parrilla Cruz al Trabajo Social Comunitario en Puerto Rico (2009).

Kevin Parthenay
Candidato al Doctorado en Sciences-Po Pars (Francia) e investigador asociado al Centro de Estudios e Investigaciones Internacionales (CERI). Sus temas principales de trabajo son la integracin regional en Amrica Central y la participacin de la sociedad civil dentro de los espacios infra y/o supra estatales. Ha publicado su tesis de maestra titulada La rgionalisation des mouvements sociaux centramricains: le cas du CAFTA-RD (Institut dEtudes Politiques de Paris, juin 2009). Especialista en temas de integracin regional comparada, especialmente con la Unin Europea y otros regmenes de integracin latinoamericanos, africanos y asiticos. Docente de ciencia poltica en el Ciclo Iberoamericano de Sciences-Po Paris (en Poitiers) y dirige el seminario sobre Accin Colectiva y Gobernanza Regional en Amrica Latina. Ha sido consultor en Inteligencia Estratgica y Econmica en la Compagnie Europenne dIntelligence Stratgique (CEIS) y ha laborado en diversas ocasiones para el Ministerio de las Relaciones Exteriores y Europeas de la Repblica de Francia.

Manuel Rodrguez Maci

Doctor en Filosofa. Profesor de Enseanzas Medias y docente en la UNED (Espaa). Ha sido concejal en el Ayuntamiento de Elche, diputado en la Diputacin Provincial de Alicante, diputado a Cortes Generales de Espaa, Alcalde de la ciudad de Elche durante dos mandatos 1987-1991 y 1991-1995. Diputado de las Cortes Valencianas. Fue coordinador poltico regional de la Fundacin DEMUCA. Ha trabajado en el campo de la cooperacin tanto desde los cargos de representacin poltica como en la direccin de la ONG: MDPL (Movimiento por la Paz, el Desarme y la Libertad). Tiene diversos estudios y artculos publicados sobre el desarrollo local y la autonoma municipal.

Ricardo Sancho Chavarra

Abogado, politlogo (Universidad de Costa Rica) Maestra en Administracin Pblica (John F. Kennedy School of Government, Harvard University), Maestra en Ciencias Polticas (Carleton University, Canada), con posgrado

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ACERCA DE LAS Y LOS COLABORADORES

en Desarrollo Internacional y Cooperacin (University of Ottawa, Canada). Consultor internacional en los temas de Polticas Pblicas, Derecho Internacional y Recursos Hdricos. Ha estado vinculado a la academia como profesor de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional en Costa Rica en la ctedra de sistemas polticos comparados. Ha ocupado cargos en el servicio pblico de Costa Rica como diplomtico, diputado a la Asamblea Legislativa y presidente ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Ha realizado publicaciones en temas de reforma poltica en la Revista Parlamentaria de la Asamblea Legislativa de Costa Rica y dirigido cursos de poltica pblica en varios pases de Latinoamrica.

Jean-Paul Vargas Cspedes

Coordinador regional del Programa de Gerencia del Conocimiento de la Fundacin DEMUCA. Posee un doctorado en Gobierno y Polticas Pblicas y una Maestra Centroamericana en Ciencias Polticas, ambos ttulos obtenidos con honores por la Universidad de Costa Rica. Cuenta adems con una M aestra en Relaciones Econmicas Internacionales por la Universidad Santa Luca, y una licenciatura en Relaciones Internacionales con nfasis en Comercio Exterior por la Universidad Internacional de las Amricas. Docente, investigador y miembro de la Comisin del Doctorado en Gobierno y Polticas Pblicas de la Universidad de Costa Rica. Profesor y conferencista invitado en diversas universidades de Amrica Latina y Europa. Ha publicado diversos artculos y libros en temas como: gobernabilidad y gobernanza, cambio institucional, parlamentos, partidos polticos, autonoma municipal, incidencia poltica, entre otros. Cuenta con una amplia experiencia laboral en instituciones pblicas y organismos internacionales.

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Cdigo de barra ISBN 978-9968-809-66-5