A idia de um Conselho de Estado brasileiro

Uma abordagem histrico-constitucional

Christian Edward Cyril Lynch

Introduo. 1. Governo por conselho no Antigo Regime. 2. Governo por conselho no Brasil Imperial. 2.1. O obstculo do princpio democrtico. 2.2. O primeiro conselho de Estado (1824-1834). 2.3. O segundo conselho de Estado (1841-1889). 3. A persistncia da idia de conselho de Estado durante a Repblica. 3.1. Conselho de Estado liberal (1910/1912/1920). 3.2. Conselho de Estado como quarto poder (1914/1930). 3.3. Os Conselhos da Repblica e de Defesa Nacional (1988). Concluso.

Sumrio

Introduo
No novidade a reavaliao crtica que certos lugares comuns epistemolgicos vm sofrendo. Uma de suas conseqncias talvez seja a prpria idia utilitria de que o progresso se constri pela superao e destruio do passado, desdenhando valores como tradio. Hoje, quando parece pacfica a idia de que o homem no apenas um ser individualista e racional ao contrrio, trata-se de um ser constitudo de afetos, contradies e crenas coletivas , a compreenso do papel e da natureza das instituies polticas no tem como ficar infensa a tais percepes, pondo a descoberto a necessidade de rever os fundamentos da legitimidade do Estado. No basta mais organizar um Estado norteado puramente em princpios abstratos, de inspirao meramente universal-racional. Vivemos uma conjuntura em que, para justificar sua prpria exis45

Christian Edward Cyril Lynch bacharel em Cincias Jurdicas pela Universidade do Rio de Janeiro (UNI-RIO), mestre em Teoria do Estado e Direito Constitucional pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUCRJ), doutorando em Cincia Poltica pelo Instituto de Pesquisas do Estado do Rio de Janeiro (IUPERJ) e professor do departamento de Direito Pblico da Universidade Federal Fluminense (UFF).
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tncia e ganhar mais adeses, o Estado deve incorporar instituies simblicas que no podem ser encontradas seno nas peculiaridades de seus povos. Trata-se de fazer o Estado incorporar s suas instituies elementos especficos da cultura das populaes onde exerce sua soberania e jurisdio, de forma a garantir maior legitimidade e, por conseguinte, maior eficcia da ao estatal. Parece natural que, na consecuo desse desiderato, nos voltemos ao exame da histria. No se trata, naturalmente, de apenas ressuscitar institutos baseados na tradio como comumente a compreendemos; trata-se de rever o papel que a tradio pode desempenhar nesse momento de transformao da sociedade e sua prpria noo: Uma ordem social pstradicional no aquela na qual a tradio desaparece longe disso. aquela em que a tradio muda seu status. As tradies tm que se explicar, tm de se tornar abertas interrogao ou ao discurso (GIDDENS, 1996, p. 13). Nesse particular, parece interessante seguir a sugesto de que, mais do que a repblica presidencialista, foi o regime monrquico que apresentou uma conformao poltico-ideolgica menos afastada do imaginrio popular de ento (CARVALHO, 1990) e a indagar alguns porqus. Poderamos atribuir essa maior legitimidade das instituies monrquicas ao fato de que o regime imperial representava, ao menos formalmente, a seqncia de um sistema de governo que nos governara desde o incio da colonizao portuguesa, continuando, assim, a permear decisivamente o imaginrio cotidiano dos habitantes do pas. Isso provocaria a chamada nostalgia imperial; uma nostalgia que, embora mais presente entre as camadas mais letradas do pas, estaria articulada com a prpria consituio da conscincia coletiva dos brasileiros. O que importa reter que, se difuso ao nvel popular e acentuado nas elites intelectuais, h a presena de um sentimento de que houve um tempo
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em que o Brasil era mais respeitvel, mais honesto, mais poderoso que atualmente (SALLES, 1996, p. 15). Essa nostalgia derivaria do fato de que o Estado monrquico teria tido uma penetrao profunda na forma de o brasileiro pensar-se enquanto nacionalidade, por um lado, e pelo prprio alcance limitado da obra republicana, por outro. Esta, ao invs de diferenciar-se da herana monrquica, acabou por procurar, depois de algumas dcadas, em funo da decepo que inspirara na nao, associar sua imagem da monarquia (CARVALHO, 1990, p. 141). Por outro lado, o Imprio realizara uma engenhosa combinao de elementos importados (...) Tratava-se, antes de tudo, de garantir a sobrevivncia da unidade poltica do pas, de organizar um governo que mantivesse a unio das provncias e a ordem social (...) Se o governo imperial contava com as simpatias populares, inclusive da populao negra, era isso devido antes ao simbolismo da figura paternal do rei do que participao real dessa populao na vida poltica do pas (CARVALHO, 1990, p. 23). Nessa engenhosa combinao, predominaram duas instituies polticas que se situavam no cume do aparelho estatal e que, em ltima instncia, resolviam as questes cruciais referentes poltica e administrao do Imprio o Poder Moderador, delegado ao Imperador, e o Conselho de Estado, rgo consultivo do monarca. O fato de ambos os institutos acharem-se extintos, malgrado a importncia que tiveram na fase decisiva de formao do pas e da nacionalidade, s aumenta seu interesse para ns. O que pretendemos , numa perspectiva de redimensionar o papel da tradio entre ns, revisitar a segunda dessas duas instituies o Conselho de Estado , de modo a fornecer subsdios para a compreenso de sua eventual utilidade institucional numa perspectiva supra-histrica.
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1. Governo por conselho no Antigo Regime

Os conselhos reais se formam na Europa a partir do sculo XIII e se consolidam no sculo XIV. Na doutrina desenvolvida no final da Idade Mdia, como se sabe, o monarca deixa de ser somente o distribuidor da Justia e se torna soberano; no havendo quem limite o seu poder, era a fonte ltima de todas as decises polticas. Na prtica, contudo, o prprio desenvolvimento burocrtico das instituies estatais, provocado pelo prprio aumento da demanda jurisdicional e administrativa, tornava imperioso que o monarca decidisse por meio de auxiliares, tendo de delegar-lhes poderes. Esses auxiliares eram os seus conselheiros, sendo que dar conselho era, no sistema medieval, um dos deveres dos vassalos para com o seu senhor (REINHARD, 1997). A matriz imediata da qual herdaramos o conselho de Estado enquanto instituio poltica foi a monarquia portuguesa. O primeiro rgo em cujas atividades podemos identificar caractersticas do futuro conselho de Estado portugus foi a chamada Cria Rgia, organismo medieval com feies de assemblia que reunia personalidades representativas da sociedade portuguesa de ento. Antecessora tambm das futuras Cortes, tinha carter meramente consultivo, devendo todavia colaborar com o monarca sempre que por este solicitado nos assuntos relevantes para o Reino. No entanto, o conselho de Estado da antiga monarquia nunca teve uma organizao regular nem atribuies definidas. O rei consultava os prelados e grandes do Reino nos negcios graves, mas esses costumes eram antes resultado de uma tradio do que de uma obrigao legal (ASSUF, 1960, p. 76). O Conselho de Estado portugus, com esse nome, s seria institudo em 1569, por alvar do Rei Dom Sebastio I. Era diretamente inspirado em seu similar espanhol, criado por Carlos V quarenta e trs anos antes, denotando um esforo de maior raciBraslia a. 42 n. 168 out./dez. 2005

onalizao do aparelho poltico. Durante o domnio espanhol (1580-1640), o Conselho de Estado continuou a oficiar junto ao vicerei ou aos governadores, opinando sobre questes externas ou internas. Embora, quando da Restaurao, Dom Joo IV tenha dado novo regimento ao Conselho, parece que, da forma como ele se via organizado, estava fadado a decair cada vez mais de importncia, ainda que mantida a monarquia absoluta. O processo de racionalizao da administrao pblica, ocorrido durante o sculo XVIII sob influxo do iderio iluminista, no tinha como deixar de esvaziar as atribuies do Conselho de Estado, rgo no especializado e genrico, em detrimento de outros organismos de carter mais tcnico e de competncia definida, tais como o Desembargo do Pao, a Mesa de Conscincia e Ordens, o Conselho de Fazenda, o Conselho Ultramarino e o Almirantado. O Conselho de Estado assim formado, como todos os rgos integrantes da administrao pblica portuguesa, foi transferido para o Brasil quando da mudana da capital do Imprio para o Rio de Janeiro, em 1808. No obstante, parece no haver seno notcias esparsas acerca de efetivo funcionamento deste no Brasil. Esse ltimo fato s vem a confirmar que o instituto, tal como estava organizado na monarquia absoluta, estava fadado a desaparecer. Paradoxalmente, seria o movimento liberal-constitucionalista que, remodelandoo e fixando em lei suas atribuies especficas, haveria de salv-lo do desaparecimento, tanto no Brasil quanto em Portugal. Na metrpole, o velho instituto fora previsto nas bases da Constituio de 9 de maro de 1821, sendo por fim consagrado na Constituio de 23 de setembro de 1822 (arts. 162-170). No Brasil, aps o retorno da Corte para Lisboa, em 1821, seria do interesse do Prncipe Regente Dom Pedro cercar-se de conselheiros representativos da poro americana do Reino, o que o levaria a criar, no ano seguinte, o chamado Conselho de ProcuradoresGerais das Provncias, que seria substitu47

do posteriormente pelo Conselho de Estado brasileiro. Num momento em que era necessrio instituir um governo de cunho liberal, sem que houvesse parlamento representativo ou responsabilidade ministerial, seria exatamente na forma genrica do velho Conselho de Estado que Dom Pedro vislumbraria, assim, a possibilidade de criar um organismo que provisoriamente atendesse s necessidades de aconselhar-se, e que, alm de manter conexes com as funes executivas dos ministros, fosse politicamente representativo. A composio do Conselho de Procuradores era hbrida, integrado que era pelos ministros de Estado (com direito a voto) e de procuradores escolhidos pelos votos dos eleitores de parquia em cada provncia. Seu modelo era o Conselho de Estado napolenico, considerado, ento, a mais notvel reunio de uma pliade de estadistas e juristas a aconselhar um chefe de Estado. A sugesto de sua criao, segundo Jos Honrio Rodrigues, parece ter vindo de Jos Bonifcio, que a ele se refere em suas Lembranas e apontamentos do governo provisrio da provncia de So Paulo para os seus deputados. Ali o Patriarca sugeria a criao de um quarto poder, um corpo de censores, eleito pela nao, para vigiar os trs poderes e que tem trs principais atribuies: conhecer qualquer ato dos trs poderes que fosse inconstitucional, verificar as eleies de deputados das Cortes, antes que entrem em funo, e, terceiro, fazer o mesmo (vigiar, verificar a escolha, julgar) a respeito dos conselheiros de Estado (RODRIGUES, 1978, p. 44). Suas atribuies eram as de 1) aconselhar o regente em todos os negcios mais importantes e difceis; 2) examinar os projetos de reformas administrativas que lhe fossem comunicados; 3) propor medidas e planos que parecessem mais urgentes e vantajosos ao Reino Unido e ao Brasil; e, por fim, 4) advogar e zelar cada um de seus membros pelas utilidades de suas respectivas provncias. O carter de transitoriedade desse conselho era bastante ntido, j que, se sua fun48

o era conferir representatividade mnima s provncias, at que o parlamento se reunisse, a data em que tal ocorresse seria aquela da prpria extino do conselho. No foi por outro motivo que tenha se autodissolvido por ocasio da instalao da Assemblia Constituinte de 1823. A prpria resoluo desta, que legalmente ps fim ao Conselho de Procuradores, explica as razes: ele j teria preenchido o seu fim, que era o de preparar o advento do regime representativo, e sua organizao era anmala, desde que nela se haviam confundido as funes de conselheiros do monarca com a de representantes das provncias (LIRA, 1979, p. 73)1. Faz-lhe, contudo, justia Jos Honrio Rodrigues (1978, p. 47): Se o Conselho parecia destitudo de funes legislativas, e meramente consultivo, o fato que as atribuies segunda, terceira e quarta eram verdadeiramente revolucionrias, embora escondidas na forma, pois davam ao Conselho o carter de julgar a convenincia dos projetos vindos de Portugal, de propor medidas para o Brasil, considerado como uma unidade poltica independente, e de particularizar as aspiraes provinciais. Embora a revogao do decreto que criou o Conselho de Procuradores tenha sido promulgada em 20 de outubro de 1823, o fato que no ficou o pas sequer um ms sem um Conselho de Estado, j que o Imperador, em novembro daquele ano, por sua vez, dissolveu a Constituinte e criou por decreto um Conselho de Estado, composto de dez membros, com o fito especfico de elaborar um projeto de constituio, nele tambm devendo tratar-se dos negcios de maior monta. O que o Imperador pretendia, em verdade, era a feitura de um cdigo poltico para tranqilizar o esprito pblico, justamente apreensivo e alarmado ante as tendncias reacionrias do poder (LIRA, 1979, p. 75). Quatro de seus integrantes eram conselheiros propriamente ditos; os outros seis eram os ministros das pastas polticas. No
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trabalho de elaborao da Constituio de 1824, levada a cabo pelo Conselho de Estado sobre o anteprojeto da Constituinte dissolvida, destacou-se Jos Joaquim Carneiro de Campos, Marqus de Caravelas, aparentemente o homem mais culto do grupo. Com a entrada desta em vigor, em maro de 1824, comea a existncia constitucional do Conselho de Estado do Imprio do Brasil.

2. Governo por conselho no Brasil Imperial

2.1. O obstculo do princpio democrtico Deve-se prevalncia do princpio democrtico o primeiro obstculo com que nos deparamos quanto existncia do Conselho de Estado, em tempos de constitucionalismo. Como pudemos depreender do sucinto desenvolvimento aqui traado das origens do Conselho de Estado luso-brasileiro, a identificao deste com a monarquia absoluta era quase completa. Os membros do Conselho eram os homens de confiana de Sua Majestade, que o auxiliavam na tarefa de tomar as decises polticas e freqentemente de execut-las. A partir do momento, todavia, em que se instaura o sistema constitucional, e a legitimidade do Poder Executivo comea cada vez mais a depender da opinio pblica dependncia essa consubstanciada no desenvolvimento do sistema parlamentar , a estrutura e a finalidade do Conselho de Estado, j abaladas com a especializao provocada pelas reformas racionalizadoras da administrao pblica empreendidas ainda durante o absolutismo, entram definitivamente em crise de legitimidade. Os espritos iluminados que deveriam auxiliar o monarca na tarefa de governar no poderiam mais ser apenas escolhidos a seu bel-prazer; deveriam ser tambm extrados do Parlamento eleito pelo povo. Governo exercido sem participao das cmaras, em especial da Cmara baixa, seria tirania, e seus partcipes, a camarilha palaciana, os ulicos, o partido da
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Corte. Era esse o esprito do governo monrquico representativo liberal, que encontrava na Inglaterra o seu primeiro e mais acabado modelo. O Conselho Privado, na Gr-Bretanha, era integrado pelas pessoas de confiana do monarca, e seu gabinete no poderia sair seno dele. Com a consolidao do princpio democrtico no decorrer do sculo XIX em especial depois da Primeira Reforma Eleitoral, em 1832 , o ministrio passou a depender do voto popular e no da confiana da Coroa, fixando-se, ento, uma tradio que passou a tornar conselheiros privados os membros do gabinete convocado ao poder. No por outra razo que, nesse pas, o ministrio seja definido como alguns dos servidores confidenciais de Sua Majestade que so do Conselho Privado(JENNINGS, 1979, p. 220). Na realidade, todos os ministros britnicos, incluindo os ministros de Estado, prestam juramento no Conselho. Ou seja, na fico constitucional britnica, ainda do Conselho Privado da Rainha que saem os ministros. Mas esse Conselho j no seno uma espcie de antigo palcio do qual s restam de p as paredes e em cujo interior j se acha construda uma edificao moderna como se os novos donos tivessem resolvido conservar as fachadas da velha construo apenas em deferncia esttica e em respeito a um passado venervel, embora extinto. Seria quase inevitvel, portanto, na era do liberalismo democrtico, que um Conselho de Estado monrquico fosse percebido como um resqucio absolutista, dada sua origem no eletiva e irresponsvel. Ou tais rgos de provenincia aristocrtica permaneciam existindo, mas esvaziados de qualquer poder, ou seu poder seria mantido, ficando eles, contudo, sujeitos presso e controle da opinio pblica representada no Legislativo. Assim sendo, por toda a parte em que o regime monrquico passou a conviver e submeter seus princpios concepo de democracia liberal, teve o Conselho de Estado de adaptar-se ao deslocamento
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paulatino do poder, do monarca, para o Parlamento, passando a acolher em seu seio os ministrios no poder, ou simplesmente desaparecendo, seja de forma literal, seja como rgo politicamente influente, seja tendo alterados os mecanismos de preenchimentos de suas vagas ou sua competncia. Entretanto, a adoo, no Brasil, da teoria do poder neutro, da autoria de Benjamin Constant que entre ns chamou-se moderador , traria considerveis conseqncias, tanto para o desenvolvimento do sistema parlamentar quanto para o prprio papel do Conselho de Estado brasileiro. Como veremos, essa circunstncia permitiu ao Conselho de Estado manter seu fundamental poder poltico como instituio apartada completamente do gabinete, at o ltimo dia da monarquia no Brasil.

possvel ao gravosa deste pela questo da referenda; os segundos respondiam pelos conselhos. No entanto, a adoo da teoria do poder moderador pelos conselheiros de Estado encarregados de redigir a nova Constituio, aps a dissoluo da Assemblia Constituinte, veio abrir uma brecha no sistema da responsabilidade. Embora os ministros continuassem a ser responsveis pelos atos praticados pelo Imperador no exerccio do poder executivo e os conselheiros, pelos conselhos danosos que dessem ao monarca, a nova Constituio no atribua explicitamente a ningum a coberta da Coroa pelo exerccio dos atos do poder moderador, o que ensejaria entre liberais e conservadores imensas e intensas discusses durante todo o Imprio. O papel do Conselho de Estado tornou-se, ento, muito visado pela crtica, 2.2. O primeiro conselho de pois, enquanto o artigo 99 enunciava a inviEstado (1824-1834) olabilidade, sagrao e irresponsabilidade A existncia de um Conselho Privado j do monarca, sem especificar sobre quem reconstava do anteprojeto Antnio Carlos, ela- cairia a responsabilidade pelos atos emaborado na Assemblia Constituinte de 1823. nados desse poder, o artigo 142 dizia que Segundo esse projeto, os conselheiros seri- os conselheiros sero ouvidos em todos os am nomeados e demissveis ad nutum pelo negcios graves e medidas gerais da pbliImperador. No poderiam integr-lo os me- ca administrao (...), assim como em todas nores de 40 anos, os estrangeiros, ainda que as ocasies em que o Imperador se proponaturalizados, e os nascidos em Portugal nha exercer qualquer das atribuies prcom menos de doze anos de domiclio no prias do poder moderador 2 . O fato de a Brasil e que no fossem casados com brasi- Constituio obrigar o Imperador a ouvir o leira. Os conselheiros deveriam ser ouvidos Conselho de Estado em quase todos os canos negcios graves, particularmente so- sos de exerccio do Poder Moderador levou bre a declarao de guerra, ou paz, tratados quase toda a opinio conservadora a consie adiamento de assemblia (art. 184), e eram derar aquele rgo como responsvel pela responsveis pelos conselhos que dessem coberta da Coroa e no os ministros, que opostos lei e manifestamente dolosos s cobririam a Coroa nos atos do Poder (art. 186). Quanto responsabilidade pelos Executivo. Mas essa interpretao tambm atos praticados pelo Imperador, esta cabia no era isenta da crtica: embora a coninegavelmente aos ministros, da qual decor- sulta ao Conselho fosse obrigatria, o Imria a norma do artigo 173 do projeto: Os perador no estava vinculado opinio ministros referendaro os atos do poder exe- da maioria ou seja, poderia agir legalcutivo, sem o que no so aqueles obrigat- mente sem coberta. rios. Dessa feita, a responsabilidade, tanto Para complicar ainda mais, o artigo 138 dos ministros como dos conselheiros, esta- fixara o nmero de conselheiros em dez, va bem clara: os primeiros respondiam por acrescentando o artigo 139 que no esto si e pelos atos do Imperador, coibindo uma compreendidos neste nmero os ministros
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de Estado, nem estes sero reputados conselheiros de Estado sem nomeao do Imperador para tal fim. Isso significava uma vedao expressa quanto possibilidade de se confundirem os ministros do gabinete com os conselheiros de Estado, isto , ficara consagrada a idia de que o ministrio e o Conselho eram rgos apartados e que nem mesmo um ulterior desenvolvimento do parlamentarismo, pela via do direito costumeiro, possibilitaria ao gabinete, responsvel politicamente perante as Cmaras, esvaziar o poder do Conselho de Estado (LIRA, 1979, p. 78). Os ministros poderiam participar de algumas reunies, mas sem ser conselheiros, quando, ao contrrio, os prprios conselheiros poderiam se tornar ministros, aumentando o poder daquele rgo colegiado que estava fora do controle poltico do Parlamento. A vitaliciedade dos conselheiros apenas agravava esse estado de coisas. O impacto poltico desse estado de coisas durante o Primeiro Reinado e a Regncia foi imenso. Quando a Cmara dos Deputados, com uma maioria crescente de liberais, recomeou a funcionar em 1826, sob o ressentimento da dissoluo da Constituinte, consolidou-se uma ojeriza contra o papel do Conselho de Estado. O raciocnio dos deputados liberais era mais ou menos o seguinte: o temvel poder de nomear senadores, afastar juzes, dissolver a cmara baixa, nomear ministrios encontrava-se acumulado nas mesmas mos do chefe do poder executivo(!), e este no era outro, seno o prncipe estrangeiro(!) de 27 anos de idade(!) que dera um golpe de Estado no Parlamento, trs anos antes(!). E quem poderia exercer influncia benfica junto a ele? Ningum, pois os integrantes do rgo incumbido dessa tarefa seriam, segundo os liberais radicais, notrios absolutistas e bajuladores... Liderados por Evaristo da Veiga e Bernardo Pereira de Vasconcelos, a primeira resposta dos parlamentares foi uma campanha em prol de uma lei de responsabilidade dos conselheiros de Estado. O passo
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seguinte foi a apologia do sistema parlamentar nico meio que os liberais viam de ganhar fora na composio de ministrios. Embora em seus ntimos no tivessem amor Constituio, sobretudo em virtude de sua origem outorgada, os deputados da oposio agarravam-se a ela porque, por outro lado, a carta continha importantes mecanismos de responsabilizao do ministrio e para freiar os impulsos do Imperador, de quem temiam a dissoluo legal da Cmara, direito esse includo entre as atribuies do poder moderador. Uma vez fixado o regime parlamentar, pensavam os mais radicais, os prximos passos seriam a extino do conselho de Estado e do prprio poder moderador3. Parte de seus anseios se concretizaram em 7 de abril de 1831, quando, tendo conseguido reunir povo e fora armada no Campo de Santana para compelir o Imperador a restaurar um gabinete que acabara de demitir, a sublevao acabou por faz-lo decidir-se pela abdicao e pelo retorno Europa. Iniciada a Regncia com os liberais no poder, continuou o Conselho de Estado a existir por mais trs anos, vegetativamente, apenas na forma j que sua consulta era obrigatria , at que o Ato Adicional conseguiu extingui-lo. Como se percebe, o funcionamento do Conselho, em termos de eficincia institucional, foi sofrvel no Primeiro Reinado. A unanimidade desse veredito pode ser constatada por meio da leitura da opinio de um autor bastante insuspeito por seu conservadorismo e por ter sido, ele mesmo, conselheiro de Estado no Segundo Reinado o Visconde de Uruguai (1960, p. 152): Este conselho de Estado tinha senes considerveis. Era ao mesmo tempo poltico e administrativo, mas preponderava nele a cor poltica. Como corpo administrativo era manco (...). Esse Conselho de Estado nunca foi desenvolvido por uma lei regulamentar, nem por meio de regulamentos, na parte administrativa. Nunca funcionou como tribunal administra51

tivo. Nem havia para ele recursos marcados (...). Compunha-se do limitado nmero de 10 membros vitalcios. As circunstncias do pas, as convenincias da poltica, o esprito pblico, podiam mudar, e no mudarem os Conselheiros. Podiam emperrar certas idias que no conviessem mais. Podiam tornar-se impopulares. Podia-se errar em certas nomeaes. Uma vez feitas no havia remdio. No tinha essa instituio aquela flexibilidade que indispensvel para que se pudesse acomodar ao irresistvel imprio das circunstncias e s mudanas, e novas exigncias do esprito pblico. 2. 3. O segundo conselho de Estado (1841-1889) Essa grande aspirao dos liberais radicais, contudo, acabou malograda. As tentativas de golpe de Estado no incio da Regncia, os distrbios verificados em diversas cidades do pas, a comear pela prpria Corte, e, por fim, as grandes revoltas do perodo regencial Sabinada, Balaiada, Cabanagem, Farrapos , na vigncia das medidas descentralizadoras viabilizadas pelo Ato Adicional, acabaram por frustrar a muitos deles, que chegaram a vislumbrar, em semelhante estado de coisas, a fragmentao do pas. Autoritria e antiparlamentar, a Regncia de Feij acirrara os nimos dos conservadores e dos moderados, que pensavam que as reformas haviam ido longe demais e que a repblica presidencial produzida pelo Ato Adicional liqidaria rapidamente o pas. o tempo do Regresso. O pas recentralizado, a prtica do regime parlamentar se consolida e o princpio monrquico volta voga. Consagrado maior aos 14 anos de idade, investido dos poderes que a Constituio lhe conferia, dir Pedro II na abertura da sesso legislativa de 1841 que, em razo de sua pouca idade, cabia-lhe chamar a vossa ateno sobre a necessidade de um Conselho de Estado, que eu possa ouvir em
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todos os negcios graves, e principalmente nos que so relativos ao exerccio do Poder Moderador (JAVARI, 1993, p. 217). O projeto de lei que restabelecia o Conselho suscitou uma srie de discusses que demonstram a diviso ideolgica entre liberais e conservadores. Embora os primeiros temessem tratar-se de um estratagema dos segundos, para perpertuarem-se no poder, era praticamente unnime a percepo de que era necessrio um rgo imparcial de aconselhamento junto ao Imperador, muito menino e inexperiente para representar, por si s, um poder central que encarnasse o interesse pblico e nacional, capaz de agregar os interesses privados que dilaceravam o pas. Por outro lado, os deputados reclamavam a necessidade de se criar tradies de continuidade administrativa num pas cujos governos duravam pouco no poder. Depois de muitos debates, que questionaram a constitucionalidade do procedimento adotado, o Conselho de Estado foi restaurado pela Lei no 321 de 23 de novembro de 1841. Incumbe s sees ou ao conselho de estado de dar seu parecer ou consultar sobre todos os negcios em que o Imperador houvesse por bem ouvi-lo, e especialmente sobre os seguintes: 1) sobre os assuntos ou ocasies em que o imperador se propuser a exercer quaisquer das atribuies do poder moderador, indicadas no art. 101 da Constituio; 2) sobre decretos, regulamentos e instrues para a boa execuo das leis, e sobre propostas que o poder executivo tenha de apresentar assemblia geral; 3) sobre a declarao de guerra, ajustes de paz, e negociaes com as naes estrangeiras; 4) sobre quaisquer matrias da administrao interior; 5) sobre assuntos de natureza quase contenciosa, como questes de presas, de indenizaes, conflitos entre as autoridades administrativas, e entre estas e as judicirias, e abusos das autoridaRevista de Informao Legislativa

des eclesisticas; 6) sobre negcios de justia administrativa contenciosa (SO VICENTE, 1978, p. 289). Como se v, a competncia do novo Conselho de Estado era bastante mais ampla do que a do Primeiro Reinado. Podemos dividir suas novas atribuies, grosso modo, em atribuies polticas e administrativas. Entre as primeiras, os conselheiros deveriam opinar sempre que o Imperador se propusesse a ouvi-los com vistas ao exerccio do Poder Moderador, bem como quando o Poder Executivo estivesse na iminncia de tomar uma deciso legalmente considerada grave. Entre as segundas, os conselheiros deveriam auxiliar o Poder Executivo com pareceres, sugestes, servindo ainda de tribunal administrativo. Embora sua consulta no fosse mais obrigatria, a doutrina entendia que a sabedoria da Coroa jamais deixar de ouvir o Conselho de Estado desde que a magnitude do negcio assim demandasse (SO VICENTE, 1978, p. 290)4. Diz-se muito que o Conselho de Estado foi a cabea do governo imperial, o crebro da monarquia. Diversos fatores colaboraram para essa impresso, que verdadeira. O que principalmente nos d a impresso de continuidade da obra do Imprio, a despeito da instabilidade de ministrios, que estes tinham em regra durao brevssima, dependendo de inconstantes maiorias parlamentares, compostas ao sabor dos interesses oligrquicos, ao passo que o Conselho era vitalcio, trabalhando livre de quaisquer dependncias e elaborando polticas de longo prazo5. Alm disso, parece um paradoxo que esse Conselho, que no estava sujeito a nenhuma espcie de controle poltico e cuja composio se dava por indicao exclusiva do Imperador, longe de ser uma reunio de ulicos, reunisse, como reunia, a nata da poltica brasileira. Mais de setenta por cento dos estadistas que tiveram assento no Conselho de Estado, durante o sculo XIX, j haviam sido anteriormente deputados, ministros e senadores (CARVALHO, 1996, p. 328). Isso deBraslia a. 42 n. 168 out./dez. 2005

monstra que a indicao pelo Imperador, longe de arbitrria, era realizada criteriosamente, correspondendo mais alta dignidade que um poltico do Imprio poderia receber e coroando, por assim dizer, sua carreira poltica. Eram homens que, em razo de sua experincia e seu passado poltico relevante, poderiam, uma vez investidos de vitaliciedade e irresponsabilidade poltica, trabalhar quase que acima do bem e do mal, devendo, ainda mais do que no Senado, opinar com a maior liberdade possvel acerca dos assuntos polticos 6. O Poder Moderador e o Conselho de Estado pairavam, assim, por cima de todo o sistema representativo parlamentar, verdadeira fico sustentada por fraudes eleitorais, sendo quem, no fundo, realmente fixava as estratgias da poltica nacional, constituindo uma elite dentro da elite. A teoria da autonomia do Estado enuncia que o Estado autnomo quando os governantes tm a capacidade institucional de escolher seus prprios objetivos e de realiz-los diante de interesses conflitantes (PRZEWORSKY, 1995, p. 46). O Estado seria autnomo, por assim dizer, quando estivesse descolado de suas bases representativas, dirigindo a sociedade, explicitamente ou no. O que caracteriza o Imprio, todavia, que havia, no panorama poltico, no apenas o descolamento do Estado perante a sociedade monocultora, escravista e excludente, provocada mais diretamente pelas eleies fraudadas. Havia um descolamento, dentro do prprio Estado, entre aquela parte sua que era produto, direto ou indireto, do princpio democrtico, consubstanciado no sistema parlamentar representativo que s era representativo enquanto fico , e aquela outra parte mais antiga do Estado, identificada no exerccio do Poder Moderador e do Conselho de Estado, que era o lado mais visvel da prpria instituio monrquica. Esse descolamento na estrutura interna do Estado comeou a ficar mais evidente no incio da dcada de 1870, quando
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o empenho da Coroa e do Conselho de Estado em fazer passar a Lei do Ventre Livre, considerada por eles estratgica para a futura manuteno da ordem, demonstrou o quo separados ambos comeavam a se tornar em relao sua base de sustentao: o Parlamento escravocrata 7. Da no proceder em absoluto a afirmao muito corrente, e repetida por Maurice Assuf (1960, p. 59), de que teria sido o Poder Moderador o principal obstculo ao desenvolvimento do sistema parlamentar no Brasil. O verdadeiro obstculo ao desenvolvimento do parlamentarismo, ao contrrio, encontrava-se na falsidade da representao nacional no Parlamento, levada a cabo pelos partidos nas eleies, fato esse que nunca passou despercebido pelo Imperador, nem pelo Conselho de Estado e que, diante desses, retirava do sistema parlamentar a legitimidade de que este carecia para impr-se diante da Coroa: O sistema poltico do Brasil funda-se na opinio nacional, que, muitas vezes, no manifestada pela opinio que se apregoa como pblica. Cumpre ao imperador estudar constantemente aquela para obedecer-lhe. Dificlimo estudo, com efeito, por causa do modo por que se fazem as eleies (...). Se as eleies se fizessem como todos devemos desejar, talvez aconselhasse a escolha quase constante do mais votado na lista dos propostos para senadores; porm, nas circunstncias atuais, cumpre escolher o honesto, o moderado, o que tenha mais capacidade intelectual e servios ao Estado (...) (PEDRO II, 1957, p. 27, 52). Essa situao de fato suscita, pois, uma questo que est vinculada verdadeira natureza do suposto liberalismo democrtico brasileiro do sculo XIX, que pleiteava a extino do Conselho e do Poder Moderador, sob o argumento de no estarem controlados diretamente pela opinio pblica, nica condio de se instaurar a pureza do sistema parlamentar. At que ponto esse clamor no representaria um pleito, na verda54

de, antidemocrtico, na medida em que, eliminando esse duplo descolamento, as oligarquias poderiam tomar de assalto a cpula do Estado, coisa que at ento no haviam conseguido fazer? Da por que Joaquim Nabuco, acreditando que a monarquia continha instituies apartadas dos interesses oligrquicos, capazes, portanto, de impor as reformas de que o pas precisaria, ops-se repblica, que, acreditava, seria o governo do escravismo latifundirio ressentido8 . Extinguir o Conselho de Estado e o Poder Moderador, ou fazendo este depender do ministrio, teria sido possivelmente entregar o governo do pas a uma s faco que se estenderia indefinidamente no poder, em vez de permitir a alternncia das faces pelo rodzio, criando um ambiente de liberdade de expresso e possibilitando a estabilizao do poder. A intuio de Nabuco estava certa, j que o resultado do fim do duplo descolamento foi, efetivamente, o assalto cpula do aparelho do Estado pelos representantes das oligarquias regionais durante a Repblica Velha. Num contexto como esse, seria difcil no enxergar, no Conselho de Estado, um rgo benfazejo administrao pblica de ento. Era ele de fato um rgo antidemocrtico, mas a democracia proposta pelos liberais era ainda mais antidemocrtica do que a existente ento, consistindo apenas em praxes e formalidades 9. Seria por meio do imaginrio herdado do Poder Moderador e do Conselho de Estado, e de parte da tradio imperial incorporada pela Repblica, que chegariam a ns certas noes cuja fora, sem uma anlise histrica, seria impossvel de compreender, entre as quais poderamos citar o fato de nossos presidentes da Repblica, em regime francamente presidencialista, enunciarem que o Chefe de Estado est acima dos partidos; bem como a permanncia de uma concepo elitista da poltica naqueles setores do Estado de nvel tcnico e profissional mais elevado e de formao ideolgica mais homognea.
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3. A persistncia da idia de conselho de Estado durante a Repblica

O Conselho de Estado foi abolido pela Repblica na prpria proclamao do movimento armado que promoveu o golpe de Estado de 15 de novembro. O efeito da fuso das duas estruturas do Estado brasileiro chefia de Estado e chefia de Governo , num tempo em que no havia condies de assent-lo em bases verdadeiramente representativas, correspondeu, na prtica, entrega crescente de toda a autoridade do Estado nas mos do Presidente da Repblica, escolhido, quase que invariavelmente, pelas oligarquias de So Paulo e Minas Gerais, que se revezavam no poder10. A decepo com o regime republicano de 1891 atingiu vrios segmentos da classe poltica na primeira dcada do sculo XX, sobretudo com a crise poltica deflagrada com a campanha do marechal Hermes da Fonseca presidncia da Repblica e sua vitria sobre Rui Barbosa. O Conselho de Estado imperial passou, ento, a ser idealizado por muitos como um modelo, porque reunia caractersticas que encobriam ou ajudariam a sanar o particularismo cada vez mais evidente do Estado republicano: um rgo europia, que pensava o todo, apoliticamente, constitudo de estadistas que formavam uma casta brilhante a tocar, por meio do Estado descolado da sociedade, a administrao pblica, sem soluo de continuidade11. De 1910 a 1922, a imagem histrica do Imprio reformulada, para melhor, pela maior parte das elites oposicionistas, que ento consolidam dois projetos de Conselho de Estado: os grupos mais prximos do poder defendem o projeto liberal e retoricamente democrtico de um conselho consultivo, auxiliar do presidente; ao passo que os grupos mais radicais, que posteriormente se identificaro com o tenentismo, propem um conselho de Estado tecnocrtico como quarto poder, instituio central de um projeto que buscava, pela interveno de
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um Estado forte e centralizador, criar condies para modernizar o pas e varrer as oligarquias. 3.1. Conselho de Estado liberal (1910/1912/1920) Propostas desse tipo de conselho foram efetuadas diversas vezes durante a Repblica, sob nomes diferentes: Conselho Federal da Repblica (1910), Conselho Consultivo Supremo da Repblica (1912), Supremo Conselho da Repblica (1920) ou Conselho de Estado (1951). A primeira proposta de restabelecimento de um Conselho de Estado surge em 1910, no bojo da ciso no condomnio oligrquico provocada pela vitria de Hermes. Ela foi proposta por um deputado todo governista, excepcionalmente na oposio: Arnolfo Azevedo (1968, p. 124). Seu projeto de lei, que pretendia criar um Conselho Federal da Repblica, previa um rgo meramente consultivo, sobre assuntos polticos e administrativos, cujas decises constituiriam assento de boas normas de administrao. Seriam membros natos o presidente, o vice e os ex-presidentes da Repblica; os presidentes do Senado, da Cmara, do Supremo Tribunal Federal e, o que chama a ateno, o presidente do Supremo Tribunal Militar. Haveria, ainda, mais cinco membros efetivos, vitalcios, que deveriam ser notabilidades escolhidas pelo prprio Conselho e propostos ao Presidente, que por sua vez os submeteria apreciao do Senado. Se Azevedo pretendia, com esse Senado, marcar posio contrria a Hermes, coisa a se discutir; fato que, se isso for verdadeiro, tratava-se de um tigre de papel, pois a consulta no seria obrigatria e no se justificaria, num regime presidencial, que o presidente da Repblica tivesse melindres em consultar conselhos para exercer os poderes discricionrios que a Constituio lhe conferia. O que chama a ateno, contudo, o fundamento pelo qual o futuro presidente da Cmara e senador justifica seu projeto, o mesmo pelo qual se batiam, setenta anos
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antes, estadistas como Alves Branco e Bernardo de Vasconcelos: o Conselho deveria representar um ponto de conservao de tradies administrativas, de continuidade, a fim de minimizar os males das trocas de governo. O deputado, em discurso pronunciado em 1912, reclamava, pelo Conselho, a unidade e a tradio conservadora na vida poltica e administrativa da Unio, pela constante, capaz e experimentada colaborao dos antecessores do presidente da Repblica em exerccio, cujos atos seriam esclarecidos pelas luzes da experincia e do conhecimento dos negcios pblicos () ministradas com a iseno, o patriotismo e a elevao de vistas dos que no devem mais sofrer, no seu critrio e integridade, os embates e influncias da ambio e dos interesses secundrios (AZEVEDO FILHO, 1968, p. 124). O projeto, ainda que emendado, recebeu parecer favorvel na Comisso de Justia da Cmara, em relatrio da lavra de Afrnio de Mello Franco, no qual este, mostrando-se simptico experincia institucional imperial, rebatizou a instituio como Conselho Consultivo Supremo da Repblica, negando a incompatibilidade do instituto com o sistema republicano presidencial (FRANCO, 1955, p. 751). O projeto, porm, no foi adiante. Em 1920, ele foi reapresentado por Arnolfo Azevedo, sob o nome de Supremo Conselho da Repblica, que incorporou sua fundamentao as sugestes de Melo Franco. A novidade da proposta residia no fato de que apenas antigos presidentes e vice-presidentes da Repblica seriam considerados seus membros natos. O eco dessa proposta foi maior, j que a onda pela reviso da Constituio crescia medida que aumentavam as rachaduras no condomnio oligrquico. Embora tenha sido sustentado por Pandi Calgeras (1936), durante a reviso constitucional de 1925, tendo outros deputados voltado carga, em 1929, o projeto continuou engavetado. A matria reapareceu na imprensa s vsperas da reu56

nio da assemblia constituinte, em 1934, quando o contexto poltico era muito diverso e os tenentes, como veremos, tinham o seu prprio projeto de conselho de Estado, misto de conselho imperial e poder moderador tecnocrtico. 3.2. Conselho de Estado como quarto poder (1914/1930) Esse tipo de Conselho de Estado se opunha ao conselho esvaziado, meramente consultivo dos liberais. Tratava-se de propor um quarto poder constitucional, com o fito de coordenar a transio para um novo tipo de governo nacional, forte, centralizado, em que vigesse o interesse pblico acima das divergncias oligrquicas, que, segundo seus propugnadores, atrasavam o fortalecimento do pas enquanto nao. Uma das crticas mais elaboradas realizadas em face do regime de 1891, tal qual estava alicerado, foi formulada por Alberto Torres (1914, p. 268). Ele acreditava que a estrutura do Estado brasileiro estava longe, em qualquer aspecto, inclusive ideolgico, de corresponder ao aparato poltico necessrio para reduzir as disparidades econmicas e sociais existentes no Brasil. Era necessrio um governo, antes de mais nada, forte, nacionalista, voltado para as questes internas do pas, com pulso o bastante para defender a sociedade dos grupos econmicos, nacionais ou estrangeiros, nocivos aos interesses do povo. Crtico do parlamentarismo, que qualificava de frouxo e ultrapassado, volvia j na dcada de dez suas baterias contra o liberalismo poltico formal da Repblica Velha, em que enxergava a continuao dos vcios do Imprio e a tara pela importao de modelos estrangeiros. O pas ainda no se havia formado enquanto nao e isso s poderia ser realizado pelo Estado mediante aes estratgicas executadas por um governo forte, embora democrtico. Embaraava-o que a Carta de 1891 fosse inteiramente dissociada da realidade nacional e que nossa tradio jurdica bacharelesca mantivesse-a, bem como ao resto do
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ordenamento jurdico, envolta numa aura de erudio positivista embolorada e aliengena. A natureza poltica da constituio, lei nacional, deve prevalecer sobre as concepes tericas dos legisladores, governantes e juzes; e sua flexibilidade deve consistir (...) nas correntes e movimentos que representam o fluxo dos fenmenos naturais da vida social (TORRES, A., 1914, p. 224). A seu ver, o presidencialismo implementado em 1891 sofria de trs terrveis defeitos: primeiramente, a federao havia sido malfeita, afrouxando em vez de favorecer a solidariedade econmica e social do pas, a seu ver necessria homogeidade nacional. A federao deveria ser revista completamente, fortalecendo o governo central, pois um pas constitucionalmente organizado, segundo ele, no poderia tolerar, em seu territrio, regies ou populaes que no vivessem sombra da lei. Em segundo lugar, o governo federal era fraco para fazer o bem e forte para fazer o mal, querendo referir-se maneira como promovia os estados de stio e as intervenes nos Estados. Em terceiro e ltimo lugar, criticava a ineficincia da mquina burocrtica central. O Estado Federal tinha um papel civilizador a cumprir, especialmente quanto s populaes interioranas, tanto no que tocava cultura quanto mesmo a noes de higiene. O intervencionismo estatal no campo da economia era tambm indispensvel para que essas metas fossem cumpridas. Para nossa civilizao, o dever elementar do Estado formar o povo (...) A democracia social, sucedendo democracia poltica, substitui-se o encargo falaz de formar e apoiar o cidado (...) pelo encargo de formar e apoiar o homem, o indivduo, o socius da nao contempornea (TORRES, 1914, p. 242). Mas para isso, seria necessrio que o Estado estivesse em toda parte. Para tanto, props Alberto Torres (1914, p. 275), num vasto
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projeto de emenda Constituio de 1891, a criao de um quarto poder o Poder Coordenador. Ele coroaria... estas disposies tendentes, todas, a fortalecer a ao governamental, a ligar solidariamente as instituies do pas e a estabelecer a continuidade na prossecuo dos ideais nacionais (...) com um rgo, cuja funo ser concatenar todos os aparelhos do sistema poltico, como mandatrio de toda a nao da Nao de hoje, da Nao de amanh perante seus delegados. No uma criao arbitrria, ressaltava, o complemento do regime democrtico e federativo, sugerido pela observao da nossa vida e pela experincia das nossas instituies. Das palavras de Torres, inferem-se perfeitamente alguns pontos de ligao de seu projeto com o antigo Conselho de Estado de 1841. O vis nitidamente estatista de sua proposta coincidia com o existente no Imprio, e tanto aqui como ali entregava-se o papel de traar estratgias de longo prazo a um conselho de integrantes vitalcios que representasse algo de duradouro no panorama poltico-administrativo brasileiro. A diferena fundamental entre ambos ser no somente o cabalstico critrio de seleo dos membros do Conselho Nacional, ponto nodal do Poder Coordenador, mas ainda o carter tambm deliberativo, e no meramente consultivo, que este deteria. Era como se o autor tivesse resolvido conceder a um Conselho de Estado as atribuies de um Poder Moderador, alm de muitas outras de naturezas completamente dspares, e dotado esse organismo de uma monstruosa burocracia que o permitisse exercer suas atividades nos menores vilarejos do pas. O Poder Coordenador teria como rgos o Conselho Nacional, na capital da Repblica; um Procurador da Unio em cada Estado (provncia, na nova terminologia constitucional de Torres); um delegado federal em cada municpio, nomeado pelo Conselho Nacional; e um representante e um pre57

posto da Unio, em cada distrito e quarteiro, respectivamente. O Conselho seria composto de no mximo vinte integrantes vitalcios, a serem escolhidos pelo Presidente e Vice-Presidente da Repblica, pelos prprios membros do Conselho, por deputados e senadores, pelos ministros do Supremo Tribunal Federal e pelos diretores de um hipottico Instituto de Estudo dos Problemas Nacionais, a quem deveriam os candidatos a parlamentar dirigir obrigatoriamente suas propostas de melhoria do pas. Seriam atribuies do Conselho Nacional, em resumo: a) servir de tribunal eleitoral, apurando a lisura das eleies, e verificar os poderes dos candidatos, encerrando, enfim, com dois dos principais complicadores do sistema representativo durante a Repblica Velha; b) autorizar o presidente a intervir nos Estados; c) servir de tribunal nos casos de conflitos entre os entes federativos; d) fazer um controle concentrado da constitucionalidade, isto , in abstracto ; e) consolidar as novas leis a cada dcada; f) fiscalizar os projetos de leis e leis em tramitao no Congresso, verificando sua constitucionalidade; g) fiscalizar a poltica tributria da Unio e dos Estados; h) velar pela liberdade de comrcio contra monoplios e privilgios prejudiciais ao povo; i) velar pela harmonia entre as legislaes federal e estadual; j) velar pelas riquezas naturais do pas; l) velar pelo bem-estar do povo; m) fazer as vezes de Ministrio do Trabalho, inexistente poca; n) decretar o fim da autonomia dos Estados quando estes cassem na anarquia, passando o Conselho a geri-los pessoalmente(!); o) garantir os direitos fundamentais dos cidados, formal e materialmente. O papel dos Procuradores da Unio, por sua vez, consistiria na fiscalizao e verificao dos poderes dos polticos estaduais; na conciliao dos interesses da Unio com os Estados e na resoluo de conflitos de competncia. Quanto aos delegados nos municpios, tambm deveriam verificar poderes, resolver conflitos de competncia e fiscalizar as finanas locais. No que toca ao pre58

posto da Unio nos quarteires, teria por misso propagar a sade e a educao, ensinando rudimentos de ambos, velando sobre a propriedade enfim, esclarecer o povo ignaro. Por mais rocambolesco que fosse semelhante projeto, misturando, num mesmo rgo, funes dspares como as de controle de constitucionalidade, eleitorais, administrativas, trabalhistas, polticas e tributrias, ele teve considervel influncia quando os partidrios das idias nacionalistas de Torres chegaram ao poder, em 1930. O intelectual do dia era Oliveira Viana, discpulo de Torres em seu nacionalismo e terico dos tenentistas engajados no governo revolucionrio, cujo chefe era Juarez Tvora. Viana, pouco antes da Revoluo, havia publicado Problemas de Poltica Objetiva, em que advogava, com modificaes, a proposta de Torres pela necessidade de um rgo colegiado, na cpula da administrao pblica, comprometido com a nao e que servisse para criar uma identidade polticoadministrativa que viabilizasse uma obra de reconstruo nacional: Esse centro de coordenao, de estabilizao, de fixao, precisa vir, precisa ser inventado, precisa ser descoberto. H quarenta anos seguros, a nossa vida poltica vem correndo descontnua, incoerente, instabilssima, variando a todo o momento, conforme variam as idias dos chefes (). Essa instabilidade administrativa e poltica da vida da Repblica () deriva justamente da ausncia de um centro permanente de orientao e equilbrio na cpula do regime. Em suma, da inexistncia de um poder poltico vitalcio entre os poderes temporrios criados pela Constituio Republicana (). O problema central da obra revisionista h de ser pois () criar um quarto poder, tal como o antigo Poder Moderador, que, sendo judicirio tambm, tenha, entretanto, o direito de iniciativa, que o Judicirio no tem (VIANA, 1930, p. 26, 45).
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Viana, em 1933, bem como Melo Franco viriam a integrar a Comisso do Itamarati, reunio de notveis destinada a elaborar o anteprojeto de constituio a ser oferecido pelo governo de Vargas Constituinte, para servir de base aos trabalhos desta. O resultado foi que o projeto apresentado pelo governo refletiu a antiga demanda na proposta de um Conselho Supremo, previsto na Seo V do Ttulo I do projeto (arts. 67 e 68), que seria rgo tcnico consultivo e deliberativo, com funes polticas e administrativas, que manter a continuidade administrativa nacional; auxiliar, com o seu saber e experincia, os rgos do governo e os poderes pblicos, por meio de pareceres, mediante consulta; deliberar e resolver sobre os assuntos de sua competncia, fixada nesta Constituio (DIAS, 1975, p. 447). A misso desse conselho, como se v, seria bastante similar do extinto Conselho de Estado da monarquia. S que, em vez de doze, haveria trinta e cinco conselheiros efetivos, alm dos polticos que houvessem presidido a Repblica por mais de trs anos. A forma de escolha dos conselheiros efetivos tambm era bastante complicada, revelando a tendncia da poca de representao oriunda no s da classe poltica, como das entidades representativas da sociedade, da educao e do trabalho. Esse Conselho trabalharia em pleno e em sees, devendo, no primeiro caso, ser presidido pelo Presidente da Repblica, tendo ainda nele assento os grandes dos poderes polticos. As consultas de natureza poltica ou administrativa poderiam ser solicitadas tanto pelo Presidente da Repblica como pelo Poder Legislativo Federal (no projeto, unicameral), pelos Governadores, Assemblias Legislativas e Cmaras de Vereadores. Entre suas atribuies, destacavam-se as de autorizar interveno federal, opinar sobre a legislao administrativa oriunda do Executivo, aprovar nomeaes de ministros de Estado e do Prefeito do Distrito Federal, impedir a bitributao, deliberar sobre a convenincia de liberar presos polticos depois de um ms
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de deteno, nos casos de estado de stio, decidir sobre recursos interpostos, propor projetos de lei ao Legislativo e convoc-lo extraordinariamente. A crtica dos liberais judiciaristas ao projeto foi capitaneada por Levi Carneiro (1936, p. 221), sucessor, ao que parece, de Rui Barbosa na sua profisso de f: o organismo planejado se apresenta como uma monstruosidade. No seria suportvel num pas como este em que, segundo o prprio Torres, o regime unitrio seria um erro de poltica geogrfica. Esse pretenso sucednio do Senado seria o rgo dominador de toda a vida poltica e administrativa brasileira. Constitudo, em sua maioria, por eleio das Assemblias Legislativas dos Estados (...), com a durao de sete anos, isto , quase dois perodos presidenciais, distanciado das vibraes do sentimento popular, cr Levi Carneiro (1936, p. 701) que o Conselho Supremo tutelaria discricionariamente a ao do presidente da Repblica. Entravaria todas as suas iniciativas. Ciclpico e ameaador, a esta assemblia, numerosa, de formao esdrxula, de durao prolongadssima, ficaria, nos momentos mais graves, nas manifestaes mais delicadas, entregue toda a vida nacional. Com o enfraquecimento da influncia do Clube 3 de Outubro, os tenentes no conseguiram a aprovao, nessa forma, do projeto do Conselho, tendo os liberais misturado, numa frmula conciliatria, as tradicionais atribuies legislativas do Senado s de fazer este as vezes de poder coordenador na Constituio, finalmente promulgada em 16 de julho de 1934. A montanha parira o rato: embora at a ltima hora esse Senado reformulado se chamasse Conselho Federal, no vemos por que estud-lo aqui, dada a sua extensa composio tpica de cmara alta em regime bicameral federativo, ainda por cima com atividades legiferantes partilhadas com a cmara baixa. No fim das contas, ele nem de longe se assemelhava a um Conselho de Estado, seja aquele imaginado pela minoria liberal, quanto
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mais o quarto poder sonhado pelos tenentes. Quanto ao eventual desempenho do Senado nesse papel heterodoxo que passou a desempenhar, no mnimo temerria qualquer tipo de avaliao, j que durou pouco mais de trs muito turbulentos anos. O Frankenstein foi afinal liqidado pelo golpe de 10 de novembro de 1937, que implantou a ditadura. 3.3. Os Conselhos da Repblica e de Defesa Nacional (1988) Em 1951, Aliomar Baleeiro props o Conselho de Estado Cmara da Repblica de 46, em projeto subscrito por muitos outros deputados, entre os quais Afonso Arinos de Melo Franco, filho de Afrnio. A proposta novamente no foi acolhida, o que parece demonstrar a inviabilidade de se pretender instituir, em regimes presidencialistas, rgos consultivos e deliberativos cuja existncia no dependa diretamente da vontade do Presidente da Repblica. A lgica do regime presidencial engloba as caractersticas de regime forte, visto que se espera do Chefe de Governo que, ungido pelo sufrgio universal, enfeixe em suas mos poder bastante para implementar seu plano de governo por quatro anos. Da parte da dificuldade, como se depreende das palavras de Levi Carneiro, de um conselho que, junto ao chefe do Executivo, pretenda ser o depositrio das tradies e da continuidade administrativa do pas. O fato de a Constituio de 1988, por influncia, provavelmente, do direito constitucional portugus, abrigar dois conselhos assemelhados ao de Estado o da Repblica e o de Defesa Nacional , ao invs de contradizer esse arrazoado, parece antes corrobor-lo, dada sua inocuidade, mais de dezessete anos aps a entrada em vigncia da nova Carta. O Conselho da Repblica, da forma como se acham enunciados os artigos 89 e 90, rgo meramente consultivo do Presidente da Repblica. Integram-no o Vice-Presidente, os Presidentes e os lderes da maioria e da minoria das duas Cmaras Legislativas,
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o Ministro da Justia e seis outros membros com mandato de trs anos, a serem indicados pelo Chefe do Executivo e pelos presidentes da Cmara e do Senado. Suas atribuies no so moderadoras, mas consultivas acerca da decretao de medidas prprias de estado de exceo, opinando em caso de interveno federal, estado de defesa e estado de stio, alm de acerca de questes relevantes para a estabilidade das instituies democrticas. Quanto ao Conselho de Defesa Nacional, tambm consultivo acerca de assuntos relacionados com a soberania nacional e a defesa do Estado democrtico (art. 91, caput), dele fazendo parte o Vice-Presidente da Repblica, os presidentes da Cmara e do Senado, o Ministro da Justia, os ministros militares, das Relaes Exteriores e do Planejamento. Esse Conselho, segundo a Constituio, deve opinar sobre declarao de guerra e de paz, sobre decretao de estado de stio, interveno federal e estado de defesa; propor critrios e condies de utilizao de reas indispensveis segurana do territrio nacional e opinar sobre seu efetivo uso, especialmente a faixa da fronteira e nas relacionadas com a preservao dos recursos naturais de qualquer tipo, alm de estudar, propor e acompanhar o desenvolvimento de iniciativas necessrias a garantir a independncia nacional e a defesa do Estado democrtico. Como se v, no se compreende a razo de dois conselhos, ao invs de apenas um, j que praticamente todas atribuies de ambos dizem respeito genericamente ao mesmo tipo de questes, isto , que envolvam segurana nacional e se refiram ao Estado democrtico. De qualquer sorte, se o Conselho de Defesa Nacional no de todo intil, o Conselho da Repblica no tem razo de ser e sua existncia na Carta parece se dever unicamente ao fato de que a mesma foi projetada para ser parlamentarista, quando, por injunes polticas, acabamos permanecendo no regime presidencial. O deslocamento de ambos os institutos do plano prtico da vida
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poltica se torna mais claro quando se percebe que, dezessete anos depois, nenhum dos dois Conselhos jamais se reuniu, sendo as cerimnias de posse dos conselheiros somente rituais de consagrao, pelo Estado, de personalidades eminentes da sociedade civil, como o falecido Evandro Lins e Silva, figura egrgia, mas provecta, nomeado aos noventa anos de idade12.

Concluso
A despeito de sua origem antidemocrtica, a idia do Conselho de Estado indubitavelmente oferece hoje atrativos. Como tradio, tem bases inegveis em nosso passado, no s histrico como ideolgico. A sua no adoo pela Repblica pode ser explicada, por outro lado, pelo postulado de que todo o poder deve caber ao presidente da Repblica. No entanto, o presidencialismo brasileiro, em tempos de democracia duradoura, parece caminhar para uma espcie de regime no qual o Presidente da Repblica deve necessariamente partilhar parte de seu poder com o Parlamento, como se tem percebido pelo consociativismo que marcou a presidncia Fernando Henrique Cardoso e que tenta ser repetido por Lus Incio Lula da Silva. Se isso no ocorreu anteriormente, devemos creditar tal fato escassssima chance que tivemos de um governo democrtico estvel. Hoje, em que as aventuras golpistas parecem no encontrar campo frtil para ao, a consolidao do regime democrtico nos leva a crer que enfim nossas instituies polticas encontram condies de se desenvolver e de dispensar a crena de que apenas um homem forte lograr nos conduzir ao caminho do desenvolvimento. Por outro lado, a persistncia histrica da idia de conselho poltico e de adoo do sistema parlamentar indica no ser de todo improvvel a adoo, a mdio prazo, depois de reformas polticas que disciplinem o sistema partidrio, de um regime misto em nosso pas, de que exemplo a Constituio franBraslia a. 42 n. 168 out./dez. 2005

cesa de 1958 ou a portuguesa de 1974. Num contexto como esse, torna-se plenamente vivel um rgo como o Conselho de Estado, que auxilie o Presidente da Repblica, enquanto chefe do Estado (e no do governo), a tomar as providncias cabveis para a defesa permanente das instituies democrticas; que rena no somente os polticos em evidncia no momento, mas membros representativos de entidades da sociedade civil. Uma adequada diviso do poder entre chefe de Estado e chefe de Governo nos ajudaria a distinguir aqueles que fossem os interesses imediatos e os interesses permanentes do pas. E, nessa hiptese, sem dvida, o resgate da idia, alicerada na tradio, de um Conselho de Estado auxiliador do Chefe de Estado, no exerccio de uma funo moderadora, poderia ser de grande utilidade.

Notas
1 Outra razo que chocava os constituintes era a de que o decreto que institura o Conselho no fizera previso de pagamento de vencimentos aos conselheiros, o que, para Antnio Carlos (apud ASSUF, 1960, p. 65), sempre gravoso, mormente neste pas, onde abandonar cada um a sua casa, conden-la runa infalvel. 2 A nica exceo era a demisso e nomeao de ministros, que, em razo da doutrina de Constant consagrada pela Carta de 1824, deixara de pertencer ao elenco de atribuies do poder executivo. 3 Assim, o conselho de Estado, mal-composto e mal visto, fora, desde o alvorecer at o crepsculo do reinado de D. Pedro I, uma corporao oligrquica, rival dos gabinetes ministeriais, a conspirar contra eles, quando no se amoldavam s suas convenincias polticas e interesses partidrios. Em contato imediato com o monarca que dominava pela lisonja e pela aparente submisso aos seus caprichos se constituiria um obstculo insupervel s conquistas da opinio livre (LIRA, 1979, p. 124). 4 Com efeito, embora no fosse legalmente obrigatria a consulta ao Conselho Pleno, D. Pedro II raramente deixava de faz-la nos casos em que a lei recomendava e, de modo geral, seguia em suas decises a opinio da maioria. (...) Todas as doze dissolues da Cmara havidas durante o Segun-

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do Reinado aps o funcionamento do Conselho foram nele discutidas. Em dois casos houve empate na votao. Dos dez restantes, o imperador seguiu o voto da maioria em sete e divergiu em apenas trs. Destes, em apenas dois a maioria tinha sido ampla (...). No seria difcil apontar outros exemplos de problemas em que a opinio dos conselheiros servia de guia para a ao. A seriedade com que o Imperador a ouvia ficava patente no fato de que ele prprio fazia um resumo escrito do que cada um dizia (CARVALHO, 1996, p. 330). 5 Da por que Oliveira Torres (1957, p. 157) dir, ainda que confundindo, em parte, percepo com realidade, que, se o segundo reinado surge diante de ns como uma unidade poltica assinalada por uma coerncia e uma segurana de vistas sempre altura dos acontecimentos, a razo disso estar, principalmente, na atuao () do Conselho de Estado. 6 Eram os maiorais de dez, a que se refere Oliveira Viana (1974, p. 335), entusistico: Estes homens excepcionais verdadeiras vocaes de homens pblicos no deviam nada ao seu povo, sua cultura poltica, cujo privatismo no lhes podia fornecer nenhuma contribuio til, nem explicar a superioridade de sua natureza (...) Esses homens surgiram primeiro por fora da sua prpria personalidade original, tanto que conseguiram libertar-se da presso abastardante do meio social, em que nasceram e viviam; segundo pelo fato do carisma imperial, da altitude da conscincia cvica do seu aplicador, dos meios de seleo que lhes permitiram realizar a fixao deles, de modo vitalcio, ao servio do pas. 7 Como nota Salles (1996, p. 141), a histria poltica do Segundo Reinado a histria da crescente preponderncia dos valores pblicos sobre os privados at o descolamento entre os dois (na abolio) e a conseqente perda de sustentao social do Estado imperial (na proclamao da Repblica). 8 Da por que Nabuco (apud OURO PRETO, 1978, p. 441) diz no crer numa Repblica popular: Ao orador sobra a conscincia de que est com o povo defendendo a monarquia porque no h na repblica lugar para os analfabetos, para os pequenos, para os pobres. Neste sentido, o Partido Republicano tanto um partido de classe como os dois partidos monrquicos. 9 E se a Coroa acabou por ceder diante de um golpe militar, em 1889, ela fracassou, ento, no pela ineficcia, mas, pelo contrrio, por ter promovido ou facilitado ao contrria a grupos dominantes, sem ao mesmo tempo construir uma base de poder que substitusse ou equilibrasse a dos donos de terra. (...) Ao invs, ento, de ver-se legitimado pela atuao reformista, pela eficcia em solucionar problemas, o sistema imperial perdeu a 62

legitimidade que conquistara. que as principais reformas que promovera atendiam a interesses majoritrios da populao que no podia representar-se politicamente. (...) Como (...) a cidadania era reduzida (...), a representao poltica se fazia no vazio, sem alterar a composio do poder poltico. A reestruturao do poder sob a Repblica deu-se num sentido puramente liberal: representavam-se os que tinham poder real para representarse, tornando o poder mais legtimo mas ao mesmo tempo mais oligrquico (CARVALHO, 1996, p. 297). 10 Como afirma Hambloch (1981, p. 31), o nascimento precipitado da repblica brasileira, resultante do golpe de estado militar de 1889, perverteu e eventualmente enfraqueceu o crescimento do governo representativo, o qual, quanto mais tinha as suas virtudes glorificadas nas teorias republicanas, tanto mais decaa nas prticas republicanas. 11 Srgio Buarque (1956, p. 258) aborda o tema nesse mesmo sentido: O trgico da situao est justamente em que o quadro formado pela monarquia ainda guarda seu prestgio, tendo perdido a razo de ser (...) O Estado brasileiro preserva como relquias respeitveis algumas das formas exteriores do sistema tradicional, depois de desaparecida a base que as assentava. () O Estado, entre ns, no precisa e no deve ser desptico (...), mas precisa de pujana e compostura, de grandeza e solicitude; ao mesmo tempo, se quiser adquirir alguma fora e tambm essa respeitabilidade (...) Mas indispensvel que as peas de seu mecanismo funcionem com certa harmonia e garbo. O Imprio brasileiro realizou isso em grande parte. A aurola que ainda hoje o cinge, apesar de tudo (...), resulta quase exclusivamente do fato de ter encarnado um pouco esse ideal. 12 A ttulo de curiosidade, merece ser feita meno a uma proposta monarquista de Conselho de Estado. Esta foi elaborada pelo Movimento Parlamentarista Monrquico, capitaneado pelo Deputado Cunha Bueno, durante a campanha do plebiscito de 1993. O Conselho estava previsto no projeto constitucional, em seus artigo 41, 42 e 43. rgo de consulta do Imperador, esse conselho de 15 membros reunir-se-ia por determinao daquele ou da maioria de seus membros, que seriam o Presidente do Conselho de Ministros, os Presidentes e os Lderes da Maioria e da Minoria das duas Casas Legislativas, sete representantes de instituies intermedirias, representativas da sociedade civil, e o prncipe herdeiro do trono, este sem direito a voto. Deveria ser ouvido nos casos de dissoluo da Cmara dos Deputados, decretao de interveno federal, estado de defesa e estado de stio, questes relevantes para a estabilidade das instituies democrticas, declarao de guerra ou celebrao de paz e negociaes com Estados estrangeiros. Esta Revista de Informao Legislativa

proposta soobrou juntamente com o movimento monrquico, tendo ficado quase que absolutamente desconhecida.

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acompanhadas dos respectivos votos de graa da cmara temporria e de diferentes informaes e esclarecimentos sobre todas as sesses extraordinrias, adiamentos, dissolues, sesses secretas e fuses com um quadro das pocas e motivos que deram lugar reunio das duas cmaras e competente histrico, coligidas na secretaria da Cmara dos Deputados. Prefcio de Pedro Calmon. Rio de Janeiro: Itatiaia, 1993. JENNINGS, Sir Ivor. Governo de gabinete. Traduo e introduo de Leda Boechat Rodrigues. Braslia: Senado Federal, 1979. LIRA, Augusto Tavares de. Instituies polticas do Imprio. Braslia: Senado Federal, 1978. Marqus de So Vicente, Jos Antnio Pimenta Bueno. Direito pblico brasileiro e anlise da Constituio do Imprio. Braslia: Senado Federal, 1978. PRZEWORSKY, Adam. Estado e economia no capitalismo. Traduo de Argelina Cheibub Figueiredo e Pedro Paulo Zahlith Bastos. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 1995. REINHARD, Wolfgang (Org.). Las lites del poder y la construccin del Estado. Cidade do Mxico: Fondo de cultura econmica, 1997. RODRIGUES, Jos Honrio. Conselho de Estado: o quinto poder. Braslia: Senado Federal, 1978. SALLES, Ricardo. Nostalgia imperial: a formao da identidade nacional no Brasil do Segundo Reinado. Rio de Janeiro: Topbooks, 1996. TORRES, Alberto. A organizao nacional. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1914. TORRES, Joo Camillo de Oliveira. A democracia coroada: teoria poltica do Imprio do Brasil. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1957. VIANA, Francisco Jos Oliveira . Instituies polticas brasileiras. 3. ed. Rio de Janeiro: Record Cultural, 1974. ______. Problemas de poltica objetiva. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1930. Visconde de Ouro Preto, Afonso Celso de Assis e Figueiredo. Discursos parlamentares. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1978. Visconde de Uruguai, Paulino Soares de Sousa. Ensaio sobre o direito administrativo. Rio de Janeiro: Ministrio da Justia, 1957.

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