Cuptulo VI

Et pacto fiscaI

es"E

e!, Fer:

origen. reformas y desafos

Luis Carranzal Director de Ia Escuelo Profesional de Economa de la U niversidad de Son lvlartn de porres, perti

Introduccin
Los pactos fiscales son acuerdos polticos explcitos o in-rprcitos, cre ros clisti.tos actores porticos y sociales sobre la estructura fiscal. Estos arreglos institucionales determi'a. quin debe pagar irnpr-restos y e^ qu se crebe

gasta4 expresndose

er

Lur

presupuestaria qtre pueclen ir variando en el tienrpo y dinmica entre dichos actores.

orde'amie.to legar y prcticas cle aprobaci'

qr_re

refleja la irteraccin

En los lti'ros aos ras estructuras fiscares e. Arnrica Lati^a rra' sufrido un gra cambio. As, rroy ros pases tiene. situacio'es 'rie'tras fiscales estables o sa.eaclas, e'los aos oche.ta las estructurras reflejaba. u'excesivo gasto pbrico que be'eficiarra a ra ge'eracin cre ese rnorento

El autor fue rninistro cle Economa y Finanzas <r julio cle 2008 1'ctc erer.o cte 2009 a clicienrb,.",l.,

rlrg:ttti"r'ro

Pettra.o de julio tle 200(r a

CI]PAI-lCIDOB
en detrimento cle las generaciones futuras. El deterioro cle las condiciones de crecimiento y los abultados niveles de cleucla terminaron en crisis fiscalos

Refornra fiscal en Amrica Ltita

El.

pacto fiscat de los aos noventa

y exter.as generalizadas. Esos arreglos fiscales fracasaron y llevaron a un rechazo masivo cte Ia pobiacin que se reflej en cuatro caractersticas
fundamentales: i) alto nivel de emigracin, daclo que la poblacin no estaba contenta con las concliciones de vida que le ofreca su pas; ii) aumento cle la informaliclad, porque Ia poblacin no estaba conforme cor los niveles cle

sen'icios pblicos que reciba a cambio de pagar impuestos; iii) salicla cte capitales, porque los agentes econmicos no encontraban oportunidades de inversin rentable o porque no confiaban en la salud cle los sistemas financieros clomsticos; y irr) abanclono ce la moneda nacional, tanto en su funcin de reserva de valor co''o er su funcin de uniclad de cue.ta (por los mecanismos de indexacin existente en el Brasil o Chile) y en algunos casos reemplazando tambin la funcin cle medio cle pago (en los casos generalizaclos cle clolarizacin como en la Argentina, en el Estado Plurinacional de Bolivia o en el perr).

A partir cle este colapso se dan cambios constitucionales y reformas estructurales que reflejan nuevos pactos fiscales que no se han mantenido estticos, sino quehan iclo evolucionando cle manera importante en los ltimos aos. Hay dos caractersticas funclamentales en estos cambios. primero, se han claclo en medio de una bonanza econmica, producto clel aumento de los precios de las materias primas que ha llevado a un importante incremento de los ingresos fiscales. segunclo, estos cambios no han siclo homogneos, se ha.avanzaclo a distintas velocidacles y, en el caso de algunos pases, se ha retrocedido en muchos aspectos cruciaes de la estructura fiscal. El objetivo de este trabajo es expricar el proceso de evolucin cle los pactos fiscales en el Per, detallando las principales reformas. para tal fin, entendemos como reformas fiscales los cambios en temas tributarios, de gasto pblico y manejo de deucta pblica, tanto institucional ----en la definicin de polticas- como en la implementacin cre procesos ms eficientes, que han generado impactos positivos sobre la eficiencia, la equidad y la estabilldad macroeconmica.
El captulo est dividido en cinco secciones. Tias la introducciry en la segunda seccin se har un anlisis del pacto fiscal de principios de los aos noventa y un recuento cle las reformas en es dcada. En la tercera y cuarta seccin se describirn las transformaciones que sufren los pactos fiscales a fines de los aos noventa y a inicios de 2000. Finalmente, a moo de conclusin se presentari{n algunos cle los clesafos que afronta el pas para avanzar en un nuevo pacto fiscal, con el objetivo de mejorar el bienestar cle la poblacin.

1gg3, se transform .r'o Nueva Constitucir.r 5f-1rmas "r-, Poltica, doncle se institucio.arizaron ras reformas fiscales y monetarias, as como otras reformas estructurales que gara'tizaban la estabiridad econrnica del pas' cabe resartar que, ms a[ del cuestionaclo proceso poltico cre cmo se logra la constitucin de 1993, desd.e su inicio hasta ahora mantiene un amplio respaldo popular.

_ La econorna peruana empezaba la clcacla de 1990 en u'estacro cle colapso totai. EI creci.iento acumurado del pIB per cpita enio a.oo " 1980 haba sido der -r3,0%, el crecimiento cter piB ,"or .ru rs'ilbr" ,,a" del -s,7y" y la tasa cre infraci' <le ese mismo ao fue der7.649,6%. por otra parte,la recaudaci'fiscal era der10,9% der pIB con u, a.iia s,zz clel PIB y sin acceso a los mercados cre capitares internacior.olu, debicro a la cleclaratoria cre rnoratoria cre deucra e. ls anos ochenta. E'suma, era ra imagen de un pas en quiebra. En ese escenario, er pas se cornprometi a un pacto fiscar para esta_ bilizar la eco.orna' En un primer momento, este pacto se materiariz e'
fiscales, pero en

estabilizacin junto .ori rarrr.o, procesos de liberalizacin y reformas estructurales cre primera generaci^. En el lado fiscal, se pusieron metas anuares sobre er defrct prulc, b,rr.ur,clo una reduccin progresiva, por med.io de una contencin der gasto y u^a recuperacin cle los ingresos fiscales.

Los objetivos cle este pacto fiscal eran tres: la estab'izacin de la economa, reformas estruchrrales para retomar el crecimiento y Ia reinsecin del Per en los mercacros financieros internacionales. As, a pincipios cte ros aos noventa se iniciaba rn progruna de

procclico.

La contencin crer gasto se imprement mediante ra creacin crel comit de Caja, encargado de fijar ras autorizaciones de gastos mensuales e funcin de la disponib'idad de recursos que se tuvieran, ros que se limitaban a unos escasos ingresos tributarios y algu'os cresembolsos oficiales. El Con'rit de caja se reuna por ro *urrol una vez al mes y estableca el tope mensuar cel monto tota de los compronisos financiactos con recursos ordinarios del presupuesto, adems de otras decisiones sobre el servicio de deucra y tesorera. Este esquema fue muy t'a ra hora de controlar la evorucin der gasto, aunque tena un sesjo claramente

En cuanto a los ingresos fiscales, se moclerniz y simplific el rgimen impositivo, eliminnd.ose gran parte de las y regmenes especiares que existan tato en los impuestos "*oneraciones
directos como en

CPAL/CIDOB
l<rs irdirectos2. n ur primer momento, er-r el peroclo rggr-7gg2,se incluy el establecimiento del impuesto ar valor agregado en vez del impuesto a las lrerriirs, se eiininaron tribuios que generaban ciistorsiones en l economa, lo que signific la derogatoria cre 64 tributos y la eriminacin cle un nmero significativo de exoneraciones y regmenes especiares, principarmente cre

Refornra fiscal en Anrrica Latir

PIB. Por el lado institucional, con el fin cle moclemizar y profesionalizar la labor recaudadora se crearon dos rganos ecaudadores ind.ependientes, la superintendencia de Aclministracin Tributaria y la superintendencia de Administracin Aduanera3. Junto con las reformas fiscales, se implementaron reformas estrucclel en dos reas con el fin de ganar eficiencia en la economa, pero tuvieron importantes efectos fiscales. primero, se emprendi un agresivo programa cre privatizaciones, vendindose empresas estatares deficitarias, ro!ue] ademas de eliminar las prclidas, gener importantes ingresos que sirvieron para cubrir parte cle la brecha financiera que tena el gobiemoa. para llevar adelante el proceso de privatizaciones se imprement un marco legar apropiado que redujo la incerticlumbrepoltica y tributaria (por ejemplo, se cre ra figura de los convenios cle estabilidad que tenan eriatrs e t"y y ,u riberarizaron los flujos cle capitales, entre otros.) Adems, en el lado admi'istrativo, se

reorclenaron las tasas de los impuestos selectivos. En otro momento, en el peroci o r993-r994,1a eforma se orient a simplificar Ia legislacin y generarizar ra aplicacin crel impuesto ar valor agregaclo, y se crearon regmenes especiales simplificados para pequeos contribuyentes y pequeas empresas (RUS y RER" respectivamente). Asi el sistema tributario cler gobierno centrar, que no incluye ros cre carcter municipal, quecl reducido a cinco principares impuestos, despus cre ros 6g que existan antes rle la reforma. para7997,la presin fiscal ascencl iaal147"

las ms significativas y, como resultaclo, la presin tributaria creci d.er4,9yo en el segundo trimestre cre 1990 a alrecledor del 10% en 1993. Adems, se

impuestos indirectos. Las medidas tomaclas en cliciembr e de Lgglfueron

se fija un ancla monetaria y se anuncian metas inflacionarias poro gorru. credibilidad. La poltica cambiaria, despus de un importa'te reajuste clel tipo cle cambio, pasa a un rgimen cre flotacin sucia, liberalizanclo los flujos comeciales y financieros. Asirnismo, se da inicio a un proceso de liberalizacin fi.anciera. Ello implic la eliminacin de una serie de distorsiones en el mercado tales como

u'ico objetivo es la estabiliclacr de precios (art. 2) y se le prohbe conceder financiamiento al Tesoro pblico (art.7z)s. En la parte orerativa,
decreta que el

En el lado monetario, ra pri^cipal reforma estructurar fue la i.dependencia del Barrco Central. Aderns, en su nueva ley orgnica se

exterior por medio de una irnportante reduccin aranceiaria, pasa'do de un arancel promedio del 667", con ull gran nmero de tasas y provisior-res paraarancelarias, a un sistema de tres tasas (570, 1.5% y 25%) sinrple y cor.r pocas distorsiones, cuyo arancel promedio efectivo era del 76% pra93.

crearor agencras para.promover Ias pri'atizaciores y corcesio^es en los distintos sectores, as como ofici'as reguladoras independiente.s. La segunda de estas reformas fue la liberarizaci' der cornercio

hrales

en cuenta corriente y el impuesto a los intereses). Entre las principales mediclas tambin estuvieron la promulgacin de una nueva ley de bancos, i^stituciones financieas y de seguros; la promulgacin cle ur-ra nue'a ley del mercado de valores; y la promulgacin de ra ley del sistema privado de pensiones. Tambin, se fortaleci a la superintendencia cle Banca y seguros
(sBS) y a la comisin Nacionar de supervisin de varores
se ce la superintendencia de

coeficientes de cartera, las inversiones forzosas por parte de los bancos, el congelamiento de depsitos en moneda extranjera y una serie de impuestos que gravaban la intermediacin (tales como el impuesto der2%a losbitos

los topes a las tasas de inters, la asignacin directa de crditos por la va cle

Administradoras de Fondos

1coasev, y
cle pensiones

(SAFP) que posteriormente se fusionara con la SBS.

Tomalclo. en cuerta categoras, regmenes

a partir de r994,al 29 emPresas por un valor total cle 2.642 millone de cllares, equivalente a un'e'derse 40% cle los i.gresos tributarios a.uares. En 1995, ra ve'ta de otras 2g empresas y acti'os dversos gener 1.108 millones de crrares. E^r'r],9^96,ros irgresos arca,rraos ap.i"ir"io"* se elevaron ruevarente hasta ros 2.440 millo'es "" 1'997). cle dlares (Dancourt,

corrtribuciones. Descle 2002 ambas instifuciones fueror fusionadas para lograr mayor eficiencia aclmin istrativa. De 1991 a.1993 los ingresos fiscales por privatizaciones fueron cle 528 millones cle cllares estadou'iclenses. Estos acrquieren mayor importarcia

tasas haba ms de 100 impuestos o

extranjera -que ahora est sujeta a los mismos derechos y obligacio'es que los invesionistas locales-; la privatizacin de la banca pb1ica y el impeclimento de que el Estado sea propietario de empresas financieras de primer piso; el establecimiento de mecanismos especficos para la resolucin

Adems de las mencionadas refomas, cabe destacar algunas medidas especficas dentro cle la ley de bancos como la apertura a la inversin

Incluso existe la restriccir'r ce que el Barco Central solo puecle, en u ao cleterminaclo, comprar. papeles del gobiemo en el nrercado secundaiio hasta por el 5% de la base nronetaria,

CEIAT,/CiDOI]

Refornr fiscal er mrica

Liina

de crisis bancarias y !a anrliacin d-e las facultartres de sa:cin r1e la gBg; y la introduccin del tema de riesgo de mercado, reconociendo la necesidad cle que los bancos destinen parte de su patrimonio para cubrirlo. La nueva legislacin bancaria deba cumplir los objetivos ce proteccin al ahorro, promocin cle la competencia, desregulacin del sistema financiero y prevencin de crisis financieras. La reinsercin del Per aI sistema financiero internacional tambin fue una importante reforma que contribuy a Ia estabilizacin. El proceso cle integracin tuvo como base un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) para la aclopcin de un programa de 18 meses, al final clel perodo en el cual el programa de estabilizacin y orclenamiento habra concluiclo su primera fase. Este programa no solo sirvi para Ia refinanciacin de Ia deuda6 con ambas instituciones y para entablar negociaciones con e Club de Pars, sino que tambin implicaba un programa cle supervisin cercana sobre las medidas cle estabilizacin y ajuste estructural, gracias al que se recibieron 1.300 millones de dlares estadounidenses bajo el Programa cle Acumulacin de Derechos. Los resultaclos cle las reformas fueron contundentes. La tasa de inflacin se contrajo de ms del7.600"/, en 1990 al 1,39,2o/o al ao siguiente, en 1994 estaba en el 75,47o y en 7999 fue del 3,7"/o. El dficit fiscal en 1990 era el equivalente al 8,7"/" del PIB, porcentaje que al ao siguiente se redujo al2,9To, y en1997 se alcanz un ligero supervit del 0,1% del PIB (vanse los grficos VL1 y VI.2). Algo importante de las reformas es que crearon instituciones fiscales y fortalecieron las existentes, de moclo que el Ministerio cle Economa y Finanzas (MEF) tendra un mayor control sobre la poltica fiscal. Tal es el caso clel Comit de Caja, que, como se explic anteriormente, fue un elemento clave para llevar un control fiscal exhaustivo. Ms an, la Constitucin de 1993 fortaleci el papel del MEF en el proceso cle formulacin del presupuesto pblico, as como en materia fiscal. Por ejemplo, las leyes de nclole tributaria refericlas a berreficios y exoneraciones en adelante requerirn informe clel MEF, y los decretos cle urgencia no poclri{n contener normas sobre materia tributaria, pero se podrn autorizar modificaciones presupuestariasT.

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EVOLUCIN DE LA INFLACIN EN EL PER, 1970-2010 {Variacin del promedio anual det IpC)
180,0 160,0 140.0 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0

20,0
0

RFRFPPPPS'Hg$BHHggHHHFFHHHR

Fuente: Banco Cenkal de Reserva det per.

Grfico Vl-2 RESULTADO FISCAL DEL PER,

(En

970.2010

porcentajes del PIB)

1,0 0,0. -1,0 -3,0

-5,0
-7,O

El gobiemo tuvo que negociar con todos los organismos multilaterales, ms de

20

gobiernos extranjeros, 250 bancos comerciales e irnrrmerables enrpresas irrternacionales (Abrrsada y otros, 2000, pg.122). Varrse los artculos 80' , 79' y 74' de la Constitucin Politica clel per.

883838S33333s8s83EE ppepeeEecFeeeeppeFPHFHHE
Fuente: Banco Cenlral de Beserva del per.

CEPAL/ClDOIJ

i{eorna fiscai en Amlica Latina

201

Fl ^l *--+^ f"'--^! L- f^**.1^-.i*i^-+^ (-)t s{trc:L(:tLU UtjL iJdLLU li5udL

de fines de Los aos noventa

A fines cle la dcada cle 1990 ocuri una sucesin de eventos negativos en los mercados internacionales que generaron un efecto contagio en otros
pases emergentes, entre ellos el Per. La crisis asitica a mediados de 1997 ,la crisis de cleucla rusa en 1998 y la crisis brasilea en enero de 1999 proclujeron

una cada en trminos de intercambio 1' rssri..'.nes de los flujos de capitales, lo que se traclujo en restricciones clel crdito nacional, depreciacin real del tipo de cambio y un aumento de la clesconfianza; elementos que llevaron a una fuerte cacla de la inversin privacla y, por lo tanto, cle la ctemancla intema.

- rrur-(Jl !:Irrrr-'"' ^,t--." '., -' -i'cr:dttc{]iJicir,rfsSJir rn).roDcrrrL-leipfesupuesto, i.troducienclo un esquema de clos etapas. En trna primera etapa, se aprueba un marco macroeconrnico multianual, doncle se presentan los principios de la poltica fiscal y se establecen los topes cle gastos globales consistentes con las reglas fiscales y en funcin del contexto macroeconmico del pas. En una segunda etapa, se aprueba el presupuesto anual, desagreganclo los gastos por cada categora en cada pliego, lo que refleja el clebate poltico cle las prioridades del gobierno, pero respetancro las reglas fiscales. simismo, ]a LPTF tambin incorporaba algunas nornas sobre el control y monitoreo

Los menores ingresos, debido a esta cacl.a y al deterioro de la recaudacin intema, implicaron una ampiacin clel dficit fiscal, a pesar del fuerte recorte aplicaclo a la inversin pblica, la que mantuvo una tenctencia decreciente pasando del4,5l" del PIB en 1998 a|2,8"/o en 2002. La crisis cle finales cle los aos noventa hizo evidente algunos de los problemas estructurales en el frente fiscal: i) la falta de confianza del mercado en la sostenibilidad cle las finanzas pblicas; ii) una mala estructura de la deucla pblica casi ntegramente clenominada en molreclas extranjeras y a tasas flexibles, muy dependiente del crdito de las multilaterales y sin una diversificacin cle base de inversionistas; iii) una fuerte clesproteccin de programas sociales; y iv) una fuerte dependencia cle los ingresos fiscales a los trminos de intercambio. Como resultado cle estas cleficiencias, no se puclo implementar una poltica confracclica que evitara la cada de la clemanda intema y proveyera una adecuacla proteccin social ante el aumento del clesempleo. La respuesta clesde el frente fiscal se concentr en atacar el primer punto, la falta de creclibilidad cle los agentes en el compromiso con la disciplina fiscal. Para tal efecto, en diciembe de"J.999, se aprob la Ley de prud.encia y Transparencia Fiscal (LPTF), que introdujo reglas fiscales, tanto con relacin al dficit como al gasto, y cre el Fondo de Estabilizacin Fiscal (FEF). sobre las reglas, el dficit fiscal del sector pblico consolidado no deba superar el 1% clel PIB y el crecimiento real anual del gasto no financiero no poda ser mayor al 37o, con clusulas cle escape si se evidenciaban situaciones de emergencia nacional o crisis internacionaf con el objetivo de converger a los lmites en un perodo de tres aos8.

de las cuentas fiscales e il-rstaur un proceso de renclicin cle cuentas sobre el cumplimiento de las reglas fiscales ante el congreso cle la Repblica. Debido a que el dficit fiscal estaba muy por encima clel tope, se estableci un proceso gradual de convergencia a la meta de clficit fiscat ctel 1% del PIB. Actualmente, la LPTF existe con el nombre cle Ley cle Responsabilidacl Fiscal y ha sufrido una serie de cambios que sern explicaclos ms aclelante.

En otros pases de Ia regin tambin se implementaron reyes de responsabilidad y transparencia fiscal, de esta manera los pactos fiscales en la regin evolucionaban para clar respuesta a los problemas estructurales antes comentados y a la desconfianza de los mercados financieros internacionales. De all que los pactos fiscales en Ia regin buscaran fortalecer las cuentas pblicas por medio de leyes de responsabilicrad fiscal, que estipulaban metas para dficits fiscales y otras variables (vase el cuadro VI.1).
Cuadro Vl.1 AMRICA LATINA (SIETE PASES): EXPERIENCIA DE REGLAS FISCALES

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ligeramente rnenor al crecinrielrto clel producto potenial para lograr un. p.o.oro de reduccit de la deuda pblica respecto cel producto. Asimismo,-segn los ciclos ecolrrnicos histricos, se estimaba que la fase recesiva durara tres arlos en pronreclio.

se implement una regla cle resultaclo fiscal estructural, sino que se escogi urr tope sobre el dficit fiscal y un lrte al crecimiento clel gasto no financiero q,r f'.reru

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Fuente: L0zano y otros, Regla liscal cuantlalva para consoldar mia, N0 505, Bogot, Banco de ta Hepbtca de Cotomba,2008.

las

lnanzas ptcas de Cotonia, bonaot de Econo-

'Fegla de oro, se admte solo el fnanciamiento de ta nversn pblica,

CPAL/CiDOB

Ieforma fiscal ei .A.mtirica Latin

203

lln iri

*^li.niAliPLCLlvl

redistribucin

f,"^^-1" l^ ^- (:t ^l ^-^+^ Ci l-,d\-Lv I tbLtlL. rC y La inc[usin social

Es e'ese confexto polfico eloncle se aborCa el :uer.e carni* e:: sl pacto fiscal que, como en el resto de la regin, mantiene un fuerte sesgo en el gasto social y ia mayor distribucin para lograr una mayor inclusin social.

A fines de los aos nor.enta, los efectos de la crisis financiera

internacional y los procesos cle ajuste fiscal subsecuentes generaron en las socieclades latinoamericnas una sensacin de insatisfaccin respecto clel crecimiento, porqlre este no haba beneficiado a toda la poblacin cle manera
homognea. Los factores cletrs cle esta percepcin, que rtariaban segn los pases, fueron: i) ctebido al proceso cle privatizacin surgieron empresas privadas de servicios monoplicas en un entorno de una incipiente y clbil regulacin prblica, lo qr-re afect a los consumidores por medio cle tarifas altas o un mal servicio; ii) la accin poltica cle grancles colectivos de trabajadores cesados en los mencionados procesos de privatizacin; y iii) hechos de corrupcin cletectados en algunos procesos de privatizacin. En este entorno, el discurso poltico empieza a centrarse en la inclusin social. Los nuevos gobiernos electos son de izquierda o centroizquierda en la mayora de los pases cle la regin, salvo Colombia y Mxico. Los nuevos pactos que se plantean en Amrica Latina tienen como eje central la redistribucin para lograr una mayor inclusin social. Sin embargo, estos nuevos pactos no se abordan de manera homognea en la regin. Existen clos grupos de pases: los refunclacionales y los reformistas.

Adems, un elemento poltico y eco.mico que forma parte cle este nuevo pacto es un proceso de clescentralizacin poltica y fiscal del pas. Lo importante es que, como veremos ms adelante, estos clos elementos

nuevos de inclusin social y de descentralizacin se hacen mantenienclo los pilares del pacto inicial de estabilidad econmica, sin alterar el n'rodelo
econmico ni poltico clel pas. Es ms, estas polticas y meclidas reclistributivas

no impiden que se continen ealizanclo reformas que promueven mayor

eficiencia en la economa. Siguiendo a Richard A. Musgrave (1959),los objetivos fundamentales de la poltica fiscal tienen que ver con la estabilidacl macroeconrnica, la eficiencia y la equidad. Las reformas implementaclas apuntaban a una adecuacin cle las cuentas y de los instrumentos fiscales para alcanzar estos objetirros

Los pases efundacionales, entre los que destacan la Repblica Bolivariana cle Venezuela, el Estado Plurinacional cle Bolivia y el Ecuador, plantean nuevas constituciones polticas, modificando no solo el modelo econmico, basado en economas cle mercado y ibre empresa, sino tambin los modelos polticos, hacia regmenes autocrticos con reeleccin indefinida y debilitamiento de las instituciones democrticas cle los pases. Por otra parte, los pases reformistas, donde se encuentran el Brasil, Chile y el Per, son pases que respetando el marco constitucional vigente optaron por darle un mayor nfasis al gasto social, aunque con diferencias
marcadas entre estos pases.

finales. Para ello, se plante una serie de metas cuantitativas o cualitativas que servan como metas intermeclias, al mismo estilo de la poltica monetaria. En el lado de estabilizacir'r, la filosofa est clarame.te estipulada en la Ley cle Responsabilidad Fiscal en su segundo artculo: asegurar el equilibrio o supervit fiscal a medio plazo. Esto se instrumentalizaba por meclio de metas cuantitativas para el clficit y el crecimiento del gasto. otra herramienta usada para mantener la estabilidad fue eI manejo activo cle la

Los lineamientos del nuevo pacto en e[ per En el caso peruano, aden'rs cle la profunda clepresin econmica, el pas atravesaba una severa crisis poltica debido al proceso electoral clel ao 2000, a la posterior renuncia de Alberto Fujimori como presidente en noviembre del mismo ao y a la instauracin de un gobiemo transitorio que
convocara a elecciones generales en 2001.

deuda pblica, formalizado en el programa anual de deuda, con el claro objetivo de disminuir la exposicin de la deuda a riesgos de mercaclo y as reducir la vulnerabilidad de las finanzas pblicas. Para lograr los otros dos objetivos de eficiencia y equidad se manejaron los ingresos y los gastos del sector pblico y se inici un proceso de descentralizacin fiscal desde 2003. En el lado de los ingresos fiscares las metas a largo plazo eran las siguientes: i) ampliar la base tributaria; y ii) alterar la estructura recaudatoria por la va de descansar en el impuesto al valor agregado y el impuesto a la renta, reduciendo fuertemente los impuestos al comrcio exterior y manejanclo los impuestos selectivos alinenclolos con las extemalidades y no al efecto recaudador que pudieran tener. En la medicla en que la ampliacin de la base, por eliminacin cle exoneraciones o por
reduccin de la evasin fiscal, tomaba tiempo, el proceso de reestructuracir-r tributaria fue (y es) gradual, manteniendo como pilar fr,urdamental el balance de los presupuestos de manera estructural. En el lado de los gastos, una vez controlado el crecimiento del gasto, estas fueron las metas impuestas: i) mejorar la eficiencia del gasto, tanto para los gastos de capital como para los corrientes;

CTALICIDOT

Itelorma iisrrl

er Arnrica Latina

205

ii) recomponer la estruchrra del gasta prllco para !ogr-a,r Que le ir'esin prblica estuviera en un porcentaje entre el.6"/' y e 77o respecto del PIB; y iii) reducir las desigualdacles y controlar el gasto previsional dei gobierno. Por el lado cle la clescentralizacin fiscal, el proceso estuvo dirigido por el tuerte voluntarismo poltico y, a pesar de ser una reforma poltica muy importante, en trminos cle lograr los objetivos de Musgrave, no se
ha avanzado mucho. Ms an, hulro un retroceso parcial, dado que el voluntarismo poltico no respet principios bsicos cle economa, como las economas cle escala, la gradualiclacl y los procesos de acreditacin, entre otros. A continuacin se describen las relormas implementaclas.

contenerll. como resultado de estas medidas, la recaudacin aument en

un2,4"/" clel PIBl2.

.A.sin:lisrno, a rartir de ?03, se .r:rp!er::lenta:: sistc:ra; ispe;ia1es cle recauclacin del impuesto al valor agregaclo en cleterminaclas activiclacles donde exista mucha informalidacl y ra evasin fiscal era muy difcil de

Para educir las distosiones en Ia economa y promover la actividad privacla y la inversin se tom una serie de mediclas. En primer lugar, fuertes reducciones arancelarias, que llevaron la tasa efectiva clel 5,4% en 2006 al 2,11" en 2009, y ms del 73"/o de las importaciones (por mo.to) con una tasa arancelaria de cero. De igual manera, se redujeron los impuestos a los combustibles y se aplic un esquema gracrual de modificaci. e dichos

Reformas implementadas y sus resultados

Tributarias Las mediclas tributarias adoptadas, en su gran mayoria, van en la lnea cle ampliar la base tributaria, eliminar o reclucir impuestos distorsionantes de la actividad econmica y combatir la evasin fiscal. Para ampliar la base

impuestos en fincin de la nocividad de cada tipo de combustible, eliminanclo

el sesgo al consumo <lel conrbustible ms contaminante. Asimismo, para evitar las distorsiones en el mercado laboral, en diciembre de 2004 se elimin
un impuesto a las planillas, llamaclo impuesto extraordinario cle solidariclad que se encontraba enelL,7o/o (originariamente era una contribucin llamacla FONAVI que se situaba en el 9%)13. por otra parte, para eriminar el sesgo

tributaria en 2007 se implement un programa de desmantelamiento de las exoneraciones tributarias, tanto las exoneraciones de impuestos indirectos en una parte de una regin geogrfica clel pas (la Amazona) como las exoneraciones del impuesto a la renta de las ganancias de capital. Para evitar el impacto en precios de una manera abrupta, la eliminacin de las exoneraciones se empez a aplicar de manera gradual en la Amazona y se encuentra en pleno proceso; mientras que, en el caso de la eliminacin de las exoneraciones a las ganancias de capital, se promulg en Z00T pero su
aplicacin entr en vigencia en el ao 2010. Se calcula que el conjunto de estas exoneraciones impicara mayor recaudacin por S/. 1.063 millones anualese. Adems, clebiclo al alto grado cle evasin en el impuesto a la renta de personas jurdicas, se implement una retencin clel 0,5% sobre los activos netos cle las empresas, que serva como crdito tributario contra eI impuesto a la renta, con el fin de reducir la evasin del impuesto a la renta de las empresas. Si bien es cierto que esto generaba un problema financiero para las empresas, dicha retencin representa entre el 6,5o/oy eL9,7% del total de la recaudacin anual del impuesto a la renta10.

antiinversin del impuesto al valor agregado, en 2007 se implementaror.r esquemas de recuperacin anticipada de dicho impuesto para la nueva inversin. si bien es cierto que estas medidas tuvieron un impacto directo
negativo sobre la recaudacin fiscal, la ganancia de eficiencia y el impacto en activiclad econmica derivado de estas medidas compensaban claramente el efecto inicial sobre la recaudacin.

tl

l3

Se calculalt S/. 858 nrillones por la elilniracin cle las exoneraciones de la Amazona S/. 205 millor-res para el caso de las ganancias cle capital.

El ITAN

tie're un efecto rulo en la recalrdacitin a largo plazo, solo represeta ut iucrenrento de caja. Errtre abril y dicienrbre de 2005, la recaudacin por ITAN ascencli a

1.073 millones, el9,6"/" cle laecauc'lacin anual por impuesto a la renta y el 3% cle la recaudacin anual total. En 2009 la recaudacin po ma fue de S/. 1.72y'millones, el 8,5olo cle la recaudacin del impuesto a la renta y el 3,3% clel total anual recauclaclo por el gobierno central corsolidado. tr po. eiemplo, si tenemos un comprador formal que acrquiere bie^es o servicios de pequeiros verrcledores informales o de muy <tifcii fiscalizacin, se establece qr-re el contribuyente formal retiene el IVA y lo paga directamente al fisco (rgimen de retencin). Si la situacitr es a la iuversa y el procluctor vencle a comerciantei linoristas i.formales, en la venta les retiene parte del IVA que percibira en la venta final del proclucto (rgimen de percepcin) cifras para el ao 2009. Recauclacin por regmenes especiales s / . g.z4z nillones sobre el PIB 2009 S/. 381,7 miles de millones. El impuesto extraodinario ala solidaridacl trrvo origen c'la Ley N.2699 (zz/0g/g9) y <lel 1,/9/1998 al 31/8/2001 tuvo una tasa ctet 5%; <let t/g/i}}g at Zt1\Z,ZOOZ ta !i1a {ir9 aet 2% -Ley N" 27s72 (2s /08/or), Ley N. 27786 (25 /07 /02) y Ley N. 22884 (18/12/02)-;y delI/1,/2004al37/1,7/20}4la rasa fue <1et1,7"/"-Ley N. ZBTZSr^Op
(19

s/.

/12/03)-.

CFI\LI'CfDI

ilelon:ra fsca en,A.rtrrica Latina

Poltic.as de gosto

Las polticas del gasto pblico son heramientas muy tiles para lograr una mejor eficiencia y mayor equidacl en la economa. Uno de los elementos centrales es asegurar una buena dotacin cle infraestructura, lo que solo se logra n-rejorando la calidad y la cantidact de recursos para la inversin pblica. La primera reforma importante en el Per se da con la creacin del Sistema Nacional de Inversin Prblica (SNIIT), en el ao 2000. El SNIP es un sistema aclministrati\/o cuyo objetivo es optimizar el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin; es un mecanismo de control cle la calidad y asignacin de recursos que establece que todo proyecto de inversin pblica debe seguir un ciclo de proyecto que incluye las fases de preinversin, inversin y posinversin.
Con respecto a los recursos para la inversin pblica, el ajuste fiscal de finales de los aos noventa se hizo recortando inversin pblica, y durante la primera parte cle la dcacla la mayor recaudacin se us prioritariamente en gasto coriente, manteniendo un ratio de inversin pblica respecto del PIB menor al 3%. Con el objetivo de incrementar la inversin pblica se introdujo un cambio en la Ley de Responsabilidad Fiscal, y se mantuvo el tope sobre clficit fiscal clel 1% del PIB, pero restringienclo el crecimiento del consumo del gobierno a un techo de|4"/" en trminos reales, permitiendo que el gasto en inversin pudiera crecer sin lmites directosla. De esta forma la inversin pblica creci descle 2006 hasta 201-0 cerca del 30% como promedio por ao, llegando a un nivel equivalente al 5,3% del PIB y termin el ao 2010 con un5,9"/o clel PIB.

{.frfico Vt.S

DESNUTRICIN INFANTIL CRNICA EN EL PER (En porcentajes de ta poblacion infantit menor de S aos)

Fuente: lnslituto Nacional de Esladstica e lnformtica del Per (NEl), encuesta demogrfca y de satud famliar.

infantil, enfermedades transmisiblesll atencin especiaizada del parto, parto institucional y cobertura de establecirientos de salud. Esta mejora
mayores niveles educativos de la poblacin. En el ao 2005 se implement la reforma previsionar, eremento clave dado que desarticula un esquema absolutamente inequitativo y evita un crecimiento futuro de las pensiones pblicas que podra tener efectos <lesestabilizadores en las finanzas fiscales. El sistema previsional peruano est constituido por tres regmenes principales: el del clecreto ley nm. 19990 (denominaclo sistema Nacional cle pensiones sNp, en aclelanie DLlgggI), ha sido impulsada por la conjuncin d.e factores diversos, corno Ia creciente urbanizacin, el mayor acceso a agua y saneamiento en zonas urbanas o los

poblacin. Asi en cuanto a la educacin, actualmente se ha lograclo tener una tasa de matrcula en el nivel primario superior a193"/o,aunque solo eI 72r" de la poblacin de 18 a 24 aos logra culminar ra secundariai. Tambin se ha logrado avanzar en diversos aspectos cle la salud, tales como Ia motalidad

En la lnea cle mejorar la eficiencia del gasto pblico se introdujo el esquema de presupuesto por resultaclos en el ao 2007. Se empez por los progran'ras sociales con un monto inicial de S/ .2.726 millones de soles
(4,1% del presupuesto)l5. Los resultados fueron elocuentes en los programas

sociales; por ejemplo, en el Programa Articulado Nutricional se logr una reduccin significativa cle la desnutricin infantil crnica, luego de aos de estancamiento en este indicador (vase el grfico VL3).
En el aspecto sociaf la mayor inversin pblica y la mayor focalizacin

del gasto pblico tuvieron importantes efectos sobre el bienestar cle la

l4

Esto presupone ula tasa de crecimierto potencial de la economa del 60/. y se toma conro referencia cle valores reales la meta de irflacin clel Balrco Central del 27oy nola inflaciIr ealizada. De esta lanera se hace preclecible el crecimiento clel gasto rominal. En 2010, los programas estratgicos bajo el marco del sisterna cle PpR tenan asignado ulr morrto total de s/. 6.798 nrillones, el equivalerrte al13,20/" clel presupuesto total. En 2009 la asignacirr fue de S/. 3.666, equivalente al 8,8% del presupuesto total, para nueve programas estratgicos.

Al punto inclusive de que no hay prcticamente cliferencias ente los gneros, el rea
influencia o el nivel de pobreza, pues la tasa de natrcula
se

cle

urro cle los casos elt el 937o. Se refiere a la detencin del avarce de enfermeclacles trarrsmisibles como tuberculosis,

sita crrr"ar.r zobiun .oao

malaria, cerrgue, barto'elosis

Interministerial de Asuntos Sociales ST-CIAS).

y VIH-sIDA (rnforme

temtico de salud, corn.isin

CI]1'AI-ICiDOII

Rtlorina iiscal

err \rnicr Liina

cl de! rerrelr .tr\' ?n5?1 {deron,lrrade cCuh ',i\'?, e: tCclanle l'l 2C53C)t; el Sisterna Privaclo de Pensiones (SPP). Los clos primeros son aclmir-ristrados por el Estaclo y forman parte del Sistema Nacional de Pensiones (SNP);
mier-rtras que el tercero es administrado por enticlades privadas denominadas

Pore! !a'lo del gaste:r::':icltc, e! prircipa.! :o=ol..e::,,. -lcl lcsul:uesio es el gasto en suelclos y sa,larios. La pregunta es cmo tener ura escala salarial que refleje incentivos correctos para el esfuerzo cle los funcionarios pblicos? En especial cuando la medicin de objetivos es difcilmente cuantificable

aclministradoras privaclas de fonclos cle pensiones (AFP). El SNP es un rgimen previsional financieramente defcitario. Desde el ao 1995, han siclo necesarias transferencias crecientes cle Tesoro Pblico para solventar el pago de las pensiones. El mayor problema del SNP es que los beneficiarios aportaban un porcentaje muy bajo de lo que recibiran una vez jr,ibilados. Este caso era an ms grave para las personas dentro clel DL 20530 cdula viva. En clicho rgimen, i) los beneficiarios se jubilan con el ltimo suelclo, el que se actualiza segn lo que gana el personal activo (cclula viva); ii) requiere un recluciclo nmero de aos de servicio, pues se obtiene clerecho a pensin con 15 o 12,5 aos de servicio, segn sea el caso hombre o mujeq, mientras que en el SNP se requieren 20 arios de aportacin; iii) inexistencia cle edacl mnima de jubilacin (no se requiere cumplir 65 aos como en el SNP); iv) mayores beneficios para sobrevivientes: viudez, orfandad, ascendencia y las hijas solteras mayores cle edad hasta el 100% de la pensin cle cesanta del trabajador el -en SNP las pensiones de viudez se pagan hasta el 50% de la pensin del trabajador, y las de orfandad y ascendente hasta el 20%-; y v) ausencia de topes. Esto implica que en 2003 bajo el rgimen del DL L9990 el Estado gastaba S/ .3.039 millones para 409.000 pensionistas; mientras que en el rgimen 20530 se gastaba S/ .5.206 millones para 295.000 personas. La refoma previsional requiri un cambio en la Constitucin. En 2004 se promulg la Ley nm. 28389 que reforma los artculos 11ole, 103" y la Primera Disposicin Final de la Constitucin Poltica. Esta ltima reforma declar cerrado clefinitivamente el rgimen pensionario del DL 20530 (cclula viva), y mediante la Ley 28449 se establecieron las nuevas reglas para las reformas mencionadas. Con esto, el Gobierno ahorr
en valor presente neto 5.850 nllones de dlares estaclouniclenses {equivalente

y existen sindicatos muy poderosos en la estructura del ernpleo pblico. Esto se torna ms angustiante an en el sector cle la educacin donde los
profesores representan casi el 30% cle todos los empleados pblicos activos. La implementacin cle la lev de carrera magisterial implic un cambio sustancial en la relacin del gobierno con el sindicato pblico de maestros. La nueva ley

involucra aumentos remurerativos sustalciales2o, pato

se

requiere unproceso

de evaluacin continuo de los maestros y se contempla la expulsin cle la carrera magisterial despus de fallar tres reces en la evaluacin. La implementacin

de la ley se hace de manera graclual, por meclio de la convocatoria cuanclo

se abren plazas (en

funcin de Ia clisponibilidad tinanciera) y el paso de la

ley antigua a la nueva ley es voluntario.

Manejo de deuda pblica La crisis de finales cle los aos noventa se agudiz6 por la mala estructura de los pasivos pblicos. En 2001 la proporcin de la deuda pblica en moneda extranjera era del 91,7o/"y la porcin de cleuda contratacla a tasas

flexilles era del 52,7%. A su vez, la deuda nacional era ilquida asociada a operaciones realizadas con un propsito especfico (salvataje de bancos y bonos de reconocimiento pensionario, entre otros.). Con apoyo de los organismos multilaterales se inicia un proceso de mejora sustancial de la aclministracin de la deuda y de control de los riesgos de mercado. As, se profesionaliz y modemiz la Direccin Nacional de Endeudamiento pblico y se perfeccionaron los procesos legales de emisin de deucla (ley general del sistema nacional de endeudamiento pblico,2004).
Se empieza un programa financiero de reduccin cle riesgos de mercaclos, reconvirtiendo la deuda en moneda extranjera a deuda en soles, por medio de xups y de prepagos financiados con emisiones en soles a largo

a|8,4"/" del PIB de 2004).

El rgimen

20530 tiene su origen en leyes muy antiguas que concedan pensiones vitalicias a cargo del Tesoro Pblico a ul grupo muy reducido cle furcionarios clel Estaclo, como reconpensacin por los servicios prestados. Con los aos, el mbito

plazo. Como resultado, la deuda en moneda nacional pas a ser del 35% de la deuda total, la vida media de la deuda se eler' ms de 11 aos y la deuda con exposicin a tasa fija se increment hasta e|75,4Yo deltotal cle la deuda (vanse los grficos VI.4 y VI.5). 20
En la ley antigua un profesor con 40 horas semanales cle quinto rivel ----el ms altorecibe s/. 1.369, solo un 6,3"/" ms cle 1o que gara un profesorde primer nivel ms -el bajo-; mientras que en la nueva ley el mismo profesor ganara S/. 4-066, utt aurnento del1970/" frente a la situacin actual. El naestro que recin empieza en la rueva can.ea nragisterial recibira S/.2.073, ur aumento del 61% frente a la antigua ley.

l9

de aplicacin cle este rgimen se fue anrplianclo, incluyendo ms beneficiarios y con mayores berreficios. Se clenomina cclula viva porque iguala Ia pensin al suelclo.del cargo er actividad. Eu los artculos 10'y 11" de la Constitucin Poltica del Per, el Estaclo reconoce el clerecho uriversal y progresivo de toda persona a la seguriclad social y gararrtiza el libre acceso a prestaciotes de salud y pensiones.

TA

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Refornia fiscal cn,A.lrrica l-aiin

211

Gri.r:r: tJ!.4

G;'fic:',/l.l
ESTRUCTURA DEL PORTAFOLIO DE DEUDA PBLICA POR TASA DE INTERS

ESTRUCTURA DEL PORTAFOLIO DE DEUDA PBLICA POR MONEDAS

Ao 2001

Ao 2001

Ao

201

I I

fl

Dlar estadounidense Ei Nuevo sol

Yen

f
L

Dlar estadoundense

I
D

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Variable

Fija

Fl Nuevo sol

!Yen
l Luro E otras

D Variable

Euro

EOtras

Fuente: Transparencia Econmica y Mnistero de E6onoma y Finanzas

Fuente: ansparenca Econmica y Mnistero de Economia y Finanas.

EI manejo de la cleuda pblica trajo dos consecuencias positivas para la economa. En primer lugar, permiti un importante apoyo clel Tesoro Pblico al Banco Central para evitar una pronunciada cada del tipo de cambio nominal mediante su participacin activa en eI mercado cambiario con compras de dlares para los prepagos cle deuda externa, y para los

desarrollo y permitiendo luego las emisiones de bonos corporativos y deuda hipotecaria a largo plazo en moneda nacional.
s ultados fiscal e s glob al es Las polticas fiscales implementadas han tenido tur impacto sustzurcial

Re

aportes al Fondo cle Estabilizacin Fiscal, los que se hicieron en dlareszl.

El segundo elemento importante es la profundizacin y desarrollo del mercado de capitales interior. La emisin cle la deuda soberana en soles era parte de un programa llamado Creadores de Mercado, que pretenda construir una curva de rendimiento de largo plazo en soles, de modo que sirviera como benchmsrk en el mercado de capitales, contribuyendo as a su

en las cuentas pblicas y en el desempeo econmico. La deucla pbica como porcertaje del producto ha cado cerca del 20"/o.Los ajustes en la Ley

2r

En un rgimen de canbio flexible la excesiva volatilidacl cle los flujos cle capitales pueclen

impactar cott grancles movimientos en el tipo de cambio. Esta excesiva volatiliclad a corto plazo se puede aminorar con intervenciones carnbiarias. A laqgo plazo, el tipo cle cambio cle equilibrio real deternrinar el tipo de cambio nominal, pero se evita la volatiliclacl de corto plazo que es muy perjuclicial para el sector real.

de Responsabilidad Fiscal hicieron que la inversin pbtica creciera de manera significativa, lo que implic un gran impulso a la competitiviclacl de la economa al reducir la brecha cle ifraestructura. por otra parte, la reforma de la deuda pblica llev a la recluccin de la vulnerabiticlad de las finar.rzas fiscales y, tal como se mencion anteriormente, a desarrollar el mercaclo interior de capitales otorgndoles mayor profundidad y fonnnclose una vercladera curva de rendimientos. Los avances en el campo fiscal y social, junto aI buen cresempeo cle los indicadores econmicos, d.eterminaon que el Per alcanzara la calificacin

CEPAL/,CIDOIi

Reforma fiscal cn Airrca Latira

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;rnn-f,-l5.

En abril cle 2008, Fitch Ratings otorg la calificacin BBB, saliendo del campo de cleucla especulativa. Luego, en julio ciel mismo ao, Standards and Poors decidi elevar la calificacin cle la deuda peruana y finalmente, en cliciembre de 2009, Moodys tambin eler la calificacin de la cleucla perlrana al rango
cle graclo de inversin.

A mcdc Ce ccr.;clus'!n: los de:afos haca un nuevo pacto fiscal

Los resultaclos del pacto fiscal cle los aos noventa y los cambios hechos durante la ltima dcacla han sido excepcionales. El clesempeo de la economa peruana de 2001 a 2010 ha siclo sobresaliente. En trminos histricos, el crecimiento promedio del PIB per cpita fue del 4,7"/" (vase el grfico vI.6), el ms alto cle las ltimas seis dcadas, con rnenor volatiliclacl; y en trminos comparativos, para el mismo perodo de tiempo, la economa peruana ha estado entre las cliez economas cle mayor crecimiento en el mundo, acumulando una tasa real de cerca del 80%. En trminos de indicadores sociales, el desempeo tambin ha siclo sobresaliente. La pobreza se redujo de tasas del54,8"/" en 2001 al 31,3% en 2010. Asimismo, los indicadores sociales han ido mejorando, tal como se mostr anteriormente (vase el grfico VI.7). Apesar cle estas mejoras sustanciales, existe una serie de clesafos dacla
la todava dbil situacin estructural cle la economa. Tnto el Per como otros pases de la regin deberan plantearse un nuevo pacto fiscal que, adems
Grfico Vl.6 PIB PER CPITA DEL PER, I95O-2OIO (En mllones de so/es de 1994, variacin porcentual promedio anuat)

Un hecho interesante es que en la crisis de 2008-2009, a cliferencia de la crisis cle fir'rales de los aos noventa, la economa peruana turro capacidad de implementar un programa de estmulo econmico (PEE) con la idea de estabilizar ei producto. Al clisea el PEE se busc armonizar los objetivos a corto plazo cle mantener el dinamismo de la economa y minimizar los impactos sectoriales de la crisis, con los objetivos a largo plazo cle reducir la brecha de infraestructura y aumentar el PIB potencial. En ese senticlo, eI PEE busc ser de tamao significativo, con medidas claramente temporales, muy focalizado en los sectores ms afectados por la crisis y usanclo el gasto en inversin como columna vertebral del plan, evitando el uso generalizado clel gasto corriente (a excepcin de mantenimiento de infraestructura) e implementanclo reclucciones focalizadas y temporales de impuestos. En total, entre los distintos programas implementaclos, el tamao del lleg aI3,9"/o del PIB para ser ejecutaclo en dos anos. Las medidas que PEE se implementaron tenan tres componentes: i) apoyo a la actividacl econmica, se destin un 18% de los recursos del plan y se contemplaban esquemas de garantas crediticias para los exportadores y pequeas empresas, aumento temporal clel reintegro tributario a los exportadores del S% al87o, una recluccin de la depreciacin acelerada a las inversiones realizadas cte 2009 a 2010 para combatir el aumento de la incertidumbre; i gasto en infraestructura, que era la columna vertebral del PEE, con ms del 66"/. clel total de las aprobaciones, incluyendo obra nueva pero tambin gasto en nntenimiento, en especial en obras
cle infraestructura social (postas cle salud, centros eclucativos y

5,0 4,0 3,0

2,O

1,0

0,0 -1,0
-2,O

agua potable, entre otros); y

apoyo social, destinndose rcursos para programas sociales y zonas vulnerables, Io que represent el lT/ del PEE. El clesarollo cle una amplia poltica contracclica en medio de un contexto cle cacla cle la recauclacin tributaria no hubiera sido posible de no haber acumulado supervits fiscales y ahorros en los tres aos precedentes. La prudencia fiscal en los aos anteriores permiti implernentar el PEE sin poner en riesgo la sostenibilidacl fiscal de las finanzas pblicas.

iii)

-3,0

1951-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000

Fuente: Eanco Centrl de Beserva del Per e lnstituto Nacional de stadstica e hformlica (tNt) Nolar La poblacn lue estimada a palir de los ncrementos ntercensales promedios nuales.

2001_2010

a1A

cf:rl-,/clDl

Refernr fiscal en

Arlrca Lttlra

Grfic.* tJl.7

EVOLUCIN DE LA INCIDENCIA DE LA POBREZA TOTAL EN EL PER,

2001 -2010 (En porcentajes i,especto del total de la poblacin)

Ias siguienfes razones: !*s impuesto- se ccpi,irlclpan errirc i... distintos.iveles de gobierno regio.al y local-, pero -nacional, Ias comuniclades en las zonas afectadas no recibe. los recursos directarnente; las autoridades locales tienen poca eficiencia en el gasto de estos recursos y no necesariamente invierten en las zorlas de i'fluencia; y los impactos negativos se generar clesde el inicio cle la construccin cle un proyecto v los beneficios en mavores

Fuenle: lnslituto Naconal de Estadistca e lnformlica (lNEl).

de las metas de estabilidad e inclusin social, retome con mayor nfasis el objetivo de crecimiento y eficiencia. Tomanclo en cuenta las tenclencias del comercio.internacional, con un fuerte soporte cle clemancla alprecio cle mateias primas en el mediano plazo, la regin no ha hecho los suficientes esfuerzos para fortalecer su estructura fiscal e institucional. Si bien es cierto que en el Per, as como en otros pases cle la regin, desde mecliaclos de Ia clcada pasada se han hecho esfuerzos y se han impementado reformas que promueven la inversin privacla y la eficiencia en la economa, esto no es suficiente y se requiere que se construya un nuevo pacto fiscal que establezca metas y compromisos polticos claros

impuestos se reciben luego de varios aos, cuanclo empieza la explotacin y se elimina el escudo fiscal que pueclan tener. Para resol'er estos problemas se crearon algunos irstnrme.tos fiscales .ovedosos. Por u.a parte, fo"rclos sociales, que son constituidos por parte de los pagos por las concesiones nineras otorgadas por el Estado. Asimismo, se promulg la Ley 29320, que crea un mecanismo para que las empresas puedzu.r pagar sus irnpuestos con obras pblicas, elegidas por la autoridacl. Bajo esta modalidad, al co'struirse las obras por empresas privadas y no por licitacin pblica se asegura una mayor rapidez en la ejecucin de una obra concreta y libera de carga a las unidades administrativas de los entes ejecutoresz. Este instrumento permite mejorar la efectividad en la ejecucin de los presupuestos por parte de las autoridades locales. Finalmente, en 2006 se cre el programa cle solidaridacl, basado en contribuciones vol'ntarias de las empresas mineras, reguladas por decreto y con supervisin del Ministerio de Energa y Minas, que se depositaban en un fondo, y las decisiones de gasto las realizaban las propias comunidades de la zona cle influencia en coordinacin con la empresa minera23.
En la medida en que no se tengan instrumertos fiscales innovaclores

con el crecimiento econmico y la eficiencia. En esa lnea, el nuevo pacto fiscal clebera resolver los siguientes problemas:

i)

conflictos sociales y explotacin racional de los recursos naturales. La fuerte conflictividad social, muchas vecesexpresada como protestas

que resuelvan el problema redistributivo, mejorando la caliclacl de vida de las comunidades en ras zonas de influencia de las industrias extractivas, la conflictividad sociar seguir existienclo.
reduccin de la brecha de infraestructura. La crisis de fiales de los aos noventa llev a una reduccin del gasto pblico, por medio

medioambientales tiene su base en una desigual distribucin de la renta y, en concreto, cle los beneficios para la poblacin en la zona cle influercia de los proyectos de explotacin de los recursos naturales. Ms all cle garantizar la proteccin del medioambiente, las comunidades buscan una mayor participacin en la nueva riqueza generada. Los instrumentos fiscales convencionales (impuestos y gastos) para resolver los temas cle redistribucin no han funcionaclo por

de una severa contraccin en la inversin pblica afectando la

y los procesos de selecci., aclems de la resolucin de las. impugnaciones, generan plazos e inicio cle obra bastairtes rns largos que los que pueden hacerse en.el sector privaclo. Este progran'ra.dur hasta el arlo 2011, l nuevo gobierno aumcntr las contribucio.es, con cambio de nombre y canaliz el dir.rero al Tesoro pblico.

Las regulaciones de licitaciones pblicas

cllPL/cltfJ
rrnyisi1r rle Inc ceviaiOS Cue hri:-Cla !a- irrnctrr+rr-: 6'!.li^ Posteriormente, durarte el proceso de recuperaciry la combinacin
j-

Reonna fiscal en llrica Latina

por mejorer.

Asi

r-rtiliz:.nclc la nis:r* clasificarir:, la,.rgeriina,

de leyes de responsabilidacl fiscal --<1ue controlaban el gasto pblico y buscaban mantener en equilibrio las cuentas pblicas- junto con

el Brasil y la Repblica Bolivaria.a de Ve^ezuela ocr-rpan las posiciones 773,726 y I77, respectivamente.

el nuevo nfasis en la inclusin social y la reclistribucin llevaron

a una contencin clel gasto en infraestructura con un privilegio del gasto social. En un escenario econmico cloncle la oferta cle infraestructura no
crece significativamente, mientras que la clenranda se incrementa debido al fuerte crecimiento de los ingresos medios y cle la activiclad econmica, la brecha tiende a ensancharse y termina convitindose
en una seria limitante para el crecimiento econmico a largo plazo. En 2006, se modificaron las reglas fiscales, manteniendo el lmite sobe el dficit fiscal en un 17o del PIB, pero solo imponiendo un lmite sobre el crecimiento del gasto corriente, para permitir que

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la inversin pblica pudiera crecer sostenidamente. En el perodo 2006-2070,las tasas anuales cle crecimiento real promedio de la

inversin pblica se situaron en un 25"/o; con lo que la brecha se reclujo de manera significativa. Sin embargo, la necesidad de infraestructura requiere de un marco institucional adecuado para promover las concesiones y las asociaciones pblico-privadas.
ii mejora cle la competitividad. Los esfuerzos en la regin por mejorar los indicaclores de competitividad han sido desiguales. Por una parte, los pases clel Pacto del Pacfico, Chile, Colombia, Mxico y el Per han realizado esfuerzos concretos y han planteado estrategias de mejoras, especialmente.en eI caso de Colombia, cuyo programa cle competitividad ha siclo liderado por el propio

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presidente cle la Repblica. As, tomando la clasificacin de facilidad para hacer negocios del Banco Mundial, Chile est en la posicin 39, y el Per, Colombia y Mxico le siguen en las posiciones 47,42y 53, respectivamente. Si bien es cierto que estos
esfuerzos son positivos, son claramente insatisfactorios en vista de la gran cantidad de recursos fiscales que podran emplearse para

implementar reformas en el sistema judicial, rgimen tributario y sistemas administrativos del Estado, otorgando un marco ms simple, predecible y rpido para promover la invesin privada. En el otro extremo, tenemos a pases cle la regin con marcos institucionales y administrativos bastante ms complejos para la activiclad privada, y, lo que es peol no realizan ningn esfuerzo

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