21.sociedad, Economia y Politica, en La Argentina Contemporanea - Varios Autores-Arraya

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Marzo 2009
Araya, Jose Maria Julio Sociedad, economa y poltica en la Argentina Contempornea : organizaciones pblicas no estatales productoras de servicios sociales. Diagnstico preliminar / Jose Maria Julio Araya ; compilado por Jose Maria J. Araya. - 1a ed. - Buenos Aires : el autor, 2009. 180 p. ; 15x21 cm. ISBN 978-987-05-6887-2 1. Historia Argentina Contempornea. 2. Organizacin Econmica. 3. Servicios Fecha de catalogacin: 16/07/2009
Comit de Referato
(Benemrita Universidad Autnoma de Puebla - Mxico)
Dr. Germn Snchez Daza Dr. Miguel Santagada
(Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires - Argentina)
(Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires - Argentina)
Mag. Daniel Herrero
Queda hecho el depsito que dispone la ley 11.723. Impreso y hecho en Argentina. Impresin: Grafikart - Tandil
SOCIEDAD, ECONOMIA Y POLITICA EN LA ARGENTINA CONTEMPORANEA.

ORGANIZACIONES PBLICAS NO ESTATALES PRODUCTORAS DE SERVICIOS SOCIALES. DIAGNOSTICO PRELIMINAR.
Araya, Jos Mara Julio (Compilador) Autores: Ball Lima Mara Eugenia; Calvento, Mariana; Colombo, Sandra S.; Mallardi M.; Piero, Fernando J.; Poggiese H.; Rossi, Adriana E.; Ruiz, Luciana; Segura, M; Taborga A. Introduccin: El presente libro se enmarca en el Proyecto de Investigacin Cientfica y Tecnolgica Orientada (PICT-O) titulado Organizaciones Publicas No Estatales Productoras de Servicios Sociales de la Regin Centro de la Provincia de Buenos Aires. Anlisis de Potencialidades y Limitaciones en la Produccin de Servicios y Defensa de la Ciudadana aprobado y financiado por la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica bajo el Cdigo 22678-111, y cofinanciado por la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA), del cual se presentan aqu sus resultados preliminares.. El objetivo general de este proyecto es el de generar conocimiento respecto de las Organizaciones Pblicas No Estatales (OPNEs) presentes en una veintena de Municipios de la Regin Centro de la Provincia de Bs. As. Se ha realizado al respecto un relevamiento de tipo cuantitativo y cualitativo en relacin a la situacin de las OPNEs con los objetivos de generar informacin acerca del tipo de produccin de servicios sociales que efectan, identificar los estilos de gestin social y analizar la incidencia de estas organizaciones en la promocin de la ciudadana. La problemtica a abordar es considerada un tema prioritario por parte de organismos gubernamentales nacionales, que han sealado entre sus Programas y Proyectos Estratgicos el de Calidad de Vida y Desarrollo Econmico Social, en el cual se priorizan los estudios destinados a generar alternativas sociales que vinculen la ciencia, la tecnologa y la innova-
cin productiva con los proyectos que representen solucin directa a la problemtica surgida de la emergencia social, mencionando entre los mismos los dirigidos a la recomposicin de las redes sociales. Tambin se propone vincular y articular los estudios y proyectos con las experiencias y emprendimientos comunitarios en que se organiza la sociedad (Proyecto de Plan Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva Ao 2004 MECyT - SETCIP). En ese contexto, el desarrollo del proyecto ha permitido iniciar actividades de transferencia de los resultados preliminares a organismos provinciales y nacionales con ingerencia en la materia, como as tambin a algunos de los municipios de la regin, considerando que los mismos pueden resultar insumos de importancia para la elaboracin / reelaboracin de las polticas en materia social. Por otra parte, la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA), cre la figura de Programas Institucionales (Res. N 2245/2003, Consejo Superior), cuyo objetivo es establecer programas transversales que permitan movilizar la capacidad cientficotecnolgica de la Universidad mediante un conjunto de acciones convergentes orientadas al abordaje de problemas de trascendencia para la calidad de vida de la comunidad regional. Entre esos Programas se incluy el denominado Apoyo a la Gestin Pblica, el cual estableci como lineamiento estratgico la promocin de aquellos proyectos destinados a repensar el desarrollo no en forma lineal, como solucin general y homognea, sino valorando la diversidad, la complejidad y la territorialidad (O.N.U., 2003). En esa perspectiva se estableci la necesidad de bregar por la pertinencia social del proyecto de Universidad, en el cual la produccin de conocimientos debe alcanzar el nivel de utilidad a la sociedad. Este programa fue el marco en el cual se presento el proyecto de referencia. En ese sentido, el rea territorial bajo estudio identificada como Centro de la Provincia de Buenos Aires, se corresponde con las sedes y reas de influencia primaria y secundaria de la UNCPBA, que comprende los Municipios de: Tandil, Azul, Olavarra, Ayacucho, Benito Jurez, General La Madrid, Gonzles Chaves, Laprida, Las Flores, Rauch, Tapalqu, 9 de Julio, Balcarce, Lobera, Necochea, San Cayetano, Tres Arroyos, Gral. Alvear y Bolvar. El trabajo fue realizado por el Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemticas Internacionales y Locales (CEIPIL) perteneciente a la
UNCPBA. El Centro posee un carcter marcadamente interdisciplinario, ya que participan del mismo docentesinvestigadores formados en Sociologa, Derecho, Trabajo Social, Historia, Geografa, Educacin, Desarrollo Local, entre otras disciplinas. Desde el ao 2002 viene desarrollando proyectos vinculados al tema en cuestin, que fueron includos en el Programa Estado, Desarrollo y Polticas Pblicas, que ha sido evaluado y acreditado en el Programa de Incentivos a Docentes Investigadores (Secretara de Polticas Universitarias, ME). Quiero destacar que, adems de los autores de los distintos captulos, el desarrollo del proyecto ha involucrado la participacin y el compromiso de una importante cantidad de docentes, investigadores y profesionales, cuyas tareas de relevamiento de datos, procesamiento y estudios de los mismos y de apoyo general, ha permitido que puedan presentarse estos primeros resultados. Finalmente, el aporte invalorable, para la concrecin de este proyecto, de la Lic. Adriana E. Rossi, desde el planteo de la idea original que le dio vida, y luego, desde el trabajo cotidiano; del Dr. Fernando J. Piero y la Dra. Sandra S. Colombo, en la elaboracin del mismo, y en la discusin y aporte de sus conocimientos tericos y metodolgicos, y del Lic. Manuel Mallardi y la Lic. Mariana Calvento, por sus ideas innovadoras y el aire fresco del que nutrieron al trabajo colectivo. Por ltimo, agradecer a los Seores miembros del comit de referato, Germn Snchez Daza; Miguel Santagada y Daniel Herrero, por la lectura de cada uno de los captulos, sus comentarios y contribuciones acadmicas. El libro se estructura a travs de seis captulos abocados cada uno a temticas que permiten comprender el universo en estudio, desde un anlisis de tipo terico-conceptual hasta la caracterizacin particular de las Organizaciones Pblicas No Estatales, productoras de servicios sociales, y su regin de pertenencia. En este sentido, el captulo 1 busca analizar las particularidades de las organizaciones de la sociedad civil que intervienen frente a los problemas sociales que afectan la vida cotidiana de las personas. Para ello, discute los puntos de vista conceptuales ms utilizados para denominar a este tipo de organizaciones, haciendo especial referencia a las caractersticas que adquiere la esfera pblica actual. Por otro lado, frente a planteos a-histricos y fragmentados, los problemas sociales son pensados como manifestaciones de la cuestin social, recu-
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perando la procesualidad de los mismos y, asimismo las formas institucionalizadas de atencin a los mismos. Finalmente, se avanza en la caracterizacin de la intervencin concreta de las organizaciones, tanto en lo que respecta a la ejecucin de los denominados servicios sociales como en su participacin en la incidencia en la formulacin de las polticas pblicas. Con el objetivo de establecer lazos con otros equipos de investigacin con antecedentes en la temtica, en el captulo 2 se cuenta con la participacin de Poggiese Hctor, Ball Lima Mara Eugenia y Segura, Mariana pertenecientes al Centro de Investigaciones en Polticas Pblicas de la Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires (U.N.N.O.B.A.). Los autores abordan la cuestin del desarrollo local desde la perspectiva de la planificacin intersectorial, participativa y estratgica, y la gestin asociada, esclareciendo sobre el marco conceptual y metodolgico que sustenta este modo de planificar las polticas pblicas en general, y las relacionadas al desarrollo en particular; as como las condiciones para su aplicacin en proyectos de desarrollo local-regional y los obstculos que frecuentemente emergen y atentan contra el contenido de los procesos participativos. Ante el modelo global dominante, y el redescubrimiento de lo local como su contradictor, se plantea la necesidad de pensar las transformaciones sociales escapando a la dicotoma local-global, sostenida por el paradigma de pensamiento hegemnico, y poner en prctica modelos de desarrollo local-regional que eviten reproducir las inequidades espaciales y sociales producto de la dinmica globalizadora. En este sentido, se confronta con la concepcin de la Planificacin Estratgica, hoy en boga, sealando sus limitaciones a la hora de favorecer un proceso participativo real e incidir en las inequidades mencionadas. El objetivo del captulo 3 es describir y analizar aspectos socioeconmicos y polticos de la regin del centro de la Provincia de Buenos Aires. El captulo se divide en dos secciones. La primera analiza las particularidades del contexto de descentralizacin que reposiciona el papel de las ciudades. La segunda avanza sobre las caractersticas polticas, econmicas, y, principalmente, sociales de la regin. En este segundo plano, se realiza una caracterizacin ms especifica, principalmente centrada en cuestiones sociales, reconstruyendo y adaptando el denominado ndice de Discrepancia Interdistrital de la regin del centro de la Provincia de Buenos Aires, logrando una mayor aproximacin a la
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caracterizacin social de la regin y, asimismo, constatando las diferentes realidades en su interior. De esta manera, en el captulo se realiza un acercamiento desde lo general a lo particular de las principales caractersticas de la regin y de los municipios en estudio. En el captulo 4, los autores se plantean como objetivo central la presentacin de algunos datos que reflejan el estado actual y rasgos centrales que caracterizan a la totalidad de OPNES (433) relevadas en diecinueve (19) localidades de la regin centro de la provincia de Buenos Aires, resultando por lo tanto un anlisis de tipo cuantitativo. Cabe aclarar que las nicas variables descriptas en este capitulo son: cantidad de Opnes, ao de fundacin, carcter de las organizaciones pblicas no estatales, rea temtica atendida, situacin legal, tipo de servicios, estructura formal y financiamiento; ya que el resto an se encuentran en proceso de consolidacin de los datos. El captulo 5 parte del supuesto que para entender el surgimiento y permanencia de las organizaciones sociales es necesario comprender el momento histrico, las caractersticas del modelo de acumulacin y del sistema poltico y social que las contuvieron. Por ello, se examina la relacin existente entre el origen de las Organizaciones Pblicas No Estatales (OPNEs) productoras de servicios sociales en la regin y los modelos econmicos imperantes en la Argentina, y las consecuencias sociales que los mismos produjeron, en particular el perodo transcurrido entre 1976 y 2007. De esta manera, se explica a travs del estudio de variables de tipo nacional la aparicin de estas organizaciones a nivel regional. Reflexionando sobre las distintas mediaciones que permitan comprender el significado social de los servicios sociales dentro del actual contexto capitalista, especficamente aquellos desarrollados por las Organizaciones de la Sociedad Civil que se emplazan en los municipios que comprenden el rea de estudio de la investigacin, el capitulo 6 trabajo procura aprehender las tendencias vigentes en la produccin de los mencionados servicios. Para ello, se avanza en el anlisis de las caractersticas que adquieren los servicios sociales en las relaciones sociales vigentes, dando especial nfasis a aquellos vinculados a las Organizaciones de la Sociedad Civil, para culminar con la descripcin de los proyectos sociales implementados por las organizaciones de la regin analizada. En este ltimo punto, se recuperan elementos sustanciales como los objetivos que persiguen las organizaciones, los tipos de proyectos implementados, los servicios que dichos pro-
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yectos transfieren, como as tambin los criterios de acceso definidos para los usuarios, la franjas de edades a los cuales estn destinados, y, finalmente, las implicancias de recibir o no financiamiento del Estado en relacin con los puntos anteriores.
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CAPITULO 1
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Esfera Pblica, Cuestin Social y Organizaciones de la Sociedad Civil
Adriana E. Rossi Manuel W. Mallardi
Introduccin El presente trabajo sintetiza un conjunto de reflexiones sobre las particularidades de las Organizaciones de la Sociedad Civil que intervienen sobre los problemas sociales que afectan a un nmero importante de ciudadanos. Partiendo de una perspectiva relacional, se considera que tales problemas sociales no remiten a fenmenos aislados unos de otros, sino que forman parte de un complejo mayor al que se denomina cuestin social. Tradicionalmente los estudios sobre la cuestin social centran su atencin en el anlisis de las polticas sociales implementadas por las distintas instancias estatales, desconociendo en buena parte el avance importante que existe por parte de las Organizaciones de la Sociedad Civil, las cuales en muchos de los casos desarrollan su intervencin en forma anterior inclusive al propio Estado. En las ltimas dcadas se asiste al fenmeno de revitalizacin de estas organizaciones, derivados de mltiples y variados elementos, que confluyen en procesos asociativos diversos y posiciones valorativas tambin heterogneas respecto del papel que vienen a desempear estas Organizaciones de la Sociedad Civil en relacin con la atencin de los problemas sociales y en su vinculacin con la intervencin del Estado. La propia conceptualizacin del trmino Sociedad Civil, as como Tercer Sector en que generalmente se lo engloba, conduce a revisar los diferentes posicionamientos poltico-ideolgicos que atraviesan el anlisis del fenmeno que constituyen este tipo de Organizaciones. Con todo, resulta innegable considerar que estamos en presencia de un fenmeno creciente en trminos de la participacin de la sociedad civil organizada, consecuentemente con diversos elementos contextuales que favorecen su creacin-recreacin-consolidacin. La denominada retirada del Estado de sus intervenciones sobre las manifestaciones de la cuestin social, el crecimiento cuanti-cualitativo de los problemas sociales en
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especial en las llamadas Aglomeraciones de Tamao intermedio (ATIs), guardan correlacin directa con la intervencin multiplicada, tanto como diversa, por parte de las denominadas Organizaciones de la Sociedad Civil. Esta participacin llama a repensar la constitucin de la esfera pblica, atendiendo los debates vigentes, desde la concepcin de la misma hasta las particularidades de los actuales procesos que aparecen como una reconfiguracin emergente. Considerando estos aspectos, y aprehendiendo los procesos sociales concretos, es posible pensar a la esfera pblica desde una perspectiva amplia, donde Estado y Sociedad Civil, coexistiendo desde la heterogeneidad, representan distintos intereses, pudiendo establecer acuerdos o estar atravesados por conflictos de distinta intensidad. A fin de alcanzar los objetivos de este trabajo, en una primera instancia se reflexiona brevemente sobre las implicancias de la categora Tercer Sector y su relacin con la Sociedad Civil, para luego introducirnos en el anlisis de la redefinicin de la esfera pblica desde los dos actores considerados, finalizando con la caracterizacin de las particularidades de la intervencin de las Organizaciones de la Sociedad Civil sobre las manifestaciones de la cuestin social. Tercer Sector y Sociedad Civil: Algunos debates El campo de las Organizaciones de la Sociedad Civil es tan heterogneo como los planteos tericos existentes al respecto. Sin ser exhaustivos, podemos decir que en trminos generales las distintas concepciones se caracterizan por definir a dichas organizaciones en oposicin al Estado y al mercado, por lo cual se las denomina como no gubernamentales y no lucrativas. A partir de esa consideracin general e inicial, se habla hoy de la existencia y consolidacin de un sector, el Tercer Sector, integrado por las organizaciones de la sociedad civil. Este trmino polismico, no deja de establecer problemas derivados de las innumerables connotaciones que trae aparejado como consecuencia de las visiones diversas que atraviesan su propia concepcin. En este sentido y cuando se habla del Tercer Sector, se hace alusin desde las visiones ms optimistas, al papel que vienen a jugar como actor protagnico junto al Estado y al Mercado. En este registro, Malimacchi
CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL
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(1986) sealaba que la presencia de un sector pequeo, que se encuentra en formacin y transformacin, definiendo su relacin con el Estado, la sociedad y los pobladores. Al respecto sostena que: ...la Argentina de los aos 90 est frente a una gran transformacin y esto justifica una visin diferente sobre el tejido asociativo que da entramado institucional a la sociedad civil. Sabemos que el llamado tercer sector ha sido clsicamente definido por oposicin al Estado y al mercado. Los procesos de reforma del estado , en marcha en nuestros das, y la aparicin creciente de sectores de lo social, regidos por nuevas reglas de mercado, sin duda brindan condiciones para el mejor perfilamiento de un sector que se define precisamente como no siendo ni lo uno ni lo otro(Malimacchi, 1986.s/p). Desde esta lnea se est haciendo alusin al Tercer Sector diferente del espacio gubernamental (estatal) y del mercado. As, es definido como una combinacin entre las caractersticas de uno, el estado, a partir de la bsqueda del bien comn y del otro, el mercado, a partir de su surgimiento desde la iniciativa privada (Gonzlez Bombal, 1995; Bresser Pereira y Cunill Grau, 1998). Se habla entonces de Tercer Sector como un conjunto de actores sociales, que resultan de intereses particulares que se aglutinan en pos de acciones compartidas, que transcurren desde la dimensin privada a la pblica. Funciones como la satisfaccin de las necesidades sociales a partir de las limitaciones que estara mostrando el Estado como proveedor y productor de servicios sociales, son las que se adjudican desde las perspectivas que interpretan que es el Tercer Sector una alternativa para la provisin de servicios. Esta perspectiva al menos da lugar a dos interpretaciones: Por un lado, aquellos que confan en el Tercer Sector como la resolucin a los problemas sociales, en oposicin a un modelo de Estado como el de Bienestar y que podran inscribirse dentro de las directrices neoliberales impuestas y promovidas por los propios organismos internacionales, como ya se ha hecho alusin. Por otro lado, tambin se interpreta que las organizaciones que conforman este sector vendran a complementar la accin del estado, a partir de las demandas no satisfechas
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desde esta esfera, resaltando el carcter complementario no sustitutivo. En relacin al perfil deseable de las organizaciones, algunos autores que analizan la sociedad civil coinciden en sealar lo que consideran ventajas en trminos de la produccin de servicios sociales que efectan dichas organizaciones y que se resumira en lo que Vieira (1998) seala como caractersticas comunes a ellas: Estructuras descentralizadas y desburocratizadas, en contacto permanente con los destinatarios, agilidad de gestin, eficacia y eficiencia en el empleo de recursos, lgica fundada en la solidaridad, entre otros, a los que podra agregarse el uso de las metodologas participativas y una innovacin en cuanto al abordaje de las temticas como en la materializacin de los proyectos. Por su parte, analizando estos planteos, Grassi afirma que el corpus terico sobre el tercer sector generado en la dcada de 1990 retoma la nocin de sociedad civil como espacio, conjuntamente con el mercado, apoltico: lo pblico no estatal en la fundamentacin discursiva del Tercer Sector y en el lugar reservado a las organizaciones resultaba, as, pblico no poltico; la poltica quedaba recluida en el sistema de partidos y en el Estado () [y] la sociedad civil, por su parte, resultaba asimilada a un agregado de organizaciones de buena voluntad y de reciprocidad (Grassi, 2003: 294) Por otro lado, Montao (2005) considera que al caer en esta visin fragmentada de la realidad, el tercer sector es pensado como aquel que resolvera el problema de la dicotoma entre lo pblico y lo privado, en donde lo primero correspondera al Estado (primer sector) y el segundo al mercado (segundo sector). Sin embargo, se vuelve a caer en una clara fragmentacin si se piensa que lo pblico, asociado a lo poltico, y lo privado, asociado a lo econmico, son propiedad exclusivas del Estado y del mercado respectivamente, quedando a este tercer sector, el de la sociedad civil, la intervencin sobre lo social. Por ello, cualquier anlisis de las implicancias de la sociedad civil debe efectuarse como una particularidad de procesos sociales ms generales de los cuales adquiere significado y funcionalidad. Consecuentemente se considera que el Tercer Sector, dedicado sobre todo a la provisin de servicios sociales, apenas estara cumpliendo el
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papel como brazo ejecutor de polticas sociales emanadas del mbito estatal, determinando con ello una imposibilidad casi manifiesta para plantearse como alternativas y propositivas. En este sentido, se estara en presencia de un sector que limita su participacin, al decir de De Piero (1998) a las partes blandas de la poltica y donde todava no ha encontrado su posicin para poder dirimir, de igual a igual, cuestiones que tengan verdadera incidencia poltica en las polticas pblicas. Un elemento ms se suma al cuestionamiento de la propia consideracin de este agrupamiento de Organizaciones de la Sociedad civil como sector. En este registro, se cuestiona la existencia de tal como sector, en tanto se parte de suponer la inexistencia de diferencias, conflictos, lgicas, objetivos, haciendo aparecer a este conjunto como homogneo, cuando en verdad lo que resulta de su composicin como denominador comn es el hecho de su pertenencia u origen en la denominada sociedad civil. Otro punto importante de crtica en relacin a estos planteos es sealado por Rodrguez Lpez (2005) quien sostiene que definir al tercer sector en oposicin a la esfera poltica y econmica, separando Estado, mercado y tercer sector, niega que adems del financiamiento tanto del mercado o del Estado hacia el tercero, ste sea objeto de regulacin jurdica y poltica por parte del Estado. Consecuentemente, contina la autora, la separacin analtica entre los supuestos tres sectores no permite comprender los procesos reales y no logra trascender la oposicin pblico/privado. En conclusin, podramos decir que diversos estudios y datos, an con las diferencias que son reales, marcan una intervencin social de importancia apreciable por parte de las denominadas Organizaciones de la Sociedad Civil. Esta afirmacin no debe conducir a evitar el develamiento de las fragilidades propias de las mismas ni a la suerte de idealizacin que, derivando de una nocin de Estado restricto (Sarachu, 1999), surge de pensar al denominado tercer sector abstrado de las tensiones sociales en las cuales realmente se inserta, como si fuese un todo homogneo y todas las organizaciones que lo componen buscaran el denominado bien comn. A partir de los planteos anteriores, se considera que en oposicin a considerar el surgimiento de un sector particular, es necesario pensar los procesos en trminos de complejidad, donde no hay lugar para categoras abstradas una de otras, sino elementos de un mismo proceso, donde en lugar de un supuesto nuevo tercer sector se evidencia la nueva particularidad que adquiere la esfera pblica, donde coexisten Estado y Sociedad
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Civil. Acerca de la configuracin de la esfera pblica Distintos autores coinciden en sealar que a partir de la dcada de los 70 la nocin de sociedad civil ha cambiado considerablemente y esto tendra vinculacin tanto con los procesos polticos democratizantes como con la emergencia de nuevos actores, tal el caso de las organizaciones que emergen de esta instancia y que van asociadas a calificaciones tales como autonoma, participacin, derechos humanos, ciudadana, entre otros (Vieira, 1998). De acuerdo a ello y como objetivo final de los activistas sociales, la sociedad tiene que ser construida, reforzada y consolidada como medio y fin de la democracia poltica (Fernndez, 1998). En este sentido, se estara en presencia de la construccin de una esfera social pblica, integrada por las Organizaciones y movimientos que, teniendo un origen privado, persiguen una finalidad pblica. En esta lnea, seala De Piero (1998) que la constitucin del espacio pblico, que deriva de la participacin de los ciudadanos, por la extensin y diversidad y la poca claridad de lmites, tiende hoy a convertir en sinuoso y difuso precisamente el lmite entre el espacio pblico y privado. En este sentido el autor argumenta que: pareciera que la relacin entre lo pblico y lo poltico se ha diluido, en donde lo pblico no implica que necesariamente se convierta en cosa poltica..la defensa del espacio pblico en los primeros aos de la nueva democracia significaba bsicamente la recuperacin del Estado de derecho y de las libertades pblicas, por una parte y el recupero del poder decisional por parte de los partidos y otros actores polticosCon el desplazamiento de la centralidad del conflicto hacia lo econmico-social, la heterogeneidad que hoy compone lo pblico es muy alta.(De Piero, 1998). Distintos autores coinciden en sealar que esta eclosin en trminos de la participacin de las Organizaciones de la Sociedad Civil en materia de intervencin social, permiten hablar de una reconfiguracin de la
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esfera pblica. Desde esta perspectiva, advierten que la comprensin de lo pblico, slo como encarnacin del Estado, resulta insuficiente para su entendimiento, a partir de la presencia de la Sociedad Civil en el campo de las polticas sociales (Morales, 1998). En esta interpretacin, la homologa Estado = pblico, entra en crisis, a partir de una profunda retraccin del Estado en sus intervenciones en relacin a la cuestin social, lo cual obliga a instaurar el debate en trminos de la redefinicin de lo pblico y lo privado y la necesaria, aunque conflictiva, articulacin entre ambas esferas. Algunos enfoques de las polticas pblicas han considerado que lo pblico suele confundirse con lo gubernamental, pero lo pblico rebasa lo gubernamental, en donde lo primero es del inters de todos y lo segundo est referido al aparato de la administracin (Ortega, 1995; Viveros, 1997; Gonzlez Bombal, 1995). La distincin que ha operado hegemnicamente entre pblico = estado y lo privado=individual, deviene de un paradigma que ha divorciado ambas esferas para comprender las relaciones sociales, sin posibilidades de analizarlo desde otras perspectivas ms complejas (Viveros, 1997). En este registro, sobresale el incremento de la intervencin de entidades de origen privado con fines pblicos, que hacen su aporte a la construccin de la esfera pblica no estatal (Morales, 1998). Consecuentemente, cuando se hace referencia a la delimitacin de dos esferas que integran lo pblico, la estatal y no estatal, se alude a la consideracin de lo pblico ligado al bien comn o relacionado con el inters compartido. En este sentido se corresponde con la perspectiva republicana cvica donde las personas dejan de lado sus intereses particulares para atender a los intereses pblicos o comunes, concepcin no exenta de debates pero que, a los fines de este trabajo y en funcin del papel que vienen jugando las organizaciones denominadas comnmente de la sociedad civil, habremos de considerar como integrantes del sector privado que destinan su accin al bien comn o pblico (Frazer, 1997). Agrega Vieira (1998) que: La construccin de esta esfera social pblica, en cuanto a participacin social y poltica de los ciudadanos, pasa por la existencia de entidades y movimientos no gubernamentales, no mercantiles, no corporativos y no partidarios. Tales entida-
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des y movimientos son privados por su origen, pero pblicos por su finalidad. Ellos promueven la articulacin entre esfera pblica y mbito privado, como una nueva forma de representacin, buscando alternativas de desenvolvimiento democrtico para la sociedad Recuperando nuevamente la perspectiva de De Piero (1998), se seala que esta nueva esfera pblica, como espacio laxo, permite la convivencia tanto de reclamos polticos como sociales y que la bsqueda de satisfaccin se vuelcan en movimiento pendular a la sociedad desde un mbito-privado- al otro-pblico. Por nuestra parte, consideramos necesario superar las tradicionales dicotomas entre lo pblico y lo privado, lo gubernamental y lo no gubernamental, principalmente porque las evidencias objetivas de los procesos histricos demuestran que las mismas no reflejan los procesos reales. Una posible alternativa, que complejiza el debate, y que creemos vlido mencionar aunque sin nimos de ser exhaustivos, consiste en recuperar los planteos de Gramsci (2003). En este sentido, puede decirse que reducir el Estado a la sociedad poltica, implica la identificacin del Estado con el gobierno, mientras que la ampliacin de la ciudadana poltica y social, con el consecuente aumento del nmero de personas que comenzaron a participar en el hacer de la poltica, remite a un Estado ampliado, donde el mismo se encuentra compuesto por la sociedad poltica ms la sociedad civil (Gramsci, 2003). Al respecto, Coutinho (1997) explica la necesidad de reconocer una sociedad que se asocia y hace poltica, y por lo tanto multiplica los polos de representacin y organizacin de los intereses, frecuentemente contrarios a aquellos representados en y por el Estado. Esta ampliacin del Estado incorpora este fenmeno nuevo situado entre la economa y el gobierno, el cual sin ser gobierno incide sobre el Estado, ya que en su interior se producen y reproducen relaciones de poder. As, continua Coutinho: para Gramsci, la sociedad civil se torna un momento del propio Estado, de un Estado ahora concebido de modo ampliado. () el Estado se torn dice Gramsci una sntesis contradictoria y dinmica entre la sociedad poltica (o Estado strictu senso, o Estado-coercin o, simplemente gobierno) y la sociedad civil (Coutinho, 1997: 163).
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Considerando que los denominados aparatos privados de hegemona componen lo que l nombra como sociedad civil, esta concepcin de la sociedad civil, implica que la misma es una dimensin del Estado ampliado, con relativa autonoma de la sociedad poltica aunque no se desvincula ni del Estado ni del mercado, en tanto su base material es distinta, y que, adems, se encuentra caracterizada por la lucha por la hegemona (De Souza Filho, 2001). En trminos histricos, los autores sostienen que la ampliacin de los derechos de ciudadana, tanto polticos como sociales, constituyeron los procesos que posibilitaron la constitucin de esta nueva forma del Estado. Estos aportes llevan a la necesidad de ampliar los elementos que caracterizan a la ciudadana en el Estado ampliado, su proceso de construccin y las implicancias en torno a las caractersticas democrticas del Estado. Por otro lado, frente a la tendencia homogeneizadora de las distintas perspectivas analticas sobre la Sociedad Civil, los aportes gramscianos garantizan su heterogeneidad, en tanto espacio de lucha por hegemona trabada por las organizaciones privadas, permitiendo una concepcin articulada de las diferentes lgicas y valores de la sociedad que se expresan en la sociedad civil (De Souza Filho, 2001). Sin embargo, los procesos histricos marcan que ms all de la relacin originaria entre las distintas instancias, y no sectores aislados, cada uno presenta lgicas y estrategias de intervencin sobre los problemas sociales particulares y distintas, aunque muchas veces dichas diferencias se solapan por los acuerdos alcanzados entre si. Por ello, a continuacin, consideramos pertinente avanzar en la precisin de los elementos que caracterizan el debate sobre los problemas sociales en la actualidad para luego continuar con las caractersticas que adquiere la intervencin de las Organizaciones de la Sociedad Civil sobre los mismos. Cuestin social y formas institucionalizadas de atencin Considerar la intervencin que tanto el Estado como las Organizaciones de la Sociedad Civil realizan sobre los problemas sociales implica esbozar las caractersticas que se le atribuyen a los mismos, ya sea en trminos terico-metodolgicos como en aspectos concretos de formas
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hegemnicas y alternativas de intervencin sobre los mismos. Cabe aclarar, que si bien la intencin de este apartado es profundizar en las particularidades de la accin de las Organizaciones de la Sociedad Civil en la produccin de servicios sociales, la complejidad relacional que se mencion anteriormente exige que se sealen algunos elementos de la intervencin realizada por el propio Estado. Cotidianamente observamos en las sociedades actuales el surgimiento de problemas sociales que remiten a estados de insatisfaccin de derechos sociales de determinadas personas, ya sea de manera individual o colectiva. Dichos problemas sociales abarcan tantas situaciones como esferas posibles de concrecin de la vida cotidiana de las personas: desocupacin, hacinamiento, desnutricin, violencia, prostitucin infantil, nios en situacin de calle o viviendo en la misma, entre otros. Sin embargo, en muchas ocasiones una misma situacin puede ser considerada como problema social en un momento histrico y en otro no, o en una sociedad y en otra no. Es decir, ya sea por la magnitud del mismo, porque los afectados por el mismo no lo logran visibilizar, o porque los argumentos polticos o acadmicos sobre las causas del mismo se remiten a aspectos personales, individuales y privados, tal aspecto no se considera relevante de discusin y atencin en un momento o espacio, mientras que por cambios en la correlacin de fuerzas de los actores involucrados o por redefiniciones en la explicacin del mismo, en otro contexto el Estado u otras organizaciones desarrollan estrategias especficas para atenderlo. Al respecto Bourdieu afirma que cada sociedad elabora, en todo instante, un cuerpo de problemas sociales considerados como legtimos, dignos de ser discutidos, publicados, a veces oficializados y, en cierta forma, garantizados por el Estado (1995: 178)1. De este modo, tanto la explicacin del proceso de constitucin del problema social como tal, como la decisin de hacerlo colectivo y susceptible de ser atendido adems de la existencia objetiva de la situacin, requiere de un proceso poltico de instauracin del mismo a fin de que se reconozca su carcter pblico y se legitime la configuracin de un sistema pblico de atencin, y por ende, se redefinan las implicancias, lmites y contenido de la nocin de ciudadana.
1 En este sentido Grassi plantea la afliccin de un grupo social no es por s un problema social a menos que sea constituida como tal, por la accin eficaz de sujetos interesados de distintas maneras en imponer un determinado estado de cosas (perjudicial desde algn punto de vista), como una situacin problemtica para la sociedad en su conjunto. (Grassi, E., 2003: 23)
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Cabe resaltar que adems de la inclusin de tales problemas sociales en la agenda pblica muchas veces el centro de la discusin y debate se centra en la atribucin de los factores/causas que lo generan, simplificando la tensin en factores individuales/factores colectivos, lo cual repercute en el tipo de estrategia diseada para enfrentarlo. No es aqu el espacio para profundizar este aspecto, pero su importancia exige que se mencionen brevemente los lineamientos centrales del debate. Dichos problemas sociales pueden ser considerados como una disfuncin superable y transitoria (Rozas, 2001), individual, privada, moral y psicolgica (Netto, 1997), y por ende, desconectados unos con otros, en tanto cada uno remite a un sujeto particular y diferente. En contraposicin, tales problemas pueden ser considerados como expresin de procesos sociales mayores que transcienden a los sujetos especficos pero que se particularizan en su vida cotidiana. De esta manera, los distintos problemas sociales que cobran visibilidad en un momento histrico guardan relacin entre s, aunque muchas veces los mismas se presenten obscurecidos ante una primera aproximacin. Siguiendo esta segunda perspectiva analtica, se considera que los problemas sociales que se concretizan en la vida cotidiana de las personas, ya sea de manera individual o colectiva son una expresin de la cuestin social, considerando que la misma remite: a la puesta en escena de esa falla estructural del capitalismo moderno cuya emergencia, expresada en trminos del problema del pauperismo, los especialistas ubican en el siglo XIX, cuando los conflictos toman una forma tal que ya no pueden ser resueltos por la vieja filantropa. (Grassi, 2003: 21) En trminos concretos, Ziccardi plantea que la cuestin social en el mbito de la ciudad implica atender a diferentes grupos sociales (asalariados, pobres, mujeres, nios, jvenes, ancianos) afectados por distintos procesos de la vida social, tales como: el acceso diferencial a la educacin y salud; las condiciones de precariedad e informalidad en el empleo, las formas de pertenencia a sistemas de seguridad social, la vulnerabilidad social y territorial, la violencia e inseguridad, la construccin y expansin de la ciudadana, la sustentabilidad ambiental (Ziccardi, 2001). Ahora bien, la relacin de los problemas sociales que se presentan
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en la vida cotidiana de las personas con la referida cuestin social no es lineal, sino que se da a travs de un proceso de manifestacin de los primeros de manera refractada (Netto, 1997), es decir, se presentan como desconectados, como si se tratase de dos elementos distintos de la realidad. Tal situacin exige un anlisis de sucesivas aproximaciones a fin de identificar las mediaciones que vinculan uno con otro. Sin embargo, ms all de la aprehensin resulta importante precisar las modalidades histricas de considerar tal relacin y las consecuencias de las mismas en las intervenciones concretas. En este sentido, como se mencion anteriormente, la cuestin social en cada momento histrico se manifiesta a partir de un conjunto de problemas/secuelas sociales particulares susceptibles de ser atendidos, cuya imposicin en la agenda pblica se encuentra directamente relacionada con el posicionamiento de los distintos sectores sociales coexistentes. As, en la etapa industrial del capitalismo, hacia finales del siglo XIX, la cuestin social se configura sobre la base de la explotacin de las masas y deriva en el conflicto de clases polarizado entre el liberalismo individualista y el colectivismo marxista (Garca Delgado, 2002), cuestiones que junto con el poder obrero creciente, promovern el surgimiento del Estado de Bienestar, universalista en sus polticas sociales. La poltica social, entendida como intervencin gubernamental en las relaciones sociales, aparece entonces con las movilizaciones obreras desarrolladas en el siglo XIX, en tanto que antes de ser una estrategia gubernamental, la problemtica vinculada a la poltica social se encuentra en las principales reivindicaciones laborales, ya que: no ha existido poltica social desvinculada de los reclamos populares. En general, el Estado acaba asumiendo algunas de estas reivindicaciones en el transcurso de su existencia histrica. Los derechos sociales significan, en primer lugar, la consagracin jurdica de reivindicaciones de los trabajadores. (Vieira, 1999: 33-34). De este modo, se puede afirmar que histricamente, las secuelas de la cuestin social se tornan objeto de la intervencin, favoreciendo la implementacin continua de polticas sociales, y, a travs de las mismas, de servicios sociales particulares.
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Pero adems, en este punto, resulta importante el aporte de Netto, para quien en el marco del capitalismo monopolista la intervencin estatal sobre la cuestin social se realiza, fragmentndola y parcializndola en tanto se niega como problemtica central la desigualdad propia del sistema capitalista. De esta manera, plantea Netto, en el capitalismo: la poltica social debe constituirse necesariamente en polticas sociales: las secuelas de la cuestin social son recortadas como problemticas particulares (el desempleo, el hambre, la carencia habitacional, el accidente de trabajo, la falta de escuelas, la incapacidad fsica, etc.) y as enfrentadas. (Netto, 1997: 22)2 De este modo, sobresale una caracterstica esencial de las polticas sociales dentro del capitalismo actual, que implica que se obscurece las implicancias de la cuestin social y se reconocen, a partir de las tensiones sociales y la correlacin de fuerza entre las distintas clases sociales y de las diferentes fracciones de las mismas, un conjunto de problemas que sern atendidos uno aislado del otro, construyendo beneficiarios/usuarios distintos. Consecuentemente los servicios sociales, enfrentan cada uno a problemas sociales particulares y se constituyen en elementos que participan en la produccin y reproduccin de las relaciones sociales vigentes, garantizando la reproduccin cotidiana de las personas. Cabe resaltar que considerando dichas polticas como estrategias de hegemona, a travs de la articulacin combinada de mecanismos de dominacin y consenso, en donde polticas, programas y servicios sociales, implican regulacin, disciplinamiento y bsqueda de consenso y reconocimiento de la poblacin (Vasconcelos, 1999), en distintos momentos histricos las mismas han sido implementadas principalmente por el Estado, aunque tambin se reconoce la intervencin de Organizaciones de la Sociedad Civil, las cuales en vinculacin o no con el primero tambin desarrollan estrategias para atender los problemas sociales.
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2 Contina el autor: as, la cuestin social es atacada en sus refracciones, en sus secuelas aprehendidas como problemticas cuya naturaleza totalizante, si es asumida consecuentemente, impedira la intervencin. De ah surge la categorizacin de los problemas sociales y de sus vulnerabilizados (Netto, J. P. 1997: 22)
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Aproximacin a las particularidades de las Organizaciones de la Sociedad Civil en la intervencin sobre la cuestin social Sin pretender agotar el tema, en un breve recorrido histrico en nuestro pas, recuperamos la intervencin de las Organizaciones de la Sociedad Civil, donde se mezclaba lo pblico con lo privado, lo confesional con lo civil, y la provisin de servicios con la explotacin y el control social, en tanto que: an desde antes de la formacin del estado nacional, pero con mucho mayor despliegue a partir de la primer mitad del siglo XIX, las entidades privadas sin nimos de lucro y con propsitos de bien pblico, intervinieron decididamente en la estructuracin de las polticas culturales y sociales (Thompson, 1995). Por su parte Guarino (1995), establece la dcada de los 50, como el momento en que las Organizaciones de la Sociedad Civil, resultado de la iniciativa de grupos de profesionales y tcnicos con alto contenido de militancia social o religioso catlico, definen una clara intervencin en materia de accin social desde la esfera de la sociedad civil, con una pretendida intencin de contribucin al desarrollo, en tanto para los aos 70 el emparentamiento ser ms prximo con lo poltico, a partir del papel que juegan en la tarea de resistencia. En igual lnea, Morales (1998) seala que a partir de la dcada de los 70, estas organizaciones adquieren vigor, creciendo en forma muy superior a pocas anteriores. Esto lo argumenta, fundamentalmente, en el reconocimiento y legitimidad que van adquiriendo ante el Estado y la Sociedad. En el contexto del modelo de Estado denominado neoliberal es precisamente donde las Organizaciones de la Sociedad Civil cobran visibilidad, en un marco signado por una desfavorable distribucin del ingreso para amplios sectores de la poblacin, transformando de esta manera a la pobreza como problemtica creciente, con ndices estadsticos sin precedentes, en particular para la segunda mitad de la dcada de los 90 (Torrado, 1998). Precisamente, las caractersticas que adquieren las polticas sociales en este modelo de Estado neoliberal, se encuadran en el discurso promotor de un Estado limitado, que deba compensar las desigualdades del mercado
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(Minujin, 1993). Polticas que fueron impulsadas por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y otros organismos de carcter internacional, desde donde se prioriz y pact una orientacin focalizadora, unida al ajuste del gasto pblico social, con el aditivo de una visin negativa hacia las instituciones pblicas de parte de la sociedad en general y por la presin de los grupos hegemnicos, que pretendan la redistribucin a favor de sus propios intereses econmicos (Corts y Marshall, 1999). Al respecto, Laurell sostiene que el desarrollo del neoliberalismo implic la implantacin de una poltica social sustentada en cuatro estrategias: recorte del gasto social, privatizacin, focalizacin del gasto social pblico en programas selectivos contra la pobreza y descentralizacin, en donde el: elemento articulador de estas estrategias es la privatizacin que responde al objetivo econmico de abrir todas las actividades econmicas rentables a los privados con el fin de ampliar los mbitos de acumulacin y al objetivo poltico-ideolgico de remercantilizar el bienestar social (1999: 248). Acompaan estas estrategias, la mercantilizacin de servicios pblicos estatales y la supresin de la nocin de derechos sociales. Por su parte, Pereyra considera que las transformaciones introducidas en el esquema de la Seguridad Social implican: a) abandono del compromiso formal con el pleno empleo por parte de los Gobiernos; b) disminucin y/o reduccin de ritmo de crecimiento de los gastos sociales pblicos; c) transformacin de los servicios sociales universales en atencin pblica selectiva y focalizada a una demanda limitada a los carentes; d) se privilegia la lgica del contrato; e) retraimiento relativo de la participacin del Estado en el proceso de provisin social; y f) nfasis de la responsabilidad individual en contraposicin a la responsabilidad del colectivo social junto al bienestar del ciudadano (Pereyra, 1999). Consecuentemente, el paradigma dominante en materia de polticas sociales actuales remite a la bsqueda de eficacia y eficiencia, a travs de la complementariedad entre poltica social y Organizaciones de la Sociedad Civil (Garca Delgado, 2002), focalizando, conteniendo, individualizando las manifestaciones de la cuestin social. Distintos factores explican el auge de las Organizaciones de la Sociedad Civil y su participacin en la atencin de los problemas sociales.
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As, se coincide en mencionar la reapertura y consolidacin democrtica en los pases de Amrica Latina, los procesos de descentralizacin y la redefinicin del papel del Estado en cuanto a formulacin de polticas y programas sociales. Justamente y en cuanto al contexto poltico, Guarino (1995), intenta dar un argumento acerca de las posibilidades limitadas de intervencin de la Sociedad Civil, en tanto seala que: las ONGs que actuaron desde la dcada de los 70 y mediados de los 80 (no lograron)...articular una imagen pblica debido a las restricciones dictatoriales impuestas por los regmenes dictatoriales a sus actividades...han aparecido en estos ltimos aos ante la opinin pblica mostrando sus productos y planteando sus propuestas. Fue necesario para ello transitar un largo proceso de aprendizaje para lograr incorporar a sus prcticas, mecanismos ms idneos para promover sus acciones, negociar sus propuestas y lograr tener una imagen pblica acorde con sus actos. (1995:156) En las ltimas dcadas, adems de la clsica intervencin estatal sobre la cuestin social, caracterizada como se anticip, por la implementacin continua de polticas sociales especificas y parcializadas que atienden los conflictos de manera fragmentada (Netto, 1997), se produce un proceso que transfiere responsabilidades desde el Estado hacia la Sociedad Civil, afectando tanto a las prestaciones como a las lgicas que subyacen a las mismas (Montao, 2003). Al respecto Iamamoto (2007) afirma que en la actualidad se produce la tensin entre la defensa de los derechos sociales universales y la mercantilizacin y re-filantropizacin de la atencin de las necesidades sociales. Se produce entonces, la transferencia de la prestacin de los servicios sociales a distintos segmentos de la sociedad civil, mientras que aquellos que pueden generar ganancia son transferidos al mercado. Consecuentemente, sostiene Montao, se traslada la legitimacin del orden vigente desde el espacio del Estado hacia la Sociedad Civil y/o mercado, surgiendo dos nuevas lgicas: de la competencia y de la solidaridad. De este modo, se promueve el pasaje de las cuestiones econmicas (despolitizadas) del Estado para el mercado, las cuestiones sociales se volcaran del Estado para el llamado tercer sector, mante-
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niendo en el espacio estatal los procesos polticos formales y algn nivel de intervencin social (des-economizados) (Montao, 2003: 112). A su vez, factores externos (e interesados), contribuyen a otorgar una visin positiva de las Organizaciones de la Sociedad Civil. En este sentido, nos referimos a la importancia del aporte y apuesta que efectuaron los organismos internacionales, los cuales, como seala Rabotnikof (2001): en casi todos los programas compensatorios las ONGs aparecen como los interiores ms slidos y confiables, como efectivas y eficientes para el reparto de servicios en las comunidades marginales y se las valora para promover la autosuficiencia y el empowerment, la participacin y el desarrollo de los grupos de base. Los bancos parecen estar convencidos que los proyectos llevados a cabo por este tipo de organizaciones sern menos costosos y tendrn una cobertura universal (2001:18) En esta lnea que algunos autores denominan gerencialista, se enmarcan quienes postulan la crisis del modelo social burocrtico del Estado y las demandas instaladas por la globalizacin, enfatizan en nuevas modalidades de polticas pblicas y su consecuente administracin, de lo cual resulta se produce el crecimiento de formas asociativas surgidas en el seno de la sociedad civil, no privadas ni estatales, sino organizaciones pblicas no estatales que se instalan como una dimensin clave en la vida social del nuevo siglo (Bresser Pereira y Cunill Grau, 1998). Por su parte, Grassi (2003), analizando las Organizaciones de la Sociedad Civil a partir de la reduccin del Estado en la dcada de 1990, donde caracteriza los procesos de tercerizacin de las intervenciones sociales, que implican la delegacin a terceros (las Organizaciones de la Sociedad Civil o no gubernamentales o sin fines de lucro) de parte de los servicios no rentables, remarca la lgica de la filantropa que sustenta la intervencin, basada en aspectos como la buena voluntad, los sentimientos y/o intereses de particulares. Lejos de constituirse como organizaciones diferenciadas del Estado, la autora sostiene que dicha tercerizacin implica el financiamiento de algunas instituciones o de algunos programas de las mismas, la canalizacin de programas propios por vas de estas organizaciones, como as tambin la creacin de organizaciones promovidas por distintas
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instancias estatales (Grassi, 2003). En la misma lnea Montao (2005) sostiene que: la funcin social de respuesta a las refracciones de la cuestin social deja de ser, en el proyecto neoliberal, responsabilidad privilegiada del Estado, y por medio de ste, del conjunto de la sociedad, pasando ahora a ser una autorresponsabilidad de los propios sujetos portadores de necesidades, y de la accin filantrpica, solidaria voluntaria, de organizaciones e individuos. (Montao, 2005: 38) A partir de esta caracterizacin, se considera pertinente concluir el presente apartado, sintetizando las principales caractersticas que se evidencian en la intervencin que las Organizaciones de la Sociedad Civil realizan sobre las manifestaciones de la cuestin social. Como se ha adelantado anteriormente la intervencin social hegemnica de las Organizaciones de la Sociedad Civil remite fundamentalmente en este contexto a la ejecucin de servicios sociales. Las caractersticas de tales servicios sociales dependen, en su esencia, del origen de los mismos, dentro de lo cual se pueden distinguir al menos tres posibilidades: de la misma organizacin-de otra organizacin de la Sociedad Civil o del propio Estado. En este sentido es preciso efectuar algunas distinciones. Por un lado y como se adelant, existe un proceso de tercerizacin en la relacin Estado - Sociedad, que implica la transferencia de propuestas estatales para que sean ejecutadas por tales organizaciones, reservndose el primero las tareas de supervisin/monitoreo sobre las segundas. Generalmente, la sucesin de convenios promovidos por el Estado para que las Organizaciones de la Sociedad Civil reciban transferencia financiera, implica un proceso que va, desde el inicio, del financiamiento concreto de proyectos de las propias organizaciones, hacia la participacin en la seleccin de los perfiles de los recursos humanos, en la capacitacin de los mismos, la transferencia de metodologa de intervencin e influencia directa sobre el destino de los fondos financiados. La resultante, por mayora observada, es que se acta como si las organizaciones fueran parte de la rbita estatal, no slo generando una dependencia econmica, como hasta entonces, sino tambin ideolgica y metodolgica. Las Organizaciones de la Sociedad Civil pasan de
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ocupar un lugar ajeno al Estado a la figura que Petras (2004) denomina como contratistas privados del Estado, lo que disminuye costos operativos, salariales, etc., y por otro lado, favorece los procesos de precarizacin laboral de los miembros de las organizaciones, aspecto que si bien importante, escapa a los objetivos del presente trabajo. Los bajos niveles de autonoma que se generan en las organizaciones a partir de este tipo de relacin con el Estado, lleva a complejizar la generalizada afirmacin que dichas organizaciones intervienen en su totalidad movidos por la lgica de la solidaridad, caridad o filantropa. Si bien tales fundamentos permean los aspectos esenciales de las propuestas estatales que se ejecutan en dichas organizaciones, principalmente en lo que respecta a la relacin con los usuarios, la lgica hegemnica de intervencin en general responde a los parmetros estatales, que no siempre remiten al respeto y satisfaccin de derechos sociales. En este sentido se reproduce la lgica y estrategias de intervencin definidos en instancias estatales, con escaso margen de autonoma de parte de las organizaciones de la sociedad civil, lo que lleva a cuestionar el carcter de alternativos y propositivos con que se las caracteriza o se considera desde el rol deseable que debieran desempear este tipo de organizaciones. Para las consideraciones precedentes, se puede sealar que el universo considerado3, mayoritariamente se compone de organizaciones surgidas en el proceso de descentralizacin que ha caracterizado a los aos 80 y de desconcentracin de macro instituciones, donde una de las condiciones ha sido la existencia de organizaciones de la sociedad civil que acompaen y custodien la ejecucin de las polticas que se definen en la instancia estatal, como garanta de transparencia y de eficiencia, a partir de las connotaciones positivas con que se dota a estas organizaciones de la esfera no estatal. Otro caso es el de aquellas organizaciones que, habiendo definido y sostenido como misin el bien pblico, subrayan su accionar en los trminos de la accin filantrpica, solidaria y voluntaria y acompaan los procesos que lleva a cabo el estado a travs de sus organizaciones, generando con esto un tipo de contrato que las coloca en un delicado lmite de lo
3 Tratase de un universo integrado por 433 Organizaciones Pblicas no estatales productoras de servicios sociales con alojamiento y sin alojamiento, destinados a terceros y que se distribuyen en 19 Municipios de la regin centro de la Provincia de Buenos Aires, correspondiendo al rea de influencia de la UNCPBA.
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paraestatal. Sin embargo, las consideraciones precedentes no deben en forma alguna conducir a negar los procesos histricos de intervencin por parte de las Organizaciones de la Sociedad Civil en el mbito de lo social. Los impulsos son variados y los motivos de su constitucin tambin. Sin embargo, se privilegia, como se anticip la caridad y/o filantropa la lgica de la solidaridad.4 Consecuentemente, las manifestaciones de la cuestin social atendidas, los criterios de seleccin de los usuarios y las caractersticas de los servicios sociales, reflejan visiones que en su mayora obscurecen la nocin de derechos sociales, visualizando la causa de los problemas sociales en la individualidad de los sujetos. Se trata de una configuracin sobre la gnesis de los situaciones que afectan a las personas que dista de reflejar la procesualidad social, por lo cual no todos los sujetos se encuentran en condiciones de merecer la asistencia, que reviste el carcter de ayuda, por lo cual se aplican criterios de seleccin que van desde el lugar de residencia de la persona 5, los motivos por los cuales presenta tal situacin y las formas de comunicarse con la organizacin, es decir grados de sumisin y resignacin por ser afectado por dicho problema social. Pero, por otro lado, existe un nmero importante de Organizaciones de la Sociedad Civil que intervienen incidiendo en el desarrollo de las polticas pblicas, teniendo distintas funciones asignadas/asumidas en los distintos momentos de su desarrollo. Brevemente, se puede afirmar, siguiendo los planteos de Villar (2003), que la participacin de dichas organizaciones en el proceso de las polticas pblicas puede darse en cuatro posibles momentos: a) establecimiento de la agenda; b) formulacin y promulgacin; c) implementacin; y d) monitoreo y evaluacin. Mientras que, siguiendo en el plano de la incidencia, las organizaciones pueden participar en los siguientes aspectos: a) formulacin de propuestas, mediante la promocin de acciones que el gobierno debera realizar a partir de los criterios de las organizaciones; b) innovacin: buscando que el gobierno replique en una mayor escala
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Al respecto vase: Montao, C. 2003. Tal criterio guarda una importante similitud con las caractersticas de la proteccin cercana analizada en Castel, R. 1997.
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propuestas que han sido positivas en las escalas de intervencin de las organizaciones; c) provisin de servicios: dentro de las polticas pblicas, las organizaciones pueden ejecutar o proveer servicios sociales; y d) monitoreo de las polticas pblicas: implica el seguimiento y el control en el desarrollo de las polticas sociales. Muchos de estos procesos se visualizan a travs de la existencia de distintos escenarios de gestin asociada (Poggiese y Francioni, 1993) operacionalizados en los procesos de toma de decisiones en las siguientes posibilidades: - Procesos que dejan en la/s Organizacin/es de la Sociedad Civil las decisiones de accin que correspondan - Procesos en donde las decisiones las toma el Estado, aunque la/s Organizacin/es de la Sociedad Civil pueden participar aunque de modo no vinculante. - Procesos en donde las acciones a desarrollar se deciden de modo consensuado entre el Estado y la/s Organizacin/es de la Sociedad Civil. En la misma lnea, Cabrero, citado en Rofman (2007) refiere a la intensidad de la participacin, mencionando tres posibilidades a) intensidad baja: cuando los beneficiarios se posicionan ms en funcin de receptores; b) intensidad media: cuando los ciudadanos se convierten en sujetos actuantes mediante mecanismos de consultas, generacin de propuestas y otras modalidades; y c) intensidad alta: cuando los ciudadanos y beneficiarios asumen una participacin estratgica, no slo eran consultados sino que deciden en relacin a la orientacin y prioridades del programa. Cabe sealar por ltimo, la materializacin de espacios que resultan de la vinculacin Estado-Sociedad Civil en relacin a las polticas pblicas, con diferentes tipos de desarrollo y consolidacin y que se resumen en lo que seala Rofman (2007), identificando mecanismos concretos, a saber: Mesas de concertacin; Consultas pblicas, referndum; Presupuesto participativo; Consejos asesores; Planes estratgicos; Organizacin ejecutora; Gestin tercerizada de servicios; Proyectos socio-productivos;
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Gestin asociada; Agentes comunitarios; Consejos Consultivos; Entes reguladores; Audiencias pblicas; y Auditoria ciudadana. Consideraciones finales El presente trabajo procur sealar las tendencias generales que se consideran pertinentes para analizar la participacin de las Organizaciones de la Sociedad Civil en la produccin de servicios sociales para atender las distintas manifestaciones de la cuestin social en la actualidad. Para ello, se ha establecido un marco de referencia que en lugar de fragmentar el anlisis de dichas organizaciones, permita aprehender sus particularidades en relacin con las particularidades que adquiere la cuestin social, como as tambin las formas hegemnicas de intervencin por parte del Estado. Por otra parte, se han considerado como tanto desde el propio Estado como desde organismos internacionales, en diferentes momentos histricos se ha favorecido el surgimiento y recreacin de este tipo de organizaciones, a partir de las polticas generadas para atender las manifestaciones de la cuestin social. La perspectiva analtica adoptada permiti entonces superar la visin de un supuesto nuevo tercer sector, diferente e independiente del Estado y del Mercado, poniendo en jaque el propio trmino y la consideracin ms aceptada respecto a la conformacin de este agrupamiento. Se pudo apreciar como la visin ms hegemnica entiende que este sector est compuesto por personas de buena voluntad que intervienen en lo social, negando de esta forma tanto la heterogeneidad dentro del propio sector en cuanto a misiones y fines, como y fundamentalmente despolitizando el propio accionar de estas organizaciones. A partir de analizar la innegable participacin de las Organizaciones de la Sociedad Civil, las cuales se recuperan en forma precedente a la propia constitucin del Estado, se ha incursionado en el anlisis complejo que adquiere la constitucin de la esfera pblica y que desde la comprensin de Estado ampliado, posibilita comprender las alianzas y articulaciones del Estado restricto (o sociedad poltica) y las distintas Organizaciones de la Sociedad Civil, donde se comparten formas hegemnicas de intervencin, permitiendo considerar dos instancias: estatal y no estatal.
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De este modo, tanto los planteos de referentes tericos sobre el tema como la evidencia emprica permiten aseverar que las Organizaciones de la Sociedad Civil en principio reproducen tanto en su comprensin y formulacin de problemas como y consecuentemente en la produccin de servicios, las mismas lgicas de fragmentacin de la cuestin social, base donde cobra especial relevancia para dar cuenta de los fundamentos de las acciones la existencia de articulacin o no con el Estado. Del anlisis general efectuado en la trada cuestin social, polticas sociales y organizaciones de la sociedad civil, se han podido distinguir al menos dos tipos de grupos de organizaciones, que intervienen en forma diferencial y que establecen, por tanto, diferentes tipos de vinculaciones con el Estado. As se ha considerado un subgrupo de organizaciones de la sociedad civil que a lo largo de la historia han venido expresando una suerte de acople con el Estado, manifiesto como brazos ejecutores de las polticas sociales, con un lmite muy difuso y escasos niveles de autonoma e impacto en las polticas pblicas. Se trata, para el contexto del modelo denominado neoliberal, de las organizaciones que se constituyen en contratistas del Estado, reforzando los procesos de terciarizacin a los que se ha aludido en las consideraciones precedentes, contribuyendo en muchos de los casos a la ampliacin en la produccin de servicios, sostenidas fundamentalmente en la lgica gerencialista que defiende el accionar a partir de las virtudes que seala, propias del estilo de gestin o modo de hacer de estas organizaciones. Sin embargo y como consideracin final, resulta fundamental decir que, en el heterogneo universo de las organizaciones de la sociedad civil, los variados mecanismos de articulacin con el Estado, han permitido concluir tambin que muchas de estas organizaciones, an como ejecutoras de polticas sociales estatales, trastocan la tradicional lgica solidaria que daba sustento a sus intervenciones, incorporando la nocin de ciudadana, propia del Estado democrtico.
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CAPITULO 2
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Planificacin Participativa y Gestin Asociada del Desarrollo Local
Hctor Poggiese, Ma. Eugenia Ball Lima y Mariana Segura
Introduccin Nos proponemos realizar algunas reflexiones en torno al desarrollo local y regional, tomando como insumos aspectos tericos-conceptuales enriquecidos por la experiencia prctica de aplicacin de metodologas de planificacin participativa a proyectos relacionados a dicha cuestin. Parte de las consideraciones enunciadas han sido expresadas en documentos presentados en seminarios y congresos, as como en informes metodolgicos, en constante revisin y actualizacin acorde a las mutaciones permanentes de contexto que impone el modelo globalizador de mercado. En primer lugar analizamos la escala de lo local en su relacin con el contexto mundial, poniendo nfasis en las reconfiguraciones territoriales, espaciales y sociales que impone el nuevo orden global. A la vez se indagan los criterios para reconocer una situacin local en un territorio dado, en tanto delimitacin socio-espacial desde donde poder encarar procesos de desarrollo. En segundo lugar, nos adentramos en los procesos de desarrollo local-regional, definido como implementacin de un proyecto poltico cultural edificado en escenarios de trabajo vinculantes y participativos, a la vez que posibilitadores de la emergencia de intereses comunes en torno a los objetivos del desarrollo. En tercer orden exponemos algunas limitaciones de la planificacin estratgica para encarar proyectos de desarrollo en el sentido previamente enunciado, poniendo en cuestin lo que tiene de estratgica y de participativa esta modalidad de planificacin hoy en boga. Luego, presentamos los criterios conceptuales y metodolgicos de la planificacin intersectorial, participativa y estratgica y la gestin asociada como
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metodologas adecuadas para abordar el desarrollo de lo local-regional, en tanto que permiten la construccin de identidades colectivas como motor de un desarrollo sustentable. A continuacin enunciamos ciertas condiciones que a nuestro criterio debe reunir todo proceso de planificacin del desarrollo local. Posteriormente, describimos en sus lineamientos generales el ciclo metodolgico constitutivo de los escenarios de planificacin-gestin, a fin de posibilitar una mayor comprensin prctica que calculamos de inters para quienes estn involucrados en procesos de desarrollo local. Por ltimo, nos centramos en algunos obstculos que frecuentemente se presentan en los procesos de planificacin participativa del desarrollo local-regional, surgidos de la experiencia de haber participado en procesos de este orden. Como cierre realizamos algunas consideraciones finales resaltando la apertura de un momento histrico propicio para encarar el desarrollo de lo local desde nuevas pticas, concepciones y prcticas. 1. Lo Local y lo Global: pensar globalmente, actuar localmente? Actualmente asistimos a un redescubrimiento de lo local a partir del surgimiento de lo global. El nuevo protagonismo urbano ha sido tratado en numerosos trabajos acadmicos e institucionales a partir del auge de la temtica del desarrollo y la gestin local, a la vez que es una cuestin instalada en la dirigencia poltica y en la gestin de polticas nacionales y provinciales, las cuales tienen cada vez ms como protagonistas a los gobiernos locales; hallndose a su vez presente y promovida por las organizaciones de asistencia y cooperacin internacionales. Procesos tales como la globalizacin y las reformas estructurales del Estado nacional redefinieron las funciones propias de los gobiernos locales. Junto a la prdida de rol protagnico del Estado nacional, adquirieron relevancia otros niveles de decisin poltica, de orden supranacional, regional y subnacional. En este marco, lo local y su gestin adquieren una importancia inusitada. Lo local emerge como la escala apropiada para encarar procesos de desarrollo, apareciendo el desarrollo local como paradigma frente a la globalizacin mundial. Lo que suele guiar las bsquedas locales de soluciones al desarrollo,
CAPITULO 2 - PLANIFICACION PARTICIPATIVA Y GESTION ASOCIADA
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y en este sentido, lo que predominantemente enfoca el desarrollo de lo local, es el aprovechamiento de las oportunidades, de los recursos endgenos y el descubrimiento de las ventajas competitivas a fin de insertarse exitosamente en el nuevo orden global. En este marco, estas bsquedas quedan encorsetadas en la economa dominante, a la vez que llevan el riesgo de reproducir a nivel local los principios dominantes de la globalizacin, guiada por criterios de mercados, interdependencia, competencia, economa mundial y liberalizacin. Asimismo se obvia un hecho crucial: la globalizacin, a nivel territorial, premia y castiga, generando inequidades espaciales y sociales. Hay regiones y ciudades que pierden, y otras que ganan con este modelo, a la vez que sectores beneficiados y perjudicados al interior de las mismas. No todos los territorios locales realmente tienen ventajas para competir globalmente, y, en estos casos, la globalizacin se convierte en un factor de amenaza al desarrollo local. Fuera de los centros de poder convertidos en ciudades globales, que analizaremos ms adelante, el resto del territorio se ve sometido a diversos efectos-amenazas: marginacin o exclusin: para aquellas regiones que dejan de ser o no llegan a ser necesarias o relevantes para la economa global integracin subordinada: dependiente de actores globales externos, sin arraigo territorial, indiferentes al desarrollo local fragmentacin, desmembramiento y desintegracin econmica y social dentro de una unidad territorial: consecuencia de la inscripcin diferenciada de distintos sectores territoriales o sociales al sistema global crisis ambiental localizada: a consecuencia de lo anterior o por imposicin de un modelo de desarrollo no sustentable Estas amenazas potenciales tendrn/ encontrarn como escenario ms propicio para concretarse, los territorios subdesarrollados o con economas debilitadas y menor capacidad de regulacin estatal. Las decisiones y procesos exgenos poseen un peso mayor en relacin a la capacidad social local para controlar su entorno. La globalizacin econmica limita, en territorios locales y microregiones, la posibilidad de generar polticas pro-activas, capturar parte de la renta que generan sus sistemas productivos y orientarla a procesos de desarrollo que satisfagan
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las necesidades de su poblacin. A nivel ciudad, el modelo de urbanizacin que rige es el que ha sido denominado como ciudad global o mundial (Sassen, 1997) produciendo a nivel territorial profundas y veloces transformaciones. La ciudad global o mundial designa procesos de reapropiacin del espacio urbano, donde importantes reas urbanas, generalmente sus centros antes decadentes, se reacondicionan sostenidas por grandes inversiones, acompaando la transformacin de la ciudad en el lugar central de gestin y monitoreo del sistema econmico. Para Sassen, la combinacin de dispersin e integracin global ha creado un nuevo rol estratgico para las grandes ciudades, en tanto que la dispersin territorial de la actividad econmica contempornea genera necesidades crecientes de control y administracin centrales. Las ciudades adquieren nuevas funciones: son puntos de comando altamente concentrados desde donde se organiza la economa mundial; son localizaciones claves para las finanzas y las empresas de servicios especializados o del terciario avanzado, hoy el sector econmico dominante; son lugares de produccin y generacin de innovaciones vinculadas a esas actividades; son mercados para los productos e innovaciones inducidas. As esas ciudades experimentan transformaciones profundas en sus economas de base, en su organizacin espacial y en su estructura social. Mientras que la economa se desterritorializa, paralelamente, y de manera paradjica, se territorializa y concentra el nivel de la toma de decisiones, concentrndose la capacidad de comando, los ncleos de planificacin y manejo de los sistemas transnacionales y los servicios financieros y bancarios, y todas las capacidades de apoyo a la gestin de procesos complejos (servicios de auditoria, jurdicos, gerenciamiento, financieros, informticos, personal, publicidad, comunicaciones, seguros, contabilidad, bienes races, entre otros). A la vez, emergen otros servicios requeridos para el funcionamiento de stos, como mantenimiento, limpieza, vigilancia, transportes, etc., y otros requeridos por la gentrificacin de alto poder adquisitivo, tanto en sus asentamientos residenciales como comerciales (centros gastronmicos, hoteleros de lujo, amenidades). As a la par que se generan puestos de trabajo de alta calificacin y buena remuneracin, se crean numerosos trabajos de baja remuneracin y precarias condiciones, aumentando considerablemente la diferenciacin social.
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Estas reurbanizaciones, motorizadas por las inversiones inmobiliarias, hacen y rehacen la ciudad, reordenando sus espacios y usos. A la vez, se evidencia otro fenmeno: el crecimiento de estas ciudades no se halla asociado al crecimiento del pas. Hay una desarticulacin de ciudades y regiones ganadoras de su entorno regional y nacional. Los casos de Nueva York, Londres y Tokio son paradigmticos, pero se verifica que muchos de los procesos se estn dando en los principales centros urbanos de Amrica Latina. En este caso la reestructuracin econmica, social y territorial estara ms vinculada a servicios banales vinculados al consumo ms que a la produccin (shopping centers, hipermercados, parques temticos, centros de espectculos), sin perjuicio de una expansin paralela de la actividad financiera y los servicios a la produccin descriptos por Sassen, as como los procesos de gentrificacin. Los desequilibrios que provoca esta forma de desarrollo urbano pueden consignarse en: aumento de la diferenciacin entre los niveles de ingresos, y por lo tanto de la brecha entre pobres y ricos aumento de la diferenciacin espacial, en cuanto a infraestructura fsica y social entre reas y microrregiones en el territorio de las ciudades aumento de la disociacin entre el territorio de la ciudad global y el territorio nacional donde se asienta. En este contexto, consideramos que los proyectos de desarrollo a nivel local deben escapar de la dicotoma global local como representacin nica de la realidad. No se trata de proteger lo local, ni aprovechar las oportunidades de lo global. Se trata de construir nuevas representaciones que se propongan un mundo distinto al dado. Se requiere invertir la consigna pensar globalmente, actuar localmente a fin de no reproducir los principios dominantes que guan la globalizacin en curso. Hay que pensar desde lo local para luego actuar en lo global, esto es, ir instalando en el escenario mundial formas alternativas de socializacin, otras culturas de integracin social y convivencia multitnica. Necesitamos construir modelos de desarrollo local que escapen del modelo global hegemnico.
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2. En busca de una definicin de lo local Ahora bien, existe una definicin previa ateniente a cmo reconocer en un territorio una situacin local. En la definicin de sociedad local dada por Arocena (1995) se sealan dos aspectos: la identidad cultural y la capacidad de decisin sobre el manejo de los bienes econmicos. En este sentido, entendemos que para hacer asequible la definicin debemos consignar como lmite mximo el dado por el alcance reconocible- de una identidad compartida, y como lmite mnimo el manejo de la economa. Desde el aspecto territorial, lo local coincidira con el espacio meso, aquel donde los actores se relacionan cara a cara. Segn Esser y otros, el espacio meso se refiere a aquel donde el Estado y los actores sociales negocian las necesarias polticas de apoyo e impulsan la formacin social de estructuras (citado en Bervejillo, 1995:36). Lo local sera el lugar de encuentro de actores diversos, de articulacin de intereses y proyectos comunes. Nos interesa definir lo local como el gobierno de lo local (Poggiese, 2000), entendindolo como una combinacin de gobierno formal local y comunidad. En todo territorio local existe una forma estatal o gobierno formal, y hay una forma social o una comunidad organizada que se articulan y relacionan de diversas maneras y ambos producen el gobierno de lo local. De ello se desprende, que lo local alcanza al gobierno municipal, o cualquier otro nivel descentralizado de gobierno, y a la sociedad. El gobierno de lo local, como combinacin entre sociedad civil y estado local, se presenta como un estadio de conexin y entendimiento ms adecuado a los fines de la accin colectiva y el desarrollo social y econmico. No debe confundirse lo local con una localidad bien definida en lo fsico, o con un municipio que es una localidad o una localidad que es un municipio. Lo local no puede quedar enmarcado necesariamente en una localidad. Incluimos en el concepto distintas situaciones: puede tratarse de un espacio dentro de una localidad o de un rea microregional que integra varias localidades. La definicin que adoptemos de lo local nos permitir pensar y operar proyectos de desarrollo en diversas escalas, as como obstaculizarlos. Por ejemplo, es posible en reas metropolitanas la construccin de proyectos regionales o microrregionales internas en tanto que uno podra en-
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contrar a esa escala (subreas) procesos socio-polticos y territoriales definidos. Pero si bien es posible encontrar identidades-valores-culturas en las metrpolis, es casi imposible aislar decisiones de actores sobre una economa local diferenciada de la metropolitana. Pese a ello, en la Ciudad de Buenos Aires y en el conurbano se desarrollan proyectos de desarrollo local para la gestin social y urbana, en escalas local, microregional y regional. Por ejemplo el Plan de Manejo del Parque Avellaneda en la Ciudad de Buenos Aires. 3. El qu de los procesos de desarrollo local-regional Frente a los cambios analizados, surge la necesidad de un proceso de articulacin socio-poltico desde el cual se formule un proyecto de desarrollo local-regional por medio de procesos asociativos, que de lugar a nuevos actores colectivos que representen un inters comn, una agregacin socio-poltica enriquecedora de la trama social. Lo local regional aparece como un espacio socio-poltico estructurado en base a un proyecto poltico cultural que, segn Boisier, cohesione y movilice a una porcin significativa de la poblacin tras intereses colectivos y consensuales, que haga que la poblacin regional entre en un estado de efervescencia creativa (Boisier, 1991:49). El desarrollo local-regional como implementacin de ese proyecto poltico cultural se propone beneficiar a la comunidad local-regional y a cada individuo. Lo que est implicado en ello es que lo local-regional es una construccin social, donde lo que se construye es la identidad y la pertenencia territorial mediante la accin social y las orientaciones de los actores. A nivel local existen actores con lgicas, perspectivas e intereses diferenciados. Se requiere un esfuerzo para generar un consenso en torno a objetivos de desarrollo basado en un conocimiento elaborado colectivamente, que permita emerger una visin integrada de la complejidad y estrategias de accin asociadas. No estamos hablando de un simple acuerdo entre diferentes, sino de un consenso construido en un escenario de trabajo vinculante, que posibilite emerger una nueva lgica expresin de un actor colectivo que plasma intereses comunes descubiertos o construidos. En este escenario la lgica de la integralidad influencia sobre las sectoriales. Ello implica una nueva cultura poltico decisional. En trminos de formulacin de polticas urbanas podemos distinguir los siguientes modelos
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en tensin: A. Palaciego-corporativa: Modalidad condicionada que responde a las demandas de las corporaciones transnacionales y sus socios locales, generando un mercado de tierra y de inversiones urbanas siguiendo el principio de reapropiacin de reas urbanas en funcin de los nuevos usos que la globalizacin prefigura para las grandes ciudades. En este caso el centro decisorio de las decisiones urbanas tiene su eje en el mercado. Las polticas se hallan condicionadas por los negocios corporativos y los proyectos inmobiliarios Es palaciego-corporativa en tanto informal y oculta, slo accesible a los interesados en los negocios, y no responde a ningn plan. B. Tecno-partidocrtica: En esta modalidad es central la accin gubernamental orientada por la delegacin en la representacin. Se genera una simbiosis entre tcnicos y polticos en mrito a su vinculacin partidaria. El lobby empresarial y la presin comunitaria suele aceptarse como factores controlables por las definiciones polticas de los ncleos partidarios en el gobierno. Aunque esta modalidad tiende a formar funcionarios propensos a negociar con los lobbystas del mercado y manipular al sector social. Los mecanismos participativos resultan incmodos y disfuncionales al modelo pero necesitan ser mostrados, generndose consultas participativas, poniendo a discusin como alternativas posibilidades previamente elaboradas. C. Participativo-democratizante: La participacin en polticas pblicas significa compartir el poder de decisin. Pese a las atribuciones legales de competencias que le caben a los rganos pblicos, la preparacin de la decisin puede ser articulada, participativa e integrada. Esta modalidad persigue la democratizacin ampliada a travs del aumento de la participacin popular en las decisiones, distribuyendo el conocimiento y la capacidad para hacerlo, popularizando el planeamiento y la gestin.
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La perspectiva de desarrollo local planteada previamente requerira que el modelo c) vaya ganando terreno a travs del establecimiento de nuevos compromisos polticos, que debieran ser explcitos en reconocer lo plural, lo heterogneo y lo multitnico. Los procesos de planificacin-gestin participativa posibilitaran a los grupos sociales pensar de otra manera la situacin contextual en un marco de confianza y solidaridad, abriendo perspectivas a su propia reconfiguracin en previsin de los cambios futuros. Nos basamos en la hiptesis que la integracin asocia; la negociacin puede hacer surgir un inters comn y el intercambio aumenta el conocimiento de aquello que es posible, probable y deseable en relacin al desarrollo de nuestras sociedades. Encarar proyectos de desarrollo local-regional desde esta perspectiva permitira que: las regiones ganadoras mejoraran la reinversin de beneficios en la regin, y la distribucin ms equitativa entre los distintos sectores sociales las regiones perdedoras obtuvieran otra calidad en la negociacin con otras regiones para que compensando con equilibrio puedan afrontar su postergacin dentro de un nuevo modelo de integracin
Para que estos procesos participativos democratizantes puedan ocurrir, creemos indispensable la utilizacin de herramientas metodolgicas adecuadas, que favorezcan la emergencia de ese consenso contrado edificante del proyecto poltico cultural local-regional. Sabemos que toda metodologa posee una concepcin terica que la sustenta, por lo cual la aplicacin prctica de alguna de ellas importa la eleccin de una determinada concepcin sobre la realidad. No existen las metodologas neutras. En el caso de polticas pblicas, importarn un modelo de cmo se quiere intervenir en los procesos decisorios. En metodologas participativas prefiguran un modo de proceder y producir los acontecimientos entre los intervinientes. Pueden perseguir distintas metas, explcita o implcitamente: el control social, la manipulacin de la ciudadana, la eficiencia tecnocrtica, el afianzamiento de los sectores de ms poder, el fortalecimiento de los ms dbiles, la produccin de conocimiento, el control
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ciudadano, la resolucin de problemas complejos, el surgimiento de nuevos actores sociales, entre otros. 4. Limitaciones del modelo de Planificacin Estratgica en el desarrollo local El planeamiento estratgico (PE) es actualmente la eleccin metodolgica predominante en cuestiones de desarrollo y planificacin, tratndose de, y configurando, un determinado modo de planificar. El PE es hoy vivenciado como mito salvador; su elaboracin permitira la resolucin de los conflictos econmicos y las problemticas sociales provocadas por la desterritorializacin del mercado. Nos interesa brevemente indagar cunto tiene de estratgica y cunto de participativa. En lo relativo a lo estratgico, el PE cristaliza la dicotoma global local, y resulta, tal como ha sido sealado (Poggiese 2000: 2), un programa, una receta, un kit globalizacin. La representacin de lo global resita lo local y se torna socialmente objetivo determinando la forma de actuar en el mundo. Si uno compara los planes estratgicos de distintas ciudades puede observar la escasa, por no decir nula, diferenciacin entre los objetivos que se proponen. Se repetirn trminos como inversiones, competitividad, prestigio e insercin internacional, salud, educacin, igualdad de oportunidades, equidad, desarrollo urbano equitativo, sustentabilidad ambiental. Representan generalidades que universalizan las ideas-fuerza del actual momento histrico, del relato hegemnico. Se proponen una gran estrategia general y abstracta tendiente a una ciudad de desarrollo y modernizacin. No puede esperarse otra cosa de voluntades que tienen que coincidir en una proyeccin futura de una sociedad urbana. Es imposible que emerjan las miradas sectoriales, los intereses particulares, cuando diversos actores son colocados frente al futuro. Por otro lado, el PE no define cmo disear las estrategias de accin, slo enuncia que sern efectivas aquellas que basadas en las fortalezas aprovechen las oportunidades y superen o reduzcan las debilidades y amenazas que surgen del diagnstico (elaborado en base a una matriz FODA). Algo que resulta bastante obvio. De acuerdo a su origen en el sector empresarial y su objetivo en cuanto a competitividad de las empresas, su transferencia al sector pblico
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termina dando como resultado ciudades que compiten entre s para atraer inversiones a su territorio, configurando regiones adversarias. Ello imposibilita actuar sobre un planeamiento local-regional que debiera producir formas asociativas entre ciudades, microrregiones y pueblos. En general lo participativo surge como una iniciativa del Estado, y buena parte de las decisiones son tomadas en forma centralizada. Habitualmente consiste en una forma de legitimar decisiones previamente adoptadas y/o neutralizar el conflicto social. Asimismo la participacin es limitada, est previsto de antemano quines y cmo van a participar, no supera la posibilidad de opinar sobre temas ya determinados, o tratados en un nivel de generalidad que no permite la percepcin de todo lo que est implicado [] no se reconocen las diferencias de poder e informacin que existen entre los actores sociales [] se parte de un supuesto de homogeneidad social que slo admite diferenciaciones funcionales o generacionales [] y no se clarifican los valores e intereses en juego que se diluyen en el marco de una concepcin de desarrollo que se da por supuesta y aceptada (Alonso, 1998:6). Normalmente la participacin de la comunidad se da a travs de consultas institucionalizadas y corporativas, agregndose actores locales por temtica. En planificacin urbana se trata de una planificacin realizada por un equipo tcnico especializado, expertos, contratado por los gobiernos, que deja bsicamente como resultado un libro de difusin que se halla orientado a los inversores. 5. La Planificacin Intersectorial, Participativa y Estratgica, y la Gestin Asociada del desarrollo local Las polticas tradicionales de articulacin entre el Estado y los actores sociales se hallan fragmentadas, dispersas y deslegitimadas producto de las transformaciones acontecidas a consecuencia de la reestructuracin de la economa, la reforma del Estado y la ideologa neoliberal. El desarrollo local debe ser el resultado de una articulacin de intereses, y construccin de intereses comunes, entre diversos actores. En un momento histrico donde es difcil encontrar la voluntad general y ms difcil representarla existe la necesidad de construir intereses comunes. A fin de iniciar procesos de articulacin para la gestin de la ciudad se hace necesario hacer emerger una estructura decisional que supere la vieja ins-
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tancia de articulacin entre actores demandantes en funcin de resolver sus necesidades o promover sus intereses. De una relacin bilateral de actores en la gestin de los asuntos, se requiere pasar a una relacin multilateral y articulada entre mltiples y diversos actores, entre los que se encuentran los decisores polticos, los productores del espacio urbano, las organizaciones de la sociedad civil, las universidades y centros acadmicos, las organizaciones no gubernamentales, etc. Se trata de una reinvencin de polticas en el camino de formas asociativas entre actores de la sociedad y del Estado que se propongan intervenciones capaces de reorientar los procesos vinculados al nuevo modelo de urbanizacin. Para ello se requieren mtodos que se adecuen y propulsen dichas transformaciones. En este camino, entendemos que la metodologa de planificacin intersectorial, participativa y estratgica, metodologa de planificacin participativa y gestin asociada (PPGA), posibilita la construccin de escenarios multiactorales de planificacin gestin que viabiliza el desarrollo de proyectos integrados. Asimismo, es constitutivo de dicha metodologa la consideracin de la interdisciplinariedad y el reconocimiento de perspectivas mltiples, que son fundamentales para una planificacin que contemple las mutaciones y cambios constantes de contexto econmico y social implicados en proyectos de desarrollo local-regional que por su propia naturaleza son extendidos en el tiempo. La Familia de Metodologas de Planificacin Participativa y Gestin Asociada (PPGA) 1, fue surgiendo del ajuste entre teora y prctica a travs de diversas experiencias de trabajo. La concepcin comn que la sustenta hace eje en la participacin popular para la formulacin de polticas pblicas materializada en una planificacin y gestin conjuntas entre Estado y Sociedad.
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La Familia de Metodologas PPGA, elaborada y experimentada por FLACSO, GAO y otras redes, est compuesta por las siguientes 8 metodologas: 1. Planificacin participativa para escenarios formalizados de planificacin gestin; 2. Gestin asociada para implementacin estratgica y/o gestin intersectorial de la complejidad y/o gestin de redes; 3. Planificacin gestin por Informacin, Consulta y Consenso para programas y proyectos de participacin masiva y/o proyectos simultneos y mltiples; 4. Prospectiva participativa aplicada a escenarios de planificacin gestin (escenarios futuros en escenarios presentes, por retrospeccin); 5. Audiencias pblicas participativas; 6. Consenso intersectorial para conflictos urbano-ambientales; 7. Planificacin-accin con participacin comunitaria para Mapas de Riesgo; 8. Consejos participativos de polticas pblicas (Fuelle de Bandonen).
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Entendemos que los procesos participativos en la formulacin y gestin de las polticas pblicas brindan la oportunidad para recomponer el tejido social lesionado y fragmentado; construir identidades colectivas como motor de un desarrollo sustentable; transformar e innovar los modelos de gestin; reformular lo poltico y resignificar lo pblico. En este sentido la participacin resulta: un medio, sin ella es ms difcil resolver ciertos problemas esenciales; un fin, que los ciudadanos compartan las decisiones pblicas; y una finalidad, que consiste en ampliar la democracia. Interesa mencionar algunas de las cuestiones primordiales que definen el tipo de planificacin PPGA: es originada en la educacin popular y la preocupacin ambiental en el desarrollo, en las dcadas del 70 y 80 el eje central est dado en la participacin comunitaria y la intersectorialidad realiza un diagnstico situacional y dialgico el rol del planificador es ejercido por un grupo mixto poltico- tcnicocomunitario la institucionalidad es construida por acuerdos entre actores la gestin del plan es asociada
Entre sus rasgos centrales cuenta con la integralidad, la cogestin, la interdisciplinariedad e intersectorialidad y la configuracin de redes mixtas socio-gubernamentales. La cogestin se asume como una prctica opuesta a los lobbys, a los grupos de presin y a las relaciones bilaterales-clientelares. El fin perseguido es la ampliacin democrtica en la toma de decisiones, trabajando las diferencias, construyendo un inters comn y reformulando el pacto de representacin. 5.1. Condiciones para la planificacin del desarrollo local Consideramos que existen ciertas condiciones que debe reunir todo proceso de planificacin del desarrollo local. stas se retroalimentan y consisten en: A. Metodologas de planificacin participativa.
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La metodologa debe ser adecuada a la complejidad abordada. Se trata de una herramienta compleja, de base interdisciplinaria, que permite el trabajo conjunto de distintas formaciones cientficas y perspectivas tcnicas frente a la diversidad de problemas que presenta el desarrollo local. Dar lugar a prcticas intersectoriales entre mltiples actores, interaccionando e integrando lgicas e intereses y, a su vez, impedir el dominio intrnseco que pueden ejercer sectores del Estado o ciertos sectores de la sociedad. Los mecanismos participativos contenidos en lo metodolgico son fundamentales para equilibrar las diferencias y garantizar la proteccin de los actores ms dbiles (generalmente menos formados e informados), dando lugar a la participacin en el proceso de toma de decisiones a partir de un mtodo de accin que ponga en igualdad de condiciones al Estado (para entenderse con la Sociedad) y a la Sociedad (capacitarlos para negociar con el Estado), favoreciendo el trabajo en conjunto, equilibrado y productivo, entre actores diferentes en el marco de una equidad relacional. Asimismo la metodologa posibilitar la produccin de nuevos conocimientos y la obtencin de consensos. B. Efervescencia creativa Para construir el plan de desarrollo local como proyecto poltico de la sociedad local es necesaria la efervescencia creativa (Boiser, 1991) Refiere a un estado social-anmico de la poblacin envuelta en el proceso de desarrollo local. El entusiasmo y la perspectiva abierta hacia el futuro facilitan la movilizacin social y genera una sinergia creativa e innovadora. C. Escenarios de planificacin gestin: La planificacin del desarrollo local debe realizarse en escenarios formalizados de planificacin-gestin, en los que mltiples actores realicen en conjunto los trabajos correspondientes. Creemos que todo proceso participativo verdadero (lo cual supone decisiones compartidas y transformaciones producidas) slo es posible si se realiza en un escenario apropiado, con reglas adecuadas, con un consenso anterior, preparatorio, a la experiencia de trabajo conjunto, y con mtodos que se orienten a producir nuevas prcticas en los actores. Es preciso no confundir estos escenarios participativos con las prc-
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ticas corporativo-consultivistas hoy extendidas. No se trata de reuniones donde los expertos presentan a la comunidad sus trabajos en forma de consulta, sino de reuniones de trabajo en planificacin donde los participantes elaboran diagnsticos, estrategias y proyectos. Consiste en una secuencia continua y permanente de escenarios sucesivos, de profundizacin estratgica y agregacin de actores. Este mecanismo configura vnculos, reconfigura el tejido social y motiva el espritu local. Desde el interrogante de quines participan en estos escenarios, es preciso desterrar la creencia de personas que saben y personas que no saben. Sostenemos que el aporte del hombre comn, que posee el conocimiento por la vivencia cotidiana, constituye un saber tan preciado como el acadmico-profesional. En este sentido, todos poseemos saberes e ignorancias que es necesario interrelacionar y complementar para la construccin de un conocimiento colectivo. D. Voluntad de asociarse: Quienes se relacionan participativamente en un plan local deben poseer una voluntad a asociarse, un nimo de ser socios en una empresa comn. No se trata de una identificacin impersonal de problemas-soluciones, sino del establecimiento de relaciones asociativas. E. Ampliacin democrtica La elaboracin de un plan de desarrollo local debe constituirse en un momento oportuno para ampliar las prcticas democrticas. En momentos en que se afirma la identidad cultural debe reforzarse el sistema democrtico por la va de ampliar sus alcances. F. Voluntad poltica: Es una condicin sine qua non para la definicin sobre la promocin del desarrollo local. An cuando la iniciativa no les haya pertenecido, los decisores polticos deben manifestarse a favor de iniciar un proceso de planificacin del desarrollo local de manera participativa y asociada. Hay ciertas palabras claves a fin de alcanzar las condiciones enunciadas. stas son: promocin; preparacin y sensibilizacin; y gestin com-
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partida. 5.2. Escenarios de Planificacin-Gestin Nos interesa brevemente exponer de qu se trata un ciclo de planificacin en escenarios de planificacin gestin. El mismo sucede en tres etapas consecutivas: a. Preparatoria b. Implementacin estratgica c. Reformulacin ajuste A. Etapa preparatoria: Los escenarios de planificacin gestin no se encuentran dados, necesitan ser construidos e instalados como una prctica concreta. Es la fase de construccin asociada y participativa del escenario de planificacin, relacionando un grupo bsico de actores en la elaboracin de los pasos iniciales de la experiencia. El escenario participativo de planificacin gestin se entiende como un espacio de articulacin formalizado como proceso decisorio con reglas definidas que se construyen por acuerdos. Es importante agregar tempranamente a los diversos actores que se veran involucrados a lo largo del proceso, a fin de comprometerlos con el mismo, a partir de realizar un ejercicio prospectivo interactivo. Por ejemplo, muchas de las cuestiones que seguramente estarn involucradas en un plan de desarrollo local dependen de decisiones y/o intervenciones de otros niveles de gobierno, como puede ser el caso de organismos provinciales o nacionales. Por ello conviene convocarlos inicialmente al trabajo conjunto de diagnstico, diseo de estrategias de accin y elaboracin de proyectos. El grupo inicial, promotor del proceso de planificacin participativa del desarrollo local, debe contar entre sus integrantes con aquellos que puedan ejercer el rol de la conduccin metodolgica, y hacia el final de la etapa preparatoria deber poseer una conformacin que combine decisores, tcnicos y comunitarios; gubernamentales y no gubernamentales; diversidad de disciplinas y sectores. El planificador participativo, aquel que ejerce el rol de la conduccin metodolgica del proceso, a diferencia de otros planificadores, no hace un plan para otros utilizando su formacin y dominio tcnico, sino que organiza y posibilita el escenario, transfiriendo la metodologa, para elaborar el plan
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de manera conjunta. En este momento fundacional debe expresarse la voluntad de asociarse: en una accin colectiva que implica la definicin de las primeras acciones estratgicas, de lo que se quiere conocer y de los actores que ser necesario relacionar. Supone el establecimiento de compromisos mutuos necesarios para poner en marcha un proceso colectivo de conocimientoaccin complejo. Esta etapa previa de preparacin del escenario de planificacin-gestin consiste en informacin, sensibilizacin, agregacin de actores 2 al sistema de formulacin del plan y capacitacin. Se trata de un tramo de entrenamiento metodolgico y acostumbramiento a los mtodos y tcnicas de trabajo y participacin, y fundamentalmente de prueba y legitimacin de las reglas a las que se sujetar el trabajo. Estas reglas revisten fundamental importancia, en tanto que impiden que cada actor replique su lgica sectorial y razonamiento disciplinar, as como el verticalismo de sus pirmides organizaciones y prcticas clientelares para la construccin de poder. Asimismo ponen coto a valores producto del neoliberalismo como el individualismo, la especulacin, la discriminacin, la fragmentacin, y el economicismo en la interpretacin de la realidad. Las reglas y procedimientos para una construccin colectiva de conocimientos, acuerdos y compromisos para un modelo decisorio complejo pasan a ser un instrumento esencial. Adems la metodologa, reglas y procedimientos son parte del proceso de acuerdo-consenso. Por eso la preparacin del escenario es la puesta en prctica de una metodologa en particular. La preparacin es una forma asociada y comprometida de ejecutar el proyecto estratgico de construir un escenario para la toma de decisiones. As, es altamente probable que reproduzca la matriz que lo genera, y que venga a crear acciones estratgicas y modelos de gestin cogestionarios y asociados (Poggiese, 1995:9). B. Etapa de implementacin estratgica: En esta etapa se formaliza la aplicacin de la metodologa mediante dos momentos en continuum: el taller de planificacin-gestin y la puesta en prctica de la Gestin Asociada a fin de implementar las estrategias de
2 Entendemos por actores a todas aquellas personas, organismos e instituciones que tienen, podrn tener o sera conveniente que tengan algn tipo de vinculacin con la problemtica de gestin abordada (involucrados, necesarios, interesados).
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accin. En este momento las reglas ya han sido explicitadas y consensuadas. Aunque el resultado no se sepa de antemano, se sabe por cual mecanismo ser producido, esto es la metodologa. El taller consiste en el escenario en el cual se completar el diagnstico y se tomarn decisiones. El escenario participativo debe tomar en cuenta el desequilibrio entre actores (de poder econmico, poltico y/o tcnico), y ejercer una compensacin mediante la reconstruccin de la informacin, la capacidad de escuchar y transmitir en un lenguaje comn, y un relacionamiento horizontal. Se trabaja en pos de la construccin de un nosotros. No se trabaja para resolver los problemas a otros o sobre un problema que no nos afecta. Aun no siendo afectados directos, hay un inters en la resolucin de la cuestin. El taller posee momentos correspondientes a una secuencia lgica. Los tres primeros momentos, Anlisis Situacional, Problemtica de Gestin y Modelo Integrado de Procesamiento Problemtico, permiten realizar una investigacin participativa con finalidad diagnstica. Los tres ltimos, Definicin de Estrategias, Viabilidad poltico institucional (test de actores) y Diseo y Programacin, conforman un cuadro planificado de acciones estratgicas. Definimos el concepto de estrategia como un postulado complejo que contiene la naturaleza del cambio que se sugiere para el modelo problemtico definido en el escenario participativo, el de los actores que portarn la estrategia (los encargados de llevarla a cabo) y una prefiguracin de los modos instrumentales y del perfil de las acciones que deberan instrumentarse. Toda accin estratgica supone operaciones altamente conflictivas porque presupone la necesidad de levantar obstculos y eliminar restricciones en el horizonte de tiempo del plan o proyecto (Poggiese, 2000:2). En este sentido es importante saber qu posibilidades tiene ese cambio de llegar a instalarse en la aceptacin de los actores sociales, polticos, en la trama de sus relaciones ya constituidas y en las situaciones de poder ya consolidadas. Todo proyecto en cuanto implica la posibilidad de un fuerte cambio genera conflictos y resistencias que, al menos, debern ser neutralizados. Por ello, previo a programar acciones y actividades en torno a una decisin sobre estrategias, se requiere determinar su viabilidad. Viabilidad
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referida al campo de fuerzas aliadas, a la acumulacin de poderes necesarios para hacer posible el cambio. La viabilidad poltica, a diferencia de la econmica-financiera y la tecnolgica, se instala en la esfera de lo ideolgico (en tanto modelo de sociedad), de la accin (en tanto proyecto) y de los intereses individuales y colectivos (en tanto social). Una ponderacin de actores, frente a alternativas estratgicas o frente a varios cursos de accin posible en una estrategia, brinda anticipadamente un mapeo aproximativo de los campos de alianza y oposicin y del nivel de conflictividad que deberamos enfrentar. Esta ponderacin, resultado final de una serie de tcnicas aplicadas, constituye un instrumento imprescindible para la toma de decisiones estratgicas y para la conduccin exitosa de aquellas estrategias consideradas viables y por ello implementables a travs de acciones concretas. La gestin de las estrategias definidas tambin requiere ser asociada. No puede aceptarse el hecho de que los actores queden aislados de su implementacin. El/los proyectos formulados asociadamente en sus estrategias deben ser implementados tambin de manera asociada. La Gestin Asociada (GA) es un sistema de trabajo planificado que construye una relacin articulada de actores, un colectivo, en torno a un proyecto elaborado y gestionado conjuntamente, cogestivamente, por una red mixta socio-gubernamental. Se opone a las prcticas autogestivas o de tipo verticalistas. Es una forma de cogestin entre Estado y Sociedad. La GA combina los principios de la planificacin participativa con mecanismos de gestin compartidas entre actores gubernamentales y no gubernamentales. Configura un mbito de accin conjunta entre comunidad y Estado donde los canales de participacin dan lugar a la elaboracin de acuerdos, negociaciones y concertaciones -reconocimiento y trabajo de los conflictos- y diseo de propuestas integradoras de visiones e intereses distintos y hasta contrapuestos, propiciando una forma de gestin concertada entre Estado y Sociedad 3. Promueve una trama social activa, la movilizacin y articulacin de actores con peso relativo en los proyectos y polticas, acordando grados de responsabilidad y compromisos mutuos, formulando metodologas y planes de trabajo, y gestionando los recursos humanos y financieros que viabilicen los emprendimientos.
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Procedimentalmente, la GA funciona mediante plenarios y grupos de trabajo especficos.
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Las prcticas de gestin asociada configuran un actor colectivo que sostiene una trama argumental compuesta por ideas del cmo hacer (metodologas) y de qu hacer (lo sustantivo, las hiptesis y estrategias de accin) compuestas tambin por el conjunto. La apropiacin y el dominio de esa trama argumental brinda al actor colectivo una comprensin movilizadora y potencia el proyecto que el mismo encarna. Asimismo, la cogestin facilita la transparencia, el control y la eficacia y viabilidad de las polticas, fortaleciendo mutuamente al Estado y a la Sociedad. Paralelamente a la gestin de las estrategias delineadas, el mismo Plan de Desarrollo Local requiere de una gestin motora y asociada, a fin de monitorear, conducir y gerenciar su implementacin estratgica de forma integral. Dicha gestin alude a la constitucin de sistemas de gestin del plan, lo suficientemente abarcativas y amplias del espectro de actores necesarios. Esto no implica procesos de institucionalizacin tradicionales, como los consejos directivos, sino mecanismos ad hoc. La gestin del Plan cumple la funcin de ser un doble activador del sistema de planificacin. Por un lado, establece un sistema definido de responsabilidades tcnicas y decisorias estructurado para coordinar la complejidad de acciones y actores, sistematizar su avance en forma de registro y anlisis, y orientar el seguimiento, la reformulacin y la evaluacin. Por otro, al reiterar la dinmica del sistema de planificacin programando la secuencia continua y permanente de escenarios de planificacin-gestin mantiene la efervescencia creativa de los actores del Plan. C. Etapa de reformulacin y ajuste: Es la organizacin de un nuevo escenario de planificacin-gestin que permitir revisar y reformular el Modelo Problemtico, ajustar las Estrategias de Accin, o bien formular nuevas, y realizar evaluaciones procesuales y prospectivas. Tambin una evaluacin de resultados, refinamiento de los procedimientos de planificacin y actualizacin de las gestiones necesarias. El resultado que se obtiene mediante una planificacin participativa en escenarios de planificacin-gestin consiste en un proyecto de desarrollo viable, sostenido en un tejido social activo producido, una red de planificacin. No hay un actor nico impulsor del desarrollo local, aunque en dis-
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tintas circunstancias distintos actores motorizan y asumen la iniciativa. 5.3. Obstculos frecuentes a los procesos de planificacin participativa del desarrollo local-regional De manera sinttica, expondremos algunos obstculos que frecuentemente vacan de contenido los procesos participativos en torno al desarrollo local-regional. A. El sndrome de la ventanilla El plan local de desarrollo se convierte en una carpeta, un documento de proyecto, y, como tal, inicia un recorrido por diversos escritorios con el objetivo de ser estudiado, evaluado, etc. Los gestores se encargan de transportarlo por las distintas dependencias a fin de conseguir alguien a quien pueda interesarle: un otro, un externo al plan local. La gestin del proyecto se transforma en un mero trmite, abriendo paso al lobbysmo, la contactologa y al amiguismo. Por ello es importante la idea de asociacin de actores, y su agregacin temprana, de modo tal de conformar un tejido multiactoral copartcipe en la elaboracin y definicin del plan, a fin de que se sienten parte del mismo y a su vez sus perspectivas sectoriales se encuentren incluidas en el diagnstico y las estrategias. Se trata de contrarrestar este sndrome mediante el efecto red: mltiples actores -de diversos sectores y niveles de gobierno- articulados y enredados con sus objetivos y finalidades, socios del plan. B. El tecnicismo y tecnocratismo En ciertas condiciones, sobre todo cuando se instalan desde posicionamientos relacionados al campo de la ciencia aplicada, la elaboracin de productos y la rentabilidad empresarial, suelen complicar ms que ayudar al desarrollo local. No siempre las cuestiones obtienen resolucin por la va tcnica, al margen de que el resto de los actores pueden no disponer de la informacin requerida y por ende no estar en circunstancias de poder optar por interpretaciones disciplinarias involucradas en un debate tcnico. C. Las resistencias del sistema poltico Resistencias, casi siempre ocultas, a las modalidades u objetivos del
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plan por parte de sectores o del conjunto del sistema poltico. Algunas variables que inciden en estos comportamientos son la renovacin electoral de los representantes y los cambios en las designaciones delegadas del poder ejecutivo. Asimismo pueden interponerse otras lgicas, como el control del poder territorial ante su supuesta prdida, o la burocrtica, en tanto molestias producidas por innovaciones en la gestin no controladas por los decisores polticos. D. La preeminencia del test de viabilidad tcnico-econmica Generalmente se trata de iniciativas sustentadas en una nica lgica, comnmente la sectorial, aplicndosele slo el test de la viabilidad tcnicoeconmica que se traduce en un cierto empecinamiento y gastos de tiempo, organizacin y recursos econmicos. Es la contracara del sndrome ventanilla, producida por la prctica de no hacer pasar por el test de viabilidad poltico-institucional a las ideas proyectuales. Al momento de la implementacin del plan elaborado participativamente se presentan dos marcadas tendencias. Por un lado, la rutinizacin burocrtica de los procedimientos, lo que reduce la fase participativa a momentos espordicos hegemonizados por las determinaciones tecnocrticas de los procesos de planificacin tradicionales. Por otro, la transformacin de lo que era un plan dinmico como articulacin de actores transformndose en un libro-plan, fetiche de la planificacin normativa. Ante estas dos tendencias que convierten al plan local en algo pasivo, el antdoto consiste en que la implementacin de las acciones estratgicas sean mancomunadas entre los actores del proceso elaborativo. Consideraciones finales La cuestin urbana es una cuestin compleja. La ciudad es un todo complejo en constante evolucin y poco predictible. Por ello sostenemos que lo metodolgico es de vital importancia a la hora de emprender procesos de planificacin del desarrollo, en tanto que la
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metodologa que se utilice debe considerar tal complejidad: multiplicidad de actores, de sectores, de perspectivas, de formaciones y disciplinas, de intereses y posicionamientos, entre otros; y permitir su procesamiento en un escenario participativo que posibilite el dilogo, el entendimiento, el acuerdo y consenso en torno a objetivos del desarrollo. Adems de permitir una planificacin en situaciones de incertidumbre. El momento actual, de profunda crisis de la globalizacin econmica, es oportuno para buscar alternativas de desarrollo y experimentar otras prcticas de relacionamiento entre los actores y sectores sociales, siendo la escala local propicia para ir instalndolas en el escenario mundial. Ello no implica desconocer el flujo de interconexiones entre lo local y lo global, y el hecho de que la dimensin particular no puede pensarse desvinculada de la dimensin universal; pero s plantearse la necesidad de alejarnos de una concepcin del desarrollo y un modelo de planificacin que no permite pensar otras formas posibles a la dominante. La vida urbana, la gestin de la ciudad, el desarrollo urbano pendiente est necesitando de nuevos saberhacer, de nuevas concepciones, nuevos saberes, nuevas prcticas. En esta lnea la planificacin participativa y la gestin asociada reposicionan la planificacin y posibilitan elaborar estrategias de desarrollo urbano sostenidas en redes mixtas socio-gubernamentales de cogestin que se configuran como un sistema y producen un nuevo saber-hacer. Sistemas que rearticulan al Estado y la Sociedad mediante prcticas cogestivas instaladas en la ciudad. A la vez reconfiguran el tejido social, favorecen la organizacin de la sociedad y la produccin de un conocimiento-accin en un marco de actores mltiples que genera acuerdos y posibilita decidir en condiciones de incertidumbre. Bibliografa Alonso, Osvaldo. A. (1998). Nuevas perspectivas en el anlisis de polticas pblicas. Maestra en Administracin Pblica. CURZA-IIFAP. Viedma. Arocena, Jos (1995). El desarrollo local, un desafo contemporneo. Nueva Sociedad, Venezuela. Bervejillo, Federico (1995). Territorios en globalizacin. Prisma N 4, Montevideo. Boisier, S. (1991). El difcil arte de hacer regin. En: El reto de la planificacin descentralizada. J. Blanes comp. CEBEM/SBP. La Paz. Novais, Pedro (1999). Uma crtica ao conceito de espaco no planejamento
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CAPITULO 3
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Economa y Poltica en la Argentina actual. Implicancias para la regin del centro de la Provincia de Buenos Aires.
Mariana Calvento y Fernando Julio Piero
Introduccin El objetivo general del captulo es describir y analizar algunos aspectos socioeconmicos y polticos de la regin del centro de la Provincia de Buenos Aires, en la cual se encuentran los municipios de Tandil, Azul, Olavarra, Ayacucho, Benito Jurez, Bolvar, Gral. La Madrid, Gonzles Chaves, Laprida, Las Flores, Rauch, Tapalqu, Nueve de Julio, Gral. Alvear, Balcarce, Lobera, Necochea, San Cayetano y Tres Arroyos. La importancia de la caracterizacin de esta regin, compuesta por 19 municipios, se fundamenta en que en dicha rea surgen, desarrollan sus actividades y establecen su influencia, las Organizaciones Pblicas No Estatales (OPNEs), productoras de servicios sociales objeto de este estudio. Por lo tanto, determinar el escenario poltico, social y econmico inmediato en el que despliegan sus actividades estas OPNEs, permitir disponer de una mayor comprensin de las mismas. Para caracterizar a la regin, el captulo se divide en dos secciones. La primera aborda las particularidades del contexto de descentralizacin que reposiciona el papel de las ciudades. La segunda seccin se concentra en las caractersticas polticas, econmicas, y, principalmente, sociales de la zona. De esta manera, se realiza un acercamiento a las principales caractersticas de la regin y de los municipios en estudio que va desde lo general a lo particular. En ese sentido, el objetivo particular de la primera seccin es establecer el contexto en el cual las regiones y los municipios, esto es lo local o lo subnacional, obtienen una resignificacin en el plano nacional e internacional, principalmente a raz de los actuales procesos de transformacin global. Particularmente, se analiza la redistribucin de funciones gubernamentales que se generan entre el plano nacional y el subnacional, a travs de los procesos de descentralizacin. Posteriormente, se focaliza el anlisis de estos procesos en la regin
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del centro de la Provincia de Buenos Aires. Para ello se establecen los parmetros que definen la regin bajo estudio as como las categoras de ciudades que la integran y, posteriormente, se indaga sobre los alcances de la descentralizacin en los municipios de la regin, bsicamente sobre algunas de sus nuevas funciones. En la segunda seccin del captulo, se avanza sobre la caracterizacin de la regin en dos planos de anlisis. En el primer plano, se delinean los rasgos generales en trminos econmicos y socio- educativos que representan a la regin, remarcando las particularidades de los municipios que la componen. En el segundo plano, se realiza una caracterizacin ms especfica, principalmente centrada en cuestiones sociales, reconstruyendo y adaptando el denominado ndice de Discrepancia Interdistrital a la de regin del centro de la Provincia de Buenos Aires. A travs del ndice y de la utilizacin de indicadores y datos disponibles para la zona en estudio, se logra una mayor aproximacin, caracterizacin social de la regin y, asimismo, se permite constatar las diferentes realidades en su interior. 1. a La Descentralizacin como proceso. Una visin general La sociedad contempornea transita un proceso de transformacin en el marco de la globalizacin la cual implic la interpenetracin econmica y comunicacional de las sociedades. A travs del desarrollo de estrategias de reestructuracin productiva y organizativa se estableci una nueva forma de capitalismo caracterizado por un paradigma tecno-econmico basado en el desarrollo de las nuevas tecnologas, la aceleracin en la conformacin de procesos de integracin regionales, y el direccionamiento del apoyo estatal para el incremento de la productividad y competitividad de determinados sectores econmicos (Castells, 1999; Garretn, 1999, 2000a, 2000b). Entonces, frente a este nuevo escenario global, caracterizado por dichos cambios y transformaciones, cabe preguntarse: Cmo han afectado en lo local?; Cul es el papel de lo local dentro de este escenario? Fruto de estos actuales procesos de globalizacin se diagnostic en el plano socio-poltico, la prdida de poder y de autonoma de decisin de los Estados Nacionales, condicionados, por un lado, por los alicientes o restricciones que les imponan -en el nuevo marco global- la extrema concentracin del poder econmico en manos de las empresas y del capital financiero multinacionales y el protagonismo cada vez mayor de los orga-
CAPITULO 3 - ECONOMIA Y POLITICA EN LA ARGENTINA ACTUAL
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nismos multilaterales y, por otro, por la fragmentacin de las soberanas nacionales dieron impulso a acentuados particularismos tnicos o culturales (Gilles Breton, 1994). En el mismo sentido, Ruiz-Gutirrez seala que la creciente interdependencia mundial mina la soberana del Estado-Nacin, pues la prdida de legitimidad, ante la impotencia para afrontar fenmenos globales desde el mbito nacional, induce a que los propios estados canalicen su propia soberana nacional hacia mbitos supranacionales (1999: 38). Ruiz-Gutirrez plantea tambin dinmicas que acarrean estas transformaciones diferencindolas entre dinmicas homogeneizadoras y heterogeneizadoras. Las ltimas las caracteriza como reacciones y anticuerpos endgenos o identitarios, que tratan de resaltar lo propio, lo diferente, provocadas como reaccin tanto a la globalizacin homogeneizadora, como a los procesos de exclusin que sta misma provoca. Esta dinmica se apoya en fuerzas centrpetas que inducen al separatismo, la fragmentacin, al nacionalismo o localismo (1999: 38). De esta manera, la autora dara cuenta de la visin acerca de la relacin globallocal, que considera a lo local como respuesta y en oposicin a lo global. Borja y Castells (1997) tambin se alinean en las posiciones que consideran que los procesos globalizacin y especificidad creciente de las identidades estn llevando a una crisis sistmica del Estado- Nacin, ya que el mismo carece de competencias para afrontar dichos procesos as como es caractersticamente rgido e incapaz de adaptarse a los cambios actuales. Asimismo, la pluralidad de identidades territoriales y culturales que afloran tiende a deslegitimar la identidad propugnada por un Estado nacional. Para los autores, frente al Estado-Nacin surgen los gobiernos locales y regionales como entidades ms flexibles, unidas al terreno de sus identidades, potencialmente capaces de negociar una adaptacin continua a la geometra variable de los flujos de poder (Borja y Castells, 1997: 31). Garretn, por su parte, analiza la temtica considerando que se atraviesa una resignificacin de los Estados-Nacin (Garretn, 2000b) producto de un doble proceso, que resulta contradictorio y complementario a la vez. El primero donde el Estado nacional es revalorizado ya que se convierte en el vehculo necesario para hacer frente a los procesos de globalizacin. De esta manera, el Estado se transforma en el sentido de su modernizacin, descentralizacin y reorganizacin participativa, para cum-
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plir su funcin como uno de los agentes de desarrollo (2000a: 98). El segundo proceso se relaciona con la disminucin de la sociedad poltica que fue el Estado nacional y que pasa a compartir su papel de centro de decisin y esfera pblica, de referencia bsica para los proyectos y accin colectiva, con el mundo comunicacional, los mercados, las redes interpersonales, las ciudades, la comunidad tnica o los espacios locales, supranacionales y globales (Garretn, 2000b). Desde su anlisis sobre los procesos de globalizacin econmica, poltica y cultural, Sassen (2007) ahonda tambin sobre cmo el EstadoNacin comienza a compartir su lugar con otros actores, donde la ciudad se convierte en una de las figuras claves. Las transformaciones que acarrean estos procesos llevan a Sassen a considerar que desestabilizan, pero no eliminan, la jerarqua de escalas centradas en el Estado-Nacin, y crean nuevas escalas dando un carcter multiescalar al nuevo escenario sociopoltico. Entre las nuevas escalas figuran la escala subnacional, y ms especialmente, las ciudades y las regiones, as como las zonas transfronterizas que abarcan dos o ms entidades subnacionales, y las entidades supranacionales, tales como los mercados electrnicos globales y las comunidades econmicas de libre comercio(Sassen, 2007: 44). Con esta mirada se apunta entonces, a cuestionar la nocin de que las escalas locales se encuentran inevitablemente insertas en jerarquas centradas en el Estado (Sassen, 2007: 59) y se considera que los espacios locales pueden constituirse en sistema multiescalares que no se limitan a ascender a una escala ms amplia gracias a las nuevas tecnologas de la comunicacin (Sassen, 2007: 60). Estos cambios de escalas y transformaciones de la mirada sobre lo local y lo global, logran el reposicionamiento de las ciudades, segn Sassen, an cuando su expansin y modernizacin se combine con altos ndices de pobreza. Estas transformaciones socio-polticas en Argentina se materializaron, principalmente, en el desarrollo de tendencias descentralizadoras, esto es en la transferencia y desconcentracin de actividades pblicas hacia esferas subnacionales (Oszlak, 2001), tanto en el sentido poltico como en el aspecto financiero. Estos procesos situaron a los municipios en un nuevo escenario que los oblig a iniciar un proceso de redefinicin de sus roles y estrategias de intervencin muchas veces sin contar con las herramientas
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y capacidades institucionales y de gestin necesarias. En Amrica Latina, en general, y en Argentina, en particular, estas iniciativas locales contaron con ciertos obstculos, como la situacin econmica y la debilidad de las instituciones (...), principalmente de los municipios de ciudades medias y pequeas (Arocena, 2001:11). No obstante, en los ltimos aos, los gobiernos municipales han desarrollado alternativas tendientes a la valoracin de lo local para beneficiarse del contexto de internacionalizacin de la economa, interdependencia y revolucin de las telecomunicaciones, entre otras cuestiones. Para el caso de Argentina, las ciudades, municipios y otros espacios subnacionales, atravesaron limitados procesos de descentralizacin y la transferencia de competencias desde el gobierno nacional hacia el regional y local se realiz mayormente en un contexto de crisis generalizada. Esta situacin imprimi a las iniciativas caractersticas defensivas o reactivas y, como seala Madoery, solo gradualmente fueron avanzando en plantearse la necesidad de redefinir el papel y el valor de las instancias locales de gobierno (2001:15). En principio, la transferencia en trminos de funciones se realiz hacia los gobiernos provinciales, hacindose responsables a partir de la dcada del 90 de cuestiones relativas a la salud, la pobreza, entre otras cuestiones. En ese sentido, la descentralizacin de los servicios sociales y educativos hacia las provincias estuvo enmarcada, segn Villar, en una lgica fiscalista, mientras que era justificada mediante un discurso federalista y sustentada en el criterio de subsidiariedad del Estado (2007:64). Entonces, el resultado de este proceso de descentralizacin fue doble: por un lado, la disminucin del rol del estado nacional en servicios sociales y educativos; por otro lado, el crecimiento y dependencia de los estados subnacionales, principalmente de las provincias. Los municipios tambin participaron de este proceso, principalmente en los primeros aos del siglo XXI. Por tanto, la expansin de la gestin urbana en los municipios argentinos es un proceso relativamente reciente. El modelo anterior de gestin municipal, parta de suponer una imagen de la sociedad idealizada cuyas caractersticas principales eran la integracin social y econmica de la poblacin, aunque con una limitada integracin poltica (Prez, 1991: 202). Esto llevaba a presumir una sociedad donde todos los ciudadanos participaban en el mercado laboral como tambin tenan acceso a los medios necesarios para cubrir sus necesidades.
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Asimismo, la funcin municipal tena un campo reducido de actuacin limitndose a ser regulador de las actividades privadas, y prestador de algunos servicios bsicos. Este modelo resultaba anacrnico frente a la situacin social que experimentaba Argentina, donde ninguna de estas suposiciones, por ejemplo acceso al trabajo y a alimentacin, eran viables para casi la mitad de la poblacin. An ms, en los ltimos aos la pobreza, la desigualdad y el desempleo han presentado una tendencia ascendente. Debido a esta situacin, entre otras, los estilos de gestin municipal se han ido adaptando a las nuevas realidades internacionales, nacionales y locales. De esta manera, las ciudades y las administraciones locales cumplen un nuevo rol en el escenario actual lo que ha llevado a que estas organizaciones desarrollen distintos tipos de ampliaciones en su funcionamiento agregando a sus funciones tradicionales (obra pblica, provisin de servicios bsicos, regulacin de la vida comunitaria), el diseo e implementacin de estrategias de desarrollo local y regional (Fernndez, 1997). Sin embargo, los cambios producidos en la gestin han contado con limitantes econmicos. En trminos financieros, la descentralizacin ha sido escasa principalmente en relacin a la transferencia de recursos econmicos, que segn Villar, se debe a una pobre capacidad recaudadora y a sistemas de coparticipacin que concentran el gasto en los niveles provincial y nacional (2004: 3). Asimismo, durante este perodo se desarrollaron reformas que impactaron sobre lo local estableciendo una transformacin de la relacin Estado nacional, provincial municipal. En este sentido la conformacin de secretaras y ministerios a nivel nacional y provincial dedicadas a las cuestiones municipales como, por ejemplo, la Secretara de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior, en el plano nacional, y la Direccin Provincial de Programacin y Gestin Municipal y la Subsecretara de Asuntos Municipales, en el plano de la Provincia de Buenos Aires, responden a la importancia que se les comienza a asignar a las cuestiones locales en los distintos mbitos gubernamentales. 1.b El proceso de Descentralizacin en la regin centro de la Provincia de Buenos Aires Para avanzar en el anlisis de la descentralizacin para la regin, se
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seleccionan los municipios que comprenden el rea en estudio. Para ello se han utilizado disposiciones que delimitan el rea de influencia de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA), la cual fue creada por la Ley N 20.753, sancionada por el Congreso en el ao 1974. En el Art. 2 de la citada ley se estableci el rea de influencia de dicha casa de estudios, especificando las ciudades sedes, el rea propia o central y un rea de influencia secundaria. As, las ciudades de Tandil, Azul y Olavarra se convirtieron en sedes principales de la UNCPBA, los Partidos de Ayacucho, Benito Jurez, Bolvar, Gral. La Madrid, Gonzles Chaves, Laprida, Las Flores, Rauch y Tapalqu fueron considerados como el rea nuclear de influencia o rea propia, y los Partidos de Nueve de Julio, Gral. Alvear, Balcarce, Lobera, Necochea, San Cayetano y Tres Arroyos, se incluyeron como rea secundaria o de influencia marginal. La regin estudiada se encuentra ubicada en el centro-sudeste de la provincia de Buenos Aires, en la Pampa Hmeda, en el sur del continente americano, en la Repblica Argentina. El rea delimitada abarca 19 municipios que, de acuerdo al ltimo registro oficial, incluyen una poblacin total de 711.922 habitantes (Cuadro N 1). La distribucin de los mismos en agrupamientos poblacionales sintetiza un cuadro en el cual categoras como poblacin rural dispersa, poblacin rural agrupada, pueblos grandes, ciudades pequeas y aglomeraciones de tamao intermedio (Vaparski y Gorojsvsky, 1990) se entrecruzan y limitan entre s, otorgndole a la regin
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un particular inters para su estudio. Cuadro N 1: Poblacin total por municipio de la regin centro de la Provincia (2001).
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Fuente: INDEC 2005 en base a Censo 2001
Dentro del rea de estudio se distinguen tres categoras de ciudades que incluyen: pueblos grandes, ciudades pequeas y aglomeraciones de tamao intermedio (ATI). En la categora de pueblos grandes (2.000 a 20.000 habitantes) se ubican Benito Jurez, Gral. Alvear, Gral. La Madrid, Laprida, Lobera, Ayacucho, Rauch, Gonzles Chaves, San Cayetano y Tapalqu. Por otra parte, en la zona bajo estudio se encuentran las ciudades pequeas (20.000 a 50.000 habitantes) como Balcarce, Bolvar, 9 de Julio y Las Flores. En cuanto a la categora denominada aglomeraciones de tamao intermedio se incluyen las ciudades de Tandil, Necochea Quequn y Olavarra, mientras que Azul y Tres Arroyos se encuentran en el lmite entre dicha categora y la precedente (Velzquez, 2001). Desde el punto de la asignacin de los recursos y funciones, en las ciudades del centro de la Provincia de Buenos Aires, a la par que se desa-
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rrolla el proceso de descentralizacin, desde el ao 2003 1, al 2007 (Cuadro N 2), se presenta un claro incremento. El mismo se explica, en parte, porque los fondos destinados en el ao 2003 que representaban la Coparticipacin Bruta, la Descentralizacin Tributaria y la transferencia de recursos provenientes de los Juegos de Azar, tuvieron un notable incremento marcado por la agregacin de los fondos asignados al fortalecimiento de Programas Sociales en el ao 2004, que represent en dicho ao un 4% de aumento en la transferencia de fondos totales. Esta transferencia, materializa la asignacin de funciones en el gerenciamiento de la pobreza, que implicaron que el municipio comenzara a ser ms importante en dichas temticas y que tanto el gobierno provincial como el nacional pasaran recursos, planes, proyectos a la rbita local. En el ao 2006, se marca un nuevo incremento en las transferencias totales desde la Provincia hacia los municipios, tendencia que se mantiene e incluso se potencia en el 2007, que viene acompaado por nuevas funciones que esta vez se relacionan al medio ambiente, al estar los fondos vinculados con el saneamiento ambiental y tratamiento y disposicin final de residuos. Para el ao 2008, el aumento total de la transferencia hacia los municipios, con datos an preliminares, pertenecen en parte al establecimiento de dos fondos: Fondo Fortalecimiento de Recursos Municipales y el Fondo de Inclusin Social. De esta manera, podra sealarse que en los ltimos aos en los municipios de la regin centro de la Provincia de Buenos Aires, como en otros municipios del pas, se ha experimentado un claro incremento en las transferencias que realiza el gobierno provincial. Este incremento econmico implic a su vez mayores responsabilidades y funciones por parte del gobierno municipal, as como tambin dieron visibilidad o significaron la materializacin de tareas y actividades que los municipios realizaban con anterioridad. 2
_____________________ 1 Datos disponibles de 2003 a 2007, con estimaciones para 2008, en el Ministerio de Economa del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Disponible en: www.ec.gba.gov.ar 2 Por ejemplo, la recoleccin de residuos.
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Cuadro N 2: Transferencias totales desde el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires a Municipios de la regin centro de la Provincia (2003-2007).
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Fuente: Elaboracin propia en base a datos disponibles en el Ministerio de Economa del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. 2008.
Otras funciones que comienzan a realizar los municipios pueden comprobarse a partir de relevar las nuevas reas administrativas creadas en los gobiernos locales que materializan, en general, la ampliacin de sus funciones y en particular, la bsqueda de la articulacin entre lo local y lo global: Secretara de Desarrollo Local, rea de Vinculacin Internacional, Secretara de Medio Ambiente, Oficina de Comercio Exterior, entre otras. 2. Breve caracterizacin de la regin de estudio Caractersticas econmicas La regin estudiada est conformada por reas con centros urbanos de mayor concentracin poblacional como Tandil, Olavarra, Azul y Necochea; Tres Arroyos y territorios de menor densidad como Tapalqu, Laprida, Gral. Alvear, San Cayetano, Gral. La Madrid. Asimismo, en la
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regin se encuentran desarrolladas actividades de los tres sectores econmicos. En cuanto al sector primario, la agricultura y la ganadera ejercen supremaca sobre las dems, en relacin a la ocupacin de la superficie. Asimismo, segn el Censo Nacional Agropecuario del ao 2002 (INDEC, 2002), en la regin del centro de la Provincia de Buenos Aires se encuentran 12.482 establecimientos agropecuarios sobre un total de 50.956, lo que representa cerca de un 25% del total de establecimientos para la Provincia. Cuadro N 3: Cantidad de explotaciones agropecuarias (EAP), por partido en la Regin.
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Fuente: Elaboracin propia en base al Censo Nacional Agropecuario 2002 (INDEC, 2002)
En ese sentido, segn la misma fuente, los municipios del rea en estudio agrupan cerca del 30 % de la superficie ocupada en actividades agrcolas
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(3.003.985/10.836.204 de la superficie implantada en primera ocupacin) y en su territorio las existencias ganaderas alcanzan un porcentaje superior al 30 % sobre el total de la provincia de Buenos Aires (5.881.467/18.392.208 de existencias ganaderas). Por su parte, las explotaciones mineras tambin juegan un papel importante en la regin como actividad econmica de la produccin primaria. Segn la Direccin Provincial de Estadstica Provincia de Buenos Aires, el sector primario experiment una notable declinacin de su participacin en el producto regional (31,57% en 1973 a 24,79% en 1992) en la dcada de los noventa. En este caso incidi la fuerte cada del sector minas y canteras (rocas de aplicacin), con tasa de crecimiento negativa (-3%), y el sector industrial que en buena medida se liga al complejo de rocas de aplicacin (-2,02%). No obstante, la produccin y la exportacin ha experimentado un notable incremento en los ltimos aos, tanto en trminos monetarios (en miles de U$S a valor F.O.B.) como en miles de toneladas netas. De esta manera, para el total de la Provincia de Buenos Aires, de 1993 al 2005 el incremento monetario fue del 200% y en toneladas netas del 110%. En cuanto al sector secundario, a pesar de que la regin estudiada tiene una baja densidad poblacional, el nivel de industrializacin, medido en trminos de cantidad de locales cada 1000 habitantes, es superior al registrado en el Conurbano Bonaerense (Fundacin Observatorio PYME, 2006). No obstante, si se realiza un anlisis comparativo entre las ciudades que componen la regin se constata el grado desigual de desarrollo industrial al interior del grupo. Tandil, Necochea y Olavarra se caracterizan por ser las ciudades con mayor grado de industrializacin sin embargo, por otro lado, la evolucin industrial marca que Azul y Benito Jurez, junto con Olavarra experimentaron entre 1994 y 2005 una cada del peso industrial y la ocupacin industrial disminuy an ms que el promedio de la regin (Fundacin Observatorio PYME). En Tandil, en cambio, pese a descender tambin la ocupacin industrial, se registr un aumento en el total de los establecimientos industriales y en el caso de Necochea el incremento fue en ambos sentidos. En los ltimos diez aos en esta regin se han producido importantes cambios en la estructura sectorial de la industria como as tambin destacadas modificaciones internas en el desarrollo territorial. Tres sectores in-
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dustriales estaban comprendidos originalmente en la composicin estructural del territorio: el orientado a la produccin de minerales no metlicos, el siderometalrgico, y el de alimentos y bebidas caracterizado por la elaboracin de chacinados y lcteos, especialmente en el partido de Tandil. Sin embargo, en los ltimos diez aos, el centro de la provincia ha experimentado una marcada disminucin de locales industriales ocupados y segn los datos del ltimo Censo Nacional Econmico (2004/2005), la mayor cantidad de locales censados en la regin corresponde a comercios (50,3 %), siguiendo los dedicados a servicios (41,2%), industria (7,9%) y en menor proporcin los del sector primario (0,5%). Estos datos confirman la tendencia que se mantiene desde la dcada del noventa donde el Producto Bruto Geogrfico sealaba la primaca de la produccin de servicios sobre la de produccin de bienes en la mayora de los municipios de la regin del centro de la provincia de Buenos Aires. Cuadro N 4: Producto Bruto Geogrfico Desagregacin municipal.
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Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Direccin Provincial de Estadstica Provincia de Buenos Aires.
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En cuanto al sector terciario, particularmente sobre servicios financieros, la regin presenta serios limitantes estructurales en relacin a la oferta de financiamiento, siguiendo la tendencia nacional. En primer lugar, los partidos de Tandil, Olavarra, Necochea y Azul concentran cerca del 80% de los locales bancarios de la regin dndose una baja presencia de establecimientos en el resto de los partidos. No obstante, en los ltimos diez aos se ha verificado una reduccin en el nmero de locales bancarios incluso en partidos ms densamente poblados como Olavarra, Necochea y Azul, mientras que Tandil representa el nico que increment la cantidad de establecimientos. Por otro lado, entre 2002 y 2005, el conjunto de la regin present un elevado excedente de los depsitos por encima de los prstamos otorgados por parte del sector privado no financiero que se ha triplicado considerablemente desde la crisis de 2002. Particularmente, en determinados partidos como Azul, Necochea, Olavarra y Tandil el saldo financiero neto negativo ha crecido a mayor ritmo, en lnea con la tendencia de las grandes aglomeraciones urbanas a nivel nacional (salvo Capital Federal). Asimismo, el sector servicios es el que genera la mayor cantidad de empleo, siguiendo a nivel regional la tendencia nacional y provincial. De esta manera, sobre el total de la poblacin con empleo, aproximadamente un 14% de la poblacin est ocupada en el sector primario, un 16% en el sector secundario y un 70% en el sector terciario. A modo de sntesis, y retomando los datos de la Direccin Provincial de Estadstica Provincia de Buenos Aires, se seala que en la regin se ha producido una cada en participacin y el crecimiento del sector primario y secundario en la dcada de los noventa (declina la participacin del 31,69% en 1980 al 17,88% en 1992) y un repunte de ambos en los ltimos aos. An as, slo el sector terciario ha contribuido a mejorar la tasa de crecimiento global de la regin. En efecto, alcanza el 1,61% que implica tambin ganancias en la participacin respecto de la formacin del producto (57,33 en 1992). Tambin en este caso las actividades de elevado soporte infraestructural inciden fuertemente en el comportamiento del terciario, con un 58% de participacin en la formacin de ste (crecen al 1,94% de media anual).
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Caractersticas socio-educativas En la regin del centro de la Provincia de Buenos Aires se constatan desigualdades socio-econmicas al interior de las ciudades contrastando, principalmente, la actividad econmica con el desempleo y la pobreza. Por ejemplo, en una ciudad catalogada como aglomeracin de tamao intermedio como Necochea, el porcentaje de poblacin total en hogares con Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) es inferior al 10% (INDEC, 2001). Asimismo, el 6 % de los hogares y el 7 % de la poblacin total residen en viviendas precarias (INDEC, 2001). Estos datos del Censo 2001 contrastan con los obtenidos por la UNCPBA en el ao 2004 cuando en Necochea se elevaba la tasa de desempleo al 18,5 %, posea un ingreso per cpita inferior a la media nacional, y predominaban los empleos de baja remuneracin. Por su parte, en Las Flores, considerada dentro de la categora de ciudad pequea, la relacin entre NBI y empleo es diferente. En esta ciudad, el indicador de Necesidades Bsicas Insatisfechas es inferior al porcentaje que alcanza en las categoras de ATIS y de pueblos grandes, ya que es del 8 % (INDEC, 2001) de los hogares. Sin embargo, presenta un alto porcentaje de poblacin desocupada, que ronda aproximadamente el 25% de la poblacin econmicamente activa (PEA) de la ciudad. Por ltimo, en una localidad bajo la categora de pueblo grande como Ayacucho, el porcentaje de poblacin total en hogares con Necesidades Bsicas Insatisfechas es tambin del 10% (INDEC, 2001). Asimismo, el 10% de los hogares y de la poblacin total reside en viviendas precarias (INDEC, 2001). Sin embargo, los datos actuales marcan una profundizacin de las problemticas sociales ya que desde la municipalidad del lugar se asiste mensualmente a 1000 familias aproximadamente 3, con alimentos secos, verduras provenientes de las huertas comunitarias y leche 4. As como se comprueba la desigualdad al interior de la regin y de las ciudades, se identifica al centro de la Provincia de Buenos Aires como un espacio territorial en el cual los distintos actores sociales que lo componen, gobiernos municipales, universidades locales, empresarios, muestran voluntad de fomentar el desarrollo productivo local (Fundacin Observato3 Segn el Censo Nacional de Poblacin, Vivienda y Hogares del ao 2001 la cantidad de hogares era de 6.147. 4 Disponible en: www.ayacucho.mun.gba.gov.ar
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rio PYME, 2006). Para ello contienen caractersticas favorables para el estmulo al desarrollo de conocimiento al contar con la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA) que resulta sumamente importante tambin como una continua fuente de recursos humanos calificados. Con sede central en Tandil y sub-sedes en Olavarra, Azul y Necochea, la Universidad posee una fuerte relacin con las empresas, como por ejemplo, a travs del Parque Cientfico Tecnolgico que alberga entidades que desarrollan proyectos conjuntos con la Institucin. Asimismo, en trminos relativos, el nivel educativo de la poblacin de la regin estudiada es elevado. Por ejemplo, al comparar el nivel de instruccin alcanzado por la poblacin mayor a los 15 aos de edad de la regin con los datos para la Provincia de Buenos Aires, se observa que la poblacin que complet el nivel secundario o efectu aos de estudio en nivel terciario o universitario aunque no completo, es mayor en la regin (27,6%) que a nivel provincial (23,7%) y nacional (24,5%). Lo mismo puede observarse en la proporcin de poblacin que ha completado un nivel de instruccin terciario o universitario: 9,10% en la micro-regin contra 7,52% en la Provincia de Buenos Aires y 8,7% a nivel nacional. La regin estudiada tambin presenta una destacable presencia de escuelas de educacin tcnica (EET) en trminos relativos. En total, la regin cuenta con diez escuelas tcnicas distribuidas en los partidos de Azul, Necochea, Olavarra y Tandil. Estas tienen una mayor presencia en la regin que en la provincia de Buenos Aires: el promedio de escuelas tcnicas cada diez mil habitantes es superior en el centro de la Provincia de Buenos Aires que en la provincia, destacndose Necochea con 0,337 escuelas tcnicas cada diez mil habitantes. Las principales orientaciones de las Escuelas de Educacin Tcnica de la Regin centro son: Equipamiento e Instalacin Electromecnica, Maestro Mayor de Obras, Informtica Personal y Profesional, Industria de Procesos, Electrnica. La regin del centro de la Provincia de Buenos Aires desde una perspectiva de los procesos sociales. Una lectura mediante la utilizacin del ndice de Discrepancia Interdistrital 5 Las caractersticas esbozadas en los anteriores apartados permiten establecer un cuadro general de la situacin de la regin del centro de la
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Este apartado se basa centralmente en: Mallardi, 2008 y Piero; et al; 2008.
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Provincia de Buenos Aires. Para una caracterizacin ms especfica, relacionada principalmente a las cuestiones sociales, se avanzar en la reconstruccin de un ndice, denominado ndice de Discrepancia Interdistrital, que procura sintetizar un conjunto de variables sociales en el mbito de la regin. En ese sentido, un ndice se construye metodolgicamente a partir de la agrupacin de distintos indicadores, representando en un solo nmero la totalidad de las dimensiones a las que se refiere el mismo (Mendicoa y Veneranda, 1999). Para la reconstruccin analtica de los procesos sociales de este caso, las variables seleccionadas surgen a partir de la consulta de fuentes secundarias disponibles para la totalidad de las ciudades que componen la regin, destacndose la informacin brindada por el Censo Nacional de Poblacin y Hogares realizado en el ao 2001. Para el presente trabajo, se recupera el estudio realizado por el Ncleo de Seguridad y Asistencia Social de la Pontificia Universidad Catlica de San Pablo (PUC/SP) coordinado por Aldaza Sposati, a la vez que se articulan con distintos aportes de otros trabajos que han permitido adecuar tales propuestas a los requerimientos metodolgicos necesarios para abordar procesos sociales locales. En este sentido, el ndice de Discrepancia Interdistrital intenta una aproximacin a las condiciones de vida de la poblacin en las distintas ciudades que componen la regin en estudio, identificando los contrastes sociales entre dichas ciudades (Sposati, 1996; 2000). Para la definicin de las variables analticas se parte de precisar las necesidades bsicas tanto materiales como no materiales priorizando el uso de indicadores objetivos (Allardt, 1996). Cabe mencionar que para la aproximacin a las condiciones concretas de vida de la poblacin se trabaj operacionalmente a partir de la identificacin de distintas dimensiones, mediante las cuales se reagruparon los distintos indicadores seleccionados a partir de contrastar diferentes posturas terico-metodolgicas con la disponibilidad de informacin. De esto modo, si bien en trminos generales, se utiliz la propuesta de Sposati (1996, 2000) se incluyeron otros indicadores que se consideraron pertinentes para analizar la realidad. As la propuesta se centra en la identificacin de los siguientes cuatro grupos de indicadores: 1) Calidad de Vida; 2) Autonoma; 3) Desarrollo Humano; y 4) Equidad. A fin de generar una propuesta terico-metodolgica
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que guarde correlacin entre los procesos sociales que se analizan y la disponibilidad de fuentes de informacin, el presente trabajo se centra en las tres primeras dimensiones, dejando de lado aquella vinculada a la equidad, en tanto la propuesta limita tal variable a aspectos vinculados a la discriminacin por gnero, problemtica que si bien se encuentra presente en la regin analizada, no se han podido encontrar fuentes que la consideren en sus investigaciones. ndices especficos y sintticos Metodolgicamente, se procedi a obtener los ndices para cada indicador, dimensin y un valor sinttico que resuma todos ellos en un ndice general. Este procedimiento consta de los siguientes pasos: a) En primera instancia se elaboran ndices particulares para cada indicador mediante un proceso de estandarizacin por rango (puntaje estndar) que permite llevar al grupo de indicadores a escalas comparables. En sta, los indicadores sern llevados a un rango de medicin que va entre 0 y 1, valores que sern tomados en todos los casos, por los datos mnimos y mximos de cada indicador respectivamente, de acuerdo a la frmula presentada a continuacin: PEi = xi - min max - min donde PEi es el puntaje estndar del i-esimodato, xi es el dato original a ser estandarizado, mientras que min y max son respectivamente el menor y mayor valor del indicador. b) En segunda instancia se procede al clculo de promedios simples entre los valores de los indicadores que componen cada dimensin. As se obtienen los ndices por dimensin de acuerdo a la frmula presentada a continuacin: Xi = xi1 + xi2+ xin n
donde Xi es el promedio del i-esimodato, xi es el valor de cada indicador que compone la dimensin, mientras que n representa el nmero de
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observaciones tenidas en cuenta. c) El ltimo paso consiste en resumir los valores obtenidos para cada dimensin en un indicador sntesis mediante el clculo de promedios simples entre los ndices de cada dimensin, utilizando la misma operacin que en el caso anterior. Es importante aclarar que tanto en el punto b como en el punto c, los valores obtenidos tendrn un rango que vara entre 0 y 1, ya que derivan del puntaje estndar obtenido en el paso a. Ahora bien, al calcularse un promedio para la obtencin de los ndices por dimensin o sntesis, slo podrn ser obtenidos valores extremos (0 y 1) si una ciudad presenta los valores mximos y/o mnimos de puntaje estndar para cada indicador que compone la dimensin, donde los valores cercanos a cero se consideran positivos y negativos los valores prximos a uno. Dimensiones, Variables e indicadores utilizados Calidad de Vida: Segn la propuesta adoptada la calidad de vida implica dos cuestiones interrelacionadas: la calidad y la democratizacin de los accesos a las condiciones de preservacin del hombre, de la naturaleza y del medio ambiente. Empricamente se ha trabajo esta dimensin a partir de la articulacin de cuatro variables distintas: - Infraestructura Sanitaria: Los indicadores agrupados en esta variable buscan captar la disponibilidad o no de servicios sanitarios bsicos: agua, desage y recoleccin de basura. - Calidad de los domicilios: Esta variable articula la disponibilidad de servicios como energa elctrica, gas de red, con las caractersticas de la vivienda, midiendo aquellos domicilios donde existe hacinamiento (ms de tres personas por cuarto, sin contar bao y cocina), la disponibilidad o no de retrete y la calidad de los materiales de construccin de las viviendas, identificando, particularmente aquellas precarias 6. - Propiedad de los domicilios: En este punto, bsicamente se considera la cantidad de poblacin que no es propietaria de la vivienda que habitan. - Oferta de servicios sociales bsicos: Esta variable relaciona indicadores vinculados a la educacin y a la salud de la poblacin. En cuanto a la educacin se considera a aquella poblacin que no ha terminado la
6 Esta ltima definicin se ha retomado del INDEC (2004) donde se define como CALMAT IV aquellas viviendas que presentan materiales no resistentes ni slidos o de desecho al menos en uno de los parmentos.
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escuela primaria y la relacin escuelas con nios en edad escolar, ya sea primaria o secundaria. Por otro lado, la salud se incluye en esta variable a partir de la relacin entre cama hospitalaria y poblacin, y de la cantidad de poblacin sin cobertura de obra social. Autonoma: Esta dimensin implica pensar a la poblacin a partir de su insercin en el mercado de trabajo. Por ello, en esta dimensin se incluyeron aquellos indicadores que se asocian directamente a la esfera econmica de la vida de los ciudadanos, a partir de las formas de insercin en el mundo del trabajo y las consecuencias que estas conllevan en la vida cotidiana. Cabe mencionar que debido a que los datos disponibles no permiten realizar una lectura de la situacin de pobreza a partir del mtodo de medicin de ingreso, que llevan a determinar la lnea de pobreza e indigencia, en esta dimensin se incluyeron dos indicadores que posibilitan una aproximacin a la realidad de acuerdo a los enunciados planteados: - Jefes de familias econmicamente activos desocupados. - Hogares con Privacin Material convergente: Este ndice busca analizar las situaciones de carencia material considerando dos dimensiones: recursos patrimoniales y corrientes. El primer aspecto, refiere a la privacin patrimonial que afecta a los hogares en forma ms estable, mientras que la privacin de recursos corrientes puede variar en el corto plazo y se vincula a los procesos de la economa. La combinacin de estas dimensiones define cuatro grupos de hogares: hogares que no tienen ningn tipo de privacin, y hogares que presentan alguna de las dos o las dos de manera convergente (INDEC, 2004). Desarrollo Humano: Retomando los aportes del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se entiende que el Desarrollo Humano implica la posibilidad de que todos los ciudadanos de una sociedad puedan desarrollar su potencial de la mejor manera posible con el menor grado posible de privacin y sufrimiento. Negativamente, segn la propuesta de Sposati se expresa en la privacin del uso de las energas creativas de las personas y de sus capacidades, por el no acceso a la salud, educacin, cultura, para generar oportunidades econmicas e sociales para s mismos y para la sociedad, la baja utilizacin productiva del desarrollo humano expresada en la ausencia de oportunidades de nuevos empleos. Los indicadores que se han confeccionado para estas dimensiones se agrupan en cinco variables: - Escolaridad de los jefes de familia: En este punto se tomaron tres
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indicadores bsicos referidos al mismo aspecto: la cantidad de jefes de familia no alfabetizados, la cantidad con alfabetizacin precaria, es decir que hayan cursado slo un ao de estudio y el porcentaje de hogares que presenta el indicador capacidad de subsistencia del ndice NBI, definido como aquellos hogares que tienen cuatro o mas personas por miembro ocupado y, adems, cuyo jefe no ha completado el tercer grado de escolaridad primaria. - Educacin infantil: En este punto se tomo el porcentaje de nios que no concurren a la escuela, diferenciando en edades segn el nivel educativo existente: de 5 a 11 aos que corresponde a la Escuela Primaria Bsica y de 12 a 14 que corresponde a la Escuela Secundaria Bsica de la propuesta educativa de la Direccin General de Escuelas de la Pcia. de Bs. As. - Concentracin de longevidad: Esta variable incluye un solo indicador, el cual mide la relacin entre la cantidad de adultos mayores de 70 aos con la poblacin total por municipio. - Mortalidad: En esta variable incluye dos indicadores complementarios: la Tasa de Mortalidad infantil, que incluye a los nios que mueren antes de llegar al ao de edad, y la Tasa de Mortalidad materna, donde se mide la cantidad de mujeres que mueren durante el embarazo o hasta los 42 das despus de haber dado a luz (embarazo, parto y puerperio). - Recursos Humanos Calificados: Esta variable busca analizar la relacin entre el nmero de graduados del nivel medio y terciario con el promedio de la regin. Para ello, en un primer lugar se calcul dicho promedio, siendo de 14 % de graduados del nivel medio y 8 % de graduados del nivel terciario. Posteriormente, se compararon los porcentajes, permitiendo ordenar las ciudades en orden decreciente. Analizando las distintas dimensiones individualmente, se puede apreciar que en la dimensin calidad de vida (Cuadro N 5) del grupo de ciudades que se analizan, salvo la ciudad de 9 de Julio, el resto de los municipios que se agrupan en el nivel de buena calidad de vida se encuentran en el centro y sur de la Provincia de Buenos Aires. En cuanto al tipo de ciudad, segn la poblacin que presenta cada una, se observa que Olavarra es la nica denominada ATIs que no se ubica en este agrupamiento, sino en el de nivel medio, en tanto que el resto de ciudades se reparten en cantidades similares entre pueblos grandes y ciudades pequeas. Por su parte, puede verse como las ciudades que menor nivel de calidad de vida presentan
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pertenecen a la categora de pueblos grandes, es decir aquellos que tienen una poblacin que va desde los 2.000 a los 20.000 habitantes. Al interior de la dimensin es posible apreciar que en aquellas ciudades en donde el nivel de calidad de vida es calificado como bajo, la variable infraestructura sanitaria adquiere importancia en municipios como La Madrid, donde se identifica el 31,32% de domicilios con conexiones precarias de agua, y el 90,67% con descarga de agua y desage precarios. Por su parte, en la variable calidad de los domicilios se evidencia que el indicador que presenta valores negativos altos corresponde a la falta de conexin de gas de red en los domicilios, alcanzando un valor del 32 % en la ciudad de Gral. La Madrid, en tanto que en el otro extremo se ubica la ciudad de Azul con el 12 %. Cuadro N 5: Dimensin Calidad de Vida
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Fuente: Elaboracin propia en base a indicadores del Censo 2001
En relacin a la dimensin autonoma (Cuadro N 6), las ciudades catalogadas como pueblos grandes como Gral. La Madrid y Rauch priman dentro del mejor desempeo del ndice, mientras que municipios incluidos en las categoras de ATIs y ciudades pequeas alcanzan los niveles medios y negativos, con el caso extremo de Las Flores, materializacin de la ltima
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categora, que llega al valor de 0,87. Asimismo, se destacan los valores del ndice de privacin material convergente, alcanzando el 8,43% en la ciudad de Balcarce y el 7,79% en Tapalqu, mientras que en el agrupamiento de buena autonoma los valores oscilan entre el 3,22% para Benito Jurez y 5,36% para Laprida. En cuanto al indicador de desempleo del jefe de familia, los valores son similares para la totalidad de los municipios alcanzando nmeros extremos en las ciudades de La Madrid (26,99%) y de Bolvar (34,63%). Cuadro N 6: Dimensin Autonoma
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Por ltimo, en lo que respecta a las dimensiones consideradas individualmente, en la correspondiente al anlisis del desarrollo humano (Cuadro N 7), los valores significativos se encuentran, por una parte, en las ciudades de Ayacucho y 9 de julio que superan el punto medio del ndice. De esta manera, en dos localidades, que pertenecen a las categoras de pueblos grandes y ciudades pequeas, los indicadores de escolaridad de los jefes de familia, mortalidad y recursos humanos calificados presentan un desempeo negativo. En ese sentido, en cuanto a la variable educacin
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infantil, el agrupamiento con mayores niveles negativos encuentra que en la ciudad de Ayacucho, considerada un pueblo grande, el 2,40% de los nios de 5 a 11 aos no asisten a la escuela primaria bsica, y el 4,59% de los nios de 12 a 14 no asisten al nivel educativo secundario. No obstante, la dimensin Desarrollo Humano alcanz mejores valores principalmente en los municipios pertenecientes a la categora de pueblos grandes como Benito Jurez, Gral. La Madrid, Laprida, Lobera y San Cayetano. Cuadro N 7: Dimensin Desarrollo Humano
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Finalmente, se considera importante presentar la conformacin del ndice general de Discrepancia Interdistrital (Cuadro N 8), incluyendo los valores obtenidos por cada dimensin, que en tanto la sntesis final, se construye a partir del promedio simple de las anteriores. Recordando que los valores posibles son entre 0 y 1, donde los niveles ms cercanos al segundo son negativos, se remarca que 17 de los 19 municipios se encuentran por debajo del nivel medio del ndice (0,50).
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Cuadro N 8: ndice General de Discrepancia Interdistrital

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Como puede apreciarse en el cuadro N 8, en su mayora las ciudades que componen el agrupamiento con valores negativos altos en el ndice de discrepancia, presentan los valores negativos mayores en cada una de las dimensiones. De esta manera, Balcarce, catalogada como ciudad pequea, obtuvo niveles negativos altos en los ndices de Autonoma y de Desarrollo Humano, y en el de Calidad de Vida estuvo al lmite en el nivel medio, por lo que en el ndice general de Discrepancia se ubica en los de peor desempeo. Con desempeo excepcional se encuentra el nico caso dentro de las tres categoras de ciudades que es el de la ciudad de Benito Jurez, ya que es la localidad que obtuvo valores positivos en los tres ndices que componen el general de Discrepancia Interdistrital. Sin embargo, tambin puede afirmarse que aquellas ciudades que obtienen un bajo nivel en el ndice general encuentran su fundamento en que en la mayora de los casos poseen valores positivos en dos de los tres ndices de Calidad de Vida, Autonoma y/o Desarrollo Humano. En ese sentido, exclusivamente los casos de ciudades que pertenecen a la categora de pueblos grandes como Gonzles Chaves, Gral. La Madrid, San Cayetano y Laprida cumplen con
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dicha afirmacin. Finalmente, se afirma que en trminos generales las ciudades dentro de las categoras de pueblos grandes tuvieron el mejor desempeo, segn los indicadores y el ndice, aunque se presentan las excepciones de Alvear y Tapalqu, municipios que tuvieron indicadores negativos. Consideraciones Finales La regin del centro de la Provincia de Buenos Aires donde se encuentran la OPNEs de la presente investigacin, constituida por 19 municipios, presenta similitudes y diferencias que caracterizan y constituyen las particularidades de la regin. En principio, las ciudades que conforman la regin en estudio han atravesado, y se han visto influenciadas, por los cambios globales tanto econmicos, polticos, sociales como culturales, lo que ha marcado en ellas nuevas caractersticas. Dentro de los procesos polticos globales y locales, la descentralizacin ha delineado el perfil de las entidades subnacionales que, en el caso de los municipios argentinos, particularmente de la Provincia de Buenos Aires, se caracteriz por un claro incremento en las atribuciones y funciones, que los mismos comienzan a tener a partir de la dcada del 90, tendencia que se mantiene en la presente dcada. En cuanto a los procesos econmicos, y de las caractersticas que adoptan en la regin, se marca la presencia de actividades en los tres sectores en que se organiza la economa, donde el sector primario tiene un importante peso relativo en relacin con el total provincial, el sector secundario ha presentado un repunte en los ltimos aos y el sector terciario mantiene correlacin con los procesos nacionales y globales siendo el sector que genera mayor cantidad de empleo. Asimismo, y con relacin a las caractersticas socio-educativas, la regin presenta ndices relativamente bajos de pobreza, medida en trminos del NBI, principalmente en las ciudades categorizadas como pequeas. En cambio, el desempleo y el sub-empleo experimentan un incremento en sus niveles en las tres categoras de ciudades. Paralelamente, la educacin presenta valores positivos, principalmente, en el nivel de instruccin alcanzado por la poblacin de la regin del centro de la Provincia, donde es notable la incidencia de la presencia de la Universidad Nacional del Centro, permitiendo un mayor acceso a la edu-
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cacin superior. Al analizar las organizaciones pblicas no estatales (OPNEs), productoras de servicios sociales que se encuentran en la regin centro de la Provincia de Buenos Aires, teniendo en cuenta este contexto regional y local, que enmarca y fundamenta la diversidad de temticas y situaciones que dichas organizaciones buscan afrontar, permite poner de manifiesto que las mayores diferencias y desigualdades al interior de la regin del centro de la Provincia de Buenos Aires pueden constatarse a travs del ndice de Discrepancia Interdistrital. Por ejemplo, la mayora de las ciudades que se encuentran en la categora de pueblos grandes evidencian un desempeo positivo en las dimensiones de autonoma y de desarrollo humano y en la dimensin de calidad de vida obtienen los valores ms negativos. De distinta manera, gran proporcin de las ciudades correspondientes a la categora de ATIs, tienen sus mejores valores en la dimensin de calidad de vida y los peores en la dimensin de autonoma. Bibliografa ALLARDT, E. (1996): Tener, amar, ser: una alternativa al modelo sueco de investigacin sobre el bienestar; en La calidad de vida ; Nussbaum, M. y A. Sen. Mxico: FCE. AROCENA, J. (1998): El desarrollo local frente a la globalizacin, en GARCA DELGADO, D. (Ed.) Hacia un nuevo modelo de gestin local. Buenos Aires: UBA-FLACSO. _____________ (2001): Globalizacin, Integracin y Desarrollo Local. Apuntes para la elaboracin de un marco conceptual, en VZQUEZ BARQUERO A. y O. MADOERY. (Eds.) Transformaciones globales y polticas de desarrollo local. Rosario: Ed. Homo Sapiens. BORJA, J y CASTELLS, M. (1997): Local y global. La gestin de las ciudades en la era de la informacin. Taurus, Madrid. CASTELLS, M. (1999): Globalizacin, Identidad y Estado en Amrica Latina. PNUD. Santiago. FERNNDEZ, A. (1997): Posicionamiento, Competitividad e Imagen De La Ciudad De Rosario. Rosario: Universidad Nacional de Rosario. FUNDACIN OBSERVATORIO PYME (2006): Informe 2006 Industria Manufacturera Observatorio PyME del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Fund. Observatorio Pyme: Bononiae Libris, 2006.
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CAPITULO 4
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La Sociedad Civil en Argentina. Breve caracterizacin de las Organizaciones Pblicas No Estatales de la regin centro de la Provincia de Buenos Aires.
Fernando Julio Piero; Mariana Calvento y Ana Mara Taborga
Introduccin Abordar el estudio de las organizaciones pblicas no estatales requiere, inicialmente, precisar su conceptualizacin, habida cuenta de la multiplicidad de formas para denominar lo que en apariencia resulta homologable. Se entiende que mucho de la vaguedad y amplitud en la denominacin de este tipo de Organizaciones, responde a variados motivos, entre los cuales la historia del asociacionismo de cada lugar y las intencionalidades y expectativas puestas en ella, son variables de peso al momento de intentar definirlas. Sin embargo, hay un elemento que consideramos distintivo, que aparece a lo largo de la mayora de las conceptualizaciones y que mejor expresa la funcin que vienen a cumplir, desde lo real o desde lo esperado y es su impacto en la construccin de la esfera de lo pblico, entendido como el bien comn al cual se aspira contribuir (Bresser Pereira, y Cunill Grau, 1998). Si la dimensin de lo pblico es compartida con el Estado, lo que las distingue es que no guardan dependencia orgnica de las estructuras estatales (Bresser Pereira, y Cunill Grau, 1998; Araya, Piero, Colombo, 2005). Recuperando estas dos dimensiones -la presencia en la construccin de la esfera pblica y su autonoma respecto del Estado- se concluye en adoptar la terminologa Organizaciones Pblicas No Estatales (OPNEs), como representativa de las diversas expresiones de la sociedad civil que, resultando su conformacin de la iniciativa privada, centran su inters e intervienen en beneficio del bien pblico. Sobre la base de esta precisin conceptual y atendiendo a la variedad de expresiones organizacionales que puedan resultar incorporadas en ellas, resulta necesario encontrar un criterio ordenador que permita agrupar aquellas organizaciones que sern objeto de este proyecto y respondan a la preocupacin por visualizar las Organizaciones productoras de servicios
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sociales, a propsito de los planteos tericos en los que se inscribe esta investigacin, que enfatizan en la redefinicin de la esfera pblica y su aporte al campo de las polticas sociales (Ver Captulo 1). En orden a ello, se han considerado todas aquellas organizaciones no estatales, que renan esas condiciones; las cuales Rossi et al (2003) han clasificado del siguiente modo en: a) Formalizadas (con Personera Jurdica) o en proceso de formalizacin institucional; b) Privadas, orientadas al bien pblico (que implica estar separadas institucionalmente del Estado y brindar servicios de uso pblico); c) Autnomas, en tanto ejercen control sobre sus propios asuntos; d) Sin fines de lucro; e) Voluntarias, en cuanto a la captacin de sus miembros y a las donaciones que obtienen de parte de terceros, en tiempo y dinero; f) Sus destinatarios son terceros y; g) Brindan servicios sociales sin alojamiento o con alojamiento. Al respecto, el INDEC (1991) establece, bajo la denominacin Servicio Social con alojamiento, a la clase que comprende actividades destinadas a proporcionar asistencia social a nios y ancianos y categoras especiales de personas que tienen algn impedimento para valerse por s mismas. El tratamiento mdico y la educacin no constituyen elementos importantes de estas actividades, que pueden ser realizadas por dependencias pblicas y organizaciones privadas. Los servicios de que se trata son prestados durante las 24 hs. e incluyen actividades tales como guarderas con internados, centros de correccionales para jvenes, asilos de ancianos, hogares para personas incapacitadas fsica o mentalmente, incluso los ciegos y sordomudos y los de centros de rehabilitacin (sin tratamiento mdico), de personas adictas a estupefacientes o al alcohol. Se incluyen las actividades de instituciones que atienden madres solteras y a sus hijos (INDEC, 1991). A su vez, el agrupamiento 8532, refiere a los servicios sociales sin alojamiento, clase que abarca una amplia variedad de actividades sociales de asesoramiento, bienestar social, albergue, orientacin y otras actividades similares por las cuales se prestan servicios a particulares y a familias, en sus hogares y en otros lugares...se incluyen guarderas, centros de atencin diurna de personas incapacitadas, de bienestar social y orientacin de
CAPITULO 4 - LA SOCIEDAD CIVIL EN ARGENTINA
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nios, adopcin, prevencin de tratos crueles a nios y otras personas, de determinacin de las personas con derecho a recibir asistencia social, fondos para alquiler de vivienda y vales para obtener alimentos, de visitas a ancianos y asesoramiento sobre el presupuesto familiar y orientacin de vctimas de desastre, refugiados, inmigrantes, incluso el suministro de albergue temporal y a largo plazo, de readiestramiento y asistencia para personas incapacitadas y desempleadas, siempre que el componente de educacin sea limitado. Se incluyen, adems, actividades de caridad como la recaudacin de fondos y otras actividades de apoyo a los servicios sociales (INDEC, 1991). De esta manera quedan excluidas todas aquellas organizaciones que no cumplen con los criterios antes mencionados como, por ejemplo, aquellas ligadas a la educacin (Cooperadoras, clubes de madre), las Bibliotecas Populares, las Organizaciones vinculadas a la atencin de la salud, ambulatoria en internacin y todas aquellas cuyos destinatarios sean sus propios miembros. Algunos aspectos metodolgicos referidos al relevamiento de campo A partir de las consideraciones conceptuales sealadas precedentemente, se procedi a identificar las organizaciones no estatales presentes en el centro de la provincia de Buenos Aires, para ello se solicit a cada uno de los municipios un listado completo de dichas organizaciones. Las informaciones provistas dan cuenta de la existencia de ms de 1700 organizaciones no estatales interactuando en el medio regional. La tabla siguiente muestra los resultados relevados por municipio 1.
1 Respecto de las cantidades sealadas en el cuadro vale mencionar que dichos guarismos se corresponden estrictamente con las informaciones suministradas por los respectivos municipios. A pesar de ello, se considera probable la existencia de una cantidad no determinada de organizaciones no gubernamentales no registradas habida cuenta del importante grado de informalidad de dicho sector.
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Tabla N 1: Cantidad de Organizaciones Pblicas No Estatales por municipio

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Fuente: Elaboracin propia en base a informacin provista por los respectivos municipios. Informacin actualizada a diciembre de 2007, excepto en el caso de Tandil que se basa en la estimacin realizada por Linares, 2008.
Una vez determinada la cantidad de organizaciones no estatales presentes en la regin de estudio se procedi a determinar el universo de investigacin de acuerdo a los criterios terico-metodolgicos sealados precedentemente. Los datos obtenidos dan cuenta de la presencia efectiva de cuatrocientas treinta y tres (433) organizaciones pblicas no estatales productoras de servicios sociales. En ese sentido, la presente investigacin se abord a partir del siguiente interrogante que, a la vez, constituye el problema central abordado. El mismo se refiere a la cantidad de Organizaciones Pblicas No Estatales (OPNEs) productoras de servicios sociales que se registran en cada Municipio; qu tipo de produccin realizan y cul es el estilo de gestin predominante para los casos en particular y para el universo. La metodologa utilizada en la primera etapa del proyecto, fue tipo cuanti-cualitativa; para ello se realiz una encuesta tipo que incluye indicadores del tipo dato y de opinin. Las principales variables relevadas fueron (ver anexo): Origen; Carcter; Fecha de fundacin; Objetivos; rea de cobertura; Recursos hu-
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manos; Equipamiento e infraestructura; Financiamiento; Destinatarios; rea temtica atendida; Tipos de programas que implementan; Formas de planeacin y evaluacin; Vnculos y redes, etc. En el marco de las consideraciones efectuadas en pginas anteriores acerca de las caractersticas del estudio llevado a cabo y de la tipologa de Organizaciones Pblicas No Estatales (OPNEs) sobre las que se defini el universo de trabajo, se efectu una tarea de campo a travs de encuestas y entrevistas en un total de diecinueve (19) municipios del centro de la Provincia de Buenos Aires. Para la delimitacin del rea territorial de estudio (Ver captulo 3) se sostuvo como criterio inicial el recorte definido como rea de influencia de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires por la Ley N 20.753/74, y adems, se justifica sociodemogrficamente a partir de los trabajos de Vaparski y Gorojsvsky (1990) quienes sostienen que la distribucin de los habitantes en agrupamientos poblacionales sintetiza un cuadro en el cual categoras como poblacin rural dispersa, poblacin rural agrupada, pueblos grandes, ciudades pequeas y aglomeraciones de tamao intermedio se entrecruzan y limitan entre s, otorgndole a la regin un particular inters para su estudio. Los municipios en cuestin son: Ayacucho, Azul, Balcarce, Benito Jurez, Bolvar, Gral. Alvear, Gral. La Madrid, Gonzles Chaves, Laprida, Las Flores, Lobera, Necochea, Nueve de Julio, Olavarra, Rauch, Tandil, Tapalqu, Tres Arroyos y San Cayetano. Algunos datos preliminares En el presente apartado se presentan algunos datos que reflejan el estado actual y rasgos centrales que caracterizan a la totalidad de OPNEs (433) relevadas en diecinueve (19) localidades de la regin centro de la provincia de Buenos Aires, resultando por lo tanto un anlisis de tipo cuantitativo. Cabe aclarar que las nicas variables descriptas en este captulo son: cantidad de OPNEs, ao de fundacin, carcter de las organizaciones pblicas no estatales, rea temtica atendida, situacin legal, tipo de servicios, estructura formal y financiamiento; ya que el resto an se encuentra en proceso de consolidacin de los datos. Sobre un total de 433 organizaciones pblicas no estatales productoras de servicios sociales relevadas en la regin de estudio se observa que las ciudades con mayor cantidad de organizaciones son Tandil (82), seguidas por las ciudades de Azul (72), Tres Arroyos (41) y Necochea (31) (ver
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Tabla N 2). Mientras que las ciudades con menor cantidad son General Alvear y Lobera con 5 y 4 respectivamente. Ahora bien, se considera que estos nmeros deberan ser analizados en relacin al tamao de las respectivas ciudades ya que se trata de localidades con diferente escala poblacional. Por ello, en el cuadro siguiente se ha incorporado la poblacin estimada para el ao 2007 y la relacin entre dicha poblacin y la cantidad de OPNEs por localidad. Tabla N 2: Relacin entre Poblacin y Cantidad de OPNEs por municipio
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Fuente: Elaboracin propia en base a relevamiento PICTO 22678-111. Fecha de consolidacin de los datos: noviembre de 2008. * Estimaciones de poblacin total, por departamento y ao calendario. Perodo 2001-2010. Direccin Provincial de Planeamiento. Direccin Provincial de Informacin Estadstica. ** P/Qp se refiere a la relacin entre la Poblacin y la cantidad de OPNEs por localidad.
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La relacin poblacin/cantidad de OPNEs promedio para las diecinueve (19) localidades bajo estudio es de 1689. Por encima del promedio se encuentran siete (7) ciudades y por debajo doce (12). Una lectura de dichos guarismos permite especular acerca de los motivos de dichos resultados. Una primera lectura podra inducir a pensar el desigual impacto de las polticas pblicas nacionales y provinciales estatales a escala territorial y, consecuentemente, la accin de las polticas sociales municipales determinaran la desigual densidad institucional estatal y/o no-estatal (cantidad de instituciones pblicas y privadas). En ese sentido, cualquier relacin por debajo de la media general indicara el dominio de la esfera no estatal en la produccin de servicios sociales. Esta argumentacin, desde otra perspectiva analtica, podra ser relativizada ya que la poblacin total considerada como universo no debe ser homologada como poblacin objeto. No obstante, a los efectos de un primer anlisis descriptivo se considera que la presentacin de la relacin poblacin/cantidad de OPNEs es vlida. En cuanto al ao de fundacin de las organizaciones, se considera que este indicador es relevante a los fines de analizar en qu contexto socio-econmico-poltico surgen, a la vez que esta dimensin permite ser evaluada en relacin a los diferentes perfiles de las organizaciones, en su relacin con tipo de programas, recursos humanos, estilos de gestin en general. Cabe aclarar que esta variable slo revela aquellas OPNEs que al momento del relevamiento se encuentran desarrollando actividades, con lo cul esta variable no refleja la totalidad de organizaciones fundadas en cada uno de los perodos 2. Lo anteriormente sealado se corresponde con varios aspectos consignados en el marco terico de esta investigacin: la dcada de los noventa marca un retroceso de la esfera pblica en la prestacin de servicios sociales. Simultneamente se inaugura un perodo en el cual se crea un gran nmero de organizaciones pblicas no estatales que cubren el hiato abandonado por el estado neoliberal. Esta afirmacin se ve corroborada en la tabla N 3, donde queda reflejado que a partir del perodo 1990-99 se fundan la mayor parte de estas organizaciones (23%), tendencia que se sostiene en la dcada siguiente (23%). Considerando el ao de fundacin, la suma porcentual de ambos perodos representa casi el 50% del total de las organizaciones.
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Esta cuestin metodolgica debe ser considerada para todas las variables presentadas.
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Un dato complementario que resulta interesante destacar es que las OPNEs fundadas en las ciudades de Azul y Tandil durante el perodo 19901999 representan el 50% del total. Mientras tanto, el perodo 1940-1949 es el que menor cantidad de organizaciones son creadas (2%) en la regin de estudio (Ver Captulo 5). Tabla N 3: OPNEs segn ao de fundacin
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Fuente: Elaboracin propia en base a relevamiento PICTO 22678-111. Fecha de consolidacin de los datos: noviembre de 2008.
Con respecto al carcter de las organizaciones pblicas no estatales, se trata de evaluar con esta dimensin, la injerencia de las esferas laica y religiosa, en cuanto a la intervencin en lo social, contemplando para las religiosas a qu culto pertenecen. Analizado en proceso, permitir ver para diferentes momentos histricos, los comportamientos diferenciales en este aspecto. En ese sentido, la tabla N 4 y el grfico N 1 muestran que, sobre un total de 433 organizaciones, 327 son de carcter laico (76%) y 102 de carcter religioso (24%) Las nicas localidades en las cuales las organizaciones de carcter religioso superan a las de carcter laico son General La Madrid y San
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Cayetano, en el resto de la regin de estudio predominan ampliamente las OPNEs de carcter laico. Tabla N 4: OPNEs segn carcter laico o religioso
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Las ciudades con mayor cantidad de organizaciones pblicas no estatales de carcter religioso son Azul y Tandil; en esta ltima localidad se registra una relativa paridad entre ambas categoras de anlisis. Ahora bien, en el mismo grfico se vincula el origen laico o religioso con el ao de fundacin; ello posibilita observar que a partir de la dcada de los 80, se da un mayor crecimiento de las organizaciones de carcter laico. Sin embargo, esta tendencia general a nivel regional tiene excepciones muy marcadas, como el caso de las ciudades de Azul y Tandil, en donde la proporcin de origen religioso se equipara sensiblemente (relacin 1,5 a 1).
112
Grfico N 1
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Finalmente, en cuanto a la orientacin religiosa de las OPNEs relevadas es posible agruparlas en dos categoras: Iglesia Catlica, que representa porcentualmente un 64% de las OPNEs de carcter religioso, mientras que las vinculadas al culto Evangelista alcanzan un 28% de las mismas. Ambos cultos religiosos representan el 92% de las OPNEs de carcter religioso. Estas informaciones son expresadas en el grfico siguiente. Grfico N 2
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En rea temtica atendida se considera aquella que toma la organizacin (como un todo) en su declaracin de existencia inicial (al momento de su fundacin) y que le ha dado razn de ser. La clasificacin realizada para el relevamiento toma como base la propuesta del ndice de Desarrollo de la Sociedad Civil 2004, implementado a nivel nacional por el Grupo de Anlisis y Desarrollo Institucional y Social Argentina (GADIS, 2004). A partir de all, se efectuaron reformulaciones sobre la dimensin grupos vulnerables (planteado por el ndice de desarrollo de la sociedad civil IDSC-), por entender que con esta categora se hace alusin a destinatarios y no a reas, desagregndose las categoras propuestas dentro de ese grupo, en reas (Niez, adolescencia, discapacidad, gnero, tercera edad). Segn el rea temtica (ver grfico N 3), la mayor concentracin se observa en las siguientes: 1) Niez; 2) Asistencia y Organizacin social; 3) Adolescencia y 4) Tercera edad. Mientras tanto, entre las reas con menor nmero de incidencia se encuentran las OPNEs cuyas temticas se vinculan al entramado socioproductivo (slo es mencionado como rea de incumbencia en 40 oportunidades). Cabe destacar que en la encuesta realizada a las OPNEs se poda consignar ms de una opcin, con lo cual los valores reflejados en el grfico N 3 son superiores a la cantidad total de organizaciones relevadas. Grfico N 3: reas temticas atendidas

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En la variable situacin legal se hace constar la Organizacin de la cual dependen jurdicamente, permitiendo analizar con ello, a posteriori, organizaciones que cobijan bajo una misma personera varias otras que producen servicios, as como aquellas otras a quienes las une solamente la cesin de la Personera Jurdica y que no necesariamente comparten historia, objetivos, financiamiento, etc. El grfico N 4 muestra que del total del universo relevado el 61% se corresponde con organizaciones que poseen personera jurdica y slo un 18% declaran no tenerla. Mientras tanto, otro 16% declara que la organizacin depende de una organizacin que la cobija jurdicamente. Esta informacin revela un mejoramiento sustantivo en cuanto a la situacin legal de este tipo de organizaciones no estatales ya que varios estudios anteriores (aunque no especficos para el sector objeto de estudio) sostienen que una de las principales debilidades de estas organizaciones es su situacin legal. Un anlisis de la situacin legal en las diferentes localidades (tabla N 5), revela una situacin desigual. Por un lado, ciudades como Ayacucho, Balcarce, Bolvar, Gral. La Madrid, Lobera, Olavarra y Rauch slo poseen entre una y dos OPNEs sin personera jurdica. Por otro, las localidades de Azul y Tres Arroyos son las que ms organizaciones poseen sin personera jurdica; siendo la primera de ellas la ciudad que prcticamente triplica el nmero de organizaciones sin personera. Grfico N 4
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Tabla N 5: Situacin legal de las OPNEs por localidad

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Otra informacin relevada se refiere al rgimen de tenencia del inmueble donde funcionan. Al respecto en la tabla N 6 se observa que sobre un total de 433 organizaciones, 233 declaran tener edificio propio, mientras que 84 funcionan en local cedido, 38 alquilan y 65 organizaciones declaran no disponer de un local para su funcionamiento. Asimismo, 13 de ellas no responden a la consigna (en blanco). En las localidades de Tandil, Benito Jurez y Tres Arroyos ms del 50% de las organizaciones poseen la propiedad del inmueble, mientras tanto en Lobera y San Cayetano la totalidad de las organizaciones declaran ser propietarias del inmueble. En cuanto a aquellas que no disponen de inmueble para su funcionamiento, el 43% se localiza en la ciudad de Azul, mientras que las que declaran poseer el local de funcionamiento cedido se localizan principalmente en Tandil, Las Flores y Azul.
116
Tabla N 6: Rgimen de tenencia del inmueble

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En cuanto al tipo de servicios, se distingue entre dos modalidades, a saber, con alojamiento (aquellos lugares convivenciales o de internacin) y sin alojamiento (modalidades en general de centros de da o servicios diurnos, etc. Ver clasificacin INDEC en Introduccin), contemplndose que se brinden servicios en ambas modalidades. Esta variable es relevante para evaluar las moalidades bajo las cuales prestan sus servicios las OPNEs, pudiendo hacer comparaciones con las formas estatales, a la vez que reconocer la incorporacin de la lgica hegemnica o el carcter alternativo, en relacin con otras dimensiones consideradas.
117
Grfico N 5
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El anlisis de los datos obtenidos en el relevamiento muestra claramente el predominio de las organizaciones que prestan servicios sin alojamiento (ver grfico N 5), entre ellas se destacan las organizaciones radicadas en las localidades de Gral. La Madrid, Lobera, Rauch y San Cayetano (todas ellas slo poseen OPNEs sin alojamiento). Adems, vale destacar el amplio predominio de esa categora (ms del 50%) en todas las localidades excepto Bolvar. Finalmente, en cuanto a la modalidad con alojamiento se destacan por su importancia las localidades de Tapalqu y 9 de Julio. Otra variable relevada es la estructura de las diferentes organizaciones pblicas no estatales productoras de servicios sociales presentes en los 19 municipios de la regin centro de la Provincia de Buenos Aires distinguiendo la de tipo Formal, registrado en el diseo de configuracin con que se organizan y cotidiano, contemplando el funcionamiento real en este plano. El grfico N 6 muestra una marcada preeminencia de estructuras formales de tipo piramidales, seguidas por la categora grupo con coordinador y grupo de pares.
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Grfico N 6
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Fuente: elaboracin propia en base a relevamiento PICTO 22678-111. Fecha de consolidacin de los datos 27-09-2008
Otro tipo de informacin relevada en la regin objeto de estudio se relaciona al financiamiento. Para esta variable, se considera la Organizacin como totalidad, desagregando por porcentajes de acuerdo a programas (organizaciones dependientes) y/o proyectos, en caso que pueda establecerse precisa o estimativamente. Se establece en rangos porcentuales dado que en general se ofrecen resistencias para contestar por montos precisos. Asimismo, se trata de evaluar el grado de dependencia de donantes o, por el contrario, la capacidad de generar fondos por parte de la propia organizacin, para la produccin de los servicios. Una de las vinculaciones ms usuales es relacionar el porcentaje de asignacin de fondos segn el contexto histrico en el cual fue creada la organizacin. En ese sentido, el grfico N 7 muestra que en los dos primeros rangos analizados (hasta 1909), entre un 40 y un 50% de las organizaciones disponan de una asignacin de recursos propios hasta un 25% y el resto de las organizacin declararon que el porcentaje de recursos genuinos ascenda hasta el 50%. Una mirada histrica de la participacin de los fondos genuinos indi-
119
ca que ciento diecisiete (117) organizaciones, fundadas a partir de la dcada de 1960, declaran poseer un 75% de fondos genuinos para su funcionamiento. Mientras tanto, en el otro extremo se ubican aquellas que disponen de hasta un 25% de fondo genuinos, alcanzando un total de setenta y una (71) organizaciones. Grfico N 7: Vinculacin entre el porcentaje de asignacin de fondos genuinos y dcada de fundacin

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En cuanto a la procedencia de los fondos asignados por grupo de financiamiento (estatal o privado) y su vinculacin con la categora relacin asociada; esta variable intenta reflejar la condicionalidad en cuanto a la provisin de financiamiento para actividades como capacitacin, transferencia de metodologa, entre otras; en el grfico N 8 claramente se observa el predominio de la esfera estatal sobre la privada. Tanto en el grupo de financiamiento pblico como privado, la cuenta de financiamiento sin condicionantes predomina, aunque en el grupo estatal se observa una distribucin ms marcada respecto de las otras cuentas analizadas. En ese sentido, se puede observar que la influencia sobre los fondos asignados es (naturalmente) mayor en la esfera estatal. Ahora bien, en cuanto al destino especfico de los fondos que disponen las organizacio-
120
nes no estatales provenientes de la esfera estatal, en el grfico N 9 se puede observar el claro predominio de los fondos provinciales. Grfico N 8: Grupo de Financiamiento (Privado o Estatal) y Relacin asociada
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Fuente: elaboracin propia en base a relevamiento PICTO 22678-111. Fecha de consolidacin de los datos: junio de 2008.
La mayor incidencia de los fondos provinciales es seguida por los aportes provenientes de la esfera municipal, nacional y, en menor grado internacional
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Grfico N 9: Relacin detalle slo de los estatales

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Fuente: elaboracin propia en base a relevamiento PICTO 22678-111. Fecha de consolidacin de los datos: junio de 2008.
Consideraciones Finales El relevamiento de organizaciones pblicas no estatales, productoras de servicios sociales, realizado en los municipios del centro de la Provincia de Buenos Aires, permiti establecer que en la regin se encuentran 433 OPNEs que cuentan con determinadas caractersticas. En principio, que su distribucin geogrfica no es homognea ya que la mitad de dicha cantidad de organizaciones se ubican en 4 ciudades, que a su vez, corresponden a la categora de aglomeraciones de tamao intermedio (ATIs): Tandil, Necochea, Azul y Tres Arroyos. En segundo lugar, que un importante porcentaje de estas organizaciones se fundan en la etapa 1990-2008, ya que cerca del 50% del total de las organizaciones surgen en este perodo de 18 aos. En tercer lugar, que predominan, sobre el total de OPNEs, las de carcter laico por sobre las religiosas, y que es a partir de la dcada de los 80 que esta tendencia se comienza a manifestar, consolidndose en la dcada posterior. Por otra parte, es posible sealar que entre las OPNEs de
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carcter religioso existe diversidad de credos marcada por la presencia principalmente de organizaciones catlicas y evanglicas. En cuarto lugar, que entre las reas temticas atendidas tienen mayor peso las vinculadas a la niez, la adolescencia, la tercera edad y a la asistencia y organizacin social. En cuanto al tipo de servicios que desarrollan, con y sin alojamiento, es la ltima modalidad la que supera el 50 % de presencia en la mayora de los municipios. En quinto lugar, que la situacin legal de las organizaciones presenta un alto porcentaje de formalizacin, ya que el 61% de las OPNEs poseen personera jurdica y, asimismo, es similar la cantidad de OPNEs que cuentan con inmueble propio. Por ltimo, el financiamiento proviene mayormente de esferas pblicas, principalmente, estatales con primaca de fondos provinciales.
123
Bibliografa ARAYA, Jos M; PIERO, Fernando; COLOMBO, Sandra (2005): Organizaciones Pblicas No Estatales Productoras de Servicios Sociales de la Regin Centro de la Provincia de Buenos Aires. Anlisis de Potencialidades y Limitaciones en la Produccin de Servicios y Defensa de la Ciudadana. Proyecto de Investigacin Cientfica y Tecnolgica Orientada (PICT-O cdigo 22678-111). Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica- Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (U.N.C.P.B.A.). BRESSER PEREIRA, L. y N. CUNILL GRAU (1998): Entre el Estado y el mercado: lo pblico no estatal en BRESSER PEREIRA y CUNILL GRAU (Eds). Lo pblico no estatal en la reforma del Estado. Buenos Aires. Ed: Paids. Grupo de Anlisis y Desarrollo Institucional y Social Argentina, (2004): ndice de Desarrollo de la Sociedad Civil de Argentina. Total pas. PNUD-BID, Buenos Aires INDEC (1991): Disposicin 24/91, divisin 85, agrupamiento 8531 y 8532. Ministerio de Economa de la Nacin. Argentina. LINARES, Santiago (2008): Territorio y exclusin en la ciudad de Tandil: La accin del Estado y de las organizaciones de la Sociedad Civil en LAN, D; VELAZQUEZ, G. (2008): Contribuciones geogrficas para el estudio de la ciudad de Tandil. CIG-FCH. ROCCATAGLIATA, Juan A, (2001): Territorio y Gestin. Ciudades, regiones y territorios en el espacio mundial globalizado. Editorial Docencia, Fundacin Hernandarias, Bs. As., Argentina, 2001. ROSSI, Adriana, SPINA Marisa, FERREIRA Mirta: Organizaciones No Estatales, Productoras de Servicios Sociales. El avance de la filantropa en el Municipio de Tandil-Argentina Sitio web: www.lasociedadcivil.org - Centro de Investigacin de Comunicacin y Desarrollo de Uruguay 2003 VAPARSKI, C. y GOROJSVSKY, N. (1990): El crecimiento urbano en la Argentina. Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano.
124
Anexo FORMULARIO ENCUESTA TIPO RELEVAMIENTO A ORGANIZACIONES PBLICAS NO ESTATALES FORMULARIO 1
1 2 4 6
Denominacin: _________________________________________________________ Domicilio: __________________________________ 3 TEL: __________________ Ciudad: _______________________________ 5 E-mail: _______________________ Fecha de Fundacin: ____________________________________________________
7 Situacin legal:
m m
8 Tipo de organizacin:
Con personera jurdica N: _____________________ Sin personera jurdica: En trmite: ____ Sin inicio trmite: ____ Asociacin Civil Fundacin Sin formato legal Por iniciativa privada, en apoyo a iniciativa estatal preexistente Por iniciativa privada con oferta propia de servicios Por iniciativa privada, en apoyo a otra OPNE. Laico Religioso....... Iglesia Catlica Iglesia Evangelista: ....................... Otros:...............................
9 Origen:
m m m m m m m m
10 Carcter:
11 Tipo de servicios:
12 Objetivos:
m m m q q q q
Con alojamiento Sin alojamiento Ambas modalidades
Mejoramiento de la calidad de vida de un grupo o comunidad. Proporcin de servicios asistenciales a personas en situacin de vulnerabilidad. Proporcin de servicios de promocin asociados al desarrollo fsico, intelectual y/o econmico y socio-cultural de un grupo, comunidad o sector. Proporcin de servicios de prevencin de problemticas ligadas al desarrollo fsico, intelectual y/o socio cultural de un grupo, comunidad o sector.

13- RRHH de Comisin y/o Grupo responsable: Cantidad: _______ Participacin directa en programas: q S, Cuntos: _________ q No 14 Estructura: Formal: m Piramidal m Grupo c/coordinador m Grupo de pares Cotidiano m Piramidal m Grupo c/coordinador m Grupo de pares 15 rea temtica atendida: q Niez q Adolescencia q Discapacidad q Gnero q Tercera Edad q Educacin no formal q Recreacin q Asistencia y organizacin social q Rehabilitacin q Trabajo y capacitacin laboral q Vivienda q Medio ambiente q Violencia q Derechos humanos q Economa y desarrollo productivo 16 Caractersticas formales de los programas:
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125
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17 Proyectos que implementa: Proyecto/Actividad: _________________________________________________ Pertenencia:
Origen
m m m q q
Propio Otra organizacin estatal Otra organizacin no estatal Demanda de satisfaccin de alguna necesidad expresada por la poblacin Demanda de accin proveniente de algn organismo estatal o
126

no estatal del mismo grado. Cul?________________________________________ Oferta de la organizacin Alimentario Rehabilitacin Educativo no formal Recreativo Promocin de la comunidad Asistencia y provisin de recursos Servicios, equipamiento, infraestructura. Orientacin, asesoramiento, seguimiento de problemticas Deportivo. Asignacin de recursos materiales. Asignacin monetaria. Sensibilizacin, educacin, capacitacin. Asesoramiento, asistencia profesional. Nios de 0 a 9 Adolescentes de 10 a 19 Adultos 20 a 64 aos Tercera edad 65 aos y ms. Situacin econmica Mltiples indicadores No consideran situacin econmica Masculino Femenino Ambos sexos.
Tipo de Proyecto
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Servicios
Edades
Condiciones de acceso
Sexo
Frecuencia
Semanal Quincenal Mensual Bi-mensual Sin frecuencia predeterminada. Cobertura. Consignar cantidad: Permanentes: ___________ Espordicos: ___________ Beneficiarios excluidos (demanda potencial): _____________

Financiamiento:
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Relacin asociada a financiamiento:

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18 Recursos Humanos:
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- Referencias: 1: 1- Profesional; 2- Tcnico; 3- Administrativo; 4-Maestranza; 5-Otros 2: Consignar disciplina o especialidad 3: 1-Rentado con fondos genuinos de la organizacin; 2-Rentado con planes de empleo estatales; 3-Rentado con salarios estatales; 4-Rentado con becas o subsidios; 5-Voluntario.
128
19 Financiamiento total anual:

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20 Proyecto Institucional:
m m
Si No
Planificacin de proyectos/actividades: q Escrita q Acuerdos no escritos q No planifican Actores que disean la planificacin
q q q q
Directivos Profesionales/Tcnicos Voluntarios Externos
21 Evaluacin de la Planificacin Tipo:
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Ex ante Durante Ex post No se evala
Evalan los mismos que intervienen: m Si m No m A veces 22 Actores responsables de la ejecucin: q Los mismos que disean q Usuarios q Voluntarios q Personal contratado

23 Capacitacin:
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24 Vnculos:
q q q q
Prevista para la organizacin en su conjunto Diferenciada por funciones Librada a inquietudes particulares No existen actividades de capacitacin
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Ivry
- Referencias:
25 Vnculos con la UNICEN: Tipo:
1: 1. Estatal; 2. No Estatal; 3. Privada 2. 1. Municipal; 2. Provincial; 3. Nacional; 4. Internacional
Actores que participan en el vnculo q Autoridades .Cules?_____________________________________ q Docentes. Unidad Acadmica: ______________________________ q Alumnos. Unidad Acadmica: ______________________________ q No docentes: ___________________________________________ q Graduados. Unidad Acadmica: _____________________________ Estudiantes/Egresados de la UNICEN incorporados como RRHH de la Organizacin q Estudiantes avanzados/tesistas. Disciplina o especialidad: _________ q Graduados. Disciplina o especialidad: _________________________ q Docentes. Disciplina o especialidad: _________________________ Demanda de asesoramiento de la UNICEN q Disciplinas o especialidades. Cules?_________________________ q reas de Rectorado o Facultades. Cules? ______________________ q No requiere 26 Infraestructura y equipamiento En relacin al edificio/local m Edificio propio m Edificio alquilado m Edificio cedido En relacin al estado y adecuacin del edificio m Acorde a los proyectos/actividades que realizan m Insuficiente para actividades que realizan m Medianamente acorde a proyectos/actividades que realizan En relacin al equipamiento m Cuenta con equipamiento adecuado para proyectos/actividades (incluye equipamiento informtico). m No cuenta con equipamiento adecuado para proyectos/actividades. m Cuenta con equipamiento mnimo para proyectos/actividades.
q Formalizados a travs de convenios/acuerdos q Informales
130
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CAPITULO 5
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Economa, Estado y Sociedad en la Argentina a partir de las reformas estructurales. Su incidencia en el surgimiento de las organizaciones pblicas no estatales
Araya Jos Mara - Colombo Sandra
Introduccin El presente captulo parte del supuesto que para entender el surgimiento y permanencia de las organizaciones sociales es necesario comprender el momento histrico, las caractersticas del modelo de acumulacin y del sistema poltico y social que las contuvieron y le dieron sentido. Desde luego, como seala De Piero (2005:234) la vinculacin entre fundacin de organizaciones y modelos de desarrollo no pretende ser determinista, sino sealar las tendencias de cada perodo, pues esto condiciona el rol que las organizaciones van a cumplir y sus posibilidades de incidencia en la agenda pblica. Son an muy escasos los trabajos que analizan las organizaciones de la sociedad civil en la Argentina desde una perspectiva histrica. Entre ellos se puede mencionar el libro de Andrs Thompson (1995) que busca identificar las motivaciones y los diferentes impulsos ideolgicos que dieron lugar al nacimiento de organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro desde la poca colonial hasta mediados del siglo XX, sin ahondar en la vinculacin con determinados modelos econmicos o regmenes polticos. El segundo anlisis que se desea citar es el de Elba Luna y Elida Cecconi (2002). Este trabajo minucioso y de carcter histrico, rastrea las ms importantes iniciativas asociativas desde fines del siglo XVIII, distinguiendo cuatro perodos: la colonia (1776-1860); las corrientes migratorias (1860-1920); la consolidacin del modelo agroexportador y la sustitucin de importaciones (1920-1976); y la cada del Estado de Bienestar (1976-1990). El objetivo del libro de Luna y Cecconi es ms abarcador que el mencionado anteriormente ya que pretende contextualizar el desarrollo de las organizaciones en los procesos socio-histricos, polticos y culturales amplios y complejos, de manera tal que se pueda aprehender la heterogeneidad del fenmeno y focalizar en sus particularidades (Luna y Cecconi,
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2002:13). Por ltimo, el trabajo de Sergio De Piero (2005) divide la historia del Estado argentino en tres perodos centrales -el modelo agroexportador oligrquico, el modelo industrial de participacin ampliada y el modelo neoliberal excluyente- y seala que cada momento histrico influy y gener condicionantes en las organizaciones dependiendo del rol del Estado y su capacidad de intervencin en la vida social, el perfil de la participacin social y poltica, o el tipo de financiamiento que se ejerce hacia el tercer sector. Para De Piero las organizaciones de la sociedad civil tienden a crecer en nmero cuando las otras instituciones de la sociedad civil (los partidos polticos, los sindicatos, las empresas, las iglesias, los medios de comunicacin) comienzan a tener serios problemas para desarrollar su misin especfica, generando huecos en la sociedad que otras organizaciones salen a cubrir (De Piero, 2005: 214). Con estos anlisis como antecedentes, en el presente captulo se examina la relacin existente entre el origen de las Organizaciones Pblicas No Estatales (OPNEs) productoras de servicios sociales en la regin y los modelos econmicos imperantes en la Argentina, y las consecuencias sociales que los mismos produjeron. De esta manera, se intenta explicar a travs del estudio de variables de tipo nacional la aparicin de estas organizaciones a nivel regional. Para ello, se parte de reconocer que en la historia argentina se distinguen a grandes rasgos tres modelos de desarrollo 1: el agroexportador, el de industrializacin por sustitucin de importaciones y el neoliberal. De ellos, en este trabajo en particular se decidi analizar el perodo transcurrido entre 1976 y 2007. Se adopta esta delimitacin temporal porque en ella se produce el origen, apogeo y crisis del modelo neoliberal -un modelo rentstico financiero que se inicia con la dictadura, que alcanza su mxima expresin con la administracin Menem y su debacle con el gobierno de De La Ra-, as como el surgimiento de una nueva etapa que comienza a perfilarse en 2002, la cual presenta algunas continuidades y tambin importantes cambios con el modelo anterior. Por otra parte, desde 1976 y hasta 2007 se concentr el 67% de las
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Se concibe aqu al modelo de desarrollo como la articulacin especfica de un rgimen de acumulacin del capital y de un modo de regulacin dentro de cada formacin social. Neffa (1998)
CAPITULO 5 - ECONOMA, ESTADO Y SOCIEDAD EN LA ARGENTINA
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fundaciones -291 organizaciones en trminos absolutos-, segn datos brindados por las de OPNEs existentes al presente 2. Desarrollo histrico Como introduccin, en el Grfico I se presentan las 433 Organizaciones Pblicas No Estatales pertenecientes a diecinueve municipios del centro de la Provincia de Buenos Aires 3, agrupadas segn el ao de creacin. Grfico 1
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Se observa que en el contexto del modelo agroexportador (18801930) caracterizado por la definitiva incorporacin del pas al mercado mundial como exportador de productos agropecuarios, el arribo de inversiones extranjeras, el fomento de la inmigracin europea, y una economa en expansin que provoc la movilidad social ascendente, slo 20 OPNEs vigentes actualmente manifestaron haber sido fundadas en este perodo. La caracterstica fundamental de estas organizaciones, en consonancia con lo que ocurra a nivel nacional, es la asistencia a los pobres en
2 Este punto merece una aclaracin metodolgica. Es posible que en cada perodo analizado hayan existido organizaciones efmeras o permanentes cuya presencia no es reconocida al momento de hacer el relevamiento en el ao 2008. Por tal motivo se admite que el nmero de fundaciones por perodo puede no ser exacta, aunque de todas maneras lo registrado marca una tendencia y puede ser considerado como seala Jos Luis Coraggio, como la punta de un icerberg. LUNA y CECCONI (2002: 15). 3 Es necesario sealar que 36 OPNEs no declararon fecha de fundacin, con lo cual el universo para este estudio es de 397 organizaciones.
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especial nios y ancianos por medio de instituciones de beneficencia, en las que la mujer ocupaba un lugar preponderante y donde la Iglesia Catlica jug un rol destacado como promotora de muchos de estos emprendimientos. De hecho, de las 20 organizaciones, 7 manifestaron tener un carcter religioso. El modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones (19301976) estuvo determinado por una semi-autarqua econmica a partir de una industrializacin que tom como ncleo y foco dinamizador al mercado interno, una economa fuertemente dependiente del liderazgo del sector pblico, y un gran impulso a las polticas sociales, que impactaron positivamente en empleos, distribucin del ingreso y condiciones de vida de la poblacin 4, generando un Estado de Bienestar. En el relevamiento, 85 OPNEs declararon haber sido fundadas en este perodo, observndose un leve incremento en la creacin de organizaciones en la segunda mitad de los sesenta, tal vez como consecuencia de las agudas tensiones econmicas y sociales del modelo. En este perodo existi una notable diversificacin temtica y de sectores sociales involucrados en el desarrollo de las organizaciones pblicas no estatales en la regin, y a las prcticas existentes se agregaron nuevas tendencias como las comisiones vecinales y las sociedades de fomento que promueven el desarrollo de los barrios; las asociaciones de proteccin para personas con discapacidades, o que padecen alguna enfermedad, o pertenecientes a determinados grupos sociales (nios, adolescentes o jubilados). Tambin se observa en esta etapa la aparicin de muchas organizaciones promovidas por la Iglesia Catlica, como Critas surgida en la dcada de 1950. De todas maneras, slo 21 OPNEs vigentes declararon tener un carcter religioso y de ellas slo 9 se definieron como catlicas. Por ltimo, el modelo neoliberal (1976-2002) provoc transformaciones estructurales en la economa y la sociedad argentina, y un incremento notable en el nmero de OPNEs, fundamentalmente desde la segunda mitad de los aos ochenta.
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Segn la CEPAL la participacin de los asalariados en el ingreso nacional, fue del 40,1% del PBI en 1946 y trep al 49,9% en 1954. Estos valores descendieron y tuvieron altibajos por la implementacin de sucesivos planes de estabilizacin recesivos luego de 1955, y por la disminucin del gasto social, pero se mantuvieron por encima del 40% hasta 1975. Rapoport (2005:348)
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Instauracin, auge y crisis del modelo neoliberal (1976-2002) El modelo prevaleciente en el perodo de pos guerra, conformado por el desarrollo industrial orientado hacia adentro y las polticas sociales distributivas, comienza a resquebrajarse en los aos 70. Distintos argumentos, no excluyentes entre s, se han pronunciado para explicar el agotamiento de este modelo. Entre aquellos de orden interno, se pueden mencionar: el creciente conflicto distributivo; el peridico estrangulamiento externo que provocaba la importacin de insumos y bienes de capital para la industria; una industrializacin deficiente y poco competitiva internacionalmente y una clase empresaria acostumbrada a ser asistida por el Estado. Entre los factores externos, se han mencionado los cambios profundos producidos en el sistema capitalista mundial, como la crisis de tasa de ganancia capitalista, la crisis de petrleo, la revolucin tecnolgica y la creciente interdependencia financiera. En estas circunstancias, los pases debieron adaptar las economas nacionales a los requisitos del gran capital transnacional, constituyendo climas favorables para la inversin extranjera y flexibilizando el mercado de trabajo interno segn lo dictaba la ofensiva neoliberal del momento. En Argentina, la crisis econmica y poltica alcanz una intensidad muy elevada en los aos 70, cuando los problemas de la balanza de pagos eran muy graves, la inflacin estaba desatada, la puja distributiva era encarnizada y el Estado estaba totalmente desbordado, provocando un escenario de ingobernabilidad creciente 5. Esta situacin de caos gener un campo poltico y social propicio para la instauracin de un nuevo modelo a partir de que el autodenominado Proceso de Reorganizacin Nacional, consiguiera romper con la sociedad de empate (Mancebo, 1998) e instaurar un proceso de disciplinamiento social (Romero, 1998). La dictadura implement las primeras polticas de corte neoliberal, representadas por la liberacin de las importaciones, el ajuste del mercado de trabajo, y la desregulacin financiera, que asociadas a una fuerte revaluacin del tipo de cambio, provocaron un desmantelamiento de la industria manufacturera y reforzaron la centralizacin del capital y la concentracin del ingreso. En trminos del salario la baja fue profunda: implic que su participacin en la renta nacional se redujera de un 45% en 1974 a un 29% en 1983. Esta tendencia a la reduccin del salario comienza a ser constante en la economa Argentina ya que lleg hasta el arribo del gobierno democrtico _____________________
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Romero (1999:276).
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de 1983 y fue sostenida an entonces. La distribucin del ingreso experiment, a su vez, un importante cambio cualitativo que benefici al sector perteneciente al 10% ms rico de la poblacin que anteriormente adquira el 28,2 % del ingreso, y pas a obtener el 33,1 %. La evolucin del coeficiente de Gini6 que mide el grado de concentracin del ingreso, ratifica la existencia de una distribucin crecientemente desigual, pues aument en el Gran Buenos Aires de 0,412 en 1970 a 0.472 en 1980, mientras que en el total de reas urbanas subi de 0.366 en 1975 a 0.410 en 1980. Como consecuencia de la cada del salario real y la distribucin regresiva del ingreso, la pobreza se erigi como nueva problemtica alcanzando niveles estadsticos significativos, como lo evidencia el porcentaje de hogares pobres sobre el total de hogares, que del 2,6% en 1974 pasaron a representar el 25,3% en 1982 7. En esta poca la pobreza afect mayormente a los sectores trabajadores, que conformaban el 87,9% de la poblacin bajo Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), mientras que segmentos de clase media componan el 12,1% restante. Los efectos sociales de la poltica econmica del gobierno militar se vieron agravados por la implementacin de un modelo de poltica social de rasgo liberal. En este sentido, el gasto social sufri una reduccin del 14% por habitante, y estuvo guiado por dos principios: el de la subsidiaridad del Estado, que intent transferir a la actividad privada las prestaciones sociales de los asalariados y se reserv la asistencia a estratos en situacin crtica; y el de la descentralizacin de las prestaciones desde la nacin hacia los gobiernos provinciales. Ambos aspectos, provocaron un deterioro de los servicios pblicos sociales que perjudic an ms a los sectores de menores ingresos. El retorno de la democracia en 1983, se produjo en un contexto econmico muy complejo, donde la problemtica de la deuda externa y la presin de la banca acreedora sobredeterminaron todo el perodo, provocando medidas de saneamiento y ajuste. A fines de 1984 y luego de intentar llevar adelante un plan econmico de estilo keynesiano para reactivar la actividad y de promover sin xito la unidad de los pases deudores de Amrica Latina,
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El Coeficiente de Gini es el indicador ms utilizado para medir la desigualdad del ingreso en una sociedad, especialmente a travs del ingreso per cpita familiar. Vara entre 0 -situacin ideal en la que todos los individuos o familias de una comunidad tienen el mismo ingreso- y 1, valor al que tiende cuando los ingresos se concentran en unos pocos hogares o individuos 7 Susana Torrado (1998).
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el gobierno de Alfonsn cede a las presiones del capital local y extranjero, y firma un acuerdo con el FMI aceptando un giro moderado hacia las reformas estructurales de carcter neoliberal. As, a mediados de 1985, el presidente anuncia la instauracin de una economa de guerra determinada por la reduccin del 12% del gasto pblico, un incremento de los salarios nominales por debajo de la tasa de inflacin, el congelamiento de vacantes en el estado, un fuerte aumento de las tarifas y los precios de los combustibles y transportes, la paralizacin de las inversiones pblicas y la privatizacin parcial de empresas estatales. El resultado inmediato de este shock fue un decrecimiento del PBI en -4,6% y un incremento de la desocupacin al 6,3% de la poblacin econmicamente activa. En el contexto de este giro hacia la ortodoxia, el gobierno implement dos Planes econmicos, el Plan Austral en junio de 1985 y el Plan Primavera en agosto de 1988, con el objetivo explcito de equilibrar las cuentas macroeconmicas a partir del recorte de gastos y evitar procesos hiperinflacionarios. Sin embargo, la necesidad de premiar el ingreso de capitales lquidos de corto plazo motiv que los programas de junio de 1985 y agosto de 1988 operaran sobre niveles muy elevados de inflacin mensual y que permanecieran vigentes durante cortos perodos, uno durante ocho meses y el otro apenas cinco meses, antes de iniciarse sus quiebres y del reimplante de la inflacin a tasas mensuales an ms elevadas8 (Vitelli, 1999: 633). En el rpido fracaso de los sucesivos planes incidieron el deterioro de la relacin del intercambio lo que disminua el ingreso de divisas; los altos intereses de la deuda que complicaba el equilibrio de las cuentas pblicas; la exacerbacin de la puja por la distribucin del ingreso entre los ncleos centrales del poder econmico; el comportamiento especulativo de importantes sectores de la economa, y una errtica poltica por parte del gobierno (Rapoport, 2006:740). Para 1989, la situacin se torn catica cuando se conjugaron la evolucin negativa del sector externo (cada de las reservas del Banco Central); un Plan Econmico desprestigiado; la incertidumbre poltica provocada por las perspectivas de regreso del peronismo al gobierno, y la presin que esto motiv en los grupos de inters de dejar establecidas conquis8 La variacin de la inflacin minorista ascendi a cifras inditas: 688% en 1984; 385,4% en 1985; 81,9% en 1986; 174,8% en 1987; 387,7% en 1988 y 4.923,6% en 1989.
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tas que actuaran como reaseguro a futuro. Este escenario increment la desconfianza y gener una fuerte fuga de capitales. La burbuja especulativa fue imparable, la cotizacin del dlar se dispar y los precios comenzaron a acompaar la evolucin del dlar ingresando en un proceso inflacionario. La primera explosin de precios ocurri entre febrero y julio de 1989, aunque los incrementos mensuales de niveles hiperinflacionarios se contaron entre mayo y julio de 1989. En esos tres meses el ndice de costo de vida creci en mayo 78,5%, en junio 114,5% y durante julio 196,6%. (Vitelli, 1999: 644). Esta etapa hiperinflacionaria, junto a una segunda que estall entre diciembre de 1989 y marzo de 1990, provocaron cadas significativas en los salarios reales, que se deterioraron casi un 20% entre febrero de 1989 y marzo de 1990, y prdidas en el valor de los ahorros en moneda local, que prcticamente se licuaron. El balance econmico y social de los seis aos del gobierno radical es penoso: en ese lapso el PBI cay un 2% en promedio y la inversin fija se desplom; el desempleo aument de 5,5% a 8,4%; en 1989 la inflacin lleg a 4.900% y el dficit del sector pblico al 7,6% del PBI; entre 1983 y 1989 la deuda externa aument un 50% (Sevares, 2002:47). Para Vitelli (1999: 621) la dcada de los ochenta cuenta con la mayor debacle de la historia econmica de la Argentina la declinacin all se profundiz ya que ningn tramo largo de los dos siglos previos sum cadas tan relevantes en el bienestar de la poblacin ni desajustes coyunturales tan extendidos en su macroeconoma como los ochenta. El proceso hiperinflacionario que se desat en los ltimos meses del gobierno de Alfonsn agrav los desequilibrios macroeconmicos y deterior las capacidades institucionales del Estado ms elementales, instalando un clima de inminente disolucin social. Una situacin de descomposicin tan extrema, exacerb el malestar de la sociedad y permiti que el estado de nimo de la misma fuera favorable a una reorientacin extrema del modelo de desarrollo que fue llevado a cabo en las presidencias de Carlos Sal Menem (1989-1999) (Mora y Araujo, 1995). Segn Garca Delgado (1994), el menemismo impuls un shock liberal donde el Estado adopt un papel primordial para adecuar las relaciones econmico-polticas, llevando una fuerte intervencin estatal para instaurar, paradjicamente, una sociedad de mercado de acuerdo a las consignas del Consenso de Washington.
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El Plan de Convertibilidad signific la consolidacin del modelo neoliberal en Argentina porque produjo una verdadera ruptura con el rgimen de acumulacin de la segunda posguerra (Neffa, 1998: 331). El Plan consolid el papel determinante a las fuerzas del mercado para la asignacin de recursos; apoy con vigor la privatizacin generalizada de las empresas estatales e impuso la retirada del Estado de las actividades directamente productivas de bienes y servicios, aunque sin renunciar a que el Ministerio de Economa ejerza su poder regulador ante la emergencia de desequilibrios macroeconmicos; mantuvo por Ley una paridad fija de la tasa de cambio (1 peso = 1dlar); redujo la inflacin situndola al nivel de los pases industrializados; provoc una rpida apertura del comercio exterior; promovi una nueva insercin del sistema productivo nacional en la economa mundial y otorg fuertes estmulos y seguridad jurdica a las inversiones. Los profundos cambios provocados en el marco regulatorio, consolidaron una estructura productiva que haba comenzado a perfilarse bajo el Proceso de Reorganizacin Nacional (1976-1983), caracterizada por la prdida de hegemona de la industria como factor de desarrollo y de ocupacin, el eventual resurgimiento de las actividades recurso-naturales-intensivas como eje del crecimiento, y un perfil empresario liderado por lo grandes grupos econmicos de capital nacional y las empresas transnacionales (Bisang, 1995: 25) . El Plan de Convertibilidad tuvo dos resultados positivos inmediatos que le ganaron el apoyo de gran parte de la poblacin: la estabilidad de precios tras dcadas de inflacin 9, lo que redujo la erosin de los ingresos fijos y provoc la disminucin de la pobreza; y el crecimiento de la economa basado en principio, en una importante expansin del consumo que se encontraba deprimido luego de la recesin de 1989 y 1990. En 1991 el PBI creci un 10,6%; en 1992, 9,6%; en 1993, 5,7% y en 1994, 5,8%. En 1995 se quebr la onda expansiva como consecuencia de la crisis del tequila, aunque el crecimiento se retoma hasta 1998 ao en que el pas entr en una aguda recesin que perdur hasta el estallido del 2001/2002. Ms all de estos primeros efectos positivos, el conjunto de medidas implementadas durante la dcada menemista, transform a Argentina en el mejor alumno de los principios neoliberales y produjo una serie de vulnera9 La inflacin cay del 171 % anual en 1991, al 25 % en 1992, al 11 % en 1993 y al 4 % en 1994.
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bilidades que se profundizaron y agravaron durante el gobierno de Fernando De La Ra (1999-2001). Los principales efectos sobre la estructura econmica del pas fueron: 1) Desequilibrios persistentes del balance comercial y fiscal financiados con endeudamiento externo10; 2) Aumento de la oligopolizacin de los mercados y del poder de las grandes empresas para formar precios; 3) La profundizacin de la concentracin econmica11; 4) Una marcada desindustrializacin12; 5) Una extranjerizacin en la produccin de bienes y servicios13; y 6) Un sistema productivo y un mercado de trabajo dual. El modelo tambin instal una subordinacin sin precedentes a los acontecimientos externos como las crisis financieras de Mxico en 1994, el sudeste asitico en 1997, Rusia en 1998 y Brasil en 1999 que agravaron las propias contradicciones internas. A su vez, la dependencia del financiamiento externo redujo la poltica econmica argentina a administrar deuda, influir en los mercados financieros internacionales y aplicar los criterios y las
10 El programa se demostr exitoso durante los primeros 4 aos debido a las privatizaciones de las empresas pblicas y a una coyuntura internacional favorable derivada del descenso de la tasa de inters y el incremento de la oferta de fondos lquidos. Sin embargo a mediados de los noventa, la cuenta corriente se torn estructuralmente deficitaria debido a las sucesivas crisis financieras internacionales, los saldos negativos de los servicios reales y financieros, el incremento de los bienes importados, y la declinacin de los ingresos provenientes de las privatizaciones en la medida que se completaba la venta de las empresas del Estado. A partir de ese momento, para restituir el equilibrio fiscal las autoridades avanzaron en la disminucin de gastos, la suspensin de inversiones pblicas, el recorte de diversas partidas de salarios, y el endeudamiento pblico, que se convirti en el principal sostn de la convertibilidad en lo que respecta al ingreso de divisas. La deuda externa pas de 66.783 millones de dlares en 1991 a 194.888 millones de dlares en 2001. 11 El Informe del INDEC (Instituto Nacional de Estadsticas y Censos) de mayo 2002, seala que del total de las 500 empresas ms grandes de la Argentina, las primeras 100 de ellas, concentraban aproximadamente el 70% del producto del grupo y el 80% de las ganancias del mismo. A su vez, tan slo las 4 mayores empresas de este grupo de 500 generaban casi el 50% de las ganancias del mismo. 12 En los aos 70 la industria representaba el 25% del PBI, mientras que a fines de los 90, significaba el 17%. Adems de la creciente concentracin en grandes firmas, se produjo un gran crecimiento de aquellos sectores basados en el procesamiento de productos naturales que utilizan capital intensivo y requerimientos menores de mano de obra. 13 Como consecuencia del boom de Inversin Extranjera Directa de los anos 90, la presencia de las Empresas Transnacionales (ET) en la cpula empresaria creci notablemente. El informe del INDEC sobre las mayores 500 empresas de mayo del 2002, informa que las empresas en las que participa mayoritariamente el capital extranjero concentran el 80% de la produccin y se apropian del 95% de las ganancias del grupo. El avance de las ET en la estructura econmica domstica tambin se advierte al tomar otros indicadores, tales como valor agregado y ocupacin. En este sentido, si a comienzos de los 90 las ET aportaban el 62% del valor agregado y el 40% del empleo, a fines de la dcada esos porcentajes haban subido a 76% y 56% respectivamente.
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condicionalidades de los organismos de crdito multilaterales, cuyo ltimo objetivo era la continuidad en el pago de la deuda externa (Ferrer, 2001). Por otra parte, se debe sealar que el modelo neoliberal trajo aparejado un alto costo social. Al dejar la reasignacin de recursos en manos del mercado, el sistema econmico argentino necesit incrementar la competitividad para conquistar nuevos mercados y ampliar las exportaciones, llaves del crecimiento econmico. Un medio elegido por los gobiernos para tornar a la economa ms competitiva, fue la reduccin del costo laboral gracias a una amplia flexibilizacin del mercado de trabajo 14. Los salarios reales, que ya haban sufrido una notoria cada con la hiperinflacin, se vieron afectados en 1990 y soportaron una gran dispersin, por lo que existieron sectores en los que hubo una fuerte recuperacin, y otros, como los del sector pblico, donde las remuneraciones cayeron violentamente en trminos reales. Asimismo, los niveles de desempleo que mostraron una tendencia creciente en las ltimas dcadas, se dispararon luego de las reformas estructurales debido a los despidos del personal del sector pblico, a la reduccin del personal industrial a partir de la quiebra o reconversin de numerosas compaas, y a la racionalizacin de muchas grandes empresas que reemplazaron hombres por equipamiento. Esto provoc que a comienzos de la dcada de los noventa el desempleo fuera de 6,9%, se elevara a 16,4% en 2001 y a 21,5% en 2002. El fenmeno ms destacado en cuanto a la ocupacin laboral, fue el aumento combinado de desempleo y subempleo, donde la sub-utilizacin de la fuerza de trabajo se estabiliz en un 29% durante la segunda mitad del perodo. La precarizacin laboral se reflej en el incremento de la cantidad de trabajadores en negro, sin aportes jubilatorios ni cobertura social, y en el aumento de la sobre-ocupacin, es decir la duracin de la jornada laboral por encima del lmite de las 45 horas semanales (Gambina, 2002: 205). La transformacin del mercado de trabajo -con el empleo informal, con caractersticas de subcontratacin, de tiempo parcial o salario flexiblefragment la base sindical y a su vez, redujo su capacidad de representar los intereses de los trabajadores. Esta tendencia de cambio, fue evaluada
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Se trat de suprimir, o por lo menos acotar, las rigideces del mercado de trabajo, es decir, todas las normativas, los convenios colectivos y las costumbres que limitaban las posibilidades empresarias de dirigir la fuerza laboral de acuerdo con la conveniencia del proceso productivo y de la valorizacin del capital. Rapoport (2000: 1011)
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por la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) que, en un informe del ao 1997 15 advirti que el 80% de los trabajadores en nuevos puestos no tena una relacin laboral formalizada y que las reformas laborales introducidas fueron acompaadas de una precarizacin del empleo. Este fue el marco que alent los cada vez ms frecuentes conflictos, movilizaciones y huelgas de carcter espontneo. Por otra parte, no slo las tasas de desocupacin y subocupacin se incrementaron desde los comienzos del Plan de Convertibilidad, sino que como consecuencia, los niveles de distribucin del ingreso medidos por el coeficiente de Gini- se hicieron cada vez ms regresivos, pasando de un valor de 0,47 en 1995 a 0,51 en 2000, y a 0,53 en el ao 2002 16. Este grado de concentracin en lo alto de la pirmide de ingresos tiene como correlato el hecho que en el ltimo perodo (1990-2002) la Argentina fuera el pas donde ms haba aumentado el nivel de pobreza y de desigualdad (su patrn de distribucin es slo superado en inequidad por Bolivia y Brasil, 0,614 y 0,639 del coeficiente de Gini, respectivamente), en el continente ms inequitativo del mundo. El nmero de personas por debajo de la lnea de pobreza 17 creci durante la segunda mitad de la dcada pasada, an cuando en los primeros aos hubo una importante disminucin gracias a la estabilidad de precios. Segn datos del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) para fines de 1993 un 13.6% de los hogares eran pobres, un ndice muy inferior al 38% provocado por los estallidos hiperinflacionarios de 1990. Sin embargo, a mediados de la dcada, la cada de los salarios y el aumento del desempleo, causaron un incremento dramtico de la pobreza que afect en el 2001 al 26,2% de los hogares y en el 2002 al 41.4% de los mismos. Por lo tanto, se fue conformando una zona de vulnerabilidad social y econmica creciente que incluy a los pobres estructurales, pero tambin a los nuevos pobres provenientes de sectores medios. Una zona de pobreza
Diario Clarn. 19 de diciembre de 1997. Merece destacarse que el valor para 1974 era de 0, 33. Rapoport, M. (1999: 34). Por otra parte, segn el BID la brecha entre el 10% ms enriquecido y el 10% ms pobre se agrand desde 15 veces en 1991 hasta 24 veces en 1997. 17 El clculo de hogares y personas bajo la lnea de pobreza se elabora en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares. A partir de los ingresos de los hogares se establece si stos tienen capacidad de satisfacer por medio de la compra de bienes y servicios- un conjunto de necesidades alimentarias y no alimentarias consideradas esenciales. El mtodo parte de utilizar una Canasta Bsica de Alimentos, y ampliarla con bienes y servicios no alimentarios (vestimenta, transporte, educacin, salud) con el fin de obtener el valor de la Canasta Bsica Total.
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que adems de heterognea puede ser considerada como inherente a la naturaleza del modelo (Torrado, 1999). Las caractersticas que las polticas sociales adquirieron en el modelo neoliberal, contribuyeron a extremar la situacin de pauperizacin social (Ander-Egg, 1995; Stewart, 1998). Por un lado, se produjo un proceso de descentralizacin de actividades y competencias, tanto polticas como financieras, desde el gobierno nacional hacia esferas subnacionales. En general esto se efectu en contextos de crisis generalizadas, lo que imprimi a las iniciativas caractersticas defensivas y reactivas que afectaron negativamente las capacidades de contencin social del Estado. Durante el neoliberalismo, las polticas sociales abandonaron el universalismo del modelo econmico anterior y se caracterizaron por su descentralizacin, privatizacin y focalizacin (Grassi, 1994; Repetto, 1998). El nuevo sistema tena dos supuestos (Barbeito y Lovuolo, 1995): 1) las polticas sociales deban actuar slo sobre grupos identificados como pobres extremos y 2) este tipo de polticas focalizadas deban disminuir la carga del gasto social sobre el Estado. Como afirma Vilas (1997: 945) dentro del esquema neoliberal la poltica social se relaciona con la poltica econmica por una va eminentemente pasiva: liberar recursos financieros para la acumulacin y prevenir tensiones sociales en situaciones lmites de grupos vulnerables. En este marco, los programas sociales se desenvolvieron de forma no coordinada, sufrieron superposiciones y tuvieron poca permanencia temporal. Como seala Fabin Repetto (1998: 238) se desarrollaron en una lgica de ensayo y error y su impacto social fue muy bajo (Lacabana, 2003). El aumento constante de programas sociales focalizados [...] no dio paso a la conformacin de una poltica articulada, quedando ms bien como un conjunto de acciones aisladas (con mayor o menor xito cada una de ellas en lo particular), sin posibilidad de impactar sustantivamente en aquellos aspectos de la situacin social que podan ser enfrentados desde esta instancia nacional (Acua, Kessler, Repetto, 2002: 24). Acua, 2002). As tambin, el Gasto Social fue pro-cclico, aumentando o disminuyendo segn los perodos de auge o crisis de la economa nacional. Esto determin que los recursos necesarios para la asistencia social fueran escasos, justamente, en los momentos de crisis cuando crecan los indicadores de pobreza (SIEMPRO, 1999, 2002). Durante los aos 2000 y 2001, con el gobierno de Fernando De La
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Ra, las vulnerabilidades de la estructura econmica y social de Argentina producto del modelo de desarrollo consolidado en los 90 se potenciaron debido a la debilidad poltica interna de la coalicin gobernante. Esto provoc que se entorpeciera el proceso de formacin e implementacin de polticas pblicas con mayor margen de autonoma, y que el gobierno adoptara la estrategia impulsada por los poderosos grupos o agentes econmicos domsticos y extranjeros que insistan en la necesidad de profundizar las reformas estructurales. La situacin no pudo ser ms clara, los ajustes promovidos en estos aos menoscabaron la recuperacin y paralizaron un aumento del nivel de consumo. Por otra parte, a pesar de que los ajustes permitieron cumplir con el objetivo de disminuir los gastos del Estado en relacin con aos anteriores, los ingresos fiscales no se incrementaron debido a la gran recesin existente, a la cada de las exportaciones por la falta de competitividad de la economa y a la disminucin de los precios internacionales de las commodities. Por lo tanto, se aceler brutalmente el largo ciclo recesivo que llevaba ms de cuatro aos- y el proceso de pauperizacin social existente casi sin discontinuidades desde mediados de la dcada de los setenta. Una combinacin de debilidad e ineptitud poltica, fracaso de la poltica econmica, rechazo de la poblacin y prdida de apoyo de los sectores de poder internos y externos, ocasion la cada del gobierno. El Presidente De la Ra slo gobern dos aos. El 20 de diciembre de 2001 debi renunciar como consecuencia de los alzamientos populares que se multiplicaron por todo el pas. Luego de una vertiginosa sucesin de tres presidentes provisionales en diez das, el 1 de enero de 2002, la Asamblea Legislativa nombr presidente a Eduardo Duhalde, quien encabez un gobierno de transicin con escasa sustentabilidad poltica, cuyos principales objetivos fueron gerenciar la crisis econmica, conseguir gobernabilidad a travs de la contencin del estallido social, y preparar una salida electoral ordenada. Duhalde debi enfrentar dos situaciones consumadas. Por un lado, la declaracin de cesacin de pagos de la deuda pblica, y por el otro, la cada del rgimen de convertibilidad, que se derrumb por sus propias contradicciones. Las consecuencias inmediatas fueron un peligro inminente de ingobernabilidad, la desaparicin del crdito interno y externo, un fuerte aumento de precios, la cada del nivel de actividad, la ruptura del sistema de contratos, la imposibilidad de formular previsiones, un formidable deterioro
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de las condiciones de vida de los trabajadores y la multiplicacin de la pobreza. Los indicadores econmicos y sociales dan cuenta de la debacle econmica del neoliberalismo en Argentina. El PBI decreci -3,4% en 1999; 0,8% en 2000; -4,4% en 2001 y -10,9% en 2002. La inversin disminuy 6,8% en 2000; -15,7% en 2001 y -36,1% en 2002; las importaciones descendieron -0,2% en 2000; -13,9% en 2001 y -49,7% en 2002. El desempleo ms el subempleo que comprenda al 28,2% de la poblacin econmicamente activa en 1999, trep al 40,2% en 2002; mientras que las personas debajo de la lnea de pobreza aumentaron de 27,1% en 1999 a 49,7% en 2002 18. Por su parte, la distribucin personal del ingreso se polariz an ms entre 1999 y 2002, ya que el estrato ms alto de la poblacin pas del 52,3% al 55,1%; y el estrato bajo vio decrecer su participacin del 13,1% al 11,9% (Rapoport, 2005: 885). En relacin a lo acontecido en la Provincia de Buenos Aires, se puede sealar que durante estos aos, los indicadores sociales tuvieron un valor muy similar y siguieron la tendencia que se produca a nivel nacional. As, las cifras de desocupacin fueron de 6% en 1990; 5,3% en 1991; 6,7% en 1992; 9,6% en 1993; 13,1% en 1994; 17,4% en 1995; 18,8% en 1996; 14,3% en 1997; 13,3% en 1998; 14,4% octubre de 1999; 14,7% en 2000 (INDEC, datos de octubre). En 2001, la tasa de desempleo provincial era de 16,7%, esto significaba en trminos absolutos, 1.030.000 desocupados y 980.000 subocupados (Diario La Nacin, 22/01/2001). Si se considera la pobreza, se advierte que el porcentaje de hogares con Necesidades Bsicas Insatisfechas en la Provincia se ha mantenido 2 o 3 puntos porcentuales por debajo de los ndices nacionales. As, en 1980 en la provincia de Buenos Aires era de 24,3% y en el pas de 27,7%; en 1991 era 17,2% y en el pas 19,9%; en 2001 en la provincia el valor era de 15,8% y el pas el 17,1%. Resta conocer si los diecinueve municipios objeto de este anlisis han acompaado estos procesos de incremento de la pobreza y el desempleo. En principio, y de acuerdo a los datos parciales brindados por la Direccin Provincial de Estadsticas, se infiere que dicha regin ha tenido
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Costa, Kicillof y Nahn (2004), sealan que durante los 17 meses de gobierno de Duhalde, hubo cinco millones de nuevos indigentes que eran producto de la devaluacin del peso (que fue del 66 por ciento desde enero de 2002), y de la inflacin acumulada, que en ese perodo super el 40 por ciento.
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ndices de pobreza (medida por NBI)19 muy inferiores a los provinciales y a los nacionales (Cuadro I), aunque esta afirmacin deber corroborarse o no con la utilizacin de otras fuentes de la provincia y de los propios municipios. Cuadro 1: Poblacin con necesidades bsicas insatisfechas (N.B.I.). Aos 1980, 1991 y 2001
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En sntesis, de lo expuesto hasta aqu se puede sealar que en los aos noventa se consolida un modelo de desarrollo que vena perfilndose desde la dcada de los setenta, caracterizado por las reformas estructurales centradas en la mayor apertura comercial, la desregulacin econmica, la liberalizacin de los mercados financieros y de los flujos de capitales, y el papel protagnico de la iniciativa privada en la produccin de bienes y en la provisin de servicios pblicos. Estas polticas fueron avaladas por una ver19 Se consideran hogares con necesidades bsicas insatisfechas (NBI) aquellos en los cuales est presente al menos uno de los siguientes indicadores de privacin: hogares que habitan viviendas con ms de 3 personas por cuarto (hacinamiento crtico), hogares que habitan en una vivienda de tipo inconveniente (pieza de inquilinato, vivienda precaria u otro tipo), hogares que habitan en viviendas que no tienen retrete o tienen retrete sin descarga de agua, hogares que tienen algn nio en edad escolar que no asiste a la escuela, hogares que tienen 4 ms personas por miembro ocupado y en los cuales el jefe tiene bajo nivel de educacin (slo asisti dos aos o menos al nivel primario). Indec www.indec.gov.ar
Fuente: Censos Nacionales de Poblacin. Elaboracin: Direccin Provincial de Estadstica.
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dadera hegemona del neoliberalismo que, como afirma Gonzlez Casanova, fue tanto ms fuerte cuanto ms dbil se haca el Estado-nacin, y se impuso por medio de recomponer las relaciones del Estado, el mercado, las empresas, los obreros, lo empleados y los excluidos, o sper-explotados 20. Las reformas contribuyeron en los primeros aos, a corregir los desequilibrios fiscales y abatir la inflacin, adems de acelerar el aumento de las exportaciones y atraer flujos de inversin extranjera directa. Sin embargo, los progresos fueron frustrantes respecto a la transformacin productiva, aumento de la productividad y disminucin de las desigualdades regionales y sociales. Desde la perspectiva social podemos afirmar que tanto a nivel nacional como provincial se produjo desde mediados de los 70 y hasta 2002, un sendero econmico caracterizado por una reestructuracin regresiva que tuvo como rasgos esenciales el aumento inusitado del desempleo, la exclusin social y la riqueza extrema (Russo, 1998:21). Esa situacin no fue modificada por la implementacin de planes sociales debido a que se desenvolvieron de forma no coordinada, tuvieron presupuestos muy bajos, sufrieron superposiciones y tuvieron poca permanencia temporal. La Fundacin de OPNEs en la regin (1976-2002)21 Con la finalidad de comprender si el deterioro en las condiciones de vida de la poblacin inherente al modelo neoliberal incidi en la creacin de organizaciones pblicas no estatales en la regin, a continuacin se presenta el Cuadro 2 donde se considera una serie histrica de los ndices de variacin de PBI, pobreza (porcentaje de personas), desempleo y fundacin de OPNEs.
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Gonzlez Casanova, P. (1992). En este anlisis se decide incorporar el ao 2002 dentro de la etapa neoliberal porque los indicadores sociales son consecuencia directa de la implosin del modelo.
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Cuadro 2
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Fuente: Elaboracin propia en base al INDEC.
De las organizaciones relevadas en el perodo 2007-2008, 237 OPNEs declararon haber sido fundadas en el perodo de instauracin, apogeo y crisis del modelo neoliberal (1976-2001/02), lo que representa el 54,7% del total de OPNEs aparecidas en el perodo 1886-2007. Dentro de esta etapa, durante la dictadura (1976-1983) hay constancia de 36 organizaciones creadas con fuertes oscilaciones en relacin a los aos de fundacin, concentrndose en 1980 (7) y 1983 (8). Bajo la gestin de Ral Alfonsn (1983-1989) se evidencia la creacin de 63 organizaciones vigentes en la actualidad. La situacin de deterioro de las condiciones sociales seguramente incidi en que se produjera una verdadera explosin en la fundacin de OPNES durante el gobierno
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democrtico, principalmente en la segunda mitad de la dcada, cuando comienzan a implementarse las polticas de ajuste arriba mencionadas. En 1985 aparecen 15 organizaciones, en 1987, 14 y en 1989, 13. Con la administracin de Carlos Menem (1989-1999), se testimonian la fundacin de 103 OPNEs que continan en funciones, especialmente desde 1993 en adelante cuando el desempleo comienza a despuntar como un problema estructural del sistema pasando del 7% en 1992 al 9,9% en 1993. El mayor nmero aparece en 1996 (15) luego de un ao donde decrece la economa y aumentan significativamente los ndices de pobreza y desempleo. En los tres aos siguientes (2000-2002) que comprenden el resquebrajamiento del modelo y su cada con las consecuencias sociales ms catastrficas de los ltimos tiempos, el nmero de OPNES ascendi a 35. Esto significa que proporcionalmente, se crearon y permanecieron ms OPNEs en este corto perodo que en ningn otro de la historia. Para una mejor visualizacin, en el grfico 2 se vincula la creacin de OPNEs con la variacin del PBI. Se observa una relacin inversa entre ambas variables, fundamentalmente a partir de la segunda mitad de los aos ochenta donde los aos de decrecimiento marcado del PBI (1985, 1989, 1995, 1999, 2001 y 2002) son seguidos de un incremento en el nmero de fundaciones de OPNEs. Grfico 2
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En el grfico 3 se relaciona el nmero de OPNES fundadas con el ndice de desempleo. Se observa un paralelismo, esencialmente desde fines
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de los ochenta en adelante, entre el aumento o disminucin del desempleo con la creacin de OPNES. La incidencia de la desocupacin no parece ser tan directa en el incremento del nmero de OPNES entre 1985 y 1989. En este perodo el salto que se produce en la creacin de organizaciones seguramente estuvo ms vinculado a la fuerte inflacin que ocasion el deterioro de los ingresos de amplios sectores de la poblacin como se analiz ms arriba. Grfico 3
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Si consideramos las variables OPNEs e incremento de la poblacin pobre, no parece haber una relacin directamente proporcional entre ambas 22. Lo que se observa es que el crecimiento constante de la pobreza en la dcada de los noventa provoca que la cantidad de organizaciones fundadas no decaiga, con valores histricamente altos (salvo un ao, entre 10 y 15 nuevas OPNEs por ao).
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Por ejemplo, y tomando casos extremos, en 1990 con un 42,5% de hogares pobres, se fundaron 5 OPNEs, mientras que en 1996, con el 26,7% de hogares pobres, se crearon 15.
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Grfico 4
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En cuanto a los tipos de OPNEs que aparecen en el perodo y que continan en la actualidad, se puede arriesgar aqu aunque ser profundizado en sucesivos trabajos, que en la regin existe un incremento de organizaciones de sectores excluidos como comedores o guarderas infantiles, as como una mayor proporcin de organizaciones con proyectos vinculados a la asistencia, al trabajo y capacitacin laboral y a la educacin no formal. Tambin se observa una mayor orientacin hacia problemticas que comienzan a instalarse desde los aos ochenta como el medio ambiente y la violencia. En cuanto al carcter religioso-laico, 55 declararon tener carcter religioso y de ellas, 37 se definieron como catlicas sobrepasando por mucho a las evanglicas, y revirtiendo la tendencia que se haba observado en el perodo anterior. Cambio de tendencias (2003-2007): revalorizacin del Estado, crecimiento e inclusin social A partir de la crisis 2001/2002, en la Argentina se cierra un ciclo de casi 30 aos y se abre un perodo de transicin, donde se intenta definir un patrn de acumulacin alternativo al de la valorizacin financiera. Para Julio Csar Neffa la debacle de diciembre de 2001 es una crisis de un modo de desarrollo especfico que, sin dar lugar a un cambio de modo de produccin (capitalista), introdujo de lleno a la economa en un perodo in-
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cierto de transicin23. A mediados de 2002 comienza una progresiva recuperacin econmica que se mantendr durante todo el gobierno de Nstor Kirchner (20032007) a partir de una poltica econmica que defendi el crecimiento contra los ajustes econmicos y sociales. En contraposicin al modelo predominante en los 90 que slo contemplaba el equilibrio macroeconmico como tema prioritario, el objetivo expresado por Kirchner ha sido reconstruir un capitalismo nacional, donde el Estado adquiera un papel principal como reparador de las desigualdades sociales en un trabajo permanente de inclusin (Kirchner, 2003). En esta nueva etapa pos crisis, existen caractersticas que la hacen distinta a la anterior. Entre ellas, el sostenimiento de un tipo de cambio competitivo alrededor de los 3 pesos por dlar; el crecimiento sostenido de la economa; el incremento constante del PBI industrial; los sectores lderes en la economa ya no son las empresas privatizadas y las finanzas, sino la industria sustitutiva, la construccin, el agro y la produccin petrolera; el gobierno estatiz empresas de servicios pblicos o facilit el ingreso de capitales locales; el comercio exterior de bienes y servicios se ha mantenido superavitario; el dlar alto y el estmulo internacional de las exportaciones aportaron generosos recursos al Estado nacional, lo que provoc la existencia de importantes reservas en el Banco Central; hubo una poltica de desendeudamiento; sobrevino una reconstruccin parcial del mercado de trabajo; el porcentaje de la poblacin debajo de las lneas de pobreza e indigencia descendi. Los indicadores macroeconmicos mostraron una mejora sustancial, y una continuidad indita en los ltimos cien aos del pas, basados en el tipo de cambio competitivo y en un contexto internacional extraordinariamente favorable. Segn estimaciones del Ministerio de Economa en 2008, el producto bruto interno acumul una suba del 30,8% en comparacin con el anterior pico histrico registrado en 1998, y un aumento del 63,3% en relacin con el mnimo alcanzado en el primer trimestre de 2002 luego de la devaluacin y el default. Otros indicadores tambin registraron aumentos en relacin a picos histricos anteriores, como el PIB per cpita, el consumo privado y pblico, la inversin (+42,2%) y el PIB industrial (+19,4%)
23 Consultar Modo de Desarrollo, en Diario Pagina/12. Fecha de publicacin: 23/08/2008. Direccin electrnica: http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-110237-2008-0823.html
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gracias esto ltimo, a la condiciones de competitividad vigentes. La deuda externa sigui disminuyendo su incidencia sobre el PBI representando el 43,4%, luego de llegar a 155% en 2002; mientras que las reservas internacionales superaron los 47.000 millones de dlares. Esto se tradujo en nmeros sociales. Por primera vez en trece aos la desocupacin fue de un dgito, alcanzando el 7,5% en el ltimo trimestre de 2008, muy lejos del 22% que existi en plena crisis. El ndice de Gini que haba alcanzado en 2002 sus mximos valores de concentracin cuando midi 0,55, tuvo una recomposicin a partir de 2003 hasta alcanzar su valor mnimo en 2007 con 0,49. Sin embargo, es necesario resaltar que la cantidad de personas bajo la lnea de pobreza e indigencia, a pesar de haber disminuido en relacin a los valores de la crisis, contina siendo muy alta, mantenindose en general por encima de los valores de la dcada de los noventa, y no hubo una mejora generalizada de la distribucin del ingreso ni avances claros en la disminucin de la desigualdad. Los porcentajes presentados por el Indec para el Total de 31 Aglomerados urbanos indican que, durante el 1 semestre de 2008, se encontraban por debajo de la lnea de pobreza 886.000 hogares, los que incluan 4.348.000 personas. En ese conjunto, 279.000 hogares se encontraban, a su vez, bajo la lnea de indigencia, lo que supona 1.236.000 personas indigentes. Por su parte, la Provincia de Buenos Aires pareca seguir los valores a nivel nacional, ya que el porcentaje de poblacin pobre en 2004 en la provincia era de 38,8% y en el pas 41% (2 semestre). En relacin a las polticas sociales, a pesar de la voluntad expresada por el gobierno nacional de contraponerlas a las polticas asistencialistas focalizadas del modelo neoliberal, an se encuentran fuertemente orientadas a atender situaciones de vulnerabilidad y riesgo a travs de la asistencia alimentaria con el Plan Nacional El hambre ms urgente, los subsidios de prestaciones monetarias y no monetarias con el Plan Familias por la inclusin social, y la promocin de emprendimientos productivos con el Plan de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra (Matusevicius y Seiffer, 2008). Hasta el momento, estas polticas no muestran grandes diferencias sino transiciones tenues con el modelo anterior, tal como lo demuestran las acciones, pero sobre todo los recursos destinados a intervenciones asistenciales de Ministerio de Desarrollo Social (Hintze, 2007:133). En el
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mismo sentido Ringold y Rofman (2008: 27) sealan que si bien la estrategia vigente parece ser la adecuada, an persisten desafos, tales como brindar cobertura a todos los grupos vulnerables tanto de sectores formales como de informales; evitar que se produzcan brechas y superposiciones entre los programas, instituciones y niveles de gobierno; y garantizar que los recursos sean los adecuados para cumplir con los objetivos propuestos. La Fundacin de OPNEs en la regin (2003-2007) En estos aos declararon haber sido creadas 54 OPNEs vigentes en la actualidad, lo que representa el 13% del total de fundaciones. El cuadro 3 muestra un crecimiento econmico alto y constante, y una disminucin del desempleo y la pobreza, lo que provoca la consiguiente tendencia hacia el descenso en la creacin de nuevas OPNEs. Cuadro 3
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Fuente: Elaboracin propia en base al Indec
Es necesario reconocer que a pesar de la tendencia a la disminucin de las fundaciones, la cantidad de OPNES que aparecieron en este perodo es muy alta. Tal vez, esto se deba a una conjuncin de factores, tales como la permanencia de grupos sociales excluidos, sectores sociales que aprendieron a unirse y movilizarse para enfrentar las problemticas luego de aos de crisis, un Estado que se ve beneficiado con su existencia y polticas sociales que afrontaron la urgencia econmica durante 2002, pero que no logran concretar cambios profundos de orientacin. Un avance preliminar sobre los Municipios En el grfico 5 se puede observar la cantidad de OPNEs fundadas y
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vigentes en cada Municipio en los dos perodos estudiados. Grfico 5
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Si se retoma la clasificacin de la regin en Aglomeraciones de Tamao Intermedio24 Ciudades Pequeas25 y Pueblos Grandes26, se observa que en las Aglomeraciones de Tamao Intermedio se han creado la mayor cantidad de organizaciones tanto durante el neoliberalismo como en la etapa posterior. Es necesario sealar que Olavarra escapa a esta lgica mostrando un nmero significativamente bajo de fundaciones. Le siguen en cantidad de fundaciones las Ciudades Pequeas, principalmente en Balcarce y en Las Flores, aunque 9 de julio y Bolvar estn por debajo de los valores de aquellas. Los Pueblos Grandes suelen presentar hasta seis fundaciones en la poca neoliberal y de 0 a 2 nuevas OPNEs desde el 2003. Benito Jurez y Rauch escapan a esta caracterstica mostrando cantidades un poco superiores. Adems del tamao de poblacin es necesario tener en cuenta el grado de diversificacin de la estructura econmica productiva de los muni_____________________
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Ciudades con ms de 50.000 habitantes: Tandil, Necochea, Olavarria, Tres Arroyos y Azul. Ciudades que poseen entre 20.000 y 50.000 habitantes: Balcarce, Bolivar, 9 de julio, y Las Flores. 26 Ciudades entre 2.000 y 20.000 habitantes: Benito Jurez, General Alvear, General La Madrid, Lobera, Ayacucho, Laprida, Rauch, Gonzles Chaves, San Cayetano y Tapalqu.
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cipios. Retomando lo expresado en el Captulo 3, los partidos que muestran un desarrollo de actividades secundarias son Azul, Necochea y Tres Arroyos, Olavarra, Tandil, Jurez y Las Flores. Todas ellas, a excepcin de Olavara, muestran altos ndices de creacin de OPNEs. Por lo tanto, en principio se observa una correlacin entre tamao de poblacin, desarrollo de actividades manufactureras-industriales y cantidad de fundaciones, debido a que las ciudades ms grandes y econmicamente ms diversificadas suelen poseer una sociedad civil ms compleja, fuerte y organizada. Esto estara indicando que adems del contexto socioeconmico y poltico del pas que condicion y afect en forma semejante a todos los municipios, es necesario incorporar la complejidad y la capacidad de organizacin de la propia sociedad para explicar el surgimiento, desarrollo y continuidad de las OPNEs. Conclusin Se analizaron algunos elementos constitutivos del escenario econmico y social desde 1976, demostrando la caracterstica excluyente del modelo neoliberal definido por las polticas de ajuste y reestructuracin del estado argentino. Un modelo en donde el estado apareci en franca retirada como principal proveedor de bienes y servicios pblicos impulsando las privatizaciones y donde la brecha entre el incremento de necesidades sociales y las polticas que hacia ella se dirigieron desde las instancias pblicas estatales, se ampliaron cada vez ms. Qued demostrado que durante el rgimen neoliberal, la modificacin del rol del Estado, las situaciones de crisis econmicas y el consiguiente empeoramiento de los ndices sociales estuvieron asociados al incremento en el surgimiento y la permanencia de organizaciones pblicas no estatales en la regin. Asimismo, el mejoramiento de los indicadores macroeconmicos parece explicar en parte, la disminucin en la creacin de estas organizaciones en 2003-2007. Este primer abordaje se profundizar a futuro, agregando al anlisis nacional otro de carcter micro o regional, pues si bien el primero es clave para entender el surgimiento de las OPNEs, el estudio en cuestin, resulta por s solo insuficiente para explicar el fenmeno en su total magnitud. En efecto, algunas primeras evidencias recolectadas, muestran que procesos puntuales o coyunturales acaecidos en algunos municipios, si bien estrechamente vinculados al modelo econmico instaurado a nivel nacional, tendran
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de por s enorme relevancia para explicar fenmenos sociales micro, esto en referencia a determinados municipios. Tambin debern profundizarse otros elementos no menores como los que remiten a los objetivos que dieron vida a las organizaciones, los temas que motivaron su creacin, su financiamiento, o si consiguieron aliviar los costos polticos y sociales de las estrategias de ajuste en los sectores ms vulnerables de la poblacin. Bibliografa citada: ACUA, C. KESSLER, G. REPETTO, F. (2002): Evolucin de la poltica social Argentina en la dcada de los noventa: Cambios en su lgica, intencionalidad y en el proceso de hacer la poltica social en http:// www.utexas.edu/cola/insts/llilas/content/claspo/PDF/overviews/ argsocpol90s.pdf ANDER-EGG E. (1995), Diccionario del Trabajo Social. Buenos Aires BARBEITO, A. y LOVUOLO, R. (1995). La modernizacin excluyente. Transformacin econmica y Estado de Bienestar en Argentina. UNICEF/CIEPP/LOSADA, Argentina.. BECCARIA, L. y QUINTAR, A (1995). Reconversin productiva y mercado de trabajo. Reflexiones a partir de la experiencia de Somisa en Revista Desarrollo Econmico, vol. 35, n 139, (octubre-diciembre). BISANG, R (1995). Libremercado, intervenciones estatales e instituciones de Ciencia y Tecnologa en la Argentina: apuntes para una discusin, Revista REDES, vol.III, Revista de la Universidad Nacional de Quilmes, Argentina. BUSTELO, E. y MINUJN A. (1998). Todos entran. Propuesta para sociedades incluyentes. Ed. Santillana. Bogota, Colombia.1998. CORTES, R. y MARSHALL, A. (1999). La reforma social de los noventa en Revista Desarrollo Econmico, IDES, Vol. 39, N 154, Buenos Aires, Argentina. COSTA A, KICILLOF A Y NAHN C. (2004), Las consecuencias econmicas del Sr.Lavagna. Dilemas de un pas devaluado, en Revista Realidad Econmica N 203, 1 de abril al 15 de mayo. FERRER, A. y JAGUARIBE, H. (2001). Argentina y Brasil en la globalizacin Mercosur o ALCA?, Fondo de Cultura Econmica, GAMBINA, J. C. La crisis y su impacto en el empleo, en Atilio
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CAPITULO 6
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Lgicas y sentidos en la produccin de servicios sociales por Organizaciones Pblicas no Estatales
Manuel W. Mallardi, Adriana Rossi y Luciana Ruiz
Presentacin: El presente captulo reflexiona sobre las particularidades de los servicios sociales desarrollados por Organizaciones Pblicas no estatales, consideradas como expresin organizada de la Sociedad Civil 1, que se emplazan en los 19 (diecinueve) municipios que comprenden el rea de estudio de la investigacin, determinada por el rea de influencia de la UNCPBA, por lo cual se encuentran ubicados en el centro de la Provincia de Buenos Aires. A fin de realizar un trabajo que aspira a superar la descripcin de las tendencias a partir de la informacin recabada, se considera necesario aprehender las distintas mediaciones que permitan avanzar en la comprensin del significado social de los servicios sociales dentro del actual contexto capitalista. En consonancia con ello, se parte de considerar que los servicios sociales no pueden ser pensados de manera unidireccional, sino como resultado de la correlacin de fuerzas sociales fundamentales y la instauracin de expresiones de la cuestin social en la agenda pblica. Por otro lado, y en este contexto, resulta fundamental poder analizar qu actores y con qu lgicas se estn produciendo esos servicios, focalizando en este trabajo en las organizaciones pertenecientes a la Sociedad Civil, un total de 433 unidades que constituyen el universo. Atendiendo estos supuestos, en un primer momento se avanza en la concepcin y aprehensin del significado de los servicios sociales, aproximndose a sus particularidades en el sistema capitalista. Una segunda cuestin, lleva a establecer algunas consideraciones relativas a la produccin de servicios sociales por parte de las mencionadas organizaciones, aportando una mirada que concentra perspectivas que re1 Discusiones conceptuales sobre estas categoras se encuentran en el captulo primero del presente libro.
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saltan sus limitaciones y otras que atienden las ventajas que las caracterizan en materia de servicios sociales, recuperando los planteos que se establecen como generalidades Finalmente, se analizan las caractersticas particulares que adquieren las organizaciones que constituyen el universo seleccionado, intentando analizar las lgicas y los sentidos con que se producen los servicios sociales, tomando para su anlisis las variables que establecen los objetivos, tipos de proyectos, criterios de seleccin/inclusin de destinatarios y vinculacin con el Estado a partir del financiamiento. Sobre estos resultados se establecen conclusiones provisionales que intentan constituirse en una primera mirada concreta acerca de las particularidades de estas organizaciones en su papel de productoras de servicios sociales. Aproximacin al significado de los Servicios Sociales Los servicios sociales, pensados como las instancias que median entre los usuarios y las polticas sociales y/o institucionales, constituyen estrategias de intervencin del Estado o de la Sociedad civil en la vida cotidiana de las personas afectadas por distintas manifestaciones de la cuestin social. Por tal sentido, los mismos presentan las caractersticas que definen a las polticas sociales en la actualidad, lo cual ha intentado recuperarse en el captulo primero del presente libro. Sin embargo, adems de los puntos trabajados en dicho captulo, es necesario profundizar en distintos elementos que particularizan a los mismos, es decir caractersticas que les dan fundamento y perspectiva y justifican su presencia en las relaciones sociales. En un principio, considerar que los servicios sociales en la sociedad capitalista se configuran para atender la demanda de quienes son interpelados en su vida cotidiana por la cuestin social significa afirmar que no toda la poblacin puede acceder a los mismos, en tanto en su funcionamiento tales servicios acarrean distintos criterios de seleccin que implican estrategias de focalizacin y selectividad. En trminos generales, el principal criterio instituido refiere a la ubicacin de los usuarios en aquellas fracciones de la clase-que-vive-del-trabajo 2 que no puede acceder por sus pro_____________________
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Antunes (2001 y 2005), incluye en la categora clase-que vive-del-trabajo a todos aquellos seres humanos que viven de la venta de su fuerza de trabajo. Abarca tanto a los trabajadores productivos como improductivos, como as tambin a quienes presentan condiciones de traba
CAPITULO 6 - LGICAS Y SENTIDOS EN LA PRODUCCIN
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pios medios a distintos medios mercantilizados que garantizaran su reproduccin cotidiana y la de su familia. Al respecto, Topalov (1979) sostiene que en la relacin trabajadorempleador, el salario recibido por el primero reconoce bsicamente aquellas necesidades que se consideran imprescindibles para contar jornada a jornada de trabajo, con la fuerza de trabajo necesaria. Tales necesidades son denominadas necesidades asociadas, mientras que aquellas que no son reconocidas se denominan necesidades disociadas. Obviamente, la determinacin del precio de venta de la fuerza de trabajo no es algo esttico y consensuado, en tanto debe ser visto como resultado del proceso de las tensiones sociales existentes. La imposibilidad de satisfacer todas las necesidades sociales a travs del salario constituye uno de los principales motivos de la instauracin de un sistema pblico de mantencin de la fuerza de trabajo (Topalov, 1979). Es decir, este proceso de constitucin del salario y la satisfaccin de necesidades sociales por fuera del mismo van configurando en trminos histricos las particularidades de la cuestin social, la produccin de polticas sociales, y, consecuentemente, las implicancias, lmites y contenido de la nocin de ciudadana. Consecuentemente los servicios sociales, enfrentan cada uno a problemas sociales particulares y se constituyen en elementos que participan en la produccin y reproduccin de las relaciones sociales vigentes, garantizando la reproduccin cotidiana del trabajador y su familia.3 En la misma lnea analtica, intentando responder sobre el significado de los servicios sociales, ms all de constituir una expresin histrica de los derechos sociales, Iamamoto sostiene que los mismos son una redistribucin a la poblacin del valor creado en los procesos de trabajo vigentes. En palabras de la autora, este punto es planteado de la siguiente manera:
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la riqueza social existente, fruto del trabajo humano, es
jo precarizadas y aquellos que se encuentran expulsados momentnea o definitivamente del mercado de trabajo. 3 Sostiene Iamamoto, el Estado, a travs de medidas previstas en esas polticas sociales y concretizadas en la aplicacin de la legislacin y en la implementacin de los servicios sociales, busca enfrentar tambin el proceso de la pauperizacin absoluta o relativa, del creciente contingente de las clases trabajadoras urbanas, engrosado con la expansin industrial, como elemento necesario para la garanta de los niveles de productividad del trabajo exigidos en esa fase de expansin del capital. (Iamamoto, 1997: 92) Al respecto pueden consultarse los trabajos de Oliva, 2007, Rozas, 2001 y Garca Delgado, 2002.
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redistribuida entre los diversos grupos sociales bajo la forma de distintos rendimientos: el salario de las clases trabajadoras, la renta de aquellos que detentan la propiedad de la tierra, el lucro en las distintas modalidades (industrial, comercial) y los intereses de aquellos que detentan el capital. Parte de la riqueza socialmente generada es canalizada para el Estado, principalmente bajo la forma de impuestos y tasas pagadas por toda la poblacin, por lo que los servicios sociales constituyen una forma transfigurada de la porcin del valor creado por los trabajadores y apropiado por los capitalistas y por el Estado, que es devuelto a toda la sociedad. (Iamamoto, 1997: 107) Consecuentemente, afirma Topalov, se asume, pues, una funcin de redistribucin de una parte del producto social, o sea: el impuesto y las rentas de transferencia, poniendo un poco ms de justicia en la reparticin espontnea, natural, de los ingresos directos. (Topalov, 1979: 40) De esta manera, se pasa al reconocimiento y satisfaccin de ciertas necesidades, no cubiertas por el salario en el caso de trabajadores asalariados o totalmente en trabajadores expulsados del mercado de trabajo, a travs de subsidios sociales y equipamientos colectivos. Avanzando en el anlisis de las caractersticas que adquieren los servicios sociales, es posible realizar una primera distincin entre aquellos donde prima la lgica del seguro social y los de la seguridad social. Sin entrar en detalles, se puede decir que en los primeros sobresale la caracterstica de extender su cobertura a la fuerza de trabajo asalariada y su familia, mientras que en el segundo se pretende cubrir a toda la poblacin independientemente de la actividad que realice y de la capacidad contraprestadora del ciudadano. (Barbeito y Lo Vuolo, 1993) Realizando similar distincin Pereira (1999), al analizar las polticas sociales en el mbito del Welfare State sostiene que las mismas pueden ser clasificadas en dos tipos de polticas: a) contributivas, contractuales y mercantilizables: incluyen las polticas destinadas a atender las necesidades de los ciudadanos insertos en el
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mercado de trabajo. b) distributivas, no contractuales, no contributivas y desmercantilizables: destinadas a los ciudadanos, sin considerar su insercin o no en el mercado de trabajo. Centrando la mirada en el tipo de servicios distributivos, no contributivos y no contractuales que procuran el acceso desmercantilizado a bienes de uso, Topalov (1979), analizando el sistema pblico de mantencin de la fuerza de trabajo, sostiene que el mismo se puede dar a partir de dos componentes: la transferencia en forma monetaria: asignaciones familiares, subsidios de enfermedad, subsidios de vejez, subsidios de cesanta, etc; y el suministro directo de valores de uso: escuelas y hospitales pblicos, viviendas y transportes pblicos, etc. Mientras los primeros permiten el acceso a consumos mercantilizados que el salario no permite, los segundos, constituyen una forma de satisfaccin no mercantilizada.4 Otro elemento que caracteriza a los servicios sociales lo constituye la visin que sustentan los mismos, principalmente en lo que respecta al origen de los factores causales de los problemas sociales en la vida cotidiana de los usuarios, es decir, la tensin entre el carcter pblico o privado de los problemas sociales. Se trata de un aspecto que permea la totalidad de las caractersticas de los servicios sociales, desde la definicin de los objetivos como las estrategias desarrolladas para alcanzarlos. Por ello, los servicios sociales no slo implican una transferencia material hacia los miembros de la clase trabajadora, sino que tambin se transmite en lo general una determinada visin del mundo, de las relaciones sociales, de los derechos ciudadanos, y en lo particular una visin sobre las causas, responsabilidades, posibilidades de satisfaccin de los problemas sociales que son enfrentados por cada servicio social en particular y, consecuentemente, buscan incidir en la manera de ser, de sentir, de ver y actuar de los individuos (Iamamoto, M. 1997). Finalmente, se resalta que los servicios sociales son una responsabilidad del Estado en su rol de garante del bienestar social. Sin embargo y como se analizar en el apartado siguiente, las ltimas dcadas han involucrado otros actores capaces de compartir, coordinar, co-gestionar y
4 Pereira (1999) al referirse a las polticas distributivas, no contractuales y no contributivas afirma que las mismas pueden adquirir dos formas: monetaria y no monetaria, siendo estas ltimas los servicios y beneficios gratuitos en el campo de la salud, educacin, asistencia social, etc
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en algunos casos suplir la propia funcin estatal en la atencin de algunos problemas sociales. Se trata de distintas fracciones de la Sociedad Civil que se constituyen en organizaciones sociales y cuyo anlisis se desarrolla a continuacin. La produccin de servicios sociales a travs de las Organizaciones Pblicas no estatales Coinciden varios autores (Navarro, 1998: Malimacchi, 1986; Rossi, 2002) en sealar que la irrupcin en trminos de produccin de servicios sociales por parte de las organizaciones de la Sociedad Civil, se produce particularmente a partir de los aos 80 y en especial en la dcada de los 90, registrndose mayor relevancia en su intervencin en coincidencia con los perodos de crisis econmica, como la acontecida en Argentina a partir del ao 2001 o como podra recrudecer en esta coyuntura, ligados fundamentalmente stos a la procura de recursos que atienden bsicamente aquellas necesidades que han sido sealadas tanto como necesidades asociadas o disociadas, en particular a travs de la asignacin de recursos concretos, tales como alimentos, vestimenta, equipamientos para la vivienda, entre otros. Por ello, la aproximacin a las mencionadas organizaciones como productoras de servicios sociales se debe realizar en relacin con los procesos de reforma que adquiere el Estado y sus polticas sociales. Esto evidencia que el avance o retroceso de un mbito se relaciona con el otro, no tratndose de un proceso lineal, en tanto que el desguase del Estado se asocia con los procesos de mercantilizacin que se desarrollan en el mercado y con el desarrollo de las organizaciones no estatales. De esta manera se asiste a un proceso de precarizacin de las polticas sociales y de asistencia estatales, acompaado por la re-mercantilizacin de los servicios sociales y la re-filantropizacin de las respuestas dadas a la cuestin social (Montao, 2003). La irrupcin por parte de estas organizaciones como productoras de servicios sociales, ha llevado a considerar desde algunas posturas, la privatizacin de la atencin de las refracciones de la cuestin social, en tanto se estara trasladando desde la responsabilidad del Estado, a particulares nucleados en distintos espacios de la Sociedad Civil. Desde otras posturas, la intervencin de este tipo de organizaciones viene a reformular el espacio de lo pblico como compuesto por dos instancias: estatal y no esta-
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tal.
En medio de estos debates, la coincidencia en materia de proteccin social, viene a sealar la importancia de la co-gestin de los servicios sociales entre el Estado y la Sociedad Civil, a travs de sus organizaciones, con el recaudo que el primero debe necesariamente constituirse en el garante de esta seguridad, a riesgo de poner en juego su propia legitimacin. Variadas y diversas posiciones se revelan a partir de la participacin de estas organizaciones en la produccin de servicios sociales. Sobre todo en las ltimas dcadas, la aparicin de este tipo de organizaciones, o la reaparicin o reformulacin de otras que pre-existan al modelo neoliberal, daran cuenta de un perfil que interviene en reas tradicionalmente reservadas al Estado, a la vez que se asumen otras temticas consideradas emergentes, en muchas de ellas desde el discurso fundacional de trascender la misin de asignacin de recursos ligada con lo asistencial y tendiendo a trabajar en pos de la defensa de los derechos de la ciudadana. En tal sentido se registran las organizaciones que se agrupan en torno a los temas de atencin de la violencia, cuestiones de gnero, seguridad, entre otros. A pesar que frente al fenmeno analizado resulta inviable, si no por lo menos dificultoso, efectuar consideraciones generales (atendiendo la diversidad con que se presentan estas organizaciones), se coincide en distinguir en que uno de los rasgos que acompaa la produccin de servicios es la innovacin y las metodologas participativas. La primera, en cuanto a la bsqueda de respuestas novedosas (y con esto se est haciendo alusin comparativa a los servicios prestados por el Estado), adaptadas a un pblico discernido. La segunda en cuanto al tipo de metodologas que aparecen, en principio, integrando a los destinatarios a travs de diferentes estrategias de consulta, desde la etapa de definicin del propio problema. Otras ventajas que se sealan en la produccin de servicios sociales no estatales, estara dada por lo que se indica como acento puesto en la calidad de los procesos, lo cual estara promovido a partir de una actitud de parte de quienes las integran, en la cual se mezclan la vocacin y la dedicacin de los recursos humanos, partiendo de considerar que en gran parte la constituyen los voluntarios. Como otras cuestiones se destacan la flexibilizacin y desburocratizacin, lo cual permitira prestaciones ms adaptadas a las necesidades de los destinatarios, en contraposicin a la uniformidad que suele caracterizar a los servicios que se prestan desde los servicios sociales esta-
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tales. Sin embargo y frente a esto, las evidencias muestran que, cuando la dependencia de las organizaciones no estatales se evala elevada, en funcin del financiamiento que reciben, en particular desde instancias estatales, los mrgenes de adaptabilidad y de novedad se achican en funcin de la propia recreacin de la que son objeto, para poder seguir subsistiendo. Coincidente con alguna de estas apreciaciones, Coraggio (1995) evala que la menor complejidad funcional, es bien vista por las agencias donantes. Sin embargo, esto podra estar conduciendo a lo que Fernndez (1994) llama el estilo pobre, para argumentar el elevado ndice de voluntariado y los magros sueldos fijados en el caso de los empleados rentados, lo cual llevara a hacerlas an ms atractivas para los donantes. Vieira (1998) argumenta que las organizaciones pblicas no estatales se distinguen del sector pblico estatal en la produccin de servicios sociales, por su actuacin descentralizada, su estructura ms gil y desburocratizada, as como por su contacto permanente con la poblacin destinataria. Las organizaciones del sector pblico no estatal poseen, en general, flexibilidad y agilidad de gestin y muestran una eficacia en la realizacin de sus objetivos sociales y una eficiencia en el empleo de medios muy superior al sector estatal, marcado usualmente por la burocracia y la lentitud de procedimientos administrativos. Morales (1998) resume algunas debilidades de este tipo de organizaciones, en cuanto a la produccin de servicios, que tienen relacin con: el aumento de los costos, derivado de la bsqueda de la calidad; su actuacin en reas perifricas o complementarias, ante su rechazo a la burocratizacin; multiplicidad de experiencias, todas en pequeas escalas, costos de reproduccin muy elevados; dificultades para mantener un patrn de oferta y de dar sustentabilidad a los servicios. Otras limitaciones de orden ms contextual, se sintetizan en los problemas que generan los procesos de descentralizacin cuando no van acompaados de la necesaria desconcentracin de recursos, ni de condiciones desde los Municipios para hacerse cargo de este tipo de transferencias en materia de produccin de servicios sociales; una sociedad civil que todava puede considerarse en ciernes, luego de una larga historia de sostn estatal y un voluntariado constitutivo mayoritariamente de las organizaciones de la Sociedad civil que no estara aun a la altura de las circunstancias para asumir un modelo de gestin del bienestar con estas nuevas caractersticas, a lo que habra que agregar (o anteponer) la viabilidad pol-
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tica y estratgica de los acuerdos entre diferentes actores, sobre todo a nivel de lo estatal-no estatal. En este punto, estas expresiones de la sociedad civil, en trminos generales, tienden a defender su posicionamiento como alternativas en la produccin de servicios sociales, situacin que como seala Garca Huidobro (1989), conduce no pocas veces al aislamiento o al desarrollo de microexperiencias aisladas y como tal, sin posibilidad de replicabilidad o, por el contrario, en actitud antes que complementaria, de espaldas al Estado y a la posibilidad de co-gestionar los servicios, cerrando con ello eventuales posibilidades de potenciar y/o mejorar los propios servicios estatales que se estn brindando. Cuntas de estas consideraciones establecidas para la generalidad es posible visualizarlas en el escenario concreto del universo considerado? Cules son las lgicas que se mueven al interior de las organizaciones no estatales? Se reproduce lo establecido como generalidades para los servicios sociales de dependencia estatal o constituyen efectivamente una alternativa? A partir de estos interrogantes que se plantean como directrices y las consideraciones de orden conceptual general establecidas precedentemente, se avanza en el anlisis de aspectos concretos de los sociales, identificando elementos tales como: Objetivos que persiguen, los tipos de proyectos a partir de los cuales se concretizan, los servicios que brindan a los usuarios, como as tambin los criterios de seleccin que establecen para determinar la posibilidad de acceso o no a los mismos. Caracterizacin de los servicios sociales producidos por Organizaciones Pblicas no Estatales A partir de los planteos tericos enunciados precedentemente, se considera pertinente avanzar en la descripcin de la produccin de servicios sociales por parte de las organizaciones relevadas en el presente proyecto, que componen el rea de estudio, a fin de aproximarnos a identificar las tendencias existentes en dicho campo. Una primera aproximacin se efecta a partir de analizar los objetivos que declaran perseguir las organizaciones relevadas, las cuales constituyen un total de 433 en el territorio ya sealado y que se corresponde, como se adelant, con una totalidad de 19 Municipios ubicados en la regin centro de la Provincia de Buenos Aires.
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A los fines de una mejor comprensin, se seala que los objetivos contemplados en el relevamiento responden a 4 opciones no excluyentes y que cada una de las unidades relevadas pudo contestar ms de una opcin, registrndose para este caso los siguientes resultados:
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Una primera lectura acerca de estos resultados, permite efectuar algunas conclusiones parciales relativas al privilegio otorgado a la provisin de recursos a travs de la asistencia que ofrecen, con clara diferencia en relacin al desarrollo de servicios de promocin y ms an de prevencin. Esta primera cuestin permite dar cuenta, inicialmente, de la reproduccin de la lgica asistencial que caracteriza a las polticas sociales estatales y consecuentemente los servicios que desde esa instancia se ofrecen, considerado un rasgo privilegiado del modelo neoliberal, acentuado en particular en pocas de crisis econmica. Por otra parte y sobre la base de estos resultados, estaramos en condiciones de afirmar para este universo, la tendencia sealada precedentemente para las organizaciones no estatales en general en trminos de la re-filantropizacin que se estara produciendo en materia de atencin de la cuestin social, privilegiando la lgica de la asistencia desde la solidaridad de terceros no estatales. En cuanto a los proyectos que llevan a cabo las organizaciones analizadas, ejecutan un total de 1220 los cuales se distribuyen por ciudad de la siguiente manera:

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Analizando las caractersticas que adquieren los servicios sociales, se observa que predominan los proyectos donde prevalece el componente educativo no formal, alcanzando un valor absoluto de 388 proyectos donde se trabaja a travs de distintas instancias que surgen como soporte a acciones educativas del sistema pblico formal, como, por ejemplo, clases de apoyo escolar, ya sea general o particular, por ejemplo en un idioma concreto, o la realizacin de talleres de capacitacin/formacin de baja complejidad: taller de costura, de soguera, teatro, artesanas o msica, manipulacin de alimentos, entre otros. En algunas ocasiones, los proyectos educativos no formales se asocian a servicios alimentarios, recreativos, deportivos, entre otros. En ese sentido se observa que la tendencia es vincular este tipo de proyectos con los recreativos, alcanzando al 29% de los mismos, mientras que los que se asocian a lo deportivo, la asistencia y provisin de recursos, lo alimentario y la promocin de la comunidad, oscilan en un 13% cada uno. Por su parte, los servicios que trabajan la cuestin alimentaria alcanzan un valor absoluto de 242 proyectos, refirindose bsicamente a instancias de transferencia de bienes de uso a la poblacin para posibilitar su consumo de manera desmercantilizada. Las distintas modalidades de cmo
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es tratada la problemtica alimentaria combina instancias de transferencia de recursos materiales, en este caso la entrega de mercadera, generalmente de manera mensual, a personas o familias; la transferencia de asignaciones monetarias para que los usuarios puedan acceder a los alimentos en el mercado; actividades educativas y/o sensibilizacin; y/o la asistencia de profesionales vinculados a la temtica. En este caso se observa que predominan los proyectos donde se transfieren los recursos preseleccionados por la organizacin, alcanzando un 86% de los proyectos, de los cuales un 20% articula con la realizacin de instancias de sensibilizacin y/o educacin y un 16% combina la entrega de recursos con la asistencia y/o asesoramiento profesional. Por otro lado, los proyectos que en sus acciones incluyen estas dos ltimas posibilidades, sin considerar si trabajan o no mediante la transferencia de recursos, alcanzan un 26% y 19 % respectivamente. Se evidencia la poca relevancia de proyectos que atienden la problemtica alimentaria mediante la transferencia de recursos monetarios, teniendo un valor relativo del 5%. Por su parte, los proyectos que articulan la cuestin alimentaria con lo educativo no formal remiten a instancias en donde se combinan las modalidades de atencin detalladas en el prrafo anterior y se concretizan tanto en talleres de manipulacin y/o elaboracin de alimentos, donde a los usuarios luego de participar en las actividades se les otorga los productos elaborados para su consumo particular, como en instancias donde para acceder a los alimentos los usuarios deben participar en espacios educativos que transmiten visiones acerca de la cuestin alimentaria, enfermedades prevalentes, hbitos, etc. Considerando que los proyectos que atienden la problemtica alimentaria constituyen aquellos en donde predomina la transferencia de recursos, es importante mencionar, aunque sea brevemente, la relevancia que adquieren los distintos criterios que las organizaciones establecen para decidir quien o quienes pueden acceder a los mismos. En ese sentido, se observa que predominan los casos en donde se combina la situacin econmica, es decir la imposibilidad de adquirir los productos por cuenta propia en el mercado con otro tipo de dimensiones no materiales que hacen a la vida cotidiana de las personas, alcanzando un valor relativo del 48%, mientras que los proyectos que establecen el criterio econmico exclusivamente llegan al 35%, correspondindole el 17% restante a los proyectos donde se
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manifiesta no establecer criterios para el acceso a los mismos. Finalmente, en lo que respecta a los proyectos que atienden la problemtica alimentaria, se considera importante relacionar los proyectos, segn criterio de acceso, con el hecho de recibir o no financiamiento del Estado por parte de la organizacin, observndose que el Estado, en cualquiera de sus niveles, financia a organizaciones que ejecutan el 44% de los proyectos alimentarios, de los cuales el 86% establecen algn criterio de seleccin para que los usuarios puedan acceder a los mismos.
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En el mismo nivel de valor relativo encontramos que los proyectos que se vinculan a la asistencia y provisin de recursos alcanzan el nmero del 30% del total de los proyectos implementados. Este tipo de proyectos presentan una lgica similar a los alimentarios, con la obvia diferencia en los recursos que se transfieren a los usuarios. Si se analizan las modalidades de trabajo, en lo que respecta a la transferencia de bienes de uso preestablecidos por las organizaciones, el valor relativo es del 70% de los proyectos y se trata, por ejemplo, de espacios denominados roperitos, donde se produce el arreglo y distribucin de vestimenta a la poblacin usuaria, provisin de tiles escolares, de materiales para la construccin, viviendas en comodato (para la tercera edad, estudiantes universitarios, etc.), entre
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otros recursos. Por su parte, en este tipo de proyectos es importante la modalidad de transferencia de recursos monetarios para que las personas puedan acceder a bienes especficos en el mercado, alcanzando un valor del 22%, tratndose de proyectos de becas econmicas para estudiantes secundarios o universitarios, microcrditos para personas subocupadas o desocupadas, asistencia econmica para adolescentes, entre otros. Las otras dos modalidades de prestacin de servicios, es decir las actividades educativas y/o de sensibilizacin y la asistencia/asesoramiento de profesionales vinculados a la temtica se encuentran asociadas a las dos modalidades anteriores, acompaando la transferencia especfica de los recursos, mediante charlas, talleres de reflexin, etc. Finalmente, cabe referenciar que en estos proyectos los criterios de acceso a los usuarios presentan valores relativos del 49% para aquellos que consideran ms de un criterio, el 29% para los proyectos que slo consideran criterios de tipo econmico y el 22% abarca a los proyectos que no establecen criterios de acceso. Siguiendo con la descripcin de los tipos de proyectos, se observa que adquieren un valor importante los proyectos vinculados a la recreacin, con un nmero de 244 proyectos. En este caso, podemos mencionar brevemente que se trata de instancia de esparcimiento no mercantilizado como talleres de vida en la naturaleza, centros de referencia para nios y/o adolescentes, centros de da para la misma franja tarea anterior o para la tercera edad, visitas culturales y recreativas a distintos espacios de las diferentes ciudades, entre otras experiencias. En el tipo de modalidades de trabajo, priman las actividades educativas, de sensibilizacin y capacitacin con un valor del 75%, por lo cual el valor de los proyectos que no consideran criterios econmicos para su acceso asciende significativamente en proporcin a los anteriores, alcanzando el nmero de 43%, mientras que la situacin econmica es considerada slo en el 4% de los proyectos implementados. Finalmente, en lo que respecta a los tipos de proyectos, se han identificado 65 experiencias que centran parte de su trabajo en la problemtica de la rehabilitacin, 121 en actividades de promocin de la comunidad, 85 en la provisin de servicios, equipamientos e infraestructura, 165 en la atencin a los usuarios para orientarlos y asesorarlos en problemticas especficas, y 119 experiencias que centran su trabajo en cuestiones deportivas.
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Muchos de los proyectos mencionados en este prrafo combinan sus acciones con los analizados anteriormente, como por ejemplo, los de orientacin y asesoramiento con los alimentarios y educativos no formales. Anteriormente hemos planteado al menos puntualmente algunos elementos que por su importancia en la definicin de los servicios sociales, merecen que se traten con un mayor detenimiento. Se trata de los elementos vinculados a la franja etrea a las que se destinan los distintos tipos de proyectos, los criterios de acceso y la recepcin o no de financiamiento por parte del Estado. A continuacin, se pretende girar el punto de la descripcin a fin de partir de estos tres elementos y retomar los puntos considerados precedentemente. Si tomamos como eje la franja etrea a la que estn destinados los servicios sociales, nos encontramos que la mayora de los proyectos se destinan a ms de una franja, alcanzando un mayor valor absoluto aquellos que se destinan a adolescentes, siendo 446 proyectos, mientras lo que menor valor alcanzan son los destinados a la tercera edad, con un total de 264 proyectos. Los proyectos destinados a los nios, adultos y poblacin en general, tienen valores similares, obteniendo valores de 314, 376 y 325 respectivamente. Esta informacin relacionada con las organizaciones que recibe o no financiamiento por parte del Estado nos permite apreciar que en trminos generales el Estado financia un porcentaje que oscila entre el 50 y 60 % de las organizaciones que ejecutan proyectos para los nios, los adolescentes, los adultos y la tercera edad, y un 30% de aquellas que destinan proyectos al pblico en general. Grficamente esta relacin se muestra de la siguiente manera:
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Por su parte, si consideramos la relacin entre la edad a la que estn destinados los proyectos y los criterios de acceso, se aprecia que en todas las edades priman los mltiples criterios para determinar o no el acceso a los proyectos sociales, alcanzando un valor relativo aproximado al 50%, mientras que los criterios econmicos son los que menor valor relativo presentan en todas las franjas de edades, salvo en el caso de los proyectos destinados a la poblacin en general que se presenta como la segunda tendencia.
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En trminos generales puede relacionarse el punto anterior con los tipos y las modalidades de intervencin de los distintos proyectos sociales, en tanto que se observa, por ejemplo, que los proyectos que estn destinados a lo poblacin en general son aquellos vinculados a la asistencia y provisin de recursos, a la problemtica alimentaria y a los servicios, equipamiento e infraestructura, los cuales implican en su mayora la transferencia de bienes de uso a la poblacin usuaria, situacin que se relaciona con la relevancia que adquieren la capacidad econmica de los usuarios para determinar su acceso o no a los proyectos. Por su parte, los proyectos destinados a nios/as y/o adolescentes se centran bsicamente en la educacin no formal y lo recreativo. Estos tipos de proyectos, sea de manera individual como combinada con otros tipos, adquieren un valor de 44% y 49% en el caso de los educativos no formales para nios/as y adolescentes respectivamente, y del 32% para ambas edades en el caso de los proyectos recreativos. Como se mencion anteriormente, estos proyectos implican generalmente la modalidad de sensibilizacin, educacin y capacitacin y/o asesoramiento profesional especfico,
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por lo cual en este caso la falta de transferencia de recursos, ya sea materiales como monetarios, implica un menor peso relativo de los criterios econmicos para determinar el acceso o no de los usuarios. En cuanto a los proyectos que determinan a los adultos y a la tercera edad como destinatarios de sus intervenciones, se aprecia que en relacin a los primeros, sobresalen los proyectos vinculados a la educacin no formal alcanzando un valor del 42% y los proyectos de asistencia y provisin de recursos, con un porcentaje del 26%. Mientras que en los proyectos destinados a la tercera edad adquieren relevancia los de asistencia y provisin de recursos y los alimentarios con el 31% y el 24% respectivamente. Cabe mencionar que estas franjas de edades comparten como destinatarios 144 proyectos, siendo bsicamente aquellos que atienden la carencia de distintos recursos materiales. Algunas consideraciones finales Se ha partido en este captulo de considerar a los servicios sociales como respuesta a la situacin de interpelacin de la cuestin social en la vida cotidiana de las personas, resaltando que los productos de esos servicios no son accesibles para toda la poblacin, sino que se aplican criterios de focalizacin y selectividad, aspectos que han sido desarrollados en el captulo 5 del presente libro. Por otra parte, se ha considerado que dichos servicios sociales enfrentan problemas sociales particulares, siguiendo la lgica sectorial de las polticas sociales y se ha compartido la idea que, adems de dar respuesta a los problemas que padecen tanto trabajadores como mucho ms los excluidos del mercado de trabajo, estos servicios implican la redistribucin del valor creado en el proceso de trabajo, lo cual estara significando el reconocimiento de los problemas y la satisfaccin de las necesidades que de all se derivan. Se ha contemplado tambin que estos sistemas de proteccin no slo transfieren bienes o servicios, sino que instalan lgicas y sentidos respecto de la comprensin de los problemas, de la sociedad, de las relaciones sociales y del papel de los actores. A partir de ello, hemos intentado develar la lgica con que se instrumentan los servicios sociales a travs de la distintas organizaciones que expresan la dinmica de la Sociedad Civil, en un universo concreto y, por lo tanto, tratando de captar sus particularidades.
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En este sentido, se ha partido de analizar las generalidades planteadas en trminos de posibilidades y limitaciones en la produccin de servicios sociales, que oscilan y podran resumirse entre dos posturas: Aquellas que sostienen la privatizacin en la atencin de la cuestin social a partir de la intervencin de las organizaciones consideradas como partcipes responsables de la produccin de servicios sociales y quienes postulan que esta misma participacin ha permitido ampliar la esfera pblica, redefinirla y generar una nueva institucionalidad. Desde las ventajas sealadas como rasgos generales para estas organizaciones, as como tambin desde las limitaciones planteadas, se ha analizado la especificidad del universo considerado. Desde este punto estamos en condiciones de concluir, a partir de los objetivos que se plantean las organizaciones relevadas, que las mismas reproducen la lgica asistencial de las polticas sociales estatales, otorgando prioridad a la provisin de recursos antes que a la promocin o prevencin de problemticas concretas. Asimismo, el papel destacado en cuanto al tipo de proyectos que ejecutan, los ubica en un papel de soporte o acompaamiento de servicios sociales que estaran siendo brindados por el Estado, reforzando en este sentido la lgica que seala el papel irrenunciable del Estado como garante, en particular en lo relativo al servicio educativo. Sin embargo, en relacin a los proyectos que implican la transferencia de bienes o servicios, opera la lgica que reproduce los cnones establecidos donde se combinan varios criterios y en consecuencia sentidos: Por un lado, la definicin excluyente de parte de las organizaciones en cuanto a modos y formas de atender los problemas, sin inclusin de los destinatarios, por lo tanto, no se visualizan metodologas participativas ni inclusivas, sino caminos unidireccionales desde quien da a quien recibe. Asimismo, las instancias de capacitacin y sensibilizacin no acompaan la provisin de recursos, con lo cual se favorecen los mecanismos tutelares o clientelares y por ltimo, se privilegian los criterios de seleccin que contemplan indicadores de tipo econmico, significando con ello que el acceso queda sujeto a la demostracin de carencia y no al reconocimiento de la asistencia como garanta de derechos. Como un aporte ms a esta lnea de anlisis, se ha podido concluir que, a mayor dependencia en trminos de financiamiento estatal, sobre todo en los servicios sociales que implican la transferencia de bienes, los mrge-
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nes de autonoma de estas organizaciones se ven acotados, reduciendo con ellos la capacidad propositiva y de innovacin, y reforzando el sentido de intervencin como brazos ejecutores de polticas sociales estatales. Diferente es la lgica que aparece tras los proyectos definidos en el campo de la recreacin, en los cuales se privilegia la sensibilizacin la educacin y no se enfatiza en los indicadores de tipo econmico sino que el acceso resulta ligado a otros indicadores no materiales, aunque las temticas y modalidades que se observan reproducen en mayora lo previsto hegemnicamente. En relacin a las franjas etreas a quienes se destinan los proyectos, hemos concluido que guarda estrecha relacin con el financiamiento provisto desde las instancias estatales, con claro privilegio de servicios ofrecidos para la infancia y adolescencia. En este sentido resulta evidente esta dependencia por parte de las organizaciones y se refuerza el papel de ejecutor de servicios antes ofrecidos desde las instancias estatales, con un claro condicionamiento sujeto a la provisin de fondos que tienen un destino preasignado y que viene en definitiva a reproducir la lgica que instala prioridades para ciertos sectores de la poblacin a quien hay que atender. En definitiva, el anlisis de las particularidades de las organizaciones relevadas, ha permitido establecer que las mismas vienen a cumplir un papel innegable en la produccin de servicios sociales, el cual podra calificarse bsicamente como acompaantes, soporte o ejecutores de la intervencin del Estado en materia de servicios sociales. Esta relacin, ms difusa en sus lmites cuanto mayor es la dependencia en el financiamiento, promovera la reproduccin de la lgica hegemnica, advirtiendo claramente un proceso de re-filantropizacin que es coincidente con los planteos generales establecidos y que se manifiesta con mayor agudizacin en la dcada de los 90 y en pocas de agudizacin de la crisis econmica.
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Sobre los Autores

Araya, Jos Mara. Profesor y Licenciado en Historia de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (FCH-UNCPBA). Magster en Relaciones Internacionales. Profesor Adjunto del rea de Histrico-Poltica de la Licenciatura en Relaciones Internacionales (FCHUNCPBA). Director del Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemas Internacionales y Locales (CEIPIL-FCH-UNCPBA). Director de Proyectos y Programas de Investigacin acreditados en la Secretara de Polticas Universitarias del Ministerio de Educacin de la Nacin (SPU-ME). Investigador Formado y Activo categorizado por la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica (ANPCYT). Ha realizado servicios de asistencia y transferencia realizados con la temtica de las Organizaciones Pblicas No Estatales. Correo Electrnico: jmjaraya@yahoo.com.ar Ball Lima, Mara Eugenia. Licenciada en Ciencia Poltica. Maestranda en Administracin Pblica. FCE-UBA. Profesora de la Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires (UNNOBA). Integrante del Centro de Investigaciones en Polticas Pblicas de la UNNOBA Colaboradora del Programa Planificacin Participativa y Gestin Asociada (PPGA) de FLACSO Argentina. Calvento, Mariana: Licenciada en Relaciones Internacionales (FCH-U.N.C.P.B.A.). Magster en Desarrollo Local (UNSAM-UAM). Becaria CONICET (2008-2011). Doctorando en Ciencia Poltica (UNSAM). Actualmente se desempea como docente en Licenciatura en Relaciones Internacionales (FCH-UNCPBA). Desde el ao 2003,desarrolla en elCEIPIL tareas de investigacin en proyectos vinculados a la temtica Estado, Desarrollo y Polticas Pblicas. Realizo servicios de asistencia y transferencia realizados con la temtica de las Organizaciones Pblicas No Estatales. Correo Electrnico: marianacalvento@yahoo.com.ar Colombo, Sandra. Profesora de Historia (FCH-UNCPBA) y Doctora en Sociologa (UNESP-Brasil). Profesora Adjunta de la FCH-UNCPBA. Directora de Proyectos de investigacin radicados en el CEIPIL acreditados en la SPU-ME orientadosa analizar las polticas pblicaspara el desarrollo delestado argentino en los ltimos treinta aos. Asimismo, ha realizado servicios de asistencia y transferencia realizados con la temtica de las Organizaciones Pblicas No Estatales. Correo Electrnico: s_s_colombo@yahoo.com Mallardi, Manuel W.. Licenciado en Trabajo Social (FCH-UNCPBA).Actualmente se desempea como Director de Carrera de Licenciatura en Trabajo Social y como docente en la ctedra de Planificacin Social de dicha carrera. Becario CONICET y se encuentra cursando su posgrado enla Facultad de Trabajo Social de la Universidad Nacional de La Plata. Desde el ao 2003,desarrolla tareas de investigacin
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en proyectos vinculados a la temtica delas Organizaciones Pblicas No Estatales en elCEIPIL-FCH-UNCPBA.Correo Electrnico: manuelmallardi@yahoo.com.ar Piero, Fernando Julio. Doctor en Sociologa (UNESP-Brasil). Profesor Adjunto del rea de Economa de la FCH-UNCPBA. Investigador del CEIPIL-FCH-UNCPBA. Director de Proyecto de Investigacin acreditado en la SPU-ME. Investigador Formado y Activo categorizado por la ANPCYT. Asimismo, ha realizado servicios de asistencia y transferencia realizados con la temtica de las Organizaciones Pblicas No Estatales. Correo Electrnico: ferpiner@fch.unicen.edu.ar Poggiese, Hctor Atilio. Abogado (UBA). Master en Administracin Pblica, Fundaco Getlio Vargas, Rio de Janeiro, Brasil. Investigador-docente de FLACSO, coordinador del Programa Planificacin Participativa y Gestin Asociada (PPGA). Miembro de las Redes PPGA. Coordinador del Grupo de Trabajo Desarrollo Urbano, en CLACSO. Profesor de posgrado en FLACSO, CLACSO, UBA, UNLP, UNNE. Asesor de polticas pblicas y coordinador de proyectos de desarrollo. Consultor UNICEF, UNESCO, FAO, OPS, IICA. Correo Electrnico: igpp@unnoba.edu.ar Rossi, Adriana. Asistente Social, Licenciada en Servicio Social y Magster en Ciencias Sociales, mencin socio antropolgica, FLACSO, 2002. Profesora Adjunta en el rea de Trabajo Social institucional de la Licenciatura en Trabajo Social FCHUNCPBA. Investigadora del CEIPIL-FCH-UNCPBA. Directora de proyectos de investigacin y de transferencia relativos a la temtica de Organizaciones Pblicas no Estatales desde el ao 2000. Correo Electrnico: adjuvi@speedy.com.ar Ruiz, Luciana. Licenciada en Trabajo Social (FCH-UNCPBA). Actualmente se desempea en la Licenciatura en Trabajo Social. Se encuentra cursando su posgrado enla Facultad de Trabajo Social de la Universidad Nacional de La Plata. Desarrolla tareas de investigacin en proyectos vinculados a la temtica delas Organizaciones Pblicas No Estatales en el CEIPIL-FCH-UNCPBA.Correo Electrnico: lucianaruiz77@yahoo.com.ar Segura, Mariana. Arquitecta. Diploma Superior/ Especializacin en Gnero y Polticas Pblicas- PRIGEPP/ FLACSO. Maestranda en Ciencias Polticas y Sociologa de FLACSO Argentina. Coordinadora de Proyectos del Programa de Planificacin Participativa y Gestin Asociada- FLACSO Argentina. Ha desarrollado tareas de consultora en proyectos micro-regionales, provinciales y regionales, como as tambin en diferentes proyectos nacionales. Taborga, Ana Maria. Licenciada en Ciencias de la Educacin (FCH-UNCPBA), Magster en Relaciones Internacionales (FCH-UNCPBA). Investigadora del CEIPILFCH-UNCPBA. Directora de Proyecto de Investigacin acreditado en la Secretara de Polticas Universitarias del Ministerio de Educacin de la Nacin. Correo Electrnico: ataborga@rec.unicen.edu.ar
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Indice
Introduccin ................................................................................ 7 Captulo 1 ...................................................................................... 13 Esfera Pblica, Cuestin Social y Organizaciones de la Sociedad Civil - Adriana E. Rossi Manuel W. Mallardi .... 15 Captulo 2 ...................................................................................... 43 Planificacin Participativa y Gestin Asociada del Desarrollo Local - Hctor Poggiese, Ma. Eugenia Ball Lima y Mariana Segura ................................... 45 Captulo 3 ...................................................................................... 69 Economa y Poltica en la Argentina actual. Implicancias para la regin del centro de la Provincia de Buenos Aires. Mariana Calvento y Fernando Julio Piero ................................. 71 Captulo 4 .................................................................................... 101 La Sociedad Civil en Argentina. Breve caracterizacin de las Organizaciones Pblicas No Estatales de la regin centro de la Provincia de Buenos Aires. Fernando Julio Piero; Mariana Calvento y Ana Mara Taborga ................................... 103 Captulo 5 .................................................................................... 131 Economa, Estado y Sociedad en la Argentina a partir de las reformas estructurales. Su incidencia en el surgimiento de las organizaciones pblicas no estatales Araya Jos Mara - Colombo Sandra ......................................... 133 Captulo 6 .................................................................................... 163 Lgicas y sentidos en la produccin de servicios sociales por Organizaciones Pblicas no Estatales Manuel W. Mallardi, Adriana Rossi y Luciana Ruiz ................... 165 Sobre los autores ...................................................................... 187
190
Este libro se termin de imprimir durante el mes de marzo de 2009
Tirada de 500 ejemplares

imprentagrafikart@gmail.com.

21.sociedad, Economia y Politica, en La Argentina Contemporanea - Varios Autores-Arraya

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1

EN LA ARGENT INA CONT EMPORANEA

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EN LA ARGENT INA CONT EMPORANEA

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Dr. Germn Snchez Daza Dr. Miguel Santagada

(Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires - Argentina)

(Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires - Argentina)

Mag. Daniel Herrero

SOCIEDAD, ECONOMIA Y POLITICA EN LA ARGENTINA CONTEMPORANEA.

Esfera Pblica, Cuestin Social y Organizaciones de la Sociedad Civil

Adriana E. Rossi Manuel W. Mallardi

Adriana E. Rossi Manuel W. Mallardi

CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL

Adriana E. Rossi Manuel W. Mallardi

CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL

Adriana E. Rossi Manuel W. Mallardi

CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL

Adriana E. Rossi Manuel W. Mallardi

CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL

Adriana E. Rossi Manuel W. Mallardi

CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL

Adriana E. Rossi Manuel W. Mallardi

CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL

Adriana E. Rossi Manuel W. Mallardi

CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL

Adriana E. Rossi Manuel W. Mallardi

CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL

Adriana E. Rossi Manuel W. Mallardi

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Adriana E. Rossi Manuel W. Mallardi

CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL

Adriana E. Rossi Manuel W. Mallardi

CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL

Adriana E. Rossi Manuel W. Mallardi

CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL

Adriana E. Rossi Manuel W. Mallardi

CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL

Planificacin Participativa y Gestin Asociada del Desarrollo Local

Hctor Poggiese, Ma. Eugenia Ball Lima y Mariana Segura

Hctor Poggiese, Ma. Eugenia Ball Lima y Mariana Segura

CAPITULO 2 - PLANIFICACION PARTICIPATIVA Y GESTION ASOCIADA

Hctor Poggiese, Ma. Eugenia Ball Lima y Mariana Segura

CAPITULO 2 - PLANIFICACION PARTICIPATIVA Y GESTION ASOCIADA

Hctor Poggiese, Ma. Eugenia Ball Lima y Mariana Segura

CAPITULO 2 - PLANIFICACION PARTICIPATIVA Y GESTION ASOCIADA

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CAPITULO 2 - PLANIFICACION PARTICIPATIVA Y GESTION ASOCIADA

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CAPITULO 2 - PLANIFICACION PARTICIPATIVA Y GESTION ASOCIADA

Hctor Poggiese, Ma. Eugenia Ball Lima y Mariana Segura

CAPITULO 2 - PLANIFICACION PARTICIPATIVA Y GESTION ASOCIADA

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Hctor Poggiese, Ma. Eugenia Ball Lima y Mariana Segura

CAPITULO 2 - PLANIFICACION PARTICIPATIVA Y GESTION ASOCIADA

Hctor Poggiese, Ma. Eugenia Ball Lima y Mariana Segura

CAPITULO 2 - PLANIFICACION PARTICIPATIVA Y GESTION ASOCIADA

Procedimentalmente, la GA funciona mediante plenarios y grupos de trabajo especficos.

Hctor Poggiese, Ma. Eugenia Ball Lima y Mariana Segura

CAPITULO 2 - PLANIFICACION PARTICIPATIVA Y GESTION ASOCIADA

Hctor Poggiese, Ma. Eugenia Ball Lima y Mariana Segura

CAPITULO 2 - PLANIFICACION PARTICIPATIVA Y GESTION ASOCIADA

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