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MEMORIAS

DEL SEMINARIO
INTERNACIONAL

PENSANDO LA RECUPERACIN
DE BOGOT DESPUS
DE UN TERREMOTO
Para despus del terremoto, Bogot tiene un Plan de Vida

PROYECTO COL 54254


PLANEACIN DE LA RECUPERACIN

SAMUEL MORENO ROJAS


Alcalde Mayor de Bogot
CLARA LPEZ OBREGN
Secretaria de Gobierno Distrital
GUILLERMO ESCOBAR CASTRO
Director Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias de Bogot
BRUNO MORO
Representante Naciones Unidas en Colombia
XAVIER HERNNDEZ
Oficial de Proyecto
COORDINADOR PROYECTO
IGNACIO GALLO P.
EQUIPO COORDINADOR
VIVIANA GUARN C. Tcnico
DIANA ROA C. Administrativo
TEXTOS
JANETH LOPEZ SOSA
IGNACIO GALLO P.
EDICIN
Claudia Martnez Surez

MEMORIAS DEL SEMINARIO INTERNACIONAL


PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO
ISBN: 978-958-99326-0-5

Prohibida la reproduccin total o parcial de esta publicacin, por cualquier medio empleado,
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Bogot D. C., Colombia.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Tabla de contenido
INTRODUCCIN ................................................................................................................................................ 5
Intervenciones
Samuel Moreno Rojas - Alcalde Mayor de Bogot ............................................................................................. 7
Mara del Carmen Sarcasa - Directora Adjunta del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo - PNUD ............................................................................................................................... 9
Guillermo Escobar Castro - Director de la Direccin de Prevencin y Atencin
de Emergencias DPAE Bogot ..................................................................................................................... 10

CAPTULO 1 - UNA APROXIMACIN CONCEPTUAL ............................................................................... 11


La recuperacin como un camino hacia el desarrollo sostenible .......................................................... 13
Gustavo Wilches Chaux (Colombia)
CAPTULO 2 - LA RECUPERACIN EN CONTEXTOS DE POLTICA ..................................................... 23
La visin del PNUD en los procesos de recuperacin post-desastre .................................................... 25
Luis Gamarra - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD
La poltica nacional de recuperacin ........................................................................................................... 30
Germn Jimnez Barrera (Colombia) - Direccin Nacional de Prevencin
y Atencin de Desastres

CAPTULO 3 - TEMAS ESTRATGICOS EN PROCESOS DE RECUPERACIN ..................................... 35


El manejo fiscal de los recursos para la reconstruccin .......................................................................... 37
Juan Ricardo Ortega (Bogot) - Secretario de Hacienda de Bogot
La modelacin del riesgo catastrfico como insumo fundamental para definir estrategias
financieras para reduccin del riesgo y la reconstruccin post-desastre ........................................ 46
Omar Daro Cardona (Colombia) - Consultor Internacional - Profesor Universidad Nacional
de Colombia
La perspectiva de gnero en la recuperacin ............................................................................................. 52
Mara del Rosario Saavedra (Colombia)
Esquema institucional para abordar un proceso de recuperacin - Panel ........................................... 62
Elkin Velsquez - Investigador de la Universidad Externado de Colombia
Jorge Ivn Cuervo - Abogado - Profesor de la Universidad Externado de Colombia, columnista
Gustavo Wilches Chaux - Exdirector NASA KIWIE - Consultor Internacional

CAPTULO 4 - EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE RECUPERACIN ........................................... 71


El proceso de la reconstruccin y la resiliencia del Sistema: Lecciones de Mitch y Katrina ............. 73
Anthony Oliver Smith
La reconstruccin despus del terremoto de Pakistn ........................................................................... 83
Altaf Muhammad Saleem - Ex Ministro Federal, Director ERRA

La reconstruccin del hbitat despus del sismo de ciudad de Mxico ............................................... 93


Manuel Aguilera Gmez
La recuperacin y los factores culturales despus de la erupcin volcnica
del Monte Pinatubo - Filipinas ................................................................................................................ 103
Jean Christophe Guillard
Poltica sectorial de vivienda para la recuperacin temprana y la reconstruccin
luego del sismo del 15 de agosto de 2007 en Per ............................................................................. 111
Jess Vidaln Orellana

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

INTRODUCCIN
medida que crece el nmero de habitantes y se urbaniza la sociedad,
aumentan progresivamente los impactos sobre el medio ambiente y la
generacin de riesgos. Acostumbrados a ser testigos mudos del acelerado
incremento de las catstrofes, inundaciones, tsunamis y terremotos que
ocupan los titulares de las noticias, la imagen de ciudades y campos destruidos ya
no asombran a nadie, y el rescate de heridos, las campaas para donaciones de
alimentos, elementos de aseo, ropa y cobijas y campamentos para los damnificados
son, a la vista de la ciudadana, las acciones inmediatas propias de la emergencia.

Sin embargo, cuando tiembla la tierra, tambin tiemblan los procesos sociales. La
respuesta del Gobierno es lo nico que la comunidad espera, pues los efectos
sociales, sicolgicos, fsicos y econmicos de un terremoto pueden ser igual de
devastadores si no existe la suficiente preparacin para recuperar la ciudad. Ese
volver a empezar, desafa y enfrenta (con toda intensidad) la voluntad, la decisin y
la paciencia de pobladores y autoridades.
Si Bogot tuviera que afrontar un terremoto, cul sera la forma de apoyar a las
personas que sufrieron procesos de prdida o afectacin de sus familias, su vivienda
o empleo? Cmo se recuperara de forma rpida el ingreso de los bogotanos?
De qu manera se manejara el trfico ante el colapso de puentes o vas principales
y el aumento del nmero de viajes en la ciudad? Se podra controlar el precio del
suelo y de los materiales de construccin al aumentar su demanda? Cmo y en
dnde se reasentara aquella poblacin que perdi su vivienda? Cmo se
reorganizara la Administracin Distrital para atender sus funciones, ms las nuevas
impuestas por el proceso de reconstruccin?
Estas han sido algunas de las preguntas guiadas a la Alcalda Mayor para desarrollar
el Plan Distrital Prevencin y Atencin de Emergencias con una estrategia de
fortalecimiento de la capacidad de respuesta de Bogot ante un sismo de gran
magnitud. La Alcalda Mayor de Bogot, a travs de la Direccin de Prevencin y
Atencin de Emergencias de Bogot, y el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo, han unido esfuerzos para avanzar en esta temtica.
Con este objetivo en la agenda, desde el 2007 se puso en marcha el proyecto
Planeacin de la Recuperacin buscando generar un modelo de gestin que permita
formular un marco de actuacin para procesos de reconstruccin, rehabilitacin y
desarrollo sostenible despus de un evento de gran magnitud, antes de su

ocurrencia, en donde, con un enfoque de equidad y de derechos, se construyan las


polticas, estrategias, instrumentos y acciones para que la ciudad se recupere. El
marco de actuacin incluye lineamientos para aspectos ambientales, regionales,
territoriales, socioeconmicos, financieros, de planeacin, culturales, de poblacin
vulnerable y de gnero.
Con Planeacin de la Recuperacin se est formando un modelo de
actuacin piloto a nivel internacional. Bogot concibe su proceso de
Para reducir la
recuperacin antes de que ocurra el evento, con cabeza fra y
vulnerabilidad,
aprovechando cada segundo, de manera que sea incorporado en los
actuar durante
sistemas fundamentales de planeacin, prevencin y atencin de
un sismo o
emergencias, asumido a su vez por la ciudadana. Sin preparacin
estratgica, la improvisacin y la premura le impedirn a la comunidad y a
movilizarse en
la institucionalidad emprender una recuperacin de la ciudad oportuna,
funcin de la
gil y adecuada, lo que puede agudizar los efectos del fenmeno natural y
emergencia, es
demorar el adecuado proceso de reconstruccin. Es por esto que la
fundamental,
Direccin de Prevencin de Atencin y Emergencias DPAE propone,
pero tambin
a travs de dicho proyecto, hacer equipo con los municipios vecinos, la
es vital
Gobernacin de Cundinamarca, el Sistema Nacional de Prevencin de
planificar la
Desastres y con las organizaciones de cooperacin internacional; adems
recuperacin.
de incentivar la vinculacin de universidades a participar desarrollando
procesos de investigacin y aprendizaje sobre la planeacin de la
recuperacin, junto con gremios de la infraestructura, la construccin, las
aseguradoras, la produccin y, en general, procurando acordar estrategias conjuntas
para una reconstruccin post-emergencia de gran magnitud en Bogot.
Dentro de las actividades del proyecto, se plante entonces la necesidad de realizar
un evento que permitiera intercambiar experiencias de diferentes pases en procesos
de recuperacin post-desastre. Es as como en el mes de febrero de 2009, se
realiz en Bogot el Seminario Internacional Pensando la Recuperacin de Bogot
despus de un Terremoto, el cual cont con la participacin de siete pases y la
asistencia de ms de quinientos representantes de diferentes sectores de la ciudad.
El presente documento, recoge los aspectos principales de las ponencias
presentadas en este evento, las cuales constituyen un insumo muy importante para
los procesos de preparacin en recuperacin que adelanta la ciudad.

La Alcalda Mayor, la Secretara de Gobierno, la Direccin de Atencin y Prevencin


de Emergencias DPAE y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD,
reconocen que queda mucho por hacer todava. Bogot frente a un sismo no slo
est con los pies en la tierra, tambin cuenta con un plan de vida que le permitir
volver a la normalidad y convertir la tragedia en una oportunidad para renacer y
afianzarla como una ciudad de derechos.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

PALABRAS DEL SEOR ALCALDE MAYOR


DE LA CIUDAD DE BOGOT D.C.
SAMUEL MORENO ROJAS
ara el Gobierno de la ciudad la realizacin de este evento es de vital
importancia, pues le permite avanzar en un tema en el cual Bogot ha
alcanzado un liderazgo que ha llevado a asumir la preparacin y
prevencin ante un desastre natural, especficamente, la posible ocurrencia
de un terremoto, del cual se ha escuchado por dcadas. La historia de la ciudad
dice que en 1785, ocurri el ms grande terremoto, y se espera que pasen muchos
ms aos sin que se presente un nuevo evento de esta naturaleza.

Sin embargo, no hay nada que asegure que la ciudad estar exenta de esas
catstrofes naturales; por el contrario, son cada vez ms las alertas para que un
suceso de este tipo no llegue a sorprender y se pierda en tan solo unos minutos lo
que se ha construido en casi quinientos aos de historia. Por ello, desde el inicio
de esta administracin, es importante asumir un total compromiso con la prevencin
de desastres y la adecuada atencin de emergencias, precisamente porque el
objetivo principal es garantizar los derechos fundamentales y, por supuesto, los
derechos a la vida y a la integridad como prioritarios. De igual forma, es de vital
importancia garantizar el derecho al gozo y al disfrute de la ciudad. En ello se ha
trabajado para asegurar un hbitat digno, un ambiente vital, una movilidad efectiva
y sostenible, una seguridad que implica convivencia y tambin una prevencin del
riesgo y atencin de emergencias.
Todo esto implica avanzar en la visibilizacin y en la mitigacin de los riesgos
naturales pero tambin trabajar, de una manera muy fuerte, en el fortalecimiento
del conocimiento y las capacidades de todos los actores de la ciudad para poder
enfrentar, de la manera ms eficiente, situaciones de catstrofe y asumir tambin
procesos de recuperacin. Ese es precisamente el objetivo del Programa Bogot
Responsable ante el Riesgo y las Emergencias, que est contemplado en el Plan
de Desarrollo Bogot Positiva para Vivir Mejor. El programa contiene importantes
avances alcanzados por la ciudad en esta materia, especficamente la constitucin
del Sistema Distrital para la Prevencin y Atencin de Emergencias y el respectivo
Plan Distrital, haciendo un mayor nfasis en la corresponsabilidad de todos los
actores de la ciudad en esta materia.
De manera simultnea e interrelacionada, se han impulsado otras acciones
importantes para mitigar el riesgo y prepararse de manera adecuada para un
eventual caso de terremoto, entre las que se pueden destacar: la lucha contra la
pobreza (en particular en zonas de alto riesgo no mitigable a partir de la relocalizacin
de la poblacin asentada en estas reas), la abolicin de la urbanizacin de carcter

informal, la preservacin del ambiente, el mayor control y la misma vocacin para


un desarrollo sostenible de los escasos recursos naturales y el desarrollo de la
sociedad de conocimiento para poner al servicio de la prevencin, la atencin y la
recuperacin.
As mismo, el proceso de ajuste del actual Plan de Ordenamiento Territorial POT
de la ciudad, busca incorporar la gestin de riesgo como elemento transversal a
todos los componentes de desarrollo y ha profundizado en una estrategia de
fortalecimiento de la capacidad de respuesta de la ciudad post-sismo, mediante el
proceso de Planeacin de la Recuperacin, que se adelanta con el concurso de
la Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias y el apoyo de las Naciones
Unidas, proceso al cual se suma tambin la regin capital; estas acciones para
avanzar de manera importante en la preparacin de la ciudad y de sus habitantes
(primero para mitigar esos riesgos, segundo para enfrentar emergencias y tercero,
para asumir de la mejor manera los procesos de recuperacin y de reconstruccin).
Con toda seguridad, este Seminario Internacional se ha constituido como una
excelente oportunidad para apropiarse y compartir experiencias y aportes de todas
las personas que van a intervenir y participar, por tanto ser de utilidad para
fortalecer, pero, sobre todo, para motivar e integrar a todos los actores de Bogot.

Slo contando con la corresponsabilidad de todos es


posible construir la ciudad del maana, una ciudad de
derechos, prspera, sostenible, despierta ante el riesgo
y efectiva en la atencin y la recuperacin.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

PALABRAS DE LA DIRECTORA ADJUNTA DEL PROGRAMA


DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO PNUD
MARA DEL CARMEN SARCASA

esde el PNUD se ha asumido, como una prioridad, el fortalecimiento de


los gobiernos locales y las estrategias de desarrollo de los territorios de
una manera integral; en este sentido se maneja de manera sistemtica el
concepto de desarrollo humano, articulando la prevencin y la recuperacin
en situaciones de crisis con la planeacin y el desarrollo de capacidades locales.
Es as que la gestin del riesgo se convierte en una de las prioridades, buscando
fortalecer la preparacin, planeacin y prevencin de desastres (y todo lo relacionado
con la recuperacin temprana) como una de las estrategias bsicas para mantener
y mejorar los niveles de desarrollo en condiciones de vulnerabilidad.

El proyecto de fortalecimiento institucional de Bogot en el que se enmarca este


Seminario, ha constituido una apuesta del PNUD como una iniciativa pionera y
novedosa, cuyo objetivo final, que est a punto de concluir, es el de dotar a la
ciudad de Bogot de la organizacin institucional y las polticas necesarias para el
manejo de riesgos, desde la identificacin a la valoracin, la prevencin y mitigacin,
e incluyendo los procesos de recuperacin post-eventos. As, Bogot cuenta con
un sistema de administracin fortalecido que aporta a la ciudad sobre la base de la
formulacin de bases tcnicas y operativas concretas y prcticas, que pueden
aplicarse a los procesos de rehabilitacin y reconstruccin post-emergencias;
adems, ha tenido en cuenta los procesos territoriales que pueden generar nuevos
riesgos para poder reducir la vulnerabilidad antes de que ocurra una emergencia,
de manera que la magnitud de sta sea menor.
Mediante un adecuado proceso de planificacin de la recuperacin, la Direccin
de Prevencin y Atencin de Emergencias de Bogot, como principal contraparte
de este proyecto, ha podido identificar (conjuntamente con el PNUD) debilidades y
dificultades en la recuperacin temprana para establecer mecanismos de
coordinacin y de administracin, as como la operativizacin de una rehabilitacin
exitosa y gil, y se ha avanzando tambin en el enfoque diferencial aplicado a
poblaciones vulnerables, con especial atencin al papel de la mujer en proceso de
recuperacin.
Es as como se espera este evento propicie espacios de discusin, un mayor
acervo de conocimiento al enriquecerse con experiencias de otras regiones y
pases, y genere un intercambio fcil y gil para nutrirse mutuamente previniendo
mayores impactos de estos desastres naturales, tanto a nivel nacional como
internacional.

PALABRAS DEL DIRECTOR DE DIRECCIN DE PREVENCIN Y


ATENCIN DE EMERGENCIAS DPAE DE LA CIUDAD DE BOGOT
GUILLERMO ESCOBAR CASTRO

ste Seminario gira alrededor de los procesos de gestin integral del riesgo
y permite presentar a Bogot como ejemplo, pues ha venido desarrollando
acciones para que dichos procesos se hagan una realidad.

La ciudad no ha cesado en su crecimiento, y las ltimas administraciones han


venido concertando una poltica pblica de la gestin integral del riesgo que entiende
las eventualidades de dicho crecimiento y han concentrado sus esfuerzos en
construir una ciudad que avance en derechos, en un desarrollo sostenible y en
bienestar, bajo la perspectiva que, pase lo que pase, la dinmica de la ciudad no se
detenga.
Hoy da, Bogot es un orgullo para quienes habitan en ella; es un modelo de
desarrollo sostenible para Amrica Latina y es un desafo constante para quienes
asumen la tarea de Gobierno. Por ello, es tan importante la poltica pblica de
gestin del riesgo, que ha permitido, a travs de diversas campaas como la de
Bogot con los Pies en la Tierra y otras, sensibilizar a la poblacin y avanzar en
la prevencin y preparacin.
Actualmente, existen tres razones para seguir trabajando en el futuro de la ciudad:
1.

2.

Porque una ciudad que se prepara para afrontar, atender y responder ante la
ocurrencia de eventos de gran magnitud, cuenta con herramientas de planeacin
para la recuperacin y puede convertir la situacin adversa en la construccin
de un mejor futuro.

3.

10

Porque no se sabe cundo pueda suceder un evento adverso, pero se aspira


a que la ciudad est preparada para seguir adelante; para ello, se ha propuesto
un Plan de Vida, incorporado al Plan de Desarrollo de Bogot.

Porque lo ms importante para el Gobierno Distrital es la poblacin capitalina y


sus derechos; y con este objetivo central, todas las entidades pblicas de la
ciudad trabajan.

Se pretende entonces que la ciudadana no est entre la


incertidumbre e intranquilidad ante la ocurrencia de un
evento adverso, sino que cuente con una ciudad y una
ciudadana atenta, preparada, dinmica y con los pies
sobre la tierra.

Memorias

Captulo

1
UNA
APROXIMACIN
CONCEPTUAL
Para despus del terremoto, Bogot tiene un Plan de Vida

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

La recuperacin como un camino hacia el desarrollo sostenible


Gustavo Wilches Chaux (Colombia) 1

Bogot es como Sodoma


El terremoto la har cambiar.
Carretera que sube de Melgar
a Bogot.

obre la recuperacin, hay que resaltar dos aspectos importantes:


el primero, que Bogot se haya embarcado (desde hace varios
aos y desde hace varias administraciones) en pensar el tema
del fortalecimiento de la ciudad para resistir los efectos de un
terremoto de gran magnitud; es de resaltar porque se ha venido realizando
sin que haya ocurrido un desastre.

Normalmente ese tipo de reflexiones surgen despus de un desastre, y en


Colombia no ha sido la excepcin. Un ejemplo claro de esto es la creacin
del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres, que aunque
es un gran logro, surge despus de la destruccin de Armero, que cobr
veinticinco mil vidas.

El que Bogot
decididamente
est hablando de
terremoto, aun
cuando se critique
por considerar
que existen
muchos
problemas graves
que atender, es
trascendental.

Un segundo aspecto es que Bogot tiene conciencia de su gran


vulnerabilidad, lo cual convierte esto en una fortaleza. As mismo la claridad en la
existencia de planes de accin ante estas eventualidades no hace desaparecer la
vulnerabilidad, pues en algunos casos se ha dado que la existencia de planes y
estudios disminuye la atencin sobre las ya existentes.
Otro asunto de trascendencia es que una afectacin de Bogot por un terremoto
sera adems un hecho poltico, debido a todo lo que la capital representa para el
resto del pas por los procesos de centralizacin que an se mantienen, a pesar de
los esfuerzos por lograr una verdadera descentralizacin. Las tendencias parecieran
ir en otro sentido: Bogot sigue manteniendo altas tasas de crecimiento y se aleja
de otras ciudades como Barranquilla, Cali y Medelln; en ella se continan

Abogado de la Universidad del Cauca. Ex Director de la Corporacin NASA KIWIE Consultor Internacional.
Miembro de la Red de Estudios Sociales Sobre Desastres. Consultor del Proyecto PREDECAN Apoyo a
la Prevencin de Desastres de la Comunidad Andina.

13

concentrando la mayor parte de actividades relacionadas con la vida nacional. Un


terremoto en esta zona tendra repercusiones polticas muy grandes, y su
reconstruccin sera un proceso poltico tanto para la ciudad como para el resto
del pas. Esto significa que lo que sucede all necesariamente va a afectar el resto
de Colombia.
Y aunque este tema no se ha estudiado con profundidad, sera interesante examinar
la influencia de procesos como el del maremoto de Tumaco en 1979, el terremoto
de Popayn y el desastre de Armero. Alrededor de estos desastres,
especficamente de su reacomodamiento social y no necesariamente en funcin
de la gestin del riesgo, se fueron generando una serie de procesos y de
movimientos sociales que, en ltimas, aportaron de alguna manera al proceso
constituyente, quedando (gran parte de la esencia de estos movimientos) plasmados
en la nueva carta constitucional del pas. Si esto se reconoce de esta manera,
habra que preguntarse qu significa para el pas un desastre en Bogot.
En funcin de lo dicho y haciendo una
revisin de la historia de la ciudad en
cuanto a la ocurrencia de desastres, se
podra hacer un smil con los hechos
ocurridos el 9 de abril de 1948, que si bien,
fue un desastre no por ser un fenmeno
natural sino un hecho poltico, desat una
serie de procesos que transformaron de
manera total la vida de Colombia. Aqu la
pregunta es: la recuperacin fsica,
poltica, econmica y social de Bogot y
del resto del pas hicieron que sesenta
aos despus la ciudad y el pas sean
ms sostenibles que antes del 9 de abril
de 1948? Se puede afirmar que no,
indicando que el tipo de respuesta que le dieron todos los actores sociales,
especialmente quienes estaban en el poder, al desastre del 9 de abril, condujo a la
aparicin de ese periodo nefasto de la historia colombiana que se llam la violencia,
y que el pas an no ha logrado superar. En l, se sentaron las bases de un periodo
catastrfico de Colombia, cuyas consecuencias todava estn presentes y son
parte de la vida de los colombianos.

14

Tambin se puede pensar que este smil no tiene nada que ver con la posible
ocurrencia de un terremoto, pues los eventos del 9 de abril tuvieron otras
motivaciones y consecuencias. Pero el mensaje aqu radica en el significado poltico
que tendra un desastre como, por ejemplo, un terremoto en la ciudad. Esta es la
premisa de acercamiento al tema de los desastres como camino, como
oportunidad para pensar la recuperacin como un paso hacia el desarrollo
sostenible.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Si hay una preparacin adecuada para evitar el desastre, si todos los planes
funcionan coordinadamente y nada falla, no habr tal. Es por ello que un terremoto
sin la debida planificacin llevara al caos (la principal caracterstica del llamado
desastre es precisamente eso, que es un desastre, y aunque parece obvio, no lo
es). En la ciudad se han visto ejemplos de planificacin con el tema de las
inundaciones en poca de lluvias: a finales del ao anterior se registr que en
Bogot no hubo inundaciones por el invierno; esto se evit gracias a que la
administracin de la ciudad ha realizado esfuerzos por hacer mantenimiento de
alcantarillas y de las vas, preocupndose por su reforestacin y por la recuperacin
de humedales. En fin, ha existido un inters por recuperar su capacidad de convivir
con fenmenos extremos.
Aunque siempre habr desastres, la magnitud de estos depender de la forma en
que se asuman, lo que impactar obviamente, en su costo. En el siguiente cuadro
se puede observar cul ha sido el costo de algunos de los llamados desastres
histricos de Colombia, tomados desde Popayn en 1983. Las cifras hacen parte
del Estudio sobre desastres ocurridos en Colombia: estimacin de prdidas y
cuantificacin de costos2

Ao

Desastre

Estimado de
daos

Inversin en
Reconstruccin Diferencia

(Millones de dlares) (Millones de dlares)

1983
1985
1992
1994
1995

Popayn
Armero
Atrato Medio
Tierradentro
Eje Cafetero

377,8
246
45,2
150,1
1558,2

177,7
360
14,7
120,4
1030,9

% inversin en
Reconstruccin
a los daos

-200,1
+114,0
-30,5
-29,7
-527,3

47,0%
146,3%
32,5%
80,2%
66,1%

Las cifras se han ajustado a los valores en pesos y dlares equivalentes al ao en que ocurri el desastre.

Como se observa en la mayor parte de los casos, excepto en la tragedia de Armero,


las prdidas se han cuantificado como menores con respecto a la inversin que se
hace en la reconstruccin y recuperacin; adems, este dficit siempre es asumido
por alguien, es decir, alguien pierde. El caso de Armero es interesante, pues se
invirti un 146% ms de la estimacin de los daos; pero, hubo en este caso una
recuperacin sostenible? Como se recordar, la avalancha cobr la vida de 25 mil
personas, quedaron aproximadamente dos o tres mil sobrevivientes, pero se
atendieron sesenta mil personas que resultaron registradas como damnificadas;
esto para ejemplificar un modelo de reconstruccin que estuvo tambin marcado
por otros acontecimientos del pas, en este caso, la toma del Palacio de Justicia,
que haba ocurrido ocho das antes.
En orden de magnitud, lo anterior indica que siempre hay alguien que est asumiendo
una prdida y hay alguien que gana, y en este caso, hay algunos ganadores legtimos
y otros no tan legtimos. Efectivamente, hay mucha gente cuyas condiciones de
2

Gustavo Wilches-Chaux, Ximena Garca, Omar Daro Cardona Arboleda ERN Evaluacin de Riesgos
Naturales. Bogot, Octubre de 2004.

15

vida mejoran gracias a la ocurrencia del desastre, es decir ste se convierte en


una oportunidad de cambiar su situacin de vida. Sin embargo, se evidencia que
dichos procesos generan acciones en las que al final, la poblacin afectada no
siempre es la ganadora.

Los desastres
como camino y
oportunidad
para pensar la
recuperacin
como un paso
hacia el desarrollo
sostenible.

Ejemplo de ello son muchos casos en Colombia, en los cuales los


procesos de reconstruccin implican el despeje de amplios sectores de
las ciudades, clasificadas como zonas de riesgo, de las que se desalojan
familias y posteriormente se pueden encontrar all centros comerciales o
desarrollos de urbanizaciones de estrato alto. La pregunta es, qu pas
con el riesgo? A dnde se fue? Desapareci por arte de magia?

Ahora bien, pensar la recuperacin como una oportunidad para avanzar


hacia la sostenibilidad conlleva a pensar sobre qu es la sostenibilidad y
cules son las dimensiones de este proceso (que es dinmico). Cuando
se habla de sostenibilidad se refiere a la seguridad territorial. El concepto
de territorio se puede asumir como la simbiosis entre comunidad y naturaleza; es
decir, el territorio es el resultado de la interaccin permanente de dos dinmicas
que son inseparables: la de los ecosistemas y la de las comunidades. Cuando se
habla de sostenibilidad, de desarrollo sostenible o de seguridad territorial, se est
haciendo referencia a las posibilidades de crear condiciones que propicien pleno
desarrollo de las posibilidades humanas y que fortalezcan la integralidad y la
diversidad de los ecosistemas. Esto bajo la idea de que se debe evitar que las
dinmicas de los ecosistemas amenacen las comunidades y que las dinmicas de
las comunidades amenacen a los ecosistemas.
Vulnerabilidades de los Humedales y Ros
Invasin
a la Ronda

Amenazas para la Comunidad

Prdida de la
Capacidad de
Autorregulacin

Desecacin
por Rellenos
Antrpicos

Inundaciones

Deterioro de la Calidad
Ambiental

Prdida de la capacidad del


Sistema Hdrico para prestar
Servicios Ambientales

Prdida de
oportunidades
para la
recreacin, la
educacin
ambiental y el
disfrute esttico

Prdida
del Hbitat para
la Fauna
Residente y
Migratoria

Contaminacin
y Eutroficacin

Alimentos
contaminados

Malos Olores Insalubridad

Sedimentacin

Prdida del Patrimonio


Ecolgico

Biodiversidad

Deterioro de la
Actividad
Pesquera

Alteracin
de Ciclos de
Reproduccin

16

Prdida de las
condiciones que
hacen seguro y
habitable un lugar

*Resultado de trabajos desarrollados en la ciudad de Bogot, que hacen referencia al tema de las vulnerabilidades de los
ecosistemas, los cuales generan prdida de capacidad de autorregulacin de los ecosistemas convirtindose en amenazas
para la comunidad.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

En las diversas experiencias que se conocen y algunas de las que se abordan en


el desarrollo de este tema, se evidencia precisamente cmo algunos fenmenos
de la naturaleza afectan a la comunidad, as como existen manifestaciones de la
comunidad y del desarrollo que van minando la capacidad de resistir dichos
fenmenos.
Es as como, las vulnerabilidades de la comunidad (como son la marginalidad
econmica y social) traducida en bajos ingresos, necesidades bsicas insatisfechas
o carencia de vivienda, entre otras, se convierten en amenazas para los
ecosistemas, que a su vez revierten nuevamente en amenazas para la comunidad.
Vulnerabilidades
de la Comunidad

Amenazas para
la Comunidad

Amenazas para Humedales


y Ros

Rellenos
Antrpicos

MARGINALIDAD
ECONMICA Y SOCIAL

Amplificacin de las
ondas ssmicas en caso
de terremoto

Construccin sobre
terrenos
inadecuados

Bajos ingresos
Necesidades bsicas
insatisfechas
Carencia de Vivienda

Ruptura de jarillones
y otras obras
de infraestructura

Vivienda no
sismorresistente
Escombros
post-terremoto

INSUFICIENCIA DE
ALCANTARILLADO Y
OTROS SERVICIOS
Falta de tratamiento de aguas
residuales domsticas e
industriales.
Deficiencias en la recoleccin
de basuras

Actividades
productivas
incompatibles con
la dinmica del ro.
Agricultura,
Ganadera Bovina
y Equina,
Porcicultura, etc.

Inundaciones
en periodos
de lluvias

Alimentos
contaminados

Vertimiento al ro
de aguas
contaminadas,
escombros y otros
desechos

Malos olores - vectores


deterioro del ro

Este enfoque permite avanzar en la concepcin de lograr territorios seguros en


torno a sus habitantes, en donde se equilibra la capacidad de los ecosistemas de
prestar una serie de servicios sin poner en riesgo su sostenibilidad. En Bogot se
encuentran algunos indicios sobre este tema, demostrando que aunque no se pueda
evitar la emergencia, se ha podido evitar que sta se convierta en un gran desastre.
Igualmente, la conceptualizacin sobre el tema de los derechos y su correlacin
con el entorno, es decir, la plena realizacin de los derechos fundamentales del
ser humano como la vivienda, la educacin o la salud, no se satisface plenamente
si no hay garantas de condiciones ecolgicas habitables.
Surgen entonces dos conceptos claves: la resistencia y la resiliencia. La resistencia
es la capacidad de aguantar el impacto del desastre; lo cual se ha logrado en

17

algunas experiencias, particularmente en donde se ha trabajado en la gestin de


riesgo. La resiliencia es la capacidad de recuperarse despus de un evento adverso,
es decir, pasar de la recuperacin al desarrollo sostenible. Pero, hasta dnde es
posible redireccionar el proceso de desarrollo que viene desde atrs?
En los trabajos que se han
adelantado sobre adaptacin al
cambio climtico, se confirma que
una sociedad fragmentada es
mucho menos resistente frente a
cualquier tipo de evento o de
proceso de esta naturaleza. La
capital ha logrado consolidar una
plataforma importante al
reconocer
su
estructura
ecolgica principal y al identificar
las relaciones de la Bogot
urbana con la rural, conectndose
con el tema de la sostenibilidad
de la ciudad, la cual depende de
sus relaciones con la regin.

La construccin de vnculos y redes son la base de una sociedad


resiliente. Foto: G. Wilches.

Por definicin, las ciudades son insostenibles, y aunque se pueden buscar


relaciones armnicas, en s mismas las ciudades no son sostenibles desde el
punto de vista ecolgico. Por ello, las decisiones que determinarn la capacidad
de resiliencia del territorio eventualmente afectado por un terremoto se toman desde
ahora; hoy se est construyendo la sostenibilidad o la vulnerabilidad. En Bogot,
muchos proyectos estarn influyendo sobre esta propuesta como el Plan Zonal
del Norte, la Operacin Estrategia Nuevo Usme y las relaciones con la regin,
entre otras.
Especficamente esta relacin ciudad-regin es absolutamente indisoluble: la ciudad
recibe de la regin bienes y servicios ambientales, hdricos, paisajsticos,
alimenticios, energa y aire, ofreciendo a su vez informacin, educacin, atencin
mdica, comercio, gobierno, seguridad, oportunidades, rebusque; pero tambin
recibe decenas de familias que llegan diariamente desplazadas a Bogot, y para
las cuales no existen condiciones que les permita convertirse en un factor de
fortalecimiento, de seguridad territorial.

18

Estos elementos dan una idea de los factores que pueden incidir en lo que pase
durante y despus del proceso de reconstruccin:
Los efectos cualitativos y cuantitativos del desastre sobre el territorio, la
poblacin y la institucionalidad, entre otros.
Qu ocurre mientras tanto en el resto del pas

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

El momento, nacional e internacional, en que se produzca el terremoto


El modelo o modelos de intervencin que se adopten.
Se identifican adems otros factores que son decisivos:
El papel de los distintos actores y sectores durante la emergencia, la
rehabilitacin y la reconstruccin.
El respeto prevalente a los derechos de la infancia como principio
orientador

Las decisiones que


determinarn la
capacidad de
resiliencia del
territorio se deben
tomar desde ahora.

La sostenibilidad como espacio para el crecimiento humano individual y


colectivo.
Las relaciones entre ciudad y regin.
Retomando el tema del papel de los actores para el caso especfico de Bogot, es
sumamente importante la manera en que va a actuar la Presidencia de la Repblica
junto con la Alcalda Mayor, el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de
Emergencias, el Sistema Distrital, la cooperacin internacional, las diferentes ONG,
el sector privado, y especialmente las comunidades afectadas directa e
indirectamente.
Bogot puede fortalecer sus estructuras centrales a nivel logstico, pero es
necesario llamar la atencin sobre la capacidad del sistema central para atender
las localidades. Es desde este escenario donde es importante asumir el reto de
fortalecer capacidades que permitan responder desde lo local ante un eventual
desastre.

En este plano, las comunidades tienen un lugar


preferencial: fortalecer su capacidad de actuar y no
quedarse en una actitud pasiva.
Desde este enfoque se ha venido planteando una propuesta para iniciar un debate
acerca de los derechos de las personas y comunidades afectadas por desastres.
Algunos de estos derechos son:
Derecho a la proteccin del Estado: funcin inherente al Estado no delegable a
otros actores.
Derecho a la informacin: conocer de manera adecuada, oportuna, clara, precisa
y veraz la informacin disponible sobre el desastre, sus implicaciones, los
planes, etc.
Derecho a la participacin: de manera directa las comunidades deben ser
activas, decisorias y eficaces en todas las etapas del proceso.
Derecho a la integralidad de los procesos: que los procedimientos tendientes
a la recuperacin, reconstruccin y posterior desarrollo, sean concebidos con
carcter integral y con sentido humano, social, econmico, ambiental y cultural.

19

Derecho a la diversidad: respeto a las particularidades culturales de cada actor


y sector social en las diversas fases de los procesos que surjan por efecto de
un desastre.
Derecho a la perspectiva de gnero: garantizando la participacin decisoria de
las mujeres de tal manera que tanto sus puntos de vista como sus propuestas,
necesidades y aspiraciones, sean tenidas en cuenta en la direccin, planeacin,
ejecucin, control y evaluacin de dichos procesos.
Derecho a la autogestin: que se respete y fortalezca la capacidad de decisin,
gestin y autogestin de los distintos actores locales, tanto gubernamentales
como no gubernamentales.
Derecho a la prioridad: que las acciones y procesos tendientes a restituir su
autonoma y su capacidad de gestin, perdidas o reducidas por efectos del
desastre, sean atendidos con carcter prioritario frente a intereses y objetivos
particulares.
Derecho a la continuidad de los
procesos tendientes a su
recuperacin y reconstruccin y
a la asignacin de los recursos
necesarios para adelantarlos,
ms all de los perodos de
gobiernos de las diversas
autoridades.
Derechos frente a los medios de
comunicacin: para que respeten
su intimidad y no sean
convertidos en motivo de
sensacionalismo.

Los procesos comunicativos y de organizacin social son vitales


en los procesos de recuperacin. Foto: G. Wilches.

Derecho a la participacin de la naturaleza: que la voz de la naturaleza sea


escuchada en la toma de decisiones que determinan el rumbo de los procesos
de recuperacin, reconstruccin y desarrollo.

20

Derecho a la gestin del riesgo (Derecho a la prevencin): que se prevengan


nuevos desastres mediante la herramienta de gestin del riesgo, a travs de la
cual se busca un adecuado manejo de las amenazas y la mitigacin de los
factores de vulnerabilidad.
Para el ejercicio de estos procesos y para garantizar precisamente el camino hacia
la sostenibilidad, es necesaria la existencia de una comunicacin efectiva entre
las autoridades distritales, los organismos no gubernamentales, la comunidad
cientfica y los organismos de socorro, entre otros, de tal forma que se configure
una especie de tejido de telaraa (como se ejemplifica en el grfico de abajo),
buscando que se haga fuerte y aguante; de lo contrario, desaparecer.
El sustento para que ese camino (antes del terremoto y despus del terremoto)
conduzca a la sostenibilidad, se encuentra en la posibilidad de retejer esos contactos

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

entre los diversos actores, asegurando la interrelacin entre ecosistemas y


comunidades, reiterando la importancia de crear las condiciones que propicien el
propio desarrollo a las posibilidades humanas pero tambin que fortalezca la
integridad de los ecosistemas, evitando que las dinmicas de uno se vuelvan
amenazas para los otros.
Finalmente, es importante llamar la atencin sobre otro aspecto, el cambio climtico,
que es un proceso irreversible. En la actualidad no existe certeza si lo que est
ocurriendo actualmente tiene que ver o no con este proceso; lo que s es seguro
es que las consecuencias ms traumticas del cambio climtico van a ser
directamente hidrometereolgicas, y a su vez impactarn de manera fuerte los
procesos migratorios generados por este fenmeno. Bogot, al estar consolidada
como una ciudad que promociona su capacidad para ofrecer oportunidades y generar
expectativas, ser foco de ms de los tres millones de desplazados que actualmente
tiene el pas, y eso influir muy
seriamente en el aumento de
la poblacin en diversas
condiciones, sobre todo en
zonas de alto riesgo.
Conforme a lo anterior, de lo
que se trata es de fortalecer
a Bogot, no slo para resistir
un terremoto, sino para que
pueda resistir otro tipo de
eventos, lo que conduce a
mantener
retos
muy
significativos: aprender a
transformar los conflictos.

G. Wilches

Por lo tanto, la conclusin de estos planteamientos es que la sostenibilidad es un


proceso de crecimiento humano individual y colectivo y que el gran reto de la
recuperacin y de la reconstruccin es propiciar el crecimiento de los seres
humanos.

21

22

Memorias

Captulo

2
LA
RECUPERACIN
EN CONTEXTOS
DE POLTICA
Para despus del terremoto, Bogot tiene un Plan de Vida

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

La visin del PNUD en los procesos de recuperacin post-desastre


Luis Gamarra (Per) Bureau para la Prevencin de Crisis y
Recuperacin de (BCPR) 3

n representacin del Bureau para la Prevencin de Crisis y Recuperacin


(BCPR) del PNUD, se presenta un reconocimiento a la experiencia de
Bogot como la primera experiencia preparativa para la recuperacin postdesastre, no slo a nivel del pas, sino a nivel de Latinoamrica; lo cual la
convierte en una excelente iniciativa para conocer y compartir posteriormente con
otras ciudades y pases de la regin.

Con respecto al tema de la gestin de riesgos y los procesos de recuperacin, el


BCPR encuentra tres aspectos que, de alguna manera, justifican su quehacer:
Existe una mayor ocurrencia de desastres que, por supuesto, generan mayor
impacto sobre la poblacin, especialmente aquella que se encuentra excluida
de los procesos de desarrollo o al margen de estos, pues no cuenta con los
recursos necesarios para vivir mejor.
En este sentido se reconoce entonces una relacin desastre-desarrollo,
dndose una afectacin mutua entre estos dos conceptos.
Una sostenida y creciente tendencia en los espacios urbanos y zonas
vulnerables al cambio climtico. Se calcula que actualmente en el mundo, 3.300
millones de personas viven en ciudades.
Desde el ao 1998 el PNUD recibe, como mandato de la Asamblea General de las
Naciones Unidas, el coordinar acciones (entre las agencias del sistema) de
recuperacin post-crisis, tocando tanto el tema del conflicto como el tema de postdesastre. Sin embargo, ya desde antes esta visin con enfoque social del tema de
riesgos vena siendo analizada, especialmente en Latinoamrica, con los avances
de la Red de Estudios Sociales de Prevencin de Desastres en Amrica Latina, de
los cuales el PNUD se nutri. En el ao 2001, se crea el Bureau para la Prevencin
de Crisis y Recuperacin como una de las cinco reas prioritarias de trabajo del
PNUD, y en ao 2006 (dentro del marco de accin del Tratado de Kioto) se define
la estrategia para transversalizar el tema de la reduccin de riesgos ante desastres
(RRD) dentro del BCPR y en las dems reas prioritarias del PNUD.

Dr. Luis Gamarra - Gegrafo de la Universidad Catlica de Lima, tiene una Maestra en Gestin Ambiental
Urbana en Holanda y es responsable de la Cooperacin Sur - Sur para Amrica Latina. Representante del
Bureau para la Prevencin de Crisis y Recuperacin (BCPR).

25

Estructuralmente, el BCPR tiene un grupo de asesores nacionales, regionales y


globales; en Amrica Latina la asesora regional se encuentra en la ciudad de
Panam, y es la encargada de trabajar conjuntamente con cada una de las oficinas
del PNUD en los pases. Entre las actividades especficas que el BCPR desarrolla,
no slo en materia de recuperacin sino en la promocin de reduccin de riesgos,
se destacan:
Apoyo a la creacin y revisin de sistemas legales e institucionales en Bolivia,
Nicaragua, El Salvador.
Anlisis de riesgo a nivel global y local
Evaluacin de necesidades post-desastre
Diseo de programas de recuperacin post-desastre
Incorporacin del concepto reduccin de riesgos ante desastres en los
programas de desarrollo.
Intercambio de experiencias de reduccin de riesgos
Qu es la recuperacin?

Los procesos de
recuperacin
son, la mayora
de las veces,
dados por la
propia
poblacin.

Desde esta perspectiva, el PNUD entiende la recuperacin como un momento


clave y complejo, ya que es el punto en el cual se deben dar tres acciones
importantes: continuar con la atencin de la emergencia, desencadenar
procesos de recuperacin y generar las bases para hacer cambios en los
procesos de desarrollo. De esta manera, la recuperacin involucra tanto las
acciones que tienen que ver con la emergencia (que, como ya se sabe,
pueden extenderse en el tiempo) como aquellas que deben desencadenar
procesos de recuperacin, los cuales son, la mayora de las veces, dados
por la propia poblacin. De ah, que se debe propender por la coordinacin
rpida y eficiente de dichas acciones.

As mismo, el proceso de recuperacin se entiende como una transicin, en trminos


del desarrollo; el pensar la recuperacin como un momento que permite sentar las
bases para un desarrollo distinto, que genera cambios tambin en los tipos de
actores que deben participar en la promocin de la misma, son los actores de
desarrollo. Este proceso de transicin, entonces, tiene como objetivos:

26

Reorientar las causas de fondo y las presiones que configuraron el riesgo, lo


cual debe considerarse desde el principio, para lo cual habr que identificar
qu es lo que se tiene que cambiar y modificarlo rpidamente, buscando que
en el proceso de reconstruccin no se generen nuevas condiciones de riesgo.
Reconocer y potenciar las capacidades sociales, institucionales, econmicas
y ambientales de las zonas afectadas.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

En sntesis, la visin del PNUD invita a ir ms all de los procesos de rehabilitacin


y reconstruccin centrados en la infraestructura, poniendo como pilar fundamental
la atencin y superacin de las necesidades puntuales de la poblacin y el
fortalecimiento de las capacidades locales y regionales.
RESUMEN del Marco de Accin de Hyogo 2005 - 2015
Contruyendo la Resiliencia de los Pases y Comunidades ante Desastres
Resultados Esperados, Metas Estratgicas y Prioridades de Accin 2005 - 2015
Resultados Esperados
La reduccin sustancial de prdidas por desastres, en vidas y
en bienes econmicos, sociales y ambientales en las comunidades y pases

Metas Estratgicas
La incorporacin de la reduccin del
riesgo ante desastres en las polticas y
planificacin del desarrollo sostenible

Fortalecimiento y desarrollo en las


instituciones de mecanismos y
capacidades para construir resiliencia
ante peligros

La incorporacin de aproximaciones a
la reduccin del riesgo en la
implementacin de programas para
preparacin, respuesta y recuperacin

Prioridades de Accin
1. Asegurar que la reduccin
de riesgo ante desastres sea
una prioridad nacional con
fuertes bases para su
implementacin

2. Identificar, evaluar y
monitorear riesgos de
desastres y poner en
marcha alertas tempranas

3. Utilizar el conocimiento,
la innovacin y la
educacin, para construir
una cultura de la seguridad
y la resiliencia en todos los
niveles

4. Reducir los factores


de riesgo subyacentes
al desarrollo

5. Fortalecer la
preparacin para
desastres buscando una
efectiva respuesta en
todos los niveles

Los principios bsicos del PNUD


A partir del ejercicio de anlisis y generacin de propuestas en torno a los procesos
de recuperacin, el PNUD ha asumido como principios los siguientes:
Fortalecer las capacidades locales y nacionales y la toma de decisiones
descentralizadas. Existen ejemplos de casos en los cuales se consideran las
instituciones y organizaciones como afectadas y se las remplaza por otras
ad hoc, como encargadas de gestionar el proceso de recuperacin,
rehabilitacin y la reconstruccin. En estos casos, se ha generado duplicidad
con aquellas responsabilidades que tienen los propios gobiernos locales y los
gobiernos regionales; se suscitan fricciones relevantes y se disminuyen y
reducen las capacidades que tienen las instituciones.
La integracin de actores de distinto nivel (locales, regionales, nacionales e
internacionales), promoviendo mecanismos efectivos de coordinacin. Suele
ocurrir en proceso de recuperacin, que las iniciativas se desarrollan de manera
aislada ocasionando competencia entre las diversas instituciones que tienen
capacidad de poner en marcha acciones de esta recuperacin. Es fundamental
entonces fomentar plataformas de coordinacin alrededor de los gobiernos
locales y regionales para que exista el valor agregado de una intervencin
conjunta y coordinada que impulse la participacin de actores del desarrollo
que muchas veces no son tomados en cuenta en los procesos de recuperacin,
incluyendo el Gobierno, las organizaciones de la sociedad civil, la empresa
privada y las agencias de cooperacin.

27

Integralidad en la intervencin. Como ya se dijo, se trata de superar el desarrollo


de la infraestructura y abordar los aspectos fsicos, sociales, institucionales,
ambientales y, especialmente, los econmicos, en tanto proveen medios de
vida, buscando dinamizar la economa de la regin afectada. Aqu se est
evidenciando que los desastres visibilizan, de alguna manera, problemas de
diverso ndole, que deben ser puestos sobre la mesa y deben tomar decisiones
tambin sobre ello, reconociendo la complejidad de la afectacin.
La vinculacin a procesos e iniciativas de desarrollo que ya estaban en marcha
en la regin, debe ser considerada y aprovechada dentro de las iniciativas y
los programas de reconstruccin que se vayan a ejecutar. Muchos casos han
enseado que la reconstruccin se da paralelamente al desarrollo normal de
una localidad y cada una sigue su dinmica sin integrarse mutuamente.
La incorporacin de aspectos transversales prioritarios para el PNUD, como
los temas de VIH-Sida, derechos humanos y gnero. Este ltimo, de mayor
trascendencia en el mbito del PNUD, para el cual se concibi una agenda de
8 puntos que se ha difundido en todas las oficinas del pas y que busca poner
en marcha (dentro de los programas de reduccin de riesgos de desastres y
en los programas de recuperacin) una agenda principalmente orientada a
reconocer las aptitudes de las mujeres y las capacidades diferenciadas de
hombres y mujeres, reconociendo as mismo la vulnerabilidad diferenciada
tanto de hombres como de mujeres e incorporndolos como actores claves en
los procesos de desarrollo de las localidades y las regiones.
Extraer las lecciones aprendidas, y (esto es clave) tratar de sistematizar lo
avanzado, reconocer y recoger las lecciones aprendidas del proceso para
difundirlas evitando que se cometan los errores que se pudieron haber dado
durante el proceso. Se trata tambin de difundirlas, pues en otros mbitos
pueden ser aportes para actuar sobre lo ya aprendido.
A manera de conclusin
El PNUD intenta promover programas de fortalecimiento de capacidades locales,
regionales y nacionales, para la reduccin de los riesgos y para la recuperacin,
con esfuerzos:

28

Focalizados a nivel
territorial en ciudades,
regiones, municipios y
especialmente zonas con
mayores condiciones de
riesgo.
Multianuales, es decir, no
solamente concentrados
en el momento de la
recuperacin sino que

El fortalecimiento de las comunidades y lderes locales


es base de un proceso de recuperacin.
Foto: Ponencia L. Gamarra.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

perduren en el tiempo, reconociendo que el fortalecimiento de capacidades


para transformar las condiciones de riesgo requiere una atencin permanente.
Interinstitucionales, tratando de articular las iniciativas que las distintas agencias
del sistema de Naciones Unidas desarrolla, pero tambin estructurando las de
otros actores, agencias de cooperacin, Gobierno, sociedades, empresas
privadas y esfuerzos integrados con otras iniciativas a nivel regional y global.

PNUD promueve la generacin de capacidades en comunidades y autoridades.


Foto: Ponencia L. Gamarra.

29

La poltica nacional de recuperacin


Germn Jimnez Barrera (Colombia) Subdirector Direccin
Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres 4
olombia es un pas que se ha dotado de un Sistema Nacional de Prevencin
y Atencin de Desastres (SNPAD), el cual se configura como una
plataforma nacional para la prevencin y la atencin de los desastres y ha
desarrollado una normativa para esta temtica desde hace veinte aos.
Mediante la Ley 46 de 1988, se cre el Sistema, y mediante el Decreto 919 de
1989, se reglament y organiz. Obviamente, todo este avance se da en respuesta
a la aparicin de una serie de eventos catastrficos en el pas, que dejaron muchos
aprendizajes.

De este modo, la creacin del SNPAD, su posterior reglamentacin y la consecuente


formulacin de un Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres
(Decreto 93 de 1998) consolidan una estructura institucional que sirve de gua
hacia las actividades de la gestin del riesgo. El Plan contempla cuatro estrategias:
Conocimiento sobre riesgos de origen natural o antrpico. Adelanta programas
de investigacin y evaluacin de amenazas, vulnerabilidad y riesgo.
Incorporacin de la prevencin y reduccin de riesgos en la planificacin. Esto
es, su reconocimiento en los instrumentos, como los Planes de Ordenamiento
Territorial, que son de carcter municipal y los Planes de Desarrollo, tanto
nacional como municipales, con lo cual se espera garantizar inversiones ms
seguras desde el punto de vista social y econmico.
Fortalecimiento del desarrollo institucional, con lo que se quiere promover
acciones de fortalecimiento y desarrollo de las entidades que conforman los
comits regionales en los 32 departamentos y los comits locales en los 1.100
municipios. Estos organismos son los responsables de adelantar todas las
actividades en cuanto a la prevencin y la atencin de desastres.
Socializacin de la prevencin y la mitigacin de desastres, mediante programas
de informacin dirigidos a capacitar y educar a la comunidad.

30

Estas cuatro estrategias han sido diseadas para hacer gestin de riesgo en
Colombia siendo un tema de la mayor trascendencia, dado que el pas, durante los
ltimos 20 aos, ha sido continuamente afectado por diversas catstrofes, con la
poblacin expuesta a sequas, terremotos, amenazas volcnicas, inundaciones y

Dr. Germn Jimnez Barrera Ingeniero Civil de la Universidad Javeriana Maestra en Recursos
Hdricos de la Universidad Nacional de Colombia. Especializacin en Gestin del Riesgo. Actualmente es
Subdirector de la Direccin Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

ciclones; que ameritan atencin inmediata y, por ende, la recuperacin temprana y


la reconstruccin.
1600
1400
1200
1000
Otros

800

Deslizamiento

600

Inundacin

400
200
0
98 999 000 001 002 003 004 005 006 007 008
2
1
2
2
19
2
2
2
2
2
2
Registro de Emergencias DNPAD.

El 90% de la poblacin afectada corresponde a inundaciones.


En el 2008 se registr el mayor nmero de emergencias y de afectados
por invierno e inundaciones de los ltimos once aos.
En cuanto a su organizacin, el SNPAD se ha estructurado a partir de la comunidad,
que es la base del mismo; sin ella no se hace gestin del riesgo. Sobre esta base
se conforman los comits locales municipales, presididos por los alcaldes, y es la
primera instancia a responder al momento de un desastre. Un Comit Local
Municipal es responsable no slo de la atencin inmediata, sino comprometido
desde los procesos de planificacin urbana y prevencin; por ello, debe contar con
recursos y est conformado de manera mixta, con representantes de los diversos
organismos pblicos del municipio pero tambin del sector privado y la comunidad
en general.
Una tercera instancia son los comits regionales, que en el pas son 32
(correspondientes a cada uno de los departamentos), tambin presididos por el
Gobernador y haciendo parte de ellos todas las autoridades y las entidades pblicas,
privadas y comunitarias. Esta instancia entra a apoyar a los municipios cuando
ocurre un evento que sobrepasa su capacidad, aplicando as principios de
subsidiariedad y complementariedad.
En esta estructura el siguiente nivel es el propio Gobierno Nacional a travs de la
Direccin Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres, que est inscrita en el
Ministerio del Interior y de Justicia, siendo la instancia a travs de la cual se coordina
todo el Sistema Nacional; para ello cuenta con dos soportes: un Comit Tcnico,
encargado de la planeacin y asesora, y un Comit Operativo, que acta y toma

31

decisiones cuando sobreviene un evento, conformado por la Cruz Roja, la Defensa


Civil y el Cuerpo de Bomberos, entre otras instituciones.
Para su funcionamiento, en trminos de recursos financieros, se ha creado un
fondo especfico denominado Fondo Nacional de Calamidades, que se alimenta de
recursos interministeriales, dirigidos a la prevencin y la atencin de los desastres
en el pas. Algunas de las ciudades grandes de Colombia tambin han creado sus
propios fondos especiales y han generado sus propios mecanismos institucionales
para la gestin del riesgo, como es el caso de la DPAE en la ciudad de Bogot. En
la punta de esta estructura se encuentra el Comit Nacional, presidido por el
Presidente de la Repblica y conformado por los ministros del despacho, siendo la
mxima autoridad en materia de prevencin y atencin de desastres en el pas.
Ahora bien, como ya se ha comentado, cada Gobierno Nacional incorpora en su
Plan Nacional de Desarrollo las acciones en materia de gestin del riesgo. En la
actualidad, el Plan contempla un captulo a la temtica, definindose en l los
siguientes ejes de trabajo:
Aumentar el conocimiento, anlisis y evaluacin de las amenazas, la
vulnerabilidad y el riesgo, junto con el monitoreo de los mismos.
Mejorar la informacin y su divulgacin
Incrementar las medidas para la prevencin y mitigacin del riesgo
Fortalecer institucionalmente el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin
de Desastres.
De igual manera, a nivel departamental y municipal, dentro de sus respectivos
planes se desarrollan e incorporan acciones en esta temtica, para lo cual, previo
al inicio de cada periodo de Gobierno, se realiza un proceso de capacitacin para
tal fin.

Se trata de lograr, como meta mxima, la reduccin de


riesgos por desastres, con la idea de reducir las prdidas
ocasionadas tanto en trminos de vidas como de bienes
sociales, econmicos y ambientales de las comunidades.

32

En cuanto a la concepcin de la gestin del riesgo, sta se hace sobre la base de


la coordinacin y articulacin entre el conocimiento sobre el riesgo, la participacin
ciudadana y la voluntad poltica. Estos tres conceptos se aplican desde el nivel
local/municipal, y a ellos se articulan tres sistemas: el Sistema Nacional de
Prevencin y Atencin de Desastres, el Sistema Nacional Ambiental y el Sistema
de Planeacin; en otras palabras, a nivel nacional estos tres sistemas se articulan
y se concretan en lo local a travs de los instrumentos de planeacin: el plan o
esquema de ordenamiento territorial y el plan de desarrollo municipal. Esto quiere

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

decir que la gestin del riesgo empieza en el nivel local y desde all fluye hasta el
nivel nacional.
Dado que el ao 2008 fue un perodo de fuertes emergencias debido a la ola invernal
que el pas vivi y que desbord las capacidades locales, regionales y nacionales,
el Gobierno Nacional se vio en la necesidad de formular un documento CONPES
de Lineamientos de poltica para la optimizacin de los mecanismos financieros
para la recuperacin temprana de desastres y emergencias en Colombia, con el
cual se determinan las orientaciones y especialmente los recursos con los cuales
se hace frente a esta situacin, que ha afectado diversos sectores. Adicionalmente,
se produjo un documento pedaggico, la cartilla gua Plan de Accin para el Manejo
de las emergencias causadas por la ola invernal, con la cual se busca dar a conocer
a las comunidades, adems de a quienes hacen parte del Plan Nacional y del
Sistema Nacional, la forma en que se va a llevar a cabo la recuperacin de las
zonas afectadas5.

Comit de Coordinacin
y Seguimiento

DNPAD
Comit de Prevencin y
Atencin de Desastres

Priorizacin
Municipios Ola
Invernal 2008

Preside: DPAD
Integrantes: DNP, MHCP Y
Alta Consejera para la
Competitividad y las Regiones

CREPAD
Comit Regional para la
Prevencin y Atencin de
Desastres
Preside: Gobernador
(Secretara de Planeacin)

Nacin
DNP-FNR (Todos los sectores)
DPAD - FNC
MADR
MAVDT
MinTransporte - Invas
MinProteccin Social
MinEducacin Nacional
MinComercio - Bancoldex
Regin
CAR

SECTORES

CLOPAD
Comit Local de Prevencin y
Atencin de Desastres
Preside: Alcalde
(Secretara de Planeacin)

Instituciones
Financieras

Vivienda (Rural y Urbana)


Agua Potable y Saneamiento
bsico
Ambiente
Vas
Salud
Educacin
Reactivacin Econmica
(Agricultura y Comercio)

Departamento
Departamento - CREPAD
Municipio
Alcaldas, CLOPADs

Este documento suministra tambin informacin sobre el esquema de articulacin


y coordinacin institucional dispuesto para el proceso de recuperacin en cada
uno de los sectores, pues como ya se ha dicho, las emergencias generan daos
en la vivienda y en la infraestructura (como vas y acueductos), al tiempo que
afecta la economa generando daos en cultivos, entre otros.

Para mayor informacin y detalle, se puede consultar la pgina web tanto del Departamento Nacional de
Planeacin como la del Sistema de Prevencin y Atencin de Desastres, www.sigap.gov.co.

33

Finalmente, lo que se quiere destacar es que Colombia ha venido haciendo un


esfuerzo por generar un modelo de actuacin en materia de recuperacin, que le
permite generar articulaciones y esquemas de trabajo colectivo, en el cual se parte
de lo local y se aborda la recuperacin desde los procesos de planeacin; todo
esto con un enfoque integral e intersectorial.
Produce una inmensa tristeza pensar que la naturaleza habla mientras
el gnero humano no escucha.
Vctor Hugo

34

Memorias

Captulo

3
TEMAS
ESTRATGICOS
EN PROCESOS
DE RECUPERACIN
Para despus del terremoto, Bogot tiene un Plan de Vida

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

El manejo fiscal de los recursos para la reconstruccin


Juan Ricardo Ortega (Bogot) Secretario de Hacienda
sta presentacin pretende hacer un anlisis del trabajo que la ciudad de
Bogot, a lo largo de varias administraciones, ha venido realizando en
materia fiscal, pensada en la reconstruccin de la capital en el presumible
escenario de que se vea afectada por una catstrofe, como sera un
terremoto. La dimensin de una posible situacin de emergencia en esta ciudad es
tan grande que obliga a buscar formas de coordinacin y articulacin con otros,
especialmente con la Nacin, siendo entonces un tema prioritario en la
administracin de la misma.

La razn es que un desastre en Bogot, que ya ha sido muy analizado por diversos
expertos y ante el cual la ciudad no supiera cmo responder, dejara al pas
desprovisto de su principal motor econmico. Tan grave podra ser el caso, que el
Gobierno Nacional no tendra capacidad de responder como ha sido capaz de
hacerlo en los eventos de Armenia o Popayn, ya que se trata del eje econmico
del pas; si ste falla, las consecuencias seran de una enorme gravedad. Este
reconocimiento ha llevado a que, durante varios aos, se haya destinado gran
cantidad de recursos humanos y financieros buscando avanzar en una planeacin
pertinente a esta posible problemtica.
En trminos tributarios, se encuentra que las herramientas previstas por la ley
para los entes municipales son muy limitadas; algunas ya tienen destinacin
especfica y es casi imposible que se puedan poner en la funcin de atender un
desastre natural. Esta situacin pone a pensar sobre lo que podra ocurrir si se
presentara una cada repentina de los ingresos y una presin grande al gasto,
pues la ciudad estara expuesta a una situacin insostenible por la trascendencia
que tendra la reconstruccin.
Durante los ltimos aos, Bogot ha mantenido una capacidad financiera de muy
buena calificacin a nivel nacional e internacional, lo que ha generado mayores
niveles de inversin, por encima incluso de la Nacin; de tal manera, una situacin
que vulnere las finanzas de la ciudad, que depende en buena medida del sector
comercial, puede significar un retroceso que la debilitara no solo a ella sino a la
nacin, por los grados de redistribucin que hace Bogot. De all que mantener el
aparato productivo y por ende, la actividad econmica de la ciudad sea fundamental.
La participacin de Bogot en el Producto Interno Bruto de la Nacin (PIB), oscila
entre un 23% y 26%, lo cual es una cifra muy considerable (aproximadamente un
cuarto de todo lo producido en este pas, se produce en dicha ciudad). De igual
manera, mnimo un cuarto de los impuestos totales de la nacin se generan en
Bogot (el recaudo tributario nacional es de 70 billones de pesos aproximadamente

37

al ao, es decir una cifra cercana a los 18 billones de pesos que se podran ver
vulnerados desde el punto de vista de ingresos nacionales), sin decir que es el
municipio que tiene el mayor ingreso de todos; entonces, la capital tambin tiene
en tela de juicio sus ingresos: se trata de un monto total de casi 25 billones de
pesos al ao que dependen de la forma en que evoluciona la ciudad y de la capacidad
que tenga de hacer frente a las contingencias.

La dimensin de
una posible
situacin de
emergencia en
esta ciudad es
tan grande, que
obliga a buscar
formas de
coordinacin y
articulacin con
otros.

Revisando el costo de algunos desastres en otros pases, se evidencia


que Honduras -con el Huracn Mitch-, ha tenido uno de los casos de
endeudamiento ms dramticos; Jamaica ha generado prdidas de
aproximadamente 10 billones de dlares; y El Salvador, que es uno de
los pases con mayor vulnerabilidad y mayores riesgos, tambin se ha
visto expuesto a cifras que calculan una prdida del 31.6% de su PIB;
Turqua tiene el 9%, Per el 9.3%. Colombia se encuentra en un rango
de 7.8%.
Aunque Bogot no presenta condiciones similares a estos casos
mencionados y no est expuesta a las vulnerabilidades que se presentan
en estos pases, el tema requiere atencin seria por parte de todos los
actores pblicos. Desde estos planteamientos es que la Secretara de
Hacienda ha venido generando estrategias de accin.

Es as como se cuenta con un Comit de Poltica de Riesgos, en el cual el nfasis


operativo se dirige al funcionamiento de los recursos del Distrito a diario (verificando
cmo se financian y atienden las realidades de la ciudadana de forma inmediata)
que se encarga de definir una serie de procesos alternativos, al menos
esquematizados, para poder permitir que la tesorera y el presupuesto puedan
operar en un marco en el cual las bases jurdicas existentes no proveen dichos
procesos, es decir, con un cambio de entorno en el que la normatividad se volvera
totalmente inoperante.
La estrategia financiera a nivel del Distrito establece unos principios:
La prioridad es mitigar, lo cual tiene que ver con la comunicacin y la
concienciacin para entender que la vulnerabilidad es algo en lo que todos se
pueden afectar y participar.

38

Eficacia y eficiencia de oportunidad, es decir, tener los recursos y contar con


ellos, obviamente al menor costo pero disponibles en el momento de su
necesidad. Identificar mecanismos para su gestin financiera, ya sea a travs
de una reserva en la que se va generando un ahorro; garantizar que ese ahorro
se utilice nicamente para su fin; es decir, atender el desastre.
Minimizar costos y generar la mayor cantidad de actividad y recursos que
reactiven la ciudad en el menor tiempo posible.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Esta es una estrategia que pretende que Bogot tenga la capacidad de reaccionar
y soportar sin vulnerarse de manera significativa ante contingencias adversas.
Generalmente, ante este tipo de eventos, los entes territoriales en su mayora acuden
a las donaciones, pues en el momento del desastre la empata es garantizada y se
logra la disposicin de carpas y alimentos, entre otros, tanto a nivel nacional como
en el exterior. Pero para Bogot claramente esto no es suficiente; aunque puede
funcionar en municipios pequeos o ciudades pequeas, la magnitud de la ciudad
no hace factible pensar que el pas tenga la capacidad de poder apoyarla, ya que
ha sido todo lo contrario, ella tiene la capacidad de apoyar al pas.
En esta va se ha venido dando
una discusin sobre la cual no hay
oposicin en la administracin, y
es si debe contar con un
mecanismo obligatorio de
aseguramiento, obviamente a
travs de los impuestos. Se
tratara de la generacin de un
pago con destinacin especfica
para ir construyendo una
acumulacin de recursos que
permitiera a la ciudad tomarlos y,
de forma colectiva, asegurarse
para ayudar a aquel que sufre el
desastre.
Estratgicamente se plantea que
los mecanismos de aseguramiento
no son tiles para aquellos que
cuentan con los mejores predios o
las mejores construcciones, pues,
indiscutiblemente, el riesgo que
enfrentan es proporcionalmente
menor que aquellos que son ms
vulnerables (quienes se encuentran localizados en condiciones no aptas, con una
psima calidad de la construccin). El grupo vulnerable sera el que querra
asegurarse, pero su capacidad de pago siempre est por debajo de lo que sera un
valor justo de seguro, luego no hay forma que la operacin individual sea ptima y
que la comunidad pueda, ella sola, manejar este tipo de procesos de aseguramiento.
En Colombia hay un ejemplo, que se considera muy exitoso, de cmo la sociedad
puede generar una forma de seguros cruzados: se trata de juntar a toda la sociedad
para entre todos asegurarse, y los recursos de todos se van usando segn las
necesidades, que pueden ser individuales. Es una forma ptima con la cual se
garantiza que, el da menos esperado, todos tengan garantizado algn tipo de
cobertura, funcionando como un sistema de salud, que asegura que con el pago

39

de los que tienen ingresos ms altos se le puede cubrir la salud a aquellos que
tienen ingresos ms bajos.
Este esquema requerira de un carcter obligatorio (pues dichos mecanismos no
funcionan de forma voluntaria) y eso llevara a la discusin de si es o no razonable
y qu tan ptimo resulta el que se genere un mecanismo obligatorio de
aseguramiento. Lo mejor sera que se tratara de una medida de escala nacional y
con la mejor diversificacin de riesgos para ayudarse los unos a los otros en caso
de que algo ocurriese. Sin embargo, esta es una de las discusiones que no se
estn propiciando y que desde el Distrito se consideran como muy pertinentes.
La parte fcil es la operativa presupuestal en la cual se pueden reasignar gastos;
no obstante tambin existe la voluntad de que se cuente con un monto de recursos
que anualmente Bogot pueda ir destinando para un ahorro, aunque ste no tendra
sentido desde el punto de vista presupuestal si no se amarra a la participacin de
la ciudadana a travs de algn ahorro del ciudadano para garantizar que dicha
reserva no se destinar en algo distinto. Para lograrlo, se debe generar en la
poblacin la nocin de pertenencia, que le brinde certeza a la destinacin de los
recursos, garantizando las condiciones ptimas de ahorro y de inversin de los
mismos. Esto ira ligado a la existencia de una reserva o un fondo que dejara unos
recursos alejados del funcionamiento cotidiano de la ciudad, de tal forma que se
asegure que estarn disponibles en el momento en que se requieran.
Adicionalmente, se deben pensar mecanismos un poco ms sofisticados que
permitan la combinacin de varias estrategias, pues una sola no es suficiente,
dada la magnitud del tema que se est tratando y sus implicaciones para el pas.
Se trata de buscar procesos de aseguramiento tanto locales como nacionales e
identificar la forma en que se pueda utilizar algn tipo de pago de prima a travs del
tiempo para poder contar con los recursos el da que sea necesario; en Mxico se
encuentran ejemplos interesantes de este sistema.
Bajo esta ptica, la Secretara de Hacienda ha venido trabajando en la evaluacin
del impacto econmico. Siendo la primera tarea, lo que hoy da se tiene es una
claridad sobre el impacto que se generara, y saber esto da indicios sobre la forma
en que se debe manejar, las formas de aseguramiento que existen y de all se
puede establecer la estrategia de accin, conociendo quin tiene mayor capacidad
de asumir este tipo de problemticas y quines no.

40

Es obvio que ciertos hogares tienen una capacidad


mayor de absorcin de riesgo y otros son ms
vulnerables, debido a que tienen mayor exposicin
por el sitio de localizacin, por sus bienes o por las
caractersticas de sus activos.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Tambin se ha trabajado en estrategias de comunicacin, buscando, adems de


tomar conciencia, mantener vigente la discusin con espacios como el que propicia
este Seminario, y con el que se intenta llegar a acuerdos polticos y operativos
sobre el manejo de esta temtica en la ciudad. Por ltimo se ha abordado el tema
de la implementacin, manteniendo al da la informacin sobre quin tiene seguros
y cmo se garantiza que esa persona pueda tener acceso a los recursos, es decir,
si requiere un ahorro que le permita reconstruir lo que es su activo o si lo que
requiere es liquidez para poder operar, etc. En ltimas se trata de cubrir todos los
aspectos logsticos que se convierten en un drama para la poblacin, buscando
que se torne lo menos traumtico posible.
Bogot, afortunada o desafortunadamente, es muy heterognea; presenta zonas
de mayor vulnerabilidad que otras en razn a las caractersticas geolgicas del
suelo, al tipo de construccin, evidenciando as mismo, unas enormes diferencias
en cuanto al valor del suelo (algunos predios son ms costosos y aunque pueden
ser muy resistentes a los terremotos, en una fuerte magnitud, estos predios podran
estar en condiciones tan frgiles que requeriran su reconstruccin).
Por ello, se ha construido informacin que establece la relacin de valor de ciertos
predios, acciones que hacen parte de la discusin de la estrategia financiera de la
ciudad para asumir un terremoto.
PERSPECTIVA FINANCIERA (BOGOT)
Valor Catastral
(entre tierra y construccin)

Sector
Industrial

89 billones de pesos

55 billones de pesos

Valor Catastral
(entre tierra y construccin)

Predios
Residenciales

Valor de la
Construccin
(2009)

Valor
en el Comercio

5 billones de pesos

10 billones de pesos

Base del Predial Pagado por


Bogotanos (2008)

105 billones de pesos

Otro tema fundamental y que es preocupacin desde lo pblico, tiene que ver con
la infraestructura sobre la cual Bogot debe tener la capacidad y las estrategias
para responder ante una eventualidad de mediana o gran magnitud. En el tema de
redes valoradas por ejemplo en vas, se est hablando de unos 5 6 billones de
pesos en libros, no el valor de reposicin, que es muy superior (la construccin de
un kilmetro de carril en Bogot es aproximadamente 1.000 millones de pesos, y
las redes de acueducto son una cifra similar). Luego, desde el punto de vista del
fisco (sin tomar en cuenta su exposicin a lo que son sus oficinas y edificios) se

41

est hablando de casi 10 billones de pesos, aunque no todos se veran vulnerados.


Cuando se analizan estos escenarios, se trata de cifras muy considerables para
una ciudad que tiene 4 billones de pesos de ingresos.
Como ya se dijo, estos son los anlisis que Secretara de Hacienda ha venido
realizando en los ltimos aos para poder analizar y estudiar lo que sera el impacto
econmico de un desastre de mediana o gran magnitud y ms especficamente
asociado a un evento ssmico; a partir de los resultados y posibles situaciones se
ha venido desarrollando la estrategia general de actuacin. Para ilustrarla,
se plantearn a continuacin algunos detalles relacionados con hiptesis
acerca del aseguramiento:
Se debe definir,

en articulacin
con el Gobierno
Nacional, un
mecanismo en el
que las entidades
aseguradoras
asuman parte del
riesgo.

Se toma el impuesto predial como un mecanismo de referencia para el


aseguramiento; a este mecanismo se le han identificado bondades, pues
el conjunto de la sociedad pagara el predial y acumulara un monto de
este impuesto (voluntario u obligatorio) que le garantizara una reserva
para el da de la tragedia. De acuerdo al ltimo trabajo realizado por la
Secretara de Hacienda, para que el impacto fuera menor sobre los
ciudadanos, el impuesto predial debera ser diferido como un 60% del
valor de la construccin, a precios de mercado que lo que plantea la ley y
un 90% del precio del terreno. Esta es una decisin tcnica con base en
lo que mejor se mide y adems, de una visin de lo que vale la tierra en
Bogot (no debe ser el mecanismo de guardar valor o de atesorar valor para
disminuir los incentivos a la especulacin sobre el valor de la tierra).
La base del predial, que debera dar ms o menos en promedio un 70% del valor en
su predio, es lo referente al impuesto. Si alguien paga sobre un
70% del valor de su predio a valores de mercado, est teniendo una exposicin de
fcilmente un 50% en lo que es la reposicin de su activo, y eso no quedara cubierto,
sino sera un riesgo que cada individuo estara asumiendo en mayor o menor medida,
segn qu tan justa u objetiva sea la base del impuesto predial. De tal manera que
siempre va a haber una parte del riesgo que todo el mundo va tener que asumir, y
eso es natural en cualquier mecanismo de aseguramiento (como la cuota del copago
en el aseguramiento de salud). Despus, se debe contar con una estrategia para
determinar quin es capaz de retener qu riesgos.

42

Surgen en este punto, discusiones amplias sobre qu debe asumir el Distrito con
presupuesto. Se plantea que probablemente deba asumir con la infraestructura y
con la capacidad de surtir una cantidad de servicios gratuitos, sin ningn tipo de
retribucin por ello, pero tambin se deben analizar los mecanismos de mercado o
institucionales con los que cuenta el pas. Este tipo de discusiones son las que el
Distrito quiere promover con el sector asegurador del pas (que tiene reservas
para el terremoto) y definir, en articulacin con el Gobierno Nacional, un mecanismo
en el que estas entidades aseguradoras asuman parte del riesgo.
Se quiere, en ltimas, vincular al sector asegurador del pas, en su conjunto, para
que con su capital, la institucionalidad, gente calificada y su capacidad operativa,

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

sea capaz de retener parte de ese riesgo, pues tiene todo el potencial para atender
a la poblacin en el caso de que se necesite conocer la realidad del siniestro que
cada uno ha vivido para poder entender cmo se les puede, de alguna manera,
atender en funcin del mecanismo de aseguramiento que se haba escogido; por
tanto, es fundamental tener al sector asegurador como socio.
Por otra parte, el Distrito ha avanzado en la estrategia de transferencia, que se
centra en el aseguramiento de las edificaciones pblicas distritales; en una primera
instancia, se busca que la ciudad entienda cmo negociar y lo haga de manera
estratgica utilizando el hecho de que es duea de una gran cantidad de predios
(solamente en el sector educativo hay ms de 4.000 predios, y a eso tiene que
sumarle los hospitales, que son solamente 22, y todos lo que son de entidades del
Distrito). Esta negociacin contiene aspectos tanto tcnicos como legales, y lo
que se busca es que el Distrito, en su proceso de negociacin con los aseguradores,
pueda unificarse y negociar de forma coordinada, generando con esta negociacin
mejores condiciones para la ciudad.
Actualmente se trabaja en el diseo de una estrategia para las edificaciones
privadas. Para esta estrategia no slo se requiere conocer y entender qu es lo
mejor, sino que adems, se requiere la voluntad y el inters de los ciudadanos
para participar en este proceso cooperativo, y que esa participacin tenga algn
mecanismo redistributivo en la medida en que mientras los ms frgiles no son los
que tienen la mayor capacidad de aportar, probablemente los que tienen mayor
capacidad de aportar son los que tienen menos inters de participar de forma
voluntaria.
Estos son algunos planteamientos en su fase previa de lo que se viene avanzando
en la Secretara de Hacienda. Se estn haciendo en este momento las
actualizaciones catastrales, que es la forma de aproximarse con mayor claridad al
riesgo real al cual se est expuesto; parte de las dificultades de la actualizacin
catastral radica en que un componente muy importante de la ciudad est en
permanente evolucin en lo que respecta a su rea construida. Esto significa que
principalmente en los estratos 1 y 2 y parte del 3, que representan ms del 60% de
los predios de la ciudad, hay procesos no registrados de construccin, dificultando
el proceso de actualizacin.
Bogot no se ha actualizado desde el ao 2003, y en el proceso de actualizacin
se est reflejando una informacin muy distinta a la que las bases de datos de la
ciudad mantenan, razn por la cual es tan importante contar con una institucionalidad
slida y con informacin confiable, ya que es la nica forma de saber que los predios
ya no son de un piso, sino de cuatro, y que, dependiendo de su construccin, son
ms vulnerables, pues no cumplen con las especificaciones de sismorresistencia.
De manera que es importante para la Secretara de Hacienda, al momento de
calcular estas cifras, conocer la realidad fsica de la ciudad, para lo cual se necesita
un mecanismo continuo de actualizacin que permita contar con las bases de datos
ms precisas posible.

43

CIUDADES Y PASES MEJOR ASEGURADOS


Y PREPARADOS PARA UN TERREMOTO
Estado de California (Estados Unidos)
Vancouver (Canad)
Turqua
Mxico
Colombia

40%
50%
17%
10%
10 al 17%*

*Aproximado a Turqua y Mxico, estando an muy lejos de dichos porcentajes.

Para finalizar, se puede plantear:


A nivel mundial la cobertura del aseguramiento parece insuficiente si se calcula
como porcentaje de viviendas construidas totales por pas, y es que el riesgo
nunca se manifiesta en la totalidad de esas viviendas. Segn cifras del Banco
Mundial, se estima que cerca del 40% de las prdidas directas estn aseguradas
en pases de ingresos altos; el 10% en pases de ingresos medios y el 5% en
los de ingresos bajos. Colombia est clasificada como un pas de ingresos
medio-bajo; entonces, ante el bajo nivel de aseguramiento, se precisan
estrategias.
La distribucin del nivel de aseguramiento en la ciudad se encuentra centrada
mayoritariamente en las entidades pblicas y todas aquellas que han sido
adquiridas a travs de un crdito hipotecario que se hace el aseguramiento de
manera obligatoria. Este es nivel de aseguramiento con el que realmente se
cuenta; mientras, el mecanismo clsico de aseguramiento voluntario no va a
llevar a ningn lado, pues es casi inexistente.
La percepcin del riesgo no es lo suficientemente profunda y se debe ser claro
en que si ocurriera un desastre, todos tienen que pagar y alguien tiene que
apoyar; ese no es precisamente el caso de Bogot, pues falta claridad sobre
quin es ese alguien. Teniendo en cuenta esto, hasta la Nacin se encontrara
en las mismas dificultades de la ciudad.

44

Sobre los mecanismos de transferencia de riesgo, que son crditos que se


podran aplicar a nivel de Bogot, son de las alternativas sobre las cuales se
discute actualmente, que no se pagan en funcin de la estimacin del valor de
la prdida de cada cual sino en funcin de una medida objetiva basada en la
intensidad del terremoto; as, una cantidad de recursos estara disponible de
forma inmediata; la manera en que se distribuiran en medio de la sociedad es
un tema sobre el cual an se debe trabajar en la parte poltica y operativa de
implementacin.
La sostenibilidad en el tiempo, asegurando que los recursos se encuentren
disponibles para su fin y no sean invertidos en otros asuntos (asumiendo el
papel que se adquiri ante la ciudadana, ser garante de los bienes, de la
propiedad, de los establecimientos pblicos y la infraestructura pblica).

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Responder por el deber jurdico y material de proteger no slo la vida, sino


tambin los bienes, y especialmente el respeto de aquellas personas que son
vctimas de desastre naturales.
En sntesis, se han identificado los elementos tcnicos y operativos que permitan
una negociacin del aseguramiento, y se cuenta con todos los clculos para tal fin.
Lo que viene ahora es la discusin sobre quin est dispuesto a asegurar y cunto
le costar a la ciudad ese aseguramiento, en la idea de dar atencin a la poblacin
menos favorecida, haciendo uso de procesos de redistribucin.
Se tiene claro el impacto de la transferencia y la estrategia de retencin, que es la
reasignacin de los recursos nacionales y distritales. La ciudad ha hecho ofertas
para poner un monto de recursos, como una especie de primer sondeo, para
cualquier tipo de esquema; es decir existe una voluntad poltica y presupuestal
para colocar recursos, pero todo esto no tendr sentido si no se logra una accin
cooperativa en la que participen tanto la Nacin como los ciudadanos, y eso es
parte de lo que se quiere incentivar; es decir, generar conciencia en la ciudadana.
Slo as se podr realmente reducir la vulnerabilidad.

Bogot avanza en lo que se constituye una estrategia


financiera para asumir el tema de riesgo en la ciudad
ante la posibilidad de un terremoto.

45

La modelacin del riesgo catastrfico como insumo fundamental


para definir estrategias financieras para reduccin del riesgo
y la reconstruccin post-desastre
Omar Daro Cardona (Colombia) Consultor Internacional
Profesor Universidad Nacional de Colombia6

sta presentacin busca hacer algunos planteamientos acerca de la


importancia de la modelacin del riesgo, particularmente, del riesgo
catastrfico, para obtener una lectura apropiada de lo que puede ser un
proceso de recuperacin basado en lo que se podra esperar que ocurra
en la ciudad.

Como ya se ha mencionado, el proceso de recuperacin inicia desde el mismo


momento de la emergencia, es decir no existen unas fases definidas en su atencin,
rehabilitacin y reconstruccin, sino que todo este proceso es un continuo. En
consecuencia, para la atencin de la emergencia y para el plan de contingencia de
la ciudad, ha sido fundamental hacer esta modelacin del riesgo mostrando los
efectos de la proteccin fiscal, haciendo un acercamiento al tema de los recursos
que se necesitan para poder enfrentar un problema de esta dimensin.
La gestin del riesgo tiene cuatro grandes componentes que, al ser tomada como
estrategia de Estado, involucra cuatro polticas pblicas distintas:
1.

La identificacin del riesgo; la cual es un proceso amplio que comprende no


slo la evaluacin objetiva y cuantitativa intentando predecir, entre otras cosas,
el futuro (de alguna manera evaluar el riesgo es como predecir el futuro), sino
que comprende inevitablemente la percepcin individual e incluso la
representacin social. Si la evaluacin de riesgos no se realiza y se comunica
de cierta forma, no va a generar la atencin requerida.

2.

La reduccin del riesgo, como una fase concreta que involucra propiamente
la prevencin, mitigacin, a la accin ex ante. Es primordial anticiparse,
adelantarse al problema, buscando reducir las futuras consecuencias e
interviniendo eficientemente en procesos en los que se puede actuar, como es
el caso de la reduccin de vulnerabilidad en todas sus dimensiones.

46
6

Dr. Omar Daro Cardona. Consultor Internacional. Ingeniero Civil de la Universidad Nacional de Colombia,
sede Manizales. Doctor en Ingeniera Ssmica y Dinmica Estructural de la Universidad Politcnica de
Catalua, Espaa. Ex Director Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres de Colombia. Ex Presidente
de la Asociacin Colombiana de Ingeniera Ssmica. Profesor Universidad Nacional de Colombia e Instituto
de Estudios Ambientales en Manizales. Laureado con el Premio Sasakawa de Prevencin de Desastres de
las Naciones Unidas en el 2004.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

3.

El manejo de desastres; ya esto es ex post, lo que comprende las acciones


posteriores a la crisis, aquellas que tienen que ver con la respuesta, la
rehabilitacin, la reconstruccin y lo que se denomina en general la recuperacin,
que es el tema central del Seminario.

4.

La proteccin financiera; que se refiere a la retencin del riesgo


en forma consciente. Generalmente lo que sucede, en estos casos,
es que una vez ocurre el riesgo se empiezan a asumir las prdidas,
las consecuencias y los costos sin haberlos cuantificados, lo cual
es grave. Cuando se tiene conciencia de los costos y se retiene
algo del riesgo, teniendo identificado cunto se paga con fondos de
desastres o de calamidades, y cunto de ese riesgo se transfiere a
alguien, se puede decir que se trata de una estrategia de proteccin
financiera que permite contar con los recursos para enfrentar las
prdidas que se van a presentar.

El proceso de
recuperacin
inicia desde el
mismo
momento de la
emergencia.

Para el caso de Bogot, lo que se encuentra acerca del tema de la gestin del
riesgo es que la ciudad es una de las ms avanzadas. Para analizar esto, y dando
algunos elementos de antecedentes, se debe reconocer que la capital ha tenido
una poltica de prevencin de desastres a la que se le ha dado continuidad durante
varios aos, siendo una poltica que se ha consolidado en el tiempo y que cuenta,
no slo con el liderazgo de la Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias,
sino en general con el apoyo de todo el Distrito.
Hace algunos aos, siendo Alcalde de la ciudad el Dr. Jaime Castro y como Director
de Prevencin y Atencin de desastres a nivel nacional quien les habla, se llev a
cabo el primer estudio de microzonificacin ssmica en Bogot siguiendo un
esquema de cooperacin entre la Nacin y el Distrito, que permiti definir los
parmetros que debera cumplir el diseo estructural sismorresistente de las
edificaciones en la ciudad, contando adems con una red de acelermetros muy
importante, estudios de riesgo ssmico y escenarios de prdidas, constituyendo
un conjunto de trabajos de gran relevancia realizado por la ciudad.
Se cuenta tambin con bases de datos sobre informacin geotcnica que ha
permitido mejorar el diseo y la planeacin de muchas obras en la ciudad. Ejemplos
de ello son los proyectos relacionados con la idea del Metro y Transmilenio, entre
otros; la misma Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias ha hecho
programas de investigacin de subsuelo de tal manera que se tiene una informacin
valiosa a nivel Bogot. Sabiendo de antemano que estos temas son dinmicos,
recientemente se realiz la actualizacin de la microzonificacin ssmica, de tal
manera que la informacin que la ciudad tiene es cada vez ms minuciosa.
Por otra parte, se tiene una identificacin muy precisa de las zonas del Departamento
de Cundinamarca y del pas en las que ocurren los terremotos ms importantes,
que podran llegar a afectar a la ciudad de Bogot; vale la pena destacar los desastres
ya ocurridos en municipios como Quetame, que aunque por su magnitud no se
pueden considerar como el ms grave para la ciudad, s plantea la pregunta sobre

47

el tipo de impactos que puede sufrir. En consecuencia, todos estos estudios de


amenaza ssmica han sido base fundamental para entender y comprender no slo
la amenaza ssmica que tiene la ciudad sino tambin, los riesgos y las secuelas
que puede tener.
Contar con este tipo de informacin ha supuesto un proceso continuo que ha
permitido contar con herramientas muy precisas para conocer detalladamente la
calidad y el comportamiento del suelo en la ciudad para, de esta manera, avanzar
en la expedicin de normas que precisen el tipo de edificaciones y construcciones
que se pueden realizar. Se ha logrado conocer y aceptar la realidad de la ciudad en
cuanto al suelo y, a partir de all, utilizar esta informacin para la toma de decisiones.
La informacin que la ciudad posee sobre microzonificacin ssmica es tal vez de
las ms avanzadas y sofisticadas desde el punto de vista tcnico-cientfico en
Amrica Latina, que permite medir los niveles e intensidad que puede tener un
terremoto en la ciudad y el comportamiento que tendrn las diversas edificaciones
frente al mismo.
Una vez se ha identificado la
amenaza, se debe evaluar la
vulnerabilidad y determinar la
relacin entre estas dos para
poder obtener el riesgo, es
decir, el potencial de daos.
Desde los supuestos, las
hiptesis y el reconocimiento
de la historia, se evalan las
posibles consecuencias, se
estiman las prdidas y se
disea el plan de gestin del
riesgo, entre los cuales se
encuentra el plan de
recuperacin.

48

Los estudios y la informacin


que la ciudad ha consolidado,
permiten identificar los
escenarios de daos fsicos,
pero se puede ir ms all. Por
ejemplo, se ha analizado cmo
se congestionar la movilidad si se colapsan edificios, o se puede conocer qu
pasa en diversos escenarios si no hay acceso a determinados lugares.
Una correcta informacin es la que le permite hacer anlisis sobre el fenmeno y
sus efectos sobre la ciudad segn estratos socioeconmicos, la calidad de la
construccin en trminos de estructura, cumplimiento de la norma sismorresistente,
nmero de pisos y densidad habitacional; adems, son importantes datos como la

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

hora en que ocurre el fenmeno (pues es distinto si es da o noche) y los tipos de


uso de los predios, pues esto impacta las consecuencias que pueda tener el evento.
En sntesis, lo que Bogot tiene es un completo escenario de consecuencias
analizadas edificio por edificio de toda la ciudad; es decir ms de un milln de
edificaciones y los modelos en los cuales se calcula, en trminos probabilsticos,
el riesgo. Estos escenarios, y las potenciales consecuencias, son insumo
fundamental para el plan de recuperacin, pues permite pensar la preparacin para
superar las consecuencias que pueda tener el terremoto. El asunto entonces es
que, desde el punto de vista de la gobernabilidad, este tema no puede dejarse al
azar o a la casualidad.
Todo esto ha sido el punto de partida de un plan de recuperacin del cual la
administracin, a lo largo de varios perodos, ha asumido una actitud seria de
anlisis, sensibilizacin y preparacin; tanto as que los escenarios posibles
de 250, 500 y hasta mil aos de perodo de retorno, han permitido que en materia
de servicios pblicos se vayan tomando medidas de prevencin. Un ejemplo
interesante es la vinculacin de la empresa privada, especficamente Gas Natural
E. S. P., que ha adecuado y mejorado sus estndares de seguridad para cualquier
eventualidad. La administracin de la ciudad se ha tomado tan en serio este tema,
que se ha propuesto hacer el reforzamiento estructural de buena parte de su
infraestructura vial, educativa, de colegios y escuelas, y de salud, en la red
hospitalaria, lo cual ha significado una enorme inversin de recursos econmicos.
En este sentido, Bogot le tiene que contar al mundo que para la mitigacin del
riesgo y la reduccin de los desastres, ha hecho inversiones espectaculares que
no las ha hecho ninguna otra ciudad.
Por otra parte, vale la pena analizar el tema de transferencia de prdidas; entonces
cul es la prdida anual esperada y cmo puede ajustarse la prima de proteccin
de un inmueble de acuerdo a su localizacin o el tipo de construccin, entre otros
aspectos? La prdida anual esperada se obtiene de modelos en los que se analiza
la amenaza ssmica, los efectos segn la microzonificacin, la vulnerabilidad de
los elementos expuestos, la infraestructura, la evaluacin de prdidas, etc. Esto
es lo que en materia de seguros se denomina la prima y la prdida mxima probable,
que son las que se obtienen de la curva de excedencia de prdidas en trminos
probabilistas; informacin con la que la ciudad ya cuenta y que le ha sido til para
la evaluacin fundamental y conocimiento de sus consecuencias ante una
emergencia de gran magnitud.
Con estos estudios, se evalu el grado de responsabilidad fiscal que tiene Bogot;
ante un desastre, el Estado tendra que atender todas las edificaciones pblicas
de la ciudad y las de los estratos 1 y 2, que generalmente no cuentan con seguros,
pues polticamente no puede eximirse de asumir el compromiso con las familias
ms pobres.
En los ejercicios se ha estimado que para el total de edificaciones de la ciudad, una
parte de los costos y prdidas son asumidos por el propio ciudadano, es decir se

49

han calculado lo que seran los deducibles y se han estimado variaciones en este
comportamiento. Tambin se ha hecho el anlisis que ha permitido cuantificar la
prdida mxima probable para diversos perodos de retorno.
Por otro lado, con la Secretara de Hacienda se evalu cunto sera el gasto mnimo
compensatorio de la administracin para minimizar los efectos del desastre para
cada periodo de retorno, as como el dficit fiscal que se le generara a la ciudad
tanto por los efectos directos del desastre como el causado por la disminucin de
ingresos va pago de impuestos que se dejaran de percibir. Se logr as mismo
calcular lo que implica la compensacin, es decir, cmo tiene que actuar la ciudad
para compensar el impacto econmico y la forma en que ese gasto aplicara segn
el rubro de inversin, cmo sera la reasignacin del gasto pblico de inversin
segn el tipo de terremoto y cmo sera la nueva destinacin del presupuesto de la
ciudad.
Como resultado, estos ejercicios han permitido demostrar que no slo la ciudad
sino toda la Nacin quedaran absolutamente amenazadas. Por ello, la importancia
de la coordinacin intergubernamental, pues un suceso de esta magnitud no lo
puede asumir ninguno de los dos entes territoriales de manera individual. En este
punto, el plan de recuperacin de la ciudad es totalmente claro: se plantea la
necesidad de hacer coordinacin entre la Nacin y la Ciudad e incluso el
Departamento de Cundinamarca.
Bogot ha logrado tener todos estos anlisis y mediciones porque se ha apropiado
seriamente de este tema y se ha venido preparando con anterioridad. En este
sentido, el Gobierno de la ciudad, adems de tomador de decisiones y regulador,
es tambin (en todos los niveles) un propietario importante de bienes que maneja
sus riesgos no slo mediante la aplicacin de medidas de prevencin, sino tambin
mediante la transferencia de riesgo y retencin; igualmente, soporta unos riesgos
asociados con el dao a la propiedad privada, con el papel que asume de financiar
la recuperacin post-evento de los estratos ms pobres.

50

Aqu surge entonces la necesidad de pensar en la reduccin de la vulnerabilidad


fiscal, pues hay que cuantificar el riesgo del Estado y evaluar su incidencia en las
finanzas pblicas. Lo importante es construir una estrategia para la cobertura
financiera de los riesgos del Estado con tcnicas avanzadas de evaluacin de
prdidas, estudiando alternativas de atencin y transferencia. La idea es pasar a
una visin ex ante o pre-desastre, en donde se tengan fondos de reservas, seguros
y reaseguros, bonos de catstrofe, crditos contingentes negociados y mercados
de capitales; es decir, entrar a ver cmo se cuenta realmente con una estrategia
financiera.
Sin embargo, se debe tener en cuenta que cada decisin tiene un costo financiero.
Si el escenario de desastre contempla prdidas muy altas, el costo de oportunidad
(de dejar recursos previstos en un fondo de reservas) es muy alto. Polticamente,
esta decisin generara mucha controversia, pues no es explicable que la ciudad,

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

teniendo necesidades de inversin importantes, tenga recursos guardados a la


espera de un desastre. Pero es de anotar que para casos en que los desastres
son pequeos y con alguna periodicidad, como las inundaciones, s es la manera
ms ptima, porque el costo es muy bajo; siendo incluso, menor que los seguros y
reaseguros. Probablemente habr que explorar formas, como el bono de catstrofe,
para las prdidas grandes.
Retomando el tema del reforzamiento estructural, este concepto ha sido una
estrategia que permite que se reduzcan las prdidas probables, es decir que cuando
se interviene la vulnerabilidad se logra disminuir los posibles costos de atender el
desastre. Para ello, se deben establecer ndices de beneficio-costo de la inversin
en reforzamiento estructural. En este sentido, al Distrito Capital se le ha
recomendado realizar an una mayor inversin en el refuerzo de escuelas,
especialmente, pese a que ya ha invertido bastante en hospitales y otras
infraestructuras de la ciudad, lo cual es de destacar, pues Bogot ha sido ejemplo
en el pas y eso lo han adoptado otras ciudades.
Manizales ha seguido a Bogot y ha logrado avanzar en la identificacin del costo
de la prima pura de riesgo de cada una de las edificaciones de la ciudad. Sobre
esta base, se dise un modelo que permite negociar con las compaas de seguros
una pliza para el conjunto de las edificaciones pblicas de la ciudad, basada en
que quien ha realizado la inversin en informacin, estudios y microzonificacin,
es la Administracin Municipal.
Adicionalmente, se propuso una forma de aseguramiento para los ms pobres:
mediante el pago de predial de los estratos 3, 4, 5, y 6, stos estaran pagando el
seguro de su casa voluntariamente; pero cuando se supera cierta cantidad de
personas pagando ese seguro, quedan asegurados los estratos 1 y 2. As, se ha
podido establecer el valor de la prima de todas las edificaciones de Manizales si
participa el 20%, el 30% o el 40% de la ciudad, logrando que queden aseguradas
todas aquellas personas que no poseen recursos. Este sera un ejercicio interesante
para Bogot, aprovechando su posicin y que tiene todos los estudios necesarios
para tal fin.
Finalmente, se puede decir que si los daos futuros no se consideran como un
componente del proceso actual de planificacin, es casi imposible mantener
recursos presupuestarios para reducir los mencionados daos potenciales. La falta
de estas estimaciones probabilistas, en la mayora de las ciudades del mundo,
tienen serias implicaciones en por lo menos dos cosas: uno en que no se planifica
el costo de reconstruccin por adelantado y dos, que se pierde el principal incentivo
para promover la mitigacin y la prevencin del riesgo.
El dimensionamiento de las prdidas probables y los costos de reconstruccin a
causa de desastres, crea incentivos poderosos para que los pases y las ciudades
desarrollen opciones de planificacin y herramientas para enfrentar el riesgo,
incluyendo la asignacin de recursos presupuestales sostenibles, necesarios para
reducir el dao potencial y salvaguardar el desarrollo.

51

La perspectiva de gnero en la recuperacin


Mara del Rosario Saavedra (Colombia)

a temtica de la perspectiva de gnero en los procesos de recuperacin,


ha sido abordada desde la experiencia personal de participacin en
eventos como la ya mencionada reconstruccin de Armero (tragedia
ocurrida en Colombia en el ao de 1985) que fue supremamente compleja,
puesto que la mayor parte de la poblacin muri en la avalancha y los sobrevivientes
se vieron enfrentados a reconstruir sus vidas a partir del reconocimiento de estar
solos, pues sus seres queridos haban desaparecido. Tambin se ha analizado
esta perspectiva desde las experiencias de los procesos de reasentamientos
humanos por alto riesgo en la ciudad de Bogot, especficamente en la localidad
de San Cristbal. Posteriormente, en el ao 2004 y bajo el apoyo de Conciencias,
con el desarrollo de la investigacin sobre la percepcin del riesgo de un sector
popular en Bogot.

En este sentido, se deben resaltar


los avances del Distrito Capital en
la incorporacin de la perspectiva
de gnero y la creacin de la
Subsecretara de Mujer, Gnero y
Diversidad Sexual, llamando la
atencin sobre lo que significa esta
dependencia, pues no fue
concebida como una subsecretara
nicamente para la mujer, ni de
gneros exclusivamente; se trata
de una apuesta por reconocer e
integrar la perspectiva de gnero
tanto en las polticas pblicas como
en trminos de la cultura al querer
propiciar un cambio en que se superen los rechazos y la discriminacin hacia la
mujer y la homosexualidad. Sin embargo, y a pesar de los avances que el Distrito
Capital ha tenido con relacin a esta temtica, an persiste discriminacin y
desigualdad de gnero, lo que se constituye en s misma en una vulnerabilidad
frente a las situaciones de riesgo y de desastres.

52
Las cifras demuestran que persisten las brechas entre las mujeres y los hombres
en materia de acceso a recursos y a bienes que ofrece la ciudad. El Plan de Igualdad
de Oportunidades y Equidad de Gnero en Bogot, demuestra la inequidad que
subsiste todava entre los gneros, logrando variadas formas de manifestacin: la
relacin entre gneros, la condicin socio-econmica, las oportunidades laborales
y los ingresos, entre otros. Esto ha sido muy importante porque ha permitido poner

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

de manifiesto que no se trata solamente de un problema de hombres y mujeres, lo


cual sera un anlisis reduccionista, sino que evidencia que no es lo mismo ser
una mujer de la clase alta, de la clase media o ser una mujer del estrato 1 2; los
problemas son muy distintos, y cuando se analiza esta situacin en trminos de
desastres, es necesario visualizar esas diferencias tambin.
La pertenencia tnica, la procedencia territorial, la edad, y el tener alguna
discapacidad fsica o mental, adems de la situacin de desplazamiento y las
opciones sexuales o religiosas, son elementos de anlisis y de atencin de manera
prioritaria, pues en el fondo son el reflejo de las condiciones de pobreza, empleo e
ingresos, que repercuten en la educacin, la salud, la vivienda, la produccin cultural
y en todas las formas de violencia contra todas las mujeres.
Estas condiciones, en las situaciones de desastre que se han podido analizar en
el pas, son evidentes. Por ejemplo, se pudo constatar en el Eje Cafetero que en
los alojamientos temporales se presentaron casos dramticos de violencia contra
las mujeres, violacin de las adolescentes y aumento de la cantidad de embarazos,
entre otros; situaciones que deben ser asumidas por quienes tienen la
responsabilidad no solamente de la emergencia sino tambin de la recuperacin.
La gestin del riesgo con enfoque de gnero, tal como lo concibe la DPAE, es sin
duda un avance cualitativo que facilita el anlisis de las vulnerabilidades y de las
capacidades que la sociedad tiene antes del desastre. Se han conocido experiencias
como la reconstruccin de la ciudad de Mxico, en la cual se cont con todo el
apoyo de las mujeres, quienes pusieron en este proceso su corazn y energa;
porque para las mujeres, la reconstruccin del hbitat es sumamente importante.

El enfoque de gnero para la gestin del riesgo permite


dar respuestas diferenciadas frente a las necesidades
prcticas de las mujeres y los hombres y las necesidades
estratgicas que tienen las mujeres.
Ahora bien, qu se entiende por necesidades prcticas? Las necesidades
prcticas son comunes a hombres y a mujeres. Estn relacionadas con satisfaccin
de carencias materiales como alimentacin, vestido, vivienda, servicios
domiciliarios, ingreso y trabajo; son comunes y pueden estar satisfechas sin que
se transformen los roles tradicionales de gnero, es decir, sin cambiar la
discriminacin hacia las mujeres. Son concretas y prcticas, visibles, cotidianas,
inmediatas, sentidas por la familia y no slo por las mujeres; estn referidas a las
condiciones materiales de vida, pero tambin en ellas se reflejan diferencias en su
abordaje por parte de hombres y mujeres.
Estas necesidades estn referidas de alguna manera a la satisfaccin de las
necesidades materiales, mientras que las estratgicas, que son por las cuales
ms han luchado los movimientos de mujeres y las feministas, existen por los

53

cambios de equidad en el sentido de que las mujeres puedan ser transformadas en


sujetos de sus propias vidas y que no sean vistas solamente como simples cuerpos
diferenciados, en donde fueron las dadoras de vida por la biologa y por la
maternidad, sino que ellas, a travs de su alma, le dan sentido a su vida; siendo
esa la reivindicacin ms fuerte del movimiento feminista.
Este cambio en las necesidades estratgicas, en mundos muy patriarcales como
los que evidencia Amrica Latina, implica hacer un cambio mental, pues la actitud
machista suele estar ms presente, en algunos casos, en las propias mujeres
ms que en los hombres. De ah, la necesidad de combatir contra una mentalidad,
con una forma de ver el mundo, lo cual es tarea complicada que toma muchos
aos pero que ya se ha venido asumiendo desde diversas experiencias,
especialmente en los sectores populares que es donde precisamente los roles
sociales y sexuales siguen siendo muy rgidos, as como la divisin sexual del
trabajo.
As, asumir y trabajar desde las necesidades estratgicas exige una toma de
conciencia y cambios en el comportamiento entre mujeres y hombres, que se hagan
evidentes en la vida cotidiana, pues la no satisfaccin de las necesidades que
pueden ser comunes para ambos, repercute de manera distinta en unas y otros;
conjuntamente, comprende la diferencia entre necesidades prcticas e intereses
estratgicos y permite entender las relaciones de gnero que se hacen ms
complejas en el momento de incorporar otras variables como la clase, edad y etnia,
entre otras.
De esta forma se evidencia que tanto las relaciones entre hombres y mujeres como
las de entre mujeres entre s, reflejan las conceptualizaciones de un mundo diferente,
en donde cada uno cumple papeles diferenciados y especficos asignados por la
cultura en un contexto determinado. En una situacin de desastre y reconstruccin
es necesario tomar en cuenta estas relaciones pre-modernas, modernas y
postmodernas que interactan y que reflejan tanto la mentalidad como los valores
de quienes han sido afectados por el desastre, as como de las instituciones,
entidades y personas que intervienen en los procesos de recuperacin.

54

El gnero como categora analtica de las ciencias sociales, no es solamente una


perspectiva, es una categora que permite avanzar en el descubrimiento de los
sujetos. Las identidades masculina y femenina son construcciones culturales que
las sociedades definen a partir de la diferencia sexual y del contexto histrico y
social. El gran aporte de las feministas al debate sobre el gnero, plante a las
mujeres como sujetos que tienen un proyecto de vida que va mas all de tener
hijos, una familia, y que buscan ser vistas como personas con un objetivo que es
tambin personal y comunitario.
Si bien, no se desconocen las diferencias biolgicas entre hombres y mujeres, los
procesos de formacin de las identidades estaran proporcionados por el imaginario
colectivo que en un momento histrico dado las sociedades construyen sobre las

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

diferencias sexuales; as la sociedad y la cultura van definiendo lo que significa y


se espera de ser hombre, mujer, nio, nia, anciano o anciana. Puede decirse que
cuando se habla de enfoque de gnero hay algunas diferencias que deben ser
tenidas en cuenta para no caer en el reduccionismo que da el anlisis desde el
cuerpo. Hablar de gneros comprende una categora relacional de carcter
sociocultural y psicolgico, y hablar de igualdad de gneros (que es tambin algo
de lo cual los movimientos de mujeres han hablado) se refiere al poder y las
desiguales de oportunidades de hombres y mujeres, as como el trato discriminatorio
que han tenido las mujeres en las sociedades patriarcales, tal como lo seala el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD.
Hablar de gneros en la sociedad colombiana actual implica la aceptacin y el
reconocimiento de la desigualdad econmica y cultural que histricamente ha
afectado a distintos grupos humanos; a las mujeres en situacin de exclusin en
una sociedad patriarcal que se caracteriza por su subordinacin, a los hombres
excluidos en una sociedad regida por leyes econmicas y de consumo, a las
mujeres y a los hombres de la clase media, vulnerables y en situaciones de
desastres.
Como se puede ver, de lo que se trata es insistir en que en la categora de gnero
(incluyendo a los hombres) se trata de incorporar en los procesos de recuperacin
el anlisis de la desigualdad y la diversidad cultural mediante el respeto por la
diferencia, lo que permite captar las vulnerabilidades y sostenibilidades existentes.
Esta mirada busca lograr un tratamiento diferencial en las distintas clases de
personas, en los espacios de trabajo y de vida familiar, que constituyen su
cotidianidad y que permiten hacer un anlisis prospectivo de los impactos que un
posible sismo podra producir en sus vidas.
En sntesis, sobre la categora analtica de gnero puede decirse lo siguiente: es
un elemento o un factor que interviene en los procesos de construccin de sujetos
individuales y colectivos, en sus posibilidades de desarrollo libre y autnomo; se
refiere a la construccin de identidades masculinas y femeninas a partir de las
diferencias sexuales como elemento constitutivo de las relaciones sociales. Tanto
en hombres como en mujeres se expresan y se manifiestan rasgos de una identidad
como de la otra; no se trata de contraponer a los hombres y a las mujeres en el
tema del gnero, sino ms bien de reconocer que las mujeres tienen en s mismas
tambin la identidad masculina y los hombres as mismo la identidad femenina, que
cuando hombres y mujeres reconocen esa otra identidad, se es ms un ser humano.
Pasando a las lecciones de experiencias de procesos de reconstruccin y el tema
de gnero, se retoman los casos de Armero y la perspectiva de gnero en planeacin
de la recuperacin en la ciudad de Bogot.
En la reconstruccin de la tragedia de Armero, se comprob una hiptesis segn
la cual, para las mujeres, reconstruir la casa, el hbitat, el hogar, ocuparse de
aquellos que se encontraban en situaciones de mayor vulnerabilidad y participar

55

en la reconstruccin del tejido social, fueron los elementos centrales de su


recuperacin emocional. El tejido social signific para las mujeres recomponer los
hilos de la vida cotidiana y de las relaciones familiares a partir de nuevos vnculos
de la familia, del nuevo barrio y de la comunidad an naciente. A pesar de esto, la
prdida de los hijos y de los seres queridos (como ocurri en Armero) hizo que se
produjeran en muchas mujeres y hombres una falta de inters por la reconstruccin
de sus viviendas: para qu vamos a tener nuevas casas, si ya no estn mis
hijos, (o) mi esposo? Cmo soar espacios de esas personas queridas que ya
no estn?, manifestaban en los talleres de diseo participativo. Despus de un
tiempo, que signific un trabajo arduo de elaboracin del duelo, volvieron a soar
de nuevo en su casa y en sus nuevos hijos.
Un testimonio de una mujer sobreviviente de Armero, que luego perteneci al
proyecto de Villa Armerita en Fusagasug acompaado por el Cinep, deca:
luchamos mucho por esta casita () yo me siento muy contenta, as uno est en
lo propio y nadie lo molesta; adems, tiene uno su lugar para pasar la vejez tranquila
y donde lo velen a uno cuando se muera(...) la noche de la tragedia con la angustia
se nos haba olvidado mi mam, cuando fuimos a sacarla no se quiso mover y
gracias a esto se salv, si hubiramos salido a la calle la avalancha nos la habra
matado.
La seora de este testimonio tena 65 y la madre 80 al comienzo despus de la
catstrofe estbamos como muertas, no queramos ni pensar ni hacer nada, pero
nos dimos cuenta que otras personas nos necesitaban y eso nos impuls a luchar
para superar la pena; yo perd a mi hijo en Armero y estaba embarazada en el
momento de la tragedia y tambin lo perd. Ahora, de nuevo tengo 2 hijos que le
han dado nuevo sentido a mi vida, pero esta casita sin duda me dio de nuevo la
ilusin.

56

La cultura ha ejercido una


influencia definitiva en el
imaginario de las mujeres con
relacin a que su identidad se
fortalece en la medida que
puedan tener hijos y una
vivienda digna; perder la
vivienda por los efectos
destructivos del desastre
implica igualmente una prdida
de aquel espacio donde realiza
las tareas cotidianas de la
reproduccin, y esto es como
si su cuerpo se destrozara. La
diversificacin de roles que desempean las mujeres como fruto de la especificacin
de la feminidad, da la posibilidad de emprender las tareas de la reconstruccin con
mayor flexibilidad y como algo personal y propio.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Las identidades de gnero y edad, en el caso de la recuperacin de los


sobrevivientes de Armero, diferenciaron la respuesta frente a los procesos de
reconstruccin; las mujeres salieron en muchos casos de su invisibilidad y
mostraron su capacidad de liderazgo al participar con los hombres en los procesos
constructivos de su hbitat. Algunas identificaron las paredes de su casa con su
propio cuerpo y pusieron todo el empeo en la reconstruccin de su nuevo hogar.
Por esa capacidad para el cuidado de la vida, se apropiaron del entorno afectivo y
social del nuevo hbitat y de las redes de la vida. No ocurri lo mismo con los
hombres: la prdida del papel de proveedor econmico dej al descubierto la
fragilidad que proporciona la divisin rgida de los roles sociales, que est muy
presente en los sectores populares, an cuando las mujeres tambin trabajan en
el espacio de la casa.
Si se llegara a una visin, como lo planteaba Jung, en la cual la divisin rgida de
roles debera terminarse, tanto hombres como mujeres seran ms felices. Esto
probablemente est ocurriendo entre los jvenes, aunque son cambios lentos, y
todava persiste una crisis tica del cuidado de los dems, que es lo que le toca
asumir a la mujer.
Las mujeres tradicionalmente han sido socializadas para construir y reconstruir
da a da los hilos de la vida cotidiana; esa paciencia, que es la ciencia de la paz,
hace falta a todos (hombres y mujeres) para hacerle frente a las rutinas propias de
la domesticidad y para vivir en funcin del cuidado de los otros, lo cual abre un
abanico de posibilidades de entrega amorosa a las tareas propias de la
reconstruccin.
Pero a su vez, esa disposicin hacia los otros, que es una riqueza en los momentos
de crisis y que ayuda a encontrarle nuevo sentido a la vida despus del desastre,
es una fuente de gran vulnerabilidad y de desgaste emocional que si no se trata a
tiempo se transforma en estrs y prdida de la salud fsica, emocional y del sentido
de la vida. Esto ocurre igualmente con las mujeres y con algunos hombres
profesionales responsables desde las instituciones en los procesos de
reconstruccin; de ah la importancia de los relevos y el acompaamiento
psicolgico. Este es un tema importante de reflexionar, los profesionales tienen
que tener relevos porque el estrs postraumtico no es slo de la gente que sufre
el desastre sino de las mujeres y los hombres que llevan sobre sus hombros los
procesos de reconstruccin.
Cules seran los riesgos de los procesos de recuperacin? La reconstruccin
puede tomar un rumbo muy racional y con caractersticas identificadas como
masculinas, cuando lo social y lo invisible que hacen las mujeres no cuenta porque
no producen dividendos econmicos y de mercado inmediato e invisible. Se
instrumentaliza su participacin, pero igualmente la de los hombres vulnerables
por la pobreza y por la prdida de sus ingresos; es entonces cuando la
reconstruccin y las decisiones de control poltico y econmico pueden quedar en
manos de quienes tienen el poder, como ocurri en la reconstruccin del Eje
Cafetero.

57

En esta experiencia, las organizaciones no gubernamentales grandes y fuertes,


encargadas de la reconstruccin, no dialogaron con las personas directamente
afectadas y se ejecut una reconstruccin desde arriba y sin sujeto social.
Esto tambin ocurri en Armero, es decir, los afectados no fueron tomados
en cuenta y se dio paso a la construccin de un nuevo Lrida como ciudad
Se debe
regional; los mejores arquitectos intervinieron en esta reconstruccin con
promover no una
un proceso de planeacin del Proyecto Lrida en el que hizo parte hasta la
planeacin
Sociedad de Arquitectos de los Estados Unidos. Al final lo que se vio es
desde arriba,
que Lrida nunca arranc como ciudad regional y la gente no se apropi
de ella, evidenciando que se debe promover no una planeacin desde
sino una
arriba, sino una planeacin con la misma gente, sobre todo en el momento
planeacin con
de la recuperacin.
la misma gente,

sobre todo en el
momento de la
recuperacin.

Sobre la perspectiva de gnero en la planeacin para la recuperacin en


la ciudad de Bogot, que se abord desde un trabajo arduo, se encontr
que el tema de gnero le
da forma a los mundos
sociales dentro de los
cuales ocurren los desastres. Un
factor que contribuye a incrementar
la vulnerabilidad social diferencial
frente a los desastres son las
relaciones de gnero, esas
precondiciones a las habilidades
sociales
para
anticiparse,
prepararse, sobrevivir, resistir y
recuperarse de un desastre. La
equidad de gnero constituye, por
tanto, una de las condiciones para
el logro de los objetivos de la
reduccin de desastres. La construccin de la matriz sirvi para facilitar la
identificacin de los impactos y su anlisis. Se tomaron las categoras sociales
que, segn criterio del trabajo realizado, son las que resultan ms prximas a la
esfera del mundo femenino. Aqu vale la pena preguntar: pero si se ha hablado
todo el tiempo del gnero hombres y mujeres, por qu se refiere solamente a las
mujeres?

58

As por ejemplo, la calidad y las condiciones del hbitat son determinantes para el
bienestar de las personas que integran los grupos familiares que, de acuerdo con
los enfoques tericos sobre gnero, son fundamentalmente atendidos en los
aspectos materiales y emocionales por las mujeres (el aspecto emocional es muy
importante durante la etapa de recuperacin).
Un hbitat que no garantice la privacidad de la vida cotidiana es fuente de severas
alteraciones en la vida familiar y personal de las mujeres porque es un medio propicio
para la presencia o agudizacin de vulnerabilidades y amenazas para todas las

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

personas integrantes de los ncleos familiares. La seguridad del hbitat no slo


est circunscrita a la proteccin de los elementos del medio natural sino tambin
del medio social, que puede afectar la estabilidad psquica de las personas,
especialmente las ms vulnerables, como son los infantes, adolescentes femeninos
y masculinos, personas de la tercera edad y segmentos poblacionales cuyo cuidado
recae fundamentalmente en las mujeres. Es tambin objeto del mundo de las mujeres
asegurar la reproduccin biolgica, que en el momento de emergencia se centra
en la provisin de alimentos que tiende a escasear en estas situaciones.
Durante la etapa de recuperacin y rehabilitacin, as como tambin para el
restablecimiento de las condiciones de vida post-evento traumtico, el ejercicio de
la ciudadana es posible mediante las organizaciones sociales que potencien la
ciudadana individual, instituciones con las cuales el Estado responda a las
necesidades de una ciudadana que reclama sus derechos. Lo que garantiza una
participacin cualificada de las personas es el impulso que se d tambin a las
organizaciones en las que caben hombres y mujeres, pero en general, lo que la
experiencia evidencia es que en estos casos, las mujeres se organizan ms
rpidamente que los hombres.
Es as como la tensin de necesidades sociales, tales como la salud y la educacin,
conducen a que la mujer tenga que asumir un protagonismo en las gestiones
requeridas para esa satisfaccin, tanto que la poblacin masculina se ve
menoscabada en su papel protagnico. A partir de las discusiones en torno a los
impactos que un evento ssmico puede generar entre la poblacin de mujeres, el
tema de la educacin surgi como una propuesta que atraviesa las diferentes
etapas, y debe estar presente en las acciones requeridas para ejecutarlas. Se
evidenci que en los casos de desastre la primera reaccin es atender, durante la
emergencia, las escuelas y habilitarlas como asentamientos temporales, puesto
que son sitios adecuados por contar con servicios sanitarios. Si se prolonga en el
tiempo, por un lado se detiene el sistema educativo y los nios deben permanecer
en sus casas o generalmente en albergues temporales (con todas las problemticas
que all suelen ocurrir).
Bajo este contexto la conclusin fue que, desde la etapa de la prevencin, debe
haber una formacin e informacin general y un tratamiento diferencial entre mujeres
y hombres teniendo en cuenta las exclusiones sociales, culturales, econmicas,
polticas y tnicas. A su vez, teniendo como nfasis la exclusin, lo que se
ejemplific con mujeres jefas de hogar con descendientes a su cargo, el trabajo
mostr las vulnerabilidades que aparecen antes del terremoto y que se agravan en
situaciones de emergencia y subsiguientemente durante la recuperacin; adems,
se resalt acerca de la importancia de avanzar en una cultura de la prevencin de
los desastres y de la gestin del riesgo, para lo cual se requiere una educacin de
buena calidad que enfatice la formacin en valores y principios ticos, que tome en
cuenta la relacin de los seres humanos entre s y con la naturaleza, que permita
la reconstruccin del ejercicio de la ciudadana y de los derechos humanos.

59

Igualmente, una de las consideraciones afianzadas es que la emergencia no hace


surgir de la noche a la maana una nueva persona. El hecho no est ligado de
manera indisoluble a cambios sustantivos de mentalidad; los cambios culturales
son a largo plazo y las diferencias rgidas de roles en un contexto patriarcal como
el colombiano seguramente se pueden acentuar. No obstante, las limitaciones en
los cambios de mentalidad y patrones culturales no son un absoluto, pues las
situaciones de emergencia pueden potenciar capacidades; por ejemplo la salida al
espacio pblico por parte de las mujeres les da la capacidad de destacarse en
roles que hasta ese momento estaban en manos de los hombres, pero ese
empoderamiento sin una formacin en ciudadana en valores y con equidad, puede
llevar a actitudes prepotentes de las mujeres o a una agresividad y maltrato frente
a aquellos hombres que en algunos casos se encuentran pasivos y dependientes
debido a que su papel de proveedores entra en crisis.
De igual forma, tiene que haber cambios en las polticas de hbitat que consideren
las necesidades prcticas de mujeres y hombres, para que la vivienda y el entorno
sean dignos. Esto significa poner en relieve la discusin sobre el precio de la tierra
en Bogot, que hace que las respuestas a las posibilidades de tener un hbitat
digno, queden reducidas a espacios mnimos donde la privacidad y la movilidad
son imposibles.
Las discusiones en torno a las polticas pertinentes para la construccin con
perspectiva de gnero permiten deducir que no basta con retomar las polticas y
legislacin existentes para cada rea afectada de hbitat, de seguridad alimentaria,
etc; es necesario reconceptualizar y recontextualizar categoras tales como:
vivienda digna, hacinamiento, habitabilidad y seguridad alimentaria, por ejemplo. El
tratamiento indiscriminado con polticas de perspectiva de gnero sin reconocer
las diferencias y desigualdades entre la poblacin de mujeres, puede llevar a una
mayor exclusin de las mujeres que por su condicin son vctimas de la exclusin;
las polticas de gnero no pueden ser, sin especificar los contextos socio-econmicos
y tambin de estratos sociales.
En aras del respeto al ser humano y al reconocimiento de las diferencias sociales
econmicas y culturales, se considera pertinente replantear las condiciones de los
alojamientos temporales, dado que los utilizados en las emergencias ms recientes
no dignifican la calidad de vida de la poblacin de mujeres tradicionalmente vctimas
de la exclusin social y renen todas las condiciones para deteriorar las de aquellas
que no han sido vctimas de ella.

60

Tan importante como lo anterior, es conservar y fortalecer la naturaleza y finalidad


de las instituciones pblicas, porque de su fortaleza deriva la legitimidad del Estado,
garante de la reconstruccin, precisando que, dada la complejidad y enfoque del
desarrollo y crecimiento econmico imperante, es una utopa trasladar a un proceso
de reconstruccin la responsabilidad de reorientar los procesos sociales
econmicos y culturales bajo la ptica del desarrollo sostenible. Al avanzar en
propuestas como el reciclaje (que generalmente tambin lo hacen las mujeres) o

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

algunas intervenciones alrededor de los residuos slidos (que caminan en direccin


del desarrollo sostenible), se pretende disminuir algunas vulnerabilidades, como
por ejemplo las nuevas casas de reposicin para las viviendas destruidas que
deben ser sismorresistentes y no ubicarlas en zonas de alto riesgo. Todos son
pasos hacia el desarrollo sostenible, pero no es el desarrollo sostenible en s mismo.
Para la vida institucional la propuesta es manejar indicadores con
enfoque de gnero: coordinar con la Subsecretara de Mujer, Gnero y
Diversidad Sexual de la Alcalda establecer un marco de regulacin
institucional que no utilice un lenguaje sexista y que promueva la
visibilizacin de las mujeres y la situacin diferente que viven hombres
y mujeres; incrementar medidas de accin positiva que propendan por
la equidad de gneros en la conformacin de los directorios, equipos
tcnicos, seleccin y contratacin de personal, promocin de las
mujeres y liderazgo compartido; generar normas que faciliten momentos
especficos en la vida de las mujeres y los hombres con
responsabilidades paternas y maternas que van haciendo ms autntica
la equidad y facilitando la incorporacin del enfoque de gnero en la
planeacin de la recuperacin.

El ejercicio de la
ciudadana es
posible mediante
las organizaciones
sociales que
potencien la
ciudadana
individual.

Por ltimo, tambin han de tenerse en cuenta indicadores institucionales: cul es


el presupuesto que se dedica para este tema, las estrategias de incorporacin del
enfoque de gnero, el marco conceptual, misin, visin y objetivos institucionales,
y avance en cuanto a la incorporacin funcional de las mujeres, su promocin,
participacin cualitativa y formas de expresin en el ejercicio del poder; adems
del logro del cuestionamiento de las masculinidades y feminidades hegemnicas y
la bsqueda de equidad de gnero desde el enfoque de los derechos.

61

Esquema institucional para abordar un proceso


de recuperacin Panel
1.

Elkin Velsquez Investigador de la Universidad Externado de Colombia

2.

Jorge Ivn Cuervo Abogado Profesor de la Universidad Externado de


Colombia y columnista.

3.

Gustavo Wilches Chaux Ex Director NASA KIWIE Consultor Internacional

1
eflexionar sobre el dispositivo institucional, y ms exactamente sobre los
aspectos institucionales a tener en cuenta para un eventual plan de
recuperacin post-sismo de gran magnitud en Bogot es una tarea
apasionante, por lo dems difcil, pues no son muchas las experiencias
de diseo de un dispositivo institucional para orientar un plan de recuperacin antes
de que ocurra.

En trminos generales, en las experiencias en las que se pueden reconocer


dispositivos institucionales, stos han sido constituidos en el momento de la
catstrofe, de la crisis. En el pas se conoce recientemente el modelo FOREC, al
cual se le han reconocido tanto elementos positivos como negativos, pero es un
modelo que el pas ya conoce y podra adaptarlo fcilmente en caso de ser necesario.
Sin embargo, pensando en el caso de Bogot y una eventual emergencia, se puede
tener la oportunidad de discutir la forma en que se debe preparar. De eso trata esta
presentacin, un primer planteamiento de discusin desde esta perspectiva.
El tema de la institucionalidad genera todo tipo de opiniones, pues ms all de los
temas centrales de la recuperacin como la gente, sus medios y calidad de vida,
se encuentran elementos claves como son los recursos y los poderes polticos e
institucionales, que se ponen en juego desde el momento mismo de la planeacin.
El punto de partida es entonces no adaptar la realidad a la institucionalidad, sino
por el contrario, adaptar la institucionalidad a la realidad.

62

Desafortunadamente, la tendencia colombiana se orienta ms hacia imaginar que


con lo que existe se puede enfrentar la situacin. Procede aqu recordar que hace
tres aos Bogot hizo una reforma administrativa sustentada en un diagnstico
importante sobre la situacin de las instituciones del Distrito Capital y se encontr
que haba problemas graves de coordinacin interinstitucional, problemas de
adecuacin y adaptacin de la responsabilidad y la funcin de diferentes entidades
a la realidad del Distrito. El diseo institucional vigente tena algo ms de treinta
aos y por ello, surgieron iniciativas como, por ejemplo, crear una Secretara de
Desarrollo Econmico, pues este tema no era de inters en la ciudad.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Lo que se quiere indicar es la importancia de apartarse de viejos esquemas. En


este caso, se tiene una gran oportunidad de construir algo que responda a la
especificidad que significara atender los efectos de un sismo y sus consecuencias.
En esa lgica, lo que se debe decir de entrada es que se trata de enfrentar una
situacin fuera de lo comn, lo cual requiere de un esquema adaptado a la
institucionalidad distrital que se tiene, la cual permitira afrontar un sismo y un
escenario de daos como el que se ha venido estudiando.
Aqu se plantea una primera hiptesis, y es que frente a un sismo de
gran magnitud, el elemento fundamental es la capacidad de coordinacin
para ejecutar recursos, reconstruir viviendas y reconstruir las lneas de
los servicios pblicos, entre otros, que de la forma en que actualmente
se desarrolla la administracin no se podran atender; muestra de ello
es el proceso de relocalizacin de viviendas que se encuentran ubicadas
en zonas de riesgo, trabajo que debe ser atendido por la DPAE en
coordinacin institucional y en la que se evidencian serias dificultades.

El punto de
partida es
adaptar la
institucionalidad
a la realidad.

Otras polticas pblicas del Distrito Capital que deben ser integrales, territorializadas
y coordinadas, segn el discurso, y que adicionalmente cuentan con los recursos
suficientes para su aplicacin pero que requieren la participacin de varias
entidades, son los planes de prevencin de la delincuencia, pues en la prctica no
se pueden ejecutar as precisamente por problemas de tiempos y ritmos de las
entidades, lo que impide la coordinacin presupuestal. Por ello, como se ha
evidenciado en otros casos, es importante pensar en esquemas tipo gerencias
especiales, aplicados en proyectos urbanos integrales con el tema de mejoramiento
integral de barrios, entre otros. Este aspecto es importante considerarlo, pues si la
institucionalidad actual tiene dificultades para la coordinacin, lo ms seguro es
que en el momento de enfrentar una emergencia y un posterior proceso de
recuperacin, no van a ser superadas, por el contrario, se mantendrn.
Ahora bien, este tema del dispositivo institucional conlleva a una serie de
interrogantes claves: cul es el dispositivo institucional que una ciudad como
Bogot requerira para poner en prctica un plan de recuperacin? Cul es el
esquema de toma de decisiones que debe imperar? Cul es este esquema de
coordinacin? Cul es la afectacin institucional que habra que esperarse frente
a un escenario de sismo? Si existen estas preguntas significa que se debe evaluar
bien la vulnerabilidad institucional, identificar cul sera el escenario integral de
daos, perjuicios, disfuncionamientos, afectaciones a los medios de vida en Bogot
y en el tema institucional en particular. A esto, siguen los interrogantes que llevan
al tema de la organizacin institucional: para qu? Para hacer qu? Con quin?
Quin hace qu? Cul es el esquema final del dispositivo a desarrollar?
Como ejercicio inicial se podra proponer un esquema como el que se muestra en
la siguiente grfica. Es un esquema institucional que plantea rganos estratgicos
tanto para la Direccin, que debe tener una gran capacidad de gerencia, como
para un Consejo Directivo, que incorporar diversos actores. Tomando en

63

consideracin que un desastre en Bogot es un desastre nacional y no se puede


pretender que se solucionar con la sola participacin de representantes de la
ciudad, ser necesario considerar los actores del Gobierno Nacional y seguramente
de los gobiernos vecinos. Esta estructura plantea un esquema para la
reconstruccin basado en gerencias territoriales temticas, dando una especial
preponderancia al tema territorial.
Estructura general del dispositivo institucional
Consejo Consultivo

Consejo Directivo

Gestin finanzas y
cooperacin internacional

Revisin
Fiscal

Director Ejecutivo
Gestin poltica y
comunicacional

Gerencias
Territoriales

Gerencia
reconstruccin
fsica

Gerencia
recuperacin
econmica

Gerencia
recuperacin
social

Gerencia
recuperacin
ambiental

Gerencia
apoyo
administrativo

De la misma forma, deben considerarse una serie de principios para la concepcin


y el desarrollo de ese dispositivo institucional, de los cuales debe darse especial
mencin al marco de gobernanza, pues este dispositivo estar sometido a una
serie de presiones con los diversos actores locales, nacionales e internacionales
del sector pblico al sector privado, los medios de comunicacin y la ciudadana; a
la sazn ser necesario que dicho dispositivo institucional tenga un nivel de
gobernanza fuerte que le permita funcionar atendiendo todas las contingencias
que se generaran.

64

Un segundo principio clave es la especificidad en la misin. La experiencia en


estos casos muestra que cuando no se especifica la tarea encomendada al
dispositivo institucional pueden ocurrir dificultades como que la institucionalidad,
sea nueva o complementaria, perdure en el tiempo o no coordine con otros actores;
por tanto, se debe determinar exactamente qu es lo que va ser esta institucin.
No se trata aqu de proponer algo que se haya repetido en otro lado, ya que existe,
tanto a nivel nacional (caso FOREC) como internacional, una plataforma para la
recuperacin que ha aplicado diversos modelos de dispositivo institucional,
destacndose los siguientes:

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Un dispositivo institucional al interior de las instituciones gubernamentales


existentes.
Un nuevo dispositivo institucional tipo grupo de misin o comisin especial
Creacin de un nuevo organismo como dispositivo institucional para manejar
la recuperacin. Este caso se ha dado en Colombia, pero con la caracterstica
de estar por fuera de la institucionalidad gubernamental. Sin embargo para el
caso de Bogot, que tiene capacidad gerencial de polticas como la de gnero,
juventud, etc., con tareas especficas, podra no ser el modelo.
Creacin de un nuevo dispositivo institucional para manejar la recuperacin
que ulteriormente se convierta en una entidad permanente.
Entonces, cul es el tipo de institucin para la reconstruccin y recuperacin
de Bogot? Debe decirse que no es una institucionalidad para la contingencia, ni
para perodos de crisis, pero tampoco es una institucionalidad para tiempos
normales.

El tipo de institucin para la reconstruccin debe


combinar bien la capacidad ms sistemtica y
reflexionada de las decisiones de los tiempos normales,
con la rapidez en la aplicacin de los tiempos de
contingencia en la que operan los protocolos.
Existe una adecuada articulacin con la cabeza visible del poder ejecutivo, quien
deber tener el liderazgo (que asume la articulacin con la nacin previendo la
adecuada presencia de instancias y visiones nacionales al lado de las instancias y
visiones distritales o regionales) bajo un esquema de planeacin multipartito,
pues la recuperacin es un asunto transversal, multisectorial y territorial.
Dicha institucionalidad para la recuperacin debe prever el traspaso de las
decisiones y los temas de la recuperacin a la institucionalidad distrital competente
en cada tema, una vez se hayan superado indicadores y metas de recuperacin y
reconstruccin que se hayan establecido previamente al inicio del proceso. Tema
fundamental en este diseo institucional es la nocin territorial, pues la apropiada
recuperacin requerir de un conocimiento directo del territorio, tanto por la
pertinencia de la intervencin como por su legitimidad. Un esquema combinado de
desconcentracin y descentralizacin de decisiones, tendr mucha pertinencia;
en ello son significativos los modelos de intervencin, como el del mejoramiento
integral de barrios o las operaciones urbanas integrales ya desarrolladas.
Retomando el esquema institucional propuesto, con respecto a las gerencias y
como elemento clave para los procesos de recuperacin, es clave que la integracin
de esas gerencias en su operatividad se d con funcionarios que estn en las

65

entidades que atienden cada temtica, en misin al dispositivo institucional para la


recuperacin. Esto facilita la coordinacin y agiliza la toma de decisiones.
Para concluir, se plantean dos elementos:
En primer lugar, se requiere una alta capacidad de coordinacin al interior de
la ciudad tanto como con una gran cantidad y diversidad de actores, todo ello
acompaado de acuerdos y tareas especficas. Esto necesariamente pasa
por el componente normativo existente, el cual es conveniente revisar. Lo que
hara fcil estos procesos es que existiera un FOREC dependiendo de la
Presidencia de la Repblica, pero que la capital y su Alcalde puedan ser los
ejes principales y que la institucionalidad distrital se alimente de esa perspectiva
normativa.
Se debe contar, como segunda medida, con un Plan de Ordenamiento Territorial
y otros instrumentos de planeacin sustitutivos, de tal forma que quienes planean
la ciudad (teniendo en cuenta un escenario de daos integral) puedan adecuar
los relacionamientos entre tareas y tiempos, dando as un plan en el cual se
considere el manejo de la transicin de la respuesta a la recuperacin y
adaptacin de la Administracin Distrital al proceso de reconstruccin
y recuperacin.
2
Retomando lo anterior, surgen algunas inquietudes acerca del tema institucional
que llevan a pensar en la existencia de un ideal que funcionar cuando se presente
una tragedia, y si ese fuese el caso, habra que desear que ocurra esa tragedia ya
mismo para que entre en funcionamiento esa gran institucionalidad, que actuar
con todas las tcnicas de articulacin y liderazgo, capacitada para fortalecer las
alcaldas locales y que lograr que los servicios de salud atiendan ms pacientes
de los que atiende actualmente; adems, con la garanta de que los nios estarn
seguros en las escuelas y otros aspectos relevantes.
La reflexin que cabe aqu es que se debe esperar a que ocurra un desastre para
que funcione una institucionalidad que debera estar ya en prctica. Esto lo plantea
un fondo en trminos de la planeacin que lleva a recordar casos como el de
Armenia, en el que se comprob, durante un trabajo de sistematizacin, que los
habitantes con mayor escasez de recursos esperan que nuevamente ocurra una
tragedia, pues tanto la ciudad como el Departamento funcionaron muy bien, como
nunca antes se haba visto.

66

As, el planteamiento anterior sobre la institucionalidad conlleva a que en un


escenario de tragedia se funcionara mejor, lo que evidencia que el tema es bastante
complejo. Haciendo una hiptesis segn la cual se logra crear una institucionalidad
dispuesta y preparada para mejorar sus capacidades de articulacin de cara a un
desastre, se nombran funcionarios de las distintas instancias para asumir este
proceso; la pregunta entonces es: qu pasar con el funcionamiento cotidiano de
la ciudad? El modelo planteado se basa en que quien va a resolver el problema es

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

una institucionalidad que tiene toda la experticia y toda la informacin para cuando
llegue el desastre, y en ese momento se empezar a funcionar bien.
El asunto no parece as de sencillo. En una situacin de verdadero desastre la
ciudad no va a funcionar mejor, partiendo del supuesto que hay institucionalidad
para tiempos normales y una institucionalidad para tiempos de desastre. Este es
un planteamiento muy dbil, ya que la realidad no opera como se la imagina o se la
desea; no ser lo mismo atender un desastre que ocurra en horas de la noche a
atender el que ocurra en pleno da (mostrando slo algunas de las consideraciones
importantes que entrarn a impactar lo que ser la respuesta institucional).
Lo ideal plantea que las diversas instituciones hayan recibido todas las instrucciones
para poder atender todas las contingencias que un desastre pueda generar; por
ejemplo, la permanencia de nios en los colegios durante el tiempo que sea necesario
con las mejores condiciones y provisiones, adems que tengan profesores
especializados que sepan manejar el tema de angustia y de caos, entre otros.
Resumiendo, es equivocado pensar en que se puede tener una institucionalidad
para tiempos de normalidad y una institucionalidad para tiempo de desastres; el
ejemplo del modelo FOREC no fue la mejor respuesta, pues parti de considerar
que las administraciones municipales en tiempo de normalidad eran un desastre,
lo cual conduce a que los ciudadanos deben soportar todo el caos en tiempos de
normalidad, pero no as cuando se est ante una emergencia real. Este dispositivo
institucional transitorio cre una especie de burbuja en la idea que despus las
ciudades y municipios afectados regresaran a la normalidad -estar administrados
por los polticos-. En consecuencia, a los que estos anlisis conducen es a
reconocer que frente a esa situacin no hay muchas alternativas.
3
Antes de hacer los planteamientos sobre este tema de la institucionalidad, es
necesario reconocer una gran admiracin por el proceso que la ciudad de Bogot
ha asumido, embarcndose en esta empresa de prepararse para resistir un
terremoto de gran magnitud y, paralelamente, pensar en cmo sera eventualmente
la reconstruccin. Esto es algo nico no solamente en Amrica Latina sino,
probablemente, en el mundo.
Segn los planteamientos anteriores, queda claro que el modelo institucional
propuesto requiere de un estilo gerencial y de liderazgo por parte de la administracin
que sea capaz de asegurar la coordinacin y articulacin con otros actores, una
unidad de ejecucin que garantice medios de vida y, en fin, una estructura dotada
de las capacidades para asumir retos que actualmente, en situaciones normales,
no han podido ser resueltos por parte de la Administracin, no porque no haya
liderazgo, sino porque frente a objetivos concretos y complejos resulta difcil la
coordinacin de estas instituciones en situaciones de emergencia.

67

Esto plantea un interesante desafo para la Administracin de la ciudad: crear


gerencias temticas para que se encarguen de unos retos especficos o unos
objetivos especficos, mientras la institucionalidad normal se encarga de la
cotidianidad de la ciudad que no est afectada directamente por la tragedia. Este
esquema, no obstante, trae factores adicionales de traumatismo entre las entidades
transitorias y las instituciones cotidianas, donde unas tendrn normatividades y
legislaciones especiales y otras no; este planteamiento proviene de las experiencias
vividas en el Cauca con una escala distinta y con contextos diferentes a los que
puede tener la Bogot de hoy.
Una primera experiencia proviene del terremoto de Popayn en el ao de 1983, en
la que se evidenci que la gente empez a realizar el proceso de reconstruccin
de sus viviendas, de manera espontnea; desde el Servicio Nacional de Aprendizaje
(Sena), se tom la decisin de apoyar este proceso y as articular la capacidad de
formacin tcnica del Sena con la capacidad de organizacin comunitaria y, de
esta manera, ensear a la gente a construir bien sus viviendas. Para esto se acudi
a otras regionales del Sena y se
hizo aquello del prstamo de
funcionarios, como se ha
planteado anteriormente. Lo que
se quiere resaltar de esta
experiencia es que a pesar de
los efectos del terremoto sobre
la propia entidad (pues la sede
principal se cay), hubo una
capacidad de adecuar el montaje
institucional existente y, de esa
manera, se impuls y lider un
proceso de autoconstruccin
que gener en ms o menos tres
aos, cerca de tres mil viviendas
hechas por la gente con sus
manos.
La segunda experiencia es el terremoto de Tierradentro, regin indgena en el
Departamento del Cauca, para cuya atencin se cre una institucin especial, lo
cual, a ttulo personal, fue un error, pues para esa poca ya se haba creado el
Sistema Nacional de Atencin y Prevencin de Desastres y no se aprovech
el tejido social fuerte de las comunidades indgenas.

68

La institucin fue creada muy rpidamente: se expidieron decretos especiales


estableciendo medidas de emergencia ecolgica y econmica, pero lo realmente
complicado fue dotar de condiciones administrativas, logsticas y operativas a esta
institucin, debido a que no se tena un espacio fsico adecuado, no haba lneas
telefnicas, etc.; se tena una institucin a media marcha con toda la presin del
desastre. Lo que se quiere con esta referencia, es marcar la diferencia entre estos

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

dos hechos -lo que significa asumir un reto muy grande con una institucionalidadcomo fue el caso de Popayn con el Sena, en el que no slo se trat de la
reconstruccin de la ciudad sino de generar todo un proceso de reconstruccin de
vivienda popular con la propia gente y, en el otro caso, actuar con una debilidad
institucional tan grande.
Sobre este tema de la institucionalidad y de la preparacin para el momento
de la tragedia pueden decirse muchas cosas, pero se quiere llamar la
atencin sobre la ardua tarea que significa crear una nueva institucionalidad
que est lista para el momento que ocurra un desastre; pero si no ocurre,
qu pasa con esa institucionalidad? En los ejercicios que ha planteado
la DPAE en Bogot, se habla de los kit de emergencia; por ejemplo, que la
gente guarde comidas enlatadas y otros implementos necesarios para
sobrevivir en caso de una tragedia, lo que podran hacer slo algunos
sectores de la poblacin, sin embargo el gran porcentaje de la poblacin
de las ciudades colombianas no tiene esa posibilidad. Estas dos cuestiones
conducen entonces a la pregunta sobre cul es la institucionalidad que
responde adecuadamente a una situacin de emergencia.

Se requiere
llamar la
atencin sobre
la ardua tarea
de crear una
nueva
institucionalidad
al momento de
un desastre.

Lo que se considera es que todas las entidades deben estar actuando en modo de
recuperacin con un enorme liderazgo del Alcalde la ciudad; esto es lo que se
debe preparar o anticipar, pues el concepto de normalidad es cada vez ms relativo.
Si no ocurre un terremoto, tarde o temprano la ciudad tiene que entrar en modo de
adaptacin climtica, al igual que el pas. Se trata entonces de empezar a explorar
este concepto de modo, y qu es lo que necesitan las instituciones normales
para entrar en l; as mismo, si no hay terremoto, se entra en ese modo antes,
porque hay unos desastres y unas crisis de problemas habitacionales o de
problemas de desplazados, entre otros, que se tienen que ir atendiendo.
Para concluir, es indispensable formular dos planteamientos que sirven para
alimentar este anlisis:
En cuanto a la institucionalidad, tener claro que efectivamente sta se acaba
una vez cumpla su objetivo es lo ideal. La pregunta es si las entidades normales
quedan ms fuertes o ms debilitadas, como el caso de lo ocurrido con el
FOREC, que se termin cuando acab su objetivo pero la institucionalidad
qued tremendamente debilitada.
Revisar el esquema de los funcionarios en prstamos. Gracias a la experiencia
vivida se logr que funcionara, pues se cont con funcionarios de excelente
nivel; de todas formas se debe tener en cuenta que las entidades de la
normalidad deben seguir funcionando, explorando ese concepto de modo y
cmo se hace para entrar en modo gestin para la recuperacin, lo cual es un
reto muy importante para el pas entero.

69

70

Memorias

Captulo

4
EXPERIENCIAS
INTERNACIONALES
DE RECUPERACIN
Para despus del terremoto, Bogot tiene un Plan de Vida

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

El proceso de la reconstruccin y la resiliencia del Sistema:


Lecciones de Mitch y Katrina
Anthony Oliver Smith 7
on esta ponencia se examinarn las implicaciones de los conceptos de
vulnerabilidad y resiliencia para la reconstruccin en los casos de los
huracanes Mitch en Honduras y Katrina en los Estados Unidos,
haciendo nfasis en la resiliencia del sistema socio-econmico
pre-desastre. Un anlisis de la vulnerabilidad de cualquier contexto ensea El reto
sobre cules son los aspectos de la sociedad que hay que mitigar para principal que
enfrenta la
reducir el riesgo.

La secuela de un desastre ofrece, en el proceso de la reconstruccin, la


oportunidad de reducir el riesgo y de refortalecer el sistema frente al
prximo desastre; pero debe tenerse en cuenta que el sistema anterior al
desastre es resiliente. En este sentido, el reto principal que enfrenta la
reconstruccin es la tendencia del sistema pre-desastre de reinstalarse
despus de sucedido. Teniendo en cuenta los casos de Honduras
despus de Mitch y de New Orleans despus de Katrina, se explorar
esta tensin entre el proceso de la reconstruccin y la tendencia del
antiguo sistema a reinstalarse.

reconstruccin
es la tendencia
del sistema
pre-desastre
de reinstalarse
despus del
desastre.

Por un lado, sicolgicamente hay una tendencia completamente normal a querer


restablecer la condicin anterior de volver a lo conocido. Quin quiere una aventura
de un cambio social en medio del caos? Se quiere reconstruir la vulnerabilidad?
(como decan en el Per despus del gran sismo de 1970: No reconstruyamos el
subdesarrollo!, o como lo plante alguien aqu en Colombia: Si vamos a vivir
igual despus, para qu terremoto?). Segn lo dicho, esta presentacin podra
tener otro ttulo: Entre la Espada y la Pared: Medioambiente y Economa en la
Reconstruccin.
El concepto de vulnerabilidad
El paradigma de los desastres, desde hace aproximadamente treinta y cinco aos,
ha venido cambiando en Amrica Latina; la forma de pensar acerca de ellos se ha
modificado: en esta mirada se reconoce una relacin de causalidad compleja entre
la vulnerabilidad que produce el riesgo y, en muchos sentidos, el desastre, razn
7

Anthony Oliver Smith, profesor de la Universidad de La Florida. PHD en Antropologa, Indiana University,
ao 1974; MBA en Estudios Latinoamericanos, Indiana University, ao 1969; BA en Literatura Hispana
Braun en University, ao 1964. Actualmente es profesor de Mritos de Antropologa en la Universidad de
Florida. Ha publicado ocho libros y ms de cincuenta artculos y captulos de publicaciones sobre los
desastres, la reconstruccin, los procesos de desplazamiento y el reasentamiento para los procesos de
desarrollo.

73

por la cual evitar la reproduccin de las condiciones que lo producen ocupa hoy un
lugar principal en la agenda, en particular en los procesos de recuperacin.
Siendo esta una de las principales tareas de la reconstruccin, la cual implica un
reto para la prctica y la poltica, se plantea una pregunta: Cmo se llega de la
ecologa poltica de los desastres, que ubica la causalidad dentro de los elementos
sistmicos de la sociedad, a la posibilidad de efectuar la reduccin de riesgos en
estos sistemas atrincherados?. Este es el dilema de la reconstruccin.

Los desastres son mucho ms que los eventos


catastrficos; son procesos que se despliegan en el
tiempo y sus comienzos estn profundamente arraigados
en la historia social; as, tienen races histricas,
actuales y futuras potenciales.
Esta complejidad del desastre se refleja en la dificultad de la reconstruccin, que
no es simplemente reemplazar; se debe entender la complejidad de sus causas
para poder elaborar una respuesta adecuada que conduzca a una forma de
desarrollo sostenible. La pregunta fundamental es: Cmo puede dirigirse el proceso
de reconstruccin a las variables medioambientales, econmicas y sociales que
produjeron el desastre, en una forma que sea sostenible y que reduzca el riesgo,
permitiendo que la gente a nivel familiar y comunitario sobreviva?
Mitch y Katrina
Sobre estos dos casos, el primer tema que es importante reconocer es que se
saba lo que iba a pasar. En ambos casos, diferentes estudios realizados por
expertos de diferentes disciplinas, pronosticaron lo que ocurrira con respecto a la
amenaza de eventos asociados a huracanes. Incluso un ao antes del Katrina, se
public un pequeo artculo que analizaba qu pasara en New Orleans si un huracn
que haba ocurrido con anterioridad, no se hubiera desviado.
Si se tena un excelente conocimiento sobre la vulnerabilidad en estos dos casos,
qu pas? Por qu no fue suficiente para preparar y gestionar el riesgo y
responder a estos desastres de una forma adecuada? Es ms, cmo se puede
utilizar esta base de conocimiento, conjuntamente con lo que pas en la emergencia,
para estructurar el proceso de reconstruccin en una forma que permita mitigar las
amenazas y las vulnerabilidades que son sistmicas?

74

Qu dice la investigacin? Aunque Mitch tuvo lugar en una nacin pequea, pobre
y subdesarrollada, Katrina, por el contrario, ocurre en una nacin grande, rica y
desarrollada. Existen semejanzas en la complejidad y la causalidad; en ninguno de
los casos se trataba de gente que vivera en condiciones peligrosas, sino que una
fuerte amenaza natural encontr una sociedad cuyo medioambiente, infraestructura
y poblacin haban sido dejados en una condicin de vulnerabilidad por efectos de

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

determinados modelos especficos de desarrollo, es decir, una construccin activa


de condiciones de riesgo.
Para este proceso se utiliza el Modelo de Presin y Liberacin de los Desastres
propuesto por Ben Wisner, Piers Blaikie, Terry Cannon e Ian Davis, el cual ubica la
generacin de vulnerabilidad en una serie interconectada de factores causales,
comenzando con las razones de fondo y procediendo a las presiones dinmicas
que producen las condiciones inseguras, que en combinacin con un agente del
medioambiente, socio-natural o construido, produce un desastre. Lo especialmente
til del modelo es que permite conectar las condiciones de vulnerabilidad con escalas
ms amplias de espacio y tiempo.

PROGRESIN DE LA VULNERABILIDAD
2

CAUSAS
DE FONDO

PRESIONES
DINMICAS
FALTA DE:
- Instituciones locales
- Entrenamiento
- Habilidades
apropiadas
- Inversiones locales
- Libertad de prensa
- Normas ticas en la
vida pblica

ACCESO
LIMITADO A:
- Poder
- Estructuras
- Recursos

CONDICIONES
INSEGURAS

- Sistemas polticos
- Sistemas
econmicos

AMENAZAS

AMBIENTE FSICO
FRGIL:
- Localizaciones
peligrosas
- Edificios e
infraestructura
sin proteccin
Terremoto

FRGIL ECONOMA
FOCAL:
- Subsistencias en
riesgo
- Bajos niveles de
ingresos

MACROFUERZA:

IDEOLOGAS

DESASTRES

SOCIEDAD
VULNERABLE:

- Rpido crecimiento
de poblacin
- Rpida urbanizacin
- Gastos en armas
- Programas de
reembolso de la
deuda
- Deforestacin
- Desmejora en la
produccn del suelo

- Grupos especiales
en riesgo
- Falta de instituciones
locales

RIESGO
=
Amenaza
+
Vulnerabilidad

Vientos fuertes
(ciclones / huracanes
/ tifn)
Inundaciones
Erupcin volcnica

R=A+V
Sequa
Virus y pestes

ACCIONES PBLICAS:
- Falta de preparacin
para el desastre
- Predominio de
enfermedades
endmicas

Presiones que resultan en desastres: la evolucin de vulnerabilidad. Fuente: I. Davies y otros.

75
Este modelo plantea una progresin de la vulnerabilidad en cuanto a causas de
fondo, presiones dinmicas y condiciones inseguras que, cuando se encuentran
con una amenaza, producen un desastre. Como se observa, las causas de fondo
se encuentran muy arraigadas con la construccin de sociedad, mientras las
presiones dinmicas se asocian a procesos que aceleran la produccin de
condiciones inseguras, entre las que se encuentra la poblacin.

Honduras en vsperas de Mitch


La topografa y el clima local estn interrelacionados con un modelo de desarrollo
basado en la diversificacin agrcola y la produccin para la exportacin, lo cual
estimula un tipo de prcticas que degradan el medioambiente, hacindolo ms
vulnerable al impacto de amenazas climatolgicas:

50% del territorio es vulnerable a los aluviones y sequas (60% de las tierras
en uso).

25% del territorio nacional es vulnerable a inundaciones (50% de las tierras


en uso).
Expansin del uso de llanos de inundacin
Deforestacin (de 1.6 a 3.2% anual, es decir, 80 a 90 mil hectreas por ao)
Erosin de suelos
En cuanto a su economa, se presenta una concentracin de terrenos para
economas de escala y expansin de la produccin para la exportacin, con escasez
de tierras cultivables para la mayora de la poblacin rural. El desplazamiento de
los pequeos agricultores a las laderas es el resultado de la degradacin ambiental,
deforestacin y erosin de suelos. Es decir, es un modelo de desarrollo que de por
s transforma el medio ambiente hondureo en opciones muy peligrosas de
desarrollo que no generan sostenimiento a la agricultura pequea, dando paso a
las formas industriales, que adems, han venido incrementando el uso de biocidas.
En trminos de su poblacin, Honduras presenta en aquel momento un panorama
desalentador: 70% de su poblacin total y el 80% de la poblacin rural estn bajo el
nivel absoluto de pobreza. La distribucin de ingresos es altamente distorsionada:
el 40% de la poblacin ms pobre percibe 7.3% de los ingresos nacionales, mientras
que el 10% de la poblacin ms rica percibe el 50% del ingreso. El Producto Interno
Bruto nacional se ubica en el cuarto lugar ms bajo del hemisferio, y Honduras es
el ltimo pas en Centroamrica en el ndice de Desarrollo Humano.
El pas tiene adems una tasa de desnutricin del 40% en nios de edad escolar y
70% en nios pre-escolares. En muchos lugares no existe suministro de agua
potable, lo que produce enfermedades gastrointestinales endmicas.

76

En cuanto a lo que se puede identificar como presiones dinmicas, en el caso


hondureo se ve un rpido crecimiento de la poblacin rural; desplazamiento de
los agricultores pequeos; la degradacin medioambiental con la consecuente
deforestacin, erosin de suelos, contaminacin de suelos y aguas y finalmente,
la migracin urbana con ocupacin de terrenos inseguros.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Mitch y la reconstruccin
Mitch, el huracn que golpe a Centroamrica entre el 22 de octubre y el 5 de
noviembre de 1998, caus, antes de golpear a Honduras, olas de hasta 6.7 mt de
altura y gran cantidad de lluvias, al punto que se modific la topografa del
pas. Entre el 70 y el 80% de la infraestructura del transporte de este pas
fue destruida completamente. Las inundaciones y deslizamientos
Las ONG, los
provocados por el huracn cobraron la vida de por lo menos 6.000
sindicatos,
personas y hubo varios miles de desaparecidos. Muchas de las vctimas
organizaciones
no identificadas fueron sepultadas en fosas comunes, lo que trajo consigo
agrcolas y
una gran incertidumbre acerca del balance final de vctimas fatales. Cerca
otros, vieron el
del 20% de la poblacin del pas, posiblemente hasta 1,5 millones de
personas, quedaron sin hogar, desplazados. Casi ningn rincn del pas
desastre como
escap a los efectos de este desastre.
una oportunidad
Revisando los documentos ms relevantes de la tragedia, se encuentra
que tanto las autoridades hondureas como las internacionales entendieron
perfectamente bien las relaciones complejas entre los factores
medioambientales, econmicos y sociales que se acaban de mencionar,
y la destruccin que sufri la Nacin.

para transformar
la nacin.

El procedimiento de reconstruccin que el Gobierno estructur inicialmente,


planteaba este proceso en trminos de reemplazo, es decir, en el restablecimiento
de lo que haba; sin embargo las ONG, los sindicatos, las organizaciones agrcolas
y otros estamentos de la sociedad civil, vieron el desastre como una oportunidad
para transformar la Nacin.
Dado que el huracn afect a varias naciones centroamericanas, stas, la
comunidad internacional y los donantes, decidieron compartir la responsabilidad
de lograr una reconstruccin basada en la reduccin de la vulnerabilidad ecolgica
y social de la regin, la transparencia y el buen gobierno, consolidando a su vez la
transformacin y restauracin de Centroamrica, entre otros principios contenidos
en la Declaracin de Estocolmo de 1999.
As, se dio paso al Plan Maestro de Reconstruccin y Transformacin Nacional,
evidenciando que, en trminos conceptuales, se capt muy bien la tarea de
reconstruccin que se deba emprender, a saber:
Reconstruccin de la infraestructura
Reconstitucin de la base econmica
Estrategia de un desarrollo acelerado, equitativo, sostenible y participativo con
prioridad para la pobreza, el medioambiente y la participacin democrtica.
Este Plan adopt el lenguaje de sostenibilidad y transformacin con elementos
tremendamente progresistas en materia de medio ambiente: reforestacin,

77

incentivos para los agricultores y reglamentos ecolgicos; de economa: generacin


de empleos, incentivos a los terratenientes para los cultivos de mano de obra
intensiva y prioridades hacia la produccin de alimentos bsicos en vez de alimentos
para la exportacin; en el campo de la salud: programa para el control de
enfermedades, agua potable y control para una correcta nutricin; poltica: resolucin
de tensin entre la descentralizacin administrativa y el centralismo tradicional en
una forma que favoreciera la iniciativa local y municipal.
En la ltima instancia, las prcticas interrelacionadas de la reconstruccin, la gestin
medioambiental y el desarrollo sostenible, deberan basarse en el nivel local y slo
tendran xito en un contexto de apoyo y movilizacin de la comunidad local.
Despus del huracn, Honduras ofreci una oportunidad importante para la
modificacin de formas y prcticas econmicas hacia alternativas ms sostenibles.
An ms, la reconstruccin hubiera podido establecer el rango de posibilidades
para la sostenibilidad como una meta alcanzable de polticas especficas dentro de
las posibilidades permitidas por el sistema econmico actual.
Sin embargo, el resultado del programa de reconstruccin fue un juego de estrategias
y prcticas que fueron dirigidas, en varios casos con xito, a los sntomas, pero
que hicieron poco para mitigar las causas, condenando a Honduras a repetir el
ejercicio otra vez en el futuro.
En el ao 2002, en opinin de diversos actores, se declar que no se haban
implementado los acuerdos de Estocolmo, lo cual, sin embargo, no significa que
no se hubiese hecho nada:
A los 5 aos, gran parte de la infraestructura estaba reparada o reemplazada
Se haban implementado programas de vivienda, algunos efectivos y otros un
tanto deficientes.
Se realiz la construccin de
escuelas, carreteras y reparacin de
puentes
Se reubicaron algunas comunidades

78

Pero las relaciones bsicas que


exageraron los efectos del huracn no
cambiaron sustancialmente. Continan las
mismas polticas agrcolas basadas en la
teora de la ventaja comparativa, y la
produccin para la exportacin contina
dominando el campo hondureo.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

New Orleans en vsperas de Katrina


A finales de agosto de 2005, el huracn Katrina impact en las costas de Luisiana,
arrasando el lado este de New Orleans. La mayor parte de esta ciudad se encuentra
bajo el nivel del mar y est flanqueada por el ro Misisipi y el lago Pontchartrain, de
manera que su proteccin se limita a diques pobremente construidos, caracterstica
que deja a la ciudad en una condicin muy vulnerable a los huracanes y tormentas.
Para ese entonces, las defensas naturales como islas, manglares y bosques
costeros, se encontraban degradados por la canalizacin del ro, la construccin
de oleoductos y la afectacin ambiental (se calcula que la Costa del Golfo pierde
alrededor de 35 millas cuadradas cada ao producto de la contaminacin ambiental;
de hecho, Luisiana ocupa el segundo lugar, despus de Texas, en la produccin
de restos industriales txicos que mayormente son enviados al ro, contaminando
as grandes extensiones de costa).
En trminos econmicos, la ciudad viva una crisis endmica agravada por un
sistema poltico en el que la corrupcin socavaba la capacidad de dar solucin a
una serie de problemas sociales muy graves. Cabe aqu sealar que un tercio de
su poblacin (500 mil habitantes) haba sido clasificado como pobre, lo que arroja
una tasa del doble del promedio nacional; una regin con niveles muy bajos de
educacin y un 10% de quienes all viven tiene necesidades especiales, ya que
son mayormente discapacitados o personas de edad avanzada.

79

Es entonces que, aunque Katrina fue un desastre que impact fuertemente a


sectores de la poblacin considerados como ricos, los sectores empobrecidos
fueron los mayormente afectados. Un hecho que refleja esta situacin se puede
constatar en que aproximadamente 120.000 habitantes no disponan de
automviles, la nica forma de evacuar la ciudad en el momento de la emergencia.
La falta de capacidad del Gobierno a nivel local o estatal de proveer transporte
pblico a la poblacin en el momento del huracn, fue una muestra de la
vulnerabilidad institucional.
En sntesis, las aguas invadieron rpidamente las zonas cntricas de la ciudad y
se reconoci la existencia de un colapso estructural total en los diques de
contencin del lago Pontchartrain, que protegan a la ciudad. New Orleans qued
aislada e inundada en aproximadamente un 80% por varios metros de agua, siendo
absolutamente insuficientes todas las previsiones de seguridad.
El dilema de la reconstruccin
Tanto Honduras como la Costa del Golfo tenan que reconstruirse y recuperarse
econmicamente sin reinstalar el antiguo sistema, lo cual no sucedi.

La reconstruccin, como una prueba de la capacidad


del sistema de responder al reto de la contradiccin
entre la economa y el medioambiente, no ha podido ser
respondida, aunque, debe reconocerse,
es supremamente difcil.
Lograr una reconstruccin sin instalar el antiguo sistema implica un cambio radical
de las relaciones que se mantienen en las sociedades y el medio ambiente. Vista
as, la reconstruccin es una oportunidad; pero entre tener la oportunidad y
aprovecharla, existe una brecha que no es fcil de superar. Como oportunidad, la
reconstruccin permite probar la capacidad de un sistema social para responder y
explorar el grado en que las intervenciones polticas y prcticas pueden dirigirse a
la relacin economamedioambiente, en una forma tal, que reduzca la vulnerabilidad
y el riesgo que sufren las poblaciones locales.

80

El dilema se da en el hecho de que las polticas y prcticas de produccin anteriores


al desastre son las formas principales de generacin de ingresos y contribuyen
directamente al proceso de reconstruccin, pero a la vez favorecen la degradacin
ambiental y la vulnerabilidad.
La reconstruccin, para que sea verdaderamente transformativa, tiene que dirigirse
al complejo de factores que contribuyeron a la formacin de vulnerabilidad o que
convirtieron a los huracanes en aquellos desastres de tal magnitud. En otras
palabras, la reconstruccin tiene que reconocer y reflejar esta complejidad en sus
polticas y prcticas, involucrando la mutualidad entre la sociedad y el

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

medioambiente. Dicha
mutualidad reside en el
centro de todo desastre;
sin embargo, la inquietud
crucial que queda es si
realmente las estructuras
polticas y econmicas
de una Nacin, aun con
el incentivo, la necesidad
y la urgencia de la
reconstruccin, pueden
realmente luchar con este
complejo de condiciones
endmicas que estn
profundamente arraigadas en las formas y
prcticas locales, nacionales e internacionales.

Inundacin de New Orleans causada por Katrina. Fuente: O. Smith.

En estos dos casos, se reflej la ambivalencia entre la continuidad y el cambio a


nivel ideolgico; igualmente, se evidenciaron las tensiones comunes de todos los
desastres entre el restablecimiento de la estabilidad tan pronto como fuera posible,
es decir, la restauracin del sistema pre-desastre y el reconocimiento de que el
sistema en s era parte del problema.
Si se interpreta la muerte y la destruccin que causaron los huracanes Mitch y
Katrina como producto parcial de las prcticas inscritas social y econmicamente
en el medioambiente y de los flujos de capital y de mercancas que han creado y
sostenido estas prcticas a nivel nacional e internacional, se debe entonces
reconocer que la capacidad del sistema hondureo y del estadounidense para
eliminar las causas de fondo es, en el mejor de los casos, bastante limitada; tal y
como estn las cosas, la capacidad de cualquier sociedad para, por s misma,
afectar las causas de fondo, est en duda.
Sin embargo, es errneo atribuir todo esto exclusivamente a la globalizacin o a la
lgica del mercado, as como tampoco a la fuerza de las leyes de la naturaleza o la
gravedad de los fenmenos naturales, pues son fenmenos que admiten una
variacin amplia en su interpretacin y su aplicacin.
Honduras despus de Mitch y la Costa del Golfo despus de Katrina, ofrecieron
una oportunidad para cambiar las formas y la prcticas econmicas hacia opciones
ms sostenibles de explotacin (los dos casos hubieran podido ayudar a establecer
el rango de posibilidades para la sostenibilidad como una meta alcanzable de polticas
especficas implementadas dentro de las limitaciones de la prctica econmica
actual), no obstante, as las estructuras polticas y econmicas de la nacin puedan
o no hacer frente a la necesidad y el incentivo de la reconstruccin, queda en duda
la capacidad de afectar las causas de fondo del complejo de situaciones endmicas

81

que estn tan profundamente empotradas por las fuerzas nacionales e


internacionales.

Inundacin barrios de bajos ingresos - New Orleans. Fuente: NOOA.

82

Aunque esta es una reflexin pesimista


es importante ser realista sobre dicho
proceso y seguir enfocando acciones en
bsqueda de la reduccin del riesgo
para, as mismo, revertir el proceso de
la vulnerabilidad, es decir, intervenir
sobre las causas de fondo y, como lo
plantea Wisner, buscar la reduccin de
las presiones dinmicas para lograr
condiciones seguras.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

La reconstruccin despus del terremoto de Pakistn


Altaf Muhammad Saleem Ex Ministro Federal, Director ERRA 8
akistn es una Nacin expuesta a muchos riesgos, tanto naturales como
provocados por el hombre. El nmero y la intensidad de los desastres,
especialmente en Asia, han aumentado junto con las prdidas econmicas
a causa de estos riesgos. El pas tiene un largo historial de desastres: en
mayo de 1935 un terremoto de gran intensidad sacudi a Quetta; en 1974 uno ms
grande en Kohistan; y posteriormente, el ocurrido al norte del pas en octubre del
2005 y del cual se tratar en esta exposicin. Pakistn adems ha sufrido tambin
inundaciones graves como la de Balochistan en el 2007 y en este mismo sitio, en
el 2008, el ms reciente terremoto.

Pese a haber vivido desastres como terremotos e inundaciones, el pas no cuenta


con mecanismos disponibles de reduccin de riesgos ni una institucionalidad que
pueda atender los desastres a nivel nacional.
El terremoto de octubre de 2005 y el ajuste institucional y de poltica
El terremoto tuvo una magnitud de 7.6 en la escala de Richter y afect un rea de
30.000 kilmetros cuadrados; cobr la vida de 73.338 personas y 128.304 personas
quedaron heridas gravemente;
aproximadamente 3.5 millones
Comunidades
Gobierno
de personas resultaron sin
Receptivas
Responsa
hogar y ms de 600 mil casas
colapsaron; 6.400 kilmetros de
redes de carreteras fueron
Incrementando la
Soporte de
afectadas; 6.298 centros
Ambiente
Reduccin de Desastres
Donantes
Favorable
educativos, 350 centros de
para el Desarrollo
Disponible
Sostenible
salud, 3.994 sistemas de
abastecimiento de agua y 949
edificios gubernamentales
Socios de
Estructura
implementacin
Organizacional
quedaron destruidos.
Efectiva

deseosos

Esquema pakistan de transicin del manejo de desastres de una respuesta


centralizada a un enfoque preventivo para la reduccin de desastres.

El Dr. Altaf Saleem es el Presidente de la Oficina de Rehabilitacin y Reconstruccin Contra Terremotos del
Gobierno de Pakistn y Ex Ministro de Privatizacin e Inversiones. Ha asistido a programas gerenciales
en Harvard y Stanford y presidido grandes empresas industriales. Adems, fue presidente de la compaa
de gas y de la institucin financiera de Pakistn.

83

Por obvias razones, este panorama llev a pensar en la reconstruccin y


rehabilitacin de la infraestructura destruida, el manejo de los escombros, la
recuperacin de medios de subsistencia, telecomunicaciones y redes de energa,
la proteccin del medio ambiente y el apoyo a la poblacin vulnerable. Todo este
proceso signific una prdida econmica, junto con un proyecto de reconstruccin
de ms de 5 mil millones de dlares.
Se cre la Autoridad para la Reconstruccin y Rehabilitacin Post-Terremoto
(ERRA, por sus siglas en ingls) como organismo encargado de la recuperacin
de las reas afectadas por esta catstrofe; as mismo, se estableci la Autoridad
Nacional de Desastres para su prevencin y gestin. De esta forma, Pakistn
traz una transicin rpida de ser un pas centrado en la respuesta ante el desastre,
a estar enfocado en la prevencin, integrando la reduccin de riesgos de las
actividades de recuperacin.
En este proceso de integracin, se incorpor al ERRA el componente de Reduccin
de Riesgo de Desastres (DRR, por sus siglas en ingls), especficamente en los
programas sectoriales de reconstruccin, con el lema Construye Mejor. Esta
integracin se ha centrado en:
Microzonificacin ssmica y reglamentacin de la construccin, donde se han
formulado cdigos de edificaciones que se han tratado de implementar en las
reas afectadas por terremotos, generando un modelo aplicable a todo el pas.
Vinculacin de sistemas financieros al cumplimiento de las normas, es decir,
entrega de dinero una vez se ha comprobado el cumplimiento de estndares
de construccin.
Construccin de capacidades a nivel local, a travs del entrenamiento a
maestros de obra para realizar edificaciones sismorresistentes.
Sector educacin, con la reubicacin de 202 instalaciones educativas
identificadas como construcciones defectuosas.
Proteccin social, mediante la realizacin de estudios y sondeos en reas
residenciales para identificar familias vulnerables que habitan en zonas de
alto riesgo y haciendo entrega de subsidios en efectivo para la compra de
tierra segura y construccin de viviendas.

84

Carreteras y transporte, por medio de la realizacin de un inventario de caminos


y carreteras, el cual hace parte de los programas que se han lanzado para
minimizar los derrumbes y realinear las rutas construidas, reduciendo as el
riesgo de accidentes.
Administracin de riesgo de desastre, a travs de la formulacin de planes de
gestin de riesgos a nivel de los diferentes distritos. En la estructura institucional
del pas, es factible crear pequeas unidades de gestin a nivel municipal y
distrital. Estos planes distritales son la escala ms pequea de gestin y buscan
que las comunidades participen en su implementacin, ofreciendo lineamientos
y medios disponibles para poner en prctica dichos planes.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Posteriormente, se formul el Programa de Administracin de Riesgo de


Desastres, cuyos objetivos son:
Proveer a las autoridades locales mapas de riesgos indispensables para los
procesos de planificacin, incorporando una estrategia de reduccin de peligros
a los procesos de planeacin del Gobierno.
Mejorar la capacidad de respuesta de las autoridades locales y comunidades
Fortalecer la conciencia de los funcionarios gubernamentales sobre los distintos
aspectos de la reduccin del riesgo de desastre.
Elaborar directrices para las autoridades locales
Desarrollar la capacidad de los funcionarios claves del Gobierno (los
planificadores) en la reduccin de riesgo de los desastres, especialmente la
lectura de mapas de riesgo y los productos, su evaluacin y la planificacin
para esta reduccin.
Igualmente, se dise una Poltica de Gestin del Riesgo basada en la comunidad,
la cual ha permitido la institucionalizacin de este tema en el mbito del Consejo de
la Unin, que es el nivel inferior de la Administracin; a su vez, se han establecido
Comits de Desastres del Consejo de Administracin, integrados entre 20 y 25
miembros de la comunidad local. Como rgano de gestin, se encuentra el Equipo
de Respuestas a Emergencias del Consejo de la Unin, contando con
aproximadamente 50 miembros que podran ayudar a dar respuesta en un momento
de desastre, teniendo en cuenta que al momento de ocurrir una emergencia, la
capacidad de los gobiernos es insuficiente y es necesario contar con la participacin
de las comunidades.

Como se observa, este enfoque utilizado en Pakistn


tiene una estructura de abajo hacia arriba, permitiendo
hacer frente al desastre con la vinculacin activa y
preparada de las comunidades.
Para que el enfoque sea exitoso, se han implementado algunos programas de
capacitacin y visitado estas reas con regularidad, buscando verificar sus avances
y constatar la existencia de herramientas y equipos de emergencia.
As mismo, este enfoque plantea una serie de desafos que es necesario enfrentar:
La sustentabilidad de estos programas. La organizacin que se ha diseado
est pensada para atender la construccin y rehabilitacin del terremoto del
2005, pero para el ao 2011 ya no debe existir. Por ello, y desde ahora, se
busca introducir las bases a nivel de la comunidad local y hacer que se hagan
sostenibles los programas.

85

El mantenimiento y la reposicin de existencias


Un entrenamiento con programas de capacitacin y seguimiento permanente
y actualizado a los programas.

Programas de prevencin y entrenamiento. Fuente: ERRA.

La puesta en marcha de la reconstruccin


El Departamento de Reconstruccin y Rehabilitacin Post-Terremoto no se
encarg exclusivamente de la rehabilitacin; sus responsabilidades y reas de
trabajo se extendieron de la siguiente manera:
A nivel inmediato: realizar labores de rescate y operaciones de socorro,
mantenimiento y restauracin de la infraestructura.
En el corto plazo: apoyar a la poblacin desplazada y dar continuidad a los
servicios esenciales de la administracin, pues la mayora de las oficinas
gubernamentales colapsaron.
A mediano plazo: programar la recuperacin temprana de las instalaciones de
transporte, salud, educacin y abastecimiento de agua potable.
Para el largo plazo: rehabilitacin y reconstruccin, implementando los
programas para tales fines.
Adicionalmente, surgi una serie de retos que debi ser asumida para poder cumplir
con estas responsabilidades:

86

La falta de organizacin de gestin de desastres, lo cual llev a la creacin de


una nueva entidad para trabajar en la emergencia, paralelamente a su
consolidacin.
La existencia de vastas zonas afectadas con poblaciones muy dispersas
Una inexacta evaluacin de los daos
Recursos insuficientes y dispersos, junto con una urgente necesidad de generar
empleo.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Bloqueo de carreteras y congestin del trfico areo para el manejo de auxilios


y bienes de socorro.
Insuficiente capacidad de transporte desde el exterior del pas
Disfuncionalidad en las Administraciones Municipales
Carencia de una agencia de coordinacin interinstitucional
Atencin de las personas amputadas, parapljicas y desplazados internos
Para desarrollar las funciones establecidas, la estructura del ERRA se constituy
as: un Consejo liderado por el Primer Ministro de Pakistn (que es el primer
mandatario del pas) y compuesto por una combinacin de miembros funcionarios
y personas de la sociedad civil. Se cuenta tambin con una estructura interna para
dos reas, la del norte y la de Kashemir; a la cabeza de esta estructura est la
Direccin Ejecutiva, un rea de planeacin, una legal, de finanzas y administracin.
Esta estructura se responsabiliz del manejo de los mecanismos de financiacin,
los cuales se originaron en tres fuentes principales: los donantes, que
particularmente son las agencias multilaterales como el Banco de Desarrollo de
Asia y el Banco de Desarrollo Mundial; los patrocinadores, generalmente gobiernos
amigos, el sector empresarial y entidades de filantropa; y obviamente estn los
recursos del Gobierno de Pakistn. Estas tres fuentes suministraron a ERRA los 5
mil millones de dlares necesarios para enfrentar los resultados del terremoto.
Los sectores de intervencin fueron establecidos en dos secciones: la primera,
relativa a lo fsico estructural, donde se incluy la atencin a los temas de vivienda,
educacin, salud, saneamiento y agua, las edificaciones del sector gubernamental,
energa, telecomunicaciones, transporte y red vial. La segunda trat de la
intervencin con respecto al medio ambiente, la proteccin social, los medios de
vida y la recuperacin de reas que atraen turismo con el fin de crear nuevos
medios de vida para las personas afectadas.
Un aspecto importante de destacar en procesos como ste, en el cual se trabaja
con diversas organizaciones y grandes recursos, es la transparencia. En tal sentido,
se establecieron niveles e indicadores para evaluar el avance, impacto y forma de
aplicacin de los recursos: la validacin internacional (a realizar anualmente) y la
evaluacin de impacto, en la que se busca verificar qu se poda reconstruir
convirtiendo la adversidad en una oportunidad (en esta ltima evaluacin se publica
un informe de avances). El siguiente nivel es una instancia gubernamental a travs
del Auditor General, quien evala o avala las cuentas que se presentan anualmente
ante el Parlamento. Se tiene tambin la Auditora Interna y una serie de comisiones
de revisin de donantes, que verifican la forma en que se han invertido los recursos.
Convirtiendo la adversidad en una oportunidad
Para fortalecer la gestin con este ideal fue necesario, en primer lugar, realizar una
serie de anlisis que permitiera determinar con exactitud lo que se deba hacer en

87

la reconstruccin. No se trataba de reconstruir tal cual estaba construido, sino


identificar las actuales necesidades y a partir de ellas actuar, es decir, racionalizar
la reconstruccin de acuerdo con las actuales necesidades. Algunas de las
acciones ms importantes se desarrollaron en los siguientes frentes:
Se implement una integracin estratgica de la salud y la proteccin social,
de tal forma que el apoyo que las personas reciban no era el mismo que tenan
al momento del terremoto.

Recuperacin de la infraestructura de Salud y Proteccin Social. Fuente: ERRA.

Se busc la mejora de los sistemas de gestin y la fijacin de normas para que


las nuevas instituciones ofrecieran mejores servicios a las personas; adems,
se profundiz en la reconstruccin sensible a los riesgos que contemplaran
reglas esenciales de construccin. Hubo un importante esfuerzo en el
mejoramiento de los procesos de planificacin
de los centros urbanos, pensando en que las
ciudades del futuro no deban reproducir los
errores del pasado.
Se puso en marcha el programa de calidad del
agua con una mayor accesibilidad, lo que trajo
un avance en la infraestructura para este
servicio, pues la poblacin ya no la tomaba de
la fuente directa sino a travs de un sistema,
contribuyendo a que las familias, en especial
las mujeres, no se desplazaran las 3 y 5 horas
de antes para abastecerse del agua.

88

La creacin de capacidades y el desarrollo de


recursos, evidenciados en avances como los
sistemas de informacin y los procedimientos
operativos y financieros. Igualmente se trabaj
directamente con las comunidades buscando
su movilizacin para el desarrollo sostenible.

Mejoras en los sistemas de abastecimiento


de agua potable. Fuente: ERRA.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Se incorporaron los ODM (Objetivos de Desarrollo del Milenio) en la


reconstruccin, especficamente en la potenciacin de gnero, la gestin del
medio ambiente, la reduccin de la pobreza y la reduccin del riesgo de
desastre.
Complementariamente se avanz en temas especficos que fortalecieron el proceso
de reconstruccin:
Creacin institucional transitoria
Desarrollo de procedimientos operativos y financieros con el apoyo de sistemas
eficaces de base de datos con informacin geogrfica.
Detallada evaluacin de los daos
La preparacin de doce estrategias sectoriales soportadas en la creacin de
consensos.
Prospeccin ssmica, zonificacin y cartografa
de la microlnea de falla.
Revisin de cdigos y desarrollo de directrices
para construccin.
Diseo de construcciones sismorresistentes en
vivienda, salud, educacin y servicios
gubernamentales.
Encuesta de inscripcin de los grupos
vulnerables.

Reciclaje de Escombros. Fuente: ERRA.

Planificacin detallada de zonas urbanas


Logstica para la provisin de materiales de construccin
Elaboracin y aprobacin de planes de trabajo anuales
Preseleccin, contratacin y supervisin de los contratistas para las licitaciones
Un efectivo marco de monitoreo y evaluacin
Dnde nos encontramos hoy?
Algunos de los resultados y logros de este proceso se reflejan en:
Ms del 99% de personas cuentan con una solucin de vivienda en las reas
afectadas. El 87% de estas reas eran viviendas construidas en tierra que
tenan una sola habitacin, y hoy son construcciones distintas con mayor
nmero de cuartos y ms amplias.
Aproximadamente el 70% de las viviendas ya se encuentran terminadas, 24%
est en proceso de construccin y un 6.7% no se ha comenzado a edificar,
pues se trata de personas que emigraron.

89

Se ha desembolsado un monto importante de dlares por concepto de


indemnizacin por muerte, heridas, subsidio de vivienda y una contribucin
para mejorar el modo de vida.
Todas las escuelas, hospitales, bancos y oficinas son funcionales en el rea
del terremoto; algunas fueron reparadas y otras construidas nuevamente.
Las vas y los servicios pblicos operan en la actualidad y los mercados estn
nuevamente activos.
El programa de proteccin social es dinmico y se encuentra bajo
implementacin.
Los servicios de telecomunicaciones han experimentado un auge sin
precedentes en la regin.
La construccin gan auge a pesar de las limitaciones logsticas y de capacidad
de entrega.
La prestacin de servicios ha mejorado considerablemente
Se ha superado la existencia de pueblos hechos en carpas y tan slo quedan
216 personas viviendo en estas condiciones; las dems ya habitan casas
permanentes.

Nuevas Construcciones Sistema Educativo. Fuente: ERRA.

90
Algunos resultados sectoriales
Mejoramiento cualitativo con respecto a las construcciones de vivienda que
se han venido implementando; la tipologa de viviendas construidas son
realmente de una calidad superior a las que las familias tenan anteriormente.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

El proceso ha repercutido en una mayor confianza y apertura de las


comunidades afectadas, lo cual indica un impacto muy positivo.
Diseo de los procesos constructivos de las viviendas de acuerdo a las
tecnologas, las cuales han sido mejoradas y aplicadas en tres tipos de vivienda
que se ofrecen.
Se han finalizado los planes maestros de las cuatro ciudades que fueron
afectadas, incluyendo la ciudad que fue reubicada en otro sitio.
En cuanto al tema de vivienda, ERRA desarroll el programa de vivienda rural,
con el que se realiz la construccin de viviendas sismorresistentes y duraderas
para los afectados.
Hubo un cambio de paradigma en el desarrollo del tema de las donaciones,
manejado en beneficio de los propietarios.
Aumento de las habilidades y creacin de capacidades locales a travs de
programas de formacin.
Aumento de la participacin comunitaria a travs de los centros rurales
de reconstruccin.
Ingreso de las personas a sistemas financieros, aperturas de cuentas bancarias
e ingreso a sistemas de identificacin a travs de tarjetas de identidad.
Avance cuantitativo y cualitativo en la infraestructura de servicios de salud;
mejoramiento y dotacin de hospitales, centros y puestos de salud acompaado
de una mejor dotacin del personal mdico y paramdico. Mejoramiento de las
condiciones de saneamiento que repercute en la salud; implementacin de
sistemas de alerta temprana para los casos de epidemias y aumento de la
confianza en las instalaciones del Gobierno.
En el tema de educacin, se ha realizado una inversin en el mejoramiento
cualitativo y cuantitativo de la infraestructura escolar; se han construido ms
centros educativos y una universidad para posgrados. A partir de este tema,
se aplic un sistema de inscripcin de contratistas calificados, con lo cual se
ha controlado el incremento en los costos de construccin.
Los resultados en el tema de educacin han logrado que crezca la asistencia
de los nios a los centros educativos, especialmente las nias, quienes han
aumentado su participacin en la vida escolar.
Con respecto al suministro de agua, como ya se haba mencionado, ha habido
un importante esfuerzo por mejorar la calidad, cantidad y accesibilidad, lo cual
influye en una mejora de salud de las familias, una reduccin de la asistencia a
los centros de salud, y por supuesto, que los miembros de la familia puedan
desarrollar otro tipo de actividades.
En cuanto a la infraestructura de las entidades gubernamentales, la
reconstruccin fue una oportunidad para hacer un reordenamiento institucional,
facilitando la atencin de los ciudadanos, quienes ya no deben desplazarse a
diversos lugares sino que encuentran varias dependencias en un solo sitio.

91

Estas decisiones impactan positivamente en el bienestar de las personas.


En materia de vas y transporte, se han construido carreteras, puentes y
rediseado algunas vas.
Sobre los medios de subsistencia, considerado uno de los sectores de mayor
importancia en la reconstruccin, se han realizado planes de rehabilitacin a
nivel de aldeas, con participacin de la comunidad que identifica las necesidades
y cuenta con la asistencia tcnica de organizaciones no gubernamentales y
sus departamentos. La contribucin de la comunidad a estos planes es de un
10% y se incluyen pequeos proyectos de infraestructura como rehabilitacin
de canales de riego, pequeas vas de acceso y la formacin para la agricultura
y la ganadera.
Los impactos de estos programas se ven en que las comunidades estn
dispuestas a cambiar los cultivos de maz y trigo por la siembra de productos
que sean de mayor valor agrcola, logrando una agricultura con mayor resultado.
El desarrollo de habilidades ha mejorado los ingresos familiares y ha aumentado
la participacin de la mujer en las esferas econmicas.
Finalmente, se tienen los centros de proteccin social, constituidos en un
programa integral que cubre diversos temas de los medios de subsistencia de
las familias. La estrategia de proteccin social ha proporcionado redes de
seguridad social que eran esenciales para institucionalizar la defensa de los
segmentos de poblacin ms vulnerable (nios, ancianos, personas con
discapacidad y campesinos sin tierra, entre otros).
La ltima reflexin sobre este proceso es la importancia de la participacin de la
comunidad, de las personas afectadas y la disposicin de consolidar, en un mediano
plazo, diversos cambios que han sido discutidos, analizados y valorados por la
propia poblacin, lo cual es la clave del xito, haciendo que una gran tarea se
convierta en una apuesta ms sencilla.

92

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

La reconstruccin del hbitat despus


del sismo de Ciudad de Mxico
Manuel Aguilera Gmez 9
n el Valle de Mxico, desde el ao 1460 hasta el 20 de septiembre de
1985, se ha tenido noticia de 338 temblores registrados con una magnitud
en la escala de Richter de 4.5 en adelante. Esta zona presenta
de manera permanente actividad ssmica, y durante siglos, los
movimientos telricos fueron atribuidos a la actividad volcnica, pues
En las zonas de
Mxico estaba incluido en el llamado Anillo de Fuego del Pacfico a lo
estribaciones
largo de las costas americanas y asiticas del Ocano Pacifico. A
de las
mediados del siglo XX, la teora tectnica de las placas ofrece una
explicacin ms coherente acerca del origen y comportamiento de los
montaas,
sismos; explica que la mayora de estos se originan por movimientos de
compuestas
las placas de 100 o ms kilmetros de espesor, afectadas por las
por suelos
presiones del fondo del mar sobre el territorio continental. En otros
duros, los
trminos, el Ocano Pacfico presiona continuamente sobre el territorio
daos son
del continente, y esta presin, que es equivalente al crecimiento de la
imperceptibles.
ua de un ser humano, se va acumulando como una fuerza que deja
expuestas las diferentes placas tectnicas que se mueven y se fracturan,
accin que provoca los sismos.

Durante el siglo XX se presentaron en Mxico varios macrosismos

1911

Originado en las costas de Michoacn, se present con una


intensidad de 7.9.

1928

En la costa de Guajaca, con una intensidad de 8

1931

En las costas de Jalisco, con una intensidad de 8.4, y

1985

Del cual tratar esta presentacin, ocurri el 19 de septiembre,


originado en las costas de Michoacn con una intensidad de 8.1.

Impacto diferencial del sismo


El 19 de septiembre de 1985, Ciudad de Mxico se ve afectada por un sismo de
8.1 de magnitud y una rplica el 20 de septiembre de 6.8 grados.
9

El Dr. Aguilera ha sido Director General de entidades pblicas como el Instituto Mexicano del Caf,
Renovacin Habitacional Popular e Instituto Nacional Social de los Trabajadores Pblicos. Sus cargos
polticos: Secretario General del DF, Jefe de Gobierno del DF y cargos de eleccin popular: Senador de la
Repblica de Mxico y Diputado de la Asamblea Legislativa del DF.

93

El impacto del sismo no es uniforme, debido a que la Ciudad de Mxico fue fundada
sobre una regin lacustre. A la llegada de los espaoles los Aztecas haban
construido sobre un lago el sistema de Chinampas y posteriormente la ciudad,
edificada sobre la acumulacin de tierra y basura. Hoy en da, el lago subsiste y se
encuentra alrededor de 150 metros debajo de la superficie, constituyendo una zona
compuesta por suelos arcillosos donde se encuentra el centro histrico de la Ciudad
de Mxico, el cual recibe los mayores daos. En las zonas de estribaciones de las
montaas compuestas por suelos duros, los daos son imperceptibles. Esta
caracterstica ha sido tomada como referente para dictar las normas de
construccin; pero adems explica el efecto en la ciudad del sismo de 1985.
Aquel 19 de septiembre, la inmensa mayora de la
poblacin del Distrito Federal no se enter de las
consecuencias catastrficas del sismo, pues slo
sintieron un temblor como los que ocurren
tradicionalmente en la Ciudad de Mxico. A travs
de los medios de comunicacin, la ciudadana
empez a ser consciente de la dimensin del dao
ocasionado por el sismo.

Impacto diferencial del sismo en funcin del suelo.

94

Los especialistas explican que estos sismos


liberaron la energa acumulada en la costa de
Michoacn desde 1911, siendo 6 mil veces mayor
a la energa liberada por la bomba de Hiroshima.
Como es natural despus de un sismo, vinieron
las respuestas inmediatas de los cuerpos de
rescate, la Cruz Roja y las fuerzas armadas, que
eran las nicas con un plan de emergencias (que
an se aplica especialmente en zonas rurales),
los rganos de Polica, las entidades
gubernamentales y, algo inesperado, la
participacin de decenas de miles de voluntarios
dedicados al rescate de vctimas y a brindar apoyo
alimentario y mdico a los damnificados.

Sobre estas respuestas y su participacin, se debe decir que la presencia del


Ejrcito provoc realmente cierto temor y probadas insuficiencias, ya que no estaban
capacitados para enfrentar situaciones como aquella; los rganos policacos fueron
tiles para evitar actos de pillaje; las empresas gubernamentales, particularmente
Petrleos Mexicanos y las compaas elctricas, aportaron la mayor parte del
equipo para la remocin de escombros. La espontaneidad de los voluntarios, pese
a su buena intencin, pronto demostr su debilidad, pues este tipo de solidaridad
es un fenmeno transitorio, y muy pronto todos estos voluntarios regresaron a su
cotidianidad.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Los daos - impactos


Para dar una idea de la magnitud del sismo, se presentan a continuacin algunas
de las cifras y efectos:
El recuento oficial de cadveres indica una cifra de 4.287 con una estimacin
extraoficial de decesos que calcula 10.000 muertos, entre 30 y 40 mil heridos,
4.096 rescatados con vida de entre los escombros, 14.268 heridos trasladados
a instalaciones hospitalarias y que fueron atendidos por diferentes lesiones;
se calcula que hubo 20 mil desaparecidos, entre 150 y 220 mil empleos perdidos
durante las primeras semanas y consecutivamente esta cifra aument por
efecto del cierre de establecimientos artesanales, comerciales e industriales,
localizados en la zona afectada; adems, debido a la baja en el turismo, se dio
el despido de personal en hoteles.
Se presentaron daos en 175 edificios de la administracin pblica: 38
colapsaron, 85 sufrieron daos mayores y 55 daos menores; los tres centros
hospitalarios principales se desplomaron parcial o totalmente, se derrumbaron
centrales telefnicas de larga distancia, los servicios de agua potable y
electricidad se suspendieron por 36 horas mientras que el sistema de transporte
colectivo METRO no sufri daos.
La mayor parte de las instituciones bancarias y hoteleras del centro de la ciudad
registraron fracturas graves, las instalaciones de la principal estacin televisiva
y varias estaciones radiofnicas se desmoronaron, 40 escuelas primarias
sufrieron daos irreparables, 50 mil alumnos se reubicaron transitoriamente y
14.000 en forma definitiva; ms de 3.726 inmuebles donde se albergaba a
85 mil familias sufrieron daos de diferente gravedad y 1.889 inmuebles con
comercios oficinas y escuelas sufrieron daos.
En trminos econmicos, segn el Gobierno Federal, el costo del dao fue de
4.000 millones de dlares, aunque datos de la CEPAL afirman que ascendi a
4.103 millones de dlares. Sobre la atencin de este proceso, el Gobierno se hizo
cargo inmediatamente de la reparacin de las lneas de abastecimiento de agua y
fluido elctrico y restaur las torres de comunicaciones, lo cual permiti que el
sistema telefnico se reanudara en alrededor de 72 horas. Sin embargo, el gran
drama se encontraba en las calles, pues todos estos daos en inmuebles e
infraestructura se tradujeron en que la poblacin comenzara a adecuar sitios de
vivienda en la calle, pues haba mucho temor de regresar a sus propias viviendas.
En este sentido, el dao en las viviendas se present as:
Segn la tipologa: en multifamiliares de las vecindades, muchas de ellas
con construcciones precarias que datan del siglo XVIII y en las que la gente
vive en condiciones de hacinamiento, se present un dao del 60.5%. Sobre
esta tipologa de vivienda se debe adicionar una problemtica ms, y es que
por vigencia de un decreto de congelacin de rentas se desestimul el

95

mantenimiento de estos inmuebles y por ello, la gravedad de su deterioro. Los


daos en edificios de departamentos fue de un 21.7%; viviendas en cuartos de
azotea, 9.0%; casa unifamiliar en un 3.8% y no especificada en un 5.3%.
Segn la propiedad: el 84.2% de estas viviendas eran rentadas; la vivienda
propia, incluyendo la que estaba pagando un crdito, fue de un 5.3%. Como se
puede observar, la mayora de damnificados tenan condicin de arrendatarios.
Las causas del desastre y las reacciones
Una vez ocurren estos fenmenos, la opinin pblica se pregunta quin pagar
los costos, intenta identificar responsables y hacer las respectivas crticas sobre
lo que se hizo o se dej de hacer. De manera general, se responsabiliz a las
autoridades por la expedicin de licencias de construccin sin acatamientos de las
normas tcnicas, la falta de supervisin en las construcciones y la negligencia de
los constructores, pues no se poda explicar por qu las viviendas que fueron
construidas un siglo antes no sufrieron daos, mientras que edificios modernos de
15 20 pisos tuvieron daos irreparables.
Para los tcnicos, en primer lugar, la intensidad de los sismos de 1985 no tuvo
precedentes; por tanto, las normas de construccin estaban diseadas para
movimientos telricos de menor intensidad. Los sismos produjeron daos en la
zona lacustre del Valle, mientras que en las zonas de lomas y de transicin, los
daos fueron nulos o de escasa significacin.
En segundo lugar, en los inmuebles en los que coincidi la vibracin de los edificios
con la del sismo, los daos fueron muy severos. Si se mueven dos fuerzas en la
misma direccin, pero con diferente intensidad, no se suma el efecto de este proceso;
pero aun con las construcciones mejor edificadas, cuando existe este proceso de
coincidencia de oscilaciones en donde se mueve un inmueble en la misma direccin
en la que se est moviendo el suelo, no hay forma de evitar el colapso; por ello, en
las edificaciones de 6 a 10 pisos, el colapso fue total.
Para los tcnicos tambin tuvo que ver el que hasta ese momento no existan
restricciones constructivas en cuanto al uso de los inmuebles, por tanto, la carga
de maquinaria o almacenamiento de mercancas sobre los inmuebles afect su
estabilidad. La inmensa mayora de los inmuebles de 1 y 2 niveles no sufrieron
dao alguno.

96

Para la opinin pblica, los gobiernos demostraron carecer de capacidad


administrativa para realizar una revisin minuciosa de los proyectos inmobiliarios
que autorizan, lo cual es cierto; pero igualmente tambin lo es que no pueden ser
responsables de la supervisin tcnica de todas las construcciones. Como
respuesta despus del sismo, se estableci un sistema que delega a los Colegios
de Ingenieros, la responsabilidad de autorizar las licencias de construccin, y
posteriormente, de ser registradas por el Gobierno. Otro tema que mereci discusin
es que ante la comprobacin de responsabilidades por la calidad de las

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

construcciones, como fue el caso del Hospital Jurez que se desplom con el
sismo por problemas en su construccin, el Gobierno no emprende las acciones
legales pertinentes, lo cual es tambin el resorte de los gobiernos.
Respecto a las reacciones iniciales, se puede indicar que hubo mucha imprevisin,
pues el Gobierno no estaba preparado para una catstrofe de tales dimensiones y
el sistema y prcticas de proteccin civil era desconocido.

Un papel importante lo asumieron las estaciones


radiofnicas, que por iniciativa propia, se constituyeron
en enlaces muy necesarios ante las deficiencias del
servicio telefnico.
La accin gubernamental fue igual a la de todos los gobiernos en estos casos;
los principales funcionarios se renen con el Presidente de la Repblica y crean
una comisin encargada de la atencin al desastre. Esta comisin lo que realmente
hace es anunciar la responsabilidad y acciones a desarrollar de cada una de las
distintas reas, pero en este caso no se organiz nada novedoso ante esta situacin.
Por su parte, los damnificados, ante la falta de respuesta estatal, empezaron a
plantear una serie de demandas, algunas de ellas totalmente inconcebibles: la
cancelacin de los saldos bancarios en viviendas daadas, indemnizacin de
familiares de los muertos en fbricas, casas habitacin, hoteles y oficinas,
congelacin de rentas y no desalojos, no interrupcin del pago de salario de los
trabajadores de las empresas afectadas por el sismo y suspensin del pago de la
deuda externa.
Las respuestas
La primera respuesta estatal fue la realizacin de un inventario de vivienda nueva
que posean los rganos gubernamentales y que fue puesta a disposicin de los
programas de reconstruccin; es decir, se
concentr la accin en la entrega de
vivienda construida por organismos
pblicos y la empresa privada. Pero esta
medida tuvo limitaciones legales
insuperables, pues esas viviendas fueron
construidas con fondos de los trabajadores
en beneficio de los trabajadores, y no se
podan asignar a nadie ms que a ellos. La
otra limitacin es que estos programas
estaban desarrollados en las afueras de la
ciudad y no en las zonas donde se produjeron
los daos.
Proyecto de vivienda nueva. Fuente: M. Aguilera.

97

Una segunda gran decisin fue la de aplicar el proceso de expropiacin como


respuesta a la presin de los damnificados. Se expropiaron 5.600 inmuebles que
fueron definidos de manera ajustada al concepto de bienes daados por los sismos.
El Gobierno entr en posesin inmediata de dichos inmuebles, dejando a los vecinos
en calidad de depositarios. Se plante que el pago de la expropiacin se efectuara
mediante la emisin de bienes de deuda pblica, redimibles a 10 aos, y el valor se
ajustara con base al valor catastral declarado.
Sin embargo, este proceso tuvo varias deficiencias: ms de mil predios no se
encontraban localizados en las zonas daadas por los sismos y, por otro lado, el
Gobierno no aport los estudios tcnicos y planos de construccin que justificasen
la utilidad pblica. El decreto estableca que las viviendas que se construyeran en
los predios expropiados se titularan en propiedad a favor de los beneficiarios.
La expropiacin gener mucha polmica pues, desde el punto de vista jurdico, es
bastante complicada. El Gobierno no poda hacer el anuncio con mucha anticipacin,
pues inmediatamente apareceran los amparos de los que son los propietarios para
hacerlos valer. Sin embargo, la expropiacin tena un principio que la poda preservar:
careca de peso cuando la utilidad pblica se trataba de una obra como una calle o
una carretera; pero ganaba relevancia donde ese predio, posterior a sufrir la
desgracia de un sismo, se expropia para construir en su lugar vivienda nueva
dirigida a los beneficiarios. Esto plantea una contradiccin, ya que en cuando el
Gobierno expropia a determinados particulares para vendrselo a otros particulares,
el resultado es que llueven los amparos.
A ese hecho se suma la reaccin poltica, fundamentalmente por parte de los
sectores privados del sector empresarial, quienes rechazaron pblica y
contundentemente esta va como recurso. Independientemente de una
consideracin ideolgica, los empresarios vean en esta medida la posibilidad de
la reproduccin de un fenmeno poltico como fue la revolucin sandinista, el nico
caso en el que surgi una revolucin a causa de un sismo.

98

Zonas comunes de vecindades Programa de Renovacin Habitacional Popular. Fuente: M. Aguilera.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Superadas las crticas, hechos algunos ajustes a este decreto y ya con cerca de
cinco mil inmuebles, se procedi a la creacin de un rgano autnomo y efmero
denominado Renovacin Habitacional Popular, encargado de ejecutar los
programas de vivienda, construir viviendas populares en los predios expropiados
y destinados a los damnificados; otorgar crditos para la adquisicin de casas y
dar apoyo tcnico para los programas de autoconstruccin.
Sobre los damnificados se puede decir que, como ocurre casi siempre en este tipo
de tragedias, se trataba en su mayora de familias pobres, cuyo tamao promedio
era de 3 miembros en un 36.7%; entre cuatro y seis miembros, el 31.7% y con ms
de seis miembros, el 6.3%. El 57% reciba ingresos entre 1 y 2 salarios mensuales;
el 29.4% perciba ms de 2 salarios mnimos y un 13.7%, devengaba un salario.
La vivienda en la que residan estas familias, en su gran mayora el 46%, tena
entre 16 y 30 metros cuadrados; el 7.2% viva en construcciones de menos de
diez metros cuadrados y un 9% resida en viviendas entre 11 y 15 metros cuadrados.
Estas viviendas, en un 63.2%, tenan un sanitario comunitario y el 29% de las
cocinas eran compartidas.
Como evidencian estos datos, era necesario trabajar para atender las necesidades
de las familias que vivan en estas condiciones, lo que motiv la orientacin del
Programa de Renovacin, cuyos principios fueron:
Reconstruir la vivienda daada por los sismos en los predios expropiados
Respetar el arraigo de las familias en barrios y colonias
Combatir la especulacin con el suelo urbano
El siguiente paso fue la identificacin de los beneficiarios, para lo cual se hizo la
divisin de la zona de bienes expropiados en 12 regiones de trabajo, se llev a
cabo el censo de las familias de cada uno de los predios y se eligi una directiva
que se denomin Consejo de Renovacin, integrado por todos los vecinos
residentes en cada predio, y que se encargara de representarlos. Esta decisin
fue un acierto ya que no se trataba de atender a todos los pobres, lo que no hubiera
sido posible, sino atender a un universo determinado de personas que efectivamente
eran damnificadas.
Por lo tanto, se formul un convenio de concertacin para la reconstruccin, en el
que se propusieron tres categoras de vivienda:
Vivienda nueva: con 11 prototipos de 40 a 46 mts2, con un precio de 4.500
dlares, una tasa de inters del crdito del 17% y mensualidades del 30% del
salario mnimo, redimible en 8.5 aos.
Vivienda reconstruida: con un precio de 3.500 dlares a una tasa de inters del
16% anual y mensualidades del 25% de un salario mnimo, redimible en 8 aos.

99

Vivienda con reparaciones menores: con un precio de 1.850 dlares, una tasa
de inters del 13% y redimible en 5.5 aos.
En el proceso se identificaron algunos casos especiales que fueron atendidos con
diversos criterios y se establecieron convenios especiales para su tratamiento.
Ese fue el caso del Instituto Nacional de Antropologa e Historia y los vecinos de
diversas zonas, quienes buscaron la manera de adaptar a viviendas los inmuebles
catalogados por su valor arquitectnico como monumentos histricos. Otro ejemplo
fue el que surgi para atender las familias que argumentaban no salir del sitio de
vivienda, pues era tambin su sitio de trabajo; ante lo cual se decidi que, dentro
de los predios expropiados, se construyeran locales comerciales y artesanales,
para quienes estaban dedicados a estas actividades.
Por ltimo, se asumi el proceso ms complicado: el desalojo de las familias de las
viviendas que deban ser demolidas, lugar en donde se hara una nueva construccin
para ellas mismas; esto fue visto por la gente con mucha resistencia, pues era
necesario ir enfrentando en la medida que se empezaran a ver las obras. A estas
familias se les ofrecieron albergues temporales, organizados en mdulos de 20
viviendas, cada una de 20 mts2, que contaban con sanitarios, energa elctrica,
gas, lavaderos y cocinas. En estos albergues vivieron aproximadamente 32 mil
familias en el punto ms crtico de reconstruccin. Ulteriormente 16 mil familias
optaron por una frmula que se propuso ante la falta de sitios aptos para construir
ms albergues, la que se denomin ayuda para renta.
Los resultados

100

El Programa de Renovacin
Habitacional Popular fue el ms
grande de los cuatro programas
propuestos para la reconstruccin. Se formul otro programa
denominado Unidad Tlatelolco,
dirigido a vivienda de clase media
alta, razn por la cual el Banco
Mundial no aprob su financiacin.
Un tercer programa de dotacin de
vivienda en cabeza de los
organismos ya existentes, y el
cuarto, en el que participaron las
ONG e iglesias, se denomin Fase
II, que busc atender a quienes no
haban entrado en el Programa de
la Renovacin Habitacional y que
aceptaron no tener vivienda en la
zona central de la ciudad de Mxico
sino en otras partes.

Unidad habitacional Programa de Renovacin Habitacional.


Fuente: M. Aguilera.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Para la conclusin del programa se procedi al proceso de titulacin; se


entregaron aproximadamente 50.000 escrituras de adjudicacin individual y 4.300
en constitucin del rgimen de propiedad en condominio. Una vez se ceda la
escritura, la familias deban entregar su certificado de damnificado, de tal forma se
aseguraba que quien tena derecho, reciba una vivienda.
El costo de la reconstruccin puede resumirse as:
Los cuatro programas de reconstruccin costaron 546 millones de dlares.
Su financiacin se logr en un 24% con crdito del Banco Mundial; 8% con
aportes de instituciones privadas y un 68% entregado por el Gobierno Federal
y los organismos pblicos.
Esta es una referencia al tema de la financiacin para aclarar que no existan
recursos para fondos de reconstruccin, y no haba porque, a la final, estos fondos
no son prcticos. Generalmente se considera que la fuente de ingresos para estos
programas son slo los recursos fiscales y los crditos internacionales; pero existe
un recurso que es el fiduciario, manejado a travs de la banca central. Buena parte
de estos recursos se financiaron con la emisin de unos bonos llamados Bonos
de Reconstruccin. Estos sirvieron, primero, para pagar las indemnizaciones de
los afectados, pues el Gobierno no poda pagar en efectivo por esa expropiacin;
y segundo, los bonos fueron el mejor recurso para negociar las violaciones
constitucionales, es decir, la multiplicacin de los amparos; as que el rea jurdica
negoci con los dueos el retiro de los amparos.
En cuanto a los productos de vivienda que construyeron y entregaron, debe
destacarse que se hizo un importante esfuerzo por mejorar las reas habitacionales,
dotadas de todos los servicios, incluso calentadores de gas e instalaciones para
que pudieran hacerse los pagos de manera individual. Esto se dio as porque hubo
una clara decisin de ofrecerle a la gente mejores condiciones que las que tenan
inicialmente, pero adems se quiso que este proceso fuera un verdadero instrumento
de renovacin urbana, el cual gener dinmicas de mejoramiento y embellecimiento
de la zona.
Algunas lecciones y conclusiones
En este proceso surgieron muchos aprendizajes y reflexiones, entre las que se
pueden destacar:
Una reflexin sobre la solidaridad, una etapa efmera donde se pasa de la
gratitud a la exigencia y de la entrega a la indiferencia. Al inicio existe mucho
apoyo y ayuda y un especial tratamiento para los damnificados. Posteriormente
viene una fase en la que prima la indiferencia y hasta el rechazo, como ocurre
con la localizacin de los campamentos.

101

Ante el desastre, el Gobierno es el culpable de los daos y a l se le reclaman,


sean fincadas, las responsabilidades correspondientes. Esta es una reaccin
inevitable.
Se genera una desconfianza hacia los rganos del Estado, producto de
realidades concretas que la gente conserva en su mente: ofrecimientos
incumplidos, descrdito de los polticos y experiencias fallidas.
La decisin del Gobierno de dejar el proceso de reconstruccin en manos del
sector privado y asumir el costo poltico de esta decisin, frente a la otra
opcin, que planteaba dejar a la iniciativa personal y que cada quien asumiera
su propio proceso de reconstruccin, panorama ante el cual, lo que se vea al
final, era la tugurizacin de la ciudad.
El desinters e indiferencia de ciertos propietarios de edificios en ruinas, quienes
no mostraron algn inters por reparar; o si lo han hecho, es lentamente y a la
espera de alguna prerrogativa por parte del Gobierno.
Se gener mayor seguridad y capacidad de prevencin, y efectivamente hoy
en da los inmuebles son ms seguros, pero tambin es cierto que no se ha
desarrollado mayor capacidad de prevencin. Los modelos de prediccin
ssmica son, en muchos casos, producto de la fantasa ms que de un resultado
tcnico concreto.
Finalmente, los factores culturales que se hicieron presentes durante este
proceso fueron:
i.

ii.

El papel de la mujer: se constituy en un factor clave de xito de la


reconstruccin porque su participacin fue fundamental para lograr
acuerdos, negociaciones, el cumplimiento de las obligaciones crediticias
y la preservacin de la propiedad.

iii.

102

Los concernientes a la propiedad: el proceso de transformacin de


arrendatario a propietario genera cambios en la calidad humana y as, se
percibe una mayor actitud colaborativa. Antes, el pago de servicios de
agua de las vecindades se transformaba en una resistencia y negativa,
junto con la cooperacin en el mantenimiento exterior de los inmuebles y
otras necesidades comunales.

Respecto a la cohabitacin: en este caso, se evidencia una indiferencia


por su mantenimiento. Esto, en relacin a que el uso de las reas comunes
era legal, de todos y de nadie, y fue as como se generaron este tipo de
situaciones. El Gobierno, durante los ltimos aos, ha venido tomando
drsticas decisiones, pues muchos de estos inmuebles se han convertido
en focos de contrabando, delincuencia organizada o prostitucin.
Adicionalmente, est el tema de la obligatoriedad de las cuotas de
mantenimiento, lo cual debe ser objeto de revisin.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

La recuperacin y los factores culturales despus de la erupcin


volcnica del Monte Pinatubo Filipinas
Jean Christophe Guillard 10

n esta presentacin se abordan dos casos ocurridos en Filipinas durante


los ltimos 20 aos. Se trata de dos desastres que, aunque con sus
diferencias y particularidades, pueden ser considerados como eventos
en los cuales se evidencia la relacin entre marginalidad y desastre.

Un estudio de caso: la erupcin de 1991 del Monte Pinatubo


El caso del Monte Pinatubo tiene alguna
similitud con la experiencia del volcn
Nevado del Ruiz en Colombia. Se trata
de un volcn ubicado en la isla de Luzn,
en la cual ocurri una fuerte erupcin el
12 de junio de 1991, catalogada como la
segunda ms larga erupcin terrestre en
el siglo XX.
El ndice de explosividad volcnica fue
de 6 en la escala de 1 a 8 con la que se
mide la magnitud explosiva; as mismo,
fue de una gran magnitud la cantidad de
material volcnico expulsado, que en este
caso no se trat de lava sino de
piroclastos: ros de piedras y cenizas a
elevadas temperaturas junto con gases
Erupcin del volcn Pinatubo el 12 de Junio de 1991.
txicos. Se calcula que arroj cerca de
Fuente: Clark Air base (Phivocs).
10 billones de toneladas mtricas de
magma y por lo menos 20 millones de toneladas de xido de azufre. Todo este
material fue fluyendo a los principales canales fluviales que salan de este volcn.
Las reas afectadas estaban formadas por una especie de mosaico lingstico, en
el cual habitan 11 grupos tnicos que fueron afectados por este evento. De estos,
particularmente dos grupos tnicos muy diversos sufrieron las consecuencias de

103
10

Jean-Christophe Gaillard, Ph.D. Gegrafo de la Universidad de Savoie (Francia) en 2001. Profesor invitado
en la Universidad de Santo ngel en ngeles City Filipinas, Coordinador de la Investigacin del Don Juan
Nepomuceno, Centro de Estudios Kapampangan. Desde el 2002, ha sido profesor asociado en el
Departamento de Geografa de la Facultad de Ciencias Sociales y Filosofa en la Universidad de Filipinas
- Diliman. En el 2003 fue elegido como Presidente de la Sociedad Geogrfica de Filipinas. Tambin es
Miembro Honorario de la Sociedad de Arquelogos de Filipinas y Miembro Asociado de la EDYTEM,
Laboratorio de Investigacin sobre Ambientes, Dynamics y los territorios de montaa de la Universidad
de Savoie (Francia). .

la erupcin. Se trata de los Ilokanos, que


viven en las tierras bajas y los
Kapampangans, que viven cerca de los
bancos de los ros. Estos dos grupos
estaban localizados en diversos sitios, los
cuales resultaron enterrados aproximadamente a diez metros bajo tierra.
En estos dos pueblos se present una
reaccin diversa frente a la reubicacin
propuesta por el Gobierno, la cual indicaba
que para acceder a una vivienda se deba
ser damnificado de la erupcin. En general,
Flujos piroclsticos en el flanco oeste
las familias recibieron lotes de
del volcn Pinatubo (Phivolcs).
aproximadamente 90m2 y una casa de 27m2,
proceso que cubri aproximadamente a 5.000 familias. Por otro lado, la mayora de
estas vctimas venan de reas rurales, generalmente las ms pobres, y por
supuesto no podan hacer por s mismas su proceso de reubicacin.
Los dos grupos tnicos fueron
reubicados en la misma zona donde
estaban sus viviendas; por tanto, lo
primero que la poblacin hizo fue tratar
de encontrar sus terrenos, pues
esperaban continuar su labor como
agricultores. Dado que esto no fue
posible (ya no tenan ningn terreno)
y para lograr obtener medios de
subsistencia, se dedicaron a labores
informales como transporte y venta de
artculos, entre otros. Una encuesta
realizada en el ao 2000 indica que el
26% de la poblacin se encontraba sin
empleo y ms del 60% estaba viviendo
bajo niveles de pobreza.

104

Para el proceso de reubicacin, se


rea del fenmeno asociado a la erupcin
del volcn Pinatubo en 1991 (J. C. Gaillard).
determin una serie de factores claves
para el xito o el fracaso del mismo:
en primer lugar, la participacin de las personas damnificadas, lo cual no ocurri
en este caso, ya que slo un 12% fue consultado sobre su proceso y el porcentaje
restante nunca tuvo la oportunidad de escoger la localizacin que deseaba, el diseo
de la vivienda, si quera o no ser reubicado o si quera estar en otro lado, entre
otros. Esto repercuti en la desconfianza y renuencia sobre el diseo de las
viviendas y su ubicacin; las personas se limitaron a aceptar el proceso de
reubicacin ofrecido debido a que no consideraban tener otra opcin. Otro hecho

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Pueblo de Bacolor, arrasado por los flujos del volcn


(Y. Arthus-Bertrand).

Proyecto de reasentamiento de Bulaon, San Fernando,


Pampanga, en 1995 (Mount Pinatubo Commission).

significativo fue el mantenimiento de relaciones con sus lugares de origen, que en


los dos grupos fue muy diverso.
El grupo de Bulaon (los Kapampangans) an mantiene lazos fuertes con su lugar
de origen; los Kapampangans se desplazan cada semana a visitar la iglesia, asisten
a las fiestas y visitan amigos, entre otras actividades. Siempre hay un motivo para
volver a su lugar de origen. En el caso del grupo de Balaybay, los Ilokanos, en su
mayora no mantienen relaciones slidas con el sitio original. Una evidencia de
este hecho es el lugar de votacin: en el primer caso se encuentra que el 100% lo
hace en su pueblo original, mientras que en el segundo, el 100% lo hace en el sitio
al cual fueron trasladados.
Sobre este tema electoral surgi una
problemtica, pues con el proceso de
reubicacin no desaparecieron los
pueblos sino que se traslad la
poblacin; este hecho repercuti
seriamente en la gobernabilidad, debido
a que el presupuesto municipal se
basaba (y se basa) en el rea de la
propiedad, razn por la cual se
realizaron inversiones en los nuevos
municipios por parte del Gobierno del
anterior municipio, generando as
duplicidades y desentendimientos en la
operacin administrativa.

Reasentamiento de Balaybay. Castillejos, Zambales, 1995.


(Mount Pinatubo Commission).

Con respecto al deseo de retornar a su villa o sitio nativo, el grupo de Bulaon


expres en un 67% la voluntad de hacerlo, mientras que en el grupo de Balaybay,
slo el 33% tena esta intencin.
Otros aspectos significativos sobre el proceso de reubicacin y los lazos que se
mantienen con sus lugares, se evidencian en elementos arquitectnicos y simblicos
que expresan mucho del relacionamiento de la poblacin. Un ejemplo de ello es la
Iglesia de San Guillermo, la cual se mantuvo vigente para los habitantes muy a
pesar de que la poblacin fue reubicada en cinco lugares diferentes. Cada semana

105

asisten a dicha iglesia, pues es el sitio de encuentro


con sus amigos, ms all del tema de la fe. Igual ocurre
con las festividades como los matrimonios y
cumpleaos.
Un hecho trascendental de la forma en que se asume el
proceso de reubicacin es la apropiacin que hacen las
personas de su nuevo lugar. En Bulaon, las familias
reubicadas han intentado reproducir elementos de su
vida como los mercados, las tiendas, los sitios de
comida y las escuelas; realizan las mismas festividades
e incluso, llegaron a colocar la misma nomenclatura que
tenan en el pueblo anterior.
Estos dos grupos, los Kapampangans y los Ilokanos,
presentan diferencias en cuanto a la forma de adecuarse
a sus nuevos sitios, y ello se explica en buena medida
por sus particulares caractersticas. Los primeros se
han asentado en Bacolor desde hace por lo menos
cuatro siglos; los otros llegaron en el siglo XIX a San
Marcelino, lo que marca una enorme diferencia en cuanto
al nivel de arraigo con el lugar de origen.

Carteles sobre el conflicto electoral en el sitio de


asentamiento de Madadpa, Mabalacat, Pampanga,
mayo de 2001.

Sobre los lazos de parentesco, los Ilokanos


establecen una relacin de carcter horizontal,
dando una mayor importancia a las personas
cercanas a su crculo familiar; mientras que los
Kapampangans le otorgan ese respeto a sus
ancestros, es decir, instauran una relacin ms
vertical. Otra caracterstica que influy en la forma
en como se reasentaron estos grupos es la
identificacin que se hace de su carcter. Cada
uno se ve de la siguiente manera: los
Kapampangans se identifican como arrogantes y
Iglesia de San Guillermo (J. C. Gaillard).
derrochadores, mientras que los Ilokanos como
ahorrativos y simples en su forma de vida. Los
Ilokanos reconocen que el tener una vida simple facilit el ajustarse a una nueva
vida; en cambio para los Kapampangans no fue fcil este proceso de adaptacin.

106

Algo que llama la atencin sobre lo que significan los smbolos distintivos de la
comunidad, es la veneracin y cuidado a una estatua de un hroe local, poeta,
poltico y escritor, que qued sepultada con la erupcin. Para la comunidad, este
hecho se convirti en una tarea permanente para levantar nuevamente la estatua y
hacer los homenajes que consideran dignos de ella. Este fue un acto significativo,
pues es una forma clara de demostrar que la comunidad an est viva y un punto
de enlace entre el grupo y el territorio.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

En sntesis, lo que se quiere plantear con este caso es el peso de los factores
culturales de la poblacin en un proceso de reubicacin y reasentamiento en un
nuevo lugar para vivir. Este tema no fue considerado por el Gobierno, lo cual hizo
que las comunidades se marginaran, pues el programa de reubicacin es uniforme
pero los grupos afectados no.
Caso de estudio de Manila Basurero Payatas, Julio 10 de 2000
Aunque comparten ciertas similitudes, el siguiente caso difiere bastante del anterior.
Se trata de un evento en los alrededores de uno de los botaderos de basura ms
grandes de Manila, lugar que se encuentra cerca de las montaas Mug y en donde
se desarroll un asentamiento. El 10
de julio del 2000 parte del botadero
colaps despus de varias
semanas de lluvia, enterrando
muchas de las viviendas que la
poblacin all asentada haba
levantado. Aproximadamente unas
300 personas quedaron enterradas
bajos los escombros; sin embargo,
y al desaparecer familias enteras,
fue imposible calcular con certeza
la cifra exacta de personas
afectadas.
Sobre las condiciones de estas
familias, se puede decir que su
ingreso se calculaba en 45 pesos
filipinos, equivalentes a 1 dlar
diario, lo cual es un indicador
Recicladores en el botadero de Payatas. Agosto 2007 (J. C. Gaillard).
importante de su nivel de pobreza.
La mayora de ellos se dedicaba al reciclaje, lo cual les permita obtener el sustento.
Por las condiciones de pobreza y marginalidad en las que vivan, encontraron como
solucin asentarse al lado del botadero y hacer de la actividad de reciclaje su
medio de vida.
La mayora de estas personas marginadas eran emigrantes, haban llegado a esta
rea unos pocos aos antes y la mayora de ellos eran personas que vivan
ilegalmente, lo que significa que tambin eran marginados a nivel poltico del
Gobierno. De hecho, ni siquiera se tenan las cifras exactas de cuntas personas
vivan all; tampoco contaban con servicios bsicos (energa, agua, entre otros).
Las cifras oficiales de este desastre indican que hubo 229 personas muertas,
mientras que los reportes del informe ReliefWeb, estiman que 350 personas
fallecieron. Se calcula un total de 626 familias afectadas. Aproximadamente, 68
familias se beneficiaron del programa oficial, que consista en un tiquete areo que

107

los retornaba nuevamente a sus lugares originales. 147 familias fueron reubicadas
en casas de familiares cercanos y 571 familias en la provincia o departamento
adyacente. Este plan de reubicacin fue propuesto por el Gobierno para 4 reas
del Metro Manila, trasladando a las vctimas hacia dicha regin que se encuentra a
20 kilmetros del lugar de origen.
En esta rea, el proceso de reubicacin fue bastante rpido: el planteamiento del
proceso estableca un esquema de pago de la vivienda en 25 aos, lo cual para las
familias result bastante costoso. Por la distancia del lugar de la reubicacin con
respecto al sitio de trabajo que tenan antes, las familias deban asumir el costo de
un transporte caro, el cual no tenan que tomar anteriormente; as mismo, debieron
asumir el pago de servicios como el agua y la electricidad, que si bien antes lo
hacan, en condiciones distintas, ahora les resultaba ms costoso.
Algunas personas decidieron quedarse en el sitio original y las evidencias
demuestran que para ellas fue ms fcil el proceso de recuperacin, especialmente
por tener continuidad con la actividad que les facilita medios de subsistencia.
Quienes se trasladaron tuvieron muchas ms dificultades para adaptarse, pues no
contaban con otras capacidades, no haban ido a la escuela y no tenan
conocimientos sobre construccin, vindose obligados a tomar trabajos informales
como vendedores ambulantes, entre otros.

Lo que se est afirmando aqu es que existe una


estrecha relacin entre la capacidad de recuperacin
de las familias afectadas por una catstrofe y sus medios
de subsistencia.
En trminos generales, a mayor marginalidad, mayor dificultad para superar los
inconvenientes y adaptarse a un proceso de recuperacin. Por supuesto, los medios
de subsistencia no son slo generacin de ingresos; se refiere tambin a la
capacidad de mantener redes y contactos que les permitan acceder a mecanismos
de financiacin para el desarrollo de sus actividades.
Estas condiciones no fueron tenidas en cuenta por el Gobierno, como tampoco se
consideraron las condiciones culturales y tnicas de la poblacin. Es aqu donde
se observa que esta poltica de recuperacin fue guiada solamente por dos
principios:

108

Reubicar a las vctimas y proveerlas de una vivienda, asegurando que los


pobladores ilegales contaran con ttulo de propiedad.
Reducir el riesgo de otro desastre, razn por la cual cercaron el rea del
basurero.
Empero, estos dos objetivos fracasaron porque finalmente la poblacin que se
reubic era la ms pobre y algunos decidieron regresar a sus pueblos de origen;

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

adems llegaron nuevos pobladores al rea del basurero, ubicndose en las


fronteras del cerco que haban colocado las autoridades. El fracaso de la poltica
de recuperacin se debe a la poca atencin dada a los medios de subsistencia de
las familias afectadas por el desastre. Esta fue una poltica planteada de arriba
hacia abajo, sin considerar las necesidades de la poblacin.
Algunas conclusiones
En primer lugar, de estas experiencias se puede inferir que ha ocurrido un proceso
de marginalizacin de las vctimas de los desastres. En el esquema que a
continuacin se presenta, se evidencian las diversas formas de capital que
componen los medios de vida: capital natural, humano, social, fsico, financiero y
poltico. Segn su debilidad o vulnerabilidad, estos repercuten en los niveles de
marginalidad en los que puede encontrarse la poblacin.
Capital Humano

Capital Social

Capital Fsico

Acceso a la Tierra

Salud

Frgiles lazos
Sociales

Fragilidad de las
Viviendas

Imposibilidad
de vivir en
zonas seguras

Habilidades
Redes Sociales
limitadas

Bajo
Aseguramiento

Bajos Ingresos

Representacin
Poltica

Necesidad
de Comodidad

Necesidad
de Recursos

Necesidad
de Atencin

Acceso a Servicos
del Gobierno

Necesidad
de Asistencia

Carencia
de Ahorro

Capital Poltico

Necesidad
de Tierra

Conocimiento

Capital
Financiero

Necesidad
de Tierra

RECUPERACIN DESASTRE VULNERABILIAD

Capital Natural

RELOCALIZACIN

FRAGILIDAD

DEPENDENCIA

MISERIA

ENDEUDAMIENTO

ABANDONO

Marginalizacin
Geogrfica

Marginalizacin
Social

Marginalizacin
Econmica

Marginalizacin
Poltica

Estas experiencias han manifestado que las familias, independientemente de si


sean pobres o no, al momento de llegar el desastre sus necesidades se aumentan
y empeoran. El proceso de recuperacin no cambi sus condiciones de inseguridad
porque, como ya se ha mencionado, un desastre se debe abordar como una
oportunidad en la cual la gente pueda aprender y superar sus necesidades y
debilidades.
En el caso de Filipinas, la condicin de marginalidad de las personas era evidente
antes de la tragedia. El punto es: Cmo responder adecuadamente a estas
necesidades para enfrentarlas y superarlas en medio de un desastre? Cmo
evaluar con exactitud las necesidades y el nmero de afectados? Esto requiere
tiempo, un factor que va en contra de las vctimas, pues la superacin de la tragedia
significa actuar rpidamente.

109

Cmo responder
adecuadamente a
estas necesidades
para enfrentarlas y
superarlas en
medio de un
desastre?

Filipinas ha venido avanzando sobre este tema intentando reducir el


tiempo de evaluacin de las necesidades de las personas afectadas por
un desastre dando especial importancia a la participacin de la poblacin
en el proceso de recuperacin y la toma de decisiones sobre el mismo.

Se ha diseado una metodologa denominada mapeo tridimensional


participativo que ha permitido que la poblacin reconozca su territorio e
identifique tanto sus caractersticas como sus amenazas para,
posteriormente, identificar las viviendas, su tipologa, el nmero de
habitantes y las vulnerabilidades que se presentan. Esta metodologa
permite tambin visualizar la recuperacin, no slo como el proceso
posterior a la tragedia, sino desde el momento mismo en que sta ocurre, es decir,
la atencin de la emergencia.

Proceso participativo de mapeo en 3D en Bocongan


Este, agosto de 2008. (J. C. Guillard).

Proceso participativo de mapeo en 3D en Masantal,


Pampanga, agosto de 2008. (J. C. Guillard).

110

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Poltica sectorial de vivienda para la recuperacin temprana y la


reconstruccin luego del sismo del 15 de agosto de 2007 en Per
Jess Vidaln Orellana 11
a experiencia del Per a analizar en esta presentacin, tendr un enfoque
sectorial desde el tema de la vivienda. Como ya es sabido, en el Per se
cre una institucin del Gobierno Central denominada FORSUR -Fondo
para la reconstruccin integral de las zonas afectadas por el sismo-, la
cual tuvo muy poca participacin a nivel local (por lo menos en la fase inicial) y
sobre los temas pertinentes, como es el caso de vivienda.

El FORSUR fue creado con la idea de ser el conductor de todo el proceso, con una
meta que indicaba que al trmino de cuatro o cinco meses, se tendran todas las
viviendas reconstruidas. En este planteamiento inicial, entidades de carcter
sectorial no intervendran, ni desde el punto de vista operativo y menos de liderazgo.
Sin embargo, la magnitud del sismo y complejidad del proceso de reconstruccin,
hicieron que este optimismo inicial fuera desbordado, pese a la experiencia y
capacidad ejecutiva de la direccin del Fondo.
En esta primera constatacin, y despus de casi seis meses, se decidi tomar
parte del proceso, para lo cual la primera tarea fue la elaboracin de un documento
de poltica integral desde la perspectiva del sector vivienda, el cual se formul con
el apoyo de PNUD y BCPR. A diferencia de casos como el de Mxico o Pakistn,
que denotan grandes avances en materia de reconstruccin, en el Per todava
falta mucho por hacer, ya que a partir de los avances y experiencias de los otros
casos, existir un aprendizaje y una contribucin a la experiencia para que el proceso
pueda ser mejor, alcanzando una accin efectiva para la gran cantidad de familias
peruanas que an esperan respuestas concretas del Gobierno, del Estado y de la
sociedad en conjunto.
El sismo
El sismo del 15 de agosto de 2007 fue bastante fuerte, con una intensidad de 7.9
grados y con el epicentro localizado a 60 kilmetros, frente a las costas de Pisco,
ubicado a 250 kilmetros de Lima. Tuvo su origen en el rea de convergencia entre
las placas de Nazca y la Sudamericana. Adems de la intensidad del sismo, se
11

Ingeniero Civil, Pontificia Universidad Catlica del Per. MBA por ESAN. Diplomado de Estudios Avanzados
y Candidato doctoral de Administracin de Empresas por ESAE en Barcelona. Presidente del Fondo
MinVivienda, institucin a cargo del financiamiento y promocin de los programas de vivienda en Per.
Asesor del Ministro de Energa y Minas. Consultor en temas de vivienda, servicios pblicos y promocin de
la inversin privada. Ha sido Viceministro de Vivienda y ha ocupado diversas posiciones de alta direccin
en la Agencia de Promocin en la inversin privada de su pas, as como en diversas entidades pblicas y
empresas privadas. Es catedrtico a nivel de postgrado de la Escuela de Administracin de Negocios para
graduados de Lima en reas de poltica inmobiliaria, servicios de agua y saneamientos, finanzas y gobierno.

111

presentaron elementos externos que


influyeron de manera positiva en la fase
inicial: en primer lugar, el Per se encontraba
atravesando una etapa de crecimiento
econmico que permiti la participacin
efectiva del sector privado y, en general, de
la sociedad, para contribuir con la tarea del
Estado. En segundo lugar, la existencia de
una base area a pocos metros del centro
de Pisco, la ciudad afectada por el sismo,
facilit la logstica de atencin inicial. Estos
dos factores permitieron que la respuesta
inicial en la fase de emergencia fuera
atendida con cierta eficacia.

Imagen de fallas en estructuras en tierra y concreto (DPAE).

En el sector vivienda, el sismo arroj un saldo total de 192.500 viviendas afectadas,


de las cuales algo ms de 50.000 fueron destruidas totalmente, principalmente en
zonas marginales de gran pobreza y tanto en el rea urbana como en la rural:
23.000 viviendas resultaron seriamente afectadas, es decir, aquellas que quedaron
inhabitables y por tanto tenan que ser demolidas y posteriormente, reconstruidas.
Ms de 90.000 viviendas resultaron afectadas en grado medio y 23.500 viviendas
fueron levemente afectadas. Para un pas como el Per, que no tiene experiencia
en el manejo y atencin de desastres, estas cifras son de un impacto muy
importante.
La zona de influencia del sismo fue la regin sur-central del pas, en el rea de tres
departamentos: Ica, el ms afectado en tres provincias; Lima, con dos provincias
afectadas; y el Departamento de Huancavelica, uno de los ms pobres del pas,
con tres provincias afectadas. Como siempre ocurre en los desastres, en este
caso se comprob una vez ms la correlacin entre la destruccin y el nivel de
vulnerabilidad y de pobreza de las zonas y poblaciones afectadas.
Un anlisis de los factores que contribuyeron a la gravedad de los daos seala la
importancia de los temas de prevencin del riesgo y planeacin de la recuperacin,
pues adems de la magnitud del sismo, estos hicieron que el nivel de la tragedia
fuera mayor en trminos de vidas y de viviendas:

112

Localizacin de viviendas en zonas de alto riesgo ssmico: un tema


absolutamente reiterativo en materia de desastres, pero sobre lo cual an no
se avanza. En el caso de las zonas afectadas, el suelo en la provincia de
Chincha es arenoso y con una capa fretica ms o menos alta, lo que lo hace
totalmente inestable.
En el Per no se tena un planeamiento del desarrollo urbano actualizado, y
mucho menos planes urbanos que incorporaran criterios de riesgo, excepto
en algunas de las provincias. Se tenan muchas viviendas en zonas
vulnerables.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

La informalidad en la construccin: se refleja en el material precario


predominante en las edificaciones. Las viviendas construidas en adobe
quedaron totalmente destruidas, pero se observ tambin que las construidas
con otros materiales, llamados nobles, tambin sufrieron, lo cual est en relacin
con la calidad del suelo. Este es un tema urgente de ser incorporado en la
planeacin y la prevencin, pues no debera repetirse si se tiene un suelo de
alto riesgo ssmico que puede licuarse y el cual se constituye en una trampa
mortal. Es all donde todas las instituciones competentes tendrn que tomar
las decisiones del nivel que correspondan para evitar que esto se repita.
La situacin se hace ms grave si se tiene en cuenta que en Per el 70% de
las construcciones se realizan sin la direccin, intervencin o asesora de
profesionales; es decir, sin un diseo tcnicamente elaborado ni aplicacin de
criterios de sismorresistencia. En las zonas de mayor pobreza, este porcentaje
llega al 90% y es aqu donde entran otros factores, como por ejemplo los
tiempos, trmites y costos de las licencias de construcciones. Este tema ha
sido abordado en los ltimos meses con la formulacin de una ley que busca
hacer ms gil el proceso de las licencias si stas son presentadas por
profesionales responsables del diseo y la supervisin de la obra, lo cual se
complementa tambin con el subsidio del Estado para construir formalmente.

En ltimas, se trata de desestimular la construccin


informal mediante apoyos e incentivos que acerquen
las entidades del Estado y sus normas a la poblacin.
De otro lado, est el deficiente control urbano sobre las construcciones que se
realizan, tal como se constat con la destruccin de edificaciones construidas
con licencia. Es el caso de los inmuebles diseados para dos pisos, y en
donde finalmente se estructuraron cuatro, ni la municipalidad ni los inspectores
se percataron de esto.
Una deficiente prctica constructiva: en el Per se tiene una larga historia
de diseo sismorresistente y cdigos para estas prcticas que, sin embargo,
no son aplicados. Se encuentran
construcciones con fallas a nivel
de columnas, discontinuidad en
los muros, materiales deficientes,
densidad de muros en una sola
direccin, mala construccin de
muros confinados y construcciones de adobe sin criterio
sismorresistente. La deficiente
prctica constructiva y la
precariedad de las viviendas
contribuyeron notablemente a
aumentar el dao del sismo.

113

Estos factores pueden y deben ser incorporados en los procesos de planeacin y


prevencin, para as evitar repetir riesgos y que estos se constituyan efectivamente
en aprendizajes de la sociedad, que deben asumir ex ante. Probablemente no se
resuelvan integralmente, pero si se acta con prontitud y responsabilidad, algo del
riesgo inherente a estos factores podr ser mitigado.
Acciones emprendidas
Sobre la atencin de la emergencia se puede hacer una valoracin que indica
que, aun con algunas dificultades, sta fue acertada, ya que confluyeron los
esfuerzos estatales, la cooperacin internacional, el sistema de Naciones Unidas
y el sector privado, entre otros.

Alojamientos temporales Pisco, 2007 (DPAE).

Remocin de escombros en Pisco, 2007 (DPAE).

Los servicios pblicos fueron restablecidos de manera gradual; el tema de los


escombros tuvo un manejo difcil porque no hubo criterios claros y estos se fueron
colocando en reas que eran inadecuadas y que afectaban al medio ambiente.
Este es un asunto clave, pues el volumen de escombros que se genera es de tal
magnitud que se pierde el control al no existir claridad sobre dnde localizarlos,
cmo se miden, cmo se paga su remocin y dnde se hace una buena disposicin,
entre otros factores a considerar.

114

La instalacin de alojamientos y/o albergues de emergencia fue tambin un


tema de mucha dificultad pues, como ya se mencion, inicialmente se estim que
en cinco o seis meses se tendran construidas las viviendas, meta que no se logr.
Esto impidi que se pensara y ejecutara un programa masivo y rpido de viviendas
temporales, accin que se complic an ms por los graves problemas de
saneamiento fsico legal, porque los terrenos no tenan ttulos y haba mucha gente
en zonas de riesgo. La situacin se torn muy difcil, pues realmente las condiciones
en las que vivan estas familias atentaban contra los derechos de la poblacin. Se
tomaron las decisiones adecuadas y aunque bastante tarde, se expidieron normas
legales de excepcin bajo un marco de actuacin de estado de urgencia.
Para finalizar, y como parte de las acciones iniciales, se lleg a la creacin del
FORSUR, -Fondo para la Reconstruccin Integral de la Zona afectada por el sismo

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

del 15 de agosto. Este Fondo se cre como una unidad ejecutora con autonoma
econmica, financiera y tcnica para lograr la rehabilitacin y la reconstruccin. A
su vez estructur Comits Sectoriales que le permitieron acercarse al problema
concreto; a nivel descentralizado, se conformaron los Comits Provinciales en
los cuales participaban los Alcaldes, los Coordinadores Provinciales y las Oficinas
Tcnicas Provinciales.
Se puede decir que FORSUR fue la respuesta estatal ante la inexistencia de una
institucionalidad que actuara ante la eventualidad de un evento de gran magnitud.
Se puede afirmar adems, que dicha institucionalidad gener impactos negativos
en la propia efectividad del proceso de recuperacin y en trminos de la
sostenibilidad. A la cabeza del Fondo estuvo un representante del sector privado,
cont con la participacin de algunos Ministros y posteriormente se fueron
vinculando las autoridades locales y regionales. Fue un esquema bastante
desordenado, centralizado y sin participacin local ni sectorial, por lo que no pudo
actuar como unidad ejecutora debido a que las normas y las restricciones legales
y burocrticas que tena, impidieron que actuara como tal, siendo entonces, un
esquema que asumi labores de coordinacin.
Y aunque el Fondo aprob y financi planes y proyectos necesarios de rehabilitacin,
construccin y reconstruccin, prioriz las obras e inversiones a ser ejecutados
con sus propios recursos por los Ministerios, empresas pblicas, los gobiernos
regionales o locales contando con un marco legal de excepcin para las
contrataciones, finalmente no logr la efectividad que se hubiera requerido para
actuar con rapidez.
En sntesis, se puede afirmar que fue un esquema que no funcion bien; fue una
mala copia del modelo colombiano denominado FOREC, pues en Colombia fue
una estrategia definida que, a pesar de tener cuestionamientos, desde el punto de
vista de la gobernanza, de participacin y de visin integral, tuvo algunas ventajas
como la rapidez de actuacin. FORSUR entonces fue una psima reproduccin,
no logr asimilar las ventajas de un esquema ni de una organizacin centralizada,
pero con agilidad de actuacin.
El marco institucional en el caso de Per se soporta en el Sistema Nacional de
Defensa Civil, que tiene a su cargo la ejecucin de todos los planes de prevencin,
emergencia y rehabilitacin, pero no necesariamente la recuperacin. Este Sistema
est conformado por el Instituto Nacional de Defensa Civil, dependiente de la
Presidencia del Consejo de Ministros; las Oficinas de la Defensa Civil en todas las
entidades estatales y los Comits de Defensa Civil en cada municipalidad, provincia
y distrital. De acuerdo con esto, las municipalidades son responsables de las
acciones de la Defensa Civil en su mbito.
Adems, en Per, para el caso de la vivienda y el urbanismo, se tienen competencias
de los diversos niveles de Gobierno, como son los gobiernos regionales y locales
y el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento, y especficamente

115

Cuando se
aborda una
poltica, el tema
objeto de ella
debe verse de
manera integral.

relacionadas con la poltica nacional, que requieren exigentes sistemas de


coordinacin.
Existen tambin otros organismos como la Comisin de Formalizacin de
la Propiedad Informal COFOPRI, encargado del saneamiento fsico legal
de los predios informales.

Este marco institucional se complementa con el Fondo MiVivienda, entidad


que promueve la construccin de viviendas en segmentos de ingresos
medios y bajos, financia las instituciones financieras que otorgan
financiamientos y canaliza subsidios. Aparece el Banco de Materiales,
una entidad pblica que otorga prstamos para autoconstruccin asistida y, por
ltimo, el Servicio Nacional de Capacitacin para la industria de la construccin
que bsicamente trata los temas de formacin y certificacin de recursos humanos
para edificacin de inmuebles.
La poltica sectorial de vivienda para la recuperacin
Dada la magnitud de la afectacin, se dise en Per la Poltica Sectorial de
Vivienda para la recuperacin temprana y reconstruccin, expedida seis meses
despus de ocurrida la tragedia, pues en este periodo desde el Fondo MiVivienda
no se poda actuar. Este documento de poltica se formul como respuesta a la
necesidad de hacer explcita la estrategia sectorial, garantizando una accin
coordinada entre las entidades estatales de todos los niveles y los fondos, polticas
y las organizaciones no gubernamentales, la sociedad civil y la propia poblacin.
Su objetivo fue establecer las estrategias para la atencin integral de la poblacin
afectada por el sismo, de tal forma que las soluciones urbansticas y de vivienda
se encontraran enmarcadas en procesos planificados, orientados a la ocupacin
ordenada del territorio con respecto al ambiente, evitando nuevos riesgos y
reduciendo la vulnerabilidad de la poblacin. De manera complementaria, se busc
reducir la marginalidad urbana y la precariedad de los asentamientos.

116

En cuanto a la poblacin objetivo, se debe decir que cuando se aborda una poltica,
el tema objeto de ella debe verse de manera integral y, en este caso particular,
verla desde el punto de vista del damnificado, pues no todos ellos son iguales,
pese a que sin embargo no se puede crear una poltica para cada caso. En tal
sentido, se opt por considerar como poblacin objetivo a las familias propietarias,
poseedoras e inquilinas afectadas por el sismo, tanto en zona rural como urbana,
con vivienda destruida e inhabitable; as mismo, a las familias que habitaban en
zonas de alto riesgo no mitigables, con vivienda colapsada o inhabitable, y las
familias afectadas por el sismo cuya vivienda hubiera sido afectada y requiriera
ser reparada. Para cada uno de estos casos, se desarrollaron los protocolos de
una estrategia de actuacin que, en general, ha arrojado buenos resultados.
En el siguiente esquema se puede observar lo desarrollado bajo la orientacin de
programas de vivienda. Ms all de una estrategia poltica, se establecieron siete

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

VIVIENDA TEMPORAL
O DE TRANSICIN

MEJORAMIENTO
URBANO Y RURAL

REPARACIONES

VIVIENDA
RURAL

VIVIENDA
URBANA

SANEAMIENTO
FSICO LEGAL

SUELO Y
HABILITACIN

GESTIN
TERRITORIAL

lneas bsicas de accin y al final una octava, de vivienda temporal, de la cual se


har referencia ms adelante. Adicionalmente a estas lneas bsicas, se identificaron
componentes transversales, los cuales fueron fundamentales para tener xito en
cada uno de los procesos referidos al acompaamiento a los damnificados para
acceder al bono, la asistencia tcnica y legal, el fortalecimiento de los gobiernos
regionales, provinciales y locales, un sistema de informacin y un plan integral de
comunicaciones.

ACOMPAAMIENTO A DAMNIFICADOS PARA ACCESO AL BONO 6.000


ASISTENCIA TCNICA Y LEGAL
FORTALECIMIENTO DE GOBIERNOS REGIONALES, PROVINCIALES
Y LOCALES PARA LA GESTIN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y VIVIENDA
SISTEMA DE INFORMACIN
PLAN INTEGRAL DE COMUNICACIONES
Programas de Vivienda para la Recuperacin Temprana y Reconstruccin.

Con la gestin territorial se busc fortalecer las capacidades locales en gestin


del riesgo y territorio, fomentando la participacin de la sociedad civil, la auditora
social y la consulta ciudadana. Al mismo tiempo, asegurar la disponibilidad de mapas
de riesgo, planes de uso del suelo, estudios de microzonificacin ssmica y planes
de desarrollo urbano en todas las provincias afectadas. Muchos de estos elementos
no existan en el Per, razn por la cual lo primero fue generar entre las autoridades,
la conciencia sobre la necesidad de contar con estos instrumentos, capacitar al
personal y fortalecer sus capacidades a nivel local. A diferencia del caso
colombiano, en particular de Bogot, Per no estaba preparado, y menos an en
Pisco, que fue una de las zonas ms afectadas, que adems presenta doble
vulnerabilidad, por sismo y por tsunami.
Bajo esta lnea, se formul el Plan de Contingencia por Tsunami como un
Convenio Marco de Cooperacin Interinstitucional entre el Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento y la Municipalidad Distrital de la Punta. Se elabor y
ejecut el Plan Tsunami que dict medidas de prevencin, realiz acciones para
hacer frente a los desastres y promovi capacidades de la poblacin para actuar
frente a casos de alerta de tsunami.
Igualmente, en esta lnea se desarrollaron planes urbanos en red que se enfocaban
integralmente para las zonas que no tenan planes urbanos completos y autorizados.

117

Con el apoyo del PNUD, se desarrollaron los manuales de gestin territorial: uno
para el desarrollo de ciudades sostenibles, y otro sobre ordenamiento territorial y
gestin del riesgo.

Una segunda lnea fue el Programa de Suelo y Habilitacin Urbana, cuyo objetivo
era, por un lado, asegurar la disponibilidad de suelo para programas de vivienda
buscando hacer frente a la especulacin sobre el precio de los suelos y por otro,
lograr la inversin en habilitacin urbana integral, servicios bsicos y vas, lo cual
no puede ejecutar la empresa privada.
Las metas de este programa se enfocaron en la identificacin y transferencia de
lotes de terreno para el 100% de las familias a reubicar y el 100% de los inquilinos
o familias sin propiedad que habitaban en albergues, as como el desarrollo de
proyectos de habilitacin urbana para cinco mil lotes y la formalizacin de la
propiedad del 100% de los lotes de viviendas a edificar bajo la modalidad de
construccin en sitio propio.

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De este proceso se destaca el caso de Tambo de Mora, donde a travs de talleres


participativos con la poblacin damnificada, se logr el diseo de la reubicacin
que arroj una propuesta que contempl las necesidades y caractersticas de la
poblacin; por ejemplo, un corredor para el trnsito de animales y un sitio para
ubicar los botes de los pescadores, entre otros.
La tercera lnea fue el Programa de Saneamiento Fsico Legal, cuyo objetivo era
implementar acciones necesarias para la titulacin de asentamientos humanos y

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

centros poblados, el levantamiento de contingencias, la legalizacin de predios en


terrenos del estado y la formalizacin en predios privados mediante la modalidad
de prescripcin adquisitiva.
A su vez, este programa abarc acciones de asistencia legal para reducir los niveles
histricos de ilegalidad en la tenencia y la propiedad, facilitando el acceso de las
familias a las subvenciones y programas actuales del Gobierno. Se publicaron
manuales de tenencia y vivienda como gua para la actuacin frente al problema
legal que caracteriza las posesiones informales de los asentamientos urbanos y
rurales.
El Programa de Vivienda Urbana es la cuarta lnea de accin que busc promover
el acceso de las familias a las subvenciones otorgadas, la articulacin e inclusin
de la vivienda temporal como parte de los proyectos habitacionales definitivos y el
impulso a la asistencia tcnica para la construccin de viviendas. Se logr entregar
el 100% de las subvenciones del Gobierno; la asistencia tcnica al 30% de la
poblacin; el acompaamiento en acceso al Bono y a los programas de vivienda
del Gobierno y los destinados para las familias inquilinas y reubicadas.
Este Bono 6.000 fue una subvencin para prdidas materiales de
aproximadamente 2.000 dlares, (S/.6.000), destinado a aliviar el efecto de la
destruccin total de las viviendas. Este recurso se constituy, en la prctica, en
una especie de cuota inicial para solicitar el subsidio normal para nuevos programas
de vivienda.
La categora de los posesionarios en rea segura, es decir que no tenan ttulo de
propiedad pero se encontraban en reas seguras, no permita construir una vivienda
sino que deba pasar por el proceso de titulacin. As, el Bono serva para construir
un rea mnima habitable.
Del programa de vivienda urbana
sobresale el de la construccin en sitio
propio, es decir, en terrenos de cada una
de las familias que cuentan con ttulo de
propiedad. El Estado aporta el Bono
Familiar Habitacional, subsidio de
aproximadamente 5.000 dlares, y a su
vez el propietario aporta el terreno y una
pequea cantidad en efectivo.
Esta es una de las intervenciones masivas
ms importantes, ya que se han logrado
construir ms de 6.500 viviendas, entre
intervenciones individuales y las que se
ejecutan a travs de microempresas de
construccin.

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Ejemplo de proyecto en Tambo de Mora (J. Vidaln).

Otro componente de este programa fue el de la vivienda nueva, que consiste en la


ejecucin por las empresas privadas de nuevos programas de vivienda; aplicable
para los inquilinos, propietarios ubicados en zonas de riesgo no mitigable y
posesionarios ubicados en zonas de riesgo no mitigable. Cuenta tambin con un
subsidio de 5.000 dlares, ahorro de la familia de aproximadamente el 10% y
sustituible con el Bono 6.000 y un crdito complementario.
La quinta lnea es la del Programa de Vivienda Rural,
que busca promover la estructuracin e implementacin
de un programa de vivienda rural para las familias
afectadas por el sismo. Se disearon tres modelos con
diferentes tecnologas aprobadas, se trabaj con
esfuerzo de la propia comunidad y tambin se cont
con el esquema de subsidio.
El Programa de Reparaciones es la sexta lnea, y su
objetivo fue prevenir la inadecuada reparacin de las
viviendas afectadas por el sismo, evitando de esta
manera la generacin de nuevos riesgos a futuro. Se
realiz la revisin tcnica y el diligenciamiento del
respectivo expediente con valoracin del dao, la
Entrega de vivienda en zona de Chincha
(J. Vidaln).
capacitacin para la reparacin de la vivienda y se dio
asistencia tcnica en el corto y mediano plazo para la reparacin de las
construcciones. De igual manera, se dise y public un Manual de Viviendas
Sismorresistentes, y teniendo en cuenta las condiciones del suelo, se identificaron
las mejores prcticas desarrolladas en el pas para la construccin de vivienda en
materiales como el adobe, la albailera confinada y armada y la quincha.
El Programa de Mejoramiento Urbano y Rural, como sptima lnea de accin,
se propuso promover la estructuracin e implementacin de intervenciones de
mejoramiento del entorno urbano marginal y rural dentro del rea afectada por el
sismo. Este programa es muy importante en la conexin de las zonas pobres, que
haban sido muy afectadas por el sismo, con la urbe y su sentido de ciudadana.
Finalmente, el Programa de Vivienda Temporal o de Transicin se propuso
garantizar las condiciones mnimas de habitabilidad de la poblacin afectada por el
sismo, promoviendo la realizacin de proyectos de vivienda temporal con opcin
definitiva.

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Algunas lecciones ojal aprendidas


Sobre prevencin y mitigacin:
La importancia de la incorporacin efectiva de criterios de riesgo a la
planificacin urbana. Se tienen ya los instrumentos, ahora viene el ordenamiento,
la emisin de normas y la reubicacin de la poblacin.

PENSANDO LA RECUPERACIN DE BOGOT DESPUS DE UN TERREMOTO

Masificacin de normas tcnicas de edificacin y de criterios bsicos de


construccin sismorresistente.
Procedimientos simples para licencias de construccin con el fin de desalentar
la informalidad e incrementar la participacin de profesionales.
Acciones oportunas para la reduccin del riesgo, adems de la planificacin
de la recuperacin.
Sobre la institucionalidad:
Definicin muy clara de roles
Recursos y capacidades adicionales en todas las instituciones involucradas;
junto con procedimientos giles y efectivos.
Participacin de los diferentes niveles de Gobierno
Generacin de una capacidad de proximidad a los problemas y a la poblacin.
Poltica explcita para la recuperacin:
Incorporacin de criterios de oportunidad, integralidad y elaboracin
participativa.
Bajar al nivel operativo en aspectos fundamentales, avanzar en algunos temas
e involucrar a todos los actores para garantizar la ejecucin.
Identificacin de damnificados: La importancia del catastro actualizado y la
especializacin en la evaluacin de daos.
Las personas: se pueden tener las mejores estrategias, los mejores protocolos,
pero al final, de quien depende el resultado es de las personas. La efectividad
de las organizaciones del Gobierno y de su nivel de liderazgo, est determinado
por la capacidad, compromiso y calidad de las personas. Una teora sobre
liderazgo, llamado el liderazgo resonante, plantea que ste es el que genera
emociones positivas y que se conecta con la gente, logrando de esta manera
mejores resultados.
El sismo de Per ha dado una gran leccin en trminos de capital social, de fortaleza
espiritual, de esa capacidad humana para reconstituirse despus de ese momento
tan grave. A esto es lo que hay que apelar no slo desde el punto de vista del
damnificado, sino tambin desde la perspectiva del funcionario pblico
comprometido con la poblacin para poder responder a los inmensos retos que da
un evento de esta magnitud.

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