Anlisis jurdico de la ley que establece la presuncin de que el Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad y declara imprescriptibles los

bienes inmuebles de dominio privado estatal

Por medio de la ley 29618 se establece la presuncin que el Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad y declara imprescriptibles los bienes inmuebles de dominio privado estatal. Dicha norma tiene la finalidad de proteger los mencionados bienes, en tanto el Estado no tiene la capacidad operativa ni jurdica para defender sus activos ni la propiedad de sus bienes. Por lo tanto, ante ese hecho fctico se vio conveniente tomar medidas legales a fin de resguardar sus intereses.[1] Sin embargo, si bien la norma busca resguardar un inters legtimo ello no quiere decir que est exenta de crticas y en su aplicacin no traiga inconvenientes de ndole legal, desde la situacin posesoria de particulares en bienes inmuebles privados del Estado hasta cuestiones de constitucionalidad. En ese contexto, se ha considerado conveniente desarrollar un anlisis exegtico[2] del texto legal a fin de entender el sentido del articulado y del alcance de sus efectos jurdicos.

1.1.Anlisis del artculo 1 de la ley 29618 El artculo de la referida norma seala lo siguiente: Artculo 1.- Presuncin de la posesin del Estado respecto de los inmuebles de su propiedad. Se presume que el Estado es poseedor de todos los inmuebles de su propiedad Este artculo tiene la finalidad de servir al Estado como una herramienta de actuacin, ya que permite que las denuncias que formule para desocupar a los invasores puedan ser atendidas por el Poder Judicial, debido a que estas eran rechazadas porque los magistrados exigan la posesin inmediata del terreno.[3] En otros trminos, los legisladores tienen la intencin, a travs de una presuncin, otorgar la posesin al Estado respecto de todos sus bienes inmuebles de dominio privado. Debido a que la posesin implica un ejercicio de hecho de algunos de los atributos de la propiedad, sin embargo, el Estado si bien es propietario no tiene los medios para poder poseer de manera efectiva sus bienes. A fin de continuar el desarrollo del anlisis es pertinente definir qu es una presuncin y qu tipos existen en nuestro sistema jurdico. En este punto se precisa que la nica referencia positiva de la presuncin se ubica en el Cdigo Procesal Civil.[4] As como por el tratamiento que le da la doctrina. La presuncin implica admitir como vlido un hecho del cual no se tiene certeza. Este se divide en dos tipos, iure et iure cuando no admite prueba en contrario y iuris tantum cuando si la admite.[5]

En ese contexto, a travs de la lectura del Diario de Debates, haciendo una interpretacin ratio legis, se puede concluir que los legisladores buscaron otorgarle al artculo 1 el carcter de presuncin iure et de iure. Esto implica que el Estado es poseedor de todos los bienes inmuebles de su propiedad sin admitir prueba en contrario y, por ende, no habra forma de obtener la propiedad de dichos bienes a travs de un proceso de prescripcin adquisitiva de dominio, es decir, en la prctica se crea la ficcin legal en donde el Estado es el poseedor inmediato, en tanto para serlo requiere que el ejercicio sea de hecho.[6] Sin embargo, a pesar de la intencin de los legisladores se observa algunas falencias en la redaccin del artculo 1, lo cual conllevara a pensar que ms que una presuncin iure et de iure (absoluta) se est refiriendo a una presuncin iuris tantum (relativa). La duda surge a raz de la siguientes pregunta es posible determinar con la simple lectura qu tipo de presuncin es? No, porque la redaccin del artculo no es clara y adems porque para que una presuncin tenga el carcter de iure et de iure debe estar expresamente mencionado en la misma norma. Al respecto, el maestro Hernndez Berenguel sostiene: Las presunciones legales absolutas deben estar expresamente sealadas como tales por la ley que las contiene. En consecuencia, cualquier disposicin legal que contiene una presuncin, en la medida en que no califica expresamente como una presuncin absoluta o juris et de jure, lo que est haciendo es establecer una presuncin relativa o juris tantum. (Hernndez Berenguel 1985:33) Este problema hubiera sido superado agregando a la frmula jurdica la siguiente frase: sin admitirse prueba en contrario[7]. No obstante, los legisladores omitieron esta importante y necesaria precisin. Adems, es importante tomar en cuenta que la regla general en materia de presunciones es la relativa, en cambio la absoluta tiene un carcter excepcional. Esto va aunado a lo establecido en el artculo 280 del Cdigo Procesal Civil, en donde expresamente seala que en situacin de duda respecto al carcter de la presuncin, siempre se preferir la relativa, lo que reitera el carcter excepcional de la presuncin iure et de iure. Por lo tanto, al establecer el artculo 1 una presuncin relativa pone al Estado en la misma situacin en la que se encontraba antes, ya que el poseedor que busca obtener la propiedad de un inmueble de dominio privado del Estado tendr que demostrar, con la norma en cuestin o sin ella, que l es el poseedor y que cumple con los requisitos para obtener la propiedad va prescripcin adquisitiva. En conclusin, artculo 1 de la ley 29618 es ineficaz ya que no tiene efectos jurdicos prcticos, en tanto no cumple con el fin por el cual fue emitido. 1.2.Anlisis del artculo 2 de la ley 29618 El artculo de la referida norma seala lo siguiente:

Artculo 2.- Declaracin de imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado estatal. Declrese la imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado estatal. El artculo 2 tiene la finalidad de evitar la prdida del patrimonio estatal, as como desincentivar las invasiones y el crecimiento desordenado poblacional, y evitar el trfico indiscriminado de los terrenos estatales. Sin embargo, si bien existe un inters legtimo por parte de los legisladores, el artculo 2 desvirta la figura de la prescripcin, as como la potencial inconstitucionalidad que tendra la norma a raz que esta limitacin parte de una ley y no de la norma fundamental, tal como es el caso de los bienes inmuebles de dominio pblico del Estado. Antes de pasar al anlisis de la norma es apremiante definir y diferenciar determinados conceptos: los bienes del Estado y los tipos. Respecto a los bienes que el Estado es propietario tenemos que diferenciar dos. El primero es el bien de dominio pblico y el bien de dominio privado. El dominio pblico es una tcnica de intervencin mediante la que se afectan a una finalidad pblica determinada ciertos bienes de titularidad pblica dotndoles de un rgimen jurdico de proteccin y utilizacin de derecho administrativo.[8] Adems se encuentran regulados en el artculo 73 de la Constitucin, el cual seala sus caractersticas de inalienabilidad (por ende, imprescriptibles) e inembargabilidad. Esto quiere decir que son bienes que se encuentran fuera del trfico jurdico y por ello no requieren un sistema de publicidad formal, como los Registros Pblicos, para anunciar su situacin jurdica.[9] En cambio, sobre los bienes de dominio privado, las entidades pblicas, ejercen el derecho de propiedad con todos sus atributos, y estn sujetas al derecho comn, es decir, como cualquier persona de derecho privado.[10] En consecuencia, los bienes de dominio privado son susceptibles de ser enajenados, embargados y, por ende, adquiridos va prescripcin adquisitiva. El artculo materia de anlisis se refiere al segundo caso. Luego del comentario preliminar, se considera que el artculo 2 colisiona de manera flagrante contra principios constitucionales en los siguientes trminos. En primer lugar, el artculo en cuestin atenta contra los principios constitucionales esgrimidos los artculos 58, 59 y 70 de la Constitucin. Estos garantizan la obligacin que tiene el Estado de crear condiciones y mecanismos propicios para la participacin de los ciudadanos en la vida econmica nacional, fomentando la inclusin social y el empoderamiento.[11] En ese contexto, la prescripcin adquisitiva de dominio es una figura jurdica cuya finalidad es la sealada por los principios constitucionales, ya que se busca que la propiedad sea otorgada para quien realmente la aprovecha y explota otorgndolo un valor mayor al anterior a su posesin. Es decir, es una restriccin legtima a la propiedad fundada a travs de una interpretacin sistemtica por el articulado ya mencionado. Por otro lado, la prescripcin tambin busca sancionar al propietario negligente que no ejercita sus derechos. Por lo tanto, la prescripcin adquisitiva de dominio busca otorgar estabilidad, seguridad jurdica y consolidar el derecho de la propiedad en su ejercicio efectivo. De lo expuesto se infiere que una norma con rango de ley no

podra de ningn modo contravenir principios constitucionales, an menos si la misma constitucin no seala expresamente dicha permisin. En segundo lugar, el artculo 2 legitima una situacin de desigualdad justificando la ineficiencia del Estado para resguardar sus bienes, as como el amparo de la negligencia por parte de sus funcionarios. Es posible crear una situacin de desigualdad entre el Estado respecto a los bienes de dominio privado con los bienes de cualquier particular? Evidentemente no. El sustento de ello es que en el artculo 73 se especifica claramente qu tipo de bienes tienen la calidad de inalienables e imprescriptible y son los de dominio pblico. Es decir, la constitucin ha restringido el tratamiento de los bienes de dominio pblico de manera expresa, pero no por una razn antojadiza, sino porque busca proteger el inters pblico, ya que dichos bienes tienen esa nica finalidad. Si la norma de manera expresa establece que dicha restriccin es para los bienes de dominio pblico, colegimos que hay otro tipo de bienes de dominio privado que se encuentran exentos de esta restriccin. Por lo tanto, si la constitucin hubiera querido dar una limitacin absoluta respecto de los bienes del Estado lo hubiera sealado el trmino bien del Estado sin hacer la aclaracin del artculo 73. En ese contexto, los bienes de dominio privado del Estado tienen el mismo tratamiento jurdico en materia de prescripcin y embargabilidad tan igual a los bienes de los particulares. Es decir, la situacin jurdica de propietarios del Estado y de los particulares respecto a dichos bienes tiene el mismo tratamiento ya que su actuacin se desenvuelve en el mbito privado y no responden directamente a un inters pblico. Entonces, el artculo 2 crea una situacin de desigualdad respecto el tratamiento de bienes equivalentes. Es importante recordar que el Estado si bien acta con su ius imperium, tambin puede hacerlo como un privado y, por ende, acta como la persona jurdica que es, con los mismos derechos y deberes que una persona natural o jurdica de derecho privado. En conclusin, el artculo 2 de la norma en cuestin desnaturaliza y desvirta el contenido y el sentido del artculo 73 de la Constitucin respecto al tratamiento de los bienes del Estado. En ese sentido, concatenando los dos argumentos antes expuestos, la norma debera ser inaplicada por las autoridades administrativas y judiciales a travs del control difuso. Asimismo se debera iniciar un proceso de inconstitucionalidad ya que atenta contra las disposiciones constitucionales. Esto teniendo en cuenta que el plazo para la interposicin de dichos recurso es de 6 aos y habindose publicado la norma en noviembre de 2010 an se encuentra dentro del plazo. 1.3.Anlisis de la disposicin complementaria final de la ley 29618 La disposicin complementaria final seala lo siguiente: NICA.- Exclusin de los predios de las comunidades campesinas y nativas del pas. La presente ley no es de aplicacin a los predios en propiedad, en posesin o

en uso tradicional de las comunidades campesinas y nativas, los cuales se rigen por las leyes de la materia. Esta disposicin sali a raz de la preocupacin de algunos congresistas respecto a la aparente situacin de desproteccin que tenan las comunidades campesinas y nativas poseedoras y propietarias, inscritas o no, respecto a sus predios. Es por ello que consideraron necesario agregar una disposicin complementaria que salvaguardara sus derechos.[12] Sin embargo, la funcin de esta disposicin es meramente declarativa y simblica, en tanto el rgimen jurdico de las comunidades campesinas y nativas ya se encuentra regulado a nivel constitucional en los artculos 88 y 89, as como en el Cdigo Civil en los artculos del 134 al 139, adems del artculo 23 de la Ley 29151 y por su normativa especial: la ley N 24656 y su reglamento. No hay duda que los legisladores siguen la psima tcnica legislativa de repetir disposiciones ya reguladas en otras normas como si su ausencia implicar una omisin o desproteccin. En conclusin, la existencia de esta disposicin es innecesaria. 1.4.Anlisis de la disposicin complementaria transitoria de la ley 29618 La disposicin complementaria transitoria seala lo siguiente: NICA.- Aplicacin de la Ley N 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, y su reglamento. Las personas naturales o jurdicas que, a la fecha de la entrada en vigencia de la presente Ley, se encuentren ocupando inmuebles de propiedad estatal, con excepcin de bienes municipales, que cumplan con los requisitos establecidos en la Ley N 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, y su reglamento pueden acogerse a los mecanismos de compraventa a valor comercial establecidos en dichas normas. Respecto a esta disposicin no ha habido mayor discusin en el parlamento, sin embargo, si hay una mencin acerca del tipo de ocupante del inmueble de propiedad estatal de dominio privado, es decir, la calidad jurdica del poseedor. Ya que la norma no especifica si se est hablando de un poseedor ilegtimo o precario o inmediato, ya sea por ser arrendatario. En ese sentido, no habra que excluir en donde la norma no lo hace pudiendo adquirir por medio de compraventa el bien inmueble de dominio privado del Estado. Conclusin A travs de los argumentos esgrimidos se busca demostrar que la norma materia de anlisis aparte de ser ineficaz y no cumplir sus fines tiene serios problemas de constitucionalidad. Por un lado, porque establece una presuncin relativa en el artculo 1, la cual, en la prctica, no tiene ninguna consecuencia jurdica. Por otro lado, porque es ilegal e inconstitucional ya que su artculo 2 que sostiene que los bienes de dominio privado del Estado son imprescriptibles, contraviniendo el artculo 73, ya que este solo establece dicha limitacin en bienes de dominio pblico, as

vulnera el sentido econmico de los artculos 58, 59 y 70, los cuales a partir de una interpretacin sistemtico fundamental la funcionalidad de mantener los bienes de dominio privado como prescriptibles. Finalmente, la norma en cuestin desnaturaliza la figura de la prescripcin adquisitiva creando un tratamiento diferenciado entre bienes de la misma naturaleza, pero con diferente titularidad. Biografa DIARIO DE LOS DEBATES DEL CONGRESO DE LA REPBLICA (2010) Primera legislatura ordinaria 2010. 10 sesin. Jueves 4 de noviembre de 2010. ESPINOZA ESPINOZA, Juan (2005) Los principios contenidos en el Ttulo Preliminar del Cdigo Civil Peruano de 1984: Anlisis doctrinario, legislativo y jurisprudencial. Lima: PUCP GONZALES BARRN, Gunther (2003) Derechos Reales. Lima: Jurista Editores HERNNDEZ BERENGUEL, Luis (1985) Las presunciones legales en el Sistema Tributario Peruano. En: Revista del Instituto Peruano de Derecho Tributario IPDT N 9. Diciembre 1985. RODRGUEZ CEPEDA, Bartolo (2006) Metodologa jurdica. Mxico: Oxford University Press ZECENARRO MONGE, Carlos (2012) La posesin y la usucapin sobre bienes de dominio privado del Estado: reflexiones a partir de lo dispuestos por la ley N 29618 (consulta: 09 de junio de 2013) (http://www.derechoycambiosocial.com/revista027/usucapion_bienes_privados_del_ estado.pdf)

[1] Cfr. Diario de los Debates del Congreso de la Repblica 2010:4 [2] Se denomina exegtica la accin desarrollada por los juristas que realizan una labor de interpretacin y explicacin de textos, en este caso, legales. (Rodrguez Cepeda, Bartolo 2006:168) En la prctica, esto se traduce en el procedimiento por el cual se comenta los textos legales en el orden en el que se encuentran en la ley. [3] Cfr. Diario de los Debates del Congreso de la Repblica 2010:4 [4] Al respecto, el Cdigo Procesal Civil desarrolla dos tipos de presunciones, las legales y judiciales. Las aplicables al caso son las legales cuya la cual se subdivide en dos tipos de presunciones, las absolutas y relativas. El articulado correspondiente va en el siguientes orden: 277 (presunciones), 278 (presuncin legal absoluta o iure et de iure), 279 (presuncin legal relativa o iuris tantum) y 280 (duda sobre el carcter de una presuncin legal)

[5] Cfr. Espinoza Espinoza, Juan 2005: 179-180 [6] El supuesto de la presuncin de la posesin es una figura sui generis, ya que en la prctica el Estado es propietario, pero no poseedor de gran parte de dichos bienes, en tanto la posesin requiere un poder de hecho sobre el bien. Al respecto, Gunther Gonzales agrega: Por poder de hecho se entiende usualmente la sujecin del bien a la persona, y el correspondiente seoro hacia el bien. Esta sujecin implica un constituyente material, exteriorizado, llamado por los romanos possesio corpore, o ms brevemente corpus. (Gonzles Barrn, Gunther 2005:278) [7] Tal es el caso del artculo 2012 del Cdigo Civil referido al principio de publicidad en materia registral, en donde, sin lugar a dudas, se establece una presuncin absoluta. [8] Cfr. STC. N 00003-2007-PC/TC [9] Cfr. Gonzles Barrn, Gunther 2005:246. [10] Cfr. STC. N 00003-2007-PC/TC [11] Cfr. Zecenarro Monge, Carlos 2012:8 [12] Cfr. Diario de los Debates del Congreso de la Repblica 2010:9-13