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00-0 Economia

DESENVOLVIMENTISMO E A CEPAL: DA INDUSTRIALIZAO POR SUBSTITUIO DE IMPORTAES TRANSFORMAO PRODUTIVA COM EQUIDADE

JOO ILDEBRANDO BOCCHI Professor titular do Departamento de Economia Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e Aturia da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Brasil. e-mail: jbocchi@pucsp.br

FELIPE FREITAS GARGIULO Graduando em Cincias Econmicas Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e Aturia da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Brasil. e-mail: felipegrg@uol.com.br

RESUMO: Este artigo analisa as teorias desenvolvimentistas da CEPAL ao longo de seis dcadas de sua existncia (1948-2008). A CEPAL vai defender, no incio dos anos 1950, a industrializao por substituio de exportaes como o caminho para alcanar o desenvolvimento econmico, com a participao ativa dos Estados nacionais. No entanto, a partir dos anos 1990, a CEPAL assume uma postura neoestruturalista, com a agenda de transformao produtiva com equidade, na qual o Estado passa a atuar como mero coadjuvante das foras de mercado. Assim, o pensamento neoestruturalista se aproxima ao pensamento nico dominante. A metodologia utilizada a anlise dos tericos desenvolvimentistas e dos principais trabalhos produzidos no mbito da CEPAL. Crticos como Saludjian e Corazza mostram a permanncia das idias estruturalistas na anlise cepalina, adaptadas aos ditames do Consenso de Washington.

PALAVRAS-CHAVE: Desenvolvimentismo; CEPAL; Transformao Produtiva com Equidade; Pensamento Latino-americano.

Introduo

A chamada Economia do Desenvolvimento passou a ter importncia comeou a ter importncia a partir dos anos 1940 e 1950, com o enfoque anglo-saxo de Rosenstein-Rodan, Nurkse, Hirschmann e Myrdal, entre outros. Com a criao da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), atingiu o seu auge nas duas dcadas seguintes. A CEPAL um rgo regional da Organizao das Naes Unidas (ONU) criado em 1948 com a misso de pesquisar e realizar estudos econmicos que promovam as polticas de desenvolvimento na Amrica Latina. Sediada em Santiago do Chile, se consolidou como um dos principais centros de reflexo sobre a economia da regio. Entre os principais analistas da evoluo do pensamento econmico cepalino, destacam-se Ricardo Bielschowsky (2000 e 2009) e Octavio Rodrguez (1981 e 2009). O primeiro divide o pensamento dessa instituio em duas etapas e cinco fases. A etapa estruturalista da CEPAL predomina desde as suas origens at meados dos anos 80, ao passo que a etapa neoestruturalista da instituio vigora desde o incio dos anos 90.

Este artigo apresenta resumidamente as teorias desenvolvimentistas da CEPAL ao longo de seis dcadas de sua existncia, desde a sua fundao em 1948 at o seu sexagenrio em 2008. Isso permite identificar a continuidade e a ruptura com o passado conforme varia a conjuntura econmica em cada dcada. A metodologia utilizada a anlise dos tericos desenvolvimentistas e dos principais trabalhos produzidos no mbito da CEPAL, bem como a viso de comentadores ligados CEPAL como Ricardo Bielschowsky e Octavio Rodrguez por um lado, e de crticos como Alexis Saludjian, e Gentil Corazza, por outro.

Depois desta breve Introduo, a seo seguinte trata das origens da chamada Economia do Desenvolvimento. A terceira seo trata dos principais elementos da abordagem cepalina e das etapas e fases em que pode ser classificado o seu pensamento. Nas Consideraes Finais, so apresentados os resultados, que permitem identificar a continuidade e, ao mesmo tempo, a ruptura com o passado no decorrer dos seus sessenta anos de existncia.

A Economia do Desenvolvimento

Aps a Segunda Guerra, especialmente nos anos 1950, nasce a chamada Economia do Desenvolvimento, com o pensamento anglo-saxo e os autores latino-americanos da CEPAL. Entre os autores anglo-saxes destacam-se Rosenstein-Rodan, Nurkse, Rostow, Lewis, Myrdal e Hirschmann. O pensamento desenvolvimentista latino-americano, que tem em Ral Prebisch o principal nome, considerado por muitos autores como um pensamento econmico original, inaugurado com El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales problemas (PREBISCH, 1949), e que na verdade trata-se de uma verso regional da Economia do Desenvolvimento, tambm baseada na hegemonia heterodoxa keynesiana na poca. Alm de Ral Prebisch, a CEPAL vai aglutinar autores como Celso Furtado, Aldo Ferrer, Noyola Vsquez, Osvaldo Sunkel, Anbal Pinto, e outros importantes pesquisadores da realidade latino-americana.

Com as teorias da CEPAL, buscava-se elucidar as caractersticas que o processo de acumulao e progresso tcnico assume ao se disseminar as tcnicas de produo capitalistas, no mbito de um sistema econmico composto por centro e periferia. Na tese central que a representa em sua originalidade, tem-se a percepo que o progresso tcnico se desenvolveu de forma desigual naqueles dois plos. As indstrias do primeiro ao se desenvolverem mais rapidamente, promovem elevao dos nveis tcnicos e de produtividade nas matrizes produtivas dessas economias. Em um grau comparativo, as economias perifricas obtiveram progresso tcnico apenas em seus setores agroexportadores, e observam grande divergncia nos outros setores produtivos de sua economia. Nestes conceitos a representao de centro e periferia supe uma clara conotao dinmica, permite perceber que o processo de desenvolvimento parte da hiptese de que h uma desigualdade inerente constituda. Assim, durante a evoluo de longo prazo do sistema econmico mundial h uma tendncia a aumentar as disparidades entre esses extremos (RODRGUEZ, 1981, p. 38-41).

De maneira geral, os argumentos usados pelos desenvolvimentistas latino-americanos para reforar a formao da indstria guiavam-se pelas concluses tericas existentes no quadro de idias da CEPAL, principalmente, na anlise dos efeitos dos mecanismos do mercado internacional sobre as economias dos pases subdesenvolvidos. Esse ncleo compreende a anlise dos mecanismos que causam a deteriorao dos termos de intercmbio e o desemprego, visto como resultado do baixo crescimento da demanda internacional por produtos primrios e como determinantes da deteriorao dos termos de troca quando absorvidos em atividades primrias. Inclua, ainda, o desequilbrio estrutural do balano de pagamentos, que era visto como resultado freqentemente oriundo das especificidades dos pases

subdesenvolvidos em processo de industrializao. Isso tudo se somava anlise da vulnerabilidade dos ciclos econmicos, resultante, em grande parte, devido especializao em atividades de exportao (BIELSCHOWSKY, 2000). Portanto, aos pases subdesenvolvidos, era necessrio programar uma nova rota para seu desenvolvimento, que em sntese, era encontrada nas teses sobre a substituio de importaes que so adotadas durante o perodo de auge do desenvolvimentismo, entre as dcadas de 1950 e 1960. Essa teorizao vinha ao encontro das polticas econmicas favorveis industrializao, j praticadas no Brasil e em alguns pases latino-americanos desde os anos 1930.

Etapas e fases do pensamento da CEPAL: da substituio de importaes Transformao Produtiva com Equidade (TPE) Em todas as suas fases, ao longo de sessenta anos, o pensamento da CEPAL ficou marcado pelo mesmo enfoque metodolgico, o histricoestruturalista, baseado na idia-fora da relao centro-periferia. Nesse sentido, Bielschowsky (2000) identifica outros trs traos analticos comuns: anlise da insero internacional, anlise dos condicionantes estruturais internos (do crescimento e do progresso tcnico, e da relao entre estes, o emprego e a distribuio de renda) e, finalmente, anlise das necessidades e possibilidades da ao estatal.

No campo terico, o objetivo principal da CEPAL era o de explicar o atraso econmico da Amrica Latina em relao aos pases mais avanados do capitalismo moderno, ao examinar suas tendncias econmicas e sociais de mdio e de longo prazo. No campo prtico, principalmente nos anos de 1950 e 1960, a CEPAL influenciou a poltica econmica dos governos de vrios pases da regio, alguns em maior grau (como no Brasil) e outros em menor grau.

Ricardo Bielschowsky divide o pensamento dessa instituio em duas etapas e cinco fases. A etapa estruturalista da CEPAL predomina desde as suas origens at meados dos anos 80, ao passo que a etapa neoestruturalista da instituio vigora desde o incio dos anos 90 at os dias atuais.

A primeira delas, etapa do desarrollo hacia adentro, engloba as quatro primeiras fases do seu pensamento, todas ordenadas em torno de algumas mensagens principais: nos anos 50, a industrializao por substituio de importaes; nos anos 60, a agenda de reformas e as teorias econmicas e sociolgicas da estagnao, da dependncia e da heterogeneidade estrutural; nos anos 70, os estilos de crescimento e a reorientao da industrializao para promover exportaes industriais; e nos anos 80, renegociao da dvida, controle da inflao e ajuste expansivo. Essa etapa implica de maneira geral na defesa do processo de industrializao latino-americana, na reduo da vulnerabilidade externa e em reformas estruturais internas, todas com participao ativa do Estado. Os principais autores da etapa inicial so Ral Prebisch, Celso Furtado, Osvaldo Sunkel e Anbal Pinto, entre outros.

Na dcada inicial, a promoo da industrializao por substituio de

importaes era o principal objetivo da CEPAL para os pases latino-americanos. Nesse sentido, Prebisch elaborou logo nos primeiros anos uma anlise da relao centro-periferia que opunha as economias dinmicas dos pases centrais s economias pouco dinmicas dos pases latino-americanos e seus problemas estruturais, anlise essa tida como a concepo originria do pensamento cepalino. As idias prebischianas que compem as anlises iniciais da CEPAL esto resumidas em trs artigos importantes, que contm os elementos centrais do estruturalismo latino-americano: El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus

6 principales problemas (1949), j citado anteriormente, Estudio Econmico de Amrica Latina, 1949 (CEPAL, 1949) e Problemas tericos y prcticos del crecimiento econmico (1950).

Uma vez esgotado o processo substitutivo, a CEPAL props nas duas dcadas seguintes, uma agenda de reformas estruturais para tentar viabilizar o desenvolvimento, tais como a reforma agrria e a redistribuio de renda. A superao da dependncia e a busca por estilos mais justos de desenvolvimento, combinando mercado interno e esforo exportador, eram desejveis embora difceis. Novas teorias interpretativas do desenvolvimento latino-americano foram formuladas, a saber, a estagnao de Prebisch e Furtado, a dependncia de Cardoso e Faletto e do chileno Osvaldo Sunkel, a heterogeneidade estrutural e os estilos de desenvolvimento do tambm chileno Anbal Pinto. Alm disso, o aprofundamento da dependncia externa e as crises internacionais dos anos 1970 levaram a CEPAL a propor a integrao regional inicialmente baseada em um regionalismo do tipo fechado (1959), a promoo das exportaes industriais e a cautela quanto ao endividamento e abertura econmica como caminhos para superar a vulnerabilidade externa, tudo isso mantendo o Estado como indutor do desenvolvimento (BIELSCHOWSKY, 2000).

Mas a dependncia e a crise fizeram com que, nos anos 1980, a instituio deixasse de lado a temtica desenvolvimentista de longo prazo, e passasse a se preocupar em grande parte com as questes macroeconmicas de curto prazo, sobretudo aquelas relacionadas ao trip dvida-inflao-ajuste. A principal

recomendao cepalina nesse perodo consistia em substituir o ajuste recessivo imposto pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) por um ajuste expansivo. Nesse sentido, era preciso combinar a renegociao da dvida com o controle da inflao, de modo a viabilizar um ajuste com crescimento. Superadas as restries externas e

internas impostas principalmente pela crise da dvida, e com a melhora do

ambiente econmico internacional para a Amrica Latina, ressurge nas dcadas seguintes o interesse cepalino pela temtica do desenvolvimento econmico em termos de produo e de distribuio, assim como o seu enfoque em questes de longo prazo. S que agora adaptada aos novos tempos de abertura e desregulao segundo Bielschowsky (2009, p. 184), inaugurando assim uma nova etapa em seu pensamento: o neoestruturalismo.

A segunda etapa, que de certa forma volta a ser, ironicamente, a do desarrollo hacia afuera, corresponde at o presente momento quinta fase do pensamento cepalino. Ambas foram concebidas no incio dos anos 90 em torno da mensagem de Transformao Produtiva com Eqidade. Aqui, a CEPAL procura se adaptar a uma conjuntura diferente daquela encontrada nos anos anteriores. A partir de ento, essa instituio incorpora muitas das medidas recomendadas pelo receiturio neoliberal do governo norte-americano e de organismos multilaterais, tais como o FMI e o Banco Mundial, consubstanciados no clebre Consenso de Washington. Passa a apoiar as reformas liberalizantes na regio latino-americana, agora sob a lgica dos mercados e com atuao estatal passiva e complementar nesse processo. Entretanto, os objetivos finais da etapa anterior so mantidos. Os trabalhos mais importantes dessa nova etapa foram coordenados por Fernando Fajnzylber (1990) e Gert Rosenthal (1994) nos anos 1990, e por Jos Antonio Ocampo e Jos Luis Machinea, nos anos 2000 (BIELSCHOWSKY, 2009). Considerando a diviso feita por Bielschowsky (2000 e 2009), a primeira dcada do neoestruturalismo cepalino segue at 1997 e a segunda, subdividida em dois perodos conjunturais, comea no ano seguinte e termina em 2008.

Essa nova posio da CEPAL ainda motivo de discusso e de algumas divergncias entre economistas, visto que o seu pensamento neoestruturalista apresenta semelhanas e tambm rupturas em relao ao estruturalismo clssico dos anos anteriores. Enquanto que para Bielschowsky (2009) e Rodrguez (2009) a instituio soube conciliar os dois extremos, para Saludjian (2006) ela modificou algumas de suas posies, mesmo conservando os objetivos econmicos finais e os elementos chaves de sua anlise. Corazza (2006) compartilha dessa ltima viso, ao associar o conceito cepalino de regionalismo aberto ideologia neoliberal do Consenso de Washington. Embora apresentem algumas diferenas notveis, essas duas etapas esto vinculadas por elementos comuns da anlise cepalina: a idia da relao centro-periferia; a anlise da insero internacional, anlise dos condicionantes estruturais internos (crescimento, progresso tcnico, renda e emprego); e as possibilidades de interveno do Estado na promoo do crescimento e do desenvolvimento econmico.

Consideraes Finais

A anlise comparativa das etapas e fases do pensamento cepalino permite identificar a continuidade e, ao mesmo tempo, a ruptura com o passado no decorrer dos seus sessenta anos de existncia. A etapa estruturalista (194890) procurou manter a sua unidade analtica durante as suas quatro dcadas de predomnio sobre o pensamento latino-americano. Nesse perodo, os aportes tericos e conceituais e as recomendaes de poltica econmica foram consistentes entre si e na abordagem dos seus elementos principais de anlise (insero internacional, condicionantes estruturais internos e ao estatal). Em linhas gerais, o estruturalismo da CEPAL procurou legitimar o processo de industrializao latino-americana, com a diminuio da

vulnerabilidade externa e reformas estruturais internas, tudo coordenado por uma forte interveno estatal.

A etapa neoestruturalista, iniciada em 1990, manteve a unidade e os principais elementos da anlise estruturalista da CEPAL, introduzindo novos esquemas analticos no final da sua primeira dcada. No entanto, a agenda de Transformao Produtiva com Eqidade proposta na dcada de 1990 e aprofundada nos anos 2000 rompeu com o pensamento estruturalista anterior ao incorporar o conceito de regionalismo aberto, baseado nas novas teorias (neoclssicas) do comrcio internacional, tais como a abertura comercial, a desregulao, a privatizao e outras reformas estruturais de cunho liberalizante. O novo tipo de insero internacional defendido pela CEPAL tem por base a abertura indiscriminada e unilateral dos mercados latinoamericanos, assumindo os ditames do Consenso de Washington. O Estado perde o seu papel estratgico de promotor do desenvolvimento, passando a atuar como mero coadjuvante das foras de mercado. Embora o

neoestruturalismo fosse similar ao estruturalismo em muitos aspectos e quanto aos objetivos finais, distanciou-se deste nos meios utilizados para atingir os fins pretendidos, ainda que isso tenha sido uma maneira da instituio se adaptar aos tempos de abertura econmica, buscando conservar a influncia dos anos iniciais e que foi sendo perdida ao longo das trs ltimas dcadas, como mostraram Corazza e Saludjian.

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