Cincuenta aos

de desarrollo en la India
D. A. Washbrook

Cuando la India obtuvo su independencia en 1947, su primera planeacin

econmica estuvo marcada por la experiencia de doscientos aos de dominio colonial, los cuales le haban legado pobreza y privaciones apremiantes: ms del 80% de la poblacin viva por debajo de la lnea de pobreza, el desarrollo industrial era dbil y la provisin de infraestructura (aparte de los ferrocarriles) era insignificante. Adems, desde mediados del siglo XIX los nacionalistas indios haban comenzado a criticar al rgimen britnico, lo cual influy mucho en sus posteriores planes de desarrollo. Parte fundamental de esa crtica era la idea del drenaje: se deca que Gran Bretaa haba drenado la riqueza de la India mediante pagos por concepto de gastos del gobierno y a travs de un sistema de libre comercio que favoreca con mucho los intereses industriales de Gran Bretaa. De la dcada de 1860 a los aos veinte del siglo pasado, Gran Bretaa disfrut de un enorme supervit en su balanza de pagos con la India (equivalente, en varios momentos de finales del siglo XIX, a 4% del PIB indio). Tambin se ha dicho que sus polticas contuvieron el desarrollo de la India a fin de mantener los mercados abiertos para los fabricantes britnicos. Los ms importantes nacionalistas indios comenzaron sistemticamente a abordar el asunto de la economa de la India despus de su independencia en el Plan de Bombay de 1944. El resultado no sorprendi a nadie en vista del tono de su crtica: elaboraron polticas con aranceles protectores elevados, industrializacin con sustitucin de importaciones y el retiro de sus polticas de las principales plataformas comerciales internacionales.
Traduccin del ingls por Susana Moreno Parada.

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Tambin agregaron otro puntal: el Estado asumira un papel protagnico ms fuerte en la direccin de la economa. Con el rgimen britnico la propiedad de los medios de produccin estaba en gran medida en manos privadas. Sin embargo, el Estado colonial siempre haba alegado tener prerrogativas sobre la direccin econmica: por ejemplo, con respecto a la construccin de los ferrocarriles, en la que haba garantizado ingresos rentables contra las rentas pblicas. Durante las dos guerras mundiales y la gran depresin, tambin se hizo responsable de la regulacin del mercado, de la introduccin de aranceles protectores y, a veces, incluso de la distribucin del grano. No obstante, dicha direccin econmica se consideraba excepcional y se aplicaba con moderacin. El Plan de Bombay buscaba ampliar el papel del Estado para que tomara las riendas de la economa. Pero esta poderosa funcin del Estado tambin planteaba preguntas acerca de hasta dnde la propiedad pblica deba desplazar a la propiedad privada. Jawaharlal Nehru, primer ministro de la India, estaba influido por los modelos de planeacin econmica desarrollados en la Rusia de Stalin en la dcada de 1930 pas que haba visitado y en los que se haba eliminado la economa del sector privado. Sin embargo, incluso durante el periodo colonial, los indios haban sido los propietarios de los medios de produccin, y durante los aos veinte y treinta le haban comprado su parte a los intereses britnicos y desarrollado nuevas industrias manufactureras. Si bien inicialmente tuvieron una tmida participacin en el movimiento nacionalista de la India, los empresarios destacaron cada vez ms en los aos de entreguerras, cuando G.D. Birla, el principal industrial de la India, adquiri fama como principal patrocinador de Mahatma Gandhi. Varios industriales indios prominentes, como Birla, estaban muy involucrados en los procesos que condujeron al Plan de Bombay y, de hecho, tambin se haban convertido en asesores cercanos del ltimo Estado colonial mientras se preparaba para pelear en la segunda guerra mundial y para la descolonizacin. Representaban intereses demasiado fuertes para ser dejados de lado. Como resultado, mientras la India atestiguaba un compromiso con el socialismo reflejado simblicamente en el prlogo de su Constitucin de 1950, en el que se define como una repblica socialista, esto era un tanto retrico.
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La planeacin de Nehru estaba basada firmemente en los principios de una economa mixta en la cual, de hecho, el sector pblico nunca era responsable de ms del 28% del PIB. Ms bien, el Estado tena el derecho de conducir a las empresas privadas hacia objetivos de produccin convenidos, por medio de licencias, cuotas y arreglos de crteles. El sector pblico se pondra a la cabeza slo para expandir o desarrollar nuevas industrias relacionadas con la infraestructura y los bienes de capital. No deba haber una expropiacin total de la industria privada y ni siquiera, curiosamente, la nacionalizacin de compaas residuales dirigidas por intereses extranjeros (principalmente britnicos). Esos principios proteccionismo, sustitucin de importaciones y direccin del Estado de una economa mixta fueron la base de los dos primeros Planes Quinquenales de la India (1952-1957 y 1957-1962), de los cuales se dice que siguieron la frmula Nehru-Mahalanobis (por Jawaharlal Nehru y el estadstico Prashanta Chandra Mahalanobis). El nfasis de estos planes recay en gran medida en la construccin de infraestructura y de industrias de capital, lo cual sus progenitores siguiendo la estrategia sovitica consideraban esencial para la modernizacin de la economa. Los debates acerca de los mritos y demritos relativos de esos planes continuaron muy avivados. En trminos de las prioridades de su propia agenda, estos planes tuvieron un xito considerable. Por ejemplo, en la poca de la independencia la electrificacin apenas exista fuera de las ciudades principales. Pero a principios de los sesenta las instalaciones energticas llegaban a 60% de las poblaciones. De igual forma, la industria siderrgica aument la produccin a una tasa promedio de un 6% anual entre 1950-1951 y 1964-1965, y en ciertos aos el crecimiento en la produccin industrial alcanz el 9%. El desarrollo econmico tambin fue auxiliado por varios factores exgenos. La India pudo echar mano de grandes crditos de Gran Bretaa en pago por los servicios prestados durante la segunda guerra mundial, as como aprovechar cantidades sustanciales de la ayuda disponible (especialmente de los Estados Unidos) para la reconstruccin despus de la guerra. La Guerra de Corea fue un dividendo adicional, pues promovi los ingresos de la India provenientes de las exportaciones. Sin embargo, la frmula Nehru-Mahalanobis tambin tuvo reveses importantes. Su estrategia de desarrollo era intensiva en capital, en una economa
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que ya sufra de un excedente de mano de obra y comenzaba a experimentar tasas ms rpidas de crecimiento demogrfico. Entre 1951 y 1961 la poblacin de la India aumentaba a ms de 2.5% al ao. Pero el plan le prestaba poca atencin a la creacin de empleos y su crecimiento fue menor que la mano de obra disponible. Ms grave fue, sin embargo, el hecho de que el plan prcticamente descuidaba la agricultura: puesto que estaba hecho para una economa mayormente agrcola, el plan haba generado crticas muy serias. Sin embargo, en honor a la justicia, se prestaba mucha atencin a la expansin del riego donde el rea cultivada era de ms de 50%, pero esto afectaba slo a unas cuantas regiones del pas. Por otro lado, eran pocos los recursos que se destinaban a la inversin en capital, a la investigacin cientfica o a la innovacin tecnolgica en la agricultura. Adems, como la India estaba aislada del proteccionismo poscolonial de muchas de sus antiguas fuentes de suministro de alimentos (como Burma), la disponibilidad de alimento per cpita comenz a bajar peligrosamente. A mediados de los sesenta una serie de terribles monzones fue suficiente para que el espectro de la hambruna regresara a la India despus de ms de medio siglo de alivio (sin mencionar las condiciones excepcionales de la guerra), as como para retrasar los niveles de crecimiento del PIB. Acerca de las razones por las que Nehru-Mahalanobis descuidaron la agricultura se ha especulado mucho a lo largo de los aos. Se ha dicho que una posible causa resida en que la nueva lite dirigente era urbana, provena de la clase media y tena educacin occidental; se ha mencionado tambin el deseo de convertir rpidamente a la India en un Estado moderno capaz de desempear un papel importante en la arena internacional. Dicho francamente, los nuevos dirigentes de la India estaban culturalmente alejados de las aldeas, en donde viva la mayora de la poblacin, y buscaron de manera expedita crear los smbolos de una potencia industrial moderna para competir con los Estados occidentales de los cuales se acababan de emancipar. Las condiciones cotidianas de trabajo y de vida de las masas indias no eran prioritarias. Pero este puede ser un juicio muy severo. Ms bien, al parecer el pensamiento nacionalista desarrollado durante la lucha contra el colonialismo influy demasiado en las polticas y encamin mal las respuestas en materia de po28

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lticas pblicas, as como con respecto al descuidado comercio exterior. Por un lado, la ideologa de Mahatma Gandhi con su nfasis en la comunidad autosuficiente haba desempeado un papel importante en la movilizacin nacionalista, que se reconoci inmediatamente despus de la independencia con la construccin del panchayati raj, en la cual se supona que los poderes del autogobierno se devolveran a las comunidades. Exactamente cmo esas polticas de descentralizacin administrativa iban a encajar con los principios de la planeacin del desarrollo nacionalista, que difcilmente podran haber sido ms centralistas, sigue siendo un misterio. Y, por supuesto, las proyecciones del panchayati raj introducidas en 1952 no alcanzaron una realizacin prctica en particular. Pero el intento de lograr dichas proyecciones implic que los encargados de la planeacin central se inclinaran por abandonar la economa rural a sus propios recursos, o ms bien, a las un tanto msticas recetas de Gandhi. Ms importantes an, tal vez, eran las polticas de la reforma agraria que buscaban ocuparse del desarrollo econmico en el campo. Durante la poca colonial el movimiento nacionalista haba criticado la pobreza de la India, en la cual la distribucin distorsionada de la propiedad de la tierra tena un papel clave. En muchas partes de la India los britnicos haban favorecido a los grandes terratenientes (zamindars) por encima de los pequeos agricultores, y los nacionalistas indios radicales afirmaban que esto promova formas improductivas y usureras de capitalismo a expensas de las fuerzas de produccin. Para la dcada de 1930 el Congreso Nacional Indio estaba comprometido en lneas generales con la abolicin de los zamindari y la redistribucin de la tierra a los dueos-agricultores, lo cual se crea que automticamente conducira a una mayor produccin agrcola. De forma paralela con el primer Plan Quinquenal, los gobiernos del Congreso de provincias en todo el pas introdujeron una legislacin referente a la reforma agraria que se esperaba tuviera un revolucionario impacto econmico y social. Si esta expectativa terica era justificada o no sigue siendo una pregunta abierta, pues en casi todas las zonas de la India la reforma agraria se vio polticamente atenuada y nunca fue concluida, al menos como sus principales defensores esperaban. A medida que se fragmentaban las propiedades ms grandes, la mayor parte de la tierra resultante no se redistribua entre los sin tierra
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o entre aquellos que posean pequeas parcelas; en cambio, fue a dar desproporcionadamente a manos de aquellas familias que ya posean propiedades grandes o medianas (fueran propias o rentadas), cuyas posiciones econmicas dominantes se vieron consolidadas localmente. La reforma agraria fue muy parcial, lo que hace difcil evaluar cul habra sido su impacto econmico completo. Sin embargo, la informacin recopilada en los cincuenta acerca de la relacin inversa entre el tamao de la granja y la productividad por acre sugiere que, de haberse efectuado rigurosamente, podra haber fomentado la produccin agrcola hasta cierto punto. No obstante, probablemente dicho punto habra sido pequeo porque, durante los aos de entreguerras, el problema agrario dej de radicar en la mala distribucin de los activos y pas a la deficiencia tecnolgica. A los crticos radicales de la reforma agraria de esa poca se les escap hasta qu grado estaban declinando los rendimientos, especialmente de las cosechas alimenticias, en la medida en que la presin demogrfica, la sobreexplotacin y el agotamiento de la tierra se combinaban para reducir la fertilidad del suelo. Si bien el Estado colonial haba promovido asiduamente las mejoras cientficas de la exportacin de cosechas comerciales, casi las haba ignorado en lo que se refiere a las cosechas alimenticias internas. Los nuevos dirigentes de la India no lograron dar respuesta a este problema y destinar recursos de investigacin para la produccin de cultivos de subsistencia. Hacia mediados de los sesenta, cuando la hambruna reapareci en varias provincias (ms notablemente en Bihar y Maharashtra), la errnea planeacin de Nehru-Mahalanobis era indiscutible. Tras dos dcadas de independencia, la pobreza en la India segua tan difcil de curar como siempre: an a principios de los setenta, ms de 70% de la poblacin viva por debajo de la lnea oficial de pobreza marcada por las Naciones Unidas. Lo que sigui en los Planes Quinquenales de finales de la dcada de 1960 y durante la de 1970, fue un mayor nfasis en el desarrollo agrcola en general, rural pues, no hay duda, se trataba de un pas en el que ms del 80% de la poblacin an viva y trabajaba en el campo. Los imperativos de la Revolucin Verde ahora predominaban en la India, mientras buscaba, y lograba a finales de los setenta, la autosuficiencia alimenticia. Sin embargo, el cambio de
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direccin pag un precio. Para promover una mejor productividad agrcola en un sistema en el cual segn los estndares internacionales el tamao de la granja era relativamente pequeo, el Estado tuvo que subsidiar fuertemente los insumos. Se proporcionaba fertilizante a bajo costo, as como bombas de riego y de electricidad, a decenas de millones de agricultores a costa del erario pblico, lo cual asfixi el gasto disponible para la inversin en capital en otras reas de la economa en donde las tasas de crecimiento tendan a debilitarse. Adems, los rendimientos de la Revolucin Verde fueron muy disparejos y, en algunas regiones, su desarrollo fue lento. El cultivo del trigo respondi ms rpidamente y una parte del norte de la India (en especial Punjab y Haryana) tuvo un despegue econmico importante. Pero la respuesta fue mucho ms lenta en las provincias que cultivaban arroz, que se atrasaron mucho. Adems, los beneficios completos de la Revolucin Verde slo estaban a disposicin de los agricultores ms ricos, quienes tenan los recursos para complementar los insumos del Estado, por lo que la desigualdad econmica comenz a profundizarse no slo entre regiones sino dentro de las mismas. Para finales de la dcada de 1960, despus de casi una generacin de la independencia y dos dcadas de planeacin econmica, la India segua luchando por escapar de los legados de la pobreza colonial. Ni los planes Nehru-Mahalanobis ni los sucesores de la Revolucin Verde haban logrado elevar las tasas de crecimiento del PIB por encima del promedio general de 3-3.5%, el cual se consider, irnicamente, como la tasa de crecimiento hind. Sin embargo, puesto que la poblacin creca a un promedio de 2.5% anual, esto elev los niveles del ingreso per cpita a un poco ms de 1% al ao y prometa un largo y arduo camino para salir de la pobreza. Adems, una nueva gama de problemas polticos comenz a afectar al desarrollo. Despus de 1947 la India haba cado fcilmente bajo el dominio unipartidista del Partido del Congreso, que haba dirigido la lucha por la libertad contra el dominio colonial y heredado el nuevo Estado nacional prcticamente sin ningn adversario. El rgimen del Partido del Congreso se basaba en una alianza paternalista entre la pequea clase media y una variedad de comunidades culturales minoritarias y distritos electorales pobres; en gran medida, no represent a los sectores intermedios de la sociedad. Sin embargo, despus de
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la muerte de Jawaharlal Nehru en 1964 empez a surgir una crisis poltica. Las clases intermedias comenzaron a usar cada vez ms el nuevo sistema poltico democrtico para enfrentar el dominio del Partido del Congreso y exigir su parte de los recursos del Estado. Con frecuencia, el enfrentamiento gir hacia la izquierda: en algunas partes, como en Bengala Occidental y Kerala, incluso lleg a plantear una alternativa comunista al dominio del Partido del Congreso. En un inicio, el nuevo lder del Partido del Congreso Indira Gandhi, hija de Nehru pareca adoptar los nimos ms radicales de la poca. Sus polticas econmicas ampliaron la propiedad pblica, especialmente en el sector financiero, donde nacionaliz los bancos y las compaas de seguros ms importantes. Con esto tendi la plataforma que permitira realizar sustanciales cambios estructurales en la economa india. Antes de la nacionalizacin en 1969, los bancos haban limitado sus operaciones a las ciudades y haban ofrecido pocos servicios a la mayora de la poblacin del campo. Esto ahora se convirti en un gran beneficio para la tasa de ahorro de la India, la cual aument de apenas 12% del PIB en la dcada de 1960 a 25% a mediados de la de 1980. Sin embargo, en trminos econmicos, Indira Gandhi us esta bonanza para fines muy cuestionables, principalmente polticos. Sus orientaciones polticas se tornaron populistas mientras buscaba comprar a los disidentes radicales sin cambiar en lo fundamental las bases sociales del poder del Estado. Por ejemplo, se orden a los bancos liberar grandes cantidades de crditos rurales en trminos que los hacan irrecuperables en la prctica. Adems, Indira Gandhi utiliz el poder de su gobierno sobre el sistema bancario para apropiarse de los ahorros con el objetivo de financiar el dficit en el gasto del Estado. Gran parte de ese gasto se dedicaba a aumentar el tamao de la burocracia, donde tena su apoyo poltico gracias a la promesa de trabajos para todos. Cuando todo esto comenz a fallar, su rgimen se volvi cada vez ms desptico: en 1975 suspendi la Constitucin y gobern directamente de acuerdo con procedimientos de emergencia por medio de la burocracia y el ejrcito. Por un tiempo pareca como si la India se dirigiera hacia un populismo y un autoritarismo ms asociados con los gobiernos de Amrica Latina. Sin embargo, las instituciones estatales heredadas del colonialismo y las tradiciones democrticas establecidas durante la lucha por la libertad sirvieron como freno.
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Un apretado control por parte del Banco de Reserva de la India evit una hiperinflacin econmica, aunque la inversin en capital y la produccin industrial disminuyeron. Asimismo, Indira Gandhi fue a final de cuentas presionada para restaurar la Constitucin y llamar a nuevas elecciones generales, las cuales perdi sin demora. El nuevo gobierno indio (1977-1980), conducido por el Partido Janata, fue una curiosa mezcla de elementos de izquierda y de derecha reunidos slo por su oposicin a la Emergencia. Un distrito electoral clave estaba compuesto por grupos de agricultores ricos, especialmente de las regiones productoras de trigo que se haban beneficiado de la Revolucin Verde, quienes buscaron aumentar los subsidios estatales, pero tambin se irritaron al ver restringida su habilidad para vender sus cosechas. Otro grupo estaba constituido por pequeos empresarios y comerciantes (muy asociados con temas culturales hindes), quienes se oponan a la expansin del sector pblico. Estos grupos se unieron con elementos izquierdistas del Partido del Congreso pre Emergencia y organizaron asociaciones de sindicatos que haban sufrido severamente entre 1975 y 1977, para formar las bases de un gobierno. Pero sus divisiones evitaron que elaboraran una nueva poltica econmica y, para 1979, enfrentaban una nueva crisis. Durante muchos aos la India descuid la economa de exportacin y puso nfasis en la industrializacin con sustitucin de importaciones, pero todo esto contena un defecto fatal, que se volvi cada vez ms evidente en los setenta. Las necesidades energticas del pas dependan en exceso de la importacin de petrleo. Hasta cierto punto los intercambios con la Unin Sovitica (que se haba vuelto una aliada cercana desde los sesenta) ayudaron a la India a superar su falta de competitividad en exportaciones. Pero el enorme aumento en los precios internacionales del crudo despus de 1973 la sorprendi, y para 1979 plante una gran amenaza de bancarrota internacional. Este choque estremeci el gobierno de Janata, que ya de por s mostraba signos de luchas intestinas, y allan el camino para el regreso al poder de Indira Gandhi en las elecciones generales de 1980. La seora Gandhi respondi tanto a la crisis financiera como a la oposicin poltica representada por el gobierno de Janata con frmulas que, si bien al
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principio tuvieron un ritmo regular, comenzaron a cambiar la direccin del desarrollo econmico indio. Por presin del Fondo Monetario Internacional (FMI), que sac a la India de su crisis, y para atraer a los distritos electorales representados en la oposicin, la seora Gandhi comenz a introducir medidas de liberalizacin, cuando menos en la economa interna. En particular, favoreci la promocin de las industrias de bienes de consumo de las que la India tena muy pocas en manos de capitalistas privados. Esta reorientacin de la poltica econmica fue perseguida an ms vigorosamente durante el gobierno de su hijo, Rajiv Gandhi, quien asumi el poder del Partido del Congreso despus del asesinato de su madre en 1984. Las nuevas polticas propiciaron finalmente que el crecimiento econmico saliera de la vieja trampa hind y promediara cerca de 5% durante toda la dcada de 1980. Tambin auspiciaron una avalancha de rpida urbanizacin que aument grandemente el tamao y la fuerza de la aspirante clase media. Sin embargo, al mismo tiempo se enfrentaron con las antiguas polticas de regulacin estatal, que de ninguna manera haban sido abandonadas. Incluso la expansin de las industrias de bienes de consumo del sector privado se realiz bajo la cercana direccin del Estado entre una panoplia de licencias, permisos y cuotas y dependa de los bienes de capital que adquira principalmente el sector pblico. El sistema, llamado raj de licencias, dio lugar a un creciente conflicto entre los nuevos empresarios privados, las viejas industrias del sector pblico y los crteles industriales establecidos mucho antes. Tambin trajo consigo acusaciones de corrupcin flagrante y de favoritismo poltico en el otorgamiento de licencias. Tanto Indira como luego Rajiv Gandhi pensaron en ir ms all y abrir la economa nacional a principios ms definidos de competencia comercial. Sin embargo, ambos desistieron, tal vez porque la corrupcin potencial y el favoritismo inherente al sistema ofrecan importantes fuentes de clientelismo poltico que reforzaban sus regmenes. Pero tambin por el nivel de la oposicin. A lo largo de las dcadas muchos intereses poderosos haban llegado a desarrollarse dentro de las estructuras de la economa regulada. La vasta burocracia de la India estaba muy comprometida con los principios del raj de licencias, y haba sindicatos bien organizados en toda la industria del sector p34

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blico. No menos interesados estaban muchos de los grandes conglomerados industriales privados familiares Tata, Birla, Goenka, que haban participado en la planeacin de la economa mixta de Nehru y que haban llegado a disfrutar del lujo de la proteccin y las utilidades garantizadas. La mayora de ellos tambin haba aprovechado el nuevo nfasis en la produccin de bienes de consumo para entrar en la manufactura a una escala considerable, pero seguros de que sus licencias los protegan de los competidores. Hasta dnde se acumularon los intereses por mantener el raj de licencias es un asunto que plantea preguntas en lo referente a quin sali realmente beneficiado de cuarenta aos de economa planificada, de la dcada de 1950 a la de 1980. En relacin con la poca colonial previa (que durante mucho tiempo domin a la conciencia nacional), el progreso haba sido sin lugar a dudas considerable. Mientras el crecimiento del ingreso per cpita durante el dominio britnico entre 1860 y 1947 haba promediado slo 0-0.4% al ao, entre 1950-1951 y 1990-1991 tuvo un promedio de 1.5% (superior a 2% en los ochenta). El espectro de la hambruna por fin se haba ahuyentado de la tierra y la expectativa de vida haba aumentado de menos de 30 aos en 1951 a casi 60 aos en 1991. Adems, en los ochenta las tasas de crecimiento fueron ms aceleradas, lo que permiti ciertos avances en lo que se refiere a los niveles de pobreza: en 19931994, apenas 35% de la poblacin caa por debajo de la lnea de pobreza, en comparacin con el 70% de veinte aos atrs. Sin embargo, si no se compara con el pasado, sino con lo que estaba sucediendo en el resto del mundo, el desempeo del desarrollo de la India puede leerse de manera muy diferente. Mientras que en 1947 una tercera parte de las personas ms pobres del mundo vivan en la India, para mediados de los noventa eran cerca de dos terceras partes. Mientras que en 1960 Malasia tena ms o menos el mismo ingreso per cpita que la India, para mediados de los noventa era ocho veces mayor. Mientras que a mediados de la dcada de 1990 el frica al sur del Sahara tena niveles de alfabetismo en masa de cerca de 70%, en la India, en 1991, eran de apenas 50%. La mayor parte del resto del mundo haba avanzado progresado ms rpido que la India, que estaba en peligro de convertirse en sinnimo de pobreza y privaciones duraderas.
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Todo esto se deba, por una parte, a la planeacin dirigida a medias, en especial respecto del comercio exterior y la agricultura. Pero una parte importante radicaba menos en las teoras que sustentaban los planes y ms en la manera en que se adaptaban a las fuerzas polticas y eran usadas para engordar intereses polticos claves, no para beneficiar a la poblacin en su conjunto. La estructura del raj de licencias con sus crteles y cuotas fomentaba el comportamiento buscador de ganancias dentro del sector privado a costa de la inversin competitiva. Grupos privilegiados se adueaban, para sus propios intereses, del gasto, que deba dirigirse hacia los ms necesitados. Por ejemplo, a mediados de los noventa slo el 26% de los alimentos que pasaban por el Sistema de Distribucin Pblica, que pretenda ayudar a los pobres, realmente fue a parar a los hogares por debajo de la lnea de pobreza. De igual modo, a lo largo de muchos aos y varios planes, los fondos dirigidos al desarrollo de la educacin primaria fueron desviados hacia la educacin terciaria de la clase media, mientras que el gasto pblico en materia de atencin a la salud cay progresivamente de 2.3% del PIB en la dcada de los sesenta a 1.3% para mediados de los noventa. Por encima de este profundo desastre se encontraba una creciente burocracia reclutada ms por la identidad que por el mrito, sujeta a la influencia poltica y a la corrupcin. La falta de inters y el letargo de burcratas y polticos respecto de los problemas centrales de la pobreza los simboliza mejor un simple hecho: a mediados de los noventa, tericamente la India tena un atraso de 25 mil millones de dlares en crditos extranjeros no ejercidos para el desarrollo, que sus lderes polticos nunca haban tratado de aplicar en proyectos de ayuda e inversin en capital humano. Con estos antecedentes, la poca de la reforma liberal inaugurada por el gobierno del Partido del Congreso de P.V. Narasimha Rao en 1991 prometa marcar un parteaguas importante. Fue provocado por otra crisis financiera: para promover un crecimiento ms rpido en la dcada de 1980, Rajiv Gandhi haba propiciado un mayor endeudamiento del extranjero, pero haba hecho poco por reorientar la industria nacional hacia las exportaciones necesarias para pagarlo. Hacia 1991 India enfrentaba, una vez ms, la bancarrota internacional. Por presiones del FMI, el ministro de Finanzas de Narasimha Rao, Manmohan Singh, anunci lo que sera un cambio fundamental en la direccin de la eco36

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noma. Poco a poco se reducira la regulacin estatal del mercado y las industrias del sector pblico seran privatizadas. Los aranceles disminuiran y la industria india se encaminara hacia la competencia mundial. Se promoveran las exportaciones, se fomentara la inversin de capital y se liberara el tipo de cambio, al menos en la cuenta corriente. Se recortara el gasto del Estado: particularmente con respecto a los dficit fiscales que, reflejando la facilidad con la que el Estado haba requisado los ahorros privados, haban aumentado a casi 10% del PIB. Se supona que la revolucin del capitalismo liberal aguardaba a la India mientras se acercaba el nuevo milenio. Sin embargo, una dcada despus, la nueva poca de la economa liberal sigue siendo ms evidente en la teora que en los hechos; y la oficina de Planeacin Econmica, que haba sido amenazada con el cierre, est apurada preparando el nuevo Plan Quinquenal para 2002-2007. Hay que reconocer que ha habido una sustancial desregulacin de los mercados de bienes (aunque slo parcialmente en artculos alimenticios); las barreras arancelarias han disminuido en dos terceras partes; la inversin extranjera ha repuntado a cerca de 5 mil millones de dlares al ao (la mitad en inversin directa); las exportaciones han crecido (aunque irregularmente) a un promedio de 10% al ao; y las reservas internacionales han aumentado al equivalente a diez meses de importaciones. Durante un tiempo, en particular a mediados de los noventa, pareca como si la India hubiera penetrado en un nivel superior de desarrollo econmico, con tasas de crecimiento que alcanzaban el 7% anual, aunado a una disminucin en el crecimiento poblacional, lo que arrojaba un crecimiento anual del ingreso per cpita del 5%. Pero desde finales de los noventa el crecimiento econmico ha vuelto a caer a 5% y han surgido nuevos problemas. Hasta cierto punto, todo esto es reflejo de la inestabilidad de la economa mundial en los ltimos aos, comenzando con la crisis mexicana de 1994 y continuando con la crisis financiera del sudeste asitico de 1998. La promesa que pareca ofrecer una mayor participacin en la economa mundial se ha vuelto cada vez ms cuestionable. Pero, an ms, las dificultades pueden reflejar problemas intrnsecos de la India. Por un lado, la resistencia poltica al avance de la reforma econmica liberal ha seguido siendo fuerte. Los sindicatos del sector pblico siguen teniendo mucha in37

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fluencia y han contenido o bloqueado los impulsos de reforma en sectores clave, como el sistema financiero y la industria energtica. De igual modo, los beneficiarios de los subsidios pblicos (como los agricultores) se han opuesto a su reduccin y han usado su poder en las urnas para impedir los recortes fiscales. Adems, el sistema poltico casi federal se ha estado alejando del centralismo y se ha acercado a la provincia, donde a los gobiernos estatales les interesa sostener las conexiones de clientelismo del sector pblico y subsidiar distritos electorales clave del ejercicio pblico. La aplicacin de la reforma econmica liberal ha sido muy parcial y lenta. Por el otro lado, las condiciones que fomentan un incremento en la inversin de capital de donde pueden venir mayores tasas de crecimiento tampoco han mejorado y pueden incluso haber empeorado. Las tasas de inters real se han vuelto extremadamente altas (segn los estndares internacionales), mientras la inflacin ha cado a niveles rcord, pero el precio del dinero no ha disminuido de manera recproca. Este es en parte el resultado de los altos costos administrativos en las instituciones financieras del sector pblico, as como de la constante presin ejercida por el endeudamiento gubernamental. Los dficit fiscales no han disminuido, pero despus de un breve periodo de frenado a principios de los noventa regresaron al 10% del PIB. Asimismo, puesto que el gobierno ya no requisaba los ahorros, sino que (siguiendo las frmulas liberales) competa por ellos en los mercados de capital, los costos del endeudamiento pblico realmente haban aumentado. Para empeorar el problema, el dficit presupuestario del gobierno ahora est mucho menos relacionado de lo que antes estuvo con la inversin de capital. Los intentos por reducir el dficit fiscal (tal como se han hecho) han cado ms en el capital que en los programas de gasto corriente, donde la resistencia poltica es ms fuerte. Mientras que a lo largo de los ochenta la inversin de capital pblico regularmente toc el 6% del PIB, en los noventa cay por debajo del 4%, lo cual ha afectado la formacin de capital de dos maneras. En primer lugar, muchos economistas sostienen que en las condiciones indias la inversin pblica atrae en lugar de inhibir la inversin privada complementaria. Ya que la tasa de inversin pblica va decreciendo, lo mismo sucede con la tasa de inversin privada. Y en segundo lugar, la inversin pblica ha
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disminuido de manera particularmente drstica en la agricultura, donde es menos probable a diferencia de la manufactura y los servicios que el capital privado la reemplace. Esta baja en las tasas de crecimiento a mediados de los noventa se vio precipitada por dos malas cosechas, cuyas consecuencias se extendieron a todo el sistema econmico. Puesto que 65% de la fuerza laboral est an en la agricultura, su desempeo tiene una orientacin crucial sobre la demanda del consumidor que, desde finales de los noventa, se ha estancado. La agricultura tambin ha dejado de expandirse con la suficiente rapidez como para absorber gran parte de la creciente fuerza laboral. Si bien el crecimiento demogrfico ahora ha disminuido a cerca de 2% anual, el perfil de edad de la poblacin actual promete un incremento en la fuerza de trabajo de cerca de 4% al ao en las prximas dos dcadas. Potencialmente, esto representara un impulso significativo al crecimiento, pero slo si se le encuentra empleo productivo. Sin embargo, en las actuales condiciones se teme que los procesos de creacin de empleo sean demasiado lentos. Un ltimo problema que ha surgido en la pasada dcada ha sido la creciente diferenciacin regional en el desempeo econmico. La antigua economa dirigida por el Estado hizo esfuerzos tenaces por nivelar el crecimiento entre las diferentes regiones de la India, a menudo corriendo el riesgo de suprimirlo. Desde 1991 la liberalizacin parcial y la profundizacin del federalismo en el gobierno han reducido dichos esfuerzos, permitiendo que los grandes crezcan ms. Mientras que en los ochenta el diferencial entre las regiones con crecimiento ms rpido y ms lento en el pas era de 1:2.5, en el transcurso de los noventa fue de 1:3.5. En particular, a los estados del sur y del occidente les ha ido muy bien no slo en trminos de crecimiento econmico, sino tambin en cuanto a mejores indicadores sociales. En los noventa, Maharashtra, Gujerate, Tamil Nadu y Karnataka mantuvieron tasas de crecimiento de 6-8% anual, elevaron los ndices de alfabetizacin por encima del 65% y, especialmente en el caso de los dos ltimos, redujeron sus tasas de crecimiento demogrfico a apenas 1% anual. En cambio, el norte y el oriente se han atrasado mucho: Bihar y Uttar Pradesh tienen tasas de crecimiento de apenas 2-4%, pero tasas de crecimiento demogrfico de 3-4% y tasas de alfabetizacin que se resisten a superar el 50%. El ingreso per cpita en Gujerate y Maharashtra es ahora tres veces
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superior al de Bihar y dos veces y media que el de Uttar Pradesh. Si estas tendencias continan, muchos comentaristas temen que las tensiones polticas resultantes harn pedazos a la India. Sea como fuere, mientras la India cruza al nuevo milenio, sus problemas econmicos siguen siendo graves. De acuerdo con los estndares internacionales, la experiencia del desarrollo planeado de las dcadas de 1950 a 1980 tuvo un xito muy limitado. En efecto, se progres en la lucha contra la pobreza y se elevaron los estndares de vida, pero en comparacin con el resto del mundo este avance fue lento y muy parcial. Desde la dcada de 1990 la India se ha comprometido con la reforma econmica, la liberalizacin y la globalizacin. Sin embargo, en la prctica, el alcance de este compromiso sigue siendo discutible y no ha surgido claramente un nuevo orden econmico. Adems, la situacin intermedia actual ha generado sus propios problemas: los sistemas ms antiguos de inversin pblica han sido minados, pero an no han sido reemplazados satisfactoriamente por un sector privado empresarial; asimismo, hay disparidades en la riqueza, ahora entre regiones, as como entre clases sociales, que se vuelven cada vez ms evidentes. Existen ciertas seales de que se contina con la erradicacin de la pobreza; las evaluaciones ms recientes estiman que slo el 23% de la poblacin se encuentra por debajo de la lnea de pobreza. Pero esas estadsticas son cuestionadas y sigue la preocupacin de que, si la liberalizacin econmica contina erosionando las estructuras de la proteccin y la direccin del Estado, la poca riqueza que cae hacia los pobres puede estancarse por completo. Adems, las incertidumbres del mercado se extendern directamente hacia vastas secciones de la poblacin, las cuales no son competitivas para participar en una economa moderna dado el prolongado descuido de la inversin en capital humano (por medio de la educacin y la salud).
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