L.

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Les zones humides : vers une gestion plus concerte ?

La prservation et la gestion durable des zones humides dfinies l'article L. 211-1 sont d'intrt gnral. Les politiques nationales, rgionales et locales d'amnagement des territoires ruraux et l'attribution des aides publiques tiennent compte des difficults particulires de conservation, d'exploitation et de gestion durable des zones humides et de leur contribution aux politiques de prservation de la diversit biologique, du paysage, de gestion des ressources en eau et de prvention des inondations notamment par une agriculture, un pastoralisme, une sylviculture, une chasse, une pche et un tourisme adapts. A cet effet, l'Etat et ses tablissements publics, les rgions, les dpartements, les communes et leurs groupements veillent, chacun dans son domaine de comptence, la cohrence des diverses politiques publiques sur ces territoires. Pour l'application du X de l'article L. 212-1, l'Etat veille la prise en compte de cette cohrence dans les schmas d'amnagement et de gestion des eaux. (Article L211-1 code de lenvironnement)

Introduction Depuis une quinzaine dannes, dans un contexte durbanisation croissante et de politiques agricoles productivistes, les espaces naturels se sont rduits au profit du dveloppement des activits conomiques, touristiques, rsidentielles, etc. Parmi ces espaces naturels, les zones humides, espaces de transition entre la terre et leau, garantes de la biodiversit du territoire et de lauto-puration des milieux aquatiques, ont t plusieurs reprises, remises en cause par des constructions, des oprations de drainage, dasschement ou de curage, etc. En effet, ces zones humides ont pendant longtemps eu mauvaise rputation. Espaces marcageux, parfois insalubres, peu productifs conomiquement, on ny prtait pas attention, allant jusqu les dtruire. Or aujourdhui, il semble que la tendance soit inverse. Le contexte est diffrent : pollution, diminution despces animales et vgtales, inondations rptition, etc. Autant de facteurs qui conduisent replacer les questions de la protection de lenvironnement et de la gestion durable de leau au cur des proccupations. De nombreux textes de loi, dispositifs de contractualisation, incitations financires, etc. se sont multiplis, allant dans le sens dune rhabilitation et dune protection croissante de ces espaces. A ce sujet, cest en 2005 que le gouvernement reconnait une valeur constitutionnelle au droit lenvironnement dans la Charte de lEnv ironnement. Chacun a le droit de vivre dans un environnement sein et de participer la prise de dcision publique qui aurait un impact sur cet environnement.

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Rcemment, les propositions du Grenelle de lenvironnement semblent dailleurs confirmer cette tendance. En effet, le projet de loi Grenelle 2 comporte un volet biodiversit et protection des ressources naturelles . Il propose de modifier le code de lenvironnement et dinstaurer une trame verte et une trame bleue dans le but de rtablir la continuit cologique entre les espaces naturels. Dans la trame bleue, on retrouve notamment en partie les zones humides. Cette cartographie du territoire devrait ensuite conduire llaboration dans chaque rgion, dun schma rgional de cohrence cologique que les collectivits devront prendre en compte dans leurs oprations damnagements. Les collectivits territoriales et leurs groupements comptents en matire damnagement de lespace ou durbanisme prennent en compte les schmas rgionaux de cohrence cologique, ainsi que le guide mthodologique figurant dans les orientations nationales pour la prservation et la restauration des continuits cologiques mentionn larticle L. 371-2, lors de llaboration ou de la rvision de leurs documents damnagement de lespace ou durbanisme. (Projet de loi) En outre, lagence de leau mne, outre les missions dfinies l'article L. 213-8-1, une politique foncire de sauvegarde des zones humides . (Projet de loi) La protection des zones humides semble ainsi tre un nouvel enjeu pour les politiques damnagement du territoire et de dveloppement conomique. Comment sopre cette protection croissante et quelles en sont les consquences pour les collectivits territoriales ? Peut-on concilier protection des zones humides et dveloppement conomiques aujourdhui? En quoi les zones humides suscitent-elles ce paradoxe dtre la fois des espaces de fortes contraintes et des espaces de ressources?

I-

Les zones humides : dfinition et rglementation

a) Dfinition des zones humides

La premire dfinition des zones humides en droit franais a t pose par la loi sur leau en 1992 : On entend par zone humide les terrains, exploits ou non, habituellement inonds ou gorgs deau douce, sale ou saumtre de faon permanente ou temporaire ; la vgtation, quand elle existe, y est domine par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de lanne (article 2 codifi au code de lenvironnement). Cette dfinition a t codifie au code de lenvironnement et sert de fondement la police de leau. Cest en effet sur la base de cette dfinition que sont arrts les primtres des zones humides et par consquent, lapplication de la nomenclature eau. La nomenclature eau dcoule de cette loi sur leau. Tout es les oprations de travaux, dinstallation, etc. peuvent tre soumises un rgime dautorisation ou de dclaration suivant la superficie des zones humides.

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Cette dfinition a t petit petit complte par plusieurs textes rglementaires. Tout dabord, un dcret du 30 janvier 2007 prcise les critres de dfinition et de dlimitation des zones humides figurant larticle 211-1 du code de lenvironnement. Il pose en effet que : Les critres retenir pour la dfinition des zones humides mentionnes au 1 du I de l'article L. 211-1 susvis du code de l'environnement sont relatifs la morphologie des sols lie la prsence prolonge d'eau d'origine naturelle et la prsence ventuelle de plantes hygrophiles. Celles-ci sont dfinies partir de listes tablies par rgion biogographique. En l'absence de vgtation hygrophile, la morphologie des sols suffit dfinir une zone humide. Ainsi, selon ce dcret, pour identifier une zone humide, il suffit de regarder la morphologie des sols ou bien de vrifier la prsence de plantes hygrophiles. Cette dfinition trs large, laisse bien entendu place de nombreuses interprtations. Ce dcret a par consquent t complt par un arrt du 24 juin 2008 (modifi par larrt du 1er octobre 2009). Celui-ci tente galement de prciser les critres de dfinition et de dlimitation des zones humides. Pour cela, il dresse une liste des sols et des espces vgtales des zones humides. Nanmoins, cet arrt rend trs contraignant lapplication de la police de lea u dans la mesure o si cet arrt tait entirement appliqu, on pourrait considrer que la totalit de la Bretagne se trouverait en primtre de zones humides. La modification doctobre 2009 assouplit le rgime en excluant de la liste certains types de sols auparavant considrs comme humides. De plus, pour certains types de sols hydromorphes, sur certaines communes, le Prfet de rgion peut les considrer comme non caractristiques de zones humides, aprs avis du Conseil Scientifique rgional du patrimoine naturel. b) Encadrement des zones humides Aprs des annes de dsintressement, le premier texte promouvant la protection des zones humides est un trait international, la convention de Rasmar (dite convention sur les zones humides dimportance internat ionales), signe en Iran en 1971 et ratifi par la France en 1986. Il sagit dencadrer laction nationale et la coopration entre tats pour la conservation et lutilisation rationnelle des zones humides. A ce jour, 159 tats ont sign le trait, reprsentant 1855 sites pour plus de 181 millions dhectares. En France, 24 sites ont t reconnus dimportance internationale, territoires doutre-mer compris. Contrairement dautres textes, notamment en droit national, la convention de Rasmar a choisit de retenir une dfinition large de la notion de zones humides, intgrant notamment les cours deau : Au sens de la prsente Convention, les zones humides sont des tendues de marais, de fagnes, de tourbires ou d'eaux naturelles ou artificielles, permanentes ou temporaires, o l'eau est stagnante ou courante, douce, saumtre ou sale, y compris des tendues d'eau marine dont la profondeur mare basse n'excde pas six mtres (article 1).

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Toutefois, cette convention constitue plus la reconnaissance dun label, plutt quun vritable encadrement rglementaire contraignant puisquelle ne simpose pas aux tiers. (Chaque anne depuis 1997, la journe mondiale des zones humides est organise le 2 fvrier, en commmoration de la signature de la convention). Au niveau international, lUNESCO a pris linitiative de crer en 1971 des rserves de biosphre afin de protger les cosystmes. Et le Conseil de lEurope a cre en 1976 des rserves biogntiques. Cet lan international a conduit llaboration dun vritable cadre juridique franais mais galement europen. En France, la loi sur leau a t adopte le 3 janvier 1992. Outre des mesures concernant la gestion de leau, cette loi a officialis les zones humides, prescrit leur protection et reconnu leau comme patrimoine commun de la nation. Elle a galement permis linstauration dinstruments de rgulation tels les SDAGE (Schma Directeur dAmnagement et de Gestion des Eaux dfinition des grandes orientations 10/15 ans en matire de gestion de leau pour s ix grands bassins hydrographiques) et les SAGE (Schma dAmnagement et de Gestion des Eaux dfinition des grandes orientations en matire de gestion de leau pour des plus petits bassins versants). En effet, dsormais la rflexion au niveau des zones humides se fait lchelle de grands bassins hydrographiques (il y en a 6 en France). Ces documents doivent tre pris en compte dans llaboration des documents durbanisme par les collectivits. De cette loi dcoulera la premire dfinition officielle des zones humides en droit franais (cf. paragraphe prcdent). Une vritable police de leau est alors instaure en France, contrle par le prfet en collaboration avec les services de lEtat (DDAF Direction Dpartementale de lAgriculture et de la Fort ou DIREN Direction Rgionale de lEnvironnement). Cette police de leau sera codifie au code de lenvironnement. Cest galement cette poque que sera cre en France un observatoire national plac au sein de lIFEN (Institut Franais de lEnvironnement), charg dtudier un chantillon de 152 zones humides mtropolitaines (plan national daction pour les zones humides lanc en 1995 par le Gouvernement). Toutefois, il faut relativiser la porte de cette loi sur la protection des zones humides. En effet, la mise en place de cette police de leau a t accompagne de la cration dune nomenclature et dun systme de dclaration ou dautorisation pralable pour tout projet damnagement. Il y a donc des seuils respecter, en-dessous desquels aucune dmarche nest effectuer. Cela signifie que des zones humides de petites surfaces ne sont pas ncessairement protges ni inventories. Afin de renforcer la protection de ces zones et de complter la lgislation, un certain nombre dinstruments rglementaires ont t mis en place en France (arrts de biotope, rserves naturelles nationales ou rgionales, parcs naturels, etc.). Le monde agricole est notamment soumis au respect du 4me programme de larrt de la directive nitrates.

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La loi de 2005 sur le dveloppement des territoires ruraux pose la reconnaissance politique du principe de protection des zones humides. Les instances europennes se sont galement proccupes de la protection des zones humides travers plusieurs directives. Cest le cas de la directive oiseaux adopte en 1979 sur la protection des oiseaux sauvages mais concernant indirectement les zones humides, qui sont des lieux o se rencontrent espces animales et vgtales. Cette directive a notamment prconise la cration de zones de protection spciales (ZPS - zones de protection spciale ; ZICO zones importantes pour la conservation des oiseaux). La directive habitat adopte en 1992 sur la conservation des habitats naturels ainsi que la faune et la flore sauvage a quant elle permis la cration du label Natura 2000 , zones spciales de conservation de certains espaces naturels englobant parfois des zones humides (ZSC zones spciales de conservation). Enfin la directive cadre sur leau adopte en 2000 sur le domaine de leau et les zones humides de lenvironnement pose un cadre communautaire pour la gestion rationnelle de leau et la protection des zones humides. Elle a t transpose en 2004 en droit franais. Elle prconise le retour au bon tat des cours deau dici 2015.

L.MARION Prcisions de certaines notions :

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Instruments non contraignants : Rserves de biosphre (UNESCO, 1971) = elles sont tablies afin de promouvoir une relation quilibre entre les tres humains et la biosphre dans le cadre du programme de lUNESCO sur lhomme et la biosphre (MAB). La France compte environ 10 rserves de biosphres, qui sont des espaces dtudes et de dmonstration. Rserves biogntiques (Conseil de lEurope, 1976) = programme qui consiste slectionner des sites prsentant un type dhabitat, de biocnose et dcosystme le plus rare et le plus menac. Ce programme est troitement li au programme MAB de lUNESCO. ZNIEFF (zones naturelles dintrt cologique, faunistique et floristique 1982) = inventaire national des secteurs prsentant de fortes capacits biologiques et un bon tat de conservation. Cet inventaire doit tre consult dans le cadre de projet damnagement du territoire. Il est men en collaboration avec le musum national dhistoire natur el, le ministre de lcologie, de lnergie et du dveloppement durable ainsi que les DIREN. ZICO (zones importantes pour la conservation des oiseaux 80s) = inventaire scientifique des sites importants pour la conservation des oiseaux ralis afin dappliquer la directive europenne oiseaux de 1979 et pralable la dsignation des zones de protection spciale.

Instruments rglementaires de protection et de gestion : Rserves naturelles (nationales ou rgionales) = il sagit dun espace naturel protgeant un patrimoine naturel remarquable par une rglementation adapte tenant compte du contexte local, territoire gr des fins conservatoires et de manire planifie. Lautorit administrative lorigine du classement confie la gestion un organisme public ou priv. Les agents sont missionns par le ministre en charge de lenvironnement afin dexercer une police de la nature. Parcs nationaux = espace dexcellence o la priorit est donne la protection des milieux, des espces animales et vgtales, des paysages et du patrimoine culturel. Le parc fait lobjet dune charte. Il est ouvert au public mais fait lobjet dune rglementation. ZPS (zones de protection spciale) = zones cres en application de la directive europenne oiseaux de 1979, sur la base de linventaire ZICO. Elles doivent comprendre des mesures (rglementaires ou contractuelles) effectives de gestion et de protection. Elles sont intgres au rseau europen Natura 2000.

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ZSC (zones spciales de conservation) = ces zones ont t introduites par la directive europenne habitat de 1992. Ce sont des espaces naturels ou seminaturels qui prsentent un fort intrt pour le patrimoine naturel exceptionnel quil abrite. Les tats membres doivent prendre les mesures (rglementaires, contractuelles, administratives, pdagogiques, etc.) ncessaires pour conserver ces sites.

Instruments rglementaires de protection sans gestion : Arrt de biotope = un biotope est un milieu indispensable lexistence des espces de la faune et de la flore. Les arrts de biotopes permettent ainsi au prfet de dpartement de fixer des mesures (rglements) permettant la conservation des biotopes. Zones N des PLU = zones naturelles dsignes sur le territoire dune commune dans lesquelles lurbanisation est limite.

Instruments de planification : SDAGE (Schma Directeur dAmnagement et de Gestion des Eaux) = fixe par grands bassins hydrographiques, les orientations fondamentales dune gestion quilibre et durable de la ressource en eau et des ressources piscicoles. Il est labor par le Comit de bassin. SAGE (Schma dAmnagement et de Gestion des Eaux) = lchelle dun sous-bassin versant ou dun groupe de sous-bassins, fixe les objectifs gnraux dutilisation, de mise en valeur et de protectio n quantitative et qualitative des ressources en eau superficielle et souterraine, des cosystmes aquatiques, ainsi que les objectifs de prservation des zones humides. Il est labor par la Commission locale de leau. Depuis la loi du 21 avril 2004, les documents durbanisme doivent tre compatibles avec les SDAGE et les SAGE. Instruments contractuels : Charte NATURA 2000 = un site NATURA 2000 a pour objectif de prserver la diversit biologique en Europe en assurant la protection dhabitats naturels exceptionnels en tant que tels ou en ce quils sont ncessaires la conservation despces animales ou vgtales. La gestion de ces espaces rsulte dune dmarche contractuelle entre lEtat et les gestionnaires du territoire (agriculteurs, forestiers, communes, etc.). Il sagit de concilier la conservation des habitats naturels et les activits socio-conomiques. Il est en outre souhaitable que ces espaces fassent lobjet dun zonage particulier dans les documents durbanisme. MAE (Mesures Agro-environnementales) = mesures mises en place par lUnion Europenne dans le cadre de la politique agricole commune, en

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contrepartie de versements aux agriculteurs volontaires (financement 55% par le FEADER crdit de gestion et non dinvestissement). Les actions mises en uvre viseront protger les paysages ruraux, les cours deau, la faune et la flore. Parcs naturels rgionaux = il sagit de protger et de mettre en valeur de grands espaces ruraux habits. Une charte est labore et approuve par les communes constituant le territoire du parc, la ou les rgions et dpartements concerns, les partenaires socioprofessionnels et les partenaires associatifs. Cette charte fixe les objectifs, les orientations et les mesures permettent de les atteindre.

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Novembre 2009 Schma relatif lencadrement juridique international, europen et national des zones humides

International
Convention de RASMAR, 1971 Rserves de biosphre, 1971, UNESCO Rserves biogntiques, Conseil de lEurope, 1976 Directive oiseaux, 1979, (ZICO, ZPS) Directive habitat, 1992, (ZSC, Natura 2000) Directive cadre sur leau, 2000

Loi sur leau, 1992, police de leau codifie au code de lenvironnement

National

Arrt de biotope Rserves naturelles (RN) Rserve nationale de chasse et de faune sauvage Parc national (PN) Parc naturel rgional (PNR) ZNIEFF (zones naturelles dintrt cologique, faunistique et floristique) Etc.

(Source : Rapport dinformation sur lvaluation des politiques publiques concernant les zones humides, BOURDIN Jol, 16 juin 2009)

L.MARION Les instruments de protection des zones humides

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Instruments rglementaires de protection et de gestion : RN, PN, etc. ZPS, ZSC Instruments financiers : exonration TFNB fonds structurels europens et programme LIFE etc. Instruments rglementaires de protection sans gestion : arrt de biotope zone N des PLU loi littorale etc.

Instruments fonciers : conservatoire du littoral conservatoire rgional des espaces naturels etc.

Protection des zones humides

Instruments non contraignants : convention internationale, label RASMAR ZNIEFF ZICO

Instruments contractuels : charte Natura 2000 MAE (mesures agroenvironnementales) PNR Etc.

Instruments de planification : SDAGE, SAGE ZPS, ZSC Etc.

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Les mesures de protection des zones humides d'importance majeure

En % des surfaces de zone humide de chaque type Les protections de niveau national Type ONZH Les protections rglementaires (1) 5,2% 8,9% 3,2% 1,6% Les protections de niveau europen ou international Les engagements internationaux (5) 20,3% 69,6% 4,1% 28,3%

La matrise La gestion Les engagements foncire (2) contractuelle (3) europens (4) 1,7% 9,9% 0,01% 0,2% 12,7% 49% 6,7% 21,8% 77,6% 84,9% 42,9% 54,5%

Littoral atlantique Littoral mditerranen Valles alluviales Plaines intrieures

Ensemble des zones humides d'importance 3,7% majeure

1,3%

16,6%

59,3%

21,6%

(1) (2) (3) (4) (5)

: : : : :

RNN, RNR, APPB, RDBF, RNCFS ou PN (coeur). Terrains du CdL. PNR ou PN (aire d'adhsion). PSIC, SIC ou ZPS (rseau Natura 2000). Sites Ramsar ou rserves de biosphre.

% = Pourcentage de surface de zones humides couverte par les mesures. Rsultats sans double compte. Terrains du Conservatoire de lespace littoral et des rivages lacustres (2006) ; rserves biologiques domaniales et forestires (2006) ; PSIC, SIC ou ZPS (2007) ; rserves naturelles nationales (2007) ; arrts prfectoraux de protection de biotope (2007) ; parcs nationaux (2007) ; sites Ramsar (2007) ; rserves de biosphre (2007) ; rserves nationales de chasse et faune sauvage (2007) ; rserves naturelles rgionales (2007). Source : Ifen

(ONZH) - MNHN (Base des espaces protgs)

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Zones humides "d'importance majeure" : chantillon de zones humides reprsentant les diverses zones humides franaises, comprenant des zones humides du littoral atlantique et du littoral mditerranen, des zones humides de valles alluviales, des zones humides de plaines intrieures, des massifs riches en tourbires et d'autres zones humides de montagne. Cet chantillon a t tudi par l'instance d'valuation des zones humides et est suivi par l'Observatoire national des zones humides. (chantillon de 152 zones humides)

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II-

Les zones humides : contraintes ou ressources ?

a) Utilit des zones humides

Les zones humides couvrent en France environ 1,5 millions dhectare soit 3% du territoire, 50% des espces doiseaux en dpendent ainsi que 30% despces vgtales. Leur protection a donc un impact non seulement sur la biodiversit, mais galement sur la bonne gestion de la ressource eau. En effet, plusieurs fonctions sont reconnues aux zones humides. Tout dabord, les zones humides sont des rservoirs de diversit biologique abritant de nombreuses espces animales et vgtales, leur permettant de se reproduire, se nourrir et se mettre labri. Ensuite, les zones humides jouent un rle de rgulation des flux deau en amont dun bassin versant. Elles permettent ainsi de limiter ou viter les effets des crues, de recharger les nappes souterraines, etc. Puis, les zones humides permettent lautopuration des eaux uses. En effet, certaines espces vgtales des zones humides ont la capacit de retenir certains mtaux lourds ou des pesticides, purant ainsi les eaux. Mais ces espaces ont galement la facult de transformer lazote et le phosphore. Cependant, outre ces fonctions hydrologiques et biologiques, on reconnat galement aux zones humides des fonctions conomiques. Lieux de production de sel, despces animales ou vgtales, les zones humides concourent aux activits de la pche, de la chasse, de lagriculture, etc. Enfin, on peut aussi accorder aux zones humides des fonctions sociales et culturelles. Ce sont des lieux de loisirs, de dtente, de grande qualit paysagre, etc. Pourtant, les zones humides ont souffert de lactivit de lhomme. En effet, afin de les valoriser conomiquement, beaucoup dentre-elles ont subi des oprations de drainage dans lobjectif dliminer lexcs deau ou de sel. Le drainage conduit une modification du fonctionnement hydrologique de la zone humide, voire sa disparition totale par asschement. Cette pratique ses t dveloppe grce des aides financires, notamment dans le secteur agricole, mais aussi par le biais de mesures rglementaires, autorisant ces pratiques. b) Les contraintes poses par les zones humides La difficult pose par le primtre des zones humides : quel primtre retenir ? A lheure actuelle, en France, il nexiste pas dinventaire exhaustif des zones humides ; information qui participe pour autant la prservation de ces espaces.

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Lobservatoire national des zones humides (ONZH) ralise un inventaire et observe 152 zones humides dimportance majeure. Mais, il y a trs peu de donnes sur les micro-zones humides ; zones qui jouent pourtant un rle important au niveau hydrographique et biologique. Il existe en France, une superposition dinventaires scientifiques (ZNIEFF, ZICO, etc.), de mesures rglementaires (rserves naturelles, arrts de biotype, etc.) et des labels internationaux. Difficile en ralit de connatre ltendu exacte des zones humides et le rgime de protection applicable pour chaque zone. On peut cependant dire quil existe 3 primtres pour les zones humides : Zones humides au sens de la police de leau et en application de la nomenclature eau = les oprations dasschement, de mise en eau, dimpermabilisation, de remblais de zones humides ou de marais, etc., sont soumises un rgime dautorisation pour les zones suprieures 1 ha et sont soumises dclaration pour celles comprises entre 0.1 et 1 ha. Cest le prfet qui dcide de dlimiter tout ou partie des zones humides. Zones humides dintrt environnemental particulier (ZHIEP) = le prfet peut dlimiter lintrieur du premier primtre, des ZHIEP, dont le maintien ou la restauration prsente un intrt pour la gestion intgre du bassin versant, ou une valeur touristique, cologique, paysagre ou cyngtique (qui concerne la chasse) particulire. Dans ce primtre, sera mis en uvre un programme dactions visant restaurer, prserver, grer et mettre en valeur de faon durable ces zones. Il sagit de promouvoir certaines pratiques ou den interdire dautres, contre aides financires (exonration TFNB, programmes europens, etc.). Zones stratgiques pour la gestion de leau (ZHSGE) = lintrieur des ZHIEP, peuvent tre dlimites des ZHSGE en application des SAGE afin datteindre les objectifs quantitatifs et qualitatifs de ces instruments de planification. Une servitude pourra alors tre cre sur ces zones par dcision du prfet. Cette servitude aura pour consquence dobliger les propritaires et les exploitants sabstenir de tout acte de nature nuire aux zones humides. La dlimitation des zones humides est donc difficile, notamment parce que lon ne dispose pas dun inventaire exhaustif, mais aussi parce quon ne sait pas prcisment ce quinclure dans ce primtre. A ce sujet, un arrt du ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de lamnagement du territoire du 24 juin 2008 propose des critres de dfinition et de dlimitation des zones humides. Toutefois, certains ont considr que cet arrt prvoyait une dlimitation trop extensive des zones humides (la Bretagne serait alors intgralement couverte par des zones humides). Les collectivits peuvent intervenir sur les zones humides contre mesures compensatoires. Cependant, dans lattente davantage de prcision de la part de lEtat, cet arrt conduit plus de vigilance.

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Novembre 2009 Primtres des zones humides en France (loi pour le dveloppement des territoires ruraux, 2005)

Zones humides stratgiques pour la gestion de leau, identifie dans les SAGE, servitudes dutilit publique

Dfinition des zones humides, code de lenvironnement (loi sur leau 1992), exonration ventuelle de TFNB 50%

Zones humides dintrt environnemental particulier, programme daction, exonration ventuelle de TFNB 100%

Zones humides soumises la nomenclature eau du code de lenvironnement (rgime de dclaration/autorisation)

Source : http://www.forum-marais-atl.com/iso_album/diren-reglementation.pdf ou Rapport dinformation sur lvaluation des politiques publiques

concernant les zones humides, BOURDIN Jol, 16 juin 2009

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Novembre 2009 Les contraintes poses lamnagement du territoire : la prise en compte des zones humides dans llaboration des documents durbanisme

La prservation et la restauration des zones humides se faisant croissante, les collectivits territoriales doivent aujourdhui intgrer cette problmatique dans leurs oprations damnagement. En effet, dans un environnement juridique en mouvement et un manque de lisibilit quant au primtre des zones humides et au rgime juridique applicable, beaucoup de collectivits font raliser des tudes pralables toute opration afin dviter de voir leurs travaux sinterromprent en raison de mesures de protection des zones humides. Plus gnralement, ltat impose aujourdhui aux collectivits territoriales de prendre en compte certaines mesures de protection des zones humides dans leurs documents durbanisme et damnagement d u territoire. On parle du port connaissance. Le prfet doit par exemple informer les communes et EPCI de toutes informations utiles contenues dans linventaire scientifique ZNIEFF. Souvent, ces ZNIEFF feront lobjet dun classement en zone N dans les PLU. Les arrts de protection de biotope et les zones Natura 2000 devront galement faire lobjet dun classement particulier dans les documents durbanisme (zones naturelles ou agricoles). Les rserves naturelles nationales ou rgionales conduiront la mise en place dune rglementation et dune servitude dutilit publique. Toute modification devra faire lobjet dune autorisation par ltat. Depuis une loi davril 2004, les SCOT, les PLU et les cartes communales doivent tre compatibles avec les orientations dfinies dans les SDAGE et les SAGE. Si les documents durbanisme ont t approuvs avant les SDAGE, ils devront sy conformer dans un dlai de 3 ans. Pour chacune des 152 zones humides dimportance majeure, lobservatoire national des zones humides a ralis une cartographie de loccupation des sols au niveau de ces zones. Il sagit dune cartographie but informatif qui devr ait tre consulte par les dcideurs locaux avant toute dmarche damnagement (site interactif : http://www.ifen.fr/acces-thematique/territoire/zones-humides/onzh/l-occupation-dessols-sur-les-zones-humides-d-importance-majeure.html)

Les contraintes conomiques poses par les zones humides

Les zones humides, si elles peuvent tre un lieu de production conomique, paradoxalement, elles peuvent galement reprsenter une contrainte importante pour les propritaires fonciers, notamment pour les agriculteurs. En effet, ces derniers nauront pas la libert dexploiter leur terre comme bon leur semble dans la mesure o ils devront respecter un certain nombre de rgime de protection. Cela passera par des obligations de faire ou de ne pas faire (obligation de ne pas exploiter

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leurs terres une partie de lanne, obligation dutiliser une technique particulire dans lexploitation de leurs terres, etc.). Les zones humides ont ncessairement un impact sur la productivit de lactivit agricole, entrainant un surcot. Les raisons de ce surcot peuvent tre lies une difficult daccs, un morcellement des parcelles, la prsence despces invasives, aux inondations, la salinit des eaux et des sols qui font varier les conditions dexploitation, etc. c) Les parties prenantes autour de la problmatique des zones humides Plusieurs acteurs interviennent autour de cette problmatique des zones humides, que ce soit des acteurs publics ou privs. Il peut sagir de lEtat et de ses services, des collectivits territoriales, dtablissements publics, de syndicats, dassociations, de chambres consulaires, etc. De faon simplifie, les services de lEtat (DDAF, MISE, DIREN, prfets, etc.) disposent en rgle gnrale des outils rglementaires et dincitation fiscale. Dans le plan daction gouvernemental pour la prservation des zones humides (lanc en 1995), il est prvu que les DIREN (Direction Rgionale de lEnvironnement) et les agences de leau mnent des oprations de caractrisation et dinventaire des zones humides. Ces donnes sont transmises lONZH (Observatoire National des Zones Humides) plac au sein de lIFEN (Institut Franais de lEnvironnement). Le but de son action est dtudier un chantillon de 152 zones humides les plus reprsentatives du territoire national afin de connaitre leur situation, suivre leur volution, informer le public et les politiques, etc. La DIREN participe ainsi la connaissance et lvaluation environnementale, elle met en uvre les politiques environnementales de lEtat et participe linstruction de certaines procdures administratives relatives aux travaux dans les sites classs, la rvision des chartes dans les parcs naturels rgionaux, aux autorisations relatives aux espces, etc. Lagence de leau est quant elle un partenaire financier et technique. Elle apporte aux lus et aux usagers une vision densemble des problmes de leau et les moyens financiers qui leur permettent dentreprendre une politique cohrente. Ces moyens financiers sont issus des redevances qu elle prlve sur les utilisateurs de leau ou les pollueurs. Elle met galement en uvre des programmes de gestion et de matrise foncire. La DRAF (Direction Rgionale de lAgriculture et de la Fort) coordonne laction des DDAF (Direction Dpartementale de lAgriculture et de la Fort) en matire de reconqute de la qualit de leau. Les DDAF sont charges de la mise en uvre des politiques agricoles, de la police de leau et des milieux naturels et du soutien au dveloppement durable des territoires. Au titre de la police de leau, la DDAF instruit les dossiers loi sur leau. Elle ralise galement un certain nombre de contrles et met en uvre des sanctions. En effet, les oprations de remblaiement et de drainage des zones humides sont dsormais interdites. La MISE (Mission Interdpartementale et Rgionale de lEau) regroupe les reprsentants des principales directions rgionales impliques dans la politique de

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leau. Elle participe au pilotage stratgique et larticulation des diffrents programmes contractuels de lEtat en rgion. Le prfet quant lui dlimite le primtre de certaines zones humides (ex : arrt de biotopes, nomenclature eau). Les collectivits territoriales, outre leur capacit dacquisition, peuvent valoriser conomiquement les zones humides. La rgion se dote souvent dune comptence de protection de lenvironnement, couvrant plusieurs champs dont la prservation du patrimoine naturel et des paysages, la reconqute de la qualit de leau, lducation lenvironnement, etc. Les dpartements peuvent mettre en uvre une politique despaces naturels sensibles qui concerne en partie les zones humides. Il sagit dune politique facultative de protection, de gestion et douverture au public despaces naturels sensibles. Afin de mettre en uvre cette politique, le dpartement prlve la taxe dpartementale des espaces naturels sensibles (TDENS) qui est entirement affecte aux charges de fonctionnement lies la gestion et la protection des espaces sensibles. Cette taxe porte sur la construction, la reconstruction, lagrandissement des btiments, les installations et travaux divers ( lexception des travaux ou installations lis une exploitation agricole ou forestire). A travers cette politique, le dpartement peut mener une politique foncire par lacquisition de terrains en utilisant notamment un droit de premption. Les communes et les EPCI, outre la comptence facultative en matire denvironnement, sont amens amnager le territoire et laborer les documents durbanisme et doccupation du sol. Certaines de leurs actions peuvent donc tre limites par les politiques de prservation des espaces sensibles, comme les zones humides. Les structures associatives et les tablissements publics dtiennent en gnral une connaissance fine des problmatiques locales et sont ce titre souvent acteurs du portage et de lanimation des actions de prservation. La chambre dagriculture est quant elle reprsentative des intrts agricoles. Cependant, elle mne aussi des actions en faveur de linformation et de la prservation de lenvironnement, notamment concernant la qualit de leau pour une gestion concerte des zones sensibles.

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III-

Une vision plus long terme des zones humides : vers une gestion plus concerte des zones humides ?
a) Rhabilitation du secteur agricole et du milieu rural : de nouveaux outils au bnfice dune gestion plus concerte des zones humides

Si les zones humides font lobjet dune protection croissante, les politiques publiques ne doivent pas consister en lexercice dun droit de premption sur tous ces espaces. En effet, ces politiques savreraient trs coteuse en termes de gestion et dentretien pour lEtat et les collectivits. Elles pourraient tre galement inefficaces par le manque de connaissances locales. Lide qui semble plutt partage, notamment sous limpulsion des politiques europennes, est celle de la rhabilitation du rle que peuvent jouer les agriculteurs et le monde rural dans la prservation de ces espaces. LEurope propose ainsi dassocier les agriculteurs la protection de lenvironnement par le financement de mesures agro-environnementales (MAE). Ces mesures permettent la protection de paysages, de cours deau, de la flore et de la faune, contre des aides financires nationales et europennes (financement par le FEADER). Parmi ces mesures agro-environnementales, il y a les mesures agroenvironnementales territorialises (MAET) qui sappliquent certains territoires forts enjeux et pour certaines mesures (zones Natura 2000, zones concernes par la DCE, etc.). Les agriculteurs qui contractualisent, sengagent pour une priode de 5 ans, mettre en uvre certaines mesures. Ces programmes sont financs hauteur de 55% par le FEADER (Europe). A lchelle nationale, il existe galement de tels outils de contractualisation avec les contrats territoriaux dexploitation, apparus en 1999 et remplacs en 2003 par les contrats dagriculture durable (recentraliss autour du volet environnemental). Lagriculteur sengage volontairement envers ltat sur une priode de 5 ans, mettre en uvre des mesures dans la sphre conomique et sociale et/ou territoriale et environnementale, contre compensation financire. De mme que des incitations financires ont t instaures par la loi de 2005 sur les territoires ruraux. En effet, les agriculteurs qui sengagent mettre en uvre une gestion adapte sur 5 ans par le biais dune convention, pourront bnficier dune exonration de TFNB de 50% (100% pour des espaces protgs situs en zone Natura 2000, rserves nationales ou parcs nationaux).

L.MARION Focus sur Natura 2000 :

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Le rseau Natura 2000 a t cre suite aux directives europennes oiseaux (1979) et habitats (1992). Il sagit de crer un rseau de sites cologiques afin de prserver la diversit biologique et de valoriser le patrimoine naturel. La France a opt pour une gestion concerte sur ces sites. Chaque site est gr par un gestionnaire (collectivits territoriales ou groupements de collectivits territoriales). Un comit de pilotage est dsign (COPIL) et est compos de tous les acteurs prsents sur le site (associations, agriculteurs, collectivits, services de lEtat, etc.). Il est charg de veiller la bonne gestion du site. Le gestionnaire du site nomme un oprateur technique (qui peut tre le gestionnaire), charg danimer le COPIL et de rdiger le document dobjectifs du site Natura 2000 (DOCOB). Ce document, labor en concertation avec tous les acteurs, dresse des objectifs de gestion pour le site et un calendrier de ralisation de ces objectifs. La France a ensuite opt pour une gestion contractuelle de ces sites. Pour mettre en uvre les objectifs du DOCOB, les acteurs du site (agriculteurs, propritaires fonciers, pcheurs, etc.) peuvent sengager envers le prfet et signer un Contrat Natura 2000. Le contrat fixe donc les prestations fournir par les acteurs du territoire en contrepartie daides financires de lEtat (CNASEA Centre National pour lAmnagement des Structures des Exploitations Agricoles) et de lUnion Europenne car les MAET peuvent tre intgres aux contrats Natura 2000. Les acteurs du territoire ont aussi la possibilit de signer la Charte Natura 2000. Il sagit dadhrer travers cette charte des bonnes pratiques agro -environnementales. Ce sont des engagements de gestion courante et durable des terrains sur une dure de 5 10 ans, qui ne donnent pas lieu compensation financire mais ventuellement exonration de la taxe foncire sur les proprits non bties. Les acteurs du territoire peuvent la fois signer un Contrat Natura 2000 et une Charte Natura 2000.

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b) Conciliation de la protection de lenvironnement et du dveloppement conomique : le dveloppement de lco-tourisme Si les zones humides peuvent tre source de contraintes conomiques, ces contraintes peuvent aujourdhui tre dpasses. En effet, sur le long terme, les collectivits territoriales ont appris faire avec cette contrainte naturelle, elles ont appris la protger et commence concevoir des projets de dveloppement sur ces espaces conciliant protection de lenvironnement et dveloppement conomique. On commence voir apparatre des oprations d cotourisme. "L'cotourisme est une forme de voyage responsable dans les espaces naturels, qui contribue la protection de l'environnement et au bien tre des populations locales" Association Franaise dcotourisme. Lcotourisme ne cherche pas uniquement limiter son impact sur lenvironnement, mais cherche tre un outil de protection de lenvironnement, cest --dire valoriser conomiquement des bouts de nature soumis une exploitation non durable. Il se distingue sur ce point du tourisme durable dont lobjectif unique est la rduction de limpact environnemental. Lcotourisme se caractrise par : - observation et apprciation de la nature et des cultures traditionnelles des zones naturelles - ducation et interprtation de lenvironnement - organis pour des groupes restreints par de petites entreprises locales spcialises - favorise la protection des zones naturelles et le bien-tre des populations locales

IV-

Le cas de la Bretagne
a) Les jeux dacteurs

La rgion Bretagne mne une politique ponctuelle de protection de lenvironnement en contractualisant avec le territoire (collectivits locales, tablissements publics, associations de protection de la nature). Elle met en uvre des contrats nature portant sur des projets globaux de restauration, de gestion et de valorisation des milieux naturels et des espc es menaces dintrt rgional. Dune dure de 1 4 ans, ces contrats permettent la poursuite dobjectifs contre subvention. A ct de cette action de planification gnrale, de gestion, la rgion mne une action damlioration des connaissances autour de lenvironnement. A lheure actuelle, il nexiste pas de coordination rgionale des diffrentes politiques de protection de lenvironnement menes lchelle dpartementale. Toutefois, une coordination des actions devrait prochainement voir le jour dans le futur schma rgional du patrimoine naturel et de la biodiversit, avec des actions communes autour des espces invasives.

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Parmi les dpartements de la rgion Bretagne, le dpartement dIlle-et-Vilaine mne une politique de protection des espaces naturels sensibles (cf. IIc ), qui est une politique de protection des espaces sensibles, notamment par lutilisation de linstrument foncier et fiscal. Le dpartement dIlle-et-Vilaine mne galement une politique de bassins versants qui est une politique daccompagnement des collectivits territoriales (communes) dans linventaire de leurs zones humides, conformment aux recommandations des SAGE afin dintgrer cet inventaire dans leur PLU. Parmi les services de lEtat, la DDAF met en uvre la police de leau, cest--dire quelle instruit les dossiers loi sur leau en veillant la mise en uvre de la nomenclature eau, effectue des contrles et sanctionne le cas chant. Elle veille lapplication des rglements nationaux et notamment de larrt du 24 juin 2008 portant sur les critres de dlimitation des zones humides. b) Les SAGE en Bretagne

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La carte ci-dessus reprsente le primtre du SAGE Vilaine. Y sont rpertories les diffrentes zones humides du bassin versant de la Vilaine. Ce SAGE a t labor en 1998 et rvis en 2009. Parmi les diffrentes actions nonces dans ce SAGE, certaines concernent les zones humides. Extraits du SAGE Vilaine :
91. La CLE affirme la ncessit de la prise en compte des zones humides, de leur prservation, et de leur restauration ventuelle, tant pour leur rle potentiel sur le flux aquatique les traversant (fonction de tampon) que vis--vis de la biodiversit des paysages et des milieux. Les zones humides de fonds de valle constituent, en particulier, un lment important dans le fonctionnement hydraulique du bassin versant. [] 93. Une premire liste de zones humides (et milieux aquatiques) identifies est annexe au SAGE (annexe 6). Cette liste de base a vocation tre complte par des inventaires communaux des zones humides locales (cf. infra), impliquant les acteurs locaux, pour que soient runies les conditions de lappropriation de c es milieux. La CLE tiendra jour la liste totale des zones humides (liste de base et liste communale). [] 96. Ces mmes acteurs publics encourageront la mise en place de mesures de gestion adaptes, prcdes et tayes par des tudes pralables. Il est souhaitable que soient dvelopps les modes de gestion contractuelle, avec les propritaires et exploitants. Les aides publiques relevant des mesures agro-environnementales au sens large, et en particulier des CTE devront prendre en compte la protection et la gestion douce de ces zones si elles existent sur le territoire soumis contractualisation. 97. Parmi les milieux aquatiques, certaines zones tant particulirement riches, la gestion directe aprs acquisition par des collectivits peut tre envisage. Les dpartements sont alors encourags entreprendre ces actions (ou aider les communes ou leurs groupements) au titre de leur politique des espaces naturels sensibles. [] 100. La prise en compte des zones humides dans les documents d'urbanisme est un gage de leur protection prenne. Les Communes devront inscrire ces milieux aquatiques dans leurs documents durbanismes (POS/PLU). Cette inscription sera faite lors de l'laboration du document ou sa prochaine rvision, et en tout tat de cause dans les 5 ans suivant la publication du SAGE. Le classement se fera en zone ND (a ou b suivant la sensibilit) dans les POS non transforms en PLU, ou en zone naturelle protge NP (a ou b suivant la sensibilit) dans les PLU. Le rglement comprendra, a minima, des prescriptions particulires concernant linterdiction des affouillements, dexhaussement du sol, de drainage et de construction. Il pourra prvoir des travaux relatifs la scurit des personnes, des actions dentretien et de rhabilitation de la zone humide. Le primtre des zones identifies est celui propos dans la liste annexe ; il peut tre admis que celui-ci soit modifi aprs tude, sur demande argumente du Conseil municipal et aprs avis favorable de la CLE. Pour les zones locales, les inventaires communaux complmentaires (listes et primtres) seront transmis la CLE avant inscription dans les documents d'urbanisme. []

L.MARION Conclusion

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Quelques soit le territoire o ils se trouvent en France, les acteurs locaux sont de prs ou de loin concerns par une zone humide. La problmatique des zones humides conduit aujourdhui une protection croissante, mais dans une dynamique rflchie de long terme, cette protection nempche pas les actions.

Bibliographie Ouvrages/rapport : Jol BOURDIN, Lvaluation des politiques publiques concernant les zones humides , rapport dinformation du Snat n554, 16 juin 2009, 46 pages

Sites internet : http://www.ecologie.gouv.fr http://www.ifen.fr http://inpn.mnhn.fr (inventaire national du patrimoine naturel) http://www.reserves-naturelles.org http://www.parcsnationaux.fr/ http://www.parcs-naturels-regionaux.tm.fr/ http://www.eaubretagne.fr/ http://www.natura2000.fr/ http://www.ecotourisme.info/ http://www.forum-marais-atl.com/