Está en la página 1de 398

Septiembre 2011

04

Los desafos del desarrollo en Amrica Latina


A SAVOIR

Dinmicas socioeconmicas y polticas pblicas

Institut des Amriques

A SAVOIR

Los desafos del desarrollo en Amrica Latina


Dinmicas socioeconmicas y polticas pblicas
Institut des Amriques
Con la participacin del GRET
COORDINADORES

Carlos QUENAN
Economista, profesor en el IHEAL

Sbastien VELUT
Gegrafo, profesor en el IHEAL

CONTACTO

Eric JOURCIN
Departamento para Amrica Latina y el Caribe, AFD jourcine @ afd.fr

Savoir
Creada en 2010 por el Departamento de Investigacin de la AFD, la coleccin Savoir rene anlisis de la literatura o estudios sobre temas de inters operacional. Realizadas a partir de las investigaciones y de la experiencia adquirida en el terreno por investigadores y operadores de la AFD y de sus socios, las obras publicadas en esta coleccin son concebidas como instrumentos de trabajo. Estn destinadas a un pblico de profesionales, especialistas del tema o de la zona concernida.

Todas nuestras publicaciones se pueden consultar en lnea: http://recherche.afd.fr Publicaciones anteriores de esta coleccin:
Savoir No 1 : La rgulation des services deau et dassainissement dans les PED The Regulation of Water and Sanitation Services in DCs o Savoir N 2 : Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement Savoir No 3 : Vers une gestion concerte des systmes aquifres transfrontaliers

Este estudio fue realizado en 2010 por el Institut des Amriques, a peticin del Departamento para Amrica Latina y el Caribe (ALC) de la AFD. Fue dirigido por Carlos Quenan y Sbastien Velut. Por parte de la AFD, la relacin con el departamento ALC y el seguimiento de los trabajos estuvieron a cargo de Alejandra Caracas y Eric Jourcin. Traduccin: Monica ROLLINGER

[ Advertencia ]
Los anlisis y conclusiones de este documento son responsabilidad de sus autores. No reflejan necesariamente el punto de vista de la AFD o de sus instituciones socias.

Director de la publicacin:

Dov ZERAH
Director de la redaccin:

Robert PECCOUD

Concepcin y realizacin: Ferrari /Corporate Tel: 33(1) 42 96 05 50 J. Rouy / Coquelicot Impreso en Francia por: STIN

Prlogo
Desde hace una dcada, en la Agence Franaise de Dveloppement (AFD) se han producido cambios importantes que se caracterizan por un aumento considerable de sus financiamientos, una diversificacin de sus instrumentos financieros as como la extensin de los sectores y de las zonas geogrficas en los que interviene, en particular en Amrica Latina. La AFD se sita hoy como uno de los principales protagonistas de la ayuda oficial al desarrollo pero tambin como un banco dinmico y un vector de influencia francesa en los pases emergentes. Las orientaciones estratgicas de la AFD y los pases en los que interviene son definidos por el gobierno francs. Amrica Latina es una zona de intervencin reciente. Con el objetivo de promover un crecimiento verde y solidario, la AFD recibi la autorizacin para intervenir en Brasil en 2007, en Colombia y en Mxico en 2009. La AFD interviene hoy por medio de prstamos no bonificados a favor de contrapartes soberanas o no soberanas, en particular Estados, gobiernos locales, empresas pblicas, instituciones financieras y organizaciones no gubernamentales. Otras estructuras del grupo AFD pueden intervenir en todos los pases de la regin como lo hace PROPARCO, filial especializada en el financiamiento del sector privado, o el Fondo Francs para el Medio Ambiente Mundial (FFEM, por sus siglas en francs) cuyo secretariado es dirigido por la AFD. La intervencin en Amrica Latina se basa en el fortalecimiento de las relaciones con Europa, y en particular con Francia, arraigadas histricamente en lazos culturales, intelectuales, econmicos y polticos. La crisis financiera internacional mostr el peso que ejercieron los pases asiticos, pero tambin los latinoamericanos, en la recuperacin econmica mundial por lo que Amrica Latina, debido a su potencial de crecimiento, debe considerarse como un socio estratgico. No obstante, la regin enfrenta desafos que pesan sobre su desarrollo, en particular el dficit de infraestructuras, las desigualdades sociales y geogrficas, fuertes problemas climticos y de medio ambiente as como una insercin incompleta a nivel regional y mundial. Es lo que muestra el presente estudio publicado en la coleccin A Savoir de la AFD, realizado junto con el Institut des Amriques y gracias a la colaboracin de una red de ms de 15 investigadores especialistas de Amrica Latina. Complemento de numerosos documentos y artculos recientes, sus trabajos sintetizan y contribuyen, as lo espero, al conocimiento de las caractersticas socioeconmicas, de las polticas pblicas y del papel del Estado en Amrica Latina al tiempo que permiten una mejor comprensin de las realidades de los pases de la regin y de su diversidad. Dov ZERAH Director General Agence Franaise de Dveloppement

A SAVOIR

Presentacin de los autores


Coordinadores del trabajo:
Carlos QUENAN
Profesor, Instituto de Altos Estudios de Amrica Latina (IHEAL), Universidad Pars 3 Sorbonne Nouvelle, economista

Sbastien VELUT
Profesor, IHEAL, Universidad Pars 3 Sorbonne Nouvelle, gegrafo
Serge ALLOU, responsable de programas, GRET, socioeconomista, Co-coordin el estudio inicial Bndicte BADUEL, economista en Natixis y en doctorado en el IHEAL Alfredo BENITES, profesor en el IHEAL y en el Instituto de Estudios Polticos (Sciences Po), Director de Proyectos en la CNFPT Marie-Nolle CARR, en doctorado en el IHEAL, Universidad de Pars 3 Sorbonne Nouvelle Jean-Franois CLAVERIE, El Observatorio de los Cambios en Amrica Latina (LOCAL), socilogo Mara Eugenia COSO-ZAVALA , profesor, Universidad de Pars Ouest Nanterre La Dfense y CREDAL, demgrafa Georges COUFFIGNAL, profesor, IHEAL y Universidad Pars 3 Sorbonne Nouvelle, politlogo Jean-Marc FOURNIER, profesor, Universidad de Caen Hubert GOURDON, profesor agregado emrito, Universidad de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, politlogo Bruno LAUTIER, profesor, Universidad Pars 1, Instituto de Estudios del Desarrollo Econmico y Social (IEDES), socilogo Jaime MARQUES PEREIRA, profesor, Universidad de Picardie Jules Verne CRIISEA, economista Mathilde MONDON-NAVAZO, en doctorado de economa, Universidad Pars 3 Sorbonne Nouvelle Daniela ORDOEZ ARROYO, economista Catherine PAQUETTE VASSILLI, investigadora, Instituto de Investigacin para el Desarrollo (IRD, por sus siglas en francs), urbanista Yves SUREL, profesor, Universidad de Pars 2, politlogo Edgardo TORIJA-ZANE, economista, Natixis, profesor en la Universidad Pars 3 y en la Universidad Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines Franois Michel LE TOURNEAU, investigador, CNRS-CREDA, gegrafo

[4]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

Resumen /Abstract Introduccin: Las dinmicas econmicas y sociales de Amrica Latina: Los grandes desafos 1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas
Resumen Introduccin 1.1. El crecimiento econmico de Amrica Latina en una perspectiva histrica 1.2. Los aos 2000: crecimiento econmico, mejora de la gestin macroeconmica y resistencia a la crisis internacional 1.3. Tendencias de la distribucin de ingresos y del mercado laboral 1.4. Financiamiento de la economa y evolucin del sistema financiero 1.5. Insercin comercial externa y tendencias de la especializacin internacional Conclusin Bibliografa

11 19
19
21 22 30 48 56 64 73 79

ndice

2. Demografa, pobreza y desigualdades


Resumen 2.1. El pasado histrico de la poblacin: despoblacin y flujos de inmigracin 2.2. Los cambios demogrficos 2.3. La pobreza y las desigualdades 2.4. Las polticas demogrficas Conclusin Bibliografa Anexos estadsticos

83
83 84 88 98 103 106 107 109

3. El papel del Estado

111

3.1. El Estado en Amrica Latina: democratizacin y gobernanza 111 Resumen 111 3.1 .1 . Saldar el pasado militar 113 3.1.2. Justicia constitucional y Estado de derecho 116 3.1.3. Violencias y contenciosos. El proceso de integracin de los indgenas en Amrica Latina 120 3.1.4. Estudio sobre la gobernabilidad 124 3.1.5. Gobernabilidad y presidencialismos de coalicin 125 3.1.6. Mayoras negativas y Gobierno dividido 130 3.1.7. Hiperpresidencialismo y Gobernabilidad 133 3.1.8. Las zonas grises de la democratizacin: violencia, corrupcin y narcotrfico 137

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[5]

ndice
A SAVOIR

3.1 .9. Sobre la democracia participativa 3.1.10. Los enigmas de la Constitucin boliviana de 2009 Bibliografa 3.2. Las problemticas de la accin pblica Resumen 3.2.1 . Problemas pblicos y lgicas de agenda 3.2.2. Quin gobierna la accin pblica en Amrica Latina? 3.2.3. Burocracias e implementacin de polticas pblicas Bibliografa 3.3. La descentralizacin: una voluntad de ahondar la democracia Resumen 3.3.1. El marco institucional: Estados unitarios y Estados federales 3.3.2. Mandatos electivos y gobiernos locales 3.3.3. Recursos financieros y humanos limitados Anexos

140 141 142 143 143 144 149 154 159 161 161 162 168 171 176

4. Polticas pblicas
4.1. La poltica fiscal Resumen 4.1 .1 . La evolucin de la presin fiscal y de la estructura de los ingresos 4.1.2. Dinmica del equilibrio presupuestario: ajuste del gasto 4.1.3. Balance de las reformas 4.1.4. Los impactos distributivos 4.1.5. Perspectivas de cambios e inercias del sistema fiscal frente a las nuevas incertidumbres de la economa mundial Bibliografa 4.2. Las polticas sociales 4.2.1 . Los sistemas de proteccin social Bibliografa 4.2.2. Polticas de redistribucin y de transferencias sociales Bibliografa 4.3. Las polticas de inversin urbana Resumen Introduccin 4.3.1. Movilidad intra-urbana: una nueva prioridad a nivel de la regin 4.3.2. Vivienda: un tema todava urgente y prioritario dentro de la inversin urbana 4.3.3. Regeneracin urbana: una tendencia en progreso, pero que an debe desarrollarse mucho ms 4.3.4. Servicios urbanos: se requieren importantes inversiones. Ejemplos del agua potable y de los residuos urbanos slidos 4.3.5. Ms all de lo urbano: invertir en grandes infraestructuras regionales, el otro gran desafo de Amrica Latina Conclusin Bibliografa

189
189 189 190 194 196 203 205 210 212 212 252 254 291 293 293 295 297 304 310 314 317 320 322

[6]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

ndice

4.4. Las polticas y desafos ambientales Resumen Introduccin 4.4.1. Las transformaciones del medio ambiente en Amrica Latina 4.4.2. Los principales factores de degradacin ambiental 4.4.3. Amrica Latina y los cambios ambientales planetarios 4.4.4. Las polticas pblicas del medio ambiente Conclusin Bibliografa Anexo

325 325 326 327 338 349 355 367 369 371

5. Las relaciones Unin Europea Amrica Latina


5.1. Las relaciones polticas Unin Europea Amrica Latina 5.2. La cooperacin para el desarrollo 5.3. Las relaciones comerciales Conclusin Bibliografa

373
374 375 378 383 385

Conclusin general Lista de siglas y abreviaciones

387 389

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[7]

Resumen
Amrica Latina ha registrado considerables avances en los ltimos aos. A nivel poltico, despus de los periodos de dictadura militar de los aos 1970 y 1980, prcticamente todos los pases llevaron a cabo su transicin democrtica. Este continente, muy rico en recursos naturales renovables y no renovables, tuvo un crecimiento fuerte a partir del ao 2000. Muchos pases de la regin trataron de conjugar el dinamismo econmico con una mayor equidad a travs de nuevas polticas sociales. Los pases de Amrica Latina no escaparon al impacto de la crisis econmica global pero la enfrentaron con mayor xito que durante las anteriores crisis gracias a una mejor gestin macroeconmica y a una reduccin de la vulnerabilidad financiera. Sin embargo, la regin an enfrenta desafos importantes. Dado el contexto de inestabilidad internacional, antes de encaminarse por la va del crecimiento y del desarrollo sustentable tendr que superar algunos obstculos como la baja productividad, el nivel relativamente bajo del ahorro y de la inversin interna, las fuertes desigualdades regionales y sociales as como un nivel de esfuerzo insuficiente en materia de investigacin y de innovacin. En este trabajo se exponen las dinmicas econmicas y sociales que se registran en el continente latinoamericano as como sus consecuencias para las polticas pblicas de los pases de la regin. Para ello se presentan principalmente las grandes tendencias a nivel econmico, demogrfico, social y de medio ambiente as como las caractersticas ms destacadas de los sistemas polticos. El anlisis pretende abarcar tanto los elementos que son comunes a toda la regin como la diversidad de dinmicas y trayectorias nacionales, regionales e incluso locales para as contribuir a la comprensin de los grandes desafos econmicos y sociopolticos de Amrica Latina.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[9]

A SAVOIR

Abstract
Latin America has made considerable headway over recent years. From a political stance, after various episodes of military dictatorship during the 1970s and 1980s, democratic transition has occurred in almost all of the countries. The continent, which is richly endowed in both renewable and non-renewable natural resources, has experienced buoyant growth during the 2000s. Additionally, many countries in the region have sought to dovetail this economic dynamism with greater equity by implementing new social policies. While Latin American countries have not escaped the effects of the global economic crisis, they have nonetheless managed to counter it more successfully than was the case with previous crises, thanks to their improved macroeconomic management and reduc ed financial vulnerability. Yet, the region is still facing substantial challenges. In an unstable international environment, it will need to surmount obstacles such as low productivity, a relatively low level of domestic savings and investment, large geographical and social inequalities and insufficient efforts in the areas of research and innovation, in order to settle into a sustainable path of growth and development. This study describes the economic and social dynamics now underway on the Latin American continent and the resulting consequences for public policy in the regions countries. To do so, it presents the main economic, demographic, social and environmental trends, as well as the foremost features of the various political systems. The analysis brings further insights to understanding the major economic and socio-political challenges for Latin America by seeking to capture not only the points common to the region as a whole, but also the diversity of national, regional and even local dynamics and pathways.

[ 10 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

Introduccin
Las dinmicas econmicas y sociales de Amrica Latina: los grandes desafos
Carlos QUENAN, Sbastien VELUT y Serge ALLOU

Una modernizacin econmica desigual


Durante las ltimas dcadas, el crecimiento econmico fue mediocre y muy voltil. Las crisis financieras de finales de los aos 1990 y de principios de los aos 2000 afectaron fuertemente a las economas latinoamericanas. La segunda parte de la dcada fue mucho ms favorable. El ciclo de crecimiento que se abri en 2003 fue paralelo a la reduccin de la vulnerabilidad financiera lo que permiti una buena resistencia a la crisis econmica internacional. Sin embargo, adems de la persistente volatilidad de la actividad econmica, varios obstculos limitan el potencial de crecimiento de la regin como el mediocre desempeo en materia de productividad, un progreso a nivel de innovacin todava muy insuficiente y el nivel relativamente bajo del ahorro interno y de la inversin local. En tanto la mayora de los pases de la regin buscan un equilibrio entre los principios del mercado, tal y como se preconizaban en los aos 1990 en nombre del consenso de Washington, y el regreso moderado a un Estado intervencionista en la sociedad y en la economa, la insercin internacional de la regin cambia, en particular gracias al incremento de la demanda china. En paralelo, Brasil ha consolidado su posicin como potencia regional con ambiciones mundiales. Sin retomar en su totalidad la idea de economas duales hay que destacar que existen, por un lado, sectores muy competitivos caracterizados por innovaciones tecnolgicas y financieras como es el caso de la gran agricultura de exportacin, la aeronutica, el transporte internacional o el turismo que se localizan o se apoyan en grandes regiones metropolitanas y que representan un papel motor para el crecimiento econmico. Por otro lado, hay sectores que padecen rezagos tecnolgicos, que no cuentan con personal calificado ni con una red empresarial que los apoye. Es el caso de algunos sectores econmicos pero tambin de ciertas regiones cuyo desarrollo est trabado en forma permanente.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 11 ]

Introduccin
A SAVOIR

Fuerzas y debilidades de los Estados


Los Estados latinoamericanos tienen numerosos problemas pero no por ello dejan de ser protagonistas esenciales, poderosos, capaces de influir en los procesos globales. Son Estados que fueron importados e impuestos por las lites de origen europeo que a principios del siglo XIX tuvieron la iniciativa de las independencias nacionales y, hasta hoy, ese mimetismo ha perdurado. En paralelo, se llevaron a cabo cambios de importancia: a pesar de las dificultades, los Estados latinoamericanos y sus administraciones se profesionalizaron. Elaboraron y retomaron tradiciones administrativas y jurdicas, a veces exageradamente complejas, marcadas por el peso de un legalismo inmovilizador. Pero tambin mostraron su capacidad para innovar y experimentar a diferentes niveles de gobierno: Brasil fue uno de los primeros pases en utilizar el voto electrnico lo que facilit la participacin de los analfabetas. Tambin fue en Brasil donde se instaur el presupuesto participativo local que despus tendra un amplio desarrollo. Ms recientemente, en Bogot, la gestin urbana del antiguo alcalde, Antanas Mockus, un caso entre muchos otros de ediles modernizadores, fue un laboratorio de innovaciones urbanas. Esto prueba que los Estados latinoamericanos disponen de capacidades significativas en sus pases, en las instituciones regionales por ejemplo en la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) y a nivel internacional. En la mayora de los pases, las lites intelectuales estn bien preparadas y estn acostumbradas al contacto internacional. Muchos de los miembros de estas lites estudiaron en las mejores universidades del mundo y disponen de relaciones tanto en el continente americano como en Europa. A nivel regional algunas de estas relaciones se han institucionalizado (como la asociacin Mercociudades que agrupa a las municipalidades urbanas de pases que pertenecen al MERCOSUR), y otras se han quedado a nivel informal. Pero todas contribuyen a la rpida circulacin de experiencias y saberes. Lo cual prueba que existe una gran permeabilidad, un inters y una capacidad en los Estados latinoamericanos para implementar innovaciones tcnicas y organizacionales pero tambin demuestra que los responsables polticos y sus consejeros ya tienen un conocimiento bastante preciso de lo que existe y de lo que se puede hacer. La limitada presin fiscal significativamente inferior a la de los pases de la OCDE constituye un obstculo de importancia para fortalecer la accin pblica y para construir sociedades caracterizadas por una mayor cohesin social. Es muy baja en los pequeos pases menos desarrollados, como Guatemala o Paraguay, as como en los pases petroleros (Ecuador, Mxico, Venezuela), en los que el Estado se beneficia directamente de la renta petrolera. Sin embargo llega al 35% en Brasil y a ms de 30%

[ 12 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

Introduccin

en Argentina. Pero, para el conjunto de la regin, los medios de la accin pblica no son significativos. En la actualidad diversos estados latinoamericanos promueven reflexiones y acciones para tratar de buscar alternativas a un modelo de crecimiento excesivamente orientado hacia la produccin de materias primas. De igual forma, el Estado chileno que dispone de considerables reservas financieras acumuladas durante aos de estricta disciplina presupuestaria, pudo atenuar el impacto de la crisis gracias a su fondo contra-cclico.

Las desigualdades y el lugar de la clase media


Amrica Latina es el continente de las desigualdades. Cualquiera que sea el indicador elegido para medirlas se trata de uno de los rasgos estructurales del conjunto de la regin an cuando existen fuertes diferencias entre los pases ms desiguales (Brasil, Chile y Colombia) y los pases menos desiguales (Costa Rica, El Salvador, Uruguay, Venezuela) [ 1 ]. Entre otras traducciones de este nivel de desigualdades se observa, en concreto, la persistente y elevada proporcin de poblaciones pobres o indigentes. La parte de pobres, variable segn el crecimiento econmico, era del 33% en el conjunto de la regin en 2008, la de los indigentes del 12% en la misma fecha, lo que corresponde respectivamente a 180 millones de pobres y a 72 millones de indigentes.[ 2 ] No obstante, existen diferentes dispositivos para reducir las desigualdades. Por una parte las transferencias sociales del tipo seguros de salud y por la otra las transferencias monetarias y no monetarias hacia los ms pobres. En el primer sistema (seguro mdico, seguro de desempleo y la pensin de jubilacin) hubo una profunda transformacin despus de las dificultades financieras generadas, principalmente, por la desarticulacin de las relaciones salariales establecidas durante el perodo de crecimiento de la postguerra (principalmente el desarrollo del sector informal y de la precariedad laboral) y por los problemas de finanzas pblicas en los aos 1980. Las reformas, al principio, consistieron en privatizar la seguridad social y el sistema de jubilaciones introduciendo los fondos de pensin. Ms tarde, el Estado reintervino en los sistemas, regul an ms las empresas prestatarias, garantiz mnimos para la poblacin que no puede cotizar, e incluso hasta renacionaliz el sistema de jubilaciones como sucedi en Argentina.
[1 ] El ndice de Gini se utiliza en diferentes partes de este informe como indicador de desigualdades en materia de distribucin de ingresos. Los coeficientes correspondientes a cada pas pueden no coincidir debido a la diversidad de las fuentes utilizadas. Sin embargo, en todos los casos se constata una posicin similar de los distintos pases dentro de la jerarqua regional en materia de amplitud de las desigualdades. [2] Segn el pas considerado y la tasa de cambio, el umbral de pobreza se sita entre 1 y 2 USD por da y el umbral de indigencia entre 0,50 y 1 USD (Banco Mundial).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 13 ]

Introduccin
A SAVOIR

Por otra parte, los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (Conditional Cash Transfer Programmes , CCTP), transferencias hacia los ms pobres, se han generalizado en unos quince pases. La Bolsa familia brasilea que retoma programas existentes y los sistematiza, es emblemtica de esos programas que se focalizan en las familias ms pobres. Son de un monto poco elevado y generalmente conllevan condiciones tales como la asiduidad escolar de los nios y el seguimiento sanitario. Estos programas son muy bien evaluados a nivel internacional y desde el punto de vista sanitario su impacto es positivo, aunque en materia de capacitacin de las poblaciones sus resultados son ms bien hipotticos y en lo que concierne a una eventual salida de la pobreza todava no son concluyentes. Uno de los aspectos esenciales de la distribucin de ingresos y de su evolucin en el tiempo es el de las clases medias que constituyen grupos importantes en los pases ms desarrollados (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico). Se trata de un conjunto vasto, diversificado, que abarca desde trabajadores calificados hasta ejecutivos. Afectada por las crisis financieras y por la reduccin de empleos pblicos y parapblicos, la clase media sufri pero hoy tiende a reconstituirse bajo otras formas, vinculadas en particular a las actividades ms dinmicas. Se trata de un grupo social cuyos ingresos y estatuto provienen de su nivel de capacitacin por lo que el sistema educativo y universitario tienen un papel esencial en la reproduccin de este grupo. La clase media, bien preparada en universidades pblicas y privadas, constituye un grupo primordial para toda poltica de desarrollo. Ah se encuentran, en gran parte, las capacidades que podrn imaginar y aplicar reformas innovadoras a distintos niveles. Al mismo tiempo, uno de los mayores objetivos polticos del poder gubernamental sigue siendo el de favorecer la ascensin social de los pobres hacia la clase media, por medio principalmente del acceso a la educacin, al empleo, a la salud y a la vivienda.

Las poblaciones: nueva situacin demogrfica e integracin de la diversidad


Amrica Latina es una regin relativamente poco poblada: ahora que todos los pases de Amrica Latina estn llegando, progresivamente, al final de la transicin demogrfica apenas se cuentan alrededor de 550 millones de habitantes. Algunos (Argentina, Chile, Cuba, Uruguay) ya se encuentran en un estado avanzado o muy avanzado de esta transicin. En cambio Bolivia, Guatemala, Hait y Paraguay apenas estn en el estado inicial. Por ello, los desafos demogrficos han cambiado. En trminos cuantitativos, la desaceleracin del crecimiento demogrfico favorece el incremento del ingreso por

[ 14 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

Introduccin

habitante. Asimismo, la desaceleracin del crecimiento urbano que se debe tanto al estancamiento del ritmo de crecimiento natural como al fin de la gran ola de xodo rural, reduce la magnitud de algunos problemas urbanos especficos como son la vivienda y los servicios. Estos problemas adoptan formas diferentes y a veces ms intensas. Adems, el stock de problemas acumulados sigue siendo considerable y es necesario pensar en renovar, cuidar y mejorar lo que ya existe tanto a nivel material como a nivel de las formas de gestin. El final de la transicin demogrfica significa, en un principio, la disminucin de la relacin de dependencia (el dividendo demogrfico) debido al crecimiento de la poblacin en edad activa. Puede ser un factor de dinamismo econmico y de reduccin del gasto pblico. Sin embargo, con el aumento de la esperanza de vida que rebasa casi en todos lados los 70 aos, el envejecimiento se ha convertido en un problema para el que no se ha previsto nada, ni en los sistemas de jubilacin o de salud, ni a nivel de la vivienda o de las actividades para los seniors. Por otra parte, los censos ms recientes que se llevaron a cabo en 2010 incluyen preguntas relativas a la pertenencia a poblaciones indgenas. Esta pregunta que durante mucho tiempo se omiti, traduce la renovada preocupacin por integrar y conocer mejor a estas poblaciones. Las identidades tnicas que durante mucho tiempo se estigmatizaron ahora se reivindican: de hecho, la parte de la poblacin que se declara indgena aument entre los censos de los aos 1990 y los de los aos 2000. Por consiguiente, la cuestin del desarrollo ya no puede estudiarse nicamente a nivel del conjunto de la poblacin, tambin debe tomar en cuenta esta diversidad. Es un desafo social as como poltico que cuestiona el funcionamiento de las democracias.

El medio ambiente: un capital que se debe preservar y valorizar


Las condiciones ambientales son, sin duda, una de las principales ventajas de Amrica Latina dado lo bien dotado que est el continente en materia de recursos naturales renovables y no renovables. La densidad demogrfica relativamente baja, los espacios disponibles para la extensin de cultivos, los recursos acuferos, son atributos bien identificados y muy codiciados. Es ms difcil valorizar la biodiversidad, los paisajes, las condiciones climticas. A pesar de ello, el desarrollo econmico de Amrica Latina se ha hecho en detrimento de las condiciones medioambientales y se ha traducido en una degradacin de sus tierras, en una disminucin de las superficies forestales, en situaciones agudas de

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 15 ]

Introduccin
A SAVOIR

contaminacin del aire y del agua, en prdidas de biodiversidad y en una exposicin a riesgos de origen entrpico, en particular en las zonas urbanas. Por lo tanto, todava queda por recorrer un largo camino antes de que Amrica Latina pueda emprender la va de un crecimiento verde. No obstante, bajo presin de las opiniones pblicas nacionales e internacionales cada vez ms atentas y exigentes, los Estados han avanzado en materia de proteccin de la naturaleza as como en su manera de tratar los principales problemas ambientales. Desde ese punto de vista, la extensin y la mejora en la gestin de las zonas protegidas y, ms generalmente, la creacin de legislaciones ambientales, van por buen camino. El sector del medio ambiente se ha convertido en un importante mbito de expresin y de movilizacin social as como en un rea para experimentar gobernanzas que vinculen a protagonistas pblicos y privados, instituciones nacionales e internacionales. El tema de la organizacin territorial ocupa un lugar central en esta evolucin. Se trata de un tema en el que los desafos rebasan al campo mismo del medio ambiente para cuestionar las formas de la accin pblica.

Democracias perfectibles pero enraizadas


Las democracias latinoamericanas son imperfectas como lo son todas las democracias, an las ms avanzadas. Ahora bien, despus de los episodios de dictaduras militares de los aos 1970 y 1980, la transicin democrtica se llev a cabo en todos los pases segn esquemas y ritmos diversos, provocando nuevas formas de constitucionalismo. Contrariamente a otras regiones del mundo, Amrica Latina cuenta con una verdadera tradicin en la reflexin sobre las constituciones, que remonta a la poca posterior a las independencias: Diego Portales en Chile o Juan Bautista Alberdi en Argentina encarnan esta tradicin del siglo XIX. De modo que la democracia formal, asentada en una constitucin, no es algo ajeno en este continente apegado al legalismo de las formas. Las transiciones democrticas de los aos 1980 y 1990 se esforzaron en saldar pasivos, en particular al abrir difcilmente el tema de las violaciones de los derechos humanos, en lo cual se opusieron a las instituciones militares. Esta operacin de catarsis est lejos de haber terminado. Ello no ha impedido que los gobiernos latinoamericanos retomen aquellos viejos vicios del presidencialismo exacerbado, encarnado por diferentes personalidades y aplicado a diferentes niveles, segn los pases. Este presidencialismo est inscrito en las constituciones que confieren al presidente un amplio poder e incluso en los sistemas

[ 16 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

Introduccin

de partidos que no estn lo suficientemente estructurados como para hacer contrapeso en el seno de los parlamentos. Sin embargo, se modera gracias a la limitacin de mandatos a uno o dos periodos salvo en Venezuela y, obviamente, en Cuba. No obstante, los Estados latinoamericanos han podido avanzar por la va de la descentralizacin a nivel de las regiones y de los Estados tanto en los pases federales como en los Estados unitarios que han implementado medidas de descentralizacin. De esta manera las grandes ciudades se han convertido en lugares de fortalecimiento para los procedimientos democrticos, de inventiva, de participacin y de consolidacin de la ciudadana, en torno a desafos y en niveles que cada habitante puede percibir de manera ms inmediata. A pesar de estos avances, el poder poltico sigue estando bajo influencia de la corrupcin y de la violencia que con frecuencia van de la mano. La infiltracin de las mafias en los Estados, en particular de las mafias relacionadas con el trfico de drogas, ha tenido un efecto deletreo sobre la organizacin del poder. En varias regiones, sobre todo en Centroamrica, en Colombia y en Mxico, donde las bandas criminales reclutan a jvenes, la violencia se ha instalado de manera duradera. Por lo tanto, la cuestin de la democracia no se limita ni a la manera de ejercer la ciudadana dentro del respeto de la diversidad, ni a los equilibrios de los poderes entre los diferentes niveles: incluye tambin la capacidad de los gobiernos para garantizar la seguridad de sus conciudadanos y el respeto de sus derechos.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 17 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


Carlos QUENAN y Edgardo TORIJA-ZANE

Resumen
Con una poblacin cercana a los 550 millones de habitantes y una mayora de pases con ingreso intermedio, Amrica Latina que representa el 8.1 % de la poblacin del planeta, el 7.5% del PIB mundial y el 5% del comercio internacional, no se ha destacado en las ltimas dcadas por el dinamismo de su crecimiento econmico. En particular, desde los aos 1980 se ha observado un recrudecimiento de las crisis monetarias y financieras en la regin. A partir de entonces, en Amrica Latina se agrav el carcter mediocre y voltil del crecimiento as como se acentu la brecha con los pases ms desarrollados a nivel del ingreso por habitante. No obstante, en el marco de un contexto internacional favorable en los aos 2000, la regin tuvo un crecimiento ms dinmico y redujo su vulnerabilidad financiera, lo que le permiti resistir a la crisis econmica internacional que se desencaden en 2007. As, despus de la recesin de 2009, que finalmente result moderada, se observ el inicio de una recuperacin bastante vigorosa y la regin latinoamericana registr un crecimiento de 6% en 2010. El fuerte crecimiento econmico y la alta rentabilidad que registr la regin en comparacin con los principales centros financieros, dieron origen a una llegada masiva de capitales que ha favorecido la apreciacin de las monedas latinoamericanas. Consolidar la recuperacin en curso y abrir un nuevo ciclo de actividad econmica sostenible depende, ms all de un contexto internacional que sigue siendo muy inestable, de la capacidad de los pases latinoamericanos para enfrentar los problemas que pueden obstaculizar la dinmica del crecimiento. A pesar de la diversidad de las situaciones nacionales, en casi todos los pases de la regin se observa que el mercado laboral incluye una alta proporcin de empleos de baja calidad, que los diferentes sectores de la economa (gobierno, bancos, empresas) enfrentan dificultades de financiamiento y que hay un subdesarrollo del sistema financiero. En cuanto a la insercin comercial exterior, se observa tambin que el grado de concentracin geogrfica

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 19 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

disminuye y, al menos hasta los aos 1990, que hay diversificacin en trminos de productos exportados. La disminucin de esta concentracin y la evolucin de la diversificacin en trminos de producto son resultado, en gran medida, de la creciente importancia que ha cobrado la llegada de China, desde los aos 2000, como socio comercial de Amrica Latina. En resumen, identificamos cuatro obstculos principales que limitan el potencial de crecimiento de la regin: la volatilidad del crecimiento, los resultados mediocres en materia de productividad, el progreso an muy insuficiente a nivel de la innovacin y el nivel relativamente bajo del ahorro y de la inversin internos. Dentro de este marco, las perspectivas de crecimiento a mediano y a largo plazo dependen fundamentalmente de la evolucin del contexto internacional y de una serie de variables internas, en particular de la tasa de inversin. En un contexto de crecimiento mundial moderado, en nuestra hiptesis central prevemos para el periodo 2010-2020 que la actividad econmica en Amrica Latina se incremente a un ritmo de 4.4% en promedio anual asociado a una tasa de inversin de 22% para el conjunto de la regin. Se trata de una hiptesis ms bien optimista en trminos histricos pero insuficiente desde el punto de vista de los imperativos de la regin, en particular en trminos sociales.

[ 20 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Introduccin
Con una poblacin cercana a los 550 millones de habitantes y una mayora de pases con economas de ingreso intermediario, Amrica Latina que representa el 8.1 % de la poblacin del planeta, el 7.5% del PIB mundial y el 5% del comercio internacional, no se ha distinguido en las ltimas dcadas por el dinamismo de su crecimiento econmico. Desde la segunda mitad del siglo XIX cuando se integraron de manera perdurable en la economa mundial, los pases latinoamericanos se han estabilizado en una posicin intermedia dentro de la jerarqua econmica mundial. Sin embargo, a partir de los aos 1980 se observ en la regin un recrudecimiento de las crisis monetarias y financieras. Desde entonces, el carcter mediocre y voltil del crecimiento en Amrica Latina se agrav y la brecha con los pases ms desarrollados se acentu. No obstante, gracias al contexto internacional favorable de los aos 2000, la regin tuvo un crecimiento ms dinmico y redujo su vulnerabilidad financiera lo que le permiti resistir a la crisis econmica internacional que se desencaden en 2007. Por lo tanto, ahora se trata de saber si, tras los choques externos desfavorables registrados durante la fase ms aguda de la crisis internacional, la regin es capaz de sentar las bases de un crecimiento robusto y sostenido. Al destacar los rasgos sobresalientes de los resultados macroeconmicos de la regin durante las ltimas tres dcadas, no hay que olvidar que existe una gran diversidad de situaciones nacionales. Las caractersticas comunes del conjunto de la regin, que vamos a considerar bajo la forma de hechos estilizados, coexisten con una gran diversidad de trayectorias nacionales sobre todo en materia de organizacin del mercado laboral, del peso y del papel del Estado, as como de la articulacin entre dinmica interna y tipo de insercin internacional. Nuestros anlisis toman en cuenta principalmente las siete grandes y medianas economas de la regin, es decir Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela que representan ms del 90% del PIB de Amrica Latina as como Bolivia, Ecuador y Uruguay. El caso de otros pases se abordar de manera puntual segn la temtica estudiada. Despus de presentar las grandes tendencias histricas, destacaremos las especificidades del ciclo de fuerte crecimiento de 2003-2008, interrumpido por los choques desfavorables que se produjeron a raz de la crisis econmica internacional. Sin embargo, gracias a las polticas macroeconmicas rigurosas y a una reduccin de los factores de vulnerabilidad en la mayora de los pases latinoamericanos, la regin supo resistir a las turbulencias internacionales: no hubo crisis financieras y la recesin fue moderada si se compara con la de otras zonas del mundo.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 21 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

No obstante, la disminucin de la vulnerabilidad financiera y la existencia de mrgenes de maniobra para llevar a cabo polticas contracclicas son tan slo algunas de las componentes de las estrategias de desarrollo. Para profundizar nuestro anlisis sobre los factores determinantes del crecimiento y del desarrollo de la regin, vamos a examinar las tendencias en materia de distribucin del ingreso y del funcionamiento del mercado laboral, los modos de financiamiento de la economa y de la evolucin del sistema financiero, as como los rasgos destacados de la insercin comercial externa. A modo de conclusin, en la ltima seccin vamos a examinar los principales obstculos estructurales del desarrollo econmico de la regin. Tomando en cuenta los retos que se presentan y que constituyen los grandes desafos econmicos del desarrollo de los pases latinoamericanos, finalmente nos interesaremos en las perspectivas de crecimiento a mediano y largo plazo.

1.1. El crecimiento econmico de Amrica Latina en una perspectiva histrica


Desde la poca de las independencias de la mayora de las naciones latinoamericanas que se llevaron a cabo durante las dos primeras dcadas del siglo XIX, los resultados y el modelo de desarrollo econmicos de la regin han pasado por diversas etapas. En una primera fase, que corresponde al periodo de 1820 a 1870, en el que Amrica Latina apenas representaba de 2 a 2.5% del PIB mundial, la diferencia entre el ingreso por habitante de esta regin y el de las zonas ms desarrolladas del mundo se increment (Maddison, 2001). En una segunda fase, esta diferencia se estabiliz durante un siglo: en promedio, entre 1870 y 1980, el ingreso por habitante de la regin fue equivalente al 30% del registrado en las zonas ms desarrolladas (CEPAL, 2008). Esto corresponde a dos etapas bien distintas. La primera, que va de 1870 hasta la gran crisis que inici en 1929, corresponde a la apertura y a la insercin sostenida en la economa mundial a travs de la exportacin de materias primas mineras y agrcolas hacia los grandes centros desarrollados de la poca. Esta etapa de insercin en la economa mundial corresponde a lo que se llama con frecuencia la primera globalizacin que se vio favorecida por la revolucin en los transportes y estuvo vinculada al auge que registraron en la regin las inversiones extranjeras directas de origen britnico, principalmente en el sector de las infraestructuras. El dinamismo econmico fue particularmente significativo en los pases del Cono Sur: en Chile y sobre todo en Argentina y en Uruguay, exportadores de carne y de productos agrcolas caractersticos de los climas templados.

[ 22 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Cuando este modo de desarrollo se agot debido a la gran crisis econmica internacional de los aos 1930, la regin tuvo una segunda etapa de sostenido crecimiento a partir de los aos 1940-1950. Esta, que se llevo a cabo entre finales de la segunda guerra mundial y finales de los aos 1970, corresponde a la implantacin y a la consolidacin de regmenes de crecimiento ms autocentrados y asociados a la implementacin de estrategias de industrializacin por sustitucin de las importaciones. Durante este periodo, la diferencia entre el PIB por habitante de la regin y el de los pases ms avanzados se estabiliz a pesar de que la regin tuvo un crecimiento dinmico (algo ms de 5% en promedio anual entre 1950 y 1980). De hecho, los pases ms avanzados Estados Unidos, Europa Occidental y Japn registraron tambin un aumento continuo de su actividad econmica durante los Treinta Gloriosos, es decir las tres dcadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Por lo que este periodo se caracteriz, en la regin, por la ausencia de catch-up en trminos globales: el PIB por habitante de la regin aument de 3% en los aos 1950-1980 es decir un ritmo de crecimiento ligeramente inferior al del grupo de pases ms desarrollados representados por los que hoy integran el G7 [ 3 ]. Sin embargo existe, al igual que en el periodo que va de finales del siglo XIX a las primeras dcadas del siglo XX, una diversidad de trayectorias nacionales y algunos pases como Mxico y sobre todo Brasil economas de gran tamao que favorecen la expansin del mercado interior y de la industrializacin registraron un proceso de catch-up durante esta fase (cuadro 1). En cambio, a partir de los aos 1980 y hasta los aos 2000, se observ un verdadero retroceso relativo de la regin como resultado de la crisis del modelo de desarrollo vinculado con la industrializacin por sustitucin de las importaciones (o sea de la produccin local de bienes industriales anteriormente importados) y con el fortalecimiento del mercado interior. An cuando registraba tasas de crecimiento ms que respetables, la regin se caracteriz por desequilibrios crecientes a nivel macroeconmico (sobre todo con una inflacin alta y creciente en varios pases de la regin), a nivel de presupuesto y a nivel exterior. Los lmites de este modo de desarrollo fueron evidentes a partir de la crisis de la deuda de las cuentas externas que se desencaden por las dificultades que tuvo Mxico, en agosto de 1982, para cumplir con sus compromisos externos. Debido al peso de la restriccin financiera consecutiva a la crisis de la deuda externa, la mayora de los pases latinoamericanos que se vieron marginalizados de manera duradera en los mercados internacionales de capitales tuvieron que adoptar medidas de austeridad durante los aos 1980. Al mismo tiempo, en un contexto de nuevas
[3] Se trata de Alemania, Canad, Estados Unidos, Francia, Inglaterra, Italia y Japn.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 23 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

controversias tericas sobre el tema del crecimiento y del desarrollo, adoptaron el enfoque liberal preconizado por las instituciones financieras internacionales. Con el objetivo de promover la emergencia de economas regidas por las leyes de la competencia, ms abiertas y competitivas, las polticas de ajuste y las reformas estructurales se generalizaron. Dentro de esta perspectiva, la inversin privada y las exportaciones se convertan en motores del crecimiento y favorecan as el regreso de la viabilidad financiera externa. Con las privatizaciones y el repliegue del Estado, con la desregulacin de la economa en particular la liberalizacin financiera interna y externa y la apertura al mercado internacional, el objetivo era establecer un nuevo entorno institucional y una amplia restructuracin de la oferta. En un contexto de austeridad y de restriccin financiera externa, los aos 1980 fueron finalmente una dcada perdida para el desarrollo: el PIB por habitante registr una tasa de crecimiento, en promedio anual, de -0.4% lo que, por supuesto, acrecent la diferencia del ingreso per cpita con los pases desarrollados en tanto los pases emergentes como China iniciaban un proceso de catch-up rpido que prosigui durante los aos 1990 y 2000 (vase cuadro 1). En lo esencial, esta situacin no cambi en los aos 1990. Por supuesto los pases de la regin reintegraron los mercados internacionales de capitales debido, por una parte, a la renovada confianza que manifestaron los inversionistas internacionales gracias a las reformas implementadas en la mayora de esos pases y, por otra parte y sobre todo a los cambios operados en la coyuntura financiera internacional a principios de los aos 1990, en particular las bajas tasas de inters en vigor en Estados Unidos que incrementaron el atractivo de los rendimientos que ofrecan los pases latinoamericanos. Por lo tanto, la afluencia masiva de capitales extranjeros aunada a los esfuerzos realizados a nivel del ajuste interno indujo una nueva dinmica macroeconmica y un repunte del crecimiento pero, al mismo tiempo, dio origen a efectos perversos y a riesgos significativos para el conjunto de los pases que tienen acceso a los mercados financieros internacionales. En efecto, en un contexto de liberalizacin financiera y de abandono progresivo de las restricciones de convertibilidad, la crisis mexicana de diciembre de 1994 llamada crisis tequila revel los riesgos que corran los pases que se caracterizaban por una apertura financiera total, un sistema bancario poco slido, una fuerte apreciacin del cambio real y una agravacin del dficit de la cuenta corriente. Luego, el efecto de contagio suscitado por la crisis mexicana qued ampliamente rebasado por el impacto negativo que tuvieron las crisis asitica y rusa de 1997-1998 en el conjunto de las economas emergentes y en particular en las economas de Amrica Latina (principalmente a travs de los choques comerciales y financieros desfavorables). De esta manera, se observaron nuevas crisis monetarias y/o financieras en los pases latinoamericanos (en particular en Brasil en 1999, Ecuador en 2000, Argentina en 2001, Uruguay en 2002, etc.) que afectaron fuertemente el crecimiento a finales de los aos

[ 24 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

1990 y a principios de los aos 2000, a tal grado que se habla de una semi-dcada prdida 1998-2002. En resumen, dentro de un marco de inestabilidad financiera creciente, los aos 1990 constituyen, en trminos de resultados del crecimiento, una prolongacin de los aos 1980. Por ello durante estas dos ltimas dcadas, ms que sentir la ausencia de la recuperacin, en la regin se acentu esa brecha que la separa de las zonas ms desarrolladas (vase cuadro 1). Ms an, el resultado en materia del crecimiento fue muy decepcionante en comparacin con otras zonas emergentes y en desarrollo (grfico 1). Slo algunas pequeas economas como Bolivia, Trinidad y Tobago, Repblica Dominicana escaparon, a partir de los aos 1990, de la mediocridad que caracteriz a la regin hasta principios de los aos 2000 (ver cuadro 1), adems de Chile que registr un ciclo de fuerte crecimiento a partir de la mitad de los aos 1980 y pas a ser considerado por muchos como un modelo o un ejemplo a seguir. Obviamente, an cuando existe una gran diversidad de recorridos econmicos nacionales, la fragilidad y la inestabilidad del crecimiento latinoamericano as como las graves crisis monetarias y financieras que afectaron a la regin, marcaron el final del consenso que se forj en los aos 1990 en torno a la pertinencia de las reformas estructurales, es decir sobre las propuestas del Consenso de Washington [ 4 ]. Este cuestionamiento dio origen a nuevos debates sobre las polticas econmicas, sobre los regmenes de cambio, los objetivos y modalidades de la liberalizacin financiera. Ms ampliamente, los aos 2000 se destacaron por nuevos planteamientos tericos y prcticos sobre las estrategias de desarrollo a seguir. En trminos ms generales, se busca un nuevo equilibrio entre crecimiento y equidad as como un enfoque y un discurso que tiendan a promover un papel ms activo del Estado, en particular en la regulacin de los regmenes de crecimiento [ 5 ]. A nivel de los resultados macroeconmicos, la situacin de los aos 1980 y 1990 contrasta con la que prevalece a partir de 2003. En efecto, contar con un contexto internacional favorable fue una condicin decisiva para que se iniciara un ciclo de
[ 4 ] La expresin Consenso de Washington , utilizada por primera vez por el economista John Williamson a finales de los aos 1980 (Williamson, 1990) se refiere al proceso de convergencia intelectual desarrollado a partir de las ideas preconizadas por la administracin de los Estados Unidos (en particular del Tesoro), y por la tecnocracia de las instituciones multilaterales (FMI y Banco Mundial) en relacin a la necesidad de adoptar en los PED, despus de la crisis de la deuda, polticas de gestin macroeconmica rigurosas y de liberalizacin. El citado Consenso se traduce en una decena de recomendaciones (disciplina presupuestaria, liberalizacin comercial, seguridad jurdica). Adems del trabajo de Williamson sobre el Consenso de Washington vase sobre el tema: Adelman (2001), Boyer (2002) y CEPAL (2002). [ 5 ] Ver por ejemplo Ffrench-Davis (2005). Una presencia ms importante del Estado no se traduce forzosamente por un regreso del nacionalismo econmico (nacionalizaciones masivas) salvo en los casos de Argentina, Bolivia y Venezuela (en distintos grados).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 25 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

crecimiento indito entre 2003 y 2008. En este nuevo ciclo, Amrica Latina reanud con una tasa de crecimiento cercana al 5%. El conjunto de la regin, formada principalmente por pases de ingreso intermedio salvo algunas excepciones con un nivel de desarrollo humano medio [ 6 ], registr una fase de recuperacin. (Vase cuadros 1 y 2 y grfico 2 . )

Cuadro
Pas/regin

PIB/habitante y catch-up econmico


Catch-up " (diferencia de crecimiento en relacin al G7, puntos porcentuales) PIB por habitante, 2008, USD

Tasa de crecimiento anual media (%)

1950-1980 1981-1990 1991-2002 2003-2008 1950-1980 1981-1990 1991-2002 2003-2008

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Republica Dominicana Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela Amrica Latina PED China G7

1.4 4.7 3.9 1.6 2.6 3.4 3.6 1.7 n.d. n.d. 1.4 0.3 2.8 3.4 2.3 3.2

- 1.3 0.1 0.2 2.6 1.4 - 0.5 - 0.7 -4 0.2 - 3.3 - 0.5 -1 - 0.4 1.5 8.7 2.4

0.7 3.5 1.4 4.4 0.7 - 0.3 1.2 1.8 3.8 4.2 1.7 - 0.6 1.1 4.3 8.4 1.6

7.4 4.4 2.7 3.6 3.7 4.2 2 5.7 4.24 7.7 5.5 5.4 4.5 3.5 10.1 1.4

- 1.8 1.5 0.7 -1.6 -0.6 0.2 0.4 - 1.5 n.d. n.d. - 1.8 - 2.9 -0.4 0.2 -0.9

- 3.7 - 2.3 - 2.2 0.2 -1 - 2.9 - 3.1 - 6.4 - 2.2 - 5.7 - 2.9 - 3.4 - 2.8 - 0.9 6.3

- 0.9 1.9 - 0.2 2.8 - 0.9 - 1.9 - 0.4 0.2 2.2 2.6 0.1 - 2.2 - 0.5 2.7 6.8

6 3 1.3 2.2 2.3 2.8 0.6 4.3 2.8 6.3 4.1 4 3.1 2.1 8.7

8 320 1 718 9 830 11 330 4 180 4 220 9 010 4 810 5 160 20 550 12 040 7 060 n.d. n.d. 3 325 n.d.

Fuente: CEPII, CEPAL y Global Insight.

[6] El ndice de desarrollo humano, o IDH, es un ndice estadstico compuesto (salud y longevidad, educacin y nivel de vida), creado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en 1990 para evaluar el nivel de desarrollo humano de los diferentes pases. El ndice va de 0 (ms bajo) a 1 (el nivel ms alto de desarrollo humano).

[ 26 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Cuadro
Rango

PIB/habitante y desarrollo humano


Indicador de desarrollo humano 0.878 0.866 0.865 0.854 0.844 0.813 0.807 0.806 0.806 0.761 0.729 Clasificacin PIB por habitante 11,330 8,320 12,040 9,010 7,060 9,830 4,180 4,810 4,220 2,200 1,718 Clasificacin mundial 47 56 45 54 66 53 78 70 85 98 101

Chile Argentina Uruguay Mxico Venezuela Brasil Colombia Per Ecuador Paraguay Bolivia
Fuente: ONU y IHS-Global Insight.

44 49 50 53 58 75 77 78 80 101 113

Grfico

PIB real (ndice 1960 = 100)


Amrica Latina Asia-Pacfico Medio Oriente y Magreb

Unin Europea Estados Unidos


500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 1980

1990

2000

Fuente: Maddison, University of Groningen.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 27 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

Grfico
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 1960 1961-1970 promedio de 5.1%

Amrica Latina: PIB real (%)


10 2003-2008 promedio de 4.8% 8 6 4 1971-1980 promedio de 5.8% 1981-1990 promedio de 1.8% 2 0 -2 -4 1970 1980 1990 2000

1991-2000 promedio de 2.5%

Fuente: Maddison, University of Groningen y CEPAL.

Recuadro

Chile: una economa slida pero con un dinamismo decreciente

Chile, que con frecuencia es citado como ejemplo, incluso presentado como modelo, tuvo un crecimiento fuerte desde mediados de los aos 1980 gracias a las reformas estructurales lanzadas a mediados de los aos 1970 cuando el golpe de estado que puso fin al gobierno de Salvador Allende (1970-1973) provoc una ruptura radical del marco institucional en vigor. Pero contrariamente a lo que generalmente se piensa, atribuir el xito de la economa chilena a los beneficios de la aplicacin de un enfoque liberal puro es por lo menos inexacto. Los buenos resultados que tiene la economa chilena desde 1984 resultan de una combinacin de factores que ha provocado un crculo virtuoso. El modelo que prevaleci hasta principios de los aos 1970 se enfrentaba a la persistencia de una insercin comercial mono-exportadora (exportaciones de cobre) lo que se traduca en crisis recurrentes de la balanza de pagos, en ahorro e inversin bajos, en la atona de la produccin agrcola y en la sobre-indexacin de los salarios en relacin a la productividad. En un contexto de dficit presupuestario importante y de fuertes tensiones en torno a la distribucin de ingresos, el resultado fue un rgimen de bajo crecimiento y de inflacin alta.

[ 28 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

El dinamismo de la actividad econmica y de la acumulacin, a partir de la segunda mitad de la dcada de 1980, se bas en la flexibilidad salarial y en la prdida de influencia de los sindicatos que permitieron orientar el reparto de ingresos a favor de los beneficios. En un marco de apertura comercial y de estabilidad macroeconmica, sumamente favorable a la expansin del sector privado, el aumento de las inversiones fortaleci las transformaciones efectuadas en el sector agrcola, en la dcada de 1960, a raz de la reforma agraria. Lo cual permiti consolidar al sector de las exportaciones agrcolas y agroindustriales. Estas transformaciones son las que dan origen a un rgimen de inflacin baja y de fuerte crecimiento. Desde la dcada de 1980, el crecimiento es impulsado por la inversin y por las exportaciones. De hecho, Chile adopt una estrategia de nichos en los sectores de materias primas o con poco grado de elaboracin (frutas, pescados frescos, refrigerados o congelados, vinos, harina de pescado, madera, pasta de papel) que ampli la especializacin tradicional que giraba en torno al cobre. La insercin comercial de Chile tambin se orient hacia una mayor diversificacin del destino geogrfico de las exportaciones, en particular hacia Asia. Si en los aos 1990 los gobiernos civiles elegidos despus de la dictadura militar (1973 -1989) mantuvieron las caractersticas esenciales del nuevo rgimen de crecimiento, tambin adoptaron polticas que tenan por objetivo fortalecer la demanda interna y modernizar las infraestructuras. Adems reformaron la poltica fiscal, modificaron la legislacin laboral, prestaron mayor atencin a los aspectos sociales y trataron de controlar los movimientos internacionales de capitales. Mientras que la mayora de los pases de la regin registraron resultados mediocres durante los aos 1980 y 1990, Chile tuvo un largo ciclo de crecimiento entre 1984 y 1997 con un aumento de 7% del PIB en promedio anual, lo que le permiti reducir considerablemente la pobreza aunque no impidi que las desigualdades se acrecentaran. Despus de la interrupcin que se produjo en este ciclo debido al choque externo desfavorable de la crisis asitica de 1998, el crecimiento no recuper el dinamismo que tuvo durante los aos 1990. Las finanzas pblicas se mantienen sanas, la deuda pblica es baja y el sistema financiero slido, lo que se traduce en una persistente reduccin de la vulnerabilidad financiera que explica la resistencia de este pas frente a la crisis econmica internacional que comenz en 2007. Pero ante la realidad de un crecimiento menos dinmico (entre 2000 y 2007, el PIB creci de 3,7% en promedio anual) las autoridades buscan fortalecer la investigacin y la innovacin de manera a fomentar, en lo futuro, una mayor diversificacin del aparato productivo.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 29 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

1.2. Los aos 2000: crecimiento econmico, mejoramiento de la gestin macroeconmica y resistencia a la crisis internacional
Durante los aos 2000, el auge del crecimiento se conjug de manera excepcional si se consideran los resultados de las economas latinoamericanas durante las ltimas dcadas con excedentes de la cuenta corriente (grfico 3). Bajo otros trminos, durante las fases de expansin de la actividad econmica, el aumento de las importaciones, ms rpido que el de las exportaciones, se traduca en general por un dficit exterior que poda bloquear el crecimiento si las condiciones de financiamiento se volvan problemticas. Adems, desde los aos 1970 las fases durante las cuales las economas de la regin registraron una aceleracin del crecimiento segunda mitad de la dcada de los aos 1970 y una parte del decenio de los aos 1990 coincidieron con importantes entradas de capitales (grfico 4) que constituyeron el preludio de graves crisis monetarias y financieras. En la fase 2003-2008, el incremento en las exportaciones de materias primas y en los precios de estos productos, respaldado por el dinamismo de la demanda asitica y sobre todo china, permiti a los pases de la regin en particular los pases de Sudamrica cuya especializacin internacional conlleva fuertes ventajas comparativas en el sector primario [ 7 ] evitar que surgiera alguna restriccin financiera externa. En otras palabras, el comportamiento de la actividad econmica en el periodo 20032008 estuvo ms vinculado a la evolucin favorable de los trminos del intercambio que al ciclo financiero (entradas o salidas netas de capitales).

[ 7 ] En particular Argentina y Brasil en los sectores agrcola y agroalimentario, Chile en lo que concierne al cobre, Per en materia de metales as como Venezuela y Ecuador para el petrleo.

[ 30 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Grfico

Amrica Latina: PIB real (%, eje horizontal) y saldo corriente (% del PIB, eje vertical)
2 2005 2004 0 0 2003 1990 1991 -2 1995 2001 1999 -4 1998 1996 2000 1992 1997 1993 1994 4 2008 2002 2007 8 2006

2009

Fuente: EIU.

Grfico

Amrica Latina: PIB real y flujo de capitales


Crecimiento del PIB (%, esc. D)
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5

Saldo financiero (miles de millones USD, esc. I


120 100 80 60 40 20 0 -20 -40 1980 1985 1990 1995

2000

2005

Fuente: Maddison, University of Groningen y CEPAL.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 31 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

Dado que la importancia que tiene un entorno internacional favorable como elemento de explicacin en la recuperacin de las economas latinoamericanas no se plantea como tema de discusin, la cuestin es entender, de manera ms precisa, cul es el peso respectivo que ejercen las dinmicas internas y las condiciones exteriores en el ciclo de crecimiento 2003-2008 (Osterholm et al., 2007). Utilizando un modelo de vectores autoregresivos (VAR) con datos trimestrales para el periodo 1994 a 2006, estos autores tratan de medir la influencia de los factores externos en las variaciones del PIB de Latinoamrica. Observan que entre 50% y 60% de la variacin del PIB de la regin se explica por los choques externos. Si el problema se aborda desde el ngulo de la contribucin al crecimiento de las diferentes componentes del PIB (consumo privado de los hogares, gastos de consumo de las administraciones pblicas, inversin, exportaciones), se observa que el peso de la demanda externa (bruta) explica por lo menos un 40% del crecimiento econmico de pases como Mxico, Chile, Bolivia y Brasil en el ciclo de crecimiento 20032008, y ello tomando en cuenta nicamente los efectos directos (esta cifra est subestimada si se incluye la inversin de los sectores cuya produccin se orienta hacia la exportacin). En otros pases como Argentina o Venezuela, que registraron un crecimiento del PIB real bastante extraordinario (49.8% y 62.8% respectivamente entre 2003 y 2009), el crecimiento est vinculado, en buena parte, a una demanda interna que se regener despus de las severas crisis que estos pases sufrieron a principios de la dcada del 2000 (cuadro 3 y grfico 5).

Cuadro

3 Oferta y demanda agregada a precio constante

Oferta y demanda agregada a precio constante (variacin entre 2008 y 2003 en %)


Consumo Privado Pblico Inversin Exportaciones Demanda PIB agregada Importaciones Oferta global

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay Venezuela

49,2 21,6 29,6 38,0 27,9 31,0 23,8 36,1 35,3 96,1

31,9 18,7 16,9 28,7 22,9 31,4 5,7 32,9 19,7 56,8

133,7 52,6 99,7 82,2 97,3 65,7 19,8 126,6 105,0 334,8

45,4 48,2 39,7 37,8 52,1 43,8 40,3 53,7 74,6 3,5

58,5 30,8 37,5 44,1 40,7 41,0 24,7 52,5 50,1 99,9

49,8 26,5 26,5 26,9 30,4 31,9 18,2 44,5 37,6 62,8

167,0 45,4 105,6 97,2 92,1 64,3 49,0 99,8 103,9 287,1

58,5 30,8 37,5 44,1 40,7 41,0 24,7 52,5 50,1 99,9

[ 32 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Factores explicativos de la dinmica macroeconmica entre 2003 y 2008 Contribucin de los diferentes rubros de cuentas nacionales al crecimiento de la oferta y la demanda global (puntos de crecimiento).
Consumo Privado Pblico Inversin Exportaciones Demanda PIB agregada Importaciones Oferta global

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay Venezuela

29.9 12.4 15.8 18.0 15.5 15.1 12.5 22.1 20.4 48.1

4.0 1.7 2.3 2.6 3.7 2.0 0.5 2.5 2.0 7.8

18.8 5.7 10.6 13.1 14.6 12.8 3.6 19.4 13.3 43.2

5.8 11.0 8.8 10.4 6.9 11.0 8.1 8.5 14.5 0.8

58.5 30.8 37.5 44.1 40.7 41.0 24.7 52.5 50.1 99.9

46.2 20.6 22.8 20.3 25.3 22.9 14.4 38.0 30.5 52.4

12.3 10.2 14.8 23.8 15.4 18.1 10.4 14.5 19.6 47.6

58.5 30.8 37.5 44.1 40.7 41.0 24.7 52.5 50.1 99.9

Fuente: estimaciones de los autores, datos de Global Insight.

Grfico

Descomposicin del crecimiento del PIB (2003-2008, % de crecimiento)


Inversin Consumo privado Consumo pblico

Exportaciones
60 50 40 30 20 10 0
la ina

bia

il

ia

ile

do

Pe r

ue

ua

as

liv

Ch

nt

ug

ua

ge

lo

Bo

ez

Ur

Ve n

NB: retiramos la componente importada del consumo privado y de la inversin. Por falta de estadsticas detalladas, hicimos la hiptesis de que la mitad de las exportaciones corresponden a productos destinados al consumo y la otra mitad a la compra de bienes de capitales.

Fuente: estadsticas oficiales y clculos de los autores.

Ar

Co

Ec

Br

i co

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 33 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

La crisis econmica global interrumpi el ciclo de crecimiento 2003-2008. En efecto, como lo hemos destacado, la crisis internacional afect fuertemente a Amrica Latina a partir de septiembre del 2008 provocando una reaccin casi instantnea de las variables financieras, an cuando este efecto fue, finalmente, de corto alcance (Baduel, Ordoez y Quenan, 2010): en su mayora estas variables registraron una rpida recuperacin a partir del segundo trimestre de 2009 y la mayora de los pases no tuvieron que enfrentar una interrupcin duradera del financiamiento externo. As, entre septiembre del 2008 y marzo del 2009 se observ un aumento generalizado de las primas de riesgo de los bonos soberanos. Desde marzo del 2009 la situacin mejora gracias a la disminucin de la aversin del riesgo y a una abundante liquidez global. Lo cual provoc el regreso de los flujos de capitales hacia la regin y dio a la mayora de los pases latinoamericanos un acceso ms fcil a los mercados internacionales del crdito. Asimismo, las monedas de los pases de la regin sufrieron una sensible depreciacin a finales del 2008/principios del 2009 antes de observar una nueva apreciacin general a partir de marzo/abril del 2009. En paralelo, despus de la profunda depresin de las bolsas locales a finales del 2008, se observ a partir de marzo del 2009 una rpida recuperacin del dinamismo de la mayora de las plazas financieras latinoamericanas. Los efectos negativos de la crisis internacional se sintieron tambin y sobre todo a travs del canal comercial. De manera que en Amrica Latina la crisis se reflej en el fuerte deterioro de los intercambios comerciales tanto en volumen como en valor. Por el lado del volumen de las exportaciones, la CEPAL calcula que las exportaciones regionales disminuyeron en un 9% en 2009. Debido principalmente al derrumbe de la demanda internacional (en particular de los pases industrializados), las cantidades exportadas registraron una cada fuerte, sobre todo en los pases exportadores de bienes manufacturados que tienen como principal cliente a Estados Unidos (Centroamrica, Mxico). Por el lado de los pases exportadores de commodities la cada del volumen exportado fue menor gracias a que la demanda china se mantuvo. A nivel de valores, los montos intercambiados se vieron afectados entre finales del 2008 y principios del 2009 por la brutal cada de los precios de los productos primarios lo que perjudic directamente a los pases exportadores netos de materias primas. Sin embargo, para los pases importadores netos, la baja de las cotizaciones permiti reducir las tensiones sobre el saldo corriente en un contexto de contraccin del crdito internacional. Los precios de las materias primas, dato clave para ciertas economas de la regin, registraron una notable alza a partir de principios del 2009. El aumento del precio internacional de estos productos fue una bocanada de oxgeno para los pases exportadores de materias primas que tienen un acceso restringido a

[ 34 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

los mercados internacionales de capitales (Argentina, Venezuela) y cuyas finanzas pblicas dependen fuertemente de las ventas externas de esos productos (por ejemplo, Ecuador y Mxico). De modo que an cuando los trminos del intercambio sufrieron un deterioro en el conjunto del ao 2009, ste fue menor a lo previsto inicialmente. Por otra parte, en el conjunto del ao la reduccin de las exportaciones en valor no caus, en las principales economas de la regin, ningn deterioro importante en los saldos de las balanzas comerciales dado que las importaciones tambin se vinieron abajo debido a la recesin. La crisis tambin afect a Amrica Latina a travs del deterioro en el saldo de otras operaciones de la cuenta corriente. Es el caso de las remesas que representan una parte significativa del PIB de ciertos pases de la regin (los pequeos pases de Centroamrica y el Caribe, Ecuador, Mxico, etc.) (ver grficos 6a y 6b). An cuando estos fondos son menos voltiles que otros flujos de capitales, los efectos de la crisis sobre los pases desarrollados (en particular sobre Estados Unidos y Espaa) y sus consecuencias sobre los mercados laborales provocaron una cada en las transferencias de los migrantes latinoamericanos hacia sus pases de origen. Segn las estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), las remesas registraron una baja de 15% en 2009 [ 8 ].

[8] Datos del BID: http://www.iadb.org/news-releases/2010-03/english/remittances-to-latin-america-stabilizingafter15-drop-last-year-fomin-6671.html

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 35 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

Grfico

Amrica Latina: remesas de trabajadores migrantes

(a) miles de millones de dlares


80 70 60 50 40 30 20 10 0 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Fuente: CEPAL.

(b) % del PIB


Repblica Dominicana Salvador
20

Bolivia Ecuador

Mxico

15

10

0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10

Fuente: EIU.

[ 36 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Los choques desfavorables que resultaron de la crisis internacional provocaron una recesin moderada disminucin del PIB de cerca de 2% en 2009: la regin se vio relativamente poco afectada por la crisis si se compara con otras zonas del mundo (grfico 7). Es cierto que, como lo sealan algunos observadores y analistas (Machinea, 2010), si se evalan los efectos de la crisis financiera por medio del nivel de crecimiento de 2009 se podra sobreestimar la capacidad de resistencia de la regin. Si en cambio se evala el impacto de la crisis a travs de la diferencia que hubo entre la dinmica de crecimiento del periodo 2005-2007 (ciclo de fuerte crecimiento de la regin) y la del crecimiento de 2009, Amrica Latina se destaca como una de las regiones que ms fue afectada. En 2009, su crecimiento retrocedi de 7 puntos en relacin al crecimiento promedio anual del periodo anterior (grfico 8). Sin embargo, esta observacin debe relativizarse. Por una parte, debido a un efecto bsico: la brusca desaceleracin del crecimiento latinoamericano se explica esencialmente por el crecimiento muy dinmico que se haba registrado en los aos anteriores a la crisis. Por otra parte, querer evaluar la resistencia de Amrica Latina en su conjunto puede resultar simplista. Se debe tomar en cuenta la diversidad de impactos que produjo la crisis en los diferentes pases de la regin. Cuando algunos pases como Brasil (ver recuadro 2) que tenan un fuerte crecimiento antes de la crisis internacional pudieron resistir, otros se vieron fuertemente afectados. Muy en particular Mxico, que ya tena un crecimiento anmico antes de la crisis (inferior al promedio regional desde el inicio de los aos 2000), result muy vulnerable a los choques de 2008-2009 debido a su estrecha vinculacin econmica con Estados Unidos (ver recuadro 3). Dado que representa cerca del 30% del PIB latinoamericano y que fue el pas de la regin que experiment la mayor recesin en el 2009 (-6.5%), Mxico jal hacia abajo el resultado econmico de la regin. Pero si se excluye a Mxico, las consecuencias de la crisis en Amrica Latina resultan mucho menos dramticas: el crecimiento regional es entonces nulo en 2009 y su desaceleracin mucho menos significativa (algo menos de 5 puntos porcentuales).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 37 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

Grfico
8 6

Tasa de crecimiento en 2009 (%)

Amrica Latina

2.3
0 Asia emergente

- 1.8
frica

-2 -4 -6 -8

- 3.7

- 4.1

- 6.6

Fuente: FMI WEO, abril 2010.

Grfico

Diferencias de crecimiento: promedio 2005-2007 vs 2009 (en puntos porcentuales)


CEI
- 9.7 - 7.2 - 7.0 - 6.0 - 5.4 - 3.8 - 3.2

- 14.6

PECO Amrica Latina Unin Europea Economas desarrolladas Economas en des. frica Asia en des.

Fuente: FMI WEO, abril 2010.

[ 38 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

CEI

PECO

6.6

Unin Europea

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Si bien los choques externos desfavorables fueron de magnitud comparable a los que Amrica Latina enfrent durante la crisis de la deuda exterior a principios de los aos 1980 (OCDE, 2009), la regin resisti mejor a la crisis econmica internacional iniciada en 2007. Evit una recesin ms profunda y pudo hacer frente a las turbulencias internacionales sin sufrir como haba sucedido en el pasado crisis monetarias o financieras. Esta capacidad de resistencia a la crisis es resultado de varios factores convergentes hacia una perspectiva de reduccin de la vulnerabilidad financiera: en la mayora de los pases de la regin observamos que, en los aos 2000, se mejoraron los saldos de las finanzas pblicas y se redujeron los coeficientes de endeudamiento pblico, al tiempo que se fortaleci la situacin financiera exterior gracias a un considerable aumento de las reservas de cambio y a una solidez reforzada de los sistemas bancarios internos. Muy en particular, el buen estado de las finanzas pblicas y los mrgenes de maniobra que tuvieron los gobiernos de los diferentes pases de Amrica Latina en trminos de medidas contracclicas fueron factores decisivos. Ellos permitieron establecer rpidamente estmulos fiscales que, an siendo de menor magnitud que los implementados por los pases desarrollados [ 9 ], y gracias a las polticas monetarias expansionistas que con frecuencia los acompaaron, contribuyeron a mitigar las tensiones recesionistas. An cuando el deterioro muy moderado de los saldos presupuestarios que esto produjo podra reducir los mrgenes de maniobra de futuras polticas de apoyo a la demanda interna, despus de varios aos de mejora las finanzas pblicas estaban bajo control as como el endeudamiento soberano (grfico 9). Por lo tanto Amrica Latina no forma parte de esas zonas y de esos pases que, a corto plazo, podran atravesar graves crisis vinculadas al descontrol de la deuda pblica.

[9] Slo Chile y Per han implementado planes de recuperacin consecuentes, que representaron alrededor de 3% del PIB en 2009.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 39 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

Grfico

Deuda pblica en Amrica Latina (% del PIB)


Deuda pblica interna Deuda pblica total

Deuda pblica externa


70 60 50 40 30 20 10 0 91 93 95 97

99

01

03

05

07

09

Fuente: CEPAL.

Adems, dentro de un contexto de reduccin de la deuda externa y de acumulacin de reservas internacionales (cuadro 4) que se conjug con las necesidades de financiamientos externos relativamente moderados en 2009, no se requiri un ajuste drstico de las cuentas externas. Finalmente, los sistemas bancarios son hoy ms slidos que en los aos 1990: el riesgo de crdito disminuy an cuando en 2009 se observ un aumento de la cartera vencida. La situacin de la mayora de las economas de la regin es satisfactoria en lo que atae al riesgo de liquidez y al riesgo de insolvencia, y se observa una baja exposicin al riesgo de mercado, an cuando los desequilibrios en divisas representan cierta fragilidad para algunos pases [ 10 ]. La mejor relacin entre los prstamos externos netos y el crdito que distribuye el sistema, taln de Aquiles del sistema bancario de numerosos pases emergentes durante la actual crisis internacional, constituye adems un factor de solidez [ 11 ].

[10] En un contexto en el cual el grado de dolarizacin de las economas ha disminuido en trminos generales (Baduel, Koagne, Prat y Rodado, 2010). [ 11 ] Ese fue el caso de numerosos pases de Europa Central y Oriental as como de Corea del Sur.

[ 40 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Cuadro 4

Indicadores de sostenibilidad externa

(a) Deuda externa (en miles de millones USD)


1990 1995 2000 2005 2010

Argentina
Total (miles de millones USD) Corto plazo (miles de millones USD) Pblica (miles de millones USD) Total (% del PIB) 62.2 10.5 46.9 44.0 98.5 21.4 54.9 38.2 140.9 28.3 81.6 49.6 125.0 34.8 54.2 68.2 122.0 26.7 73.1 36.2

Bolivia
Total (miles de millones USD) Corto plazo (miles de millones USD) Pblica (miles de millones USD) Total (% del PIB) 4.3 0.2 3.7 87.8 5.3 0.3 4.5 78.5 5.8 0.4 4.1 68.9 6.9 0.2 4.6 72.3 6.2 0.2 2.8 32.1

Brasil
Total (miles de millones USD) Corto plazo (miles de millones USD) Pblica (miles de millones USD) Total (% del PIB) 119.7 23.7 87.5 25.8 160.5 31.2 98.3 20.9 241.6 31.0 96.1 37.5 187.4 24.0 93.9 21.3 310.0 40.8 99.6 16.0

Chile
Total (miles de millones USD) Corto plazo (miles de millones USD) Pblica (miles de millones USD) Total (% del PIB) 19.2 3.4 10.4 60.1 22.0 3.4 7.2 30.8 37.3 6.2 5.3 49.5 45.4 7.1 9.1 38.4 88.8 20.8 11.6 45.8

Colombia
Total (miles de millones USD) Corto plazo (miles de millones USD) Pblica (miles de millones USD) Total (% del PIB) 17.2 1.4 14.7 36.0 25.0 5.5 13.9 24.0 33.9 2.9 20.8 36.1 37.7 6.2 22.6 26.1 50.9 4.1 35.0 18.3

Ecuador
Total (miles de millones USD) Corto plazo (miles de millones USD) Pblica (miles de millones USD) Total (% del PIB) 12.1 1.8 9.9 n.d 13.9 1.3 12.0 68.8 13.6 0.8 11.2 85.1 17.1 1.7 10.6 45.9 13.9 1.6 7.3 23.4

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 41 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

1990

1995

2000

2005

2010

Mxico
Total (miles de millones USD) Corto plazo (miles de millones USD) Pblica (miles de millones USD) Total (% del PIB) 104.4 16.1 76.0 37.0 165.4 37.3 93.9 53.3 150.9 18.9 81.5 24.0 167.9 6.6 108.5 19.8 186.6 10.0 118.2 18.4

Per
Total (miles de millones USD) 20.0 30.8 28.6 28.9 35.6

Corto plazo (miles de millones USD) Pblica (miles de millones USD)


Total (% del PIB)

5.3 13.6
69.2

9.7 18.9
57.5

3.9 19.2
53.7

3.2 22.5
36.4

5.1 20.8
24.7

Uruguay
Total (miles de millones USD) 4.4 5.3 8.1 14.5 13.8

Corto plazo (miles de millones USD) Pblica (miles de millones USD)


Total (% del PIB)

1.2 3.0
47.5

1.3 3.8
27.5

1.9 5.5
40.4

4.0 7.8
83.2

1.7 11.8
34.1

Venezuela
Total (miles de millones USD) 33.2 35.5 42.0 45.7 57.9

Corto plazo (miles de millones USD) Pblica (miles de millones USD)


Total (% del PIB)

2.0 24.5
68.2

3.1 28.2
45.9

8.2 27.4
35.8

10.1 30.9
31.4

11.3 43.8
28.6

Amrica Latina
Total (miles de millones USD) 448.1 617.8 760.6 750.2 969.7

Corto plazo (miles de millones USD) Pblica (miles de millones USD)


Total (% del PIB)
Fuente: EIU.

76.7 328.3
39.0

127.4 376.6
34.1

115.0 394.9
36.4

110.6 418.5
28.1

137.9 493.0
21.6

[ 42 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

(b) Reservas de cambio


1990 1995 2000 2005 2010

Argentina
Total (miles de millones USD) En meses de importaciones % deuda ext. corto plazo Cociente de cobertura (1) 6.0 10.5 57.4 49.3 16.0 7.4 74.8 57.3 25.2 9.1 88.8 68.7 28.1 9.7 80.6 64.5 48.9 9.7 183.4 117.0

Bolivia
Total (miles de millones USD) En meses de importaciones % deuda ext. corto plazo Cociente de cobertura (1) 0.2 2.3 133.1 48.1 0.7 5.3 227.4 99.6 1.2 6.8 291.3 127.1 1.8 7.5 987.9 200.2 8.1 16.5 5166.0 497.1

Brasil
Total (miles de millones USD) En meses de importaciones % deuda ext. corto plazo Cociente de cobertura
(1)

9.2 3.9 38.7 29.8

51.5 9.8 164.8 109.4

33.0 5.5 106.6 67.3

53.8 6.6 224.2 111.0

261.6 13.9 640.5 268.9

Chile
Total (miles de millones USD) En meses de importaciones % deuda ext. corto plazo Cociente de cobertura
(1)

6.7 8.8 198.4 118.3

14.8 9.7 430.9 184.6

15.4 8.4 248.8 131.8

16.9 5.3 238.8 101.7

26.9 4.8 129.0 71.4

Colombia
Total (miles de millones USD) En meses de importaciones % deuda ext. corto plazo Cociente de cobertura (1) 4.9 8.5 339.1 154.7 8.5 6.3 152.7 88.7 9.0 7.5 313.7 139.2 15.0 7.2 242.1 120.6 25.9 7.2 634.3 174.1

Ecuador
Total (miles de millones USD) En meses de importaciones % deuda ext. corto plazo Cociente de cobertura (1) 1.0 4.8 55.3 41.1 1.8 3.8 136.7 65.5 1.2 2.9 148.1 58.1 2.1 2.2 125.0 45.9 3.6 2.3 229.5 57.5

(1) = reservas de cambio en % de la suma del volumen de deuda a corto plazo y de tres meses de importaciones. Fuente: EIU.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 43 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

1990

1995

2000

2005

2010

Mxico
Total (miles de millones USD) En meses de importaciones % deuda ext. corto plazo Cociente de cobertura (1) 9.9 2.3 61.3 34.1 17.0 2.5 45.7 29.6 35.6 2.2 187.9 53.5 74.1 3.7 1126.5 110.2 109.5 4.3 1099.4 126.8

Per
Total (miles de millones USD) En meses de importaciones % deuda ext. corto plazo Cociente de cobertura (1) 1.8 5.2 33.2 27.9 8.6 10.7 88.9 71.2 8.6 10.7 219.7 136.0 14.2 11.2 441.9 202.3 37.3 14.4 729.8 289.6

Uruguay
Total (miles de millones USD) En meses de importaciones % deuda ext. corto plazo Cociente de cobertura
(1)

1.3 9.0 104.9 77.8

1.7 5.6 125.4 75.2

2.8 7.9 144.7 93.5

3.1 7.9 77.7 60.0

7.8 10.6 451.9 198.3

Venezuela
Total (miles de millones USD) En meses de importaciones % deuda ext. corto plazo Cociente de cobertura
(1)

11.8 14.9 588.0 269.6

9.7 6.9 317.4 133.4

15.9 8.9 194.0 117.6

29.6 12.0 293.2 169.4

27.7 7.5 245.4 123.8

Amrica Latina
Total (miles de millones USD) En meses de importaciones % deuda ext. corto plazo Cociente de cobertura (1) 52.6 5.2 68.7 49.2 130.2 6.4 102.2 69.3 147.7 4.7 128.5 70.8 238.7 5.7 215.8 101.0 557.2 8.2 404.0 163.6

(1) = reservas de cambio en % de la suma del volumen de la deuda a corto plazo y de tres meses de importaciones. Fuente: EIU.

[ 44 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Sin embargo, disminuir la vulnerabilidad financiera y contar con mrgenes de maniobra para llevar a cabo polticas contracclicas son tan slo algunos de los factores que pueden provocar y consolidar una dinmica de crecimiento fuerte y sostenible. Para lograrlo es necesario que la evolucin de la distribucin de ingresos favorezca el dinamismo de la actividad econmica, un financiamiento estable y suficiente de la economa asociado a un sistema financiero slido y a un sector privado dinmico as como una insercin comercial externa capaz de favorecer un aumento sostenido del crecimiento.

Recuadro

Brasil: une economa diversificada con perspectivas favorables

Pas-continente con cerca de 200 millones de habitantes, Brasil cuenta con un atributo principal desde el punto de vista econmico: su aparato productivo muy diversificado, resultado de un proceso de industrializacin que se fue desarrollando despus de la Segunda Guerra Mundial. Desde esa poca, el sector industrial creci en forma constante hasta representar el 35% del PIB en 1980. A partir de entonces, el grado de industrializacin comenz a disminuir (aunque de manera menos marcada que en otros pases latinoamericanos) debido a la apertura comercial y al marco recesivo que predomin durante los aos 1980. Tres caractersticas principales reflejan la importancia del desarrollo industrial. Primero, la existencia de sectores muy sofisticados como, por ejemplo, la industria aeronutica. La empresa brasilea Embraer, lder en algunas ramas de esta industria, compite con Bombardier por el tercer lugar en la clasificacin mundial de constructores aeronuticos detrs de Airbus y Boeing. Luego, la existencia del polo del estado de So Paulo, eje del aparato productivo brasileo. Con 22% de la poblacin del pas (o sea ms de 40 millones de habitantes), 35% del PIB total, 32% de las exportaciones, 30% de la produccin de patentes y 50% de la investigacin cientfica brasilea, es uno de los polos industriales ms importantes del mundo. Por ltimo, el alto grado de desarrollo industrial dio origen al auge de las exportaciones de manufacturas (de aviones, autobuses y otros medios de transportes de pasajeros, de material de transporte, de telfonos celulares). A pesar de la importancia que han cobrado en los ltimos aos las exportaciones agrcolas y agroindustriales en particular las de soya, las exportaciones manufactureras representan actualmente cerca del 50% de las exportaciones totales. A los factores positivos que se observan por el lado de la oferta, en los ltimos aos se han sumado, dentro del marco del ciclo de crecimiento 2003-2008, otras seales que reflejan cierto dinamismo por el lado de la demanda. De modo que antes de que se sintieran los efectos de la crisis econmica internacional, Brasil pasaba por una fase de auge de la demanda dosmstica, la cual resurgi en 2010 con el

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 45 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

crecimiento que tiende a embalarse nuevamente. Ms all de la importancia que tiene el incremento del crdito para el consumo, el rebote de 2010 refleja una dinmica de fortalecimiento de la demanda interna que se percibe desde hace varios aos y que est vinculada al aumento de los ingresos per cpita, a la evolucin favorable del mercado laboral, a la expansin de las clases medias y a las nuevas oportunidades de inversin que se perfilan a corto plazo (nuevos yacimientos de petrleo, las infraestructuras para la Copa del Mundo de Ftbol de 2014 y para los Juegos Olmpicos de 2016). Si las perspectivas econmicas para los prximos aos parecen ms bien positivas, persisten un cierto nmero de retos. A corto plazo, la gestin de los movimientos de capitales (entradas/salidas masivas de capitales voltiles en funcin de la coyuntura internacional, presiones sobre el tipo de cambio) y del auge de la demanda, que podra ahondar el dficit corriente y generar crecientes tensiones inflacionistas, sern temas centrales de las decisiones de poltica econmica (presupuestaria y monetaria). A mediano plazo, ms all de corregir algunas debilidades estructurales como el retraso en materia de infraestructuras, las desigualdades an bien marcadas o una fiscalidad cuya complejidad constituye un obstculo para el desarrollo del sector privado, la fragilidad del capital humano persiste como un reto ineludible. An ms importante: el rgimen de crecimiento de Brasil, hasta ahora esencialmente impulsado por el consumo, se caracteriza por tasas de ahorro interno y de inversin local relativamente bajas (difcilmente rebasan el 20% del PIB). Ahora que Brasil requiere aumentar las inversiones productivas indispensables para alcanzar un crecimiento potencial superior al 5%, el aumento del ahorro interno se ha convertido en algo crucial para evitar una excesiva dependencia de los capitales externos.

Recuadro

Mxico: un rgimen de crecimiento estancado

Despus de haber sido el epicentro de la crisis de la deuda externa en 1982 y de la tempestad financiera de finales de 1994 conocida como la crisis tequila, Mxico atraves las crisis asitica, rusa y brasilea sin demasiado dao: el contagio financiero y comercial que produjeron se vio compensado en buena parte por el sostenido dinamismo de la economa estadunidense. Pionero en la implementacin de reformas estructurales de inspiracin liberal, este pas que cuenta con unos 100 millones de habitantes, registra desde mediados de los aos 1980 una transformacin radical que se traduce por una creciente integracin productiva con Estados Unidos. Gracias al Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) que firm con Canad y Estados Unidos en 1994, consolid el desarrollo de las exportaciones

[ 46 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

manufactureras en particular las exportaciones de las maquiladoras, es decir del sector de ensamblaje que se destinan al mercado estadunidense y que se convirtieron en una fuente mayor de crecimiento durante la segunda mitad de los aos 1990. Durante este periodo, Mxico tuvo un crecimiento robusto que rebas el promedio latinoamericano hasta finales de los aos 1990. La desaceleracin de la actividad en Estados Unidos, a principios de los aos 2000, puso trmino a este ciclo de crecimiento sostenido. Y contrariamente a la situacin que prevaleci entre 1996 y 2000, la nueva fase de crecimiento iniciada en 2002 pero interrumpida por la crisis internacional en 2007/2008 fue mucho menos dinmica. Los aos 2000 se caracterizaron por una actividad econmica ms bien mediocre con un ritmo de crecimiento inferior al promedio regional. De hecho, este rgimen de crecimiento centrado en exportaciones favorecidas por el bajo costo de la mano de obra (comparado con los salarios en Estados Unidos) no estimula el desarrollo de la cadena productiva ni promueve la fabricacin de productos con un mayor valor agregado. Por el contrario, con la creciente apertura de la economa mexicana se ha observado una fragmentacin de la cadena productiva. Con este modelo de desarrollo es particularmente difcil crear empleos de calidad y bien remunerados lo cual fragiliza los motores del crecimiento interno. As, se ha observado que el consumo, y sobre todo la inversin, tuvieron menor impulso durante los aos 2000 que durante la segunda mitad de los aos 1990, lo que fortaleci un crculo vicioso de crecimiento mediocre. Por otra parte, el Estado no parece tener mrgenes de maniobra para respaldar el crecimiento por medio de polticas presupuestarias ms expansionistas. An si en los ltimos aos los coeficientes entre deuda pblica y deuda externa mejoraron ampliamente gracias a polticas de austeridad, las finanzas pblicas siguen siendo frgiles. La disminucin de la vulnerabilidad financiera del pas que tambin se basa en un sistema bancario slido constituye un gran avance. Sin embargo, la mejora en la situacin de las finanzas pblicas reposan sobre bases precarias. Los ingresos y los gastos del Estado siguen siendo sumamente pro-cclicos debido a su dependencia respecto a los ingresos petroleros, lo cual restringe la capacidad de accin de las polticas pblicas. Sabiendo que la extraccin de petrleo disminuir en las prximas dos dcadas, resulta indispensable implementar reformas que permitan a los ingresos presupuestarios aminorar su dependencia al petrleo. Sin embargo, estas reformas enfrentan una fuerte resistencia en el pas donde la presin fiscal es particularmente baja (alrededor de 10% del PIB). Ahora que los motores internos del crecimiento parecen estar afectados de manera perenne, la extrema dependencia de Mxico hacia su vecino del norte condena a este pas a seguir la coyuntura econmica estadunidense. Algo preocupante cuando se sabe que el lugar de Mxico en el mercado estadunidense se reduce paulatinamente a favor de los productos chinos frente a los cuales, a pesar de su cercana geogrfica, tiene dificultades para mantenerse competitivo.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 47 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

1.3. Tendencias de la distribucin de ingresos y del mercado laboral


Amrica Latina es a menudo considerada como el continente de las desigualdades. En particular, son muy fuertes a nivel de la distribucin de ingresos, rubro en el que durante las ltimas dcadas se ha registrado sistemticamente un coeficiente de Gini superior a 0.5. Segn una clasificacin en cuatro categoras propuesta por la CEPAL, a principios de los aos 2000 slo Uruguay pas que representa una proporcin muy pequea de la poblacin total de la regin se inclua en el grupo de pases con ndice de Gini bajo, aunque su ndice de Gini es de 0.46, un nivel por encima de los coeficientes generalmente registrados en los pases desarrollados. Estas desigualdades tienen su origen en un largo proceso histrico que consolid una distribucin muy desigual de los activos y de los ingresos desde la poca de las conquistas espaola y portuguesa (de Ferranti et al., 2004). En el caso de Amrica Latina, las desigualdades fueron de la par con una situacin de pobreza elevada que concierne a una tercera parte de la poblacin total de la regin [ 12 ]. Sin embargo, la evolucin reciente de los coeficientes de Gini permite observar un cambio en los aos 2000. Las desigualdades se acentuaron en una decena de pases de la regin (cuadro 5), entre los aos 1980 y los aos 2000. En cambio desde 20022003 se observa un movimiento en sentido inverso. En efecto, numerosos pases de la regin registraron una disminucin en los ndices de Gini durante los aos 2000.

[ 12 ] An cuando, segn la CEPAL, el nmero de pobres ha disminuido de 226 millones en 2003 a 180 millones en 2008 antes de remontar a cerca de 190 millones despus de la recesin de 2009.

[ 48 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Cuadro

ndice de Gini
1990s 0.49 (1998) 0.58 (1997) 2000s 0.52 (2002) 0.60 (2002) ltima cifra 0.48 (2006) 0.57 (2007) 0.55 (2007) 0.52 (2006) 0.58 (2006) 0.54 (2007) 0.51 (2008) 0.50 (2007) 0.46 (2006) 0.43 (2006)

1980s Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay Venezuela 0.44 (1986) n.d.

0.59 (prom. 1981-89) 0.58 (prom. 1991-99) 0.56 (prom. 2001-07) 0.45 (1987) 0.53 (1988) 0.50 (1987) 0.46 (1984) 0.45 (1986) 0.42 (1989) 0.44 (1989) 0.55 (1998) 0.58 (1998) 0.53 (1998) 0.48 (1998) 0.46 (1996) 0.45 (1998) 0.49 (1998) 0.54 (2004) 0.58 (2003) 0.61 (2003) 0.59 (2003) 0.54 (2002) 0.44 (2003) 0.48 (2003)

Fuente: WDI, Banco Mundial.

La tendencia a la baja de las desigualdades de ingreso durante los ltimos aos en 12 de los 17 pases de la regin que cuentan con datos comparables, se confirma en un anlisis detallado que tambin busca esclarecer las causas de este cambio en el caso de los cuatro ejemplos que conforman una muestra representativa de los pases con ingresos intermediarios de la regin: Argentina, Brasil, Mxico y Per (Lpez-Calva et al., 2009). Uno de los primeros factores que contribuy a reducir las desigualdades tiene que ver con la implementacin de programas de transferencias condicionadas de ingresos, cuyas caractersticas y alcance se analizarn ms adelante. Un segundo factor que, segn los autores de este estudio, contribuy de manera favorable a reducir las desigualdades, es de carcter estructural. Est relacionado con la expansin de la educacin bsica o sea con la sensible reduccin, en las dos ltimas dcadas, de la parte de poblacin que no cuenta con estudios primarios terminados. El aumento de capacitacin de los ms pobres sera el generador de una mejora de las remuneraciones de los sectores ms desfavorecidos. No obstante, estos autores estiman que esta mejor preparacin tendr un beneficio limitado para las poblaciones desfavorecidas ya que rpidamente van a tropezar con la barrera de la educacin superior ( acces-to-tertiary education barrier ) donde su acceso se ver obstaculizado por la menor calidad de su educacin secundaria.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 49 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

En cualquier caso, la evolucin de las desigualdades y de la pobreza que caracterizan a la regin depende fundamentalmente de las tendencias del mercado. La creacin de un nmero suficiente de empleos de calidad junto con un aumento significativo de la productividad y de los ingresos reales constituye un elemento decisivo para que el crecimiento influya en la reduccin de las desigualdades y de la pobreza que a su vez podra fortalecer la demanda y el dinamismo de la actividad econmica. La evolucin del mercado laboral en Amrica Latina es resultado de un proceso contradictorio de inclusin y exclusin social (Weller, 2001). Durante el perodo de sustitucin de importaciones y de crecimiento hacia adentro (1950-1980), una creciente proporcin de la poblacin activa se integr a actividades urbanas relacionadas con procesos de industrializacin. Pero, al mismo tiempo, una parte importante de los que migraron del campo hacia los centros urbanos fueron excluidos de esos procesos y tuvieron que limitarse a desarrollar actividades precarias de muy baja productividad, dando as un impulso decisivo al desarrollo del sector informal. Durante la dcada perdida de los aos 1980, los factores de integracin al sector formal perdieron bastante fuerza y la mayora de los nuevos puestos de trabajo se crearon en el sector informal con lo que la heterogeneidad estructural de las economas se acentu. Al mismo tiempo que disminua la parte correspondiente de la agricultura en el empleo total, se fren la expansin del empleo industrial y el sector de los servicios acapar entonces, a nivel regional, ms de la mitad del empleo total. En los aos 1990, que se caracterizaron por una recuperacin econmica limitada debido a un nuevo ciclo de crisis financieras, la evolucin del mercado laboral confirm la persistencia de las tendencias registradas desde los aos 1980: la tasa de desempleo se mantuvo elevada y el sector informal sigui creciendo. En forma paralela, durante los aos 1990, las reformas de orientacin liberal se generalizaron. Empero, la desregulacin del mercado laboral no fue prioridad de los programas de reformas [ 13 ], an cuando en la mayora de los pases de la regin se observ, de facto, a niveles distintos, una creciente flexibilizacin de ese mercado. El ciclo de crecimiento de los aos 2000 tuvo un impacto positivo en el mercado laboral que fue frenado por los efectos negativos de la crisis econmica internacional. As, entre 2003 y 2008 se observ un incremento del empleo que se tradujo en una disminucin generalizada de la tasa de desempleo. La tasa de desempleo urbano de

[ 13 ] Con excepcin del Plan Laboral implementado en Chile en 1979 y de la reforma de 1986 en Panam no hubo modificaciones radicales a nivel del mercado laboral y de la relacin salarial. Ms an en las diez reformas del consenso de Washington ya evocado (Williamson, 1990) no se incluye la reforma del mercado laboral, a pesar de que se considera en la parte desregulacin junto con otras seis dimensiones.

[ 50 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

la regin, tal y como la calcula la CEPAL, alcanz 11% en 2003 para situarse despus en 7.4% en el 2008 y luego subir hasta 8.3% con la recesin de 2009. El ciclo de crecimiento que registr recientemente la regin tambin influy sobre la evolucin del sector informal. A pesar de una gran diversidad de realidades nacionales, este ltimo se mantuvo en aumento constante desde principios de los aos 1990: entre 1990 y 2003 pas de cerca de 43% a un poco ms de 47% del empleo total urbano en los siete pases ms grandes de la regin (cuadro 6). Esta proporcin baj entre 2003 y 2008 gracias al dinamismo de la actividad econmica formal: si se toma en cuenta a cinco pases de la regin (Colombia, Ecuador, Mxico, Panam y Per), alcanz 37.9% en 2008 antes de remontar ligeramente (38.7%) (CEPAL/OIT, 2010) [ 14 ]. Por supuesto, a pesar de que la parte relativa del sector informal disminuy en los aos 2000, los niveles son todava muy elevados por lo que se supone que persiste una alta proporcin de empleos de baja calidad. Objeto de polmicas y de numerosos debates tericos, la informalidad constituye para muchos autores un factor de mantenimiento, e incluso de fortalecimiento, de esa heterogeneidad estructural que caracteriza a los pases latinoamericanos (Cimoli et al . , 2006) y que tiene importantes efectos sobre la naturaleza y el tamao de las empresas. Segn estudios recientes, la competencia desleal del sector informal constituye uno de los principales obstculos para el crecimiento de las empresas en Amrica Latina [ 15 ]. Pero dado el costo prohibitivo que representa, en muchos casos, acceder al sector formal debido a las pesadas gestiones administrativas y a la compleja fiscalidad, la informalidad perpeta micro-empresas y pequeas empresas de muy baja productividad.

[ 14 ] A pesar de esas observaciones, no se ve que la relacin entre evolucin del sector informal y el ciclo econmico sea algo evidente en Amrica Latina (Galli et al., 2003). [ 15 ] En efecto, al utilizar los datos del World Bank Enterprise Survey (WBES), se observa que esta competencia desleal que se traduce en costos mucho ms bajos en el sector informal constituye una restriccin muy importante la tercera despus de la corrupcin y de la inestabilidad macroeconmica para el crecimiento de las empresas (Pags, 2010).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 51 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

Cuadro

Estructura del empleo (%)


Sector informal Sector formal

Argentina
1990 2003 52 46.5 48 53.5

Brasil
1990 2003 40.6 44.6 59.4 55.4

Chile
1990 2003 20.9 21.5 79.1 78.5

Colombia
1990 2003 45.7 61.4 54.3 38.6

Mxico
1990 2003 38.4 41.8 61.6 58.2

Per
1990 2003 52.7 55.9 47.3 44.1

Venezuela
1990 2003 38.6 53.6 61.4 46.4

Amrica Latina
1990 2003
Fuente: OIT, CEPAL.

42.8 47.4

57.2 52.6

Otro hecho destacado de la evolucin de los mercados laborales se refiere a las tendencias en materia de salarios y remuneraciones. Si se toma en cuenta la evolucin de las remuneraciones promedio reales desde 1990 (cuadro 7), se observa que existe en este mbito, como en otros, una diversidad de realidades nacionales. Sin embargo, fuera de los casos de Brasil, Chile y Colombia, a este nivel se observa un estancamiento

[ 52 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

e incluso un retroceso en los aos 1990 (en particular en los casos de Argentina, Per y Venezuela). En cambio, en los aos 2000, muy especialmente despus del 2003-2004, se observa un aumento de las remuneraciones reales. Ahora bien, desde una perspectiva a largo plazo este avance resulta bastante moderado.

Cuadro

Remuneraciones reales (ndice, base 1992 = 100)


1995 2000 98.3 115.1 115.8 112.6 99.3 105.1 102.6 73.2 99.9 120.5 131.6 130.4 98.4 96.1 105.7 73.7 2005 104.7 102.7 142.8 137.3 109.0 100.3 86.2 59.5 2008 135.2 (*) 110.1 149.3 139.4 114.1 101.9 97.5 60.4

Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Per Uruguay Venezuela

( ) Esta cifra puede estar sobre estimada, el ndice de inflacin oficial que se utiliza para el clculo es materia de controversia. * Fuente: CEPAL.

Ahora bien, si se estudia la dinmica del rgimen de crecimiento de los pases de la regin y de sus efectos en trminos distributivos, las tendencias en materia de evolucin de los salarios reales deben relacionarse con la evolucin de la productividad del trabajo (cuyo incremento es bastante mediocre como veremos ms adelante). Diversos estudios han sealado que su incremento est vinculado positivamente con el incremento de los salarios reales pero el aumento de estos ltimos es ms flojo que el de la productividad (Ruesga et al., 2006). Este hecho estilizado se confirma al calcular el aumento de salarios reales y de productividad para los siete pases ms grandes de la regin en el periodo 1994-2008 (crecimiento promedio de remuneraciones reales: 0.8%, crecimiento promedio de la productividad: 1.45%). Obviamente, esta tendencia regional abarca situaciones muy diferentes. No se trata aqu de analizar los diversos casos nacionales en los que la distribucin de ganancias de productividad depende de compromisos socio-institucionales especficos. Pero se pueden destacar casos como los de Chile en el que se observa un aumento bastante estable de la productividad entre 1990 y 2008 (2.8% en promedio anual), similar al de los salarios reales. En cambio, el caso de Argentina es bastante representativo de

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 53 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

la tendencia global de la regin, en particular durante los aos 1990. Durante el periodo de expansin de 1992 a 1998, el aumento de productividad (crecimiento anual de 3.7%) fue mucho ms dinmico que el de los salarios reales (-0.1 % en promedio anual). Esta diferencia, que se acenta cuando se examinan los resultados de productividad y de salarios reales en la industria, refleja la reorientacin que tuvo el rgimen de crecimiento de este pas en el marco de la apertura total de los aos 1990 (Miotti y Quenan, 2006) (ver recuadro 4). El crecimiento de la productividad industrial durante los aos 1990 bati incluso rcords histricos (cerca de 6% en promedio anual). An cuando el empleo retrocedi, el salto de productividad fue seal indiscutible de una modernizacin del aparato productivo realizada sin un aumento de salarios reales, lo que constituy una considerable diferencia en relacin a los periodos anteriores, en particular a los aos 1970 cuando las ganancias de productividad se distribuan de manera relativamente equilibrada (aunque no sin conflictos) entre beneficios y salarios. Cuando la economa se abri a la competencia internacional, la presin competitiva y el alto desempleo contribuyeron a orientar la distribucin de esas ganancias hacia los beneficios. Como ha sucedido en otros casos similares, este esquema perjudic al dinamismo de la demanda interna que en Argentina estaba respaldada por la expansin del crdito.

Recuadro

Argentina: en bsqueda de la prosperidad perdida

Despus de gozar, entre 1870 y 1930, de la prosperidad de una economa basada en la renta exportadora de alimentos y de materias primas agrcolas, y de un desarrollo industrial precoz que se fortaleci despus de la gran crisis de los aos 1930, Argentina entr en una larga fase de decadencia durante la segunda mitad del siglo XX. El crecimiento fue mediocre y las tensiones inflacionistas se agravaron con el tiempo. Estas tensiones condujeron a la crisis de mediados de los aos 1970 que trastorn el modo de funcionamiento de la economa que haba prevalecido desde la post-guerra y que se caracterizaba por la importancia decisiva del mercado interior en la dinmica de crecimiento. La junta militar que dirigi al pas entre 1976 y 1983 intent entonces una primera gran accin de estabilizacin, de apertura y de desregulacin de la economa. Esta experiencia fue un rotundo fracaso y exacerb la inestabilidad de la economa argentina. La deuda pblica y el endeudamiento externo crecieron hasta alcanzar niveles insoportables que dieron origen a crisis financieras recurrentes. Se abri entonces una fase de retroceso en la industrializacin que acarre una degradacin de las condiciones de vida de un amplio sector de la poblacin. Como reaccin a los fenmenos de hiperinflacin de 1989 y 1990 se intent un reordenamiento general en torno a un rgimen monetario de convertibilidad (paridad

[ 54 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

fija entre la moneda nacional y el dlar, y establecimiento de lmites estrictos para la creacin monetaria) que se llevo a cabo en paralelo con un amplio programa de liberalizacin que implic grandes transformaciones estructurales e institucionales, en particular privatizaciones masivas, un repliegue del Estado, el reimpulso de procesos de liberalizacin financiera y de apertura comercial. En el decenio de los aos 1990 se instal una dinmica de crecimiento muy dependiente del crdito y por tanto, en ausencia de un incremento suficiente de exportaciones, del financiamiento externo y muy poco generadora de empleos. En esas condiciones, los choques exgenos que se produjeron a finales de esta dcada debido a la crisis asitica, rusa y brasilea desestabilizaron al crecimiento y condujeron a la implementacin de ajustes deflacionistas por ejemplo, reduccin de salarios nominales que provocaron un brusco incremento de desigualdades y pobreza. Eso condujo en 2001 a un escenario de crisis multidimensional. Es decir, una crisis de legitimidad que repercuti sobre la estabilidad poltica y social del pas y convergi con una persistente degradacin de las finanzas pblicas as como con una crisis bancaria provocada por masivos retiros de depsitos. La gravedad de esta crisis que se reflej en particular en la cesacin de pagos de la deuda pblica, en la brusca devaluacin de la moneda nacional, en la ruptura generalizada de contratos, en un profundo deterioro de la situacin de los bancos y en un verdadero shock de pobreza para la poblacin del pas, suscit el temor de que se abriera un largo periodo de turbulencias y de inestabilidad. Sin embargo, en un contexto internacional muy favorable, en particular por el incremento en precios y volmenes de las materias primas sobre todo de origen agrcola exportadas por este pas, el crecimiento recobr fuerza a partir de 2003. El regreso a un excedente presupuestario y a un supervit de cuenta corriente permiti recuperar mrgenes de maniobra en la poltica econmica y reducir la vulnerabilidad financiera del pas. Esto explica en buena medida la capacidad de resistencia frente a la crisis econmica internacional que comenz en 2007. Sin embargo, no est claro que Argentina haya emprendido una trayectoria de crecimiento fuerte y sostenido que le permita reanudar con aquella poca de oro que tuvo entre finales del siglo XIX y las primeras dcadas del siglo XX. Por una parte, para sentar un ciclo largo de crecimiento es necesario superar diversos obstculos estructurales como el rezago en materia de desarrollo y en la modernizacin de las infraestructuras en particular en el sector de la energa. Por otra parte, la baja intermediacin financiera que en estos ltimos aos se ha sumado a las polmicas sobre la verdadera tasa de inflacin, no favorecen el desarrollo de la inversin privada. Asimismo, la medicin de la inflacin se encuentra desde hace cuatro aos en el centro de una polmica sin resolver: la diferencia entre la medicin oficial y las cifras mucho ms elevadas de los analistas privados y de las mediciones de las provincias provoca confusin en las expectativas de los agentes y crea un ambiente de desconfianza hacia la poltica econmica del pas. A su vez, este pas se caracteriza por su gran dificultad para establecer compromisos socio-institucionales estables.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 55 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

1.4. Financiamiento de la economa y evolucin del sistema financiero


El financiamiento del crecimiento es un tema crucial para el desarrollo de la regin. Desde que se abri a las inversiones externas, sobre todo a partir de los aos 1970, la actividad econmica en Amrica Latina se ha financiado por medio de una combinacin de capitales extranjeros e internos, encauzados por circuitos bancarios y mercados de bonos y acciones. Una parte del financiamiento circula fuera del sistema bancario y del mercado de capitales que provienen directamente del ahorro de las empresas (autofinanciamiento). Durante los aos 2000, el nivel de ahorro interno de las economas de Amrica Latina tuvo una evolucin favorable ya que entre 2007 y 2009 represent el 22% del PIB, mejorando el 19% que haba alcanzado entre 2000 y 2002 . Gracias al aumento en los precios de las materias primas, a la mejora de los trminos del intercambio, lo cual se tradujo en excedente comercial, as como a las polticas presupuestarias que tenan por objetivo la reduccin del endeudamiento pblico, numerosos pases de Amrica Latina se convirtieron durante los aos 2000 en proveedores de ahorro neto para el resto del mundo como lo prueban los excedentes de la balanza corriente alcanzados en ese periodo (ver grfico 3). Ese fue en particular el caso de Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, Per y Venezuela, pases que disminuyeron de manera importante su nivel de deuda externa (ver cuadro 4). En un contexto internacional que se caracteriz por la abundancia de liquidez, todos los pases de la regin registraron considerables entradas de capitales incluyendo los pases superavitarios en cuenta corriente. En relacin al tema de la abundancia de estos capitales en un contexto de expansin de la liquidez mundial, un nuevo consenso destac la importancia de acumular reservas internacionales en los bancos centrales como una manera de proteger a las economas de la inestabilidad de algunos flujos especulativos (Bastourre et al., 2006). As, una parte considerable de estas inversiones financieras extranjeras se reinvirtieron en los principales centros financieros internacionales. Pases como Brasil, Chile y Mxico hacen inversiones extranjeras directas en cantidades importantes a travs de sus multinacionales que constituyen el grueso de las Multilatinas (Casanova, 2009). Las cifras relativas a la formacin bruta de capital tambin registraron un alza, an cuando sta fue menos pronunciada. En promedio, la tasa de inversin pas del 18% del PIB en 2000-2002 al 21% del PIB antes de que la crisis internacional se intensificara en 2008 (cada de Lehman Brothers). La brecha entre ahorro e inversin fue positiva

[ 56 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

de manera ininterrumpida entre 2003 y 2007 de modo que la regin logr excedentes externos en ese periodo que se tradujeron en una considerable disminucin del endeudamiento externo neto con respecto al resto del mundo. Desde 2008, Amrica Latina se encuentra de nuevo en una situacin de dficit externo (ver grfico 3). Por su parte los diferentes sectores de la economa (gobierno, bancos, empresas) presentan configuraciones especficas en trminos de financiamiento. Los dficits presupuestarios que antes de la crisis de 2008 estaban a la baja fueron financiados principalmente por recursos internos (fiscalidad, prstamos) lo que se tradujo en una disminucin del endeudamiento externo pblico relativo al PIB (ver grfico 9). Argentina, Chile y desde el 2007 Bolivia, Ecuador y Per presentaron un saldo presupuestario excedentario. En el caso de Argentina, este supervit presupuestario se debe en parte a la cesacin de pago de una parte considerable del servicio de la deuda en bonos (2001) y a la reestructuracin posterior de esos pagos en 2005 y 2010. Algunos pases cuyos principales recursos de exportacin son explotados por empresas estatales (Chile, Venezuela), constituyeron fondos contracclicos y/o soberanos que invierten principalmente en activos en divisas. Los gobiernos deficitarios (Brasil, Mxico, Uruguay) se financian principalmente a travs de los mercados internos. A diferencia de los aos 1990, los gobiernos latinoamericanos no recurrieron a los mercados internacionales de capitales (o muy poco) para financiar su gasto, de manera que el peso de la deuda pblica financiada por el mercado interno aument considerablemente, sobre todo en Brasil. An cuando en su conjunto el sector privado dispone de un excedente de ahorro, parte del financiamiento del crecimiento se sigui apoyando en la llegada de capitales extranjeros. En primer lugar, la inversin directa extranjera se mantuvo en un nivel elevado, en particular en el periodo 2007-2008. Luego, las grandes empresas de pases como Brasil, Chile, Mxico, recurrieron a mercados de capitales internacionales por medio de la emisin de acciones y obligaciones en los mercados internacionales (grfico 10). Por ltimo, el financiamiento externo por la va del endeudamiento bancario sigue an presente en estos pases (grfico 11).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 57 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

Grfico 10 Emisin de bonos en los mercados internacionales (miles de millones USD)


Brasil
25

Colombia

Mxico

Chile

20

15

10

0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09

Fuente: EIU.

Grfico 11 Crditos de los bancos internacionales a los pases latino-americanos (miles de millones USD)
Brasil
400

Colombia

Mxico

Chile

300

200

100

0 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09

Fuente: Bank for International Settlements (BIS).

[ 58 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Sin embargo, la inversin privada se financia en su mayora por medio del ahorro interno. La situacin de los pases en materia de financiamiento bancario es tambin heterognea con un rasgo comn que es que la intermediacin financiera se mantiene relativamente subdesarrollada en numerosos pases. La profundidad del sistema bancario, medida por el coeficiente M3/PIB, es de 69% en Chile, de 54% en Mxico pero de slo 29% en Per y de 22% en Argentina. En ste ltimo pas, el autofinanciamiento y formas alternativas de financiamiento como la fiducia son relativamente importantes en el modo de financiamiento del crecimiento de las empresas. Dado que los sistemas estadsticos no describen en forma detallada los orgenes del financiamiento, es particularmente difcil detallar la contribucin de cada una de las fuentes al gasto de inversin privada. Sin embargo, es posible presentar algunas estimaciones (cuadro 8) a partir de evaluaciones sobre el peso que representa la inversin real en relacin al PIB y deduciendo de ello la inversin extranjera directa (IED), el aumento de la deuda externa del sector privado (tomando en cuenta que una parte financia fusiones y adquisiciones y no la formacin de capital) y el alza del crdito domstico en el sector privado (fuera del crdito a los hogares y del capital circulante). El resto es una estimacin del autofinanciamiento dado que, por lo general, en los ltimos aos, ha sido limitado el volumen de emisin de obligaciones de las empresas latinoamericanas en los mercados domsticos, salvo algunas excepciones puntuales.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 59 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

Cuadro

Fuentes de financiamiento del sector privado (2006-2008)


Financiamiento de la inversin privada
EndeudaFDI miento Interno (bancos) Endeudamiento externo Variacin del endeudamiento externo del sector privado Otras fuentes

Inversin total (*)

Inversin sector pblico

Inversin sector privado

Alza del saldo del crdito bancario en el sector privado ( **)

Inversin Extranjera Directa ( ***)

(Autofinanciamiento de las empresas, emisiones de bonos en el mercado interno)

Promedio anual % del PIB

Promedio anual % del PIB

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay Venezuela

5.7 7.9 5.8 5.5 10.1 8.6 7.1 7.5 4.7 11.0

17.9 7.9 11.7 15.6 14.5 14.1 14.3 14.6 13.3 11.4

0.4 0 4.6 3.6 1.4 0.6 0.2 2.4 0.7 1.1

0.6 0.7 0.6 1.9 1.1 0.3 0.6 1.0 1.6 0.0

1.4 2.7 3.6 9.1 1.3 1.2 0.7 4.8 - 0.3 - 0.9

15.5 4.5 3.0 1.0 10.6 12.0 12.8 6.3 11.4 11.2

Fuentes: bancos centrales, FMI, CEPAL, estimaciones de los autores.


( )

* Estimacin de la distribucin entre inversin pblica y privada basada en el peso histrico de cada sector en relacin al total,
segn los clculos de Solimano y Soto (2006).

** ) Neto de crdito para consumo. ( *** ) Tomamos 23% de la IED, o sea la parte de estos flujos que se traducen en Amrica Latina por un alza de la formacin bruta
(

de capital fijo segn las estimaciones de Jimnez y Podest, 2009).

En el reciente periodo de 2006 a 2008, el peso del financiamiento externo de las empresas privadas brasileas, chilenas y mexicanas fue ampliamente superior al de pases como Ecuador, Per y Venezuela. Con un acceso muy limitado al mercado de capitales internacionales desde la cesacin de pago de la deuda soberana de 2002, las empresas argentinas recurren de manera importante al autofinanciamiento. La actividad bancaria, por su lado, se financia principalmente por medio de fuentes internas (en particular depsitos, vase cuadro 9) ya que la parte de la deuda externa neta en el balance disminuy significativamente. Dada la incertidumbre persistente del contexto financiero internacional que incluye riesgos importantes en materia de

[ 60 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

refinanciamiento externo de los bancos, en los aos que vienen el desarrollo del sistema bancario de los pases de Amrica Latina debera seguir expandindose en funcin de la disponibilidad de recursos domsticos. Sin entrar en el detalle de las estrategias particulares de desarrollo del sector, conviene sealar que el reverso de la medalla de una situacin relativamente slida en trminos de balance de las instituciones financieras (exposicin externa baja, nivel de cartera vencida relativamente bajo), es su relativo subdesarrollo, como lo muestran tanto el poco peso que, en algunos pases (Argentina, Per), tiene dentro del PIB la cartera de crditos bancarios concedidos cuando se compara con los estndares internacionales, como el importante grado de dolarizacin de los depsitos (cuadro 9). Esto es una de las consecuencias de las crisis recurrentes y de la elevada volatilidad macroeconmica que caracterizaron a los pases de la regin, salvo algunas excepciones como Colombia (recuadro 5). En Brasil, Chile y Mxico se ha desarrollado bastante el acceso al crdito para los hogares (grfico 12), pero se mantiene inferior al de los pases desarrollados (en Europa Occidental la suma de crditos inmobiliarios y de crdito para consumo representa alrededor del 70% del PIB). Por lo general, el subdesarrollo del sistema financiero concierne tambin a los mercados de acciones dado que la capitalizacin burstil, en trminos de PIB, es tambin inferior a la de otras regiones emergentes [ 16 ].

Cuadro

9 Estadsticas del sistema financiero (2009)


Bancos comerciales
Cociente depsitos sobre prstamos totales (%) Crdito al sector privado (% del PIB) Grado de dolarizacin de los depsitos (%)

Capitalizacin burstil (% del PIB)

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay Venezuela

81.0 76.7 64.4 64.0 39.9 79.0 54.7 73.4 66.9 78.2

13.1 31.5 38.0 63.0 29.0 25.4 27.0 28.0 28.1 20.6

6.4 50.3 0.0 6.3 0.0 100.0 4.9 32.5 74.1 0.0

15.9 16.0 36.6 78.1 35.9 8.7 21.4 43.7 0.7 (2007) 4.5 (2006)

Fuente: Banco Mundial, FMI, CEPAL.

[ 16 ] Por ejemplo, esta relacin es en 2008 de 64% en China, 82% en Rusia, 177% en frica del Sur y de 53% en India, en tanto que es de 31% en Amrica Latina (en su conjunto), segn los datos del Banco Mundial.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 61 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

Grfico 12 Crdito para el sector privado (% del PIB)


Crdito para el consumo
70 60 50 40 30 20 10 n.d. 0 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2009 VZ 2001 2001 2001 2001 2001 2001 2001 2001 VZ

Crdito inmobiliario

Crdito comercial

AR

AR

BR

BR

CH

CH

CO

CO

MX

MX

PE

PE

UR

UR

AR = Argentina BR = Brasil CH = Chile CO = Colombia MX = Mxico PE = Per UR = Uruguay VZ = Venezuela Fuente: OCDE.

Recuadro

Colombia: una economa poco voltil

Los indicadores econmicos de Colombia han mostrado una gran estabilidad, algo poco comn a nivel de la regin latinoamericana. En efecto, contrariamente a los ciclos de crecimiento en otros pases latinoamericanos que se han caracterizado por periodos de aceleracin seguidos con frecuencia por profundas recesiones, la actividad econmica de Colombia creci, en promedio, durante los ltimos cincuenta aos, a un ritmo anual de 4.3%, adems de mostrar una baja volatilidad. Los choques que sacudieron a la regin en las ltimas dcadas tuvieron poco impacto en Colombia. Este pas, que se vio moderadamente afectado por la crisis de la deuda de los aos 1980 y que (mantuvo un ritmo de crecimiento promedio positivo durante la dcada prdida), nunca suspendi los pagos de su deuda pblica, lo que le permiti mantener un acceso bastante estable a los mercados financieros internacionales. La economa colombiana tambin presenta cierta estabilidad en la evolucin de los precios. Contra-riamente a numerosos pases latinoamericanos, nunca ha experimentado episodios de hiperinflacin.

[ 62 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

A nivel poltico, este pas cuenta con estabilidad institucional, continuidad en polticas pblicas y, contrariamente a numerosos pases de la regin, no ha sido escenario de un golpe de estado desde los aos 1950. Por lo tanto, Colombia se destaca como una economa con un marco macroeconmico y poltico estructuralmente estable y con un crecimiento relativamente dinmico en el largo plazo. Sin embargo, esta tendencia se vio perturbada a finales de los aos 1990 por la repercusin de los choques que afectaron a las economas asiticas. En 1999, Colombia registr su primera recesin desde los aos 1930 (contraccin del PIB de un poco ms de 4%) lo que hizo evidente su fragilidad en trminos de saldo presupuestario y saldo de la cuenta corriente, factores que hasta hoy cuentan entre los principales puntos vulnerables de su economa. De 2003 a 2008, al igual que sucedi en toda la regin, la economa colombiana tuvo un ciclo de crecimiento dinmico que se benefici de un contexto externo favorable (mejora en los trminos del intercambio, importantes flujos de IDE) as como de un fuerte aumento de la demanda interna. A nivel sectorial, la construccin y los sectores relacionados con la energa fueron los motores de la economa y no los sectores tradicionales como la agricultura que retrocedi en trminos de participacin en el PIB. La economa enfrenta lmites estructurales que frenan su potencial de crecimiento y desarrollo. A nivel macroeconmico la gestin fue ms rigurosa durante los aos 2000 tanto a nivel monetario como a nivel de las finanzas pblicas lo que permiti algunos avances. Sin embargo, el pas sigue teniendo un dficit presupuestario recurrente y una deuda pblica relativamente elevada. Ahora bien, contrariamente a lo que sucedi en otras economas de la regin, la fase de fuerte crecimiento que precedi a la crisis econmica internacional de 2007 no gener ningn supervit de la cuenta corriente ni excedente presupuestario. Para que Colombia pueda instalarse de manera perenne en una trayectoria de crecimiento fuerte ser necesario que, tal como se plantea en otros pases de la regin, aumenten las tasas de ahorro e inversin internas.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 63 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

1.5. Insercin comercial externa y tendencias de la especializacin internacional


El modelo de economa abierta ha sido uno de los rasgos destacados de la evolucin de Amrica Latina durante las ltimas dos dcadas (grficos 13 a y b).

Grfico 13 Exportaciones de bienes y servicios (% del PIB)


(a)
50 45 40 35 30 25 20 15 10 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09

Bolivia

Ecuador

Mxico

Chile

Uruguay

(b)
40 35 30 25 20 15 10 5 90 91 92

Per

Venezuela

Brasil

Argentina

Colombia

93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

Fuente: EIU.

[ 64 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Esta apertura contribuy a una insercin creciente de la regin en los procesos de internacionalizacin de la economa mundial, lo cual se reflej en una serie de transformaciones en torno a la especializacin de las economas de los pases latinoamericanos. Sin embargo, a pesar de que se advierte una diversificacin de la oferta de exportacin, la especializacin internacional de la regin gira todava, en la mayora de los casos, en torno a la explotacin de recursos naturales. De hecho, comparando con otras zonas y pases, su posicin en la globalizacin en trminos de especializacin, medida por el indicador de contribucin al saldo [ 17 ], permite observar que la regin presenta, en su conjunto, desventajas muy marcadas a nivel de la industria y, en menor grado, en los servicios comerciales. Estas desventajas se equilibran con las ventajas en los sectores primarios (Miotti y Quenan, 2007). Si observamos ms de cerca la situacin de los pases de la regin, lo primero que vemos es que su parte correspondiente en las exportaciones de servicios comerciales modernos (en particular finanzas, turismo y transporte) se contrajo ligeramente durante los aos 2000. En segundo lugar se observa que Brasil y Mxico tienen una especializacin ms equilibrada que incluye, en trminos agregados, ventajas o ligeras desventajas a nivel de la industria y de los servicios. En tercer lugar, la configuracin de la regin (con un predominio de ventajas comparativas en el sector primario) se explica por el hecho de que prcticamente todos los pases de Sudamrica, sin sorpresa, se caracterizan por una especializacin en materias primas: algo que es muy marcado en el caso de Argentina, Chile, Ecuador, Per y Venezuela. Lo es menos en el caso de Brasil aunque la tendencia a la primarizacin aumenta en ese pas. Finalmente, en cuarto lugar, es interesante destacar que entre los pases seleccionados, tres economas de pequeo tamao, Costa Rica, Repblica Dominicana y Uruguay, presentan ventajas comparativas crecientes en los dos primeros casos en los servicios (Miotti y Quenan, 2007). Tomando en cuenta estas caractersticas se pueden distinguir, como lo hace la literatura que aborda este tema, tres grandes perfiles de insercin comercial externa en Amrica Latina [ 18 ]. Un primer grupo corresponde a algunos pequeos pases del Caribe como la Repblica Dominicana que ya evocamos o de Centroamrica como el caso tambin ya mencionado de Costa Rica o entonces el caso de Panam por la importancia de los servicios de transporte relacionados con el Canal que se caracterizan por el peso decisivo que representan sus exportaciones de servicios y por sus intercambios comerciales fuertemente concentrados en Estados Unidos.

[17] Para una presentacin del indicador de contribucin al saldo aqu considerado referirse a Lafay (1987). [18] Tomando en cuenta en esta ocasin el caso del Caribe. Ver por ejemplo Machinea y Vera (2007).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 65 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

El segundo grupo corresponde a la situacin de Mxico y de la mayora de los pequeos pases de Centroamrica que estn integrados, a travs de zonas francas de exportacin o/y otras formas de maquiladoras, en cadenas de produccin que valorizan el bajo costo relativo de la mano de obra. Su principal mercado es, de lejos, Estados Unidos. En la mayora de los casos cuentan con un alto grado de diversificacin de sus exportaciones en trminos de sectores y de productos. Mxico es un buen ejemplo de esta configuracin ya que el destino de sus exportaciones tiene un alto grado de concentracin geogrfica y, al mismo tiempo, si se compara con los pases que analizamos ms en particular en este captulo, tiene una diversificacin importante en trminos sectoriales (cuadro 10), como lo muestra el ndice de HilferdingHirschmann [ 19 ]. El tercer perfil corresponde, en esencia, a los pases de Sudamrica. A diferencia de los otros dos grupos, las exportaciones en estos casos estn constituidas en su mayora de productos primarios o con bajo grado de elaboracin basado en recursos naturales (cuadro 10). En este grupo, Brasil constituye un caso bastante peculiar seguido de cerca por Argentina ya que adems de la diversificacin geogrfica elevada, presenta una fuerte diversificacin sectorial gracias a la importancia de sus exportaciones industriales que equivalen a cerca del 50% del total. El caso de Venezuela es opuesto al de Brasil: presenta una elevada concentracin tanto a nivel geogrfico como en trminos sectoriales debido a su persistente especializacin petrolera, destinada en gran medida al mercado estadounidense.

[19] El ndice de Hilferding-Hirschmann (IHH) se establece al sumar el cuadrado de los pesos de un sector o de un pas con el total de las exportaciones de una economa. Cuanto ms elevado y ms prximo del valor 1 es el IHH de un sector, ms sern concentradas las exportaciones.

[ 66 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Cuadro 10 Grado de diversificacin de las exportaciones


Diversificacin geogrfica de las exportaciones ndice Hilferding-Hirschmann (72 mercados de exportacin)
El indicador va de 0 (muy fuerte diversificacin) a 1 (concentracin mxima)
1970-1979 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay Venezuela 0.06 0.1 4 0.08 0.09 0.1 7 0.22 0.55 0.1 5 0.08 0.36 1980-1989 1990-1999 2000-2008 1970-2008 2008 0.08 0.27 0.1 0 0.08 0.1 8 0.36 0.51 0.1 6 0.14 0.33 0.1 0 0.14 0.08 0.08 0.22 0.21 0.68 0.1 0 0.1 5 0.44 0.09 0.20 0.08 0.08 0.22 0.23 0.70 0.1 2 0.08 0.52 0.08 0.1 9 0.08 0.08 0.20 0.25 0.61 0.14 0.1 1 0.41 0.07 0.28 0.06 0.07 0.1 7 0.22 0.60 0.09 0.06 0.46

Diversificacin sectorial ndice Hilferding-Hirschmann (72 productos)


1970-1979 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay Venezuela 0.1 3 0.32 0.1 3 0.35 0.37 0.43 0.07 0.1 6 0.1 6 0.44 1980-1989 1990-1999 2000-2008 1970-2008 2008 0.11 0.29 0.05 0.21 0.29 0.34 0.20 0.1 4 0.1 2 0.43 0.06 0.11 0.04 0.1 3 0.1 2 0.23 0.05 0.1 2 0.08 0.32 0.06 0.1 8 0.04 0.1 5 0.08 0.27 0.05 0.12 0.08 0.53 0.09 0.22 0.07 0.21 0.22 0.32 0.09 0.1 4 0.1 1 0.43 0.06 0.27 0.05 0.1 8 0.09 0.33 0.06 0.15 0.08 0.67

Fuente: clculo de los autores, datos de Chelem.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 67 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

En trminos generales, se observa que el nivel de concentracin geogrfica disminuye y que, al menos hasta los aos 1990, los productos exportados se diversifican. Durante los aos 2000, la diversificacin del destino geogrfico fue, en muchos casos, paralela a la disminucin del nivel de diversificacin sectorial. En buena parte, esto es consecuencia de la emergencia de China en el comercio exterior de la regin (cuadro 11) y resultado, en particular, del desarrollo de las exportaciones latinoamericanas de materias primas hacia ese pas. De hecho, si el ritmo de crecimiento de los intercambios con la regin mantuviera la tendencia actual, China podra convertirse, hacia el 2015, en el segundo socio comercial de la regin (CEPAL-OIT, 2010). Esto no es slo resultado de la fuerte demanda china en materias primas y de las relaciones de complementariedad que la nacin asitica mantiene, sobre esta base, con los pases de Sudamrica. China no es slo competencia para pases de la regin que, como Mxico, cuentan con una dinmica exportadora centrada en Estados Unidos, sino que tambin est incrementando su participacin en las importaciones latinoamericanas. Por ello, en el comercio sino-latinoamericano, el saldo de Amrica Latina es fuertemente deficitario, sobre todo en el caso de Mxico (cuadro 12). Por lo tanto, para entender mejor las perspectivas de desarrollo de la regin durante los prximos aos, es indispensable evaluar el potencial de las relaciones econmicas de Amrica Latina con China, no slo en el terreno de la complementariedad sino tambin en el de la competencia con los diferentes pases de la regin.

[ 68 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Cuadro 11 Estadsticas comerciales Argentina


Exportaciones (2009) Pases Brasil Unin Europea Chile Estados Unidos China Parte del total (%) 20.4 18.5 7.9 6.6 6.6 Importaciones (2009) Pases Brasil Unin Europea China Estados Unidos Paraguay Parte del total (%) 29.3 16.9 13.4 13.4 3.0

Exportaciones: productos agrcolas (50.6%), manufacturas (31.9%), combustibles y minerales (14%). Importaciones: manufacturas (86.1%), combustibles y minerales (8.8%), productos agrcolas (5.1%).

Brasil
Exportaciones (2009) Pases Unin Europea China Estados Unidos Argentina Japn Parte del total (%) 22.3 13.2 10.3 8.4 2.8 Importaciones (2009) Pases Unin Europea Estados Unidos China Argentina Japn Parte del total (%) 22.9 15.8 12.5 8.8 4.2

Exportaciones: manufacturas (38%), productos agrcolas (37.7%), combustibles y minerales (21.3%). Importaciones: manufacturas (75.9%), combustibles y minerales (17.6%), productos agrcolas (6.4%).

Chile
Exportaciones (2009) Pases China Unin Europea Estados Unidos Japn Corea del Sur Parte del total (%) 23.2 18.0 11.3 9.2 5.8 Importaciones (2009) Pases Estados Unidos Unin Europea China Argentina Brasil Parte del total (%) 16.8 15.5 11.8 10.9 6.7

Exportaciones: combustibles y minerales (56.7%), manufacturas (11.4%), productos agrcolas (27.1%). Importaciones: manufacturas (58.9%), combustibles y minerales (23.2%), productos agrcolas (7.8%).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 69 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

Colombia
Exportaciones (2009) Pases Estados Unidos Unin Europea Venezuela Ecuador Suiza Parte del total (%) 39.9 14.4 12.3 3.8 3.2 Importations (2009) Pases Estados Unidos Unin Europea China Mxico Brasil Parte del total (%) 28.9 15.7 11.3 7.0 6.5

Exportaciones: combustibles y minerales (49.6%), manufacturas (27.4%), productos agrcolas (18.2%). Importaciones: manufacturas (81.7%), combustibles y minerales (5.6%), productos agrcolas (11.5%).

Mxico
Exportaciones (2009) Pases Estados Unidos Unin Europea Canad Brasil Colombia Parte del total (%) 80.7 5.1 3.6 1.1 1.1 Importaciones (2009) Pases Estados Unidos China Unin Europea Japn Corea del Sur Parte del total (%) 48.1 13.9 11.6 4.9 4.7

Exportaciones: combustibles y minerales (15.8%), manufacturas (75.1%), productos agrcolas (6.8%). Importaciones: manufacturas (80.4%), combustibles y minerales (9%), productos agrcolas (8.6%).

Per
Exportaciones (2009) Pases Estados Unidos Unin Europea China Suiza Canad Parte del total (%) 17.2 15.8 15.3 14.8 8.6 Importaciones (2009) Pases Estados Unidos China Unin Europea Brasil Ecuador Parte del total (%) 19.8 14.9 11.3 7.7 4.7

Exportaciones: combustibles y minerales (44.1%), manufacturas (12.2%), productos agrcolas (18.1%). Importaciones: manufacturas (72%), combustibles y minerales (15.3%), productos agrcolas (12.3%).

[ 70 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Uruguay
Exportaciones (2009) Pases Brasil Unin Europea Argentina China Rusia Parte del total (%) 20.4 15.4 6.4 4.3 4.0 Importaciones (2009) Pases Argentina Brasil China Unin Europea Estados Unidos Parte del total (%) 23.6 21.1 11.9 10.8 8.2

Exportaciones: productos agrcolas (73.5%), manufacturas (23.8%), combustibles y minerales (1.6%). Importaciones: manufacturas (62.5%), combustibles y minerales (25.3%), productos agrcolas (12.2%).

Venezuela
Exportaciones (2009) Pases Estados Unidos Antillas Holandesas Unin Europea Taiwan Brasil Parte del total (%) 32.0 15.8 7.0 3.2 2.2 Importaciones (2009) Pases Estados Unidos Colombia Unin Europea China Brasil Parte del total (%) 26.7 14.5 12.8 9.5 9.0
Fuente: OMC.

Exportaciones: combustibles y minerales (95.3%), manufacturas (2.7%), productos agrcolas (0.2%). Importaciones: manufacturas (73%), combustibles y minerales (4.9%), productos agrcolas (16.3%).

Cuadro 12 Balance comercial Amrica LatinaChina (en miles de millones USD)


2005 Argentina Brasil Bolivia Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay Venezuela
Fuente: CEPAL.

2006 0.35 - 0.20 - 0.16 1.46 - 1.76 - 0.96 - 22.75 0.68 - 0.19 - 2.07

2007 0.08 - 2.93 - 0.21 5.1 0 - 2.53 - 1.57 - 27.90 0.55 - 0.38 - 4.02

2008 - 0.71 - 5.34 - 0.28 3.05 - 4.09 - 1.93 - 32.65 - 0.34 - 0.74 - 4.40

2009 - 1.15 3.25 - 0.24 6.41 - 2.75 - 1.75 - 30.31 0.71 - 0.59 n.d.

0.97 1.00 - 0.12 1.85 - 1.37 - 0.99 - 16.56 0.95 - 0.12 - 0.84

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 71 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

Otro problema que plantea la creciente importancia de China en el comercio exterior de Amrica Latina tiene que ver con el dinamismo de las exportaciones primarias de la regin hacia China y lo que implica en trminos de una eventual primarizacin o re-primarizacin de las economas. Si en trminos de financiamiento el impacto es en principio positivo a menos de que el dficit exterior hacia China aumente, el efecto ms o menos benfico de las exportaciones primarias sobre el crecimiento es objeto de un debate que hasta ahora no ha dado resultados concluyentes. Muchos estudios han insistido en los magros efectos que tienen las exportaciones primarias en trminos de cadena productiva, de beneficios en economa de escala o entonces en externalidad positiva para el resto de la economa [ 20 ]. Varios autores observan una relacin positiva entre la tasa de crecimiento del PIB y el incremento de la parte proporcional representada por los bienes de contenido tecnolgico alto e intermedio en las exportaciones totales de los pases en desarrollo (Ocampo et al., 2005). Sin embargo, esta relacin no resulta clara en el caso de los pases latinoamericanos. Parece que los pases que han logrado buenos resultados en trminos de crecimiento y de desarrollo gracias a una proporcin elevada de exportaciones primarias Australia, Canad, pases nrdicos, Nueva Zelanda, llevaron a cabo una diversificacin de las mismas a favor de exportaciones en productos manufacturados con mayor intensidad tecnolgica intermedia y alta. En todos estos casos, la diversificacin es fruto de un esfuerzo acentuado en materia de innovacin y, en la medida en que la rentabilidad relativa de las diversas actividades favorece con frecuencia la produccin primaria, tambin lo es de un proceso no espontneo que resulta de la asociacin y de acciones concertadas entre el sector pblico y el sector privado (Machinea et al., 2007).

[20] En relacin a estos debates referirse, por ejemplo, a Sachs y Warner (1995) o Lederman y Maloney (2003).

[ 72 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Conclusin
Obstculos estructurales para el crecimiento y perspectivas a mediano y largo plazo
En el marco de un contexto internacional favorable, la primera dcada del siglo XXI se destaca por el dinamismo del ciclo de crecimiento 2003-2008, por una mejor gestin macroeconmica, por la disminucin de la vulnerabilidad financiera y la existencia de mrgenes de maniobra para implementar polticas para hacer frente a la crisis internacional. Despus de la recesin del 2009 que finalmente result moderada, se emprendi una recuperacin bastante vigorosa por lo que en el 2010 la regin latinoamericana registr un crecimiento superior al 5%. Cabe destacar que algunos pases como Brasil tuvieron que recurrir a polticas ms restrictivas para mitigar las seales de sobrecalentamiento que se observaron en la economa durante el primer semestre de 2010. El fuerte crecimiento econmico y la rentabilidad elevada que se registraron en la regin, comparado con los principales pases desarrollados que llevan a cabo polticas monetarias muy expansionistas, provocaron entradas masivas de capitales que favorecen la apreciacin de las monedas latinoamericanas. Las autoridades tratan de contrarrestar esta tendencia ya que las entradas de capitales y la apreciacin pueden conducir a desarrollar burbujas en los mercados domsticos, a mermar la competitividad de los pases y, a mediano plazo, a generar las condiciones de una fuga de capitales vinculada a cambios bruscos en las expectativas de rentabilidad. En un entorno internacional an muy inestable, consolidar el repunte en curso y comenzar un nuevo ciclo de actividad econmica, dinmica y sostenida, depende de la capacidad de los pases latinoamericanos para superar las trabas que limitan el potencial de crecimiento de la regin. Identificamos cuatro grandes obstculos estructurales para el crecimiento y el desarrollo econmico de la regin, los cuales constituyen un igual nmero de retos para la segunda dcada de este siglo. En primer lugar, el alto grado de volatilidad macroeconmica que caracteriza a la regin y constituye un obstculo importante para su avance econmico. No slo tiene una tasa de crecimiento que, en una perspectiva histrica, es de menor importancia que en otras regiones emergentes (Asia en particular), como lo mostramos anteriormente, sino que adems registra una variabilidad del crecimiento mucho mayor que otras economas (cuadro 13). An cuando la situacin de Colombia, economa bastante estable, contrasta fuertemente con la de Venezuela, o la de Argentina, en donde el crecimiento ha sido ms voltil, la amplitud del ciclo econmico para el conjunto de

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 73 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

la regin es mayor que la de los pases ms desarrollados incluso de las otras regiones emergentes. Esta volatilidad del crecimiento ha persistido incluso en los aos 2000. Las causas de la volatilidad del ingreso son mltiples: las variaciones de los trminos de intercambio, los cambios en la dinmica del consumo privado... En particular, durante estas ltimas dcadas, la volatilidad del crecimiento se vio influenciada por la de la inversin, principalmente pblica. En efecto, los datos sobre el periodo 19802003 muestran que la volatilidad de la inversin pblica, afectada por los ajustes presupuestarios recurrentes, super a la de la inversin privada (Solimano et al., 2006). Una excesiva variabilidad del crecimiento tiene consecuencias importantes: como se ha demostrado, una volatilidad elevada afecta negativamente las expectativas de los agentes econmicos y perjudica, a largo plazo, el nivel de la inversin productiva (Ffrench-Davis, 2005).

Cuadro 13 Volatilidad del ciclo econmico (diferencia-tipo del crecimiento, %)


1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-1999 2000-2008 1961-2008 Venezuela Argentina Per Rep. Dominicana Chile Uruguay Trinidad yTobago Ecuador Brasil Mxico Bolivia Colombia Amrica Latina Asia-Pacfico Estados Unidos Unin Europea Mundo
Fuente: Maddison, CEPAL.

3.4 4.5 3.1 8.6 2.9 3.1 1.1 2.3 3.1 1.9 1.7 1.2 1.5 3.0 2.1 0.8 1.1

3.6 3.9 2.6 3.5 7.5 3.3 3.5 2.4 2.7 2.2 2.6 1.8 1.4 1.9 2.5 1.7 1.5

4.6 4.7 8.4 5.0 6.9 5.5 4.5 4.5 4.7 4.0 3.4 1.6 2.4 1.0 2.3 1.2 1.1

5.6 5.0 4.8 2.7 3.6 3.4 2.6 3.7 2.3 3.7 1.7 3.1 1.8 2.6 1.5 1.0 1.0

8.7 7.4 3.0 3.6 1.2 7.2 4.6 6.8 1.6 2.2 1.5 2.2 2.4 1.1 1.2 1.1 0.9

5.4 5.4 5.3 5.2 5.1 4.7 4.5 4.5 3.8 3.4 2.9 2.3 2.5 2.1 2.0 1.6 1.4

[ 74 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

En segundo lugar, los magros resultados a nivel de la productividad son otro obstculo estructural para el desarrollo econmico de la regin. Salvo en el caso de la agricultura, las ganancias de productividad en la regin son sistemticamente inferiores a las que se obtienen, desde los aos 1970, en los pases industrializados y en los pases asiticos (grfico 14). El aumento de productividad se ha convertido, segn numerosos autores, en el reto mayor al que debern enfrentarse los pases de la regin durante los prximos aos. Lo cual explica el creciente inters por este tema: adems de la mejora en factores generalmente identificados como determinantes para los resultados en materia de productividad (como la educacin), algunos trabajos recientes se han interesado en factores menos estudiados. Entre estos, cabe mencionar los costos elevados de transporte que impiden a los pases aprovechar los beneficios propiciados por su apertura al comercio internacional, el bajo crdito que obstaculiza la inversin y no es propicio para que las empresas puedan acceder al progreso tecnolgico, el pesado y complejo sistema de impuestos que desalienta a los productores y que, como lo hemos destacado, contribuye a que proliferen las micro empresas y pequeas empresas de muy baja productividad del sector informal (Pags, 2010). En tercer lugar, el comportamiento de la regin a nivel de la innovacin, uno de los factores que influye en la productividad, se puede considerar de manera separada dada su importancia dentro de la perspectiva de la diversificacin del aparato productivo. La generacin y/o la adaptacin del progreso tcnico y el desarrollo de la capacidad para innovar con el objetivo de crear nuevos productos y favorecer la difusin de mejores prcticas y procedimientos en las estructuras productivas, cuentan entre las principales fuentes de crecimiento. Si se toma uno de los indicadores ms utilizados para medir el esfuerzo de innovacin, es decir los gastos de investigacin y desarrollo en porcentaje del PIB, se observa que para el conjunto de Amrica Latina alcanza apenas 0.7%. Slo Brasil rebasa el 1%, que es el cociente ms elevado de la regin pero es sensiblemente inferior al de los pases ms desarrollados o al de otros pases que han experimentado un proceso de recuperacin rpida en las ltimas dcadas (por ejemplo Corea del Sur que, durante los ltimos aos, se ha situado ligeramente por encima de 3%).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 75 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

Grfico 14 Resultados en materia de productividad (Crecimiento promedio en %)


Amrica Latina
6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 Agricultura 1975-1990 Agricultura 1990-2005 Industria 1975-1990 Industria 1990-2005 Servicios 1975-1990 Servicios 1990-2005

Asia emergente

Economas industriales

Fuente: BID.

En cuarto lugar, la inversin productiva todava es de un nivel demasiado bajo como para poder asentar una dinmica de crecimiento fuerte y sostenido. La tasa de inversin de Amrica Latina es inferior a la de otras regiones del mundo (grfico 15) pero est en aumento si se compara con el nivel sumamente bajo que registraba en los aos 1980 y 1990. Desde el 2003, pas de 17.3% a cerca de 20% en 2008/2009. No obstante, la tasa de este perodo reciente se sigue ubicando por debajo de la que registraba en el perodo 1950/1980. Durante esa fase de sustitucin de importaciones y de economas semi-cerradas, la tasa de inversin fue, en promedio anual, de 21%.

[ 76 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Grfico 15 Inversin (% del PIB)


Asia emergente
45 40 35 30 25 20 15 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

China

OCDE

Amrica Latina

Fuente: Global Insight.

Dentro de este marco, las perspectivas de crecimiento a mediano y largo plazo dependen de manera crucial de la evolucin del entorno internacional y del comportamiento de variables internas, sobre todo de la tasa de inversin. Tomando en cuenta las hiptesis del Banco Mundial, de la EIU y de Global Insight, el crecimiento mundial ser de 3.7% en el periodo 2010-2020 (cuadro 14). Esta previsin incluye una estimacin para el crecimiento chino de 8% en la dcada 2010-2020 contra 9.9% en 1990-2009 lo cual supone que su demanda de productos primarios procedentes de los pases de la regin, en particular de los sudamericanos, se mantendr en un nivel elevado. De ese modo, con una tasa de inversin de 22% ms o menos equivalente a la del periodo 1950-1980 el crecimiento regional sera de 4.4% durante el periodo 20102020. Se trata de un escenario central que es bueno en trminos histricos pero insuficiente desde el punto de vista de los imperativos de la regin, sobre todo en trminos sociales. En un escenario optimista se requerira un crecimiento econmico del orden de 5 a 6% en promedio anual asociado a una tasa de inversin de alrededor de 25% del producto.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 77 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

Cuadro 14 Escenario de crecimiento


Inversin (% del PIB) Crecimiento del PIB (promedio, %) 1990-2009 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay Venezuela Amrica Latina OCDE China Mundo 18.5 15.8 17.4 22.2 19.6 20.3 19.7 19.9 15.7 23.6 18.8 21.1 35.5 21.8 3.9 3.8 2.5 5.1 3.4 3.2 2.5 4.2 2.8 3.1 2.8 2.1 9.9 2.7 Inversin (% del PIB) Crecimiento del PIB (promedio, %)

2010-2020 previsiones 21.8 17.3 22.5 23.1 22.0 19.0 22.1 23.9 18.9 22.5 22.1 19.1 38.1 23.8 4.1 4.0 4.8 4.5 3.7 2.9 3.8 5.1 3.7 3.2 4.4 2.0 8.0 3.7

Fuente: elaborado por los autores en base a proyecciones del Banco Mundial, de la EIU y del IHS-Global Insight.

[ 78 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

Bibliografa
ADELMAN, I. (2001), Cinquante ans de dveloppement conomique : les principales leons, Revue dconomie du dveloppement, n o 9, nmero especial, Clermont-Ferrand. BADUEL, B., D. ORDOEZ y C. QUENAN (2010), Note Mensuelle Amrique latine, Natixis, Pars, enero. BADUEL, B., A. KOAGNE, S. PRAT y J.-C. RODADO (2010), Pays mergents : risques et opportunits pour le secteur bancaire, Flash Economie, n o 163, Natixis, Pars, abril. BASTOURRE, D., J. IBARLUCIA, J. CARRERA y M. REDRADO (2006), La Poltica Econmica de la Acumulacin de Reservas: Nueva Evidencia Internacional , Documento de Trabajo 14, Banco Central de la Repblica Argentina, Buenos Aires. BOYER, R. (2002), Laprs Consensus de Washington : institutionnaliste et systmique ?, Lanne de la rgulation conomie, Institutions, Pouvoirs, n o 5, Presses de Sciences Po, Pars. CASANOVA, L. (2009), Global Latinas: Latin America's emerging Multinationals , Palgrave/ Macmillan, Londres. CEPAL (2008 a ), La Transformacin Productiva 20 Aos Despus. Viejos Problemas, Nuevos Problemas, Santiago de Chile. CEPAL (2008b), La Repblica Popular de China y Amrica Latina y el Caribe: Hacia una Relacin Estratgica, Divisin Comercio Internacional e Integracin, Santiago de Chile. CEPAL (2002), Globalizacin y Desarrollo, CEPAL, Santiago de Chile. CEPAL/OIT (2010) , Boletn n o 3, Santiago de Chile. CIMOLI, M., A. PRIMI y M. PUGNO (2006), Un Modelo de Bajo Crecimiento: la Informalidad como Restriccin Estructural , Revista de la CEPAL, n o 88, Santiago de Chile, abril. FERRANTI (de), D., G. PERRY y F. FERREIRA (2004), Inequality in Latin America: Breaking with History?, World Bank Latin American and Caribbean Studies, Washington DC. FFRENCH-DAVIS, R. (2005), Reformas para Amrica Latina Despus del Fundamentalismo Neoliberal, Siglo XXI Editores/CEPAL, Buenos Aires.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 79 ]

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas


A SAVOIR

GALLI, R. y D. KUCERA (2003), Informal Employment in Latin America: Movements over Business Cycles and the Effects of Worker Rights, International Labour Organization (ILO) e International Institute for Labour Studies Working Paper n o 145, Ginebra. JIMNEZ, J.P. y A. PODEST (2009), Inversin, Incentivos Fiscales y Gastos Tributarios en Amrica Latina, Macroeconoma del Desarrollo, n o 77, CEPAL, Santiago. LAFAY, G. (1987), Avantage comparatif et comptitivit, conomie Prospective Internationale n o 29, Pars, enero. LEDERMAN, D. y W. F. MALONEY (2003), Trade Structure and Growth , World Bank Policy Research Working Paper no 3025, Washington DC. LPEZ-CALVA, L.F. y N. LUSTIG (2009), The Recent Decline of Inequality in Latin America: Argentina, Brazil, Mexico and Peru, Working Paper n o 140, ECINEQ, Palma de Mallorca. MACHINEA, J.L. (2010), El Impacto de la Crisis en Amrica Latina: una Mirada de Corto y Largo Plazo, Universidad de Alcal Instituto de Estudios latinoamericanos, Madrid. MACHINEA J.L., C. VERA (2007), Insercin Internacional y Polticas de Desarrollo Productivo , in MACHINEA J.L y N. SERRA (dir.), Visiones del Desarrollo en Amrica Latina. Barcelona, CEPAL/Fundacin CIDOB, Barcelona. MADDISON, A. (2001), The World Economy: A Millennial Perspective, OCDE, Pars. MIOTTI, L. y C. QUENAN (2007), Argentina, dos Desafos Cruciales: Tensiones del Rgimen Monetario y Fragilidades de la Insercin Comercial Externa, in BOYER R. y J. NEFFA (Ed.), Salida de Crisis y Estrategias Alternativas de Desarrollo. La Experiencia Argentina , Nio y Dvila, Buenos Aires. MIOTTI, L. y C. QUENAN (2006), Argentinas Structural Crisis , in CORIAT B., P. PETIT y G. SCHEMEDER (Ed), The Hardship of Nations: Exploring the Path of Modern Capitalism, Edward Elgar, Cheltenham. OCAMPO, J.A. y M.A. PARRA (2005), The Dual Divergence: Growth Successes and Collapses in the Developing World since 1980 , DESA Working Paper n o 24, Londres. OCDE (2009), Latin American Economic Outlook 2009 , Pars.

[ 80 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1. Dinmicas econmicas: tendencias y perspectivas

OSTERHOLM, P. y J. ZETTELMEYER (2007), The Effect of External Conditions on Growth in Latin America, IMF Working Paper, WP/07/176, julio, Washington DC. PAGES, C. (Ed.) (2010), The Age of Productivity, Transforming Economies from the Bottom up, IDB, Washington DC. RUESGA, S. y G. FUJII (2006), El Comportamiento del Mercado de Trabajo en Amrica Latina en el Contexto de la Globalizacin Econmica , Center for US-Mexican Studies, San Diego. SACHS, J. D. y A. M. WAGNER (1995), Natural Resource Abundance and Economic Growth , Papers 517a, Harvard Institute for International Development, Cambridge. SOLIMANO, A. y R. SOTO (2006), Economic Growth in Latin America in the Late Twentieth Century; Evidence and Interpretation, in SOLIMANO, A. (dir), Vanishing Growth in Latin America: The Late Twentieth Century Experience, Edward Elgar, Cheltenham. WELLER, J. (2001), Procesos de Exclusin e Inclusin Laboral: la Expansin del Empleo en el Sector Terciario , Serie Macroeconoma del Desarrollo, CEPAL, Santiago de Chile. WILLIAMSON, J. (1990), What Washington Means by Policy Reform, in J. WILLIAMSON, ed., Latin American Adjustment: How Much Has Happened?, Institute for International Economics, Washington DC.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 81 ]

2. Demografa, pobreza y desigualdades


Mara Eugenia COSO-ZAVALA

Resumen
Despus de la despoblacin histrica que Amrica Latina haba registrado desde 1492 con el arribo de los europeos y como consecuencia de epidemias y guerras, en el siglo XIX recibi muy importantes flujos de migraciones. Luego, a partir de 1930, la reduccin de la mortalidad condujo a una explosin demogrfica. En la segunda cuarta parte del siglo XX, la disminucin de la fecundidad permiti una reduccin de las tasas de crecimiento poblacional hasta un nivel que en la actualidad es de 1.1 2% al ao. No hay una sino varias transiciones demogrficas, por lo que las poblaciones se encuentran en situaciones muy diferentes en pases como Argentina, Cuba y Uruguay cuyo crecimiento es bajo, o en pases como Bolivia o Guatemala que an estn en pleno crecimiento demogrfico (3.5 nios por mujer). Por consiguiente, el bienestar social y la pobreza ataen a las poblaciones de manera muy diferenciada. En los pases de bajo crecimiento y de baja fecundidad hay un envejecimiento de la poblacin, los de fuerte crecimiento y fuerte fecundidad an estn en la fase de rejuvenecimiento de su poblacin. Por lo tanto, la relacin de dependencia, despus de haber aumentado durante la fase de reduccin de la mortalidad (rejuvenecimiento de la poblacin), disminuy rpidamente durante la fase de reduccin de la fecundidad (envejecimiento). Al respecto se habla de dividendo demogrfico que es un perodo de duracin limitada durante el cual la proporcin de poblaciones dependientes disminuye en relacin a las que se encuentran en edad activa. Por lo contrario, esta relacin aumentar a partir de 2030 durante la fase final de envejecimiento. De modo que las transiciones demogrficas tienen una gran importancia en trminos de crecimiento y de estructura de la poblacin. Es un fenmeno universal e ineluctable con grandes consecuencias econmicas y sociales an si los pases latinoamericanos se destacan por una fuerte heterogeneidad de las situaciones demogrficas.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 83 ]

2. Demografa, pobreza y desigualdades


A SAVOIR

Con 180 millones de pobres y 71 millones de indigentes, Amrica Latina es el continente ms desigual del mundo. No obstante, en el periodo 2002-2008 las tasas de pobreza y de indigencia disminuyeron. Estas mejoras provienen del crecimiento econmico sostenido que se registr durante ese periodo y de algunos avances en la distribucin de riquezas. Las medidas de lucha contra la pobreza han rendido frutos pero se han visto afectadas por la reciente crisis econmica. Algo preocupante ya que la distribucin del ingreso sigue siendo sumamente desigual y aunque la mayora de la poblacin pertenece a las clases medias que se sitan por encima del umbral de pobreza, stas resultan todava muy vulnerables como lo mostr la triste experiencia de la crisis econmica de los aos 1980 y el notable incremento de la proporcin de pobres. Una situacin particularmente tangible para los grupos ms vulnerables, sobre todo los de indgenas y de afro-descendientes. Si se quiere hacer un balance de las polticas demogrficas en Amrica Latina se puede observar que la disminucin de la fecundidad se llev a cabo en un tiempo rcord y a un ritmo excepcional. Di como resultado ese dividendo demogrfico que permiti reducir las tasas de pobreza. Por lo tanto, desde ese punto de vista las polticas son un xito. Despus de la conferencia del Cairo (1994), se redefinieron las polticas demogrficas y en su centro se coloc el bienestar de la poblacin, la igualdad entre mujeres y hombres as como los derechos humanos. Hay que esperar ahora que, por fin, se entienda plenamente la importancia que tienen las cuestiones demogrficas para que se integren al desarrollo econmico y social.

2.1. El pasado histrico de la poblacin: despoblacin y flujos de inmigracin


Los indgenas de Amrica, originarios de Asia, se instalaron en forma progresiva en todo el continente hace ms de 11 mil aos, en particular sobre las altas planicies andinas y en Centroamrica. Ah se desarrollaron grandes civilizaciones agrarias con poblaciones relativamente importantes. Sin embargo, por falta de datos es imposible conocer la poblacin de Amrica en 1492 cuando Cristbal Coln arrib. Es un tema sumamente polmico ya que las estimaciones van de 13 millones segn Rosenblat (1954) a 100 millones de acuerdo a Cook y Borah (1960) [ 21 ]. Sin duda alguna, la cada demogrfica a partir de la colonizacin fue terrible aunque no podemos cuantificarla realmente. La poblacin indgena fue diezmada debido a

[21] Para mayor informacin, vase Coso-Zavala (1998). Ver tambin el libro de Livi-Bacci (2006).

[ 84 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

2. Demografa, pobreza y desigualdades

las enfermedades, las guerras, el trabajo forzado y hubo que esperar hasta el siglo XVII para que el crecimiento demogrfico natural volviera a ser positivo [ 22 ]. En 1570, la poblacin de Amrica Latina era de 11 millones de habitantes. Para compensar la falta de mano de obra indgena, se importaron alrededor de 15 millones de esclavos africanos entre finales del siglo XVI y finales del siglo XIX. En 1825, Alexander von Humboldt calculaba que el nmero de habitantes en Amrica Latina era de 23 millones, en su mayora negros, mestizos, mulatos y criollos. En su poca, una minora de la poblacin (36%) se sealaba an como indgena. Para compensar el vacio de poblacin tambin se requirieron, en el siglo XIX, grandes corrientes de inmigracin europea. Entre 1800 y 1957, llegaron 30 millones de inmigrantes europeos en particular a Argentina, Brasil y Cuba [ 23 ]. En 1900, la poblacin de Amrica Latina era de 63 millones de habitantes, menos que la poblacin de Estados Unidos (76 millones) que un siglo antes era inferior. Hubo que esperar hasta 1950 para que la poblacin latinoamericana fuera de nuevo ms numerosa que la de Estados Unidos (respectivamente 166 y 158 millones), un cambio de equilibrios demogrficos que sera definitivo. Durante el periodo colonial, la poblacin se concentr en las costas, cerca de los puertos, de las plantaciones, de las minas o de las capitales administrativas, con frecuencia antiguas ciudades precoloniales. Este patrn poblacional sigue vigente y las zonas ms pobladas son con frecuencia las costas o las antiguas capitales.

[22] El crecimiento natural es la diferencia entre nacimientos y defunciones. [23] Todas estas evoluciones se analizan en detalle en Coso-Zavala (1998). Vese tambin Sanchez Albornoz (1994).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 85 ]

2. Demografa, pobreza y desigualdades


A SAVOIR

Mapa

Densidad de poblacin

Ms de 500 hab/km2 50 a 500 hab/km2 5 a 50 hab/km2 menos de 5 hab/km2

Cartografa: S. Velut, 2005. Fuente de datos: CIESIN.GPW.http://sedac.ciesin.columbia.edu/plue/gpw/

Ahora bien, contrariamente a la idea bastante antigua de una Amrica Latina vaca de habitantes, en el siglo XX se registr una urbanizacin y un crecimiento acelerado de la poblacin que acentuaron los desequilibrios poblacionales y las desigualdades socioeconmicas.

[ 86 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

2. Demografa, pobreza y desigualdades

Cuadro 15 Poblacin, ingreso por habitante y densidad Amrica Latina 2008/ habitante
Indicadores Pases Poblacin (en miles) Ingreso Nacional bruto por hab. en p.p.a (en USD) * 14 020 6 040 4 140 10 070 13 270 8 510 10 950 7 760 6 670 4 690 3 870 14 270 2 620 11 650 4 820 7 980 12 540 12 830 Densidad promedio (hab./km2)

Argentina Belize Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela

40 666 313 10 031 195 423 17 135 46 300 4 640 13 775 6 194 14 377 7 616 110 645 5 822 3 508 6 460 29 496 3 372 29 044 544 817

15 13 9 23 23 41 91 49 294 132 68 57 45 46 16 23 19 32 29

Conjunto
( )

* En paridad de poder adquisitivo (PPA). Fuente: INED, www.ined.fr y Todos los pases del mundo (2009).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 87 ]

2. Demografa, pobreza y desigualdades


A SAVOIR

2.2. Los cambios demogrficos


A partir de 1950, la poblacin latinoamericana [ 24 ] aument mucho: de 63 millones de habitantes en 1900, pas a 589 millones en 2010, o sea 9.4 veces ms. En 1930, la poblacin latinoamericana representaba el 3% de la poblacin mundial, en 1950 el 6.5% y en 2010 el 8.5%, lo que corresponde a un crecimiento demogrfico superior al promedio global (Coso-Zavala, 1998; Naciones Unidas, 2010). Amrica Latina incluye a pases muy poblados (como Brasil), pero tambin a poblaciones muy pequeas, en particular en Centroamrica (como la de Belice) sin contar el Caribe. Cerca de las tres cuartas partes (72%) de la poblacin del subcontinente latinoamericano est concentrada en cuatro pases: Argentina, Brasil, Colombia y Mxico. La poblacin de Sudamrica (que no incluye a Mxico, pas de Amrica Latina situado en Norteamrica) se concentra en un 87% en cinco pases: Argentina, Brasil, Colombia, Per, Venezuela (cuadro 15).

2.2.1. Las transiciones demogrficas


Desde finales del siglo XIX, y sobre todo a partir de 1930, la mortalidad empez a bajar en todos los pases. A partir de 1970, fue la fecundidad la que disminuy rpidamente. Sin embargo, en el subcontinente latinoamericano se observa una gran diversidad de situaciones demogrficas directamente relacionadas con las condiciones socioeconmicas. En su conjunto, las transiciones demogrficas son a la vez tardas y sumamente rpidas en todos los pases pero se dan en periodos diferentes. Gracias al progreso mdico y sanitario, desde los inicios del siglo XX, la mortalidad disminuy precozmente en Argentina, en Cuba y en Uruguay, los pases de mayor emigracin europea. Luego, a partir de 1930, la mortalidad baj en toda Amrica Latina. Por consiguiente, el crecimiento demogrfico se aceler durante tres a cuatro dcadas antes de que la fecundidad disminuyera a su vez a partir de 1970 (CosoZavala, 1998).

[24] Para el CELADE (Centro Latinoamericano de Demografa), la poblacin de la regin Amrica Latina incluye a los pases de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPALC) incluyendo las antiguas colonias inglesas y holandesas as como los departamentos franceses de las Antillas. La regin CEPALC incluye en total 41 pases o territorios, independientes o no.

[ 88 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

2. Demografa, pobreza y desigualdades

Los modelos de transicin de la mortalidad dividen a los pases latinoamericanos en cuatro grupos:
G

En el primer grupo (Argentina, Chile, Costa Rica, Cuba y Uruguay), en 2005-2010, la esperanza de vida al nacer es de 80 aos para el sexo femenino. Es el grupo de las transiciones avanzadas. Un segundo grupo (Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Nicaragua, Panam, Per, Repblica Dominicana, El Salvador y Venezuela) que en 2005-2010 registra ms de 75 aos de esperanza de vida para las mujeres, es el de las transiciones medias. En el tercer grupo (Guatemala, Honduras, Paraguay), la esperanza de vida es superior a los 70 aos para el sexo femenino en 2005-2010. Es el grupo de las transiciones en aceleracin. Por ltimo, el grupo de Hait y Bolivia con menos de 70 aos de esperanza de vida femenina al nacer, en 2005-2010. Sin embargo se registra ya una reduccin de la mortalidad an cuando la mortalidad infantil es todava relativamente elevada [ 25 ] (cuadro 16).

[25] Con niveles en Hait y Bolivia respectivamente de 49 y 46 defunciones de menores de un ao por 1000 nacidos vivos (cuadro 16).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 89 ]

2. Demografa, pobreza y desigualdades


A SAVOIR

Cuadro 16 Esperanza de vida al nacer y tasa de mortalidad infantil


Pas Amrica Latina Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Conjunto 73.4 75.2 65.5 72.4 78.5 72.8 78.8 78.2 75.0 71.8 70.2 60.6 72.1 76.1 72.9 75.6 71.8 71.4 72.2 76.2 73.8 Hombres 70.4 71.6 63.4 68.8 75.5 69.2 76.5 76.2 72.1 68.8 66.7 59.0 69.7 73.7 69.9 73.0 69.7 68.9 69.2 72.8 70.9 Mujeres 76.6 79.1 67.7 76.1 81.5 76.6 81.2 80.4 78.0 74.9 73.8 62.4 74.5 78.6 76.0 78.2 73.9 74.0 75.5 79.9 76.8 Mortalidad infantil * 21.7 13.4 45.6 23.6 7.2 19.1 9.9 5.1 21.1 21.5 30.1 48.6 27.8 16.7 21.5 18.2 32.0 21.2 29.6 13.1 17.0

( ) Defunciones anuales de menores de un ao por 1000 nacidos vivos. * Fuente: CEPAL (2007).

[ 90 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

2. Demografa, pobreza y desigualdades

Despus de tres cuartos de siglo de reduccin de la mortalidad, las diferencias regionales se cristalizaron an ms en funcin de los ritmos de disminucin de la fecundidad. En el Cono Sur (Argentina y Uruguay) y en Cuba, la fecundidad fue baja desde finales del siglo XIX. A partir de finales de los aos 1960, los mtodos modernos de control de la natalidad se propagaron ampliamente empezando por Chile y Costa Rica. A partir de 1970, la fecundidad disminuy rpidamente en Brasil, Colombia, Mxico, Panam, Per, Repblica Dominicana, El Salvador, Venezuela. Sin embargo, otros pases de Centroamrica (Guatemala, Honduras, Nicaragua), Bolivia, Hait y Paraguay registraron en esa poca un leve descenso de la fecundidad. En 2005-2010, la fecundidad total se estim en 2.3 hijos por mujer para el conjunto del subcontinente latinoamericano [ 26 ]. Slo cuatro pases latinoamericanos, entre los ms pobres, conservan tasas globales de fecundidad superiores a 3.5 hijos por mujer: Hait, Bolivia (3.6 y 3.5 respectivamente), Guatemala (4.1 hijos por mujer) y Paraguay (3.5). Todos los dems pases (con excepcin de Honduras), en 2005-2010, se sitan en un nivel inferior a 3 hijos por mujer.

[26] Se trata del conjunto Amrica Latina y el Caribe segn lo toma la CEPALC.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 91 ]

2. Demografa, pobreza y desigualdades


A SAVOIR

Cuadro 17 Tasa de fecundidad total, 1960-2010


Pases 1960 1965 1970 1975 1985 1990 1995 2000 2000 2005 2005 2010 * Baja 1960 1985 en %

Pases andinos
Bolivia Colombia Chile Ecuador Per Venezuela 6.6 6.8 5.4 6.7 6.9 6.7 6.5 5.0 3.6 6.0 6.0 4.9 5.0 3.2 2.7 4.0 4.1 3.6 4.3 2.8 2.2 3.1 3.2 2.9 4.0 2.6 2.0 2.8 2.9 2.7 3.5 2.5 1.9 2.6 2.7 2.6 24.2 52.9 50.0 40.2 40.5 46.3

Pases atlnticos
Argentina Brasil Paraguay Uruguay 3.1 6.2 6.6 2.9 3.1 4.7 5.7 3.0 3.0 3.1 4.9 2.5 2.6 2.5 4.2 2.4 2.4 2.3 3.8 2.3 2.3 2.2 3.5 2.2 3.2 50.0 25.8 13.8

Centroamrica
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 7.2 6.8 6.5 7.4 7.3 5.9 4.3 6.1 6.2 7.1 6.8 4.9 3.4 3.9 5.7 5.4 5.2 3.2 2.6 3.2 5.0 4.3 3.9 2.8 2.3 2.9 4.6 3.7 3.3 2.7 2.1 2.7 4.1 3.3 2.9 2.6 52.8 42.6 12.3 27.0 28.8 45.8

Mxico y el Caribe
Cuba Hait Mxico Rep. Dominicana
( )

4.7 6.3 6.8 7.3

3.5 5.8 6.5 5.6

1.8 5.9 3.6 3.6

1.6 4.4 2.8 2.9

1.6 4.0 2.5 2.7

1.6 3.6 2.1 2.6

61.7 6.3 47.0 50.7

* En 2005-2010, son estimaciones que se basan en las proyecciones de las Naciones Unidas. Fuente: CELADE (2010).

[ 92 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

2. Demografa, pobreza y desigualdades

Los modelos de transicin de la fecundidad dividen a Amrica Latina en cinco grupos (Schkolnik, 2004):
G G

Una transicin muy avanzada en Cuba (1.6 hijo por mujer en 2005-2010). Una transicin avanzada: Argentina, Brasil, Chile, Uruguay (entre 1.9 y 2.3 hijos por mujer en 2005-2010). Una transicin en plena evolucin , el modelo mayoritario : Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico, Panam, Per, El Salvador, Venezuela (entre 2.2 y 2.7 hijos por mujer en 2005-2010). Una transicin moderada : Honduras, Nicaragua (menos de 3.5 hijos por mujer en 2005-2010). Una transicin incipiente: Bolivia, Guatemala, Hait, Paraguay (entre 3.5 y 4 hijos por mujer en 2005-2010).

La pldora, el dispositivo intrauterino y sobre todo la esterilizacin femenina, han sido los principales mtodos anticonceptivos utilizados. El aborto, aunque es ilegal en todos los pases, salvo en Cuba, se practica ampliamente [ 27 ]. El apoyo oficial a los programas de planificacin familiar en la mayora de los pases impuls el desarrollo y el uso de los mtodos anticonceptivos modernos entre las categoras sociales que no limitaran sus nacimientos si no existieran esos programas" (Coso-Zavala, 1998, p. 70).

[27] A falta de cifras exactas, se estima que cada ao alrededor de cuatro millones de mujeres abortan en la regin (OMS, 2004).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 93 ]

2. Demografa, pobreza y desigualdades


A SAVOIR

Cuadro 18 Pases de Amrica Latina clasificados segn las situaciones de las transiciones
Transiciones de la mortalidad Avanzada Transiciones de la fecundidad Muy avanzada Cuba Avanzada Argentina Chile Costa Rica Uruguay Brasil Colombia Ecuador Mxico Panam Per Repblica Dominicana El Salvador Venezuela Mayoritaria Moderada Incipiente

Media

Nicaragua Honduras Guatemala Paraguay Hait Bolivia

En curso Inicial

Los cinco grupos de transiciones de la fecundidad tienen fuerte resonancia con las situaciones socioeconmicas nacionales, en particular con los niveles de pobreza y las desigualdades socioeconmicas. Las transiciones avanzadas fueron precoces en pases de inmigracin europea. Las transiciones medias se observaron en pases que tuvieron un fuerte crecimiento, tanto demogrfico como econmico, durante el siglo XX. Las transiciones moderadas e incipientes corresponden a los pases ms pobres (cuadro 18). El cuadro 18 clasifica a los pases segn los grupos de transiciones de la mortalidad y los grupos de transiciones de la fecundidad. Se observa una fuerte correspondencia entre los dos tipos de clasificaciones. En cada pas tambin se observan diferencias entre las transiciones demogrficas avanzadas de las categoras sociales ms favorecidas, ms escolarizadas, ms urbanizadas y las transiciones atrasadas de las categoras ms pobres, en particular las poblaciones indgenas.

[ 94 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

2. Demografa, pobreza y desigualdades

Ahora, hay que observar que entre 1960 y 1975 la correlacin entre el crecimiento econmico y el crecimiento demogrfico era positiva y que cambi de orientacin y pas a ser negativa a partir de los aos 1975-1980 (Blanchet, 1999). Lo que significa que en los pases en donde ciertos grupos sociales mantienen una fecundidad elevada despus de este periodo y un fuerte crecimiento demogrfico, el aumento rpido de poblacin tuvo consecuencias negativas en las condiciones de vida socioeconmicas, abriendo una brecha entre los grupos sociales que limitaron su fecundidad y los que no lo hicieron. Por lo tanto, no slo a nivel de pases se observan diferentes modelos demogrficos, tambin se ven en el interior mismo de las sociedades. Las diferencias de ritmo de las transiciones demogrficas separaron a las poblaciones en grupos diferenciados, lo cual tiene consecuencias sobre la evolucin actual y sobre los efectivos (crecimiento demogrfico, mortalidad, fecundidad) pero tambin sobre las tendencias demogrficas futuras, en particular en trminos de envejecimiento.

2.2.2. El envejecimiento de la poblacin y el dividendo demogrfico


Las transiciones demogrficas en Amrica Latina tuvieron consecuencias importantes en la distribucin por grupos de edades de la poblacin. Al principio, la disminucin de la mortalidad provoc un aumento en el grupo de los menores de 15 aos y rejuveneci a las poblaciones pero luego la disminucin de la fecundidad caus una rpida disminucin en la proporcin de nios de 0 a 14 aos. Por ahora, el porcentaje de ancianos es an reducido (menos de 10%, cifra que se alcanzar en 2025), por lo que el mayor aumento se registr en la proporcin de adultos entre 15 y 59 aos. Sin embargo, en 2010 ya hay ms de 40 millones de latinoamericanos que tienen 65 aos o ms, lo cual significa que en 20 aos estos efectivos casi se duplicaron (21 millones en 1990) y que se duplicarn una vez ms de aqu a 2030. Las previsiones para el 2050 son de 142 millones de personas con ms de 65 aos lo que representa casi una quinta parte de la poblacin (Naciones Unidas, 2009). Por lo tanto, la relacin de dependencia [ 28 ] despus de haber aumentado durante la fase de descenso de la mortalidad (rejuvenecimiento de la poblacin), disminuy rpidamente durante la fase de reduccin de la fecundidad (grfico 16). Al respecto se habla de dividendo demogrfico que es un periodo de duracin limitada durante el cual las poblaciones dependientes disminuyen en relacin a las que se encuentran en edad productiva. En cambio, la relacin aumentar a partir del 2030 durante la fase final de envejecimiento y esto de manera definitiva.
[28] Es la relacin entre los efectivos de la poblacin dependiente (los jvenes menores de 15 aos y las personas mayores de 60 aos) y los efectivos de la poblacin en edad productiva (personas entre 15 y 59 aos).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 95 ]

2. Demografa, pobreza y desigualdades


A SAVOIR

Por eso las transiciones demogrficas tienen una gran importancia en trminos de crecimiento y de estructura de la poblacin. No es slo un fenmeno universal e ineluctable, determinado fuertemente por la heterogeneidad de las situaciones demogrficas en los pases latinoamericanos, sino que tambin tiene fuertes consecuencias econmicas y sociales.

Grfico 16 Evolucin de las relaciones de dependencia en Amrica Central y del Sur (1950-2050)
Amrica Central
120 100 80 60 40 20 0 2040 2000 2020 2030 2050 2010 1960 1990 1980 1950 1970

Amrica del Sur

Fuente: Naciones Unidas (2009).

El cuadro 19 muestra el tiempo que requiere la relacin de dependencia para pasar del mximo al mnimo, un tiempo variable segn los pases latinoamericanos que va desde 76 aos en Paraguay hasta 17 aos en Cuba. Algunos pases latinoamericanos ya terminaron este periodo de dividendo demogrfico (Cuba desde 1991), otros lo terminarn dentro de varias dcadas (como Guatemala que lo terminar en 2050). Sea como sea, el dividendo demogrfico contribuy a reducir la pobreza, en particular en los aos 1990-2002 durante los cuales, en los hogares, el ingreso per cpita proveniente del trabajo aument regularmente como resultado de la disminucin de las tasas de dependencia, de la reduccin del tamao promedio de los hogares as como del descenso de la fecundidad (Naciones Unidas, 2009).

[ 96 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

2. Demografa, pobreza y desigualdades

Los efectos del dividendo demogrfico son menos significativos en 2002-2008 dado que la fecundidad ya no baja tanto. Por consiguiente, las tasas de pobreza estn cada vez ms influenciadas por las tasas de empleo y por los ingresos de las personas ocupadas en los hogares. El dividendo demogrfico que la CEPAL menciona como uno de los motores de combate contra la pobreza junto con el crecimiento econmico y el gasto social (CEPAL, 2009), se atena con el envejecimiento ineluctable de la poblacin latinoamericana, siendo que la proporcin de personas con ms de 60 aos pas de 6% entre 1950 y 1975 a 8% en 2000, 10% en 2010 y 25% en 2050 (Naciones Unidas, 2009).

Cuadro 19 Aos de principio y de fin de la reduccin de las relaciones de dependencia


Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Republica Dominicana Venezuela
Fuente: CELADE, proyecciones 2007.

Ao de valor mximo 1989 1974 1964 1966 1965 1965 1974 1965 1968 1988 1970 1972 1966 1965 1968 1962 1967 1965 1966

Ao de valor mnimo 2032 2041 2007 2011 2017 2014 1991 2025 2028 2050 2039 2040 2022 2035 2020 2038 2017 2027 2020

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 97 ]

2. Demografa, pobreza y desigualdades


A SAVOIR

2.3. La pobreza y las desigualdades


Amrica Latina es el continente ms desigual del mundo y lo es con certeza desde 1985 como lo han mostrado las comparaciones con los ndices de Gini para Asia, frica Subsahariana y Septentrional, Europa Central y Oriental, la Comunidad de Estados Independientes, el Medio Oriente (FMI, 2007). En 2008, la tasa de pobreza [ 29 ] era de 33%, o sea 11% menos que en 2002 (44%). En cambio, la tasa de indigencia que haba disminuido de un tercio en relacin a su nivel de 2002 (19.4%), subi en el 2008 a 12.9% (contra 12.6% en 2007) debido al alza de precios en los alimentos (cuadro 20). Las mejoras en el periodo 2002-2008 provienen del crecimiento econmico sostenido durante ese periodo y de algunos avances en la distribucin de riquezas. Se estima que en 2008, en Amrica Latina haba 180 millones de pobres y 71 millones de indigentes, o sea respectivamente 21 y 26 millones menos que en 2002. Esta evolucin a la baja marca una ruptura con las dcadas anteriores ya que desde 1980 las tasas de pobreza y de indigencia se haban mantenido en aumento. Por lo tanto las medidas de lucha contra la pobreza s rindieron frutos aunque ahora se han visto afectadas por la reciente crisis econmica (CEPAL, 2009).

Cuadro 20 Indicadores de pobreza y de indigencia en porcentajes de la poblacin, 2002 y 2008


Amrica Latina 2002 2008 Variacin 2002-2008 (en %)
Fuente: CEPAL, 2009.

Porcentaje de pobres Total 44.0 33.0 - 25 Urbano 38.4 27.6 - 28 Rural 61.8 52.2 - 16

Porcentaje de indigentes Total 19.4 12.9 - 33 Urbano 13.5 8.3 - 39 Rural 37.9 29.5 - 22

[29] La tasa de pobreza es la proporcin de personas por debajo de la lnea de pobreza, o sea el ingreso necesario para satisfacer las necesidades bsicas. La indigencia considera nicamente la satisfaccin de las necesidades alimentarias.

[ 98 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

2. Demografa, pobreza y desigualdades

La pobreza en las zonas rurales (52.2%) representa alrededor del doble de la pobreza urbana (27.6%). La indigencia es tres veces ms importante en las zonas rurales (29.5%) que en las zonas urbanas (8.3%). Por lo tanto lo que afecta en particular a las poblaciones rurales es la pobreza extrema. Antes de 1980 la poblacin pobre era esencialmente rural pero hoy, dada la elevada urbanizacin de la poblacin latinoamericana, el 66% de los pobres vive en las ciudades. Sin embargo, la pobreza rural disminuye menos que la urbana. La reduccin de las tasas de pobreza rural y urbana fue respectivamente de 16% y de 28% entre 2002 y 2008 en tanto las tasas de indigencia rural y urbana se redujeron respectivamente de 22% y de 39% en el mismo lapso (cuadro 20). Los pases latinoamericanos se ven afectados por la pobreza y la indigencia de manera distinta. As, los niveles ms bajos se registran en Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay seguidos por Brasil, Panam y Venezuela con tasas inferiores a la media del subcontinente. Colombia, Ecuador, Mxico, Per, Repblica Dominicana y El Salvador tienen tasas de pobreza entre 35 y 48%. Bolivia, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay tienen tasas de pobreza superiores al 50% y de indigencia mayores de 30% (cuadro 21). Se observaron avances significativos en el caso de Brasil, Per y Uruguay (-3% como mnimo), de Costa Rica y Paraguay (-2% como mnimo), de Panam y de Venezuela (-1% como mnimo). En los casos de Ecuador y la Repblica Dominicana no hay variaciones significativas y Mxico registra una deterioro (aumento de 3.1 % de pobreza entre 2006 y 2008) debido a la crisis econmica que la afect ms que a otros pases. En cambio, la indigencia aument en todos los pases salvo en Brasil, Per y Paraguay (CEPAL, 2009). En trminos generales, en 2008, Amrica Latina efectivamente avanz hacia el primer objetivo del Milenio, o sea la reduccin de la mitad de la pobreza extrema entre 1990 y 2015 ya que la tasa de indigencia de 12.9% se sita a 2% del objetivo (11.3%). La regin ya recorri el 85% del camino en 72% del tiempo previsto. Brasil y Chile rebasaron el objetivo desde hace varios aos, as como Per desde 2008. Costa Rica, Ecuador y Mxico avanzaron ms rpido que el promedio en tanto los avances siguen siendo insuficientes en el resto de los pases. Sin embargo, el retroceso que se registra en el periodo actual retrasa el momento en el que podrn alcanzarse los objetivos del Milenio en trminos de reduccin de la pobreza.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 99 ]

2. Demografa, pobreza y desigualdades


A SAVOIR

Cuadro 21 Indicadores de pobreza y de indigencia en porcentaje de la poblacin, en 2008


Pas Amrica Latina Argentina * Bolivia ** Brasil Chile* Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador*** Guatemala* Honduras** Mxico Nicaragua**** Panam Paraguay Per Republica Dominicana Uruguay Venezuela
Aos (* ) 2006 (** ) 2007 (*** ) 2004 (**** ) 2005 Fuente: CEPAL, 2009.

Indicador de pobreza (%) 33.0 21.0 54.0 25.8 13.7 42.8 16.4 39.0 47.5 54.8 68.9 34.8 61.9 27.7 58.2 36.2 44.3 14.0 27.6

Indicador de indigencia (%) 12.9 7.2 31.2 7.3 3.2 22.9 5.5 14.2 19.0 29.1 45.6 11.2 31.9 13.5 30.8 12.6 22.6 3.5 9.9

Sin embargo, la distribucin del ingreso es todava sumamente desigual: 40% de los hogares ms pobres perciben el 15% del ingreso total, en tanto el 10% de los ms ricos acumulan en promedio 34% del ingreso total. Entre los dos, se encuentra la mayora de la poblacin repartida en clases medias muy heterogneas en trminos de condiciones de vida, las cuales perciben ingresos que las sitan por encima del umbral de pobreza pero que no llegan a los niveles de los dos deciles ms elevados. Brasil y Colombia son los pases ms desiguales, Venezuela y Uruguay los menos desiguales.

[100 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

2. Demografa, pobreza y desigualdades

La vulnerabilidad de estas clases medias se pudo observar a la luz de la crisis de los aos 1980: las tasas de pobreza crecieron en el conjunto de Amrica Latina de 8 puntos (pasando de 40.5% en 1980 a 48.3% en 1990 en el pico de la crisis), y no regresaron a su nivel de 1980 ms que 25 aos ms tarde, o sea en 2005. De igual forma, se requirieron 14 aos para que el PIB per cpita regresara al nivel de 1980, lo que sucedi en 1994 (CELADE, 2010). Gracias al periodo de fuerte crecimiento econmico entre 2002 y 2008, se registr una disminucin de 5% en los ndices de Gini, lo que equivale a una reduccin de las desigualdades en la distribucin de ingresos. Los pases que registraron las mayores reducciones son Venezuela (-18%), Argentina (-10%), Per (-9%), Bolivia, Nicaragua, Panam y Paraguay (-8%). A la inversa, en algunos pases la concentracin del ingreso aument como fue el caso de Chile, Guatemala y Repblica Dominicana (cuadro 22).

Cuadro 22 ndices de Gini (2002 y 2008)


Pases Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela 2002 0.578 0.614 0.639 0.564 0.569 0.488 0.513 0.525 0.542 0.588 0.514 0.579 0.567 0.570 0.525 0.537 0.455 0.500 2008 0.519 0.565 0.594 0.584 0.522 0.473 0.480 0.493 0.585 0.580 0.515 0.532 0.524 0.527 0.476 0.550 0.446 0.412

Fuente: CEPAL, 2009. El ao de las encuestas vara segn los pases. 2002 corresponde a la fecha ms prxima entre 2000 y 2002, 2008 es la fecha ms prxima entre 2004 y 2008.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 101 ]

2. Demografa, pobreza y desigualdades


A SAVOIR

Entre los grupos ms vulnerables se identificaron a los nios menores de 15 aos, a las mujeres y a los grupos tnicos minoritarios (indgenas, afrodescendientes). La pobreza de los nios no baj tanto como en otros grupos de poblacin ya que el cociente entre las tasas de pobreza de los nios menores de 14 aos y las de los adultos aument en todos los pases latinoamericanos, sobre todo en Brasil, Panam y Uruguay (CEPAL, 2009, p.26). De igual forma, los grupos tnicos (indgenas y afrodescendientes) son entre 1.2 y 3.4 veces ms pobres que el resto de la poblacin, un riesgo que est en aumento en todos los pases salvo en Brasil (CEPAL, 2009, P.28). Los censos del ao 2000 permitieron hacer estimaciones en 15 pases sobre los efectivos de poblacin de los grupos autctonos (indgenas) que en total representan cerca de 30 millones (cuadro 23). En general, son ellos los ms pobres y los ms marginados.

Cuadro 23 Efectivos y porcentaje de la poblacin autctona. Censos nacionales de los aos 2000
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Venezuela Efectivos 402,921 5,008,997 734,127 692,192 892,631 63,876 830,418 4,610,440 427,943 6,101,630 443,847 285,231 88,529 8,500,000 506,341 29,589,123 Porcentaje 1 .1 62.2 0.4 4.6 2.0 1.7 6.8 41.0 7.0 6.3 8.6 10.1 1.7 32.0 2.2

Conjunto

Fuente: Guzmn et al., 2006. Estimacin especial de CEPAL/ CELADE segn los censos de poblacin, las encuestas especficas y las proyecciones segn el criterio de autodefinicin de pertenencia.

[ 102 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

2. Demografa, pobreza y desigualdades

2.4. Las polticas demogrficas


La Conferencia de Bucarest de 1974 (Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre Poblacin), propuso a los gobiernos la implementacin de polticas poblacionales dentro del marco del Plan de Accin Mundial sobre Poblacin. Esta conferencia se haba inspirado de las reflexiones de los economistas neomalthusianos sobre las relaciones entre poblacin y desarrollo, las cuales eran refutadas por los natalistas y por los optimistas. La conferencia provoc acalorados debates ya que en 1974 todos los gobiernos todava no se haban sumado al Plan de Accin que suscitaba una gran oposicin [ 30 ]. Diez aos despus, en la segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre Poblacin que se realiz en Mxico en 1984, se observ una evolucin en la posicin de los gobiernos latinoamericanos frente al acelerado incremento demogrfico. El Plan de Accin Mundial tuvo una aceptacin muy mayoritaria. Para entonces, ya era una evidencia que un fuerte crecimiento demogrfico acentuaba los problemas econmicos y sociales a todos los niveles. En la mayora de los pases se implementaron polticas poblacionales con propuestas conformes a las recomendaciones internacionales como programas de planificacin familiar, de educacin en materia poblacional y de promocin de los derechos de la mujer. Se trataba de integrar la planificacin demogrfica a la planificacin del desarrollo. Adems, algunos pases procuraron garantizar institucionalmente los derechos humanos, segn el ideal de las Naciones Unidas, como lo hizo Mxico que modific su Constitucin (artculo 4) de modo a reconocer el derecho a todo ciudadano de decidir de manera libre sobre el nmero y el espaciamiento de sus hijos. Entre todos los pases latinoamericanos, slo Argentina pretenda incrementar su poblacin [ 31 ]. Se crearon algunas instituciones como los consejos nacionales de poblacin (CONAPO) o algunos organismos que impulsaban los programas de promocin de los mtodos anticonceptivos dentro de las instituciones de salud. Los primeros pases que lo hicieron fueron Chile y Honduras (1965), Colombia (1967), Costa Rica as como varias islas del Caribe entre 1965 y 1970 (Jamaica, Repblica Dominicana, Puerto Rico). En cambio, Brasil no adopt ninguna poltica demogrfica oficial y en su lugar algunas instituciones privadas como Bemfam ofrecieron servicios eficaces para el control de la natalidad.

[30] Para una presentacin completa de estos debates, vase Coso-Zavala (1994). [31 ] dem y vase tambin Coso-Zavala (1998).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 103 ]

2. Demografa, pobreza y desigualdades


A SAVOIR

Si se quiere hacer un balance de las polticas demogrficas en Amrica Latina hasta los aos 1990, se puede observar que el descenso de la fecundidad se produjo en un tiempo rcord y a un ritmo excepcional (cuadro 17). Dio como resultado el dividendo demogrfico que permiti reducir las tasas de pobreza. Por lo tanto desde ese punto de vista, estas polticas fueron un xito. Sin embargo, a nivel institucional se observa una gran variedad de formas de intervencin y de organizacin. Desde polticas con objetivos demogrficos muy explcitos como fue el caso de Mxico (a partir de la ley de 1973 [ 32 ] ), hasta el caso de Brasil que adopt una poltica de laisser faire . Ahora bien, los resultados en trminos de descenso de la fecundidad fueron muy similares en estos dos pases ya que la difusin de los mtodos anticonceptivos modernos y las intervenciones de instituciones sanitarias fueron decisivas, con o sin organizaciones gubernamentales. Para las clases sociales poco escolarizadas y pobres se destinaron programas de distribucin de medios anticonceptivos modernos como la pldora, el dispositivo intrauterino o la esterilizacin femenina que es un mtodo ampliamente utilizado por las mujeres latinoamericanas. De modo que la fecundidad baj mucho en el subcontinente salvo en los pases ms atrasados como Bolivia, Guatemala, Hait y Paraguay (cuadro 17). La tercera Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo de 1994 que se llev a cabo en El Cairo redefini completamente el Programa de Accin Mundial sobre Poblacin. Innov al interesarse en temticas nuevas como la salud reproductiva que incluye todos los servicios que conciernen a la maternidad, a la vida sexual y al VIH/Sida para las mujeres y para los hombres, y al proponer a los gobiernos proteger los derechos reproductivos y sexuales, luchar contra la violencia y mejorar la condicin de la mujer, de las minoras vulnerables y de las poblaciones pobres en trminos de nivel de vida, de educacin y de salud. La lucha contra la pobreza y las desigualdades sociales era parte del programa de El Cairo. Los programas de planificacin familiar perdieron su especificidad y se incluyeron en los programas sociales integrados. La Iglesia catlica manifest en El Cairo su decidida oposicin al aborto y Argentina se mostr su ms fiel apoyo durante esta conferencia. Empero este desacuerdo doctrinal sobre los programas de control de la natalidad, desde hace 30 aos la Iglesia catlica no se ha opuesto frontalmente a los gobiernos sobre el tema y en cambio ha propuesto programas de paternidad responsable en base a mtodos de abstinencia peridica (Bolivia, Per).

[32] El objetivo de una tasa de crecimiento de 1% en el ao 2000 se adopt en 1976. Sin embargo en el 2000 era de 1.8%

[104 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

2. Demografa, pobreza y desigualdades

Los dispositivos establecidos por el Plan de Accin Mundial de El Cairo se centraron en el bienestar de la poblacin y en los derechos humanos. Cuestionaron el papel del Estado que fue primordial para establecer las polticas demogrficas durante los aos 1970-1990 pero que siempre estuvo fuertemente respaldado por iniciativas privadas (como el Bemfam en Brasil). Sin embargo, los gobiernos se comprometieron a hacer respetar los principios y garantas del Plan de Accin Mundial sobre Poblacin as como el seguimiento de los objetivos de El Cairo hasta 2014, tarea coordinada por el Centro Latinoamericano de Demografa ( CELADE), integrado a la CEPAL de las Naciones Unidas. As, se constata lo siguiente: las polticas demogrficas no tuvieron mucha incidencia en la reduccin de las desigualdades sociales y en la mejora de las condiciones de vida en Amrica Latina. Se observa tambin una fuerte fecundidad de las jvenes adolescentes, en alza en la mayora de los pases lo que se destaca como uno de los fracasos de estas polticas (Guzmn et al. , 2006). Por otra parte, en Amrica Latina las poblaciones todava padecen las consecuencias del intenso crecimiento demogrfico de las ltimas cinco dcadas, lo que se refleja en una carencia crtica de infraestructuras bsicas en trminos de educacin, salud, vivienda, empleo. Han surgido ya nuevos retos relacionados con el envejecimiento de la poblacin cuyos efectos sobre los sistemas de salud y de seguridad social sern de importancia. En un contexto dolido por la inestabilidad del crecimiento econmico, las opciones polticas no son evidentes. Tienen que tomar en cuenta las tendencias demogrficas a largo plazo, lo que no se hace muchas veces, y sobre todo tienen que aprovechar el dividendo demogrfico en curso, que ofrece un periodo relativamente largo en los pases menos avanzados, para invertir en las generaciones futuras, en los jvenes y los nios de hoy. Se puede as esperar que, por fin, las cuestiones demogrficas se integren plenamente al desarrollo econmico y social. Los actores polticos tienen que erigirlo en prioridad para los prximos 30 aos ya que los retos demogrficos se van a agudizar fuertemente y ya no sern de ayuda para mejorar el bienestar de la poblacin, contrariamente al periodo anterior cuando el dividendo demogrfico particip efectivamente en la reduccin de la pobreza.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 105 ]

2. Demografa, pobreza y desigualdades


A SAVOIR

Conclusin
La transicin demogrfica, la disminucin de la fecundidad, el dividendo demogrfico y las polticas poblacionales contribuyeron a la lucha contra la pobreza en Amrica Latina fortaleciendo el impacto del crecimiento econmico y de las inversiones sociales pblicas. Pero el periodo favorable que reduca la carga inducida por los nios pequeos ha quedado prcticamente atrs, el envejecimiento de la poblacin enfrenta a las poblaciones latinoamericanas con nuevos retos. En el futuro, los factores demogrficos tendrn una influencia negativa sobre el crecimiento econmico y social. Por lo tanto, corresponder a las dinmicas econmicas, a las polticas pblicas y al Estado ayudar a las familias a sobrellevar la carga creciente inducida por el incremento de poblaciones ancianas, lo cual suceder en todos los pases latinoamericanos tarde o temprano, segn sus ritmos de transicin demogrfica. En los pases ms pobres, el dividendo demogrfico todava tendr impacto durante un periodo limitado por lo que ser conveniente tratar de aprovecharlo de manera til a travs de inversiones sociales y creacin de empleos.

[ 106 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

2. Demografa, pobreza y desigualdades

Bibliografa
BLANCHET, D. (1999), Reversal of the Effects of Population Growth on Economic Growth since the End of the 1970's: Reality or Artefact?, Population Growth and Demographic Structure, Naciones Unidas, Nueva York. CELADE (2010), Salud y Derechos Reproductivos, Indicadores para el Seguimiento Regional del Programa de Accin de la CIPD, Santiago de Chile, disponible en la pgina electrnica de la CELADE: http://celade.cepal.cl/cgibin/RpWebEngine.exe/PortalAction?&MODE=MAIN&BA SE=ELCAIRO&MAIN=WebServerMain.inl CEPAL (2010), Amrica Latina: Avances y Desafos de la Implementacin del Programa de Accin de El Cairo, con nfasis en el Perodo 2004-2009, Coleccin Documentos de proyectos Amrica Latina, Santiago de Chile. CEPAL (2009), Panorama Social de Amrica Latina, 2009, Santiago de Chile, disponible en el sitio Internet de la CEPAL. CEPAL (2007), Amrica Latina y el Caribe , Observatorio Demogrfico, n o 4, Santiago de Chile, octubre. COMMISSION DE LA POPULATION DES NATIONS UNIES (1984), Donnes sur la cinquime enqute de population, vingt-deuxime session de la Commission de la population, (E/CN.9/1984/3), Nueva York, enero. COOK, S. y W. BORAH (1960), The Indian Population of Central Mexico in the Sixteenth Century, University of California Press, Berkeley y Los Angeles. COSO-ZAVALA, M.E. (1998), Changements dmographiques en Amrique latine , Estem, Collection Savoir plus, universits francophones AUPELF UREF, Pars. COSO-ZAVALA, M.E. (1994), Changements de fcondit au Mexique et politiques de population, IHEAL-LHarmattan, Pars. FMI (2007), Perspectivas de la Economa Mundial. Globalizacin y Desigualdad, Washington DC, disponible en linea: http://www.imf.org/external/spanish/pubs/ ft/weo/2007/02/pdf/c1s.pdf

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 107 ]

2. Demografa, pobreza y desigualdades


A SAVOIR

GUZMAN, J.M., J. RODRIGUEZ, J. MARTINEZ, J.M. CONTRERAS y D. GONZALEZ (2006), La dmographie de lAmrique latine et de la Carabe depuis 1950, Dmographie des rgions du monde : tat et tendances , Population, revue de l'INED, vol. 61, n o s 5-6, septiembre-diciembre, pp. 623-734, Pars. INED (2010), datos en el sitio internet: http://www.ined.fr INED (2009), Tous les pays du monde (2009), Populations et socits, Pars, julioagosto. LIVI-BACCI, M. (2006), Los Estragos de la Conquista: Quebranto y Declive de los Indios de Amrica, Crtica, Coleccin Libros de historia, Barcelona. NACIONES UNIDAS (2010), World Population Prospects , The 2009 Revision, Nueva York. NACIONES UNIDAS (2009), World Population Prospects, The 2008 Revision, Nueva York. OCDE (2009), Perspectives conomiques de lAmrique latine, Centre de dveloppement de lOCDE, Pars. OMS (2004), Unsafe Abortion: Global and Regional Estimates of Incidence of Unsafe Abortion and Associated Mortality in 2000, 4 ta edicin, Ginebra. ROSENBLAT, A. (1954), La poblacin Indgena y el Mestizaje en Amrica, 2 tomos, Ed. Nova, Buenos Aires. SANCHEZ ALBORNOZ, N. (1994), La Poblacin de Amrica Latina, Alianza Universidad, Madrid. SCHKOLNIK, S. (2004), La Fecundidad en Amrica latina, in SCHKOLNIK S. y M. E. COSO-ZAVALA (dir.), La Fecundidad en Amrica Latina: Transicin o Revolucin?, CELADE-CEPAL-universitad Pars X-Nanterre, Pars. TABAH, L. (1976), La recherche dmographique en mutation aprs Bucarest ?, Bulletin dmographique des Nations unies, n o 8, Nueva York.

[ 108 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

Continente o regin 19601965 19651970 2.04 0.83 0.68 1.10 1.92 2.51 2.42 2.59 2.58 2.43 2.31 2.06 1.89 2.61 2.79 2.87 2.78 2.57 1.70 2.25 1.86 1.85 1.85 1.58 2.35 2.07 2.06 2.03 1.78 1.59 1.38 2.41 1.56 2.08 1.12 1.55 1.57 1.59 1.42 1.32 1.43 1.21 2.37 1.42 0.97 0.93 1.03 1.02 1.08 1.04 0.97 0.59 0.49 0.38 0.43 0.1 8 0.02 0.1 0.09 0.96 1.31 1.37 1.1 4 2.29 1.12 0.78 0.65 0.59 0.59 0.44 0.33 0.30 0.34 1.93 1.72 1.71 1.71 1.49 1.34 1.21 1.18 19751980 1.98 1.09 0.96 1.46 2.12 2.35 2.21 2.47 2.75 19701975 19801985 19851990 19901995 19952000 20002005 20052010

Tasas de crecimiento anuales promedio (%)

19551960

Mundo

1.84

Pases ms desarrollados

1.17

Europa

0.99

Amrica del norte

1.77

Oceana

2.17

Pases menos desarrollados

2.14

Asia

1.97

frica

2.33

Amrica Latina

2.69

Anexos estadsticos

Cuadro 24 Tasa de crecimiento de la poblacin mundial por regin 1950-2005

2. Demografa, pobreza y desigualdades

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

Fuente: Naciones Unidas (2009).

[109 ]

2. Demografa, pobreza y desigualdades


A SAVOIR

Grfico 17 Tasas anuales de crecimiento natural por continentes (en %)


Amrica del norte Amrica Latina
3.5

Asia Europa

frica Oceana

Tasas anuales de crecimiento en %

3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 - 0.5 1955-60 1960-65 1965-70 1970-75 1975-80 1980-85 1985-90 1990-95 1995-00 2000-05 2005-10

Aos
Fuente: Naciones Unidas (2009).

[ 110 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado


3.1. El Estado en Amrica Latina: democratizacin y gobernanza
Hubert GOURDON

Resumen
El movimiento de democratizacin en los sistemas polticos de Amrica Latina se observa y se evala, la mayora de las veces, a partir del modelo de la democracia pluralista, cuyos elementos constitutivos son producto de una sedimentacin histrica efectuada en los Estados Occidentales. Segn esta perspectiva, los logros que evocamos deberan inscribirse en un recorrido flechado con etapas que sealen los avances alcanzados. As, para empezar, en una seccin consagrada a saldar las cuentas del pasado militar, hemos formulado la hiptesis de que es poco probable que resurjan gobiernos militares, para luego, en una segunda etapa, dar cuenta de la emergencia de un tratamiento jurisdiccional de los abusos cometidos. Enseguida, observamos el desarrollo del Estado de derecho que, en algunos Estados, se hizo en paralelo a este tratamiento jurisdiccional. Como consecuencia, en Colombia surgi un gobierno de jueces y en los Estados concernidos por la cuestin indgena, su gestin implic fuertemente a la justicia. En cambio, resulta ms problemtico para los partidos polticos establecer relaciones entre los poderes pblicos (poderes ejecutivo y legislativo) que permitan a los gobernantes promover polticas pblicas lo que los latinoamericanos llaman la gobernabilidad. En el marco de una forma de Estado presidencialista adoptada de manera unnime en los pases de la regin, la gobernabilidad depende de la existencia de una coalicin de partidos cuyos representantes en el parlamento apoyen las iniciativas presidenciales, y la calidad de esta gobernabilidad depende de la naturaleza de la coalicin: perfecta en el caso de una coalicin homognea como la de la Concertacin chilena cuando estuvo en el poder (1990-2010), por eclipses en el caso de coaliciones heterogneas y fragmentadas como las del Presidencialismo de coalizo brasileo, inexistente en el caso de la formacin de una mayora negativa

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 111 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

como lo muestra en la actualidad el gobierno dividido en Mxico. Sin embargo existe una gobernabilidad sin coalicin, desarrollada por un hiperpresidencialismo, que en Venezuela se ha institucionalizado y que, a nuestro parecer, representa la experiencia ms significativa. La globalizacin acompaa a esta democratizacin pero condiciona tambin a las instituciones y sus resultados. Este movimiento se considera esencialmente desde el punto de vista econmico, pero en realidad implica a muchos otros mbitos de la vida social. El trmino de liberalizacin con el que se le vincula no da cuenta, en efecto, del hecho que entre sus actores tambin hay diversos grupos como mafias y otros. Los inmensos flujos de riquezas engendrados esencialmente por el narcotrfico provocan fenmenos de violencia y de corrupcin que alteran profundamente el funcionamiento de las estructuras formales que rigen al pluralismo de los Estados de Amrica Latina. Los pocos procedimientos de democracia participativa contenidos en las constituciones recientes de Amrica Latina y que se exponen en una seccin de este trabajo dedicada a esta forma de democracia, nos permiti sealar su importancia relativa, e incluso, abordar los efectos perversos de algunas de sus manifestaciones. La descentralizacin que es un elemento importante de esta democracia participativa es objeto de un anlisis especfico. En el inventario crtico de el estado de los Estados en Amrica Latina, despus de las astronmicas desigualdades de ingresos, Mario Vargas Llosa (El Pas, 14/02/2005) cit en forma enumerativa los fenmenos de marginalizacin, de desempleo y pobreza, de corrupcin, de analfabetismo, de criminalidad y de narcotrfico, de xodo de poblaciones y para terminar la presencia de gobiernos dictatoriales y populistas. Esta evaluacin suscita obviamente algunas reservas. En efecto, el carcter abrumador de los trminos utilizados no se puede abstraer de la personalidad del autor que ha sido, y es todava, defensor de una globalizacin poltica y econmica con una inspiracin neoliberal que ha generado un rechazo ms o menos radical de la mayora de estos Estados. Por otro lado, se puede esperar que desde 2005, fecha de publicacin del artculo, las polticas pblicas elaboradas en Amrica Latina hayan borrado o atenuado algunos de los estigmas sealados. Pero cualesquiera que sean los debates suscitados por la evocacin de algunos de estos estigmas, ahora que parece descartada la hiptesis de que resurjan regmenes militares, nos parece imposible aceptar la observacin propuesta por Vargas Llosa en relacin a la persistencia de dictaduras, an cuando se vinculen a la llegada de gobiernos llamados populistas. Nuestros primeros anlisis se van a consagrar al

[ 112 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

saldo de este cargado y largo pasado militar que pes sobre los regmenes polticos latinoamericanos. Enseguida abordaremos los avances democrticos, como el establecimiento de un Estado de derecho por medio de una justicia constitucional. Una vez destacados estos elementos positivos, abordaremos entonces temas cercanos a los que evoc Vargas Llosa. As, en el saldo negativo de la democratizacin emprendida se incluirn las dificultades de los gobernantes y de sus organizaciones partidistas para adaptarse a las estructuras constitucionales del presidencialismo, conservadas o modificadas por los textos procedentes de la transicin militar. Una inadaptacin que en Amrica Latina se maneja a travs del tema de la gobernabilidad. Seguir despus el censo de disfuncionamientos que sin ser propios de las sociedades o de los sistemas polticos latinoamericanos s los afectan en particular: se trata de fenmenos de corrupcin y de violencia que interfieren con el narcotrfico lo que decuplica los daos. Slo al final abordaremos el tema de una ingeniera constitucional y civil cuyos elementos provienen en gran parte de la democracia participativa y sern presentados en una seccin relativa a este invento latinoamericano.

3.1.1. Saldar el pasado militar


Es evidente que la democratizacin que emprendieron los regmenes polticos a partir de los aos 1980, al trmino de la ltima ola de autoritarismos militares, se caracteriza por ser un movimiento ciertamente progresivo pero obstinado. Desde ese punto de vista resulta ejemplar la manera en la que saldaron su pasado militar Estados como Argentina, Brasil y Chile que con seguridad se encuentran entre los ms afectados por esa violencia de Estado que ejercieron los gobiernos de las Fuerzas Armadas: 40 mil muertos y desaparecidos tan slo en Argentina (19761983). En primer lugar analizaremos el caso chileno ya que probablemente sea ese Estado y su proceso de devolucin de poderes a las autoridades civiles los que padecieron durante ms tiempo y con mayor fuerza una verdadera tutela militar. Este proceso de transferencia de poderes que comenz en octubre de 1988, con la derrota del general presidente Pinochet en el referndum con el que pretenda mantenerse en el poder por un periodo adicional de 8 aos, sigui en 1989 con la negociacin de un pacto constitucional. Este ltimo supona que el general Pinochet aceptara su derrota electoral a cambio de incluir dispositivos que concedan a las fuerzas armadas un derecho de injerencia en todas las decisiones relativas a su integridad y sobre todo su impunidad por los crmenes cometidos durante los primeros aos de la dictadura (1973-1978). El arresto del general Pinochet en Londres (octubre de 1988) y las consecuencias jurisdiccionales de su regreso a Chile (marzo 2000) dieron origen a una segunda revisin constitucional en 2005. Esta ltima,

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 113 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

que elimin los enclaves autoritarios, se centr esencialmente en vaciar el texto de todas esas disposiciones que garantizaban a las fuerzas armadas cierta participacin poltica y que pesaban sobre la soberana de las autoridades civiles. En suma, se necesitaron alrededor de 15 aos de conflictos larvados o declarados para que al fin los militares asumieran todas las consecuencias de su subordinacin a las autoridades civiles entre las cuales se incluye la responsabilidad penal por las violaciones a los derechos humanos perpetradas cuando el ejrcito estaba en el poder. De modo que los juicios continan. En la actualidad prosiguen en Argentina y la opinin pblica descubre, gracias a las revelaciones que hacen los inculpados ante los jueces, la crueldad del terror de Estado del que fueron vctimas durante el ltimo gobierno militar (1976-1983). Es la paradoja de esta sociedad que esclarece los hechos de un pasado que muchos hubieran preferido dejar bajo el velo del olvido. Ello explica probablemente la trayectoria de las polticas relativas a las violaciones de los derechos humanos, marcadas por indecisiones y retrocesos. Slo as se puede entender el itinerario algo caprichoso del general Videla, primer presidente de la junta militar (1976-1979) que fue inculpado y condenado a cadena perpetua en 1985, fue amnistiado y liberado en 1990, estuvo bajo arresto domiciliario en 1998 y que hoy est encerrado en una prisin militar en espera de ser enjuiciado por secuestro de menores. Esta conclusin represiva se debe a la voluntad deliberada del presidente justicialista [ 33 ] Nstor Kirchner que, deseoso de enfrentarse con las fuerzas armadas, decidi romper con esa poltica del olvido plasmada por las diversas leyes promulgadas para clausurar el contencioso y leyes de amnista que sus predecesores Alfonsn y Menem adoptaron. La abrogacin de dichas leyes en 2003 y 2006 oblig a los soldados que haban beneficiado de esta legislacin a presentarse de nuevo ante el juez. Estas peripecias jurdico-polticas que implican a autoridades jurisdiccionales y poderes pblicos alternativamente no son ni grotescas ni insignificantes. Podran parecer grotescas porque obligan a comparecer ante el juez a ancianos en los que es difcil reconocer la figura altanera de los gobernantes llenos de galones. No son insignificantes porque, como ya lo destacamos, permiten a la opinin pblica asistir a la revelacin y al reconocimiento de abusos que, por clandestinos que hayan sido ya que ataeron principalmente a las facciones militantes del movimiento peronista, se nutrieron de las complicidades y abdicaciones silenciosas de una gran parte de la poblacin.

[33] El Partido Justicialista es un partido argentino fundado en 1945 por el general Juan Domingo Pern.

[ 114 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

En Brasil, donde la ltima experiencia de gobiernos militares dur unos veinte aos (1964-1985), algunas interrogantes sobre el pasado militar se materializaron muy recientemente a travs de investigaciones judiciales. Las condiciones de la transicin, totalmente controladas por las fuerzas armadas, concluyeron en 1988 con una constitucin redactada con participacin de los militares. Adems, si su ejercicio del poder tuvo efectivamente una dimensin represiva, no lo fue de manera sistemtica ni permanente y se combin con esfuerzos muy originales por asociar a la estructura esencialmente militar del poder algunas estructuras representativas del bipartidismo (muy controlado) que establecieron y uno de cuyos dos elementos, el Partido del Movimiento Democrtico Brasileo (PMDB), constituye una de las formaciones clave del multipartidismo actual. Ello explica, quizs ms que cualquier otro factor, lo tmido y tardo que han sido los procedimientos en contra. De manera que as se extinguen, en el continente, las perspectivas de gobiernos militares. Lo cual no excluye los golpes de Estado y las tentativas de golpes de Estado. Desde los llamados aos de la transicin, se han podido contar una media docena: tres tan slo en 1992, de los cuales dos en Venezuela (el primero en febrero de 1992 con el que surgi en el escenario poltico el comandante Hugo Chvez) y el tercero en Per que comentaremos ms adelante. Se puede citar, en 1996 en Paraguay la tentativa del general Lino Oviedo, en 2000 en Ecuador la del coronel Lucio Gutirrez que, por lo menos en el inicio, tuvo un recorrido que se puede comparar con el de Hugo Chvez: encarcelado despus del fracaso de su tentativa en el 2000, liberado y amnistiado, fue elegido presidente de la Repblica en 2002; pero ah termina la comparacin entre estos dos destinos ya que en abril del 2005, debido a manifestaciones populares, Lucio Gutirrez se tuvo que exiliar. La lista se completa con Venezuela, una vez ms, y una tentativa de derrocar a Hugo Chvez (el burlador burlado) en abril del 2002 que despus de haber sido elegido presidente en dos ocasiones (1998 y 2000), en el espacio de una noche y una maana pas de haber dimitido, a ser depuesto para finalmente ser restablecido en funciones que, segn l, nunca dejo de ejercer. Recordemos tambin la expulsin manu militari del presidente constitucional de Honduras, Manuel Zelaya, el 28 de junio de 2009. Este asunto concluy con la eleccin en noviembre de ese mismo ao de un nuevo presidente, Porfirio Lobo, que tuvo la cortesa de acompaar l mismo al aeropuerto al ex presidente constitucional que entre tanto haba regresado. Para cerrar una lista que no pretende ser exhaustiva citemos, en Ecuador, el muy reciente motn policiaco (septiembreoctubre 2010) que intent desestabilizar, hasta ahora sin pasar a mayores, a la presidencia Correa.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 115 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

Sin duda, de la exposicin de estos eventos se deduce que en Latinoamrica las fuerzas armadas no han perdido toda oportunidad de participar a su manera (fuerte) en la solucin de los problemas polticos. Pero, y sta es la primera observacin que se tiene que hacer, para las fuerzas armadas ya no se trata nicamente de participar en la solucin de problemas polticos y tampoco, como en la dcada de 1980, de emprender por su propia y nica iniciativa un golpe de Estado con el objetivo de constituir un gobierno militar. Es la enseanza que se puede sacar del desarrollo y de la conclusin de uno de los golpes de Estado ms ejemplares de estos aos. Se llev a cabo en Per, en abril de 1992, y fue iniciativa del presidente en ejercicio Fujimori, que control tanto el desarrollo del mismo como sus resultados a travs de la formacin de un gobierno provisional, que l mismo dirigi y que concluy con la elaboracin de una nueva constitucin en 1993. De hecho en materia de golpes de Estado los militares no slo han perdido la iniciativa y el derecho de constituir su gobierno sino que, adems, en la mayora de las veces estos pronunciamientos militares fracasan debido, entre otras razones, a la violenta reaccin de la opinin internacional. El autogolpe de Fujimori que acabamos de evocar y la reciente expulsin de Manuel Zelaya son excepciones en los que se pueden percibir los lmites cuando se analizan detalladamente su desarrollo y sus resultados. De modo que uno de los primeros avances indiscutibles de la democratizacin en Amrica Latina sera la plena y total aplicacin del principio de subordinacin de las fuerzas armadas que ya se haba enunciado en las primeras constituciones. Obviamente no es el nico. Sin embargo, la reivindicacin de un Estado de derecho que se inscribi en la mayora de los textos constitucionales publicados a partir de los aos 1980, suscita todava muchas interrogantes. Estas ltimas conciernen en particular el estatuto del juez encargado del respeto de los grandes principios generosamente distribuidos por los textos, el tema de su independencia en relacin al gobernante, el de la organizacin de la administracin de la justicia y el tema de una justicia que sea accesible para el conjunto de los ciudadanos. Pero al institucionalizar una justicia con capacidad para velar por el respeto constitucional de las normas emitidas por los gobernantes, los constituyentes impulsaron un proceso que confiri a esta nocin de Estado de derecho una nueva dimensin jurdica y poltica.

3.1.2. Justicia constitucional y Estado de derecho


En efecto, en paralelo al declive de un militarismo poltico, en Amrica Latina se desarroll una institucionalizacin de la justicia constitucional. El control de constitucionalidad es una atribucin que se incluye desde las primeras constituciones. As,

[ 116 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

se puede mencionar, tan slo por citar las que por su longevidad se destacaron en la historia constitucional latinoamericana, a la Constitucin de la Confederacin argentina de 1853 que define las atribuciones de una Suprema Corte en trminos tomados directamente del texto de la Constitucin de los Estados Unidos de 1787: el conocimiento y decisin de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitucin (art.97). Ahora bien, en esta materia resulta evidente que las mismas palabras no produjeron los mismos efectos. En Argentina, la hegemona de los presidencialismos militares, que prcticamente monopolizaron el ejercicio del poder hasta 1983, era incompatible con la evolucin de un poder judicial con resultados comparables a los de la Suprema Corte en Estados Unidos. Por ello, lgicamente, cuando lleg el momento de saldar este pasado la justicia adquiri progresivamente suficiente audacia para probar las armas que la Constitucin le haba conferido. Sucedi en Argentina donde las iniciativas del presidente Nstor Kirchner antes citadas pudieron apoyarse, a partir de 2003, en decisiones de no conformidad con la Constitucin pronunciadas por la Suprema Corte para abrogar dos legislaciones anteriores (las llamadas leyes del punto final y de la obediencia debida de 1986 y de 1987) que se haban inspirado en una estrategia de reconciliacin nacional basada en el olvido. Hoy, la justicia argentina ejerce su derecho de injerencia sobre el conjunto de la Constitucin y no se limita a tomar decisiones en materia de derechos humanos. Al intervenir en su calidad de garante del equilibrio de los poderes pblicos, ha enfrentado las decisiones de la presidencia dirigida por Cristina Kirchner desde diciembre de 2007. Esta ltima, con el objetivo de escapar al control de un Congreso donde la oposicin es mayoritaria desde las elecciones legislativas del verano 2009, manifest cierta voluntad por utilizar la va del decreto para adoptar medidas que, segn la justicia, requeran la participacin del poder legislativo. As, en enero de 2010, derog el decreto del Fondo del Bicentenario creado para recibir las reservas de divisas del Banco Central que serviran al pago de los intereses de la deuda externa. Esta iniciativa presidencial suscit gran emocin en la opinin pblica ya que record aquellas medidas confiscatorias del 2001, adoptadas para resolver la crisis econmica y financiera, pero que hicieron tambalearse a las clases medias. Haban tenido tambin suficiente eco en el medio poltico como para que la oposicin amenazara con un procedimiento de destitucin presidencial. Esta irrupcin de la justicia en el combate poltico no es una peculiaridad argentina. El papel del Tribunal Constitucional chileno fue determinante para iniciar el proceso de transicin de un gobierno militar a una democracia civil a finales de la dcada de 1980. Dos de estas decisiones que se emitieron en plena dictadura (1986 y 1987), y que imponan la insercin de una codificacin de tipo pluralista en la organizacin

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 117 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

del referndum de octubre de 1988, contribuyeron de manera decisiva a la derrota electoral del general presidente Augusto Pinochet. Ahora bien, en la actualidad este Tribunal se ha convertido en una institucin en todo el sentido de la palabra. Rene a la lite del gremio jurista, tanto acadmicos como profesionales en ejercicio, y no slo resuelve grandes problemas de sociedad sino que tambin propone e impone, en el debate pblico, la articulacin ideolgica que da origen a estos temas de sociedad adoptando para ello la manera de formular decisiones propia de la Suprema Corte de Estados Unidos. Al respecto, su fallo del 7 de mayo de 2004 que reconoca el derecho al divorcio, contencioso particularmente delicado en Chile donde segn el art. 1 de su Constitucin, la familia es el ncleo fundamental de la sociedad, puso un trmino al airado debate pblico iniciado unos quince aos antes por una propuesta de ley, presentada ante la Cmara de Diputados, para autorizar el divorcio. El trmino de poder judicial cobra pleno sentido cuando se aplica a la vida poltica colombiana. Sin exagerar, se puede considerar que los debates polticos ms importantes son producto de un enfrentamiento entre la presidencia y la Corte Constitucional creada por la Constitucin de 1991. Una confrontacin que se exacerb desde la eleccin del presidente lvaro Uribe, en el 2002, en torno a un programa para edificar la paz civil centrado en la victoria militar de las Fuerzas Armadas sobre las guerrillas, en particular la de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Los conflictos entre la Corte y el presidente fueron numerosos. Se materializaron por decisiones de la Corte, primero sobre las polticas de guerra y de paz elaboradas por la presidencia, en particular sobre el manejo de las operaciones militares y la magnitud de los poderes de excepcin sistemticamente aprobados por un Congreso totalmente partidario de la estrategia uribista. En el 2005, las decisiones de la Corte tambin concernieron la naturaleza de las medidas de reintegracin propuestas a aquellos miembros de la red de organizaciones paramilitares que haban aceptado deponer las armas. Sus decisiones tambin tuvieron que ver con otros mbitos. Una de ellas, formulada el 28 de febrero de 2010, acab con las maniobras del partido uribista para someter al pueblo un proyecto de modificacin de la Constitucin que autorizara un tercer mandato presidencial. Esta ltima decisin merece que se le analice de cerca ya que destaca la dimensin poltica de la Corte que, en este caso, se erigi de manera particularmente audaz en contrapoder de las iniciativas presidenciales. Efectivamente, por su naturaleza misma esta decisin ataca de frente las consecuencias ms directas de la aplicacin del principio de soberana del pueblo tal y como se desprende de un concepto

[ 118 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

exclusivamente mayoritario de la democracia. Lo hace por dos razones: en primer lugar, la Corte asume la responsabilidad de provocar el fracaso de un proyecto de referndum que, segn los resultados de diversos sondeos y encuestas de opinin, tena grandes posibilidades de aprobarse; en segundo lugar, al prohibir la candidatura a la eleccin presidencial de la personalidad que, indiscutiblemente, se encontraba en mejor posicin para ganarla, se opona a la voluntad popular de elegir al candidato que deseaba. Consciente de esta audacia y del riesgo de desestabilizacin, la Corte orquest cuidadosamente la comunicacin de su fallo por medio de conferencias de prensa organizadas a lo largo de todo el tiempo que dur la elaboracin del mismo. Fue durante una de ellas, particularmente solemne, cuando anunci su decisin de rechazo. El presidente Uribe reconoci inmediatamente su derrota. Pero lo ms sorprendente fue la argumentacin de la Corte para justificar su decisin. Reconoci que no se haba sentido acotada por una definicin stricto sensu de sus competencias que, en materia de una ley convocatoria a un referendo constitucional se limitan, en efecto, a sancionar vicios de procedimiento (art. 241, al.2); de hecho se sinti investida de una misin general de guarda de las estructuras fundamentales de la Constitucin que, segn ella, quedaban irremediablemente comprometidas por la iniciativa referendaria. Nuestro propsito no es el de concluir a partir de este ejemplo colombiano que en Amrica Latina, despus de los militares, hoy sean los jueces los que propician los golpes de estado. Sin embargo, en este continente la justicia no interviene nicamente para resolver litigios entre los poderes pblicos con un afn de equilibrio. Resulta, en efecto, que hay nuevos actores sociales que estn apelando a la justicia, y en particular a la justicia constitucional, para hacer valer derechos econmicos, sociales o culturales reconocidos por la Constitucin. Recurrir a un juez, intrprete de la Constitucin, presenta una doble ventaja: por su papel de guardin de los valores y de los principios proclamados por la Constitucin as como por ser accesible para el simple ciudadano, tiene facultad para tomar decisiones prcticamente sobre el conjunto de los litigios. Adems, y quizs sea la ventaja ms importante, transformar los conflictos sociales en litigios de orden jurisdiccional podra pacificar la vida poltica. Sin embargo, con ello no queremos decir que en la prctica siempre se d esta misin de pacificacin. As, en Estados Unidos, el proceso de integracin de los negros pas en forma alternativa por violencia y contenciosos. Parece que hoy la integracin de las poblaciones indgenas de Amrica Latina tambin est pasando por esa alternancia.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 119 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

3.1.3. Violencias y contenciosos. El proceso de integracin


de los indgenas en Amrica Latina
Cuando se evoca la intervencin de nuevos actores en Amrica Latina se piensa naturalmente en los indgenas que, en Mxico, en Centroamrica y en Sudamrica (esencialmente en los Estados andinos) se forjaron su identidad poltica a partir de los aos 1970. El trmino indgenas ya no se utiliza exclusivamente para calificar a individuos marginalizados como lo hacan en el pasado los especialistas de la cuestin indgena. Desde ese punto de vista, una de las misiones del Estado, dirigido por autoridades tnicamente neutras (o sea blancas y de cultura latina) sera la de proponer una panoplia de polticas pblicas de desarrollo econmico y cultural de integracin o de asimilacin que aportara a los indgenas los beneficios de la plena ciudadana, es decir una ciudadana de tipo universalista que incluya el acceso a los derechos inscritos en el texto constitucional. Esa visin antropolgica de los indgenas no est muy lejos de la que haba justificado, muy al inicio de la colonizacin (1658), el mensaje contestatario de la Brevsima Relacin de la Destruccin de las Indias de Bartolom de Las Casas: indgenas que sufren pero que estn dispuestos a recibir una terapia constitucional (o marxista) como en otra poca recibieron la de los Santos Evangelios. Con organizaciones que ellos mismos crearon o revitalizaron, estos indgenas se transformaron progresivamente en actores colectivos para reivindicar una particularidad cultural fuera del alcance de toda poltica de asimilacin. En un mismo movimiento emprendieron, por diversos medios, una larga marcha durante la cual, a travs de un proceso de etnificacin de sus reivindicaciones polticas, el concepto de indgena cobr un sentido nuevo y combativo. Este combate recurri, y todava recurre, a todos los medios incluyendo los de la violencia. Los ejemplos relativos al uso de esta violencia durante el periodo que escogimos y que va desde los aos 1980, llamados de la transicin democrtica, hasta el periodo actual, son numerosos y abarcan prcticamente todo el espacio latinoamericano. Uno de los ms conocidos, por el eco que tuvo en la opinin pblica globalizada, fue la rebelin en el Estado de Chiapas que se destac por haber ocupado, en 1994, bajo la direccin del Subcomandante Marcos, la ciudad histrica de San Cristbal de las Casas. Aunque en este enfrentamiento, la movilizacin indgena no contribuy tanto a las opciones ideolgicas de sus lderes como a reclutar tropas. El Subcomandante Marcos, el ms conocido de todos ellos, supo perfectamente globalizar una versin del marxismo cuyo modo de expresin, totalmente nuevo en el seno de esta ideologa, privilegi la burla. Su imagen, cabeza cubierta por un pasamontaas con una pipa en la boca, rivaliz incluso durante un tiempo con la imagen crstica del Che.

[ 120 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

Tanto patrimoniales como identitarias, las luchas de las comunidades indgenas buscan hoy, de manera ms prosaica, controlar la explotacin de los recursos mineros y energticos situados sobre el territorio que el texto constitucional les reconoce. Esta lucha por el control del territorio es sumamente reveladora, dentro de los sistemas polticos en los que se desarrolla, de las tensiones manifiestas entre, por un lado este reconocimiento de las entidades tnicas y culturales que reivindican competencias de tipo econmico y, por el otro lado, la persistencia de un Estado jacobino que, sin importar el tipo de rgimen poltico, quiere mantener el control de los recursos indispensables para la elaboracin de polticas pblicas nacionales de desarrollo. Si el conflicto, a veces, gira en torno a la propiedad del subsuelo, lo que principalmente est en juego es el modo de distribucin de las riquezas provenientes de la extraccin as como la decisin de las autoridades competentes para recurrir a ello. A este respecto, el enfrentamiento que se produjo entre los militantes de la Asociacin Intertnica del Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y las fuerzas policiacas, los 5 y 6 de junio del 2009, en el norte de Per, es sintomtico. Se origin con la iniciativa de algunos miembros de la asociacin de bloquear el acceso a una zona de explotacin petrolera y gasera en protesta por dos decretos legislativos del gobierno de Alan Garca que establecan un nuevo rgimen jurdico de explotacin del subsuelo de tierras que, hasta entonces, se destinaban al bosque y a la agricultura. Ahora bien, este rgimen jurdico no haba previsto la participacin de las autoridades representativas de las comunidades nativas en la toma de decisiones. Sumamente violento, el enfrentamiento caus 33 vctimas y termin en el retiro espectacular de las autoridades del Estado central. En efecto, despus de una declaracin solemne del jefe de Estado por la televisin en la que reconsider las condiciones de implementacin de su poltica energtica, el Congreso anul los dos decretos legislativos y unas semanas ms tarde, el Primer Ministro Yehude Simn entreg su renuncia. El asunto concluy con la constitucin de un nuevo gobierno. El modo de participacin de esas comunidades indgenas en la vida poltica no siempre asume este carcter violento y espectacular. Por ser numerosos y mltiples, los conflictos que pautan la vida cotidiana de estas comunidades se resuelven a menudo por una negociacin con las autoridades del Estado central, y en caso de fracaso, se llevan ante la justicia. Entonces, adems de los individuos tambin comparecen los representantes de instituciones y de categoras sociales entre las cuales algunas ya se frecuentaban pero sin conocerse realmente o entonces sin imaginar su existencia recproca. Esa es una de las numerosas paradojas de los sistemas polticos de Amrica Latina, el de los nuevos trminos con los que se desarrolla el encuentro entre dos tradiciones: la precolonial, revisada y quizs reinventada, de esas entidades que son

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 121 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

o se convierten en comunidades nativas, con la cultural y profesional, tan viva como la anterior, que desde el inicio de la colonizacin anima a la casta de los abogados. Esos enemigos se han convertido de alguna manera en complementarios y estos ltimos se alegran de contar, gracias a estos nuevos contenciosos, con elementos para su sobrevivencia e incluso su prosperidad. Hacer el inventario de los actores que intervienen en los diferentes modos de participacin poltica en Amrica Latina, entre los cuales se cuenta la justicia, nos conduce a evocar algunos actores que provienen de otros horizontes. Por ejemplo las ONG que si bien en el terreno la mayora de ellas son de dimensin nacional, no sobreviviran si no estuvieran incorporadas a una red mundial dominada por el capital intelectual y financiero de las grandes ONG de los pases desarrollados. En el mbito multicultural y de los derechos humanos se piensa en la poderosa empresa Human Rights Watch que cuenta con muchos expertos jurdicos egresados de las grandes universidades estadunidenses; en esta rea, la enseanza ms prestigiosa se imparte desde los aos 1980 en el departamento de estudios internacionales de la facultad de derecho de Harvard en donde alrededor de 15 de los 200 juristas egresados cada ao son especialistas de derechos humanos [ 34 ]. El patchwork de esta sociedad juridizada es paralelo a la multiplicidad de textos invocados: constitucionales obviamente, internacionales como los bien conocidos y frecuentemente citados de la Convencin 169 de la OIT (1969) y, ms recientemente, de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre el derecho de los pueblos autctonos (2007), sin olvidar la interpretacin muy ritualizada que hacen estas comunidades nativas de ciertos conceptos utilizados en estos textos y que les confieren una nueva dimensin que, vindolo bien, no se relaciona ni con la Constitucin ni con la tradicin. Se piensa en particular en el concepto de territorio del que la muy poderosa Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE) dio en ese pas, en 1999, una definicin sumamente significativa: un espacio fsico integral, intergeneracional, inalienable, intransferible, indivisible, colectivo e imprescriptible, que pertenece a una comunidad, a un pueblo o a una nacionalidad y que incluye: la superficie, el subsuelo, ( ) los bosques, los ros y lagunas; la fauna, la flora, los recursos genticos y los diferentes ecosistemas. Esta definicin es significativa ya que nos incita a mirar con mayor atencin la esencia del proceso de tradicionalizacin que en Amrica Latina parece propagarse entre los miembros de estas comunidades nativas a los que se conoce con diferentes nombres segn los Estados. As en Bolivia, la Constitucin ratificada por el referndum de enero del 2009 los identifica como pueblo indgena originario campesino (art.3). En efecto,

[34] Vase Delazay y Garth (2002).

[ 122 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

estos grupos se han ganado su lugar en una legislacin que les otorga un estatuto con garantas y competencias. Pero esta conquista constituye una identidad que se desprende precisamente de las garantas y competencias inscritas en la ley: una identidad que resulta entonces vano buscar en fenmenos y atributos preconstitucionales relacionados con la cultura y la etnicidad [ 35 ]. Los conflictos los resuelve entonces la justicia, cuyo papel es esencial mas no exclusivo. Lo hemos dicho, y los violentos acontecimientos de los que dimos cuenta lo demuestran. En relacin a la cuestin indgena, se observa ms bien un ir y venir entre violencia y contenciosos. As, regresando al recorrido poltico del Subcomandante Marcos, el punto de partida fue efectivamente un conflicto armado. Pero al concluir en 1996, tenemos los Acuerdos de San Andrs que dieron origen a una nueva redaccin del art. 2 de la vieja Constitucin de 1917 que, al consagrar el multiculturalismo de la nacin mexicana abri de hecho la fase contenciosa de la gestin del conflicto. Cinco aos despus, la ley del 14 de agosto de 2010 se adopt con una interpretacin muy restrictiva de los derechos que otorga esta reforma constitucional. La voluntad de las comunidades indgenas de oponerse a esta legislacin se manifest ms tarde por la va jurisdiccional. En su contra, las municipalidades indgenas de 11 Estados (Mxico es una federacin formada por 31 Estados) presentaron 321 recursos por inconstitucionalidad. Muy esperada, la decisin de rechazo de la Suprema Corte de la Nacin basada en una declaracin de incompetencia signific una cita errada con el Estado de derecho (Poniatowska, La Jornada, 08/09/2001) y contribuy, probablemente unos aos ms tarde (2006), en Oaxaca, a la ocupacin de la ciudad con mltiples actos de violencia durante varias semanas. Pero ni la sordera de la justicia constitucional, ni los acontecimientos, pusieron un trmino, en Mxico como en el resto de Amrica Latina, a la voluntad de proseguir con una estrategia de juridizacin de las reivindicaciones indgenas. El creciente poder de la justicia contribuy de manera decisiva para establecer, en la cultura jurdica y poltica de Amrica Latina, una actitud relativamente nueva en el conjunto de los gobernantes que, al fin, toman en serio a la Constitucin. La justicia no slo interpreta los derechos que, inscritos en este texto, determinan las relaciones entre los gobernantes y los ciudadanos, sino que al hacerlo result adems, en Amrica Latina, lo suficientemente creble como para resolver tambin los conflictos de intereses suscitados por las demandas de nuevos actores en el debate pblico. Se trata efectivamente de un avance que, junto con el distanciamiento de los militares, prueba la indiscutible democratizacin de los sistemas polticos de Amrica Latina.

[35] Vase Courtney (2008).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 123 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

Sin embargo para completar este cuadro sobre el recorrido democrtico es necesario abordar los desvos e incluso los impasses. Basta para ello escuchar a los propios latinoamericanos y sus dudas sobre la eficacia del modelo institucional que han adoptado sus Estados. Por lo tanto, nos toca a continuacin, analizar lo que llaman gobernabilidad.

3.1.4. Estudio sobre la gobernabilidad


La gobernabilidad significa la capacidad de un gobierno para obtener, en el seno de asambleas representativas, una mayora que transforme en leyes los proyectos de su iniciativa. As como se reconoce que la capacidad de emitir polticas pblicas est sujeta a condiciones ms complejas, tambin se debe reconocer que sin esta gobernabilidad (as entendida) su implementacin resulta imposible. Ahora bien, hay dos hechos indiscutibles: primero el de la importancia de las polticas pblicas nacionales. Han quedado atrs aquellos tiempos en los que las polticas de crecimiento y de desarrollo tenan que ir acompaadas de planes de desregulacin del Estado. A partir de los aos 1990, en el seno mismo de la Escuela de Chicago, cuyos economistas haban propagado su integrismo neoliberal en el terreno latinoamericano, se ense el derecho e incluso la obligacin que tienen los Estados de controlar los procesos de crecimiento econmico. De hecho, se ha llegado a un consenso segn el cual el mercado es un asunto demasiado importante como para que el Estado lo abandone al libre juego de los intereses privados as sean estos globalizados. El segundo punto que debe llamar nuestra atencin es que todos los Estados de Amrica Latina, sin excepcin, han adoptado el modelo de gobierno presidencial; lo que en espaol se llama el Presidencialismo. Este modelo de Estado implica el cmulo de las funciones de jefe de Estado y de gobierno por parte del presidente, una separacin orgnica entre el ejecutivo y el legislativo as como la existencia de dos procesos electorales distintos que explican y legitiman esta separacin orgnica y que, a escala nacional, pautan los dos grandes momentos de la participacin electoral: las elecciones del presidente (poder ejecutivo) y de los representantes (poder legislativo), ambas por sufragio universal directo. Este sistema que confiere igual legitimidad a los dos poderes da origen, obviamente, a divergencias y a veces a conflictos entre la mayora presidencial y la parlamentaria que la autonoma recproca que les garantiza la Constitucin (el Congreso no destituye al presidente que a su vez no disuelve al Congreso) no les permite resolver; o ms bien, formulndolo en trminos ms sutiles pero ms reales, les permite no resolver. Llevando a lo extremo la lgica del modelo presidencial, esto significa que un presidente puede permanecer como presidente pero sin gobernar. Para evitar una situacin de este tipo que conducira a una parlisis

[ 124 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

gubernamental, la primera estrategia que desarrolla un presidente, al da siguiente de su eleccin, es identificar o crear una mayora parlamentaria que, al respaldar sus opciones polticas, dar a su presidencia las virtudes de la gobernabilidad .

3.1.5. Gobernabilidad y presidencialismos de coalicin


Tratando de establecer una tipologa de los presidencialismos tal y como han funcionado (o no han funcionado) en Amrica Latina, tendramos hoy, en el que podra ser el mejor de los casos, al presidencialismo de coalicin. En este tipo de rgimen los ejecutivos se esfuerzan, al trmino del compromiso, de reunir en el seno de las asambleas representativas a una mayora resultante de una alianza entre partidos polticos que acepten discutir sus iniciativas polticas. Esto puede materializarse de manera muy diferente segn los Estados. As en Chile, entre 1990 y 2010, se realiz lo que sera lo ms prximo a la perfeccin del presidencialismo de coalicin. Ello, en la medida en que la alianza entre los partidos polticos, destinada a ser mayora en la presidencia como en el Congreso (la concertacin) y pactada antes de la campaa electoral, se fund tanto en base a la seleccin de la candidatura presidencial como a la elaboracin de un programa de gobierno e incluso, por una parte, a la formacin del equipo presidencial. En efecto, esta concertacin resultaba del hecho que los partidos polticos afiliados, esencialmente el Partido Socialista y la Democracia Cristiana, por su arraigo histrico lejano y una implicacin comn en la victoria electoral de octubre de 1988 sobre el general Pinochet, tenan una identidad capaz de conservar a una clientela electoral. Adems, un modo de escrutinio sumamente complejo confera a estos partidos una sobre-representacin que contribuy en mucho al carcter mayoritario de su alianza. Pero todos los presidencialismos de coalicin en Amrica Latina no comparten esta lgica chilena segn la cual, por una necesidad muy cercana de la que rige al rgimen parlamentario, el jefe de gobierno es el representante de la mayora en el Congreso. As en Brasil, al igual que en Chile, desde la ratificacin de la Constitucin de 1988 se forja en el seno del Congreso una coalicin partidista en torno a un programa de gobierno. Ahora bien, la historia parlamentaria de Brasil nos ensea que eso que los brasileos llaman comnmente el presidencialismo de coalizo puede resultar una misin difcil e incluso peligrosa para el presidente que lo aplica. En efecto, en 1992 bajo la presidencia de Fernando Collor, se enfrent al voto casi unnime del Congreso a favor de un procedimiento constitucional de destitucin presidencial. En 20042005, esta misin presidencial enfrent las tentativas de la oposicin para aplicar este procedimiento, ms con el objetivo de arruinar las posibilidades de la presidencia de Lula de pretender a un segundo mandato que de poner trmino a su presidencia. En

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 125 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

los dos casos de las presidencias Collor y Lula, las acusaciones de corrupcin que provocaron la aplicacin o la tentativa de aplicacin de este procedimiento reflejan efectivamente el grado de respeto de los miembros de la clase poltica a una tica del inters general. Pero nos aportan indicaciones an ms interesantes sobre la naturaleza de las armas que tienen a su disposicin. En efecto, fue gracias a un uso poco ortodoxo de la flexibilidad del sistema de partidos que la presidencia Lula super la rigidez de la estructura presidencial de organizacin de poderes. Dicho en trminos ms directos, la corrupcin fue durante los aos Lula de 2004 y 2005 el ingrediente indispensable para implementar sus polticas presidenciales. Al respecto, mencionaremos el siguiente acontecimiento. El asunto empieza en el 2003 cuando las investigaciones de diversas comisiones parlamentarias revelan tentativas de compra de votos parlamentarios por parte del Secretariado de la presidencia y de su director, tambin presidente del Partido de los Trabajadores (PT), Jos Dirceu. Se llevaron a cabo mientras se discutan en el Congreso los textos relativos a la reforma de la fiscalidad y del sistema de seguridad social. El uso de la corrupcin result, en este caso, ser consecuencia de dos efectos: un efecto de estructura que concierne la situacin de los partidos polticos brasileos y un efecto de ruptura, resultado de una programacin de profundos cambios econmicos y sociales establecida por el PT del presidente Lula. En lo que concierne a este efecto de estructura, se observa que el sistema poltico brasileo es a la vez una caricatura y una sntesis de todas las patologas que se pueden identificar en los partidos polticos de Amrica Latina: en primer lugar la fragmentacin; durante la legislatura de 2002-2006, 19 partidos tenan representantes en la Cmara de Diputados y del total de 513 diputados slo 91 eran del partido presidencial. Mencionemos tambin la intensidad de las migraciones partidistas que durante el primer ao de legislatura involucr a 125 diputados o sea ms de la quinta parte de los miembros de la Cmara. Este nomadismo se facilita porque, a pesar de dos decisiones (2002 y 2006) del Tribunal Supremo Electoral para crear entre ellas una compatibilidad vertical, las alianzas que realizan los partidos polticos son distintas segn la territorializacin de las elecciones, federal cuando se trata por ejemplo de elegir al gobernador, o nacional cuando se trata de elegir a las dos cmaras del Congreso. Esta autonoma de los partidos polticos en relacin al electorado radica en el poco impacto que tiene la pertenencia partidista de un candidato con limitada influencia sobre el voto del elector. A escala nacional, el proceso de identificacin se da durante las elecciones presidenciales y concierne sobre todo la personalidad de los candidatos. Es lo que explica que en 2002 (al igual que en 2006) la disparidad entre el porcentaje de votos

[ 126 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

a favor del presidente Lula fuera superior al que obtuvo su partido el PT (un poco ms de 20%). Brasil cuenta con un multipartidismo que garantiza el carcter pluralista de la democracia pero es un multipartidismo sin sistema de partidos dado que los partidos polticos, sin referentes ideolgicos claramente perceptibles por sus electores, no mantienen entre ellos relaciones de alianza o de oposicin con la suficiente regularidad y previsibilidad para establecer estrategias claras de gobierno y de oposicin. En vista de estas consideraciones, se imponen dos conclusiones: en primer lugar, dado el estatuto minoritario del partido presidencial en el seno de las cmaras representativas, el presidencialismo brasileo es obligatoriamente un presidencialismo de coalizo. Se entiende por tanto que debido a esta autonoma de los partidos en relacin a su electorado y a esta cultura del nomadismo de los congresistas, el momento difcil al da siguiente de las elecciones presidenciales no es el de la formacin de la coalicin mayoritaria. En efecto, tanto la mayora de los partidos polticos como las personalidades que los integran estn abiertos a este tipo de negociacin y ello independientemente de las decisiones que adopte su partido. As, en enero de 2004, se pudo retocar y ampliar la mayora presidencial gracias a una cohabitacin sorprendente entre partidos de izquierda como el PT y el Partido Laborista Brasileo (PTB) con el PMDB que asume una posicin reformista ms moderada que la que reivindica el principal partido de oposicin, el Partido de la Socialdemocracia brasilea (PSDB) del ex presidente Enrique Cardoso. De hecho, los momentos en los que se entablan las negociaciones ms delicadas entre los partidos de la alianza mayoritaria son esos debates, puntuales y repetitivos, que se llevan a cabo en el seno del Congreso a partir de proyectos presidenciales que al final resultan en una metamorfosis muy problemtica de esta coalicin heterognea y riesgosa en bloque mayoritario. Ahora bien, esta metamorfosis de la coalicin en mayora es tanto ms aleatoria que se produce, con la conquista de la presidencia por parte del PT, lo que hemos llamado un efecto de ruptura. En efecto, la toma de la administracin presidencial por parte del PT introduce entre los responsables de ese presidencialismo de coalicin a un verdadero intruso. No fue tanto la ideologa heterognea del partido presidencial un socialismo sincrtico ligando referencias marxistas a referencias religiosas inspiradas por la corriente catlica progresista de la teologa de la liberacin lo que inquiet a la clase poltica brasilea. Fue paradjicamente la voluntad de pragmatismo, inscrita en las propuestas de polticas pblicas presentadas ante el Congreso, y que tenan por objetivo una redistribucin de las riquezas, ciertamente muy relativa, pero con consecuencias inmediatamente perceptibles.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 127 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

Desde luego, los protagonistas de este combate (pues se trat de un verdadero combate), presidencia y oposicin, utilizaron exclusivamente los recursos del sistema, pero los utilizaron todos. El PT, obsesionado por la voluntad de respetar su agenda, previno las debilidades de su coalicin y para fidelizar a sus miembros aplic un sistema de acercamiento individualizado basado en retribuciones financieras mensuales (el mensalo). A primera vista parece extravagante integrar en la rbrica de los recursos del sistema prcticas que, de toda evidencia, corresponden a la corrupcin. Sin embargo, quienes tuvieron la iniciativa no carecieron de argumentos para justificarlo. Primero, destaquemos que estas prcticas existan bastante antes de que el PT las utilizara. Eran parte de una rutina parlamentaria. El lado escandaloso de este asunto reside ms bien en el carcter racionalizado y sistemtico del acercamiento operado ante los diputados. Por otra parte, estas maniobras se destinaban a sedentarizar a congresistas dispuestos a ceder al nomadismo, acaso no se les debera entonces considerar como partcipes de una empresa de moralizacin de los usos parlamentarios? Por ltimo, en el caso de que este ltimo argumento pareciera sofisticado queda el de la primaca maquiavlica de la tica de los fines, la de cumplir las promesas electorales de promocin de una justicia social, sobre la de los medios que en este caso slo parecen condenables a partir de criterios que conciernen a una moral de orden privado, ajena a lo poltico. Por supuesto, la oposicin dirigida por el PSDB no fue a librar batalla en ese terreno de la filosofa poltica. Teniendo eco en la opinin pblica gracias a campaas de prensa, en particular las que organiz el semanario Veja que dispone a nivel nacional de una amplia red de difusin, su punto de apoyo fue poner de relieve el fenmeno de la corrupcin para manifestar claramente su voluntad de derrocar al gobierno. La expresin exacta y muy metafrica que se utiliz fue la de sangrar al gobierno (sangrar o goberno) , es decir quitarle todas las posibilidades de gobernar y, para ello, haba que esforzarse por todos los medios de demostrar la implicacin directa del presidente Lula en el mensalo , con la idea principal de que esto llevara a activar el procedimiento constitucional de destitucin o, en caso de fracaso, a erosionar de tal forma su estatuto presidencial que la hiptesis de un segundo mandato se viera comprometida. La destacada victoria de Lula en la segunda vuelta de la eleccin presidencial de octubre 2006 (algo ms de 60% de los sufragios expresados) confin el conflicto al mero espacio judicial. Sin embargo, hay que sealar que durante el ao anterior a las elecciones, la actividad poltica tanto de la oposicin como de la presidencia se limit a implementar estrategias para atacar, defenderse o esquivar en detrimento de la negociacin de polticas pblicas. De modo que este captulo de la vida poltica brasilea no slo tiene un inters histrico. Tambin prueba que la

[ 128 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

gobernabilidad a la que el rgimen presidencialista brasileo puede aspirar es tanto ms aleatoria que se encuentra ligada a la realizacin de una coalicin mayoritaria cuya existencia y permanencia empujan al equipo presidencial a utilizar recursos extralegales y peligrosos en relacin a su perennidad. La victoria, en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales del 31 de octubre del 2010, de Dilma Roussef, candidata del PT y sobre todo protegida del presidente Lula, no descart este peligro. Elegida en base a un programa de fortalecimiento de polticas para reducir las desigualdades que haba preparado su predecesor, dispone de una mayora en el Congreso amplia pero, una vez ms, heterognea. En vista de estas dos experiencias, la chilena y la brasilea, se infiere que an cuando ambas corresponden al modelo del presidencialismo, son radicalmente opuestas. Los elementos que rigen la organizacin constitucional de sus poderes pblicos son en efecto aproximadamente los mismos, con una igual necesidad de disponer de una coalicin mayoritaria. Pero la naturaleza de los actores en este caso los partidos polticos incita a usos que confieren a la experiencia chilena, lo vimos, un carcter de estabilidad y previsibilidad del que carece la experiencia brasilea. Ahora, si al criterio relativamente restringido de la gobernabilidad (solidaridad ms o menos grande entre la coalicin mayoritaria y el gobierno) que hasta ahora ha guiado nuestro anlisis comparativo, agregamos el de la naturaleza de las polticas pblicas en debate, podramos vernos obligados a matizar estas conclusiones que, a priori, parecen valorizar la experiencia chilena. En efecto, para atribuir a los desrdenes de la vida poltica brasilea el estatuto que merecen, es conveniente recordar el efecto de ruptura provocado por los programas sociales propuestos a voto en el Congreso. An cuando algunos de estos programas (y a veces los gobernantes) salieron un poco desgastados de la maquinaria congresista, intentaron dar respuesta a las aspiraciones de cambio de una sociedad que es objeto de fuertes diferencias sociales (vase el informe Lautier sobre polticas sociales). A la inversa, si se hace el balance de las polticas pblicas de este tipo realizadas en Chile por las presidencias de la Concertacin (1990-2010), se observa un dficit tanto ms decepcionante que las dos ltimas presidencias estuvieron encabezadas por representantes del partido socialista. Es cierto que, en este pas, el ltimo recuerdo que se tiene de un efecto de ruptura provocado por iniciativas presidenciales remonta a los tumultos de la dcada de los aos 1970 y de la presidencia de Salvador Allende que termin en 1973 con la institucionalizacin de un gobierno cuya naturaleza militar no autoriza un debate sobre la gobernabilidad. No hay duda alguna que en Chile ms que en Brasil, el trauma que caus la dictadura militar y las condiciones de su establecimiento contribuyeron a moldear, en el seno de los partidos de la Concertacin, una cultura poltica acosada por el temor de lo que pudiera tener como consecuencia adoptar el efecto de ruptura. Si ello permiti

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 129 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

que la cohesin del aparato mayoritario se acrecentara, lo fue en detrimento de la produccin de polticas pblicas distributivas. Probablemente, durante las elecciones presidenciales de diciembre 2009, este tipo de polticas faltaron en el programa del candidato de la Concertacin que no supo ganarse a todos los electores de la izquierda y fue derrotado en la segunda vuelta por Sebastin Piera, candidato de una alianza de partidos de la derecha. Los resultados de esta alianza partidista en las elecciones parlamentarias (la Concertacin sigue siendo mayora en el Senado) presagia que, para la presidencia, el proceso de formacin de coaliciones mayoritarias ser ms aleatorio. Sin embargo, recordmoslo, la poca de los regmenes militares ya pas. De modo que en la Amrica Latina de hoy, los partidos polticos deben negociar y resolver sus conflictos haciendo uso de los nicos recursos que les propone la Constitucin, es decir las estrategias presidenciales con miras a crear en el Congreso una coalicin mayoritaria. Es la enseanza que se saca, ms all de sus diferencias, de las experiencias chilena y brasilea. Ahora bien, sigue ste siendo el caso? En efecto, existen dos modelos de relaciones presidencia-Congreso que, no obstante sus diferencias, muestran los dos una ausencia de esa coalicin mayoritaria: primero, aquella en la que las coaliciones se forman en el Congreso pero son elaboradas por los propios parlamentarios. Su propsito es exclusivamente oponerse a las iniciativas presidenciales sin por ello tener capacidad para proponer, ni por tanto, elaborar polticas de sustitucin. La formacin y la existencia en un largo plazo de estas mayoras, llamadas negativas, representan un fenmeno relativamente reciente en Amrica Latina. Fue identificado en los aos 2000 bajo el apelativo de Gobierno dividido lo cual ilustra perfectamente la falta de accin pblica que amenaza a este tipo de gobierno. En el lado opuesto, ya lo hemos dicho, se manifiestan tipos de presidencialismos mucho ms conocidos porque parecen ser parte de una tradicin latinoamericana y a los que hoy se aplica el concepto de hiperpresidencialismo. As es como se califica a fenmenos de concentracin extrema de todos los poderes en beneficio de un presidente jefe de Estado, jefe de gobierno y lder del partido mayoritario en el seno del Congreso. En este tipo de rgimen, la accin presidencial se desarrolla estando exenta de esos compromisos que resultan de la negociacin de coaliciones.

3.1.6. Mayoras negativas y Gobierno dividido


El modo de funcionar actual del presidencialismo mexicano es el que mejor ilustra este enfrentamiento Congreso-presidencia en el que los proyectos gubernamentales se han atorado en medio de interminables procedimientos parlamentarios que, las ms de las veces, los bloquean an antes de que accedan a la fase final del debate. Es lo

[ 130 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

que ha sucedido con un proyecto de reforma fiscal que sali listo y acabado de la administracin presidencial en 2007 pero que sigue a la espera de ser incluido en la orden del da de la Cmara de Diputados y del Senado. Ahora bien, en un pas donde el ndice de presin fiscal (10%) es uno de los ms bajos de Amrica Latina, se trata de un texto crucial para poder llevar a cabo polticas de desarrollo. Una misma impotencia se observa en materia de polticas energticas, donde el tema de los estatutos de la empresa pblica petrolera PEMEX (modernizacin y/o privatizacin), que es objeto de amplios debates en la prensa, no accede al voto parlamentario. En cuanto a las polticas de seguridad, su aplicacin (cuya evaluacin queda por hacer) se debe a una interpretacin presidencial de la Constitucin que permiti adjudicrselas exclusivamente al ejecutivo. El rechazo de participar en los proyectos gubernamentales se explica, una vez ms, por la configuracin de los partidos polticos, por su programa y, sobre todo, por las relaciones que stos mantienen entre s. Este ltimo elemento sigue condicionado al recorrido del Partido Revolucionario Institucional (PRI) que de 1946, fecha de su fundacin, hasta 1997 ejerci un control absoluto de la representacin a nivel federal. En 1997 perdi la mayora absoluta en la Cmara de Diputados y en julio del 2000, su representante y secretario general, Francisco Labastida, fue derrotado en las elecciones presidenciales por el candidato de una coalicin de derecha dirigida por el Partido Accin Nacional (PAN), Vicente Fox. Sin embargo el PRI, lejos de desaparecer, se mantuvo como primer partido en trminos de sufragios recabados. Con 39% de votos alcanzados durante las elecciones legislativas de 2009, no slo est por reconquistar la mayora absoluta en la Cmara de Diputados sino que adems tiene posibilidades de ganar la presidencial del 2012. Dentro de un contexto en el que la competencia electoral existe a todos los niveles, tanto federal como a nivel de los Estados, los representantes del PRI, cuyo acuerdo es indispensable para lograr una coalicin mayoritaria, rechazan por principio negociar con la administracin presidencial sobre polticas que pudieran servirle a esta ltima en los enfrentamientos electorales siguientes. Por lo tanto habra que imputar el inmovilismo que afecta actualmente a la maquinaria gubernamental mexicana a la falta de sentido cvico de esos parlamentarios. Efectivamente, es probable que los representantes del PRI estn ms preocupados por restaurar la hegemona de la que gozaron durante ms de 70 aos que por contribuir a encontrar una solucin para las crisis de seguridad y de desarrollo por las que atraviesa Mxico. Pero, acaso no es la estructura misma del rgimen presidencial la que, al garantizar la independencia orgnica de las relaciones ejecutivo-legislativo, contribuye a inhibir las actitudes de los parlamentarios del PRI y a mantenerlos en estrategias de rechazo?

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 131 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

Entre los comentaristas polticos como entre los propios polticos, se han alzado algunas voces para proponer la idea de una parlamentarizacin del presidencialismo mexicano de modo a vincular, de manera estrecha, el ejercicio del poder presidencial con las variaciones de las mayoras parlamentarias. Ello permitira que los electores tuvieran claro el papel de los partidos en la implementacin de las polticas gubernamentales. Este tipo de reflexin deja de lado un fenmeno cultural determinante que concierne el sentimiento de desconsideracin que prima en la opinin pblica hacia la clase poltica y muy en particular hacia los parlamentarios. Si la eleccin del jefe de gobierno dependiera de los manejos parlamentarios con toda seguridad se producira un movimiento de rechazo hacia el ejecutivo presidencial. Es el fenmeno que se pudo observar en Bolivia durante los ltimos aos del presidencialismo parlamentarizado que precedi la eleccin presidencial de Evo Morales en 2005. En ese sistema, le tocaba al Congreso decidir, durante la segunda vuelta, entre los dos candidatos que haban encabezado los resultados de la primera vuelta. La multiplicidad de candidaturas provocada por el estado de fragmentacin en el que se encontraba el sistema de partidos boliviano erigi a esa segunda vuelta ante los parlamentarios en la etapa decisiva de la conquista presidencial. Pero esa imagen presidencial no resisti ante las maniobras que se dieron para su eleccin ya que tenan por objetivo, segn las palabras de un observador, repartos del botn segn el criterio de que el Estado es una suerte de supermercado al servicio de los que lo controlan. Sin embargo, la historia del parlamentarismo en Amrica Latina no justifica su institucionalizacin. En total se puede mencionar, sea a favor o en contra, un slo acontecimiento turbio en la vida poltica chilena (1891-1925) y un referndum en Brasil, en 1993, en el que el modelo parlamentario propuesto al pueblo fue rechazado por la mayora. El caso mexicano, por singular que sea, nos recuerda nuestras primeras conclusiones segn las cuales la calidad de la gobernabilidad est relacionada con la naturaleza de las coaliciones mayoritarias: excelente en Chile con la Concertacin presidencial, aleatoria en el Brasil del Presidencialismo de coalizo, inexistente en un Mxico en donde el PRI tiene como objetivo principal recuperar su hegemona pasada. En cambio, en la hiptesis de una institucionalizacin del hiperpresidencialismo, el instrumento indispensable sera el control de las asambleas representativas por parte de un partido presidencial mayoritario. A la ausencia de coalicin corresponde entonces un absolutismo presidencial con lo que en principio deberan producirse las condiciones de una gobernabilidad ptima.

[ 132 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

3.1.7. Hiperpresidencialismo y gobernabilidad


El hiperpresidencialismo no es nada nuevo en Amrica Latina. Pero en el pasado los presidencialismos eran de tipo caudillista y utilizaban la legalidad constitucional para ejercer un poder personalizado o entonces de corte militar y el golpe de estado original por definicin relegaba la Constitucin y su aplicacin a tiempos mejores. El caso histrico ms interesante para el anlisis de los hiperpresidencialismos actuales es, paradjicamente (si nos referimos a lo expuesto anteriormente), el de la dictadura perfecta que ejerci en Mxico el PRI desde su creacin en 1929 (bajo el nombre de Partido Nacional Revolucionario) hasta la dcada de 1990 cuando perdi progresivamente diferentes elecciones (en particular la presidencial). La confusin de todos los poderes en beneficio de una personalidad que cumula las funciones de jefe de Estado y de lder del partido no impeda que se invocara constantemente la legitimidad democrtica. Esta prctica de la confusin de poderes combinada con un liderazgo sobre un partido mayoritario y de declaraciones de apego a la soberana popular, en la actualidad la observamos de nuevo en algunos Estados de la regin andina. Comienza siempre con una victoria en las elecciones presidenciales: la de Hugo Chvez en Venezuela que en 1998 gan su primera competencia presidencial con una mayora de 56.2% de los sufragios expresados, la de Evo Morales en Bolivia (2005), o entonces la de Rafael Correa en Ecuador (2006). Prosigue con la convocacin de una asamblea constituyente y la elaboracin de una nueva Constitucin, en 1999 en Venezuela, en 2008 en Ecuador y en 2009 en Bolivia. La preocupacin principal de estos nuevos gobernantes de esta nueva generacin de gobernantes, nos gustara decir es, entonces, de dotar a la funcin presidencial que ya ejercen de instrumentos constitucionales necesarios para el cumplimiento de esa misin de cambio que se han fijado. Dado que estamos ante la codificacin de un hiperpresidencialismo racionalizado, en cada uno de estos tres textos constitucionales que acabamos de mencionar sta se incluye de manera idntica. Sus componentes se pueden enlistar: eleccin presidencial por sufragio universal directo, implementacin de sistemas de delegacin legislativa sumamente amplios, atribucin al presidente del derecho de disolucin de las cmaras representativas con una responsabilidad unilateral ante el presidente de estas ltimas que a su vez no lo pueden destituir y, por ltimo, una ampliacin del horizonte presidencial por medio de la supresin de las disposiciones constitucionales que, tradicionalmente en Amrica Latina, al alero de la prohibicin de continuismo, impedan la reelegibilidad presidencial. Las etapas del recorrido de Chvez ilustran perfectamente la importancia de esta ltima disposicin. Despus de ser electo presidente en 1998 para un mandato de cinco aos no renovable, en 1999 redact una Constitucin que le permite aspirar a ejercer dos mandatos

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 133 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

consecutivos de una duracin de seis aos. Despus del fracaso electoral de su reforma constitucional de diciembre del 2007 que codificaba un mandato de siete aos cuya renovacin dependa nicamente del voto popular, volvi a la carga. En febrero de 2009, sali triunfante de un referndum que en materia de duracin del mandato regresa al texto de 1999 pero eliminando la clusula limitativa de dos mandatos consecutivos. De modo que si en 1998 haba iniciado una carrera presidencial que tena por horizonte el ao 2003, hoy dispone de una agenda que, con una candidatura presidencial en 2012, lo llevara hasta 2018 y ms an. Es la perspectiva que explcitamente abri desde que recibi los resultados del referndum de diciembre de 2009. La oposicin en Venezuela rechaza violentamente estas estrategias del poder chavista para perpetuarse y denuncia la intencin dictatorial. Ello por dos razones. La primera reposa sobre la dimensin de los cambios programados y realizados por Hugo Chvez. A partir de una interpretacin de la doctrina bolivariana, que se ha convertido en doctrina oficial del Estado, desde el 2008 utiliza los recursos de la delegacin legislativa para proceder a su codificacin. Entre la treintena de decretos-leyes emitidos desde la Ley Habilitante legislativa aprobada por el Congreso en enero del 2007 y destinados a esta misin mencionemos simplemente porque su ttulo es particularmente explcito el que cre la Comisin presidencial para la formacin ideolgica y poltica y la transformacin de la economa capitalista en un modelo de economa socialista. Pero, por la va del decreto-ley, tambin est modificando profundamente las estructuras del Estado. As, un decreto-ley asign a las fuerzas armadas, ayudadas por una milicia nacional bolivariana, una empresa de movilizacin ideolgica del conjunto de la sociedad con lo que rompi el principio de neutralidad que garantizaba, segn la Constitucin de 1999, su carcter profesional (ley orgnica del 31 de julio del 2008). Asimismo, el modelo federal elaborado por este mismo texto entra en rivalidad con la creacin de un Poder Popular cuyas organizaciones dependen directamente de la presidencia. De hecho se observa, y la presidencia no lo oculta, que a travs del uso de las delegaciones legislativas est reinyectando sistemticamente las medidas constitucionales rechazadas por el pueblo en el referndum de diciembre del 2007. Adems de estas armas ideolgicas y jurdicas cuyo uso, obviamente, no est en conformidad con la legalidad constitucional, la presidencia dispone de los recursos financieros provenientes de la renta petrolera y sometidos a su propia discrecin gracias al control que tiene de la empresa pblica Petrleos de Venezuela S.A. (PDVSA) y que obtuvo despus del fracaso de las huelgas del personal en 2003. La segunda razn que explica la violencia de las reacciones suscitadas en el seno de la oposicin por la revisin del estatuto presidencial, reside en la naturaleza de la participacin poltica que funda la legitimidad democrtica del programa de cambio

[ 134 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

aplicado por Hugo Chvez. Centrada en categoras sociales que se consideran explotadas y marginadas, esta participacin las moviliza con mecanismos ajenos a los de la representacin tradicional. En efecto, est vinculada a la identificacin que hay entre la masa de estos marginados y la persona de Chvez. Se trata de un carisma muy peculiar que lo iguala con esos marginados en nombre de quienes gobierna. Lo extraordinario no reside en la personalidad misma del lder, sino en su capacidad de mimetismo que, al hacerlo un ser como cualquier otro, eleva a estos marginados a los niveles del gobierno que dirige. Probablemente sea esta aptitud por la similitud lo que hasta ahora ha permitido que el carisma de Hugo Chvez resista al proceso de desgaste que generalmente se observa en este tipo de legitimidad; un proceso de desgaste que en este caso poda ser previsible dado que los resultados del poder, muy cuestionables en particular en materia de seguridad, son temas de discusin de una opinin pblica que, a pesar de todos los esfuerzos de la administracin presidencial, sigue siendo pluralista. Se entiende pues la amplitud de las protestas de la oposicin contra la revisin del estatuto presidencial en lo que concierne a abolir la prohibicin de la reeligibilidad, revisin que efectivamente se adopt, como ya lo vimos. Se debe al hecho, repitmoslo, de que esta movilizacin de estratos populares, que confiere la mayora a un poder que reivindica opciones revolucionarias, parece depender de la capacidad nica que tiene la personalidad presidencial de dar respuesta a su demanda de identificacin. Es por ello que los oponentes consideraron que la primera presidencia Chvez fue un mal negocio ya que transform a una masa social de pobres en mayora poltica. Si bien debi haberse cerrado en 2003, ahora podra prolongarse hasta 2018 y quizs ms all. No obstante, en la agenda poltica de la oposicin venezolana hubo una fecha que les pareci ms prxima. Por absoluto que parezca, este hiperpresidencialismo mantiene la exigencia de un vnculo mayoritario entre la presidencia y la Asamblea Nacional para que el trabajo gubernamental pueda efectuarse. De esta forma, el decreto-ley que, en lugar de la Constitucin es actualmente la norma de las normas, implica el voto previo de una ley habilitante por parte de esta Asamblea. Por su composicin, este voto era hasta hace poco una simpe formalidad ya que los partidos de oposicin que haban boicoteado las elecciones legislativas de 2005 no tenan representantes. Sin embargo desde las elecciones de septiembre 2010 la oposicin adopt una estrategia muy distinta buscando crear una coalicin unida y nica a base de candidaturas unitarias. Muy motivada por la incertidumbre de los resultados de encuestas y sondeos de opinin, la Mesa de la Unidad Democrtica organizacin al mando de esta estrategia electoral logr cierto xito. Obtuvo en efecto una representacin (65 curules de los 163 con los que cuenta la Asamblea Nacional) que le permitira constituir la minora de bloqueo necesaria para oponerse al voto de leyes orgnicas

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 135 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

as como a las habilitantes de las delegaciones legislativas que exigen una mayora de dos tercios. Pero en realidad estas elecciones llegaron muy tarde pues a partir del voto de la Ley Habilitante del 31 de enero de 2007 la presidencia haba lanzado, como lo vimos previamente, un enorme trabajo de transformacin de las instituciones y de nacionalizacin del sistema econmico y financiero: una avalancha de decretosleyes que para bloquearlos requiere una mayora (dos tercios) muy alejada de los resultados que obtuvo la oposicin. Al trmino de esta ponencia sobre la gobernabilidad, observamos que gran parte de la accin poltica de los gobernantes en Amrica Latina se consagra a buscar una mayora parlamentaria que sea compatible con las opciones presidenciales. Desde ese punto de vista no se distinguen en nada de los gobernantes del conjunto de las democracias pluralistas an cuando esta accin poltica se da dentro de configuraciones de extrema confusin de los poderes. Sabemos, en Francia, que el hiperpresidencialismo no es una forma de Estado que est reservada al ciudadano latinoamericano. Por otra parte, la desaparicin de gobiernos militares y el desarrollo del Estado de derecho son puntos a favor para integrar completamente a los Estados latinoamericanos en la categora de las democracias pluralistas. Ahora bien, esta conclusin an cuando se basa en hechos irrefutables, suscita reservas relacionadas con un planteamiento doblemente criticable. En primer lugar considera las evoluciones de los sistemas polticos como inteligibles a partir de un modelo, en este caso la democracia pluralista, cuyos elementos constitutivos son producto de una sedimentacin histrica efectuada en los Estados occidentales. Segn esta perspectiva, los logros que evocamos deberan inscribirse en un recorrido flechado que seale las etapas de los avances realizados pero tambin el retraso que habra que recuperar. Este tipo de determinismo, que comparte gran nmero de observadores, presenta el riesgo de producir anlisis de tipo dualista: utpicos cuando tratan de identificar los elementos del pluralismo de los Estados del centro, realistas o crticos cuando identifican lo que falta o no existe en los Estados de la periferia. Ahora bien, junto al movimiento de democratizacin se desarrolla el de la globalizacin de orden econmico, que lo acompaa pero que tambin condiciona tanto a las instituciones como los resultados. El trmino de liberalizacin que da cuenta de ello no refleja el hecho de que, entre sus actores, tambin proliferan otros grupos como las mafias. Los inmensos flujos de riquezas que generan y su apropiacin de las mismas alteran profundamente el funcionamiento de las estructuras formales que rigen el pluralismo de los Estados nacionales. Este fenmeno que se manifiesta con peculiar violencia en Amrica Latina implica a todos los Estados, que se trate de los Estados del Centro o de los de la periferia.

[ 136 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

3.1.8. Las zonas grises de la democratizacin:


violencia, corrupcin y narcotrfico
La novedad en Amrica Latina no reside en la existencia de fenmenos de corrupcin y de violencia. El recuerdo de las violencias de Estado an est vivo. Se han manifestado en el presente por medio de las comparecencias judiciales que permiten a los ciudadanos chilenos y argentinos, en particular, enterarse del sistema de terror de Estado impuesto por los ltimos gobiernos militares. No slo destaca la dimensin de la represin (40 mil muertos y desaparecidos en Argentina de 1976 a 1983), sino tambin el uso racionalizado de la tortura: su duracin, que poda prolongarse durante meses y hasta aos sobre una misma persona; los sitios que fueron desviados de su vocacin inicial (la famosa Escuela Superior de Mecnica de Buenos Aires); la intensidad combinada con la variedad de procedimientos importados o inventados; la falsa clandestinidad con el objetivo de que cada uno supiera sin por ello poder prever ni el porqu, ni el cmo, ni obviamente el cundo. Esta violencia de Estado no ha sido monopolio de los gobiernos militares. Con menos ritual, tambin se ha producido durante revueltas o incluso simples manifestaciones que las fuerzas armadas han reprimido obedeciendo a rdenes de gobiernos civiles. Recordemos la masacre de estudiantes en octubre de 1968 en la plaza de Tlatelolco, en la ciudad de Mxico, en vsperas de los Juegos Olmpicos, caso en el que la justicia an no ha determinado todas las responsabilidades; o entonces los 500 muertos del Caracazo, en Venezuela en febrero de 1989, cuando las tropas, por orden del presidente Carlos Andrs Prez, dispararon sobre manifestantes que participaban en un movimiento popular. La implicacin de las fuerzas armadas en esta represin tuvo como resultado divisiones internas que dieron origen al golpe de estado de febrero de 1992 dirigido por el teniente coronel Chvez y ms tarde a su candidatura a la eleccin presidencial de 1998. Mencionemos tambin, en octubre de 2003, los disparos sobre poblaciones indgenas que preparaban en El Alto una marcha hacia La Paz y que causaron la muerte de 30 personas, lo cual tambin tuvo consecuencias importantes en el futuro del sistema poltico boliviano. La renuncia del presidente Snchez Lozada y las dos presidencias interinas que siguieron fueron un preliminar de la eleccin de Evo Morales en diciembre de 2005. La corrupcin tambin es una compaera familiar del ciudadano latinoamericano. Concierne a los gobernantes, por supuesto, y los escndalos provocados pueden estallar hasta en Estados donde los dirigentes contaban con una relativa reputacin de integridad. En el 2004, en Costa Rica, dos ex presidentes, Rafael Caldern (19901994) y Miguel ngel Rodrguez (1998-2002), ambos del Partido de Unidad Social

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 137 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

Cristiana (PUSC, derecha) fueron inculpados por corrupcin pasiva y sobre un tercero, Jos Mara Figueros (1994-1998) del Partido Liberacin Nacional (PLN) de Oscar Arias, pesaron fuertes sospechas. De modo que la Repblica de Costa Rica, de 1990 a 2004, fue presidida por tres jefes de Estado pertenecientes a dos partidos, uno de derecha y otro de izquierda (social demcrata) pero los tres a la cabeza de gobiernos corruptos. Se menciona a la Repblica de Costa Rica porque su gestin pareca al abrigo de este fenmeno. En Mxico y Per, es muy diferente. Desde hace tiempo y casi en forma cotidiana, la prensa denuncia casos de corrupcin. Los efectos de esta repetitiva comunicacin sobre la opinin pblica no siempre resultan ser aquellos en los que se piensa ms naturalmente, como seran efectos de creciente rechazo que descalificaran a los gobernantes. Muy difundida, la corrupcin no es slo un hecho de los polticos sino tambin de los funcionarios cualquiera que sea su nivel. Considerada como un recurso para uso del conjunto de los ciudadanos, se le admite. Como lo destaca Hernando de Soto en un libro algo olvidado hoy (de Soto, 1986), el comportamiento corrupto es resultado del costo demasiado elevado de la legalidad en una sociedad en la que cumplir con la ley requiere una inversin, en cantidad de tiempo y de conocimientos, superior al precio del bien obtenido. Sin embargo, su conclusin es errnea cuando seala que la corrupcin es slo un efecto y no una causa. Efectivamente, tiene como consecuencia, lo cual es seguro y se puede verificar a nivel contable, el desecar los flujos de polticas pblicas y contribuir al sub-equipamiento de los servicios pblicos as como a la escasez y a la baja calidad de los bienes propuestos. En Mxico en el 2006 se estim (segn las cifras publicadas por la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo) que las sumas que desaparecen de los circuitos pblicos equivalen a 10% del PIB. Por lo tanto sera el creciente nmero de desvos lo que maximizara la lgica individualizada del clculo costos-ventajas que origina la generalizacin de los actos de corrupcin. El fenmeno ms reciente del narcotrfico se sum y decuplic la dimensin de estos otros dos fenmenos que son la violencia y la corrupcin. A partir, principalmente, de una actividad primaria de cultura de la hoja de coca por definicin territorializada, se cre desde Amrica Latina una red de organizaciones destinadas a una coordinacin globalizada de empresas de produccin, de transformacin y de distribucin. Entre los dos extremos de la cadena que une al consumidor de la droga con el productor de la hoja, situados a miles de kilmetros uno del otro, surgieron los carteles, esas organizaciones transnacionales que racionalizan las transformaciones y la comercializacin. Implantados, en parte, en las ciudades fronterizas mexicanas de Tijuana, en Baja California, y de Ciudad Jurez en el Estado de Chihuahua, estn a punto, segn parece, de ganar la guerra que declar el presidente Felipe Caldern a principios de su mandato. Este ltimo se vio obligado a retirar, en abril del 2010, las tropas federales que haba

[ 138 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

movilizado tres aos antes (marzo 2007). El procedimiento de introduccin de las fuerzas armadas y las condiciones de su retiro ilustran perfectamente las dificultades de esta lucha. La intervencin se origin por la necesidad de desarmar a las policas locales acusadas de corrupcin y el retiro se debi a los resultados catastrficos de esta misma intervencin: mencionemos tan slo el nmero creciente de asesinatos, 242 en marzo 2010 tan slo en Ciudad Jurez entre los que se contaban muchos civiles asesinados por las propias fuerzas armadas lo que provoc hostilidad por parte de la poblacin, exasperada por los abusos de esos soldados. Actualmente estn siendo sustituidos por contingentes de policas federales. De hecho, los enormes recursos financieros de los que disponen estos carteles se habla de un presupuesto cercano a los 29 000 millones de dlares y lo poco que les cuestan sus sicarios [ 36 ], les permite utilizar todas sus armas, las de la violencia (estn mejor armados que las fuerzas regulares) pero tambin el miedo y la corrupcin. Su estrategia no es destruir al Estado, sino cercarlo de manera a obtener la licencia liberal favorable a su vocacin empresarial. Estas organizaciones desean simplemente reducirlo a la impotencia. Y aparentemente ya lo han logrado si nos referimos al calificativo de estado fallido que las autoridades estadunidenses ya atribuyeron al Estado mexicano. Sin embargo, la naturaleza del narcotrfico y sus ganancias resultantes pueden tener como consecuencia no slo la parlisis del Estado sino tambin la perversin de organizaciones que, por apego a ideologas revolucionarias, en sus inicios haban optado por la lucha armada. Confundiendo los medios con los fines, se integraron en las redes de narcotrfico para seguir rentabilizando su nueva funcin de guardias del acceso a los territorios de produccin. El caso emblemtico de esta transformacin es el de la guerrilla de las FARC. Este cambio no implica, a corto o mediano plazo, que renuncien a la violencia. Esta ltima se nutre de la desestructuracin de la sociedad provocada por los ncleos de conflicto que surgen en el seno mismo de la sociedad civil y se crea as el mercado laboral que conviene a su propagacin. En los sectores de la sociedad afectados por estos conflictos, se contrata a jvenes (sicarios) para quienes la vida tiene el precio de la prima que se les paga para terminar con ella. Los reclutan tanto las guerrillas y otras mafias (por ejemplo las nuevas estructuras creadas a partir del fracaso de las polticas de reintegracin de los grupos de paramilitares negociadas a partir de 2005) como las propias fuerzas armadas. El llamado caso de los falsos positivos sac a la luz pblica, en el 2008, la arbitrariedad de algunas prcticas de unidades militares. Para probar su eficacia y percibir los premios prometidos, reclutaban en los pueblos edificados en los alrededores de Bogot a jvenes a los que prometan

[36] En Amrica Latina, el trmino sicario designa a los asesinos a sueldo con objetivos bien definidos.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 139 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

dinero y empleo, los mataban, vestan los cadveres de guerrilleros y los transportaban hasta las zonas de combate, a cientos de kilmetros, haciendo creer as que eran resultado de la eficacia de su accin. Todo ello a costa del sacrificio de la vida de estos jvenes... La corrupcin y sobre todo la violencia son caractersticas que se observan en todos los Estados de Amrica Latina desde los primeros aos de la historia de sus independencias y ms adelante durante la formacin de los Estados-Naciones. Es algo muy cierto en Colombia, Mxico y Centroamrica. Pero es evidente que con la irrupcin y el desarrollo del narcotrfico, su propagacin y sus efectos se han decuplicado.

3.1.9. Sobre la democracia participativa


La reivindicacin de la democracia participativa surge en Amrica Latina en el transcurso de los aos 1980. Para restituir la palabra a un pueblo desposedo de su poder de decisin y de control por los mecanismos mismos de la representacin, propone entre sus recetas algunos mecanismos de democracia directa, en particular el referndum que en los textos constitucionales est presente con una panoplia completa, desde aquellos que ratifican textos elaborados por los gobernantes hasta los de iniciativa popular que pretenden eliminar toda intervencin de los representantes en la elaboracin de la ley. Pero existe un tipo de referndum que merece una atencin particular: se trata de se que, semejante a la frmula del recal inscrito en la Constitucin de algunos Estados de los Estados Unidos, se introdujo bajo el apelativo de referendo revocatorio en las recientes constituciones de los Estados andinos, en Venezuela (1999), en Ecuador (2008) y en Bolivia (2009). Se aplica a todos los magistrados electos, y su inscripcin en la Constitucin tanto como su uso suscitan algunas interrogantes en lo que concierne a la magistratura presidencial. Veamos el caso venezolano: resulta en efecto que reunir las condiciones para llegar a una destitucin presidencial es difcil y hasta prcticamente imposible. Se requiere, primero, que el nmero de sufragios alcanzados por la mocin de rechazo sea igual o superior al que permiti la eleccin. Luego, es sobre todo necesario que previo a la mocin propuesta a voto se haya organizado una peticin que haya recabado un nmero de firmas igual o superior al 20% de los electores inscritos (2 millones 400 mil en la fecha en la que el procedimiento se inici) en las listas electorales. La regularidad de estas firmas ser controlada por el Consejo Nacional Electoral (CNE). La campaa de colecta de firmas iniciada en octubre de 2003 con la creacin de una coordinacin democrtica que reuni, como lo haba anunciado, a las fuerzas vivas de la sociedad civil, prosigui en diciembre de 2003 con la entrega ante el CNE de 3 millones 650 mil 53 formularios. Este examen particularmente meticuloso concluy, en agosto del 2004, con un

[140 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

indiscutible resultado de rechazo a esta mocin: 60% de votos en contra. Se ve bien en este caso cun dudoso puede ser el uso del apelativo democracia participativa cuya versin mnima supone un mayor acercamiento entre el gobernado y el gobernante. En efecto, la aplicacin de este referendo revocatorio que implica una movilizacin intensa y a largo plazo de mltiples organizaciones de la sociedad civil requiere una inversin muy fuerte (colecta de firmas) a la que difcilmente se puede recurrir con frecuencia, por lo menos a escala nacional. En la actualidad en Venezuela, lo hemos visto, la oposicin prefiere centrarse en las prximas elecciones legislativas que son procedimientos de participacin de manejo ms fcil y flexible, an cuando sean instrumentos de la llamada democracia representativa. Nos falta por abordar las acciones de descentralizacin que tambin estn relacionadas con la democracia participativa. Por su importancia, a continuacin sern objeto de un captulo aparte.

3.1.10. Los enigmas de la Constitucin boliviana de 2009


Producto de una larga crisis poltica marcada desde los aos 2000 por una movilizacin multiforme de poblaciones indgenas, el texto constitucional elaborado en Bolivia, en condiciones caticas, por la asamblea constituyente en 2007, luego modificado por el Congreso en 2008 y ratificado por referndum en 2009, establece una ruptura con la tradicin liberal y universalista que rige al constitucionalismo latinoamericano. En efecto, segn este texto, la persona accede a una identidad poltica bajo dos formas. La primera es la ciudadana que le atribuye derechos relativos a los dos grandes principios de libertad e igualdad; hasta ah nada que no corresponda a los cnones establecidos por el constitucionalismo clsico. La segunda concierne a un individuo que pertenece a una entidad que el texto boliviano califica de nacin y pueblo indgenas de origen campesino; dispone entonces de derechos y valores especficos vinculados a la identidad preconstitucional de estas entidades. Estos derechos que le son reconocidos segn un sistema de atribuciones propio a estas comunidades quedan sin embargo sometidos a un control de conformidad con los principios y valores reconocidos por la Constitucin. El reconocimiento de estas comunidades y de su legitimidad histrica contribuy ampliamente a la complejidad de una distribucin territorial de poderes sumamente descentralizada. Esta descentralizacin, slo a costa de incertidumbres y de contradicciones se adapta a la exigencia de un Estado central que el constituyente no quiso olvidar capaz de conducir polticas pblicas nacionales de desarrollo.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 141 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

Bibliografa
COURTNEY, J. (2008), The Moral Force of Indigenous Politics, Cambridge University Press, Nueva York. DABENE, O. (dir.) (2007), Amrique latine, les lections contre la dmocratie, Presses de Sciences Po, Pars. DE SOTO, H. (1986), El Otro Sendero. La Revolucin Informal, Editorial El Barranco, Lima. DEZALAY Y. y B. GARTH (2002), La mondialisation des guerres de palais. La restructuration du pouvoir dtat en Amrique latine, entre notables du droit et Chicago boys, Seuil, Pars. GARZON, J.C. (2008), Mafia & Co. La Red Criminal en Mexico, Brasil y Colombia, Editorial Planeta Colombiana, Bogot. LANZARO, J. (2001), Tipos de Presidencialismo y Coaliciones Polticas en America Latina, CLACSO, Buenos Aires. LE BOT, Y. (2009), La grande rvolte indienne, Robert Laffont, Pars. LOUVET, M. (2010), La nouvelle Constitution bolivienne : entre construction nationale et fragmentation identitaire. mmoire de Master 2, Sciences Politiques, IHEAL, Pars. PECAUT, D. (2006), Crnica de Cuatro Dcadas de Poltica Colombiana, Norma, Bogot. ROUQUIE, A. (2010), lombre des dictatures. La dmocratie en Amrique latine, Albin Michel, Pars.

[ 142 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

3.2. Las problemticas de la accin pblica


Yves SUREL

Resumen
El anlisis de las polticas pblicas en Amrica Latina es una materia an poco desarrollada si tomamos en cuenta los estudios de caso en ciencias polticas. Esta relativa ausencia se puede explicar por varios elementos que dependen tanto del objeto de la investigacin, las polticas pblicas, como de la visin que se tiene de la accin pblica en los pases latinoamericanos. El dficit de conocimientos est sin duda relacionado, en primer lugar, con el estado del objeto en la medida en que la debilidad y/o politizacin que se observan a menudo en las estructuras administrativas dificultan la colecta de datos tanto como la identificacin de los problemas del anlisis. Como ejemplo mencionemos lo complicado que puede ser el acceso a los archivos o incluso a los actores competentes. As, algunos investigadores enfrentan limitantes por la falta de clasificacin de documentos oficiales, por los incesantes cambios que caracterizan a los funcionarios o entonces por la desaparicin de esas estructuras que eran objeto de su estudio. Tambin, a menudo resulta difcil hacer entrevistas a pesar de que, desde el punto de vista metodolgico, se trata de una manera privilegiada de entrar al meollo del anlisis de las polticas pblicas (Pinson et al. , 2007). Los entrevistados tienen tendencia a disimular informaciones o datos tiles por razones personales y/o polticas. An cuando estas reacciones no son especficas de los contextos latinoamericanos, el carcter sistemtico de estas posturas as como la imposibilidad de cotejar las entrevistas con otros datos fragiliza el anlisis. Por ltimo, los datos, en particular los estadsticos, a pesar de las publicaciones de las organizaciones internacionales, pocas veces son homogneos por lo que muy frecuentemente se dificulta la comparacin. Sin duda, la otra serie de razones se debe, en parte, a la postura que a menudo asumen los actores o los investigadores en relacin a las polticas pblicas. Lo que llama la atencin de un observador exterior es la especial profusin de escritos normativos y militantes que se emprenden sobre numerosos mbitos. No siempre se separa el anlisis y la accin como se busca hacerlo por ejemplo en Francia y los trabajos publicados tienden a producir tanto diagnsticos como soluciones para los problemas estudiados. El caso se da especialmente en polticas sociales donde algunos trabajos tienen un carcter acadmico tanto como de valoracin.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 143 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

Ms a fondo y contrariamente a lo que sucede en otras zonas geogrficas, a menudo el anlisis de las polticas pblicas es indisociable de interrogantes o anlisis relacionados con la formacin y evolucin del Estado y del rgimen poltico (Collier et al., 1991). La falta de madurez del aparato administrativo deja sin respuesta el tema del Estado no slo desde el punto de vista normativo (cul debe ser el lugar del Estado en la sociedad?), pero tambin desde un punto de vista prctico (cul debe ser la forma y la intensidad de la accin pblica?). De modo que las polticas pblicas no siempre se analizan por s mismas sino porque manifiestan una evolucin mayor del Estado y del aparato administrativo. Ejemplo tpico, en un reciente nmero de Critique Internationale que se consagr a las reformas administrativas en Amrica Latina, Philippe Bezs recuerda cun indisociables resultan, en estas sociedades, la implementacin y la evolucin de las estructuras administrativas, necesarias para la accin pblica, de los temas relativos a la estabilizacin del Estado y de su aparato burocrtico (Bezs, 2007). A pesar de diferentes escollos, los trabajos existentes, a menudo relacionados con la sociologa y la economa, como las publicaciones de las organizaciones internacionales o de los actores movilizados, as como varias tesis en curso, en especfico en Francia, sobre diferentes sectores de intervencin pblica, permiten elaborar un panorama rpido de las caractersticas y retos actuales de las polticas pblicas en los pases latinoamericanos. Con el fin de facilitar la exposicin, centraremos nuestra atencin en tres elementos principales:
G

destacar, antes que nada, que los problemas pblicos a los que se enfrentan estos pases presentan peculiaridades desde el punto de vista de su intensidad como de las temticas abordadas; mostrar enseguida que los procesos de decisin se caracterizan por el peso de actores externos a las instituciones polticas nacionales y por la persistencia de lgicas polticas y sociales dominadas por el clientelismo y la inestabilidad institucional; retomar, finalmente, diagnsticos a menudo presentes que hacen hincapi en la debilidad administrativa y la falta de control de los actores burocrticos sobre la implementacin de las polticas pblicas.

3.2.1. Problemas pblicos y lgicas de agenda


An cuando esta idea es con frecuencia considerada como simplista y esquemtica, el anlisis de las polticas pblicas reposa poco o mucho en la idea que los actores

[144 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

poltico-administrativos son estimulados por eventos, movilizaciones y/o presiones impulsadas por actores pblicos y privados situados a diferentes niveles del gobierno. En funcin de las capacidades de accin y de las oportunidades polticas, los actores gubernamentales llevan a cabo un tipo de filtracin en el seno de estas dinmicas de emergencia de manera a inscribir en la agenda gubernamental los problemas que determinarn ms tarde el contenido de la accin pblica. En relacin a esta doble dinmica de emergencia y de inscripcin en la agenda, los pases latinoamericanos presentan varias especificidades. Estas se deben antes que nada a los problemas socioeconmicos, objetivos con los que se enfrentan estos pases. Como ejemplo, se pueden mencionar varios indicadores, en particular aquellos que dependen de los umbrales de desarrollo tradicionalmente vinculados a estas sociedades. En el informe anual del PNUD de 2009, los primeros pases latinoamericanos clasificados en el ndice de desarrollo humano son Argentina, Uruguay y Cuba, situados respectivamente en los lugares 49, 50 y 51 del ndice [ 37 ]. Como se sabe, este ndice permite agregar a la medida tradicional de desarrollo esencialmente centrada en el PIB, algunos factores adicionales relativos a la salud, la educacin y la esperanza de vida. Tomemos el ejemplo de Argentina, generalmente el pas latinoamericano mejor situado en este ndice, que se clasifica en el lugar 50 sobre 177 en relacin a la esperanza de vida, 31 sobre 151 pases en lo que se refiere a la tasa de alfabetizacin de adultos y finalmente en el 62 sobre 181 en lo que concierne al PIB por habitante. Otro indicador a menudo citado es el ndice de Gini que mide la desigualdad y permite mostrar que muchos pases de la zona se caracterizan por tasas sumamente elevadas, en particular Bolivia (60.1 ), Colombia (58.6) o Brasil (57). Aunque a veces suscitan ciertas discusiones o entonces no dan ms que una imagen evidentemente parcial del desarrollo de estas sociedades y de los problemas que enfrentan, estos ndices se han ganado poco a poco una autntica legitimidad gracias a las comparaciones que permiten establecer ya que sealan cierto nmero de problemas prioritarios para los Estados concernidos. De hecho, estas observaciones repetidas, sean fruto de investigaciones o de informes dirigidos por organizaciones internacionales o bien emanen directamente de actores poltico-administrativos locales, han nutrido en forma duradera la agenda de los gobiernos latinoamericanos en estos ltimos aos. Por ejemplo, se puede considerar que la creciente publicidad que se hace de los problemas relacionados con la salud y las estructuras mdicas son un efecto ms o menos directo de estos indicadores internacionales que destacan las insuficiencias
[37] Los datos se pueden consultar en lnea: http://hdr.undp.org/fr/statistiques/. Vase tambin PNUD, 2009.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 145 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

o los retrasos de los pases concernidos. As en Brasil, programas como los de la Bolsa Familia impulsados por el gobierno de Lula junto con el Banco Mundial, alentaron la implementacin de polticas de transferencias monetarias condicionadas que tenan como objetivo tanto luchar contra la pobreza como garantizar un ingreso de subsistencia a las familias ms pobres. El tema de la pobreza, los problemas de salud relacionados con la malnutricin y las tasas poco elevadas de escolarizacin son, dentro de esta perspectiva, problemas cuyos lazos se pudieron establecer justamente gracias a estos ndices internacionales, y que este dispositivo busca manejar precisamente de forma conjunta. Por otro lado, ms all de la publicidad ms o menos amplia que se da a estas cifras y a estas estadsticas, a menudo los actores movilizados se apoderan de ellas para sus reivindicaciones o para justificar intervenciones directas en el terreno. Por ejemplo, las debilidades endmicas del sistema escolar brasileo que a menudo se destacan en los informes internacionales (Brasil ocupa el lugar 71 de 151 pases segn el ndice de desarrollo humano publicado en 2007), fueron objeto de mucha publicidad por parte de fundaciones o asociaciones, nacionales o internacionales, que de esta forma pudieron justificar su intervencin directa en el terreno en complemento de estructuras poltico-administrativas tradicionales (Trindade, 2006). Ms all de estas problemticas directamente relacionadas con las caractersticas socioeconmicas de los pases latinoamericanos, otros problemas pblicos, ms o menos asociados de forma directa a este primer conjunto, tambin alimentan la agenda gubernamental. Es el caso, en especial, de las cuestiones de infraestructura de los transportes, de los problemas ligados a la educacin o entonces de tensiones suscitadas por esa urbanizacin rpida que se lleva a cabo en varios Estados. El asunto de las infraestructuras de los transportes, por ejemplo, se ha convertido a menudo en un tema determinante en ciudades de crecimiento continuo. Para tomar un solo ejemplo, la poblacin de Bogot que se estimaba en menos de 3 millones de habitantes a principios de los aos 1970, aument a 5.5 millones en 1993 antes de rebasar los 7 millones de habitantes, segn las ms recientes estimaciones. Ms all de los problemas de infraestructuras relacionados con la gestin de esta poblacin en rpido crecimiento, tanto a nivel de los transportes como de la vivienda, estas evoluciones demogrficas tambin se han sealado a menudo como uno de los posibles factores del aumento de la criminalidad junto con la guerra civil y la intensificacin del trfico de drogas. De esta forma, segn algunas estimaciones, la tasa de homicidios lleg hasta 81.2 homicidios por cien mil habitantes, con lo que Bogot se consider, en esa poca, en una de las ciudades ms peligrosas del mundo (Velsquez, 2007).

[146 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

Los problemas de saturacin del trfico, de contaminacin y de inseguridad provocados por esta evolucin demogrfica justificaron entonces algunas iniciativas destacadas. Ese fue el caso, por ejemplo en Bogot, a partir de los aos 1990, con la reforma que emprendi el entonces alcalde, Antanas Mockus, que dio lugar a la creacin de una red de autobuses, el TransMilenio, y que cambi de fondo la geografa urbana en la capital colombiana. En este caso, lo interesante es que esta iniciativa tambin se pens como elemento de un plan ms amplio de solucin a los problemas urbanos, en particular la violencia y la criminalidad. La irrupcin de estos asuntos en la agenda fue inseparable de la produccin de nuevos diagnsticos y de nuevas soluciones, lo cual tuvo un efecto duradero en las polticas pblicas en Bogot, en Colombia, y por difusin, en otros pases latinoamericanos. En base a un discurso original y a nuevas maneras de presentar estos problemas, Antanas Mockus fue capaz de influir tanto en el comportamiento de los individuos como en los ejes prioritarios de las polticas implementadas. En especial, al presentar la violencia como una patologa social que haba que combatir, Mockus logr convencer a los actores concernidos de la necesidad de desarrollar acciones profilcticas (prevenir comportamientos violentos limitando la detencin de armas de fuego, cerrando los bares despus de ciertas horas, etc.) as como acciones curativas (aumento de medios para la polica, regulacin del trfico vial, etc.). De acuerdo a lo que se llama a veces el enfoque cognitivo y normativo de las polticas pblicas, la emergencia de estos problemas pblicos fue por consiguiente sinnimo de estructuracin y de valorizacin de un nuevo paradigma de la accin pblica, dicho de otra manera de un conjunto de valores, de principios y de imgenes que determinan los comportamientos de los actores poltico-administrativos y suscitan reorientaciones significativas de varias polticas pblicas (Hall, 1993; Surel, 2000). Otro tema de infraestructuras a menudo presente en la agenda gubernamental son las redes de distribucin de ciertos bienes y servicios pblicos, en especfico el agua. Bien pblico fundamental como lo ha demostrado Elinor Ostrom con su teora de los Communs (Ostrom, 1990), el agua fue en efecto un tema de movilizacin social y de reformas importantes en los aos 1990 para solucionar a la vez problemas de urbanizacin y a veces tambin permitir una racionalizacin de la gestin de los recursos necesarios para el desarrollo de los cultivos. Este mbito de la accin pblica que en los aos 1990 a menudo fue objeto de reformas orientadas hacia la privatizacin de los servicios de agua, en especial por influencia del consenso de Washington, en ocasiones aliment conflictos muy violentos que llevaron al Estado y a las municipalidades locales a mantener estos asuntos de forma duradera en la agenda. As en el 2000, violentas protestas en la ciudad de Cochabamba, en Bolivia, condujeron a un conflicto duradero, en ocasiones calificado de guerra del agua,

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 147 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

que fue un vector de polarizacin de las divisiones sociopolticas antes de servir para justificar el regreso del Estado en la gestin de esta industria de red (Mayaux, 2006). Se podra prolongar la lista de estos temas que hoy son centrales en la manera en la que los gobiernos conciben sus tareas de gestin y de regulacin, pero lo que llama la atencin es, una vez ms, la intensidad y la gravedad de los problemas a los que se enfrentan estos pases. Se trate de desarrollo, de medio ambiente, de urbanismo, de educacin, de pobreza, etc., los problemas estructurales que se imponen en la agenda de los gobiernos son a menudo comunes a estos pases e influyen en toda la accin poltica. Al observar ciertas dinmicas nuevas que emergen, vemos adems que los actores sociales no son necesariamente los principales vectores para activar la agenda. La debilidad de los actores representativos tradicionales, en especial los sindicatos, deja el juego relativamente abierto a otras formas de grupos de intereses, en particular empresas u organizaciones no gubernamentales. Desde ese punto de vista, el ejemplo ms caricaturesco es sin duda la influencia que ha ejercido en forma constante el consenso de Washington sobre las lites latinoamericanas (vase infra). An cuando los efectos concretos de este conjunto de orientaciones de la accin son objeto, desde hace poco, de evaluaciones prudentes debido a cambios en las estructuras administrativas y en las polticas pblicas menos importantes que lo anticipado, no hay duda alguna de que estas propuestas han tenido un impacto importante en el debate pblico y en la agenda gubernamental. En efecto, permitieron valorizar cierto nmero de reformas que conciernen a las polticas fiscales, a la liberalizacin de los mercados o entonces a las privatizaciones ya evocadas. Tambin facilitaron la llegada al poder de los partidos y/o los lderes que se presentaron como los promotores de una modernizacin sociopoltica basada en una mayor apertura hacia el exterior. En paralelo a estos procesos exgenos, la activacin o reactivacin de la agenda es a menudo resultado de un evento traumtico que determinar, al menos durante algunas semanas, el sentimiento de una urgencia de accin que, sin embargo, puede no desembocar en un resultado favorable. Las inundaciones y deslizamientos de terreno que se produjeron en varias ciudades brasileas en el 2010 volvieron a colocar en primera lnea a problemas pblicos ms o menos presentes y de manera difusa en la agenda, en particular los problemas relacionados con la localizacin y los modos de construccin de las viviendas, o entonces los problemas de accin vinculados con la situacin relativa de ciertas comunidades. Algunos accidentes especialmente graves como los avionazos, tambin hicieron hincapi en el problema de la vetustez de ciertas

[ 148 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

infraestructuras aeroportuarias o de aparatos que pertenecen a compaas locales. Al respecto, Amrica Latina no difiere en nada de los dems pases en lo que concierne a esas dinmicas que influyen en la agenda. Un accidente especialmente grave o una catstrofe natural tienen efectos anlogos en los pases occidentales an cuando, una vez ms, la intensidad del problema y su gravedad son a menudo marcas distintivas de los Estados latinoamericanos. Si se quiere resumir este primer conjunto de temas, se pueden recordar varias caractersticas de la agenda de los problemas pblicos en Amrica Latina: una estructura de problemas dominada por cuestiones ligadas al nivel relativo de desarrollo y/o por la densidad o gravedad excepcional de los problemas relacionados con el medio ambiente, con los fenmenos de urbanizacin y con la criminalidad; enfoques de actores emergentes que consideran que la sociedad civil desempea un papel desigual de activacin y de movilizacin; la influencia de presiones exgenas y, a veces, una importante permeabilidad de las agendas gubernamentales a las presiones ejercidas por organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales y por pases extranjeros (en particular Estados Unidos). Saturada por problemas estructurales importantes, la agenda gubernamental en Amrica Latina da con frecuencia la impresin de caos y de discontinuidad, algo que observamos bajo otras modalidades en otras etapas de la accin pblica.

3.2.2. Quin gobierna la accin pblica en Amrica Latina?


Uno de los temas centrales en ciencias polticas, y en especial en el anlisis de las polticas pblicas es, por supuesto, la cuestin de los actores y de sus formas de gobierno. En su obra clsica, Who Governs? Democracy and Power in an American City, el politlogo estadunidense Robert Dahl haba tratado de demostrar que bajo la influencia de las lgicas inherentes a toda toma de decisin, el gobierno de las sociedades adoptaba un sistema generalmente pluralista, principalmente en los regmenes polticos que haban institucionalizado los principios democrticos (Dahl, 1961). Mejor an, en estos ltimos aos, numerosas investigaciones han demostrado que las formas contemporneas de gobierno se haban diversificado todava ms. El trmino genrico de gobernanza (Le Gals, 1995),que a menudo se relaciona con estas transformaciones, abarca a la vez un proceso de desterritorializacin de la accin pblica (las polticas se definen de manera ms o menos coordinada entre varios niveles de gobierno), de desmonopolizacin (el Estado ya no es ms que un actor entre otros de un complejo juego de compromisos e intercambios) y de despolitizacin (la decisin depende de un nmero cada vez mayor de actores o de instituciones legtimas en funcin de su experiencia y por efecto de un mecanismo poltico de delegacin).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[149 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

Dinmicas tan complejas y a veces difcilmente separables como la globalizacin, la descentralizacin y la integracin regional se identifican a menudo como los factores explicativos de estos movimientos que afectan a los Estados y a las polticas pblicas en el periodo contemporneo. Al respecto, Amrica Latina constituye un excelente laboratorio para interrogar y mejor caracterizar esas lgicas de gobernanza. Primero por una razn histrica mayor: el Estado, como ya lo hemos dicho, a menudo se presenta como inacabado y a veces como poco legtimo, lo que se refleja, en especial, en su persistente incapacidad para imponer un monopolio fiscal que le permita disponer de los recursos financieros necesarios para su accin. Luego, porque a Amrica Latina a menudo se la presenta como el rea geogrfica en donde mejor se ha dado una doble dependencia hacia una gran potencia, Estados Unidos, y hacia organizaciones internacionales. Lo que sin duda sintetiza fuertemente a estos elementos es el famoso Consenso de Washington, una serie de principios de accin elaborados en los aos 1990 por economistas como Williamson, por organizaciones internacionales como el Banco Mundial y el FMI, respaldados por Estados Unidos. Resumiendo, este consenso reposaba sobre varios ejes considerados como decisivos para las polticas pblicas en Amrica Latina, todos ellos ms o menos determinados por la idea de ortodoxia financiera y presupuestaria, nica opcin para restaurar a la vez el libre funcionamiento del mercado y la autoridad del Estado regulador. Estos preceptos tuvieron una fuerte influencia en los pases latinoamericanos durante varios aos y determinaron en particular una reduccin del gasto pblico con el riesgo, a menudo, de que surgieran crisis polticas y sociales sumamente fuertes. Esta permeabilidad entre instituciones y actores polticos internos se corrigi un poco en estos ltimos aos, en particular gracias al efecto de las reformas institucionales y a las alternancias polticas que alimentaron, a veces de manera sustanciosa, una reorientacin de las polticas pblicas. De esta forma, en muchos pases como en Bolivia o en Colombia, se produjeron revisiones constitucionales ligadas a polticas de descentralizacin que modificaron las jerarquas de competencias y reorientaron los procesos de decisin en materia de accin pblica. An cuando la organizacin de los poderes sigue siendo asimtrica en muchos pases, parece que la gobernanza multiniveles se instala paulatinamente y se valora a los alcaldes de las grandes ciudades tanto como se valora cada vez ms a instituciones y actores locales. En algunos casos es bastante antigua, como lo muestra en especial Tulia Falleti en el caso de las polticas de descentralizacin en Argentina y en Brasil que, en particular en este ltimo pas, datan del periodo dominado por regmenes autoritarios (Falleti, 2007).

[ 150 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

El otro cambio poltico-institucional importante se relaciona con la presidencializacin de los procesos de decisin. No porque el fenmeno en s sea especialmente nuevo: despus de todo, la figura del Caudillo es todava una caracterstica de Amrica Latina, tanto en la prctica poltica como en la expresin artstica, en particular en literatura. Algo ms original es la codificacin institucional y jurdica de este papel que ahora confiere a las elecciones presidenciales un lugar determinante en la definicin de los marcos y orientaciones de las polticas pblicas. Es tambin el compromiso fuerte que varios presidentes en ejercicio manifiestan hacia varias reformas de gran alcance. Por mencionar slo algunos ejemplos, ese fue el caso de Lula en Brasil con el programa Bolsa Familia, de Uribe en Colombia con las cuestiones de seguridad y las relaciones entre el gobierno y la guerrilla, o entonces de Lagos en Chile con las cuestiones culturales. Cada uno de estos presidentes comprometi tambin una parte de su capital poltico con estas reformas al encargarse del seguimiento de la medida ms all del simple procedimiento de decisin. Se podran incluso ampliar estos ejemplos al nivel local con el caso de las reformas antes mencionadas de Mockus en Bogot, y considerar tambin que ciertos altos funcionarios aseguraron la continuidad y la legitimidad de la estructura o del departamento que tenan a su cargo, como fue el caso de Manuel Estela en Per con la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria, la SUNAT (vase infra). Esta personalizacin de los procesos de decisin y de las estructuras administrativas, an cuando no sea indita, s resulta excepcional por su magnitud relativa y por la influencia que parece tener sobre las polticas pblicas. En efecto, en muchos casos el xito, y por ende el fracaso de las polticas evocadas, depende de la permanencia en el poder de los actores polticos que tuvieron esa iniciativa. De modo que el proceso de decisin resulta sumamente politizado, dado que depende de actores polticos que fueron elegidos o cuya legitimidad depende de su cercana con un actor poltico (caso de Estela con Fujimori). Adems, resulta segmentado y sujeto a efectos de ciclo pautados, en especial por la sucesin de elecciones y/o la alternancia en el poder. Por ltimo, esta politizacin y esta personalizacin del proceso de decisin reflejan una vez ms la estabilidad y la influencia muy variables de los actores burocrticos sobre las orientaciones de la accin gubernamental. Como complemento de estos elementos estructurales, tambin es necesario subrayar que la llegada concomitante de gobiernos de izquierda, an cuando este trmino genrico a menudo oculta diferencias importantes, tambin situaron en primera lnea a las nuevas polticas (que valorizan la lucha contra la pobreza, nacionalizan los recursos naturales, desarrollan infraestructuras). De manera desigualmente explcita

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 151 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

y sistemtica segn los pases, estas alternancias simultneas fueron la ocasin para criticar el impacto de las polticas inspiradas por el Consenso de Washington y para reafirmar la soberana de los Estados latinoamericanos sobre sus propias opciones polticas. De esta forma el endurecimiento de relaciones que se observ, en ocasiones, entre los pases de la zona y Estados Unidos, a veces se nutri de una crtica a la hegemona estadunidense sobre la regin. Sin duda, uno de los pases ms emblemticos de este cambio es la Venezuela de Hugo Chvez en donde las polticas sumamente dependientes de la variable personal a menudo se justificaron por la voluntad de liberarse de la tutela de Estados Unidos en especial al nacionalizar los sectores energticos y los de la gestin de los recursos naturales. Esta afirmacin de una independencia relativa tambin puede efectuarse hacia la comunidad internacional. Al respecto podemos mencionar la poltica de Brasil en materia de patentes de medicamentos, en especfico para la lucha contra el sida, que se present a la vez como una respuesta a las estrategias comerciales de los grandes grupos farmacuticos y como el vector de desarrollo de una forma de independencia sanitaria del pas hacia ciertos males. Sin embargo hay algunas excepciones, en especial Colombia, en la poca de Uribe, cuya cercana con Estados Unidos fue uno de los sellos de su opcin poltica en materia de accin pblica. Misma situacin en los pases de Centroamrica, como El Salvador, en donde la transferencia de experiencia y de polticas pblicas desde Estados Unidos es todava importante, en particular en lo que concierne a polticas de lucha contra la criminalidad (vanse las transferencias de poltica despus de las implantaciones de bandas delincuentes inspiradas de las organizaciones similares de las grandes ciudades estadunidenses). Por ltimo, la integracin regional, an cuando fuera decepcionante y por obligacin, pudo facilitar los intercambios de ideas y de experiencia as como conducir a varios pases hacia reformas similares. Por supuesto, en Amrica Latina los procesos de integracin se caracterizan ms bien por la debilidad de sus instituciones comunes, por persistentes reticencias para transferir competencias a nivel supranacional en varios mbitos de la accin pblica y por una gran fragmentacin de las iniciativas (Dabne, 2009). No obstante, desde el punto de vista de las polticas pblicas sucede que, un poco al igual que la integracin europea, los intercambios suscitados por estas lgicas de integracin resultaron en una mutualizacin de los diagnsticos y de las soluciones, al mismo tiempo que socializaron a las lites poltico-administrativas en estas mismas orientaciones. Los programas sociales de ayuda, ejemplo de los cuales es la ya mencionada Bolsa Familia, se han desarrollado en estos ltimos aos en Brasil y en Mxico para buscar una solucin a la pobreza de algunos sectores de la poblacin. Los intercambios entre los dos pases sobre el tema parecen reales y fructuosos.

[ 152 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

An cuando los marcos polticos e institucionales de las polticas pblicas cambiaron hacia una renacionalizacin de las opciones pblicas, cabe precisar que el proceso de decisin sigue bajo control muy parcial de los actores poltico-administrativos locales. La dependencia de esos pases en trminos de recursos y de experiencia de accin es todava fuerte, en especial en algunos mbitos y para ciertos pases. Las polticas de desarrollo alternativo, que adoptan en especial la forma de incentivos para cambiar las lgicas de produccin agrcola al erradicar o limitar el cultivo de la coca en varios pases, siguen siendo estructuradas, financiadas e implementadas esencialmente por organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales o entonces por pases no latinoamericanos. Lo que ha cambiado no es tanto la dependencia relativa como las fuentes y formas de interaccin caractersticas de esas presiones externas. As, en el anlisis de estas polticas en Per se observa que las organizaciones estadunidenses, tipo USAID, tienen ahora una presencia relativamente menor y que la accin pblica es cada vez ms resultado de la inversin local de fundaciones privadas, en particular alemanas, que tratan de elaborar nuevas polticas en asociacin con los actores locales. De la misma manera, la gestin de los servicios pblicos no siempre est racionalizada dado que las recientes reformas provocaron principalmente la renegociacin de los contratos de concesin en lugar de restituirle al Estado la competencia directa en estos mbitos de accin. Si la naturaleza de la relacin de fuerzas entre actores internos y externos en ocasiones permiti un mejor equilibrio, estos cambios recientes apenas autorizan a muchos de estos pases a prescindir de manera muy parcial y puntual de una influencia exterior que todava es necesaria, especialmente en lo que concierne a la experiencia y a los medios de accin. Por ltimo, subsisten todava formas ms tradicionales de captura del proceso de decisin, ya sean ligadas a las relaciones clientelistas a menudo consideradas como determinantes en estos pases, al peso de ciertas grandes compaas o de ciertas lites sociales, o entonces a la influencia de ciertas instituciones sociales como las iglesias o las comunidades indgenas. En muchos casos, es la contraparte del proceso de politizacin y/o de personalizacin ya evocado. La decisin queda bajo influencia, sigue siendo elaborada y finalizada por redes restringidas de actores, cercanos a algunas organizaciones polticas o agentes econmicos. De esta manera, toda tentativa de estudio del proceso de decisin en el caso de Venezuela parece frenada no slo por la escasez de los recursos documentales sino tambin por la gran volatilidad del contenido y de los actores influyentes durante el proceso de decisin. A veces parece que las decisiones se toman de manera circunstancial y arbitraria. Tambin pueden tener un carcter contradictorio a unos meses de intervalo, como fue recientemente el caso en torno a varias reformas sucesivas del sistema universitario venezolano. La permeabilidad del aparato de Estado a grupos o instituciones sociales exteriores al marco burocrtico

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 153 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

en el sentido estricto, tambin ha sido una caracterstica, en estos ltimos aos, del caso de Bolivia en donde la irrupcin del Movimiento Al Socialismo (MAS), que lleg al poder con la eleccin de Evo Morales, contribuy en ocasiones a cuestionar las redes de accin pblica hasta entonces generalmente controladas por las compaas y los grupos de inters de la regin de Santa Cruz, y a crear otras redes estructuradas alrededor del partido presidencial.

3.2.3. Burocracias e implementacin de polticas pblicas


Los lmites de las instituciones y de los actores polticos tradicionales, en los que a menudo se hace hincapi, se completan con las debilidades estructurales a nivel de las burocracias, de las capacidades administrativas y de los procedimientos de implementacin de las polticas pblicas. No es algo especfico de los pases latinoamericanos dado que la implementacin se considera como una fase crucial, a menudo conflictiva y muy parcialmente controlada de la accin del Estado. De manera clsica, a menudo se le describe como una dilucin, ms o menos extensiva, de la decisin en condiciones locales del ejercicio de la accin pblica. Pressman y Wildavsky, en una obra de referencia indispensable en este mbito de estudio, haban mostrado que en Estados Unidos sucede que, segn la frmula empleada, las polticas decididas en Washington desaparecen en Oakland (Pressman et al., 1973). Contrariamente a un concepto convencional reductor, la comprensin de las polticas pblicas no se resume al anlisis de la decisin, tambin debe incorporarse el estudio de las condiciones y modalidades objetivas de su aplicacin en el terreno. Ahora bien, estos factores locales a menudo se caracterizan por medios objetivos poco relacionados con las metas fijadas durante la decisin o entonces por la resistencia ms o menos inesperada de clientelas concernidas por la accin pblica. Para retomar una expresin utilizada por Mny y Thoening, la implementacin es una manera, caracterstica de toda poltica pblica, de proseguir con la lucha en otros momentos y por otros medios (Mny et al., 1987). En el caso de los pases latinoamericanos, una vez ms, la particularidad reside ms en la forma y en la intensidad de los problemas que estos pases enfrentan, que en una originalidad esencial. Lo que se observa en varios estudios es la incapacidad de los actores en el terreno, sean administrativos o privados, para tomar a su cargo y hacer efectivas las decisiones lanzadas a nivel central. Muchas de las reformas emprendidas se diluyen as en la realidad de contextos locales desigualmente controlados por el aparato burocrtico o que son objeto de movilizaciones sociales fuertes en contra de las polticas adoptadas.

[ 154 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

Una de las nociones empleadas frecuentemente por los analistas de los Estados latinoamericanos as como por las organizaciones internacionales es la de capacitybuilding o entonces State capacity. En los trabajos comparativos sobre los regmenes latinoamericanos realizados a partir del estudio de las reformas administrativas, Barbara Geddes mostr desde 1994 que uno de los problemas cruciales de la accin poltica y de las polticas pblicas resida en la incapacidad de los actores polticos para apoyar sus decisiones en instituciones y competencias burocrticas reales (Geddes, 1994). Uno de los indicadores con frecuencia citados y que ya evocamos en relacin al lugar del Estado en general, est relacionado con los resultados de las administraciones latinoamericanas en materia de recaudacin de recursos. En estudios sucesivos, la OCDE ha podido mostrar que en este tema la capacidad de las burocracias para obtener, por medio del impuesto, los recursos necesarios para sus acciones es todava bastante desigual. As, mientras Brasil se caracterizaba en 2004 por una relacin entre el producto del impuesto y el PIB bastante satisfactorio (alrededor de 36%, lo cual es comparable a los resultados de los pases de la OCDE), otros Estados, especficamente Per y Mxico, contaban con ingresos pblicos cuya parte en el PIB era muy inferior, alrededor de 15 a 20% del PIB (OCDE, 2006). Con excepcin del caso chileno, a menudo presentado como ejemplo de una administracin eficaz, en especial en varias publicaciones del BID, los pases latinoamericanos parecen tener muchas dificultades para obtener por medios burocrticos clsicos los recursos financieros necesarios para la accin concreta. Ms all de la cuestin fiscal, abundan ejemplos de acciones pblicas que, una vez elaboradas, se diluyen durante la implementacin debido a los limitados medios y competencias de la mayora de las administraciones en los pases latinoamericanos. En Brasil, se han denunciado de manera recurrente las polticas de educacin por su incapacidad a luchar de manera eficaz contra la baja tasa de alfabetizacin en algunas zonas y/o en ciertos sectores de la poblacin. En varios pases algunas administraciones esenciales, en particular la administracin fiscal, han sido gangrenadas por la corrupcin, el clientelismo y/o una capacitacin limitada de su personal. Por ltimo, el sistema hospitalario tambin ha sido objeto de crticas debido a su falta de equipo y de capacitacin del personal de salud. Estos ejemplos dispersos a veces han sido objeto de anlisis transversales, considerados como diagnsticos previos a la implementacin de las reformas administrativas importantes. Desde hace algunos aos, las investigaciones de Merilee Grindle, en particular, se centran en el estudio comparativo de las burocracias latinoamericanas (Grindle, 2000). Entre sus diagnsticos, se destaca la denuncia de la persistencia del clientelismo y la crtica recurrente de una fuerte politizacin de los funcionarios. En

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 155 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

base a un estudio realizado por Iacoviello y Zuvanic (Iacoviello et al., 2006, citado en Grindle, 2010), Grindle establece que el porcentaje de puestos de funcionarios pblicos que dependen de un nombramiento poltico es a veces muy elevado: el 9% de los puestos en Bolivia, 9.52% en Brasil y hasta 17.76% en Guatemala estn sujetos a dicha politizacin, en tanto otros pases, al menos formalmente, han logrado limitar esos sesgos potenciales (tasa de 0.26% en Argentina, de 1.34% en Chile o de 1.08% en Colombia). A pesar de estas reformas recientes, Grindle concluye que los estudios de caso indican que de los administradores de rango intermediario hasta los consejeros presentes a niveles superiores, muchos estn todava sujetos a nombramientos y dimisiones arbitrarias (Grindle, 2010, p. 21). De ello deduce un cuadro comparativo con los resultados relativos de las administraciones latinoamericanas en torno a tres dimensiones principales; la eficacia, la importancia relativa de los nombramientos por mrito y la capacidad reconocida de los funcionarios en el lugar. Brasil y Chile se caracterizan por resultados relativamente elevados lo que prueba el funcionamiento relativamente satisfactorio de sus administraciones. En el caso de Brasil, la parte de los nombramientos por mrito es de 87% en tanto los ndices de eficacia y de competencia figuran tambin entre los ms altos. Simtricamente, Ecuador, Per y El Salvador se distinguen por resultados muy bajos en las tres dimensiones arriba mencionadas. Con el cmulo de los diagnsticos, a veces difundidos por organizaciones internacionales [ 38 ], se han generado numerosas tentativas, bajo distintas formas, para rebasar estos lmites de la burocracia tradicional. Primero, con la implantacin de administraciones nuevas, inspiradas del mundo empresarial y alentadas por las organizaciones internacionales y/o defendidas por nuevas coaliciones gubernamentales. Frente al problema de recaudacin tributaria, el gobierno de Fujimori en Per trat, por ejemplo, de establecer una nueva administracin fiscal, la Superintendencia, integrada por jvenes economistas a veces reclutados en el extranjero y pagados en base a un ndice mucho mayor que el de los funcionarios clsicos. La idea subyacente era no slo dotar al Estado peruano de una estructura adaptada a la bsqueda de un mejor resultado fiscal por medio de la competencia tcnica de sus economistas, sino tambin prevenir toda tentativa de corrupcin de los funcionarios por medio de salarios ms altos y carreras mejor valorizadas (Cuvi, 2009).

[38] Ver el sitio creado por el BID sobre estas cuestiones: http://www.iadb.org/idbamerica/sectorhomepage.cfm?thisid=6&lanid=4

[ 156 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

Otro intento de solucin, la privatizacin de cientos de actividades que se confiaron a empresas consideradas ms competentes y menos susceptibles de ceder a los arreglos tradicionales como sucedi en varias industrias de transporte y de red. La privatizacin total o parcial de la gestin del agua, de los transportes urbanos o de las actividades de recoleccin y tratamiento de basura permiti establecer acuerdos pblico-privado que se estiman garantes de una mayor eficiencia de la accin en estos mbitos considerados cruciales. Por ltimo, las debilidades endmicas de las burocracias clsicas a menudo han instigado iniciativas privadas de empresas pero tambin de asociaciones u organizaciones no gubernamentales que se encargan de polticas insuficientemente apoyadas por el Estado. Ese fue el caso en Brasil, donde los lmites estructurales de las polticas de educacin han permitido a fundaciones o asociaciones crear sus propias estructuras para completar, o incluso sustituir al sistema educativo clsico. De igual forma, para esquivar los bloqueos ejercidos por intereses locales, pblicos o privados, las asociaciones y/o organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales practican un derecho de tanteo en materia de polticas de preservacin del medio ambiente. Estos ajustes provocados por los desarreglos a nivel de la implementacin no siempre son perennes y a su vez fomentan problemas adicionales. De esta manera, la creacin de administraciones ad hoc , muy especializadas y a menudo muy apegadas a los empresarios, polticos o administrativos que contribuyeron a crearlas y a establecerlas, no garantiza una verdadera continuidad ni una institucionalizacin duradera de estructuras y procedimientos administrativos legtimos. Si retomamos aqu el caso peruano antes mencionado, es interesante observar que la Superintendencia result muy permeable a las evoluciones de la coyuntura poltica y al retiro de las personas que la haban iniciado. Otro ejemplo, la implementacin de nuevas estructuras para la gestin de carreras pblicas en Mxico, el servicio profesional de carrera, que se estableci a partir de 2003 pero de manera muy parcial y politizada como para permitir una verdadera renovacin de la gestin del personal administrativo. Por otra parte, dentro de un contexto dominado por el cuestionamiento del consenso de Washington y debido a los lmites objetivos de las asociaciones pblico-privado, la privatizacin de polticas pblicas es una solucin a la que se recurre cada vez menos. El encarecimiento de los servicios, el sentimiento de una traicin de prcticas o de intereses locales, son a veces problemas relacionados con estas transferencias que han terminado por justificar que estas polticas vuelvan a ampararse en el Estado. La gestin del agua por ejemplo se confi de nuevo a las municipalidades locales, en ocasiones incluso al Estado, de manera a producir un servicio pblico ms prximo

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 157 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

a los ciudadanos y mejor ajustado a las necesidades expresadas por los grupos sociales como por las empresas concernidas. Al igual que sucede con otras dinmicas de la accin pblica, las condiciones y modalidades de la implementacin son reflejo de las especificidades de la realidad latinoamericana que se destacan en particular por sus polticas hbridas entre prcticas tradicionales, presiones internacionales y una voluntad reformadora ms o menos perdurable. Philippe Bezs lo muestra perfectamente en su artculo antes mencionado, en el que insiste, en especial, sobre los elementos de continuidad y sobre las reformas parciales que caracterizan a las reformas burocrticas recientes. En su opinin, los modos de funcionar y de organizarse de las administraciones de los regmenes anteriores no democrticos, a menudo sedimentaron la distribucin del poder, favorecieron divisiones sociales, legitimaron y difundieron representaciones colectivas, estructuraron intereses, apoyos, incentivos y recursos, desarrollaron ciertos tipos de lealtades que reposan sobre el clientelismo y contribuyeron a las prcticas de grupos sociales al desarrollar patrones de respuesta para la sociedad y los oponentes (Bezs, 2007, p. 27). De la misma manera, las reformas administrativas tropiezan con los anteriores marcos institucionales cuya inercia intrnseca se completa con las movilizaciones que buscan defender los intereses ganados. Aqu se retoma esa idea segn la cual las tensiones y evoluciones que estn en el centro de las polticas pblicas y del funcionamiento de las burocracias en Amrica Latina, tambin son determinantes para todo anlisis de los fenmenos de consolidacin de los regmenes democrticos y del Estado en esas mismas sociedades.

[ 158 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

Bibliografa
BEZS, P. (2007), Construire des bureaucraties wbriennes lre du New Public Management ?, Critique Internationale , n o 35, Pars. COLLIER, D. y R. COLLIER (1991), Shaping the Political Arena. Critical Junctures, the Labor Movement, and Regime Dynamics in Latin America , Princeton University Press, Princeton. CUVI, J. (2009), La rforme de Sunat : construction institutionnelle et captation politique de l'administration fiscale pruvienne (1990-2000), mmoire de M2, Sciences Po, Pars. DABNE, O. (2009), The Politics of Regional Integration in Latin America. Theoretical and Comparative Explorations , McMillan, Nueva York. DAHL, R. (1961), Who Governs ? Democracy and Power in an American City, Yale University Press, New Haven. FALLETI, T. (2007), S'emparer du pouvoir ou crer du pouvoir ? Les hritages des rgimes militaires dans la dcentralisation en Argentine et au Brsil, Critique Internationale , n o 35, Pars. GEDDES, B. (1994), Politician's Dilemma: Building State Capacity in Latin America, University of California Press, Berkeley. GRINDLE, M. (2010), Constructing, Deconstructing, and Reconstructing Career Civil Service Systems in Latin America , HKS Faculty Research Working Paper Series, RWP 10-025, Cambridge. GRINDLE, M. (2000), Audacious Reforms: Institutional Invention and Democracy in Latin America, Johns Hopkins University Press, Baltimore. HALL, P. (1993), Policy Paradigms, Social Learning, and the State. The Case of Economic Policymaking in Britain , Comparative Politics , vol. 25, n o 3, Nueva York. IACOVIELLO, M. y L. ZUVANIC (2006), Desarrollo e Integracin de la Gestin de Recursos Humanos en los Estados Latinoamericanos , Documentos y Aportes en Administracin Pblica y Gestin Estatal, vol. 6, n o 7, Buenos Aires.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 159 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

LE GALS, P. (1995), Du gouvernement des villes la gouvernance urbaine, Revue franaise de science politique, vol. 45 no 1, Pars. MAYAUX, P.-L. (2006), L'chec de la privatisation de l'eau en Bolivie : de la formulation la remise en cause d'une politique publique : tude d'un "policy change", mmoire de M2, Sciences Po, Pars. MENY, Y. y J.-C. THOENIG (1987), Politiques publiques , PUF, Pars. OCDE (2006), Challenges to Fiscal Adjustment in Latin America. The Cases of Argentina, Brazil, Chile and Mexico, Pars. OSTROM, E. (1990), Governing the Commons.The Evolution of Institutions for Collective Action , Cambridge University Press, Cambridge. PINSON, G. y V. SALA PALA (2007), Peut-on vraiment se passer de lentretien en sociologie de laction publique ?, Revue franaise de science politique , vol. 57, no 5, Pars. PNUD (2009), Tenir les promesses, Nueva York. Informe anual disponible en lnea: (http://www.undp.org/french/publications/annualreport2009/pdf/FR_FINAL.pdf) PRESSMAN, J. y A. WILDAVSKY (1973), Implementation. How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland or Why It's Amazing that Federal Programs Work at all, this Being a Saga of the Economic Development Administration as Told by Two Sympathetic Observers Who Seek to Buid Morals on a Foundation of Ruined Hopes , University of California Press, Berkeley. SUREL, Y. (2000), The Role of Cognitive and Normative Frames in Policy-Making , Journal of European Public Policy, vol. 7, no 4, Routledge, Oxon. TRINDADE, A. (2006), La construction d'une politique publique de jeunesse au Brsil. Le cadre de l'ducation non formelle des jeunes Rcife , Thse de science politique, directeur de thse Jean Michel Blanquer, IHEAL, Pars. VELSQUEZ, M. E. (2007), Seguridad, Ciudadana y Polticas Pblicas en Bogot. Los Avances de la Poltica Pblica de Seguridad Ciudadana en Bogot (1995-2007) , disponible en lnea: http://www.institut-gouvernance.org/en/conference/ficheconference-36.html.

[ 160 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

3.3. La descentralizacin: una voluntad de ahondar la democracia


Jean-Franois CLAVERIE

Resumen
Tres etapas han marcado la descentralizacin en Amrica Latina:
G

la creacin, al trmino de las independencias, de Estados federales: Argentina, Brasil, Mxico, Venezuela. la institucionalizacin en los aos 1980 de los pases unitarios que permitieron consolidar la democracia; por ltimo, desde los aos 2000, la descentralizacin pas de un nivel formal a una afirmacin del poder de los gobiernos.

Entre los Estados federales hay que distinguir los pases de federalismo formal como Venezuela, los pases en donde el peso del Estado federal predomina y frena la autonoma de los Estados federados como Brasil y Mxico, as como Argentina en donde las provincias tienen poderes muy importantes pero fragilizados por el sistema de transferencia financiera llamada de coparticipacin. La descentralizacin de los pases unitarios se construy a partir de un movimiento municipalista y a partir del debilitamiento de los Estados, enfrentados a la necesidad de dar respuesta a las crisis econmicas de los aos 1990. Chile es una excepcin en la medida en que estas crisis lo afectaron menos, lo cual explica su retraso para descentralizarse. En lo que toca a la gobernanza de las administraciones locales hay que hacer hincapi, por un lado en la debilidad de su capacidad de gestin, en la corrupcin mal endmico en muchos pases que no afecta necesariamente a los pases ms pobres (Argentina, Mxico), en la fragilidad de sus recursos financieros, en los problemas de recaudacin de impuestos, en la dificultad de llevar a cabo polticas estructurantes debido a mandatos cortos y a menudo sin posibilidad de reeleccin. Al lado de estas fragilidades, la evolucin actual muestra que una nueva lite poltica ha surgido, bien preparada ya sea gracias a estudios universitarios o a prcticas sociales anteriores (miembros de ONG o sindicalistas). Adems han surgido nuevos modos de gestin local, ms transparentes. Estas nuevas prcticas tambin son ms participativas, ms democrticas y menos

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 161 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

clientelistas. Un movimiento de mancomunidades busca rebasar las diferencias polticas o territoriales para enfrentar los grandes retos de la gestin pblica local, sean los del agua, los de los transportes o los de la basura que se encuentran en el centro de las problemticas latinoamericanas. Estas fuerzas y flaquezas no conciernen a los mismos municipios. Los que se pueden calificar de fuertes representan una minora pero son cada vez ms numerosos en cada nueva eleccin local. Este movimiento demuestra que, al igual que existen pases emergentes, hay gobiernos locales emergentes y que este calificativo no rene exclusivamente datos econmicos sino tambin nuevas formas de gobernanza, ms democrticas. Las crisis econmicas y polticas de los aos 1980 en Amrica Latina, la imposibilidad de los gobiernos nacionales para responder eficazmente a las crecientes demandas de la sociedad civil han sido en gran parte generadores de los procesos de descentralizacin en Amrica Latina. Los gobiernos nacionales, a partir de esos aos, decidieron poco a poco, transferir una parte de sus competencias y otorgar una autonoma ms o menos amplia a los gobiernos locales. Estas transferencias reflejaban una voluntad de reestructurar su economa en un contexto de globalizacin que redistribua los poderes financieros y polticos. En general, se acompaaron de una distribucin ms igualitaria de los recursos.

3.3.1. El marco institucional: Estados unitarios y Estados federales


En paralelo a la democratizacin de los aos 1980 y a los planes de ajuste estructural, en los ltimos treinta aos Amrica Latina tambin vivi un movimiento de descentralizacin as como experiment el creciente poder de gobiernos locales que afirmaron su voluntad de ser actores de las polticas pblicas, sean stas conducidas por los Estados centrales o iniciadas por ellos mismos, lo cual se concretiz a travs de movimientos municipalistas apoyados en especial por las asociaciones nacionales de municipalidades. La ms emblemtica de estas asociaciones ha sido la de Ecuador (Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas, AME) que todava en 2010 era la ms representativa de Amrica latina. Hoy, todos los niveles de gobiernos locales (municipalidades, departamentos, provincias, Estados federados) son elegidos por sufragio universal, salvo en Chile donde los ejecutivos regionales y provinciales son nombrados por el poder central (Intendentes, gobernadores), pero esto se inscribe en un proceso de descentralizacin que debera, a corto o mediano plazo, conducir a una eleccin directa. En este contexto hay que distinguir a los Estados federales y a los Estados unitarios.

[ 162 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

Estados Federales
El federalismo en Brasil y Mxico se inspira en gran parte del federalismo de los Estados Unidos, el de Venezuela es slo formal desde sus orgenes y desde 1999 el gobierno de Hugo Chvez ha fortalecido ese formalismo. El federalismo argentino es atpico; no se trata de Estados como tales sino de provincias. La nacin argentina se edific a partir de provincias, y el peso demogrfico (ms del tercio de la poblacin), econmico (50% del PIB) y geogrfico (superficie igual a la de Espaa) de la provincia de Buenos Aires fortalece esta preeminencia histrica de las provincias. Cabe sealar que desde la crisis de 2001, el Estado federal ha cobrado mayor poder, sobre todo a travs del llamado financiamiento de coparticipacin que se aplica entre provincias y municipalidades. Esta preeminencia de las provincias se expresa en la Constitucin en donde se menciona que son las provincias las que delegan una parte de sus poderes al Estado Nacional.

Brasil
Desde que se constituy en un Estado-Nacin, Brasil ha tenido dos formas de organizacin poltica: primero el Imperio, creado despus de la Independencia de 1822 y que lleg a su trmino en 1889; luego, con la proclamacin de la Repblica el pas se organiz en una federacin. La nocin de federalismo que define a un Estado federal o a una federacin se caracteriza por la manera en la que se concibe la participacin del todo y de las partes en la elaboracin y en la enmienda de la Constitucin: Cada sistema de gobierno federal prev la participacin de las administraciones locales en el poder de enmienda. Esta caracterstica de organizacin implica la definicin de los poderes locales que constituyen al Estado en su conjunto. La Repblica de Brasil ha tenido desde el final del Imperio seis constituciones y en todas se ha reafirmado el carcter federativo del pas. La Constitucin de 1891, la primera del Brasil republicano, se inspira ampliamente del sistema de federacin de los Estados Unidos al grado de llamarse Estados Unidos de Brasil. Desde ese entonces, se ha planteado el problema de los poderes locales y de la definicin de las entidades territoriales. En efecto, el cambio de Imperio a Repblica implic el cambio de provincias a Estados que hasta hoy son las componentes del Estado brasileo. La organizacin territorial brasilea es anterior a la Constitucin de 1988 que instaura un regreso a la democracia e integra la descentralizacin. Garantiza la autonoma administrativa y poltica de la Unin de los Estados, del Distrito Federal (DF de Brasilia) y de sus municipios. Los niveles de gobiernos son tres con un estatuto peculiar para el DF.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 163 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

El gobierno central se define como la Unin que rene a los poderes ejecutivo y judicial. El Presidente de la Repblica, elegido por sufragio universal directo por un periodo de cuatro aos se encuentra a la cabeza del ejecutivo. El presidente est secundado por el vicepresidente que asume el ejecutivo en caso de deceso o vacancia del poder. Bajo circunstancias de este tipo fue como Immar Franco, siendo vicepresidente de Fernando Collor, destituido por corrupcin y delito en cuadrilla, se convirti en Presidente de la Repblica El poder legislativo est a cargo del Congreso nacional organizado en sistema bicameral, una cmara alta y una cmara baja, respectivamente Senado y Cmara de Diputados. Los senadores son elegidos por ocho aos con una renovacin de un tercio y luego de dos tercios cada cuatro aos. El Senado cuenta con 81 parlamentarios, o sea tres representantes por Estado, incluido el Distrito Federal. Por su parte la Cmara de Diputados rene a 513 parlamentarios. Se diferencia a los diputados federales de los diputados estudais o sea parlamentarios de Estado. Son elegidos por sufragio universal directo cada cuatro aos. Contrariamente a los senadores, el nmero de representantes de la cmara baja es proporcional a la poblacin de cada Estado (con un mnimo de ocho representantes para los Estados menos poblados y un mximo de 70 para el Estado de Sao Paulo). La Unin, siguiendo el modelo de Estados Unidos, est compuesta por Estados federados y son 26. Se observa que hay una transposicin del sistema presidencial a nivel de los estados y en cada uno el poder ejecutivo recae en un gobernador asistido por un vicegobernador, ambos elegidos por sufragio universal directo por cuatro aos, mandatos renovables una sola vez. Cada Estado adopta su Constitucin en armona con la Constitucin Federal y en cada uno el poder legislativo reposa en una asamblea legislativa. El segundo nivel de poder local es la municipalidad. Se cuenta con 5 564 municipalidades en Brasil. El ejecutivo, al igual que en el esquema presidencial y en el del Estado federado, est a cargo de un alcalde (Prefecto) y un vicealcalde, elegidos por sufragio universal directo por cuatro aos, mandatos renovables una sola vez. La gestin de la municipalidad est a cargo de un gobierno municipal formado por secretarios, designados y dirigidos por el alcalde. Los consejeros municipales (vereadores), elegidos por sufragio universal, se renen en la Cmara de los consejeros municipales (Camara dos vereadores) para ejercer el poder legislativo. Este sistema admite que el alcalde, elegido sobre una lista distinta a la de los vereadores, no cuente con la mayora en la Cmara de los consejeros municipales.

[164 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

El DF de Brasilia que combina el funcionamiento de los Estados y el de las municipalidades elige a la cabeza de su poder ejecutivo a un gobernador as como a un vicegobernador por cuatro aos.

Mxico
El federalismo mexicano se inspir ampliamente del de los Estados Unidos. Al igual que Brasil, el pas se llama Estados Unidos de Mxico. Se caracteriza histricamente por una paradjica centralizacin inscrita en la Constitucin de 1917 que por un lado otorga un estatuto indefinido a los gobiernos locales y, por el otro, impone reglas muy centralizadoras. Un centralismo fortalecido por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) que gobern durante 71 aos, hasta el ao 2000, de manera muy autoritaria y centralizada. Hubo que esperar los aos 1980 para que se redefinieran las relaciones entre el Estado federal, los Estados federados y las municipalidades a travs del Plan Nacional de Desarrollo que cre instancias de coordinacin entre los tres niveles y deleg competencias relativas a los servicios urbanos bsicos. Finalmente, en los aos 1990 con un programa nacional de solidaridad que buscaba contrabalancear a nivel social los efectos de la poltica neoliberal aplicada, se crearon 27 000 comits locales clientelistas que renen a los beneficiarios de este plan de solidaridad. Estos comits, controlados por el gobierno central a travs de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) debilitaron el poder de las municipalidades. Mxico est compuesto por 31 Estados, el DF de Mxico (DF) y 2 397 municipalidades. La Constitucin mexicana no atribuye competencias exclusivas a los 32 Estados (DF incluido) pero les delega la direccin del desarrollo nacional con lo que tienen toda libertad para definir, en la Constitucin de su Estado, las delegaciones de competencias a nivel municipal. Sin embargo, la Constitucin federal establece la lista de servicios que son responsabilidad de las municipalidades. Aqu surge claramente la verdadera naturaleza, falsamente centralizadora, del federalismo mexicano en el que el Estado federal retoma con una mano lo que atribuye con la otra.

Argentina
El federalismo argentino se caracteriza por una preeminencia histrica de las provincias. La Constitucin argentina prev que sean las provincias las que deleguen los poderes, por un lado al Estado nacional y, por el otro, a las municipalidades. En este marco institucional disponen de una muy amplia autonoma poltica, jurdica, administrativa y financiera que se enmarca en el sistema de coparticipacin mencionado anteriormente.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 165 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

Argentina est compuesta por 23 provincias ms el gobierno de Buenos Aires que institucionalmente se puede asimilar a una provincia, as como de 2 80 municipalidades de pleno derecho dirigidas por autoridades elegidas. Dentro del marco de la Constitucin federal de 1994, el poder provincial otorga autonoma a las municipalidades. Al da de hoy, 19 provincias han otorgado esta autonoma a las municipalidades para lo cual definieron los criterios de acceso. Cabe sealar que tres de las cuatro provincias ms importantes (Mendoza, Santa Fe y Buenos Aires), a 16 aos de que la Constitucin las haya autorizado a hacerlo, an no han otorgado esta autonoma a sus municipalidades. nicamente la provincia de Crdoba ha permitido la creacin de numerosas municipalidades que representan, por s solas, cerca de la quinta parte de las municipalidades argentinas. Esta preeminencia institucional de las provincias repercute en los sistemas de gobernanza local. En Argentina el poder pertenece a las provincias, que estn en el centro del sistema de poder y tienen una amplia autonoma pero que ha sido frenada desde 1990 por el sistema de coparticipacin impuesto por el Estado federal. Las provincias tambin tienen un poder sobre las municipalidades gracias a esta misma coparticipacin provincia-municipalidades. En Argentina es imposible trabajar con una municipalidad sin contar con el acuerdo de la provincia, el cual est condicionado al grado de sumisin poltica al gobernador. La atribucin del presupuesto depende en parte de su adhesin o no a la poltica del gobierno de la provincia. Sin embargo, es importante destacar la existencia del Centro Federal de Inversiones (CFI), algo as como un banco de desarrollo de las provincias que cofinancia los proyectos de las provincias suministrando apoyo tcnico. El consejo de administracin del CFI est formado por los gobernadores de las provincias y el Estado federal no tiene ningn poder sobre sus decisiones. El CFI se financia en base a una cuota proporcional que entrega cada provincia.

Venezuela
Formalmente federal desde 1864, Venezuela nunca ha asumido las caractersticas de una federacin y ello se ha acentuado con el actual gobierno cuyas tendencias econmicas as como polticas son fuertemente centralizadoras. Venezuela est compuesta por 23 Estados y 322 municipalidades. Los Estados y municipalidades deben cooperar entre s para cumplir con las polticas decididas por el gobierno.

[ 166 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

Los Estados deben administrar sus bienes, recursos y las tierras ociosas segn las normas decretadas por el poder central. Las municipalidades tienen competencias ms amplias y sobre todo presupuestos que les permiten desarrollar polticas pblicas y administrar servicios pblicos en condiciones aceptables ya que pueden recabar impuestos locales que corresponden a 50% de su presupuesto y el resto lo asume el Estado Federal.

Estados unitarios
Las constituciones de los pases unitarios, aprobadas hacia los aos 1980, permitieron en un primer tiempo democratizar a los gobiernos locales al instituir elecciones por sufragio universal de los ejecutivos departamentales, provinciales y municipales. Esto, por supuesto, revolucion la vida local anteriormente controlada por caciques, nombrados por un poder central a menudo dictatorial. Al principio, esta democratizacin signific una delegacin de competencias muy restringida. Hubo que esperar los aos 1990 para que el proceso de descentralizacin, iniciado por Colombia y su Constitucin de 1991, se pusiera en marcha. Hoy se pueden distinguir tres tipos de descentralizacin:
G

Los pases unitarios con la descentralizacin ms avanzada, al menos a nivel institucional. Son los pases en donde las constituciones, al igual que las leyes de descentralizacin, se determinaron esencialmente por tres factores: el modelo de las constituciones europeas y en particular la francesa, Repblica descentralizada en la cual el Estado mantiene un rol muy importante; la influencia de los modos de organizacin social de las comunidades indgenas a las que se atribuy estatuto de organizaciones territoriales; por ltimo, la presin de las ONG que, en la poca de las polticas de ajuste estructural, a menudo se sustituyeron a los poderes locales para responder a las demandas de las poblaciones locales muy afectadas por estas polticas. La influencia del modo de gobernanza de las comunidades indgenas as como del de las ONG permitieron institucionalizar la participacin ciudadana, concepto fundamental en toda Amrica Latina y que en sus orgenes tena por meta fortalecer la democracia local y luchar contra la corrupcin. Este primer tipo de pases unitarios descentralizados rene a Bolivia (Constitucin de 2009), Colombia (Constitucin de 1991), Ecuador (Constitucin de 2008) y Per (Constitucin de 2002). Cabe sealar una fuerte presencia indgena en estos pases, mayoritaria en el caso de Bolivia (60%), importante en el caso de Ecuador (35%) y de Per (30%), pero menor en Colombia (4%).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 167 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

El segundo tipo de descentralizacin concierne exclusivamente a Chile cuya descentralizacin est inacabada. Se inspir del modelo francs de los aos anteriores a las leyes de 1982. Los ejecutivos de las regiones y de las provincias son nombrados por el poder central. Esta fuerte centralizacin se debe a la geografa del pas (4 200 km del Norte al Sur) as como a la herencia de la dictadura militar (1973-1989) que leg a los gobiernos democrticos las regiones militares convertidas en regiones administrativas. El peso del Estado central es determinante en Chile, sobre todo a travs de la Subsecretara de Desarrollo Regional (SUBDERE) que mantiene un control determinante sobre las polticas pblicas locales. Sin embargo, se puede considerar que Chile va a emprender una descentralizacin ms activa y a corto plazo pasar al nivel de la descentralizacin francesa de 1982 otorgando una autonoma real y permitiendo la eleccin directa de los ejecutivos regionales. El tercer tipo abarca a los pequeos pases, sean de Centroamrica (Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua y El Salvador), o del Cono Sur (Paraguay y Uruguay). Por supuesto, representan realidades socioculturales y polticas muy diferentes. Costa Rica y Uruguay son pases reconocidos por la modernidad de su organizacin poltica que incluyen una descentralizacin democrtica y otorgan una autonoma real a las administraciones infranacionales. Los otros pases se caracterizan por su extrema pobreza y por una historia poltica, ms o menos reciente, muy conflictiva: guerras civiles en Guatemala, en Nicaragua y en El Salvador, golpe de Estado en Honduras, dictadura en Paraguay.

3.3.2. Mandatos electivos y gobiernos locales


Es importante hacer algunas precisiones semnticas de manera a entender bien la realidad de los poderes locales en Amrica Latina que revela un modo de gobernanza peculiar. Antes que nada, el trmino de colectividad local o territorial, muy empleado en Francia no tiene sentido en Amrica Latina en su traduccin espaola o portuguesa. Slo la expresin gobierno local tiene sentido, lo que en s, ya muestra la manera en la que los alcaldes y gobernadores se situaron en relacin al poder central. Recrearon a nivel local las estructuras nacionales de gobierno sin contar, en su territorio, ni con los poderes ni con los recursos que son constantemente negociados con la nacin y que a su vez negocian con sus municipalidades (sistema de coparticipacin). Esta observacin semntica tambin debe hacerse en el caso de los miembros de los ejecutivos locales: se trata de secretario en las alcaldas, provincias, Estados o departamentos. Esta palabra es la misma que la que designa a los ministros de los gobiernos

[ 168 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

nacionales. En Francia, los trminos de adjuntos en el caso de las municipalidades y de vicepresidentes en los departamentos y regiones se emplean para designar a los ediles de la mayora poltica de la administracin a quien el alcalde o presidente deleg un poder para administrar un sector especfico. Estas precisiones semnticas permiten comprender mejor el modo de gobierno de las administraciones locales en Amrica Latina, inducido por el sistema electoral en vigor. Este sistema reposa sobre la eleccin del alcalde y del gobernador por escrutinio uninominal. Se elije entonces a una asamblea deliberante en las municipalidades o departamentos y, en los sistemas federales, a una asamblea legislativa en las provincias o Estados. Adems, en muchos pases, es prcticamente imposible presentarse sin el respaldo de partidos polticos nacionales, salvo en Argentina donde existen en las provincias partidos provincialistas. La eleccin separada de los ejecutivos y de los rganos deliberantes determin un modo de gobernanza que impide implementar polticas pblicas estructurantes a largo plazo y favorece los fenmenos de corrupcin dado que los alcaldes o los gobernadores, que con frecuencia no cuentan con una mayora en su asamblea deliberante, se ven obligados a negociar cada accin. Los mandatos electivos se definen tambin por su corta duracin, en especial para los alcaldes, as como por la no reeleccin en muchos pases. Al respecto, el ms significativo es Mxico donde los alcaldes tienen mandatos de tres aos sin posibilidad de reeleccin. Esos modos de eleccin favorecen el populismo, la corrupcin y el clientelismo que con demasiada frecuencia rigen las decisiones de las polticas locales. Adems hay que destacar que los alcaldes, sus secretarios (equivalente de adjuntos al alcalde) y los miembros de las asambleas deliberantes no reciben indemnizaciones como sucede en Francia. Reciben salarios a menudo muy consecuentes, incluso en las pequeas municipalidades y se consagran de tiempo completo a su mandato. Sin embargo, en Amrica Latina se observa un movimiento animado por las asociaciones de alcaldes que reivindica mandatos ms largos y la posibilidad de una reeleccin. Este movimiento surgi despus de la serie de reformas constitucionales que se han aprobado en estos ltimos aos y que han permitido a los presidentes de la Repblica volver a postularse (Bolivia, Brasil, Colombia y Ecuador). A pesar de todos estos frenos para realizar una descentralizacin asumida y para implementar las polticas pblicas que den solucin a las necesidades de infraestructuras, de acciones sociales, de medio ambiente de este continente, en los ltimos diez aos ha surgido una dinmica interesante.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 169 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

Est llegando una nueva lite poltica que cuenta ya sea con estudios superiores en su pas o en el extranjero, o entonces con una experiencia adquirida en los movimientos sociales o en las ONG. Esta nueva lite poltica ya no depende nicamente de la necesidad de reconocimiento sino que se apoya en valores y competencias que permiten pensar en el futuro con mayor optimismo y sobre todo han permitido una cierta perennidad de sus polticas ms all de su mandato. Como ejemplo podemos mencionar entre las grandes ciudades brasileas a Belo Horizonte, Porto Alegre y Vitoria ; en Chile a Valparaso ; en Colombia, Bogot y Medelln ; en Ecuador, Quito y Cuenca ; en Per, Lima ; en Venezuela, Ciudad Guyana y Maracaibo ; en Argentina, Rosario, Morn, Crdoba y Quilmes ; en Uruguay, Montevideo y Canelones. Dentro de este contexto, es difcil citar una ciudad mexicana, no porque ese pas no cuente con municipalidades cuya gestin sea de calidad sino porque la duracin de los mandatos impide polticas de largo plazo. Un segundo factor positivo reside en las creaciones de redes de gobiernos locales. Estas redes muy activas permiten intercambios y sobre todo acciones transnacionales. Estas redes se han implicado en las polticas de cooperacin descentralizada. El ejemplo ms emblemtico es la red de las Mercociudades, creada en el 2000, que rene a las 200 ciudades ms grandes del Cono Sur cuya sede se encuentra en los locales de MERCOSUR, en Montevideo. Est organizada en 14 talleres temticos, la presidencia es anual y la asume una ciudad (en 2010 fue Rosario, en Argentina); la Asamblea general de Mercociudades se llev a cabo en Belo Horizonte, en Brasil, los das 1,2 y 3 de diciembre 2010. Esta red se ha implicado mucho en los programas de cooperacin de la Unin Europea sean los programas URBAL [ 39 ] o Actores no gubernamentales y gobiernos locales [ 40 ]. Otra red ms reciente, rene a los gobiernos intermedios: Estados federados, provincias, departamentos: OLAGI (Organizacin Latinoamericana de Gobiernos Intermedios), cuya sede est en Quito (Ecuador). Por ltimo, en lo que concierne a la cooperacin entre los gobiernos locales de Amrica Latina y las administraciones locales francesas, se observa un dinamismo importante con Brasil y mucho menor con los pases hispanoparlantes. Estas cooperaciones descentralizadas se han concentrado en Chile, Nicaragua y Per. Inicialmente

[39] El objetivo del programa URBAL de la Unin Europea es desarrollar las redes de cooperacin descentralizada entre gobiernos locales de Europa y de Amrica Latina sobre temas y problemas concretos de desarrollo local urbano. [40] El programa Actores no Gubernamentales y Gobiernos Locales es un programa mundial de la Unin Europea que tiene como objetivo poner en contacto a las asociaciones y a las ONG con los gobiernos locales de manera a establecer un intercambio y un espacio de trabajo sobre polticas pblicas locales.

[ 170 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

los motivos fueron humanitarios y/o polticos pero con el tiempo se orientaron las que perduraron hacia aspectos tcnicos por lo general relativos a la gestin de servicios pblicos (agua, basura, transportes). Por otra parte, desde hace ms de diez aos hay cooperaciones entre la Comunidad urbana de Nantes y Cochabamba en Bolivia as como entre la Comunidad urbana de Bordeaux y varias ciudades venezolanas: Maracaibo, Ciudad Guyana, Caracas. Con Mxico se iniciaron dos cooperaciones, por un lado entre el Consejo regional Provence-Alpes-Cte dAzur (PACA) y el Estado de Nuevo Len, y por el otro entre el Consejo regional de los Pays de la Loire y el Estado de Yucatn. No existen cooperaciones con las ciudades mexicanas por las razones evocadas anteriormente, es decir los mandatos de alcalde demasiado cortos (tres aos sin posibilidad de reeleccin). Hay que destacar que las cooperaciones recientes de las administraciones locales francesas otorgan una particular atencin a los temas relacionados con la gobernanza local y, ms especficamente, con la democracia participativa, en la medida en que esta prctica se ha institucionalizado en Amrica Latina con metodologas diversas segn los pases pero est perfectamente vigente gracias a una sociedad civil muy presente y a las ONG muy activas. Las administraciones locales francesas solicitan cooperaciones sobre este tema a sus socios latinoamericanos.

3.3.3. Recursos financieros y humanos limitados


Los gobiernos locales en Amrica Latina cuentan con presupuestos bajos en relacin a las necesidades de su poblacin. La contribucin tributaria es baja, los mandatos cortos de los ediles no favorecen una mejora del sistema. Esta fiscalidad se aplica a los servicios y equipamiento de locales. Por otra parte, la transferencia de recursos del nivel central son insuficientes y objeto de conflictos entre los polticos locales y los poderes nacionales. En los casos en los que existen recursos naturales, suscitan reivindicaciones de autonoma que pueden resultar en conflictos violentos como ha sucedido en Bolivia, en estos ltimos aos, en los departamentos de la media-luna (Santa Cruz, Tarija, Pando y Beni), donde se localizan reservas de petrleo y de gas. Argentina es una excepcin ya que en ese pas las provincias petrolferas son las que aprovechan la renta en un 90% sobre todo la provincia de Santa Cruz, nica provincia que no se fue a la quiebra durante la crisis de 2001. No es, por cierto, ninguna coincidencia poltica si al salir de esa crisis el gobernador de esa provincia, Nstor Kirchner, fue quien result elegido Presidente de la Repblica.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 171 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

El recurso al prstamo slo concierne a los gobiernos locales importantes y sobre todo a las grandes metrpolis urbanas. En estos ltimos aos, la intervencin del BID y del Banco Mundial en grandes proyectos de infraestructuras obligaron a los gobiernos locales a ser ms rigurosos en su gestin ya que las normas requeridas para estos programas son muy estrictas e implican una inversin humana y financiera importante. Las transferencias de recursos financieros no corresponden a las necesidades de los gobiernos locales y crean brechas entre los territorios ricos, esencialmente las grandes metrpolis, y los territorios pobres. En los aos 1990, poca de polticas econmicas neoliberales, se engendr la privatizacin de los servicios pblicos locales. Lo que provoc muchos conflictos, en especial en torno a la gestin del agua en la que estaban implicadas empresas francesas (Cochabamba y El Alto en Bolivia, Buenos Aires en Argentina). Los cambios polticos de los aos 2000 marcaron una voluntad de los gobiernos locales para reapropiarse estos servicios pblicos. Al respecto, hay que destacar el inters que hubo por el modelo francs de sindicatos mixtos que combinan financiamiento pblico y privado. De igual forma, debido a sus bajos recursos, las municipalidades latinoamericanas emprendieron un movimiento para crear mancomunidades. Esta temtica de la mancomunidad se integr en las constituciones ecuatoriana y boliviana, lo que permite darle un marco legal a instituciones hasta entonces informales. Brasil desarroll este tema a nivel de las grandes metrpolis: la ms conocida de estas mancomunidades es la de los suburbios de Sao Paulo: San Andrs, San Bernardo, San Caetano (A.B.C.). No se puede abordar el tema de los recursos financieros sin evocar un tema ntimamente relacionado, los recursos humanos de los gobiernos locales. Fuera de Mxico, donde los obreros (operativos) de las municipalidades estn fuertemente sindicalizados, de Argentina, Brasil y Uruguay que cuentan con un embrin de funcin pblica local, en todos los pases se observa un sistema de spoils system [ 41 ] as como una rotacin sistemtica que no se limita a los altos funcionarios, esto ltimo incluso en los cuatros pases antes mencionados. Frente

[41] El spoils system reposa sobre el principio segn el cual un nuevo gobierno debe poder contar con la lealtad partidista de los funcionarios, y por lo tanto debe sustituir a los que se encuentran en esos puesto por otros que sean fieles.

[ 172 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

a este sistema, el BID y el Banco Mundial con frecuencia aplican crditos no reembolsables para fortalecer las capacidades de gestin de los gobiernos locales antes de aportarles sus crditos. Desde hace poco, los cambios polticos que resultan de las elecciones locales son propensos a frenar los spoils system, aunque esto se debe ms a la mejor preparacin de los ediles locales que reconocen la necesidad de contar con mandos medios de calidad que garanticen una permanencia de la gestin local, que a la institucionalizacin de un servicio civil de carrera. Cuando se promulgaron leyes para establecer este servicio civil de carrera, en particular en los Estados mexicanos, en muchos casos nunca se aplicaron porque plantean un cuestionamiento demasiado evidente del sistema poltico clientelista (ejemplo del DF de Mxico). En paralelo se organizaron cursos de capacitacin para los agentes locales pero fuera de algunos casos destacados (Quito, Rosario, Medelln, grandes ciudades brasileas), estos cursos no fueron racionalizados y no se apoyaron en ningn trabajo de anlisis de las necesidades ni de ingeniera de formacin. Se plantea entonces la cuestin de la toma de decisiones y de la relacin del poder local con la sociedad civil. Si como lo hemos observado, las administraciones locales en Amrica Latina se consideran como verdaderos gobiernos locales y destacan la participacin de los ciudadanos en la gobernanza de su territorio, la realidad es a menudo diferente, an cuando sea riesgoso avanzar generalidades en un continente tan diverso por sus historias polticas y culturales. Sin embargo, podemos destacar los siguientes puntos flacos:
G G

mandatos cortos en las municipalidades, a menudo con imposibilidad de reeleccin; ediles polticos locales bien pagados para un mandato electivo que asumen de tiempo completo. Esta situacin, decidida por el legislador para luchar contra la corrupcin tuvo el efecto inverso ya que, en la mayora de los casos, incit a los ediles locales a querer ganar mucho ms dinero en poco tiempo; complicadas gestiones jurdicas y administrativas en los procedimientos de toma de decisiones establecidos para luchar contra la corrupcin. Dado que la mayora de los pases no cuenta con rgano de control financiero externo, no se alcanza el objetivo inicial lo que frena la toma de decisin;

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 173 ]

3. Le rle de ltat
A SAVOIR

recursos humanos que son fruto de un muy fuerte clientelismo, y por tanto competencias que con frecuencia no corresponden a las necesidades de las administraciones. Al respecto, cabe sealar que el clientelismo es ms de orden personal que poltico. Que el nuevo alcalde elegido sea del mismo partido que el anterior no impedir que se proceda al cambio de los funcionarios locales; la falta de una funcin pblica, sobre todo a nivel de los mandos medios que deben garantizar la permanencia de la gestin local ms all de los cambios polticos; posibilidades limitadas para obtener crdito que frenan las aptitudes para realizar proyectos estructurantes a largo plazo.

Tambin es necesario sealar algunos puntos fuertes que pueden parecer contradictorios en relacin a las flaquezas mencionadas anteriormente. Pero en realidad destacan la diversidad de situaciones y la heterogeneidad de un continente que incluye a gobiernos locales con problemas del Tercer Mundo y a otros que han emprendido la va de una modernidad que en ciertos aspectos se encuentra incluso por delante de las administraciones locales del Primer Mundo:
G

lites polticas ms jvenes, bien preparadas, a menudo en el extranjero, o entonces con experiencia profesional despus de haberse formado en ONG lo que les permiti confrontarse a la realidad en el terreno y mantener una cercana con los ciudadanos; la llegada muy importante (en ocasiones en mayor proporcin) de las mujeres al mbito poltico as como a la alta administracin local, por lo general ms implicadas que los hombres en las polticas pblicas y, sobre todo, mucho menos concernidas por la corrupcin; la presencia de ONG muy activas y cuyas actividades a menudo se parecen ms a las de un gabinete de estudio o de una empresa con posibilidades financieras importantes. En los aos 1990 de crisis econmica, se sustituyeron a las instituciones pblicas deficientes y permitieron organizar a la sociedad para que viviera correctamente o incluso sobreviviera. De esta manera ganaron peso poltico y social ineludible para la gobernanza local.

Por otro lado, las ONG tienen un papel preponderante a nivel local en los programas de cooperacin implementados por los donantes internacionales (PNUD, UE) que a menudo prefieren trabajar con las ONG que con los gobiernos locales por confiar ms en relacin a la transparencia en el uso de los fondos de cooperacin;

[ 174 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. Le rle de ltat

otro punto fuerte que se debe destacar concierne el hecho de que los gobiernos locales toman en cuenta las problemticas relacionadas con las polticas ambientales y de desarrollo rural ms all de las que estn vinculadas a la biodiversidad y a la Amazonia. Si bien Amrica Latina enfrenta una urbanizacin salvaje, que a menudo se considera como ineluctable, ha surgido una voluntad de afrontarla y se implementan programas que buscan anclar a las poblaciones en las reas rurales, programas a cargo de comunidades indgenas, en particular. Esta voluntad empieza a ser apoyada a nivel de algunos gobiernos (Ecuador, Bolivia).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 175 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

Anexos
Estados federales
Argentina
Gobiernos Locales
23 provincias.

Poderes Ejecutivos
Gobernador y vicegobernador (Sufragio universal [SU] directo 4 aos).

Asambleas deliberantes
Cmara legislativa bi o monocameral (SU directo 4 aos).

Poder judicial
Tribunal superior

de justicia,
Consejo

de la magistratura,
Ministerio public.

2180 municipalidades.

Organizacin poltico administrativa


Ciudad autnoma de Buenos Aires

Alcalde (electo separadamente por SU (4 aos, reeleccin autorizada en la mayora de las provincias). Jefe de gobierno o gobernador electo, con el vicegobernador (SU directo desde 1994 4 aos, mandato renovable una sola vez).

Consejo deliberante (SU directo, duracin del mandato segn la provincia).

Legislatura de 60 diputados (SU directo 4 aos, renovacin parcial cada 2 aos reeleccin autorizada pero no inmediata).

(idem provincias).

1054 estructuras infra-municipales.

[ 176 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

Argentina
Estado federal
Poderes delegados por las provincias

Estados federados
Competencia general
Competencias exclusivas: acuerdos internacionales, propiedad de los recursos naturales de su territorio, educacin secundaria (por transferencia).

Municipalidades
Autonoma relativa: las provincias definen su alcance y su contenido.
Competencias exclusivas: colecta y tratamiento de los residuos slidos, construccin y mantenimiento de las carreteras, evacuacin de las aguas usadas y de lluvia, parques, mercados y cementerios, POS, normas de construccin, limpieza y alumbrado pblico circulacin y reglamentacin del transporte pblico. Competencias compartidas con las provincias: educacin primaria, salud bsica, agua y saneamiento, carreteras regionales. Competencias de hecho: mantenimiento de los edificios escolares, servicios de salud.

Rpartition des comptences Reparto de competencias


Competencias compartidas con el Estado federal: educacin superior, salud preventiva, estaciones de autobuses, vivienda, luz y gas.

Provincias
Recursos: transferencias establecidas por la ley: rgimen de coparticipacin, derechos sobre subsuelo: recursos naturales, impuestos sobre la renta, bienes inmuebles, sellos y vehculos.

Municipalidades
Recursos: transferencias fijos de las provincias (coparticipacin), subsidios de servicios, impuestos sobre servicios municipales, medio ambiente, empresas.

Financiamiento de los Gobiernos Locales

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 177 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

Cuadro 25 Brasil
Gobiernos Locales
27 Estados.

Poderes Ejecutivos
Gobernador y vicegobernador (Sufragio universal [SU] directo 4 aos).

Asambleas deliberantes
Asamblea Legislativa Diputados electos por SU directo (4 aos) nmero segn la representacin del Estado en la Cmara de Diputados de la Unin. Asamblea de Distrito Diputados electos por SU directo (4 aos) nmero segn la representacin del DF en la Cmara de Diputados de la Unin. Cmara Municipal 9 a 55 consejeros segn la poblacin, electos por SU directo (4 aos renovables 1 vez).

Poder judicial
Jueces

de primera instancia. Tribunal de Justicia del Estado.

Distrito Federal de Brasilia.

Organizacin poltico administrativa


5 561 municipalidades.

Gobernador (SU directo 4 aos).

Prefeito (= alcalde) (SU directo 4 aos Renovables 1 vez).

8 000 distritos inframunicipales .

Sub-prefeituras (= alcaldas anexas).

[ 178 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

Cuadro 26 Brasil
Estado federal
Inters nacional o regional
Competencias exclusivas: relaciones con los Estados extranjeros, planes nacionales o regionales de desarrollo social o econmico, concesin de algunos servicios (telecomunicaciones, radiodifusin). Competencias compartidas: patrimonio y turismo, salud, medio ambiente, educacin y cultura, justicia y polica, poltica social, y desarrollo econmico.

Estados federados
Inters nacional o regional
Competencias exclusivas: explotacin del gas, reuniones supramunicipales, todas las competencias que no son prohibidas por la Constitucin Federal.

Municipalidades
Autonoma administrativa y poltica
Competencia general sobre temas locales.

Rpartition des comptences Reparto de competencias

Competencia exclusiva: creacin de distritos que dependen principalmente de las municipalidades: educacin preescolar y primaria, centros de salud, deportes y esparcimiento, cultura y turismo, urbanismo: zonas, inspeccin, autorizacin de actividades comerciales e industriales.

Estados Federados
Recursos: transferencias discrecionales del Estado Federal.

Municipalidades
Recursos: parte de la explotacin de recursos naturales, transferencias del Estado Federal y de Estados Federados, impuesto a la propiedad, impuestos sobre servicios, prstamos, acceso al crdito limitado.

Financiamiento de los Gobiernos Locales

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 179 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

Cuadro 27 Mxico
Gobiernos Locales
31 Estados + Distrito Federal de Mxico.

Poderes Ejecutivos
Gobernador (SU directo 6 aos no renovables).

Asambleas deliberantes
Asamblea legislativa (SU directo 6 aos no renovables)

Poder judicial

Organizacin polticoadministrativa

2 397 municipalidades.

Eleccin comn de los representantes municipales por SU directo por 3 aos no renovables. Alcalde 5 a 20 consejeros en funcin del tamao de la municipalidad.

Representante judicial controla al ejecutivo.

[ 180 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

Cuadro 28 Mxico
Estado Federal Estados Federados
Competencia general

Municipalidades
Competencia general pero autonoma relativa: los Estados federales crean las municipalidades y definen sus competencias. Dependen principalmente de las municipalidades: agua potable y saneamiento, parques, mataderos, mercados, cementerios, transportes urbanos, limpieza y alumbrado pblico, polica y circulacin. Competencias eventuales: urbanismo, desarrollo, medio ambiente.

Rpartition des comptences

Reparto de competencias

Competencias municipales a menudo garantizadas por los Estados: agua, urbanismo, carreteras, recaudacin tributaria.

Competencias compartidas: educacin y salud definicin de polticas, reglamentacin y control, ayuda social: control.

Competencias compartidas: educacin: tcnica y administrativa, salud: recursos humanos, materiales y presupuestarios, ayuda social: reparto de fondos a las municipalidades.

Competencias compartidas: locales escolares, ayuda social: uso y control de fondos.

Estados federados
Recursos: sistema nacional de coordinacin fiscal: los Estados redistribuyen las transferencias del Estado federal segn montos fijos.

Municipalidades
Recursos: sistema nacional de coordinacin fiscal subsidios discrecionales, impuesto a la propiedad, impuestos, prstamos.

Financiamiento de los Gobiernos Locales

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 181 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

Estados unitarios
Bolivia
Gobiernos Locales
9 departamentos.

Poderes ejecutivos
Gobernador (SU directo 5 aos).

Asambleas deliberantes
Consejo departamental (SU directo 5 aos, mandato renovable una sola vez). Consejo provincial. Consejo municipal (SU directo 5 aos, mandato renovable una sola vez).

Organizacin polticoadministrativa Rpartition des comptences

112 provincias. 313 municipalidades. Posibilidad de crear regiones metropolitanas para las ciudades 500 000 h. Territorios indgenas.

Subprefecto. Alcalde elegido por el consejo municipal (5 aos, mandato renovable una sola vez).

Alcalde elegido por SU directo 4 aos.

Estatuto propio en proceso de elaboracin.

[ 182 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

Bolivia
Nivel regional (departamento)
mantenimiento del orden (gobernador), planificacin y promocin

Nivel municipal
planificacin y promocin del desarrollo,

ordenamiento territorial, catastro,


educacin, salud, cultura, deporte, agua potable, saneamiento, residuos slidos,

Reparto de competencias

del desarrollo econmico y social (planes departamentales), electrificacin rural, irrigacin y apoyo a la produccin, investigacin y desarrollo tcnico-cientfico, medio ambiente y turismo, asistencia social), salud, educacin y asistencia social, estado civil.

alumbrado pblico, mercados, mataderos, cementerios, servicios sociales (poblaciones vulnerables), defensa del consumidor, vivienda, medio ambiente, seguridad.

Competencias compartidas: construccin y mantenimiento de las vas de comunicacin terrestres.

Nivel regional
Recursos: regalas departamentales, Fondo departamental de compensacin, 25 % del impuesto especial sobre les hidrocarburos, transferencias relacionadas al personal de salud, de educacin y de las polticas sociales, transferencias extraordinarias del Tesoro, impuestos sobre les servicios, crditos del Fondo nacional de desarrollo regional.

Niveau municipal
Recursos: impuestos, impuestos y patentes (1/3 del presupuesto municipal), Fondo nacional de inversin productiva y social (57 %), crditos del Fondo nacional de desarrollo regional.

Financiamiento de los Gobiernos Locales

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 183 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

Cuadro 29 Chile
Gobiernos Locales
12 regiones + regin metropolitana de Santiago.

Poderes ejecutivos
Intendente nombrado por el Presidente de la Repblica (4 aos).

Asambleas deliberantes
Consejo regional, eleccin indirecta por los consejos municipales (4 aos, reelegible). Consejo econmico y social consultativo: miembros permanentes, miembros elegidos por las organizaciones sociales provinciales (4 aos). Consejo municipal (SU directo 4 aos, reelegible).

Organizacin polticoadministrativa Rpartition des comptences

51 provincias.

Gobernador nombrado por el Presidente de la Repblica (4 aos).

345 municipalidades.

Alcalde elegido por SU directo 4 aos.

[ 184 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

Cuadro 30 Chile
Nivel regional
Regiones: muy bajo grado de autonoma.

Nivel municipal
Competencia general: promocin del desarrollo socioeconmico y cultural. Competencias exclusivas: plan regulador y de desarrollo comunal, permiso para construir, alumbrado y salubridad pblica, parques y jardines, desarrollo comunitario, educacin primaria y secundaria, salud bsica.

Competencias exclusivas de los Intendentes: orden pblico, coordinacin de las oficinas regionales de los ministerios.

Reparto de competencias
Competencias compartidas con el gobierno central y con las municipalidades: promocin del desarrollo.

Competencias compartidas con las regiones o con el gobierno central cultura, medio ambiente, polticas sociales, capacitacin y empleo, apoyo a la produccin, turismo, deportes y esparcimiento, urbanismo y vivienda social, infraestructuras sanitarias, transportes pblicos, defensa civil, cultura, igualdad de genero.

Nivel regional
Recursos: transferencias: Inversiones pblicas de Decisin Regional (IDR), entre las cuales el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y contratos de programacin, fiscalidad marginal: impuestos sobre carreteras, autopistas y puertos.

Niveau municipal
Recursos: impuesto a la propiedad, permisos de actividad comercial, tenencia de vehculo, transferencias: Fondo comn municipal.

Financiamiento de los Gobiernos Locales

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 185 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

Cuadro 31 Colombia
Gobiernos Locales
32 departamentos.

Poderes ejecutivos
Gobernador (SU directo 4 aos, sin reeleccin inmediata). Alcalde (SU directo 4 aos, sin reeleccin inmediata).

Asambleas deliberantes
Asamblea departamental (SU directo 4 aos sin reeleccin inmediata). Consejo Municipal (SU directo 4 aos sin reeleccin inmediata).

1 120 municipalidades.

Rpartition Organizacin des poltico comptences administrativa

5 distritos entre los cuales Bogot. Divisiones infra-municipales. Entidades territoriales indgenas.

Rgimen municipal especfico en relacin con la importancia de las municipalidades concernidas. Alcalde de la municipalidad. Asamblea local electa .

Consejo formado segn la usanza de las comunidades.

Posibilidad de establecer entidades territoriales supra e infra-departamentales (regiones y provincias).

[ 186 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

3. El papel del Estado

Cuadro 32 Colombia
Nivel regional
Competencias regionales: planificacin y desarrollo econmico y social, coordinacin de entidades prestatarias de servicios pblicos, polica.

Nivel municipal
Competencias de responsabilidad municipal: agua, saneamiento, luz, telfono, transportes urbanos, ordenamiento urbano y catastro, planificacin del desarrollo, polica.

Reparto de competencias

Competencias compartidas con el nivel regional educacin, salud, deportes, agua potable y saneamiento, vivienda, promocin de la participacin ciudadana.

Nivel regional
Recursos: transferencias del situado fiscal.

Nivel municipal
Recursos: impuestos sobre la industria, el comercio, la propiedad, el automvil, las construcciones urbanas., transferencias del situado fiscal, parte del IVA, transferencias atribuidas a las polticas sociales.

Financiamiento de los Gobiernos Locales

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 187 ]

3. El papel del Estado


A SAVOIR

Ecuador
Gobiernos Locales
23 departamentos.

Poderes ejecutivos
Prefecto + vice-prefecto (SU directo 4 aos, mandato renovable una sola vez). Alcalde + vice-alcalde (SU directo 4 aos, mandato renovable una sola vez).

Asambleas deliberantes
Consejo provincial integrado por representantes de las municipalidades.

Organizacin polticoadministrativa Rpartition des comptences

231 municipalidades.

Consejo municipal (SU directo 4 aos, mandato renovable una sola vez) + representantes de las Juntas Parroquiales. Asamblea electa de los vocales (SU directo 4 aos, mandato renovable).

798 Juntas Parroquiales.

Presidente (SU directo 4 aos, mandato renovable) (el mejor electo de la asamblea de los vocales).

Departamentos
carreteras, gestin del agua, medio ambiente, agricultura y pesca, cooperacin

Municipalidades
ordenacin urbana, saneamiento, transportes pblicos, equipo de salud y de educacin, patrimonio, catastro, incendio, cooperacin internacional.

Municipalidades
presupuesto participativo, actividades productivas

comunitarias,
control de la ejecucin

Reparto de competencias

internacional.

de las obras de las municipalidades.

Competencias compartidas: planificacin territorial.

Departamentos

Municipalidades
Recursos:

Municipalidades

Financiamiento de los Gobiernos Locales

El autofinanciamiento de los 3 tipos de gobiernos locales tiene que situarse entre el 5%

y el 15% de los fondos transferidos por el Estado.


Los gobiernos locales pueden recibir una parte (que queda por establecer)

de la renta de los recursos naturales de su territorio.


(N.B.: las leyes que establecen de manera precisa los financiamientos de los gobiernos locales fueron votadas en la Asamblea nacional en junio del 2010).

[ 188 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas
4.1. La poltica fiscal
Jaime MARQUES PEREIRA

Resumen
A lo largo de la ltima dcada, en la mayora de los pases de la regin, la poltica fiscal se ha destacado por sus logros en materia de estabilizacin de la economa. Son avances vinculados, en gran parte, a una coyuntura externa sumamente favorable. Esta ltima permiti un aumento del crecimiento que autoriz una mayor presin fiscal combinada a un alza del gasto y a una disminucin del ratio de la deuda pblica. Una tendencia que es especialmente efectiva en los pases en los que el nivel de ingresos era anteriormente ms elevado. No obstante, hay que reconocer que en materia de fiscalidad perdura una insuficiencia general de reformas. El problema concierne ms especficamente a la renovacin de la estructura de ingresos, necesaria para que la poltica fiscal contribuya a reducir las desigualdades y a mejorar el potencial de crecimiento. Tal diagnstico concierne al conjunto de la regin pero incluye fuertes diferencias nacionales. Estas ltimas explican los factores estructurales del alza de la presin fiscal como son el desarrollo de la proteccin social, la diversificacin productiva y la capacidad administrativa de cobrar impuesto. En un primer punto de este estudio se analiza la evolucin del nivel y de la estructura de los ingresos. Un segundo punto examina los factores del ajuste presupuestario y el cambio de la estructura de gastos. Un tercero establece un balance de los factores relativos al carcter an marginal de las reformas. Por ltimo se exponen las principales dimensiones del carcter regresivo de la poltica fiscal en materia de distribucin de ingresos. La conclusin aborda las diferencias entre Argentina, Brasil y Mxico que ponen en evidencia los factores de cambio y de inercia de la poltica fiscal, los cuales condicionan su potencial de palanca del desarrollo. Dentro de esta perspectiva se explora tambin el carcter aleatorio de los equilibrios presupuestarios, resultado del incierto futuro de la economa mundial.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 189 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

4.1.1. La evolucin de la presin fiscal y de la estructura de los ingresos


Las significativas diferencias que se observan en la evolucin de la capacidad para incrementar el gasto del Estado pueden relacionarse con un cambio en la estructura de los ingresos vinculado a la liberalizacin comercial. Una tipologa de pases, establecida de acuerdo al nivel de presin fiscal, precisa los determinantes estructurales que, adems, explican la insuficiencia de este cambio en la estructura de los ingresos. Los datos recabados por la CEPALC (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) sobre la evolucin de la presin fiscal (cotizaciones sociales incluidas) para el conjunto de los gobiernos centrales (salvo el Caribe) muestran un progreso lento a nivel del promedio regional pero muy desigual. Las diferencias nacionales permiten distinguir tres grupos de pases en funcin de una diferencia superior o inferior de 3 puntos del PIB en relacin a la media ponderada del cociente entre la presin fiscal y el PIB de la regin. Esta tipologa, establecida por Cetrngolo y Gmez Sabaini (2006) en base al promedio de 2004, es todava pertinente si la comparamos con los datos ms recientes. Distingue a:
G

un primer grupo (Argentina, Brasil, Uruguay) en el que la presin fiscal subi en promedio de 20.6% del PIB en 1980 a 30.3% en 2009. En Brasil, el ratio lleg hasta 34.3%; un segundo grupo que rene a la mayora de los pases andinos y centroamericanos. La presin fiscal pas de 14.1% en 1980 a 17.4% en 2008 pero baj a 16.4% en 2009; un tercer grupo, en donde la presin fiscal tambin registr poco progreso pero en base a niveles ms bajos. Este grupo incluye a cuatro pequeos pases Ecuador, Guatemala, Hait y Paraguay adems de Mxico y Venezuela.

El cuadro 33 destaca algunas especificidades notables de estas evoluciones nacionales. En primer lugar se destacan los casos de Brasil y de Argentina, que registran el mayor avance. En lo que concierne al primero, el alza ha disminuido de ritmo desde el 2004. Por otra parte, en el periodo 1999-2009, se observa un aumento superior a 3 puntos del PIB en Bolivia, Ecuador, Hait y Nicaragua. Finalmente, hay que sealar el caso de Mxico, nico pas en donde el nivel de la presin fiscal se estanc.

[ 190 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

1980 18.7 26.4 19.1 18.3 13.9 11.5 18.5 14.5 9.0 14.7 10.1 7.7 14.8 9.4 10.5 8.6 7.3 11.1 9.1 18.7 6.7 7.3 12.8 12.5 7.6 9.1 5.5 14.1 13.3 10.1 9.6 11.6 13.6 10.9 7.9 15.1 11.4 10.1 11.5 9.9 13.6 12.0 12.9 10.8 12.8 13.3 11.8 8.9 16.0 10.8 10.2 11.3 11.8 13.0 12.4 13.3 14.7 12.6 13.0 9.8 16.0 14.3 11.5 10.6 17.8 13.7 16.8 18.1 20.9 11.7 15.4 14.1 14.7 17.2 15.3 21.6 14.1 13.4 14.5 11.3 17.9 14.5 10.8 11.7 17.6 12.0 11.8 14.3 15.5 15.0 7.1 10.6 11.3 12.8 15.0 13.1 11.0 11.9 14.5 14.8 12.2 10.9 11.7 11.5 10.8 14.3 10.1 7.1 14.5 16.3 16.0 14.4 16.5 17.0 15.6 14.2 17.5 19.3 22.1 22.2 15.2 12.9 14.2 14.3 15.5 16.3 15.7 14.2 14.6 16.7 15.6 11.9 13.0 14.9 16.4 12.6 11.2 12.3 11.2 11.3 13.4 10.8 7.9 15.0 14.7 16.6 17.7 17.1 19.9 16.1 17.2 17.5 10.9 11.2 12.3 13.3 15.6 13.8 12.2 12.6 10.9 13.7 14.4 15.3 17.4 16.4 13.9 14.6 16.5 14.3 18.3 16.1 21.3 15.7 14.4 15.1 16.0 19.9 14.3 12.6 13.2 10.6 14.7 15.3 11.7 10.3 17.2 16.0 20.3 21.5 26.4 30.7 31.6 20.9 21.5 28.7 21.2 21.8 23.0 22.0 24.2 25.1 22.2 22.3 23.5 27.3 30.4 32.2 34.4 34.3 27.8 29.5 33.6 21.2 23.1 24.9 26.9 29.8 30.3 23.6 24.4 28.6

1985

1990

1995

2000

2004

2008

2009 Promedio Promedio Promedio 1990-2004 1995-2004 2004-2009

Grupo 1

20.6

Brasil

22.7

Uruguay

20.0

Argentina

19.2

Grupo 2

14.1

Costa Rica

12.9

Chile

Honduras

14.7

Nicaragua

Panam

Republica Dominicana

11.4

Colombia

Per

17.5

Bolivia

El Salvador

Grupo 3

10.1

Paraguay

8.8

Mxico

11.9

Ecuador

10.6

Venezuela

4. Polticas pblicas

Cuadro 33 Ingresos fiscales (con contribuciones para la seguridad social) 1980 2009 (% PIB) gobierno central

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

Guatemala

9.2

Hait

[ 191 ]

Media simple

14.4

Fuente: elaborado por el autor a partir de CEPAL estad.

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

En los aos 1980, siguiendo el cauce de la liberalizacin comercial, se impuso la necesidad de una disminucin de los ingresos fiscales del comercio exterior. Esta baja ha proseguido hasta la actualidad de manera muy desigual segn los pases. Para algunos, representa una restriccin presupuestaria determinante ya que el aumento paralelo del impuesto indirecto sobre las transacciones locales hasta ahora slo ha compensado parcialmente la prdida de ingresos fiscales relacionados con el comercio exterior (Cetrngolo et al., 2009). El ltimo balance general a nivel regional, antes mencionado, pone de relieve las siguientes caractersticas en el periodo 1990-2003 (Cetrngolo et al., 2006):
G

la disminucin de 18 a 11% de los ingresos del comercio exterior se relaciona con la desaparicin de los impuestos de exportacin, salvo en Argentina donde se restablecieron al trmino de la crisis de 2002; la generalizacin y el fortalecimiento de los impuestos generales sobre bienes y servicios cuya parte subi de 21.1 % a 33.4%; el incremento de la parte correspondiente al impuesto sobre la renta (ingresos fiscales directos), en la cual de 60 a 70% depende de las empresas; una reduccin de impuestos selectivos (llamados especficos sobre bienes y servicios), aunada, sin embargo, a nuevos impuestos llamados heterodoxos como el gravamen de movimientos financieros.

Esta evolucin se observa en toda la regin. Sin embargo observamos que las diferencias de nivel de presin fiscal conllevan algunas peculiaridades. En el primer grupo, la disminucin del impuesto sobre el comercio exterior es anterior a 1990. En esta fecha, ya no representaba ms que 6.8% de los ingresos. En 2001, se redujo a 1.7%. En cambio, en los otros dos grupos, este impuesto sigue representando ms del 10%. Cabe sealar, adems, el fuerte aumento de los impuestos generales sobre bienes y servicios en el tercer grupo (de 18.1 a 38.7%). Finalmente, el grupo de pases con mayor presin fiscal muestra una menor participacin del impuesto sobre la renta pero tambin la mayor parte de ingresos correspondientes a contribuciones sociales. Tambin se observa la relacin inversa: entre ms baja es la parte de esos ingresos, mayor es la parte del impuesto sobre la renta. De 2003 a 2008, esta estructura de ingresos no cambi fundamentalmente. Esos aos de mayor crecimiento sealan sin embargo los lmites del cambio de las partes correspondientes a los diferentes tipos de impuesto.
G

La parte del impuesto sobre la renta sigue creciendo.

[ 192 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

La de las contribuciones sociales se recupera ligeramente en el primer y tercer grupo despus de haber bajado en el intervalo 1990-2003. En el segundo grupo de pases, el movimiento fue inverso: su participacin pierde, entre 2003 y 2008, los dos puntos de PIB que haba ganado de 1990 a 2003. La parte correspondiente del impuesto al consumo parece llegar a su lmite. Los impuestos generales sobre bienes y servicios bajaron algo en el primer grupo, subieron en el segundo y permanecen estables en el tercero. Los impuestos especficos bajaron, principalmente en el segundo y tercer grupo. En lo relativo al comercio exterior, su parte sigue disminuyendo alrededor de dos puntos en cada grupo.

Grfico 18 Estructura de los ingresos fiscales (1990, 2003)


Ingresos fiscales directos Impuestos especficos sobre bienes y servicios Contribuciones sociales
Presin Fiscal (en %) 100% 14.2 30.2 80% 19.8 6.8 60% 14.8 40% 27.1 20% 23.4 19.3 0% Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Amrica Latina Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Amrica Latina 22.8 22.6 25.8 26.7 25.3 26.1 21.1 18.1 21.1 16.5 13.9 30.7 31.0 38.7 33.4 15.4 20.8 18.1 6.9 13.3 8.7 10.6 16.5 15.6 26.3 12.5 10.6 10.6 11,7 10.6 8.7 15.6

Impuestos generales sobre bienes y servicios Comercio y transacciones internacionales Otros impuestos 27.1
1.5

23.0
1.7

12.0
5.0

8.5
13.8

12.6
7.3

16.2
1.8

11.2
4.1

16.3
2.5

1990
Fuente: Cetrngolo y Gmez Sabaini, 2006.

2003

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 193 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Grfico 19 Estructura de los ingresos fiscales (2008)


Ingresos fiscales directos Impuestos especficos sobre bienes y servicios Contribuciones sociales
Presin Fiscal (en %) 100% 11.6 28.0 80% 10.6 6.0 10.8 5.2 8.9 60% 5.9 37.1 40% 26.2 38.3 35.1 7.8 8.3 12.3 15.6

Impuestos generales sobre bienes y servicios Comercio y transacciones internacionales Otros impuestos 12.5
3.1

29.8
1.5

17.3
2.4

17.8
2.4

En porcentaje del PIB

20%

29.4

32.4

29.4

31.7

0% Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Amrica Latina

Fuente: Elaborado por el autor a partir de datos de CEPAL estad.

El aumento de ingresos revela indicios sobre un cambio de tendencia relacionado principalmente, por un lado con las contribuciones sociales (la disminucin en el segundo grupo seala una necesidad de comparativos detallados en la materia) y, por el otro, con el impuesto al consumo.

4.1.2. Dinmica del equilibrio presupuestario: ajuste del gasto


El anlisis de los factores del saldo presupuestario pone en evidencia una evolucin general en todos los pases de la regin durante el periodo 2002-2008. Un reciente estudio muestra (Kacef et al., 2010) que los pases con excedente primario pasaron de 7 a 14, en un grupo de 19. En los aos 2005-2006, su alza de excedente primario se bas principalmente en el aumento de ingresos, ms vigoroso que el incremento del cociente entre gasto y PIB, a la inversa de los aos 2003 y 2004 durante los cuales estos ingresos subieron menos. El aumento de ingresos ha bajado de ritmo desde 2007. A finales de 2009, el grupo estudiado present un dficit primario de 1% del PIB, despus de haber alcanzado un excedente de 1.4% el ao anterior. Slo seis pases

[ 194 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

tenan un excedente primario a finales de 2009. El ltimo informe econmico anual de la CEPAL seala que en los pases con ingresos mayoritariamente dependientes de los recursos naturales, estos ingresos disminuyeron de 3.9% en 2009. La baja fue de 1.3% en un grupo de pases menos especializado y de 0.5% en pases donde esta especializacin est poco presente (CEPAL, 2009b , p. 38). Los datos recabados en el estudio de Kacef y Lopez-Monti sealan lo sensible que es el gasto primario al ciclo econmico. En la coyuntura favorable de 1995 a 2001, ste crece de 3 puntos de parte del PIB y despus, hasta el 2004, baja en 11 de 17 pases analizados, a raz de un cambio en el ciclo. Entre 2005 y 2007, el alza de 2% del cociente al PIB lo remont al pico de 2001.
G

La primera fase de alza es general, salvo en Paraguay y en Honduras. Las causas y la dimensin son variables (en Brasil, el alza llega a 5.5% impulsada por el gasto corriente no salarial). Se observa un alza similar en relacin al costo salarial (Honduras, Uruguay) o a los gastos de pensin, gasto social y de capital (Bolivia, Chile). La segunda fase de alza media del gasto, 1% del PIB, oculta disparidades acentuadas. Venezuela presenta un alza de 9.5%, Argentina, Brasil y Colombia un alza de 2.5%. En cambio Centroamrica, que no benefici de ingresos ms elevados sobre productos de exportacin, experimenta una baja de 0.5%. En algunos casos, la rigidez presupuestaria contribuye a un alza del gasto institucionalmente vinculada al alza de los ingresos (Brasil, Chile, Colombia).

La capacidad para lograr un excedente primario, compatible con un alza del gasto pareci haber llegado a su lmite an antes del cambio de coyuntura externa. Considerando el bajo nivel del gasto pblico latinoamericano comparado, se observa que mrgenes mnimos de maniobra en la poltica fiscal parecen tener importantes consecuencias, como lo sugieren las siguientes observaciones de un estudio del FMI (Clements et al., 2007).
G

El aumento del gasto pblico hubiera podido ser mayor, dado el incremento del PIB efectivo, cercano al del PIB potencial, sin embargo fren la baja de los cocientes entre deuda pblica y PIB en la fase ascendente del ciclo. El nivel de inversin pblica, que fue de 5 a 6% del PIB en el periodo 2000-2006, es inferior al de Asia en desarrollo y al de frica (situado en torno a 8%). Slo Europa emergente se encuentra en un nivel ms bajo, 3.6%. La baja observada a lo largo de la ltima dcada en Amrica Latina parece relacionada con las privatizaciones realizadas anteriormente. No se vio plenamente compensada por la inversin privada. La calidad de las infraestructuras no est a la altura del nivel de desarrollo y el dficit es considerable en algunos pases (Paraguay, Argentina).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 195 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

El empleo pblico representa una parte del empleo total similar en los pases de la OCDE (alrededor del 20% pero el cociente con la poblacin es de mitad inferior, 3.0% contra 7.7%). El dficit de calidad del servicio pblico se destaca en particular en lo referente a la educacin.

4.1.3. Balance de las reformas


El cambio, as sea marginal, que hubo en la estructura de la presin fiscal muestra que, a pesar de todo, permiti un avance en los pases donde su nivel era histricamente ms elevado y donde el peso de las contribuciones sociales es ms significativo. No obstante, el incremento de ingresos puramente fiscales fue ms rpido que el de la seguridad social. Por el contrario, los niveles ms bajos de fiscalidad conciernen a los pases donde sta se basa por mucho en los recursos naturales (Ecuador, Mxico, Panam y Venezuela) as como aquellos que tradicionalmente tienen dificultades para aumentar sus recursos fiscales (como Guatemala, Hait y Paraguay). Estos ltimos pases tienen en comn una mayor dificultad para sustituir los ingresos que provienen del comercio exterior. Ahora bien, con el fortalecimiento de las integraciones regionales este imperativo ser cada vez ms apremiante. El avance rpido del gravamen al consumo se consider como la solucin pero no bast para compensar la prdida de ingresos basados en el comercio exterior. Otro desafo, tambin comn, es que la creciente demanda de gasto, vinculada a la universalidad y a la madurez de las pensiones de jubilacin, induce un incremento del impuesto sobre el factor laboral, adems de nuevos impuestos llamados heterodoxos, en especial sobre los dbitos y crditos. A ello se agregan las dificultades de recaudacin de la administracin fiscal, dada la dimensin de la evasin y de la economa informal (el tema se aborda en el punto siguiente relativo a la equidad fiscal). Este conjunto de restricciones institucionales no se puede analizar sin referirse al vnculo con el ciclo de la poltica fiscal. A su vez, este tema remite a opciones de poltica econmica y a sus determinantes polticos que varan, por supuesto, en funcin de las especificidades de cada pas entre las cuales est, en primer lugar, la diversidad en materia de descentralizacin fiscal.

Lmites y necesidades de una reforma fiscal de mayor dimensin


El cambio institucional en materia fiscal se considera como inacabado, principalmente la parte referente a la estructura de ingresos y gastos. Hace diez aos, uno de los especialistas ms conocidos, Tanzi (2001), caracteriz la dificultad de implementarla con la metfora de termitas fiscales para designar a los factores de reduccin de ciertos ingresos y de alza institucionalizada de ciertos gastos. Con lo cual resulta que las reformas no son ms que un apilar de medios que permiten generar mayores ingresos en margen del sistema. Tal diagnstico sigue vigente (Cetrngolo et al., 2009).

[ 196 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Algunas medidas sugieren que la dificultad es antes que nada administrativa. Por ejemplo, el impuesto sobre transacciones financieras podra recaudarse a travs de los bancos por retencin a cuenta. Se puede considerar que el problema, al final, tiene que ver con una falta de voluntad poltica para llevar a cabo el cambio de estructura fiscal, cuya necesidad se destaca en todos los estudios. Los cambios observados en la estructura de ingresos confirman que su evolucin no ha alterado fundamentalmente el dispositivo normativo del impuesto heredado de aquella poca de economas cerradas cuando las finanzas ocupaban un lugar menor. El alza en el nivel de presin fiscal depende as esencialmente del rendimiento del impuesto sobre los ingresos. Su aumento encubre un problema de lucha contra la evasin fiscal pero por otro lado est vinculado al potencial de crecimiento determinado por el conjunto de las polticas pblicas. La evolucin de la estructura de ingresos del primer grupo es, desde ese punto de vista, significativa. De ello depender el aumento de los ingresos fiscales en particular porque, en este grupo, el gravamen sobre bienes y servicios se reduce particularmente. La competencia de las importaciones a la que se enfrenta la produccin local, limita las posibilidades de convertirla en palanca del alza de ingresos. Cabe destacar que el aumento de crecimiento en los aos 2000 no permiti recuperar la disminucin registrada en la participacin de las contribuciones sociales durante los aos 1990 cuando la apertura econmica indujo una reduccin del empleo y un aumento del sector informal. A ello se suma el carcter regresivo de la poltica fiscal. Lo cual constituye uno de los aspectos ms problemticos de su reducida capacidad para contribuir a un crecimiento de largo plazo. En el punto siguiente se precisan las principales evidencias y los obstculos, econmicos y polticos, que enfrentan las reformas de la fiscalidad para que sta sea ms distributiva. A pesar de este balance ms bien negativo en cuanto a la capacidad de los pases latinoamericanos para emprender una reforma fiscal que condicione el alza del nivel de crecimiento potencial, la consolidacin de los equilibrios presupuestarios genera por lo general una visin ms bien optimista. Los cambios de la estructura tributaria que estn en curso demuestran, por otro lado, una flexibilidad que ha inducido en un aumento de la capacidad de gasto. Adems, los avances en trminos de gobernanza consolidan este optimismo (Lora y Crdenas, 2007; Filc y Scartascini, 2006). Con excepcin de tres pases de Centroamrica, todos los dems disponen de una forma de restriccin cuantitativa del gasto, del dficit o de la deuda pblica con grados de rigidez variables. En Chile, el principio contracclico es una norma legislativa. Al respecto cabe mencionar el desarrollo de los fondos de estabilizacin: fondos de compensacin por la baja de precios (existen desde mediados de los aos 1980 para

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 197 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

el cobre en Chile, y desde los aos 1940 para el caf en Colombia); fondos de reserva presupuestaria alimentados por las privatizaciones y los saldos corrientes en fase alta del ciclo; ms recientemente, fondos alimentados por los ingresos del petrleo as como los fondos presupuestarios introducidos despus de las nuevas leyes de responsabilidad fiscal. Para terminar, numerosas reglas jerrquicas sobre la toma de decisin restringen los poderes parlamentarios y/o aumentan el poder del ministro de finanzas. Al respecto cabe mencionar que en 12 pases se han promulgado normas de transparencia de la informacin fiscal (homogeneidad de los datos, pasivos contingentes, medicin del costo de las exoneraciones, publicidad de los mtodos de previsin, anlisis de impacto).

Ciclo, fiscalidad y poltica econmica


Sin embargo, cabe destacar que el carcter contra-cclico de las polticas fiscales es an relativo. Martner (2007) muestra que son propensas a ser menos contracclicas cuando la brecha del PIB efectivo en relacin al PIB potencial es positiva. Algunos pases Argentina, Bolivia, Costa Rica, Colombia, Ecuador, Panam y Paraguay son procclicos tanto al alza como a la baja. Si se consideran los periodos en funcin de una brecha creciente o decreciente (hasta 2006 decrece para luego ser positiva), la mejora del saldo estructural es entonces contracclica y se observa la misma diversidad. Si se sigue la segunda medicin la del cambio de una tendencia al dficit por una tendencia hacia el excedente, el comportamiento de la deuda pblica revela tambin el efecto contracclico de la fiscalidad. En paralelo a las mejoras coyunturales se observa una tendencia discrecional de reduccin de la deuda. De ah la conclusin del autor en el sentido de que la discrecin no es sinnimo de irresponsabilidad fiscal. Adems es necesario insistir sobre la magnitud de las diferencias del problema en el interior de la regin. Los datos agregados segn la tipologa de pases establecida en funcin de niveles de presin fiscal, muestran su importancia.

[ 198 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Grfico 20 Saldo de la deuda pblica total (interna + externa)


Grupo 1
100 90 80 70

Grupo 2

Grupo 3

Amrica Latina

En porcentaje del PIB

60 50 40 30 20 10 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: elaborado por el autor a partir de datos de CEPAL estad.

El alza muy fuerte, a principios de los aos 2000, del saldo de la deuda pblica en el grupo de pases de mayor presin fiscal destaca la importancia que representan, dentro de los mrgenes de maniobra de la poltica fiscal, la poltica cambiaria y la coyuntura externa. El alza muy significativa de la demanda externa y de los precios de las materias primas, despus de las crisis cambiarias registradas con la llegada del nuevo milenio, contribuy a reducir muy fuertemente el cociente al PIB del saldo de la deuda pblica en el primer grupo (-40 puntos entre 2002 y 2005). Gracias a un crecimiento en aumento, se logr incrementar en forma simultnea ingresos y gastos. El hecho no se debe nicamente al vigoroso crecimiento de la economa mundial durante los aos 2002-2007. Tambin tiene que ver con el cambio en la poltica econmica. El decidido apoyo que dieron Argentina y Brasil a su demanda interna result ser una variable determinante del crculo virtuoso entre aumento del gasto pblico y crecimiento, muy en particular para el primer pas donde fue ms intenso gracias a la reestructuracin de la deuda que disminuy el peso de los intereses hasta su promedio histrico (ver cuadro 35 en la conclusin) y a una intervencin ms decisiva

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 199 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

para limitar la apreciacin cambiaria. En Brasil, el apoyo a la demanda repos esencialmente en una importante alza del crdito, en especial del crdito al consumo, y en el alza de salarios. Sin embargo, su crecimiento fue netamente inferior al de su vecino debido a que tiene que lidiar con tasas de inters que, no obstante haberse reducido, se mantienen muy altas, y con una intensa competencia generada por las importaciones, acentuada por la apreciacin cambiaria. En uno y otro caso, se manifiestan oposiciones polticas muy fuertes al alza de la presin fiscal. Por otro lado, el carcter sostenible de un crculo virtuoso entre sta y el crecimiento podra ceder ante los efectos perversos de la poltica econmica. Impedir la apreciacin cambiaria manteniendo, como lo hace Argentina, la tasa de inters de referencia a un nivel bajo (y por tanto los intereses de la deuda pblica), se hace a costa de una fuerte inflacin (ms de 20% hoy). La solucin contraria que aplica Brasil, implica un aumento alarmante del dficit comercial manufacturero [ 42 ]. Por lo tanto, hay un dilema de poltica econmica que seala los lmites del crculo virtuoso entre alza de la fiscalidad y del crecimiento. Este dilema plantea el problema de la determinacin poltica de las opciones aplicadas. Es innegable que la reduccin de la presin externa favoreci la implementacin de este crculo virtuoso, sin embargo este ltimo tambin depende de la voluntad poltica. Desde este punto de vista, se puede considerar que las relaciones de fuerzas presentes son un obstculo para reformas ms radicales. No obstante, considerar a la poltica fiscal como un medio para reducir las desigualdades condiciona en parte el dinamismo de regmenes de crecimiento que se basan, antes que nada, en el mercado interior como es el caso de Argentina y de Brasil. Ahora bien, consolidar tales regmenes es el proyecto de desarrollo del MERCOSUR, contrariamente al del TLCAN para Mxico. Este patrn de integracin regional consolida la reorientacin del modelo de desarrollo de un rgimen de crecimiento, antes que nada impulsado por la demanda interna, hacia un modelo donde el motor es la exportacin industrial. Esta transicin se haba perfilado por iniciativa de sectores patronales de Mxico que desde los aos 1980 promovan en Estados Unidos la deslocalizacin. Colocndola dentro de esta perspectiva a ms largo plazo, la evolucin de la estructura fiscal de los pases del primer grupo de la tipologa, previamente elaborada, demuestra una voluntad poltica de acrecentar el papel econmico del Estado, voluntad que en Mxico se haba manifestado muy poco a lo largo de las tres ltimas dcadas (Marques Pereira et al., 2001; Marques Pereira et al., 2004).

[42] Para mayor detalles, en lo que concierne a Argentina, vase Marques Pereira (2007), y sobre Brasil, vase Bruno y Marques Pereira (2010 a y b).

[200]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

La descentralizacin fiscal
Sin detallar esta determinacin social, lo cual rebasa el marco de este estudio, es necesario mencionar una dimensin directamente relacionada con la fiscalidad, es decir su descentralizacin. Desde ese punto de vista resulta muy instructivo comparar a los tres pases ms grandes de la regin. La mayor incidencia de la descentralizacin en Argentina y en Brasil es resultado de un imperativo de la legitimidad poltica que en parte vincula la del gobierno central con los poderes infranacionales dentro del marco de sistemas polticos federales. Se puede considerar que en estos dos pases, el alza continua de la presin fiscal del gobierno central corresponde a una voluntad para limitar el poder de influencia del clientelismo de los poderes locales en la eleccin presidencial. Una preocupacin que no existe en Mxico, dada la capacidad de organizacin corporativista de la sociedad que ha desplegado el poder central. Esta herencia histrica formaliza ms bien el carcter federal del sistema poltico. Esta oposicin de regmenes de organizacin de los poderes pblicos se refleja ahora, a una escala supranacional, en la diferencia de opciones de integracin que representa la alternativa entre unin aduanera y simple tratado de libre comercio. De esta manera, se destaca como un factor determinante de las diferencias de evolucin de los sistemas fiscales latinoamericanos. Slo Argentina y Brasil cuentan con un alto nivel de descentralizacin fiscal. La parte del gasto pblico que corresponde a los gobiernos locales se increment en promedio regional de 13.1 % a 19.3% entre 1985 y 2004 (Lora et al., 2007). Fuera de los dos pases antes mencionados, slo Colombia otorga mayor autonoma tributaria a los gobiernos locales. En el conjunto de la regin se observa que la descentralizacin de las responsabilidades del gasto empez en los servicios de infraestructura urbana y, ms recientemente, se emprendi en los servicios de educacin y de salud, en los de vialidad interurbana, en la vivienda, la polica y el sector elctrico. No obstante se considera inacabada, muy particularmente en estos ltimos sectores en los que apenas ha sido delineada. Un grupo de pases se ha erigido en pionero Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia y Mxico. Cabe mencionar que los pequeos pases son menos propensos a descentralizar, a excepcin de Nicaragua en materia de planes de estudio y prcticas educativas. En relacin a las transferencias que acompaan a la descentralizacin del gasto, algunos pases (Bolivia, El Salvador, Per) han definido mecanismos de automaticidad en esta ltima dcada. Argentina que ha establecido reglas ad hoc en algunos servicios descentralizados, resulta una excepcin. Por ltimo, hay que sealar la reciente implementacin de dispositivos para limitar el poder de endeudamiento de los gobiernos locales. Este poder haba sido uno de los principales problemas fiscales de Brasil y

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[201 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

de Colombia en los aos 1990. Ms tarde Ecuador, Mxico y Per imitaron las medidas adoptadas por estos dos pases para limitar el endeudamiento infranacional. Se considera a Brasil como un modelo exitoso de reforma fiscal en materia de descentralizacin (vase recuadro n o 6).

Recuadro

6 Fortalecimiento y control del federalismo fiscal en Brasil

La Repblica federal de Brasil puede ser considerada como una de las organizaciones polticas ms descentralizadas del mundo desde que adopt la nueva Constitucin de 1988. Esta ltima se inscribe en un ciclo histrico de dictadura centralizadora/ democratizacin descentralizadora. La Constitucin de 1988 implic una descentralizacin significativa de los ingresos fiscales y del poder poltico, en beneficio de los gobiernos de los Estados y de las municipalidades. Permiti que estas entidades crearan nuevos impuestos y modificaran las tasas. La parte de transferencias del gobierno federal que corresponde a las municipalidades aument en forma considerable en estos ltimos aos. En paralelo, se descentralizaron responsabilidades en materia de proteccin social y de servicios pblicos. Una nueva ley de responsabilidad fiscal del ao 2000 consagr la reestructuracin de las finanzas pblicas para resolver y prever la insolvencia financiera del gobierno federal, de los Estados y de las municipalidades. Todo nuevo gasto permanente generado por entidades infranacionales debe vincularse con una nueva fuente permanente de financiamiento, sea un nuevo impuesto o el aumento de la tasa de un impuesto ya existente. Se establecen lmites al gasto pblico y se enmarca el financiamiento privado. La ley ya produjo efecto. Desde el ao 2004 se comprob un equilibrio presupuestario. No obstante, la compensacin interregional sigue suscitando debate (Gonalves, 2005).

Cuadro 34 Brasil: presin fiscal y divisin federativa 1960-2005 (porcentajes)


Aos
Presin Ingreso directo Ingreso fiscal disponible fiscal Federal Estados Municipios Total Federal Estados Municipios Total 17.41 18.99 26.97 22.43 25.24 38.94 64.0 63.6 76.6 71.7 63.4 68.4 31.3 30.8 20.6 25.6 31.2 26.0 4.7 5.6 2.8 2.7 5.4 5.6 100 100 100 100 100 100 59.5 54.8 69.8 60.1 54.7 57.6 34.1 35.1 21.3 26.6 29.6 25.2 6.4 10.1 8.9 13.3 15.7 17.2 100 100 100 100 100 100

1960 1965 1983 1988 1991 2005

Fuente: Afonso y Meirelles (2006).

[202]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

4.1.4. Los impactos distributivos


Amrica Latina es la regin ms desigual del mundo. El hecho se arraiga en una larga historia. Un reciente estudio (Medina et al., 2008) seala que en 1960 la media del coeficiente de Gini de la regin superaba en ms del doble a la de Europa del Este, que en ese entonces era la regin ms igualitaria. Esta medicin sugiere que en las dos dcadas siguientes la situacin mejor ya que la media disminuy de 53.2 a 49.3. Este nivel de desigualdad es todava ms de 2 puntos superior al de frica subsahariana, y de 16 puntos mayor al de los pases de la OCDE de alto ingreso (datos tomados de Morley, 2001). Sin embargo, el coeficiente de Gini para la regin (ponderado en funcin de las partes nacionales) muestra una mejora en los aos 1970 y un retroceso en la dcada que sigui. De este modo, en 1990 retrocedi a su nivel de 1980 y presentaba ese mismo nivel en 1995. En los diez aos que siguieron, la mejora fue general para el conjunto de la regin, con excepcin de la Repblica Dominicana. Brasil registr la mayor reduccin (de 0,640 a 0, 584). Los pases menos desiguales (Uruguay, Costa Rica, Venezuela) registraron un coeficiente inferior a 0.5%. La comparacin con los pases de la OCDE seala la importancia que tienen para la reduccin de las desigualdades, el impuesto y los ingresos de transferencias.

Grfico 21 Efecto distributivo del impuesto y transferencias Pases de la OCDE y de Amrica Latina
Desigualdad despus de impuestos y transferencias 60 50 40 30 20 10 0
Luxemburgo Mxico Irlanda Grecia Per Dinamarca Finlandia Francia Polonia Pases Bajos Alemania Portugal Blgica Colombia Austria Espaa Suecia Brasil Chile Italia Reino Unido Argentina

Desigualdad antes de impuestos y transferencias

Fuente: Santiso, 2008.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[203]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Estos datos comparativos plantean el problema del carcter regresivo de la fiscalidad latinoamericana, incluyendo en lo que concierne a las contribuciones sociales. El problema distributivo de la poltica fiscal en la regin nunca se ha tomado en cuenta. Como lo recuerda Cetrngolo et al. (2009), las reformas estructurales de los ltimos veinte aos nunca tuvieron como meta reducir las desigualdades por medio del impuesto. Los autores destacan que muchos estudios sobre el efecto distributivo de los diversos tipos de impuestos determinaron su carcter regresivo para Argentina, Chile, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Per y El Salvador. Adems, sealan que si bien el impuesto sobre la renta puede presentar una fuerte progresividad, como es el caso en la Comunidad Andina (CAN), al final su impacto distributivo es mnimo debido a su baja recaudacin: por ejemplo, en Colombia, la tasa marginal superior del impuesto es de 30% pero la tasa efectiva, que concierne al 10% de los ms ricos, es apenas superior al 3%. Ecuador es un caso aparte. En general, su fiscalidad es progresiva gracias al IVA: genera una redistribucin de ingresos de 2 puntos de Gini. Para el conjunto de Amrica Latina, el Gini despus de impuestos se incrementa de 0.564 a 0.574 en tanto para la UE 15 baja de 0.470 a 0.330 despus de impuestos y transferencias (Cetrngolo et al., 2006). Por otro lado, cabe mencionar que el gasto social fue procclico y ms voltil que el gasto agregado. A pesar de su alza, su carcter regresivo muestra los lmites de las polticas de focalizacin. El 20% ms pobre de la poblacin beneficiaria recibe menos de una quinta parte del monto, o sea 15%, en tanto el quintil superior acapara 30.4%. En materia de proteccin social, este ltimo recibe 10 veces ms que el quintil inferior, es decir 51.2% contra 5.6%. Slo los gastos para educacin primaria y asistencia son claramente favorables para los pobres. En promedio, este ltimo gasto slo asciende a 1.5% del PIB (Clements et al., 2007). Se considera que el bajo nivel de efectividad del impuesto sobre la renta es uno de los tres obstculos para la equidad del sistema fiscal, junto con el nivel de imposicin y la composicin de los impuestos. La informalidad no es la nica dimensin de la evasin fiscal. En el extremo opuesto, la capacidad de los Estados para detectar la evasin sofisticada de las compaas extranjeras requiere una modernizacin administrativa que, para la mayora, est fuera de su alcance. Se calcula que la evasin relativa al impuesto sobre la renta se sita entre 45 y 65% lo que equivale a una brecha de imposicin potencial cercana a 4.6% del PIB (Jimnez et al. , 2008). El tema de la evasin no es objeto de un seguimiento sistemtico por parte de la administracin fiscal. Al respecto, es relevante que Mxico sea el nico pas de la regin en donde el Congreso Nacional haya decidido implementar una observacin sistemtica por medio de la realizacin de estudios acadmicos (lvarez Estrada, 2009).

[204]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Recuadro

Evasin fiscal, informalidad: el ejemplo de Ecuador

A pesar de la amplia literatura que existe sobre la informalidad en Amrica Latina, el tema de su implicacin en la fiscalidad se ha estudiado poco. Se menciona como un tema fundamental en el reciente informe equidad y tributacin de la CEPAL que hace una sntesis de una serie de estudios nacionales sobre siete pases, entre los cuales Ecuador. En el marco de una reciente reforma fiscal, este pas implement un rgimen impositivo simplificado que instituye una cuota fija para los ingresos generales. Los salarios e ingresos de actividades econmicas deben ser inferiores a 60 000 USD y la actividad en cuestin debe contar con menos de diez empleados. Dicho rgimen est destinado al 75% de microempresas no declarantes. Se calcula que lo ganado en relacin al rgimen general es de 30 a 50%. La prdida de imposicin aunada a la informalidad de las actividades comerciales de los hogares no declarantes se evala en 30% de la imposicin potencial de los patrones y trabajadores independientes (cuentapropistas). Sin embargo, dados los trminos conclusivos del autor de ese informe nacional, esta mejora de la administracin fiscal puede parecer vana. La idea que ha promovido el Consenso de Washington para dar prioridad a la eficacia institucional de la administracin fiscal no toma en cuenta la corrupcin ni la inseguridad jurdica ni tampoco el incumplimiento de contratos (Barreix et al., 2008).
Fuente: parte 1.6 de los trabajos previos.

4.1.5. Perspectivas de cambios e inercias del sistema fiscal frente


a las nuevas incertidumbres de la economa mundial
Las diferencias entre Argentina, Brasil y Mxico permiten acotar el peso de las herencias histricas desde el punto de vista de su insercin econmica internacional y de las dificultades que generan en las perspectivas de evolucin de las polticas fiscales. Para ello se comparan los promedios de ciertos indicadores en los periodos 1990-2008 y 2003-2008. De esta manera se mide lo que ha sido, en el transcurso de los ltimos aos, el grado de evolucin de la tendencia a largo plazo desde el inicio de las polticas de liberalizacin econmica implementadas en los aos 1980 y 1990. Se observa as que la tasa de crecimiento promedio se duplic en Argentina y en Brasil mientras que en Mxico no se modific.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[205]

[206]
4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Gastos corrientes Seleccionados (3) Gasto pblico social (3) Tasa X/PIB Sector de primavariacin rio/PIB del PIB (3) per cpita Deuda/ Salarios Intereses Subsidios y PIB (3) transferencias corrientes

Gastos de capital

Pas

PIB (1)

Tasa de PIB variacin per cpita del PIB (2)

Educacin Salud Seguridad Vivienda Social

Argentina

Promedio 1990-2008 2.8 7.4 13.8 4.8 84.2 1.8 1.8 10.2 9.7 4.8 62.2 2.3 1.9 9.4 1.3 1.9

278 109.7

4.0

7 599.1

4.4 4.7

4.7 4.6

9.9 9.7

1.5 1.6

Promedio 2003-2008 328 417.2

8.5

8 409.8

Brasil

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011


1.2 2.9 16.9 5.3 30.8 13.7 7.1 10.7 4.9 30.7 13.6 7.0 6.8 7.2 4.3 4.2 4.5 5.0 3.9 4.5 11.1 12.5 1.2 1.6 1.7 1.9 31.9 3.1 21.6 22.4 3.8 25.8 1.6 1.4 2.4 1.5 8.8 10.5 2.0 2.7 3.7 3.9 2.6 2.6 1.7 2.5 1.4 1.9

Promedio 1990-2008 640 382.4

2.6

3 715.6

Promedio 2003-2008

761 457.9

4.1

4 069.6

Mxico

Promedio 1990-2008

597 269.1

3.1

6 124.5

Cuadro 35 Determinantes de la evolucin del gasto pblico Argentina, Brasil, Mxico

Promedio 2003-2008

713 154.0

3.1

6 763.1

(1) Precios constantes (dlares de 2000), (2) dem, (3) % PIB. Fuente: elaborado por el autor a partir de CEPAL estad.

4. Polticas pblicas

La creciente importancia de la insercin internacional en los aos recientes es considerable: Mxico registra un incremento de la participacin de sus exportaciones en el PIB de 9.5 puntos, seguido por Brasil con 6.2 y Argentina con 3.1 . Ms all de la concomitancia que hay, como ya hemos indicado, entre la opcin de una poltica econmica ms o menos favorable a la dinmica del mercado interno y el nivel de incremento de la presin fiscal y del gasto pblico, es necesario destacar la importancia de los cambios institucionales en materia de proteccin social y su incidencia en la fiscalidad. El cuadro 35 muestra que Mxico es el pas que registra el mayor aumento en los gastos por transferencias y subsidios as como en el gasto pblico social. Sin duda hay que considerar que despus de la privatizacin del sistema de proteccin social esto resulta un imperativo poltico inevitable. No obstante, la mayor elasticidad del ndice de Gini en relacin a los ingresos de transferencias, comparado con la que se registra en relacin a los ingresos laborales, se observa en Mxico pero tambin en Brasil, a la inversa de Argentina (Medina et al., 2008). El caso brasileo sugiere que la capacidad de incrementar los ingresos de las transferencias corre de la par con un crecimiento econmico ms distributivo. Para el mismo periodo (1999-2005), el coeficiente de Gini de Argentina disminuye menos que el de Brasil: 0.013 contra 0.072. Mxico registra una reduccin comparable a la de Argentina, o sea 0.014. Estas diferencias no sealan nicamente la importancia de los ingresos de transferencias en la reduccin de las desigualdades. Tambin sugieren que la maximizacin del incremento del empleo y del crecimiento en Argentina durante los aos 2000 es, a ese nivel, una poltica insuficiente. Estas observaciones fortalecen la hiptesis de que el diagnstico comn que se hace sobre la inercia de los sistemas fiscales debe relativizarse. Este ltimo con seguridad es vlido en lo relativo a la estructura de los ingresos pero an a este nivel, lo hemos visto, la inercia no es homognea en el conjunto de la regin. Ya sealamos la importancia de la voluntad poltica de una intervencin del Estado que promueve el crecimiento por estimulacin de la demanda, lo que contribuy a su interaccin positiva con el alza de ingresos y de gasto pblico compatible con la reduccin del peso de la deuda pblica. Dentro de esta perspectiva, el esfuerzo de redistribucin es, sin duda, una variable esencial. Esta ltima da la medida de la importancia que representa la posibilidad de acrecentar el impacto de los impuestos y de los ingresos de transferencias sobre la reduccin de las desigualdades. Desde el punto de vista de este horizonte a largo plazo de la relacin entre crecimiento y distribucin, tambin hay que considerar la incidencia fiscal de las reformas de

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[207]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

proteccin social. El estudio de Cetrngolo y Gmez Sabaini (2006) destaca que las modificaciones de los sistemas de seguridad social de reparto, generalmente, conllevan un incremento del financiamiento fiscal del acceso universal a la salud. Por otra parte, los autores sealan la posibilidad de una evolucin hacia un sistema mixto. As, en Argentina, las dos terceras partes del gasto para pensiones dependen de un financiamiento fiscal, en tanto las cotizaciones obligatorias de salud se destinan al sector privado. En cambio, Brasil ha desarrollado un financiamiento fiscal de la oferta mdica universal sin afectar a otros tipos de retenciones sociales. Adems, hay que agregar que Argentina decidi recientemente restablecer el sistema pblico de pensiones de reparto que haba sido privatizado en los aos 1990. El tema es ampliamente discutido. Hay quienes estiman que la medida tena como meta garantizar el control de la compra de ttulos de la deuda pblica. En cualquier caso, la proteccin social constituye una variable que influye en la necesidad del alza de ingresos. Cierto, el esfuerzo del alza de los gastos sociales se restringi como lo sealan los datos arriba mencionados, pero a la inversa de Mxico, la democratizacin en Argentina y en Brasil incide en un cambio de modelo econmico que corresponde a una voluntad de incrementar la capacidad del Estado en materia de regulacin econmica y social. La gran incgnita es ahora saber si la evolucin de la economa mundial seguir o no favoreciendo esta transicin. Se sabe que las tasas de inversin se han recuperado muy poco y se mantienen muy por debajo de los pases asiticos de fuerte crecimiento. Sin duda, la perspectiva de que China mantenga a un nivel elevado su demanda de materias primas se puede confirmar ahora por la voluntad que muestra de reorientar su crecimiento hacia la demanda interna. Sin embargo, la perspectiva de una menor demanda de los pases avanzados, Estados Unidos y Unin Europea, presagia un deterioro del saldo corriente y, con ello, un probable apretn de la presin externa en Argentina y Brasil. Desde ahora, Brasil ya se est enfrentando a la necesidad de frenar su crecimiento para limitar el dficit de la cuenta corriente y el alza de la inflacin observada en 2010. Desde ese punto de vista, el alza de las tasas de inters, se ha dicho, es problemtica. Adems, incrementa el costo de la deuda pblica. Hay que ver que el cociente con el PIB de la deuda pblica y de los gastos de intereses que implica, en lo esencial, no se ha modificado en promedio durante los dos periodos considerados. La perspectiva del aumento de las tasas (parte de la deuda est indexada sobre la tasa de inters corriente) incita a una reduccin de los gastos y, en especial, a postergar inversiones pblicas. Por lo tanto, no slo se cuestiona el aumento del crecimiento a corto plazo sino tambin el crecimiento potencial. Queda por ver si los imperativos

[208]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

polticos no van a inducir una modificacin de estas polticas. El alza de las tasas de inters agrava la apreciacin cambiaria al reducir el efecto tributario sobre los movimientos de capitales especulativos. La prdida de competitividad no se compensa ms que, eventualmente, en el sector de las materias primas cuya cotizacin est en auge pero amenaza al sector industrial. El recargo del servicio de la deuda pblica indexada a la tasa de inters agrava la restriccin presupuestaria. En esas condiciones, limitar la apreciacin cambiaria gracias a tasas de inters mucho ms bajas resulta una alternativa, en particular porque el crecimiento econmico podra mejorar y, por lo mismo, inducir un aumento de los ingresos pblicos y del empleo. En cambio, el caso mexicano es emblemtico de la inercia del sistema fiscal y del papel que podra desempear en el desarrollo. La descomposicin de su sistema corporativista bajo el impacto de la liberalizacin y de su desviacin parcial en economa de la droga, algo que ya se sealaba hace diez aos (Marques Pereira et al., 2004), parece ser el principal factor explicativo. Este anlisis de los determinantes de la evolucin de los sistemas fiscales puso en evidencia su importancia estratgica en el desarrollo de Amrica Latina. Muestra, en particular, que las enseanzas del pasado se han tomado en cuenta, lo que permite relativizar ese diagnstico comn y bastante ambivalente sobre la dificultad de rebasar esas inercias responsables de que el cambio de la estructura de ingresos haya sido insuficiente ante las necesidades de suministro de bienes pblicos. A partir del momento en que la crisis mundial de 2008 parece incidir en restructuraciones fundamentales de los patrones de desarrollo, se puede suponer que Argentina y Brasil, a pesar de una restriccin presupuestaria probablemente ms significativa, van a proseguir con las que ya delinearon. La conciencia sobre la importancia que tiene la poltica fiscal no puede sino fortalecerse.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[209]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Bibliografa
AGOSIN, M., A. BARREIX y R. MACHADO (2005), Recaudar para Crecer: Bases para la Reforma Tributaria en Centroamrica, BID, Washington DC. AFONSO, J. y B. MEIRELLES (2006), Carga Tributria Global no Brasil, 2000/2005: clculos Revisitados, Caderno de Pesquisa, n o 61, Ncleo de Estudos em Polticas Pblicas/ Universidad Estadual de Campinas (nepp/unicamp), Campinas. LVAREZ ESTRADA, D. (2009), Tributacin directa en Amrica Latina, equidad y desafos. Estudio del caso de Mxico , Serie Macroeconoma del desarrollo, no 91 CEPAL, Santiago de Chile. BARREIX, A. y J. ROCA (2008), Necesita Ecuador un Tribunal Fiscal en el mbito administrativo? , Revista Fiscalidad, n o 2. Instituto de Estudios Fiscales del Ecuador, Quito. BRUNO, M. y J. MARQUES PEREIRA (2010 a ), Institucionalidade e Poltica Econmica no Brasil: uma Anlise das Contradies do Atual Regime de Crescimento Ps-Liberalizao, Textos para Discusso, no 26, CEPAL/IPEA, Santiago de Chile. BRUNO, M. y J. MARQUES PEREIRA (2010b), Le consensus de politique conomique au Brsil, limites et puissance de lorthodoxie montaire, Mimo, Pars. CEPAL (2009 a ), Balance Preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile. CEPAL (2009b), Estudio econmico de Amrica Latina y del Caribe , Santiago de Chile. CETRNGOLO, O. y J. C. GMEZ SABAINI (2006), Tributacin en Amrica Latina. En Busca de una Nueva Agenda de Reformas, Libros de la CEPAL, n o 93, Santiago de Chile. CETRNGOLO, O., J. P. JIMENEZ. y R. DEL CASTILLO (2009), Rigideces y Espacio Fiscal en Amrica Latina: un Estudio de Experiencias Comparadas, Serie Macro-economa del Desarrollo, n o 97, CEPAL, Santiago de Chile. CLEMENTS, B., C. FAIRCLOTH y M. VERHOEVEN, (2007), Gasto Pblico en Amrica Latina: Tendencias y Aspectos Clave de Poltica , Revista CEPAL, no 93, Santiago de Chile. FILC, G. y C. SCARTASCINI (2006), Budgetary Institutions in LORA, E. (2006), The State of the Reforms in Latin America, BID and Standford University Press, Washington DC.

[ 210 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

GONALVES, L. V. (2005), La Ley de Responsabilidad Fiscal en Brasil: Antecedentes, Estructura, Objetivos, y Resultados, Asesoria Econmica, Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestin, mayo de 2005, disponible en la pgina electrnica: http:// www2.mecon.gov.ar/ foro_presupuesto/trabajos/2005/3La%20ley%20de%20 Resp.pdf JIMENEZ, J. P., J. C. GOMEZ SABAINI y A. PODEST (2008), Evasin y Equidad, CEPAL/ GTZ, Santiago de Chile. KACEF, O. y R. LOPEZ-MONTI (2010), Amrica Latina, Desafos de Poltica Macroeconmica, Revista CEPAL, no 100, Santiago de Chile. LORA, E. y M. CRDENAS (2007), La reforma de las instituciones fiscales en Amrica Latina in CEPAL/CICOB, Visiones del Desarrollo en Amrica Latina, Santiago de Chile. MARQUES PEREIRA, J. (2007), Monnaie, coordination et risque systmique dans la crise argentine de 2001/2002 et son issue, conomie et Institutions, n o 10, Pars. MARQUES PEREIRA, J. y B. LAUTIER (2004), Mexique et Brsil, deux trajectoires dans la mondialisation, Karthala, Pars. MARQUES PEREIRA, J. y B. THERET (2001), Rgimes politiques, mdiations sociales de la rgulation et dynamiques macroconomiques. Quelques enseignements pour la thorie du dveloppement dune comparaison des caractres nationaux distinctifs du Brsil et du Mexique lpoque des rgimes dindustrialisation par substitution des importations, Lanne de la rgulation , n o 5, Presses de Sciences Po., Pars. MARTNER, R. (2007), La Poltica Fiscal en Tiempos de Bonanza, CEPAL/Ilpes, Serie Gestin Pblica, no 66, Santiago de Chile. MEDINA, H. F. y M. GALVN (2008), Descomposicin del Coeficiente de Gini por Fuentes de Ingreso: Evidencia Emprica para Amrica Latina, CEPAL, Serie Estudios Estadsticos y Prospectivos, no 63, Santiago de Chile. MORLEY, S. (2001), The Income Distribution Problem in Latin America and the Caribbean, ECLAC, Naciones Unidas, Santiago de Chile. SANTISO, J. (2008), Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2009, Polticas Fiscales y Desarrollo en Latinoamrica, Conferencia en la Casa de Amrica, PWP, Madrid. TANZI, V. (2001), Globalization, Technological Developments and the Work of Fiscal Termites, Brooklyn Journal of Political Economy, vol. 49, n o 1, Brooklyn.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 211 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

4.2. Las polticas sociales


4.2.1. Los sistemas de proteccin social
Bndicte BADUEL

Resumen
Este captulo presenta las grandes caractersticas de los sistemas de proteccin social as como algunas particularidades nacionales bajo tres modalidades que son el ahorro para el retiro, el seguro de salud y la proteccin laboral. La proteccin social ha estado presente en Amrica Latina desde principios del siglo XX ya que en diversos pases se crearon sistemas institucionalizados a partir de los aos 1920-1930. Sin embargo, estos regmenes no quedaron a salvo de los problemas que la regin ha enfrentado en los ltimos 50 aos. Frente a las crecientes dificultades de los sistemas en trminos de sostenibilidad financiera (costo relacionado con los parmetros actuariales, por ejemplo) as como de eficiencia econmica (costo de la gestin administrativa) y social (baja cobertura, etc.), en los aos 1980 y 1990 se aplicaron importantes modificaciones a estos sistemas. Las reformas que se generaron dentro de un marco intelectual favorable al retroceso de la participacin pblica, tuvieron como meta, en todas partes, la desregulacin, la descentralizacin y la privatizacin de los sistemas, lo cual se produjo en paralelo a una flexibilizacin de los mercados laborales. A nivel de los sistemas de pensin, esto se tradujo por la introduccin de pilares de capitalizacin individual administrados por fondos de pensin privados. En el mbito de la salud, la gestin del seguro de salud y de la atencin mdica se abri al sector privado. Veinte aos despus de las reformas, los beneficios asociados a los cambios de regmenes se han cumplido parcialmente y las principales fragilidades estructurales de los sistemas persisten (en especial un sesgo a favor de los regmenes contributivos an cuando los mercados laborales se caracterizan por una tasa de informalidad elevada). Mientras Amrica Latina registraba a partir de 2003 un ciclo de fuerte crecimiento combinado con mejoras en sus fundamentales macroeconmicos y financieros, todo ello dentro de un contexto internacional especialmente favorable, las reformas por su lado se readaptaron y hoy se observa, en todas partes, una reintervencin del Estado por medio de la consolidacin de pilares de solidaridad en el seno de sistemas menos fragmentados.

[ 212 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

No obstante, an quedan muchos retos para lograr los objetivos planteados en trminos de equidad y eficacia. Dentro de este marco, las acciones que deben considerarse como prioritarias son la inclusin de los diferentes regmenes dentro de sistemas integrados que favorezcan la solidaridad inter-pilares as como la implementacin de acciones adecuadas y centradas en los grupos de poblaciones sub-representados en los sistemas actuales (mujeres, jvenes, trabajadores independientes, rurales). Ahora que la intervencin del Estado podra incrementarse debido al fortalecimiento de las prestaciones no contributivas, asegurar recursos financieros a largo plazo que no dependen del ciclo econmico (dado que la proteccin social es ms bien contracclica) es un desafo mayor, tanto como lo es la lucha contra la evasin sobre las contribuciones sociales. Este ltimo punto tambin pasa por una mejora en la calidad de las prestaciones, actualmente criticada por la opinin pblica, lo que desfavorece la adhesin efectiva a los sistemas. Desde ese punto de vista, el papel del sector pblico como prestador de servicios, regulador y garante de la oferta privada no debe subestimarse.

Introduccin
La proteccin social tiene una historia consecuente en Amrica Latina: Desde los aos 1920-1930 se crearon dispositivos institucionalizados, o sea bastante antes que en otros pases hoy tambin considerados como emergentes. Esos sistemas, administrados por el sector pblico, se concibieron con una dimensin especialmente generosa si se les compara con los estndares internacionales. Desgraciadamente, muy pronto enfrentaron cierto nmero de disfunciones. En particular, no se adaptaron a las evoluciones demogrficas de los pases y en los aos 1970 mostraron sus lmites. Desde el punto de vista de su financiamiento, se vieron afectados por el comportamiento procclico de las finanzas pblicas durante ese periodo as como por la debacle econmica y financiera de la regin en los aos 1980. Las reformas implementadas en los aos 1990 a raz de los programas de reestructuracin de la deuda en los aos 1980 se centraron, en todas partes, en desregular las economas, favoreciendo la apertura hacia el exterior (liberalizacin comercial y financiera) y la privatizacin de numerosas actividades hasta entonces administradas por el sector pblico. De modo que en ese ambiente favorable al repliegue del Estado, se realizaron importantes modificaciones a los sistemas de proteccin social, orientadas en la mayora de los casos hacia la privatizacin. Chile fue un pas pionero en este sector al introducir una amplia reforma de sus sistemas de pensin y de salud a partir de 1981. Ms tarde, durante la dcada de 1990, casi todos los otros pases de la regin implementaron, a su vez, reformas similares (an

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 213 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

cuando la experiencia chilena es hasta ahora la ms radical y ms completa). Colombia y Per reformaron sus sistemas de seguridad social en 1993; sin embargo sus sistemas pblicos no desaparecieron sino que entraron a competir con nuevos regmenes privados. Argentina y Uruguay reformaron sus sistemas en base a un modelo similar pero con criterios de afectacin preestablecidos entre rgimen pblico y rgimen privado en 1994 y 1995. En 1995, la reforma mexicana del sistema de seguridad social se bas en el modelo chileno pero varios sectores de actividad quedaron fuera de la reforma y mantuvieron regmenes especiales. Finalmente, en 1997, Bolivia tambin implement importantes reformas e introdujo al sector privado en el sistema de seguridad social. No obstante estas reformas de gran magnitud, cierto nmero de insuficiencias que se haban identificado en los primeros sistemas perduraron despus de las modificaciones. Adems, la estructura misma de las instituciones de seguridad social, basada en gran parte en el pilar contributivo, mostr serios lmites en trminos de bienestar social. En ese contexto, los sistemas de proteccin social, en particular en su componente salud y pensin, observaron durante la ltima dcada las primicias de una reintervencin del Estado a travs de la creacin de regmenes solidarios no contributivos que intervienen como complemento del pilar principal basado en contribuciones privadas. Las modalidades del pilar contributivo tambin cambiaron con el tiempo para adaptarse a las nuevas condiciones econmicas y demogrficas.

Los sistemas de pensin Modalidades de las reformas de los sistemas de pensin en la regin
Antes de las reformas estructurales de los aos 1990, los sistemas de pensin latinoamericanos eran regmenes de reparto con prestaciones definidas y administrados por el sector pblico. Sin embargo, estos ltimos enfrentaron rpidamente problemas estructurales y de gestin en los aos 1970 y 1980. Ante el envejecimiento de la poblacin (que acrecent de manera considerable el costo de las pensiones), las disfunciones de la gestin administrativa de los regmenes [ 43 ] y el comportamiento procclico de los sistemas contributivos en el marco de un ciclo econmico fuertemente voltil y marcado por crisis econmicas graves, resultaba necesario implementar reformas de gran magnitud. Estas reformas se centraron, en la mayora de los casos, en desregular los sistemas y en privatizarlos total o parcialmente por medio de la creacin de un pilar ahorro para el retiro por capitalizacin individual con contribuciones definidas y prestaciones variables. Adems de garantizar la sostenibilidad
[43] Estas disfunciones eran tales que, en muchos casos, las cotizaciones eran elevadas en tanto que las prestaciones eran relativamente mediocres.

[ 214 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

econmica, financiera y actuaria de los regmenes, las reformas tambin tenan como meta racionalizar sistemas hasta entonces bastante fragmentados y segmentados entre diferentes categoras de trabajadores. La reforma chilena de 1981 fue la ms radical y la ms completa en la medida en que la gestin integral del ahorro para el retiro del rgimen principal se traslad al sector privado. Las reformas que despus se llevaron a cabo en los dems pases de la regin fueron ms o menos semejantes. Sin embargo, con el objetivo especfico de aliviar la deuda previsional asociada a los costos del cambio de rgimen, algunos pases mantuvieron un rgimen pblico en paralelo a la introduccin de un pilar privado de capitalizacin individual en el rgimen contributivo. En efecto, el costo relacionado con la prdida de contribuyentes del sistema pblico, cuando este ltimo tena que seguir pagando las pensiones de los trabajadores ya jubilados o trasladando el reconocimiento de las cotizaciones ya acumuladas al sector privado, supuso un importe fiscal sumamente elevado que muchos pases buscaron limitar. La magnitud de la privatizacin fue por tanto desigual en la regin. Al trmino de las reformas, se distingue a tres tipos de organizacin de los sistemas de pensiones (vase cuadro 36):
G

el modelo sustitutivo que prescindi del sistema pblico de reparto y lo sustituy ntegramente por un rgimen privado por capitalizacin; adems de Chile, fue el caso de Bolivia [ 44 ] y de Mxico; los sistemas mixtos en los que se procedi conjuntamente a la reforma del sistema pblico y a la creacin de un sistema privado que entraron en competencia entre s; fue la opcin que adoptaron Colombia y Per. Existen empero variantes de este modelo: en Argentina, por ejemplo, haba libertad para elegir entre los sistemas pero la decisin era irrevocable (antes de la nacionalizacin de los fondos de pensin que realiz en septiembre de 2008 el gobierno de Cristina Kirchner), en tanto en Ecuador y en Uruguay la afectacin a uno u otro de los regmenes se hace en funcin del nivel de salario;
por ltimo, otros pases como Brasil o Venezuela mantuvieron sistemas pblicos de reparto pero introdujeron reformas paramtricas con el objetivo de mejorar el perfil de sostenibilidad financiera y actuarial de los regmenes. No obstante, Brasil dispone de fondos de pensin en el marco de un rgimen de cotizaciones voluntarias. Este sistema de pensin complementaria cubre poco ms de 6.5 millones de personas y en la actualidad se sita como el octavo ms grande del mundo.

[44] No obstante, en el caso de Bolivia, est en curso un proceso de nacionalizacin de las dos administradoras que operan en el mercado de fondos de pensin.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 215 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Cuadro 36 Sistemas de pensin en los pases latinoamericanos


Tipo Argentina Pblico Detalles Antes del 10/2008: opcin inicial entre el sistema pblico de reparto y el sistema privado por capitalizacin individual. Los fondos fueron nacionalizados en octubre 2008 sellando as el regreso a un sistema pblico de reparto. Sistema privado contributivo obligatorio. Nacionalizacin de los fondos de pensin privados e introduccin de un pilar pblico de solidaridad. Sistema pblico segmentado entre los trabajadores del sector privado y las diferentes categoras de funcionarios. Existencia de un sistema privado complementario. Sistema privado obligatorio de contribuciones definidas. Implementacin de un pilar de solidaridad por el gobierno en 2008. Dos opciones: rgimen pblico de prestaciones definidas y sistema privado. Sistema pblico de reparto o privado por capitalizacin segn el nivel de ingreso (obligatorio y voluntario). Sistema privado por capitalizacin. Competencia entre el sistema pblico de reparto y el sistema privado por capitalizacin. Sistema pblico de reparto o privado por capitalizacin segn el nivel de ingreso. Ley orgnica del sistema de seguridad social aprobada en 2002 para la implementacin de un sistema mixto pero no entrado en vigor desde entonces. El sistema pblico sigue funcionando.

Bolivia

Privado

Brasil

Pblico

Chile Colombia Ecuador Mxico Per Uruguay Venezuela

Privado Mixto Mixto Privado Mixto Mixto Pblico

Fuentes: Federacin Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones (FIAP), Superintendencia de Bancos y Seguros del Ecuador, Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), Assoiao Brasileira das Entidades de Previdncia Complementar (ABRAPP).

Los partidarios de las reformas adoptadas a partir de los aos 1990 haban destacado numerosas ventajas vinculadas a la creacin de regmenes de pensin por capitalizacin para oponerlos a los sistemas de reparto que mostraban muchas insuficiencias. En efecto, adems de los problemas en trminos de cobertura poblacional, las evoluciones demogrficas en relacin a las opciones paramtricas planteaban interrogantes sobre la solvencia de los sistemas. Lo que es ms, la fuerte volatilidad econmica asociada al estado de las finanzas pblicas suscit dudas en cuanto a la capacidad del Estado para llevar a cabo de manera conveniente su misin de garante y de prestador de la proteccin social. Dentro de ese contexto, se consider que la introduccin de sistemas por capitalizacin privatizados aportara numerosas ventajas tanto en trminos financieros como de eficacia:

[ 216 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

la posibilidad que tendran los trabajadores de elegir libremente entre administraciones privadas que estn en competencia reducira los costos administrativos, mejorara la gestin de los fondos y por tanto la calidad de las prestaciones; los trabajadores seran cada vez ms propensos a afiliarse y a cotizar en los regmenes privados pues se sentiran ms directamente comprometidos con prestaciones generadas por sus propias contribuciones y sin un lag generacional como suceda con los regmenes de reparto; eso debera permitir una mayor cobertura de los sistemas; por ltimo, la introduccin de estos sistemas provocara externalidades positivas a nivel macroeconmico, en particular con una disminucin a trmino del pasivo del sector pblico y un impacto favorable sobre el desarrollo de los mercados de capitales locales.

Balance de los sistemas reformados


Hasta ahora, el balance muestra que no se han logrado buena parte de los beneficios previstos para los diferentes sectores. Desde luego, los rendimientos de los nuevos sistemas son en muchos casos razonables: segn los datos de la FIAP y de la Asociacin Internacional de Organismos de Supervisin de Fondos de Pensin (AIOS) la rentabilidad real anual media de los fondos de pensin desde que se implementaron los regmenes por capitalizacin individual es de alrededor del 7% en Bolivia, del 9% en Chile y en Uruguay, 11% en Colombia, 5% en Mxico y 10% en Per. Una evolucin ms favorable que la lograda por los salarios reales para el mismo periodo. Adems, la experiencia chilena muestra que, bajo ciertas condiciones, los regmenes por capitalizacin permiten ampliar y profundizar el mercado de capitales domstico, favoreciendo as a otros sectores de la economa. No obstante, las principales limitantes de los antiguos sistemas no se han resuelto todava (o slo parcialmente):
G

el impacto esperado en materia de competencia no ha sido concluyente, principalmente por una rigidez de la demanda (baja reactividad de los consumidores ante los precios, falta de informacin y de conocimientos de los sistemas, falta de educacin financiera) y de disfunciones en la supervisin que han conducido a comportamientos oligopolsticos de las Administradoras de Fondos de Pensin (AFP); los costos administrativos se han mantenido elevados (vase cuadro 37): el papel pernicioso de los vendedores (que reciben importantes comisiones por los traslados de los afiliados de una AFP a otra) y los gastos adicionales (de marketing , por ejemplo) de las AFP impidieron una fuerte baja de los gastos relacionados con la gestin del ahorro para el retiro.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 217 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Cuadro 37 Estructura de las cotizaciones para los fondos de pensin (2008)


Contribucin De lo cual (en % del salario corresponde imponible) para el fondo Bolivia Colombia (1) Chile Mxico (2) Per Uruguay 12.21% 16.00% 12.68% 6.50% 12.75% 15.00% 10.00% 11.50% 10.00% 6.50% 10.00% 11.999% De lo cual corresponde para la prima de seguro 1.71% 1.42% 1.24% 0.88% 1.009% De lo cual corresponde para la Comisin AFP 0.50% 1.58% 1.44% 1.87% 1.993% 14.7% 13.3% Peso de la comisin en la contribucin total 4.1 % 9.9% 11.4%

(1) Colombia: La tasa de cotizacin incluye una participacin de 1.5% para el Fondo de Garanta de Pensin Mnima; (2) Mxico: La cotizacin no incluye el seguro por invalidez regido por el IMSS (Instituto Mexicano del Seguro Social). Fuente: FIAP .
G

las tasas de cobertura (vase grfico 22) aumentaron poco y se mantienen bajas a causa de la escaza inclusin en el sistema de los trabajadores independientes e informales, as como de una falta de confianza de la opinin pblica en relacin a los sistemas. La cobertura es inferior al 50% de la masa salarial en la mayora de los casos y en la ltima dcada no hubo incremento significativo a pesar de la mejora en el mercado laboral. Algunas categoras, que no tienen obligacin legal de contribuir al ahorro para el retiro, en realidad no vieron el inters de hacerlo (por ejemplo, los trabajadores independientes). A la inversa, otras categoras estn sub-representadas en los regmenes actuales debido a la desigualdad en las condiciones de acceso y por lo tanto al llegar a la vejez son ms vulnerables al riesgo de pobreza. Tambin se observan perfiles de afiliacin muy heterogneos segn el nivel de ingreso (la cobertura es ms baja para los primeros deciles), segn el sector de actividad (los rurales, los informales y los trabajadores independientes estn sub-representados) y segn el gnero (las mujeres estn en general menos cubiertas que los hombres). Adems, la falta de adaptacin de los sistemas a las condiciones del mercado laboral y las disfunciones relativas a la gestin de la evasin fiscal tambin explican las numerosas insuficiencias que perduran en el pago de cotizaciones de los afiliados. As, en la mayora de los pases, la parte de los afiliados que cotizan efectivamente no llega al 60% (vase grfico 23) y los perfiles de densidad de contribucin son muy heterogneos entre las diferentes categoras socioprofesionales. Incluso en Chile, que a nivel regional cuenta con la mayor cobertura, la tasa se ha estancado relativamente

[ 218 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

desde mediados de los aos 1970 en tanto que el nivel de vida de la poblacin se increment fuertemente en el mismo periodo;

Grfico 22 Afiliados a los fondos de pensin (1990-2008)


Bolivia
140

Colombia

Chile

Mxico

Per

Uruguay

120

Afiliados a los fondos de pensin (en porcentaje de la poblacin activa)

100

80

60

40

20

0 90 93 96 99 02 05 08

Fuente: FIAP y OIT.

Grfico 23 Contribuyentes efectivos a las AFP en porcentaje de los afiliados (1990-2008)


Colombia
80

Chile

Mxico

Per

Uruguay

Parte de los afiliados a las AFP que contribuyen efectivamente%

60

40

20 90 93 96 99 02 05 08

Fuente: FIAP.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 219 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

las cotizaciones se mantienen elevadas en relacin a pensiones relativamente mediocres. La tasa de reemplazo sobre el periodo 2003-2010 alcanza alrededor de 65% en Mxico y en Per, y menos de 50% en Argentina (antes de la nacionalizacin) y en Chile, lo que incita todava menos a los trabajadores a contribuir. Esto se verifica an ms en el caso de quienes no tienen una obligacin legal de contribuir (trabajadores independientes) o para quienes las condiciones actuales son particularmente desfavorables (ingresos bajos o perfiles de contribucin cortos en algunos casos); para los pases que han mantenido un sistema pblico en paralelo al sistema privado, la idea que la competencia entre los dos sistemas tuviera externalidades positivas sobre la eficacia de la gestin administrativa pblica no se ha verificado y los sistemas se han mantenido fragmentados. En Colombia, aunque el rgimen pblico cubre alrededor del 20% de la poblacin activa, la deuda previsional vinculada al sector pblico se estima en cerca del 200% del PIB. Adems de los compromisos hacia los cotizantes del rgimen principal, la existencia de regmenes especiales para los funcionarios as como los costos asociados a la transicin parcial hacia el rgimen por capitalizacin individual influyen en la solvencia fiscal del sistema. En Per, el pilar pblico del rgimen contributivo principal no es todava financieramente autosuficiente. En 2005, las transferencias del Estado representaban cerca del 75% de los gastos totales del rgimen. Los costos de transicin tambin se mantienen elevados y las tasas de remplazo en el sector pblico son menores que las del rgimen privado.

Recuadro

El sistema de pensin brasileo

Despus de haber desarrollado, en los aos 1920-1930, sistemas de pensin adecuados para diferentes sectores de su actividad econmica con estructuras de financiamiento y prestaciones particulares, Brasil unific su sistema de pensin en 1960 con la Lei Orgnica da Previdncia Social . Fortaleci la integracin del sistema en 1977 con la creacin del Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social que se hizo cargo de la gestin administrativa as como de aplicar la poltica en materia de proteccin social y es administrado por el ministerio del mismo nombre. Actualmente, el sistema de pensin (en su modalidad contributiva) se organiza en torno a tres regmenes:
G G G

el rgimen general administrado por el Instituto Nacional do Seguro Social (INSS); regmenes especiales para los servicios pblicos y los ministerios;

un rgimen complementario administrado por el sector privado y abierto a los cotizantes de estos otros dos regmenes. Estos regmenes son independientes desde el punto de vista de su legislacin y de su financiamiento.

[220]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

De las grandes economas de la regin, Brasil es junto con Venezuela el nico pas en haber mantenido un rgimen contributivo principal Pay As You Go (PAYG) y pblico gracias a que introdujo reformas paramtricas. En efecto, desde el punto de vista financiero se consider que adoptar un rgimen por capitalizacin era poco sostenible debido a sus muy importantes costos de transicin. Por lo tanto, en 1999 y 2003 se lanzaron dos grandes olas de reformas paramtricas buscando principalmente incrementar la equidad de los diferentes regmenes (con el objetivo de que convergieran obligaciones y prestaciones a ms largo plazo) y mejorar la sostenibilidad financiera de los mismos (principalmente por medio de una modificacin del modo de clculo de los beneficios). En particular, el salario de referencia para el clculo de la pensin se modific y pas de un equivalente de la remuneracin de los ltimos 36 meses al valor promedio del 80% de los mejores salarios del periodo total de contribucin. Asimismo, para tener derecho a una pensin por tiempo de cotizacin se introdujo un fator previdenciario; ste ajusta la prestacin en funcin de la edad, de la esperanza de vida y del tiempo de cotizacin del beneficiario con el objetivo de desalentar toda jubilacin precoz de aquellas personas que tengan derecho gracias a la duracin de su cotizacin [ 45 ]. Por ltimo, en 2003, el lmite mximo de la pensin se aument. A pesar de las diferencias estructurales de los sistemas de pensin brasileos y de otras economas de Amrica Latina, algunas de las fragilidades de los regmenes descritas anteriormente se aplican tambin al caso de Brasil. Segn las cifras de 2007, alrededor de 30% de la poblacin activa se encuentra al margen del pilar contributivo del sistema de pensin y slo la mitad de los trabajadores activos cotizan efectivamente. Segn el Ministerio de Seguridad Social, de los 29 millones de brasileos que no estn dentro del sistema, cerca del 55% podran estarlo si contaran con mayores incentivos para afiliarse. Dentro de este contexto, varias medidas estn en proyecto para tratar de aumentar la tasa de cotizacin, por ejemplo una reduccin de la tasa de cotizaciones para trabajadores independientes o la promocin de incentivos particulares a favor de las categoras sub-representadas (empleados domsticos, trabajadores rurales, mujeres, etc.). Despus de una fuerte baja en los aos 1990, la cobertura del sistema parece haber recobrado una tendencia al alza durante el ciclo de fuerte crecimiento que la economa brasilea registr a partir de 2003. Adems, gracias a la implementacin de prestaciones no contributivas, la cobertura para las personas mayores es superior a la del periodo de actividad lo que ha contribuido a limitar el riesgo de pobreza de los seniors. La participacin creciente de esos gastos en el costo del sistema podra empero poner en riesgo su viabilidad financiera si no se acompaa de un alza de la cobertura del pilar contributivo.

[45] No obstante, numerosos sectores de la poblacin se opusieron al fator previdenciario; el parlamento vot su abrogacin en mayo 2010. Sin embargo, el presidente Lula estaba en contra de esta decisin y vet su aplicacin en junio. En cambio, se aprob un alza de 7.7% de las prestaciones.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 221 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

En paralelo y a pesar de las reformas paramtricas que tambin se introdujeron en el rgimen especial del servicio pblico y del ejrcito (que cubre alrededor de 9 millones de personas), ste es todava muy generoso y sigue requiriendo un financiamiento neto. De modo que en trminos agregados las pensiones son, junto con la educacin, uno de los primeros rubros de gasto del Estado brasileo an ms importante que el gasto en salud. Por otro lado, la evasin de cotizaciones y los diferentes tipos de fraudes contra el sistema han llevado a Brasil a promulgar en los aos 2000 la Lei de crimes contra Previdncia social , que fortalece la autoridad del Ministerio de la Seguridad Social contra los delitos. Adems desde 2007, la recaudacin de las contribuciones para el retiro se incorpor a la del sistema fiscal general de manera a aumentar su eficacia. Por ltimo, persisten algunas disfunciones en la articulacin entre el rgimen obligatorio y el rgimen complementario as como en la regulacin y supervisin de este ltimo. Si el rgimen complementario permite acrecentar los ingresos en el retiro y por lo tanto la tasa de reemplazo total para sus contribuyentes, tambin pone en evidencia las fuertes desigualdades socioeconmicas que existen dentro de la poblacin activa brasilea y tiende a reproducirlas en la vejez. De esta forma, si el monto de una pensin de jubilacin del rgimen general fue en promedio de 644 BRL (alrededor de 350 USD) en 2007, la que otorg el rgimen complementario (que slo cubre a 6.5 millones de personas) fue de 3 400 BRL (1 840 USD).

Dentro de este contexto de fallas persistentes en el funcionamiento de los sistemas de pensin de la regin, en los aos 2000 se llevaron a cabo mltiples adaptaciones. stas buscaron mejorar el pilar contributivo administrado por los fondos de pensin as como fortalecer un sistema global unificado de pensin que incluyera un pilar no contributivo de modo a ampliar la cobertura, favorecer una mayor equidad de los regmenes y acrecentar su eficacia.

Adaptaciones recientes en los sistemas de pensin latinoamericanos


A nivel del pilar contributivo, las autoridades de regulacin de las AFP desempearon un papel central en la dinmica de mejoramiento de los sistemas. Para incitar a los trabajadores a afiliarse y a cotizar, se llevaron a cabo campaas de sensibilizacin y de educacin financiera. En efecto, la educacin previsional resulta una variable clave para incrementar la valorizacin y la implicacin de los trabajadores en los regmenes de pensin contributivos por capitalizacin individual. Se ha observado una relacin positiva entre el conocimiento de los sistemas de pensin y su participacin en los mismos (Martnez et al., 2009). De igual forma, se observa que el desconocimiento sobre el funcionamiento del rgimen de pensin impide a los afiliados tomar decisiones activas como escoger su AFP, decidir entre cotizar para una pensin

[222]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

complementaria o jubilarse de manera anticipada, determinar su plan de pensin (anualidades o retiros programados), optar por una compaa de seguros de vida en caso de pensin por anualidades, etc. Dentro de ese marco, la reciente reforma implementada en Chile, en 2008, incluy la creacin de un Fondo de Educacin previsional que financia programas de capacitacin sobre el sistema de pensin. Tambin se aplicaron medidas para incrementar la competencia en el mercado de las AFP y para reducir las comisiones que cobran los fondos de pensin. En Chile, por ejemplo, despus de una discusin en el seno del gobierno sobre la posibilidad de crear una AFP pblica, se organiz una licitacin y en febrero de 2010 se introdujo una nueva administradora de fondos de pensin Modelo. Por otra parte, el gobierno simplific la comisin cobrada por las AFP (supresin de la comisin fija). La Superintendencia de Pensiones llevar a cabo una licitacin cada dos aos y a la AFP que proponga los gastos de gestin ms bajos se le atribuirn automticamente, por los siguientes 24 meses, los nuevos contribuyentes del sistema. Adems, para optimizar el resultado de las AFP en trminos de rendimiento/riesgo y tomando en cuenta la conjuncin entre la progresiva madurez de los sistemas reformados y el desarrollo de los mercados financieros domsticos, se dio flexibilidad a los regmenes de inversin de los fondos de pensin de manera que estos ltimos puedan sacar un mayor provecho de las oportunidades de mercado. Las posibilidades de inversin en renta variable y en activos extranjeros se incrementaron progresivamente mitigando as la participacin de los fondos de pensin en los bonos pblicos locales (que en parte financia la deuda previsional relacionada con el cambio de rgimen). Sin embargo, esta ltima se mantiene elevada para algunos pases (48% en Colombia, 65% en Mxico y 82% en Uruguay en 2008). Una de las mayores innovaciones de la dcada 2000 fue la implementacin de los fondos mltiples dentro de los sistemas de fondos de pensin. Estos fondos que se iniciaron en Chile en 2002, se aplicaron en Per y en Mxico en 2003 y 2005, tambin se prev lanzarlos en Colombia en 2011. Estos fondos mltiples (o multifondos) permiten que las administradoras de fondos manejen varios fondos con reglas de inversin diferentes y un acceso condicionado por ciertas caractersticas del contribuyente (edad y grado de aversin al riesgo). Lo cual permite a los fondos ms riesgosos exponerse a activos con mayor volatilidad de corto plazo pero con un rendimiento de largo plazo ms importante que se adapta a la perspectiva de larga duracin del ahorro para el retiro de los cotizantes ms jvenes (vase cuadro 38). En la medida en que por ahora las tasas de reemplazo son decepcionantes y la esperanza de vida se incrementa, resulta crucial favorecer el aumento de la rentabilidad de los recursos administrados por las AFP de modo a elevar el monto de las prestaciones otorgadas dentro de un contexto en el que las cotizaciones estn predefinidas.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[223]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Cuadro 38 Caractersticas de los multifondos


Tipos de fondos Parte de inversin en renta variable
de 40% a 80% de 25% a 60%

Seleccin del fondo

Asignacin por defecto

Otras caractersticas

A (+ riesgoso) B

H. hasta 55 aos, M. hasta 50 aos Todos menos jubilados

Hasta 35 aos

de 15% a 40% de 5% a 20%

Chile
D

Los afiliados pueden repartir M. de 36 a 50 aos, sus cotizaciones H. de 36 a 55 aos entre diferentes fondos y pueden M. a partir cambiar de fondo de 51 aos, dentro de una AFP H. a partir dos veces de 56 aos por ao sin cargo.

E (- riesgoso)

no autorizado

5 4

hasta 30% hasta 25% hasta 20% hasta 15% no autorizado

menos de 26 aos menos de 26 aos menos de 36 aos menos de 45 aos menos de 55 aos de 27 a 36 aos de 37 a 45 aos de 46 a 55 aos 56 aos y ms

Mxico

3 2 1

Cada afiliado slo puede escoger un solo fondo para sus cotizaciones obligatorias y voluntarias y puede cambiar de fondo dentro de la misma AFP sin lmites ni cargos.

de crecimiento"

hasta 80%

hasta 60 aos

Per

"mixto"

hasta 45%

hasta 60 aos

"de preservacin"

hasta 10%

Los afiliados pueden transferir sus aportes de fondos a otro cada tres meses. Las cotizaciones menos de 60 aos obligatorias slo pueden afectarse a un solo fondo pero no hay restricciones para las ms de 60 aos contribuciones voluntarias.

Fuentes: FIAP, Superintendencia de Pensiones (Chile), CONSAR (Mxico), Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (Per).

[224]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Por otro lado, se han tomado medidas para aumentar la cobertura de los sistemas con la implementacin de incentivos para las categoras sub-representadas. Si la creacin de regmenes intermediarios es una de estas modalidades, incrementar la cobertura del seguro de pensin tambin requiere mejorar las polticas laboral y fiscal. En Brasil, por ejemplo, para favorecer la formalizacin de los trabajadores (y por lo tanto posibilitar su afiliacin al seguro social), un proyecto en curso prev modificar la forma de clculo de la contribucin patronal que pasara de un monto basado en el salario a uno correspondiente al valor agregado de la empresa. Estas nuevas reformas, establecidas en los aos 2000, son parte de una lgica que promueve sistemas de pensin ms inclusivos e integrados, multipilares, que compaginan los regmenes contributivos con un rgimen pblico de pensin solidaria y con regmenes intermediarios cuyo objetivo sea promover nuevos incentivos de afiliacin y contribucin. Por lo general, en la regin, la proteccin social ha tenido un fuerte sesgo a favor del pilar contributivo y las medidas no contributivas para proteger a los grupos de poblacin ms vulnerables han estado a cargo de los programas de lucha contra la pobreza y no de las autoridades responsables de la proteccin social. Adems, a la inversa de los sistemas de pensin por reparto, los sistemas privatizados en base a la capitalizacin individual imposibilitan los traslados solidarios entre los afiliados de modo que las desigualdades socioeconmicas de la vida activa tienden a reproducirse en la vejez. Dentro de ese contexto, los pases de la regin han introducido en forma progresiva, en la estructura de los sistemas de pensin, prestaciones no contributivas. En Brasil (programa de pensin para los trabajadores rurales que pueden justificar un periodo de actividad de 12 aos en el sector agrcola) y en Bolivia (programa de pensin universal, Bonosol, ahora llamado Renta Dignidad), la creacin de pensiones mnimas permiti aumentar la cobertura vejez (en tanto se estancaba la cobertura contributiva de la poblacin activa) y de este modo reducir la pobreza de las personas mayores. En 2005, la pensin no contributiva sumaba algo ms de 7 millones de beneficiarios rurales. Actualmente, casi todos los pases de la regin disponen de sistemas de jubilacin con una pensin mnima garantizada; sin embargo, estas pensiones son en general modestas en relacin a los ingresos del periodo activo (en un contexto en el que los salarios mnimos son ya muy bajos) y por lo tanto no siempre solucionan el problema de la pobreza. Varios pases (Chile, Colombia, Mxico principalmente) prevn tambin pagos complementarios del Estado durante el periodo de cotizacin para ciertas categoras de afiliados. Adems, la deficiente articulacin entre los distintos pilares contribuy a crear conflictos de intereses entre los diferentes esquemas de contribuciones y de prestaciones, provocando efectos adversos en relacin a los objetivos establecidos (como un desincentivo para contribuir de ciertos grupos de poblacin, lo cual no favoreci el aumento

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[225 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

de la cobertura). A tal efecto, la reforma chilena de 2008 comprueba la reciente tendencia regional hacia el regreso de una intervencin pblica favorable a una mayor equidad de acceso y de prestaciones del sistema de pensin as como a la creacin de un sistema nico integrado. Esta reforma, implementada bajo el mandato de la presidenta Michelle Bachelet, tena por objetivo clave limitar el riesgo de pobreza de las personas mayores por medio de una mejor cobertura del sistema. Para proteger a los grupos ms vulnerables, el gobierno chileno cre un nuevo pilar de solidaridad (administrado por el Instituto de Seguridad Social recin creado) que, dentro del sistema integral de pensin, se conjug con el rgimen contributivo y permite garantizar una pensin mnima no contributiva a quienes se encuentran en margen del sistema contributivo as como crear nuevos incentivos para las categoras de poblacin que, por lo general, tienen una cobertura de pensin baja (jvenes, mujeres, trabajadores independientes) pero que cuentan con cierta capacidad de cotizacin para integrarse al rgimen contributivo. El incentivo del Estado consiste principalmente en un aporte previsional solidario (Pensin Mxima con Aporte Solidario, PMAS) para completar la pensin que el cotizante recibe por medio del rgimen principal en el caso de que sta sea inferior a cierto monto. Tambin se otorga un subsidio previsional durante el periodo de cotizacin para los jvenes trabajadores de bajos ingresos y para las mujeres (que adems perciben un bono sobre su cuenta individual por cada nacimiento o adopcin). Por otra parte, el rgimen de trabajadores independientes ser obligatorio y se alinear progresivamente con el de los trabajadores asalariados (esta primera categora profesional es hoy una de las menos cubiertas por el rgimen). Se estima que el costo total de la reforma ser inferior al 1% del PIB anual de aqu a 2017 [ 46 ]. Ahora bien, si el esquema de capitalizacin individual imposibilita el principio de solidaridad, el fortalecimiento de los pilares de ayuda plantea un problema de financiamiento. En efecto, a corto plazo la consolidacin del pilar no contributivo resulta necesaria (tomando en cuenta el riesgo de pobreza combinado con la baja cobertura actual de los sistemas de pensin) pero los mecanismos son sumamente costosos para los poderes pblicos y los recursos presupuestarios de los Estados de la regin son limitados. Fuera de la viabilidad en trminos absolutos del financiamiento de estas nuevas estructuras, existe tambin un riesgo de desvo de fondos en otros sectores clave (educacin, salud, polticas activas en el mercado laboral, inversin productiva, en infraestructuras, investigacin y desarrollo, etc.). De modo que resolver los problemas estructurales como la baja cobertura y poca participacin de los agentes con capacidad contributiva todava es un reto mayor. En ese sentido, la implementacin

[46] Para una presentacin ms exhaustiva de la reforma chilena de 2008, vase Benavides, 2009.

[226]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

de regmenes intermediarios subsidiados resulta una opcin interesante para motivar a afiliarse y a cotizar a las personas que cuentan con ingresos pero cuyo monto o frecuencia no les permite (o slo en malas condiciones) tener acceso a una pensin contributiva. Este tipo de medidas permiten a la vez aumentar los coeficientes de cobertura y disminuir el peso del pilar de solidaridad (en su modalidad asistencial). La insercin de diferentes esquemas de contribuciones y de prestaciones en un sistema integrado tambin es un elemento clave para garantizar coherencia entre los diferentes mecanismos de incentivos y de proteccin. En un estudio publicado por el Banco Mundial (Forteza et al., 2009), los autores llevan a cabo una simulacin de las tasas de cobertura y de rentabilidad interna de los sistemas, para obtener en funcin de parmetros actuales una estimacin de las futuras pensiones otorgadas por los regmenes de pensin de diferentes pases latinoamericanos as como determinar los incentivos para afiliarse. Ponen en evidencia que la correlacin entre diferentes pilares puede tener un impacto en la toma de decisiones de los contribuyentes. De manera que, segn ellos, los regmenes argentino y uruguayo desfavorecen los periodos de cotizacin cortos lo cual expone al riesgo de pobreza en la vejez a los trabajadores independientes o temporales en tanto que, en los casos ecuatoriano y venezolano, los incentivos para tener periodos de contribucin largos son muy bajos y podran favorecer comportamientos de riesgo moral [ 47 ]. En cambio, los regmenes chileno, mexicano y brasileo presentan un mejor equilibrio entre la garanta contra el riesgo de pobreza de las personas mayores y los incentivos para cotizar durante su vida activa. Por ltimo, la lucha contra la evasin sobre las cotizaciones sociales tambin debe ser tema prioritario dado el costo fiscal que implican estas fugas.

Los fondos de pensin y la crisis econmica actual: hacia una mayor participacin en el financiamiento de las economas nacionales?
Mientras que los sistemas de pensin reformados siguen presentando serias carencias y generan descontento en la opinin pblica, la crisis econmica internacional (que en el caso de Amrica Latina se sinti en especial despus de septiembre de 2008 tras la quiebra de Lehman Brothers) puso el tema de los fondos de pensin en el centro del debate pblico.

[47] Trmino comnmente utilizado en economa para sealar el hecho de que un agente parcialmente aislado de un riesgo (relacionado con la presencia de un tercero asegurador) se comporta de forma ms arriesgada que si tuviera que asumir totalmente las consecuencias de dicha toma de riesgo. Aqu utilizamos el trmino riesgo moral para destacar la posibilidad de que un pilar de seguridad social no contributivo demasiado generoso (en relacin a las prestaciones del pilar contributivo) debilite los incentivos de los agentes para afiliarse al pilar contributivo.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[227]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

En efecto, la fuerte devaluacin de todos los activos financieros provoc una cada de la rentabilidad de los fondos de pensin (vase grfico 24), lo que puso en duda su capacidad para pagar pensiones decentes en un contexto de fuerte volatilidad financiera. De esta forma, en 2008, todas las AFP latinoamericanas registraron rendimientos negativos que en los casos de Chile y de Per fueron de alrededor de un 20%

Grfico 24 Rentabilidad anual real de los fondos de pensiones latinoamericanos (en %), 1981-2008.
Bolivia
30

Colombia

Chile

Mxico

Per

20

10

- 10

- 20

- 30 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008

Fuente: FIAP.

Adems, como algunos gobiernos ya haban expresado su hostilidad hacia el pilar privado de las pensiones, en algunos casos la crisis result ms bien un pretexto para su nacionalizacin. As, ms que ser resultado de una situacin crtica del sistema privado, la decisin del gobierno argentino de nacionalizar los fondos de pensin en septiembre del 2008 fue producto de una voluntad poltica por regresar a un sistema pblico de reparto. En 2007, una primera medida que autorizaba a los afiliados del sistema privado a reincorporarse al sistema pblico [ 48 ] ya haba permitido que varios miles de afiliados se trasladaran hacia los sistemas a cargo de la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Por otra parte, aunque las AFP eran grandes inversionistas de ttulos pblicos argentinos, el control sobre los fondos de pensin

[48] Antes, la decisin entre rgimen pblico o privado era libre pero irrevocable.

[228]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

permiti al gobierno reducir su pasivo en relacin a los acreedores locales y aumentar sus recursos financieros (algo as como 23 millones USD de activos en manos de los fondos de pensin argentinos) en un contexto de escasez de capitales a escala internacional. De igual forma, Bolivia aprovech la situacin de fragilidad de las AFP nacionales para valorizar la idea de un regreso al sistema pblico que se encuentra hoy en curso. Sin embargo, esos ejemplos de decisiones radicales no se generalizaron a otros pases de la regin. En efecto, los rendimientos se mantuvieron a un nivel correcto y la recuperacin de los mercados financieros a partir del segundo trimestre de 2009 mostr que la volatilidad de corto plazo no tena necesariamente graves consecuencias sobre la rentabilidad a largo plazo (que corresponde al horizonte de inversin de los fondos de pensin). Sin embargo, la regulacin de las AFP y las decisiones relativas a su rgimen de inversin resultan elementos claves del xito econmico y social de los sistemas de pensin por capitalizacin. En especial, han ganado terreno los debates en torno al papel de los fondos de pensin como apoyo para el crecimiento nacional. En efecto, la importancia de los recursos administrados por estas instituciones y su horizonte de rentabilidad a largo plazo abrieron la va a una mayor participacin de las AFP en el financiamiento de las economas (en particular en proyectos de infraestructura) en un contexto en el que los pases trataban de estabilizar sus recursos financieros para implementar planes contracclicos y hacer frente a las dificultades estructurales de las economas. Dentro de un contexto de ahorro nacional estructuralmente dbil [ 49 ] y de mercados de capitales poco desarrollados y poco profundos (que complican el financiamiento a largo plazo de los actores privados en el mercado nacional), el ahorro previsional administrado por las AFP es considerable (vase grfico 25 y 26) y bien adaptado a necesidades de financiamientos de largo plazo. Por otra parte, ante el deterioro del valor de casi todas las clases de activos financieros, las AFP se mostraron cada vez ms interesadas por inversiones alternativas susceptibles de presentar perfiles de rendimiento/riesgo ms favorables que los activos tradicionales.

[49] En la mayora de los casos, la tasa de ahorro nacional no rebasa el 20% del PIB.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[229]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Grfico 25 AFP latinoamericanas: fondos administrados en 2000, 2005 y 2009 (en % del PIB)
2000
80 72 70 60 50 40 30 20 11 10 0 Colombia Mxico Per Chile 4 7 3 17 10 5 12 19 48 63

2005

2009

Fuentes: FIAP y Economist Intelligence Unit (EIU).

Grfico 26 AFP latinoamericanas: fondos administrados entre 1999 y 2010 (en miles de millones de USD)
Colombia
140 120 100 80 60 40 20 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Chile

Mxico

Per

Fuente: FIAP.

[230]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Dentro de ese marco, se abri una amplia reflexin para mejorar los instrumentos de inversin directa en proyectos de infraestructura locales adaptados a los criterios de inversin de las AFP. De este modo Chile cre a partir de 1998 un bono de infraestructura autorizando a las AFP a financiar las compaas concesionarias de proyectos de infraestructura y recientemente Mxico introdujo instrumentos estructurados en el mercado de capitales para permitir a los fondos de pensin participar en el financiamiento de las infraestructuras nacionales. De igual forma en Per, por ejemplo, los fondos de pensin participaron en la implementacin de un fondo de infraestructuras en 2009. Se prev que la dotacin total del fondo sea de 600 millones USD con contribuciones diversas (BID, CAF, gobierno, etc.) y los fondos de pensin peruanos se han comprometido en aportar 300 millones USD o sea 50% del fondo. Si la participacin directa de los fondos de pensin en las infraestructuras se ha limitado por ahora a las infraestructuras de transporte, no se excluyen otras inversiones por ejemplo en la construccin de hospitales o de escuelas. En Mxico, en especial, se destaca la participacin de las AFP en la vivienda social (tienen 51% de la cartera del INFONAVIT y 24% de la cartera de FOVISSTE [ 50 ] ). Si bien los fondos de pensin gozan de poca legitimidad ante la opinin pblica, una mayor participacin en el desarrollo nacional podra acrecentar la visibilidad de las AFP a los ojos de los ciudadanos latinoamericanos (an cuando esta participacin no tiene que suplantar su funcin primera que es el pago de pensiones las ms altas posibles). En ese sentido el papel del regulador pblico que fija los criterios de inversin para las AFP (tipos de activos, sector institucional, grado de liquidez, rating, etc.) determina en gran parte la rentabilidad de los fondos de pensin, y por tanto, las pensiones que se pagan.

El seguro de salud
Todas las constituciones de los pases de Amrica Latina reconocen el derecho de acceso a los servicios de salud y en teora garantizan una cobertura universal por lo menos para servicios bsicos. Sin embargo, en la realidad, la cobertura de los sistemas de salud es insuficiente a pesar de que es superior a la de los sistemas de pensin. Al igual que sucedi con las prestaciones de jubilacin, la proteccin en materia de salud se enfrent hasta los aos 1980 a las disfunciones propias de las economas de la regin, lo cual se reflej, principalmente, en dificultades para el financiamiento de la salud as como para la gestin y atribucin de las prestaciones. De este modo, las reformas que iniciaron en este periodo con la reforma chilena de 1981 y luego fueron promovidas por las instituciones internacionales y difundidas, a distintos niveles, en
[50] Fondos pblicos orientados hacia la promocin del desarrollo de la vivienda de inters social por medio de crditos para la construccin y crditos hipotecarios subsidiados para los estratos sociales de bajo ingreso.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 231 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

las otras economas de la regin buscaron fortalecer la eficacia de los sistemas, incrementar la equidad y lograr una mejor calidad de servicios. Esto se realiz por medio de dos modalidades principales: la descentralizacin de los servicios y la introduccin del sector privado tanto a nivel de la gestin de los asegurados (compaas de seguros de salud privadas) como a nivel de la prestacin de los servicios de salud (hospitales privados) sin que exista necesariamente una relacin exclusiva entre administradores y prestadores del sector pblico, por una parte, y los del sector privado por la otra. An cuando las reformas se llevaron a cabo prcticamente en todos los pases, su magnitud y sus modalidades fueron en realidad bastante diferentes, lo cual dificulta la identificacin de tipos precisos de estructuras para los sistemas de salud. Sin embargo, se pueden destacar diferentes grados de integracin de los sistemas entre pilar contributivo y pilar no contributivo:
G

sistemas integrados (en los que existe un principio de solidaridad en el financiamiento entre los regmenes de seguro y de asistencia) financiados de manera no exclusivamente contributiva y con cobertura universal. Tanto el sector pblico como el privado pueden efectuar las prestaciones con un grado de interaccin heterogneo entre los dos; es por ejemplo el caso de Brasil; sistemas parcialmente integrados financiados por las contribuciones y por transferencias del Estado, cuentan con una cobertura diferente entre el pilar contributivo y el pilar no contributivo. Por otra parte existe cierta diferenciacin en el financiamiento y la prestacin entre sector pblico y sector privado; es el caso de Colombia y en cierta medida de Chile que dispone de un sistema dual en el que slo hay solidaridad dentro de una de las modalidades del sistema; regmenes totalmente fragmentados, sin traslados entre los diferentes pilares del sistema y sin prestacin universal [ 51 ], en los cuales existe cierta heterogeneidad a nivel mismo de las prestaciones otorgadas por el sector pblico; es la situacin en la que se encuentra la mayora de los pases de la regin: Argentina, Bolivia, Ecuador, Mxico, Per, Uruguay

[51 ] Veremos en lo que sigue del captulo que las reformas ms recientes tenan por objetivo fortalecer la implementacin de prestaciones de base por medio de la garanta de paquetes mnimos de servicios en prcticamente todos los pases.

[232]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Modalidades de las principales reformas de los pases latinoamericanos en el mbito de la salud


Al igual que en el caso de las pensiones, la ola de reformas en el sector de la salud comenz con la experiencia chilena de 1981 que se llev a cabo en torno a las dos modalidades arriba citadas: la descentralizacin y la privatizacin parcial. De modo que la gestin de los servicios generales de salud se deleg al nivel municipal y la de los hospitales a zonas de salud (es decir, agrupacin de municipios). Por otra parte, la gestin del seguro de salud se abri al sector privado a travs de las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES). Los trabajadores chilenos que tienen obligacin de cotizar con el 7% para el seguro de salud pueden optar por pagar sus contribuciones a la administracin pblica o a una ISAPRE. Estas ltimas proponen numerosos paquetes de planes de salud en funcin de los recursos, la edad, la situacin familiar, etc. del cotizante. Para los que se quedan en el sector pblico, la gestin y las prestaciones estn a cargo del Fondo Nacional de Salud (FONASA) y para los servicios generales de salud los cotizantes pueden optar por mdicos privados, subsidiados por el Fondo. El FONASA es financiado por las contribuciones de los afiliados con capacidad contributiva y por las transferencias pblicas para la gestin del pilar no contributivo del sistema. En caso de hospitalizacin, los cotizantes del sector pblico acuden a hospitales pblicos y los del sector privado a establecimientos privados an cuando en la prctica y por diversas razones (cercana geogrfica, especializacin patolgica, etc.), estos ltimos recurren con frecuencia a los prestadores pblicos. Como en el caso del ahorro para el retiro, el nuevo sistema de salud chileno se caracteriz por una inclusin bastante baja y por la falta de un paquete bsico de prestaciones en la definicin inicial del sistema. Se caracteriz tambin por una fuerte segmentacin social ya que las personas de altos ingresos acuden a las ISAPRES donde pueden acceder a planes completos de salud mientras que las personas de bajos ingresos por lo general se quedan en el sistema pblico. Dentro de este contexto, en 2003, el pilar de solidaridad del sistema se fortaleci con el programa AUGE (Plan de Acceso Universal con Garantas Explcitas) que garantiza el acceso universal a los servicios de atencin mdica para un nmero determinado de patologas. El FONASA y las ISAPRES tienen obligacin de proporcionar prestaciones que se incluyan en el paquete AUGE. La reforma colombiana de 1993 retom muchos elementos de la reforma chilena pero busc evitar la segmentacin social que se observ en el caso chileno. Estableci dos pilares entre los cuales se cre un mecanismo de solidaridad:
G

un primer pilar contributivo en el que los trabajadores contribuyen con un 12% de los cuales el 1% se destina al fondo de solidaridad;

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[233 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

un segundo pilar para personas con un nivel de ingreso que no permite integrar el pilar contributivo. El subsidio del Estado para este pilar puede ser total o parcial: su financiamiento est garantizado por los recursos del fondo de solidaridad y transferencias pblicas (transferencia del presupuesto e impuestos del petrleo).

Existe un paquete mnimo de servicios de salud para los dos pilares pero que no es idntico: el Plan Obligatorio de Salud (POS) y el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POSS). A pesar del objetivo inicial para que las prestaciones bsicas de los dos regmenes convergieran, las del rgimen subsidiado (POSS) son un 50% inferiores a las del rgimen contributivo (POS). En 2008, la Corte Constitucional colombiana public un fallo (T-760/2008) que oblig al Estado a tomar una serie de medidas para garantizar la igualdad de los dos paquetes hacia el 2010. Esta decisin se bas en las quejas que cierto nmero de ciudadanos presentaron ante la justicia para denunciar el incumplimiento del derecho a la salud. Actualmente, se prepara un proyecto para crear un nuevo paquete universal de garantas de prestaciones mnimas, el Plan Limitado nico de Salud (PLUS). No obstante, es criticado porque se le considera menos ventajoso que el POS actual. La gestin del seguro de salud est a cargo de las Entidades Promotoras de Salud (EPS) que proponen planes de seguro de salud y orientan a sus afiliados hacia los servicios mdicos por medio de su propia red o de otras empresas prestadoras del sector privado o pblico (como en el contexto chileno, los hospitales pblicos colombianos gozan de gran autonoma, principalmente para administrar recursos financieros). Las EPS tienen que proponer un paquete bsico de salud y pueden ofrecer planes complementarios. Tericamente tienen la obligacin de aceptar la gestin de los afiliados del rgimen subsidiado: pero en la prctica estos ltimos estn a cargo de las Administradoras de Rgimen Subsidiado (ARS), que son parte del sector pblico, pero que pueden orientar a los afiliados hacia prestadores tanto pblicos como privados. La reforma brasilea del sistema de salud (1988) se diferencia ampliamente de los dos ejemplos anteriores debido a que cre un Sistema Unificado de Salud (SUS), de acceso universal, gratuito e integral (incluye un pilar no contributivo) financiado por impuestos y por contribuciones (trabajadores y empleados), y administrado por el sector pblico. Sin embargo, el sistema est todava muy fragmentado y el sector privado sigue estando muy presente en la oferta de los servicios de salud. En la prctica se distinguen varias formas para acceder a los servicios de salud en Brasil:

[234]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

el SUS universal, gratuito e integral, financiado por impuestos y por contribuciones, cuyas prestaciones son suministradas directamente por el sector pblico o por servicios que este ltimo ha externalizado y entregado al sector privado; planes de seguro de salud propuestos por prestadores privados y financiados con los recursos de los trabajadores y de los patrones que acuden al sector privado para las prestaciones de salud; regmenes especiales de algunos funcionarios y del ejrcito, financiados por el sector pblico pero que utilizan la oferta privada; profesionales de la salud privados y autnomos, de acceso directo a cambio del pago inmediato de la prestacin.

Esta integracin del sistema se dio en paralelo a una descentralizacin creciente de la gestin y del financiamiento de los servicios de salud hacia los Estados y las municipalidades. Si el SUS se puede considerar como un xito ya que el 90% de los brasileos aseguran que recurren a l (Piola et al., 2009), menos del 30% lo utiliza de manera exclusiva; de modo que el sector privado representa cerca de la mitad del total de los gastos de salud y rene alrededor del 70% de las camas de hospital. A pesar de la implementacin de algunas reformas de magnitud ms restringida, en su mayora los sistemas de salud de otros pases de la regin todava estn fragmentados. Por ejemplo, en Mxico no hay articulacin entre el financiamiento pblico y el rgimen contributivo. El pilar de solidaridad del rgimen es bajo y la prestacin de los servicios bsicos pasa en general por programas especficos de lucha contra la pobreza centrados en categoras particulares de la poblacin como el programa IMSS-Oportunidades [ 52 ] subsidiado por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Mxico introdujo recientemente un paquete bsico de prestaciones mdicas gratuitas, el Seguro Popular de Salud (SPS) destinado a los ms pobres que tambin busca limitar las contribuciones de pagos directos que frenan la demanda de categoras sociales de bajos ingresos. Est financiado en un 97% por el sector pblico (Estado federal y Estados). En otros pases como Bolivia o Venezuela, se crearon paquetes de prestaciones bsicas destinadas a las poblaciones ms vulnerables y por ello menos cubiertas por los sistemas existentes. La experiencia boliviana empez con la implementacin de un Seguro Nacional de Maternidad y Niez en 1996 que despus se extendi a otras categoras de la poblacin con el Seguro Bsico de

[52] Para una presentacin ms completa de los programas de lucha contra la pobreza, vase el captulo 4.1.2 sobre las polticas sociales de redistribucin y de transferencia para luchar contra la pobreza y las disparidades.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[235 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Salud (SBS) en 1999. No obstante, estas prestaciones incluyen sobre todo servicios de medicina general y pocas prestaciones hospitalarias; las patologas ms graves no se incluyen. En Venezuela, a partir de 2003 se lanz el plan Barrio Adentro con el objetivo de consolidar la prestacin de servicios bsicos para las poblaciones desfavorecidas (primero en la capital y luego en todo el pas) por medio del desarrollo de una red ambulante de gabinetes mdicos y luego por la implantacin de consultorios populares.

El financiamiento de la salud en Amrica Latina


A pesar de la diversidad de las reformas y de los actuales regmenes de proteccin de la salud (seguro y asistencia) as como de las mltiples combinaciones entre el sector pblico y privado a nivel de la gestin, del financiamiento y de las prestaciones, el financiamiento de la salud en la regin presenta similitudes entre los diferentes pases que van ms all de la estructura de los sistemas. Adems, ponen en evidencia que la privatizacin de la salud ha sido menos completa que la de los sistemas de pensin (vase cuadro 39).

[236]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

Argentina Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Ecuador

Mxico

Paraguay

Per

Uruguay

Venezuela

Gasto general del Estado en salud como porcentaje del gasto total en salud Gasto total en salud en % del PIB 41.6 8.4 6.2 6.1 5.8 5.9 5.7 4.3 58.7 84.2 39.1 45.4 42.4 58.4 74 8 5

50.8

69.2

46.5 5.8

10

Gasto del Estado en salud per cpita (USD) 252 361 239 78 256 48

336

47

94

431

222

Gasto directo de los hogares como porcentaje del gasto privado en salud 58.8 53.2 48.7 75.2 93.1

42.9

79.4

97

75.3

50.3

88.1

Gasto directo de los hogares como porcentaje del gasto total en salud 34.3 22 7.7 45.8

21.1

24.5

50.8

55.9

31.3

13.1

47.1

Cuadro 39 Financiamiento de la salud en Amrica Latina (2007)

Gasto de la seguridad social en salud como porcentaje del gasto general del Estado en salud 0 17 70.1

58.8

64.3

40.1

58.9

39.2

42.4

35.1

33.7

4. Polticas pblicas

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

Fuente: World Health Statistics, 2010.

[237 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

En todos los pases, incluso en aquellos donde el sector privado domina la prestacin de servicios mdicos, el financiamiento de la salud cuenta con 40 a 60% de participacin del Estado (salvo en el caso de Bolivia y de Colombia en donde la participacin es mayor). Esta participacin corresponde a las inversiones realizadas para la prestacin de servicios de salud en el sector pblico, al costo de la gestin de los regmenes pblicos (regmenes generales pblicos y regmenes especficos de algunas categoras de trabajadores como los funcionarios, el ejrcito, etc.) y a la externalizacin y ms recientemente al subsidio de algunos servicios. Dentro de este marco, la participacin del sector pblico ha estado creciendo ltimamente, en particular debido al fortalecimiento de los pilares de solidaridad que incluye la creacin de paquetes de prestaciones mnimas garantizadas. En efecto, prcticamente todos los pases de la regin han creado estos paquetes de prestaciones bsicas an cuando no siempre sean universales (por ejemplo, en Mxico y en Per) o que no incluyan el tratamiento de enfermedades graves (Bolivia). Esto ha provocado el alza de los gastos de salud del sector pblico que ahora cuentan entre los primeros rubros del gasto pblico (junto con las pensiones y la educacin o la vivienda) por lo que la problemtica de los recursos pblicos es ahora parte central del problema del financiamiento de la salud. De esta forma, en 2007, el costo del sistema de salud que asume el sector pblico represent desde un 5.4% del presupuesto en Brasil hasta un 18.8% en Colombia. Por supuesto, los gastos de salud por habitante todava son bajos en relacin a los pases industrializados (en donde el gasto promedio per cpita es de 2 699 USD) pero tambin en relacin a otros pases de ingreso intermediario. Los pases andinos (Bolivia, Ecuador, Paraguay y Per) se encuentran muy mal situados con gastos por habitante inferiores a 100 USD (datos de 2007). De este modo, se observa una correlacin bastante fuerte del nivel de desarrollo econmico y social con el desarrollo de la proteccin de la salud. Los pases mencionados, algunos de los cuales tuvieron ciclos de crecimiento muy dinmicos [ 53 ] recientemente, todava se caracterizan por la magnitud de su sector informal, de las desigualdades territoriales as como sociodemogrficas vinculadas con la existencia de poblaciones indgenas marginalizadas. En cambio, Argentina, Chile y Uruguay, registran las mejores situaciones en trminos de gastos de salud por habitante y estos mismos pases son los que cuentan con los sistemas de mayor cobertura (superior al 60%). Otra caracterstica destacada de la regin es que los gastos directos de los hogares son en su mayora altos, lo cual refleja las fallas de los sistemas de seguridad social en

[53] Es principalmente el caso de Bolivia y de Per; vase sobre el tema la primera parte de este estudio, Dinmicas econmicas.

[238]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

trminos de cobertura del pilar contributivo por el sistema pblico o por planes de seguro prepagados contratados con los prestadores privados. Existe una relacin inversa entre gastos directos y nivel de ingresos de manera que las personas ms pobres son las que carecen de planes de salud prepagados. En algunos pases, el peso importante de estos gastos en la totalidad del gasto de salud plantea el problema de la inclusin de los sistemas en la medida en que, para las categoras ms pobres, estos gastos constituyen una barrera para la demanda de atencin mdica. De modo que los gastos de salud directos que efectan los hogares representan alrededor del 35% de los gastos totales promedio de salud en la regin y hasta 50% en algunos casos (Ecuador, Mxico, Venezuela). Para los hogares brasileos, por ejemplo, la salud es el cuarto rubro de gastos. En todos los casos, el aumento total de los gastos de salud se explica sobre todo por el alza de los gastos privados. Adems, a pesar del alza en los gastos de salud por parte del sector pblico, su asignacin no siempre ha sido eficaz en trminos de equidad y la accin pblica ha acentuado en algunos casos las desigualdades de ingreso que prevalecen en la sociedad fracasando de esta manera en uno de los objetivos clave de las reformas emprendidas. En muchos casos, el alza en los gastos de salud ha favorecido sobre todo a los quintiles ms ricos. En Bolivia, por ejemplo, el 44% de los gastos[ 54] se destinan al sistema de seguridad social (que no cubre ms que a 20% de la poblacin), algo ms de 30% al sector privado (que cubre alrededor del 10% de la poblacin) y slo el 22% es para el sector pblico que, sin embargo, cubre al 65% de la poblacin. Adems, en todos los pases, algunas categoras de poblacin (funcionarios y militares por ejemplo) siguen beneficiando de regmenes sumamente ventajosos que no se han incluido en las reformas y que representan un costo elevado para el sector pblico a pesar de que cubren a una pequea parte de la poblacin. Finalmente, la implementacin de pilares de solidaridad realmente inclusivos con una garanta de prestaciones universales, requiere una capacidad de financiamiento fuerte por parte de los Estados as como fuentes de ingresos no contributivas. Lo cual requiere, en especial, una desconexin de las finanzas pblicas y de los ciclos econmicos as como una fuerte capacidad de recaudacin fiscal. A parte de Brasil, las tasas de imposicin tericas y efectivas son muy bajas si se comparan con la experiencia internacional, lo cual dificulta la implantacin de prestaciones universales financieramente sostenibles. Por otro lado, la persistencia de sistemas poco integrados en la mayora de los casos (salvo en Brasil) impide la redistribucin entre los diferentes pilares del sistema y por lo tanto imposibilita toda transferencia solidaria entre afiliados del sistema contributivo y beneficiarios del sistema no contributivo.
[54] Gastos directos de los hogares.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[239]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Balance de las reformas y perspectivas para los sistemas de salud en la regin


Adems de los problemas relacionados con el financiamiento de la salud, otros escollos impidieron que los sistemas reformados lograran plenamente sus objetivos iniciales. Primero, desde el punto de vista de la descentralizacin, se observ que sta no aportaba los beneficios previstos en trminos de una mejor gestin, de una simplificacin del acceso y por lo tanto de la equidad, e incluso que poda tener efectos adversos. En efecto, la descentralizacin de la gestin de los servicios de salud no siempre se conjug con la adecuada transferencia de recursos financieros que est vinculada a la nueva misin de las entidades regionales y municipales por parte de los gobiernos centrales. Ello contribuy a fortalecer las desigualdades territoriales en el acceso a la atencin mdica y a su calidad. En ese contexto, observamos una fragmentacin de los sistemas (competencia entre niveles de gobiernos y entidades geogrficas) as como des-economas de escala que tuvieron consecuencias negativas en la calidad global de las prestaciones suministradas. A nivel de la privatizacin, la apertura al sector privado con frecuencia se llevo a cabo en un contexto de fragilidad de la institucin reguladora y supervisora. Esta situacin engendr diferentes tipos de abuso por parte de los prestadores privados: prcticas anticompetitivas, fraudes a nivel de las prestaciones subsidiadas por el sector pblico y otras prcticas poco ticas. En los pases que disponen de regmenes privados y pblicos parcial o totalmente integrados, observamos desigualdades de trato entre asegurados en funcin de su afiliacin (cobertura pblica contra planes privados) y a prcticas de seleccin por parte de compaas de seguros mdicos. Por ejemplo en el caso de Colombia observamos, por un lado fallas en la identificacin de los beneficiarios del rgimen subsidiado y por el otro dificultades para respetar el derecho a la salud as como para suministrar efectivamente las prestaciones previstas en los paquetes de mnimo garantizado, prcticas que afectaron al sistema de salud. El Sistema de Identificacin de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN), utilizado principalmente para identificar a los derechohabientes del pilar subsidiado (total o parcial) del sistema de salud, se vio manchado por casos de corrupcin y numerosos fraudes. Al cotejar los 32.9 millones de personas registradas en el SISBEN con los datos de la declaracin de ingresos, se puso en evidencia que 63 000 personas no deberan ser beneficiarios (215 000 personas si se cuentan las personas que tienen a cargo). Respecto al derecho a la salud, en Colombia se ha vuelto algo comn que los ciudadanos recurran a la justicia para hacer valer sus derechos en trminos de acceso a las prestaciones de salud (alrededor de 90 000 demandas al ao en promedio). Estos pleitos representaron un significativo costo adicional para el sistema de salud (alrededor de 625 millones USD en 2008 en relacin a las prestaciones garantizadas por el rgimen contributivo).

[240]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Adems de estos problemas especficos, muchas de las disfunciones de los sistemas de pensin se repiten en los mecanismos del seguro de salud an cuando la cobertura global (incluyendo el pilar no contributivo) es en general ms alta. A pesar de que la mayora de los pases crearon paquetes de prestaciones de mnimo garantizado, las fallas administrativas, las desigualdades territoriales y un nivel elevado de co-pagos obstruyeron la aplicacin efectiva de una cobertura universal. A la inversa, la cobertura del seguro de salud contributivo es todava limitada en la regin. Por ejemplo, en Bolivia ampara slo a un 20% de la poblacin con importantes desigualdades para los sectores rurales y las poblaciones ms pobres. Lo que es ms, las prestaciones suministradas en el marco del pilar de solidaridad son en general de menor calidad que las del rgimen principal, lo cual plantea interrogantes en trminos de igualdad en el acceso y en la calidad de la atencin que representan un reto para la equidad de los sistemas. La diferencia de calidad puede ser resultado de mltiples factores explcitos o implcitos como el propsito de contar con prestaciones bsicas diferenciadas (el caso de Colombia), un trato desigual de las diferentes categoras de afiliados por parte de los prestadores de salud (caso de Brasil) o la brecha de calidad entre prestadores pblicos y privados (en muchos caso, la excelencia mdica est todava vinculada a los hospitales privados). En la mayora de los pases, el sector privado sigue dominando la oferta en materia de salud (cubre al 25% de la poblacin en Brasil, al 18% en Chile) tanto a nivel del seguro de salud (planes contributivos) como a nivel de la atencin. Fortalecer la garanta de servicios bsicos universales es todava un reto para la regin a pesar de los avances logrados en la ltima dcada y que se perciben en los indicadores de salud de Amrica Latina (vase cuadro 40). En Brasil, el acceso a los servicios bsicos es ms o menos universal y las encuestas de satisfaccin destacan el alza del nivel de satisfaccin de la poblacin en relacin a estos servicios a pesar de que la calidad de la atencin hospitalaria genera todava descontento. En Bolivia, la reforma de 1994 permiti un fuerte aumento de la cobertura gracias, principalmente, a la creacin de un paquete bsico universal de salud. No obstante, si el acceso a los servicios de medicina general ha mejorado gracias a estos diferentes programas, el acceso a los servicios hospitalarios todava es restringido para las poblaciones que no estn cubiertas por el rgimen contributivo.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[241 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Cuadro 40 Avance en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (OMD) relativos a la salud
Mortalidad infantil Salud materna Puede lograrse si se realizan cambios Mala Por buen camino Por buen camino Por buen camino Por buen camino Puede lograrse si se realizan cambios Mala Puede lograrse si se realizan cambios Por buen camino Por buen camino Puede lograrse si se realizan sont raliss Por buen camino Mala Mala Por buen camino Puede lograrse si se realizan cambios Lucha contra las enfermedades infecciosas graves

Argentina

Por buen camino Puede lograrse si se realizan cambios Por buen camino Por buen camino Por buen camino Puede lograrse si se realizan cambios Realizado Mala Puede lograrse si se realizan cambios Por buen camino Por buen camino

Por buen camino Puede lograrse si se realizan cambios Objetivo logrado Por buen camino

Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador

Mxico Paraguay Per Uruguay Venezuela

Fuente: OMD, Naciones Unidas.

De modo que los sistemas de salud en Amrica Latina se caracterizan por su fragmentacin y su segmentacin entre los diferentes pilares pero tambin segn las diferentes categoras de trabajadores y de prestadores, lo cual obstaculiza la eficacia global de los sistemas y plantea problemas importantes en trminos de equidad pero tambin de financiamiento.

[242]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

La proteccin laboral
Como lo hemos sealado en las secciones precedentes, las caractersticas de los sistemas de seguridad social en la regin estn intrnsecamente relacionadas con las particularidades de los mercados laborales, principalmente con la presencia de un amplio sector informal. La seccin proteccin laboral est an ms vinculada debido a que se conjuga con polticas de accin directas en estos mercados. En efecto, se pueden distinguir dos modalidades de proteccin laboral:
G

polticas llamadas activas que buscan favorecer el buen funcionamiento de los mercados laborales, es decir promover la creacin de empleos, mejorar la calidad del empleo, favorecer la capacitacin continua, apoyar a los trabajadores independientes y a la pequea empresa, etc.; polticas llamadas pasivas que buscan proteger a los trabajadores ante las fluctuaciones de los mercados laborales por medio de indemnizaciones de despido y seguros de desempleo.

Sin ahondar sobre el primer tema (que est fuera del marco de este captulo), es importante sealar que, dado el alto costo financiero de las polticas pasivas de proteccin laboral, los pases de la regin con frecuencia dieron prioridad a las polticas activas, principalmente a travs del impulso a la creacin de empleos pblicos. Sin embargo, dentro del contexto de desregulacin y de flexibilizacin que experimentaron los mercados laborales durante la dcada de 1990, el efecto de estas polticas es ambiguo. En efecto, ltimamente se ha observado un alza del empleo y una reduccin del desempleo pero esta tendencia es sobre todo resultado del dinmico crecimiento que ha tenido la regin en un periodo reciente. Adems, con frecuencia ha tenido por correlato a una bajada en la calidad del empleo que se ha caracterizado por generalizar contratos precarios y temporales en una regin donde el sector informal es todava importante. A nivel de las polticas pasivas, la proteccin laboral se articula ms particularmente en torno a la indemnizacin por despido (que se ha generalizado en el conjunto de los pases de la regin) y a un seguro de desempleo que existe solamente en algunos pases (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Uruguay y Venezuela) y que se aplica nicamente a los empleos formales ya que forma parte del marco del rgimen contributivo de la seguridad social. De manera general, en la regin, la proteccin laboral es claramente imperfecta. En lo que concierne a la indemnizacin por despido, es una medida que con frecuencia se ha considerado como una proteccin ineficaz que contrara el buen funcionamiento de los mercados (principalmente al frenar la movilidad de los

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[243]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

trabajadores). En efecto, dado que su monto aumenta con el tiempo de trabajo, puede por un lado desalentar el despido de personas con antigedad lo que constituira un obstculo para la entrada de nuevos trabajadores; por otro lado puede acarrear una mayor rotacin de los asalariados (generalizacin de contratos de tiempo determinado y cortos), debido a que las empresas no quieren exponerse al riesgo de tener que pagar una indemnizacin alta. Adems, debido a la evolucin de los mercados laborales en la dcada reciente (es decir, la precarizacin), en la actualidad se despide a pocos trabajadores sin razn vlida lo cual disminuye el alcance de la indemnizacin por despido. La indemnizacin de desempleo slo existe en un reducido nmero de pases y corresponde a un seguro de desempleo que otorga por derecho el sistema de seguridad social (pilar contributivo) o entonces a una proteccin de desempleo que se obtiene por acumulacin de recursos en la cuenta individual del trabajador. Implica contribuciones patronales, salariales y a veces una participacin del Estado. En algunos casos, los dos sistemas coexisten (Brasil, Chile, Ecuador). En Chile, el seguro de desempleo se basa en un sistema de cuentas de depsito individuales y en un fondo de desempleo solidario financiado por las contribuciones patronales y estatales que otorga una compensacin a los desempleados que hayan agotado el saldo de su depsito antes del trmino del periodo de cobertura. Sin embargo, hasta ahora el acceso a las prestaciones del fondo ha sido muy restrictivo y excluye a muchos beneficiarios potenciales. No obstante, an con este esquema ms completo de proteccin laboral, subsisten carencias principalmente en la cobertura y beneficios otorgados. En efecto, el monto de las prestaciones suministradas es por lo general bajo dado que la tasa de cobertura es baja as como el nivel de los salarios mnimos y medios en la mayora de las economas latinoamericanas [ 55 ]. Adems, debido a la cantidad de contratos precarios o informales muchos trabajadores asalariados no tienen acceso al seguro de desempleo. En los pases que lo han establecido, el dispositivo cubre entre 3% y 9% de los desempleados. El sistema excluye en particular a los trabajadores del sector informal y en muchos casos tambin a los trabajadores independientes. En cuanto al pilar no contributivo su proteccin tambin es muy reducida y se limita, en el mejor de los casos, a un acceso a los servicios de salud y eventualmente de pensin, en su modalidad no contributiva, vinculado en general a servicios de menor calidad. No obstante, recientemente se ha observado en algunos pases una mayor implicacin estatal en los fondos de seguro de desempleo (Brasil, Chile) con el fin de completar los sistemas de cuentas de depsito individuales ya existentes.
[55] En efecto, segn los datos de la OIT, en 2009 los salarios mnimos se situaban entre 92 USD al mes en Bolivia y 375 USD en Argentina.

[244]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Por ltimo, la proteccin laboral en Amrica Latina es limitada, fragmentada y carece de eficacia:
G

limitada ya que, por un lado, las polticas activas en el mercado laboral no lograron impedir su precarizacin dentro de un marco de desregulacin que no incluy medidas de proteccin adecuadas contra las fluctuaciones de la demanda laboral; y por otro lado las polticas pasivas estn vinculadas al empleo formal con lo que se excluye a una parte importante de las poblaciones activas; G fragmentada ya que coexisten diferentes mecanismos de proteccin laboral (indemnizaciones de despido), de proteccin de los ingresos frente al riesgo de prdida del empleo (seguro de desempleo), prestaciones no contributivas y polticas activas para mejorar los mercados laborales. Ahora bien, estas diversas acciones no siempre son compatibles y dejan abiertas cierto nmero de brechas en relacin a la situacin de los trabajadores informales e independientes (que ni las polticas activas, ni las pasivas han resuelto hasta ahora), la proteccin contra el desempleo de larga duracin (que depende de las polticas activas), la promocin de la reinsercin ms que de la estabilidad del empleo (polticas activas como, por ejemplo, la formacin continua contra las polticas pasivas de tipo indemnizacin de despido); G carece de eficacia ya que el concepto de proteccin laboral as como los problemas registrados en el control y la regulacin de las prestaciones permitieron algunos comportamientos de riesgo moral, principalmente en torno a los incentivos para la formalizacin destinados a ciertas categoras socioprofesionales.
No obstante, es importante destacar que no existe una relacin estricta entre desregulacin del mercado laboral y sensacin de inseguridad frente al riesgo de prdida del empleo. En efecto, como lo seala la CEPAL (Weller, 2009), algunos pases que cuentan con un mercado laboral relativamente flexible (Argentina, Chile, Uruguay) son tambin algunos de los que han implementado los esquemas ms completos de proteccin laboral a escala regional y que registran el sentimiento de inseguridad laboral ms bajo. Por medio del uso del trmino flexiguridad, los autores muestran que la flexibilizacin de los mercados laborales no es necesariamente contraria a la seguridad del empleo si se acompaa de medidas apropiadas: proteccin financiera para limitar el riesgo relacionado con la prdida de ingreso, y polticas activas de capacitacin y de reinsercin que favorezcan la movilidad de los trabajadores. Adems de la importancia de los mecanismos de proteccin frente al riesgo de prdida del empleo, tambin resulta importante fortalecer las polticas activas en el mercado laboral (en especfico su articulacin con las polticas pasivas) debido a su impacto sobre el conjunto del sistema de seguridad social. En efecto, hasta ahora el acceso a la seguridad social est principalmente vinculado a un empleo formal y los pilares no contributivos de los sistemas se han desarrollado poco en la regin.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[245]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Conclusin: los desafos de la proteccin social en Amrica Latina


La historia de la proteccin social en Amrica Latina es antigua y est marcada por las grandes evoluciones econmicas y sociales de la regin en el siglo XX y principios del XXI. Si bien los generosos regmenes creados antes de los aos 1950 se enfrentaron a las evoluciones demogrficas, a los problemas de finanzas pblicas y a la ineficacia de la gestin administrativa, a partir de los aos 1980, Amrica Latina fue un campo de experimentacin para la implementacin de polticas econmicas de orientacin liberal. En el mbito de la proteccin social, los beneficios relacionados con la apertura al sector privado y a la desregulacin no lograron dar solucin a los problemas estructurales mayores de la regin por lo que progresivamente se observ una reintervencin del Estado en los aos 2000. Este ltimo interviene en un momento en el que los pases latinoamericanos benefician de una coyuntura internacional favorable y se encuentran en un ciclo de crecimiento fuerte ligado a una mejora de los fundamentales macroeconmicos y financieros (reduccin de los ratios de deuda pblica y externa, en varios casos excedentes gemelos, etc.). Una de las causas importantes del fracaso de las reformas en relacin a los beneficios previstos es que la desregulacin y la privatizacin se produjeron cuando los mecanismos de regulacin eran escasos, por no decir inexistentes en la regin. Esta falta de control de los actores privados suscit comportamientos contrarios a los intereses de las poblaciones; las consecuencias fueron importantes si se toma en cuenta la misin social vinculada a la proteccin en el retiro, salud o empleo. Adems, la desregulacin tambin afect al mercado laboral que registr una mayor precariedad de los contratos, lo que dificult la inclusin de los trabajadores en las estructuras contributivas de la seguridad social y por tanto pes en forma negativa sobre el aumento de las recientes tasas de afiliacin a pesar de la baja general registrada en las tasas de desempleo. En este contexto, la proteccin social enfrenta actualmente desafos mayores, en especial en trminos de cobertura y de financiamiento de los sistemas. Garantizar a todos un acceso a la proteccin social supone un aumento de la cobertura de los pilares contributivos de los sistemas y una voluntad para superar las desigualdades entre los diferentes grupos socioeconmicos en trminos de acceso a los regmenes

[246]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

contributivos. Por otro lado, con el reciente fortalecimiento de los pilares de solidaridad de los sistemas, se plantea el problema de su sostenibilidad financiera. En efecto, los recursos presupuestarios de los Estados de la regin son limitados y, dado que los diferentes pilares de los sistemas estn fragmentados, la solidaridad financiera interpilares es baja. La cobertura de los sistemas es todava baja a nivel del pilar contributivo y aument poco durante las ltimas dcadas. En una regin en la que el sector informal es una caracterstica estructural del mercado laboral (que representa casi 40% de los trabajadores en promedio), los sistemas que se basan principalmente sobre el pilar contributivo excluyen de jure una parte importante de la poblacin lo cual tiende a acentuar las fuertes desigualdades de las sociedades latinoamericanas. De modo que ciertas categoras de la poblacin estn ampliamente sub-representadas: trabajadores independientes, rurales, mujeres y minoras tnicas a menudo marginalizadas. El problema de las desigualdades de gnero ocupa un lugar creciente en las reflexiones sobre la inclusin de los sistemas de proteccin social. Las mujeres que ganan en promedio menos que los hombres y que en general tienen un perfil de cotizacin ms corto y una esperanza de vida ms larga, cuentan con pensiones ms bajas que las de los hombres tanto en nivel como en trminos de tasa de reemplazo. La cobertura tambin es muy desigual segn las categoras de ingresos: si la cobertura global de los sistemas es en general inferior al 60% de la poblacin activa, la cobertura del ltimo quintil es an ms baja y no rebasa 40%. No obstante, el problema de la cobertura de la proteccin social en Amrica Latina va ms all de la segmentacin del mercado laboral. En efecto, dentro del propio pilar contributivo la afiliacin y la contribucin efectiva a los regmenes son bajas y las reformas de las ltimas dcadas no han logrado modificar profundamente estas caractersticas de los antiguos sistemas. Segn la CEPAL, el nmero de personas empleadas y contribuyentes de los sistemas de seguridad social ascenda a 57% en 2005 contra 63% en 1990. De modo que la idea de que los incentivos para afiliarse y cotizar fueran ms fuertes con un sistema privado e individualizado no se comprueba aqu. El hecho tiene varias explicaciones, entre las cuales se pueden mencionar las siguientes:
G

los pocos incentivos o la exclusin de los trabajadores independientes en trminos de afiliacin a la seguridad social (debido a prestaciones poco adaptadas a las caractersticas del trabajo independiente que generan una percepcin de que el costo/beneficio es desfavorable para esta categora de trabajadores) principalmente cuando los perfiles de cotizacin son cortos debido a una densidad de contribucin baja (empleos temporales espaciados, por ejemplo). Tomando en cuenta las carac-

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[247]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

tersticas de los mercados laborales en la regin, el problema de la densidad de contribucin no se limita a los trabajadores independientes. Por ejemplo, segn un estudio del Banco Mundial (Ribe et al. , 2010), en Argentina, Chile y Uruguay, el trabajador promedio contribuye efectivamente a la seguridad social slo durante la mitad de su vida activa (tomando en cuenta, entre otros, los periodos de desempleo y los traslados entre sectores formal e informal);
G

una baja valorizacin de la proteccin social por parte de los ciudadanos que no slo se debe a la baja calidad de las prestaciones sino tambin a una falta de conocimiento de los sistemas. La idea general en torno a los sistemas de proteccin social es que las reformas ahondaron las desigualdades en la atencin, afectaron la calidad de las prestaciones, aumentaron el descontento en relacin a estos sistemas, lo cual no favoreci el alza del nmero de contribuciones y de afiliaciones. De acuerdo con el informe Latinobarmetro 2008, el 85% de los ciudadanos latinoamericanos considera que la administracin de la salud debe ser en su mayora estatal y un 82% piensan lo mismo en el caso de las jubilaciones (de los cuales el 90% en Chile donde el sistema privatizado es el ms completo y antiguo de la regin); en cierta medida, el fortalecimiento de pilares de solidaridad poco coordinados con el funcionamiento del pilar contributivo pudo generar, entre ciertas categoras de personas (trabajadores independientes o temporales, por ejemplo), un desincentivo por afiliarse al rgimen principal.

Adems, tanto en el caso de los asalariados como de los empleadores, en la regin se registra una alta evasin fiscal sobre las cotizaciones. Por ejemplo, segn Busso et al. (BID, 2010) en Chile esta evasin es de 34% en las empresas con ms de 10 trabajadores. Una vez ms, el perfil de las empresas influye en su propensin para cotizar efectivamente pues la tasa de evasin es ms elevada en las pequeas empresas. Una situacin que resulta de una tasa de contribucin relativamente alta para las cotizaciones de los empleadores en la mayora de los pases (vase cuadro 41).

[248]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Cuadro 41 Contribuciones patronales para la seguridad social (* )


En % del salario Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Venezuela
( )

39.7 22.2 29 25.2 36.8 15.5 31.5 27 14.2

* Se incluyen las contribuciones para la jubilacin, invalidez y sobrevivientes, enfermedad,


maternidad, riesgos de trabajo, ayudas familiares, desempleo, vivienda e impuesto laboral.

Fuente: BID (2010).

De modo que para mejorar los pilares contributivos, es necesario luchar contra la evasin de cotizaciones sociales por parte de los afiliados y atraer a aquellos trabajadores con capacidad contributiva que los sistemas actuales desalientan (por ejemplo, los trabajadores independientes que tienen cotizaciones sumamente elevadas que corresponden a la suma de la participacin empleado y empleador). La organizacin basada en el modelo de capitalizacin individual con la que cuentan la mayora de los pases y la fragmentacin de los diferentes regmenes de proteccin social dificultan la creacin de mecanismos de solidaridad entre los diferentes pilares por lo que el costo de la asistencia social se concentra casi en su totalidad en el sector pblico. Lo cual plantea el problema del financiamiento de la proteccin social en Estados que tienen una capacidad presupuestaria limitada y en los que es difcil concebir una fuerte alza de su capacidad de gasto a corto plazo debido a los numerosos obstculos para la eficacia de la poltica fiscal. De igual forma, el problema de la formalizacin del empleo en la regin y unas tasas de cotizaciones sociales relativamente altas hacen difcil proyectar un alza de cotizaciones sociales. Dentro de este contexto y ante la necesidad de un horizonte temporal largo para el fortalecimiento de la proteccin social (hoy el reto es evitar el riesgo de pobreza en la vejez de poblaciones activas poco integradas a los regmenes contributivos de la seguridad social), resulta primordial garantizar recursos a largo plazo para el financiamiento de la proteccin

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[249]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

social que estn desconectados de los ciclos macroeconmicos. En ese sentido, la iniciativa chilena de crear un fondo soberano destinado a garantizar las obligaciones del sector pblico hacia el sistema de pensiones (pensin no contributiva, obligaciones ligadas a la transicin hacia el sistema privado y subsidios en el marco del rgimen contributivo) es un ejemplo positivo que podra reproducirse en otros pases ahora que las reservas de cambio se encuentran a un nivel histricamente alto. El Fondo de Reserva de Pensiones, creado en el 2006 gracias a las aportaciones del ex Fondo de Estabilizacin del Cobre (actualmente Fondo de Estabilizacin Econmico y Social) con un monto inicial de 604.5 millones USD es alimentado por aportes anuales equivalentes a por lo menos 0.2% del PIB del ao anterior. A la fecha del 31 de abril del 2010, el valor del fondo se estimaba en 3 365 millones USD. Adems, es necesario contar con una mejor atribucin del gasto vinculada a una mejor definicin de los objetivos prioritarios en materia de proteccin social. En efecto, los gastos sociales pblicos se sitan actualmente entre 5% y 25% segn las economas de la regin (vase grfico 27) y presentan cierta estabilidad desde hace quince aos. Si bien las reformas recientemente introducidas en los sistemas suponen que habr un alza de la contribucin del sector pblico, los gastos de seguridad social no rebasarn el 10% segn los pases (son de 9.8% del PIB en Argentina en el 2007, de 4.7% en Chile y 7.6% en Colombia segn la CEPAL Uthoff, 2009). Lo cual pone en evidencia la persistente y muy importante fragmentacin de los diferentes sistemas en los que algunas modalidades, a pesar de estar vinculadas a la proteccin social (acceso a la salud, pensin para algunas categoras de la poblacin), son administradas por programas de lucha contra la pobreza. Esto ha generado desigualdades en la atencin debido a prestaciones diferenciadas para categoras de la poblacin con perfiles comparables. Ahora que las disfunciones propias de la segmentacin de los regmenes son evidentes, una mejor integracin de los diferentes pilares de la seguridad social con estrategias de accin integrales resulta una etapa esencial para consolidar sistemas ms inclusivos y eficientes. En efecto, el problema de la eficacia del gasto pblico supone la implementacin de polticas adecuadas que tomen en cuenta tanto a las poblaciones a las que se destinan estas reformas, como a la regulacin del sector privado y a la gestin administrativa pblica. Dentro de ese contexto, el gasto pblico en el mbito de la proteccin social tambin tiene que ser ms progresivo.

[250]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Grfico 27 Gasto pblico social (en % del PIB)


Argentina Ecuador
30

Bolivia Mxico

Brasil Per

Chile Uruguay

Colombia Venezuela

25

20

15

10

0 1990 1993 1996 1999 2002 2005

Fuente: CEPAL.

Por ello ahora que Amrica Latina enfrenta importantes retos en trminos de poltica fiscal y de mercado laboral, la proteccin social que est intrnsecamente relacionada con estos dos sectores tiene que conciliar con las debilidades estructurales de la regin para garantizar una proteccin universal al conjunto de sus ciudadanos. Las reformas de los aos 1990 que se caracterizaron por el retroceso del Estado mostraron que los mecanismos del mercado no tenan capacidad para remediar las fallas de los sistemas pblicos anteriores. El retorno de la intervencin estatal que se ha comprobado en estos ltimos aos es positivo pero enfrenta desafos importantes para garantizar su viabilidad dado que las disfunciones estructurales presentes en los sistemas anteriores a las reformas de los aos 1990 persisten en su mayora.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 251 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Bibliografa
BADUEL, B. y C. QUENAN (2009), Quel avenir pour les rgimes de retraite en Amrique latine ?, Flash conomie, n o 201, 27 abril 2009, Recherche conomique, Natixis, Pars. BENAVIDES, P. (2009), What Lessons can we Learn from Systematic Reform, in Particular in Countries that have Funded Systems. Good practices in Social Security: The Pension Reform in Chile , ISSA Technical Seminar on Pensions, Pars. BERTRANOU, F. (2005), Restricciones, Problemas y Dilemas de la Proteccin Social en Amrica Latina: Enfrentando los Desafos del Envejecimiento y la Seguridad de los Ingresos , Bienestar y Poltica Social, Vol. 1, no 1, Mxico. BID (2010), The age of productivity. Transforming economies from the bottom up , Carmen Pags (ed.), Palgrave Macmillan, Washington DC. BONTURI, M. (2002), The Brazilian Pension System: Recent Reforms and Challenges Ahead , OECD Economics Department Working Papers, n o 340, OECD Publishing, Pars. CARVALHO PINHEIRO, V. y S. PAVA VIEIRA (2000), Reforma Previsional en Brasil. La Nueva Regla para el Clculo de los Beneficios , CEPAL, Santiago de Chile. CEPAL (2006), La Proteccin Social de Cara al Futuro: Acceso, Financiamiento y Solidaridad , Santiago de Chile. CETRNGOLO, O. (ed.) (2009), La Seguridad Social en Amrica Latina y el Caribe. Una Propuesta Metodolgica para su Medicin y Aplicacin a los Casos de Argentina, Chile y Colombia , Documento de Proyecto, CEPAL, Santiago de Chile. DEVESA-CARPIO, J. y C. VIDAL MELIE (2002), The reformed pension systems in Latin America , SP Discussion paper, no 0209, Banco Mundial, Washington DC. FORTEZA, A. y G. OURENS (2009), How much do Latin America Pension Programs promise to pays back ? , SP Discussion Paper, n o 0927, Banco Mundial, Washington DC. HOMEDAS, N. y A. UGALDE (2005), Why neoliberal health reforms have failed in Latin America , Health Policy, no 71, Elsevier, Londres. KONKOLEWSKY, H. (2010), Dynamic social security for the Americas: Strength through diversity , Social Policy Highlight, no 13, ISSA, Ginebra. LATINOBARMETRO (2008), Informe 2008 , Corporacin Latinobarmetro, Santiago de Chile.

[252]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

MARTNEZ, C. y C. SAHM (2009), Limited Understanding of Individual Retirement Accounts Among Chileans , Serie Documentos de trabajo , n o 296, Departamento de Economa, Universidad de Chile, Santiago de Chile. MESA-LAGO, C. (2007), Social Security in Latin America. Pension and Health Care Reforms in the Last Quarter Century , Latin American Research Review, Vol. 42, n o 2, Baltimore. MINISTERIO DA PREVIDNCIA SOCIAL (2008), Panorama de la previsin social brasilea , 3 ra edicin, Brasilia. PIOLA, S. y S. VIANNA (Orgs.) (2009), Sade no Brasil: Algunas Questes Sobre o Sistema nico de Sade (SUS) , CEPAL, Oficina de Brasil, Brasilia. RIBE, H., D. ROBALINO y I. WALKER (2010), Achieving Effective Social Protection for all in Latin America and the Caribbean: from Right to Reality , Banco Mundial, Washington, DC. ROFMAN,R., L. LUCCHETTI y G. OURENS (2008), Pension systems in Latin America: Concepts and Measurements of Coverage, SP Discussion paper, no 0616 (actualizado) Banco Mundial, Washington DC. ROFMAN, R., E. FAJNZYLBER y G. HERRERA (2008), Reforming the Pensions reforms: the recent initiatives and actions on Pensions in Argentina and Chile, SP discussion paper, n o 0831, Banco Mundial, Washington DC. SSA (2010), Social Security Programs throughout the World: the Americas, 2009 , Social Security Administration, Washington DC. TOKMAN, V. (2006), Insercin laboral, mercados de trabajo y proteccin social , Documento de proyecto, CEPAL, Santiago de Chile. UTHOFF, A. (2009), Social Security for all in Latin America and the Caribbean will Require Integration of Schemes and Solidarity in Financing , Working Paper, n o 4, International Social Security Association, Ginebra. WELLER, J. (2009), Regulation, Worker Protection and Active Labour-Market Policies in Latin America , CEPAL, Santiago de Chile. WHITEHOUSE, E. (2007), Retirement-Income Systems in 53 Countries , Pension Panorama, Banco Mundial, Washington D. C.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[253 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

4.2.2. Polticas de redistribucin y de transferencias sociales


Bruno LAUTIER

Resumen
Las polticas sociales de redistribucin y de transferencias se asimilan por lo general a los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (CCTP, Conditional Cash Transfer Programmes ). stos, que se inspiraron de los planes mexicanos Progresa (1997) y Oportunidades (2002), se han implementado en unos quince pases. Consisten en distribuir subsidios a familias muy pobres bajo la condicin de que enven a los nios a la escuela y acudan regularmente a los centros de salud. Su objetivo es por lo tanto doble: disminuir la extrema pobreza y acrecentar el capital humano de los pobres. Estos programas no constituyen la totalidad y, con frecuencia, tampoco son la parte ms importante de los programas de transferencia de ingresos. En muchos casos (como el de la Bolsa Familia brasilea) renen y se sustituyen a programas anteriores. En otros casos, coexisten con ellos. Por ltimo, en ciertos casos el carcter restrictivo, y hasta excluyente, de estos CCTP provoc la creacin de programas de transferencias monetarias complementarios. En torno a los CCTP hay consenso en las instituciones internacionales adems de que gozan de gran legitimidad en cada pas. An cuando en algunos pases conciernen hasta una cuarta parte de la poblacin, en el gasto pblico representan una parte mnima ya que el monto de las prestaciones es muy bajo. La primera parte de este artculo est dedicado a la presentacin de las caractersticas generales de estos programas (condicionalidades, poblacin concernida, nivel de las ayudas, impacto sobre los ingresos, educacin y salud, impacto poltico, etc.). La segunda parte presenta ms en detalle los cuatro programas ms importantes (Argentina, Brasil, Chile, Mxico). La tercera parte sita a los CCTP en relacin a otros programas de transferencias de ingresos: en algunos pases en particular en Brasil, en los que se han popularizado mucho menos, estos ltimos tienen un impacto y un costo superiores a los CCTP. Algo que se acenta cuando se toman en cuenta las jubilaciones y las remesas de los emigrantes. La cuarta parte estudia las transferencias sociales en el marco ms general de las polticas sociales; se observa que slo pueden cumplir con su papel en materia de educacin y de salud si se combinan con polticas voluntaristas de oferta de servicios pblicos y tambin se destaca que, en su actual formato, no tienen la capacidad para

[254]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

dar respuesta al principal reto de los prximos aos: la pauperizacin de las personas mayores. Por ltimo, en la quinta parte se examinan las consecuencias de las transferencias sociales sobre la pobreza y las desigualdades: si bien logran reducir significativamente la pobreza extrema as como la intensidad de la pobreza, tienen muy poca incidencia sobre la pobreza simple. Su impacto, que en materia de reduccin de las desigualdades es real, se ve compensado por el carcter antiredistribuidor de las jubilaciones. De manera que en los pases ms grandes (Argentina, Brasil, Colombia, Mxico), el conjunto (transferencias sociales + jubilaciones) resulta generalmente anti-redistribuidor. Para concluir, se insiste en el impacto poltico e ideolgico que tienen los programas de transferencias de ingresos y que va ms all de su peso financiero: en Amrica Latina, la conciencia de un derecho a la asistencia se est imponiendo como una componente de la ciudadana, lo cual incide para que la difusin y la ampliacin de este tipo de programas sean irreversibles.

Introduccin
Las polticas sociales de redistribucin y de transferencias se asimilan por lo general a los Conditional Cash Transfer Programmes (CCTP). stos, que se inspiraron del plan mexicano Programa de Educacin, Salud y Alimentacin ( Progresa, 1997), que se transform en Oportunidades en el 2002, se implementaron progresivamente a partir del 2002 en quince pases latinoamericanos [ 56 ]. En esencia, consisten en distribuir subsidios (pocos) a familias muy pobres bajo la condicin de que enven a los nios a la escuela y acudan regularmente (madres e hijos) a los centros de salud. Ahora bien, estos programas relativamente recientes (fuera de Progresa todos son posteriores al 2000) no constituyen la totalidad y, con frecuencia, tampoco son la parte ms importante de los programas de transferencia de ingresos. En muchos casos, renen y se sustituyen a programas anteriores y ms centrados en poblaciones particulares. En otros casos, coexisten con ellos. Por ltimo, en ciertos casos el carcter restrictivo, y hasta excluyente, de estos CCTP ha generado la creacin de programas de transferencias de ingresos complementarios.

[56] Tales programas existen en los siguientes pases: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, El Salvador, Uruguay. Se encontrar en Valencia Lomel (2008) una presentacin y numerosos detalles sobre estos planes. Vase tambin CEPAL, 2007 (pp.132-133) y CEPAL, 2009 (cap.2, pp.35-47). El libro que sintetiza las evaluaciones del Banco Mundial sobre los CCTP (Fizbein et al., 2009) no est nicamente dedicado a Amrica Latina pero alrededor de dos terceras partes de los ejemplos analizados provienen de ese continente. Cada programa nacional es objeto de una abundante literatura tanto institucional como acadmica.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[255 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Los CCTP suscitaron consenso muy rpidamente: en el 2000, cuando el Progresa apenas tena tres aos, el International Food Policy Research Institute (IFPRI) public una primera evaluacin muy positiva [ 57 ]. Rpidamente, el medio acadmico hizo lo mismo (las primeras publicaciones datan de 2002, sean evaluaciones del programa mexicano o estudios para lanzar los programas argentino, chileno y brasileo) al igual que los bancos de desarrollo (Banco Mundial y BID). La CEPAL (CEPAL, 2009) los consider como un elemento central de la reforma de las reformas (es decir la rectificacin a las reformas neoliberales de los aos 1990) y destac su carcter innovador. A pesar de este consenso internacional [ 58 ], estos programas no se adoptaron bajo el efecto de una presin de las instituciones internacionales sino que respondieron ampliamente a condiciones y restricciones internas bastante diferentes segn cada caso (elecciones, crisis social en Argentina, conflictos entre los diferentes niveles de gobierno, etc.). De esta manera, los gobiernos en el poder fueron a buscar en la caja de herramientas asistencial lo que era nuevo, poco costoso y electoralmente productivo. El desarrollo de los CCTP, y ms ampliamente, de las polticas de transferencia de ingresos, plantea un conjunto de interrogantes sobre el futuro de las polticas sociales en Amrica Latina. La primera consiste en saber si sern el eje central de la lucha contra la pobreza, o si al menos concentrarn las medidas esenciales que acompaan una poltica que se focaliza de nuevo en el pro-poor growth . La segunda consiste en determinar si los CCTP disminuyen la vulnerabilidad (sacando de la pobreza a sus beneficiarios de manera duradera) o si nicamente buscan que las personas en situacin de extrema pobreza puedan sobrevivir. La tercera consiste en definir si esas transferencias de ingresos modifican la tradicional diferencia entre seguro y asistencia y si introducen nuevos derechos sociales, y con ello una fuerte presin poltica. La primera parte de este artculo presenta las caractersticas generales de los CCTP; la segunda detalla los cuatro programas ms conocidos y ms importantes en cuanto al nmero de los beneficiarios (Argentina, Brasil, Chile, Mxico). La tercera parte estudia los otros programas de distribucin de ingresos y sus vnculos con los CCTP, en tanto que la cuarta permite entender las relaciones entre el conjunto de esos programas y las polticas sociales en general. La quinta parte, previa a la conclusin, est consagrada al impacto de estos programas sobre la pobreza y las desigualdades.

[57] El IFPRI, organismo privado con sede en Washington, public en el 2000 alrededor de quince estudios sobre el Progresa mexicano y sus efectos en materia de educacin, de uso de los servicios de salud, etc. Estos informes se resumen en IFPRI, 2002. [58] El consenso no era slo internacional; tambin exista en cada pas: en ninguna de las campaas electorales recientes ni los partido, ni la iglesia, ni la sociedad civil cuestionaron a los CCTP.

[256]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Caractersticas generales de los CCTP


A pesar de la diversidad de sus orgenes y de su dimensin de un pas a otro, los CCTP presentan caractersticas comunes; a continuacin se exponen las ocho principales. 1. Estn destinados a las familias (con nios) en situacin de extrema pobreza (siempre) y de pobreza simple (a menudo); ello genera problemas de definicin respecto al umbral, a la identificacin y al registro. En la mayora de los pases, el tope del ingreso familiar que da derecho al pago de subsidios se expresa en porcentaje del salario mnimo; las variaciones de este ltimo son pues un determinante mayor del nmero de beneficiados. El carcter familiar de esas transferencias implica tambin fenmenos de exclusin: solteros y viudos, parejas (jvenes o mayores) sin hijos, personas mal identificadas (desplazadas y/o aisladas de su familia [ 59 ] ). 2. Los CCTP son de condicionalidad limitada. En general, las condiciones son de dos tipos: ayuda escolar (generalmente se exige a los nios en edad escolar un mnimo de 85% de presencia en la escuela) y visitas peridicas a los centros de salud, en particular para los nios y mujeres embarazadas o que dieron a luz recientemente. Esta condicionalidad es la base de un discurso sobre el papel de los CCTP en la formacin de capital humano. Las condiciones anexas, sean del tipo workfare (obligacin de aceptar empleos de inters general como en Argentina, vase a continuacin) o de participacin en actividades de ayuda psicolgica y de comportamiento (Chile, Panam) son pocas y poco eficientes. 3. Los montos de las ayudas son muy bajos (en general alrededor de 20 a 30 USD mnimo per cpita a lo que se pueden agregar becas escolares) lo cual no significa que sean despreciables para los beneficiados. Las evaluaciones demuestran que estas ayudas permiten reducir la extrema pobreza (o sea la mitad del umbral de pobreza) pero que influyen mucho menos en la pobreza simple. 4. El porcentaje de la poblacin concernida es sumamente variable [ 60 ] : muy elevado en los dos pases en los que estos programas han sido ms mediatizados (23% en Mxico, 26% en Brasil) y en Ecuador (37%); en los otros pases vara de 2.5% (Nicaragua) a 18% (Bolivia); es ms bajo en los pases en los que los ndices de pobreza son los ms altos (1.5% en Paraguay, 2.5% en Nicaragua, 8% en Per). An cuando el nmero de beneficiados es alto, el costo total de estas transferencias es bajo, lo que constituye un indicador del muy bajo nivel de las prestaciones individuales. Su parte del PIB vara de 0.04% a 0.84% con un promedio de 0.25% (CEPAL,

[59 ] Factor particularmente importante en Colombia. [60] Las cifras, tomadas de CEPAL (2009), datan, segn los pases, de 2007 a 2009.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[257 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

2009): 0.04% en Nicaragua, en El Salvador y en Paraguay; 0.43% en Mxico, 0.41% en Brasil y 0.84% en Ecuador. No es sorprendente que los pases ms ricos destinen una parte ms importante del PIB a gastos sociales (de 22 a 24% en Argentina, en Brasil y en Uruguay) y los ms pobres una parte menor (Guatemala, Nicaragua, Paraguay, El Salvador se sitan entre 4 y 6%). La misma jerarqua existe en lo que se refiere tan slo a los CCTP [ 61 ] : lejos de ser un instrumento para recuperar el ingreso de las familias ms vulnerables en los pases ms pobres, los CCTP incrementan las diferencias entre pobres de diferentes pases dentro del mismo continente. 5. An cuando el uso electoralista de estos programas es frecuente y ello a pesar del blindaje electoral, es decir a la promesa de los polticos de no utilizar estos programas en su argumentacin durante el periodo preelectoral (vase la reeleccin de Lula en Brasil en 2006, por ejemplo), los CCTP sobreviven a las alternancias electorales y no se pueden asimilar a las polticas clientelistas tradicionale, sean polticas sociales focalizadas instrumentalizadas por caciques locales, o un clientelismo de Estado implantado por el partido en el poder o por el jefe de Estado [ 62 ] . En sus inicios, los CCTP eran generalmente considerados como un medio para paliar verdaderas discriminaciones econmicas y sociales: por ejemplo, la situacin de los amerindios en las zonas ms marginalizadas de Mxico o la pobreza de las zonas rurales del Nordeste brasileo. Sin embargo, con el tiempo cambiaron de dimensin y de sentido poltico para transformarse en derecho social. La cuestin poltica que actualmente se plantea en varios pases se refiere a la emergencia de un derecho del ciudadano a la asistencia. 6. La focalizacin de los CCTP se evala en general como satisfactoria, en el sentido en que son efectivamente los ms pobres los que reciben los subsidios. Segn los clculos de la CEPAL (2007), en lo que concierne a los gastos de asistencia en general, para el conjunto de los pases de Amrica Latina, el quintil ms pobre percibe 33% de las transferencias de asistencia y los dos quintiles ms pobres reunidos perciben 55%. En cambio, para los CCTP, el quintil ms pobre percibe entre 55% y 75% de las transferencias de asistencia (segn los pases) y los dos quintiles ms pobres reunidos perciben a menudo ms del 80% [ 63 ] : la focalizacin es por lo tanto mejor que para los dems gastos de asistencia. El nmero de beneficiarios de los CCTP es superior al de la poblacin en situacin de extrema pobreza en varios pases (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Mxico
[61 ] Ecuador es la excepcin. [62] Al igual que para el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) lanzado por el presidente mexicano, Carlos Salinas de Gortari, entre 1989 y 1994. [63] 83% en Chile, 81% en Nicaragua, 80% en Brasil, pero slo 62% en Mxico, segn Valencia Lomel (2008), que cuenta alrededor de 10 estudios sobre el tema.

[258]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

CEPAL, 2009) [ 64 ] y esas transferencias conciernen incluso a una parte muy importante de la poblacin pobre (extrema o no) en algunos pases (84% en Ecuador, 83% en Brasil, 71% en Mxico [ 65 ] ). Sin embargo, es indudable que numerosos no pobres benefician de fugas (leakages): 16% de los beneficiarios en Mxico, 21% en Colombia y 24% en Brasil (Valencia Lomel, 2008). Las evaluaciones precisas de las personas en situacin de extrema pobreza que no perciben estas transferencias son muy pocas. Si llegan a representar hasta un 20% en los pases en los que estos programas estn muy desarrollados (Brasil y Mxico), pueden rebasar el 90% en aquellos en donde los programas son embrionarios (Nicaragua y Paraguay). Hay diversas razones: en algunos pases (Colombia y Ecuador), los apoyos se entregan a travs de redes bancarias y los pobres que residen en localidades desprovistas de agencias son excluidos; en otros, el problema radica en que muchos indigentes no tienen documentos de identidad (Per), o entonces que, por haberse desplazado recientemente, no estn registrados en su municipalidad de residencia (Colombia) lo que plantea un problema. Otros factores, ligados a la actitud de los beneficiarios tambin pueden influir: rechazo de la estigmatizacin que genera el uso de la designacin de pobre, rechazo de someterse a ciertas condiciones [ 66] , etc. 7. El impacto en trminos de produccin de capital humano es real; el que incumbe a las tasas de escolaridad o a ciertos indicadores sanitarios (carencias alimenticias, enfermedades endmicas, mortalidad perinatal e infantil, etc.) es en general positivo y medible al cabo de algunos aos. Los impactos medibles con mayor facilidad son las tasas de inscripcin de los nios en edad escolar; sus incrementos gracias a los CCTP son significativos [ 67 ] . Se han realizado algunos estudios cualitativos sobre los mejores resultados intelectuales de los nios beneficiarios y prueban avances notables [ 68 ] . En materia sanitaria, algunos indicadores simples muestran importantes avances: aumento del nmero de nios pequeos recibidos en consulta mdica (Fiszbein et al., 2009) [ 69 ] o de la proporcin de nios vacunados. El impacto

[64] Ello no significa que todas las personas en situacin de extrema pobreza reciban CCTP ya que en la mayora de los pases hay pobres no indigentes que pueden pretender a esas transferencias. 65] La cifra es de 41% en promedio no ponderado para el conjunto de Amrica Latina. [66] Por ejemplo, la obligacin de dar mantenimiento a los locales escolares, en el caso de Mxico. [67] Varan de 2 a 10% segn las edades y los pases (Fiszbein et al., 2009, p.128). Las cifras ms bajas no son en general seal de un fracaso del programa sino de un efecto de saturacin. De este modo las inscripciones para los cinco aos de primaria en Mxico, por ejemplo, aumentan solamente en un 2% porque la cifra ya era de 94% antes de Progresa. [68] Como el de Paxson y Schady (2008) en Ecuador que se refera a la aptitud para el lenguaje, las capacidades de memorizacin y los behavioral problems (problemas de conducta) de los nios de 3 a 6 aos y concluan que haba un efecto muy importante para los 10% ms pobres pero muy bajo para los deciles situados arriba. .[69] El pas donde este impacto es mayor es Colombia (aumento de 22 a 32% segn las edades).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[259 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

que tiene este acceso a la atencin mdica (y a una mejor alimentacin) es menos evidente [ 70 ] ; sin embargo, en varios estudios se han observado algunos impactos positivos: disminucin de la prevalencia de la anemia [ 71 ] , baja de la mortalidad infantil (de 11% en Mxico) y materna, disminucin de la incidencia de numerosas enfermedades tanto infantiles como de adultos (diabetes, enfermedades cardiovasculares, etc.) [ 72 ]. En cambio, los efectos a largo plazo (mejor productividad relacionada con la calidad del capital humano) son todava puramente retricos. Cualquiera que sea el grado de sofisticacin de tcnicas economtricas correspondientes a una casi ciencia experimental, es imposible establecer una relacin clara entre el aumento de la estatura de los nios, o de su capacidad de memorizacin, con el incremento del ingreso individual, o incluso del PIB. Esto plantea el problema del sentido del debate sobre la asistencia y las polticas sociales en general; mejorar el nivel de educacin, el del estado de salud, etc., de la parte ms pobre de la poblacin, debe evaluarse en relacin a objetivos tales como la cultura, el bienestar, etc.[ 73 ] , o principalmente a partir de su presunta contribucin al crecimiento econmico? 8. Los efectos sobre la vulnerabilidad son todava indiscernibles y es imposible dar respuesta a la siguiente pregunta: qu pasara con las poblaciones a las que se dejara de otorgar subsidios? Algunos pases han fijado lmites temporales para el pago de subsidios, alegando sobre todo problemas financieros o dudas sobre la eficacia poltica de estos programas ms que el hecho de comprobar que se alcanz la meta en materia de repliegue de la pobreza o que se form capital humano (Villatoro, 2008). Entre estos pases, se destacan Mxico (3 aos) y Brasil (2 aos). No obstante, estas salidas forzadas no se aplican ya que siempre existe una clusula de reconduccin de las ayudas. Ningn pas (salvo Chile que estableci una salida progresiva) se expone al riesgo poltico de enfrentar cesaciones de ayudas a un nmero importante de beneficiarios; la condicin sera implementar mecanismos de reinsercin profesional y de capacitacin que en ningn lado existen (Leon, 2008). De modo que se crea entonces una categora de asistidos permanentes cuya gestin poltica representa uno de los mayores retos generados por los mecanismos de transferencias de ingresos en Amrica Latina.
[70 ] La estatura promedio de los nios menores de un ao, por ejemplo, aumenta en general de medio centmetro a un centmetro por ao en las familias beneficiarias del Progresa mexicano; no obstante es imposible saber si este efecto perdura (Fiszbein et al., 2009). [71] Para una sntesis vase Fiszbein et al., 2009 (pp.150-151). [72] El caso de Mxico se ha particularmente desarrollado en Fernald et al., 2005. [73] Que se podra calificar de Senniens, y expresar en trminos de acceso a libertades en el vocabulario de este autor, ampliamente reproducido por el PNUD.

[260]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Cuatro casos emblemticos de transferencias condicionadas de ingresos


Estos cuatro casos (Mxico, Brasil, Argentina y Chile) se escogieron por las siguientes razones:
G

son los cuatro ms importantes en trminos de poblacin concernida (en cifras absolutas), o de la parte que sus programas representan en el gasto pblico social; son los ms popularizados por las instituciones internacionales que los han erigido en modelos a reproducir; el hecho de que las evaluaciones sobre el impacto de estos programas sean todas muy positivas se puede confrontar con sus caractersticas a menudo muy diferentes. Desde el punto de vista metodolgico se trata, por lo tanto, de saber qu midieron estas evaluaciones: los efectos concretos y medibles?, los principios y los mtodos?, su funcionalidad en una retrica poltica?

Mxico
El Progresa se implement entre 1997 y 1999 en las zonas rurales ms pobres y se extendi a las periferias urbanas en 2002 bajo el nombre de Oportunidades . Su objetivo inicial no era solamente aumentar los ingresos de los ms pobres sino tambin combatir la transmisin intergeneracional de la pobreza al acrecentar el capital humano de los jvenes rurales para permitirles insertarse en el mercado laboral. Estuvo precedido de un gran esfuerzo de cartografa social: a cada localidad [ 74 ] se le atribuy un ndice de marginalidad en base a encuestas directas [ 75 ] . El Progresa se implement en tres fases (las zonas ms marginalizadas el primer ao, un poco menos marginalizadas el segundo ao y las menos marginalizadas el tercero) en 1997, 1998 y 1999, lo que supuestamente creaba las condiciones de una observacin casi experimental (por ejemplo, la asistencia a la escuela mejor inmediatamente en las primeras zonas beneficiadas). Es uno de los CCTP ms antiguos y ms importantes (concierne a 23% de la poblacin); sigue siendo poco costoso (0.43% del PIB, o sea 11.6% del gasto pblico social en 2008). Dio origen a la popularizacin de los CCTP debido a que cont con la promocin del Banco Mundial, del BID y de la CEPAL, as como a ciertas caractersticas que a menudo se reprodujeron en otros lugares: subsidios para las madres, gestin participativa, condicionalidades en materia de educacin y de salud. No obstante, estas ltimas generaron exclusiones: por un lado algunos trabajadores nmadas (como

[74] Es decir fracciones de municipio (los cuales, en Mxico, son vastos y heterogneos). [75] Estas investigaciones suscitaron crticas, entre otras cosas porque a menudo eran efectuadas por estudiantes que encuestaban durante el da, cuando los campesinos estaban en el campo.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 261 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

los jornaleros agrcolas estacionales) quedaron fuera del programa, y por el otro, las localidades ms desfavorecidas (sin escuela ni centros de salud) no eran elegibles debido a la ausencia de condiciones con las que los beneficiarios tenan que cumplir (Bey, 2008, p.889). Las dos grandes originalidades del Progresa-Oportunidades son: por una parte que los subsidios se atribuyen a las mujeres supuestamente mejores administradoras del presupuesto familiar y por la otra que la seleccin de los beneficiarios y el control del respeto de las condiciones estn a cargo de mujeres de la comunidad (conocidas como promotoras y luego como vocales). Esta feminizacin del programa se basa en parte sobre hechos objetivos: la fuerte proporcin de familias monoparentales (sin hombre o en la que el hombre emigr) o el control esencialmente materno de la asiduidad escolar. Se basa tambin en estereotipos cuestionables (como el hecho de que si los hombres recibieran la ayuda la gastaran en bebidas alcohlicas) y fortalece la divisin sexual del trabajo[ 76 ]. Los subsidios otorgados son bajos: de 12 a 23 USD mensuales por nio escolarizado en primaria, una suma que puede ascender a 74 USD para los estudiantes de educacin media superior. Se agregan 17 USD para los gastos de salud, apoyos para la adquisicin de tiles escolares y becas escolares (ms altas para las nias que para los nios), que supuestamente cubren entre otras cosas los gastos de residencia en la ciudad para los nios de familias rurales a nivel de la secundaria. Para paliar ciertos mecanismos de exclusin ya mencionados, se instaur en 2006 una ayuda para las personas mayores sin recursos; su monto empero es muy bajo (23 USD). El total de los apoyos que recibe un hogar est limitado a un monto mximo que se actualiza anualmente (era de 156 USD al mes en 2008). Estos apoyos se entregan durante tres aos, son renovables una vez (lo cual es insuficiente para permitir una escolaridad larga de los nios becados). Las condiciones son de dos tipos: asistencia regular a la escuela de los nios en edad escolar (y ms all para los becados) y seguimiento mdico familiar (consultas mdicas trimestrales y sesiones mensuales de educacin sanitaria). En materia de salud, se trata por tanto esencialmente de prevencin: los centros de salud en general no disponen de material o de personal competente para realizar operaciones quirrgicas y asistir partos. Las prtesis (dentales u oculares) no estn cubiertas (Bey, 2008, p.892). La eficacia del Progresa-Oportunidades en materia de salud depende por lo tanto estrechamente de la evolucin general del sistema de salud. Lo cual condujo a la creacin, en 2004, del Sistema de Proteccin Social de Salud, cuyo principal elemento

[76] Cosa que denunciaron autores calificados de feministas como Molyneux (2007).

[262]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

es el Seguro Popular destinado a las personas hasta entonces sin seguro (agricultores y trabajadores del sector informal). Con el Seguro Popular se pretenda evitar los gastos catastrficos [ 77 ] que en el caso de los campesinos pobres son una causa frecuente para la venta de su tierra. No obstante, la gran mayora de los gastos se destina hoy a la atencin bsica y a los servicios esenciales (Barba Solano, 2010). La extensin de Progresa a los barrios pobres citadinos (y su cambio de nombre a Oportunidades) en 2002 tuvo efectos rpidos en materia de escolarizacin (que rebasa 98% a nivel primario). Tambin cambi su lgica: en el medio rural se trataba esencialmente de permitir a las familias de trabajadores muy pobres elevarse al nivel del umbral de pobreza para que escolarizaran a sus hijos y, eventualmente, ahorraran y mejoraran sus tcnicas de produccin. En medio urbano, los beneficiarios son ante todo desempleados o subempleados informales con apoyos demasiados bajos como para poder salir de esa situacin. Las evaluaciones crticas del Progresa en Mxico contrastan con los halagos expresados por las instituciones internacionales [ 78 ]. Si el impacto sobre las tasas de escolarizacin se ha comprobado, la calidad de la educacin disminuye en reas rurales debido a la falta de inversiones en infraestructuras y en personal. Lo mismo se puede observar en materia de salud, an cuando la situacin mejora aproximadamente desde 2005 en un nmero importante de sectores (desnutricin infantil, cncer del tero, salud dental y ocular de los nios, higiene alimenticia y anticoncepcin). Por otra parte, varias observaciones antropolgicas ponen en evidencia algunos efectos de estigmatizacin (y de auto-exclusin): las familias pueden ser sealadas como familias Oportunidades con derechos de segunda zona (derecho para acceder al centro de salud pero no al hospital, por ejemplo); a otras se les puede denunciar por el mal uso de los subsidios (gastos extravagantes [ 79 ] o pago de deudas). Por ltimo, los casos de uso del programa con fines clientelistas locales son frecuentes (por ejemplo, vocales que tratan de utilizar su situacin para integrar el consejo municipal o entonces que cobran su apoyo). No obstante, Oportunidades sigue siendo la referencia mayor de las organizaciones internacionales en materia de programas de transferencias de ingresos, en Amrica Latina como en otros lugares, debido a su antigedad y al grado de sofisticacin de las evaluaciones que lo conciernen.

[77] Se trata de gastos de salud que rebasan 30% del ingreso familiar disponible (fuera de la alimentacin). [78] Los efectos en materia de reduccin de la pobreza sern analizados ms adelante. [79] Lo que a veces califica a gastos que nada tienen que ver con una diversin, por ejemplo est prohibido utilizar los subsidios de Progresa para cambiar el techo de la vivienda.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[263]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Brasil
La Bolsa Familia , creada en 2003 por el gobierno de Lula, reuni programas iniciados por municipalidades o Estados federados que luego el gobierno federal extendi ( Bolsa Escola, Bolsa alimentao, Programa para la erradicacin del trabajo de los menores, Auxilio gs ). Sustituy al programa Hambre Cero, una de las piezas maestras del programa electoral de Lula en 2002. Al contrario del caso mexicano, el objetivo era llegar inmediatamente a la totalidad de la poblacin en situacin de extrema pobreza, lo que supona una gigantesca operacin de catastro, es decir proceder a censar a toda la poblacin que declara ingresos inferiores al umbral de atribucin de los subsidios. Se llev a cabo con la ayuda de un banco pblico (la Caixa Econmica Federal ). A toda la poblacin potencialmente beneficiaria se le entreg una tarjeta con un chip electrnico con la que poda retirar los subsidios en los cajeros automticos (lo que eliminaba a los intermediarios y disminua los riesgos de desvos). Este registro bancario es tambin fundamento de un programa de lucha contra la exclusin bancaria lanzado en 2009. Una vez instaurada la ayuda, la Bolsa Familia tena dos objetivos: (i) unificar los programas estatales de transferencias de ingresos que cuentan con financiamientos federales (al mismo tiempo que se simplificaron las gestiones administrativas y se armonizaron los criterios de acceso) y (ii) extender esos programas a todos los pobres del pas. La ayuda es reservada para las familias en situacin de extrema pobreza con un ingreso inferior a 70 Reais (BRL) per cpita , con o sin hijos [ 80 ], y a las familias pobres (de 70 a 140 BRL mensuales per cpita) con uno o varios hijos menores de 15 aos (o menores de 17 aos si prosiguen sus estudios). Las familias en situacin de extrema pobreza reciben el beneficio bsico de 68 BRL [ 81 ], a lo que se suman 22 BRL por nio (el beneficio variable), o 33 BRL para los adolescentes de 16 a 17 aos. El tope de ayudas es de tres beneficios variables + dos beneficios por adolescente y el monto mximo monetario para una familia es de 200 BRL (es decir 68 + 3x22 + 2x33), o sea 108 USD lo que representa el 39% del salario mnimo. Estas cifras suscitan tres observaciones:
G

el monto en porcentaje del salario mnimo se ha mantenido estable (era de 40% en 2005); ahora bien, el salario mnimo aument de 155% en valor nominal desde

[80] Lo cual es una diferencia importante con Mxico. [81] El principio no ha cambiado desde 2003; Se da aqu el valor de las ayudas correspondiente a junio 2010, en BRL. La tasa de cambio en junio 2010 era de: 1 BRL = 0,54 USD. El sueldo mnimo en la misma fecha era de 510 BRL. Estos datos se actualizan regularmente en el sitio web del Ministerio de Desarrollo Social: www.mds.gov.br/bolsafamilia.

[264]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

mediados del 2002 (justo antes de la eleccin de Lula) mientras que los precios al consumo se incrementaron en un 66%. En otras palabras, el fuerte aumento del salario mnimo repercuti en la Bolsa Familia a pesar de que no hay obligacin legal (a diferencia de lo que sucede con otras transferencias como el beneficio de prestacin continua [BPC] y las jubilaciones rurales). El temor expresado en 2003 en el sentido de que la Bolsa Familia no fuera ms que un instrumento electoral efmero y disminuyera una vez que Lula fuera reelecto, result sin fundamento. Tambin se comprueba que el salario mnimo es, junto con el movimiento de formalizacin creciente del empleo, el mayor determinante de la reduccin de la pobreza en Brasil y ello tanto de forma indirecta (por medio de su papel en la determinacin del nivel de las transferencias) como directa;
G

las condiciones son similares a las que se describieron anteriormente para Mxico: obligacin para nios y adolescentes de acudir regularmente a la escuela (un mnimo de 85% de presencia); seguimiento del calendario de vacunacin de los nios de 0 a 6 aos y cumplimiento de las consultas pre y post natales para las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia. No obstante, estas condiciones son mucho menos imperativas que en Mxico (en particular en materia de salud) y el tema de la presencia escolar es menos determinante (al momento de lanzar Bolsa Familia , la tasa de escolarizacin de los nios entre 7 y 15 aos rebasaba ya el 98%). Si a ello se agrega el hecho de que las familias sin hijos en situacin de extrema pobreza tambin tienen derecho a recibir un apoyo, esto confirma que el aspecto desarrollo del capital humano es mucho menos pronunciado en Brasil y el aspecto redistribucin del ingreso es de un nivel comparable; al encargar a las municipalidades el cuidado de verificar el nivel de ingreso de los beneficiarios, se abri la puerta a toda forma de clientelismo. En 2004, el gobierno suprimi y luego restableci (ante los casos evidentes de cobro indebido de los apoyos) el control sobre la observacin de las condiciones. A pesar de ello, el nmero de radiaciones de los beneficiarios es bastante bajo.

El incremento de gastos en el rubro de la Bolsa Familia fue espectacular durante el gobierno de Lula ya que pas de 3.4 miles de millones de BRL (3.6 millones de familias beneficiarias) en 2003 a 8.5 miles de millones de BRL (11.1 millones de familias) en 2006. Despus, el nmero de beneficiarios se estanc debido a un efecto de saturacin (12 millones de hogares, 50.4 millones de individuos en 2009). Es comparable (en proporcin) al caso mexicano, tambin a nivel de la dependencia (0.41% del PIB); la parte del gasto pblico social de 1.7% es en cambio bastante ms bajo ya que los gastos sociales totales son mucho ms elevados en Brasil.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[265 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

El Banco Mundial, como en el caso del Progresa-Oportunidades mexicano, erigi a la Bolsa Familia en un ejemplo a seguir a nivel mundial. En un informe de evaluacin que data de 2007 (Lindert et al., 2007), evoca el inters mundial por este laboratorio y alaba a los responsables del ministerio brasileo del Desarrollo Social: Estamos sumamente impresionados por su implicacin, su profesionalismo y su excelencia tcnica. Para concebir e implementar el programa Bolsa Familia, realmente corrieron un maratn a un ritmo de esprnter . Este informe dedica varias pginas al tema del targeting (focalizacin) para concluir que el programa Bolsa Familia est sumamente bien focalizado y seala en especial que el cuartil de ingresos ms pobre recibe el 80% de las ayudas y que el 85% de ese 20% que se entrega indebidamente ( the leakages ) se percibi en el cuartil siguiente. Cabe destacar que el otro aspecto, el de la mala focalizacin, es decir la proporcin de familias pobres que no reciben la Bolsa Familia , se aborda en slo cuatro lneas en ese documento (p. 47). La caza de falsos pobres parece concentrar todas las preocupaciones an cuando se menciona que no todos los leakages provienen del fraude (nota 78); los fraudes intencionales se estiman en un 7% del total de los beneficiarios (p. 74). En trminos de poltica interior, y especialmente en trminos electorales, el balance de la Bolsa Familia es muy positivo. Durante la campaa para la reeleccin de Lula, Rosani Cunha, Secretaria Nacional de Ingreso y Ciudadana del Ministerio de Desarrollo Social, seal que los gastos del rubro Bolsa Familia beneficiaron a la casi totalidad de las familias pobres pero no representaron ms que 0.4% del PIB y agreg, con un cinismo sin duda inconsciente: es una inversin bastante baja si se toman en cuenta estos resultados. [ 82 ] El impacto poltico de la Bolsa Familia no se basa tanto en la importancia de los apoyos individuales, ni en la cantidad de estos apoyos, como en la naturaleza del foco: las familias pobres, muy concentradas en las regiones pobres. Dicho de otra manera, la aplicacin de los principios de la Constitucin de 1988 permiti resolver el grueso de un problema poltico: permitir a aquellas categoras de ciudadanos, hasta entonces marginadas, que ejercieran sus derechos polticos y econmicos. Estas categoras estn constituidas por personas de edad y minusvlidas que hicieron valer sus derechos gracias a la implementacin del BPC (1993) y a jubilaciones rurales duplicadas (1991) [ 83 ]. De esta forma se observa que, paradjicamente, los marginados

[82] Fuente: Ministerio del Desarrollo Social y del Trabajo, citado por la Folha de So Paulo, 11 de junio 2006. [83] Vase sobre ese tema el captulo 4.3. Las polticas de inversin urbana en Amrica Latina.

[266]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

tuvieron mejor atencin que los dems (es decir los adultos a cargo de una familia, sin invalidez ni discapacidad): pequeos agricultores que se aferran todava a su tierra o vendedores ambulantes que alternan chambitas no declaradas en las microempresas. La Bolsa Familia que tena por objetivo este foco desempe un papel mayor en la lucha contra la exclusin social.

Argentina
El Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) se cre durante la crisis de 2001-2002. Si presentaba caractersticas cercanas a los planes mexicano y brasileo (destinados a las familias con nios, con control de la asiduidad escolar), se diferenciaba por una notable especificidad: era claramente del tipo workfare (activacin del empleo) puesto que la primera condicin para percibir los apoyos era participar en empleos de urgencia. No obstante, el hecho de que cada vez ms beneficiarios carecieran totalmente de aptitudes para una actividad profesional condujo a la creacin, en 2004, del programa Familias (un CCTP clsico) y al traslado progresivo de los beneficiarios de un programa a otro. Desde 2007, la CEPAL ya no incluye el PJJHD entre los CCTP (pero lo menciona en las polticas de activacin del empleo).
Al filo de los aos, el debate sobre la necesidad de incluir a las personas mayores sin recursos, a los trabajadores pobres sin nios, etc., condujo a la creacin, en 2004, del programa Familias por la inclusin social (Familias) del Ministerio del Desarrollo Social. Esta iniciativa instaur un sistema de transferencias monetarias hacia familias cuyo ingreso total era inferior al salario mnimo (145 USD). En 2009, las familias percibieron un ingreso mensual bsico de 200 pesos ARS, (o sea 51 USD) ms 45 ARS (11 USD) por nio a partir del tercero, con un mximo de 380 ARS mensuales (97 USD). Desde 2004, el traslado del PJJHD hacia Familias fue continuo, debido en parte a una mejor situacin del empleo e, inversamente, a la pauperizacin de las personas mayores (en 2009, el PJJHD contaba con 620 000 beneficiarios contra 695 000 hogares y 3 120 000 personas a finales de 2009 para Familias , o sea el 39% de la poblacin pobre). El costo total del programa es bajo (0.20% del PIB) en un pas que, sin embargo, presenta el gasto social ms importante del continente en cifras absolutas (2 000 USD anuales per cpita ) y el tercero (detrs de Cuba y de Brasil) en trminos de partes del PIB. Una caracterstica importante del programa Familias es el papel que se atribuye a la participacin local. Se han implementado plataformas comunitarias que supuestamente atribuyen a los beneficiarios un papel de facilitadores del programa a travs de su participacin en la planificacin, la gestin y la evaluacin del programa a nivel

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[267]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

local; proponen a los beneficiarios algunos talleres de capacitacin en servicios comunitarios, formacin para la atencin a las personas mayores y a la primera infancia o para el acceso al microcrdito. Las mesas redondas de coordinacin local desempean el papel de intermediarios en la transferencia de recursos a las ONG y otras organizaciones de base. A travs de ellas, mltiples acciones de promocin del microcrdito, de las cooperativas, de apoyo para la capacitacin profesional, para la prevencin sanitaria, la seguridad alimentaria, etc., estn asociadas al programa Familias . Sin embargo, la participacin en estas acciones no es una condicin para la atribucin de subsidios. El programa de transferencias monetarias se presenta como la columna vertebral de un conjunto de acciones sociales para las personas pobres identificadas por el programa de distribucin de ingresos, y es lo que constituye su originalidad. En noviembre 2009 se cre el plan de Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH). Este plan de apoyos para las familias con nios completa Familias y presenta el mismo tipo de condicionalidades que la Bolsa Familia . Es ms ambicioso que los planes mexicano o brasileo en trminos de niveles de ayudas (94 USD por familia al mes) o en relacin a la parte de este gasto en el PIB (0.58%). Las primeras simulaciones demuestran un impacto muy fuerte en trminos de reduccin de la pobreza (alrededor de -30%) y de la extrema pobreza (-60%) en especial en las provincias del Norte y de Patagonia. Si estos resultados se confirmaran, la extrema pobreza se habr casi erradicado (representara menos de 2% de la poblacin) en Argentina.

Chile
A finales de la dcada de 1990, el gobierno chileno tom conciencia que, a pesar de la constante disminucin de la pobreza desde 1990, persista un ncleo de pobreza dura, impermeable a las polticas pblicas. En 2002, la administracin Lagos implement el programa Puente para la atribucin de subsidios a las familias pobres en las zonas ms marginadas y cre un fondo especial, el Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS). Puente incluye tambin un sistema de apoyo psicosocial para las familias en situacin de extrema pobreza que les permite beneficiar de aproximadamente cincuenta medidas para mejorar sus condiciones de vida y que van desde su inscripcin en los servicios pblicos y en el sistema de apoyos asistenciales, hasta la mejora de su vivienda y de sus relaciones intrafamiliares. El programa Orgenes presenta caractersticas similares pero se destina especficamente a las poblaciones indgenas. En 2004, Puente se transform en Chile Solidario , presentado como un sistema de coordinacin de la lucha contra la pobreza que adems de Puente rene programas

[268]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

destinados a adultos vulnerables (Vnculos), a indigentes (Calle), etc. Chile Solidario ha recibido un apoyo constante de la oposicin de derecha (y el nuevo gobierno que lleg al poder en 2010 lo mantuvo). Una familia beneficiaria percibe un subsidio mensual durante dos aos (Bono Solidario) que va disminuyendo semestralmente: 10 500 pesos chilenos (CLP) mensuales en el primer semestre (19.5 USD), 8 000 CLP en el segundo (15 USD), etc., as como bonos extraordinarios [ 84 ]. Al trmino de este periodo, el apoyo puede prolongarse slo de manera excepcional ya que el objetivo es evitar la dependencia de los beneficiarios en relacin a los ingresos de sustitucin. Para organizar la transicin, se cre una ayuda decreciente que los diplomados del programa pueden recibir durante tres aos (Bono de egreso). A finales de 2008, los egresados eran mucho ms numerosos (208 000 familias) que los beneficiarios del Plan (125 000). A estos pagos se agregan las prestaciones asistenciales que existen desde los aos 1980: el Subsidio Unitario Familiar (SUF) para las familias con hijos menores; la Pensin Asistencial de Ancianidad (PASIS) para los mayores de 65 aos, o para personas discapacitadas que viven solas. El costo del programa Chile Solidario es bajo (0.1 1% del PIB en 2009), debido esencialmente a la poca cantidad de pobres en Chile (52% estn cubiertos lo que representa 6.8% de la poblacin). Estudios cualitativos muestran que los beneficiarios del programa se interesan ms en la componente monetaria que en las obligaciones administrativas y de reeducacin que se les imponen. Es el caso muy en particular de los indgenas rurales que constituyen el ncleo duro de la extrema pobreza.

Conclusin sobre los CCTP


El impacto de los CCTP a corto y mediano plazo es indudable y medible. Adems de las consecuencias en trminos de reduccin de la extrema pobreza y de las desigualdades [ 85 ], numerosos indicadores en materia de escolaridad o de situacin sanitaria muestran una significativa mejora por un costo relativamente bajo. En cambio, segn Valencia Lomel (2008, p.498), en lo que se refiere a la reduccin de la pobreza a largo plazo, los impactos de los CCTP an no son medibles en sentido estricto ( ). Incluso entre los partidarios de la teora convencional, hay quienes reconocen que no hay respuesta a las preguntas relativas a los impactos de largo plazo sobre el bienestar. Es en efecto imposible medir los impactos de la estrategia

[84] Ese fue el caso despus del sesmo de 2010. [85] Consecuencias presentadas a continuacin en: El impacto de las transferencias sociales sobre la pobreza y las desigualdades.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[269]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

de empoderamiento que sostiene la implementacin de los CCTP. Lo que las evaluaciones miden son mejoras en relacin directa con las condiciones de acceso: mejora en las tasas de inscripcin y de frecuentacin escolar a tal o cual edad; reduccin de los accidentes de salud pre y perinatales, etc. Estos objetivos son moralmente indiscutibles y la mejora de los indicadores valida la pertinencia de estos programas. Sin embargo, en cuanto la observacin se aleja de los servicios directamente relacionados con las condiciones de acceso, el impacto es menos evidente. Si bien es probable que exista una mejora de las situaciones ms graves de desnutricin, malnutricin y anemia [ 86 ], una vez que se alcanza el umbral mnimo en el mbito alimentario, es difcil saber lo que las personas hacen con el dinero que se les asigna. Esta incertidumbre es el reverso de uno de los mayores argumentos a favor de los CCTP: liberan a los pobres. Todos los programas anteriores de lucha contra la pobreza han sido atacados desde el ngulo del encierro de los pobres en la dependencia; los CCTP les dan libertad para el uso de los recursos monetarios asignados. Por supuesto habra que establecer algunas restricciones, en especial en el caso mexicano, ya que el hecho de entregar el dinero a las madres se debe explcitamente a la desconfianza que hay en relacin al uso que le podra dar el padre. En general, es efectivamente una estrategia de empoderamiento de los pobres lo que sustenta la lucha contra la vulnerabilidad: al darles acceso a un nivel de recursos que rebasa el estricto imperativo alimentario, se les permite tomar decisiones econmicas racionales. La razn y la moral se han finalmente reconciliado ya que los pobres pueden, por fin, mostrar que ellos tambin pueden ser homines economici [ 87 ]. El consenso en torno a los CCTP denota un consenso flojo. Nadie lo afirma ni lo reivindica pero se puede constatar que nadie est en contra de esos CCTP. Su generalizacin a pases con ingresos per cpita que van de 1 a 9, lejos de ser su punto flaco, es un argumento a favor de ese consenso: sirve como prueba de la excelencia tcnica y moral de esas polticas [ 88 ]. El hecho de que nadie pueda decir si se ha logrado el objetivo inicial (la lucha contra la pobreza) tampoco es un obstculo ya que

[86] Valencia Lomel (2008, p.494) cita 13 estudios que van en ese sentido, en especial algunos que se refieren a Mxico, a Nicaragua, a Colombia y a Brasil. [87] Braun y Chudnovsky (2005) desarrollan la idea segn la cual los pobres se ven capacitados para efectuar clculos costo-beneficio racionales. [88] Tanto Chile como Nicaragua implementaron programas CCTP, pero el ingreso per cpita es 9 veces ms alto en el primero que en el segundo (relacin que es la misma que la existente entre los PIB per cpita de Francia y de Per). Sin embargo, quin se atrevera a decir que los instrumentos de la poltica social deben ser los mismos en estos dos ltimos pases?

[270]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

al menos parcialmente se han alcanzado otros objetivos secundarios (escolaridad, salud) y que ningn eventual efecto perverso ha sido jams denunciado abiertamente. Los CCTP no se implementaron sin deliberacin; pero sus consideraciones fueron bastante diferentes de un pas a otro. En Mxico, el debate sobre la marginacin de las comunidades indgenas origin el Progresa; en Brasil fue el de la escolaridad de los nios pobres y los menores que trabajan; en Argentina, el tema del desempleo de masa en tiempos de crisis, etc. En cambio, una vez que los CCTP se implantaron en esos pases, fueron analizados y alabados por el Banco Mundial, los debates iniciales desaparecieron de la memoria y el consenso descart toda desaprobacin o incluso cualquier discusin que tuviera que ver con algo ms que mejorar la eficacia del sistema (los leakages ). Todo gobierno que no implementara tales CCTP estara ipso facto asumiendo una posicin en contra del consenso mundial y tendra inters en contar con slidos argumentos para justificar su decisin. Todo partido de oposicin que criticara los CCTP sera inmediatamente acusado de no defender a los pobre y, de hecho, ninguno se arriesga a hacerlo.

Los CCTP y las otras transferencias sociales


Como acabamos de verlo, los CCTP representan una parte muy pequea del PIB (0.25% en promedio en el continente) y del gasto social total (2.3%), que a su vez es relativamente bajo (14% del PIB en promedio) (CEPAL, 2009) [ 89 ] . Representan tambin una magra parte de las transferencias monetarias de tipo social, esencialmente a causa del enorme peso de las transferencias de pensiones y jubilaciones [ 90 ]. El grfico 28 muestra perfectamente el peso de los distintos tipos de transferencias en los ingresos de los hogares en general (color gris) y en el de los hogares que perciben estos ingresos (color verde), en promedio simple, en los 18 principales pases de Amrica Latina.

[89] La definicin del gasto social total que se utiliza es muy amplia e incluye todos los gastos de educacin, de salud pero tambin de sanidad y, por supuesto, de todo lo que concierne a pensiones y jubilaciones as como los gastos de asistencia. [90] Es especialmente cierto para las jubilaciones de funcionarios pblicos en algunos pases como Brasil, dnde este asunto provoc un importante conflicto poltico en 2003. En 2007, segn Rocha (2010, p.6), los pagos de jubilaciones del rgimen de los funcionarios pblicos (RPPS) representaban 40% de los pagos del rgimen privado (RGPS), para un nmero de beneficiarios diez veces inferior.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 271 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Grfico 28 Importancia relativa de las transferencias en 18 pases en porcentaje, hacia 2008


(promedio simple de los 18 pases)
Parte de las transferencias en el ingreso per cpita para el conjunto de los hogares Parte de las transferencias en el ingreso per cpita para el conjunto de los hogares que perciben ese tipo de transferencias.
50

40

36.7 29.6

30

20 14.5 10 6.4 1.8 0 Indemnizaciones pagadas por seguros Jubilaciones Pensiones 0.3 0.2 Becas de estudios 7.2 0.5

15.9 10.3 0.6 Prestaciones de ayuda social pblica Total de transferencias 9.0

Fuente: CEPAL, 2009, sobre la base de clculos propios a partir de encuestas-hogares de cada pas.

Cabe destacar varios puntos:


G

las jubilaciones, sean contributivas o no, son, de lejos, el tipo de transferencia ms importante (36.7% de los ingresos de los hogares que perciben estas transferencias) [ 91 ] ; les siguen las pensiones (25.2%), obligatorias [ 92 ] y no contributivas (vejez, viudez, discapacidad, divorcio, etc.); vienen despus las transferencias de asistencia privada (15.9%). Su peso muy importante entre los hogares que las perciben proviene principalmente del hecho que, adems de las donaciones caritativas (Iglesias y ONG), este rubro incluye las remesas de los emigrantes;

[91] En Brasil, segn Rocha (2010, p.2), las transferencias asistenciales crecen rpidamente en relacin a las transferencias constituidas por las jubilaciones, y pasan de 7% del valor de estas en el 2001 a 16% en 2008 (es decir 0.84% del PIB). [92] Incluyendo las pensiones alimentarias consecutivas a un divorcio.

[272]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

Prestaciones de ayuda social privada

4. Polticas pblicas

las transferencias de asistencia pblica (10.3%) incluyen esencialmente los CCTP en la mayora de los pases [ 93 ], pero tambin los subsidios otorgados a los gastos de primera necesidad (entre los cuales los transportes); las transferencias para seguro e indemnizacin (14.6%) designan los pagos de seguro mdico o de seguro de desempleo generalmente a cargo de instituciones privadas [ 94 ] ; las becas escolares, a pesar de su poco peso en el ingreso total de los hogares (0.2%) ocupan un lugar importante (7.2%) en el de los hogares que las perciben.

Varios puntos de importancia se destacan del estudio del conjunto de las transferencias. 1. El peso del financiamiento de los dficits de los regmenes de jubilacin no se redujo, a corto plazo, por las reformas efectuadas a finales de los aos 1990. Ese financiamiento es la primera forma de transferencia en los pases que pasaron a un sistema de capitalizacin (por el hecho de la existencia de sistemas de transicin que van a pesar sobre las finanzas pblicas al menos hasta 2020); o en los que conservaron un sistema de reparto (Brasil) o que lo retomaron (Argentina). Por razones evidentes (limitacin de las jubilaciones al sector formal, homologa de las jerarquas de las jubilaciones y los salarios), esas transferencias son generalmente regresivas (antiredistribuidoras) y su peso es tal que el conjunto del sistema de transferencias lo es tambin. Con la creciente discontinuidad de los periodos de cotizacin (vinculada a la movilidad formal-informal y a la precarizacin), el reverso de la baja previsible de las prestaciones y de los gastos de los regmenes de jubilaciones ser, dentro de 10 a 15 aos, una inflacin de la poblacin mayor (extremadamente) pobre. Los CCTP clsicos que se destinan a las familias pobres con hijos en edad escolar van a resultar cada vez ms inadecuados. Por consiguiente habr que desarrollar sistemas especficos de transferencias hacia las personas mayores sin recursos como se hace desde hace tiempo en Brasil (1991 y 1993) o, desde hace poco, en Mxico con el plan 70 y ms (2009) [ 95 ].

[93] Brasil se destaca por la multiplicidad de otros tipos de transferencias pblicas (ver a continuacin). [94] Este asunto es complejo y no ser detallado aqu; en Brasil, por ejemplo, alrededor de 25 millones de asegurados estn afiliados a un plan de salud privado, que depende de una convencin colectiva que, adems de la atencin mdica, da derecho a un ingreso de reemplazo. Asimismo, existe en Colombia una obligacin legal de afiliacin (para los empleados del sector formal) pero su gestin la efectan compaas de seguros privados. [95] Este programa, destinado a los mayores de ms de 70 aos sin recursos y que viven en zonas rurales (localidades con menos de 30 000 habitantes), instaur un apoyo de 65 USD mensuales, y se basa en un principio semejante a los mnimos vejez europeos.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[273 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

2. La distincin entre ingresos asistenciales e ingresos vinculados a derechos adquiridos es cada vez menos clara (como lo prueba el ejemplo de las jubilaciones rurales no contributivas brasileas, que se alinearon sobre el salario mnimo en 1991, y que administrativamente son jubilaciones pero de facto son transferencias asistenciales an cuando estn financiadas por el rgimen de jubilaciones contributivas [ 96 ] ). Las fronteras tradicionales (seguro/asistencia, derecho/favor, pblico/ privado, etc. [ 97 ] ) son cada vez ms confusas lo que hace sumamente difciles las comparaciones internacionales. 3. En muchos pases, los CCTP se han agregado a otras transferencias ms focalizadas (vase el ejemplo de Chile mencionado anteriormente). El asunto se ha complicado por el hecho de que muchas de esas polticas focalizadas son polticas locales (municipales o regionales), mucho ms importantes en las zonas menos pobres (por lo que la probabilidad de escapar de la pobreza es entonces mayor en las regiones menos pobres). Uno de los impactos de la descentralizacin de las polticas de asistencia focalizadas fue la creacin de social magnets (fenmenos de atraccin de migrantes provocados por la existencia de polticas sociales locales favorables), especialmente cuando municipalidades de metrpolis ricas (en comparacin con el resto del territorio) han sido conquistadas por partidos o alianzas de izquierda (Mxico y So Paulo son buenos ejemplos). Por lo tanto, hay que examinar con precaucin el asunto del universalismo de las polticas de transferencias: la mayora no son universalistas, y la aplicacin de los CCTP (que tienen vocacin universalista) tiende a contrarrestar los impactos heterogneos de las polticas focalizadas. 4. Algunas transferencias fuera de los CCTP (y fuera de las jubilaciones), que son ms antiguas, estn a niveles muy superiores a las prestaciones de tipo CCTP, como el BPC brasileo creado por la Ley Orgnica de la Asistencia Social (LOAS) de 1993. Es de hecho una transferencia condicional de ingreso que se destina a las personas mayores sin jubilacin y a personas discapacitadas. Su pago est condicionado al nivel de ingresos (ingresos per cpita inferior a una cuarta parte de salario mnimo), y a las encuestas realizadas por trabajadores sociales. El monto de la prestacin es igual al salario mnimo. Este programa es el programa brasileo de transferencia de ingresos ms importante en volumen: 15 800 millones BRL

[96] Vase Dias, 2004: estas jubilaciones se pagan a 7.6 millones de jubilados rurales que no han cotizado y que representaban en 2008, el 36% de los pagos de jubilaciones del rgimen general RGPS (Rocha, 2010, p.5). [97] A raz de las reformas de 1993, los sistemas de salud y de jubilacin colombianos resultaron particularmente complejos: las normas de acceso, las tasas de reembolso o de reemplazo son determinadas por el Estado pero son instituciones financieras privadas las que administran las cajas. Para algunos analistas, es la razn por la cual el sector privado acept, en apariencia fcilmente, el universalismo del seguro mdico (vase Giraldo, 2007).

[274]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

a finales de 2008 (o sea 8.5 millones USD) contra 10 600 millones BRL para la Bolsa Familia (Rocha, 2010). Desde luego, concierne a mucho menos beneficiarios que la Bolsa Familia (3.3 millones, entre los cuales 2 millones de personas mayores y 1.3 millones de discapacitados, contra 12 millones de hogares y 50 millones de personas), pero su impacto es bastante ms importante: el nivel de prestacin es mucho ms elevado (un salario mnimo) y por s solo permite a una persona escapar de vivir en situacin de pobreza, ms an cuando se trata de parejas (cada individuo recibe su prestacin). De tal modo que han surgido fenmenos de redistribucin intrafamiliar hacia la generacin siguiente (como en el caso de las jubilaciones rurales alineadas sobre el salario mnimo), que posibilitan ahorros, compra de material, etc., que la Bolsa Familia no permite. Las polticas de transferencia, an cuando se proclaman universales, son antes que nada resultado de un apilamiento de estratos histricos de polticas de asistencia, anteriores y posteriores a los CCTP [ 98 ]. Lo cual plantea el problema de detallar esas polticas: censo (de las polticas nacionales y locales), armonizacin, identificacin de los dobletes pero sobre todo procesos de exclusin (personas que escapan a la encuesta de cadastro, personas desplazadas, aisladas, etc.) y discusin alrededor de lo que puede parecer como privilegios dentro de la asistencia [ 99 ]. Sin embargo, la necesidad poltica de valorizar los xitos de los CCTP por lo general deja en segundo plano este imperativo de detallar y de armonizar.

Las transferencias sociales y los otros tipos de polticas sociales


La atencin se polariz sobre el asunto de las transferencias sociales especialmente sobre los CCTP de tal manera que llegaron a ser consideradas (en particular por algunos think thanks cercanos al Banco Mundial) como casi sustitutos de las polticas sociales. Al respecto, se pueden hacer cuatro observaciones. 1. Dos pases resisten a este entusiasmo por los CCTP: Venezuela (en donde no existen) y Cuba. Ahora bien, Cuba es de lejos el pas de Amrica Latina que cuenta con el gasto social ms alto (37% del PIB); Venezuela se encuentra en una posicin media (14%) pero es conocida por su poltica centrada en la oferta de servicios pblicos clsicos o a travs de las misiones (programas sociales temticos salud,

[98] La Bolsa Familia desde 2009 se complet con el Salario Familia que asigna una prestacin (de 18 a 25 BRL, o sea 10 a 14 USD por nio) a todos los trabajadores cuyo ingreso se sita por debajo o justo arriba del salario mnimo (es decir hasta 752 BRL). [99] Rocha (2010) concluye as su artculo: La creacin de un sistema nico, pero eficaz y justo, ayudara a ampliar la base poltica de la aceptacin de las transferencias asistenciales como un mecanismo esencial e inevitable para hacer frente a la pobreza y a las desigualdades de ingresos.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[275 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

educacin, vivienda, etc. creados a partir de 2003 y basados en principios de democracia participativa). La ms conocida es la misin Barrio Adentro, que permite el acceso gratuito a la atencin mdica (en su fase 3 actual incluye tambin prestaciones ms sofisticadas como la ciruga, la imagenologa, etc.) y en parte se apoya sobre una decena de miles de tcnicos de salud y mdicos cubanos. Existen en total 33 misiones de las cuales: la misin alimentacin, la misin hbitat, la misin identidad (para que todos los ciudadanos dispongan de documentos de identidad), la misin milagro (atiende a las personas con catarata, glaucoma, etc.), la misin Robinson 1 y 2 (con ambicin de erradicar el analfabetismo), etc. 2. Los CCTP son presentados como instrumentos de lucha contra la pobreza as como de produccin de capital humano, por una parte a travs de las condicionalidades, y por la otra a travs de la solvencia de la demanda. En lo que concierne a la pobreza (ver previamente) y en especfico la pobreza extrema, los resultados son indiscutibles an cuando son menos importantes que los relacionados con la evolucin del mercado laboral. En lo que toca a la produccin de capital humano, casi inmediatamente surgi el problema de cuellos de botella en los sectores de la educacin y la salud (vase acerca de este tema el caso del Progresa-Oportunidades mexicano). En todos los pases de Amrica Latina, el xito de las polticas de transferencias monetarias dependen totalmente de las polticas de oferta de servicios pblicos (en educacin y salud principalmente). El xito de los CCTP se apoya por tanto en una poltica de oferta de servicios pblicos gratuitos o casi gratuitos, ya que nada indica de manera clara que el alza de ingresos de los pobres extremos conlleve un incremento en su demanda privada de educacin y salud. En otros trminos, las polticas de transferencias monetarias no pueden constituir un sustituto sino que solamente son un complemento de las polticas sociales. 3. A mediano y largo plazo, en toda Amrica Latina, el tema de la pobreza y de la pobreza extrema se ver totalmente determinado por la situacin de las personas mayores, debido a la evolucin demogrfica pero sobre todo al impacto de las reformas de los regmenes de jubilacin de los aos 1990. Las actuales medidas de transferencias sociales (en particular los CCTP) no podrn entonces sino mostrarse en total desfase con las necesidades previsibles: estas transferencias se destinan mayoritariamente a las familias con hijos a cargo (por lo tanto relativamente jvenes), y debido a la nuclearizacin de las familias es utpico esperar que el llamado a la solidaridad familiar genere mecanismos de redistribucin intrafamiliar a la altura del reto. Adems, dado que esas personas mayores estn casi todas inactivas, las transferencias representarn lo esencial de su ingreso y no un ingreso complemen-

[276]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

tario. El monto de recursos necesarios ser pues, en todos lados, muy superior a los 0.2 o 0.4% del PIB, lo que actualmente corresponde al gasto de los CCTP. En caso contrario, Amrica Latina se vera confrontada a una situacin de reduccin de la esperanza de vida y de ultra pauperizacin de los mayores, lo cual no es ni tica ni polticamente soportable. 4. El debate sobre el ingreso de ciudadana, cuyos elementos precursores seran los CCTP, empieza a rebasar los crculos de expertos y a surgir en el escenario poltico a pesar de que resulta muy complejo. En efecto, debido a su diversidad, las transferencias de ingresos provocan fuertes desigualdades entre poblaciones beneficiarias (como es el caso en Brasil). Consideradas como inherentes a los derechos relativos a la ciudadana, han adquirido un carcter irreversible. De hecho, desde el punto de vista poltico, para armonizarlas slo se puede concebir una alineacin por lo alto, un proceso que promete ser largo y difcil. Por otra parte, aunque el costo de estas transferencias se mantenga bajo en todos lados, no podr sino aumentar en forma constante, lo cual plantea el problema de una reforma del impuesto sobre la renta (y de la fiscalidad en general) que, en todos lados, podra crear fuertes tensiones polticas.

El impacto de las transferencias sociales en la pobreza y en las desigualdades En el conjunto del continente
Amrica Latina es tristemente conocida por su elevado nivel de pobreza y fuertes desigualdades. A continuacin recordemos sin entrar en los detalles metodolgicos algunos datos generales [ 100 ]. De 1990 a 2008, la parte de los indigentes y pobres no indigentes (llamados a veces: pobres simples) en la poblacin disminuy (respectivamente de 42% y 22%) ms que la cantidad absoluta de indigentes (-24%) y sobre todo de pobres no indigentes (estable a 107-109 millones). Despus de un periodo, entre 2002 y 2005, en el que la indigencia baj fuertemente, desde 2006 este movimiento de reduccin de la pobreza e indigencia parece estar bloqueado.

[100] Datos de CEPAL, 2009; se encontrarn cifras precisas por pases en el captulo 1.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[277 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Grfico 29 Evolucin de la pobreza y de la pobreza extrema, 1990-2008 (en porcentaje y en millones)


Indigentes
60 48.3 50 43.5 40.5 40 36.3 34.1 33.0 43.8 44.0

pobres no indigentes

Millones

30

20

10 18,6 0 1980 300 1990 1997 1999 2002 2006 2007 2008 22,5 19,0 18,5 19,4 13,3 12,6 12,9

250 221 200 200 204 211 193 184 180

Millones

150

136

100

50 62 0 1980 1990 1997 1999 2002 2006 2007 2008 93 89 89 97 71 68 71

Fuente: CEPAL, 2009, en base a clculos propios a partir de encuestas-hogares de cada pas. Estimaciones que corresponden a 18 pases de la regin, adems de Hait; las cifras situadas arriba de las columnas representan el porcentaje y el nmero total de personas pobres (es decir en situaciones de pobreza y de pobreza extrema).

[278]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

El anlisis pas por pas muestra que entre 2002 y 2008, los ndices de pobreza y de pobreza extrema disminuyeron en casi todos los pases aunque en proporciones relativamente bajas (fuera de Argentina y Venezuela). Se llama brecha de pobreza a la diferencia entre el ingreso medio de los pobres y la lnea de pobreza, y se expresa en % de esta ltima [ 101 ] ; esta brecha de pobreza disminuye ms rpido que la proporcin de personas en situacin de pobreza lo que demuestra que, ms que el nmero de pobres, lo que disminuye es la intensidad (la profundidad) de la pobreza. Ahora bien, los tres pases en donde los CCTP representan las masas ms importantes (en trminos de % del PIB) Brasil, Mxico y Ecuador no se distinguen por una disminucin particularmente fuerte de esos ndices.

[101] Es decir que si la lnea de pobreza es de 100 USD, y el ingreso promedio de los pobres de 75 USD, la brecha de pobreza ser de 25 USD. La lnea de indigencia se construye, en cada pas, a partir de la evaluacin monetaria del precio de una canasta de bienes alimentarios considerados como bsicos; en general se establece una lnea de indigencia en zona urbana y otra en zona rural; algunos pases de estructura federal (Brasil, Mxico) establecen dos lneas de indigencia (rural-urbana) por Estado. La lnea de pobreza es definida por la CEPAL como igual al doble de la lnea de indigencia en zona urbana y 1.75 veces esta lnea en medio rural. Vase CEPAL, 2010, p.5.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[279]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Grfico 30 Variacin anual de los ndices de pobreza y de pobreza extrema, 2002 -2008 (en porcentajes de variacin) a
Pobreza
Tasa de pobreza
0

Brecha de pobreza

Cuadrado de la brecha de pobreza

-5

- 10

-15

-20

- 25 El Salvador Repblica Dominicana Argentina b Ecuador b Venezuela Repblica Dominicana Costa Rica Nicaragua Guatemala Honduras Paraguay Uruguay b Brasil Per Panam Mxico b Bolivia Chile Uruguay Guatemala Bolivia

Pobreza extrema
Tasa de pobreza extrema Brecha de pobreza extrema Cuadrado de la brecha de pobreza extrema
10 5 0 -5 - 10 - 15 - 20 - 25 - 30 El Salvador Mxico Argentina b Venezuela Nicaragua Honduras Per Chile Brasil
b

Costa Rica

a) El ao de los datos utilizados difieren entre los pases; 2002 corresponde a la encuesta ms reciente del periodo 2000-2002, y 2008 a las encuestas disponibles entre 2004 y 2008. b) Zona urbana.

Fuente: CEPAL, a partir de los resultados de las encuestas realizadas por los diferentes pases en los hogares.

[280]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

Ecuador

Paraguay

Panam

4. Polticas pblicas

Los ndices clsicos de medicin de las desigualdades confirman esta idea comn, como lo demuestran los tres conjuntos de datos siguientes:
G

la parte de los 40% ms pobres, de los 30%, de los 20% y luego de los 10% (ms ricos) siguientes en la distribucin del ingreso (grfico 31);

Grfico 31 Estructura de la distribucin de ingresos por decil en 2008 en Amrica Latina (en porcentajes) a
los 40% ms pobres de los 20% a los 10% ms ricos
Argentina b Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador b El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay b Venezuela 0 20 40 60 80 100

los 30% siguientes los 10% ms ricos

a) El ao de la encuesta ms reciente disponible en cada pas vara entre 2004 y 2008. b) Zona urbana.

Fuente: CEPAL, a partir de resultados de las encuestas realizadas por los diferentes pases en los hogares.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 281 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

la relacin entre el ingreso del quintil ms rico y el ingreso del quintil ms pobre (grfico 32);

Grfico 32 Relacin entre los ingresos del quintil ms rico y los del quintil ms pobre (2002, 2007 y 2008) en Amrica Latina a
2002
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Nicaragua Panam Guatemala Brasil El Salvador Colombia Paraguay Repblica Dominicana Argentina b Venezuela Costa Rica Honduras Uruguay b Ecuador b Mxico Bolivia China Per

2007

2008

a) El ao de los datos utilizados difiere entre los pases; 2002 corresponde a la encuesta ms reciente del periodo 2000-2002, y 2007 a las encuestas disponibles entre 2004 y 2007, 2008 se refiere exclusivamente a los datos correspondientes a ese ao. b) Zona urbana.

Fuente: CEPAL, a partir de resultados de las encuestas realizadas por los diferentes pases en los hogares.

[282]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

las variaciones de los ndices de Gini, Theil y Atkinson entre 1990 y 2008 (grfico 33), que permiten observar que los pases con mayor ndice de Gini (Brasil con 0.63 en 1990 y 0.59 en 2008; Honduras con 0.61 en 1990 y 0.58 en 2008; Colombia con 0.60 en 1994 y 0.58 en 2008) no son aquellos en donde esos ndices bajan ms. En cambio Venezuela que tiene el ndice de Gini ms bajo del continente (0.47 en 1990; 0.41 en 2008) es tambin el pas en donde ms baja.

Grfico 33 Variacin de los ndices de Gini, Theil y Atkinson en 16 pases de Amrica Latina, 1990-2008 (en porcentaje de variacin) a
Gini
30 20 10 0 - 10 - 20 - 30 - 40 - 50 El Salvador Honduras Nicaragua Mxico Brasil Argentina c Paraguay c Panam b Uruguay b Venezuela Colombia Guatemala Ecuador b Bolivia b Chile Costa Rica

Theil

Atkinson (E = 1,5)

a) Pases clasificados segn la variacin del ndice de Gini. El ao de los datos utilizados difiere entre los pases; 2002 corresponde a la encuesta ms reciente del periodo 2000-2002, y 2008 a las encuestas disponibles entre 2004 y 2008. b) Zona urbana. c) Zona metropolitana.

Fuente: CEPAL, a partir de resultados de las encuestas realizadas por los diferentes pases en los hogares.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[283]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Recuadro

Los indicadores sintticos de desigualdades de Gini, Theil y Atkinson

La curva de Lorenz representa la distribucin de los niveles de vida entre deciles de la poblacin. Por ejemplo, en Francia, segn el Observatoire des Ingalits (Observatorio de las Desigualdades) que cita la encuesta Revenus Fiscaux (Ingresos Fiscales) del INSEE (2007), el primer decil de la poblacin (los 10% menos ricos) percibe 3.7% de la masa total de los niveles de vida. El segundo decil percibe 5.3% del total (por lo tanto al primer quintil los 20% menos ricos tiene el 9% del total), y el decil ms rico recibe 24.1% del ingreso. La bisectriz corresponde a lo que sera una distribucin perfectamente igualitaria. Entre ms se aleja la curva de la diagonal, ms acentuada es la desigualdad de los ingresos que se observa.

Esquema
y 100%

La curva de Lorenz de distribucin de ingresos (Francia, 2007)


Curva que representa la parte acumulada de los ingresos (para la curva plena) y bisectriz que representa una distribucin perfectamente igualitaria de los ingresos (la lnea recta punteada).

Parte acumulada de los ingresos

A B
x

Parte acumulada de la poblacin

100%

El ndice de Gini pretende resumir la curva de Lorenz. Es representado grficamente por la relacin entre la superficie A (situada entre la curva de Lorenz y la primera bisectriz) y la superficie (A+B). Corresponde a una cifra entre 0 (situacin de igualdad perfecta correspondiente a la primera bisectriz) y 1 (la situacin ms desigual, en la que el conjunto de los ingresos estara en manos de un solo individuo). La CEPAL estima que el ndice de Gini en 2008 es de 0,58 en los pases ms desiguales de Amrica Latina (y del mundo): Brasil, Honduras, Guatemala y Colombia. En el otro extremo, se encuentra Uruguay (0,46), Costa Rica (0,48) y Venezuela (0,50). Este ndice es en Francia de 0,28 y de 0,31 para el promedio de los pases de la OCDE.

[284]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

El ndice de Theil se inspira de la medicin de la entropa, es decir que mide la diferencia entre una distribucin igualitaria uniforme y la distribucin observada. Entre ms desorganizada es una secuencia, mayor es su entropa. Aqu, entre ms dispersos estn los ingresos, ms elevado es el ndice de Theil. Un ndice de 0 indica una igualdad absoluta. Un ndice de 0.5 indica una desigualdad representada por una sociedad en la que el 74% de los individuos tienen el 26% de los recursos y el 26% de los individuos el 74% de los recursos. Un ndice de 1 indica una desigualdad representada por una sociedad en la que el 82.4% de los individuos tienen el 17.6% de los recursos y el 17.6% de los individuos tienen el 82.4% de los recursos. Este ndice puede descomponerse, es decir que se puede sumar para diferentes subgrupos o regiones del pas. El ndice de Atkinson traduce la aversin de la poblacin hacia la desigualdad. Un ndice de Atkinson que vale x% significa que la poblacin aceptara perder x% parte de su ingreso actual para que la distribucin sea igualitaria. Este ndice depende de un parmetro de aversin por la desigualdad. Los valores utilizados en este parmetro varan de 0.5 a 2. La CEPAL opt por el valor e = 1.5
Fuente: segn CEPAL (2009), inspirado por Frank Cowell, Measuring Inequality, LSE Handbooks in Economics, Prentice Hall, 2000.

Desde el punto de vista metodolgico es sumamente difcil aislar los factores de reduccin de la pobreza y de las desigualdades, y slo se ha intentado en lo que se refiere a las transferencias de ingresos en un nmero limitado de pases. Un primer enfoque se tendra a travs de la descomposicin de las causas de la disminucin de la pobreza (y del aumento de los ingresos) de los hogares pobres [ 102 ].

[102] Vase CEPAL, 2009 (p.21) ; no se puede aqu distinguir entre transferencias pblicas y transferencias privadas, lo cual explica que esas transferencias resulten importantes en pases como Guatemala, El Salvador y Honduras en donde las transferencias pblicas son bajas pero las remesas de los emigrantes son altas. Los otros ingresos (ingresos por propiedades, esencialmente) incluyen la percepcin ficticia del alquiler de una vivienda que se posee, lo cual explica su elevado nivel en hogares pobres.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[285 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Grfico 34 Variacin anual del ingreso total por persona y por fuente de ingresos en los hogares pobres 1990-2008 (en porcentajes) a
Remuneraciones y salarios Tasa de pobreza
5 4

Ingresos de los Independientes Otros ingresos

Transferencias Ingreso total


20 16 12 8 4 0 -4 -8

3 2 1 0 -1 -2 El Salvador Guatemala Argentina c Venezuela Nicaragua Costa Rica Paraguay c Ecuador b Panama b Uruguay b Bolivia b Brasil Chile Mxico Colombia Honduras

a) Pases clasificados segn la variacin anual de la tasa de pobreza. El ao de los datos utilizados difiere entre los pases; 1990 corresponde a la encuesta ms reciente de este ao, y 2008 a las encuestas disponibles entre 2004 y 2008. El porcentaje de poblacin estudiada es el mismo para los dos periodos y corresponde a la tasa de pobreza de 1990. b) Zona urbana. c) Zona metropolitana.

Fuente: CEPAL, a partir de resultados de las encuestas realizadas por los diferentes pases en los hogares.

Cuando se dispone de datos, siempre se observa que la primera fuente de disminucin de la pobreza se encuentra en la variacin del producto del trabajo en sus diferentes componentes: alza de salarios, alza del empleo (es decir disminucin del desempleo y del subempleo) y alza de la tasa de empleo formal. Las transferencias no tienen ms que un rol secundario, salvo en Centroamrica, sean de origen privado (remesas de los emigrantes) o pblico [ 103 ]. En lo que se refiere especficamente a los CCTP tambin es difcil, desde el ngulo metodolgico, aislar el impacto propio de esos programas en materia de disminucin
[103] Colombia constituye un caso aparte ya que el alza del ingreso de los independientes es la principal causa de la reduccin de la pobreza; ello se debe en gran parte al hecho de que el ciclo econmico colombiano est desfasado en relacin al resto del continente y que el empleo formal disminuy en los aos 2000.

[286]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

Variacin de la tasa de pobreza

Variacin de ingresos

4. Polticas pblicas

de la pobreza. Por lo tanto aqu no se evocarn ms que los dos pases ms grandes en los que se llevaron a cabo tales investigaciones: Mxico y Brasil.

El caso de Mxico
En Mxico, el impacto del programa Progresa-Oportunidades en materia de reduccin de la pobreza se haba estimado, para el periodo 1997-2005, en slo 2% para la zona rural y en 7% para la zona urbana (Corts et al. , 2007). Estas cifras confirmaban que los CCTP influan mucho ms en la disminucin de la miseria (pobreza extrema) que en la pobreza. La explicacin es simple: el mximo de ingresos es muy bajo (cercano a la lnea de extrema pobreza), y la prestacin es insuficiente para cubrir la diferencia entre este mximo y el umbral de pobreza. Un reciente estudio de Huesca Reynoso (2010) relativiza el impacto del programa Oportunidades sobre la pobreza. Las instituciones mexicanas definen tres tipos de pobreza multidimensional: (i) la pobreza alimentaria, que corresponde a la imposibilidad de adquirir la canasta alimentaria bsica (incluso cuando se le consagra la totalidad de sus ingresos); (ii) la pobreza de capacidades, que tambin toma en cuenta los gastos mnimos de salud y educacin y (iii) la pobreza patrimonial, que agrega vivienda y vestido. En base a simulaciones economtricas, Huesca Reynoso demuestra (para 2008) que el impacto de Oportunidades es muy reducido: la pobreza alimentaria pasa de una incidencia de 20.3% (sin el programa) a 18.8% (con el programa); la pobreza de capacidades de 27.4% a 26.2% y la pobreza patrimonial de 48.4% 47.5%. En cambio, una transferencia universal otorgada a los pobres, definida como el monto mximo de prestaciones asignadas a un hogar a travs del programa Oportunidades [ 104 ], tendra un impacto mayor en la pobreza: su incidencia pasara a 8.25% para la pobreza alimentaria a 13.95% para la pobreza de capacidades y a 35.1 3% para la pobreza patrimonial. Por supuesto, el costo de esta prestacin sera muy superior al de Oportunidades: si este ltimo representaba, en el 2008, 0.43% del PIB habra que aumentarlo, con una prestacin universal, a 3.1 3% para alcanzar los objetivos establecidos, en particular en trminos de disminucin de la pobreza patrimonial, la nica que conduce a una disminucin duradera de la vulnerabilidad [ 105 ].

[104] O sea, en 2008, 2 022 pesos mexicanos (156 USD); este tipo de simulaciones implica una profundizacin metodolgica compleja que rebasa el marco de este artculo. [105] Despus de haber evocado el impacto apenas perceptible del programa Oportunidades sobre la reparticin del ingreso a favor de los ms pobres, el autor concluye su estudio hablando de () la exigencia de una nueva forma de intervencin de la poltica social que en trminos reales se traduzca en un verdadero combate contra la pobreza en Mxico, generando con ella las condiciones para la insercin exitosa de los pobres en un vivir mejor (p.207).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[287]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

El caso de Brasil
En Brasil, segn las estimaciones de la Pesquisa Nacional de Amostra de Domicilios (PNAD, encuesta-hogar sobre los ingresos y el consumo) de 2006, el conjunto de las transferencias monetarias condicionadas (BPC, jubilaciones rurales y Bolsa Familia ) permiti limitar el nmero de personas en situacin de pobreza extrema a 21.9 millones (11.9% de la poblacin), cifra que habra sido de 38.9 millones (21.3% de la poblacin) sin estos programas (es decir una disminucin de 44.1%) [ 106 ]. Para los pobres simples, en 2004, la cifra fue de 31% con los programa de asistencia y de 38% sin ellos (-18%). Un estudio muy reciente de Rocha (2010) precisa el rol que desempean las transferencias sociales en la disminucin de la pobreza. La primera conclusin es que el principal factor de disminucin de la pobreza son las jubilaciones, que permitieron reducir la pobreza de 37% a 25% de la poblacin (o sea un reduccin o ms bien un no aumento de 47% del nmero de pobres). La Bolsa Familia y el BPC tienen un impacto idntico (una disminucin de la pobreza de 3.2% cada uno) y muy inferior al de las jubilaciones. Una de las peculiaridades de Brasil es que cuenta con 24 umbrales de pobreza diferentes que corresponden a los Estados Federales. Lo cual permite demostrar que el impacto de las transferencias sociales en trminos de disminucin de la pobreza son mucho ms importantes en las regiones rurales: como los umbrales de pobreza son ms bajos sin que las prestaciones lo sean, las transferencias sociales permiten rebasar la lnea de pobreza, lo cual no sucede en las regiones metropolitanas. En las regiones rurales, la reduccin del nmero de pobres gracias a las transferencias fue de 51% (contra 47% en todo Brasil) por jubilaciones, y de 16% (contra 6.4%) por el conjunto BPC + Bolsa Familia. A la inversa, el impacto de la Bolsa Familia en materia de reduccin de la proporcin de pobres es nulo en las zonas metropolitanas (lo cual no impide que la brecha de pobreza disminuya ligeramente). La Bolsa Familia y el BPC tienen un papel importante en la disminucin de las desigualdades territoriales de ingresos y de reduccin de la pobreza en las zonas ms pobres; en las regiones menos pobres, disminuyen la extrema pobreza y la intensidad de la pobreza pero no la proporcin de pobres. Por ltimo, conviene insistir sobre uno de los efectos perversos del sistema brasileo de transferencias, muy favorable para las personas mayores [ 107 ] : en la poblacin que rebasa 60 aos la proporcin de pobres es tres veces

[106] Vase Pochmann et al., 2007. [107] Debido a la importancia de las transferencias de jubilaciones incluyendo las jubilaciones rurales no contributivas y del BPC.

[288]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

inferior al promedio del pas mientras que en la poblacin infantil (menores de 16 aos) esta proporcin es 80% superior a la media nacional (Rocha, 2010, p.16). El ejemplo brasileo muestra bien que, al analizar las relaciones entre transferencias sociales y desigualdades, es un grave error considerar de manera independiente cada tipo de transferencia y no tomarlas en su totalidad. Si se estudian nicamente los CCTP, las conclusiones parecen simples: reducen ligeramente la pobreza de las familias con hijos y mucho ms la pobreza extrema y la intensidad de la pobreza. No obstante, en cuanto se analizan las jubilaciones y algunas prestaciones especficas para las personas mayores, las conclusiones se invierten en el caso de Brasil: los mayores resultan muy favorecidos en tanto que las familias con hijos pequeos son ms pobres que el promedio. Queda por ver lo que sucede en otros pases. La brutalidad en el cambio hacia las jubilaciones por capitalizacin fue muy variable de un pas a otro; en algunos pases (como Mxico y Chile) fue muy fuerte y el fenmeno de pauperizacin de los viejos es brutal y se ha acentuado por el carcter familialista de los CCTP . En otros pases (como Argentina) fue menos brutal y esta pauperizacin es menos evidente (sin que los ancianos se vean por ello favorecidos, como en Brasil).

Conclusin
El impacto de los CCTP en Amrica Latina no es insignificante: permiten reducir de manera notable (hasta una tercera parte) la pobreza extrema y la intensidad de la pobreza. No obstante, dado el bajo nivel del tope de recursos que dan derecho a estas prestaciones y el escaso monto de stas ltimas, reducen poco la proporcin de pobres. Probablemente lo ms importante sea su impacto indirecto, que est relacionado con las condiciones de acceso: alza de la asiduidad escolar y difusin de la prevencin sanitaria. Esos CCTP no son ms que una parte de un vasto y variado conjunto de transferencias privadas (entre las cuales las ms importantes son las remesas de los emigrantes) o pblicas: jubilaciones no contributivas, prestaciones para las personas mayores sin recursos o para las personas discapacitadas, prestaciones otorgadas por los poderes locales. El conjunto de esas transferencias tiene un impacto globalmente redistribuidor aunque, en el pas que ms las ha desarrollado, Brasil, apenas logra compensar el impacto anti redistribuidor de las jubilaciones contributivas. En otras palabras, las transferencias sociales a lo mucho, y pocas veces, logran compensar el incremento de las desigualdades engendradas por la proteccin social clsica.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[289]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

La incidencia poltica de esas transferencias es, empero, mucho ms importante de lo que supone su peso en el PIB. Si originalmente fueron presentados como planes de asistencia semi-universalistas (con bajas condicionalidades y fuera del tradicional control clientelista), en muchos pases (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Mxico, etc.) se transformaron en verdaderos derechos del ciudadano pobre para un ingreso complementario, de hecho incondicional. La difusin en Amrica Latina de la conciencia de un derecho a la asistencia como componente de la ciudadana rompe con el doble vnculo clsico entre asistencia y estigmatizacin por un lado y entre asistencia y clientelismo por el otro. Las desigualdades y privilegios relativos en el acceso a esas transferencias conllevan la progresiva creacin de nuevos tipos de transferencias (en especial a favor de las personas mayores) que no podrn sino conducir a una alineacin por lo alto so pena de graves tensiones polticas. Si el peso de esas transferencias sobre las finanzas pblicas en general todava es bajo, inevitablemente se acrecentar rpidamente, lo que va a requerir, en los aos que vienen, una reforma fiscal de gran magnitud as como una restructuracin a fondo de los sistemas de proteccin social.

[290]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Bibliografa
BARBA SOLANO, C. (2010), La Reforma de la Ley General de Salud en Mxico y la Creacin del Seguro Popular: Hacia la Cobertura Universal? in VALENCIA LOMEL, E. (coord.) (2010), Perspectivas del Universalismo en Mxico ed. Iteso/Konrad Adenauer Stiftung, Guadalajara. BEY, M. (2008), Le programme social Progresa-Oportunidades au Mexique. De vieilles recettes pour un nouveau modle , Revue Tiers Monde, no 196, Armand Colin, Pars. BRAUN, M. y M. CHUDNOVSKY (2005), Transferencias Condicionadas en Efectivo como Estrategia de Reduccin de la Pobreza: un Estudio Comparativo en Amrica Latina, BID, Dialogo Regional de Poltica. Red para la Reduccin de la Pobreza y la Proteccin Social, Washington DC. CEBALLOS, M. y B. LAUTIER (2007), Les politiques de transfert conditionnel de revenu en Amrique latine : Ciblage large , ou mergence dun droit lassistance ? , in COUFFIGNAL, G. (Dir.) : Amrique latine 2007. Les surprises de la dmocratie, La Documentation Franaise, Pars. CEPAL (2010), Panorama Social de Amrica Latina, Santiago de Chile. CEPAL (2009), Panorama Social de Amrica Latina, Santiago de Chile. CEPAL (2007), Panorama Social de Amrica Latina, Santiago de Chile. CORTS, F., I. BANEGAS y P. SOLIS (2007), Pobres con Oportunidades, Mxico 2002-2005 , Estudios Sociologicos, no 72, Mxico. DIAS, D. M. (2004), Dynamique et permanence des exclusions sociales au Brsil, lHarmattan, Pars. FERNALD, L. P. GERTLER y G. OLAIZ (2005), Impacto de Mediano Plazo del Programa Oportunidades sobre la Obesidad y las Enfermedades Crnicas en Areas Rurales, in Evaluacin Externa de Impacto del Programa Oportunidades 2004: Alimentacin, ed. Bernardo Hernandez vila, Mxico. FISZBEIN, A. y N. SCHADY (2009), Conditional Cash Transfers Reducing Present and Future Poverty, World Bank Policy Research Report, Washington DC.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 291 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

GIRALDO, C. (2007), Proteccin o Desproteccin Social ? Ed. Cesde Desde Abajo, Bogot. HUESCA REYNOSO, L. (2010), Analisis del Programa Oportunidades en Mxico: Impacto en la distribucion de una aplicacion universal por tipo de pobreza, in E. VALENCIA LOMEL (coord.) (2010), Perspectivas del universalismo en Mxico, ed. Iteso/ Konrad Adenauer Stiftung, Guadalajara. IFPRI (2002), Progresa: Rompiendo el Ciclo de la Pobreza, Washington DC, disponible en la pgina electrnica: http://www.ifpri.org/sites/default/files/publications LEON, A. (2008), Progresos en la Reduccin de la Pobreza Extrema en Amrica latina: Dimensiones y Politicas para el Analisis de la Primera meta del Milenio, Documento de Proyecto, (LC/R.2147), CEPAL/AECID, Santiago de Chile. LINDERT, K., A. LINDER, J. HOBBS y B. DE LA BRIRE (2007), The Nuts and Bolts of Brazils Bolsa Familia Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context, Social Protection Discussion Paper, n o 0709, Banco Mundial, Washington DC. MOLYNEUX, M. (2007), Change and Continuity in Social Protection in Latin America: Mothers at the Service of the State, UNRISD, Gender and Development Programme paper, no 1, Ginebra. PAXSON, C. y N. SCHADY (2008), Does Money Matter? The Effects of Cash Transfer on Child Health and Development in Rural Ecuador, Banco Mundial, Washington. POCHMANN, M., J. CARDOSO y S. SOARES (Coord.) (2007), PNAD 2006, Primeiras Anlises Demografia, Educao, Trabalho, Previdncia, Desigualidade de Renda e Pobreza, IPEA, Brasilia/Rio de Janeiro. ROCHA, S. (2010), Transferencias de Renda e Pobreza no Brasil, Mimeo, IPEA, Rio de Janeiro. Prxima publicacin en la Revue Tiers Monde, Armand Colin, Pars. VALENCIA LOMEL, E. (2008), Conditional Cash Transfers as Social Policy in Latin America: An Assessment of their Contributions and Limitations , Annual Review of Sociology, vol. 34, Palo Alto. VILLATORO, P. (2008), CCTs in Latin America: Human Capital Accumulation and Poverty Reduction, in D. HAILU y F. VERA SOARES (eds.), Poverty in Focus, no 15: Cash Transfer Lessons fron Africa and Latin America, International Poverty Center, Brasilia.

[292]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

4.3. Las polticas de inversin urbana


Catherine PAQUETTE VASSILLI,
con la colaboracin de Jean-Marc FOURNIER, para el tema del acceso al agua potable, y de Marie-Nolle CARR, para el tema de los residuos slidos urbanos.

Resumen
Amrica Latina aparece en la actualidad como un territorio con numerosas iniciativas e innovaciones en materia de polticas de desarrollo urbano. La dcada del 2000 se ha caracterizado en la regin por un incremento destacable de la inversin en las ciudades, en especial en tres grandes rubros. El primer rubro se refiere a la movilidad intra-urbana, considerada ahora como una autntica prioridad por los gobiernos locales. Bajo la influencia de ciertas experiencias pioneras que rpidamente se convirtieron en emblemticas, los proyectos de nuevos transportes colectivos se multiplicaron, auspiciados por grandes metrpolis, pero tambin por ciudades de dimensiones ms modestas. Entre ellos, se impuso ampliamente la opcin de los autobuses de gran capacidad que circulan en vas reservadas (Bus Rapid Transit, por sus siglas en ingls BRT); no obstante, los proyectos de prolongacin de sistemas de transporte masivo de tipo Metro tambin son varios. El segundo gran campo de inversin sigue siendo la vivienda, con una demanda todava enorme, a pesar de un contexto ms favorable debido a la transicin urbana avanzada y una clara reduccin de la migracin hacia las ciudades en la mayora de los pases. La importancia de los requerimientos actuales se debe al aumento considerable del nmero de familias, as como a la importancia del hbitat de origen espontneo que deber mejorarse en la regin. Las polticas en materia de vivienda nueva tienden hoy a reformularse en torno al principio de una produccin masiva a cargo del sector inmobiliario privado. Los programas de mejoramiento de vivienda son tambin numerosos y la regularizacin de los asentamientos humanos irregulares contina ocupando un lugar muy importante, estimulada por la idea que la propiedad de la vivienda constituye tambin para los ms pobres un capital econmico posible de valorizar.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[293]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Las polticas y acciones vinculadas a la reconquista urbana constituyen el tercer gran rubro de inters en las ciudades, aunque debe desarrollarse mucho ms. En efecto, a pesar de las reflexiones que se han llevado a cabo en la materia y de los programas de revitalizacin que se han elaborado, todo, o casi todo, queda por hacer. Desgraciadamente, los intentos de redensificacin llevados a cabo en ciertas ciudades han dado escasos resultados. Sin embargo, la idea de compactar las reas urbanas no debe abandonarse. Las ciudades latinoamericanas no podrn enfrentar el desafo del desarrollo sostenible (y el de la lucha contra el cambio climtico) si no se comprometen decididamente en procesos de reciclamiento de la trama urbana existente y en particular en grandes intervenciones de regeneracin urbana. Actualmente, estas operaciones urbansticas son todava poco numerosas, debido a las dificultades ligadas a su montaje tcnico y financiero. El tema de los servicios urbanos completa este panorama de inversin urbana, as como el de las infraestructuras regionales, ampliamente deficitarias, y de las que depende estrechamente la competitividad de las ciudades. En este mbito, los grandes programas lanzados recientemente por ciertos pases deberan contribuir a mejorar la situacin, aunque las necesidades continan siendo enormes. Hoy, en el contexto de una multiplicacin de la inversin urbana, la articulacin y la sinergia entre los diversos proyectos y programas constituyen, sin duda alguna, el principal desafo que la regin tiene que enfrentar para optimizar los recursos disponibles en beneficio de la ciudad, alejndose por lo tanto de las tradicionales lgicas sectoriales. Toda nueva inversin urbana debera contemplarse y evaluarse a la luz de este principio mayor.

[294]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Introduccin
Durante la dcada del 2000, Amrica Latina fue el escenario de un aumento significativo de la inversin pblica en las ciudades, en el marco de un tipo de intervencin urbana claramente renovada. Esta evolucin se debe a un conjunto de factores: por una parte, la continuacin y la consolidacin del proceso de descentralizacin y de democratizacin en la regin (sobre todo con el fortalecimiento de la figura de los alcaldes); por la otra, la globalizacin y el nuevo papel de las ciudades dentro de este contexto (as como su ingreso en una fuerte competencia entre ellas mismas); por ltimo, la progresin y la penetracin del discurso sobre el desarrollo sostenible que, al colocar a la ciudad en el centro de las problemticas medioambientales mundiales, contribuyo fuertemente a estimular la reflexin y la innovacin en materia de intervencin urbana, en una regin que se caracteriza por ser la ms urbanizada del mundo en desarrollo. Esta tendencia al incremento de la inversin urbana que ahora ya est bien afianzada debera proseguir, en especial porque las estrategias implementadas por ciertos gobiernos nacionales para superar la crisis y relanzar el crecimiento la han reforzado. Con el fin de apoyar y de relanzar sus economas, los dos grandes pases emergentes de la regin Mxico y Brasil han lanzado planes muy ambiciosos que apuntan a la produccin masiva de viviendas de inters social y a la construccin de infraestructuras en gran medida urbanas [ 108 ]. Por el hecho de que ambos pases desempean un papel motor en Amrica Latina y de que, por otra parte, los dos se plantean desarrollar su cooperacin regional (Mxico en direccin de Amrica Central, en el marco del proceso de integracin mesoamericana, y Brasil en direccin de la zona andina), los efectos de las polticas que implementan tendrn un impacto multiplicador. En cuanto a Chile, tambin debe reconstruirse parcialmente, luego del fuerte sismo que tuvo lugar a principios de 2010. Las polticas orientadas a la inversin urbana que actualmente se llevan a cabo en Amrica Latina conciernen esencialmente a tres grandes campos: G el transporte colectivo y la movilidad intra-urbana, que se han convertido en el transcurso de la dcada del 2000 en una autntica prioridad para los gobiernos locales; G la vivienda en un sentido amplio, que contina siendo un tema de inversin muy importante, con una inclinacin bastante clara de las polticas hacia el modelo de produccin masiva de viviendas de inters social a cargo del sector inmobiliario privado (con el doble objetivo de reducir el enorme dficit acumulado y de apoyar el crecimiento econmico);
[108] Programa Nacional de Infraestructura (PNI), 2007-2012 en Mxico; Programa de Aceleracin del Crecimiento en Brasil (PAC), 2007-2010 (y PAC 2 en 2010-2014).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[295 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

las polticas y acciones vinculadas a la reconquista urbana, focalizadas primero en los centros histricos, y luego ampliadas a reas centrales ms vastas e incluso a terrenos baldos portuarios o industriales. Estas intervenciones en el tejido urbano existente deberan desarrollarse en el transcurso del prximo decenio, si logra resolverse lo relativo a su montaje tcnico y financiero, que de momento constituye un obstculo importante.

A estos tres campos se agregan dos desafos muy importantes a los que las ciudades van a tener que enfrentarse: los servicios urbanos, en particular agua y residuos urbanos, as como tambin las grandes infraestructuras regionales, actualmente obsoletas e insuficientes y que necesariamente debern mejorarse; de lo contrario, se correra el riesgo de limitar no solamente la competitividad nacional sino tambin la de las metrpolis, las cuales representan centros neurlgicos para el crecimiento econmico.

Recuadro 10 Expansin urbana, dificultades de gobernanza y fragmentacin socio-espacial: tres padecimientos graves de las metrpolis de Amrica Latina
Las metrpolis latinoamericanas se caracterizan por la persistencia de una expansin urbana constante, alimentada hoy esencialmente por movimientos de poblacin internos a las reas metropolitanas. Aunque se hayan realizado esfuerzos en ciertas ciudades para contener este crecimiento espacial extensivo poco conciliable con los objetivos de un desarrollo urbano sustentable, stos casi no han dado resultados y las metrpolis se extienden rpidamente, a veces en detrimento de tierras agrcolas muy ricas, ocasionando un costo general elevado, tanto para la colectividad como para los hogares (equipamientos, transportes, infraestructuras, etc.). Esta dinmica urbana centrfuga contribuye adems a hacer an ms compleja, e incluso imposible, la implementacin de una gestin urbana a escala del conjunto de la metrpoli. Desde el punto de vista poltico-administrativo, las reas metropolitanas latinoamericanas estn fragmentadas: muchas cuentan por una parte con un territorio urbano bien consolidado que corresponde a sus lmites administrativos iniciales (el Distrito Federal en Mxico, el Distrito Capital en Bogot, etc.), y por otra parte con una cantidad creciente de municipalidades perifricas, integradas por el proceso de urbanizacin y que forman ahora parte de la metrpoli. Por ejemplo, hoy en da, menos de la mitad de los veinte millones de habitantes de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico reside dentro de los lmites del DF. Debido a la ausencia de mecanismos de cooperacin intermunicipal eficaces y efectivos, las metrpolis funcionan cada vez ms a dos velocidades. En las ciudades centrales, las autoridades electas enderezan paulatinamente la situacin, aprovechando la neta desaceleracin del crecimiento demogrfico que, por fin, les permite no enfocarse solo a las urgencias.

[296]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

En las periferias, la realidad es muy diferente: las municipalidades, a veces todava ampliamente rurales, se enfrentan sin recursos ni herramientas adecuados a la presin del crecimiento urbano que se ejerce en sus territorios. Actualmente, uno de los desafos mayores, tanto para las nuevas infraestructuras como para las polticas urbanas, reside en la superacin de esa divergencia territorial y en la ejecucin de soluciones concebidas de una manera global, a escala del conjunto de la metrpoli. Las metrpolis latinoamericanas se encuentran fragmentadas, no slo del punto de vista poltico-administrativo sino tambin social; en ellas coexisten en el contexto de una segregacin socio-espacial cada vez ms sutil y compleja (Sabatini, 2006) universos urbanos radicalmente diferentes, que rara vez se entrecruzan. De esta manera, la metrpoli desarrollada, que a menudo no tiene nada que envidiar a su equivalente en los pases del Norte, se expresa hoy como un espacio urbano muy americanizado, tanto en su modo de desarrollo y de organizacin como en sus paisajes. Los grandes centros comerciales se han multiplicado, dando origen a nuevas centralidades que estructuran a la ciudad y a las prcticas de los citadinos que los frecuentan. En metrpolis que son descritas como cada vez ms violentas, estos nuevos espacios pblicos aparecen seguros y se adecan ms a las expectativas de las clases medias y altas que abandonan los espacios urbanos tradicionales, prefiriendo estos nuevos. Los fraccionamientos cerrados y vigilados constituyen otras de las manifestaciones visibles de lo que se califica como un proceso de cierre de la ciudad (Capron, 2006). La ciudad latinoamericana moderna y globalizada est hoy cada vez ms compuesta de islotes de prosperidad y de seguridad muy bien comunicados entre ellos, superponindose a otra realidad, ampliamente mayoritaria: la de la ciudad tradicional, popular o pobre, ciudad del comercio callejero y del transporte pblico, cuyos centros histricos constituyen a menudo su centro neurlgico. Luchar contra esta fragmentacin creciente y promover un modelo de ciudad ms inclusiva es, en la actualidad, uno de los grandes desafos de las autoridades, sobre todo para reducir los niveles de violencia que tienden, cada vez ms, a limitar la competitividad de las metrpolis (Sabatini, 2006).

4.3.1. Movilidad intra-urbana: una nueva prioridad


a nivel de la regin
En el transcurso de los ltimos diez aos, las ciudades de Amrica Latina se han identificado ampliamente con los desafos de la movilidad intra-urbana, al punto de que algunas de ellas han transformado el tema en eslganes atractivos [ 109 ]. En este
[109] Ciudad de Mxico, capital en movimiento se ha vuelto el nuevo eslogan del Gobierno del Distrito Federal en Mxico. En Santiago de Chile, Movilidad es riqueza es la expresin que ha sido utilizada para acompaar la elaboracin del plan de autopistas urbanas en concesin.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[297]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

lapso de tiempo, las ciudades impulsaron ampliamente las inversiones en este campo y los proyectos de nuevas infraestructuras de transporte pblico se multiplicaron notablemente, con un claro aumento a partir de 2005. Al da de hoy, esta inversin concierne no solamente a las metrpolis capitales sino tambin a las aglomeraciones urbanas de dimensiones ms modestas. Los financiamientos destinados a estudios de factibilidad ya son ms numerosos. Se puede citar el ejemplo del Fondo Nacional de Infraestructuras mexicano (FONADIN), creado en 2008, que dispone de una lnea especfica de aportaciones y financiamientos para asuntos de transporte urbano destinada a los gobiernos locales. Las consultoras especializadas en este campo tambin han aumentado de una manera evidente. Este impulso en materia de inversin es un elemento muy positivo en una regin en la que la desregulacin del sector del transporte pblico generalizada en los aos 1980 haba ocasionado el desarrollo anrquico de una oferta de transporte de mediana y escasa capacidad, operada por pequeas empresas privadas, que tuvo impactos desastrosos para la ciudad, el medio ambiente y los usuarios (Figueroa, 2005).

La supremaca de los BRT


El auge de la inversin en materia de movilidad est marcado por el predominio muy claro de los BRT, autobuses de gran capacidad que circulan en vas reservadas. Aunque no se trata del primer sistema de transporte de este tipo en Amrica Latina [ 110 ], el Transmilenio de Bogot (inaugurado en el 2000) ha desempeado un papel importante en la difusin de los BRT en la regin. Constituye sin lugar a dudas la referencia en la materia y se ha replicado, de forma ms o menos fiel, en numerosas ciudades, con el apoyo de un pequeo grupo de expertos muy dinmicos que particip en su implementacin. Actualmente, ms de quince ciudades en Amrica Latina poseen un BRT, y stas estn agrupadas en el seno de una asociacin: la Asociacin Latinoamericana de BRT y de Sistemas Integrados de Transporte (ALABRT). Sin embargo, las caractersticas y el alcance de esos sistemas de transporte varan considerablemente de un lugar a otro. Segn los casos, el BRT consiste en:
G

una sola o varias lneas, que simplemente se aaden al sistema de transporte pblico existente, pero sin intermodalidad ni integracin tarifaria con el mismo. Es el caso del Metrobs de Mxico DF, que de momento cuenta con tres lneas, que empezaron a circular en 2005, 2009 y 2011; dos lneas complementarias van a entrar en servicio en 2012. En este caso, el impacto del BRT es bastante reducido,

[110] La ciudad de Curitiba posea este servicio desde los aos 1970 y Quito implement desde 1996 el trolleybus elctrico, que circula en una va confinada.

[298]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

pese a que significa una mejora para los usuarios que lo utilizan. El BRT inaugurado en 2010 en Lima, el Metropolitano, es un proyecto muy semejante al Metrobs de Mxico;
G

una red compuesta por varias lneas de BRT circulando en grandes ejes, alimentada por lneas de autobuses regulares integrados al nuevo sistema, permitiendo abrir el servicio a distritos perifricos (integracin tarifaria y organizacin de la intermodalidad); la red tradicional contina funcionando paralelamente, lo que, por otra parte, conduce a hablar de bimodalidad (es el ejemplo del Transmilenio de Bogot); varias lneas de BRT totalmente integradas a una red de transporte pblico, completamente reorganizada. Es el caso del Transantiago, en Santiago de Chile, que representa la reforma del transporte pblico intra-urbano ms ambiciosa y ms global en cuanto a sus objetivos en Amrica Latina, pese a que no es la ms citada y que ha tropezado con importantes dificultades para entrar en servicio (Mardones, 2008).

De hecho, no todos los BRT se plantean los mismos objetivos. Muchos se han concebido, ante todo, como un modo de transporte pblico de masas, destinado a permitir a un gran nmero de usuarios un desplazamiento rpido y en buenas condiciones en ciertos itinerarios especficos. Asimismo, su puesta en servicio puede explicarse, como en el caso de Mxico, por la imperiosa necesidad de reducir las emisiones de gas de efecto invernadero (GEI), lo que se ha logrado gracias a la sustitucin, en ciertos ejes, de los vehculos viejos por unidades modernas poco contaminantes. En general, no se da prioridad a los objetivos de la transferencia de los automovilistas hacia el transporte colectivo se cree muy poco en tales objetivos, en razn de que en Amrica Latina el automvil privado ocupa un lugar muy importante, a pesar de que algunos BRT han tenido finalmente un impacto significativo a ese nivel [ 111 ]. En otros casos, menos frecuentes, estas nuevas infraestructuras se han concebido un poco a la manera de los tranvas de ltima generacin, es decir como una oportunidad para repensar la ciudad, revitalizar la trama urbana y mejorar los espacios pblicos. Se trata, por lo tanto, de proyectos de ciudad ms que de transporte, y su implementacin se acompaa de una serie de acciones complementarias que pueden tener un impacto significativo. De esta manera, el Transmilenio ha sido concebido como una verdadera columna vertebral en la recuperacin de Bogot. Colombia, junto con otras experiencias de BRT impulsadas por este tipo de ambicin, ha desempeado el papel de Nacin pionera en la regin en materia de intervencin eficaz, innovadora e integral en el campo de la movilidad intra-urbana.
[111] 6 a 10 % de los usuarios del Transmilenio habran abandonado el automvil por ese sistema de transporte pblico (Gil-Beuf, 2007).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[299]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Las razones del xito de los BRT


El xito de los BRT en relacin a otras opciones de transporte colectivo masivo se confirma en muchos pases en desarrollo. Ante todo, se explica por su gran capacidad de transporte, aproximada a la de un metro [ 112 ], pero con un costo entre diez y veinte veces menos elevado (Gil-Beuf, 2007), y tambin por la relativa rapidez y flexibilidad de su realizacin. Sin embargo, tambin se debe ello no podra dejar de mencionarse a la existencia en Amrica Latina de una campaa de promocin especialmente activa realizada en las ciudades de la regin por un pequeo grupo de expertos y ciertos actores de la sociedad civil, que se han fuertemente posicionado en el terreno de la movilidad sostenible [ 113 ]. Las dificultades que se han encontrado hasta ahora en las tentativas de introduccin del tranva en Amrica Latina, sobre todo por las empresas francesas y en especial Alstom [ 114 ], sin duda estn ligadas a la existencia de ese lobby. En el contexto del desarrollo rpido y de la imposicin creciente de los BRT, llevar a cabo en una metrpoli latinoamericana un proyecto alternativo basado en el tranva representa hoy un verdadero desafo. No obstante, en una regin muy influenciada por los modelos, receptiva a la innovacin y a la novedad, una experiencia exitosa de tranva sin ninguna duda podra tener un efecto de palanca semejante al del Transmilenio a principios de los aos 2000. Como instrumento de revitalizacin urbana, as como solucin de transporte pblico, el tranva se adapta particularmente a la problemtica actual de las metrpolis latinoamericanas, en especial a sus centros histricos (vase a continuacin) [ 115 ]. En todo caso, su introduccin permitira una diversificacin de las opcio-

[112] En 2005, el Transmilenio ya transportaba cerca de 1 milln y medio de pasajeros al da (Gil-Beuf, 2007). [113] Embarq, una organizacin no gubernamental estadounidense, cofundada con la Fundacin Shell en 2002, cuya misin es asesorar a las ciudades del mundo en desarrollo en materia de movilidad, cre una red de Centros de Transporte Sustentable, de los cuales tres de cinco se encuentran ubicados en Amrica Latina (Mxico, Brasil y pases andinos). Esos centros se han convertido en actores mayores en materia de asesoramiento a los gobiernos locales y a los ministerios encargados de los transportes y de las infraestructuras y, en la actualidad, disfrutan de una verdadera renta de situacin en la materia. Embarq es el centro de recursos para el transporte sustentable del World Resources Institute (WRI), un think tank medioambiental estadounidense que trabaja en estrecha relacin con el Banco Mundial, as como con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). [114] En Mxico, una primera tentativa de realizacin de una lnea de tranva que deba atravesar el centro histrico de Mxico fracas en 2007, pese a un estudio de factibilidad positivo (Systra y Taller Parisino de Urbanismo). El segundo fracas en el 2010 porque las autoridades del Distrito Federal dictaminaron que era demasiado caro. [115] En noviembre de 2006, un seminario internacional tuvo lugar en la ciudad de Morelia, en Mxico, en el que se reunieron representantes electos de las ciudades francesas, que haban instalado recientemente lneas de tranva en sus respectivos centros histricos, y representantes electos de las ciudades mexicanas inscritas en la lista del patrimonio mundial (Transporte y movilidades en los centros histricos mexicanos, UNESCO/IRD/Asociacin Mexicana de las Ciudades del Patrimonio Mundial). Esta reunin evidenci las potencialidades de los sistemas Tranva en materia de revitalizacin de centros histricos.

[300]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

nes que hoy es necesaria: en efecto, a pesar de que las necesidades difieren mucho de un contexto a otro, la tendencia es la de aplicar una solucin nica, basada en una opcin tcnica escogida a priori la de los BRT que no es forzosamente la mejor ni la ms econmica a largo plazo.

Inversiones tambin en el metro y los trenes ligeros


Pese al dominio de los BRT, tambin es conveniente subrayar la existencia de inversiones en materia de trenes subterrneos o areos, as como de trenes ligeros. Santiago de Chile, en particular, duplic su red de metro en el transcurso de los aos 2000, con la apertura de dos nuevas lneas (actualmente, est programada otra, la sexta de la red) y la prolongacin estratgica de las lneas existentes, en el marco de una intermodalidad completamente repensada (Transantiago). En So Paulo, las obras de extensin de la red prevn cinco nuevas lneas, de las que dos deban terminarse en 2010. La ciudad acaba de inaugurar el primer tramo de la lnea 4 (lnea amarilla), que es el primer metro automatizado de Amrica Latina. Mxico, que no haba invertido en el metro durante la dcada pasada, est por inaugurar una nueva lnea (la lnea 12, Lnea Dorada). Por otra parte, un eje de tren suburbano, un proyecto del gobierno federal, fue inaugurado en 2008; conecta al centro con las periferias del norte de la metrpoli. Se trata de la primera lnea de una red que en cierto plazo debera estar integrada por tres, de las que dos permitirn traslados directos entre distritos suburbanos. En Medelln (Colombia), la red de metro areo tambin se ha ampliado, sobre todo con la incorporacin del Metrocable, un metro de tipo telefrico; constituye una innovacin interesante porque llega hasta un valle pequeo, a un barrio popular, donde el espacio pblico tambin ha sido objeto de obras significativas (vase el recuadro 11). Asimismo, la red de trenes urbanos de Lima est por desarrollarse. A partir de la lnea que ya existe (en curso de prolongacin, gracias a financiamientos otorgados por la Corporacin Andina de Fomento) se prev la construccin de seis nuevas lneas hacia el 2025.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 301 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Recuadro 11 El Metrocable: una solucin innovadora en materia de movilidad y de desarrollo social


El Metrocable es un sistema de telefrico urbano (llamado tambin tranva areo), que ilustra muy bien la capacidad de innovacin de la regin en materia de inversin urbana. Se trata de un medio de transporte urbano, adaptado a las topografas complicadas de ciertas ciudades y destinado en especial a incorporar mejor a barrios populares enclavados, casi inaccesibles con los medios tradicionales de transporte pblico. El primer proyecto de Metrocable (construido por una empresa francesa, Poma) se inaugur en Medelln en 2004, con una lnea integrada a la red de metro areo existente. Desde el principio, el Metrocable no fue concebido como un simple proyecto de transporte sino como una inversin social, con un aspecto importante en materia de rehabilitacin de barrios (recuperacin de los espacios pblicos a lo largo de la lnea, construccin de escuelas, de centros culturales, etc.). El xito de esta primera experiencia, en particular la identificacin de los habitantes del lugar con la misma y los resultados obtenidos en materia de reduccin de los ndices de criminalidad en la zona cubierta por el servicio, condujo a su extensin: hoy en da, Medelln cuenta con tres lneas de Metrocable y se proyecta la cuarta. A imagen de lo que sucedi con los BRT a partir del Transmilenio, el Metrocable empez a difundirse en Amrica Latina y, actualmente, varias ciudades lo han adoptado. En Colombia, la ciudad de Manizales posee tambin una lnea y un proyecto est en vas de realizarse en Bucaramanga. A principios de 2010, la capital venezolana, Caracas, inaugur su Metrocable con un derroche de publicidad ( Metrocable de San Agustn). Este proyecto, fuertemente criticado por su elevado costo, presenta caractersticas muy similares a las del Metrocable de Medelln: est integrado a la red existente de metro y cubre a una zona de hbitat popular, donde su llegada se acompa de una inversin muy importante en materia de desarrollo social. En cuanto a la ciudad de Ro, est previsto que inaugure su propio sistema en el transcurso de los prximos meses: una infraestructura realizada en el marco del Programa Acelerado del Crecimiento (PAC) destinada a una docena de favelas en el sector de Moro de Alemao. El Metrocable, que confirma el carcter pionero de Colombia en materia de infraestructura de movilidad bajo un enfoque integral y con una fuerte rentabilidad social, sin duda tiene por delante un futuro prometedor en las ciudades latinoamericanas. En todo caso, tambin contribuye a la diversificacin de opciones en materia de transporte colectivo.

[302]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Las infraestructuras viales intra-urbanas: inversiones que emanan esencialmente del sector privado
Los aos 2000 tambin se han caracterizado en las ciudades latinoamericanas por un importante desarrollo de infraestructuras viales urbanas concesionadas al sector privado y que han contribuido a una transformacin sustancial de la movilidad intra-urbana para los automovilistas [ 116 ]. En el transcurso de los prximos aos, stas deberan multiplicarse, relativizando por lo tanto el peso de las inversiones realizadas en materia de transporte pblico, pero al mismo tiempo convirtindolas en sumamente necesarias si se quiere promover ms equidad social y un derecho a la movilidad para todos. Sin lugar a dudas, Buenos Aires y Santiago de Chile son las metrpolis latinoamericanas ms marcadas por este tipo de infraestructuras. En Santiago de Chile se han construido nuevas autopistas urbanas con peaje, como la Costanera norte, trazada en parte en el cauce del ro Mapocho, que permite una conexin directa de los barrios acomodados (situados en el sector noreste de la ciudad) con el aeropuerto. Por otra parte, las vas existentes ms importantes para el servicio urbano han sido otorgadas en concesin a empresas privadas, como el tramo de la carretera panamericana que atraviesa la ciudad o la avenida de Circunvalacin Amrico Vespucio. De momento, la capital mexicana se ha mantenido en parte al margen de la tendencia de privatizacin de las grandes infraestructuras viales urbanas [ 117 ]. Para paliar el importante dficit acumulado, el gobierno del Distrito Federal ha invertido mucho entre el 2000 y el 2006 en nuevas vas de acceso libre para los usuarios: construccin de un segundo piso muy controvertido en una parte del anillo perifrico, as como de un sistema de puentes para enlazar el nuevo centro de negocios de Santa Fe con el suroeste del DF. Igualmente, en 2009 se renov el Circuito Interior (anillo perifrico interno), en el contexto de los proyectos relativos a las celebraciones del Bicentenario de la Independencia. Sin embargo, desde hace poco, las autopistas con peaje en concesin al sector privado tambin han surgido, a raz de la puesta en servicio del Viaducto Bicentenario en el sector de la ciudad que pertenece al Estado de Mxico (vecino al DF), pero tambin con el lanzamiento de la muy controvertida Superva Poniente , que permitir a los automovilistas contornar a la ciudad en el sector oeste del DF. Por ltimo, actualmente, un proyecto de sistema de autopistas urbanas en concesin est tambin en proceso de estudio en Bogot.

[116] Este tipo de infraestructura se ha desarrollado en relacin estrecha con los fraccionamientos cerrados; un producto inmobiliario que ha conocido un auge sin precedente en la regin. [117] Curiosamente, Mxico es sin duda alguna uno de los pases de Amrica Latina donde la privatizacin de los servicios urbanos se ha desarrollado menos.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[303 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

4.3.2. Vivienda: un tema todava urgente y prioritario dentro


de la inversin urbana
Una demanda enorme, no slo en materia de vivienda nueva sino tambin en mejoramiento del stock existente.
Las necesidades en materia de vivienda siguen siendo inmensas en todos los pases de Amrica Latina, sin excepcin, a pesar de que las situaciones locales son bastante diferentes. Ello se explica, en primer lugar, por los dficits a menudo colosales, acumulados en el transcurso de los ltimos decenios y que deben reducirse. Adems, se requiere dar respuesta a la demanda proveniente de las nuevas familias, particularmente numerosas, que se crean cada ao [ 118 ]. Pese a la importante desaceleracin de los ritmos de crecimiento de la poblacin urbana, debido en gran parte a los efectos de la transicin demogrfica, la demanda de vivienda est lejos de disminuir porque la proporcin de adultos no cesa de aumentar, lo que revela los aspectos desventajosos del llamado bono demogrfico. Asimismo, el ritmo de crecimiento del nmero de familias se acelera, precipitado por ciertas evoluciones demogrficas urbanas y de la sociedad que se observan en la regin, tales como el aumento de las separaciones de parejas, la mayor precocidad y frecuencia para dejar el hogar (sobre todo en perodo de crecimiento econmico) y, en definitiva, la fuerte reduccin de la dimensin de las familias. Aunque la produccin de nuevas viviendas siempre representa un gran desafo en todos los pases de Amrica Latina, actualmente el principal componente del dficit de viviendas no es mayoritariamente cuantitativo sino cualitativo para retomar los trminos utilizados. En efecto, el nmero de viviendas que presentan condiciones de habitabilidad juzgadas como insuficientes (debido a la carencia de acceso a los servicios bsicos o a los tipos de materiales de construccin utilizados) es ampliamente superior al de las viviendas nuevas que es necesario construir. De esta manera, en Colombia, se estima que se deben de mejorar 2.5 millones de viviendas, mientras que hay que construir 1.3 milln; en Brasil, estas cifras son de 12 millones y de 7.9 millones, respectivamente, y en Mxico de 3.2 millones y 2.3 millones. La importancia de las urbanizaciones de origen espontneo e irregular en la regin explica esta situacin (vase recuadro 12).

[118] En Mxico, por ejemplo, cada ao se forman 560 000 nuevas familias (CIDOC y SHF, 2009).

[304]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Recuadro 12 Barrios precarios y no integrados: la problemtica de los asentamientos humanos marginales en Amrica Latina
Se puede estimar que en 2010, alrededor de 31% de la poblacin urbana latinoamericana viva en barrios marginales ( slums): se trata de una urbanizacin espontnea resultado de invasiones (numerosas en Amrica Latina durante la segunda mitad del siglo XX) o fraccionamientos clandestinos e irregulares (segunda gran modalidad para obtener un terreno para las familias pobres en las ciudades), pero tambin de tugurios situados en los centros de las ciudades, as como de conjuntos de hbitat de inters social degradados [ 119 ]. Aunque la proporcin de este hbitat urbano es menos importante en Amrica Latina que en frica, por ejemplo, o en la India, el nmero de citadinos afectados 138 millones da una idea de la amplitud del desafo que hay que asumir. Esta cifra podra ascender a 164 millones para el 2020. Estos datos globales ocultan sin embargo disparidades muy profundas entre los pases de la regin: en Brasil, ms de 53 millones de personas viven en ese tipo de barrios, en la regin andina unos 24 millones [ 120 ], en Mxico ms de 15 millones, en Argentina, unos 13 millones, en Venezuela casi 11 millones (ONU Hbitat, 2006). Hoy en da, se considera que las carencias de esos barrios son menos agudas que las de sus equivalentes en otras regiones en desarrollo o pobres, en gran parte porque la fase de crecimiento rpido de estas barriadas ha terminado, mientras que la de consolidacin progresa. Por ejemplo, actualmente en Mxico y Brasil la tasa de crecimiento anual de los barrios marginales es inferior a 0,5%; sin embargo, permanece elevada en ciertos pases, como Argentina y sobre todo Per. Durante los dos ltimos decenios, se han realizado esfuerzos importantes en todas partes para consolidar y mejorar esos barrios y la opcin del desalojo o del desplazamiento est hoy cada vez mas reservada para situaciones de riesgo. Actualmente, en las ciudades de Amrica Latina el acceso a la electricidad se ha generalizado, con una tasa de cobertura urbana superior a 95% en la mayora de los pases (con excepcin de Guatemala, Per y El Salvador). Segn los datos generales disponibles, la situacin sera ms o menos igual con el agua potable, en razn de que se han realizado progresos notables en cierto nmero de pases a partir de los aos 2000. No obstante, estos datos deben considerarse con gran prudencia (vase sobre este tema el punto 4 sobre los servicios urbanos). Las carencias en materia de saneamiento, as como la sobreocupacin de las viviendas y la mala calidad de los materiales de construccin constituyen las otras problemticas

[119] La definicin de un barrio marginal, tal y como la utiliza ONU Hbitat, se refiere a la existencia de carencias en una o ms de las cinco dimensiones, que son: el acceso al agua, el saneamiento, los materiales de construccin, la sobreocupacin de las viviendas y la seguridad de los terrenos y del tipo de tenencia (ONU Hbitat, 2006). [120] Entre ellos, Per cuenta con ms de 17 millones, que representan ms de dos tercios de la poblacin urbana y que, por otra parte, continan aumentando de manera significativa, a diferencia de lo que sucede en la mayora de los dems pases.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[305 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

tradicionales de estos barrios no integrados, a lo que se agrega la falta de equipamientos y las dificultades de acceso al transporte pblico y por lo tanto a la movilidad (esta ltima dimensin pocas veces se toma en cuenta). Ms que su escasez, en general es la caresta del transporte la que crea problemas: en ciertas ciudades como Lima, los habitantes de los barrios de hbitat precario situados en zonas perifricas se ven obligados a efectuar largos trayectos a pie o a implementar diversas estrategias para limitar sus desplazamientos (Avellaneda, 2008).

Las nuevas polticas de vivienda de inters social: produccin masiva por el sector privado y subvencin de la demanda por el Estado
A diferencia de lo que sucede en cuanto a la movilidad, en el que las inversiones emanan mayoritariamente de los gobiernos locales (con excepcin de algunos ejemplos como el Transantiago), las polticas de vivienda de inters social estn conducidas ante todo por los Gobiernos nacionales, aunque existen tambin algunas experiencias innovadoras impulsadas por iniciativa de ciertas ciudades [ 121 ]. En la mayora de los pases latinoamericanos, las polticas nacionales de vivienda han registrado desde hace unos veinte aos una inflexin muy importante, con el abandono del principio de que los organismos pblicos eran constructores y/o promotores de viviendas de inters social, que haba prevalecido hasta entonces, y la orientacin hacia el estricto financiamiento de la demanda. Este nuevo marco de accin, ampliamente promovido por el Banco Mundial, se ha impuesto progresivamente: la concepcin y la construccin de los conjuntos de viviendas de inters social (que en Amrica Latina casi siempre han estado en acceso a la propiedad, salvo en Chile y en Mxico durante un corto perodo) son asumidos integramente por la promocin inmobiliaria privada, sobre la base de exigencias bastante variables segn los pases (tamao y costo mximo de las viviendas), mientras que los organismos pblicos y las entidades financieras se encargan de otorgar crditos a los hogares adquirientes, generalmente complementados con subvenciones ms o menos importantes y condicionados a la existencia de un ahorro previo [ 122].
[121] Entre estas iniciativas, se cuentan: el programa de vivienda del gobierno del DF de Mxico, que financi la construccin y el mejoramiento de varias decenas de miles de viviendas entre 2000 y 2006 (Paquette, 2006); Metrovivienda, una empresa industrial y comercial con capital pblico, creada por el Distrito Capital de Bogot a principios de los aos 2000, encargada de la promocin de la vivienda de inters social. Para informaciones ms amplias sobre este proyecto, visitar el sitio del Instituto de Investigacin y Debate sobre la Gobernanza: http://www.institut-gouvernance.org/fr/experienca/fiche-experienca-24.html. [122] Polticas denominadas a menudo ABC: Ahorro, Bono (subvencin), Crdito.

[306]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Este tipo de respuesta institucional a la demanda de vivienda se ve hoy como un modelo del que es conveniente inspirarse, no tanto a partir del ejemplo de Chile, pese a que es el pas ms veterano en este campo (aos 1980), sino con base a la experiencia ms reciente de Mxico y su sorprendente xito cuantitativo. Desde principios de los aos 2000, los promotores inmobiliarios privados han construido en Mxico ms de 5 millones de viviendas de inters social, bajo el esquema de urbanizaciones gigantescas edificadas en sectores perifricos de las grandes reas metropolitanas, y que cuentan hasta varias decenas de miles de unidades idnticas de un tamao muy pequeo. Tanto a nivel de las polticas de vivienda, como en el de la movilidad, la circulacin de expertos desempea un papel importante en la difusin de los modelos de intervencin a escala de la regin. En consecuencia, el xito mexicano inspir directamente a Brasil en la elaboracin de su muy ambicioso programa de vivienda, lanzado en 2009, Minha casa, mina vida, cuyo objetivo es producir, al igual que en Mxico, un milln de viviendas de inters social al ao [ 123 ]. Chile, Mxico y ahora Brasil son indudablemente los tres lderes de este tipo de poltica de vivienda en Amrica Latina, y aunque sus objetivos son ms modestos, sus vecinos siguen el mismo camino: la mayora de los pases Ecuador, Per, Venezuela, Colombia han optado (o estn a punto de hacerlo) por este modo de produccin de vivienda de inters social. Para los tres grandes, estas polticas no se conciben solamente como una respuesta institucional a la demanda en materia de vivienda: se trata tambin de apoyar el crecimiento econmico y de resistir a la crisis, dinamizando al sector de la construccin. En Mxico, en 2008, las 3 000 empresas de construccin de viviendas generaban, por s solas, no menos de 2.4% del PIB total y 61.3% del de la construccin (contra 0.6% y 16% diez aos antes) y el sector de la construccin de viviendas proporcionaba directamente empleo a 1 400 000 mexicanos [ 124 ]. En Brasil se estima que la construccin de un milln de viviendas podra engendrar la creacin de milln y medio de empleos directos e indirectos y generar casi dos puntos del PIB. Gracias a sus resultados cuantitativos, las nuevas polticas de vivienda son ampliamente aprobadas (sobre todo desde un punto de vista poltico). Sin embargo, tambin se critican cada vez ms por sus insuficiencias y sus impactos negativos (Paquette et al., 2009). Por una parte, se considera que no puede haber, a travs de estas polticas, una respuesta universal a la demanda de vivienda: como vimos, el dficit habitacional tiene tambin una dimensin cualitativa mayor a la cuantitativa y, en consecuencia,
[123] Por otra parte, los grandes promotores mexicanos de vivienda de inters social estn penetrando el mercado de Centroamrica, con el apoyo del gobierno mexicano, que anunci en ocasin de la cumbre de Villahermosa, en 2008 (organizada en el contexto del proyecto de integracin MesoAmrica), el lanzamiento del Programa de Desarrollo de la Vivienda Social en Centroamrica. [124] Datos establecidos a partir de informaciones publicadas por el Ministerio de Finanzas y la Sociedad Hipotecaria Federal.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[307]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

hoy el desafo reside tanto en mejorar las viviendas existentes (sobre todo darles acceso a los servicios bsicos) como en producir nuevas unidades. Por otra parte, esta oferta de vivienda de inters social slo est al alcance de familias solventes, capaces de reembolsar los crditos contrados, lo que excluye a una gran parte de la demanda, constituida por poblaciones consideradas pobres e incluso muy pobres. Por ltimo, aunque esta produccin de viviendas tienda ahora a inscribirse en el marco de la bsqueda de un desarrollo ms sostenible [ 125 ], sus impactos medioambientales, urbanos e incluso sociales son enormes: expansin urbana, consumo de tierras agrcolas, aumento de la contaminacin atmosfrica causada por el notable crecimiento de las movilidades cotidianas, incremento de las necesidades de agua, dificultades de las familias para vivir en ciudades dormitorios gigantescas y en viviendas muy pequeas (inferiores a 35 m 2), inadaptadas a las necesidades de las familias en el futuro, tensiones sociales engendradas por barrios con aspecto de guetos [ 126 ]. Estos son problemas a los que hay que aadir, muy particularmente en el contexto de la crisis financiera reciente, el endeudamiento de las familias por varias dcadas, por la adquisicin de un patrimonio que muy difcilmente se podr revender y cuya esperanza de vida casi no excede a la del crdito.

Vigencia de los programas tradicionales: vivienda progresiva, mejoramiento, regularizacin...


Aunque representan mucho menos inversin en relacin a las polticas de construccin masiva, sobre todo en cuanto a nmero de unidades, los programas tradicionales siguen existiendo y caracterizndose por una importante diversidad: lotes con servicio, vivienda progresiva, mejoramiento de vivienda, de servicios, de barrios, as como constitucin de reserva territorial en el contexto de estrategias de prevencin de la expansin del hbitat informal (vase Metrovivienda, en Colombia), o tambin rehabilitacin de barrios de hbitat social deteriorados (Chile, Mxico). Los programas de regularizacin de la tenencia de la propiedad estn siempre presentes, ahora impul[125] En Mxico, por ejemplo, las viviendas de inters social deben estar dotadas ahora de calentadores de agua solares. Si ciertos fraccionamientos nuevos respetan determinadas reglas en materia de proteccin del medio ambiente y de contribucin a la lucha contra el cambio climtico, podrn obtener una etiqueta determinada: la de DUIS (Desarrollo Urbano Integral Sustentable), que permitir a los promotores recibir ayudas financieras para la construccin de infraestructuras y de equipamientos. En Brasil tambin se contempla la produccin masiva de hbitat social en el marco del desarrollo sostenible: las viviendas sern alimentadas con energa solar, en coherencia con el plan nacional establecido para luchar contra los efectos del cambio climtico. [126] En Chile, en lo concerniente a las poblaciones que viven en el hbitat social desarrollado desde los aos 1980, expertos en materia de vivienda hablan de un nuevo problema: el de los con techo, en relacin a la expresin que siempre se ha utilizado de los sin techo (Rodrguez et al., 2004).

[308]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

sados tambin por la idea del potencial que representa como capital econmico para los ms pobres, que se ha desarrollado ampliamente en Amrica Latina a partir de las teoras de Hernando de Soto [ 127 ] (De Soto, 2005). Globalmente, la gran mayora de los programas de intervencin de mejoramiento se inclinan progresivamente hacia un enfoque ms integral, que toma en cuenta cada vez ms los espacios pblicos, las condiciones de integracin a la ciudad, o inclusive el refuerzo de los instrumentos de planificacin y de gestin urbana locales (programa Hbitat, en Mxico). Tambin tienden a implicar cada vez ms a mltiples actores: poblaciones y beneficiarios, ONG (Quentin, 2005) y municipalidades, como en el programa chileno Fondo Solidario de Vivienda o el Programa de Mejoramiento de la Comunidad en Paraguay (CEPAL, 2006). El BID desempea desde hace tiempo un papel notable en el financiamiento de este tipo de acciones, con la subvencin de 37 programas en el transcurso de los ltimos 25 aos (Rojas, 2010). En Mxico, en el contexto del auge de la produccin masiva de vivienda de inters social, todos esos programas, que se suelen calificar como asistencialistas (en oposicin a una produccin rentable de viviendas de inters social), se han reducido considerablemente, en trminos del volumen de ayudas concernidas. Ese no es el caso en Brasil, donde el gobierno federal en relacin con los gobiernos estatales y las municipalidades y apoyndose ampliamente en una red amplia de ONG invierte mucho en las favelas , en varios frentes: programas de regularizacin de la propiedad, de construccin de infraestructuras para desenclavar y proveer equipamientos (en el marco del PAC), de viviendas nuevas (que no se limitan a nuevos barrios en la periferia, como en Mxico, sino que operan tambin dentro de la trama urbana existente), de mejoramiento de la vivienda, de equipamientos de salud El programa Favela Bairro, en accin desde 1994 y ampliamente apoyado por el BID, es sin duda alguna el ms emblemtico, pese a que no es el nico (Son, 2008). Las favelas brasileas se perciben hoy como un terreno de innovacin, donde las inversiones que emanan de todos los actores pblicos son importantes y particularmente visibles (aunque tambin se critican los programas realizados). Chile constituye otro ejemplo muy interesante, sobre todo porque el dispositivo de apoyo a la vivienda, inicialmente totalmente centrado en la produccin masiva de viviendas nuevas, ha evolucionado desde fines de los aos 90 hacia una gran

[127] Sobre este tema, ver el Programa Nacional de Formalizacin de la Propiedad Informal (Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal COFOPRI), desarrollado en Per (Saavedra, 2006).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[309]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

diversificacin; hoy en da, no favorece nicamente la produccin de vivienda social terminada; tambin se ha desarrollado toda una gama de lneas de financiamiento que cubren la vivienda progresiva, el mejoramiento del hbitat, la densificacin de parcelas y la vivienda accesible bajo esquemas de venta-alquiler. Y uno de los progresos destacables ha sido que recientemente se han tomado en cuenta las condiciones urbanas de insercin de las viviendas por medio de un concepto innovador, el de dficit urbano, y no solamente del de dficit de viviendas (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, MINVU, 2009). Si bien es cierto que en materia de poltica habitacional, Mxico aparece hoy como una referencia por sus rcords de produccin de viviendas de inters social, el activismo y la innovacin se tienen que buscar ms bien en Brasil o Chile, pases en los cuales la problemtica se aborda en mltiples frentes y es objeto de numerosos programas muy diversificados.

4.3.3. Regeneracin urbana: una tendencia en progreso,


pero que an debe desarrollarse mucho ms
El inters por las intervenciones en la trama urbana existente es bastante reciente en Amrica Latina, cuya cultura urbanstica dominante ha favorecido hasta el presente ante todo a las urbanizaciones nuevas. Si bien es cierto que durante la segunda mitad del siglo XX algunas operaciones han marcado profundamente a ciertas ciudades, stas no han sido realizadas con un objetivo de regeneracin urbana, sino en el marco de programas de modernizacin bastante radical, motivados por la construccin de grandes conjuntos de viviendas de inters social (San Borja en Santiago de Chile, Tlatelolco en Mxico, son algunos ejemplos) o por la realizacin de importantes trabajos de vialidad (construccin de los ejes viales en Mxico). El descubrimiento del potencial existente en la ciudad como tal surgi verdaderamente a finales de los aos 1980 en torno a la cuestin de la rehabilitacin de los centros histricos.

Revitalizacin de centros histricos: una tarea en la que todava queda mucho por hacer
La inscripcin de varios centros histricos latinoamericanos en la lista del Patrimonio Mundial de la Unesco, a partir de los aos 1980 ha desempeado un papel importante en el surgimiento del inters por la ciudad antigua. La mirada hacia esos espacios fue primero estrictamente patrimonial; sin embargo, rpidamente, a partir de los aos 1990, se convirti en ms integral, con el reconocimiento de la necesidad de llevar a cabo acciones, no solamente para conservar y restaurar los edificios y monumentos histricos, sino tambin en materia de vivienda (nueva y usada), de espacios pblicos, as como de desarrollo econmico (sobre todo por medio del fomento de actividades

[ 310 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

tursticas) [ 128]. Sin embargo, si bien es cierto que esa idea se generaliz, tanto en el discurso como en los hechos (un gran nmero de programas de revitalizacin y planes de manejo han sido elaborados en Amrica Latina en el transcurso de los aos 1990 y 2000), hasta ahora no se han dado transformaciones urbanas verdaderamente significativas, fuera de la liberacin de los espacios pblicos del comercio ambulante, que varias metrpolis como Quito, Lima o Mxico han logrado llevar a cabo. Se trata de un logro relevante para las autoridades y que no se debe minimizar dado que la reubicacin de los vendedores que ocupan el espacio de la calle constituye un elemento indispensable en el proceso de revitalizacin de centros histricos, previo a cualquier intervencin urbana en esos espacios. Hoy en da, se puede por lo tanto afirmar que pese a dos dcadas de reflexin y proposiciones, los centros histricos, particularmente en las metrpolis ms grandes, son todava espacios deteriorados, pauperizados, en los que queda mucho por hacer: su rehabilitacin sigue siendo uno de los grandes desafos para los aos 2010. Resulta en particular muy complejo lograr que las clases medias y/o altas vuelvan a vivir en estos espacios. El llamado regreso al centro de estos grupos, altamente deseado por un nmero creciente de gobiernos locales que tienden a considerar que se trata de un paso decisivo para poder desencadenar un verdadero proceso de revitalizacin, est an lejos de ser una realidad; inclusive, los intentos llevados a cabo en este sentido por iniciativa del sector privado como los del multimillonario mexicano Carlos Slim en Mxico, entre 2002 y 2006, casi no han dado resultados (Paquette, 2006). De hecho, la tarea aparece como sumamente compleja. Por una parte, se requiere de actuar en numerosos mbitos: no solo en materia de vivienda, sino tambin de espacios pblicos, de transporte, de redes, etc. Por otra, implica trabajar (y llegar a un consenso) con un gran nmero de actores y de intereses divergentes. Finalmente, se requieren mecanismos e instrumentos firmes tanto en materia de conduccin de obras (matrise douvrage) como de financiamiento sostenido: condiciones que no existen en la actualidad. El montaje institucional, financiero y tcnico que ha regido en la recuperacin del centro histrico de Quito, considerada como un xito, proporciona sin embargo un ejemplo del que sera conveniente inspirarse. Por su parte, las reflexiones sobre la reorganizacin de la movilidad en los centros histricos, y en especial sobre la posibilidad de introducir tranvas en el corazn de ciertas metrpolis latinoamericanas (vase supra ), podran contribuir a la renovacin del enfoque de la rehabilitacin de esos espacios, introduciendo una perspectiva innovadora en el tratamiento de este asunto.
[128] Un programa considerado como ejemplar sobre ese tema marc el final de los aos 1990: el programa de rehabilitacin ntegra del centro histrico de Quito, financiado por un crdito de 40 millones de USD del Banco interamericano de desarrollo (BID). Casi en la misma poca, un programa parecido fue elaborado en Mxico por el Fideicomiso del centro histrico, pero no se dio ninguna intervencin significativa como en Quito, en particular por falta de financiacin.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 311 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

De los centros histricos en un sentido estricto, a las reas centrales en una acepcin mucho ms amplia: el surgimiento de una preocupacin por la redensificacin
Desde el inicio de los aos 2000, el inters por la trama urbana existente, primero limitada estrictamente a los permetros histricos, empez a extenderse hacia las reas centrales de las ciudades y a su centro ampliado (lo que en ciertas ciudades de Amrica Latina se denomina el pericentro), en especial con objetivos de redensificacin y de repoblamiento. En efecto, en esos espacios, en todas las metrpolis de la regin latinoamericana se ha constatado en los ltimos treinta o cuarenta aos una disminucin importante y continua de la poblacin residente, vinculada a cambios en el uso del suelo y a un deterioro global preocupante. La idea de reconstruir la ciudad sobre si misma y de optimizar los equipamientos y servicios existentes ha empezado a imponerse, motivada por las exigencias de un desarrollo ms sostenible y las obligaciones de un control del crecimiento urbano perifrico. sta suscita actualmente un inters creciente en un gran nmero de ciudades (Bogot, Mxico, Montevideo, Ro, Santiago de Chile, So Paulo, etc.). Sin embargo, los dos programas lanzados hasta ahora han dado resultados cuestionables. En Santiago de Chile, ciudad pionera en la materia, un plan muy ambicioso de repoblamiento del centro ha sido implementado desde principios de los aos 1990. Esta estrategia, basada en particular en el otorgamiento de un subsidio para los hogares interesados en comprar una vivienda en el rea central de la ciudad, calificada como zona de renovacin, ha trado como consecuencia una explosin de construcciones nuevas de naturaleza muy especulativa, cuyos resultados en materia de aumento de poblacin residente han sido muy decepcionantes (Paquette, 2005). Por su parte, la poltica de redensificacin de las cuatro delegaciones centrales del Distrito Federal que se aplic en Mxico entre 2001 y 2006 ha dado resultados similares (la poblacin residente no ha aumentado) y ha sido fuertemente cuestionada, sobre todo porque la construccin de miles de inmuebles nuevos para vivienda no se acompa con medidas para mitigar los posibles impactos negativos en materia de calidad de vida y de movilidad (Paquette, 2008). Estas dos experiencias constituyen xitos rotundos desde el punto de vista inmobiliario, por cierto, pero han dado resultados muy criticables en el plano urbano: los valores del suelo aumentaron y las reservas de terrenos existentes casi han desaparecido; el potencial de las reas centrales en materia de reciclaje urbano ha sido casi totalmente consumido. Sin embargo, las ciudades latinoamericanas no deberan abandonar el principio de la redensificacin: en una regin del mundo marcada por una metropolizacin creciente y un modelo de desarrollo urbano orientado resueltamente hacia la expansin, la reconstruccin de la ciudad dentro de sus propios lmites es un imperativo ineludible en el marco de la bsqueda de un desarrollo ms sostenible.

[ 312 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Sin lugar a dudas, esta es una de las orientaciones que los gobiernos locales deben seguir, al tiempo que sacan todas las enseanzas de las dos experiencias que se han aplicado en la regin. No se pueden limitar nicamente a instaurar mecanismos que dinamicen la produccin de viviendas nuevas en zonas definidas como de redensificacin. Se deben de inventar herramientas para controlar el alza de los precios inmobiliarios y del suelo en particular, para garantizar un espacio para la vivienda popular; se tiene que trabajar en el tema clave del transporte pblico y en el mejoramiento de los espacios pblicos De la misma manera, debe profundizarse la idea de implementar grandes operaciones urbanas estratgicas que permitan detonar procesos de regeneracin urbana amplios y duraderos.

Las grandes operaciones de regeneracin urbana: un tipo de intervencin por desarrollar


Pese a la existencia de un potencial importante en materia de reciclamiento urbano y a la necesidad cada vez ms urgente de compactar la ciudad, de momento, este tipo de obras de gran envergadura est bastante poco difundido en Amrica Latina. Los ejemplos de desarrollo de brownfields o anlogos siguen siendo escasos: rehabilitacin de ciertos espacios centrales con la creacin de grandes parques (Parque de los Reyes en Santiago de Chile, Parque Tercer Milenio en el corazn de Bogot), recuperacin de enormes basureros en Mxico (centro de negocios de Santa Fe, Parque Bicentenario); reciclaje de antiguos sitios industriales ( Paseo Santa Luca en Monterrey, Mxico) o aeroportuarios (Proyecto de Ciudad Parque Bicentenario en el antiguo aeropuerto de Cerrillos en Santiago de Chile), de zonas portuarias (Puerto Madero en Buenos Aires, proyecto Porto Maravilha en Ro). Es sorprendente constatar la escaza reutilizacin que se hace del potencial existente, en una regin de tradicin urbana muy antigua, en la que la presin en materia de suelo disponible a precio accesible es ahora intensa y que cuenta con un gran nmero de ciudades multimillonarias, de las cules muchas son megalpolis muy bien insertadas en los circuitos de la globalizacin. Si bien es cierto que la celebracin de los juegos olmpicos en Ro, en 2016, va a dar lugar a la realizacin de numerosos proyectos urbanos de importancia, por su parte, las conmemoraciones de los bicentenarios de la independencia en 2010-2011, en torno a las que haba mucha expectativa en algunos grandes pases de la regin (Argentina, Mxico, Chile, Venezuela), no dieron ni darn seguramente el impulso esperado en la materia [ 129]. De manera general, aunque los grandes
[129] La recuperacin del aeropuerto de Cerrillos en Santiago de Chile es uno de los pocos proyectos urbanos concebidos en el marco de las celebraciones del Bicentenario. Sin embargo, hoy se ha cuestionado ampliamente. En Mxico, finalmente no se realizar el proyecto de la Plaza Tlaxcoaque, en el corazn del centro histrico, aunque fue objeto de un concurso internacional de arquitectura, as como tampoco la Torre del Bicentenario, concebida por el arquitecto Rem Koolhas, que se pretenda fuera el edificio ms alto de Amrica Latina.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 313 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

proyectos urbanos sean numerosos en ser concebidos, su realizacin es escasa en la regin (con excepcin de los desarrollos totalmente llevados a cabo por iniciativa del sector privado). Incluso, la nocin de gran proyecto urbano es ambigua y se presta a confusin, ya que designa indistintamente a la construccin de nuevas infraestructuras de transporte (de esta manera, la puesta en servicio de un BRT es un gran proyecto urbano) o incluso a los programas de accin para la rehabilitacin de los centros histricos (Lungo, 2005). Sin duda alguna, una de las explicaciones de la escasa cantidad de grandes intervenciones urbansticas impulsadas por los gobiernos locales se debe a la insuficiencia de instrumentos, tanto financieros como tcnicos, que permitan su realizacin en asociacin con la iniciativa privada, en el marco de una verdadera conduccin de obras por el sector pblico. Esta situacin podra cambiar a raz del desarrollo de una cultura pblica de grandes proyectos, as como de instrumentos que permitiran pasar a la accin (el apoyo tcnico de la cooperacin internacional, particularmente la cooperacin descentralizada, entre municipios, podra ser aprovechado para lograr estos objetivos). Las ciudades latinoamericanas no estarn en condicin de enfrentar el desafo del desarrollo sostenible (y el de la lucha contra el cambio climtico) si no se comprometen con procesos de regeneracin urbana planificados y dirigidos por las autoridades.

4.3.4. Servicios urbanos: se requieren importantes inversiones.


Ejemplos del agua potable y de los residuos urbanos slidos [ 130 ]
Al da de hoy, el mejoramiento de los servicios urbanos, en especial en lo referente al acceso al agua potable y a la gestin de los residuos slidos, forma tambin parte de los desafos principales en muchas de las ciudades de la regin para la dcada presente.

El acceso al agua potable en las ciudades


Aunque desde hace treinta aos se observan mejoras importantes en materia de acceso al agua potable, este tema sigue siendo una de las preocupaciones recurrentes en las ciudades de Amrica Latina. Las tasas de cobertura urbana se perciben como elevadas en relacin a otros continentes: de esta manera, se situaran por encima de 90% en dos tercios de los pases de la regin: Chile, Argentina y Costa Rica figuran como los ms favorecidos, mientras que Per poseera la cobertura ms deficiente, apenas superior al 80% (CEPAL, 2006). Sin embargo, se impone una gran prudencia con estos datos: la existencia de redes no garantiza un aprovisionamiento suficiente y constante. En efecto, en muchas ciudades latinoamericanas, numerosas infraestructuras
[130] Esta parte ha sido redactada a partir de las contribuciones de J.-M. Fournier (Profesor en la Universidad de Caen), sobre el tema del acceso al agua potable, y de M.-N. Carr (candidata a doctorado en el Instituto de Altos Estudios de Amrica Latina, Universidad de Pars 3), sobre el tema de los residuos urbanos slidos.

[ 314 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

estn en realidad en mal estado y la calidad del servicio y del mantenimiento es globalmente mediocre (Jordan et al., 2009). En 2006, se estimaba que alrededor de 100 millones de personas no tenan acceso al agua en la regin (BID, 2006). En los diferentes pases y ciudades, las situaciones son muy heterogneas: existe un servicio casi universal y autofinanciado en Santiago de Chile (al principio, era un servicio pblico, que fue privatizado tardamente), mientras que en Mxico la perspectiva de un acceso para todos no se contempla sino a largo plazo [ 131 ]. La reaparicin del clera en la regin en 1991 motiv numerosos gobiernos para invertir en este sector. Sin embargo, la nocin de servicio universal no es siempre una prioridad institucional ni poltica. Las categoras desfavorecidas socialmente carecen de mecanismos de financiamiento y de otorgamiento de subvenciones viables y sostenibles. En general, son necesarias grandes inversiones, que los Gobiernos nacionales no estn en medida de realizar solos. La descentralizacin, al dar ms autonoma a las instancias locales, ha generado conflictos de inters entre los niveles nacionales, regionales y locales. A principios de los aos 1990, el entusiasmo por el modelo de asociacin pblico-privado (APP) incit a pensar que exista una frmula de gestin adecuada para alcanzar el equilibrio financiero, gracias a tarifas que permitieran cubrir los costos y que al mismo tiempo subvencionaran a las familias con ingresos ms bajos. Veinte aos despus, el balance es mitigado. Recordemos que en Amrica Latina el sector privado slo se encarga de la gestin del agua para una escasa minora de habitantes (ONU, 2009) y que, sobre este tema, las interferencias entre posiciones cientficas e ideolgicas son relativamente frecuentes. Por un lado, una buena parte de la opinin pblica, representantes electos, universitarios y militantes de ONG han denunciado el fracaso de las privatizaciones y han enumerado sus causas: tarifas excesivas, corrupcin, abuso de poder por parte de los grupos privados, abandono de las poblaciones pobres, despidos masivos, etc. Por otro lado, ciertos investigadores, as como el Banco Mundial (Chong, 2008), han subrayado los aspectos positivos en esos cambios: ms beneficio financiero, aumento de la productividad, mejora de la calidad de los servicios. La cuestin de saber si el proceso de privatizacin tiene efectos positivos en el acceso al agua para todos y, ms globalmente, en las condiciones de vida y el bienestar de las poblaciones ms pobres, no se ha zanjado. En todo caso, la privatizacin no se percibe como un factor esencial de cambio: las soluciones tcnicas, asociadas a una gobernanza pblica adecuada, tambin pueden mejorar los servicios del agua a nivel de las categoras ms desfavorecidas socialmente, en una perspectiva pro-poor (Laurie, 2007). Para enfrentar de manera sostenible el desafo del acceso al agua potable para el
[131] En relacin a las aguas usadas, las tasas de conexin a sistemas de evacuacin son tambin muy heterogneas, de 55% en Bolivia a 97% en Chile (Jordan et al., 2009). Sin embargo, esas aguas son rara vez objeto de un tratamiento adecuado y las incidencias en la salud de los citadinos son enormes.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 315 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

mayor nmero de personas y realizar con este fin inversiones importantes y necesarias, las ciudades de Amrica Latina debern, sin duda alguna, movilizar su capacidad de innovacin y tratar de conciliar los enfoques de economistas e ingenieros, as como las prcticas y representaciones de las sociedades locales; tambin debern tratar de superar los debates y los enfrentamientos ideolgicos (muy arraigados en la materia y agravados por algunos casos transformados en emblemticos), en especial en cuanto a los modelos de gestin y a la privatizacin.

La gestin integral de los residuos urbanos slidos


Al igual que el acceso al agua, la gestin de los residuos urbanos slidos, en especial la de los residuos domiciliarios, tambin es un asunto sensible en las ciudades latinoamericanas, particularmente en trminos de medio ambiente y de salud pblica. Para poder enfrentar un crecimiento poblacional muy rpido (ligado a la intensidad y a la rapidez de la urbanizacin), la solucin que se ha adoptado en casi todos lados ha sido la de menor costo y de ms sencilla implementacin: el enterramiento en basurales. Pero si 60% de los desechos de las grandes reas metropolitanas son llevados a rellenos sanitarios, 44% de los que se generan en ciudades de tamao medio y casi 59% de los de las ciudades pequeas llegan a basurales poco o nada controlados. stos predominan en los pases ms poblados de la regin (Mxico, Brasil) y en los ms pobres, sobre todo en Centroamrica (Organizacin Panamericana de la Salud, 2005). Desde principios de los aos 1980, por recomendaciones de los grandes organismos internacionales (incluyendo al BID), las grandes metrpolis de la regin se han dotado de rellenos sanitarios administrados por organismos metropolitanos o empresas privadas. Las cantidades de desechos que producen los habitantes permiten rentabilizar esos equipamientos, en la medida en que, en general, las municipalidades pagan por tonelada de residuos slidos urbanos tratada (15 000 toneladas por da en Buenos Aires, 21 000 en Mxico, 36 000 en So Paulo). No obstante, en el transcurso de los aos 1990, la urbanizacin se desbord hacia esos rellenos sanitarios que, en su mayora, llegaron al final de su vida til a principios de los aos 2000, saturados rpidamente por el aumento de la produccin de desechos (ejemplo del Bordo Poniente, en Mxico, que est en una situacin alarmante). Estos sitios estn en el centro de conflictos de vecindario, en los que los habitantes denuncian la calidad de la gestin y la seguridad de las instalaciones. Desde finales de los aos 1990, en el marco de la adopcin generalizada de legislaciones sobre el medio ambiente, es cada vez ms frecuente que los residuos sean objeto de polticas pblicas de gestin integrada, recomendadas y a menudo apoyadas por la cooperacin internacional (GTZ, OPS-OMS, BID, Banco Mundial), as como por ONG ambientalistas. La gestin integrada, identificada por la sigla 3R (reducir, reciclar,

[ 316 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

reutilizar), consiste en promover la responsabilidad ambiental de las municipalidades en lo relativo a la produccin y al tratamiento de sus residuos, as como la participacin ciudadana en la gestin. Se trata de limitar el enterramiento indiferenciado de los residuos, de favorecer su seleccin a domicilio y luego su valorizacin para reciclaje o para produccin de energa. La integracin de los miles de recuperadores urbanos que ya recolectan los materiales reciclables de una manera informal es ampliamente propiciada por estos nuevos programas. La disminucin de la produccin de embalajes constituye otro objetivo. Sin embargo, estas iniciativas se enfrentan a la fragmentacin poltico-administrativa de los territorios y al carcter particular y aislado de las experiencias locales. La valorizacin energtica de los residuos slidos urbanos representa hoy un nuevo eje de las polticas pblicas de gestin de los residuos. sta se apoya en acuerdos de cooperacin desarrollados a escala internacional, que permiten a los pases industrializados aplicar el Protocolo de Kioto sobre la limitacin de emisiones de GEI. No obstante, para los pases latinoamericanos implicados, ello incluye el financiamiento de procedimientos tcnicos de costo elevado, como la incineracin y la explotacin del biogs. El segundo procedimiento se refiere esencialmente a la produccin de energa a partir del metano generado por la descomposicin de los desechos en los rellenos sanitarios. Ya se aplica en Mxico, Chile, Brasil y Argentina para la produccin de electricidad.

4.3.5. Ms all de lo urbano: invertir en las grandes infraestructuras


regionales, el otro gran desafo de Amrica Latina
Una regin muy rezagada en el tema
Si bien Amrica Latina, continente definitivamente urbano, invierte ahora cada vez ms en las ciudades, en contrapartida, se considera como una regin que acusa un rezago muy importante en materia de grandes infraestructuras regionales, en especial en el tema del transporte. En este plano, se situara hoy claramente detrs del nivel del sudeste asitico (Fay et al., 2007). La regin presenta carencias vitales en materia de grandes ejes de comunicacin terrestres: por ejemplo, no existe una conexin de calidad entre Colombia y Panam o entre Brasil y Per. La densidad de carreteras pavimentadas ha disminuido en Amrica Latina desde 1980 y en la mayora de los pases de los que se dispone de datos; menos de un tercio de la red vial nacional puede considerarse de buena calidad. El transporte ferroviario, sobre todo para las mercancas, es casi inexistente. Las infraestructuras portuarias son insuficientes y estn saturadas. En un informe publicado en 2006, el Banco Mundial subrayaba la urgencia para los pases de la regin de elevar el nivel de sus presupuestos asignados a las infraestructuras, bajo pena de quedarse a la zaga del desarrollo, en especial detrs

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 317 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

de China y otros pases asiticos en plena expansin econmica. Las empresas latinoamericanas perderan competitividad a causa de la obsolescencia de las infraestructuras y de sus carencias en ese campo. Incluso, debido a esta deficiencia, la regin no estara en capacidad de crear empleos ni de luchar contra la pobreza (Fay et al., 2007). Y el repunte del crecimiento podra enfrentarse a esta situacin. En el transcurso de los ltimos aos, varios pases de la regin han decidido hacer esfuerzos importantes en la materia con el lanzamiento de planes ambiciosos. Tal es el caso de Mxico, con el Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012, de Brasil con el PAC (285 mil millones de USD de inversiones previstos en el perodo 20072010) [ 132 ], tambin de Argentina (plan de infraestructuras a la altura de 21 mil millones de USD) y de Chile, incluso antes del sismo de 2010. En ciertos pases, se han creado fondos destinados al financiamiento de esas infraestructuras (Fonadin en Mxico, Fonden en Venezuela, etc.). Pero en el conjunto de la regin, la amplitud de las necesidades es tal que, segn ciertos expertos, esos planes seran inclusive insuficientes para enfrentar el gran desafo que los pases latinoamericanos deben encarar. Se estima que la regin debe invertir entre 4 y 6% de su PIB en infraestructuras durante veinte aos para lograr igualar el nivel de un pas como Corea del Sur (Fay et al., 2007).

Un enfoque sectorial que deja de lado los desafos de la ordenacin del territorio, sin embargo claves para la competitividad de la regin a largo plazo
Uno de los problemas que plantean esas polticas de inversiones recientemente aplicadas en el campo de las infraestructuras es que, sin duda, estn concebidas ms para apoyar el crecimiento econmico, o para reanudarlo, que para superar el dficit en una lgica de largo plazo, orientada hacia el necesario reequilibrio territorial. A pesar de que las disparidades espaciales, en trminos econmicos o sociales, son muy importantes en Amrica Latina (primaca aplastante de las capitales, desequilibrios urbano-rurales, fuertes disparidades regionales), no se da mucha relevancia a la idea de aprovechar las inversiones en grandes infraestructuras en una perspectiva de desarrollo regional por no decir de ordenacin del territorio, en el sentido tradicional francs del trmino [ 133 ] ni siquiera en un pas como Brasil, donde existe una fuerte tradicin en materia de planificacin regional (DGCID, 2006). Las inversiones se rigen ante todo
[132] En ese sentido, el nombre con el que se designa el programa de infraestructuras en Brasil (Programa de Aceleramiento del Crecimiento) es muy revelador de los objetivos prioritarios asignados a los grandes programas de infraestructuras. [133] Es decir, en el marco de una poltica que busca explcitamente superar los desequilibrios regionales (entre lo urbano y lo rural, entre regiones con niveles de desarrollo desiguales).

[ 318 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

por lgicas sectoriales aisladas (grandes operaciones o equipamientos puntuales) que favorecen a ciertas porciones del territorio ya insertadas en los circuitos de la economa globalizada, con una tendencia creciente a la puesta en situacin de competencia de los espacios, sin objetivo de correccin de los desequilibrios existentes, lo que agrava las desigualdades. Adems, debido a que las naciones latinoamericanas antes que nada cuentan con el sector privado para superar el rezago en el mbito de las infraestructuras, el riesgo de que las disparidades se agraven es igualmente elevado a escala de Amrica Latina: no slo es desigual la capacidad de las regiones de un mismo pas para atraer a los inversionistas, sino tambin la de los diferentes pases del continente. En el momento en que Mxico inicia inversiones sin precedentes en el campo de las grandes infraestructuras, as como tambin en el de la vivienda de inters social (con la perspectiva de construir verdaderas ciudades nuevas con hbitat social, hasta de medio milln de habitantes), se considera que este pas carece en particular de una visin en trminos de ordenacin del territorio. Importantes esfuerzos haban sido realizados como la formulacin del primer Programa de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006, que aport una visin de desarrollo territorial y revaloriz la importancia de generar proyectos con una visin integral. Sin embargo, este esfuerzo no encontr continuidad en cuanto a su formulacin 2007-2012: el programa 2007-2012 an no ha sido aprobado, lo cual significa que no existen en la actualidad directrices en materia de desarrollo territorial que permitan orientar las inversiones muy importantes que se estn realizando. Ms all de este ejemplo, habra que preguntarse si, en el fondo, y debido a esta ausencia de orientaciones estratgicas claras en materia de ordenacin del territorio, la implementacin de grandes programas de infraestructuras no representa una oportunidad perdida para Amrica Latina: oportunidad perdida, por una parte, para promover una mayor cohesin territorial (un objetivo al que los gobiernos no estn necesariamente muy sensibilizados, aunque en definitiva la competitividad a largo plazo de la regin depende de ello); y oportunidad perdida, por otra parte, para dotarse tambin de medios suplementarios para luchar contra el creciente control espacial del narcotrfico y del crimen organizado, que constituye un problema que se agudiza en la regin. Una poltica racional, coherente y consensada de inversiones en materia de infraestructuras podra tener un impacto fuerte en este campo. En efecto, la noocupacin de ciertos espacios, mantenidos en una situacin de enclave, as como la ausencia de oportunidades para las poblaciones, son factores que favorecen tambin que ciertos territorios caigan en manos del control de los crteles de la droga.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 319 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Conclusin:
dos pistas para el futuro: promover una diversidad de opciones en materia de inversin urbana y propiciar una sinergia entre las diferentes acciones.
En materia de polticas de inversin urbana, Amrica Latina es en muchos planos un territorio de innovacin, en el que las ideas circulan y se difunden muy rpidamente, facilitadas por la presencia de expertos y de un idioma comn. Sin embargo, la regin se percibe al mismo tiempo como propensa a reproducir de manera sistemtica ciertos modelos y a adoptar alrededor de ellos una forma de pensamiento nico que, paradjicamente, conduce a reducir de una manera considerable los beneficios de la innovacin. Este fenmeno es muy perceptible en lo que concierne a las polticas de movilidad intra-urbana. En una regin en la que las grandes agencias de financiamiento (Banco Mundial, BID, CAF) contribuyen a veces a reforzar esos modelos a travs de sus acciones de apoyo, es importante velar por que los gobiernos nacionales, regionales o locales examinen toda la diversidad de opciones posibles y no adopten de entrada ciertas soluciones en boga, aunque stas sean endgenas. Las decisiones tcnicas no deben realizarse a priori, sino que deben resultar de un diagnstico preciso de las problemticas y de una reflexin profunda en torno a los objetivos trazados. Este ltimo punto plantea la importancia de la planificacin urbana (y regional) a mediano y largo plazo, que entr en crisis y debe rehabilitarse en Amrica Latina. En nombre de los principios de una planificacin estratgica a veces mal entendida, muy a menudo se impone una cultura de la improvisacin y del oportunismo, en la que el lugar y el papel del sector privado ameritaran, sin duda, ser reevaluados y repensados. La importancia del sector pblico en el campo de las infraestructuras es cada vez ms subrayada, incluso por el Banco Mundial, y la fuerte participacin del sector privado no tendra por qu significar una reduccin de su implicacin en materia de planificacin, de regulacin y para garantizar los principios de equidad. A principios de 2010, el segundo desafo que las polticas de inversin urbana deben enfrentar es la articulacin de las diferentes acciones e intervenciones en el territorio. Esta aparece a menudo insuficiente, debido una inercia de lgica sectorial muy

[320]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

acentuada [ 134 ]. Los sectores del transporte pblico y de la movilidad, de la vivienda, el campo de la regeneracin urbana, no son universos aislados que funcionan de manera independiente y autnoma. Al contrario, estn ntimamente ligados y el avance en direccin de un desarrollo ms sostenible no podr lograrse si los proyectos no se incuban de una manera integral y en sinergia de inversin. Toda nueva iniciativa debera abordarse y evaluarse bajo este gran principio.

[134] En Mxico, por ejemplo, el Metrobs, creado bajo la responsabilidad de la Direccin del Medio Ambiente del DF, atraviesa la totalidad de los barrios centrales del Distrito Federal sujetos a una poltica de redensificacin cuya responsabilidad incumba a la Direccin de Urbanismo y de la Vivienda. Sin embargo, no se ha establecido ningn lazo entre las dos acciones, mismas que se hubieran beneficiado con la sinergia: el repoblamiento sostenible del centro no poda encararse independientemente de una poltica de fomento del uso del transporte pblico ni de una mejora de los espacios pblicos para convertirlos en espacios atractivos para los nuevos residentes (Paquette, 2008).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 321 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Bibliografa
AVELLANEDA, P. (2008), Movilidad cotidiana, pobreza y exclusin social en la ciudad de Lima, Anales de Geografa de la Universidad Complutense, vol. 28, no 2, Madrid. BID (2006), Water Support from the Inter-American Development Bank Group 19902005, Washington DC. CAPRON, G., dir. (2006), Quand la ville se ferme Quartiers rsidentiels scuriss, Bral, Pars. CENTRO DE INVESTIGACIN Y DOCUMENTACIN DE LA CASA (CIDOC) Y SOCIEDAD HIPOTECARIA FEDERAL (SHF) (2009), Estado Actual de la Vivienda en Mxico, Mxico. CEPAL (2006), Primera Evaluacin del Programa Regional de Vivienda Social y Asentamientos Humanos para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL, Informe Regional, Santiago de Chile. CHONG, A., dir. (2008), Privatization for the Public Good? Welfare effects of private intervention in Latin America, Inter American Development Bank/David Rockefeller Centre for Latin American Studies/Harvard University, Washington DC. DE SOTO, H. (2005), Le Mystre du capital, Ed. Flammarion, Pars. DIRECTION GNRALE DE LA COOPRATION INTERNATIONALE ET DU DVELOPPEMENT (DGCID) /MINISTRE DES AFFAIRES TRANGRES (2006), tude compare des politiques damnagement du territoire et de dveloppement rgional dans les pays du Sud , MAEE, Pars. DUREAU, F., V. GOUSET y E. MESCLIER (2006), Gographies de lAmrique latine, Presses Universitaires de Rennes, Rennes. FAY, M. y M. MORRISON (2007), Infrastructure in Latin America: Recent Developments and Key Challenges, Banco Mundial, Washington D. C. FIGUEROA, O. (2005) , Transporte Urbano y Globalizacin. Polticas y Efectos en Amrica Latina , Revista Eure, vol. XXXI, n o 94, Santiago de Chile. GIL-BEUF, A. (2007), Ville durable et transport collectif : le Transmilenio Bogot, Annales de Gographie, vol. 5, n o 657, Armand Colin, Pars.

[322]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

JORDAN, R y R. MARTNEZ (2009), Pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe. Situacin actual y financiamiento de polticas y programas, Commission conomique pour lAmrique latine (CEPAL) y Corporacin Andina de Fomento (CAF), Santiago de Chile. LAURIE, N. (2007), How to dialogue for pro-poor water , Geoforum, n o 38, Elsevier, Londres. LUNGO, M. (2005), Glbalizacin, Grandes Proyectos y Privatizacin de la Gestin Urbana, Revista Urbano (Chile), vol. 8, n o 11, Universidad del Bio-Bio, Concepcin. MARDONES, R. (2008), Chile: Transantiago Recargado, Revista de Ciencia Poltica (Chile), vol. 8, n o 1, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Instituto de Ciencia Poltica, Santiago de Chile. MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO (MINVU), (2009), Dficit UrbanoHabitacional: una Mirada Integral a la Calidad de Vida y el Hbitat Residencial en Chile , MINVU, Coleccin Poltica Habitacional y Planificacin, Santiago de Chile. ONU (2009), Water in a Changing World, The United Nations World. Water Development Report 3 , ed. de la Unesco, Pars. ONU HBITAT (2006), State of the Worlds cities 2006-2007, Nairobi. ORGANIZACIN PANAMERICANA DE LA SALUD (2005), Informe de la Evaluacin Regional de los Servicios de Manejo de Residuos Slidos Urbanos, Washington DC. PAQUETTE, C y M. YESCAS (2009), Produccin Masiva de Vivienda en la Ciudad de Mxico. Dos Polticas en Debate , Centro H, n o 3, Organizacin de los centros histricos latinoamericanos y del Caribe (OLACCHI), Quito, Ecuador. PAQUETTE, C. (2008), El Metrobs en el contexto de la redensificacin urbana: implicaciones y Oportunidades , pp. 195-240, in LEZAMA J-L. y C. SALAZAR, Construir ciudad. Un anlisis multidimensional para los corredores de transporte en la Ciudad de Mxico, El Colegio de Mxico, Mxico. PAQUETTE, C. (2006), Des habitants pour le centre historique ? Mexico face lun des dfis majeurs de la rhabilitation, in RIVIERE DA RC H. y M. MEMOLI, Vivre dans le centre des villes, un pari urbain en Amrique latine, ditions Armand Colin, Pars. PAQUETTE, C. (2005), La reconqute du centre de Santiago du Chili : un nouveau modle pour la rcupration des centres historiques dA mrique latine?, Cahiers des Amriques latines , n o 47, Institut des hautes tudes de l'A mrique latine, Pars.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[323 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

QUENTIN, A. (2005), ONG et politiques publiques d'habitat urbain : rflexions partir de l'quateur et du Venezuela, Autrepart, n o 35, IRD, Bondy. RODRGUEZ, A. y A. SUGRANYES (2004), El Problema de Vivienda de los Con Techo". Revista Eure, vol. XXX, n o 91, Santiago de Chile. ROJAS, E., dir. (2010), Building Cities. Neighbourhood Upgrading and Urban Quality of Life, BID/Cities Alliance/David Rockfeller Centre for Latin American StudiesHarvard University, Washington DC. SABATINI, F. (2006), The Social Spatial Segregation in the Cities of Latin America, BID, Collection Discussion Paper, Washington DC. SON, A. (2008), De Favela Bairro aux pineuses questions de rgularisation foncire : la progressive intgration des quartiers dhabitat populaire dans la ville, Institut de recherche et dbat sur la gouvernance, collection Fiches de synthse, Pars.

[324]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

4.4. Polticas y desafos ambientales


Sbastien VELUT y Franois Michel LE TOURNEAU

Resumen
Pese a que los cambios del medio ambiente latinoamericano han sido considerables desde la conquista europea, la gran importancia que han cobrado los problemas ambientales en los debates sociales y polticos, en un sentido amplio, es algo reciente. El medio ambiente latinoamericano sufre fuertes presiones a causa del incremento de los grandes cultivos comerciales, de las considerables inversiones industriales y mineras, del crecimiento urbano y de la construccin de infraestructuras pesadas, particularmente de carreteras. La persistente deforestacin, cuyo ritmo ha bajado un poco, la disminucin de la calidad de las aguas, de los suelos y del aire, as como la prdida de biodiversidad natural y cultivada, son los indicadores de esta evolucin. Esta degradacin ambiental afecta muy especialmente a las poblaciones pobres y a los amerindios. Las instituciones de polticas ambientales han evolucionado considerablemente con la inscripcin de clusulas relativas al medio ambiente en la mayora de las constituciones y con la creacin de ministerios, de secretaras o de comisiones nacionales de medio ambiente, que se apoyan en una legislacin en pleno desarrollo. No todos los pases han avanzado tanto en ese sentido: Costa Rica se caracteriza por un tratamiento precoz de los asuntos ambientales. Brasil ha avanzado considerablemente. Sin embargo, ante los grandes proyectos potencialmente portadores de transformaciones ambientales, dicho esfuerzo resulta limitado. No obstante, el imperativo se integra ms que en el pasado, gracias a estudios de impacto previos y a presiones sociales, nacionales e internacionales. Si esto no logra detener algunos proyectos, s los conduce a limitar sus repercusiones. A pesar de ello, se registran avances en el terreno de la proteccin in situ de la biodiversidad, con la extensin de reas protegidas y la implementacin de un cierto nmero de instituciones descentralizadas. Asimismo, es un mbito donde la coordinacin internacional busca asumir posiciones comunes y armonizar las iniciativas, sobre todo en lo que concierne a la gestin de las reas protegidas (especialmente en Amazonia) y de los recursos de agua. En efecto, la sociedad civil organizada en ONG nacionales, apoyadas por organizaciones internacionales, ha ocupado fuertemente el terreno ambiental. Esta movilizacin ha dado lugar a formas originales de gobernanza ambiental. Pero tambin ha originado conflictos de un nuevo tipo en torno a asuntos ambientales y que constituyen poderosos factores de movilizacin.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[325 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Introduccin
Ms que un balance del asunto ambiental en Amrica Latina, este captulo propone examinar la forma en la que se han estructurado los cuestionamientos ambientales. En efecto, an cuando todas las evoluciones histricas deben verse en el contexto de sus interacciones con los medios naturales, la nocin misma de medio ambiente y el hecho de que esta nocin se haya convertido en una categora poltica ampliamente difundida en las sociedades, es algo reciente. En contradiccin con una imagen a menudo difundida de sociedades poco sensibles a esta dimensin, Amrica Latina participa en la emergencia mundial de un debate pblico sobre el medio ambiente y se encuentra incluso a la vanguardia en un cierto nmero de temas. Por supuesto, los problemas concretos no deben olvidarse ni dejarse de lado. Existen muchos problemas ambientales, calificados como tales sobre el terreno, y nos circunscribiremos a analizar las causas y las consecuencias de algunos de ellos. Sin embargo, es difcil establecer los lmites del tema ya que, por definicin, el medio ambiente lo abarca todo. Hemos preferido insistir aqu en la manera en la que los debates sobre el medio ambiente se han desarrollado en Amrica Latina, en el cruce entre los cambios sociales y los problemas concretos y medibles. Uno de los aspectos originales de este debate es la importancia que han adquirido los dispositivos internacionales, sean los compromisos de los Estados en las grandes convenciones internacionales o entonces el activismo de las ONG, preocupadas por la preservacin del medio ambiente latinoamericano. La importancia de esta dimensin y las respuestas aportadas por los gobiernos erigen al medio ambiente en un campo de innovacin en trminos de polticas pblicas y de formas de intervencin, pero tambin en trminos de nuevos conflictos sociales. En efecto, el desarrollo econmico de Amrica Latina pasa por la valorizacin de los recursos naturales, renovables o no, particularmente en la fase actual de reprimarizacin de las economas (vase captulo 1). El cambio de escala de la explotacin, su extensin a nuevos espacios y la aplicacin de nuevas tecnologas de produccin aceleran los cambios. Ello conduce a plantearse de nuevo la pregunta sobre las transformaciones radicales a las que estn sometidos los medios naturales, en un contexto en el que las regiones afectadas constituyen actualmente las ltimas reservas naturales de un continente que, durante mucho tiempo, se ha percibido como una inmensidad prstina.

[326]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

En razn de su diversidad, el medio ambiente latinoamericano se percibe como excepcional. Desde ese punto de vista, encabeza la mayora de las clasificaciones. Se trata tambin de una zona estratgica debido a la abundancia de ciertos recursos y a los equilibrios mundiales. Ahora bien, en Amrica Latina se ha pasado de una visin que considera al medio ambiente como el nico recurso que se debe valorizar a la nocin de un medio ambiente que hay que preservar rpidamente: si las primeras medidas de proteccin estricta, como fueron la creacin de parques nacionales, remontan a principios del siglo XX, fue slo a partir de los aos 1980, y sobre todo en los aos 1990, cuando se afirma el paradigma del desarrollo sostenible y, en consecuencia, de la compatibilidad a la que se debe llegar entre crecimiento econmico y proteccin del medio ambiente. Sin embargo, el debate entre preservacionistas y desarrollistas sigue abierto; estos ltimos sostienen con fuerza la idea de que Amrica Latina todava necesita valorar sus recursos naturales para impulsar su crecimiento econmico, mientras que los primeros temen que el desarrollo al proseguir su avance, en funcin de sus tendencias histricas, repercuta en degradaciones irreversibles. Este captulo presenta, en una primera parte, las transformaciones del medio ambiente y sus causas, antes de interesarse en las consecuencias de los cambios ambientales planetarios. Luego se refiere a la difcil implementacin de instituciones ambientales y su funcionamiento, insistiendo particularmente en el caso brasileo. La tercera parte presenta algunas innovaciones de gestin ambiental aplicadas en Amrica Latina.

4.4.1. Las transformaciones del medio ambiente en Amrica Latina


Surgimiento de la temtica ambiental
Sin entrar en la historia compleja de la nocin de medio ambiente en Amrica Latina, que remitira necesariamente a la entrada de Amrica Latina en la globalizacin, hay que subrayar que el trmino de medio ambiente (meio ambiente en portugus) se ha afirmado como categora de anlisis cientfico, de organizacin poltica y de accin colectiva desde hace poco tiempo. No olvidemos que 1992, ao de la conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente en Ro de Janeiro, marca un hito en esta evolucin que coincide con un momento de institucionalizacin del asunto ambiental an cuando, obviamente, la realizacin de dicha cumbre se bas en los logros de una evolucin previa. El trmino, muy difundido, rene en un mismo conjunto a fenmenos que se estudiaban separadamente, o en otras categoras, como por ejemplo las contaminaciones

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[327 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

de origen industrial o urbano, la proteccin de paisajes y de especies, de la fauna y de la flora, la calidad de las aguas y del aire, la gestin de recursos renovables o no, incluyendo la prevencin de catstrofes naturales. Sin embargo, ciertos temas han atrado ms la atencin que otros, como por ejemplo la deforestacin en Amazonia, o tambin la degradacin de la calidad de las aguas en los sitios industriales a partir de los aos 1970. A partir de los aos 1990, el afianzamiento de la temtica del cambio climtico ha aadido una dimensin complementaria a la cuestin ambiental, al introducir en los debates una dimensin explcitamente planetaria y de largo plazo. Esta historia y la confusin que resulta de ella son relativamente banales. En Amrica Latina se inscribe en un contexto particular, que se requiere tener presente. Por una parte, la historia de las transformaciones de los medios naturales por la colonizacin y la valorizacin econmica posee caractersticas especficas, que reflejan los cambios de modelos de desarrollo. La poblacin de origen europeo ha desarrollado en la regin una buena cantidad de sistemas de valorizacin del medio ambiente sin tener conocimientos previos (o teniendo conocimientos insuficientes). Por lo tanto, ha habido (y todava hay) experiencias a veces positivas, o a menudo negativas, sin que ningn estudio previo se haya realizado. Por otra parte, esta valorizacin se ha hecho sin preocuparse por tener una perspectiva a largo plazo, con la idea de que siempre habra reservas de espacio disponibles, tierras vrgenes por valorizar, o bien con la idea de aprovechar lo ms rpidamente posible las circunstancias favorables en economas cclicas. Las tendencias a la reprimarizacin van tambin en el sentido de ese tipo de explotacin agresiva de los recursos, al tiempo que se abre paso la idea de que Amrica Latina es finita y de que la expansin encontrar un lmite natural. En Amrica Latina, la afirmacin ambiental coincide tambin, en muchos casos importantes (Argentina, Brasil y Chile), con fases de transicin democrtica en las que no solamente los Estados intentan abordar mejor los problemas, sino que tambin se enfrentan a fuertes movilizaciones sociales que piden cambios en la manera de gobernar. En ese sentido, el medio ambiente es un terreno privilegiado de recomposicin de la accin colectiva y de interaccin entre actores pblicos y privados. Durante mucho tiempo, en los regmenes militares, y luego al principio de los regmenes democrticos, el medio ambiente tena un valor simblico importante, ya que se trataba del nico tema en torno al que se toleraba un cierto debate de ideas. La posicin poltica de los movimientos ambientales en cuyo seno la ideologa catlica de izquierda y la teologa de la liberacin ejercen an su influencia est todava marcada por esta fase, ya que a menudo asocian la ecologa con temticas sociales. Por ltimo, los asuntos ambientales adquieren una dimensin internacional a la vez en razn de los actores movilizados (entre ellos, numerosas ONG e instituciones

[328]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

internacionales), pero tambin a causa de las grandes convenciones internacionales que estructuran ampliamente los debates. El debate sobre el medio ambiente est tambin ligado a los procesos de integracin, particularmente en Mxico, que emprende en este terreno acciones conjuntas con los Estados Unidos. Asimismo, los instrumentos polticos circulan ampliamente, al igual que las experiencias piloto de buena gestin ambiental destinadas a servir de modelos. Hay que recordar tambin que los grandes biomas coinciden con las fronteras y que una gestin eficaz de los medios andinos, de la cuenca del Paran, de las sabanas secas, as como de la Amazonia, exige necesariamente una coordinacin entre los Estados.

Las tendencias histricas


Desde la poca de la colonizacin europea el medio natural se ha transformado profundamente y se han producido diferentes tentativas de valorizacin econmica y de poblamiento que lo han modificado. De la misma manera, numerosas experiencias han sido abandonadas por diferentes razones (crisis econmica, agotamiento de los yacimientos, etc.). Algunos biomas se han perdido totalmente o han sido reducidos a proporciones exiguas como la selva atlntica de Brasil o entonces han sido profundamente modificados, como la pampa argentina. La colonizacin europea tambin fue una colonizacin biolgica, que implic la introduccin de numerosas especies cultivadas o domesticadas (ganado bovino, caballos, mangos, cocoteros, caf, arroz, soya, etc.), con su caudal especfico (de malezas, especies invasoras), que sustituyeron o entraron en seria competencia con las especies naturales o cultivadas en todo el continente. Incluso en regiones de difcil acceso, alejadas, poco pobladas, se encuentran testimonios de transformaciones antiguas del medio ambiente, a causa de la actividad minera, de la explotacin forestal o de otros recursos (caucho, recursos de pesca o de caza, por ejemplo). Por otro lado, aunque a los ojos de los profanos los medios naturales recuperen en varios decenios un aspecto virgen, en el fondo no se conoce bastante bien su capacidad para recuperarse luego de las perturbaciones (es decir, su resistencia). En el caso de la selva amaznica, se sabe que la reconstitucin de la capa vegetal es posible, pero que esos bosques secundarios no logran llegar al nivel de biodiversidad de los bosques primarios, ni siquiera en muchos decenios. No se dispone en ningn lugar de Amrica Latina de modelo de retorno a la situacin anterior, lo que por tanto impone mucha prudencia ante las transformaciones de los ecosistemas naturales que subsisten. Las transformaciones del medio ambiente explotado no se limitan a cambios de la vegetacin. Los suelos pueden ser alterados profundamente, o volverse especialmente vulnerables a la erosin. Tal es el caso de regiones antiguamente cul-

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[329]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

tivadas en el centro de Chile, que estn hoy en vas de ser abandonadas, pero tambin de tierras que la agricultura ha olvidado en Brasil. Es el caso tambin del cultivo de nuevas tierras en regiones semi ridas, como la del Chaco. Es importante observar que los modos tradicionales de valorizacin del medio ambiente lograban a menudo respetar esos equilibrios frgiles: sistemas perfeccionados de cultivos y de irrigacin en la alta montaa, utilizacin de recursos silvestres para la cosecha, etc. Pese a que fueron considerados durante mucho tiempo como arcaicos, actualmente se les percibe de una manera diferente ya que su menor rentabilidad de corto plazo puede ser mucho mejor a mediano o a largo plazo, dado que favorecen una perennidad del medio ambiente de produccin.

Recuadro 13 Las transformaciones ecolgicas en Amazonia

La Amazonia es una regin fundamental en Amrica Latina, tanto por el desafo ambiental que representa como por el hecho de que est repartida entre nueve pases del subcontinente. Esta regin ha permanecido mucho tiempo en estado latente porque se consideraba que la selva amaznica era muy difcil de valorizar (la imagen del infierno verde ). Hasta los aos 1950 slo hubo una economa basada en la recoleccin y algunos productos fueron particularmente rentables durante ciertos perodos (el cacao en el siglo XVIII, el caucho entre 1850 y 1913). A partir de los aos 1950, las circunstancias cambian. Por un lado, los medios mecnicos y tecnolgicos permiten enfrentar a la selva, que pareca invulnerable; por el otro, el conjunto de gobiernos de la regin implementan, uno tras otro, programas de valorizacin de su espacio amaznico por razones sociales (reducir las crisis surgidas de la mala distribucin de tierras en las otras regiones por medio de la instalacin de contingentes de poblacin rural en la Amazonia), econmicas (aumentar la produccin agrcola y las exportaciones del sector primario y explotar recursos mineros o petrolferos recientemente descubiertos) o estratgicas (ocupar un espacio en el que se tema que su vaco lo hiciera vulnerable). Estas polticas se aceleran en los aos 1970 con el Programa de Integracin Nacional en Brasil, que crea una red de carreteras que penetra en el macizo forestal. Las dinmicas implementadas a partir de esta poca son complejas, y el papel de los diferentes actores en el proceso vara en funcin del pas. No obstante, se pueden identificar algunas caractersticas comunes. En primer lugar, algunos frentes de explotacin agresiva de recursos primarios (explotaciones forestales, bsqueda de oro) avanzan en regiones remotas, una vez agotados los recursos de las regiones ms cercanas.

[330]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Tras ellos progresa muy frecuentemente un frente de apropiacin de tierras, a menudo ilegal, conducido por pequeos o grandes propietarios. Con frecuencia recurren a la cra de ganado bovino como actividad econmica de base. Los gobiernos pueden articular este frente, en parte, con la creacin de parcelas de reforma agraria en regiones alejadas. Por ltimo, en la retaguardia de ese frente, se encuentran regiones en vas de consolidacin. Debido a la presencia de una poblacin rural (a menudo poco numerosa) y de una produccin agrcola, los gobiernos locales y nacionales crean o consolidan infraestructuras de transporte y las ciudades crecen. En ese proceso, la capa forestal se erosiona al punto de reducirse a poca cosa en las regiones consolidadas (como en el centro del Estado de Rondnia, en Brasil), pese a la existencia de legislaciones protectoras. Un informe reciente del programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) indica que una superficie de 857 600 km2 habra sido deforestada en 2005 en la totalidad de la Amazonia, es decir 17% de la totalidad del bioma amaznico. En Brasil, pas que representa dos tercios del conjunto de la Amazonia, un programa especfico de seguimiento de la deforestacin permite medir su evolucin anual. De esta manera observamos, en el cuadro 42, un pico de deforestacin entre 2000 y 2005 y un fuerte descenso desde entonces. Hay una intensa controversia para lograr saber si la mejora actual se debe ms a la crisis econmica que inhibe las inversiones o a la accin del gobierno federal para controlar el fenmeno. Como quiera que sea, existe un vnculo entre la actividad econmica y la deforestacin (Le Tourneau, 2004).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 331 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Cuadro 42 Deforestacin anual en la Amazonia brasilea, estadsticas del Programa Legal Amazon Monitoring and Deforestation Project (PRODES)
Aos 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Deforestacin anual (km2) 21 050 17 770 13 730 11 030 13 786 14 896 14 896 29 059 18 161 13 227 17 383 17 259 Aos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Deforestacin anual (km2) 18 226 18 165 21 651 25 396 27 772 19 014 14 286 11 651 12 911 7 464

Fuente: Programa PRODES (INPE Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales de Brasil), 2010. Ver: www.obt.inpe.br/prodes

Los problemas ambientales contemporneos La retraccin de los espacios naturales


La deforestacin se ha transformado en un tema emblemtico de la degradacin ambiental en Amrica Latina. Segn los informes de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), el ritmo de la deforestacin no ha disminuido en la regin: pas de 3.8 millones de hectreas al ao en los aos 1990 a 4.2 millones de hectreas al ao entre 2000 y 2005. Pese a que en Brasil la deforestacin es ms intensa, Venezuela, Ecuador, Paraguay y Argentina presentan tambin ndices elevados de retroceso de los bosques.

[332 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Cuadro 43 Evolucin de la superficie forestal en Amrica Latina


Pas Superficie forestal 2005 (1000 hectreas) Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Paraguay Per Surinam Venezuela
Fuente: FAO, 2010.

Cambio anual (1000 hectreas) 1990-2000 - 149 - 270 - 2 861 57 - 48 - 198 - 400 - 179 - 94 0 - 288 2000-2005 - 150 - 270 - 3 103 57 - 47 - 198 - 156 - 179 - 94 0 - 288

33 021 58 740 477 698 16 121 60 728 10 853 84 146 18 475 68 742 14 776 47 713

Este retroceso de los espacios de vegetacin natural se debe principalmente al incremento de la agricultura, pero tambin de la explotacin de madera ilegal o no, basada a menudo en la seleccin de especies poco abundantes pero muy rentables, lo que conlleva una degradacin considerable de las selvas explotadas, en relacin a un volumen escaso de extraccin. En Brasil, el asunto no se limita a la Amazonia, uno de los biomas ms atacados pero tambin uno de los ms protegidos en razn de su importancia simblica. Las sabanas de la meseta central brasilea, conocidas con el nombre de cerrados, han sido particularmente afectadas por el crecimiento agrcola. En Argentina, en la actualidad, ya se estn cultivando las regiones tropicales. En Paraguay, el Chaco est siendo objeto de un proceso muy rpido de valorizacin, fuera de todo control. Asimismo, las tierras bajas de Bolivia y del interior de Colombia ya se estn viendo como los prximos espacios de conquista para la agricultura. En Mxico, segn las ltimas evaluaciones de la FAO, la deforestacin se ha frenado fuertemente gracias a la difusin de mejores prcticas de gestin forestal. De una manera ms general, la deforestacin no es sino una parte de la degradacin del medio ambiente: las sabanas y los medios semiridos tambin se han degradado, pero el inters biolgico de esos medios, menos espectaculares que los de las selvas

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[333 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

tropicales hmedas, slo ha sido reconocido recientemente. Por lo tanto, de manera general, si extendemos el concepto de deforestacin a la transformacin de las zonas de vegetacin natural en zonas artificiales (que estn cubiertas de bosques en el sentido de la FAO o no), el fenmeno es masivo, rpido y preocupante en todo el continente. La reforestacin registrada en el continente no compensa esa tendencia. En efecto, el incremento forestal observado en ciertos pases corresponde en general a la extensin de la silvicultura industrial, que ha recurrido a especies alctonas (eucaliptos o pinos), de crecimiento rpido, para la fabricacin de pasta de papel o para la explotacin de madera para uso industrial. Tal es el caso de Uruguay, donde el aumento de las superficies forestales est en correlacin con el desarrollo de las grandes fbricas de pasta de papel. Asimismo, en Chile, en el centro del sur del pas, la extensin de las plantaciones forestales para la produccin de pasta de papel no debe ocultar el hecho de que stas reemplazan a selvas autctonas, con un fuerte endemismo. Por lo tanto, los bosques conquistados no son sino vastos campos de rboles; no ejercen el rol que se espera de los medios forestales en los grandes equilibrios ambientales. Por otro lado, se observa una progresin de fenmenos que se pueden asociar a una desertizacin; dicho de otra manera, se trata de una degradacin de los suelos que desemboca en la esterilizacin y en la desaparicin de la vegetacin. El proceso general est bastante mal documentado, a pesar de la existencia de estudios nacionales. Prioritariamente, las tierras de las regiones semiridas son las ms amenazadas (Chaco, altiplanos de los Andes, pero tambin los cerrados ). Las causas provienen del cultivo, realizado sin precauciones suficientes, de suelos inadaptados o demasiado delgados, o entonces sensibles a la erosin hdrica o elica. Por ser poco rentables debido a su prdida de fertilidad, estos suelos a menudo son abandonados a los pocos aos de haber iniciado su cultivo lo que los expone particularmente a la erosin. En general, hay ayudas para la reforestacin pero, como se ha indicado anteriormente, stas consisten frecuentemente en una incitacin a extender las zonas de silvicultura, lo que no constituye necesariamente un progreso.

La prdida de biodiversidad natural y cultivada


Muchas regiones de Amrica Latina presentan a la vez tasas elevadas de endemismo y una rpida desaparicin; stas son calificadas de hotspots de la biodiversidad por la ONG Conservacin Internacional [ 135 ]. Se trata de los cerrados y de la selva atlntica

[135] Un hotspot se caracteriza por una gran diversidad de plantas endmicas (ms de 1 500 especies) y una fuerte presin humana (ms del 70% de la zona original desaparecido). Ver: http://www.biodiversityhotspots.org

[334]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

en Brasil, del bosque templado hmedo en Chile, del complejo Tumbes-ChocMagdalena en Amrica del Sur y del bosque de pinos y de robles de Mxico y de Mesoamrica en Centroamrica. En otro registro y a otra escala, el PNUE ha identificado en Amrica Latina seis pases mega-diversos [ 136 ] (Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Per y Venezuela), sobre un total mundial de 17. Por ltimo, el continente es rico en sitios particularmente emblemticos de la biodiversidad mundial, como las Islas Galpagos (en Ecuador) o ciertas regiones de Amazonia. La presin humana sobre ese patrimonio es fuerte. Ciertas especies simblicas (el cndor, el tapir) estn amenazadas. Segn el PNUE, en 2006, 26 especies animales y vegetales haban desaparecido totalmente debido al efecto de la deforestacin amaznica y 644 haban sido incorporadas a la lista de especies amenazadas. Esta desaparicin est ligada a la prdida de hbitats, en particular debido a la deforestacin, pero tambin al retroceso de las zonas hmedas litorales y continentales. La disposicin meridiana del continente lo hace, en efecto, una va de migracin norte-sur para las aves; la desaparicin de zonas de reposo crea por lo tanto un grave problema de conservacin. Por otra parte, en razn de la estandarizacin de los cultivos y de la seleccin gentica de especies comerciales, la diversidad de las plantas cultivadas se encuentra amenazada. Ahora bien, Amrica Latina es el lugar de origen de muchas especies muy comunes que desempean un papel esencial en la alimentacin mundial (maz, papas, frijoles, tomate, quinoa, mandioca) y, por lo tanto, constituye un reservorio esencial de diversidad gentica para estas. En el Ro Negro, algunos estudios demuestran que las familias cultivan entre 8 y 35 variedades diferentes de mandioca; ahora bien, la extensin de los circuitos alimenticios comerciales compite con los cultivos locales, lo que acarrea el empobrecimiento incluso la desaparicin de esta variedad gentica, pese al trabajo especfico de preservacin de algunas instituciones (como el Centro Internacional de la Papa en Per). Sin embargo, ciertos mecanismos especficos o nichos de mercado permiten frenar el fenmeno. De esta manera, en los Andes se nota un incremento del cultivo de la quinoa debido a la demanda especfica de ese producto por parte de los pases desarrollados, lo que conduce a revalorizar el patrimonio agrcola existente.

[136] Pases que concentran una proporcin de la biodiversidad terrestre superior a la proporcin del espacio terrestre que ellos representan.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[335 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Los medios urbanos y el problema de los riesgos


Los problemas ambientales de los medios urbanos de Amrica Latina son ms clsicos, pero tambin muy preocupantes porque afectan directamente a los citadinos. Estn ampliamente relacionados con el crecimiento no planificado de las ciudades en lugares inadecuados (pendientes pronunciadas, sectores inundables, volcanismo, etc.), as como con el embotellamiento de los sistemas de transporte, que origina contaminaciones atmosfricas (Mxico, Santiago de Chile, So Paulo). En el captulo sobre las ciudades se aborda un cierto nmero de las problemticas ms comunes, sobre todo las relativas al tratamiento de las aguas y de los residuos urbanos, pero tambin las que conciernen a la calidad del marco de vida y a los espacios verdes. El crecimiento desordenado de las zonas urbanas es tambin un factor de riesgo para la poblacin: riesgos sanitarios ligados a las condiciones de vida (como la contaminacin atmosfrica y sus consecuencias para la salud) pero tambin algunos riesgos, que cuentan con una mayor cobertura por parte de la prensa, y que se relacionan con los insuficientes sistemas de prevencin y de proteccin ante fenmenos excepcionales (terremotos, precipitaciones abundantes, erupciones volcnicas). Las construcciones realizadas en sitios expuestos, en suelos a menudo inestables, son particularmente vulnerables ante estos diferentes factores, como se ha podido constatar en Brasil, tanto en Ro de Janeiro, donde los deslizamientos de terreno han hecho numerosas vctimas, como en Santa Catarina en 2009, o en el Noreste en 2010, donde las inundaciones no slo acarrearon prdidas humanas sino que tambin causaron la destruccin total de muchos barrios o pueblos. Caracas conoci los mismos fenmenos en 1999, en ocasin de la tragedia de Vargas [ 137 ], que cobr ms de 10 000 vctimas. Sin llegar a esos extremos, en Buenos Aires los barrios bajos se inundan regularmente cuando coinciden fuertes precipitaciones y una ligera subida del nivel de las aguas del Ro de la Plata; en La Paz, las fuertes lluvias que caen en la hondonada donde est construida la ciudad desorganizan completamente los servicios de transporte del centro. En todos los casos, la vulnerabilidad natural se ha incrementado por la urbanizacin y la transformacin de los medios naturales, lo que ha agravado el efecto del chorreo de la lluvia. El riesgo ssmico y volcnico concierne esencialmente a la parte andina de Amrica y a Centroamrica. Sin detenernos aqu en los acontecimientos catastrficos de 2010 (Hait, Chile), recordemos que todas las grandes ciudades de los Andes, de Centroamrica y del Caribe han conocido este tipo de destrucciones (vase el sismo

[137] Desliz de tierra provocado por lluvias torrenciales, los 15 y 16 de diciembre de 1999.

[336]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

de Mxico, en 1985). No obstante, la vulnerabilidad urbana ante el riesgo ssmico mucho depende de las formas de urbanizacin, de las normas de construccin as como de la preparacin de la poblacin y de los servicios de proteccin civil. En ese mbito, la falta de control de la urbanizacin por los Estados aumenta la vulnerabilidad.

Las aguas marinas y continentales


Los recursos de agua son una de las riquezas de una gran parte de Amrica Latina, donde las precipitaciones son abundantes y donde se encuentran numerosos ros que se cuentan entre los ms importantes del mundo (los mega-ros). Estos representan recursos considerables y de momento estn desigualmente perturbados en su funcionamiento natural. Si Amrica Latina posee algunas de las represas ms grandes del planeta, y podra construir otras para satisfacer sus necesidades energticas, algunos grandes ros como el Amazonas, el Orinoco y el Paran han sido poco explotados. Por lo tanto, stos representan a la vez un enorme potencial para la navegacin y la produccin de energa, pero tambin un desafo ecolgico muy importante. Los recursos subterrneos tambin son objeto de debates. El gran acufero Guaran, situado en la frontera entre Brasil, Argentina y Paraguay, inspira muchas inquietudes dentro de una perspectiva de tensiones en torno a los recursos de agua. No obstante el da en que se llegue a agotar todava parece lejano, a pesar de que en las regiones ridas y semiridas ya se estn produciendo tensiones debido al agua. As, el desarrollo minero del norte de Chile est limitado por la carencia de recursos de agua, por lo que se ha considerado la importacin o la instalacin de fbricas de desalinizacin. En Brasil, luego de la implementacin de permetros irrigados a lo largo del ro So Francisco en los aos 1970, ese mismo ro va a ser objeto de un bombeo de agua a beneficio de las regiones ms secas del Noreste, lo que genera intensas polmicas sobre las consecuencias ecolgicas de ese programa. Tambin debe mencionarse el asunto de las aguas marinas. En Brasil, el gobierno designa con el nombre de Amazonia azul a la zona econmica exclusiva que bordea sus costas [ 138 ], con el fin de destacar la importancia de ese espacio martimo. En efecto, ste abarca una superficie equivalente a la de la selva amaznica de Brasil, es decir cerca de 3.5 millones de km 2. Este espacio inmenso es a la vez un ecosistema an poco explotado, sobre todo desde el punto de vista de la pesca, y un desafo ambiental muy importante ya que ser en altamar donde Brasil cuenta explotar los campos petrolferos que lo convertirn en uno de los grandes productores mundiales.

[138] Sobre este asunto, ver el informe del Ministerio de la Marina: http://www.mar.mil.br/dhn/dhn/amazoniazul.pdf

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[337 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Los acontecimientos del Golfo de Mxico en 2010 muestran la magnitud del desafo. En la costa del Pacfico, Chile y Per cuentan con una de las regiones marinas de mayor productividad biolgica del planeta, vinculada al sistema de la corriente de Humboldt: con menos del 1% de la superficie ocenica se produce el 10% de la pesca mundial en tonelaje (IRD). La regin del Atlntico Sur tambin es una gran zona de pesca industrial. En todos estos casos, se plantean problemas de regulacin de la pesca y de competencia entre la pesca artesanal y la industrial. El mar Caribe, completamente recubierto por las zonas econmicas exclusivas (ZEE) de los pases vecinos (incluyendo a los Estados Unidos),se encuentra particularmente afectado por actividades humanas como el turismo, la pesca y la explotacin petrolera (incluyendo la contaminacin originada por la plataforma Deepwater, destruida por una explosin el 20 de abril de 2010).

4.4.2. Los principales factores de degradacin ambiental


La expansin agrcola
El perodo contemporneo se caracteriza por una aceleracin del proceso de consumo de espacios naturales con fines de expansin de la produccin agrcola, especialmente en Brasil [ 139 ] y en Argentina. Esta expansin agraria no est ligada al crecimiento demogrfico: el desafo ya no es la alimentacin nacional sino la produccin comercial para el mercado mundial. Brasil y Argentina se cuentan entre los primeros productores y exportadores mundiales de soya y de productos derivados (aceite y harina de soya). Asimismo, son grandes productores y exportadores de otros cereales, de carne de ganado bovino, de ctricos, etc. En el conjunto de Amrica Latina, las superficies de siembras de soya pasaron de aproximadamente 22 millones de hectreas a ms de 40 millones de hectreas, entre principios y finales de los aos 2000. Esto constituye un cambio muy importante en los usos del suelo y en los modos de valorizacin porque se trata, generalmente, de grandes o medianas explotaciones agrcolas, fuertemente mecanizadas, que utilizan de manera importante productos qumicos especialmente el glifosato (round up ) y variedades genticamente modificadas. En Amrica Latina se encuentran dos de los tres principales consumidores de semillas transgnicas en el mundo, Argentina

[139] Sobre el Brasil, ver el estudio de Geoconfluencias, Brasil, la finca del mundo, en: http://geoconfluences.ens-lsh.fr/doc/etpays/Bresil/Bresil.htm

[338 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

(21 millones de hectreas cultivadas) y Brasil (15.8 millones de hectreas), sin embargo ambos estn muy por detrs de los Estados Unidos (62,5 millones). Esta extensin ha originado numerosos conflictos sociales en torno al acceso a la tierra y protestas relacionadas con la deforestacin, con el pequeo nmero de empleos generados y con las consecuencias de los herbicidas en la salud de las poblaciones. En Brasil, adems de la soya, la caa de azcar registra un fuerte crecimiento debido a la demanda para producir etanol y en este caso tambin se conjuga con un paquete tecnolgico complejo pero bien manejado por los grandes productores. El cultivo de la caa de azcar es especialmente criticado, debido al uso de la quema antes del cultivo que emite grandes cantidades de dixido de carbono (CO2) y de partculas. Los cultivos son industriales, consumen enormes cantidades de pesticidas y se sospecha que degradan severamente los suelos. En respuesta a estas crticas, Brasil ha adoptado un plan de zonificacin de la expansin de la caa de azcar (con autorizacin de un aumento de las superficies de 7 a 13 millones de hectreas en el sur y en el centro del pas) y piensa restringir el cultivo de oleaginosas en Amazonia. Actualmente se estn aplicando algunos planes de mejoras en la prctica de cultivos, en particular el que prev el abandono de la quema a partir de 2017 (2014 en ciertas regiones). La estrategia chilena de exportacin de alimentos se realiza a costo de una intensa tecnificacin y de un uso masivo de tratamientos qumicos, as como de fuertes presiones sobre los recursos de agua. La extensin de la cra de salmn en el sur del pas acarre una grave crisis sanitaria en 2009 porque la fuerte densidad de los salmones favoreci la transmisin de enfermedades e impuso, por lo tanto, el uso masivo de antibiticos que contaminan el medio marino. Esta importante crisis ha ocasionado el desplazamiento de los criaderos hacia nuevas zonas. En Ecuador, la cra de camarones es responsable de la desaparicin de los manglares en el Golfo de Guayaquil, an cuando proporciona al pas su primer recurso de exportacin agrcola, delante del banano. En Brasil, la superficie agrcola til (SAU) total aument de 200 millones de hectreas en los aos 1940 a 329 millones en 2006, luego de un pico histrico de 372 millones en 1985. Un desplazamiento hacia el interior del continente acompa esta expansin: el centro oeste de Brasil se transform en algunos aos en una gran regin agrcola, al precio de una deforestacin acelerada y de una degradacin del medio ambiente. Esta expansin franque las fronteras polticas: la parte oriental de Paraguay est ampliamente ocupada y explotada por agricultores brasileos (llamados brasiguayos), que prolongan sus explotaciones agrcolas en el pas vecino. Fenmenos anlogos se

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[339 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Mapa

Progresin de la cra de ganado bovino en Brasil, 1974-2006

1974

Nmero de bovinos
2 000 000 800 000 400 000

2006

Ecosistemas Amazonia Cerrado Caatinga Mata Atlntica Pampa

1,000 Kilmetros

2,000

Fuente: datos IBGE, cartografa Franois Michel Le Tourneau.

[340]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

producen en el norte de Uruguay y en Bolivia. Dos producciones resumen particularmente los movimientos registrados en Brasil. La primera es la de soya, la segunda es la cra de bovinos. En los dos casos, la comparacin entre la situacin a principios de los aos 1970 y la situacin en 2006 muestra tanto el aumento masivo de las cantidades producidas como el desplazamiento de la produccin hacia el norte. Para evitar que esta degradacin penalice la exportacin de productos, se han adoptado normas ambientales ms rgidas o cdigos de conducta. Dos ejemplos particularmente interesantes se observan en Brasil. El primero es el de la caa de azcar, para la cual, como hemos visto, el gobierno ha implementado una zonificacin estricta de las reas de expansin, prohibiendo adems que stas se desarrollen en el bioma amaznico. El segundo ejemplo es el de la cra bovina en Amazonia. Debido a que regularmente se le acusa de ser el gran motor de la deforestacin, el Ministerio Pblico la ha compelido a acatar la legislacin ambiental. Se acept la firma de un acuerdo de buenas prcticas y algunos de los ms grandes mataderos del pas firmaron un compromiso con la ONG Greenpeace, comprometindose a cartografiar la localizacin de sus proveedores y a verificar que stos respeten la legislacin relativa al medio ambiente.

El impacto ambiental de las infraestructuras


La extensin de los espacios cultivados y la integracin continental conllevan la realizacin de grandes infraestructuras. Por ahora se da prioridad a las carreteras aunque no siempre son la mejor solucin en trminos ambientales porque tcnicamente son ms fciles de construir y permiten un servicio ms completo en regiones incomunicadas. Sin embargo, tambin provocan la apertura de nuevas regiones a la colonizacin, a la artificializacin del medio ambiente, a los cortes ecolgicos y preparan el avance de la deforestacin.

Las carreteras: redes nacionales de integracin


En toda Amrica Latina, las redes viales nacionales mejoraron a partir de los aos 1950, lo que coincidi con el gran desarrollo del trfico de automviles y camiones. Sin embargo, esas carreteras que no eran sino caminos difcilmente transitables atrajeron a olas de migrantes que a sus orillas, en tierras an vrgenes, construyeron propiedades. Los pases andinos crearon carreteras que atravesaron las cordilleras para llegar a la costa; de esta manera, la montaa y el piedemonte contribuyeron a la integracin regional (Gondard, 2005). En los aos 1970 y 1980, se mejoraron estas redes. Los caminos se asfaltaron, a menudo gracias a prstamos de grandes organismos financieros internacionales. Para estos ltimos, dicha cooperacin fue una oportunidad para empezar a imponer el respeto de normas ambientales, como en el caso de la carretera Cuib-Porto Velho (BR-364) en Brasil, cuyo asfaltado fue financiado por el

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 341 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Banco Mundial, a cambio de progresos en la proteccin del medio ambiente y de los pueblos amerindios. A partir de los aos 1990, las carreteras se transformaron en instrumentos de la integracin continental. La carretera panamericana est hoy prcticamente terminada, lo que permite el trfico norte-sur a lo largo de la costa del Pacfico (con excepcin de un segmento en el istmo de Panam). La Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), lanzada en 2000 en Brasilia, es especialmente importante. Su objetivo es coordinar los esfuerzos nacionales e incitar al desarrollo de las infraestructuras. Se organiz en diez zonas, con el fin de concluir la famosa conexin vial Pacfico-Atlntico a travs de la Amazonia, antes mencionada, y al mismo tiempo de reforzar el paso de la Cordillera a nivel del Trpico del Capricornio y del eje Buenos Aires-Santiago de Chile. Sin embargo, no todos los trabajos de la IIRSA son carreteras. De esta manera, el corredor amaznico (n o 5) propone el ordenamiento de las vas fluviales para incrementar el comercio regional, as como el eje del Paran, que coincide con el desarrollo de la Hidrova. Algunas de esas obras han avanzado, sobre todo el asfaltado de las carreteras existentes y la mejora de puntos de paso fronterizos. Otros ejes, como el eje norte andino, se encuentran an en fase de proyecto. En fin, otros, como el paso de las Guayanas avanzan muy lentamente: el puente del Oyapock, entre la Guayana francesa y el Estado brasileo de Amapa, se anuncia desde hace diez aos y finalmente entr en servicio en 2011. Como quiera que sea, estas infraestructuras atraviesan espacios ecolgicamente sensibles y suscitan numerosas inquietudes en cuanto a su impacto. De esta manera, el proyecto Hidrova Paran Paraguay implicara modificaciones profundas de la hidrologa del Pantanal, as que de momento ha sido frenado ro arriba. En Centroamrica, la iniciativa de integracin Puebla Panam que va del sur de Mxico al canal de Panam y une a los pequeos pases de Centroamrica ha originado una gran oposicin, tanto por razones ecolgicas como geopolticas. Sin dejar de avanzar hacia la integracin, el corredor ecolgico mesoamericano proyecto transnacional con el fin de proteger el medio ambiente, en coordinacin con las comunidades regionales lo ha sustituido. Se trata de un proyecto que ha puesto nfasis en los objetivos de conservacin del medio ambiente, pero tiende tambin a una mayor integracin territorial entre el sur de Mxico y Panam.

[342]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Mapa

Zonas de proyectos de la iniciativa IIRSA

ndi no d
Eje amaznico

el n ort e Eje a
Eje de las Guayanas Eje Brasil Per Bolivia Eje interocenico central

Eje del Paran

Eje de Capricornio

Eje MERCOSUR-Chile

Eje del sur


Eje andino del sur
0 1000 km

Fuente: IIRSA, S. Velut 2009.

En los aos 1990, se acentu la presin para asfaltar la carretera BR-163, que deba convertirse en un eje muy importante para la salida de la produccin de soya del Mato Grosso. Debido a que este asunto era especialmente delicado, el gobierno integr la operacin en un plan, BR-163 sostenible, que contemplaba numerosas audiencias pblicas y promova una gran zonificacin de las tierras de la regin, creando de paso numerosas reas protegidas.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[343]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Si la carretera panamericana est hoy prcticamente terminada (lo que permite el trfico norte-sur en el continente, por su lado occidental), desde 2005 las miradas convergen hacia otra gran obra lanzada hace muchos decenios, pero que ya se est finalizando: la carretera transocenica, que debe conectar al Atlntico con el Pacfico. Desde hace muchos aos, la red vial brasilea permite llegar hasta la frontera peruana y el oeste de Per dispone de infraestructuras viales desde hace tiempo, pero la conexin entre ambos pases (primero a travs de las llanuras amaznicas y luego del reborde oriental de los Andes) no era transitable, o muy poco. Estaba previsto que lo fuera a partir de finales del 2010, lo que podra modificar considerablemente los flujos comerciales en la regin. En efecto, gracias a la conexin con tres puertos peruanos, la produccin agrcola del centro-oeste de Brasil estar casi a la misma distancia del puerto atlntico de Paranagu, gran centro de exportacin de productos agrcolas, que del litoral del Pacfico, mucho ms prximo de los mercados asiticos. Las consecuencias seran la posible disminucin de los costos de flete y el incremento de la competitividad, lo que podra convertir a esta nueva carretera en una arteria muy importante del comercio mundial. Ahora bien, como el trazado de la nueva carretera est situado en gran parte en el centro de la Amazonia, fcilmente se puede imaginar que las consecuencias ecolgicas tambin sern masivas, de alcance continental e incluso mundial.

Pocas alternativas ante las carreteras


Las decisiones latinoamericanas en el terreno de las infraestructuras no son las ms adecuadas desde el punto de vista ambiental. En efecto, el transporte vial, contaminante y poco eficaz en muy grandes distancias, ha sido favorecido en detrimento del transporte ferroviario que parece ms adecuado para los grandes espacios concernidos. En forma paralela los ferrocarriles, creados durante la primera mitad del siglo XX, han sido descuidados: las infraestructuras actuales son a menudo obsoletas y poco funcionales. Sin embargo, existen proyectos para aumentar la participacin de los trenes en el transporte. En Brasil se habla de una conexin ferroviaria rpida entre Ro de Janeiro y So Paulo, el eje areo ms frecuentado del pas. El proyecto de conexin ferroviaria Norte-Sur, ms o menos paralela a la carretera Belem-Brasilia, ha sido tambin retomado por el gobierno de Lula y poco a poco se han construido unos tramos. De alguna manera, reemplaza al proyecto precedente de integracin Norte-Sur, que se apoyaba en las vas fluviales, por medio de los ros Araguaia y Tocantins, intensamente combatido por los defensores del medio ambiente debido al gran impacto previsto en los cursos de

[344]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

ambos ros. De esta manera, la navegacin fluvial parece reservada a la regin amaznica y al Paran donde, si bien ya est muy desarrollada, se explotan las condiciones naturales de navegabilidad de los ros y por lo tanto necesitan poca infraestructura para mejorarla. En Argentina se observa un impulso del ferrocarril entre las principales ciudades, luego de que se enterrara el proyecto del tren de gran velocidad entre Buenos Aires y Rosario.

Los sistemas energticos


Los sistemas energticos constituyen uno de los factores importantes de las transformaciones ambientales, no slo por los efectos de los combustibles fsiles en el clima, sino tambin por los impactos directos de la explotacin de la energa en las regiones de produccin. Ahora bien, el consumo de energa ha aumentado fuertemente en Amrica Latina, especialmente en los pases emergentes, y tal incremento reposa principalmente en el uso de recursos fsiles. Como lo muestran el grfico 35 y el cuadro 44, el petrleo y el gas son las principales fuentes de energa y pueden representar hasta dos tercios de la energa primaria. La energa hidrulica tiene un peso significativo en Brasil y algo menor en Venezuela. Las dems energas renovables son todava de poca importancia, con excepcin de la contribucin de los carburantes de origen agrcola para las necesidades brasileas. La energa nuclear slo est presente en Brasil, Argentina y Mxico. Sin mencionar el conjunto de factores que explican semejante peso de los hidrocarburos, es importante subrayar que es muy difcil hacerlo disminuir. Con excepcin de Chile, de las Guayanas y de Uruguay, los pases de Amrica del Sur son productores de hidrocarburos y algunos (Brasil, Colombia, Ecuador y Per) han hecho descubrimientos importantes durante estos ltimos aos. Por lo tanto, no tienen restricciones de importancia en el suministro (pese a que en Argentina se observa una preocupante disminucin en los horizontes de produccin). En cambio, el inicio de la produccin en yacimientos situados en nuevas regiones plantea numerosas interrogantes, ya se trate de la produccin petrolera en las partes amaznicas de los Estados andinos o del desarrollo del off shore profundo a lo largo de Brasil. La iniciativa ecuatoriana de congelar la explotacin del yacimiento de Yasuni a cambio de un compromiso financiero de la comunidad internacional parece reunir actualmente suficiente apoyo como para ser viable. Sin embargo, las tasas de motorizacin y el equipamiento de los hogares no cesan de aumentar. Tal incremento ha sido considerable en Chile, debido al impulso del crecimiento econmico. En los otros pases emergentes, la introduccin de vehculos baratos, as como un mayor acceso al crdito, permiten hoy que un gran nmero de

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[345 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

hogares adquiera un automvil. Es el caso en especial de la clase media modesta que goza tambin de condiciones de acceso preferenciales a viviendas situadas en la periferia contribuyendo as a la contaminacin urbana ya que se ve obligada a efectuar largos desplazamientos motorizados. Desde hace muchos aos, se registran rcords de ventas de automviles en Brasil. Muchos pases mantienen muy bajos los precios de los combustibles, con un rcord para Venezuela. El gas tambin se vende muy barato a los consumidores argentinos, lo que no los incita a limitar su consumo. De esta manera, cualesquiera que sean los esfuerzos realizados en las transformaciones del suministro de energa, se corre el riesgo de que perdure la dependencia de los carburantes lquidos. Actualmente, slo Brasil ha aportado una respuesta original con el etanol aunque puede ser criticada. Argentina trata de proseguir con el desarrollo en la produccin de biodiesel a base de aceites vegetales. El asunto de esos biocombustibles plantea preguntas tanto desde el punto de vista del aporte energtico, como sustituyentes de los combustibles fsiles, como desde el punto de vista de las consecuencias socioambientales a nivel de su generalizacin. En cuanto al primer punto, la produccin de etanol a base de caa de azcar es muy eficaz y en continua mejora gracias a los cultivadores y a los industriales brasileos. La transformacin del aceite de soya en diesel presenta menos inters energtico. Las consecuencias ambientales del cultivo de la caa de azcar son ms problemticas, pero son objeto de esfuerzos para disminuir sus impactos (por ejemplo, con un mejor uso de de los subproductos y la cogeneracin de calor y de electricidad con el bagazo). Amrica Latina ha fracasado en forma relativa en la integracin de las infraestructuras energticas. De esta manera, la interconexin de gasoductos entre pases productores (Argentina y Bolivia) y consumidores (Brasil y Chile) termin en interrupciones del suministro y en fuertes tensiones. Por esta razn, el gas es menos utilizado de lo que se haba previsto y se construyen nuevas centrales que funcionan con fuel-oil o carbn, lo que acarrea las conocidas consecuencias para el medio ambiente. El gas, que emite menos partculas y menos CO2 pero con el mismo aporte energtico, es subutilizado pese a que Brasil alimenta desde 2009 una parte de las ciudades del Amazonas con el gas natural extrado del yacimiento de Coar. Por otra parte, se ha relanzado ampliamente la construccin de nuevas represas, por medio de proyectos en el ro Baker (Patagonia chilena), Cndor Cliff (Patagonia argentina), Garabi (en el ro Uruguay), as como grandes programas de equipamiento en la Amazonia brasilea y en Colombia. Con una potencia instalada de 11 000 MW, la estacin programada en Belo Monte, en el Xing (un afluente muy importante del Amazonas), sera de tan importantes dimensiones como la de Itaip. Este proyecto,

[346]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

acompaado por la realizacin de presas menos importantes y de centrales trmicas, genera protestas, aunque el gobierno brasileo asegura que emprende obras cuyas consecuencias sern cuidadosamente controladas.

Grfico 35 Aumento del consumo de energa en los grandes pases emergentes de Sudamrica
Mtep

Colombia
Hidro Carbn Gas Petrleo

Mtep

Venezuela

35 30 25 20 15 10 5 0

100 80 60 40 20 0
1990 1995 2000 2005-2008 1990 1995 2000 2005-2008 Gas Petrleo Hidro

Mtep

Brasil
Nuclear Hidro Carbn Gas Petrleo 1990 1995 2000 2005-2008

250 200 150


Mtep

Chile
Hidro Carbn Gas Petrleo

100 50 0

30 25 20 15 10 5 0

Mtep

Argentina
Nuclear Hidro Gas

1990 1995 2000 2005-2008

80 70 60 50 40 30 20 10 0

Petrleo 1990 1995 2000 2005-2008

Fuente: S. VELUT segn BP Statistical Review, 2009.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[347]

[348]
4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Carbn Nuclear Energa Geotermia, hidroelctrica solar y otras Combustibles renovables y residuos Electricidad Calor Total 2 539 791 72 335 4 731 4 731 728 8 240 2 561 541 140 140 74 101 96 3 340 658 375 -

Petrleo bruto

Productos Gas petroleros

Argentina 1 677 17 768 3 351 3 351 655 50 541 2 336 22 798 7 143 1 681 7 2 716 2 346 6 496 777 1 989 1 1 989 1 3 218 32 165 183 199 -

1 079

33 972

6 982

37 289

1 881

2 624

73 065 5 438 235 556 30 790 30 790 11 805 184 262 14 079 63 745

Bolivia

2 312

459

Brasil

13 553

93 803

1 184

Chile

3 318

11 745

5 517

Colombia

3 318

11 745

5 517

Ecuador

8 709

862

Mxico

9 097

89 387

15 540

Per

1 028

9 682

3 217

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

Venezuela

45

64 928

31 805

Cuadro 44 Fuentes de energa primaria en Amrica Latina en miles de toneladas de equivalente petrleo (2007)

Fuente: Agencia Internacional de la Energa (AIE).

4. Polticas pblicas

El desarrollo de las energas renovables no convencionales se sita todava a un nivel muy modesto, pese a que por su abundante sol ciertas regiones latinoamericanas son lugares privilegiados para probar las centrales solares. El potencial elico ha sido tambin poco explotado a pesar de que en este mbito las inversiones aumentan, en especial en el litoral de Brasil.

4.4.3. Amrica Latina y los cambios ambientales planetarios


El lugar de Amrica Latina en el escenario mundial de las emisiones de gas de efecto invernadero
En relacin a los pases desarrollados, la contribucin de Amrica Latina a las emisiones de gas de efecto invernadero (GEI) no es considerable; sin embargo, sta crece a causa del aumento del consumo energtico en la regin. Las emisiones por habitante son modestas: 3 toneladas Eq-CO 2 en 2004, contra 7 en Francia. Sin embargo, los inventarios presentados en la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CCNUCC) no son en absoluto comparables y no cubren siempre las mismas fechas. De esta manera, si bien ciertos pases (Brasil, Chile) realizaron una sola comunicacin a principios de los aos 2000, con datos recolectados en los aos 1990, Mxico, por ejemplo, produjo cuatro informes y el ltimo de ellos se public en 2010 (as como el de Per). Las emisiones acumuladas son bajas, muy lejos de las de los pases desarrollados: segn el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (GIEC), en 2004 las emisiones mundiales eran del orden de 50 GT Eq-CO 2, de las cuales aproximadamente Amrica Latina produjo el 10% (5 GT). Una de las particularidades de la regin es la importancia de las emisiones de CO2 y de metano originadas por la agricultura, los cambios de uso del suelo ( Land-use, Land-use Change and Forestry LULUCF) y la ganadera, con una contraparte de absorciones de CO 2 ligadas al crecimiento de los vegetales y a las selvas. Segn los primeros informes nacionales, las emisiones de Amrica Latina se repartan en tres tercios: un tercio imputable a la agricultura (en especial a la ganadera), un tercio a los cambios de uso del suelo y un tercio a los usos energticos. No obstante, esta proporcin vara en cada pas: los usos energticos tienen ms peso en Mxico que en Brasil, donde se destacan los efectos del cambio del suelo. En todos los pases se plantea el problema de la fiabilidad de las estimaciones en relacin a la absorcin de CO2 por la vegetacin y los suelos.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[349]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

Grfico 36 Principales emisores de GEI en Amrica Latina (1990-2000) en millones de toneladas de CO2
1990
3,000 2,500 2,000 1,500 1 ,000 500 0 Mxico Brasil Venezuela Per Bolivia Argentina Colombia Ecuador Chile

2000

Fuente: World Resources Institute (2008), Climate Analysis Indicators Tool (CAIT). Versin 5.0. Washington DC.

Grfico 37 Emisiones de CO2 por habitante, 1990 y 2004 en toneladas de CO2


1990
24 21 18 15 12 9 6 3 0 Trinidad y Tobago Bahamas Venezuela Mxico Antigua y Barbuda Surinam Barbados Argentina Jamaica Cuba Chile Belice Colombia Ecuador San Kitts y Nevis Guyana Brasil Repblica Dominicana Panam Granada Uruguay Santa Luca Per Costa Rica Dominica Bolivia San Vicente y las Granadinas Nicaragua Guatemala Paraguay Honduras El Salvador Hait

2004

Media de Amrica Latina y del Caribe, 2004

Fuente: CEPAL, sobre la base de los indicadores de los objetivos del Milenio para el desarrollo, Naciones Unidas, Washington DC . [ 140 ]

[140] Datos disponibles en lnea: http://mdgs.un.org/unsd/mdg/Search.aspx?q=emissions

[350]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Falta de unidad de Amrica Latina en las negociaciones mundiales


Aunque los Estados latinoamericanos hayan firmado la mayora de las grandes convenciones internacionales sobre el medio ambiente, estn muy divididos sobre la cuestin climtica. De una manera general, antes de la Conferencia de Copenhague (diciembre 2009), se negaban a comprometerse con objetivos cifrados de reduccin de sus emisiones, ya fuera en virtud de un derecho al desarrollo afirmado por la mayora de los pases del sur o entonces, en el caso de Brasil, en razn de un dogma diplomtico, que establece que ese tipo de compromiso internacional es una traba a su soberana nacional [ 141 ]. Las cosas han evolucionado considerablemente desde 2009. Por su parte, Brasil modific considerablemente su posicin poco antes de Copenhague, al aceptar por primera vez objetivos ambiciosos en cifras de reduccin de sus emisiones. Actualmente parece ser el nico que adelanta cierto nmero de propuestas, en especial sobre los mecanismos REDD [ 142 ], mientras que otros Estados dan la sensacin de permanecer en la retaguardia. Las razones de este cambio son dobles: por una parte, el pas piensa que ha logrado controlar la deforestacin en Amazonia y por esa razn desea ganar dividendos en el plano diplomtico; por la otra, los mecanismos de compensacin de la deforestacin que ha evitado pueden potencialmente aportarle miles de millones de dlares, en el caso de que se utilicen en el marco general de un mercado funcional de crditos de carbono. La posicin de Brasil podra ser adoptada por Per y Ecuador, dos pases amaznicos tambin potencialmente favorecidos por los REDD, as como por Costa Rica, que posee una reputacin de pas a la vanguardia en el plano ambiental, debido a que ha implementado durante ms de diez aos un mecanismo de pago por servicios ambientales (por otro lado, se observa que Costa Rica haba propuesto a mediados de los aos 1990 una iniciativa de los pases forestales, poco alejada de la propuesta actual del mecanismo REDD, que haba sido abandonada debido a la oposicin de Brasil). En el extremo opuesto, se encuentran los pases que adoptan una posicin cercana a la de Bolivia y Venezuela. Estos pases rechazan los mecanismos de negociacin en torno al clima porque estiman que no permiten que se escuche a los pases ms pobres. De esta manera, intentaron promover una cumbre alternativa a la de la ONU

[141] En la medida en que las emisiones de GEI de Brasil estn esencialmente ligadas a la deforestacin, aceptar objetivos cifrados de reduccin equivale a aceptar una poltica estricta de preservacin en Amazonia, que Brasil rechazaba por considerarla contraria a su soberana en esta regin. [142] Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation. (Reducir las emisiones debidas a la deforestacin y a la degradacin de las selvas).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 351 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

y han insistido en el hecho de que los pases desarrollados tienen hacia ellos una deuda climtica, que deben pagar por medio de apoyos destinados a ayudar a las comunidades locales a adaptarse a los cambios actuales. Por supuesto, esta protesta se ubica en el marco ms amplio de su feroz oposicin a los Estados Unidos y de su cuestionamiento de la economa mundial. Entre ambos grupos, numerosos pases tienden a seguir, en el plano climtico, sus orientaciones diplomticas generales. De esta manera, Chile se presenta en ese terreno (as como en los dems) como un aliado de los Estados Unidos, adoptando en cierta forma una estrategia de pasajero clandestino. Mxico muestra una posicin ms avanzada (antes de la cumbre de Cancn de diciembre de 2010) como lo refleja su comunicacin nacional de 2010. Se ha dotado de una estrategia nacional para la investigacin y para la lucha contra el cambio climtico, que consiste principalmente en la identificacin de los problemas y de los recursos disponibles. Defini ejes de trabajo relativos, en especial, a la deforestacin, a la eficacia energtica y al desarrollo de energas descarbonizadas, as como a la educacin para el cambio climtico. Asimismo, Mxico propuso la creacin de un Fondo Mundial para la Lucha contra el Cambio Climtico, que sera apoyado por los pases del Anexo I y los pases no incluidos en el Anexo I que deseen beneficiarse con l. La dispersin en las posiciones de los diferentes Estados puede interpretarse en funcin de las estrategias polticas y econmicas de cada uno. En primer lugar, stas remiten a las diferencias considerables de desarrollo entre ellos. Ciertos pases todava no han desarrollado de manera completa su infraestructura industrial y por ello se niegan a comprometerse a disminuir sus emisiones de CO2 , mientras que otros ya se mueven en sectores tecnolgicos de punta, lo que les permite pensar en una transicin hacia una economa poco emisora. Por otra parte, algunos son productores de petrleo (Argentina, Ecuador, Per y Venezuela), con vocacin para convertirse en el futuro en actores importantes de ese mercado, como es el caso de Brasil; otros no lo son. Los productores de petrleo no son siempre emisores masivos de CO2 , como Ecuador o Per, cuya situacin es muy diferente a la de Brasil y Argentina. El potencial cientfico y tecnolgico de los Estados complica an ms la situacin, con una posicin especial de Brasil. Debido a que dispone de medios de observacin de la tierra y de alternativas tecnolgicas que busca promover, en especial en el sector de los agrocombustibles, Brasil ha adoptado una posicin de vanguardia en las negociaciones sobre el clima.

[352 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Si bien los pases de Amrica Latina no presentan un frente unido en las negociaciones sobre el clima, todos han inscrito este tema en sus agendas polticas, tanto en el plano diplomtico como en el interno. Algunos han afinado estrategias nacionales de lucha contra el cambio climtico (de esta manera, Mxico, Brasil y Argentina ocupan los 4 to, 8 vo y 10 mo lugares en el Climate Change Performance Index de la ONG alemana Germanwatch) y la mayora disfruta de las ventajas que ese tema les aporta en las relaciones bilaterales o en las solicitudes de financiamiento de mecanismos de desarrollo limpio. A Amrica Latina le resulta difcil todava insertarse en este tipo de desarrollo: la regin no alberga sino 20% de los 2 500 proyectos de desarrollo limpio registrados a escala mundial. Son sobre todo proyectos relativos a la recuperacin de metano en los basurales o en los efluentes, pero tambin proyectos que conciernen la produccin de energa sin emisiones de carbono.

Consecuencias ya patentes
Si bien en las negociaciones tienen dificultades para definir sus posiciones, en el terreno los pases de Amrica Latina ya sufren las consecuencias de los cambios climticos. De esta manera, se constata en especial la fusin de los glaciares tropicales andinos, que perturba los flujos ro abajo, disminuyendo las cantidades de agua disponibles para la agricultura [ 143 ]. Esto ya est perturbando los flujos de los torrentes andinos que irrigan los cultivos de las comunidades de montaa. Tambin se registran variaciones en las precipitaciones que impactan las producciones agrcolas. De esta manera, una modificacin ya significativa de la pluviometra en la pampa ha acarreado un desplazamiento de las isoyetas hacia el oeste; esto ha aumentado la productividad, facilitado la extensin de la soya, pero tambin ha producido ms inundaciones. En sentido inverso, en Amazonia, los aos 2005 y 2010 fueron excepcionalmente secos, mientras que 2009 se caracteriz por una creciente del Solimes que super el nivel rcord de 1950 en Manaos. Segn las proyecciones, esta variabilidad de las precipitaciones debera incrementarse, con consecuencias para los cultivos en todo el continente. Ciertos escenarios convergen sobre la disminucin de las precipitaciones en Amazonia, con consecuencias para la vegetacin, lo que puede acarrear una disminucin de la pluviometra ms al sur. En efecto, los flujos de humedad provenientes de Amazonia circulan en direccin del sur y probablemente causan una parte de las precipitaciones que riegan las sabanas centrales de Brasil,

[143] Esta evolucin ha sido bien documentada por varios equipos de investigadores (principalmente por el del IRD Great Ice).

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[353 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

hasta la pampa. Otra consecuencia del aumento de la variabilidad sera sin duda un crecimiento de la frecuencia y de la violencia de las tempestades tropicales, que provocan siniestros en las zonas litorales. Evaluar el estado ambiental de un pas es discutible porque las variables que hay que medir son heterogneas y porque hay que tomar en cuenta las evoluciones temporales y los cambios de escalas (ya que las condiciones ambientales no son las mismas si nos ubicamos a nivel de los Estados o de las regiones). Sin embargo, existen propuestas para cifrar a una escala mundial el estado del medio ambiente. El Centro de Estudio sobre el Medio Ambiente de la Universidad de Yale publica as un indicador sintetizado mundial en el que se toman en cuenta diferentes parmetros que describen el medio ambiente (contaminacin del aire y de las aguas, biodiversidad, deforestacin, etc.) [ 144 ]. Esto permite trazar un cuadro (vase no 45), en el que se han insertado algunos pases que no son latinoamericanos con el fin de establecer una comparacin. Las jerarquizaciones son ms interesantes que los valores, con los resultados positivos de Costa Rica, Cuba y Colombia. Mxico, Argentina y Brasil se sitan en el medio del cuadro, con valores prximos a los de los Estados Unidos. No es sorprendente que Hait est al final de la lista, junto con los pases de escasos ingresos (con excepcin de Trinidad y Tobago), penalizado por su responsabilidad en las emisiones de GEI, a causa de su papel en la explotacin de hidrocarburos y el refinamiento para una poblacin reducida.

[144] Referencias completas en el sitio internet: http://sedac.ciesin.columbia.edu/es/epi/index.html

[354]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Cuadro 45 ndice de Desempeo Ambiental (EPI) 2010


Pases ndice EPI 89.1 86.40 78.2 78.13 73.34 73.2 71.37 69.93 69.34 69.07 68.44 68.18 67.34 63.51 59.25 58.04 57.05 54.25 53.97 49.87 39.50

Suiza
Costa Rica

Francia
Cuba Chile

Alemania
Panam Belice Ecuador El Salvador Repblica Dominicana Suriname Mxico Paraguay Guyana Jamaica Nicaragua Trinidad y Tobago Guatemala Honduras Hait

Fuente: Socioeconomic Data and Applications Center, Columbia University y Yale Center for Environmental Law and Policy (http://sedac.ciesin.columbia.edu/es/epi/index.html).

4.4.4. Las polticas pblicas del medio ambiente


Los Estados latinoamericanos se han dotado de legislaciones y de instituciones ambientales y han tratado de reforzar los medios de accin en ese terreno. No obstante, los dispositivos no son uniformes y su eficacia es discutible. Uno de los puntos de partida es la inscripcin en las constituciones de normas relativas al medio ambiente, cuya consecuencia es la implementacin de dispositivos institucionales.

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 355 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

La institucionalizacin del asunto ambiental Los dispositivos institucionales


En Amrica Latina, la legislacin ambiental se encuentra todava en vas de constituirse. En los diferentes pases se avanza hacia la creacin de ministerios o de secretaras de estado del medio ambiente, con prerrogativas ms o menos amplias. Estas nuevas estructuras tienen dificultades para imponerse y ser eficaces en el panorama institucional existente. La necesidad de supervisar diferentes sectores plantea problemas en relacin a las competencias existentes. Por otra parte, se acusa constantemente a los ministerios del Medio Ambiente de ser trabas para el crecimiento econmico porque bloquean proyectos de inversiones y no se les asignan ciertas atribuciones; por ejemplo, los parques nacionales pueden seguir siendo administrados por organismos independientes de los ministerios (en Chile) o por los gobiernos de las provincias (en Argentina). La mayora de los pases han organizado procedimientos de estudio de impacto previos a la realizacin de grandes proyectos. Estos pueden ser ms o menos complejos y exigentes para el solicitante. De manera general, los estudios de impacto no parecen ser instrumentos suficientes para asegurar la proteccin del medio ambiente. Chile ha tratado de mejorar sus instituciones ambientales para responder a las crticas formuladas en el estudio previo a su ingreso a la OCDE, organismo que sealaba insuficiencias en su poltica ambiental. Uno de los puntos que se deben tener en cuenta en la implementacin de instituciones ambientales es la articulacin de niveles de poder que impliquen, por una parte, una cierta descentralizacin de las competencias ambientales y, por la otra, la puesta en prctica de permetros especficos de accin. Es el caso de las agencias de las cuencas que Brasil ha experimentado y que otros pases tienen intenciones de reproducir.

Los espacios protegidos


La proteccin de la naturaleza in situ comenz en Amrica Latina desde principios del siglo XX, an antes que en Europa, con la creacin de los parques Perito Moreno, hoy Nahuel Huap en Argentina (1903) y Malleco en Chile (1907). Primero se les confin a regiones poco explotadas o fronterizas, pero actualmente se extienden de una manera tal que cubren ecosistemas muy variados. Asimismo, se han convertido en lugares atractivos para el turismo internacional en fuerte expansin y en bastiones de resistencia en lo que concierne a los cambios de usos del suelo. Las superficies que abarcan son impresionantes, como lo muestra el registro de las reas protegidas en Amazonia, efectuado por el grupo Red Amaznica de Informacin Socioambiental Georreferenciada (RAISG) (vase en anexo cuadro 46) [ 145 ].
[145] Las comparaciones son difciles: actualmente, no hay una fuente confiable que incluya el conjunto de los espacios protegidos latinoamericanos, a causa de la multitud de estatus existentes.

[356 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Sin embargo, los estatutos de esas reas protegidas son sumamente variados pese a que los Estados latinoamericanos se refieren a la Convencin de Washington (que establece las bases de una tipologa de los espacios protegidos). En efecto, la evolucin en los objetivos de la proteccin y su adaptacin a las instituciones nacionales han ocasionado desfases. De esta manera, Argentina, por ejemplo, cuenta con reas protegidas que dependen del Estado, de las provincias y de las municipalidades, debido a que cada provincia posee su propia legislacin de proteccin del medio ambiente. Muchos pases han reformado la legislacin de proteccin de la naturaleza y han adoptado (o no) las categoras internacionales. La mayora se esfuerza en poner en prctica sistemas nacionales de conservacin para garantizar la coherencia de las reas protegidas (lo que Brasil realiz en el 2000, con la ley del Sistema Nacional de Unidades de Conservacin de la Naturaleza SNUC). A nivel de la gestin, se plantea el problema de las relaciones con las poblaciones locales y amerindias, excluidas durante mucho tiempo de los procesos de decisin y de administracin de los espacios protegidos. A pesar de los compromisos adquiridos, las administraciones de los parques nacionales se muestran a veces reticentes al dilogo y se satisfacen con aperturas limitadas. En cuanto a las poblaciones locales, no siempre se identifican con los objetivos de preservacin de la naturaleza. Por ltimo, la cuestin de los territorios amerindios puede parecer ambigua porque su objetivo principal es la proteccin de los grupos tnicos y no la del medio ambiente, pero se basa en la idea de que los modos de vida, las poblaciones y los cultivos se desarrollan en medios especficos. Los Estados hacen esfuerzos por aumentar las superficies protegidas, cubriendo un mayor nmero de ecosistemas. Esta extensin se lleva a cabo ms fcilmente en las regiones poco pobladas, donde no entra en conflicto con las expectativas de las poblaciones locales. Por lo tanto, los espacios protegidos se han extendido ampliamente en toda la Amazonia y en Patagonia, pero con lmites relativos a la efectividad de esta proteccin: la creacin de nuevos espacios protegidos sin aumento de los medios efectivos desemboca en realidad en la multiplicacin de los parques de papel, sin ningn efecto concreto. Algunas soluciones institucionales innovadoras, como las reservas de bisfera, aportan instrumentos complementarios para las reas protegidas existentes. Tal es el caso, por ejemplo, de la gigantesca reserva de bisfera de la Mata Atlntica en Brasil (de una superficie de 200 000 km2), que es la ms grande del mundo. Igualmente, unas reservas de uso sostenible han sido estructuradas en Amazonia; su objetivo es preservar los recursos y los modos de vida tradicionales. De una manera general, se trata de sobrepasar los lmites de la proteccin clsica por la zonificacin y la prohibicin, con el fin

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[357 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

de favorecer modos de explotacin sostenibles. En este sentido, los nuevos espacios protegidos son lugares de experimentacin para las actividades agrcolas de poco impacto ambiental, el turismo alternativo y la valorizacin del patrimonio. La creacin y la gestin de reas protegidas son al mismo tiempo factores de cooperacin entre los Estados. Tal es el caso en Amazonia, donde se empiezan a concebir los espacios protegidos a la escala de un gran conjunto. A un nivel ms local, los parques y los corredores ecolgicos transfronterizos empiezan a surgir, como por ejemplo el Corredor de Huemul, entre Argentina y Chile, o la Cordillera del Cndor, entre Per y Ecuador.

Mapa

Los espacios protegidos en Brasil

Tierras indgenas Unidades de conservacin federales (Proteccin integral) Unidades de conservacin federadas (Proteccin integral) Unidades de conservacin federales (Uso sostenible) Unidades de conservacin federadas (Uso sostenible)

500 Kilmetros

1,000

Fuente: Kohlhepp (2001).

[358 ]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

Experiencias emblemticas de gobernanza ambiental


La gobernanza ambiental es un terreno de innovacin donde se cruzan iniciativas privadas y pblicas, nacionales e internacionales. Proponemos aqu el anlisis de algunos ejemplos (no exhaustivos) para ilustrar esta idea y presentar ciertas referencias que circulan a escala continental.

Experiencias brasileas de gobernanza ambiental en cooperacin: los programas PPG7 y ARPA


Si bien ya hemos subrayado el hecho de que Brasil ha adoptado una posicin ms bien soberanista en lo que concierne a la Amazonia, es necesario decir que este pas tambin es capaz de mostrarse flexible en torno a los asuntos de gobernanza ambiental. Dos proyectos importantes lo ilustran: Primero, el Programa Piloto del G7 para la Proteccin de los Bosques Tropicales de Brasil (PPG7), que naci de una propuesta de la conferencia del G7 en Houston, en 1990. En esa poca, se acusaba a Brasil especficamente por daos al medio ambiente; por lo tanto, el G7 propuso una donacin de 250 millones de USD para ayudarle a yugular el problema de la deforestacin. Las negociaciones avanzaron lentamente, aunque en 1992 la conferencia de Ro las impuls; luego desembocaron, en 1994, en un compromiso institucional que se consider satisfactorio (Brasil no deseaba un programa piloteado directamente por el Banco Mundial y los donantes tampoco queran hacer una simple donacin al pas). Por lo tanto, el PPG7 es un programa que se inserta en las instituciones brasileas, pero est financiado y controlado por el Banco Mundial. El programa (financiado principalmente por Alemania) comenz y realiz muchas acciones, sobre todo de apoyo logstico para la demarcacin de numerosos territorios amerindios un tema muy delicado polticamente, as como un programa de financiamiento de iniciativas piloto de desarrollo sostenible (Kohlhepp, 2001). En la cumbre de Johannesburgo, en 2002, el PPG7 se prolong algunos aos y puede jactarse de haber tenido un impacto muy importante sobre el terreno, en lo particular a nivel de la sensibilizacin sobre el tema del desarrollo sostenible, pese a que no ha sido muy eficaz en la lucha contra la deforestacin. Otra prueba de flexibilidad institucional: el programa reas Protegidas de la Amazonia (ARPA), conducido conjuntamente por el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, por sus siglas en ingls) y el ministerio brasileo del Medio Ambiente, desde 2003. Este programa se inspira de la reivindicacin del WWF para que al menos 10% de cada bioma brasileo se preserve como zona protegida federal. Ante el dficit observado en Amazonia, se firm un acuerdo con el ministerio del Medio Ambiente

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[359 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

y el WWF participa en las acciones, sobre todo a nivel del financiamiento, en tanto el ministerio coordina el dispositivo. El programa estaba organizado en tres fases:
G

la primera (2003-2006) permiti la creacin de 18 millones de hectreas de espacios protegidos, una mitad en unidades de conservacin integral (sobre todo el Parque Nacional de las Montaas de Tumucumaque) y la otra en unidades de conservacin de uso sostenible. De la misma manera, el programa contribuy durante esta fase a la consolidacin de 7.3 millones de hectreas de unidades de conservacin, creadas antes de 2002; la segunda fase (2007-2009) y la tercera (2010-2013) prevean la creacin de 19.5 millones de hectreas de zonas de conservacin integral y la consolidacin de las unidades existentes, con el fin de alcanzar el objetivo de 50 millones de hectreas de zonas protegidas en Amazonia (es decir, el 10% de la superficie de la regin). De hecho, la segunda fase slo empez a finales de 2009 y el final del programa se aplaz hasta 2016. En paralelo, se cre un fondo financiero de manera a cubrir las necesidades de las unidades de conservacin que sern creadas despus de esta fecha.

En general, este programa ha sido un xito porque permiti que numerosas zonas protegidas fueran algo ms que simples parques de papel.

El desarrollo de nuevos instrumentos de proteccin en Chile


Ante la necesaria proteccin de la biodiversidad, el Estado chileno se esfuerza por impulsar las iniciativas privadas de reas protegidas. En efecto, el pas se comprometi a proteger el 10% de su territorio y, por esta razn, ampli las reservas naturales del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE). Para ello, el Estado chileno hace esfuerzos para incentivar la proteccin a cargo de la iniciativa privada, muy especialmente para cubrir los vacios observados en ciertas regiones, como en el centro del pas. El Estado que no poda adquirir terrenos por razones de costo y que no deseaba imponer normas de conservacin demasiado estrictas para evitar conflictos, opt por soluciones voluntarias y negociadas, as como por la organizacin de iniciativas de proteccin, a veces con apoyo internacional. Es el caso de la iniciativa de conservacin del Cordn de Cantillana (apoyada por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial FMAM) y del proyecto rea de Conservacin de la Cultura y el Ambiente de la Patagonia chilena (ACCA) en Patagonia (con apoyo del Fondo Francs para el Medio Ambiente Mundial FFEM, por sus siglas en francs). En los dos casos, el objetivo de tales esfuerzos es el de sellar acuerdos entre los

[360]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

actores pblicos y privados presentes en el terreno para favorecer una gestin sostenible del medio ambiente y la creacin de zonas de proteccin. A estas tentativas apoyadas por el Estado chileno se agregan las acciones de grandes propietarios privados, de empresas y de ONG que adquieren terrenos para ponerlos bajo proteccin. Uno de los casos ms conocidos es el del hombre de negocios estadunidense Douglas Tompkins, que compr grandes propiedades en el sur de Chile (Parque Pumalin) para dedicarlas a la proteccin de la naturaleza. Tambin tiene una propiedad en la provincia de Corriente, en Argentina, que va a destinar a la conservacin. Estas iniciativas, que le han valido un reconocimiento internacional, son sumamente criticadas en Chile por grupos polticos que no admiten el bloqueo por un propietario extranjero de proyectos de inters econmico que afecten a sus propiedades, tales como la continuacin de la carretera austral y la eventual instalacin de lneas de alta tensin. De la misma manera, el actual presidente de la Repblica, Sebastin Piera, posee en el sur de la isla de Chilo una propiedad que quiere transformar en parque privado (Parque Tantauco). De momento, estos proyectos carecen de un marco legal claro que asegure compensaciones financieras a los propietarios y la permanencia de sus iniciativas.

El Xing: alianza entre productores y ONG, un asunto de etiquetado


La regin del ro Xing, en Brasil, es muy simblica en los planos ambiental y cultural. En efecto, es una zona de poblamiento amerindio antiguo en la que se delimit, a principios de los aos 1960, el primer parque indgena de gran tamao. Los artefactos culturales y las imgenes del Xing se convirtieron, durante muchos aos, en los smbolos de la Amazonia. Ahora bien, a partir de los aos 1990, la conquista agrcola de tierras empez a afectar seriamente a la regin alrededor del parque, donde se encuentran todas las fuentes de los afluentes del Xing que irrigan a la regin. Los cultivos mecanizados, sobre todo de soya, y la implantacin de grandes pastos perturbaron los regmenes hidrolgicos, lo que acarre una escasez de los recursos haliuticos y produjo numerosas contaminaciones. La primera reaccin del lobby indigenista y ambiental consisti en atacar frontalmente a la expansin agrcola en vano, en razn de que el gobierno federal apoy a los grandes agricultores, proveedores de divisas gracias a la exportacin de su produccin. Un cambio importante de estrategia se oper en 2004: en efecto, el Instituto Socioambiental (ISA) llev a cabo una campaa cuyo objetivo no era denunciar la presencia de los agricultores, sino trabajar en ambos lados (es decir, en el territorio amerindio y en las zonas agrcolas), con el fin de reducir los impactos ambientales por medio de la adopcin de prcticas adecuadas. Desde esta poca, se han multiplicado

Septiembre 2011 / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / AFD

[ 361 ]

4. Polticas pblicas
A SAVOIR

las acciones de sensibilizacin en torno a la importancia de preservar las fuentes y las selvas de galera, as como los intercambios de semillas locales para permitir la reforestacin de parcelas con especies forestales. El dispositivo ha sido apoyado financieramente por socios extranjeros y hoy incluye a las administraciones municipales de la regin (antes directamente opuestas a los amerindios) y a las organizaciones representativas de los grandes agricultores. Est claro que an se debe medir el impacto concreto sobre el terreno, una tarea que intenta realizar el sistema de informacin geogrfica del ISA. El cambio de estrategia frente a las cuestiones ambientales (del enfrentamiento a la negociacin) no ha sido una iniciativa aislada de la ONG ISA. La importante ONG internacional The Nature Conservancy lanz en 2008 un programa de cooperacin con el estado de Mato Grosso considerado antes como un adversario, a causa de su apoyo incondicional a la expansin de la gran agricultura, que busca ayudar a las propiedades rurales a respetar la legislacin ambiental, sobre todo aportando su apoyo para la regularizacin territorial y la cartografa de las propiedades.

El programa de pago por los servicios ambientales de Costa Rica


En los aos 1960 y 1970, el espacio forestal de Costa Rica se erosion a un ritmo rpido, debido a la presin de la extensin de las superficies dedicadas a la agricultura, en especial para la exportacin. En 1969, una primera ley sobre los bosques cre un sistema de reas protegidas, pero result insuficiente para limitar la prdida de las superficies forestales, ya que el 75% de los bosques se encuentran en terrenos privados. Ante la decadencia rpida de los bosques, que segn la FAO representaban menos del 47% de la superficie del pas en 2005, el gobierno ha innovado al transformar, en 1996, la Agencia Nacional de Bosques en Fondo para el financiamiento de los bosques (Fondo Nacional de Financiamiento Forestal FONAFIFO), financiado por diferentes fuentes incluyendo un impuesto sobre los combustibles fsiles consumidos en el pas. ste, a su vez, organiz un programa de pagos de los servicios ambientales que compensa financieramente (y no slo en forma de reduccin de impuestos) a los propietarios que conserven sus propiedades en estado de bosques, a los que replanten los bosques o a aquellos que desarrollen sistemas agroforestales. El monto pagado y las prioridades asignadas a ciertas zonas son redefinidos cada ao por el gobierno. Los montos son elevados: 320 USD por hectrea conservada en 2008 y hasta 816 USD por hectrea replantada. Los propietarios pueden suscribirse individualmente (en el lmite de 300 hectreas), o bien por medio de asociaciones (en el lmite de 50 hectreas por asociado). Los contratos duran 5 aos y pueden

[362]

AFD / Los desafos del desarrollo en Amrica Latina / Septiembre 2011

4. Polticas pblicas

renovarse una vez (dos veces en los casos de proyectos de replantacin). En total, entre 1997 y 2007, se protegieron casi 600 000 hectreas de bosques con 7 250 contratos. En el terreno tambin se observa su eficacia ya que el pas pas de una tasa de deforestacin de 19 000 hectreas por ao en 1990 a una reforestacin de casi 3 000 hectreas por ao en 2005. Si desde un punto de vista estadstico la experiencia de Costa Rica es p