JUECES Y ADMINISTRACIN EN EL FEDERALISMO NORTEAMERICANO (*)

M.a ANGELES AHUMADA RUIZ

La decisin del Tribunal Supremo de los Estados Unidos en Lujan v. Defenders of Wildlife (1992) hizo que un buen nmero de administrativistas y constitucionalistas del pas se llevara las manos a la cabeza. Implcitamente, el Tribunal acababa de declarar inconstitucional el citizen-suit, un tipo de procedimiento habilitado ocasionalmente por el Congreso que permita implicar a ciudadanos y tribunales en la vigilancia de la fidelidad a la ley de la Administracin. Un nmero considerable de leyes federales en materia medioambiental, prcticamente todas reconocan expresamente el derecho de cualquier ciudadano a acudir a los tribunales para denunciar actuaciones de poderes pblicos o de particulares que infringieran lo dispuesto en sus preceptos. El reconocimiento de citizen standing de hecho, una forma de accin popular no haba estado exento de controversia terica, fundamentalmente porque franqueaba el acceso a los tribunales a los que Jaffe llam demandantes ideolgicos y porque haca del proceso un cauce para la reivindicacin de intereses de la comunidad; pero finalmente haba sido aceptado como un mecanismo adecuado para la defensa de intereses difusos o colectivos. Otorgar al ciudadano, en cuanto tal, un derecho de accin para dirigirse contra los eventuales transgresores de la norma tena otras ventajas. En tanto que beneficiario de un determinado programa de actuacin impulsado por el Congreso, el ciudadano resultaba ser un buen defensor de la ley, dispuesto a denunciar los excesos y desviaciones en que pudieran incurrir las autoridades encargadas de su ejecucin. De este modo, el citizen suit se haba convertido en un meca-

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MONTSERRAT CUCHILLO FOIX: Jueces y Administracin

en el Federalismo

norteameri-

cano (El control jurisdiccional de la actuacin administrativa), Civitas, Madrid, 1996.

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Revista Espaola de Derecho Constitucional Ao 17. Nm. 50. Mayo-Agosto 1997

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nismo de control de la legalidad de la accin administrativa en desarrollo o ejecucin de la ley. En reas concretas muy claramente, en el mbito de la legislacin medioambiental la vigilancia ciudadana se haba comprobado muy eficaz y haba contribuido a fomentar una accin administrativa ms escrupulosa. Entonces lleg Lujan. Invocando el principio de separacin de poderes y basndose en una interpretacin arriesgada, aunque no exactamente novedosa, de los artculos II (sobre el poder ejecutivo federal) y III (sobre el poder judicial federal) de la Constitucin, el Tribunal Supremo invalid el citizen suit como instrumento de supervisin de la legalidad de la actuacin de las autoridades administrativas. Por una parte, siempre segn el Tribunal, la supervisin estara encomendada al Presidente, pues el artculo II de la Constitucin le atribuye precisamente a l la tarea de velar por que las leyes sean fielmente ejecutadas (take Care that the Laws befaithfully executed). Por otra, el artculo III limita la competencia de los tribunales federales a la resolucin de casos y controversias, esto es, casos de naturaleza judicial; y de acuerdo con una jurisprudencia reiterada, record el Tribunal, el litigio slo existe si ante el tribunal concurren dos partes con intereses (legales) contrapuestos, siendo imprescindible para reconocer legitimacin al actor que ste pueda demostrar que la actuacin del demandado es la causa del perjuicio que padece o est a punto de padecer, que el perjuicio se concreta en la lesin de un derecho o inters subjetivo, particular, protegido por la Constitucin o las leyes, y que una decisin judicial favorable a su pretensin tendr la virtud de compensar, reparar o evitar el quebranto de su derecho. El reconocimiento en la ley de un genrico derecho de accin al ciudadano (citizen standing), dira el Tribunal, no es suficiente por s solo para conferir legitimacin: el Congreso no puede dispensar de los requisitos de la legitimacin sin afectar a la exigencia constitucional del caso o controversia. Por tanto, a menos que el ciudadano pueda demostrar que la actuacin que denuncia no slo infringe la ley, sino que lesiona efectivamente su inters particular, uno que el Derecho protege, su queja no ser atendida por los tribunales. Y todo porque, y esta es la moraleja, los tribunales no son sede adecuada para la reivindicacin de intereses pblicos, y el puro inters en la adecuacin a la ley de la actuacin administrativa no es, en s mismo, un tipo de inters judicialmente amparable. La nueva doctrina del Tribunal ha sido objeto de todo tipo de crticas algn autor ha llegado a hablar de evisceracin del principio de supremaca legislativa y no han sido pocos los que han denunciado la malfica influencia del Justice Scalia, ponente de la sentencia, que por fin ha encontrado la ocasin de transformar en opinin del Tribunal su particular entendimiento de la relacin entre Jueces y Administracin. Sin duda, la invalidacin del ci262

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tizen suit como mecanismo de control de la legalidad de la actuacin administrativa es una manifestacin ms de la poltica de no interferencia con el Ejecutivo que el Tribunal Rehnquist viene practicando en los ltimos aos. Sin embargo, un sector de la doctrina iuspublicista no considera inocente el acentuado retraimiento del Tribunal a la hora de controlar a la Administracin y, antes que un virtuoso ejercicio de self-restraint, ve en l una inadmisible concesin de carta blanca al Ejecutivo. Sospechosamente, el renovado celo de este Tribunal por salvaguardar el principio de separacin de poderes, en combinacin con su generosa reconstruccin de la teora de la delegacin legislativa, ha tenido, sistemticamente, la consecuencia de ampliar la libertad de accin del Ejecutivo: en Chadha (1983) declar inconstitucional el veto legislativo, en Chevron (1984) consagr a las agencias como intrpretes autorizados o, incluso, autnticos de las mismas leyes que deban marcar sus pautas de actuacin. Ser cierto como anuncia algn autor que el reloj jurdico ha comenzado a retroceder? El estudio de la profesora Montserrat Cuchillo no est centrado en el agitado debate que actualmente acompaa a la jurisprudencia administrativa del Tribunal Rehnquist, pero en l se contienen muchas de las claves que ayudan a comprender el alcance y significacin de los cambios que se estn produciendo. A la hora de analizar la compleja relacin entre Jueces y Administracin o, como reza el subttulo del libro, el control jurisdiccional de la actuacin administrativa, la autora ha optado por la perspectiva de ms largo alcance y tambin, en cierto modo, por el camino ms difcil. La tarea de exponer ordenadamente los principios y reglas que entran en juego en la dinmica del control, indagar acerca de su origen y describir su evolucin, es notablemente complicada en un sistema de derecho tan poco afecto a las grandes teoras, pues en la lgica del common law las reglas, propiamente, estn hechas de excepciones y no hay dogma que se sobreponga a lo que Holmes de modo elegante denomin thefelt necessities ofthe time. El estudio est estructurado en seis captulos. En el primero se aborda la cuestin de la fundamentacin del control. A falta de una previsin constitucional expresa que sancionara la sujecin de las Administraciones pblicas al control de los tribunales, el reconocimiento de esta funcin se ha deducido, implcitamente, de ciertos principios constitucionales fundamentalmente de los principios de la rule oflaw y del gobierno limitado, de la garanta del dueprocess y ms trabajosamente, de algunos elementos presentes en la tradicin del common law. Queda claro en el relato que el hecho de que la Constitucin no atribuyera inequvocamente esta funcin a los tribunales federales y el que stos fueran concebidos, frente a los estatales, como tribunales con jurisdiccin limitada y sujeta en su mayor parte a las excepciones que el Congreso pudiera 263

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establecer, dificult la aceptacin de una presuncin general de revisin judicial de la accin administrativa que legitimara el control en defecto de previsin legal expresa. El captulo II est dedicado a analizar la paulatina configuracin del marco jurdico del control. Su desarrollo estuvo condicionado por multitud de factores: lastrado por la vigencia de viejas reglas del common law que se traducan en privilegios procesales para la Administracin as, el principio de sovereign immunity o el requisito del consent to suee impulsado por el imparable crecimiento en volumen e importancia de la actividad administrativa. El momento central de este desarrollo vino marcado por la promulgacin de la Administrative ProcedureAct en 1946, que aparentemente codifica la presuncin de revisin y enuncia los principios que rigen la judicial review de la actividad administrativa en ausencia de previsin legal especfica (non-statutory review). Sin embargo, la APA no era una ley atributiva de jurisdiccin, de modo que la presuncin de control quedaba desvirtuada en aquellos casos en que las leyes establecieran la exclusin del control respecto de ciertas reas de actividad administrativa. En el captulo III se examina la cuestin de los lmites y la extensin de la jurisdiccin de control. No se discute que el Congreso pueda introducir excepciones o restricciones en la jurisdiccin de los tribunales, pero parece claro que su poder tampoco es ilimitado y podr ser puesto en cuestin en aquellos casos en que las limitaciones al control provoquen situaciones de indefensin o, en general, cuando la actuacin administrativa pretendidamente inmune incida sobre derechos protegidos por la Constitucin. En lo que se refiere a la extensin del control sobre el ejercicio de potestades discrecionales, ya se advierte que la discusin doctrinal se plantea en trminos que resultan familiares. La jurisprudencia en este asunto ha dado bandazos; el activismo judicial de los aos sesenta y setenta sustituy al apocamiento de la etapa anterior y consigui que la deferencia fuera desplazada por la hard look review; desde los aos ochenta, sin embargo, se aprecia el reflujo hacia la posicin deferencial, un fenmeno que no slo encuentra explicacin en la actual composicin del Tribunal, sino que puede considerarse una consecuencia de la poltica de deregulation dirigida desde la Presidencia. El captulo IV proporciona la visin de conjunto del alcance del control. Diversos factores determinan la intensidad del control: el carcter jurdico o fctico de la cuestin planteada, la condicin discrecional o reglada de la actuacin sujeta a escrutinio, el tipo de procedimiento formal, informal o mixto seguido para su adopcin. Las posibilidades del control son tambin distintas segn que la intervencin judicial recaiga sobre supuestos de actividad o inactividad de la Administracin (no existe una doctrina del silencio 264

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administrativo) y existen reglas particulares para aquellos casos en que el objeto del proceso sea la exigencia de responsabilidad a la Administracin o sus agentes. Finalmente, en los captulos V y VI se examinan las cuestiones de tcnica procesal: desde las condiciones de procedibilidad hasta los posibles contenidos y efectos de la sentencia judicial. Este apretado resumen no tiene ms sentido que el de dar una idea del contenido del libro y llamar la atencin sobre las nada despreciables dimensiones del tema abordado. El estudio proporciona una visin completa de la problemtica del control judicial de la actividad administrativa en Estados Unidos y, lo que es ms importante, consigue transmitir la lgica del control, permite entender los azares de su evolucin. Desde la perspectiva que la autora nos descubre se est en inmejorable posicin para valorar la obra o las maniobras del Tribunal Supremo actual, en un perodo que muchos consideran de involucin. A lo largo de las pginas de este libro, el lector que busque algo ms que informacin y es mucha la que contiene encontrar ocasin abundante para la reflexin e, inevitablemente, sucumbir a la tentacin de establecer paralelismos y comparar el sistema americano de control con el autctono. En el Prlogo, el profesor Alejandro Nieto advierte contra los riesgos de encantamiento por el Derecho norteamericano. Aparte de este caveat, seguramente oportuno, las consideraciones que realiza sobre el llamado derecho judicial y, ms en general, sobre el juez como artfice del Derecho, merecen ms que atenta lectura.

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