Aula 03

C U R S O ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ A F R F B E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Aula 03
Ol, Pessoal! Esta a terceira aula do nosso curso. Depois de vermos como foi a evoluo da administrao pblica no Brasil, vamos estudar agora como ela ficou organizada. Aula 03 - 17/08: 1. Organizao do Estado e da Administrao Pblica.
Neste item, eles normalmente cobram questes que esto mais relacionadas com a disciplina de direito administrativo do que com administrao pblica em si. Eles cobram muito a letra da lei, por isso importante dar uma olhada em alguns dispositivos normativos. Vamos estudar a administrao direta e indireta, as novas figuras administrativas oriundas da reforma do Plano Diretor e alguns dispositivos constitucionais. O item tambm aborda a organizao do Estado, por isso veremos ainda aspectos ligados a nossa federao e ao presidencialismo Boa Aula!
Sumrio
1 ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA
1.1 1.2 1.3 1.4 DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO DECRETO-LEI 2 0 0 / 1 9 6 7 ADMINISTRAO INDIRETA NOVAS FIGURAS ADMINISTRATIVAS PS-PLANO DIRETOR
2
2 6 8 14
ORGANIZAO DO ESTADO
2.1 2.2 ESTADO FEDERAL NO BRASIL PRESIDENCIALISMO NO BRASIL
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31 39
3 4
PONTOS IMPORTANTES DA AULA QUESTES COMENTADAS

4.1 4.2 LISTA DAS QUESTES GABARITO
45 46
71 79
LEITURA SUGERIDA
79
Prof. Rafael Encinas
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1 Organizao da Administrao Pblica

com falei, o que veremos aqui um contedo que muitos de vocs podem j ter estudado em editais de direito administrativo. Veremos a distino entre administrao direta e indireta, entre descentralizao e desconcentrao, estudaremos os tipos de entidades da administrao indireta e as novas figuras jurdicas trazidas pela reforma administrativa da Emenda constitucional 19/1998, que teve origem no Plano Diretor.
1 . 1 DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO
sempre bom conhecermos as definies de autores que as bancas gostam de usar. E um deles a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, segundo a qual:
Descentralizao a distribuio de competncia de uma para outra pessoa, fsica ou jurdica. Difere da desconcentrao pelo fato de ser esta uma distribuio interna de competncias, ou seja, uma distribuio de competncia dentro da mesma pessoa jurdica; sabe-se que a Administrao Pblica organizada hierarquicamente, como se fosse uma pirmide em cujo pice se situa o Chefe do Poder Executivo. As atribuies administrativas so outorgadas aos vrios rgos que compem a hierarquia, criando-se uma relao de coordenao e subordinao entre uns e outros. Isso feito para descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuies, para permitir seu mais adequado e racional desempenho. A desconcentrao liga-se hierarquia. A descentralizao pressupe a existncia de, pelo menos, duas pessoas, entre as quais se repartem as competncias.
A desconcentrao compreende o processo de distribuio de competncia dentro da mesma pessoa jurdica, dentro da hierarquia. J a descentralizao envolve a existncia de outra pessoa jurdica para quem repassada determinada competncia. Por exemplo, cabe ao Estado recolher tributos da sociedade. Esta competncia foi transferida para o Ministrio da Fazenda. Este, por sua vez, transferiu-a para a Secretaria da Receita Federal do Brasil, que criou superintendncias regionais responsveis pelo recolhimento dos tributos em determinados estados. Cada superintendncia possui suas delegacias nos municpios. Reparem que foram criados vrios rgos, que no possuem personalidade jurdica prpria. Estamos diante da desconcentrao. Outra competncia do Estado emitir ttulos da dvida. Cabe ao Banco Central desempenhar tal tarefa, uma autarquia ligada ao Ministrio da Fazenda. Portanto, neste caso, foi criada uma nova pessoa jurdica, distinta, que
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recebeu determinada incumbncia do ente central. Estamos diante da descentralizao. Quando o BC cria unidades em cada estado da federao, temos mais uma vez desconcentrao. A desconcentrao ocorre com a criao de rgos, que no so dotados de personalidade prpria. J a descentralizao pode ocorrer para uma entidade da administrao indireta ou para o setor privado. Sempre deve existir uma segunda pessoa jurdica que recebe as atribuies. Podemos falar ainda em centralizao, que a prestao de um servio pblico diretamente por certa pessoa poltica, por meio de seus rgos, centros de competncia sem personalidade jurdica. a prpria pessoa poltica, agindo por intermdio de seus rgos, quem est executando diretamente certa tarefa. Ela pode ser ento desconcentrada, quando se criam os rgos. Assim, a desconcentrao pode ocorrer no interior de uma pessoa poltica, como Unio, estados e municpios, ocorrendo uma primeira distribuio de competncias entre seus Ministrios ou secretarias. Estes, por sua vez, distribuem parte de suas competncias entre rgos inferiores, integrantes de sua estrutura. Ela tambm ocorre dentro das entidades administrativas, como o i N s s , uma autarquia, que cria superintendncias regionais nos estados. Segundo a Lei 9.784 de 1999:
2 Para os fins desta Lei, consideram-se: I - rgo - a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao direta e da estrutura da Administrao indireta; II - entidade - a unidade de atuao dotada de personalidade jurdica;
Portanto, rgo no possui personalidade jurdica, ele o resultado da desconcentrao, que pode ocorrer de diferentes formas: em funo da matria, com a criao, por exemplo, do Ministrio da Sade, da Fazenda, etc.; em razo da hierarquia, criando-se rgos superiores e subordinados; ou por motivos geogrficos, como as superintendncias da Receita Federal nos estados. Segundo Hely Lopes Meirelles:
rgos pblicos so centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem. So unidades de ao com atribuies especficas na organizao estatal. Cada rgo, como centro de competncia governamental ou administrativa, tem necessariamente funes, cargos e agentes, mas distinto desses elementos, que podem ser modificados, substitudos ou retirados sem supresso da unidade orgnica.
O autor traz uma classificao dos rgos pblicos. Primeiro, quanto posio estatal:
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rgos Pblicos quanto Posio Estatal rgos Independentes: So os definidos na Constituio e representativos dos Poderes do Estado. No possuem qualquer subordinao hierrquica e somente so controlados uns pelos outros. Ex.: Congresso Nacional, Cmara dos Deputados, Senado Federal, Chefias do Executivo, Tribunais e Juzes, Ministrio Pblico e Tribunais de Contas. rgos Autnomos: So os subordinados diretamente cpula da Administrao. Tm ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica, caracterizando-se como rgos diretivos, com funes de planejamento, superviso, coordenao e controle das atividades que constituem sua rea de competncia. Seus dirigentes so, em geral, agentes polticos nomeados em comisso. So os Ministrios e Secretarias, bem como a AGU (Advocacia-Geral da Unio) e as Procuradorias dos Estados e Municpios. rgos Superiores: Detm poder de direo, controle, deciso e comando dos assuntos de sua competncia especfica. Representam as primeiras divises dos rgos independentes e autnomos. Ex.: Gabinetes, Coordenadorias, Departamentos, Divises, etc. rgos Subalternos: So os que se destinam execuo dos trabalhos de rotina, cumprindo ordens superiores. Ex.: portarias, sees de expediente, etc.
Outra classificao quanto estrutura dos rgos: rgos Simples: tambm conhecidos por unitrios, so aqueles que
p o s s u e m apenas um nico centro de competncia, sua caracterstica fundamental a ausncia de outro rgo em sua estrutura, para auxililo no desempenho de suas funes; rgos Compostos: so aqueles que em sua estrutura possuem outros rgos menores, seja com desempenho de funo principal ou de auxilio nas atividades, as funes so distribudas em vrios centros de competncia, sob a superviso do rgo de chefia. Quanto atuao funcional: rgos Singulares: so aqueles que decidem e atuam por meio de um nico agente, o chefe. Os rgos singulares possuem vrios agentes
auxiliares, mas sua caracterstica de singularidade expressa pelo desenvolvimento de sua funo por um nico agente, em geral o titular. rgos Coletivos: so aqueles que decidem pela manifestao de vrios membros, de forma conjunta e por maioria, sem a prevalncia da vontade do chefe, a vontade da maioria imposta de forma legal, regimental ou estatutria.
Na descentralizao so necessrias pelo menos duas pessoas jurdicas, uma que possui determinada atribuio e que a transfere para uma segunda, fora da sua estrutura hierrquica. A transferncia de atribuies para entidades da administrao indireta apenas uma das formas de descentralizao. Maria Sylvia Zanella Di Pietro classifica os tipos de descentralizao da seguinte forma: Descentralizao Poltica: ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuies prprias que no decorrem do ente central; a situao dos Estados-membros da federao e, no Brasil, tambm dos Municpios. cada um desses entes locais detm competncia legislativa prpria que no decorre da Unio nem a ela se subordina. Descentralizao Administrativa: ocorre quando as atribuies que os entes descentralizados exercem s tm valor jurdico que lhes empresta o ente central. A titularidade do servio continua com o ente central
Dentro da descentralizao administrativa, a autora enquadra trs tipos de descentralizao:
Tipos de Descentralizao Administrativa

Territorial ou Geogrfica: verifica-se quando uma entidade local dotada de personalidade jurdica prpria, de direito pblico, com capacidade administrativa genrica. prpria dos Estados unitrios, constitudos por Departamentos, Regies, Provncias, etc. A capacidade administrativa genrica a capacidade de exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos pblicos de interesse da coletividade. No entanto, importante realar que a descentralizao administrativa territorial mantm a sujeio a controle pelo poder central. Por Servios, Funcional ou Tcnica: ocorre quando o poder pblico cria uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado e a ela atribui a titularidade e a execuo de determinado servio pblico. No Brasil, esta criao somente pode
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dar-se por meio de lei e corresponde, basicamente, figura de autarquia, mas abrange tambm as fundaes governamentais, sociedades de economia mista e empresas pblicas, que exeram servios pblicos. Por Colaborao: ocorre quando se transfere a execuo de determinado servios pblico a pessoa jurdica de direito privado, previamente existente, conservando o Poder Pblico a titularidade do servio. Ocorre por meio da concesso, permisso ou autorizao de servio pblico.
1.2 DECRETO-LEI 200/1967
O Decreto-Lei n. 200 de 1967 tratou da composio da Administrao Pblica Federal, asseverando que esta compreende: A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios; A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria: o o o o Quando o Autarquias; Empresas Pblicas; Sociedades de Economia Mista. Fundaes pblicas. Decreto estabeleceu a distino entre administrao direta e
indireta, no significa que antes no haviam estruturas descentralizadas com personalidade jurdica prpria. Bresser Pereira afirma que a primeira autarquia foi criada em 1938. O que o DL200 fez foi reforar esta distino, deixando bem clara a presena de entidades com autonomia administrativa, o que iria ser o grande centro da reforma. Vimos na aula passada que a sua grande caracterstica foi a descentralizao para a administrao indireta. O DL200, buscando concretizar o princpio da coordenao, tambm organizou a administrao pblica na forma de sistemas, no que se refere s atividadesmeio:
Art. 30. Sero organizadas sob a forma de sistema as atividades de pessoal, oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade e auditoria, e servios gerais, alm de outras atividades auxiliares comuns a todos os
CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ AFRFB E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS rgos da Administrao que, a critrio do Poder Executivo, necessitem de coordenao central. 1 Os servios incumbidos do exerccio das atividades de que trata ste artigo consideram-se integrados no sistema respectivo e ficam, conseqentemente, sujeitos orientao normativa, superviso tcnica e fiscalizao especfica do rgo central do sistema, sem prejuzo da subordinao ao rgo em cuja estrutura administrativa estiverem.
A ideia da reforma era fazer com que as reas "meio" da administrao pblica, ou atividades de staff, fossem integradas. As atividades de uma organizao podem ser classificadas em linha ou staff (assessoria). As primeiras so as atividades-fim da organizao, ligadas sua misso. As ltimas so as atividades-meio, que do suporte as anteriores. Por exemplo, na Receita Federal, as atividades linha so aquelas relacionadas com as funes arrecadatrias e de aduana, como a anlise de documentos, verificao de bagagem, etc. As atividades meio so as de recursos humanos, informtica, manuteno da infraestrutura, etc. Assim, por exemplo, cada rgo do executivo federal possui uma unidade voltada para a administrao de pessoal, a rea de recursos humanos. Estas vrias unidades permanecem na hierarquia do rgo, mas se submetem " orientao normativa, superviso tcnica e fiscalizao especfica do rgo central do sistema". Podemos dizer que se trata de uma autoridade funcional, em que um rgo central estabelece os procedimentos e as normas da rea de pessoal e possui autoridade apenas sobre este aspecto especfico. Dessa forma, em 1970, por meio do Decreto n 67.326, foi criado o Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal (SIPEC), cujo rgo central a Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento. Com efeito, na Polcia Federal h um setor de recursos humanos, assim como no Ministrio do Turismo e na Superintendncia da Receita Federal no Paran. Cada uma dessas unidades de RH se submete " orientao normativa, superviso tcnica e fiscalizao especfica do rgo central do sistema". Ainda temos outros sistemas, como o Sistema de Servios Gerais (SISG), Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP), Sistema de Organizao e Modernizao Administrativa (SOMAD), Sistema de Planejamento e de Oramento Federal (SPO), Sistema Nacional de Arquivos (SINAR), Sistema de Controle Interno (SCI), entre outros.
C U R S O ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ A F R F B E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 1 . 3 ADMINISTRAO INDIRETA
A administrao indireta composta por entidades de direito pblico e de direito privado. A diferena entre esses dois tipos ocorre em funo da sua forma de criao: entidades de direito pblico so criadas diretamente por lei especfica; entidades de direito privado so criadas pelo registro de seu ato constitutivo, aps autorizao em lei especfica. Segundo a CF88:
XIX somente por lei especfica podero ser criadas empresa sociedade de economia mista, autarquia ou fundao pblica; pblica,
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;
a
Este inciso foi alterado pela Emenda Constitucional 19 de 1998. Surgiu ento uma discusso em torno da criao das fundaes pblicas, que, segundo a nova redao, no seriam criadas por lei, mas sim teriam sua criao autorizada por lei. O STF analisou essa mudana e foi estabelecido que, atualmente, h duas modalidades de fundao pblica: as de direito pblico e as de direito privado. Aquelas so criadas por lei especfica; estas, pelo registro do ato constitutivo, aps autorizao em lei especfica. Assim, autarquias e fundaes pblicas de direito pblico so criadas por lei. Fundaes pblicas de direito privado, empresas pblicas e sociedades de economia mista tm sua criao autorizada por lei e so criadas pelo de seu ato constitutivo. A lei especfica autoriza a instituio da entidade; a partir desta autorizao, o chefe do Poder Executivo edita o ato constitutivo da entidade, sob a forma de decreto; este decreto levado a registro na Junta Comercial ou no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, conforme o caso; com a efetivao do registro a entidade adquire personalidade jurdica. Outro ponto em relao s entidades da administrao indireta est no seu controle. De um lado, a entidade da Administrao Indireta tem o direito de exercer com certa independncia a atividade a ela cometida por lei (capacidade de auto-administrao); de outro, tem o dever de exercer esta atividade, tambm com base nos termos postos na lei. Tal noo essencial para que possamos entender a extenso do controle exercido pelos rgos centrais da Administrao sobre as entidades da Administrao Indireta a eles vinculadas. Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro:
Disso resultam dois aspectos concernentes s entidades que exercem servios pblicos descentralizados: de um lado, a capacidade de autoadministrao, que lhes confere o direito de exercer, com independncia, o
CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ AFRFB E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS servio que lhes foi outorgado por lei, podendo opor esse direito at mesmo pessoa poltica que as instituiu. De outro lado, o dever de desempenhar esse servio, o que as coloca sob fiscalizao do Poder Pblico; este precisa assegurar-se de que aquela atividade que era sua e foi transferida a outra pessoa poltica seja exercida adequadamente
Portanto podemos definir a tutela ou controle finalstico como o controle exercido pelos rgos centrais da Administrao Direta sobre as entidades da Administrao Indireta a eles vinculadas, nas hipteses expressamente previstas em lei e na forma por esta estabelecida. No h relao de subordinao, de hierarquia, entre a Administrao Direta e as entidades da Administrao Indireta, mas sim um controle finalstico. Na esfera federal a tutela denominada superviso ministerial e tem como objetivos, segundo o art. 26 do Decreto-lei 200/67:
I - a realizao dos objetivos fixados nos atos de constituio da entidade; II - a harmonia com a poltica e a programao do Governo no setor de atuao da entidade; III - a eficincia administrativa;
IV - a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.
a)
Autarquias
As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico, institudas diretamente por lei especfica, para o desempenho de atividades tpicas de Estado, gozando de todas as prerrogativas e sujeitando-se a todas as restries estabelecidas para a Administrao Pblica Direta. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a autarquia :
A pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de autoadministrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado, mediante controle administrativo E para Jos dos Santos Carvalho Filho: exercido nos limites da lei. Pessoa jurdica de direito pblico, integrante da Administrao Indireta, criada por lei para desempenhar funes que, despidas de carter econmico, sejam prprias e tpicas do Estado.
As autarquias no so subordinadas Administrao Direta, mas apenas vinculadas aos seus rgos centrais, para fins de tutela. As autarquias possuem natureza jurdica de direito pblico, a exemplo das pessoas polticas. Em virtude disto so criadas diretamente pela lei instituidora, sem necessidade de registro. importante ressaltar que essas entidades detm poder de auto-
administrao, mas no de auto-organizao; em outras palavras, possuem capacidade de gerir a si prprias, mas dentro dos parmetros estabelecidos pela lei instituidora, os quais no detm competncia para alterar. Sua personalidade jurdica de direito pblico e o fato de exercerem atividades tipicamente estatais so seus diferenciais quanto s demais entidades da Administrao Indireta. As autarquias so consideradas um servio pblico personalizado, expresso que indica a natureza de sua atividade (sempre prestao de servios tipicamente estatais) e o fato de constiturem uma pessoa jurdica, com capacidade de adquirir direitos e contrair obrigaes em nome prprio. A natureza de direito pblico das autarquias assegura as mesmas prerrogativas e privilgios das pessoas polticas, dentre eles o processo especial de execuo, previsto no art. 100 da CF e nos art. 730 e 731 do CPC; os prazos dilatados em juzo; o duplo grau de jurisdio obrigatrio; o juzo privativo na Justia Federal, quando federais; a impenhorabilidade de seus bens; a imunidade tributria; a autoexecutoriedade de seus atos, entre tantos outros.
b)
Fundaes Pblicas
As fundaes so figuras jurdicas oriundas do direito privado, constitudas pela atribuio de personalidade jurdica a um patrimnio e pela sua destinao a um fim especfico, sempre de carter social. Elas so constitudas por um patrimnio particular com o objetivo de prestar, sem fins lucrativos, um servio de ndole social, como sade, educao e assistncia. As fundaes pblicas coincidem com as fundaes privadas no que tange finalidade social e ao objeto no-lucrativo, s que o Poder Pblico que cria a entidade, afetando para tanto parcela do patrimnio pblico. Alguns autores admitem a participao de capital privado nas fundaes pblicas. Contudo, a maioria entende que ela deve ser formada exclusivamente por recursos pblicos. O que se aceita que a fundao, depois de criada com recursos exclusivamente pblicos, possa receber tambm recursos de particulares para a manuteno de suas atividades. Na esfera federal, o Decreto-Lei 200/67 define essa entidade como:
A entidade dotada de personalidade jurdica de Direito Privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de Direito Pblico, com autonomia administrativa, patrimnio
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CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ AFRFB E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado por recursos da Unio e outras fontes.
No que se refere s fundaes pblicas de direito privado, so elas regidas por um regime jurdico hbrido, em parte pblico e em parte privado. Segundo Di Pietro, "quando a Administrao Pblica cria fundao de direito privado, ela se submete ao direito comum em tudo aquilo que no for expressamente derrogado por normas de direito pblico". Portanto, o regime jurdico preponderantemente aplicvel s fundaes pblicas de direito privado o regime jurdico de direito privado. Entretanto, em muitos casos ser o direito pblico aplicvel s fundaes pblicas de direito privado, por exemplo, no que concerne ao controle administrativo; ao controle externo a cargo do Poder Legislativo, auxiliado pelo Tribunal de Contas; necessidade de lei especfica para autorizar sua criao e extino; vinculao finalidade da lei que as instituiu; legitimidade passiva para responder em ao popular; necessidade de contratao de seus empregados por concurso pblico; obrigatoriedade de procedimento licitatrio, previsto na Lei 8.666/93, para a celebrao de seus contratos; equiparao de seus empregados aos servidores pblicos para diversos fins; imunidade tributria recproca etc.
c)
Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista
Sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta, criadas pelo registro de seu ato constitutivo, aps autorizao em lei especfica. Elas possuem capital majoritariamente pblico e sempre sob a forma de sociedade annima, para o desempenho de atividade econmica de produo ou comercializao de bens, ou para a prestao de servios pblicos. Empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta, criadas pelo registro de seu ato constitutivo aps autorizao em lei especfica. At aqui igual s SEM. A diferena que seu capital exclusivamente pblico. Elas tambm no possuem uma forma jurdica especfica, podendo ser constitudas sob qualquer forma jurdica admitida em Direito, para o desempenho de atividade econmica de produo ou comercializao de bens, ou para a prestao de servios pblicos. Podemos perceber que as empresas pblicas e as sociedades de economia mista so entidades com personalidade jurdica de direito privado,
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CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ AFRFB E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS independentemente da atividade desempenhada, a qual pode consistir na
explorao de atividade econmica ou na prestao de servios pblicos. As empresas pblicas e sociedades de economia mista, apesar de sempre ostentarem personalidade de direito privado, ora so regidas por regime jurdico de direito pblico, ora de direito privado. Quando explorarem atividade econmica de produo ou comercializao de bens, rea tipicamente privada, sero regidas principalmente pelo regime jurdico de direito privado, equiparando-se s demais empresas atuantes no mercado quanto aos direitos e obrigaes comerciais, civis, trabalhistas e tributrios. Aplica-se o art. 173 da CF88. Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou prestao de servios, dispondo sobre: I - sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade; II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios; III - licitao e contratao de obras, servios, observados os princpios da Administrao Pblica; compras e alienaes,
IV - a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e fiscal com a participao de acionistas minoritrios; V - os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos administradores. 2 As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado.
as
empresas
estatais
que
atuam
na
prestao
de
servios
pblicos pblico,
subordinam-se precipuamente ao
regime administrativo, de direito
conforme o disposto no art. 175 da CF. Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
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CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ AFRFB E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso; II - os direitos dos usurios; III - poltica tarifria; IV - a obrigao de manter servio adequado.
As empresas pblicas e sociedades de economia mista, em virtude do disposto no art. 173, 2, da CF, no podem gozar de qualquer privilgio ou benefcio fiscal no extensivo s empresas do setor privado. Desse modo, moratrias, anistias, isenes, entre outros benefcios e privilgios fiscais, s podem ser usufrudos pelas empresas governamentais se forem de carter geral, ou seja, passveis de gozo tambm pelas empresas privadas. O objetivo da regra claro: impedir uma concorrncia desleal por parte das empresas pblicas e as sociedades de economia mista frente s empresas privadas. Tal situao facilmente se configuraria se estas entidades administrativas pudessem usufruir de benefcios tributrios exclusivos, o que permitiria que atuassem a um custo menor que seus concorrentes da iniciativa privada, em evidente prejuzo para estes. Esta regra alcana todas as empresas pblicas e sociedades de economia mista em cuja rea de atuao exista competio com a iniciativa privada, seja a mesma atividade econmica em sentido estrito, seja prestao de servios pblicos propriamente ditos. Por outro lado, se no houver competio com o setor privado, a empresa estatal, seja qual for sua atividade, poder usufruir de benefcios e privilgios fiscais exclusivos. Todas as empresas pblicas e sociedades de economia mista so obrigadas a se valer do instituto da licitao para a contratao de suas obras, compras e servios. A diferena que a EC 19/98 veio autorizar, no caso das exploradoras de atividade econmica, que seja editada uma lei trazendo um estatuto prprio de licitao, observados to somente os princpios daquele previsto para a Administrao Pblica em geral (CF, art. 173, 1, III). Ainda no foi editada tal lei, portanto elas seguem a Lei 8.666/93. Contudo, h jurisprudncia do TCU que traz uma exceo importante para as SEM e EP.
9.1. enquanto no for editado o estatuto a que se refere o art. 173, 1, da Constituio Federal, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios devem observar os ditames da Lei n 8.666/1993 e de seus regulamentos prprios, podendo prescindir da licitao para a contratao de bens e servios que constituam Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 13
C U R S O ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ A F R F B E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS sua atividade-fim, nas hipteses em que o referido Diploma Legal constitua bice intransponvel sua atividade negocial, sem olvidarem, contudo, da observncia dos princpios aplicveis Administrao Pblica, bem como daqueles insertos no referido Estatuto Licitatrio;
Vamos ver agora as mudanas institucionais trazidas pelo PDRAE, na busca de flexibilizar a administrao pblica brasileira.
1.4
NOVAS FIGURAS ADMINISTRATIVAS PS-PLANO DIRETOR
Vamos ver agora as figuras administrativas que surgiram aps a reforma
gerencial promovida em 1995.
a)
Agncias Reguladoras
As agncias reguladoras foram incorporadas ao direito brasileiro em decorrncia do processo de privatizao de servios pblicos promovido no Brasil na dcada passada. Vimos que o Plano Diretor dividiu as atividades estatais em quatro setores, entre eles o de produo de bens e servios para o mercado. Os rgos e entidades que atuassem nesse setor deveriam ser privatizados, o que realmente ocorreu, como nos setores de telecomunicaes, transportes, minerao, energia eltrica, entre outros. O Estado transferiu ao setor privado determinadas atividades at ento por ele diretamente exercidas, mas, apesar da sua retirada da prestao direta desses servios, ele no poderia abandon-los completamente, deveria manter sua regulao e fiscalizao. Para tanto, instituiu as agncias reguladoras. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro h dois tipos de agncias reguladoras em nosso ordenamento jurdico: 1. As que exercem poder de polcia, a partir de limitaes administrativas determinadas em lei, de que so exemplos a Agncia nacional de Sade Pblica Complementar (ANS) e a Agncia nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA); 2. As que exercem poder regulatrio e fiscalizatrio de atividades objeto de concesso, permisso ou autorizao de servio pblico (energia eltrica, telecomunicaes etc.), ou de concesso para
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explorao de bem pblico (petrleo e outros recursos minerais, rodovias, etc.). As atuais agncias reguladoras tm sido institudas sob a forma de autarquias especiais. Isto tem dois objetivos. O primeiro permitir que possam exercer atividades tpicas do Poder Pblico. Segundo entendimento do STF, apenas pessoas jurdicas de direito pblico podem exercer atribuies tpicas de Estado. O segundo conferir maior independncia a essas agncias, retirando elas da subordinao hierrquica da administrao direta. Contudo, o legislador vai alm, caracterizando-as como "autarquias em regime especial", que pode ser traduzido, nos termos de cada lei instituidora, em prerrogativas especiais, normalmente relacionadas ampliao de sua autonomia administrativa e financeira. Para exemplificar, a seguir est o art. 8, 2, da Lei 9.472/97, que trata da ANATEL:
2 A natureza de autarquia especial conferida Agncia caracterizada por independncia administrativa, ausncia de subordinao hierrquica, mandato fixo de seus dirigentes e autonomia financeira.
A Lei n. 9.986/2000, que dispe sobre a gesto de recursos humanos das agncias reguladoras, determina que:
Art. 9 Os Conselheiros e os Diretores somente perdero o mandato em caso de renncia, de condenao judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar. Pargrafo nico. A lei de criao da Agncia poder prever outras condies para a perda do mandato.
Portanto, para conferir maior autonomia das agncias reguladoras, seus diretores tero mandato fixo, fixado na lei de criao da agncia, e s podero perder o cargo em virtude de deciso judicial ou processo administrativo disciplinar. Contudo, a lei de criao da agncia pode estabelecer outras formas de perda de mandato. Apesar de possurem maior independncia, no significa que no h nenhum tipo de controle por parte do Executivo. Elas se submetem aos princpios da administrao pblica e ao poder de superviso do ministrio ou secretaria a que estejam vinculadas. Assim, apesar de seus diretores possurem mandato fixo, podem ser retirados do cargo por processo administrativo caso infrinjam algum dos princpios administrativos. As agncias reguladoras possuem as mesmas atribuies que estariam na competncia do poder concedente na assinatura de contratos administrativos com particulares, como:
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regulamentar os servios que constituem objeto de delegao, realizar o procedimento licitatrio permissionrio ou autorizatrio, para escolha do concessionrio,
celebrar o contrato de concesso ou permisso ou praticar ato unilateral de outorga de autorizao, definir o valor da tarifa e da sua reviso ou reajuste, controlar a execuo dos servios, aplicar sanes, encampar, decretar a caducidade, intervir, fazer a resciso amigvel, fazer a reverso dos bens ao trmino da concesso, exercer o papel de ouvidor de denncias e reclamaes dos usurios.
Isso significa que a lei, ao criar a agncia reguladora, est tirando do Poder Executivo todas essas atribuies para coloc-las nas mos da agncia. Isto um dos motivos pelos quais a criao de Agncias Reguladoras de competncia do Presidente da Repblica. O art. 37 da CF/88 determina que as autarquias s podero ser criadas por meio de lei especfica.
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;
A criao de agncias reguladoras se insere na iniciativa Presidente da Repblica, conforme o art. 61 da CF/88:
privativa
do
1 - So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que: e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto no art. 84, VI.
Isto se deve ao fato, inclusive, de que a competncia para prestar e regular os servios pblicos do Executivo. Portanto, somente ele pode abrir mo de suas competncias. As agncias reguladoras tambm possuem poder normativo para regulamentar aspectos que a lei no adentrou ou deixou margens para interpretao, ou seja, elas no poderiam se sobrepor ao princpio da legalidade e inovar inicialmente na ordem jurdica. Ressaltando-se essa limitao, elas podem expedir normas de carter eminentemente tcnico, no setor a elas afeto. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
no podem regular matria no disciplinada em lei, porque os regulamentos autnomos no tm fundamento constitucional no direito brasileiro, nem Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 16
CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ AFRFB E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS podem regulamentar leis, porque essa competncia privativa do chefe do Poder Executivo e, se pudesse ser delegada, essa delegao teria que ser feita pela autoridade que detm o poder regulamentar e no pelo legislador (...) As normas que podem baixar resumem-se ao seguinte: (a) regular a prpria atividade da agncia por meio de normas de efeitos internos; (b) conceituar, interpretar, explicitar conceitos jurdicos indeterminados contidos em lei, sem inovar na ordem jurdica.
Contudo, o que tem ocorrido na prtica que as agncias reguladoras possuem uma abrangente competncia normativa, efetivamente inovando a ordem jurdica. O CESPE tem adotado a posio de que pode ser conferido s agncias reguladoras o exerccio de um abrangente poder normativo no que respeita s reas de sua atuao, mas no pode ser exercido quanto s matrias reservadas lei, pela Constituio. Elas poderiam somente editar atos secundrios. Tais atos sero atos" normativos delegados ou autorizados pela lei, restritos s reas tcnicas de competncia da agncia. Dentro do processo de flexibilizao e do direcionamento para o controle de resultados, a reforma administrativa buscou conferir maior liberdade de ao para as agncias reguladoras. Um exemplo disso que elas no se submetem a mesma burocracia nas licitaes que os demais rgos e entidades pblicas. Vamos ver uma questo do CESPE: 1. (CESPE/Cmara/2002) Nota-se na legislao pertinente s agncias reguladoras o propsito de fugir das formas licitatrias previstas nas normas gerais de licitao. A questo CERTA. O termo "fugir" parece um pouco forte demais, mas justamente este o objetivo da Lei 9.986/2000, que permitiu que as agncias reguladoras usassem o prego e a consulta, sendo que as regras poderiam ser estabelecidas em regulamento prprio, conferindo maior flexibilidade nos processos de compras.
Art. 37. A aquisio de bens e a contratao de servios pelas Agncias Reguladoras poder se dar nas modalidades de consulta e prego, observado o disposto nos arts. 55 a 58 da Lei no 9.472, de 1997, e nos termos de regulamento prprio. Pargrafo nico. O disposto no caput no se aplica s contrataes referentes a obras e servios de engenharia, cujos procedimentos devero observar as normas gerais de licitao e contratao para a Administrao Pblica.
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b)
Contrato de Gesto
O contrato de gesto no uma inovao da reforma de 1995. J em 1991, o governo Collor instituiu as duas modalidades de contrato de gesto, praticamente as mesmas que temos hoje: um assinado com entidades pblicas concedendo maior autonomia e outro assinado com entidades particulares que iriam prestar servio pblico e administrar bens do Estado. O primeiro tipo de contrato de gesto foi previsto no Decreto 137/91, segundo o qual as empresas estatais que viessem a celebrar contratos de gesto com a Unio ficariam isentas do sistema de autorizao prvia, por parte da Comisso de Controle das Estatais (CCE), de propostas referentes a preos e tarifas pblicas; admisso de pessoal; despesa de pessoal; elaborao, execuo e reviso oramentrias; contratao de operaes de crdito ou de arrendamento mercantil, inclusive refinanciamento. A Petrobrs e a Vale do Rio Doce assinaram contratos de gesto. O segundo tipo de contrato de gesto foi assinado com Associao das Pioneiras Sociais, um servio Social Autnomo, entidade privada, que iria administrar o Hospital Sarah Kubitscheck, de Braslia. Este hospital era mantido antes por uma fundao pblica que foi extinta. Temos aqui a antecipao da publicizao. Segundo a Lei n. 8.246/91:
Art. 2 O Poder Executivo autorizado a promover, no prazo de noventa dias a contar da publicao desta lei, a extino da Fundao das Pioneiras Sociais, cujo patrimnio ser incorporado ao da Unio pelo Ministrio da Sade. 1 O Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Sociais ser incumbido de administrar os bens mveis e imveis que compem esse patrimnio, a includas as instituies de assistncia mdica, de ensino e de pesquisa, integrantes da rede hospitalar da extinta fundao.
As semelhanas entre as OS e a associao das pioneiras sociais so inmeras: assuno de servios pblicos extintos, bens e servidores, recursos pblicos, celebrao de contrato de gesto. A diferena est no tocante sua criao, uma vez que a Associao foi criada por lei e as OS sero criadas pelo particular. O Plano Diretor previu os mesmos dois tipos de contratos de gesto: um dentro do poder pblico e outro com entidades privadas. A Emenda Constitucional n 19 de 1998 inseriu ento, no art. 37 da Constituio Federal, o 8 que trata do contrato de gesto dentro do poder pblico.
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CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ AFRFB E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I - o prazo de durao do contrato; II - os controles e critrios de avaliao obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III - a remunerao do pessoal Este contrato de gesto pode ser assinado por qualquer rgo da de desempenho, direitos,
administrao direta ou entidade da indireta. At mesmo empresas pblicas e sociedades de economia mista podem ganhar maior autonomia por meio de tal instrumento, como est disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal: Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gesto em que se estabeleam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, dispor de autonomia gerencial, oramentria e financeira, sem prejuzo do disposto no inciso II do 5 do art. 165 da Constituio. A definio de empresa controlada est no art. 2 da LRF: II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertena, direta ou indiretamente, a ente da Federao; Vimos que qualquer rgo Porm, nem todos apenas conferida para ou entidade e pode assinar contrato fundaes pblicas que de gesto. esta executem
recebero a
qualificao de agncia
executiva,
autarquias
atividades exclusivas. Veremos as agncias executivas a seguir. Os contratos de gesto so instrumentos da gesto por resultados. A ideia que o gestor responsvel autonomia na gesto pelo de responsabilizar por determinado servio sua de organizao, resultados. A mas isso pblico deve ter maior em troca o deve nome se de damos
alcance
contratualizao. Segundo o Ministrio do Planejamento: A contratualizao de desempenho institucional na administrao pblica um procedimento de ajuste de condies especficas no relacionamento entre rgos e entidades pblicos e privados, que envolve a pactuao de metas de desempenho para o exerccio de atividade pblica, orientadas ao alcance dos objetivos das polticas pblicas. Em alguns casos, a contratualizao pode proporcionar flexibilidades e autonomias de gesto que simplifiquem processos internos das instituies partcipes, em acordo com o estabelecido pelo art. 37, pargrafo 8 da Constituio Federal.
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Na contratualizao, os instrumentos contratuais que podem ser utilizados, em sua maioria, so os mesmos j praticados pela Administrao Pblica, entretanto, o foco e a forma de se construir o instrumento que muda, j que se passa de uma viso anterior focada no processo (meio), para uma nova viso focada nos resultados (fins). Desse modo, abandona-se a tradicional forma de se avaliar os contratos e a prestao dos servios somente pela correta utilizao dos recursos, atravs da tradicional prestao de contas financeira. Agora esse no mais um critrio de avaliao do Contrato e dos servios prestados. Segundo Marcelo de Matos Ramos:
Dentre as opes de reforma do servio pblico que tm se verificado em todo o mundo, cresce, em popularidade, a experimentao em torno da assim chamada "contratualizao". Este movimento pode ser entendido como uma incorporao das crticas neoliberais em prol da necessidade de um comportamento empresarial autnomo em certas esferas de governo. De fato, a relao contratual estimula que as partes negociem um compromisso e assumam cada qual o seu papel sem demasiadas ambigidades.
Na contratualizao, avalia-se o cumprimento do contrato pela avaliao do alcance dos resultados pactuados, atravs da verificao quanto ao atingimento das metas previstas para os indicadores de desempenho. Segundo Abrcio pressupostos. a criao de relaes contratuais origina-se de trs
O primeiro de que numa situao de falta de recursos, como a atual, a melhor forma de aumentar a qualidade introduzir relaes contratuais de competio e de controle. O segundo, quase como conseqncia do primeiro, de que a forma contratual evita a situao de monoplio. Por fim, o ltimo pressuposto refere-se maior possibilidade que os consumidores tm de controlar e avaliar o andamento dos servios pblicos a partir de um marco contratual.
c)
Agncias Executivas
O Plano Diretor no falava ainda em Agncias Executivas, mas sim em Agncias Autnomas, que constitua um projeto bsico voltado para a dimenso da gesto. Segundo o Plano:
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CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ AFRFB E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A responsabilizao por resultados e a conseqente autonomia de gesto inspiraram a formulao deste projeto, que tem como objetivo a transformao de autarquias e de fundaes que exeram atividades exclusivas do Estado, em agncias autnomas, com foco na modernizao da gesto.
Segundo a Lei 9.649/98:

Art. 51. O Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva a autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos: I - ter um plano estratgico institucional em andamento; II ter celebrado Contrato supervisor. 1 A qualificao como Agncia Executiva ser feita em ato do Presidente da Repblica. de reestruturao de Gesto com e de desenvolvimento o respectivo Ministrio
Como podemos ver no art. 51, a concesso do status de Agncia Executiva depende do preenchimento de dois requisitos pela entidade: A celebrao de contrato de gesto com o Supervisor; respectivo Ministrio
A existncia de um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade de gesto e para a reduo de custos, j concludo ou em andamento. teriam uma maior autonomia em trs reas,
As agncias executivas basicamente:
1. Oramento e finanas; 2. Gesto de recursos humanos; 3. Servios gerais e contratao de bens e servios. No que se refere ao aspecto oramentrio-financeiro, pretendia-se que as Agncias Executivas tivessem seu oramento disposto de uma forma mais agregada, com os recursos alocados em apenas um projeto ou sub-atividade, respeitada a distino entre os grupos de despesa (pessoal e outros custeios e capital). Assim, o gestor teria maior discricionariedade na aplicao dos recursos. Em relao gesto de recursos humanos, buscava-se uma relao com os servidores baseada no desempenho e no mrito, com a definio de
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mecanismos financeiros de reconhecimento, como, por exemplo, a concesso de formas de bonificao por desempenho. Quanto gesto dos servios gerais e contratao de bens e servios, o objetivo era dotar as Agncias Executivas de um mnimo essencial de autonomia de gesto. A concesso de um limite diferenciado de dispensa de licitao para contratao de servios, compras e obras de engenharia, como dispe o art. 24 da Lei 8.666:
Pargrafo nico. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo sero 20% (vinte por cento) para compras, obras e servios contratados por consrcios pblicos, sociedade de economia mista, empresa pblica e por autarquia ou fundao qualificadas, na forma da lei, como Agncias Executivas.
a
d)
Organizaes Sociais
O segundo tipo de contrato de gesto existente o assinado com entidades de direito privado que recebem a qualificao de Organizaes Sociais. A definio deste tipo de contrato de gesto est na Lei 9.637 de 1998:
Art. 5 Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gesto o instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como organizao social, com vistas formao de parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades relativas s reas relacionadas no art. 1.
O contrato de gesto um contrato de parceria, que busca conceder fomento para que as OS prestem servios pblicos. O Plano Diretor definiu Organizaes Sociais como entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtm autorizao legislativa para celebrar contrato de gesto com esse poder, e assim ter direito dotao oramentria. Segundo a Lei 9.637 de 2000:
Art. 1 O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.
O objetivo maior do Projeto Organizaes Sociais e Publicizao era permitir a descentralizao de atividades no setor de prestao de servios no exclusivos, nos quais no existe o exerccio do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses servios sero mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor pblico no-
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estatal. Seriam extintas fundaes pblicas ou outras entidades que desempenhassem atividades no exclusivas e estas atividades seriam assumidas por entidades de direito privado sem fins lucrativos que receberiam ajuda do Poder Pblico para prestarem servios pblicos. Segundo a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, as organizaes sociais no so uma nova figura jurdica, mas apenas uma qualificao especial conferida a determinadas pessoas jurdicas da iniciativa privada, sem fins lucrativos, mediante o preenchimento de certos requisitos legais. No integram a Administrao Direta nem a Indireta, nem so delegatrias de servio pblico, pois prestam servios no exclusivos do Estado. Devemos considerar as organizaes sociais como pessoas jurdicas de direito privado que realizam, em seu prprio nome, atividades de interesse coletivo noprivativas de certa pessoa poltica, e que, portanto, podem ser desempenhadas independentemente de delegao. Um ponto que gera confuso e que devemos tomar cuidado que o Plano Diretor fala que as fundaes pblicas seriam transformadas em OS.
Objetivos para os Servios No-exclusivos: Transferir para o setor pblico no-estatal estes servios, atravs de um programa de "publicizao", transformando as atuais fundaes pblicas em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do poder legislativo para celebrar contrato de gesto com o poder executivo e assim ter direito a dotao oramentria.
O que ocorre na realidade que a fundao pblica extinta e a OS absorve as suas atividades. Mas, para fins de concurso, devemos considerar como correto o uso do termo "transformao". A qualificao da entidade privada como OS no ocorre com o contrato de gesto, mas sim mediante decreto do Presidente da Repblica, e s poder ocorrer se: II - haver aprovao, quanto convenincia e oportunidade de sua qualificao como organizao social, do Ministro ou titular de rgo supervisor ou regulador da rea de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado. Convenincia e oportunidade so aspectos da discricionariedade do gestor pblico, ou seja, a qualificao de uma OS no ato vinculado - mesmo que a
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entidade que deseje se qualificar preencha todos os requisitos previstos em lei, o governo pode negar sua qualificao. O MARE foi extinto e suas atribuies foram incorporadas pelo Ministrio do Planejamento. Assim, a aprovao da qualificao cabe hoje ao ministro da rea de atividade e ao Ministro do Planejamento. Poderamos entender que, no caso das OS, a responsabilizao por resultados ocorre em troca da ajuda que o Poder Pblico concede a entidade de direito privado, ajuda esta que recebe o nome de fomento. A Lei 9.637/98 define as seguintes modalidades de fomento para as OS:
Art. 11. As entidades qualificadas como organizaes sociais so declaradas como entidades de interesse social e utilidade pblica, para todos os efeitos legais. Art. 12. s organizaes sociais podero ser destinados recursos oramentrios e bens pblicos necessrios ao cumprimento do contrato de gesto. 3 Os bens de que trata este artigo sero destinados s organizaes sociais, dispensada licitao, mediante permisso de uso, consoante clusula expressa do contrato de gesto. Art. 14. facultado ao Poder Executivo a cesso especial de servidor para as organizaes sociais, com nus para a origem.
Outra vantagem dada pelo Poder Pblico s OS est na 8.666.

Art. 24. dispensvel a licitao:
XXIV - para a celebrao de contratos de prestao de servios com as organizaes sociais, qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gesto.
Portanto, quando o governo quiser contratar das OS servios referentes s atividades previstas no contrato de gesto, no ser necessria a realizao de licitao.
e)
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)
As Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico so muito semelhantes as OS. So pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos que recebem uma qualificao do Poder Pblico para receber fomento na prestao de atividades de interesse pblico. A qualificao das OSCIP se dar por meio de termo de parceria, que equivalente ao contrato de gesto assinado com as OS. Assim como as OS, as
OSCIP no representam uma nova espcie de pessoa jurdica. So apenas entidades privadas que recebem do Estado uma especial qualificao, mediante a assinatura de um instrumento legalmente denominado termo de parceria. Nesse instrumento constam os direitos e obrigaes de cada um dos signatrios do ajuste, em especial as metas que devem ser cumpridas pela entidade. Segundo a Lei 9.790/99.
Art. 9 Fica institudo o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a execuo das atividades de interesse pblico previstas no art. 3 desta Lei.
Algumas das clusulas essenciais do termo de parceria so:

I - a do objeto, que conter a especificao do programa de trabalho proposto pela Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico; II - a de estipulao das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos prazos de execuo ou cronograma; III - a de previso expressa dos critrios objetivos de avaliao desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado; de
Podemos ver nos incisos II e III que o termo de parceria mais um instrumento de contratualizao, prevendo metas e indicadores para avaliao do desempenho. Vimos que a Lei 9.637/98 estabelece os tipos de fomentos possveis para as OS. J a Lei 9.790/99, que rege as OSCIP, no especificou as modalidades de fomento aplicveis s entidades qualificadas como OSCIP, restringindo-se a menes genricas quanto a bens e recursos pblicos. Deste modo, devem-se aplicar a essas entidades as modalidades comuns de fomento. Como principais modalidades de fomento, aplicveis a todas as entidades paraestatais, podemos citar: Dotao de recursos oramentrios Permisso de uso gratuito de bens pblicos Concesso de incentivos fiscais e creditcios.
A Lei 9.790/99 traz a definio do que seria uma pessoa jurdica sem fins lucrativos:
1 Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurdica de direito privado que no distribui, entre os seus scios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais
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CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ AFRFB E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, bonificaes, participaes ou parcelas do seu patrimnio, auferidos mediante o exerccio de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecuo do respectivo objeto social.
Portanto, a entidade at pode ter lucro, mas deve revert-lo para seu patrimnio, sem haver qualquer tipo de distribuio para scios. O art. 4 da Lei 9.790 determina que os estatutos das pessoas jurdicas interessadas em se qualificar como OSCIP devem dispor, entre outras coisas, sobre:
VI - a possibilidade de se instituir remunerao para os dirigentes da entidade que atuem efetivamente na gesto executiva e para aqueles que a ela prestam servios especficos, respeitados, em ambos os casos, os valores praticados pelo mercado, na regio correspondente a sua rea de atuao;
Assim, apenas aqueles que estejam efetivamente envolvidos com na atividade da OSCIP podem receber remunerao. A fim de evitar divergncias quanto s atividades que poderiam ser consideradas como de interesse coletivo, o art. 3, em elenco taxativo, estabelece que no conceito, para as finalidades da Lei, se enquadram as seguintes atividades: 1. assistncia social; 2. promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico; 3. promoo gratuita da educao ou da sade; 4. promoo da segurana alimentar e nutricional; 5. defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do desenvolvimento sustentvel; 6. promoo do voluntariado; 7. promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza; 8. experimentao, no lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito; 9. promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar; 10. promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; 11. estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e
cientficos. O art. 2 veda a algumas pessoas jurdicas a possibilidade de obter a qualificao como OSCIP, mesmo se exercerem alguma das atividades elencadas no tpico anterior. So elas: as sociedades comerciais, sindicatos, representao de categoria profissional; associaes de classe ou de
as instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos, cultos, prticas e vises devocionais e confessionais; as organizaes partidrias e assemelhadas, inclusive suas fundaes; as entidades de benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou servios a um crculo restrito de associados ou scios; as entidades e assemelhados; empresas que comercializam planos de sade e
as instituies hospitalares privadas no gratuitas e suas mantenedoras; as escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas mantenedoras; as organizaes sociais; as cooperativas; as fundaes pblicas; as fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado criadas por rgo pblico ou por fundaes pblicas; as organizaes creditcias que tenham quaisquer tipos de vinculao com o Sistema Financeiro Nacional a que se refere o art. 192 da Constituio Federal.
Vimos que a qualificao das OS se insere no poder discricionrio dos Ministros, que podem no aprov-la, mesmo que a entidade preencha todos os requisitos. J no caso das OSCIP, a qualificao ato vinculado, conforme determina a Lei 9.790/99:
2 A outorga da qualificao prevista neste artigo ato vinculado ao cumprimento dos requisitos institudos por esta Lei.
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2 Organizao do Estado
Neste item, vamos estudar alguns dispositivos constitucionais relacionados com a organizao do Estado brasileiro, aspectos relacionados com nossa federao e nosso presidencialismo. A organizao do Estado est disciplinada na Constituio Federal de 1988, em grande parte, nos artigos 18 a 33. Vamos comear a analis-los:
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. 1 - Braslia a Capital Federal.
Podemos tirar daqui alguns pontos importantes:
Aspectos importantes do Estado Brasileiro A forma de Estado federativa;

A forma de governo republicana; A federao composta por quatro tipos de entes: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios; Os entes so dotados de autonomia, mas no soberania, que prpria da Repblica.
O pargrafo primeiro afirma que Braslia a capital federal. Isso pode parecer sem importncia, mas j foi cobrado mais de uma vez pela ESAF, inclusive na ltima prova de AFRFB. J o pargrafo segundo trata dos Territrios.
2 - Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao, transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero reguladas em lei complementar.
Atualmente no existe nenhum territrio no Brasil, mas eles so figuras relativamente recentes, como os estados do Roraima e Amap que foram transformados em estados na CF88. O pargrafo terceiro trata da criao ou extino de estados:
3 - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente
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CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ AFRFB E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS interessada, atravs complementar. de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei
considero esse ponto importante, pois temos atualmente em curso alguns processos de criao de novos estados. H previso de se dividir o estado do Par em trs, criando-se os estados de Carajs e Tapajs, o plebiscito dever ocorrer no prximo dia 11 de dezembro. apenas a populao que reside na rea dos novos estados que participa do plebiscito, e no toda a populao do estado.
Lembrem-se, plebiscito e no referendo, ou seja, a consulta previa e no posterior.
Alm do plebiscito, a CF88 exige a aprovao de lei complementar pelo congresso Nacional, ouvida a Assembleia Legislativa, cuja deciso apenas opinativa, no possuindo carter vinculatrio. Dalmo de Abreu Dallari afirma que a criao de novos estados uma questo que interessa a todos os brasileiros, principalmente em virtude do nus financeiro que acarreta, por isso ele defende que o plebiscito envolva todo o pas, e no apenas a populao da regio.
4 A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
J em relao aos municpios, houve um perodo em que virou festa. Entre 1990-96 foram criados em torno de 1.170 municpios no pas. Neste ltimo ano foi aprovada Emenda constitucional com a nova redao do pargrafo quarto, esta a de cima, que condicionou a criao dos municpios edio de lei complementar federal. Como esta ainda no foi aprovada, o processo fica suspenso. Mesmo assim, depois da Emenda, de forma flagrantemente inconstitucional, ainda forma criados 57 municpios, cuja criao acabou sendo reconhecida pelo senado Federal. O art. 19 traz algumas vedaes:
Art. 19. vedado Municpios: Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencion-los, embaraar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relaes de
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CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ AFRFB E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS dependncia ou aliana, ressalvada, na forma da lei, a colaborao de interesse pblico; II - recusar f aos documentos pblicos; III - criar distines entre brasileiros ou preferncias entre si. No vou tratar aqui dos artigos 20 a 24, que tratam dos bens da Unio e das competncias dos entes federativos, creio que seja suficiente vocs lerem os dispositivos constitucionais. Vamos ver apenas alguns aspectos gerais relacionados com as competncias deles. A CF estabeleceu expressamente as competncias da Unio (art. 21 e 22) e as dos Municpios (art. 30). Aos estados no foi estabelecida competncia expressa, foram delegadas as chamadas competncias remanescentes, sendolhes reservadas aquelas que no lhes sejam vedadas pela Constituio (art. 25, 1). Para o Distrito Federal foram atribudas as competncias dos Estados e Municpios (art. 32, 1). Enquanto os estados so regidos pelas respectivas constituies, os municpios possuem Lei Orgnica. A CF88 determina que as leis orgnicas devero atender os princpios estabelecidos por ela e pelas constituies estaduais, alm de seguir os seguintes preceitos: I - eleio do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultneo realizado em todo o Pas; II - eleio do Prefeito e do Vice-Prefeito at noventa dias antes do trmino do mandato dos que devam suceder, aplicadas as regras do art. 77, no caso de municpios com mais de duzentos mil eleitores; II - eleio do Prefeito e do Vice-Prefeito realizada no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao trmino do mandato dos que devam suceder, aplicadas as regras do art. 77, no caso de Municpios com mais de duzentos mil eleitores; III - posse do Prefeito e do Vice-Prefeito no dia 1 de janeiro do ano subseqente ao da eleio; IV - para a composio das Cmaras Municipais, ser observado o limite mximo de (...) vereadores; V - subsdios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretrios Municipais fixados por lei de iniciativa da Cmara Municipal; VI - o subsdio dos Vereadores ser fixado pelas respectivas Cmaras Municipais em cada legislatura para a subseqente, observado o que dispe esta Constituio, observados os critrios estabelecidos na respectiva Lei Orgnica e os seguintes limites mximos;
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C U R S O ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ A F R F B E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS VII - o total da despesa com a remunerao dos Vereadores no poder ultrapassar o montante de cinco por cento da receita do Municpio; VIII - inviolabilidade dos Vereadores por suas opinies, palavras e votos no exerccio do mandato e na circunscrio do Municpio; IX - proibies e incompatibilidades, no exerccio da vereana, similares, no que couber, ao disposto nesta Constituio para os membros do Congresso Nacional e na Constituio do respectivo Estado para os membros da Assembleia Legislativa; X - julgamento do Prefeito perante o Tribunal de Justia; XI - organizao Municipal; XII cooperao municipal; das das funes legislativas e fiscalizadoras no da Cmara
associaes
representativas
planejamento
XIII - iniciativa popular de projetos Municpio, da cidade ou de bairros, menos, cinco por cento do eleitorado;
de lei de interesse especfico do atravs de manifestao de, pelo
XIV - perda do mandato do Prefeito, nos termos do art. 28, pargrafo nico. Os estados podem ainda instituir regies metropolitanas: Art. 25. 3 - Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
Atualmente, o Brasil conta com 35 regies metropolitanas.
2.1 O
ESTADO FEDERAL NO BRASIL Moderno forma e Contemporneo quando tem assumido, basicamente, centros de duas poder
Estado a
formas:
federada,
se conjugam vrios
autnomo, e a forma unitria, caracterizada por um poder central que conjuga o poder poltico. Segundo Paulo Bonavides: Das formas de Estado, a forma unitria a mais simples, a mais lgica, a mais homognea. O modelo unitrio da se caracteriza, das leis politicamente, e da gesto pela dos unidade servios. do No sistema Estado jurdico, excluindo qualquer pluralidade normativa e, administrativamente, pela centralizao unitrio, execuo poder constituinte e poder constitudo se exprimem por meio de
instituies que representam slido conjunto, bloco nico.
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J o termo "federao" significa pacto, aliana. O Estado Federal , portanto, uma aliana ou unio de Estados. Em qualquer poca da histria humana encontram-se referncias a alianas entre Estados, reconhecendo-se que s algumas se constituram federaes, o que demonstra que essa unio deve apresentar algumas peculiaridades importantes que a distinguem das demais. O Estado Federado um fenmeno moderno, que s aparece no sculo XVIII, no tendo sido conhecido na Antigidade e na Idade Mdia. O Estado Federal nasceu com a constituio dos Estados Unidos da Amrica, em 1787. Jellinek definiu o Estado Federal como:
Estado soberano, formado por uma pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana dos Estados-membros, ligados numa unidade estatal.
Segundo Georges Scelle o sistema federativo repousa sobre dois princpios essenciais: a lei da participao: os estados membros tomam parte da formao da vontade estatal referida a toda ordem federativa. a lei da autonomia: h competncia constitucional prpria e primria para organizar, estatuir e gerir o seu ordenamento, dentro dos limites traados pela Constituio federal. No depende da Unio naquilo que constitui a esfera de suas atribuies especficas. dotado de poder constituinte
O poder poltico compartilhado pela Unio e pelas unidades federadas. Alm do governo federal, existem governos estaduais dotados de autonomia poltica, podendo fixar sua prpria orientao nos assuntos de seu interesse, desde que no contrariem a Constituio Federal. Para assegurar a participao dos Estados no governo federal foi constitudo o poder legislativo bicameral, em que o Senado o rgo de representao dos Estados, sendo praxe, embora haja algumas excees, assegurar-se a todas as unidades federadas igual nmero de representantes. Na outra casa o povo que est representado. Segundo Lenio Streck:
A federao, como estratgia de descentralizao do poder poltico, implica uma repartio rgida de competncias entre o rgo do poder central, denominado Unio, e as expresses das organizaes regionais, mais freqentemente conhecidas por Estados-Membros, sendo que estes participam naquela via representao.
Dalmo Dallari afirma que o Estado Federal, com seu governo peculiar, demonstrou ser capaz de dificultar, ainda que no impedir, a acumulao de poder num s rgo, dificultando por isso a formao de governos totalitrios.
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A par disso, assegurou oportunidades mais amplas de participao no poder poltico, pois aqueles que no obtiverem ou no desejarem a liderana federal podero ter acesso aos poderes locais. Alm desses aspectos, a organizao federativa favorece a preservao de caractersticas locais, reservando uma esfera de ao autnoma a cada unidade federada. Por tudo isso, o Estado Federal passou a ser visto como sendo mais favorvel defesa das liberdades do que o Estado centralizado. Outra vantagem que ele se mostra mais democrtico, pois assegura maior aproximao entre governantes e governados, uma vez que o povo tem sempre acesso mais fcil aos rgos do poder local e por meio deste influi sobre o poder central. Maria Hermnia Tavares de Almeida, afirma que o federalismo um sistema baseado na distribuio territorial do poder e autoridade entre as instncias de governo, constitucionalmente definida e assegurada, de tal forma que os governos nacional e subnacionais sejam independentes na sua esfera prpria de ao. O Federalismo constitui um compromisso peculiar entre difuso e concentrao do poder poltico em virtude de algum modelo compartilhado de nao e de graus socialmente desejados de integrao poltica e de eqidade social. Segundo a autora:
O Federalismo caracteriza-se, assim, pela no centralizao, isto , pela difuso dos poderes de governo entre muitos centros, cuja autoridade no resulta da delegao de um poder central, mas conferida por sufrgio popular.
Os que so contra a organizao federativa entendem que o Estado Federal inadequado para a poca atual, em que, para atender a solicitaes muito intensas, necessrio um governo forte. Outro aspecto que vem sendo ressaltado o da planificao. O Estado, que atua muito, deve agir racionalmente, dentro de uma planificao global, para aproveitamento mais adequado e eficiente dos recursos sociais, econmicos e financeiros disponveis. O Estado Federal dificulta, e s vezes impede mesmo, a planificao, pois constitucionalmente impossvel obrigar uma unidade federada a enquadrar-se num plano elaborado pela Unio. Paralelamente a isso, o Estado Federal, segundo se alega, provoca a disperso dos recursos, uma vez que obriga a manuteno de mltiplos aparelhos burocrticos, sempre dispendiosos e desejando executar seus prprios planos. Argumenta-se ainda que a organizao federativa tende a favorecer a ocorrncia de conflitos jurdicos e polticos, pela coexistncia de inmeras esferas autnomas, cujos limites nem sempre podem ser claramente fixados.
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CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ AFRFB E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Nos EUA, o surgimento do Estado Federal est relacionado necessidade de unio entre treze ex-colnias soberanas, que resultou num processo centralizador, ou seja, optaram pelo sistema federativo para criar uma nova unidade, representado por um Poder central. No Brasil, o movimento foi inverso, ou seja, descentralizador. Segundo Dallari: Partiu-se da existncia de uma unidade com poder centralizado e se distribuiu o poder poltico entre vrias unidades, sem eliminar o poder central. Cada uma dessas unidades, que era apenas uma subdiviso administrativa chamada Provncia, recebeu uma parcela de poder poltico e a afirmao formal de sua individualidade, passando a denominar-se estado. Aqui, portanto, o movimento foi descentralizador. A Constituio Federal de 1988, j no seu primeiro artigo, coloca que: Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: O federalismo no Brasil apresenta uma caracterstica peculiar. A CF inovou ao colocar os Municpios como entes da federao. Abrucio afirma que: Pela primeira vez na histria, os municpios transformaram-se em entes federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico que os estados e a Unio. No obstante essa autonomia, os governos locais respeitam uma linha hierrquica quanto sua capacidade jurdica - a Lei Orgnica, por exemplo, no pode contrariar frontalmente a Constituio estadual -, e so, no mais das vezes, muito dependentes dos nveis superiores de governo no que tange s questes polticas, financeiras e administra tivas. Maria Hermnia coloca que, aps a redemocratizao, o Brasil caminhou na direo da descentralizao. Desde os anos 80, o Brasil vive a lenta mudana de uma forma de federalismo centralizado para um modelo cooperativo descentralizado. As polticas sociais situam-se em um dos eixos centrais dessa mudana, na medida em que constituram uma das dimenses da centralizao de prerrogativas e funes no governo federal, especialmente marcante sob os regimes autoritrios. Abrucio coloca que: Dois fenmenos destacam-se nesse novo federalismo brasileiro, desenhado na dcada de 1980 e com reflexos ao longo dos anos 1990. Primeiro, o estabelecimento de um amplo processo de descentralizao, tanto em termos financeiros como polticos. Em segundo lugar, a criao de um modelo predatrio e no-cooperativo de relaes intergovernamentais, com predomnio do componente estadualista.
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Com a CF/88, um novo federalismo nascia no Brasil. Foi estabelecido de um amplo processo de descentralizao, tanto em termos financeiros como polticos. Em relao aos Municpios, as Leis Orgnicas esto sujeitas a uma dupla vinculao: devem obedecer tanto a Constituio Federal quanto a Constituio Estadual. Alm disso, os Municpios no possuem representantes no Senado Federal, e os Prefeitos e as Cmaras Municipais, coletivamente, no detm competncia para o oferecimento de proposta de emenda Constituio Federal. Assim, a CF/88 definiu um novo arranjo federativo, com significativa transferncia de capacidade decisria, funes e recursos do governo nacional para os estados e, especialmente, para os municpios. A descentralizao para os municpios est baseada na suposio de que mais fcil o controle democrtico exercido pelos cidados quando as decises so tomadas prximas a eles. na comunidade que nas pessoas tm a chance de participar. Segundo Arretche:
J no nenhuma novidade afirmar que nas ltimas dcadas a gesto local de polticas pblicas tem sido portadora de expectativas as mais positivas com relao a resultados desejveis da ao do Estado. Democratizao do processo decisrio; eficincia na gesto das polticas pblicas; controle social; qualidade da informao entre decisores, provedores e beneficirios esto no topo da lista dos resultados virtuosos da descentralizao, em oposio aos vcios e problemas gerados pelas estruturas centralizadas institudas ao longo do sculo 20.
Outro aspecto da CF/88 foi a descentralizao financeira. Para que haja uma verdadeira autonomia dos entes federados, preciso que eles tenham tambm autonomia financeira. Podemos dizer que o Brasil se caracteriza por uma descentralizao fiscal, como est nesta questo do CESPE: 2. (CESPE/SENADO/2002) Pelos padres internacionais, o Brasil pode ser considerado um pas com considervel descentralizao fiscal, bem maior que os outros pases da Amrica Latina.
A questo CERTA. Segundo Abrucio:

A nova autonomia dos governos subnacionais deriva em boa medida das conquistas tributrias, iniciadas com a Emenda Passos Porto, em 1983, e consolidadas na Constituio de 1988, o que faz do Brasil o pas em desenvolvimento com maior grau de descentralizao fiscal. Cabe ressaltar que os municpios tiveram a maior elevao relativa na participao do bolo
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CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ AFRFB E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS tributrio, apesar de grande parte deles depender muito dos recursos econmicos e administrativos das demais esferas de governo. O fato que os constituintes reverteram a lgica centralizadora do modelo unionistaautoritrio e mesmo as recentes alteraes que beneficiaram a Unio no modificaram a essncia descentralizadora das finanas pblicas brasileiras.
No entanto, depois da CF/88, a participao dos estados e municpios tem diminudo, j que o governo federal tem adotado a estratgia de criar contribuies sociais ao invs de impostos, isto porque parte da arrecadao com impostos deve ser transferida para estados e municpios, e essa obrigao no existe para as contribuies. Como exemplos temos a COFINS e a CPMF. Contudo, a descentralizao tambm apresenta problemas. Em Estados federativos, estados e municpios porque dotados de autonomia poltica e fiscal assumem funes de gesto de polticas pblicas ou por prpria iniciativa, ou por adeso a algum programa proposto por outro nvel mais abrangente de governo, ou ainda por expressa imposio constitucional. Assim, a transferncia de atribuies entre nveis de governo supe a adeso do nvel de governo que passar a desempenhar as funes que se pretende que sejam transferidas. A recuperao das bases federativas do Estado brasileiro tem impacto sobre o processo de descentralizao das polticas sociais no pas pelo fato de que, resguardados pelo princpio da soberania, estados e/ou municpios assumem a gesto de polticas pblicas sob a prerrogativa da adeso, precisando, portanto, ser incentivados para tal. No plano intergovernamental, no se constituiu uma coordenao capaz de estimular a descentralizao ao longo da redemocratizao. Na relao dos municpios com os estados, predominava a lgica de cooptao das elites locais, tpica do ultrapresidencialismo estadual. Adicionalmente, as unidades estaduais ficaram, com a Constituio de 1988, em um quadro de indefinio de suas competncias e da maneira como se relacionariam com os outros nveis de governo. Esse vazio institucional favoreceu uma posio "flexvel" dos governos estaduais: quando as polticas tinham financiamento da Unio, eles procuravam participar; caso contrrio, eximiam-se de atuar ou repassavam as atribuies para os governos locais. O princpio fundamental da diviso de competncias entre os entes federativos o da predominncia do interesse. Neste, Unio caber as matrias de predominante interesse nacional, como manter relaes com Estados Estrangeiros e participar de organizaes internacionais; os Estados ficaro responsveis pelas matrias de predominante interesse regional, como instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes; restando aos Municpios as
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matrias de predominante suprimir distritos.
interesse
municipal,
como
criar,
organizar
J para as polticas sociais, foi adotado o modelo de competncias comuns, que, segundo Marta Arretche:
Qualquer ente federativo est constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas de sade, educao, assistncia social, habitao e saneamento, por exemplo. Simetricamente, nenhum ente federativo est constitucionalmente obrigado a implementar programas nestas reas.
Decorre deste fato a avaliao, por parte de alguns autores, de que a Constituio de 1988 descentralizou receita, mas no descentralizou encargos. O formato das competncias comuns propcio a produzir ineficincia na produo de servios pblicos: superposio de aes, desigualdades territoriais na proviso de servios e mnimos denominadores comuns nas polticas nacionais. A definio constitucional de competncias comuns no leva necessariamente ineficincia. Esta uma tendncia potencial, cujo resultado depende do modo como esto estruturadas as relaes intergovernamentais em cada rea especfica de poltica pblica No caso brasileiro, a responsabilidade pblica pela gesto de polticas sociais passou a ser um dos elementos da barganha federativa. Dadas as dimenses da pobreza brasileira e, portanto, da populao-alvo dos programas sociais, a gesto de polticas sociais em nosso pas tende a ser simultaneamente cara e inefetiva, na medida em que tende a consumir um elevado volume de recursos e apresentar baixos nveis de proteo efetiva. Neste caso, nas situaes em que os custos polticos e/ou financeiros da gesto de uma dada poltica forem avaliados como muito elevados, a barganha federativa consiste em buscar atribu-los ou imput-los a outro nvel de governo. Tais custos sero tanto maiores quanto mais elevados forem os recursos exigidos pela engenharia operacional de uma dada poltica e na medida direta da extenso legal do escopo de beneficirios. Vamos dar uma olhada em outras caractersticas de nossa federao. Nos Estados Federais comum a presena do bicameralismo, sendo que o Senado composto pelos representantes dos Estados e a Cmara pelos representantes do povo. Assim, no Senado cada Estado possui o mesmo nmero de representantes - no nosso caso so trs. J na Cmara dos Deputados, a representao se daria de forma proporcional ao tamanho da populao de cada Estado. Assim, se o pas tem em torno de 180 milhes de habitantes e o
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nmero de deputados de 513, ento teramos um deputado para cada 350 mil habitantes. Assim, como So Paulo tem quase 40 milhes de habitantes, teria direito a 114 deputados; por outro lado se Roraima tem 395 mil habitantes, teria direito a representao de apenas um deputado. No entanto, a CF/88 afirma que:
Art. 45. A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal. 1 - O nmero total de Deputados, bem como a representao por Estado e pelo Distrito Federal, ser estabelecido por lei complementar, proporcionalmente populao, procedendo-se aos ajustes necessrios, no ano anterior s eleies, para que nenhuma daquelas unidades da Federao tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados.
Assim, So Paulo no pode ter mais que 70 deputados e Roraima no pode ter menos que oito. Temos pelo menos oito Estados que esto representados com mais deputados do que a populao comportaria. Do outro lado, alm de So Paulo, Minas Gerais tambm perde representao, devido aos ajustes que devem ser feitos. Outro aspecto de nosso federalismo que a forma federativa clusula ptrea. Segundo o art. 60 da CF:
4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e peridico; III - a separao dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais.
A expresso "tendente a abolir" significa dizer que no qualquer emenda que disponha sobre as matrias protegidas como clusula ptrea que ser considerada inconstitucional. Estas matrias podero ser objeto de emenda Constituio, desde que essas emendas no sejam "tendentes a abolir" tais matrias. Assim, o voto, os direitos e garantias individuais, a forma federativa podero ser objeto de emenda Constituio, desde que a emenda no tenda abolio, ao enfraquecimento, supresso desses direitos gravados como clusula ptrea. Vamos dar mais uma olhada no art. 1 da CF/88:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
Quando ela fala em "unio indissolvel", veda de forma expressa e terminativa o direito secesso, ou seja, a possibilidade de um de nossos entes
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autnomos tentar se dissociar da Repblica Federativa do Brasil e constituir, por si s, um Estado soberano, sendo qualquer tentativa nesse sentido flagrantemente inconstitucional.
2.2
PRESIDENCIALISMO NO BRASIL
No podemos confundir "formas de governo" com "sistemas de governo". As formas so a monarquia e a repblica, enquanto os sistemas so o presidencialismo e o parlamentarismo. A anlise dos sistemas de governo busca olhar para as relaes entre o poder executivo e o poder legislativo. So dois os sistemas de governo: o presidencialismo e o parlamentarismo. O parlamentarismo foi produto de uma longa evoluo histrica. Suas caractersticas foram se definindo paulatinamente, durante muitos sculos, at que se chegasse, no final do sculo XIX, forma precisa e bem sistematizada que a doutrina batizou de parlamentarismo, mas que recebe o nome tambm de governo de gabinete. Segundo Dallari, as principais caractersticas do parlamentarismo so: Distino entre Chefe de Estado e Chefe de Governo: o chefe de Estado, monarca ou Presidente da Repblica, no participa das decises polticas, exercendo preponderantemente uma funo de representao do Estado. O chefe de governo, por sua vez, a figura poltica central do parlamentarismo, pois ele que exerce o poder executivo. Chefia do governo com responsabilidade poltica: o chefe de governo apontado pelo chefe de Estado e se torna Primeiro Ministro depois da aprovao do parlamento. Ele no tem mandato com prazo determinado, podendo permanecer no cargo por alguns dias ou por muitos anos. H dois fatores que podem determinar a demisso do Primeiro Ministro: a perda da maioria parlamentar ou o voto de desconfiana. Se um parlamentar desaprova a poltica desenvolvida pelo Primeiro Ministro, prope um voto de desconfiana. Se este for aprovado pela maioria parlamentar, isso revela que o chefe de governo est contrariando a vontade da maioria do povo, de quem os parlamentares so representantes. Possibilidade de Dissoluo do Parlamento: isso pode ocorrer quando o Primeiro Ministro percebe que s conta com uma pequena maioria e acredita que a realizao de eleies gerais ir resultar em uma
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ampliao dessa maioria. Ou ento quando ele recebe um voto de desconfiana, mas acredita que o Parlamento que est em desacordo com a vontade popular. O Presidencialismo, assim como o parlamentarismo, no foi produto de uma criao terica. Contudo, o presidencialismo no resultou de um longo e gradual processo de elaborao. Pode-se afirmar que o presidencialismo foi uma criao americana do sculo XVIII. A pssima lembrana que tinham da atuao do monarca, enquanto estiveram submetidos a coroa inglesa, mais a influncia dos autores que se opunham ao absolutismo, como Montesquieu, determinou a criao de um sistema que, consagrando a soberania da vontade popular, adotava ao mesmo tempo um mecanismo de governo que impedia a concentrao do poder. O sistema presidencial norte-americano aplicou, com o mximo rigor possvel, o princpio dos freios e contrapesos, contido na doutrina da separao dos poderes. As caractersticas bsicas do presidencialismo, segundo Dallari so: O Presidente da Repblica o chefe de estado e o chefe de governo: o mesmo rgo unipessoal acumula as duas atribuies, desempenhando as funes de representao, ao mesmo tempo em que exerce a chefia do poder executivo. A chefia de governo unipessoal: a responsabilidade pela fixao de diretrizes do poder executivo cabe exclusivamente ao Presidente da Repblica. O Presidente da Repblica escolhido pelo povo: o povo escolhe diretamente o nome do chefe de governo, no apenas os parlamentares. Assim, mesmo que determinado partido recebe menos votos, ainda assim pode eleger o presidente. O Presidente da Repblica escolhido por um prazo determinado: para no configurar uma monarquia eletiva, foi estabelecido um prazo determinado para o mandato do presidente. O Presidente da Repblica tem poder de veto: orientando-se pelo princpio da separao de poderes, os constituintes norte-americanos atriburam ao Congresso a totalidade do poder legislativo. Entretanto, para que no houvesse o risco de uma verdadeira ditadura do legislativo, reduzindo-se o chefe do executivo condio de mero executor automtico das leis, lhe foi concedida a possibilidade de interferir no processo legislativo atravs do veto.
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J Paulo Bonavides presidencialismo:
afirma
que
so
trs
os
princpios
bsicos
do
1. Historicamente, o sistema que perfilhou de forma clssica o princpio da separao de poderes; 2. Todo o poder executivo se concentra ao redor da pessoa do Presidente, que o exerce inteiramente, fora de qualquer responsabilidade poltica perante o poder legislativo. Via de regra, essa irresponsabilidade poltica total do presidente se estende ao seu ministrio, instrumento da imediata confiana presidencial, e demissvel ad nutum do Presidente, sem nenhuma dependncia poltica do Congresso; 3. O Presidente deve derivar seus poderes da prpria Nao; raramente do Congresso, por via indireta. Os defensores do parlamentarismo consideram-no mais racional e menos personalista, porque atribui responsabilidade poltica ao chefe do executivo e transfere ao Parlamento a competncia para fixar a poltica de Estado, ou, pelo menos, para decidir sobre a validade da poltica fixada. Os que so contrrios a esse sistema de governo argumentam com sua fragilidade e instabilidade, sobretudo na poca atual em que o Estado no pode ficar numa atitude passiva, de mero vigilante das relaes sociais. O Estado precisa de mais dinamismo e energia, que no se encontram no parlamentarismo. O regime presidencial tem sido preferido nos lugares e nas pocas em que se deseja o fortalecimento do poder executivo, sem quebra da formal separao de poderes. A seu favor argumenta-se com a rapidez com que as decises podem ser tomadas e postas em prtica. Alm disso, cabendo ao presidente decidir sozinho, sem responsabilidade poltica perante o parlamento, existe unidade de comando, o que permite um aproveitamento mais adequado das possibilidades do Estado. O principal argumento que se usa contra o presidencialismo que ele constitui, na realidade, uma ditadura a prazo fixo. Eleito por um tempo certo e sem responsabilidade poltica efetiva, o presidente pode agir francamente contra a vontade do povo ou do Congresso sem que haja meios normais para afast-lo da presidncia. O presidencialismo conduziria reprovvel e abusiva concentrao de poderes nas mos de uma nica pessoa, hipertrofia de seu poder pessoal, ao governante onipotente. O presidencialismo traz na aparncia a estabilidade dos governos, mas uma vez desencadeadas as crises e no podendo os dirigentes ser removidos antes de expirado o prazo constitucional do mandato que exercem, a soluo
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ordinariamente conduz s revolues, golpes de Estado, tumultos e ditaduras, fazendo instveis as instituies mesmas. Segundo Bonavides:
A esses vcios outros se vm somar: a influncia perturbadora do presidente na operao sucessria, buscando eleger seu sucessor ou at mesmo, se for o caso, reformar a Constituio para reeleger-se; a debilidade e a subservincia do Congresso vontade presidencial, convertendo-se o Legislativo num Poder ausente, caracterizado por impotncia crnica, sistema onde no h em verdade a colaborao dos poderes, seno o predomnio de um poder sobre outro ou a disputa de hegemonia entre os poderes; onde as crises de governo geram a crise das instituies; onde o Congresso, entrando em conflito com o Executivo, s dispe de instrumentos negativos de controle: a recusa de dotaes oramentrias, a obstruo legislativa, etc.
O Ministrio no sistema presidencial um corpo de auxiliares da confiana imediata do Presidente, responsvel perante este, sem nenhum vnculo de sujeio poltica ao Congresso. Nos pases onde o presidencialismo mais prximo ao modelo americano tradicional, os ministros so pessoas estranhas s casas legislativas, em cujas dependncias o presidente jamais vai recrutlos, fazendo assim realar o princpio da separao dos poderes. Essa regra vem sendo consideravelmente abalada em alguns Estados como o nosso. Surgiu o conceito de presidencialismo plebiscitrio para descrever o sistema no qual o chefe do Poder Executivo escolhido diretamente pela populao para mandatos fixos, independente do apoio parlamentar. Supe-se que o presidente, usualmente mediante apelos populistas, estabelece um vnculo de legitimidade diretamente com a populao, enfraquecendo a representao parlamentar. Entende-se que o capital poltico eleitoral do Presidente da Repblica uma fora capaz de imprimir coerncia a este sistema altamente fragmentado. Essa suposio tem como base a comunicao direta dos candidatos presidncia com o grande eleitorado nacional, a crena de que a adeso desse grande eleitorado estvel e propicia ao presidente, de maneira contnua, o poder poltico de que ele carece. Alm de ser caracterizado por um presidencialismo plebiscitrio, dizemos que no Brasil tambm vigora o "presidencialismo de coalizo". Essa expresso foi cunhada por Srgio Abranches em 1988. Como as eleies para presidncia e parlamento so distintas, o eleitor pode optar por eleger um presidente de um partido e um representante parlamentar de outro. Neste caso, o
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presidencialismo difere do parlamentarismo justamente pelas origens distintas do poder executivo e do poder legislativo. A "coalizo" est relacionada aos acordos feitos entre partidos, geralmente por meio da ocupao de cargos no governo e alianas entre foras polticas para alcanar determinados objetivos. Na maioria das vezes a coalizo feita para sustentar um governo, dando-lhe suporte poltico no legislativo e influenciando na formulao das polticas. Segundo Abranches, a lgica da formao das coalizes tem dois eixos: o partidrio e o regional (estadual). Alm de buscar formar a coalizo com base em interesses partidrios, o governo tem de olhar tambm para os interesses regionais. Segundo o autor:
isso que explica a recorrncia de grandes coalizes, pois o clculo relativo base de sustentao poltica do governo no apenas partidrioparlamentar, mas tambm regional.
Segundo Abranches, No entanto, o Brasil multipartidarismo e grandes coalizes. independncia entre afirma que:
h outros pases que apresentam governos de coalizo. o nico pas que, alm de combinar proporcionalidade, o "presidencialismo imperial", organiza o executivo em O presidencialismo imperial caracterizado pela os Poderes, com a predominncia do Executivo. O autor
A capacidade de formar maiorias estveis e a necessidade de recorrer a coalizes no so exclusivamente determinadas pela regra de representao, nem pelo nmero de partidos, mas tambm pelo perfil social dos interesses, pelo grau de heterogeneidade e pluralidade na sociedade e por fatores culturais, regionais e lingsticos, entre outros, que no so passveis de anulao pela via do regime de representao.
Entre os fatores que influenciam a amplitude das coalizes est a representao proporcional. Existem dois tipos de sistemas eleitorais no Brasil: o majoritrio e o proporcional. O primeiro utilizado nas eleies para Presidente, Governadores, Prefeitos, Senadores. J a eleio proporcional visa representao da populao de determinada circunscrio eleitoral, almejando assegurar a participao dos diversos segmentos da sociedade, organizados em partidos polticos, sendo utilizado na Cmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Cmaras Municipais. A Argentina usou o sistema majoritrio para o parlamento at 1962, quando dois teros dos lugares disputados eram dados lista com maior nmero de votos. Este sistema produzia uma maioria esmagadora. Contudo, os sistemas majoritrios tendem a estreitar excessivamente as faixas de representao,
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com o risco de excluir da representao setores da sociedade que tenham identidade e preferncias especficas. Os sistemas proporcionais ajustam-se melhor diversidade, permitindo admitir representao a maioria desses segmentos significativos da populao. O problema do sistema proporcional que ele aumenta a heterogeneidade na representao, dificultando a formao de maioria, o que aumenta a necessidade de um governo de coalizo. Em sntese, tendncias: a situao brasileira contempornea indica as seguintes
Alto grau de heterogeneidade estrutural, quer na economia, quer na sociedade, alm de fortes disparidades regionais; Alta propenso ao conflito de interesses, cortando a estrutura de classes, horizontal e verticalmente, associada a diferentes manifestaes de clivagens (separao, oposio) inter e intra-regionais. Fracionamento partidrio-parlamentar, entre mdio e mediano, e alta propenso formao de governos baseados em grandes coalizes, muito provavelmente com ndices relativamente elevados de fragmentao governamental; Forte tradio presidencialista e proporcional. A primeira indicando, talvez, a inviabilidade de consolidao de um regime parlamentarista puro. A segunda, apontando para a natural necessidade de admitir representao os diversos segmentos da sociedade plural brasileira; Insuficincia e inadequao do quadro institucional do Estado para resoluo de conflitos e inexistncia de mecanismos institucionais para a manuteno do "equilbrio constitucional".
No presidencialismo de coalizo, a presidncia se define como uma entidade extrapartidria ou superpartidria. Por isso, a instabilidade da coalizo pode atingir diretamente a Presidncia. menor o grau de liberdade de recomposio de foras, atravs da reforma do gabinete, sem que se ameace as bases de sustentao da coalizo governante. Segundo Abranches:
Governos de coalizo requerem procedimentos mais ou menos institucionalizados para solucionar disputas interpartidrias internas coalizo. Existe sempre um nvel superior de arbitragem, que envolve, necessariamente, as lideranas partidrias e do Legislativo e tem, como rbitro final, o presidente. Na medida em que este seja o nico ponto para o qual convergem todas as divergncias, a presidncia sofrer danosa e
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CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ AFRFB E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS desgastante sobrecarga e tender a tornar-se o epicentro de todas as crises.
O autor afirma ainda que:

um sistema caracterizado pela instabilidade, de alto risco e cuja sustentao baseia-se quase exclusivamente, no desempenho corrente do governo e na sua disposio de respeitar estritamente os pontos ideolgicos ou programticos considerados inegociveis, os quais nem sempre so explcita e coerentemente fixados na fase de formao da coalizo.
Desde os primrdios o presidencialismo brasileiro foi caracterizado pela concentrao do poder nas mos do presidente. Rui Barbosa, um dos maiores defensores do presidencialismo no incio, mas que se tornou um crtico do modelo com as frustraes da sua aplicao no pas, j dizia:
O presidencialismo brasileiro no seno a ditadura em estado crnico, a irresponsabilidade geral, a irresponsabilidade consolidada, a irresponsabilidade sistemtica do Poder Executivo.
J Vincius de Carvalho caracteriza o sistema de governo no Brasil como misto, trazendo caractersticas tanto do presidencialismo quanto do parlamentarismo, em uma nfase especial sua dimenso poltica em sobreposio jurdica. Dentro da variedade de regimes parlamentaristas existentes no mundo contemporneo, o brasileiro ocupa uma posio curiosa visto que, em uma abordagem formal, trata-se de um regime presidencialista com todos os elementos constitutivos deste (eleies diretas para a Presidncia, formao autnoma do gabinete pelo Presidente, separao clara e mandatos fixos para ambos os poderes, legislativo indissolvel etc.), no entanto, contm tambm alguns traos tpicos do parlamentarismo, como a diviso dos ministrios entre os partidos aliados do Executivo no Parlamento e a definio da agenda do Estado pelo primeiro. Ele destaca, contudo, que este aspecto relaciona-se cultura poltica instalada no pas e a algumas disfunes do restante do sistema poltico (fragmentao e indisciplina partidria, fisiologismo, hipertrofia do Executivo etc.) dado que tanto o Presidente quanto o Parlamento dispem de quase todos os mecanismos constitucionais para conduzir um presidencialismo na sua forma "pura", ou seja, mais prximo do praticado nos Estados Unidos.
3 Pontos Importantes da Aula

A desconcentrao compreende o processo de distribuio de competncia dentro da mesma pessoa jurdica, dentro da hierarquia. J a
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descentralizao envolve a existncia de outra pessoa jurdica para quem repassada determinada competncia. Agncias Reguladoras: criadas no perodo de privatizaes, so autarquias em regime especial porque so dotadas de maior autonomia e independncia que as demais entidades. Contrato de Gesto: instrumento de gesto por resultados, busca ampliar a autonomia do gestor pblico com a contrapartida de maior responsabilidade pelo alcance de resultados. Dois tipos: dentro do poder pblico e com entidades privadas sem fins lucrativos. Agncias Executivas: autarquias e fundaes que exeram atividades exclusivas de Estado, que tenham assinado um contrato de gesto e que apresentem um plano estratgico de reestruturao organizacional e desenvolvimento institucional podem receber essa qualificao para ampliar sua autonomia na gesto. Sistema de governo: a principal diferena entre o presidencialismo e o parlamentarismo est no relacionamento entre Executivo e Legislativo. Enquanto no parlamentarismo a escolha do chefe do executivo est condicionada composio do Legislativo, no presidencialismo, o chefe de governo eleito independentemente da eleio dos parlamentares. No Brasil, vivemos o Presidencialismo de Coalizo, em que, para formar maioria no Congresso, preciso se aliar a outros partidos, utilizando-se principalmente do fisiologismo. O Brasil caracteriza-se por ser um Estado Federal. A CF88 realizou uma ampla descentralizao poltica, transferindo autonomia e poder para os governos estaduais e municipais. No entanto, o federalismo brasileiro descentralizado em termos fiscais, mas isso no acompanhado pela descentralizao de competncias, principalmente nas polticas sociais, que foram definidas pela CF88 como de competncia comum entre Unio, estados e municpios.
4 Questes Comentadas
1. (ESAF/APO-MPOG/2010) Srgio Abranches consagrou o termo 'Presidencialismo de Coalizo' para se referir ao sistema poltico brasileiro em artigo de 1988. Nessa perspectiva, o Poder Executivo se fortalece politicamente com base em grandes coalizes no Parlamento. Para alguns autores, como Fernando Limongi & Argelina Figueiredo, que seguem uma
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linha mais institucionalista, a Relao de Poderes, no Sistema Poltico, apresenta as caractersticas citadas a seguir, as quais so decisivas para a compreenso do funcionamento do sistema poltico brasileiro. Assinale a opo que corresponde ao pensamento de Fernando Limongi & Argelina Figueiredo. a) O sistema partidrio brasileiro caracteriza-se por ser multipartidrio e fragmentado, com partidos frgeis e incapazes de dar sustentao poltica s propostas do governo. b) H falta de governabilidade no Brasil, com o governo dando mostras de ser incapaz de governar. c) O Parlamento o centro das decises do sistema poltico brasileiro, de onde provm as orientaes e inclusive a origem das polticas pblicas que sero adotados pelo Poder Executivo, que subordinado ao Poder do Parlamento. d) Os Deputados atuam de forma pessoal, reforando o carter Personalista do sistema poltico brasileiro, no seguindo a orientao dos lderes partidrios. e) H um predomnio do Executivo sobre a produo legislativa. O Poder Executivo bem-sucedido na arena legislativa porque conta com o apoio slido de uma coalizo partidria. A disciplina partidria a norma no Parlamento brasileiro.
Questo tirada do texto: "A democracia no Brasil: presidencialismo, coalizo partidria e processo decisrio", de Fernando Limongi. http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci 33002006000300002 arttext&pid=S0101-
Essas informaes, de certa forma, revelam a estrutura dos governos parlamentaristas, as bases sobre as quais seu funcionamento ordinrio repousa: supremacia do Executivo amparada por apoio partidrio consistente. Pois muito bem, e o Brasil? As referncias constantes a problemas de governabilidade, fragilidade do quadro partidrio e o apelo permanente a uma reforma poltica apontariam ou nos fariam supor que o quadro a ser revelado pelo exame de dados similares seria radicalmente diverso. Estaramos diante de problemas de governabilidade se o governo se mostrasse incapaz de governar. Partidos seriam frgeis se incapazes de dar sustentao poltica s propostas do governo. No entanto, o exame dos dados revela quadro radicalmente
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diverso. O Brasil no to diferente dos pases parlamentaristas. Seno, vejamos. Comecemos pelas taxas de sucesso e dominncia. Elas so elevadas, comparveis s observadas nos pases que analisamos momentos atrs. O sucesso do Executivo para o perodo ps-promulgao da Constituio de 1988 de 70,7%11. Cabe notar que a definio de sucesso adotada exigente, pois pede que a matria seja aprovada ao longo do mandato do presidente que submeteu a medida. As variaes por presidentes so pequenas e independem da sua base de apoio. certo que Fernando Collor, o nico presidente do perodo a formar coalizes minoritrias, teve o pior desempenho nesse quesito entre todos os presidentes, aprovando 65% dos projetos que submeteu. Mas a variao menor que a estabilidade. A taxa de sucesso para Itamar foi um ponto superior de Collor e os demais presidentes ficaram um pouco acima dos 70%. A taxa de dominncia para o mesmo perodo tambm expressiva: 85,6%. Uma vez mais, no h variaes significativas entre os mandatos. Collor e Sarney tm os valores mais baixos, em torno dos 77%. Itamar e Lula esto acima dos 90%, enquanto Fernando Henrique teve taxa similar em seus dois mandatos: 85%. interessante comparar esses dados no apenas com pases parlamentaristas. Compar-los ao perodo democrtico anterior tambm revelador. O contraste no poderia ser mais completo. O sucesso do Executivo no perodo para o qual h dados disponveis (1949-1964) foi um magro 29,5 %. Vargas, o mais bem sucedido presidente do perodo logrou aprovar apenas 45% do que enviou. Quanto s taxas de dominncia, as diferenas soam igualmente palpveis. O Executivo foi responsvel pela apresentao de 39% das leis aprovadas naquele perodo. Uma vez mais, o presidente com a taxa mais alta na primeira experincia democrtica est bem inferior ao presidente que teve piores resultados no perodo atual: a diferena que os separa de 30%. Ou seja, as relaes Executivo-Legislativo mudaram da gua para o vinho. E mudaram por fora das diferenas entre os dois textos constitucionais. Visto pelo ngulo da produo legislativa, o mais bem sucedido presidente do perodo anterior no sequer uma plida imagem dos presidentes atuais. Estamos diante de caractersticas que decorrem da estrutura institucional adotada e no das qualidades pessoais deste ou daquele lder.
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Para resumir: o que o Executivo submete ao Legislativo , em geral, aprovado. E, por definio, as matrias s podem ser aprovadas se contam com o apoio da maioria. Para evitar mal entendidos, cabe notar que a afirmao se estende s Medidas Provisrias. Estas necessitam ser aprovadas pelo Congresso para que se tornem leis. Para os autores, h sim governabilidade no Brasil e os partidos do sim sustentao poltica. O parlamento no o centro das decises, o executivo. Os lderes tm muito poder, no personalista. Gabarito: E.
2.
(ESAF/ATRFB/2009) Marque a opo incorreta.
a) O contrato de gesto, quando celebrado com organizaes sociais, restringe a sua autonomia. b) Quanto estrutura das autarquias, estas podem ser fundacionais e corporativas. c) Os servios sociais autnomos so entes paraestatais que no integram a Administrao direta nem a indireta. d) Organizao social a qualificao jurdica dada a pessoa jurdica de direito privado ou pblico, sem fins lucrativos, e que recebe delegao do Poder Pblico, mediante contrato de gesto, para desempenhar servio pblico de natureza social. e) A Administrao Pblica, ao criar fundao de direito privado, submete-a ao direito comum em tudo aquilo que no for expressamente derrogado por normas de direito pblico.
A Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma h uma diferena entre estes dois tipos de contrato de gesto: entre entes pblicos e com organizaes sociais. Segundo a autora:
O contrato de gesto, quando celebrado com entidades da Administrao Indireta, tem por objetivo ampliar a sua autonomia; porm, quando celebrado com organizaes sociais, restringe a sua autonomia, pois, embora entidades privadas, tero de se sujeitar a exigncias contidas no contrato de gesto.
De certa forma a autora est certa, j que as entidades sem fins lucrativos poderiam prestar os servios sem se restringir s regras do contrato de gesto, por isso ele limita sua autonomia. Contudo, jamais podemos dizer que
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CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ AFRFB E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS o objetivo restringir a autonomia, justamente o contrrio, como podemos ver no Plano Diretor: Objetivos para os Servios No-exclusivos: 1) Transferir para o setor publico no-estatal estes servios, atravs de um programa de "publicizao", transformando as atuais fundaes pblicas em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do poder legislativo para celebrar contrato de gesto com o poder executivo e assim ter direito a dotao oramentria. 2) Lograr, assim, uma maior autonomia e uma responsabilidade para os dirigentes desses servios. conseqente maior
O objetivo era sim aumentar a autonomia na gesto dos servios pblicos, j que as fundaes seriam "transformadas" em OS. A letra " A " certa. A ESAF usou nesta questo o entendimento da Zanella. At mesmo porque essa questo de direito administrativo. A autora ainda cita uma classificao das autarquias que considera sua a
estrutura. As fundacionais correspondem s fundaes de direito pblico. As corporativas exercem atividades de regulao e fiscalizao partir da lei. Um exemplo a OAB. A letra " B " certa. O servio social autnomo, segundo Hely Lopes Meirelles: So todos aqueles institudos por lei, com personalidade de direito privado, para ministrar assistncia ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotaes oramentrias ou por contribuies parafiscais. So entes paraestatais de cooperao com o Poder Pblico, com administrao e patrimnio prprios. So exemplos: SESC, SESI, SENAI, SEST, etc. Embora oficializadas pelo profissional,
Estado, no integram a administrao direta nem a indireta, mas trabalham ao lado do Estado, sob seu amparo. A letra " C " certa. Segundo a Lei 9.637 de 2000: Art. 1 O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei. A letra " D " errada porque so pessoas jurdicas de direito privado, e no pblico.
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A letra "E" certa. As fundaes institudas pelo Estado podem assumir tanto a configurao pblica quanto privada. Para este ltimo tipo, elas submetem-se s normas de direito privado, mas no integralmente. Gabarito: D.
3. (ESAF/AFRFB/2009) Sobre a organizao do Estado brasileiro, correto afirmar que: a) administrativamente, os municpios se submetem aos estados, e estes, por sua vez, submetem-se Unio. b) quando institudas, as regies metropolitanas podem gozar de prerrogativas polticas, administrativas e financeiras diferenciadas em relao aos demais municpios do estado. c) quando existentes, os territrios federais gozam da mesma autonomia poltico-administrativa que os estados e o Distrito Federal. d) o Distrito Federal a capital federal. e) embora, por princpio, todos os entes federados sejam autnomos, em determinados casos, os estados podem intervir em seus municpios.
A letra "A" errada, j que todos os entes possuem autonomia administrativa e no se submetem aos demais. Na federao no h hierarquia entre os entes. A letra "B" errada porque as regies metropolitanas no constituem entes federativos, como os municpios, e no possuem prerrogativas polticas, administrativas e financeiras. Segundo a CF88:
Art. 25, 3 - Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
Assim, o objetivo na formao das regies metropolitanas a integrao de municpios limtrofes. A letra "C" errada porque os territrios federais no so entes federativos como os estados, eles esto submetidos Unio. Segundo a CF88:
Art. 18, 2 - Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao, transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero reguladas em lei complementar.
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A letra "D" errada. Segundo a CF88: "Art. 18, 1 - Braslia a Capital Federal". Assim, Braslia, e no o Distrito Federal, a capital federal. A letra "E" a certa, existe autonomia dos municpios, pois so entes federativos, mas existe a possibilidade de interveno neles por parte dos estados, e da Unio nos estados. Gabarito: E.
4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) O termo "presidencialismo de coalizo" usado para designar o arranjo poltico estabelecido no Brasil em funo das relaes entre Executivo e Legislativo. A expresso pertinente porque o sistema poltico brasileiro tem caractersticas hbridas do presidencialismo e do parlamentarismo, entre as quais: 1. o Presidente da Repblica conta com recursos de poder como a execuo do oramento, que no de aplicao compulsria. 2. o Executivo necessita do apoio do Legislativo para ter sua agenda aprovada e para governar. 3. o Presidente tem a prerrogativa de editar Medidas Provisrias com fora de lei, mas a iniciativa legislativa exclusividade do Congresso. 4. o Presidente impe sua agenda legislativa porque as lideranas partidrias so frgeis e suas orientaes raramente so seguidas por seus liderados. Os enunciados acima so: a) todos verdadeiros. b) todos falsos. c) verdadeiros o 3 e o 4. d) verdadeiros o 1 e o 2. e) verdadeiros o 2 e o 4.
Dizemos que no Brasil vigora o "presidencialismo de coalizo". Essa expresso foi cunhada por Srgio Abranches em 1988. Como as eleies para presidncia e parlamento so distintas, o eleitor pode optar por eleger um presidente de um partido e um representante parlamentar de outro. A "coalizo" est relacionada aos acordos feitos entre partidos, geralmente por meio da ocupao de cargos no governo e alianas entre foras polticas para alcanar determinados objetivos. Na maioria das vezes a coalizo feita para
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sustentar um governo, dando-lhe suporte poltico no legislativo e influenciando na formulao das polticas. Segundo Abranches, a lgica da formao das coalizes tem dois eixos: o partidrio e o regional (estadual). Alm de buscar formar a coalizo com base em interesses partidrios, o governo tem de olhar tambm para os interesses regionais. Segundo o autor:
isso que explica a recorrncia de grandes coalizes, pois o clculo relativo base de sustentao poltica do governo no apenas partidrioparlamentar, mas tambm regional.
A afirmao 2 verdadeira, pois sem o legislativo no h governabilidade. A afirmao 1 verdadeira. No Brasil, o oramento apenas autorizativo. Os gestores s podem realizar as despesas que estejam previstas no oramento, mas a efetivao das despesas no obrigatria s pelo fato de estarem previstas no oramento. Nessa linha tem sido o posicionamento do STF, tendo se posicionado desta forma:
O simples fato de ser includa no oramento uma verba de auxlio a esta ou quela instituio no gera, de pronto, direito a esse auxlio; (...) a previso de despesa, em lei oramentria, no gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial.
Isso importante, por exemplo, no caso das emendas parlamentares. O Executivo libera os recursos como moeda de troca por votos no Congresso. A Constituio Federal de 1988 construiu um sistema poltico que garante ao Poder Executivo amplos meios institucionais capazes de definir a sua predominncia sobre o Poder Legislativo. H um claro desequilbrio entre os poderes do Estado brasileiro. Segundo Oliveira:
A centralizao do processo de tomada de decises no poder Executivo, iniciada durante a ditadura militar e em prtica at os dias de hoje, aliada ao forte poder de legislar do presidente, que lhe d o poder de editar e reeditar Medidas Provisrias, controlar sua tramitao atravs do pedido de urgncia e lhe possibilita ter iniciativa exclusiva sobre matrias oramentrias e tributrias, alm de seu poder de barganhar verbas e atribuies de maneira pouco democrtica, utilizando-se do Colgio de Lderes, so os fatores que garantem a preponderncia do poder Executivo sobre o poder Legislativo.
Os seguintes meios institucionais retratam a predominncia do Executivo na formao da agenda pblica. Medidas provisrias, Centralizao dos trabalhos legislativos no Colgio de Lderes,
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Poder de veto, Exclusividade de propor matrias em reas especficas e de solicitar unilateralmente urgncia para matrias de sua autoria, Patronagem, negociao de cargos no interior da administrao federal.
As medidas provisrias se assemelhariam ao poder de decreto em vigor durante o regime militar, uma vez que permitem ao Executivo alterar o status quo, introduzindo norma jurdica sem a prvia aquiescncia do Legislativo. Por esse motivo, constitui-se em meio eficiente para induzir os parlamentares cooperao, j que lhes apresenta a situao dada, principalmente considerando a celeridade a que os mesmos ficam obrigados na sua tramitao. O seu carter impositivo fica acrescido, ainda, pelo fato de que a limitao da sua utilizao aos casos de relevncia e urgncia no tem sido observada pelo Executivo, nem controlada pelo Legislativo. O Colgio de Lderes detm significativos poderes no processo legislativo, uma vez que influencia na definio da Ordem do Dia e usufrui das prerrogativas de escolher e substituir os membros das comisses, bem como de requerer urgncia para as proposies em Plenrio, o que garante um certo controle sobre o andamento das matrias. A afirmao 4 falsa. O executivo impe sua agenda, mas justamente porque os lderes tm sim muito poder no Congresso, e o Executivo tem muito poder sobre os lderes. A tramitao em regime de urgncia ou urgncia urgentssima resulta no esvaziamento das comisses, que perdem a capacidade de fazer valer as suas preferncias e ficam relegadas a um segundo plano nos trabalhos legislativos. Pelas prerrogativas que possuem, os lderes partidrios exercem ainda o papel de coordenao entre os interesses dos partidos que representam e o Executivo, centralizando as negociaes entre ambos, inclusive os recursos de patronagem disponveis. A garantia de exclusividade legislativa em determinadas matrias, sobretudo as relativas ao oramento, confere importantes meios de controle ao Executivo no s da agenda econmica, como do comportamento dos congressistas, que so vulnerveis face ao Executivo em virtude do fato de que necessitam da execuo das suas emendas ao oramento como meio de obter votos junto s suas bases. Esta execuo depende do Poder Executivo, que detm ainda amplos poderes para definir a pauta do Legislativo porque pode solicitar unilateralmente urgncia para as suas proposies. A afirmao 3 falsa porque o Presidente tambm tem iniciativa de lei, como a exclusividade de propor matrias em reas especficas.
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Esse conjunto de fatores corrobora para garantir ao Executivo inequvoco controle sobre a agenda legislativa, com predomnio sobre o total de leis sancionadas e alta proporo de aproveitamento em relao s proposies que inicia no Congresso Nacional. J as proposies iniciadas pelos parlamentares revelam um percentual de aproveitamento muito aqum daquele apresentado pelo Executivo, e no parecem usufruir da estrutura partidria como meio de organizao. Segundo Oliveira:
O Executivo domina o processo legislativo porque tem poder de agenda e esta agenda processada e votada por um poder Legislativo organizado de forma altamente centralizada no Colgio de Lderes e nas Comisses, em torno de regras que distribuem direitos parlamentares de acordo com princpios partidrios.
Gabarito: D.
5. (ESAF/CGU/2008) Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de 1995, instituiu-se novos modelos organizacionais visando modernizao da gesto da administrao pblica: agncias executivas e agncias reguladoras. Selecione, do ponto de vista conceitual, a opo correta. a) Agncias reguladoras so criadas por determinao do Presidente da Repblica. b) As atividades das Congresso Nacional. d) A finalidade das exclusivos do Estado. agncias executivas so definidas por Lei pelo
c) Agncias reguladoras esto sujeitas mudana de governo. agncias executivas prestar so de servios livre pblicos e
e) Os dirigentes das agncias reguladoras exonerao do Presidente da Repblica.
nomeao
Vimos que a criao de agncias reguladoras da iniciativa privativa do Presidente da Repblica. Contudo, falar em determinao um pouco exagerado, uma vez que esse termo remete ao Decreto, e as agncias reguladoras devem ser criadas por lei, passando pelo crivo do Congresso. A letra "A" incorreta. As atividades das agncias executivas no so definidas pelo Congresso, por meio de lei. As agncias executivas so autarquias ou fundaes pblicas que
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exeram atividades exclusivas de Estado. Estas entidades so criadas por lei, mas a iniciativa do Presidente da Repblica. A letra "B" incorreta. As agncias reguladoras no esto sujeitas s mudanas de governo, uma vez que elas so dotadas de um regime especial, que lhes confere maior independncia do que as demais entidades da administrao indireta. Um exemplo deste regime especial o mandato fixo dos seus diretores. A letra "C" incorreta. A qualificao de agncia executiva conferida apenas a autarquias e fundaes que assinem contrato de gesto. Alm disso, essas entidades tm de desempenhar atividades exclusivas de Estado. A letra "D" correta. Como vimos, os dirigentes das agncias reguladoras tm mandato fixo. A letra "E" incorreta. Gabarito: D.
6. (ESAF/MPOG/2005) Os Estados federais apresentam, quanto sua estrutura, alguns aspectos constantes, independentemente dos casos concretos: ( ) Diviso de poderes entre Unio e unidades federadas mantendo-se vnculos de coordenao e autonomia. ( ) Preeminncia da Constituio Federal sobre o ordenamento jurdico das unidades federadas, sendo as alteraes na primeira sujeitas a ratificao pelas unidades federadas. ( ) Limitaes descentralizao a fim de preservar a unidade jurdica nacional. ( ) Soberania do Estado Nacional perante os demais Estados Nacionais e Organismos Internacionais, soberania de que no gozam as unidades federadas. ( ) Articulao entre unidade e pluralidade. As afirmaes acima se referem a esses aspectos constantes. Indique se so verdadeiras (V) ou falsas (F) e assinale a opo correta. a) V, V, V, V, V b) F, F, F, F, F c) V, F, V, V, V d) V, V, F, F, V e) V, F, F, F, V
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A primeira afirmao verdadeira. Como vimos nas caractersticas apontadas por Dallari, o poder poltico compartilhado pela Unio e pelas unidades federadas, no havendo hierarquia entre eles. Apesar de no haver soberania dos Estados-membros, temos dois poderes na federao: o da Unio e o dos Estados. A segunda afirmao falsa porque, apesar de realmente existir a preeminncia da Constituio Federal sobre as demais, alteraes nela no precisam ser ratificadas pelos Estados-membros. Estes participam do Senado, votam as emendas constitucionais por meio de seus representantes, mas isso no significa ratificar. A terceira afirmao verdadeira. Apesar de as unidades da federao possurem autonomia, h limites para a descentralizao, como a inexistncia do direito de secesso. A quarta afirmao verdadeira, j que a O Estado Federado possui soberania no direito internacional, mas os Estados-membros no possuem. A quinta afirmao verdadeira. No Estado Federal temos a unidade, consubstanciada na integrao, na presena de soberania apenas na Unio como vimos, na ordem internacional o Estado Federal visto como um Estado simples. Temos tambm a pluralidade, j que ele formado por diversos entes dotados de autonomia. Gabarito: C.
7. (ESAF/CGU/2004) O Brasil um Estado organizado de forma Federativa; isto significa que as atribuies inerentes aos poderes executivo, legislativo e judicirio so divididas em duas esferas de atuao: a Federal (Unio) e a Estadual. Em relao a essas esferas, incorreto afirmar que: a) os estados tm total autonomia para formulao e aplicao de suas polticas independentemente do poder central. b) aos estados e municpios so atribudas as aes de carter local. c) a cpula dos trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio formam o ncleo estratgico do Estado. d) o critrio de diviso de poderes entre a Unio e os estados-membros ao mesmo tempo funcional e territorial. e) a Constituio da Unio e as leis federais determinam o escopo e alcance das constituies dos estados federados.
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Vimos que a distribuio de competncias entre os entes da federao pode se dar com a determinao das competncias da Unio, sendo que os Estadosmembros ficam com as residuais, ou ento o inverso. Contudo, sempre os Estados-membros devem obedecer aos ditames da Constituio Federal, por isso eles no tm TOTAL autonomia na formulao de suas polticas, o que faz de letra "A" incorreta. H uma supremacia jurdica do Estado Federal sobre os Estados-membros. Isso fica patente nos preceitos da Constituio Federal que ordinariamente impe limites aos ordenamentos polticos dos Estados-membros, pertinentes forma de governo, s relaes entre os poderes, competncia legislativa, soluo dos litgios na esfera judiciria, etc. A letra "B" correta. Na realidade, geralmente coloca-se que aos municpios so atribudas as aes de carter local e aos Estados as de carter regional. Nesse ponto eu acho essa questo falha. Mas, como muitos falam, na ESAF o que vale a mais errada, temos que seguir em frente. Os servios e as polticas de carter local so de competncia dos Estados e Municpios. Por exemplo, a competncia para legislar acerca do transporte coletivo dentro da cidade do Municpio. Quando esse transporte ocorre entre cidades, a competncia do Estado. Por fim, a Unio legisla sobre o transporte interestadual. Segundo o Plano Diretor:
NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. portanto o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no poder executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas.
Portanto, a letra "C" correta, j que o ncleo estratgico corresponde cpula dos trs poderes. A letra "D" correta, j que, por um lado a diviso de poderes territorial, como no caso do transporte coletivo, em que, apesar do assunto ser o mesmo, cada esfera fica responsvel por um aspecto territorial: nacional, estadual e local. O mesmo ocorre com o meio-ambiente e outros assuntos. Por outro lado, tambm funcional, porque alguns assuntos so tratados apenas pela Unio e outros pelos Estados-membros. A letra "E" correta, apesar de que precisou explicar melhor. J sabemos que a Constituio Estadual deve obedecer Constituio Federal. Mas a
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alternativa fala que ela deve obedecer tambm legislao federal. Aqui ns temos que colocar um grande DEPENDE. Quando comparamos legislao federal com estadual ou municipal, no d para saber de antemo qual deve prevalecer. Tudo vai depender da matria que est sendo tratada e de que esfera competente para tratar da matria. No podemos falar em hierarquia entre normas oriundas de entes estatais distintos, isto , no h relao hierrquica entre normas federais, estaduais e municipais. Um possvel conflito entre tais normas tem que ser resolvido com base na Constituio Federal, de acordo com a competncia outorgada a cada ente federativo. Prevalecer, em cada caso, a norma do ente competente para o trato da matria, de acordo com a repartio de competncia traada na CF. Assim, num eventual conflito entre uma lei federal e uma lei municipal cuidando de assunto de interesse local (horrio de funcionamento de farmcia, por exemplo), prevalecer a lei municipal, pois a competncia para o trato de assunto de interesse local pertence municipalidade. Portanto, lei federal pode limitar o escopo do tratamento que a constituio estadual ir dar a determinada matria, desde que a matria seja de competncia da Unio. Gabarito: E.
8. (ESAF/SFC/2002) Por motivos geogrficos, culturais, histricos e polticos, vigorou no Brasil, durante muitas dcadas, um federalismo de direito, mas no de fato. Esta situao vem sendo alterada gradativamente desde 1988, porm h diversos aspectos ainda no consolidados no pacto federativo brasileiro. Sobre a questo do federalismo no Brasil, marque a opo incorreta. a) O pacto federativo brasileiro poderia ser beneficiado pela formao e fortalecimento de partidos regionais, capazes de introduzir maior transparncia e competitividade no processo poltico, e de opor-se s tradicionais coalizes entre oligarquias decadentes e grupos corporativos que se beneficiam da centralizao poltica e administrativa. b) A dimenso continental do pas um elemento estrutural e cultural importante na definio das funes do Estado, exigindo o fortalecimento das funes de integrao que do visibilidade, poder e influncia ao poder central, tambm chamado de Unio. c) O Brasil o nico pas do mundo no qual o municpio foi constitucionalmente consagrado como "entidade federativa", o que traz
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diversas implicaes prticas, ainda no resolvidas, quanto ao exerccio do princpio da autonomia financeira e de autogoverno. d) As relaes entre as diversas instncias devem pautar-se pelo princpio da subsidiariedade, que determina que sempre que uma determinada funo puder ser exercida pela instncia hierarquicamente inferior, no dever ser assumida pela que lhe est acima. e) Um dos aspectos mais delicados do debate sobre o pacto federativo no Brasil o sistema de representao regional na Cmara dos Deputados, j que a sub-representao penaliza os estados economicamente mais poderosos, enquanto a super-representao tende a privilegiar de maneira muito desigual os estados de grandes espaos, populao rarefeita e baixo desenvolvimento econmico. A defesa de partidos nacionais no Brasil teve bastante fora na dcada de 1930, com o Governo de Getlio Vargas. Centralizador e autoritrio, durante os quinze anos seguintes a revoluo de 1930, Vargas praticou medidas para o irreversvel esvaziamento do poder dos coronis. O voto secreto e o voto feminino (inicialmente somente de funcionrias pblicas) foram dois dos instrumentos utilizados para isso. Gilberto Amado, um dos pensadores dessa corrente na poca, e defendia a organizao de partidos nacionais que reduzissem os efeitos do regionalismo. Os verdadeiros partidos so aqueles que procuram organizar as diversas classes, corporaes e grupos e evitar o provincianismo. O partido nacional no a soma das elites regionais, mas de uma representao poltica de interesses sociais organizados. Toda esta tese vale tambm para os dias de hoje. O pacto federativo brasileiro poderia ser fortalecido pela formao de partidos nacionais, e no regionais. A letra "A" incorreta porque so os partidos nacionais que enfraquecem as oligarquias regionais e so eles que podem proporcionar maior transparncia e competitividade no processo poltico. A letra "B" fala que, devido s propores do pas, ganham importncia as funes do Estado ligadas a integrao das unidades federadas. preciso uma coordenao dos diversos entes e esferas envolvidos. Segundo Abrucio:
O governo federal tambm pode ter um papel coordenador e/ou indutor. Por um lado, porque em vrios pases os governos subnacionais tm problemas financeiros e administrativos que dificultam a assuno de encargos. Por outro, porque a Unio tem por vezes a capacidade de arbitrar conflitos polticos e de jurisdio, alm de incentivar a atuao conjunta e articulada entre os nveis de governo no terreno das polticas pblicas. Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 60
Portanto, na maioria das vezes a Unio atuar como um elemento integrador. A letra "B" correta. A letra "C" correta, pois, apesar de haver o entendimento de que os municpios so entes federativos dotados dos trs tipos de autonomia, gera-se muitas implicaes prticas no resolvidas devido s discusses acerca de seu regramento jurdico. O principio da Subsidiariedade tem suas origens mais remotas no pensamento aristotlico, que apresentava uma sociedade composta por diversos grupos com tarefas especficas, realizando suas prprias necessidades. Para Aristteles, "a famlia empreende as atividades da vida cotidiana, a cidade realiza ocupaes mais amplas". Em primeiro lugar, tem-se que a subsidiariedade aponta no sentido da valorizao da liberdade individual, no nos moldes imperantes na poca do Liberalismo, mas uma liberdade responsvel e condicionada pelo bem comum. Tem-se que os indivduos (e as sociedades menores), por sua iniciativa e indstria, devem buscar a realizao de seus fins e do bem comum, devendo agir com liberdade, desde que no prejudiquem o bem geral e os demais. Nesse contexto, o Estado deve respeitar os indivduos e as sociedades intermedirias no exerccio dos seus direitos, no cumprimento dos seus deveres e obrigaes, sem suplant-los ou fazer as suas vezes, a menos que isso se faa necessrio por circunstncias excepcionais. Visa-se com isso ao desenvolvimento das potencialidades e do exerccio efetivo da liberdade, com a assuno das correspondentes responsabilidades, por parte das sociedades menores e dos indivduos. Incumbe ao Estado criar condies para que o indivduo, pessoalmente, alcance a realizao de seus fins. Outra ideia inerente ao princpio da subsidiariedade a de repartio de competncias. Prega certa hierarquia em relao atuao humana, partindo das esferas menores - indivduo -, passando pelas sociedades intermedirias at chegar ao Estado. A cada grau de organizao devem ser atribudas as competncias que ele pode melhor exercer. 48 Assim, a letra "D" correta, j que o princpio da subsidiariedade defende que, sempre que possvel, as funes devem ser desempenhadas pelas instncias inferiores. Vimos que a CF/88 limita ao mximo de 70 deputados por unidade da federao, e o mnimo de 08. Isto causa distores na proporcionalidade. A letra "E" correta. Gabarito: A.
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9. (CESPE/SENADO/2002) As instituies polticas brasileiras conformam um modelo de federalismo, forma e sistema de governo. Com relao a esse assunto, assinale a alternativa incorreta. a) O equilbrio entre recursos e competncias o n grdio da sustentabilidade fiscal do federalismo brasileiro, na medida em que o padro histrico de partio de competncias, a partir da aglutinao predominantemente municipalista em um todo federado, discrepa do padro de partio de recursos, a partir da esfera federal. b) A noo de presidencialismo plebiscitrio aplica-se quando o presidente tende a estabelecer uma relao de clientela de massa com a populao ao largo das instituies polticas. c) A noo de democracia consociativa implica na obteno de cooperao parlamentar que no majoritria, e cujas negociaes impem, tambm, a acomodao de interesses minoritrios que, embora fragmentados, so institucionalmente dotados de capacidade de autorizar e obstruir. d) O fisiologismo um grande risco do presidencialismo de coalizo, uma vez que as lealdades podem depender de favores, cargos e privilgios. e) A concepo do cargo presidencial insculpida na Constituio da Repblica implica que seu ocupante desempenhe funes gerenciais de governo e funes de liderana poltica. "N grdio" significa: o fulcro da questo; o motivo principal, mais difcil; a dificuldade que no se consegue vencer. O equilbrio entre recursos e competncias, ou receitas e despesas, sim o n grdio da sustentabilidade fiscal. J vimos que Maria Hermnia chama de "espinha dorsal" a maneira como so gerados e distribudos entre as esferas de governo os recursos fiscais e parafiscais. No entanto, a letra "A" fala tambm que os municpios concentram a maior parte das competncias, enquanto os recursos ficam concentrados na Unio. Assim, a letra "A" incorreta por que nossa federao descentralizada financeiramente J vimos que o presidencialismo plebiscitrio o sistema no qual o chefe do Poder Executivo escolhido diretamente pela populao para mandatos fixos, independente do apoio parlamentar, a quem so outorgados, pela Constituio, poderes para decidir a composio do ministrio. O presidente, geralmente mediante apelos populistas, estabelece um vnculo de legitimidade
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diretamente com a populao, enfraquecendo a representao parlamentar. Assim, a tendncia que o presidente caminhe para uma relao de clientelismo com a sociedade, em que, para ter legitimidade, passa por cima do Legislativo e oferece polticas pblicas de forma isolada. A letra "B" correta. A democracia consociativa a caracterstica das sociedades pluralistas, onde h profundas divises religiosas, tnicas, lingsticas e ideolgicas, em torno das quais se estruturam as diversas organizaes polticas e sociais, como os partidos, os grupos de interesse e os meios de comunicao. O consociativmo a frmula prtica encontrada por pases divididos por clivagens religiosas, tnicas, raciais ou regionais para permanecerem como uma nica comunidade poltica democrtica. As duas caractersticas principais e complementares da chamada democracia consociativa so a formao de uma grande coalizo e a autonomia segmental. As decises sobre assuntos comuns so compartilhadas pelos representantes dos diversos segmentos, e as demais decises ficam no mbito destes segmentos. Adicionalmente, a democracia consociativa caracteriza-se pela proporcionalidade na representao poltica e nomeaes de servio pblico e destinao de recursos pblicos, e o veto da minoria com relao a assuntos vitais para ela. Lijphart contrasta esse tipo de arranjo ao da democracia majoritria, em que, em princpio, a maioria leva tudo e seria difcil de aplicar em sociedades com as caractersticas acima arroladas. A letra "C" correta. O fisiologismo se aproxima muito do clientelismo. um tipo de relao de poder poltico em que as aes polticas e decises so tomadas em troca de favores, favorecimentos e outros benefcios a interesses individuais. A diferena que o clientelismo se funda na confiana e na lealdade, enquanto as prticas mais contemporneas se aproximam de uma relao de negcios. O "presidencialismo de coalizo" tem grandes chances de cair no fisiologismo. Para que os partidos entrem na coalizo e formem a maioria necessria, o Executivo concede ministrios, cargos importantes em empresas estatais. A letra "D" correta. Vimos que o Brasil caracterizado por um presidencialismo imperial, em que o Executivo tem predominncia. Alm disso, vimos tambm que o Presidente atua como rbitro final na coalizo. Portanto, a letra "E" correta porque, alm de atuar na gesto governamental, o presidente tem que atuar junto aos partidos aliados, mantendo a coalizo unida. Gabarito: A.
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10. (ESAF/SFC/2000) Em relao ao federalismo e poltica, no se pode afirmar que:
descentralizao
a) O que realmente caracteriza o Estado federal o princpio constitucional que lhe impe o respeito s competncias das unidades federativas. b) Na descentralizao administrativa tem-se um fenmeno de derivao dos poderes administrativos do aparelho poltico-administrativo do Estado. c) No federalismo, a determinao do nvel de autonomia constitucional das instncias subnacionais de competncia legislativa estadual. d) O federalismo baseia-se nos princpios da autonomia das partes e da participao no todo. e) Ao Estado unitrio permitido mudar o ordenamento precedente, mediante o prprio rgo legislativo, via lei ordinria ou constitucional. Vimos que a Constituio Federal estabelece as competncias tanto da Unio quanto das unidades federadas. Assim, uma das caractersticas do Estado Federal o respeito da Unio autonomia dos Estados-membros. Tanto que a possibilidade de interveno da Unio nos Estados limitada a casos especficos. A letra "A" correta. A Descentralizao Administrativa ocorre quando as atribuies que os entes descentralizados exercem s tm valor jurdico que lhes empresta o ente central. Segundo Roversi e Monaco:
A descentralizao poltica distingue-se da administrativa no apenas pelo tipo diferente de aes exercidas, mas tambm pelo ttulo que caracteriza seu fundamento. A descentralizao poltica expressa uma ideia de direito autnomo, enquanto na descentralizao administrativa especfica temos um fenmeno de derivao dos poderes administrativos que, por sua vez, derivam do aparelho do Estado, isto , do Estado-pessoa.
Quando a letra "B" fala em derivao, podemos fugir um pouco da nossa matria e invadir a de Portugus. No estudo da formao das palavras, a derivao a formao de uma palavra a partir de outra. Um exemplo a palavra tringulo, que significa trs ngulos. Aqui na nossa matria, o significado de derivao o mesmo, ou seja, a descentralizao administrativa ocorre com a transferncia de poderes. O ente descentralizado recebe seus poderes de outro, coisa que no acontece na descentralizao poltica, em que os poderes so do prprio ente descentralizado. A letra "B" correta. A letra "C" incorreta porque a Constituio Federal, e no as estaduais, que estabelece o nvel de autonomia constitucional das instncias subnacionais.
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A letra "D" correta. Vimos que Georges Scelle afirma que o sistema federativo repousa sobre dois princpios essenciais: a lei da participao: os estados membros tomam parte da formao da vontade estatal referida a toda ordem federativa. a lei da autonomia: h competncia constitucional prpria e primria para organizar, estatuir e gerir o seu ordenamento, dentro dos limites traados pela Constituio federal. No depende da Unio naquilo que constitui a esfera de suas atribuies especficas. dotado de poder constituinte
A letra "E" correta. O Estado Unitrio pode alterar seu ordenamento jurdico. O Estado Federal tambm pode, inclusive com seu prprio rgo legislativo, ou seja, o Congresso Nacional. S no pode alterar as Constituies Estaduais. Os Estados-membros, dispondo do poder constituinte, decorrente de sua condio mesma de Estado, podem livremente erigir um ordenamento constitucional autnomo e alter-lo livremente, desde que a criao originria da ordem constitucional e sua eventual reforma subseqente se faam com inteira obedincia s disposies da Constituio Federal. Gabarito: C.
11.
(FCC/MPE-SE/Analista/2009) A Administrao Direta definida como
(A) corpo de rgos, dotados de personalidade jurdica prpria, vinculados ao Ministrio ou Secretaria em cuja rea de competncia estiver enquadrada sua principal atividade. (B) conjunto de pessoas jurdicas de diretamente chefia do Poder Executivo. direito pblico subordinadas
(C) conjunto de servios e rgos integrados na estrutura administrativa da chefia do Poder Executivo e respectivos Ministrios ou Secretarias. (D) soma das autarquias, fundaes pblicas e empresas subordinadas ao governo de determinada esfera da Federao. pblicas
(E) nvel superior da administrao da Unio ou de um ente federado, integrada pela chefia do Poder Executivo e respectivos auxiliares diretos.
A letra "A" errada porque os rgos no tm personalidade jurdica prpria. A letra "B" errada porque na administrao direta no h pessoas jurdicas, mas rgos.
A letra "C" certa. Segundo o DL200:

Art. 4 A Administrao Federal compreende: I - A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios.
A letra "D" errada porque essas so entidades da administrao indireta. A letra "E" errada. A administrao direta no compreende apenas o nvel superior. Gabarito: C.
12. (FCC/TJ-AP/Analista Direta Federal
Administrativo/2009)
rgos
da
Administrao
(A) so pessoas jurdicas distintas da Unio. (B) no esto subordinados funcionalmente ao Governo Federal. (C) esto subordinados funcionalmente apenas ao Tribunal de Contas da Unio. (D) no detm legitimidade ativa nem passiva para responder ou entrar com aes judiciais. (E) tm autonomia financeira funcionalmente ao Legislativo. frente Unio, mas respondem
Os rgos no possuem personalidade jurdica e esto sujeitos hierarquia do Governo Federal, por isso no possuem autonomia financeira. Como no possuem personalidade prpria, eles no possuem legitimidade ativa ou passiva para participar em aes judiciais. Gabarito: D.
13. (CESPE/MPU/2010) Acerca julgue os seguintes itens.
das agncias
executivas
reguladoras,
a) Os diretores de agncia reguladora so indicados e exonerados ad nutum pelo chefe do ministrio a que a agncia se vincula. b) Para se transformar em agncia executiva, uma empresa pblica deve ter, em andamento, planos estratgicos de reestruturao e de desenvolvimento institucional.
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c) agncia executiva vedada a celebrao de contrato de gesto com rgo da administrao direta. d) A desqualificao de fundao como agncia executiva realizada mediante decreto, por iniciativa do ministrio supervisor. e) As agncias executivas fazem parte da administrao direta, e as agncias reguladoras integram a administrao pblica indireta.
Uma das prerrogativas das agncias reguladoras o mandato fixo dos seus dirigentes. Eles so nomeados pelo Presidente, e no pelos ministros, e devem ser aprovados pelo Senado. A letra "A" errada. As agncias executivas foram criadas com o objetivo de conferir maior autonomia para entidades da administrao indireta, mais especificamente autarquias e fundaes pblicas que exeram atividades exclusivas de Estado. Segundo a Lei 9.649/98:
Art. I II 51. O Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva a estratgico Contrato de reestruturao de Gesto com e de desenvolvimento o respectivo Ministrio
autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos: ter um plano ter celebrado institucional em andamento; supervisor. 1 A qualificao como Agncia Executiva ser feita em ato do Presidente da Repblica.
A letra "B" errada porque empresa pblica no pode qualificar-se como agncia executiva. O restante est certo, uma das condies para se qualificar como agncia executiva a existncia de um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional em andamento. Outra condio a entidade ter celebrado contrato de gesto. A letra "C" errada. Segundo o Decreto 2.487/1998:
4 O A desqualificao de autarquia ou fundao como Agncia Executiva dar-se- mediante decreto, por iniciativa do Ministrio supervisor, com anuncia do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, sempre que houver descumprimento do disposto no pargrafo anterior.
A letra "D" certa.
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Tanto as agncias reguladoras quanto as administrao indireta. A letra "E" errada. Gabarito: D.
executivas
fazem
parte
da
14. (CESPE/TRE-MT/2009) Acerca da organizao da administrao pblica no Brasil, assinale a opo correta: a) A criao de um ministrio na estrutura do Poder Executivo federal para tratar especificamente de determinado assunto um exemplo de administrao descentralizada. b) A descentralizao administrativa ocorre quando se distribuem competncias materiais entre unidades administrativas dotadas de personalidades jurdicas distintas c) A criao das autarquias feita por lei, ao passo que as empresas pblicas e sociedades de economia mista so criadas por meio do registro dos atos de constituio no respectivo cartrio. d) As empresas pblicas tm natureza jurdica de pessoas jurdicas de direito pblico interno. e) As secretarias de estado e as autarquias estaduais fazem parte da administrao direta.
Os ministrios so rgos integrantes da administrao direta sem personalidade jurdica prpria, ou seja, so uma forma de desconcentrao e no descentralizao. A letra "A" errada. A descentralizao sempre envolve pessoas jurdicas distintas. A letra "B" certa. Segundo a CF88:
Art. 37, XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;
Para a instituio de empresas pblicas e sociedades de economia mista tambm h necessidade de lei especfica. Tal lei, todavia, no dar surgimento, por si s, entidade, constituindo apenas um pressuposto indispensvel para a edio de outro ato, agora de autoria do Poder Executivo (um decreto), o qual, uma vez inscrito no registro competente, assinalar a constituio da entidade, ser o termo inicial de sua personalidade jurdica.
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CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ AFRFB E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A letra " C " estaria certa no fosse a falta de uma palavra: "especfica". As autarquias so criadas por lei especfica, e no apenas lei. Seguem as definies do Decreto-Lei 200: Autarquia - o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. Emprsa Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criado por lei para a explorao de atividade econmica que o Govrno seja levado a exercer por fra de contingncia ou de convenincia administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, criada por lei para a explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou a entidade da Administrao Indireta. Fundao Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes. A letra " D " errada porque as empresas pblicas tm natureza de direito privado. A letra " E " errada indireta. Gabarito: B. porque as autarquias fazem parte da administrao
15.
(FCC/TRE-PI/Analista Judicirio/2009)
Sobre as entidades polticas e integrantes da estrutura
administrativas na Administrao Pblica, considere: I. Os Estados-membros e os municpios, como da Unio. II. As entidades autrquicas so pessoas jurdicas de Direito Pblico, de natureza meramente administrativa, criadas por lei especfica para a realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade estatal que as criou e qual se subordinam hierarquicamente. constitucional do Estado, no so detentores de soberania, que privativa
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III. As entidades empresariais so pessoas jurdicas de direito pblico, institudas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa pblica, com a finalidade de prestar servio pblico que possa ser explorado de modo empresarial, ou de exercer atividade econmica de interesse coletivo. So criadas por lei especfica. IV. As entidades fundacionais so pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado, cujas reas de atuao so definidas em lei. Est correto o que se afirma APENAS em (A) I, II e III. (B) I e IV. (C) II e III. (D) II, III e IV. (E) III e IV.
A primeira afirmao foi dada como certa, mas discordo. A soberania da Repblica Federativa do Brasil, que pessoa jurdica de direito internacional. A Unio pessoa jurdica de direito interno, que representa a Repblica nas relaes com os demais pases. Assim, a soberania no da Unio, mas sim da Repblica. A Unio no possui hierarquia sobre os estados, ela se situa no mesmo plano. Isso pode ser observado na definio de Hely Lopes Meirelles: Entidades estatais: So pessoas jurdicas de Direito Pblico que integram a estrutura constitucional do Estado e tm poderes polticos e administrativos, tais como a Unio, os Estados-membros, os Municpios e o Distrito Federal. A Unio soberana; as demais entidades estatais tm apenas autonomia poltica, administrativa e financeira, mas no dispem de Soberania, que privativa da Nao e prpria da Federao. Entidades autrquicas: So pessoas jurdicas de direito pblico, de natureza meramente administrativa, criadas por lei especfica, para a realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem desempenhar atividades educacionais, previdencirias e quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem subordinao hierrquica, sujeitas apenas ao controle finalstico de sua administrao e da conduta de seus agentes. A segunda afirmao errada.
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Entidades empresariais - So pessoas jurdicas de Direito Privado, institudas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa pblica, com a finalidade de prestar servio pblico que possa ser explorado no modo empresarial, ou de exercer atividade econmica de relevante interesse coletivo. Sua criao deve ser autorizada por lei especfica, cabendo ao Poder Executivo as providncias complementares para sua instituio. A terceira afirmao errada. Entidades fundacionais: So pessoas jurdicas de Direito Pblico ou pessoas jurdicas de Direito Privado, devendo a lei definir as respectivas reas de atuao, conforme inc. XIX do art. 37 da CF, na nova redao dada pela EC 19/98. No primeiro caso elas so criadas por lei, semelhana das autarquias, e no segundo a lei apenas autoriza a sua criao, devendo o Poder Executivo tomas as providncias necessrias sua instituio. A quarta afirmao certa. Entidades paraestatais - So pessoas jurdicas de Direito Privado que, por lei, so autorizadas a prestar servios ou realizar atividades de interesse coletivo ou pblico, mas no exclusivos do Estado. So espcies de entidades paraestatais os servios sociais autnomos (SESI, SESC, SENAI e outros) e, agora, as organizaes sociais, cuja regulamentao foi aprovada pela Lei n 9.648, de 27.5.98. As entidades paraestatais so autnomas, administrativa e financeiramente, tm patrimnio prprio e operam em regime da iniciativa particular, na forma de seus estatutos, ficando sujeitas apenas superviso do rgo da entidade estatal a que se encontrem vinculadas, para o controle de desempenho estatutrio. So os denominados entes de cooperao com o Estado.
Gabarito: B.
4.1
LISTA DAS QUESTES
1. (ESAF/APO-MPOG/2010) Srgio Abranches consagrou o termo 'Presidencialismo de Coalizo' para se referir ao sistema poltico brasileiro em artigo de 1988. Nessa perspectiva, o Poder Executivo se fortalece politicamente com base em grandes coalizes no Parlamento. Para alguns autores, como Fernando Limongi & Argelina Figueiredo, que seguem uma linha mais institucionalista, a Relao de Poderes, no Sistema Poltico, apresenta as
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caractersticas citadas a seguir, as quais so decisivas para a compreenso do funcionamento do sistema poltico brasileiro. Assinale a opo que corresponde ao pensamento de Fernando Limongi & Argelina Figueiredo. a) O sistema partidrio brasileiro caracteriza-se por ser multipartidrio e fragmentado, com partidos frgeis e incapazes de dar sustentao poltica s propostas do governo. b) H falta de governabilidade no Brasil, com o governo dando mostras de ser incapaz de governar. c) O Parlamento o centro das decises do sistema poltico brasileiro, de onde provm as orientaes e inclusive a origem das polticas pblicas que sero adotados pelo Poder Executivo, que subordinado ao Poder do Parlamento. d) Os Deputados atuam de forma pessoal, reforando o carter Personalista do sistema poltico brasileiro, no seguindo a orientao dos lderes partidrios. e) H um predomnio do Executivo sobre a produo legislativa. O Poder Executivo bem-sucedido na arena legislativa porque conta com o apoio slido de uma coalizo partidria. A disciplina partidria a norma no Parlamento brasileiro.
2.
(ESAF/ATRFB/2009) Marque a opo incorreta.
a) O contrato de gesto, quando celebrado com organizaes sociais, restringe a sua autonomia. b) Quanto corporativas. estrutura das autarquias, estas podem ser fundacionais e
c) Os servios sociais autnomos so entes paraestatais que no integram a Administrao direta nem a indireta. d) Organizao social a qualificao jurdica dada a pessoa jurdica de direito privado ou pblico, sem fins lucrativos, e que recebe delegao do Poder Pblico, mediante contrato de gesto, para desempenhar servio pblico de natureza social. e) A Administrao Pblica, ao criar fundao de direito privado, submete-a ao direito comum em tudo aquilo que no for expressamente derrogado por normas de direito pblico.
3. (ESAF/AFRFB/2009) Sobre a organizao do Estado brasileiro, correto afirmar que:

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a) administrativamente, os municpios se submetem aos estados, e estes, por sua vez, submetem-se Unio. b) quando institudas, as regies metropolitanas podem gozar de prerrogativas polticas, administrativas e financeiras diferenciadas em relao aos demais municpios do estado. c) quando existentes, os territrios federais gozam da mesma autonomia poltico-administrativa que os estados e o Distrito Federal. d) o Distrito Federal a capital federal. e) embora, por princpio, todos os entes federados sejam autnomos, em determinados casos, os estados podem intervir em seus municpios.
4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) O termo "presidencialismo de coalizo" usado para designar o arranjo poltico estabelecido no Brasil em funo das relaes entre Executivo e Legislativo. A expresso pertinente porque o sistema poltico brasileiro tem caractersticas hbridas do presidencialismo e do parlamentarismo, entre as quais: 1. o Presidente da Repblica conta com recursos de poder como a execuo do oramento, que no de aplicao compulsria. 2. o Executivo necessita do apoio do Legislativo para ter sua agenda aprovada e para governar. 3. o Presidente tem a prerrogativa de editar Medidas Provisrias com fora de lei, mas a iniciativa legislativa exclusividade do Congresso. 4. o Presidente impe sua agenda legislativa porque as lideranas partidrias so frgeis e suas orientaes raramente so seguidas por seus liderados. Os enunciados acima so: todos verdadeiros. todos falsos. verdadeiros o 3 e o 4. verdadeiros o 1 e o 2. verdadeiros o 2 e o 4.
5. (ESAF/CGU/2008) Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de 1995, instituiu-se novos modelos organizacionais visando
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modernizao da gesto da administrao pblica: agncias executivas e agncias reguladoras. Selecione, do ponto de vista conceitual, a opo correta. a) Agncias reguladoras so criadas por determinao do Repblica. Presidente da
b) As atividades das agncias executivas so definidas por Lei pelo Congresso Nacional. c) Agncias reguladoras esto sujeitas mudana de governo. d) A finalidade das agncias executivas prestar servios pblicos exclusivos do Estado. e) Os dirigentes das agncias reguladoras so de livre nomeao e exonerao do Presidente da Repblica.
6. (ESAF/MPOG/2005) Os Estados federais apresentam, quanto sua estrutura, alguns aspectos constantes, independentemente dos casos concretos: ( ) Diviso de poderes entre Unio e unidades federadas mantendo-se vnculos de coordenao e autonomia. ( ) Preeminncia da Constituio Federal sobre o ordenamento jurdico das unidades federadas, sendo as alteraes na primeira sujeitas a ratificao pelas unidades federadas. ( ) Limitaes descentralizao a fim de preservar a unidade jurdica nacional. ( ) Soberania do Estado Nacional perante os demais Estados Nacionais e Organismos Internacionais, soberania de que no gozam as unidades federadas. ( ) Articulao entre unidade e pluralidade. As afirmaes acima se referem a esses aspectos constantes. Indique se so verdadeiras (V) ou falsas (F) e assinale a opo correta. a) V, V, V, V, V b) F, F, F, F, F c) V, F, V, V, V d) V, V, F, F, V e) V, F, F, F, V
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7. (ESAF/CGU/2004) O Brasil um Estado organizado de forma Federativa; isto significa que as atribuies inerentes aos poderes executivo, legislativo e judicirio so divididas em duas esferas de atuao: a Federal (Unio) e a Estadual. Em relao a essas esferas, incorreto afirmar que: a) os estados tm total autonomia para formulao e aplicao de suas polticas independentemente do poder central. b) aos estados e municpios so atribudas as aes de carter local. c) a cpula dos trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio formam o ncleo estratgico do Estado. d) o critrio de diviso de poderes entre a Unio e os estados-membros ao mesmo tempo funcional e territorial. e) a Constituio da Unio e as leis federais determinam o escopo e alcance das constituies dos estados federados.
8. (ESAF/SFC/2002) Por motivos geogrficos, culturais, histricos e polticos, vigorou no Brasil, durante muitas dcadas, um federalismo de direito, mas no de fato. Esta situao vem sendo alterada gradativamente desde 1988, porm h diversos aspectos ainda no consolidados no pacto federativo brasileiro. Sobre a questo do federalismo no Brasil, marque a opo incorreta. a) O pacto federativo brasileiro poderia ser beneficiado pela formao e fortalecimento de partidos regionais, capazes de introduzir maior transparncia e competitividade no processo poltico, e de opor-se s tradicionais coalizes entre oligarquias decadentes e grupos corporativos que se beneficiam da centralizao poltica e administrativa. b) A dimenso continental do pas um elemento estrutural e cultural importante na definio das funes do Estado, exigindo o fortalecimento das funes de integrao que do visibilidade, poder e influncia ao poder central, tambm chamado de Unio. c) O Brasil o nico pas do mundo no qual o municpio foi constitucionalmente consagrado como "entidade federativa", o que traz diversas implicaes prticas, ainda no resolvidas, quanto ao exerccio do princpio da autonomia financeira e de autogoverno. d) As relaes entre as diversas instncias devem pautar-se pelo princpio da subsidiariedade, que determina que sempre que uma determinada funo puder ser exercida pela instncia hierarquicamente inferior, no dever ser assumida pela que lhe est acima.
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e) Um dos aspectos mais delicados do debate sobre o pacto federativo no Brasil o sistema de representao regional na Cmara dos Deputados, j que a sub-representao penaliza os estados economicamente mais poderosos, enquanto a super-representao tende a privilegiar de maneira muito desigual os estados de grandes espaos, populao rarefeita e baixo desenvolvimento econmico.
9. (CESPE/SENADO/2002) As instituies polticas brasileiras conformam um modelo de federalismo, forma e sistema de governo. Com relao a esse assunto, assinale a alternativa incorreta. a) O equilbrio entre recursos e competncias o n grdio da sustentabilidade fiscal do federalismo brasileiro, na medida em que o padro histrico de partio de competncias, a partir da aglutinao predominantemente municipalista em um todo federado, discrepa do padro de partio de recursos, a partir da esfera federal. b) A noo de presidencialismo plebiscitrio aplica-se quando o presidente tende a estabelecer uma relao de clientela de massa com a populao ao largo das instituies polticas. c) A noo de democracia consociativa implica na obteno de cooperao parlamentar que no majoritria, e cujas negociaes impem, tambm, a acomodao de interesses minoritrios que, embora fragmentados, so institucionalmente dotados de capacidade de autorizar e obstruir. d) O fisiologismo um grande risco do presidencialismo de coalizo, uma vez que as lealdades podem depender de favores, cargos e privilgios. e) A concepo do cargo presidencial insculpida na Constituio da Repblica implica que seu ocupante desempenhe funes gerenciais de governo e funes de liderana poltica.
10. (ESAF/SFC/2000) Em relao ao federalismo e descentralizao poltica, no se pode afirmar que: a) O que realmente caracteriza o Estado federal o princpio constitucional que lhe impe o respeito s competncias das unidades federativas. b) Na descentralizao administrativa tem-se um fenmeno de derivao dos poderes administrativos do aparelho poltico-administrativo do Estado.
76
c) No federalismo, a determinao do nvel de autonomia constitucional das instncias subnacionais de competncia legislativa estadual. d) O federalismo baseia-se nos princpios da autonomia das partes e da participao no todo. e) Ao Estado unitrio permitido mudar o ordenamento precedente, mediante o prprio rgo legislativo, via lei ordinria ou constitucional.
11. (FCC/MPE-SE/Analista/2009) A Administrao Direta definida como (A) corpo de rgos, dotados de personalidade jurdica prpria, vinculados ao Ministrio ou Secretaria em cuja rea de competncia estiver enquadrada sua principal atividade. (B) conjunto de pessoas jurdicas de direito pblico subordinadas diretamente chefia do Poder Executivo. (C) conjunto de servios e rgos integrados na estrutura administrativa da chefia do Poder Executivo e respectivos Ministrios ou Secretarias. (D) soma das autarquias, fundaes pblicas e empresas subordinadas ao governo de determinada esfera da Federao. pblicas
(E) nvel superior da administrao da Unio ou de um ente federado, integrada pela chefia do Poder Executivo e respectivos auxiliares diretos.
12. (FCC/TJ-AP/Analista Administrativo/2009) rgos da Administrao Direta Federal (A) so pessoas jurdicas distintas da Unio. (B) no esto subordinados funcionalmente ao Governo Federal. (C) esto subordinados funcionalmente apenas ao Tribunal de Contas da Unio. (D) no detm legitimidade ativa nem passiva para responder ou entrar com aes judiciais. (E) tm autonomia financeira frente Unio, mas respondem funcionalmente ao Legislativo.
13. (CESPE/MPU/2010) Acerca das agncias executivas e reguladoras, julgue os seguintes itens.
77
a) Os diretores de agncia reguladora so indicados e exonerados ad nutum pelo chefe do ministrio a que a agncia se vincula. b) Para se transformar em agncia executiva, uma empresa pblica deve ter, em andamento, planos estratgicos de reestruturao e de desenvolvimento institucional. c) agncia executiva vedada a celebrao de contrato de gesto com rgo da administrao direta. d) A desqualificao de fundao como agncia executiva realizada mediante decreto, por iniciativa do ministrio supervisor. e) As agncias executivas fazem parte da administrao direta, e as agncias reguladoras integram a administrao pblica indireta.
14. (CESPE/TRE-MT/2009) Acerca da organizao da administrao pblica no Brasil, assinale a opo correta: a) A criao de um ministrio na estrutura do Poder Executivo federal para tratar especificamente de determinado assunto um exemplo de administrao descentralizada. b) A descentralizao administrativa ocorre quando se distribuem competncias materiais entre unidades administrativas dotadas de personalidades jurdicas distintas c) A criao das autarquias feita por lei, ao passo que as empresas pblicas e sociedades de economia mista so criadas por meio do registro dos atos de constituio no respectivo cartrio. d) As empresas pblicas tm natureza jurdica de pessoas jurdicas de direito pblico interno. e) As secretarias de estado e as autarquias estaduais fazem administrao direta. parte da
15. (FCC/TRE-PI/Analista Judicirio/2009) Sobre as administrativas na Administrao Pblica, considere:
entidades
polticas
I. Os Estados-membros e os municpios, como integrantes da estrutura constitucional do Estado, no so detentores de soberania, que privativa da Unio.
78
II. As entidades autrquicas so pessoas jurdicas de Direito Pblico, de natureza meramente administrativa, criadas por lei especfica para a realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade estatal que as criou e qual se subordinam hierarquicamente. i i i . As entidades empresariais so pessoas jurdicas de direito pblico, institudas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa pblica, com a finalidade de prestar servio pblico que possa ser explorado de modo empresarial, ou de exercer atividade econmica de interesse coletivo. So criadas por lei especfica. IV. As entidades fundacionais so pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado, cujas reas de atuao so definidas em lei. Est correto o que se afirma APENAS em (A) I, II e III. (B) I e IV. (C) II e III. (D) II, III e IV. (E) III e IV.
4.2
GABARITO
1. E 2. D 3. E 4. D
5. D 6. C 7. E 8. A
9. A 10. C 11. C 12. D
13. D 14. B 15. B
5 Leitura Sugerida
"A Reforma Administrativa e a Emenda n 19/98: Uma Anlise Panormica", de Christine Oliveira Peter da Silva: http://www.planalto.gov.br/ccivil 03/revista/Rev 01/Reforma%20Administrati va.htm
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Dentro da descentralizao administrativa, a autora enquadra trs tipos de descentralizao:

Tipos de Descentralizao Administrativa

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IV - a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.

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Vamos ver agora as figuras administrativas que surgiram aps a reforma

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Segundo a Lei 9.649/98:

As agncias executivas basicamente:

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Outra vantagem dada pelo Poder Pblico s OS est na 8.666.

Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)

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