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José Manuel Toral Cruz

CIDE

La securitización de la relación bilateral entre México y Estados Unidos: erosión del


interés mexicano y aumento de la desconfianza de la opinión pública

El gringo es el norteamericano hecho Otro.


Ajenidad. El otro caricaturizado, contraconquistado
por la estereotipación devolutiva de los “débiles”;
el Tercer Mundo. No Éste, ni el Otro. El Tercero1.
Heriberto Yépez

Al observar las intensas relaciones de México con Estados Unidos en términos


comerciales y políticos, podría pensarse que las relaciones de cooperación bilateral entre
ambos Estados no sólo estarían respaldadas por el apoyo del público, sino que éstas
gozarían de una excelente salud; sin embargo, la opinión pública mexicana parece todavía
guardar un resentimiento histórico hacia su vecino del norte. La encuesta México, las
Américas y el Mundo muestra que los niveles de desconfianza de los mexicanos han
aumentado a razón de 18 puntos porcentuales de 2003 a 20082. Resultan preocupantes lo
niveles de desconfianza que se presentan en las personas de un país hacia otro al que están
íntimamente relacionados; aunado a lo anterior, es un supuesto que la opinión pública esté
influenciada de alguna manera por la política pública, ya sea por la satisfacción, el
desempeño o el procedimiento con que ésta opera. Así pues, en aras de mitigar la
incertidumbre provocada por las relaciones erosionadas de México con su vecino del norte
es fundamental buscar la respuesta a una pregunta evidente: ¿por qué los niveles de
desconfianza de los mexicanos hacia Estados Unidos subieron de 2003 a 2008?
Ante esta perspectiva es posible presentar una respuesta tentativa: la erosión en las
relaciones de cooperación bilateral entre EU y México tiene una relación estrecha con el
cambio de actitud en la política exterior y doméstica del gobierno estadounidense durante
el periodo comprendido entre 2003 y 2008. Ahora bien, es fundamental mencionar que
dicha respuesta responde a un solo aspecto del modelaje de la opinión pública y no a un

1Heriberto Yépez, El Matasellos(México: Editorial Sudamericana, 2004), 29


2Guadalupe González, Ferrán Martínez y Jorge Schiavon. México, las Américas y el Mundo. Política
exterior: opinión pública y líderes 2008. (México: CIDE, 2008), 15
origen causal de las percepciones cognitivas de los mexicanos; es decir, la proposición
presentada profundiza en uno de los aspectos por los que la opinión pública se verá
influenciada y no como un generador único de la misma. De igual forma, este fenómeno
será estudiado con base en la suposición de que los eventos enmarcados tienen influencia
en conformación de la agenda pública y el apoyo político de las personas; así pues, las
políticas emanadas del cambio de actitud estadounidense tienen una repercusión en su
relación con México y, por tanto, genera desconfianza en los mexicanos. Es necesario
reflexionar ante un aspecto en consideración: México y el Mundo 2008 revela que de 2006
a 2008 la percepción amenazante del terrorismo internacional ha bajado del 70% al 63%,
mientras que la del aumento de los controles a la migración de Estados Unidos pasaron del
66% al 51%3; no obstante, el hecho de que, para los mexicanos, el endurecimiento en
controles migratorios y el terrorismo internacional ya no sean amenazas latentes, puede
responder más a la teoría del ciclo de atención de los temas públicos que a la generación de
desconfianza hacia Estados Unidos
El ensayo se dividirá en tres partes. En primer lugar, se dará una breve disertación
teórica sobre la opinión pública; en segundo término, se mostrarán los resultados de
México, las Américas y el Mundo 2008 con respecto a los niveles de desconfianza.
Finalmente, se mostrarán ejemplos sobre el cambio de la política pública de Estados
Unidos. Con el fin de establecer una respuesta satisfactoria a las preguntas antes
planteadas, y comprobar que la respuesta tentativa tenga validez, el presente ensayo tendrá
como eje central la información lanzada por la encuesta México, las Américas y el Mundo
2008, realizada por el CIDE.

Acercamiento teórico
Según Lloyd Free, “todos los grandes gobiernos del mundo actual, y muchos de los
de menor importancia, destinan cantidades variables de tiempo, atención y dinero a
esfuerzos por influir en las opiniones que sobre cuestiones internacionales sostienen los
ciudadanos en sus propios países y los de otros estados”4. Así pues, “se dice que una
opinión es pública no sólo porque es del público (difundida entre muchos), sino también
porque afecta a objetos o asuntos que son de naturaleza pública: el interés general, el bien
común”5; de igual forma, las personas no necesitan comprender en su totalidad a los

3Guadalupe González, Ferrán Martínez y Jorge Schiavon. México, las Américas y el Mundo. Política
exterior: opinión pública y líderes 2008. (México: CIDE, 2008), 15
4Lloyd Free, “Investigación de la opinión pública”, en Las comunicaciones en la diplomacia moderna, ed.
Arthur Hoffman, trad. Manuel Barberá, 66-67 (México: Dimelisa), 1976.
5Giovanni Sartori, “Opinión pública y democracia gobernante”, en ¿Qué es democracia?, trad. Miguel
Ángel Ruiz, Miguel Ángel Gonzáles & María Cristina Pestellini. (México: Taurus, 2000) 72-73.
estados, sino que es la Doxa lo que conforma los procesos democráticos6. Para Young, una
opinión es “una creencia bastante fuerte o más intensa que una mera noción o impresión,
pero menos fuerte que un conocimiento positivo basado sobre pruebas completas o
adecuadas”7. Dicha definición permite inferir que ciertas personas no estén capacitadas
para emitir una opinión sensata acerca de ciertos temas; sin embargo, Lloyd afirma que
aunque las personan sean ignorantes en el tema “relacionarán muchas de estas actitudes8
con sus propios propósitos; por lo tanto, tendrá un fondo de opiniones dotadas de sentido
que podrá expresar si (…) se le hacen las preguntas adecuadas”9. Según Carillo y Tamayo,
“el grado de congruencia entre la opinión pública y la política pública depende de factores
como la visibilidad del tema, la naturaleza del área de política pública, el papel
desempeñado por los grupos de interés, el periodo histórico considerado o el país que se
esté analizando”10; de tal forma, “el efecto de la opinión pública sobre las políticas
públicas es sustancial, una vez controlados parte de los factores arriba mencionados”11.
El presente trabajo parte del supuesto de que los niveles de desconfianza de los
mexicanos hacia Estados Unidos se ven influidos por el cambio de actitud en la política
doméstica y exterior de dicho país. La relación entre los dos conceptos anteriores se- dará
en la medida en que el cambio de actitud estadounidense se vea reflejado en la
composición de la agenda pública mexicana; existen tres teorías que pueden ser empleadas
para estudiar la conformación de dicha agenda: la teoría del ciclo de atención de los temas
públicos de Downs, la del agenda setting de McCombs y Shaw y la del cambio cultural
postmaterialista de Inglehart12. Por un lado, la teoría del ciclo de atención de los temas
públicos afirma que “la atención hacia los temas seguiría un comportamiento cíclico
consistente en que, de repente, surge un problema, sobresale, llama la atención durante un
breve periodo y luego (…) desaparece paulatinamente del centro de la atención pública”13;
asimismo, agrega que un asunto importante que capturó la atención del público puede

6Íbid, 72
7K.Young, “Opinión pública”, en K. Young, W.J.H. Sprott & G. Germani Opinión pública y propaganda,
trad. Eliseo Veron y Jorge Siroli. (México: Paidós, 1995) 10-11.
8Lloyd define a la opinión como una actitud que se comunica.
9Lloyd Free, “Investigación de la opinión pública”, en Las comunicaciones en la diplomacia moderna, ed.
Arthur Hoffman, trad. Manuel Barberá, 73 (México: Dimelisa), 1976.
10Ernesto Carrillo y Manuel Tamayo, “El estudio de la opinión pública sobre la administración y las
políticas públicas”, Gestión y Política Pública, núm 1, vol XVII (1° Semestre 2008): 193-215. (En adelante:
Ernesto Carillo y Manuel Tamayo, “El estudio de la opinión pública…”)
11P. Burstein, “The Impact of Public Opinion on Policy: A Review and an
Agenda”, Political Research Quarterly, vol. 56, núm. 1 (2003), citado en Ernesto Carillo y Manuel Tamayo,
“El estudio de la opinión pública…”, 204.
12Ernesto Carillo y Manuel Tamayo, “El estudio de la opinión pública…”, 197
13A. Downs, “Up and Down with Ecology: The Issue Attention Cycle”, Public
Interest, núm 32 (2003): 38-50, citado en Ernesto Carillo y Manuel Tamayo, “El estudio de la opinión
pública…”, 197.
recuperarlo de nuevo esporádicamente14 y, sin embargo, existen temas que continúan en la
agenda sin tener que competir con otros15. Por otra parte, la teoría del agenda setting
enfatiza el papel que los medios de comunicación desempeñan. Con base en esta teoría, la
agenda pública responde a la cobertura prioritaria de los medios de comunicación; de esta
forma, los medios de comunicación no influirán directamente sobre las actitudes de los
ciudadanos sino en las percepciones cognitivas sobre cuáles son los temas prioritarios16.
Finalmente, la teoría del cambio cultural y del posmaterialismo coinciden en que es en las
sociedades industriales donde se produce un desplazamiento en las prioridades de los
valores propios de la seguridad física y económica hacia valores que enfatizan la libertad,
la manifestación de la individualidad y la calidad de vida17.
Ahora bien, la información arrojada por México, las Américas y el Mundo 2008
apunta a que los mexicanos tienen “una estructura de prioridades donde predominan los
intereses materiales relacionados directamente con la seguridad y el bienestar, aunque
también incluye elementos de carácter simbólico relativos al llamado poder blando, como
la proyección cultural”18; dicha afirmación debilita la influencia de la teoría
posmaterialista en la opinión pública mexicana. Además, la presencia constante de
objetivos prioritarios de política exterior de los mexicanos durante 2004, 2006 y 2008
también debilita la teoría del ciclo de atención de los temas públicos. Aunque este ensayo
no profundizará en la teoría de la agenda pública de manera tan contundente como para
afirmar que los mexicanos construyen su agenda de prioridades con base en el agenda
setting, es importante mencionar la presencia de los medios de comunicación como factor
fundamental en la construcción de la opinión pública.

Erosión
Pese a que “no hay ningún otro país que tenga un efecto económico, político y
social más grande sobre Estados Unidos que sus vecinos”19 y que “la seguridad nacional de
Estados Unidos depende más de vecinos cooperativos y fronteras seguras que de combatir

14Íbid.
15Ernesto Carillo y Manuel Tamayo, “El estudio de la opinión pública…”, 197
16L. Erbring, Goldenberg, E.N. y Miller, A.H., “Front-Page News and Real-World Cues: a New Look at
Agenda-Setting by the Media”, The American Political
Science Review, vol. 24, (1980): 16-49, citado en Ernesto Carillo y Manuel Tamayo, “El estudio de la opinión
pública…”, 198.
17Inglehart, R., “The Silent Revolution in Europe: Intergenerational Change in
Post-Industrial Societies”, en The American Political Science Review, vol. 65, (1971): 991-1017, citado en
Ernesto Carillo y Manuel Tamayo, “El estudio de la opinión pública…”, 198.
18Guadalupe González, Ferrán Martínez y Jorge Schiavon. México, las Américas y el Mundo. Política
exterior: opinión pública y líderes 2008. (México: CIDE, 2008).
19Robert A. Pastor, “El futuro de América del Norte: Cambiar una política del mal vecino”, Foreign
Affairs Latinoamérica, núm 4, vol 8 (2007): 152
milicias en Basora”20, la administración Bush no escatimó esfuerzos en detener los
incipientes procesos de integración regional en materia comercial y de flujo de personas. El
recién electo presidente de México, Vicente Fox, tuvo que enfrentarse a la desaparición de
un acuerdo migratorio, de una ampliación al Tratado de Libre Comercio y de una visión
norteamericana de libre flujo de trabajadores21.
A partir del 11 de septiembre de 2001, la guerra contra el terrorismo se consolidó
como el eje regulador de un nuevo sistema y base ideológica de la doctrina de la guerra
preventiva22; de tal suerte, la administración Bush centró su actividad política en la agenda
de seguridad nacional y “los otros temas, como el comercio, inversión, medio ambiente,
migración y narcotráfico pasaron a un plano secundario y/o se vincularon al tema de
seguridad”23. Las consecuencias para México en su relación de cooperación bilateral con
Estados Unidos no se hicieron esperar, ya que la administración Bush intensificó el control
fronterizo al militarizar la frontera entre ambos países, aplicar leyes más estrictas para el
paso de personas y mercancías24; de igual forma, el gobierno estadounidense presionó al
mexicano para entablar acuerdos de seguridad como la Alianza para la Seguridad y la
Prosperidad de América del Norte (ASPAN)25. Para Meyer, “[e]ste conflicto tuvo desde el
inicio implicaciones para México por la necesidad norteamericana de impedir que su
frontera sur, porosa como pocas, pudiera ser utilizada para que células terroristas como Al
Qaeda se introdujeran en el país”26. Dado que las medidas tomadas por México estuvieron
dentro de la Ley Patriótica de 2001, la Ley de Reforma para Mejorar la Seguridad
Fronteriza y la Entrada con Visas de 2002 y la Ley de Seguridad Doméstica de 2002, se
podría afirmar que el gobierno mexicano se alineó a las políticas estadounidenses27.
El 19 de noviembre de 2002 fue creado el Departamento de Seguridad de la Patria 28
(DHS) con el fin de perseguir tres propósitos fundamentales: 1)prevenir ataques terroristas
al interior de Estados Unidos; 2)reducir la vulnerabilidad de Estados Unidos proveniente

20Íbid., 143
21Jorge Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11 de septiembre y la relación México–Estados Unidos…, 69
22Jorge Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11 de septiembre y la relación México – Estados Unidos: ¿Hacia
una securitización de la agenda?”, Enfoques, núm. 8, año IV (Primer semestre 2008): 62 (En adelante: Jorge
Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11 de septiembre y la relación México–Estados Unidos…).
23Íbid., 62
24Íbid., 63
25Íbid., 63
26Lorenzo Meyer, “Los tres ejes de la política mexicana frente a Estados Unidos”, en México: Los retos
ante el futuro, ed. Gustavo Vega Cánovas, 309-322 (México: El Colegio de México Centro de Estudios
internacionales, Fudación Konrad Adenauer Stifung, 2007).
27Jorge Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11 de septiembre y la relación México–Estados Unidos…, 74
28Department of Homeland Security
del terrorismo, y 3) minimizar los daños y reconstruirlos cuando éstos ocurran29. Bajo el
esquema de securitización, la adhesión de México al Comando Norte y la creación del
ASPAN, el gobierno mexicano decidió instrumentar, discretamente, una serie de medidas
vinculadas a la política de seguridad de los Estados Unidos: se detuvo, interrogó y
restringió el ingreso a México a personas de origen árabe, y, además, se le entregó a las
autoridades estadounidenses información de inteligencia acerca de posibles sospechosos de
terrorismo en México; asimismo, la policía y el ejército mexicanos reforzaron la seguridad
en instalaciones de carácter estratégico como pozos petroleros, fronteras, puestos y
aeropuertos, así como hacer pasar por fuertes medidas de seguridad a los viajeros que
visitaron Estados Unidos desde México y endurecer la vigilancia en la frontera sur para
evitar el paso de migrantes ilegales a territorio mexicano30. La ASPAN y el DHS tienen
una estrategia en común a través de la instrumentación de tecnología diseñada para
salvaguardar las fronteras bajo el concepto de fronteras inteligentes, así como cooperación
en inteligencia31. La propuesta de fronteras inteligentes se centra en eficientar los flujos de
bienes y personas que se transportan por carreteras, ferrocarriles y vías aéreas bajo un
esquema de seguridad antiterrorista en una frontera de 3,152 kilómetros de extensión, 250
millones de cruces peatonales cada año y alrededor de 300 mil millones de dólares en
términos de comercio bilateral32.
Sin embargo, el inicio de la guerra contra Irak trajo consigo la urgencia de Estados
Unidos por blindar su frontera sur: las fricciones se manifestaron únicamente bajo los
reflectores, aunque hubo cooperación detrás de ellos, principalmente en temas de
seguridad33. En 2002 y 2003, México compartió asientos en el Consejo de Seguridad de la
ONU con los Estados Unidos; en dicho periodo, temas como el desarme incondicional de
Irak y la intervención armada de en su contra fueron temas generadores de fricción entre

29Ángel Rodríguez. “Seguridad nacional y geopolítica en América del Norte y Centroamércia”, Enfoques,
núm. 8, año IV (Primer semestre 2008):136
30Hristoulas, Athanasios, “Trading places. Canada, Mexico, and North American Security”, en The
Rebordering of North America: Integration and Exclusion in a new Security Context, eds. Peter Andreas y
Thomas Biersteker, 23 (Nueva York, Routledge, 2003), citado en Jorge Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11
de septiembre y la relación México–Estados Unidos…, 74.
31José M. Ramos. La gestión de la cooperación transfronteriza México-Estados Unidos en un
marco de inseguridad global: problemas y desafíos (México: Miguel Ángel Porrúa, 2004), 159, citado en
Ángel Rodríguez. “Seguridad nacional y geopolítica en América del Norte y Centroamércia”, Enfoques, núm.
8, año IV (Primer semestre 2008):137
32Santiago creel. “La migración y la seguridad entre México y Estados Unidos”, Foreign
Affairs en Español (abril-junio 2004), citado en en Ángel Rodríguez. “Seguridad nacional y geopolítica en
América del Norte y Centroamércia”, Enfoques, núm. 8, año IV (Primer semestre 2008):137
33Jorge Schiavon. “México-Estados Unidos: Estabilidad y seguridad a cambio de autonomía”, en Jorge
Schiavon, Daniela Spencer & Mario Vázquez Olivera, eds., En busca de una nación soberana: Relaciones
internacionales de México, siglos XIX y XX (México D.F.: CIDE-SRE, 2006), 456.
México y Estados Unidos34. De tal forma, el presidente Vicente Fox y el embajador
Águilar Zínser declararon en público, al tiempo que produjeron un distanciamiento
diplomático, que México estaba en contra de la guerra; el trasfondo de estas declaraciones
fue de legitimación interna, ya que 75% de la población en México estaba en contra de la
guerra35.
En el 2004, dos acciones bilaterales fueron controversiales al interior de México: en
primer lugar, el gobierno mexicano accedió a que autoridades federales de Estados Unidos
fueran colocadas en aeropuertos mexicanos para inspeccionar viajeros; la segunda fue la
existencia de un acuerdo que permitía el uso de balas de goma a la patrulla fronteriza
estadounidense36. En Marzo de 2005, México llevó al foro de la ASPAN, en Waco, Texas,
la necesidad de mejores mecanismos de solución de controversias comerciales, creación
de fondos estructurales para el desarrollo, liberalización de las fronteras al libre tránsito de
personas, entre otros; sin embargo, dichos temas fueron extraídos de las prioridades
tripartitas. México cooperó en términos de seguridad, al tiempo que esperaba el blindaje al
exterior y la liberalización al interior37. En mayo del 2006, Estados Unidos aprobó el
traslado de 6 mil efectivos de la Guardia Nacional para acciones de apoyo a la patrulla
fronteriza38. Si bien en enero del 2004 Bush presentó una iniciativa de ley que regularizaría
la situación de miles de inmigrantes, en 2005 la Cámara Baja de Estados Unidos aprobó
leyes que preveían la construcción de un muro en la frontera con México, además de
obstaculizar la obtención de licencias de conducir y castigar a los empleadores de
inmigrantes. Gracias a las protestas de abril y mayo de 2006, en las que miles de
inmigrantes salieron a protestar, el Senado estadounidense aprobó una iniciativa menos
agresiva; a pesar de esto, en septiembre de ese año, la iniciativa de ley que permitía la
construcción del muro fue aprobada.39
Para Schiavon y Velázquez hubo cinco acciones fundamentales por parte de Estados
Unidos que se dieron en el marco de la securitización de la relación bilateral con México:
“1)la decisión de militarizar la frontera y la construcción del muro para evitar la entrada de
inmigrantes ilegales y terroristas; 2)la cancelación de un acuerdo migratorio integral que
permitiera regular la situación de millones de indocumentados; 3)el establecimiento de

34Jorge Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11 de septiembre y la relación México–Estados Unidos…, 70


35“Latin America and the United States: The Distance of Neighbors”, en The Economist vol.
367, No. 8320 (19-25 de abril 2003): 33, citado en Jorge Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11 de septiembre
y la relación México–Estados Unidos…, 71
36Jorge Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11 de septiembre y la relación México–Estados Unidos…”, 75
37Íbid., 76
38Íbid., 76
39Íbid., 63-79
acuerdos bilaterales con México para garantizar el control fronterizo; 4) la aprobación de
leyes más estrictas para el ingreso de extranjeros a territorio estadounidense; 5) la
imposibilidad para profundizar el proceso de integración con América del Norte”40.
El objetivo principal de mostrar esta evidencia no es encontrar relaciones de
causalidad; sin embargo, las 5 acciones fundamentales no sólo presentan un cambio en la
política doméstica de Estados Unidos que repercute directamente en la relación con
México sino que, además, permiten observar el comportamiento de Estados Unidos con los
mexicanos e inferir aspectos claves para el entendimiento de una relación tan ambivalente.

Conclusión
Con base en la evidencia presentada, es posible vislumbrar una de las causas que
muy probablemente generaron desconfianza en los mexicanos: el cambio de actitud de la
política doméstica estadounidense y sus repercusiones a nivel internacional en términos de
seguridad. Así pues, se pude afirmar que el cambio de actitud de Estados Unidos en su
política pública se dio a partir de la securitización de la agenda bilateral con México; este
hecho no sólo resalta la necesidad de mitigar la porosidad de las fronteras, sino que temas
subyacentes, como migración y tráfico de narcóticos, fueron supeditados a términos de
seguridad.
De esta forma, la hipótesis planteada necesita una limitación, la erosión en cuanto a
la relación de cooperación bilateral de México con Estados Unidos se dio porque los temas
importantes para México, migración y comercio, quedaron relegados a los intereses de
Estados Unidos en términos de seguridad. Aunado a lo anterior, dado que el gobierno
mexicano se alineó a los intereses de Estados Unidos, temas importantes para la opinión
pública, dada la teoría del agenda setting, fueron puestos en un segundo plano. De esta
forma, los eventos antes tratados en términos de obstáculos al comercio, endurecimiento de
la política migratoria estadounidense, así como de la exclusión de éste como tema
prioritario en la agenda bilateral, pudieron haber generado el descenso en los niveles de
confianza de los mexicanos hacia Estados Unidos.

40Jorge Schiavon y Rafael Velázquez, “El 11 de septiembre y la relación México–Estados Unidos…”, 82


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