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LOS CENSOS DE AMERICA LATINA: NUEVOS ENFOQUES Juan Chackiel1 Introduccin Los censos de la dcada del 2000 en Amrica

Latina enfrentan varios desafos, algunos de ellos nuevos y otros de ms larga data. A comienzos de la dcada todo pareca apuntar hacia una reactivacin econmica y, por lo tanto, a un alivio en las presiones fiscales. Sin embargo, la situacin de los ltimos aos, por variadas razones, muestra un continente con dificultades econmicas importantes y con una fuerte restriccin del gasto fiscal. Ello, obviamente, repercute sobre los censos que son operaciones de alto costo y requieren de un financiamiento oportuno para cumplir cada etapa programada y asegurar la calidad de los resultados. Tambin existen desafos en trminos del contenido de los censos para responder a los problemas actualmente vigentes en los pases. Cabe aqu mencionar en primer lugar los problemas sociales, fundamentalmente la pobreza e inequidades, la situacin ambiental, las reformas en los sistemas de salud y seguridad social, etc. La seccin I de este trabajo se refiere a algunos antecedentes sobre la tradicin censal de la regin, luego en la seccin II se muestra la insercin de los censos de poblacin y vivienda como parte del Sistema Estadstico Nacional. En la seccin III se hace referencia a algunos de los aspectos financieros relativos a los censos y las formas alternativas de costearlos. Las secciones IV y V tratan de las novedades conceptuales y tecnolgicas que en la regin se han discutido o incorporado, para finalmente en la ltima seccin analizar las formas de evaluacin de los resultados. Las fuentes que nutren la informacin e ideas aqu expresadas provienen principalmente del contacto con los pases a travs de la asesora tcnica, de los seminarios organizados en los pases y en nuestra sede (CEPAL, 1999), as como de una encuesta sobre la experiencia del ltimo censo realizada en 1998 a los Institutos y Direcciones de Estadstica de la regin (Del Popolo, 1999). I. La tradicin censal

Aunque varios pases han realizado censos en la primera mitad del siglo y an antes, con diversos fines, es en 1950 que comienza en Amrica Latina la realizacin sistemtica de censos de poblacin y viviendas en la mayora de los pases de la regin. Es a partir de esa dcada que los pases, con mayor y menor xito, tratan de seguir las recomendaciones de las Naciones Unidas de hacerlos cada diez aos, en lo posible en los aos terminados en dgito 0, y en forma simultnea en todo el territorio nacional. De los veinte pases de la regin, solamente uno no lo hace alrededor de 1950, y quince lo hacen precisamente en ese ao. A partir de all la tradicin contina, aunque siempre con excepciones de pases que por razones financieras o polticas se saltan una dcada o lo hacen en aos posteriores al terminado en dgito cero. Por ejemplo, en la dcada de 1990 Costa Rica y Cuba no lo han
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Jefe del rea de Demografa, Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE), Divisin de poblacin de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

realizado, Honduras lo efectu en 1988 (corresponde a la dcada anterior), y de los veinte pases solamente cuatro lo hicieron en el ao 1990. En la presente dcada est ocurriendo algo similar, ya que slo cuatro pases efectuaron su censo en el 2000: Brasil, Costa Rica, Mxico y Panam. En el 2001 lo planean hacer cinco pases y ms de la mitad de stos prevn hacerlo en los aos siguientes. En cuanto a la cobertura de los mismos, segn las evaluaciones hechas por los organismos nacionales en conjunto con el CELADE, puede decirse que en general ha sido satisfactoria. Salvo unos pocos casos, el porcentaje de omisin ha sido inferior al 10 por ciento y un nmero no despreciable, por debajo del 5 por ciento (cuadro 1). Lo interesante de observar es que a travs del tiempo no se percibe una clara mejora en la cobertura de la poblacin, sino que por el contrario en algunos casos incluso se observa un deterioro. En ello pueden incidir varios factores, como por ejemplo la mayor complejidad de situaciones por el alto crecimiento de la poblacin, sobre todo en las ciudades, la mejora en las tcnicas para evaluar la calidad de la informacin, la dificultad en incorporar nuevos conceptos y una tecnologa ms sofisticada.
Cuadro 1 AMRICA LATINA: PORCENTAJE DE OMISIN CENSAL CENSOS DE LA DCADA DE 1950 A 1990 Pas Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Censo de la dcada de: 1950 1960 1970 1.4 0.7 3.8 12.9 6.7 5.0 6.1 6.5 4.7 5.5 5.2 0.7 6.8 6.5 13.0 11.4 9.5 2.8 3.3 4.2 8.1 2.2 4.0 6.1 5.1 2.8 3.2 5.3 9.3 5.7 6.6 3.1 6.0 1.7 3.1 2.8 5.9 3.4 19.1 -0.4 -0.3 6.1 2.6 3.8 8.7 6.1 8.3 3.4 13.8 4.8 4.6 2.7 8.2 1.4 4.5 1980 1.0 2.5 12.5 5.4 0.8 1.2 5.1 12.8 12.0 7.2 0.9 5.8 8.4 4.2 6.1 2.0 6.9 1990 0.9 6.7 2.5 11.2 1.1 6.8 4.4 13.8 1.8 1.0 2.6 7.1 3.0 5.1 2.3 7.8

Nota: La omisin es calculada comparando la poblacin censada con la poblacin estimada proveniente de las estimaciones y proyecciones de poblacin vigentes en el CELADE. Actualizado en noviembre del 2000

La primera parte de los cuestionarios incluye la ubicacin geogrfica de la vivienda y preguntas relativas a la calidad, la condicin de ocupacin y los servicios bsicos a la misma. En la mayora de los casos se distingue dentro de la vivienda a los hogares como unidad de empadronamiento (cuadro 2), aunque algunos pases llenan solamente un cuestionario por vivienda, identifican los hogares o familias en su interior. Los hogares se definen como unidades de consumo en que sus miembros comparten el presupuesto y pueden o no ser parientes. Como unidad de consumo hay una serie de preguntas que se refieren al nmero y destino de los cuartos, las condiciones sanitarias, el equipamiento (radio, TV, lavadora, telfono, automvil, etc.). Tambin suelen incluirse preguntas sobre el hogar para investigar objetivos especficos, como ser el idioma hablado (para distinguir las comunidades indgenas), muertes ocurridas en el hogar (para medir mortalidad adulta), personas que viven en el extranjero (para medir la emigracin internacional) y otras. La calidad de la vivienda, la disponibilidad de servicios bsicos a la misma y el equipamiento del hogar, son usados frecuentemente para la estratificacin social de los hogares mediante el procedimiento de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). Luego que se averigua en el captulo de hogar a las personas que lo integran, se incluyen las preguntas a cada una de las personas, previa identificacin del jefe del hogar. Sea cual fuere el formato diseado para el cuestionario (planilla con personas por columna, o lo que es ms frecuente hoy, librillo con personas por hoja), habitualmente se ordenan segn secciones que van de lo ms general a lo ms particular: preguntas a todas las personas (parentesco con el jefe del hogar, sexo, edad, estado civil, residencia, y en algunos casos nacionalidad y religin), preguntas sobre caractersticas educativas (a personas de ms de 5 aos u otra edad aproximada), preguntas sobre caractersticas econmicas (a personas de ms de 15 aos de edad o a veces de una edad menor), y finalmente preguntas a mujeres de 15 y ms aos de edad sobre hijos tenidos y sobrevivientes. Para decidir qu personas incluir en cada hogar es relevante el criterio censal utilizado: censo de hecho o facto y censo de derecho o jure. En el primer caso se anotan a las personas presentes en el hogar la noche anterior al censo y en el criterio de jure se incorporan a las personas que residen habitualmente en el hogar, incluyendo a residentes ausentes y excluyendo a los no residentes presentes. Tradicionalmente era ms comn el censo de hecho, por razones prcticas, ya que el concepto es claro y fcil de entender. Sin embargo, ya en 1990 cerca de la mitad de los pases realizaron censos de derecho (cuadro 2), lo que est ligado a una razn conceptual, pues se supone que refleja mejor la realidad y permite estudiar ms claramente la migracin y la composicin familiar. Tambin se han dado argumentos prcticos, en el sentido que sera ms fcil utilizar el criterio de censo de derecho en el caso de que la operacin de terreno tenga una duracin de varios das. Algunos de los pases de poblacin numerosa y gran extensin geogrfica han utilizado el muestreo para la investigacin de una serie de temas. Es decir un cuestionario universal bsico con pocas preguntas y un formulario ampliado para una muestra de hogares. La tecnologa del muestreo parece apropiada para cierto tipo de estudios, considerando la posibilidad de reducir costos y mejorar la calidad de las respuestas. Sin embargo, esta modalidad no ha tenido mucha aceptacin (cuadro 2), probablemente por dos razones. La primera, y quizs la ms importante, es que las polticas de descentralizacin a niveles geogrficos desagregados, requieren de informacin representativa en el mbito local, lo que no es posible en la mayora de los casos lograr a travs de muestras. El censo es prcticamente la nica fuente de informacin para poblaciones poco numerosas. La segunda 3

razn se refiere que al utilizar muestra se produce cierta complejidad en el trabajo de terreno y en el procesamiento de la informacin, tomando en consideracin que se manejan dos cuestionarios, de los cuales uno solamente es aplicable en ciertos hogares. Adems, para la entrega de resultados deben utilizarse factores de expansin que habitualmente complican el procesamiento de los datos. Sin embargo, los pases de poblacin ms numerosa han incorporado un cuestionario ampliado para una muestra grande, como son los casos de Brasil y Mxico en el censo levantado en el 2000. Con el fin de evaluar la cobertura y calidad censal es muy generalizado el uso de encuestas de post-empadronamiento, a pesar de que hay consenso en que su realizacin y anlisis enfrenta varios problemas. De todas maneras, como se menciona en la Seccin V, en la mayora de los casos la evaluacin directa es complementaria del examen minucioso de los datos del censo e informacin colateral a travs de mtodos indirectos. II. Los censos: un componente importante del Sistema Estadstico Nacional

La visin moderna del censo de poblacin y viviendas considera a ste como parte integrante de del Sistema Estadstico Nacional, junto a los registros administrativos y las encuestas por muestreo continuas y especiales. Adems de brindar la informacin bsica para diagnsticos socio-demogrficos y los insumos para la toma de decisiones, el censo provee los datos de la poblacin objeto de las polticas y programas sociales. Las cifras de poblacin y subpoblaciones son la base para el clculo de tasas de la ms diversa ndole y para el calculo de promedios per capita. Es interesante ver que en algunos pases se propone considerar al censo, que es una operacin de alto costo, no como un gasto, sino ms bien como inversin bsica para mantener actualizado el Sistema Estadstico. Por ser una operacin masiva y compleja, en los censos se considera un nmero restringido de preguntas, siendo en general los cuestionarios simples y giles para que la entrevista no insuma mucho tiempo y los conceptos sean fciles de interpretar. Sin embargo, por ser universales, ellos constituyen el marco ideal para la obtencin de muestras que permitan posteriormente realizar estudios en profundidad de los ms diversos temas y para la subpoblacin que se desee identificar. Por ello, en Amrica Latina prcticamente todos los pases cuentan con una encuesta continua de hogares para propsitos mltiples, aunque no en todos ellos es de carcter nacional. En la actualidad varios pases forman parte de un programa de Mejora de las Encuestas sobre las Condiciones de Vida (MECOVI) que cuenta con el respaldo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial. En muchos de los pases el censo de poblacin es la base utilizada para el establecimiento de proporcionalidad en la representacin parlamentaria y como instrumento para asignacin de recursos centrales a los municipios. Esto ltimo incluso ha sido motivo de preocupacin por algunas oficinas de estadstica en el sentido de posibles intentos de manipular las cifras censales, o de presiones por influir en las estimaciones y proyecciones de poblacin a efectos de favorecer cierta rea en particular.

Cuadro 2 CARACTERSTICAS GENERALES DE LOS LTIMOS CENSOS LLEVADO A CABO POR PASES DE AMRICA LATINA
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico (b) Nicaragua Panam Paraguay Per R. Dominicana Uruguay Venezuela Fecha ltimo Mes Censo 5 6 9 4 10 6 9 11 9 4 9 5 3 4 5 8 7 9 5 10 Ao 1991 1992 1991 08 1992 1993 1984 6-7 1981 1990 1992 1994 1982 1988 1990 2 1995 1990 5 1992 1993 1993 1996 1990 10 11 2001 11 8 2000 (a) 2002 2002 2003 2001 2000 (a) 2005 11 2000 (a) 2002 2001 2003 2004 2001 2001 2000 (a) 2002 2002 Fecha prximo censo Mes Ao 10 9 2001 2001 Tipo de Censo Hecho Hecho Derecho Derecho Hecho Derecho Derecho Derecho Derecho Hecho Derecho Derecho Derecho Derecho Derecho Derecho Derecho Hecho Derecho Hecho Hecho Hecho Hecho Derecho Unidad de Uso de Cantida Encuesta de de Hogar Personas Cobertura Empadronamiento Muestreo d Vivienda Pregunt Hogar X 9 7 28 X as (d) Hogar 18 23 X Vivienda (c) Vivienda (c) Hogar Hogar Hogar Hogar Hogar Hogar Vivienda Hogar Hogar Vivienda Vivienda Hogar Vivienda Vivienda Hogar Hogar Hogar Hogar Hogar Hogar X X X X X 27 23 10 6 13 16 14 10 21 10 5 16 18 20 13 13 15 12 9 6 11 23 21 12 5 5 11 12 6 12 8 8 6 7 61 67 19 21 18 20 19 23 28 24 27 30 33 25 25 27 21 23 23 31 26 X s/d X X s/d X 12 (e) 37 X s/d X(f) X X X X X X X

Notas: s/d: sin dato. (a) Censos ya efectuados. (b) En el caso de Mxico, la informacin se refiere al Conteo de Poblacin realizado en 1995. En la enumeracin la unidad de empadronamiento fue la vivienda pero conjuntamente se realiz una encuesta por muestreo en la que se identificaron los hogares. (c) En portugus se utiliza el trmino domicilio que significa vivienda. (d) En el caso de muestreo se refiere al cuestionario ampliado. (e) incluye un mdulo de migracin internacional. (f) Se utiliz la encuesta continua de hogares.

Adems de entenderse los censos como la base del Sistema Estadstico Nacional, tambin ya existe comprensin acerca de la importancia de coordinar los censos en el mbito de las regiones de integracin econmica. As los pases del MERCOSUR, ms Chile y Bolivia, han sido pioneros en un esfuerzo por obtener un mnimo de variables comparables, crear una base de datos comn e intercambiar experiencias y apoyo mutuo para sus propios censos. Estos pases han mantenido un proyecto que les ha permitido hacer talleres y grupos de trabajo para la coordinacin censal. Por otra parte, con el propsito de intercambiar experiencias se han producido reuniones tambin entre los pases andinos. Adicionalmente a la provisin del flujo de informacin para el trabajo del sector pblico, el Sistema Nacional de Estadstica, debiera considerar los diferentes tipos de usuarios: universidades, centros de investigacin, organizaciones no gubernamentales y empresa privada. Aunque han habido avances en la entrega de la informacin, producida en parte por las facilidades que brinda la tecnologa moderna, an se observa cierta resistencia, principalmente en compartir los microdatos. III. El financiamiento: Un tema clave en la etapa de preparacin de los censos

Como en otras operaciones masivas que emprende una nacin, el costo de todo este proceso tiene implicaciones financieras importantes. Sin duda que la elaboracin del presupuesto censal, y la consiguiente obtencin de los recursos, constituyen una parte esencial de la etapa preparatoria: sin financiamiento el censo no se hace y con un financiamiento inadecuado se puede afectar la calidad y oportunidad de los datos. Ms all del problema inflacionario y del propio crecimiento demogrfico, los censos hoy cuestan ms dinero que en pocas pasadas. Ello no ocurre por un elemento negativo, sino todo lo contrario en el costo actual tiene gran incidencia el aumento de demandas por informacin y sobre todo por la mayor utilizacin de informacin ms especializada o ms detallada. Por un lado las polticas de descentralizacin en la administracin del Estado, han producido una mayor demanda por datos dentro del mbito regional y local, y por otra parte hay un mayor inters de investigar con mayor profundidad ciertos aspectos por parte del sector privado, ya sea de las Organizaciones No Gubernamentales, Universidades o empresas del sector productivo. Parte de esta mayor demanda esta asociada al extraordinario avance tecnolgico que permite contar hoy con mayor rapidez con una masa de informacin que pocas dcadas atrs pareca imposible generar. Cunto cuesta un censo? No es una pregunta fcil de responder y menos an de hacer comparaciones de un pas a otro, ya que existe una gran disparidad de criterios para establecer los componentes del presupuesto de esta operacin. Por ejemplo, en algunos presupuestos estn incluidos los costos directos e indirectos, en otros no se incluyen los indirectos, en ciertos casos se contabiliza el tiempo dedicado del personal de planta, en otros no, etc. An as se tiene ciertas referencias que muestran que el costo de un censo es muy variable de pas a pas, con presupuestos que van desde aproximadamente un dlar americano por persona hasta 5 dlares por persona. Quizs el promedio de la regin se sita entre dos y tres dlares por persona. Si bien hablamos de totales para la ronda del 2000 de varios millones de dlares (cercano a los de 10 millones en Paraguay y Bolivia, aproximadamente 100 millones en la Argentina), en Amrica Latina los censos tienen un costo notablemente menor que en pases desarrollados. Por ejemplo, el censo del 2000 de

los Estados Unidos tuvo un costo mayor a los 20 dlares por persona, superando los 6 mil millones dlares. Para estimaciones burdas estamos utilizando como promedio una cifra aproximada de 2 dlares por persona, lo que significa que para Amrica Latina y el Caribe, con ms de 500 millones de habitantes, estamos hablando de una inversin de aproximadamente 1000 millones de dlares en total. Considerada como una actividad correspondiente a un perodo corto, el costo de un censo puede parecer muy abultado. Sin embargo, se tendra una visin muy diferente si se contempla un perodo de aproximadamente diez aos, tomando en cuenta que hasta el levantamiento del nuevo censo hay una utilizacin continua de los datos. Debe contemplarse que esta operacin forma parte de un sistema estadstico nacional, que proporciona el marco contextual y muestral durante diez aos, adems de ser la principal fuente universal que permite que dicho sistema incorpore datos para reas pequeas. Dado que el censo es parte de la programacin del desarrollo, que involucra la participacin de diversos sectores, parece razonable que este costo sea imputable al sistema estadstico que sustenta la toma de decisiones de tales programas. En este sentido el censo debe considerarse como una parte esencial de las actividades estadsticas que sirven de insumo a los programas de desarrollo, y no como una operacin puntual que se reduce a un de un par de aos, aunque haya una concentracin de los gastos en un perodo breve. El alto costo de los programas censales de la ronda del 2000 se da en el marco de una fuerte restriccin del gasto pblico nacional, que forma parte de la situacin econmica y las polticas de ajuste econmico. Ello ha repercutido en que se hayan visto fuertemente recortados los recursos asignados en el presupuesto de algunos de los pases de la regin. Por otra parte, la tendencia general es que los fondos externos no reembolsables, provenientes de agencias internacionales o gobiernos de pases desarrollados, tambin han disminuido en comparacin con dcadas anteriores. La situacin descrita, de escasez de fondos nacionales e internacionales, ya ha conducido a algunos pases a postergar la fecha del levantamiento censal y, en ciertos casos, est poniendo en serio riesgo la factibilidad de realizarlos. Esta preocupacin ha sido ya expresada en los talleres, seminarios y conferencias sobre el tema, en los que se ha hecho hincapi en la necesidad de buscar nuevas fuentes de recursos, en recurrir a fuentes no tradicionales. En el mbito nacional se han mencionado como alternativas a considerar en mayor profundidad, el comprometer a otras instituciones del sector pblico y tambin al sector privado. Ello es consecuente con lo que decamos acerca de la demanda creciente por informacin, proveniente de las diferentes instancias nacionales y locales, as como de la empresa privada, y de los censos como la base del sistema estadstico nacional. La colaboracin no necesariamente se podra expresar en dinero, sino que podran establecerse convenios para el apoyo logstico en trminos de asignacin de locales, vehculos, personal, etc. La participacin del sector privado, como lo mencionan Guzmn y Schkolnik (1999), puede darse en instancias distintas: en la utilizacin de los resultados, en la ejecucin de ciertas actividades censales, y en el co-financiamiento de algunas etapas del censo. Existe cierta opinin de que el sector privado se beneficia de la informacin sin asumir aunque sea parte del costo de la operacin. Si bien existen en algunos pases formas de cobro por la informacin, es menor la experiencia de co-financiamiento de parte de las etapas del proceso 7

de recoleccin de los datos. En algunos pases desarrollados, por ejemplo, se han creado empresas de servicios que compran los datos de los censos y encuestas y los transforman en productos con valor agregado. Esta lnea de asociacin es promisoria, pero sin duda que tropieza con aspectos legales no despreciables, entre los que est la confidencialidad de la informacin. En el plano internacional se ha considerado la posibilidad de recurrir a prstamos bancarios. Esto parece una opcin posible, considerando que existe un programa de apoyo a los pases por parte del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial para el Mejoramiento de las Encuestas sobre Condiciones de Vida (MECOVI). Hay tambin antecedentes de proyectos, financiados por uno u otro de estos Bancos, de fortalecimiento estadstico, algunos nacionales y otros sectoriales. La Reunin de Directores de Estadstica, realizada en la sede de la CEPAL en Santiago de Chile en marzo de 1999, en conocimiento de exploraciones promisorias realizadas por el CELADE, recogi esta iniciativa y expres en su resolucin la conveniencia de mantener contactos con el BID para manifestarle la importancia de abrir una lnea de crditos para apoyar la ronda de censos del ao 2000. El BID acogi positivamente la idea y ya varios pases han realizado gestiones de solicitud de prstamos. Bolivia, que fue el primer pas en solicitarlo, se encuentra ya con un proyecto en ejecucin con el Banco para el censo que se efectuar durante este ao. En general la concrecin de esta forma de financiamiento ha tenido su dificultad mayor en el mbito de los gobiernos de los pases. Los Directores de Estadstica han tenido que hacer un esfuerzo de conscientizacin importante para que los niveles de decisin en materia de prstamos comprendieran la importancia de los censos. No es una tarea fcil, considerando que an a travs de prstamos el costo del censo constituye igualmente un gasto fiscal, adems del hecho que en ocasiones compite con proyectos de gran importancia dentro del rea social de los pases. Otro tipo de esfuerzo novedoso, que se ha observado recientemente, es la posibilidad que los pases compartan el costo de cierto instrumento necesario para el censo, o lo faciliten a otro pas interesado. Esto ha sido aplicado por ejemplo en el uso de lectoras pticas o scanners, las que pueden ser compartidas por ms de un pas. Esta idea tiene adems un trasfondo ms importante, que es el trabajo de coordinacin censal entre pases. Un ejemplo de ello es el ya mencionado programa de coordinacin censal entre los pases del MERCOSUR. Adems, una preocupacin frecuente es la de establecer una poltica de comercializacin de la informacin, que permita la recuperacin de costos, principalmente cuando los datos son requeridos por empresas privadas. En este sentido se podra tener una diversidad de productos (publicaciones, CDs, procesos especiales), los cuales dependiendo de los requerimientos y el tipo de usuario, sera entregado gratuitamente o se aplicaran tarifas diferenciadas. Probablemente esta fuente de recursos no sea de gran magnitud, se obtendra posteriormente a la realizacin del censo, y en muchos casos por disposiciones internas la recaudacin por este concepto va a un fondo central y no necesariamente a los institutos de estadstica.

IV.

Las novedades conceptuales

La discusin de los contenidos de los censos actuales, no ha estado ajena a los desafos que plantea la sociedad de hoy y, como consecuencia, a la demanda de informacin que ello implica. Las estrategias de desarrollo vigentes, que promueven el crecimiento econmico con equidad social, estn estrechamente ligadas con las condiciones de vida de la poblacin. Tanto la poblacin vista como factor del cambio, que requiere niveles crecientes de productividad e incorporarse al cambio tecnolgico, como la poblacin considerada como la destinataria del progreso econmico y social. Ello ha trado nuevas exigencias por el aumento de la demanda de informacin, tanto del sector pblico como del mbito privado (ONGs, Universidades, Centros de Investigacin, Sector Productivo). El resultado de ello es el involucramiento en los censos de algunos temas novedosos relacionados con el entorno ambiental de la vivienda, el equipamiento del hogar y las condiciones de vida de las personas. Sin embargo, hay que consignar que estos cambios han sido menores, reflejndose a veces en unas pocas preguntas adicionales. Hay que recalcar que ms que una modificacin profunda en los temas incluidos, hay un aprovechamiento mucho ms intenso de lo que tradicionalmente se investiga en los censos. Las preguntas sobre la vivienda y el hogar no son slo vistas como indicadores de las condiciones de vida del punto de vista econmico y de las formas de estimar dficit de viviendas, sino que tambin son parte de la situacin ambiental de la poblacin. En general las preguntas tradicionales dan una visin amplia de las condiciones sanitarias: tenencia de agua potable, disponibilidad de alcantarillado, nmero de cuartos para dormir (hacinamiento), combustible usado para cocinar. Desde la dcada de los noventa algunos pases han preguntado sobre la forma de eliminacin de la basura, y de los cuatro pases de Amrica Latina que han hecho censos, tres la han incluido en el 2000. En la discusin preparatoria han estado presentes otros aspectos, como por ejemplo el tipo de pavimentacin de las calles, el barrido de las mismas, la existencia de reas verdes en las proximidades, pero no se ha concretado en su incorporacin en las boletas de los censos hasta ahora levantados. Respecto al equipamiento del hogar existe la opinin de que muchos de los artefactos que se investigaban anteriormente (refrigerador, televisor, etc.) hoy no permiten hacer una clara diferenciacin para una estratificacin social. En este sentido los pases incorporan aquellos artefactos que pueden estar relacionados con una situacin de mayor incorporacin al desarrollo y al progreso tecnolgico y lo que esto implica. Los dos tems ms comunes que se estn incorporando en los censos, son la disponibilidad de telfono mvil y de microcomputadores, y en el caso de estos ltimos hay pases que planean investigar el acceso a internet. En cuanto a nuevas preocupaciones referidas al cuestionario sobre las personas, se observa cada vez ms la incorporacin de preguntas referidas a la cobertura de los sistemas de previsin de salud y seguridad social. Vinculado con el hecho de que en Amrica Latina se estn llevando a cabo reformas que consideran privatizaciones, estas preguntas responden al inters en conocer la cobertura de los sistemas pblicos y de instituciones privadas de previsin en salud y de administradoras de fondos de pensiones. En las preguntas sobre educacin, adems de las preguntas tradicionales de analfabetismo, asistencia escolar y el nivel de instruccin o ltimo ao aprobado, en los censos de las 9

ltimas dcadas se han incorporado otros aspectos de inters. Por un lado se ha generalizado la investigacin de la categora de educacin preescolar, dada la extensin que est teniendo este tipo de enseanza en la mayora de los pases. Por otra parte varios pases han incluido una pregunta acerca del ttulo profesional y de postgrado. Tambin se debe consignar que algunos pases han incorporado la educacin profesional o tcnica no formal. Estos ltimos aspectos tienen relacin para estudios de mano de obra segn calificacin de la misma, aunque los resultados obtenidos pudieran no ser absolutamente confiables. Las preguntas sobre caractersticas econmicas de la poblacin son mayormente muy generales cubriendo tradicionalmente la condicin de actividad, ocupacin, categora de la ocupacin y rama de actividad. Un nmero importante de pases han incorporado las horas trabajadas, y otros el tamao del establecimiento, el lugar de trabajo y/o el ingreso familiar. Las definiciones censales no siempre son coherentes con las que se utilizan en las encuestas continuas de hogares, pero existe consenso que estas ltimas son un mejor instrumento para profundizar en ciertos aspectos de la actividad econmica. En cuanto a la condicin de actividad, las propuestas ms novedosas para los censos, en general apuntan hacia una mejor captacin de la poblacin activa, sobretodo para los que se incorporan en trabajos informales, que afecta principalmente a la actividad femenina. En la dcada de 1990, ocho pases incluyeron una pregunta adicional para tratar de captar este aspecto y tres investigaron en las preguntas al hogar la existencia de industria casera. Argentina ya en el censo de 1991present las opciones en preguntas separadas, privilegiando la actividad frente a inactividad (Giusti y Rodriguez Gauna, 1999). Con la misma intencin se plantean utilizar en el censo prximo un diseo de las preguntas que mejore la calidad de las respuestas sobre categora de la ocupacin. En este sentido, nuevamente la propuesta es realizar en lugar de una sola pregunta con varias opciones, un despliegue de preguntas simples para cada dimensin implcita en la definicin de categora de la ocupacin. Los autores citados destacan cinco dimensiones a tomar en cuenta: el tipo de riesgo econmico, el tipo de autoridad , el origen de las rentas, la responsabilidad de las cargas fiscales, y el tipo de relacin con el patrn o empleador. No hay muchas innovaciones en preguntas sobre fecundidad y mortalidad. Existe una iniciativa de incorporar preguntas en la seccin de hogar para investigar la mortalidad materna. Bolivia, en particular, piensa incorporar preguntas con esa finalidad. Otro de los esfuerzos destacables es la bsqueda de las formas ms adecuadas para la investigacin del origen tnico de las personas, tema que ya ha sido incorporado en los censos anteriores. En el ltimo censo realizado, antes del 2000, trece pases intentaron identificar con diferentes criterios a la poblacin indgena (Peyser y Chackiel, 1999). La importancia de investigar este tema a travs de los censos ha sido ampliamente reconocida y aceptada, tanto por la universalidad de esta fuente de datos como por la posibilidad que brinda de relacionar el origen tnico con otras caractersticas de las personas y los hogares. El inters por el tema es un reflejo del aumento de la demanda de los propios grupos tnicos o comunidades que la consideran un medio para aumentar su visibilidad social, obtener mayor reconocimiento y recursos. Adems, para disponer de informacin para sus propias acciones como grupo y de las organizaciones gubernamentales o no gubernamentales para la elaboracin de polticas sociales especficas orientadas a mejorar la calidad de vida de las comunidades.

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En las ltimas reuniones donde se ha discutido el tema y, en particular, en el seminario "Todos contamos", organizado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) y otras agencias, en Cartagena de Indias, Colombia, en el ao 2000, se ha dado especial atencin principalmente a los siguientes aspectos: a) aplicar metodologas participativas para la elaboracin de las preguntas censales en las que intervengan las propias comunidades y obtener una definicin conceptual apropiada de la identidad de los grupos tnicos, que sea aplicable tanto a las poblaciones indgenas como a los grupos de origen africano que tienen gran importancia en algunos pases de la regin; b) discutir los aspectos operacionales de la investigacin censal y evaluar la importancia de las diferentes alternativas existentes (una sola pregunta, una batera de preguntas, un censo alternativo sobre los grupos tnicos, estudios cualitativos, etc.); y c) cuantificar la magnitud de los grupos tnicos, establecer un marco muestral para estudios en profundidad sobre temas especficos que requieran especial atencin, como las condiciones de vida de las comunidades indgenas y otros grupos tnicos de carcter minoritario. V. Innovaciones tecnolgicas y operativas

Sera largo de enumerar y tcnicamente sofisticado para el autor, y probablemente para el lector, la larga lista, generalmente ligados a la informtica, de innovaciones tecnolgicas. Por ello, solamente se har referencia a algunos de los aspectos ms sobresalientes, en las distintas etapas censales: etapa preparatoria, empadronamiento y etapa post-censal. En la etapa preparatoria destaca ampliamente la utilizacin de la cartografa digital para los censos (es decir mapas almacenados en medios electrnicos), acompaada en algunos casos por la utilizacin de imgenes satelitales. Los especialistas afirman que el cambio fundamental es dejar de trabajar con mapas en papel y comenzar a trabajarlos en el computador. Algunas de las potencialidades que presenta la cartografa digital, son: a) la actualizacin de archivos en forma permanente; b) la reproduccin a cualquier escala de un archivo utilizando el mismo original; c) la construccin de un Sistema de Informacin Geogrfica vinculando la cartografa con los registros de la base de datos; y d) la segmentacin asistida por computadora para asignar la carga de trabajo a los censistas (De Gregorio, 1998). Esta innovacin, aplicadas en muchos de los pases de la regin, permite adems de facilitar el trabajo de empadronamiento, la posibilidad de difundir los resultados a travs de mapas temticos. Hasta ahora exista una conviccin sobre las ventajas de la capacitacin censal a travs del mtodo de cascada, que implicaba las transmisin en cadena del entrenamiento, desde el nivel ms alto hasta los empadronadores. En las discusiones actuales se considera que el mtodo de cascada no es conveniente, pues la transmisin de los conceptos en cada etapa puede sufrir distorsiones. En este sentido los pases estn diseando procedimientos que impliquen una transmisin ms directa de los conceptos y formas de llenado de los cuestionarios, apoyados por los mtodos audiovisuales ms modernos. Tambin se ha considerado que podra mejorar la capacitacin el usar un menor nmero de empadronadores, lo que va ligado a la realizacin del censo en varios das. Colombia ya en el censo de 1993 introdujo una forma de capacitacin censal a travs del sistema educativo del pas (Arenas, 1998), que actualmente en mayor o menor grado recogen otros pases. La capacitacin curricular, como se denomina, consiste en establecer un convenio con el Ministerio de Educacin, por el cual durante el semestre anterior al censo 11

se establece un ramo especial de algunas horas semanales, para que los alumnos de los ltimos aos de secundaria reciban conocimientos de educacin estadstica y sobre el censo de poblacin. Esta capacitacin comprende actividades que familiaricen al estudiante con lo que requiere para el trabajo censal. Se contempla que planeen encuestas, la realicen en el vecindario y luego manejen con soltura y conocimiento el cuestionario censal. Los profesores del sistema educativo formal son entrenados para esta labor por capacitadores provenientes en lo posible de la misma oficina de estadstica. Brasil destaca el sistema indicadores de la gestin censal para la recoleccin de datos como la revelacin del censo efectuado en el 2000 (IBGE, 2000). Destacan como la caracterstica ms importante la integracin, ya que aproxima a todas las regiones del pas, y es posible enfrentar los problemas y dar solucin con rapidez mientras se realiza el trabajo de campo. Ello fue posible gracias a la disponibilidad de computadores porttiles, incluyendo los tipo palm, distribuidos en las zonas censales y la utilizacin de internet. Los coordinadores de zona pudieron transmitir oportunamente sobre los problemas de recoleccin y los datos cuantitativos de la marcha del trabajo, como ser el total de domicilios y poblacin por sexo empadronados diariamente. Esta informacin era automticamente criticada, lo que adems permita la autorizacin para los pagos a los empadronadores. En censos anteriores los resultados preliminares demoraban por lo menos tres meses, mientras que de esta forma estuvieron disponibles automticamente al terminarse los trabajos. En sntesis, el sistema permiti tener informacin de mejor calidad y en tiempo rcord. En las ltimas dcadas se haban difundido las lectoras pticas que permitan leer marcas y as facilitar el trabajo de ingreso de informacin en medios magnticos a partir de los cuestionarios. Sin embargo, an exista un componente manual importante en el trabajo de codificacin de las preguntas abiertas (lugar de nacimiento, ocupacin, rama de actividad) (Ellis, 1998). En Amrica Latina, Uruguay en su censo de 1996 dio el gran paso tecnolgico al incorporar para este trabajo las lectoras de imgenes (scanners) que pueden interpretar las marcas, as como caracteres alfanumricos, permitiendo la comprensin de textos escritos en forma manual. Esto permiti, adems de un ingreso rpido de la informacin, la posibilidad de realizar la codificacin y crticas automticas. Esto trajo como consecuencia un cambio completo en la organizacin del trabajo de elaboracin de los datos, reduciendo a un mnimo el personal de nivel medio y posibilit un control de calidad ms acucioso de todos los procesos (Niedworok, 1999). A partir de esta experiencia, los censos de la dcada del 2000 de la mayora de los pases estn incorporando esta tecnologa. Sin embargo, el uso de los scanners no est libre de problemas que son necesarios tomar en consideracin, entre ellos la necesidad de papel, diseo e impresin especiales de los cuestionarios y un cuidado particular de su llenado en terreno. En la etapa de utilizacin y difusin de la informacin es quizs donde hay mayor diversidad en las posibilidades de usar formas de almacenamiento y de distribucin de la informacin. Entre ellas se destaca la de creacin de bases de microdatos que permitan la obtencin rpida de la informacin deseada, e incluso la posibilidad de producir cuadros on line a travs de intranet o internet. El CELADE ha creado uno de los programas de almacenamiento de datos ms utilizados en Amrica Latina y el Caribe con el propsito de una ms efectiva utilizacin de los datos: el

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REDATAM (Recuperacin de DATos para reas pequeas por Microcomputador)2. En la actualidad se dispone de la generacin nmero cuatro del programa (REDATAM+ G4), cuya versin ms reciente puede ser usada en espaol, ingls o portugus, con Microsoft Windows 95, 98, NT4 2000, en cualquier computador compatible con IBM. El programa utiliza una base de microdatos comprimidos con los registros de personas, viviendas, manzanas en ciudades, o cualquier divisin administrativa identificada en los censos. En la misma base pueden combinarse uno o varios censos, encuestas y registros administrativos. Es posible definir, a partir de una base de datos, cualquier rea geogrfica de inters o combinaciones de esas reas, crear nuevas variables y mostrar rpidamente tabulados en ventanas grficas. Los datos de diferentes niveles geogrficos pueden ser combinados jerrquicamente para crear variables agregadas y los resultados pueden desplegarse en mapas desde REDATAM o transferirse a un Sistema de Informacin Geogrfica (SIG) (CELADE, 2000a, www.eclac.cl/celade/redatam/). Esto permite expresar en un mismo mapa datos de poblacin e informacin de otro tipo, como por ejemplo centros de salud disponibles, establecimientos educacionales, etc. para una misma unidad territorial. Adems, Redatam contiene mdulos para generar y administrar las bases de datos e incluye R+ ZonPlan que crea indicadores predeterminados. En la actualidad se est creando otro mdulo (R+ Xplan) destinado a que el usuario pueda crear sus propias aplicaciones de indicadores al estilo de Zonplan. Debido a estas experiencias, recientemente se ha suscrito entre el CELADE y el BID un proyecto destinado a la difusin u utilizacin de los censos, a partir de la construccin de este tipo de bases de datos. VI. La evaluacin censal

La tarea de evaluacin de un censo implica analizar la calidad de los trabajos en todas las etapas del proceso censal, as como de los resultados obtenidos. En lo que sigue se hace referencia fundamentalmente a la evaluacin de la cobertura censal. En general se plantean dos procedimientos para evaluar la cobertura censal: el mtodo directo, basado en la encuesta de post-empadronamiento, y el mtodo indirecto a partir del ejercicio llamado de Conciliacin Censal. La encuesta de post-empadronamiento Este procedimiento consiste en realizar una encuesta por muestreo que sirva para evaluar la cobertura censal y en algunos casos tambin se la utiliza para verificar alguno de los datos investigados en el censo. Esta encuesta debe tener las siguientes caractersticas: 1. La encuesta debe ser levantada pocos das despus del censo para evitar los problemas de movilidad de la poblacin u otros cambios demogrficos. 2. En principio debe ser conducida por una entidad independiente de la que efecta el censo y con personal que no ha trabajado en el empadronamiento censal, lo que est ligado con la independencia institucional y con el supuesto de independencia estadstica que la metodologa requiere.

Este programa no es competitivo con el Integrated Microcomputer System (IMPS) de la Oficina del Censo de los Estados Unidos, sino que es usado en forma complementaria.

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La metodologa de evaluacin ms aceptada a partir de la encuesta consiste en hacer un matching entre la boleta censal y el cuestionario de la encuesta. Dado que se supone que la enumeracin de una persona en la encuesta es independiente de lo que pueda suceder en el censo y que ambas fuentes estn sujetas a error, se pueden identificar a aquellas personas que estn en ambas fuentes y las captada por una fuente y no por la otra. Luego, a travs de una frmula estadstica es posible conocer la probabilidad de que no haya sido captada en ninguna de las fuentes y por lo tanto establecer un total estimado como correcto (Marks, Seltzer y Krtki, 1974). Si bien la mayora de los pases efectan estas operaciones (14 pases en los censos de la dcada de 1990, cuadro 2), en la encuesta realizada a los pases y en el seminario de 1998, se mencionaron los siguientes problemas que este procedimiento enfrenta: 1. Las encuestas son costosas y distraen la atencin de la actividad principal que es el censo de poblacin. 2. Para que las encuestas sean vlidas deben ser hechas por una institucin diferente de la que realiza el censo, e incluso en reas geogrficas con cartografa independiente, lo que generalmente no ocurre. 3. El momento de su realizacin en ocasiones ha sido luego de mucho tiempo con posterioridad al censo, por lo que la comparabilidad no resulta vlida. 4. En algunos casos los resultados de estas encuestas son dudosos y no se dispone de la metodologa de clculo de los porcentajes de omisin y de un informe tcnico transparente. Esto es grave porque produce prdida de credibilidad en el censo. 5. Rara vez se hace una explotacin exhaustiva de los resultados, como por ejemplo para entregar informacin sobre cobertura a nivel desagregado geogrficamente y para analizar errores de contenido al menos en algunas variables. La conciliacin censal El mtodo de conciliacin censal para determinar la cobertura de los censos, ms que un procedimiento rutinario de tipo estadstico matemtico, se trata de un anlisis de la informacin con criterios demogrficos basado en el conocimiento y la experiencia acumulada sobre los problemas de la informacin. El resultado final es una descripcin coherente de la dinmica demogrfica, considerada como la ms plausible para un perodo dado que comprende los censos disponibles. Esta dinmica comprende la estimacin de la poblacin por sexo y edades y de los componentes del crecimiento que explican su evolucin (fecundidad, mortalidad y migracin internacional). El resultado de este ejercicio constituye adems la evolucin demogrfica del perodo histrico de un pas (por ejemplo, 1950-2000), que sirve de base a la elaboracin de las proyecciones de poblacin por sexo y edades. El procedimiento se basa en dos ideas centrales: 1. Si los censos fueran recogidos sin errores y se tuvieran estimaciones correctas de la mortalidad, la fecundidad y las migraciones internacionales, se podra a partir de la poblacin por sexo y edad de un censo calcular la correspondiente a otro censo anterior o posterior, la que sera coincidente con los valores observados. Por ejemplo, la poblacin de 20-24 aos de edad del censo de 1990 puede calcularse como la poblacin de 10-14

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aos del censo de 1980 por la relacin de sobrevivencia de ese grupo por diez aos, ms migracin neta internacional de la cohorte en el perodo. 2. En la realidad los censos estn afectados por errores de cobertura y de declaracin de la edad, de acuerdo a patrones relativamente conocidos. Por ejemplo, la experiencia en Amrica Latina indica que existe una importante omisin de poblacin de nios menores de cinco aos de edad y de hombres en edades de trabajar, una exageracin en la declaracin de la edad en los ancianos, un rejuvenecimiento de la edad de las mujeres adultas, etc. Ello conduce a tener mayor confianza en la poblacin censada en ciertos grupos de edad en cada sexo, y a tener ms dudas sobre lo que ocurre con otros grupos. En el caso de tener disponible tres censos, para el censo de la fecha del que se desee evaluar, para cada uno de los sexos, se dispondra de seis estimaciones: las provenientes de cada uno de los censos del mismo sexo y las provenientes del sexo opuesto. Luego se tendra que seleccionar el valor o promedio de valores que se considere ms razonable. El procedimiento aqu descrito no tiene como pretensin obtener la verdad absoluta sobre la dinmica demogrfica de un pas. El objetivo es lograr las estimaciones ms plausibles con los datos disponibles, asegurando al menos la existencia de coherencia entre las variables involucradas. Sin duda la coherencia es una condicin necesaria, aunque no suficiente, para obtener las estimaciones correctas. Quizs la mayor debilidad est en que depende en mucho del buen juicio del evaluador y en ese sentido tiene una alto grado de subjetividad. Las dificultades mayores estn vinculadas a problemas de falta de comparabilidad de los censos y sobre todo a que es difcil determinar el saldo migratorio neto entre censos. Como conclusin, y dado que la mayora de los pases estn efectuando encuestas de postempadronamiento, se considera que ambas procedimientos deberan ser complementarias. Las encuestas formaran parte de la informacin disponible para la evaluacin, pero sera necesario de todas maneras lograr una explicacin demogrfica plausible de los resultados censales. CONCLUSIONES Los censos tienen un papel importante en Amrica Latina, pues son la base del Sistema Estadstico Nacional, y son la fuente principal de informacin para suppoblaciones poco numerosas. Si bien los registros administrativos han mejorado, y habra una base tecnolgica para una buena administracin de sus datos, aun distan mucho de los registros de poblacin de los pases desarrollados. Un problema que amenaza a veces la propia sobrevivencia de los censos, radica en los altos costos involucrados y la escasez de recursos pblicos. Para asegurar su realizacin y su calidad es necesario recurrir a fuentes alternativas a las tradicionales. Por ello aqu se aboga por la bsqueda de darle participacin al sector privado por una parte, aprovechar los recursos internacionales por medio de prstamos, por ejemplo del BID, lo que significa que el pas afronta el costo pero lo amortiza en varios aos. Otra alternativa que se presenta es la de compartir ciertos costos entre dos o ms pases, por ejemplo la compra de equipos, realizando una economa de escala.

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Los censos de la ronda del 2000 se caracterizan por importantes cambios, principalmente en los aspectos tecnolgicos. Del punto de vista conceptual, se continan investigando prcticamente los mismos conceptos que en el pasado, aunque probablemente se incorporen algunas preguntas relacionadas con las preocupaciones actuales que afectan a la poblacin. Del punto de vista tecnolgico, en cambio, se pueden mencionar varias novedades que pueden favorecer la oportunidad y calidad de los datos: la cartografa digital, la captura de datos a travs de scanners y el uso de internet para gestin del censo en terreno y para la difusin de informacin censal. Finalmente, es importante que los censos arrojen resultados de una alta calidad, evitando el riesgo que significa el obtener resultados con mayor rapidez, al disponer ahora de herramientas tecnolgicas avanzadas. Para evaluar este aspecto, se sugiere estudiar la cobertura censal tomando en forma complementaria los procedimientos directo e indirecto. El directo, se obtiene a partir de la encuesta de post-empadronamiento, y el mtodo indirecto, consiste en buscar la coherencia de la informacin involucrada en la dinmica demogrfica del pas. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Arenas, R. (1998); Capacitacin Censal. Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) y Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (FNUAP). Cartagena de Indias, Colombia. Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) (2000); Migracin Internacional en Amrica Latina. IMILA, Boletn Demogrfico No. 65. LC/G.2065-P. Santiago de Chile.

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