WP 02/2012

Sistema Energtico y Cambio Climtico: Prospectiva Tecnolgica y Regulatoria

Xavier Labandeira

info@eforenergy.org www.eforenergy.org ISSN n 2172/8437

Sistema Energtico y Cambio Climtico: Prospectiva Tecnolgica y Regulatoria

Universidade de Vigo y Economics for Energy

Xavier Labandeira

Resumen
Este documento tiene como objetivo avanzar los principales rasgos de largo plazo que pueden conformar los futuros acuerdos y polticas climticas en el mbito energtico global. Puesto que energa y cambio climtico son dos caras de la misma moneda, los efectos de las estrategias correctoras en este mbito sern potencialmente de gran alcance, especialmente en horizontes temporales alejados. Aunque el informe parte de las dificultades para alcanzar acuerdos internacionales que eviten los fenmenos de cambio climtico, asume la introduccin de medidas que garanticen que la temperatura media no traspase el umbral de aumento de 2C. stas han de llevar, obligatoriamente, a una fuerte descarbonizacin del sector energtico que solo ser posible con un radical cambio tecnolgico. El trabajo recoge as los resultados de diversos anlisis prospectivos sobre el mix tecnolgico para un sistema energtico altamente descarbonizado a mediados de siglo. Seguidamente se presentan algunas caractersticas de las polticas pblicas que han de acompaar este proceso y se avanzan algunos posibles desarrollos a largo plazo en este mbito, en ambos casos prestando una especial atencin al papel de las administraciones subcentrales.

Contenidos
1. Introduccin 2. Aspectos bsicos del cambio climtico y su correccin 3. Horizontes tecnolgicos energticos 4. Polticas pblicas prospectivas 5. Conclusiones 6. Fuentes bibliogrficas

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Este documento ha sido elaborado a peticin de la Lehendakaritza (Gobierno Vasco), dentro de los trabajos realizados durante 2011 por el grupo de expertos en energa. Agradezco los comentarios y sugerencias de los participantes en dicho grupo, especialmente de Antxon Olabe, si bien los contenidos y opiniones expresadas en el trabajo son de mi nica responsabilidad.

1. Introduccin Este informe ha sido elaborado para la Lehendakaritza del Gobierno Vasco, como contribucin al grupo de trabajo sobre energa creado en 2011 para orientar la poltica energtica vasca a largo plazo. El documento pretende, por tanto, avanzar los principales rasgos prospectivos que pueden conformar los futuros acuerdos y polticas climticas en el mbito energtico global. Aunque el informe parte de las dificultades para alcanzar acuerdos internacionales que eviten los fenmenos de cambio climtico, asume la introduccin de medidas que garanticen que la temperatura media no traspase el umbral de aumento de 2C. Puesto que energa y cambio climtico son dos caras de la misma moneda, los efectos de las estrategias correctoras en este mbito sern potencialmente de gran alcance. De hecho, en el largo plazo habr de producirse una fuerte descarbonizacin del sector energtico que solo ser posible con un radical cambio tecnolgico. Pero para ello sern necesarias polticas estables e intensas que favorezcan este proceso y que sean viables desde una perspectiva socio-econmica y aplicables administrativa y polticamente en la prctica. El trabajo comienza as con una descripcin del problema del cambio climtico, resumiendo los grandes desafos que plantea para las sociedades contemporneas y las dificultades para su solucin. En particular, se discuten las propiedades que deberan cumplir los futuros acuerdos internacionales en este mbito, partiendo de los problemas actuales para definir una solucin que d continuidad al Protocolo de Kioto. En cualquier caso, se emplea lo acordado en la cumbre de Cancn en relacin al aumento mximo de las temperaturas medias para definir un escenario de fuertes reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) hacia mediados de siglo. En el mundo desarrollado esto llevar a la prctica descarbonizacin (por reduccin del principal GEI, dixido de carbono o CO2) de su sistema energtico, y a una elevada reduccin de las emisiones de GEI en los pases emergentes y en vas de desarrollo. En la siguiente seccin del trabajo se recogen as los resultados de diversos anlisis prospectivos sobre el mix tecnolgico para un sistema energtico global altamente descarbonizado en el largo plazo. Por supuesto, este fuerte cambio ha de estar pilotado por polticas intensas y estables que marquen nuevas tendencias. Por ello, el cuarto apartado presenta un anlisis prospectivo de las polticas climticas futuras, poniendo una especial atencin al papel de las administraciones subcentrales y en los condicionantes socioeconmicos para su definicin y aplicacin. El informe se cierra con los correspondientes apartados de conclusiones y referencias bibliogrficas. Con respecto a estas ltimas, me he centrado en las simulaciones globales ms representativas y en trabajos recientes, fruto de una seleccin personal y no exhaustiva, que cubren parte de las abundantes cuestiones que surgen de un tema tan amplio y complejo.

2. Aspectos bsicos del cambio climtico y su correccin El cambio climtico se ha configurado como uno de los principales desafos para las sociedades contemporneas. Un alto consenso cientfico sobre sus causas y efectos, reflejado en los informes del Grupo Intergubernamental sobre Cambio Climtico de la ONU (IPCC) desde comienzos de los noventa, y unas consecuencias socio-econmicas y global de gran magnitud parecan garantizar un acuerdo internacional para limitar su principal precursor: las emisiones asociadas a las actividades humanas de GEI. Para un economista el cambio climtico es quiz el ejemplo ms representativo y brutal de una externalidad negativa. Tanto porque refleja un fallo institucional del mercado, que no contempla los costes de las emisiones de GEI en sus intercambios, como por sus fuertes efectos globales y su naturaleza intertemporal. Solo una de esas caractersticas dificultara grandemente la solucin de esta externalidad, hacindola diferente de cualquier otro problema ambiental al que se haya enfrentado la humanidad, pero la confluencia de tamao y efectos de largo plazo con un alcance global del problema hacen extremadamente compleja su solucin. Si a lo anterior unimos las importantsimas consecuencias econmicas del control de las emisiones de GEI, por la ya mencionada relacin entre energa y cambio climtico, los obstculos a un acuerdo internacional son evidentes. Es por ello que la ciencia econmica ha intentado identificar las sendas y soluciones que podran facilitar la consecucin de acuerdos para afrontar un problema de estas caractersticas. En este informe voy a seguir mayoritariamente razonamientos econmicos, aunque probablemente sea conveniente comenzar relativizando las capacidades de nuestros conceptos y herramientas. As, en un ensayo provocador, Prins et al. (2009) avanzan una serie de hiptesis para explicar el fracaso de la negociacin climtica internacional y que poco tienen que ver con el contexto precedente. En primer lugar dudan de que la nocin econmica de externalidad negativa ambiental sea til para definir y hacer frente a un problema de estas caractersticas. Son tantas las vertientes no ambientales del cambio climtico que creen que una actitud simplista que identifique este problema como meramente ambiental est abocada al fracaso. De hecho, aducen que buena parte de las dificultades para encontrar soluciones se encuentran en la sensacin social de irresolubilidad del problema: como en el caso de la pobreza mundial o de la cura del cncer (lo que podra explicar la oscilante percepcin social sobre este asunto en muchas sociedades durante los ltimos aos). En segundo lugar, indican que el supuesto bsico de liderazgo cientfico de solucin al problema es tambin de dudosa aplicacin porque una parte de la sociedad se ve influida por factores/creencias ajenos a la ciencia en este caso (especialmente cuando las regulaciones climticas pueden interpretarse como un ataque a su estilo de vida). En cualquier caso, durante los ltimos aos han sido numerosas las aportaciones que desde la economa se han ocupado de caracterizar y ofrecer soluciones a los fenmenos de cambio climtico. En un informe de estas caractersticas sera imposible ofrecer un resumen exhaustivo

de la literatura econmica sobre estos asuntos, por lo que me voy a referir a dos trabajos recientes que, bajo mi punto de vista, recogen las cuestiones clave de este debate (Tirole, 2009; Olmstead y Stavins, 2010). En ambos artculos se parte de las disfunciones de la negociacin y polticas climticas desarrolladas desde la dcada de los noventa, en un marco arriba-abajo a la Kioto dentro del sistema ONU: nmero limitado de pases con compromisos de mitigacin de GEI, ausencia de mecanismos que garanticen el cumplimiento de los compromisos, marco temporal limitado para conseguir reducciones y limitadas medidas coste-efectivas. Como respuesta a este diagnstico, los autores antes citados proponen un sistema en el que se establezcan objetivos claros, estrictos y flexibles de largo plazo pero moderados y firmes en el corto plazo, que se extiendan a la mayor parte de las economas del planeta y que tengan en cuenta aspectos distributivos entre pases. Los objetivos, adems, deberan ser comprobables y con un conjunto de mecanismos que garantizasen su cumplimiento por parte de los participantes. En particular, Tirole (2009) sugiere vincular un acuerdo climtico de estas caractersticas al cmputo de deudas soberanas o a los tratados de comercio internacional. Finalmente, deberan promoverse actuaciones abajo-arriba, o basadas en el principio de subsidariedad, que garantizasen la consecucin de los objetivos a mnimo coste. En este sentido, sera recomendable que existiese un precio nico y global por las emisiones de GEI que contribuyese a que las actuaciones basadas en la subsidiaridad, nacionales y sub-nacionales, fuesen costeefectivas. Este es el contexto en que se mueve el informe. Partir de un acuerdo estricto a largo plazo (que la temperatura no aumente ms de 2C en la segunda mitad del siglo, tal y como fue acordado en la cumbre de Cancn), pero que permita modificar los objetivos de mitigacin en caso de cambios en la evolucin econmica, de emisiones, etc. Un acuerdo, adems, en el que los precios de las emisiones de GEI jueguen un papel fundamental, aunque no nico. En una interesante investigacin, Fouquet (2010) se aproxima a las futuras transiciones a los sistemas energticos bajos en carbono desde la experiencia con las transiciones energticas observadas desde el siglo XIX. Concluye que las transiciones de alcance llevan tiempo y se basan en la existencia de nichos de mercado que promueven la innovacin y el cambio. En el caso climtico, Fouquet sugiere que los nichos han de crearse y protegerse desde el apoyo del sector pblico, dada la inoperancia del libre mercado. De hecho, esto podra justificar tambin las polticas de promocin de tecnologas bajas en carbono a las que me referir en las siguientes secciones. Un objetivo climtico tan ambicioso como el establecido en Cancn ha de llevar a una alta descarbonizacin del sistema energtico hacia mediados de este siglo, prcticamente total en las economas avanzadas. Ese ser el supuesto que adoptar a lo largo de este informe y que, como se observar en el siguiente apartado, ha de llevar a un fuerte cambio tecnolgico en los prximos decenios. Cambio tecnolgico que ha de ser pilotado, como se apunt con anterioridad y se evidenciar en las siguientes secciones del informe, por la promocin pblica de tecnologas con bajas o nulas emisiones de GEI.

Dadas las fuertes inercias existentes en los sistemas energticos y las dificultades observadas en la obtencin de acuerdos climticos internacionales, un cambio tan radical puede ser excesivamente optimista. Sin embargo, hay razones extra-climticas que pueden contribuir a un cambio de gran alcance, como el considerado en este informe, en las tecnologas basadas en la combustin fsil: una mayor seguridad energtica y la reduccin de externalidades ambientales asociadas a la contaminacin atmosfrica local y regional (especialmente importantes en las economas emergentes). Quiz sea necesario, no obstante, avanzar otros posibles cursos de las polticas contra el cambio climtico y que podran influir sobremanera en los futuros sistemas energticos (no solo porque no se producira el cambio tecnolgico tan radical que avanza la prospectiva energtica recogida en este informe sino tambin por sus efectos directos sobre el sector). En un trabajo reciente, Moselle (2010) se refiere a un plan B para la poltica climtica europea y recomienda poner nfasis en soluciones basadas en la adaptacin al cambio climtico y en el desarrollo de tecnologas backstop o de ltimo recurso (por ejemplo, geo-ingeniera) que puedan ponerse en funcionamiento si los efectos del cambio climtico son superiores a los previstos o/y si la mitigacin de las emisiones de GEI es claramente insuficiente. En cualquier caso, en este informe me referir fundamentalmente a la mitigacin de GEI como factor fundamental de cambio en los sistemas energticos contemporneos. Y me centrar en los efectos tecnolgicos de largo plazo. Aunque la adaptacin tambin puede tener importancia en trminos energticos, solo me referir a ella colateralmente en las prospectivas regulatorias. Respecto a la geo-ingeniera y otras opciones backstop, sus mltiples problemas e incertidumbres asociadas recomiendan su mencin pero no tratamiento en este informe. En cualquier caso, los efectos de estas alternativas sobre los sistemas energticos seran ms limitados que los producidos por una mitigacin a gran escala.

3. Horizonte tecnolgico 3.1. El contexto He apuntado cmo el mundo de la energa se enfrenta al reto de evitar la senda del aumento del consumo de energa actual basado en combustibles fsiles, tanto por sus efectos en trminos de cambio climtico y de otros problemas ambientales como por su contribucin a la inseguridad energtica. Un futuro sostenible implica reforzar el ahorro energtico y apoyar las tecnologas energticas con bajas o nulas emisiones de CO2. En esta seccin utilizar los escenarios energticos sostenibles que han desarrollado diferentes organismos e instituciones internacionales como la Agencia Internacional de la Energa (IEA), el Instituto de Prospectiva Tecnolgica de la Comisin Europea (IPTS) o el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (IPCC). A partir de ellos observar las implicaciones para las fuentes energticas tradicionales, para las energas renovables y para las perspectivas tecnolgicas en este mbito. Cerrar el apartado con un resumen de las principales conclusiones de dichos estudios, mencionando tambin otros trabajos prospectivos llevados a cabo por instituciones privadas. Como punto de partida, la IEA anunci recientemente que las emisiones de CO2 en el ao 2010 fueron las ms altas de la historia, a pesar del contexto recesivo de la mayor parte de las economas avanzadas del planeta. Este dato pone en evidencia lo difcil que resultar alcanzar objetivos como los fijados en la conferencia de las partes de la convencin marco de la ONU, celebrada en Cancn en diciembre de 2010. En Cancn se acord limitar la concentracin de los Gases de Efecto Invernadero (GEI) a 450 ppm (partes por milln) para restringir el incremento de la temperatura del planeta a 2C. Esto, como se ver a continuacin, tendr importantes efectos sobre la configuracin del sistema energtico global y europeo.

3.2. Escenarios energticos La IEA (2011), en su World Energy Outlook (WEO), presenta un escenario en el que no se sobrepasaran las concentraciones de GEI que garantizaran el aumento de la temperatura por debajo de los 2C, el denominado Escenario 450. Este escenario se compara con el escenario denominado Nuevas Polticas, compuesto a partir de las propuestas de reduccin de emisiones presentadas en la reunin de Copenhague de 2009 (y posteriormente recogidos en Cancn), y con el Escenario Actual, en el que no se contemplan cambios en la evolucin actual (business as usual). En la Figura 1 se muestran las diferencias entre las demandas de energa primaria de cada escenario hasta 2035. La Tabla 1 recoge las principales asunciones que determinan los escenarios de Nuevas Polticas y 450. En el primer caso, los lmites de emisiones acordados en Copenhague y la dotacin de un fondo para posibilitar la adaptacin y mitigacin en los pases en desarrollo.

Figura 1. Demanda de energa primaria por escenario del WEO

Fuente: IEA (2011) Tabla 1. Asunciones para escenarios y regin (2020) por el WEO
Escenario tendencial (BAU) Escenario de Nuevas Polticas Escenario 450 Introduccin de forma escalonada de precios del CO2 en todos los pases; 100 mil millones anuales de financiacin a los pases de fuera de la OCDE en 2020; En el transporte de viajeros por vehculos ligeros; emisiones medias de 65 g/km en 2035. 17% de reduccin de los gases de efecto invernadero en comparacin con 2005 para 2020; fijacin de precios de CO2 a partir de 2020.

OCDE

Estados Unidos

Nuevos estndares; a nivel estatal, programas de apoyo a las energas renovables; mejora de las normas CAFE; crditos fiscales para las fuentes de energa renovables.

Japn

Perspectiva a largo plazo en la oferta y la demanda (2009), incluyendo las reformas en la fabricacin de acero, el apoyo a las energas renovables, en generacin elctrica y la mejora de la eficiencia en vehculos. Sistema de comercio de emisiones (SCE) para generacin, industria y (para 2012) aviacin; Directiva de Eficiencia energtica en los edificios; estndares de emisiones para los vehculos ligeros de pasajeros. 20% de reduccin de emisiones en comparacin con 1990 para 2020; hasta un 20% de participacin de las renovables en la demanda de energa en 2020. Nueva Zelanda: SCE propio en 2010.

Precio "en la sombra" del carbono a partir de 2015, afectando a las decisiones de inversin en el sector de generacin elctrica; nuevos estndares para vehculos pesados de 2014 a 2018; regulaciones de la EPA sobre el mercurio y otros contaminantes en el sector de la energa. Implementacin del "Plan Energtico Bsico" (en revisin por el terremoto sufrido este ao); precio "en la sombra" del carbono a partir de 2015, afectando a las decisiones de inversin en el sector de generacin elctrica. SCE para generacin, industria y (para 2012) aviacin; nuevos estndares para vehculos industriales ligeros; estndares ms estrictos para vehculos privados ligeros.

25% de reduccin de los gases de efecto invernadero en comparacin con 2005 para 2020; fijacin de precios de CO2 implementados a partir de 2020.

Unin Europea

30% de reduccin de los gases de efecto invernadero en comparacin con 2005 para 2020; SCE reforzado en la lnea del roadmap para 2050.

Australia, Nueva Zelanda

Australia: 5% de reduccin en emisiones en comparacin con el ao 2000 para 2020; impuesto sobre el carbono para mediados de 2012 y mercado de emisiones propio desde 2015. Nueva Zelanda: Reduccin de un 10% en comparacin con 1990 para 2020.

Australia: Reduccin del 25% de las emisiones en comparacin con el ao 2000 para el ao 2020, Nueva Zelanda: Reduccin del 20% de las emisiones con respecto a 1990 en 2020.

Corea

Reduccin del 30% de las emisiones en comparacin con las del BAU para 2020; fijacin de precios de CO2 a partir de 2015. Se eliminan las subvenciones a los combustibles fsiles en aquellos pases que ya cuentan con polticas. Las subvenciones a los combustibles fsiles son eliminadas progresivamente en todas las regiones importantes para 2020 y existen polticas especificas en la regiones exportadoras.

Reduccin del 30% de las emisiones en comparacin con las del BAU para 2020; fijacin de precios ms altos de CO2. Recepcin de financiacin para apoyar las acciones nacionales de mitigacin; media de emisiones de los vehculos ligeros de transporte de pasajeros de 100 g/Km en 2035. Acuerdos sectoriales internacionales para el hierro y el acero y el cemento. Eliminacin de subsidios a los combustibles fsiles por parte de los pases importadores para 2020 y para las regiones exportadoras en 2035. Reduccin del 45% en la intensidad de carbono en comparacin con el ao 2005 para el ao 2020; precios ms altos de CO2; mayor apoyo a las energas renovables.

No-OECD

China

Aplicacin de medidas en el 12 Plan Quinquenal, incluyendo 17% de reduccin en la intensidad de CO2 para el ao 2015, aumento de 5 GW de solar en 2015, aumento de 70 GW de potencia elica en 2015 y comenzar la construccin de 120 GW de energa hidroelctrica para el ao 2015.

Reduccin del 40% en la intensidad de carbono en comparacin con el ao 2005 para el ao 2020, fijacin de precios de CO2 a partir de 2020; cuota del 15% de energa no fsil en el suministro total de energa para el ao 2020; de 70 a 80 GW de energa nuclear para el ao 2020, 12 Plan Quinquenal superado; mayores objetivos de combustibles en vehculos ligeros para el ao 2015. Reduccin del 20% en la intensidad de CO2 en comparacin con el ao 2005 para el ao 2020; propuesta estndares de combustibles eficientes en automocin; capacidad de produccin de energa solar de 20 GW para el ao 2022.

India

Comercio de certificados de energa renovable; medidas nacionales para en cuanto a la solar y la eficiencia energtica (PAT).

Reduccin del 25% en la intensidad de CO2 en comparacin con el ao 2005 para el ao 2020; ampliacin de las tarifas preferentes para las energas renovables.

Brasil

Incentivos a la energa solar; objetivos Reduccin del 36% de las emisiones en de etanol en el transporte por carretera comparacin con el BAU en 2020; aumento (20% a 25%). de la generacin de electricidad a travs de fuentes renovables. Aumento gradual del precio del gas y la electricidad (1% al ao) en el sector residencial y del gas en industria (1,5%); aplicacin de legislacin sobre eficiencia energtica de 2009. Incremento del precio del gas y la electricidad del 2% anual en el sector residencial, en la industria precios del gas al nivel del de las exportaciones (menos impuestos y transporte) en 2020; aplicacin de las medidas incluidas en el programa estatal de 2010 de eficiencia energtica.

Reduccin del 39% de las emisiones en comparacin con BAU en 2020, aumento en la generacin a partir de fuentes renovables; fijacin de precios de CO2 a partir de 2020. Liberalizacin ms rpida de gas residencial y de los precios de la electricidad; fijacin de precios de CO2 a partir de 2020; plena aplicacin de las medidas incluidas en el programa estatal de 2010 de eficiencia energtica; mayor apoyo a la energa nuclear y a las energas renovables.

Rusia

Fuente: IEA (2011)

En el anlisis realizado por el WEO de 2011 se concluye que una retirada de los subsidios al consumo de combustibles fsiles podra representar una enorme contribucin al logro de las metas ambientales y de seguridad energtica. Adems, se prev que los combustibles fsiles (petrleo, carbn y gas natural) sigan siendo las fuentes predominantes de energa en 2035 en los tres escenarios. Obviamente, es en el escenario ms limpio donde la participacin de los combustibles fsiles es menor, beneficiando a las energas renovables y a la nuclear, tal y como se muestra en la Tabla 3. En particular, de aplicarse las medidas anunciadas tras Copenhague y Cancn, la demanda de energa primaria seguira aumentando un 38% entre 2009 y 2035. De este aumento, el 90% vendra de pases de fuera de la OCDE, destacando la demanda de China (en 2035 consumir un 70% ms de energa que Estados Unidos). Ya en 2009, segn datos de la propia IEA, China super a Estados Unidos como mayor consumidor de energa del mundo. Por ello, el escenario

de Nuevas Polticas no sera suficiente para cumplir el objetivo climtico establecido en la cumbre de Cancn. Tabla 3. Demanda energtica primaria por combustible y escenario (MToe)
Escenario de Nuevas Polticas 1980 Carbn Petrleo Gas Nuclear Hidrulica Biomasa y residuos Otras renovables Total 1792 3097 1234 186 148 749 12 7219 2009 3294 3987 2539 703 280 1230 99 12271 2020 4083 4384 3214 929 377 1495 287 14769 2035 4101 4645 3928 1212 475 1911 690 16961 Escenario de Polticas Actuales 2020 4416 4482 3247 908 366 1449 256 15124 2035 5419 4992 4206 1054 442 1707 481 18302 Escenario 450 2020 3716 4182 3030 973 391 1554 339 14185 2035 2316 3671 3208 1664 520 2329 1161 14870

Fuente: IEA (2011)

Tabla 4. Precios de CO2 por regin y escenario (US$ por tonelada)

Regin Polticas Actuales Unin Europa Nuevas Polticas Unin Europea Corea Australia, Nueva Zelanda China 450 Estados Unidos, Canad Unin Europea Japn, Corea, Australia, Nueva Zelanda Generacin e industria Generacin, industria y aviacin Generacin e industria 29 45 35 10 87 95 90 65 120 120 120 95 Generacin, industria y aviacin Generacin e industria Todo Todo 30 18 30 10 40 36 40 23 45 45 45 30 Generacin, industria y aviacin 30 40 45 Sectores 2020 2030 2035

China, Rusia, Brasil, Sudfrica Generacin e industria

Fuente: IEA (2011)

El escenario 450, necesario para cumplir con los objetivos climticos establecidos en Cancn, implica la ya mencionada retirada de subsidios energticos y el establecimiento de un precio para las emisiones de CO2 (el principal GEI). La Tabla 4 recoge as la senda de precios de CO2 asociada a cada uno de los escenarios del WEO. En el escenario 450, adems de presentarse

una menor contribucin de los combustibles fsiles al sistema energtico, se contempla que ms de la mitad de las plantas de generacin elctrica de carbn cuenten con la Captura y Almacenamiento de Carbono (CCS) y una mayor participacin de las renovables y la nuclear en el mix energtico. Asimismo, en el sector transporte se considera una gran penetracin de vehculos avanzados (hbridos, hbridos enchufables y elctricos) de aproximadamente el 70% para 2035. Estos cambios permitiran, adicionalmente, una mayor seguridad energtica al diversificar las fuentes de energa. El IPTS (2009) parte de asunciones similares para su valoracin econmica de las polticas climticas globales despus de 2012. En l se pone de manifiesto las diferencias entre los pases avanzados y los emergentes en cuanto a previsiones de reduccin de GEI, recogidas en la Figura 2. As, los pases desarrollados disminuyen sus emisiones en 2020 respecto a 1990, mientras que los emergentes alcanzan un mximo entre 2020 y 2025. Esto contrasta con su Escenario Central, en el que se pretende conseguir un aumento mximo de la temperatura en 2C con respecto a los niveles pre-industriales, y que exigira una significativa reduccin de emisiones tanto en los pases desarrollados como emergentes en el perodo contemplado. Figura 2. Evolucin de emisiones de GEI y contribucin de las distintas tecnologas

Fuente: IPTS (2009)

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3.3. Efectos sobre fuentes de energa tradicionales De los escenarios anteriores, y tal y como se ha expuesto en otros informes del grupo de trabajo, puede concluirse que el petrleo seguir jugando un papel fundamental en el suministro energtico. De hecho, su precio se considera demasiado bajo para que contribuya a favor de un cambio a combustibles alternativos, y se estima que la demanda de petrleo siga aumentando de forma sostenida gracias a los pases no pertenecientes a la OCDE. La cantidad de recursos disponibles de este producto, tanto convencionales como no convencionales, determinar las perspectivas de produccin global a largo plazo. En el escenario de Nuevas Polticas se estima que el mximo de produccin del petrleo se producir despus de 2035. Sin embargo, en el escenario 450 dicho mximo se producira antes de 2020. En este sentido, se estima que el petrleo no convencional juegue un papel cada vez ms importante en el futuro, aunque en muchos casos existan esfuerzos por parte de los gobiernos para limitar su demanda. As, Canad y Venezuela proveern los mayores volmenes de estos recursos, estimndose que las reservas de petrleo no convencional son varias veces mayores que las de petrleo convencional. La Tabla 5 indica la evolucin de la produccin global de combustibles en el escenario de Nuevas Polticas, con las distintas procedencias. Ha de destacarse que el ritmo de extraccin depender de los costes de extraccin y ambientales, y que utilizar petrleos no convencionales implica mayores emisiones de GEI por unidad y medidas de mitigacin adicionales (lo que, por tanto, puede exigir encarecer los costes de extraccin, internalizando estos efectos). Tabla 5. Produccin de combustible lquidos en el escenario de Nuevas Polticas

Fuente: IEA (2011)

Por su parte, el gas natural ser el principal combustible fsil gracias, en gran medida, a China. Este es el nico combustible fsil que aumenta su demanda en los tres escenarios del WEO 2011 en 2035. En el escenario de Nuevas Polticas crece un 59% en 2035 con respecto a 2009, una quinta parte provendr, como en el caso del petrleo, de fuentes no convencionales en

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EEUU y Asia-Pacifico (gas lutita, metano de capas de carbn y gas compacto). Como consecuencia de la menor demanda de gas natural por la crisis econmica, el auge de la produccin de gas natural no convencional en EEUU y el aumento de la capacidad de gas natural licuado (GNL), actualmente hay un exceso de capacidad global de suministro de gas. Este fenmeno podra perdurar, permitiendo unos precios ms bajos del gas natural y como consecuencia, una cierta divergencia con la evolucin de los precios del petrleo. Asimismo, el WEO 2011 pronostica que la demanda de energa final en forma de electricidad siga aumentando ms que cualquier otro tipo de energa: un 2,4% anual entre 2009 y 2035, fundamentalmente desde los pases no pertenecientes a la OCDE (en un 80%). No obstante, la generacin elctrica se est transformando hacia tecnologas de bajas emisiones de CO2 como resultado de la inseguridad de suministro de los combustibles fsiles, su alto precio, as como por las polticas de limitacin de GEI. Por ello, la utilizacin de combustibles fsiles para el sector elctrico experimentar un gran aumento en los pases fuera de la OCDE, pero ser compensado por los miembros de la OCDE, producindose una reduccin global relativa de la intensidad de CO2. En consecuencia, gracias al cambio a favor de las energas renovables, la energa nuclear y las nuevas tecnologas de bajas emisiones, se espera que la cantidad de CO2 por MWh generado se reduzca un 30% para 2035. La Tabla 6 refleja este comportamiento y evolucin. Tabla 6. Electricidad producida con carbn en el escenario de Nuevas Polticas

Fuente: IEA (2011)

Para el IPTS las medidas de eficiencia son fundamentales para conseguir las reducciones de emisiones de GEI e influirn sobre las fuentes energticas tradicionales. As, en el sector elctrico se contempla un gran potencial para mejorar de manera eficiente los costes de los distintos tipos de plantas de generacin existentes tanto en pases en desarrollo como en pases desarrollados, particularmente en China, India y EEUU. Tambin se pueden dar importantes ganancias de eficiencia con la mejora del sistema de generacin de energa, de transporte y distribucin, con la integracin efectiva de las fuentes de energa renovables o la generacin distribuida. Las redes elctricas inteligentes, lneas con superconductores elctricos y dispositivos de almacenamiento de energa hidroelctrica (desde el bombeo a bateras de nueva
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generacin) sern tecnologas cruciales. Por ello, se tender no solo a menos intensidad de combustibles basados en carbono sino tambin a mejoras de eficiencia que impliquen un cambio sustancial de tecnologas (por ejemplo, el remplazo de calderas de fuel por turbinas de gas de alta eficiencia). Figura 3. Importancia de CCS en el sector elctrico

Fuente: IPTS (2009)

El informe del IPTS tambin considera que desde un punto de vista sectorial ms de la mitad del potencial de reduccin de emisiones se encuentra en el sector de generacin elctrica (Figura 4), tal y como avanzaba el WEO con anterioridad. En segundo lugar se encuentra la industria, mientras que sectores como el residencial o el transporte muestran menor ritmo de cambio tecnolgico. Como en el caso del WEO 2011, el Escenario Central del informe del IPTS prev un incremento de la demanda elctrica de 160% para 2030. Pero el mix de generacin elctrica cambiara radicalmente porque las tecnologas libres de carbono (renovables y nuclear) supondran un 55% de la electricidad producida en 2030. Se espera tambin una gran contribucin por parte de la captura y almacenamiento de carbono (CCS) para la reduccin de las emisiones de GEI desde el sector elctrico (18% de CCS en la generacin elctrica con combustibles fsiles en 2030). Se estima que la expansin de esta tecnologa tenga un gran potencial en EE.UU y China, y relativamente pequeo en Unin Europea. La Figura 3 recoge el porcentaje de emisiones de GEI capturadas en el sector elctrico a travs de tecnologas de CCS, lo que implica que la mayora de las nuevas plantas de combustibles fsiles que se construyan despus de 2020 incorporarn este procedimiento.

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Figura 4. Reducciones sectoriales de GEI por regiones del planeta

Fuente: IPTS (2009)

3.4. El papel de las energas renovables En los escenarios anteriores se observ el importante papel de las energas renovables en la prospectiva energtica mundial. Adems de tener un gran potencial para reducir las emisiones de GEI, estas energas pueden proporcionar otros beneficios: contribuir al desarrollo econmico y social, dar acceso a la energa, reducir la dependencia energtica y reducir los impactos negativos sobre el medio ambiente y la salud por las emisiones de otros contaminantes. No obstante, el mayor papel de estas energas se relacionar con la mitigacin de las emisiones de GEI y ser contingente a la aplicacin de polticas pblicas para su promocin. Segn datos del informe especial del IPCC (2011) sobre fuentes de energas renovables y mitigacin del cambio climtico (SRREN), en 2008 la energa renovable represent globalmente el 12,9% de la energa primaria suministrada. La mayor aportacin la realiz la biomasa (10,2%) con un 60% de utilizacin de biomasa tradicional para calefaccin y para cocinar en pases en desarrollo, con un menor papel de la energa hidrulica (2,3%). Adicionalmente, en 2008 las

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energas renovables contribuyeron un 19% en la generacin elctrica, tal y como se observa en la Figura 5. Figura 5. Contribucin de distintas fuentes a la energa primaria global

Fuente: IPCC (2011)

La expansin de las energas renovables se ha incrementado en los ltimos aos debido principalmente a los elevados precios de los combustibles fsiles, al aumento de la demanda energtica, al apoyo pblico y a la disminucin del coste de los equipos. Se ha observado que el despliegue ha sido mucho ms intenso en la produccin de electricidad, tanto por las caractersticas de este sector como por la mayor disponibilidad de tecnologas renovables elctricas. As, en escenario de Nuevas Polticas del WEO la generacin basada en energas renovables se triplica entre 2009 y 2035. Este incremento se atribuye principalmente a las fuentes de elica e hidrulica. Aunque en el WEO la fotovoltaica tenga un rpido aumento, su participacin en la generacin global slo alcanza el 2% en 2035. China encabeza la produccin elica y fotovoltaica, siendo a la vez el principal suministrador de estos equipos. Tambin hay grandes expectativas para el desarrollo de la energa solar en Oriente Medio y Norte de frica. El WEO prev adems que aumente el uso de los biocombustibles en el transporte (entre un 3% y un 8%). EEUU, Brasil y UE seguirn siendo los mayores productores y consumidores, si bien para competir con el petrleo necesitan un gran apoyo pblico. Por su parte, el SRREN considera que en la mayora de los 164 casos analizados habr un aumento significativo en el despliegue de la energa renovable para el ao 2030 y 2050, tal y como se observa en la Figura 6. Ms de la mitad de los escenarios esperan una contribucin de las renovables de ms de 17% en 2030, incrementndose a ms del 27% en 2050. Los escenarios ms optimistas alcanzan un 43% en 2030 y un 77% en 2050. En general, los escenarios del SRREN indican que el crecimiento de las energas renovables ser generalizado en todo el mundo. Aunque la distribucin precisa del despliegue entre las regiones vara sustancialmente entre las hiptesis. Adems, en la mayora de los casos el
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despliegue total es mayor en el largo plazo en el grupo de los pases no-Anexo I que en el grupo de los pases del Anexo I de la Convencin Marco de la ONU, tal y como muestra la Figura 7. Para adaptarse a un aumento tan importante del papel de las renovables, especialmente en el sector elctrico, los sistemas energticos debern evolucionar considerablemente. A largo plazo, los esfuerzos de integracin podran incluir la inversin en infraestructuras, modificacin de marcos institucionales y planificacin y capacidad de previsin del crecimiento de estas fuentes de energa. El desarrollo de los vehculos elctricos, el aumento de la refrigeracin y calefaccin elctrica, la flexibilidad en la demanda (contadores inteligentes), el almacenamiento de la energa, entre otros fenmenos, pueden asociarse a esta tendencia. Figura 6. Desarrollo temporal de las energas renovables a nivel global

Nota: Suministro global de energa primaria renovable de 164 escenarios a largo plazo en comparacin con las emisiones de CO2 de origen fsil y de la industria en 2030 y 2050. Los paneles a la derecha de los diagramas de dispersin muestran los niveles de despliegue de la energa renovable en cada uno de las categoras concentracin de CO2 atmosfrico. Fuente: IPCC (2011)

Puesto que las fuentes renovables dependen en gran medida de las condiciones naturales en las que se desarrollan, se espera que el cambio climtico tenga un impacto en el tamao y distribucin geogrfica del potencial tcnico de las energas renovables. El cambio climtico puede influir as en la bioenerga (impacto sobre la produccin de biomasa) y sobre la energa solar (por posibles variaciones y cambios en la distribucin de la nubosidad, aunque probablemente el efecto sea pequeo). Para la hidroelctrica, se espera que los impactos sean ligeramente positivos al aumentar globalmente las precipitaciones. Para la elica tampoco se pronostica un gran impacto, pero s algunos cambios en la distribucin de los recursos elicos. En la geotrmica y marina no se prevn cambios significativos.

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Figura 7. Desarrollo temporal de las energas renovables por territorios

Nota: Suministro global de energa renovable primaria (equivalente directo) por fuente en el grupo de pases Anexo I (AI) y el grupo de los no-Anexo I (NAI) en 164 escenarios a largo plazo para 2030 y 2050. Fuente: IPCC (2011)

3.5. Perspectivas tecnolgicas Los modelos de prediccin consideran decisiva a la actual dcada para alcanzar la reduccin del 50% de emisiones de GEI para el ao 2050 con respecto al 2005. Esto es as porque que el objetivo de Cancn ser difcilmente alcanzable si las emisiones no llegan a un mximo alrededor de 2020 para luego bajar de forma constante. Para avanzar hacia un sistema energtico sostenible que cumpla con estos requisitos, la IEA (2010) analiza las transiciones tecnolgicas necesarias en su informe Perspectivas sobre Tecnologa Energtica 2010 (ETP). La Figura 8 recoge la evolucin de las emisiones en el escenario actual y en un escenario tecnolgico que permite grandes y rpidas reducciones de emisiones de GEI. El ETP 2010 parte del escenario de referencia del WEO 2009 para 2030 y lo ampla hasta 2050 con el supuesto de que los gobiernos no acometan nuevas polticas energticas ni climticas. As se compara una tendencia pesimista de emisiones de CO2 hasta el 2050 con el denominado escenario BLUE Map, donde se fija la meta de reducir al 50% las emisiones mundiales de CO2 a travs de transiciones tecnolgicas que sean coste-efectivas. En la Figura 9 se pueden observar las tecnologas clave para reducir las emisiones de CO2 conforme al escenario BLUE Map. Ya se avanz la necesidad del apoyo pblico a las renovables para reducir el riesgo, estimular el despliegue y bajar los costes para los inversores en las primeras etapas del desarrollo tecnolgico. La IEA (2010) calcul as que el para lograr la reduccin del 50% de emisiones de

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CO2, el apoyo gubernamental deber situarse entre dos y cinco veces sobre los niveles actuales. La creciente demanda energtica esperada conllevar inversiones considerables, calculadas en 270.000 MUS$ entre 2010 y 2050, fundamentalmente relacionados con equipos de utilizacin final de la energa (principalmente vehculos, electrodomsticos y plantas industriales). Si estas inversiones se realizasen con las premisas del escenario BLUE Map, las inversiones seran un 17% ms caras (316.000 MUS$) pero se conseguiran unos ahorros netos de 8.000 MUS$ por menor uso de combustibles. Figura 8. Evolucin de las emisiones de CO2 con y sin forzamiento tecnolgico

Fuente: IEA (2010)

Figura 9. Tecnologas necesarias para reducir las emisiones de CO2 (BLUE map)

Fuente: IEA (2010)

Aproximadamente un 65% de las emisiones actuales de CO2 pueden atribuirse al suministro y uso de energa. Puesto que este porcentaje no est repartido de forma equitativa en todos los sectores, cada sector debera reducir sus emisiones de forma diferente teniendo en cuenta sus opciones disponibles. As, en la actualidad el sector elctrico representa el 41% de las emisiones de CO2 relacionadas con la energa, que se duplicaran hasta 2050 en el escenario inicial por un mayor uso de combustibles fsiles. En cambio, el escenario de BLUE Map alcanza una

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reduccin de casi el 90% (comparada con los niveles de 2007), a travs de las energas renovables (50%), la nuclear (25%) y la adopcin generalizada de CCS. Este fenmeno es congruente con lo avanzado por el informe del IPTS. Como ya se ha comentado, producir electricidad ms limpia crea oportunidades para reducir las emisiones de CO2 en el consumo de energa de otros sectores. Para ello es recomendable que se tienda a la electrificacin de los grandes sectores consumidores de combustibles fsiles (transporte, residencial y servicios, industria, etc.). Las emisiones directas industriales representan alrededor de 20% de las emisiones actuales de CO2 por lo que ser necesario suministrar a la industria la mejor tecnologa actual disponible, as como el diseo y despliegue de una gama de nuevas tecnologas. Entre ellas tambin puede jugar un papel importante la CCS para sectores industriales que consumen mucha energa (como hierro y acero, cemento, etc.). Por su parte, las emisiones directas de los edificios representan aproximadamente el 10% de las emisiones mundiales de CO2, aunque si se incluyesen las emisiones indirectas del uso de la electricidad el porcentaje aumentara hasta el 30%. En este sector se debe diferenciar entre las perspectivas para los pases emergentes y los de la OCDE, cuyo potencial radica en modernizar y adquirir nuevas tecnologas para los inmuebles existentes. Por el contrario, en los pases emergentes, con un mayor crecimiento de nuevas edificaciones, existen oportunidades para garantizar ahorros importantes de energa si se aplican normas de eficiencia exigentes para las nuevas construcciones. Finalmente el 23% de las emisiones de CO2 actuales provienen al sector transporte. Para el escenario de referencia, se duplican las emisiones de vehculos para el transporte de personas y la aviacin hacia 2050. Sin embargo, en el escenario BLUE Map las emisiones son aproximadamente un 60% inferiores a las de 2007, fundamentalmente por los efectos dentro de la OCDE. La medidas a tomar en el sector transporte pasan por el fomento del transporte pblico y ferrocarril, por la mejora de la eficiencia de los motores de combustin interna, el cambio de combustibles fsiles por la propulsin elctrica y por un mayor uso de pilas de combustible. En el escenario BLUE Map los biocombustibles, la electricidad y el hidrgeno representan juntos el 50% del total de combustibles utilizados para el transporte en 2050.

3.6. A modo de conclusin En las secciones precedentes he subrayado la coincidencia esencial entre los principales anlisis prospectivos, llevados a cabo por la Agencia Internacional de la Energa (IEA), el Grupo Intergubernamental de Cambio Climtico de las Naciones Unidas (IPTS) y el servicio de estudios econmico-tecnolgico de la Comisin Europea (IPTS). En todos los casos se prev una creciente tendencia a la electrificacin de las economas futuras, que coincide con una fuerte descarbonizacin de esta industria: fundamentalmente a travs de un papel central de las

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energas renovables y, en menor medida, de la energa nuclear. Este fenmeno, sin embargo, no implica la desaparicin del uso de los combustibles fsiles sino su menor peso relativo en el sistema energtico y la adopcin a gran escala de tecnologas de captura y almacenamiento de carbono (CCS). Adems, en todos los anlisis prospectivos precedentes, la eficiencia energtica es crucial para conseguir los objetivos climticos establecidos en la cumbre de Cancn. Los anteriores estudios prospectivos asumen una fuerte involucracin pblica en la promocin de fuentes renovables que, junto a la existencia de un precio internacional sobre las emisiones de GEI, provocara una mayor adopcin de las tecnologas bajas en carbono. La promocin de renovables permitira conseguir objetivos no climticos y un ahorro en los gastos en combustibles del sistema energtico, lo que reducira el coste de las inversiones adicionales sobre un escenario sin polticas. En dos trabajos recientes del Instituto Universitario Europeo, Delarue et al. (2011) y Meeus et al. (2011) presentan los resultados de otros cuatro estudios prospectivos sobre el futuro del sector elctrico europeo en un entorno de cuasi-descarbonizacin para 2050. Adems de incluir las previsiones de la IEA, se incorporan los resultados de Euroelectric (asociacin de las elctricas europeas), EGAF (Foro Europeo de Defensa del Gas), ECF (Fundacin Climtica Europea) y Greenpeace. En general, las conclusiones de estos anlisis son bastante coincidentes con las avanzadas por los estudios anteriores: consecucin de los objetivos de Cancn a travs de mayor eficiencia energtica y un creciente papel de las renovables. Menos unanimidad existe en el papel de la energa nuclear y CCS (no contempladas por el estudio de Greenpeace) y en el uso de instrumentos para la promocin de renovables (el estudio de Eurolectric contempla el desarrollo de renovables solo por los efectos del Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (SECE) a partir de 2020, sin que contine el sistema explcito de promocin pblica. Las conclusiones de los trabajos previos se relacionan con los desarrollos observados en el diseo de la prospectiva energtica hacia 2050 para diversos pases de la UE: Dinamarca, Alemania, Reino Unido, Francia e Irlanda (Meeus et al., 2011). Esto pone de manifiesto los crecientes riesgos de fragmentacin de la poltica energtica y climtica europea, aunque tambin aparecen oportunidades para definir un marco comn a partir de las incipientes actuaciones nacionales. No obstante, antes de finalizar esta seccin del informe es conveniente matizar algunas de las conclusiones anteriores a la luz de aportaciones recientes. As, por ejemplo, Herold et al. (2010) consideran que el papel futuro de las tecnologas de CCS se ve seriamente comprometido por las importantes necesidades logsticas que necesitara una extensin a gran escala de esta alternativa. Por ello consideran que su papel como puente hacia un sistema energtico descarbonizado es probablemente una utopa, lo que obviamente tendra importantes efectos sobre la prospectiva tecnolgica avanzada los estudios anteriores. Esto recomienda ser cauto sobre el papel que pueden jugar estas tecnologas en el largo plazo, sin que lo precedente signifique renunciar a su investigacin y consideracin.

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Precisamente, Moselle (2011) considera el CCS como una de las alternativas ms relevantes para el futuro sistema energtico descarbonizado. En una propuesta ciertamente controvertida, este autor defiende la necesidad de reorientar las polticas de promocin de renovables europeas para favorecer su utilizacin futura a nivel global. Para ello sugiere centrarse en tecnologas que sean utilizables globalmente a costes bajos y que, por tanto, permitan conseguir los objetivos climticos globales a mediados de este siglo. Esto podra conseguirse reorientando los sistemas de apoyo europeos a renovables, dirigiendo buena parte de los recursos a la investigacin bsica (learning by research) en vez de al despliegue rpido (learning by doing), y concentrando los esfuerzos en dos tecnologas clave a nivel global: CCS, solar fotovoltaica. La Figura 10 recoge una estimacin de los costes de tecnologas bajas en carbono para un intervalo temporal elevado (2011, 2020, 2030 y 2040), lo que justificara la aplicacin selectiva de la promocin de renovables en aquellas tecnologas que demuestren una evolucin de costes favorables y que sean de utilidad global (lo que limitara, por ejemplo, las posibilidades de 22 | Climate Change Policy Time for Plan B energas renovables marinas).
29 Figura 10. Costes estimados de tecnologas bajas en2040) carbono Figure 2: Estimated cost of low carbon technologies (2011, 2020, 2030,

(2011-2040)

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

2011
46.0 36.5 31.5 15.5 9.5 8.0 Onshore wind 11.0 Oshore wind Solar PV 14.5 26.5 22.5 10.0 6.0 Tidal stream Wave Nuclear 6.0 Gas CCS 15.0

Renewables Other low carbon Unabated gas

Levelised cost (p/kWh)

15.0 8.0 Coal CCS 7.5 4.0 Unabated gas

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

2020
33.0 25.0 15.0 9.0 7.5 Onshore wind 10.0 Oshore wind Solar PV 17.5 12.5 Tidal stream Wave 19.0 10.0 5.5 Nuclear 6.0 Gas CCS 7.5 Coal CCS 15.0 15.0 11.0 5.0 Unabated gas 34.5

Levelised cost (p/kWh)

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

2030
31.5 25.0 13.5 8.5 7.0 Onshore wind 8.5 Oshore wind 11.0 Solar PV 10.5 Tidal stream Wave 23.0 15.5 10.0 5.0 Nuclear 14.5 5.5 Gas CCS 15.0 7.0 Coal CCS 14.0 5.0 Unabated gas

Levelised cost (p/kWh)

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

2040
29.0 19.5 8.0 6.5 Onshore wind 12.0 7.5 Oshore wind 8.0 Solar PV 9.0 Tidal stream 21.5 14.5 12.5 Wave 9.5 4.5 Nuclear 5.5 Gas CCS 6.5 Coal CCS 6.0 Unabated gas 15.0 16.5

Fuente: Moselle (2011)

Levelised cost (p/kWh)

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Por ltimo, y en relacin con lo precedente, Borenstein (2011) reconoce la relevancia de los anlisis coste-beneficio para justificar un apoyo selectivo a las tecnologas renovables. No obstante, plantea que los beneficios de estas tecnologas son fundamentalmente ambientales (no solamente climticos), sin que los denominados dividendos adicionales jueguen un papel relevante. Este autor seala la importancia de desarrollar investigaciones profundas y ad-hoc sobre estos asuntos al ser los beneficios de las fuentes renovables fuertemente idiosincrticos por depender de su localizacin y de las caractersticas de las tecnologas que sustituyen. La Figura 11 resume los costes de las distintas tecnologas renovables segn diversos estudios, mostrando la elevada divergencia de resultados en ciertas renovables.

Figura 11. Costes estimados de diversas tecnologas energticas

Figure 1. Levelized cost estimates
500

Borenstein 2008
450 400

Klein/CEC 2010 Du & Parsons 2009 EIA 2011 EPRI 2008 Fthenakis et al 2009 Lazard 2008 Cory and Schwabe 2009 UCS 2011

Levelized d cost, $/MW Wh

350 300 250 200 150 100 50 0

Coal - Pulve erized

Biomass

Nu uclear

Gas conven ntional CCGT

Solar PV

Fuente: Borenstein (2011)

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Gas conven ntional simple e cycle

Hydrop power

Wind - on nshore

Geoth hermal

ar CSP Sola

4. Prospectiva regulatoria global y subcentral En este apartado pretendo aproximarme a las polticas climticas desde una visin prospectiva. Para ello avanzar, sin nimo de exhaustividad, algunas de las tendencias que estn viviendo los instrumentos con objetivos climticos en la actualidad e intentar complementar lo apuntado en la seccin anterior con referencias a las polticas de eficiencia energtica y de promocin de tecnologas bajas en GEI. Puesto que el informe ha sido encargado por una administracin subcentral, intentar abordar algunas de estas cuestiones desde esta perspectiva. Comienzo refirindome al contexto general de las polticas climticas (adaptacin y mitigacin) para despus abordar la asignacin jurisdiccional de estas polticas y detallar algunos aspectos de diseo en el segundo ptimo. Me intereso posteriormente por los instrumentos de precio, fundamentales (para los economistas) en las polticas climticas, ocupndome de sus efectos en trminos de eficiencia energtica, desarrollo tecnolgico y coste-efectividad. La interaccin de instrumentos, crucial para entender las complejas climticas actuales (intra e inter jurisdiccionales) tambin se ve reflejada en este apartado. Buena parte de esta seccin se basa en Labandeira (2011), aunque me he limitado a recoger aqu las cuestiones que pueden tener ms relevancia para la discusin y aplicacin de instrumentos de poltica climtica en el futuro. Aunque las polticas contra las emisiones de GEI siguen poniendo nfasis en la mitigacin y en la preferencia por soluciones aplicables globalmente, en este mbito se ha ido configurando un nuevo entorno durante los ltimos aos. En primer lugar, porque las mencionadas dificultades para la obtencin de acuerdos internacionales globales efectivos han sido evidentes desde el fracaso de la cumbre de Copenhague. En segundo lugar porque, ante la ausencia de medidas ambiciosas y coordinadas de mitigacin de las emisiones globales de GEI, dentro de las estrategias contra el cambio climtico se ha ido abriendo paso el papel de la adaptacin. A estas alturas es muy probable que los efectos negativos asociados al cambio climtico sean inevitables, incluso con una inmediata mitigacin de emisiones a gran escala, por lo que las polticas pblicas de adaptacin exigen una consideracin explcita. En particular, la adaptacin de los agentes puede ser autnoma (cambios en el comportamiento ante modificaciones en el clima) o inducida por los decisores pblicos a travs de instrumentos que favorezcan la adaptacin (por ejemplo, aislamiento trmico de viviendas). A mayores, es previsible que las polticas pblicas de adaptacin tengan tambin un elevado componente infraestructural, con la provisin de medios que permitan a ciudadanos y empresas adaptarse a los cambios climticos all donde las modificaciones de comportamiento no sean suficientes o posibles. En este caso nos situamos en un contexto familiar de provisin de bienes pblicos en el que, no obstante, la adaptacin introduce una importante novedad al ser apropiable localmente. Por ello es ahora posible limitar los comportamientos estratgicos que dificultan la mitigacin global, con unidades administrativas sub-centrales incentivadas a llevar a

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cabo polticas que en muchos casos tienen un elevado componente local. Surge as la necesidad de arbitrar ingresos para las administraciones sub-centrales que se encarguen de llevar a cabo polticas de adaptacin basadas en la provisin de elementos con caractersticas de bienes pblicos. Ingresos que deberan proceder de fuentes tributarias ahora asignadas a otros niveles jurisdiccionales, de la modificacin de tributos sub-centrales o de nuevas figuras impositivas. La discusin sobre la asignacin jurisdiccional de polticas climticas no se ha limitado, sin embargo, al mbito de la adaptacin. Durante los ltimos aos se han visto abundantes aplicaciones de polticas de mitigacin a nivel sub-central. Las razones son bsicamente dos: la reaccin por parte de gobiernos locales o regionales a la parlisis de entidades nacionales o supra-nacionales en este campo, y la necesidad de complementar las polticas generales de mitigacin con instrumentos regulatorios locales (planificacin urbanstica, gestin de infraestructuras de transporte, etc.). Lo primero explica el creciente inters de muchas administraciones sub-centrales en los instrumentos de precio para la mitigacin de GEI, particularmente en los EE.UU, y abre posibilidades y complejiza el diseo de las futuras polticas climticas. En todo caso, la posible aplicacin sub-central de medidas para la mitigacin de emisiones de GEI debera enmarcarse en un contexto ms amplio de federalismo fiscal. Podran incluirse aqu niveles mnimos de tributacin, sistemas de transferencias compensatorias entre territorios, etc. En particular, sera necesario evitar un fenmeno especialmente peligroso y principal obstculo de la mitigacin a gran escala: la deslocalizacin de emisiones a territorios con regulaciones climticas ms laxas o inexistentes. Claramente, es absurdo que una poltica climtica lleve a un mero cambio de la ubicacin de las emisiones de GEI porque implicar costes econmicos para el territorio que lo aplica, en trminos de produccin o empleo, sin ninguna ganancia ambiental. Un fenmeno como el precedente podra abordarse en el mbito internacional mediante la aplicacin simultnea de impuestos (u otro tipo de precios) sobre las emisiones de GEI y de ajustes impositivos en frontera para los productos procedentes de zonas sin regulaciones climticas. Aunque los acuerdos mundiales de comercio establecen restricciones legales al uso de estos mecanismos, e incluso su propio funcionamiento puede exigir niveles excesivos de informacin, sera conveniente profundizar en el estudio de esta alternativa. Esto es as porque dichos ajustes pueden jugar un importante papel en el fomento de acuerdos internacionales de reduccin de GEI y porque, de no existir, la efectividad ambiental de las polticas climticas nacionales podra verse seriamente comprometida. La fuerte disparidad entre la evolucin de las emisiones de CO2 realizadas en el Reino Unido (-0,5%) y las globales atribuibles a los consumidores britnicos entre 1990 y 2004 (+15%) indican la relevancia de este fenmeno (Druckman y Jackson, 2009).

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Hay, en todo caso, tantos condicionantes para las polticas climticas que es necesario aproximarse a ellas desde una aproximacin de segundo ptimo. Es evidente que los diversos objetivos que se encuentran tras las polticas climticas no permiten una visin unidireccional, centrada en la proteccin ambiental o en la obtencin de ingresos. Adems, como indiqu anteriormente, la gran relevancia de la energa en las sociedades contemporneas hace imprescindible extender el anlisis ms all de la eficiencia, incluyendo la distribucin intra e inter pases e intra e inter generaciones. Por ltimo, este instrumento convive con otros mecanismos que tambin actan para la consecucin de sus variados objetivos y pueden generar sinergias positivas o interacciones negativas que es necesario analizar y resolver. Dentro de las polticas climticas de mitigacin, los impuestos de base energtica se han configurado como los instrumentos preferidos por los economistas. Esto se debe a que, como todo instrumento de precio, consiguen las reducciones de emisiones a mnimo coste (eficiencia esttica) y fomentan la introduccin continua de tecnologas limpias para evitar pagos impositivos futuros (eficiencia dinmica). Los precios, en realidad, permiten superar el problema de informacin asimtrica entre regulador y regulado e inducen a la igualdad de los costes marginales de reduccin de emisiones entre todos los contaminadores: algo especialmente positivo cuando hay gran heterogeneidad entre estos por razones tecnolgicas (distinta obsolescencia o diferencias sectoriales). Sin embargo, ese mantra de la imposicin energtica con objetivos ambientales presenta sus limitaciones en contextos de segundo ptimo. Entonces, las restricciones distributivas u otras barreras a la viabilidad socio-poltica de estas figuras pueden dificultar su correcta operacin (tipos insuficientes para conseguir objetivos). Los fallos de mercado, o de la regulacin, pueden tambin afectar a su correcto funcionamiento y exigir otras aproximaciones simultneas (en teora, peores): por ejemplo, la combinacin niveles adecuados de precios con estndares convencionales o medidas de informacin para la consecucin de ahorro energtico (Linares y Labandeira, 2010). Asimismo, la presencia de una doble externalidad (climtica y de innovacin) demanda actuaciones pblicas fuera del mbito del control de las emisiones para promover el desarrollo tecnolgico (Newell, 2010), a las que ya me he referido con anterioridad. Es habitual adems que en las polticas climticas de los pases avanzados exista ms de un instrumento de precios. En ese caso la eficiencia esttica exige evitar fenmenos de doble imposicin y que los precios sean iguales a lo largo de la economa, haciendo necesario mecanismos de coordinacin. En la Unin Europea la coexistencia SECE, aplicado sobre un nmero limitado de sectores, con la tributacin energtica con objetivos climticos ilustra estas cuestiones. Aunque la doble imposicin puede evitarse de una forma relativamente sencilla, creando exenciones tributarias para los consumos energticos de los sectores sujetos al mercado, la equiparacin de precios es ms compleja.
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Una primera opcin para coordinar el SECE y la tributacin sobre las emisiones de GEI de los sectores no sujetos al mercado (mayoritariamente difusos) sera modificar, ex-post, el tipo impositivo de la tributacin energtica para igualarlo al precio del mercado. Obviamente, este mecanismo es imperfecto porque la volatilidad de precios y la rigidez de la legislacin fiscal pueden dificultar un ajuste adecuado. Una segunda opcin sera tomar el tipo impositivo como objetivo para el precio de mercado y actuar institucionalmente, por ejemplo a travs de un ente regulador que comprase o vendiese permisos para garantizar la estabilidad de precios. Una alternativa ms sofisticada consistira en la introduccin de un sistema hbrido entre el comercio de emisiones y la tributacin en el que el gobierno se comprometiese a vender permisos una vez que los precios superasen un mximo pre-establecido (garantizando una especie de vlvula de escape) y viceversa, con el establecimiento implcito de un corredor de precios (Murray et al., 2009). En los tres casos anteriores podra conseguirse, adems de la eficiencia esttica, una seal de precios suficiente y consistente para el desarrollo de tecnologas energticas bajas en GEI. Aunque una adecuada seal de precios es condicin necesaria para el desarrollo de tecnologas limpias que permitan sistemas energticos virtualmente descarbonizados a mediados de siglo, en general los precios no son suficientes para este fin (Nordhaus, 2010). La presencia de una externalidad asociada a la innovacin, ya apuntada con anterioridad, y las dificultades sociopolticas para que los precios sobre las emisiones de GEI tengan el nivel necesario, exigen el empleo de medidas complementarias. stas pueden configurarse como sistemas pblicos de promocin de tecnologas bajas en emisiones de GEI, a las que me refer en las secciones anteriores. La cuestin es cmo disear estos paquetes de promocin para que los objetivos se alcancen al mnimo coste posible, lo que implica distribuir de una manera ptima los recursos dedicados a la investigacin bsica y a la difusin de tecnologas cuasi-maduras, prestar una especial atencin al diseo de los mecanismos de promocin y concentrarse en las tecnologas que pueden jugar un papel global en la reduccin de las emisiones de GEI a costes asumibles (ver seccin 3. 6). Los anlisis prospectivos tecnolgicos, presentados en el tercer apartado de este informe, coincidan tambin en la importancia de la eficiencia energtica para conseguir el objetivo climtico establecido por la cumbre de Cancn. No obstante, las polticas de eficiencia energtica son complejas y exigen comprender las diferencias entre aproximaciones ingenieriles (habitualmente muy optimistas) y econmicas (que intentan explicar las dificultades para que se materialice este concepto en muchos casos). Estas ltimas permiten explicar, adems, el efecto rebote generado por el abaratamiento de la energa en trminos relativos. La clave para conseguir una mayor eficiencia energtica es, en todo caso, entender los efectos sobre el comportamiento de los agentes de las distintas polticas energticas, superando los mltiples fallos de mercado que dificultan su consecucin (Convery, 2011). As, solo ser posible avanzar
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en esa direccin mediante la combinacin de instrumentos de precios (energticos) con otras alternativas regulatorias (como en el caso de las polticas tecnolgicas o climticas en sentido amplio), a travs del suministro de ms informacin que reduzca los costes de transaccin para los agentes, o superando los problemas de principal-agente tan habituales en este campo. Por ltimo, no es posible finalizar esta seccin sin mencionar las polticas en el mbito del transporte: por su naturaleza energtica y por sus efectos indirectos sobre el sistema energtico. En este caso, las conclusiones a medio plazo no son obvias y se basan en el anlisis prospectivo de Proost y Van Dender (2010). As, el cambio modal a gran escala (a favor del ferrocarril o transporte martimo) solo es recomendable en casos de grandes densidades poblacionales. Adems, la electrificacin del transporte, hiptesis bsica de buena parte de los anlisis prospectivos anteriores, puede tener una penetracin ms lenta de la prevista hasta 2050. Aunque a primera vista esto podra dificultar la consecucin de sociedades altamente descarbonizadas a mediados de siglo, an existe un gran margen para la mejora en la eficiencia energtica de los vehculos. Es posible imaginar as aumentos de eficiencia de hasta un 50% sobre la situacin actual, que daran continuacin a los progresos observados en los dos ltimos decenios y dificultaran la maduracin y extensin a gran escala de los vehculos elctricos. En cualquier caso, sera imprescindible disear los mecanismos que evitasen la aparicin de efectos rebote que actuasen contra las anteriores ganancias de eficiencia.

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5. Conclusiones Este informe se ha ocupado de apuntar las principales consecuencias de los futuros acuerdos y polticas climticas sobre el sistema energtico mundial, por tanto adoptando una perspectiva global y de largo plazo. Aunque parto de las dificultades para alcanzar acuerdos internacionales para reducir las emisiones de GEI, asumo la introduccin de medidas que garanticen que la temperatura media no traspase el umbral de aumento de 2C. El objetivo es ambicioso tanto por la fuerte inercia causada por las emisiones de GEI hasta el momento como por la ntima relacin entre cambio climtico y energa (por lo que los efectos de las estrategias correctoras en este mbito tendrn un gran alcance). De hecho, en el largo plazo habr de producirse una fuerte descarbonizacin del sector energtico que solo ser posible con un radical cambio tecnolgico. Pero para ello sern necesarias polticas estables e intensas que favorezcan este proceso y que sean viables desde una perspectiva socio-econmica y aplicables administrativa y polticamente en la prctica. Estrategias de mitigacin que, como el reciente WEO2011 pone de manifiesto, no se estn cumpliendo, lo que nos sita en una senda de crecimiento de temperatura que se encuentra lejos de los 2C. Asumiendo accin para reducir las emisiones de GEI y mantenerse en unos objetivos de calentamiento en torno a los 2C, en el informe he puesto de manifiesto que hay una coincidencia esencial entre los principales anlisis prospectivos del sistema energtico a mediados de siglo, llevados a cabo por la Agencia Internacional de la Energa (IEA), el Grupo Intergubernamental de Cambio Climtico de las Naciones Unidas (IPTS) y el servicio de estudios econmico-tecnolgico de la Comisin Europea (IPTS). En todos los casos se prev una creciente tendencia a la electrificacin de las economas futuras, que coincide con una fuerte descarbonizacin de esta industria: fundamentalmente a travs de un papel central de las energas renovables y, en menor medida, de la energa nuclear. Este fenmeno, sin embargo, no implica la desaparicin del uso de los combustibles fsiles sino su menor peso relativo en el sistema energtico y la adopcin a gran escala de tecnologas de captura y almacenamiento de carbono (CCS). Adems, en todos los anlisis prospectivos precedentes, la eficiencia energtica es crucial para conseguir los objetivos climticos establecidos en la cumbre de Cancn. Los anteriores estudios prospectivos asumen una fuerte involucracin pblica en la promocin de fuentes renovables que, junto a la existencia de un precio internacional sobre las emisiones de GEI, provocara una mayor adopcin de las tecnologas bajas en carbono. La promocin de renovables permitira adems conseguir objetivos no climticos y un ahorro en los gastos en combustibles del sistema energtico, lo que reducira el coste de las inversiones adicionales sobre un escenario sin polticas. El informe concluye avanzando las principales tendencias observadas en las polticas climticas actuales y complementando la visin prospectiva con el anlisis regulatorio de las polticas de eficiencia energtica y de promocin de tecnologas bajas en GEI. Puesto que el informe ha sido encargado por una administracin sub-central, hubo diversas referencias a la asignacin jurisdiccional de las polticas climticas de mitigacin y adaptacin. El informe puso tambin un
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nfasis especial en los instrumentos de precio, ocupndose de sus efectos en trminos de eficiencia energtica, desarrollo tecnolgico y coste-efectividad. La interaccin de instrumentos, crucial para entender las complejas climticas actuales (intra e inter jurisdiccionales) tambin se vio reflejada en este apartado, as como el diseo en contextos de segundo ptimo en los que conviven diversos objetivos y polticas. En relacin con las polticas especficas alineadas con los anlisis prospectivos tecnolgicos anteriores, el informe subray la necesidad de un diseo de los paquetes de promocin de renovables para que los objetivos se alcancen al mnimo coste posible. Esto implicara distribuir de una manera ptima los recursos dedicados a la investigacin bsica y a la difusin de tecnologas, prestar una especial atencin al diseo de los mecanismos de promocin y concentrarse en las tecnologas que pueden contribuir globalmente y de forma significativa a la reduccin de las emisiones de GEI a costes asumibles. Tambin se prest atencin a las polticas de eficiencia energtica, apuntando a la necesaria combinacin de instrumentos de precio con otras alternativas regulatorias, al suministro de informacin que reduzca los costes de transaccin para los agentes, y a la superacin de los problemas de principal-agente. Evitar uno de los problemas asociados a una mayor eficiencia energtica, el efecto rebote, fue tratado especficamente en el caso de aumentos de eficiencia en el transporte convencional como alternativa a un cambio modal o de la flota de vehculos que lleve a una mayor electrificacin.

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