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LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO CIENCIA.

SU OBJETO Y ESTUDIO

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LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO CIENCIA


Su objeto y estudio
Jos Juan Snchez Gonzlez

Diseo de portada: Plaza y Valds, S. A. de C. V. Primera edicin: enero de 2001 La administracin pblica como ciencia. Su objeto y estudio Jos Juan Snchez Gonzlez Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico Plaza y Valds, S. A. de C. V. Derechos exclusivos de edicin reservados para todos los pases de habla hispana. Prohibida la reproduccin total o parcial por cualquier medio sin autorizacin escrita de los editores. Editado en Mxico por Plaza y Valds, S. A. de C. V. Manuel Mara Contreras nm. 73, Col. San Rafael Mxico, D. F., C. P. 06470, Te!. 5705-56-46 E-mail: editorial@plazayvaldes.com.rnx ISBN: 968-856-882-1 Impreso en Mxico

Printed in Mexico

A mis hijos. Jos Juan y Claudia Virginia: Por ensearme el enorme valor de la felicidad, en todos aquellos actos de ternura e inocencia desde que llegaron a mi vida.

NDICE GENERAL
Introduccin , , .. ,
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l. Historia del objeto de estudio de la Administracin Pblica


Construccin histrica del objeto de estudio de la Administracin Pblica " Las primeras civilizaciones ' .. , ", ' .. Sumerios ' Hititas Asirios Caldeos Persas Grandes imperios Egipto ' Grecia Roma ' India China. Bizancio (Constantinopla) .... El Islam. Imperio Otomano La construccin histrica de la Administracin Pblica como objeto de estudio ....
o o o o o o o o o ' o o o o o o o o o o o o o o o. o. o. o o o o o o o. o. o. o o o o o o o o o o o o o o. o" o o o o o o o o o o ' o o o o

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23 25 25 27 27 28 28 29
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33 .35 39 40 44
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49 51

11. Desarrollo histrico del estudio del objeto de la Administracin Pblica.


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57 58 58 59

Antecedentes remotos del estudio del objeto ..... '0 Confucio ... Arthasastra de Kautilya
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Espejos de Prncipes Contribuciones romanas Juan Bodino: primer terico de la Administracin Pblica Consej eros de Prncipes El Cameralismo: antecedente remoto de la Administracin Pblica Bonnin: fundador de la Ciencia Administrativa L a Ad muustracion .. Pbli . 1os XIX y Xx. u ica en 1 os sig Francia Espaa Alemania Italia Estados Unidos Inglaterra Amrica Latina El desarrollo histrico del estudio del objeto
-r

60 62 63
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65 68 70 71 74 78 84 89 93 96 97

111. Qu es la Administracin Pblica? Complejidad en la construccin de una definicin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 101


Definicin etimolgica de la Administracin Pblica Definiciones antiguas de la Administracin Pblica Definiciones de la Administracin Pblica como actividad (objeto de estudio) Definiciones de la Administracin Pblica como disciplina (estudio del objeto) Definiciones integrales de la Administracin Pblica (objeto y estudio) Elementos que integran una definicin de Administracin Pblica 102 " 104 107 114 117 " 121

IV. La Administracin Pblica como disciplina cientfica: el estudio del objeto


La Administracin Pblica como disciplina cientfica La Administracin Pblica como arte La Administracin Pblica como Filosofa La Administracin Pblica como profesin

125 126 127 130 132

La Administracin Pblica como ciencia " Administracin Pblica: arte, ciencia o profesin Ciencias que apoyan a la Administracin Pblica Administracin Pblica y Derecho. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Administracin Pblica y Economa Administracin Pblica y Ciencia Poltica Administracin Pblica y Administracin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Administracin Pblica y Sociologa Administracin Pblica e Historia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............. Administracin Pblica y Psicologa. . . . . . Los diversos enfoques de la Administracin Pblica El fin de la il usin interdisciplinaria: en busca de la Ciencia Administrativa

134 137 140 141 146 147 150 154 155 157 158 161

v. Los "diversos" objetos de estudio de la Administracin


Pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 Un solo objeto de estudio: diversas orientaciones del objeto de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 La Administracin Pblica corno estudio del Estado 169 La Administracin Pblica corno estudio del gobierno 171 La Administracin Pblica corno estudio del poder 175 La Administracin Pblica corno estudio del poder ejecuti vo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 177 La Administracin Pblica corno estudio de los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) 178 La Administracin Pblica corno estudio de la burocracia 181 La Administracin Pblica corno estudio de la organizacin. '.' 187 La Administracin Pblica corno objeto de estudio del 191 manejo pblico (Public Management) La Administracin Pblica corno objeto de estudio de las polticas pblicas (Public Policy) 196 Otros objetos de conocimiento 201 La Administracin Pblica como institucin estatal 201 La Administracin Pblica como estudio del proceso administrativo 203 La Administracin Pblica como estudio de la razn tcnica " 205

Hacia la bsqueda de un solo objeto de estudio


VI. Es la Administracin Pblica una ciencia?

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Un planteamiento general: es la Administracin Pblica una ciencia? ; El fin de la Administracin Pblica Crisis de identidad de la Administracin Pblica Crisis de la Administracin Pblica en la poca de la privatizacin En defensa de la Administracin Pblica Revitalizar la Administracin Pblica La polmica desatada: el trabajo de Howard E. McCurdy y Robert E. Cleary (1984) " La respuesta a la polmica A manera de conclusin de la polmica
VII_ La Administracin Pblica como ciencia

213 215 217 222 226 227 " 229 231 249
253 255 256 258 . 260 261 262 263 264 267 269

Nudos histricos de la Administracin Pblica El "nudo epistemolgico" El "nudo cientfico" ." El " nu do ISClp li mano oi inter di El "nudo jurdico" El "nudo poltico" El "nudo administrativo" La Administracin Pblica como ciencia La Administracin Pblica como ciencia en gestacin La Administracin Pblica: ciencia fragmentada Elementos para la construccin de la Administracin Pblica como ciencia " La necesidad de recuperar la idea de Estado en la Administracin Pblica El fin interdisciplinario El regreso de la Ciencia Poltica como punto de referencia de la Administracin Pblica La dimensin histrica de la Administracin Pblica La separacin teora y prctica de la Administracin Pblica , .. ,

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271 274

276 279 280

La necesidad de una Administracin Pblica comparada La importancia de la investigacin administrativa En busca de un nuevo paradigma para la Administracin Pblica La Administracin Pblica: una ciencia plena y autnoma Conclusiones Bibliografa general

282 285 288 291 295 303

INTRODUCCIN
Objeto de estudio y estudio del objeto
sta investigacin pretende contribuir a la respuesta de una cuestin fundamental para la disciplina: es la Administracin Pblica una ciencia? Para responder de manera adecuada a este cuestionamiento, es necesario formular primero qu es la Administracin Pblica; posteriormente determinar cul es su objeto de estudio y despus cul es su estudio del objeto. En otras palabras, cules son la materia y la disciplina de la Administracin Pblica. En ese sentido, una de las formas ms pertinentes para abordar esta complejidad de planteamientos es mediante la frmula establecida por Dwight Waldo, mediante la cual la Administracin Pblica tiene tres acepciones bsicas: 1) la actividad o proceso mismo (administracion pblica); 2) la disciplina de estudio (Administracin Pblica) y 3) la enseanza e investigacin de la actividad pblica (Ciencia Administrativa o Ciencia de la Administracin). Este planteamiento es esencial para no confundir la actividad, la disciplina y su enseanza como una misma cosa. Mientras que la actividad (objeto) es tan antigua como el gobierno mismo (Wilson), por su parte la disciplina (estudio del objeto) surge en el siglo XVIII con el movimiento de los cameralistas y en particular con la ciencia de la polica; su enseanza e investigacin (Ciencia Administrativa) se inicia de manera sistemtica en el siglo XIX y se desarrolla en forma extensa en el siglo xx. El objeto de estudio de la Administracin Pblica se inicia con las primeras civilizaciones (sumerios, hititas, asirios, caldeos y persas) que realizaban primognitas actividades administrativas con otras de carcter religioso, ceremonial, jurdico y legislativo, entre otras. Posteriormente, con el surgimiento de los grandes imperios (Egipto, Grecia, Roma, India, China, Bizancio, el Islam y el Imperio Otomano) existe un mayor grado de especializacin, diversificacin, seleccin y promocin (China), yse crea un sistema de enseanza y formacin (Imperio Otomano). Ello logra conformarse como una protoburocracia, antecedente remoto de la moderna burocracia estudiada por Max Weber.

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Por su parte, el estudio del objeto se inicia con los trabajos y enseanzas de Confucio, el Arthasastra de Kautilya, los Espejos de Prncipes musulmanes, la contribucin de Juan Badina, los Consejeros de Prncipes, el cameralismo, pero en particular las aportaciones de Lorenzo van Stein en Alemania en 1800 y por Bonnin en Francia en 1808. Estos dos autores constituyen los cimientos ms importantes para la Administracin Pblica moderna. Por lo que respecta a los pases, a partir de los siglos XIX y XX los avances de los cultivadores de la disciplina en Francia, Espaa, Alemania, Italia, Estados Unidos e Inglaterra, as como en Amrica Latina, hacen que la administracin pblica libre una lucha decidida contra el derecho administrativo, las teoras organizacionales y gerenciales, para construir su objeto de estudio y, por supuesto, su estudio del objeto. En suma, la materia y la disciplina son un objeto histrico. Waldo ha dicho que la Administracin Pblica es un objeto que busca su propia disciplina. Tambin Baena de Alczar afirma que el objeto determina y prevalece por encima de la disciplina. Por lo tanto, existe en la Administracin Pblica una relacin dialctica entre ambos elementos: objeto de estudio y estudio del objeto se pertenecen y se relacionan mutuamente. Uno no puede existir sin el otro. La crisis del objeto de estudio (actividad) afecta al estudio del objeto (disciplina).

Qu es la Administracin Pblica?
Los primeros libros de enseanza de la disciplina invariablemente se inician con la pregunta: qu es la Administracin Pblica? Los autores formulaban sus definiciones conforme a los argumentos centrales para enfatizar alguna de las cualidades del campo de estudio, otros definan el carcter de la Administracin Pblica como arte, filosofa, ciencia o profesin. Incluso algunos otros slo se preocupaban por su naturaleza dinmica, es decir, la actividad o proceso administrativo pblico. En esta investigacin se insiste en la necesidad de definir a la disciplina en varias dimensiones: 1) en su sentido etimolgico, 2) en sus definiciones ancestrales, 3) como actividad (objeto de estudio), 4) como ciencia (estudio del objeto), y 5) como objeto de estudio y estudio del objeto. La falta de conceptualizaciones precisas del campo de estudio es una de las carencias en las investigaciones en nuestra materia; por ello, con este trabajo se intenta contribuir a ofrecer un abanico de definiciones que nos permitan comprender mejor nuestro campo de estudio.

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INTRODUCCIN

La Administracin Pblica tiene un solo objeto de estudio, es decir, la actividad organizada del Estado. Sin embargo, existen diferentes interpretaciones del "objeto de estudio" que histricamente se han constituido como orientaciones de estudio, que han sido: 1) el Estado; 2) el gobierno; 3) el poder; 4) el poder ejecutivo; 5) los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial); 6) la burocracia; 7) la teora organizacional; 8) el management pblico y 9) las polticas pblicas (policy), entre otros. Estas ltimas orientaciones -burocracia, teora organizacional, management y polticas pblicas- son las ms representativas en la actualidad. Cada una de estas orientaciones, en su campo, reclama para s su propio objeto de estudio y disciplina, aunque en realidad son diversas disertaciones sobre un mismo objeto de estudio. A nuestro parecer, intentar estudiarlas de manera separada y nica supone una mayor confusin y complejidad, debido a que su ncleo original es: la Administracin Pblica. Esta diversidad de orientaciones cientficas ha generado una rica y variada cantidad de aportaciones al estudio de la disciplina, pero al mismo tiempo provocan una debilidad estructural en su estudio, su fragmentacin y dispersin. Esta condicin ha propiciado un alejamiento para constituirla como una ciencia con pleno derecho que cuente con una autntica teora administrativa y que le permita reconocer su naturaleza propia e identidad de otras disciplinas de las ciencias sociales. Asimismo, esta condicin de fragmentacin y dispersin del estudio del objeto ha propiciado que no haya en la actualidad una teora central de la Administracin Pblica.

Es la Administracin Pblica una ciencia?


La respuesta a esta pregunta se inicia desde el momento mismo del surgimiento de la Administracin Pblica en su etapa moderna. Primero fueron Wilson y Goodnowal final del siglo XIX; despus, en el siglo xx, contina con White, Gulick, Dimock, Simon, Dahl, Ostrom, Parker, Caiden, Mosher, Cimrnino, Waldo, Chevalier y Loschak, as como Guerrero, entre los ms importantes, quienes cuestionan el carcter cientfico de la disciplina. Para algunos es slo un arte elevado, que como la metalurgia o la odontologa, que nacieron corno arte, se convirtieron con el tiempo en una ciencia; para otros es una filosofia que puede contribuir a la felicidad y armona del ser humano; para algunos es un conjunto de tcnicas y habilidades que debidamente aplicadas contribuyen a la eficiencia y eficacia del gobierno; otros sostienen"que es una ciencia en gestacin y desarrollo que se encuentra fragmentada, pero que tiene identidad y materia; los ms radicales han dicho que no es una ciencia, arte o

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filosofa, que slo puede ser considerada como una profesin o carrera administrativa. A nuestro parecer, es necesario que esta polmica sea recuperada en las actuales circunstancias de la disciplina, para dar rumbo y orientacin a la Administracin Pblica en la bsqueda de su dignificacin como una ciencia autnoma, independiente y de pleno derecho. Las aportaciones del Derecho, la Economa, la Ciencia Poltica, la Sociologa, la Administracin, la Psicologa y la Historia, entre otras, fueron fundamentales para la conformacin del estudio del obj eto; no obstante, el sueo "interdisciplinario" ha conel uido y es un requerimiento estructural que la Administracin Pblica constituya su propio campo de estudio, sus categoras, principios, mtodo y teora administrativa. Una de las mayores debilidades del estudio interdisciplinario fue la carencia de la construccin de una teora central de la Administracin Pblica, debido a que cada disciplina auxiliar estableca sus propias prioridades acadmicas en detrimento de nuestro campo de estudio. Por ello, puede afirmarse que la materia reclama su propia disciplina.

La Administracin Pblica es una ciencia


El debate en tomo a la cuestin del carcter cientfico de la Administracin Pblica tiene tres grandes vetas: 1) la antigua Ciencia Administrativa fundada por von Stein en Alemania y Bonnin en Francia, que sostiene que la disciplina es una ciencia, la cual es practicada en toda Europa; 2) la perspectiva en Inglaterra de considerar a la Administracin Pblica como filosofa, y 3) la Administracin Pblica nacida con Wilson en los Estados Unidos de Norteamrica en 1887, que en su origen fue definida como arte y que podra convertirse en ciencia, aunque en la actualidad predomina ms la orientacin a ser concebida como una profesin o carrera administrativa. Este contraste de opiniones, argumentos y criterios sugiere que se pueda hablar de dos tipos de Administracin Pblica, o bien, se trata de uria misma moneda con una doble cara. El debate en los Estados Unidos de Norteamrica ha prevalecido durante el presente siglo, primero con la llamada crisis de identidad, tambin denominada crisis intelectual (Ostrom) o tambin llamada crisis de creatividad (Guerrero), la crisis en la poca de la privatizacin (Raque) y ms recientemente, en el debate iniciado en la Public Administration Review en las dcadas de los ochentas y noventas, con el trabajo de Howard McCurdy, Robert Cleary, .Jay White, James Perry y' Kenneth Kraener, Robert Stallings o James Ferris, entre otros. 18

INTRODUCCIN
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Aunado a lo anterior, existen los que hemos denominado "nudos histricos" de la Administracin Pblica -el epistemolgico, el cientfico, el interdisciplinario, el jurdico, el poltico y el administrativo- que complican an ms el desarrollo de una disciplina unificada y cohesionada. En la medida que estos "nudos" puedan ser destrabados en el terreno del estudio de la Administracin Pblica, es factible que pueda construirse un conocimiento sistemtico y riguroso que permita, en un horizonte cercano, consolidar una teora de la Administracin Pblica. El presente trabajo intenta, al igual que en su momento Mosher y Cimmino, Guerrero, as como Chevalier y Loschak, establecer una reflexin seria y fundamentada en torno al carcter cientfico de la Administracin Pblica. Se encuentra elaborado como un libro de texto para contribuir como materia prima a los estudiosos de la Administracin Pblica, as como a los publiadministrativistas que ejercen y practican la profesin en el gobierno. La tesis central de la investigacin es que la Administracin Pblica es una ciencia, debido a que: 1) tiene un objeto de estudio (materia) tan antiguo como el gobierno; 2) cuenta con un estudio del objeto ancestral, que se consolida a partir de los cameralistas y en los siglos XIX y XX; 3) tiene un campo profesional para aplicar sus conocimientos en el gobierno; 4) existen carreras y universidades que ofrecen la profesin para su enseanza y aprendizaje, que la constituyen en la Ciencia Administrativa; 5) existen disciplinas que han contribuido a su desarrollo terico, pero el campo de estudio cuenta con su propio objeto de estudio; 6) es una disciplina aplicada en gestacin, que en su ejercicio y prctica nace como arte y en su desarrollo se ha convertido en una ciencia embrionaria. La investigacin se encuentra estructurada en siete captulos. En el primero, "Historia del obj eto de estudio de la Administracin Pblica", se analiza de manera sucinta la construccin histrica del objeto (actividad) desde las primeras civilizaciones hasta llegar a los grandes imperios de la humanidad. El segundo, "Desarrollo histrico del estudio del objeto de la Administracin Pblica", intenta demostrar que el estudio del objeto es una materia histrica mediante la descripcin de las primeras aportaciones tericas de los cultivadores de la disciplina en los siglos XIX y XX, as como los pases que mayor tradicin y aportaciones han realizado a la disciplina. Ambos captulos constituyen el marco histrico del objeto y estudio de la Administracin Pblica. El tercer captulo, "Qu es la Administracin Pblica? Complejidad en la construccin de una definicin", es una recopilacin lo ms completa y exhaustiva posible de las definiciones clsicas, as como de las ms recientes para conceptualizar a la disciplina. 19

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En el cuarto captulo, "La Administracin Pblica como disciplina cientfica: el estudio del objeto", se polemiza en tomo a dos planteamientos generales: 1) se considera a la disciplina arte, filosofia, profesin o ciencia, y 2) se revisan las aportaciones de las diversas ciencias (Derecho, Economa, Ciencia Poltica, Administracin, Sociologa e Historia) a la Administracin Pblica. Por su parte, en el quinto captulo, "Los 'diversos' objetos de estudio de la Administracin Pblica", se realiza un breve anlisis del objeto de estudio con sus diversas orientaciones: 1) Estado; 2) Gobierno: 3) poder; 4) Poder Ejecutivo; 5) Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; 6) burocracia; 7) organizacin; 8) Public Management y 9) polticas pblicas (policy). Ello permite conocer la complejidad de un estudio que no es nico ni homogneo, sino multifactico. En el sexto captulo, "Es la Administracin Pblica una ciencia?", a manera de ubicacin de la polmica en torno a la naturaleza cientfica de la disciplina, se describe el llamado fin de la Administracin Pblica, la crisis de identidad y la crisis en la poca de la privatizacin, as como su defensa y revitalizacin (Caiden) para llegar a la polmica desatada por los artculos de Howard McCurdy y Robert Cleary en la escuela norteamericana. Por ltimo, en "La Administracin Pblica como ciencia", se realiza un breve planteamiento de los "nudos histricos", las dos posiciones prevalecientes (ciencia en desarrollo y ciencia fragmentada), as como una propuesta de temas de la agenda mnima para reedificar el carcter cientfico de la disciplina. Por ltimo, se incluyen los planteamientos ms importantes resultado de la investigacin, que pueden ser consideradas como conclusiones, y la bibliografia consultada y recomendada.

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HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

l objeto de estudio de la Administracin Pblica tiene una historia que se remonta a las primeras civilizaciones de la humanidad. La actividad que da sustento al objeto de estudio, en el momento de su aparicin, se encuentra asociada a otras funciones esenciales para esas primeras organizaciones polticas, tales como las funciones ceremoniales, religiosas, espirituales, militares, la imparticin de justicia, la recoleccin de impuestos, escribana y registro de censos, y otras que se desarrollaron por las necesidades impuestas por el tipo de formas polticas (gobierno) que se trataba mediante las formas de polis, res publica, imperium, o ciudad-Estado. La revisin histrica de la conformacin del objeto de estudio de la Administracin Pblica es esencial para determinar su lugar dentro de las actividades propias de la disciplina y mostrar que el campo de estudio tiene identidad, as como existencia propia y autnoma. Inicia como un arte oculto para los gobernados y accesible slo a los gobernantes, que les permite llevarlo a cabo para lograr las grandes obras de esas civilizaciones. Como arte elevado -dice Dimock- la Administracin Pblica puede sistematizar sus conocimientos a travs del tiempo para constituirse en una ciencia de pleno derecho. Posteriormente, como un conjunto de tcnicas se constituye en una profesin, para luego sistematizar su conocimiento y alcanzar el rango de disciplina cientfica. El propsito de este captulo es revisar histricamente el objeto de estudio de la Administracin Pblica, destacando los aspectos ms relevantes de manera sucinta, tanto en las primeras civilizaciones como en los grandes Imperios. Como tal, es una breve introduccin histrica de la administracin pblica, con un esquema accesible para revisar su estado actual a partir de su pasado ms remoto; no pretende convertirse en una revisin exhaustiva, sino por el contrario, que sirva como un punto de partida para conocer la

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trayectoria histrica del objeto de estudio que nos ocupa. Al respecto, Waldo ha dicho: "La historia de la administracin como tal, permanece en su mayor parte sin escribir, aunque en la civilizacin occidental sus lneas principales estn claras".l Por su parte, E. N. Gladden identifica en la conformacin histrica del objeto de estudio de la administracin pblica cuatro reas fundamentales: 1) las formas histricas de gobierno; 2) el papel de los funcionarios; 3) el desarrollo de tcnicas bsicas administrativas y 4) el surgimiento de servicios bsicos." Para los propsitos de esta investigacin, se destaca el papel de los funcionarios que realizaban tanto actividades administrativas como una diversidad de actividades religiosas, msticas, judiciales, de protocolo o escribana, propias de los cargos que les eran conferidos.
El servidor pblico constituye una creacin social que emerge junto con el Estado moderno. Sin embargo, sus ancestros, los servidores de la administracin pblica precedente, constituyeron congregaciones sociales altamente desarrolladas: algunas siguieron una carrera, otras disfrutaron de estabilidad y formacin que hoy podramos llamar "profesional", y unos ms sufrieron del sistema de mritos con sus exmenes y oposiciones. Aunque en trminos weberianos no constituyeron propiamente una burocracia, fueron funcionarios cuyos rasgos distintivos constituyeron la semilla del moderno servidor pblico.I

sta es una de las formas ms adecuadas para identificar el objeto de estudio y describir su desarrollo histrico, de tal manera que, mientras en las primeras civilizaciones los funcionarios realizaban una diversidad de actividades, en los imperios existe un mayor grado de diversificacin, especializacin y complejidad en las actividades, tareas y responsabilidades que les eran conferidas, corno fue el caso de la recaudacin de los impuestos, la administracin de las finanzas y la construccin de grandes obras monumentales, como las pirmides de Egipto y la Muralla China.

1 Waldo, Dwight, Estudio de la Administracin Pblica, Madrid, Aguilar, 1964, p. 34. 2 Gladden, E. N., Una historia de la administracin pblica, Mxico, INAP- FCE, 1989, 1I tomos. Para este autor la administracin pblica realiza 10 servicios bsicos en la antigedad: 1) administracin general, 2) religin, 3) defensa, 4) administracin local, 5) produccin, 6) abastecimientos, 7) comunicaciones, 8) construccin, 9) servicios sociales y 10) relaciones exteriores. 3 Guerrero, Ornar, El Funcionario, el Diplomtico y el Juez, Mxico, Universidad de Guanajuato, Instituto de Administracin Pblica de Guanajuato, Instituto Nacional de Administracin Pblica y Plaza y Valds, 1999, p. 73.

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HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Construccin histrica del objeto de estudio de la Administracin Pblica


La evidencia histrica demuestra que existe una disparidad entre el objeto de estudio y el desarrollo del estudio del objeto en la Administracin Pblica.t El objeto de estudio de la administracin pblica se ha construido a lo largo de las primeras civilizaciones que dejaron huella en la historia hasta nuestros das, como parte de un gran esfuerzo para consolidar las diversas formas que adoptaron como polis, res publica, ciudades-Estados, imperios, reinados y como Estados-Nacin. Con diversos nombres, idiomas, lenguas y jeroglficos, los administradores pblicos del pasado dejaron evidencia histrica de la forma en que realizaban sus tareas para engrandecer la figura del rey, emperador, califa, sultn o gobernante al que servan. La administracin pblica existe como actividad, fenmeno real y objeto de estudio desde los albores de las primeras civilizaciones, confundido y mezclado con otras actividades de diversa naturaleza. En el advenimiento de la humanidad, en las comunidades ms simples el jefe o gobernante es quien mantiene el poder, es capaz de dirigir personalmente todas las actividades relacionadas con la puesta en marcha del gobierno.' Por la complejidad de las propias actividades, las funciones deben ser compartidas o delegadas; surgen los primeros administradores para desempear sus funciones bajo la direccin del lder. Los primeros funcionarios se encuentran agrupados en tres clases: 1) en la cima, los gobernantes o quienes concentran el poder; 2) al centro, los directores o administradores, los cuales se ocupan de la realizacin del mandato de los gobernantes; y 3) abajo, la numerosa clase inferior de trabajadores y esclavos que estn a cargo del trabajo productivo de la comunidad. En general, el administrador pblico figura en el nivel medio realizando actividades que le eran conferidas por el jefe. En todas las etapas y formas de organizacin, el funcionario es el subordinado del poder imperante, ya sea que se trate de un jefe, rey, cuerpo colectivo, gran sacerdote, magistrado, lder militar, legislador o jefe ejecutivo. El administrador pblico no es el que manipula el poder, sino el especialista en direccin y
administracin.s
4 Guerrero, Omar, Teoria Administrativa de la Ciencia Pollttca; Mxico, UNAM, 1976, p. 9. S Gladden, E. N., op. cit., p. 7. 6 Ibid., p. 20. Por ejemplo, en las ciudades sumerias exista el patest o enst; quien como prncipe y sacerdote asociado, llevaba a cabo la voluntad del dios al cual estaban dedicadas la ciudad y las tierras. Era

el administrador de todas las actividades diversas del diminuto Estado. Por su parte, en el imperio persa existi un funcionario llamado strapa o "protector del reino". Los strapas eran seleccionados general-

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En este sentido, la invencin de la escritura se encuentra ligada al desarrollo del objeto de estudio de la administracin pblica. El sello cilndrico es el primer artculo administrativo que se utilizaba para salvaguardar posesiones; fue un primer adelanto de la firma personal. No obstante, la primera forma de escritura fue pictogrfica, la que se representaba por una serie de lneas firmes similares a las hechas en piedra. Los sumerios llegaron atener 560 signos, que representaban una slaba o palabra. El trabajo del escribano requera paciencia, as como habilidad. Por ejemplo, la biblioteca real de Asurbanipal, rey asirio, lleg a tener 26 000 tablillas. En Egipto, la invencin de los papiros facilit enormemente el progreso de la organizacin. Con la hoja del papiro tuvo lugar una de las ms importantes aportaciones a la administracin. En China, la invencin del papel y la tinta china contribuyen enormemente en las actividades administrativas de los escribanos. Sin embargo, para algunos estudiosos de la administracin pblica, sta es muy antigua.
Cuando dos hombres cooperan en poner a rodar una piedra que ninguno de ellos hubiera podido mover por s solo, han aparecido los rudimentos de administracin. Este sencillo acto tiene las dos caractersticas bsicas de lo que llamamos actualmente administracin. Hay un designio -trasladar la piedra- y hay accin cooperativa -varias personas que emplean la fuerza combinada para realizar algo que no poda hacerse sin esta combinacin-o En su ms amplio sentido, el concepto de administracin puede definirse como las actividades de grupos que cooperan para alcanzar objetivos comunes."

Aunque es poco probable identificar en este acto los antecedentes remotos de nuestra disciplina, realmente es en las civilizaciones que dejaron restos de su grandeza histrica donde se encuentran los inicios de la conformacin del objeto de estudio. La administracin pblica ha tenido una expresin histrica e institucional que se remonta al establecimiento de las antiguas civilizaciones de Egipto, Roma, China e India, cinco mil aos atrs.! A partir de la investigacin desarrollada por E. N. Gladden? en torno a la historia de la admi-

mente de la familia real o de la nobleza persa. Contaban con un secretario que supervisaba sus actividades y actuaba como una vinculacin entre l y el gobierno central. 7 Simn, Herbert A.; Smithburg, Donald; Thompson, Vctor A., Administracin Pblica, Mxico, Editorial Letras, 1968, p. l. 8 Guerrero, Ornar, Teoria Administrativa de la Ciencia Poltica, op. ctt., p. 13. 9 Gladden, E. N., op. cit., p. 23. Este autor seala: "Afortunadamente no es nuestro objetivo resear toda la vasta historia, sino seleccionar aquellos factores e incidentes que ilustren el tema administrativo avanzando infinitamente a travs de la bistoria dramtica de la hUmanidad". En nuestro caso, slo pretende-

HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

nistracin pblica, dividimos as de manera general, la construccin histrica del objeto de estudio: a) las primeras civilizaciones y b) los grandes imperios.

Las primeras civilizaciones


Las primeras civilizaciones de las que se tiene memoria histrica se encuentran de manera concreta en los sumerios, los hititas, asirios, caldeos y persas. 10 En ellas las actividades vinculadas al objeto de estudio ya se encontraban de manera rudimentaria mezcladas con otras actividades que con el tiempo comenzaron a diferenciarse y especializarse, por lo que es necesario identificar y analizarlas para establecer las contribuciones que realizaron en la conformacin del objeto de estudio. Waldo seala que Gordon Childe, ofrece "un esquema fascinante del desarrollo de la Administracin en el amanecer de la Historia".l1 Childe presenta el sentido administrativo que guard la revolucin urbana en Mesopotamia con la edificacin de grandes ciudades, alrededor de 3 000 aos antes de la era cristiana.

Sumerios
Los sumerios son los iniciadores de la historia, tanto en el tiempo como en su creatividad. Estos pueblos aparecen durante el cuarto milenio a.C. como inventores destacados del mundo antiguo; fueron los primeros en utilizar la rueda y el arado tirado por bueyes; contaban con una alfarera primitiva de estilo vigoroso y propio.
Los sumerios hicieron contribuciones considerables en agricultura, matemticas, ciencia, ingeniera, gobierno, derecho y literatura, para mencionar algunos de sus

mos ubicar el desarrollo histrico del objeto de estudio de nuestra disciplina, de manera sucinta y como una primera aproximacin a la historia de la administracin pblica. En esta revisin falta describir a los fenicios, micenios y minoicos, as como a los etruscos. 10 Ibid., p. 45. "En las ciudades-Estado primitivas el gobierno y la administracin de los asuntos eran una sola cosa: una forma de gobierno local sobre una base soberana, en que la administracin es fcil de entender. " 11 Waldo, Dwight. op. eit., p. 32. Este autor cita a Gordon Childe. Las primeras civilizaciones contribuyeron con aportaciones fundamentales a la administracin, corno la recaudacin de impuestos, los censos realizados a la poblacin, la prestacin de los primeros servicios a la comunidad y las formas de organizacin provincial y local.

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campos de actividad ms importantes, y para apoyar este esfuerzo variado y sostenido existan seguramente medios y una maquinaria administrativa efectiva, independientemente de que la administracin no fuera reconocida como una actividad separada. 12

Las ciudades sumerias forman comunidades independientes organizadas como pequeas ciudades-Estado. En el centro de cada Estado se encontraba el templo desde el cual se administraba la hacienda principal, bajo la direccin del pates, que como prncipe y sacerdote asociado, realizaba la voluntad del dios al que estaban dedicadas la ciudad y la tierra. El cultivo lo realizaban los siervos y parcelarios, que junto con los sirvientes del templo constituan prcticamente toda la poblacin. El gobierno de la ciudad tena la forma de una corporacin, bajo el pates, con una serie de dioses menores o sirvientes divinos que actuaban como supervisores.
Los primeros pobladores de Sumeria, "en el terreno artificial que ganaron mediante el esfuerzo colectivo con obras de desage y riego" [...] gracias a "una cuantiosa fuerza de trabajo, es decir, una gran poblacin" [...] construyeron ciudades, caminos, templos y obras hidrulicas como una "tarea cooperativa". El trabajo de "cientos de participantes deba ser coordinado y dirigido y el todo planeado exactamente de antemano v.U

A partir de entonces, se establece una clase de funcionarios profesionales. Ya exista una sociedad comercial, un sistema contable, medidas uniformes, un sistema de cheques bancarios y probablemente la primera burguesa en el mundo. Ahora esta clase sera apoyada con un servicio pblico remunerado, por lo que los patess seran suplantados por funcionarios reales y el gobierno pas a ser secularizado. Privada de sus principales funciones gubernativas, la clase sacerdotal asumi una funcin financiera y adquiri un virtual monopolio de las operaciones de banco. 14 Waldo seala que los antiguos sumerios, sin duda, se habran quedado sorprendidos si se les hubiera dicho que estaban aprendien-

12 Gladden, E. N., op. cit., p. 28. Con las leyes de Hammurabi, por primera vez en la historia se deja sentado un sistema de leyes amplio en forma escrita, los jueces lograron en lo sucesivo administrar la justicia con firmeza de acuerdo con el cdigo. La autoridad legal se centraliz en el rey como legislador y los jueces fueron puestos bajo su control; esto supuso una fuerte administracin centralizada entre los sumerios. 13 Childe, Gordon, Que sucedi en la historia?, pp. 105-107. Citado por Ornar Guerrero. 14 Gladden, E. N., op. cit.; p. 33.

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do a administrar. A su manera, ellos estaban sencillamente resolviendo problemas prcticos, y probablemente muchos descubrimientos ocurrieron de manera accidental. Lo relevante es que estaban aprendiendo a administrar.

Hititas
En el segundo milenio a.C., ya existan reyes hititas que ejercan las facultades normales de la dignidad real como comandante supremo del ejrcito, autoridad judicial mayor y jefe sacerdotal. Eran la cabeza mxima responsable del Estado; aunque delegaban sus deberes judiciales a subordinados, deban conservar el control directo de sus funciones militares y religiosas. Los hititas eran un pueblo guerrero que requera de una administracin militar centralizada y fuerte, para continuar con las conquistas de otros pueblos. El gobierno en las localidades hititas segua estando sujeto a un consejo de ancianos del pueblo, institucin antigua que haba pasado al control de los gobernadores provinciales designados de manera centralizada. Los territorios recin conquistados a nombre del rey eran encomendados para su gestin a sus propios hijos. Sus facultades incluan dispensar la justicia, nombrar sacerdotes y supervisar los asuntos religiosos, as como la construccin de obras pblicas. La descentralizacin poltica implicaba una clara descentralizacin administrativa entre los hititas.

Asirios
Despus del resplandor de Hammurabi sobrevino un periodo de estancamiento en Babilonia; los sumerios haban desaparecido del escenario de la historia. Los asirios haban construido un fuerte Estado militar. Eran un pueblo de guerreros despiadados que desarrollaron un ejrcito permanente para lograr un firme dominio sobre un vasto territorio. Para evitar distracciones con rivalidades como la de los regmenes de Sumeria y Babilonia, los asirios no rechazaban el comercio: sus mercaderes viajaban por vastas regiones y su capital Ashur se convirti en un importante centro mercantil, mejorando los mtodos comerciales desarrollados por los sumerios. El Estado asirio era una mquina militar extensa administrada en forma centralizada por la oficina de negocios del rey. Los asirios realizaron una contribucin importante al mostrar cmo con buenas comunicaciones podan unificarse pueblos establecidos en un rea extensa, aunque con ciertas limita-

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ciones.P Se mantuvo un control riguroso y estricto en los asuntos internos; por ejemplo, leyes sobre la severa supervisin del Estado sobre la propiedad y el matrimonio. El ejrcito era mantenido a expensas de la produccin y lleg a depender del reclutamiento a travs de exacciones extranjeras. Una gran maquinaria guerrera requera de una maquinaria administrativa que les permitiera continuar incrementando su podero militar.

Caldeos
Cuando los caldeos dominaron Babilonia la conquistaron despus de dos aos de lucha hacia finales del siglo VII a.e. Babilonia fue reconstruida y Nabucodono sor, el ms grande de los emperadores caldeos, rein ah durante 40 aos. Las artes de los sumerios y sus mtodos comerciales fueron cultivados nuevamente, mientras que los caldeos hicieron una considerable contribucin cuando fundaron la ciencia de la astronoma mediante la observacin permanente del cielo. Los caldeos utilizaron mtodos administrativos antiguos, ya que sus escribanos empleaban un viejo estilo de escritura y anticuadas formas de expresin oral. Sin embargo, con sus escritos pueden descubrirse las formas de organizacin poltico-administrativa que les permitieron prevalecer como civilizacin en la historia antigua.

Persas
Alrededor del siglo VI a.C,; Ciro, el prncipe de una pequea tribu persa, derrot a los medos mediante una hazaa militar y tendi los cimientos del vasto Imperio que se extendera hasta el Mediterrneo y las orillas del Mar Negro. No obstante, Ciro no slo fue un genio militar, sino tambin tena enormes aptitudes para la administracin y en tanto que el elemento militar sigui siendo la parte fundamental del poder del Estado, la alianza de las provincias se obtuvo a travs de un tratamiento justo. 16

15 Gladden, E. N., op. cit, p. 33. 16 Ibid., p. 53. El primer imperio persa difera del imperio romano, en el cual los pueblos conquistadores llevaran su propia cultura a los conquistados. El objetivo de Ciro era edificar un gran reino en el cual reinara una era de paz. Despus de conquistar el imperio lidio para incorporar los dominios de las ciudades griegas del Asia Menor, Ciro se volvi al sur y capturo Babilonia, a la que permiti subsistir, pero bajo el nuevo gobierno. Un primer acto fue la liberacin de los hebreos que estaban todavla cautivos y arreg\{) que

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La administracin pblica en Persia no se encargaba solamente del servicio del Estado: estaba comprometida en el xito de la economa nacional, sin olvidarse adems de las necesidades de los trabajadores. Muchas de las modernas especies de tributacin parece que haban sido impuestas ya en bienes y rebaos, tierras, comercio e incluso en ventas. 17

Cada pueblo seguira conservando su propia identidad, religin e instituciones, pero en el futuro su gobierno central estara representado por un persa responsable ante el Gran Rey. Con este propsito el imperio fue dividido en 20 provincias bajo un strapa o "protector del reino", los cuales eran seleccionados de la familia real o de la nobleza persa. Cada strapa tena un secretario que supervisaba sus actividades y actuaba como una vinculacin entre l y el gobierno central. Haba tambin un cuerpo de inspectores viajeros con plenas facultades que contaban con su propia fuerza armada para vigilar las provincias y reportar al rey la marcha de los asuntos del imperio. As fue perfeccionada una institucin que sera imitada posteriormente por otros gobiernos. En las primeras civilizaciones la figura del patesi como prncipe y sacerdote asociado con los sumerios, el Consejo de Ancianos que apoyaban al rey hitita, los escribanos con los asirios y los caldeos, as como el strapa como protector del reino y los inspectores con los persas, muestra el grado de importancia de los funcionarios en las labores del reino y el apoyo que daban a sus gobernados en tareas que era necesario delegar. La materia de estudio de la administracin pblica se encuentra de manera primigenia y rudimentaria en estos funcionarios. Ser en los grandes imperios donde persista un mayor grado de especializacin y complejidad en las actividades que los gobiernos deban afrontar para alcanzar su grandeza y permanencia.

Grandes imperios
La administracin pblica durante la edificacin de los grandes imperios fue esencial para lograr sus conquistas, conservar su podero, aumentar sus rique-

fueran acompaados de regreso a Palestina por un alto funcionario persa, que fue comisionado para vigilar que las disposiciones reales se cumplieran. 17 Ibid., p. SS. Despus de la muerte del hijo de Ciro, Cambises, ascendi al poder Daro; entonces el imperio gozara de su mayor gloria. El nuevo gobernante supona que Ciro habla sido muy flexible y que deba introc:tueirse una forma de gobierno m dura para mantener unida una. diversidad de pueblos con diferentes culturas y costumbres.

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zas y centralizar los asuntos de gobierno. Detrs de cada imperio hay una compleja administracin pblica que permite al monarca consolidar la unidad imperial, centralizar el mando en la toma de decisiones y el desarrollo en los primeros servicios sociales a la comunidad que se convierten en parte regular de su reinado. Por su importancia, destacan los imperios de Egipto, Grecia, Roma, India, China, Bizancio, el Islam y el Imperio Otomano;'! que impusieron sistemas administrativos ms especializados e incluso profesionalizados -como el caso de China- que les permiti una prolongada permanencia como imperios universales. Aunque el servicio pblico es propio del mundo occidental, es en Asia donde nace su semilla: se trata de una proto-burocracia porque en los estados orientales no exista una diferenciacin entre el patrimonio pblico y el patrimonio privado, por lo que los cargos que integran el servicio del palacio constituyeron una parte de la herencia personal del monarca.'? El sistema de exmenes y promocin de la China Imperial y la Escuela de Pajes del Imperio Turco constituyeron notables avances para la formacin de los funcionarios. En Bizancio, el ingreso al cargo estaba presidido por la "promocin solemne" en una ceremonia espectacular en la que el aspirante era investido como funcionario pblico.

Egipto
Un sistema desptico de gobierno comprometido por s mismo con todos los sectores de la economa del pas, como el antiguo Egipto, no hubiera podido funcionar exitosamente sin el apoyo de un servicio pblico masivo y eficiente. Segn Gladden, Egipto tena un servicio pblico en serie, ms que nico.

18 Cabe sealar que en este apartado histrico slo se citan algunos de los imperios ms representativos de la historia, pero en la mayora de los que existieron y que dejaron huella, se encontrarn elementos administrativos de nuestro objeto de estudio que presenta mezclado con otra clase de actividades propias de esos imperios. Aqu se citan de manera representativa. Asimismo, no se citan los pueblos como los fenicios, micenios y minoicos, as como los etruscos, debido a que desviaran nuestra investigacin, aunque pueden consultarse en la obra de Gladden. 19 Guerrero, Ornar, El Funcionario, el Diplomtico y el Juez, op. cit., p. 74. Guerrero cita a Max Weber, que sostena: "el cargo patrimonial carece ante todo de la distincin burocrtica entre la esfera privada y la oficial. Pues la misma administracin pblica es considerada como una cuestin puramente personal del soberano, y la posesin y ejercicio de su poder poltico son estimados como una parte integrante de su fortuna personal, que resultaba beneficiosa en virtud de los emolumentos y las contribuciones. Por lo tanto, la forma de ejercer el poder depende enteramente de su libre albedro".

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A pesar de las muchas vicisitudes de una historia que se extiende sobre tan largo periodo, la caracterstica sobresaliente del gobierno egipcio fue su estabilidad y particulannente la continuidad del gobierno del faran, aun bajo el dominio extranjero. La ley del rey egipcio estaba firmemente basada en la religin y encarnada consistentemente en un absolutismo que, aunque en general era benvolo, no dejaba lugar para la participacin democrtica. Por razones obvias, el Sol y el Nilo eran adorados y desde el principio el Estado perteneci al dios Sol, cuyo principal agente era el faran; esto significaba "La gran casa" [...] No poda haber una distincin entre la Iglesia y el Estado; ambos no eran solamente inseparables, eran una sola cosa.?

Al principio el faran era gran sacerdote, rey, administrador supremo, juez supremo, comandante de guerra supremo, tesorero supremo y director de toda propiedad; todo reunido en un solo cargo. Ninguno de estos papeles separados poda diferenciarse tomando en cuenta que estaban implcitos en su dignidad de dios, poder supremo. Pero consideraciones prcticas condujeron pronto a la delegacin de responsabilidades administrativas que se encontraban en el mbito de las facultades del gobernante. Sin duda al principio estas facultades pasaron a manos de parientes y nobles, pero con la creciente especializacin de las funciones y la expansin de los oficios se hizo necesario introducir a otros funcionarios dentro del campo de la administracin. En la poca del Antiguo Imperio se haba desarrollado un complejo sistema administrativo para servir al rey y liberarlo de actividades que representaban una carga. En una etapa temprana haba comenzado a emerger una forma de burocracia que se desarrollara hasta alcanzar un poder impresionante dentro del sistema egipcio. Desde los inicios el faran adopt la costumbre de nombrar a un diputado con el cargo de visir, aquel funcionario bajo el trono de la mayora de las monarquas orientales. El rey prefera a un hombre de cualidades, con mucha experiencia que pudiera dedicarse a una diversidad de tareas, pero bajo su control y supervisin. El visir poda ser poderoso, aunque por muchas razones la tenencia de su cargo y su vida podan ser precarias. El visir se encargaba de todo lo que significaba ser la cabeza poltica, en tanto que el faran conservaba las funciones religiosas y ceremoniales, aunque sin renunciar al poder esencial por el que poda culpar al visir de las consecuencias del fracaso. El visir realizaba funciones de juez supremo y arquitecto supremo; enseguida del faran, el visir era el poder superior del cual emanaba toda la autoridad ejecu-

20 Ibid; pp, 67,.68. En el imperio, las actividades derivadas de la profesin del .cribano llegaron a permear la totalidad de la sociedad egipcia.

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tiva. Egipto se conceba como la hacienda del faran y el visir era su administrador mximo.>' El grupo dirigente, adems del faran y los nobles, a los que delegaba responsabilidades, ejecutivas y administrativas, inclua tambin un influyente cuerpo de escribanos asistidos por otros tcnicos y artesanos.P En el imperio egipcio existieron diversas esferas de la administracin pblica entre las que destacan: 1) la corte y la familia real que se ocupaban de la administracin del Estado, los servicios de aprovisionamiento y la organizacin ceremonial religiosa; 2) la mquina productiva de la nacin que requera de una planeacin estatal extensiva en la esfera de la ingeniera hidrulica; 3) el servicio del culto a la muerte, que con el tiempo se convirti en un programa colosal de construccin de pirmides y edificaciones; 4) las reas gubernamentales locales que incluan una vasta delegacin de poderes ejecutivos y 5) la conduccin de las relaciones con el exterior, que se extenda desde las prcticas normales de la diplomacia, hasta la imposicin de la orden imperial. 23 Adems de los sirvientes importantes del faran, a los que l nombraba directamente, estaba toda la multitud de sirvientes de la corte y el templo, de oficinas centrales, de obras de construccin y de los nomos. Los funcionarios eran servidores del faran, de los nobles o de otros dignatarios del Estado y no se consideraban como servidores pblicos con la misin de fomentar el bienestar del pueblo, aunque la organizacin y el trabajo eficientes condujeran a este resultado. Haba una gran diversidad de actividades que realizaban los servidores del faran. 24

21 Ibid., pp, 75-76. Realmente era el ministro-en-jefe, encargndose de las diferentes carteras de Justicia, Guerra, Seguridad Interior, Agricultura y Obras Pblicas. Trabajaba directamente a travs de un gran nmero de funcionarios y recibia reportes peridicos de los funcionarios locales de todos tipos. Tenia una obligacin diaria que reportar al faran sobre su administracin. 22 El ejrcito, seguramente bajo la direccin real, constitua en cierta forma un poder independiente. En la base de la sociedad estaban los granjeros y campesinos, incluyendo numerosos esclavos, y de todos ellos dependa por completo la productividad de la comunidad. 23 Gladden, E. N., op. cit., p. 73. El control de las localidades desde un centro de poder semejante era siempre un problema. Desde una poca temprana, el pas fue dividido en unidades locales llamadas nomos, cada uno bajo una monarqua que era la representacin real. Pero el balance del poder tenda a fluctuar entre las dos esferas de la administracin. En la poca del Imperio Medio surgi un sistema feudal bajo el cual los gobernadores de los nomos se convirtieron en prncipes subordinados, pero rivales del poder central. El asunto lleg a un estado definitivo bajo los vigorosos gobernantes de la dinasta XII, que se propusieron obligar a los lderes provinciales a volver a la antigua obediencia al gobierno central. 24 "Podan escoger, si no una carrera en el templo, e1ejrcito, el palacio o las oficinas pblicas, la profesin de medicina o el arte, O posiblemente entrar a algn gremio o incluso convertirse en un modesto

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Grecia
La ciudad-Estado griega primitiva tena un rey, una serie de virreyes o nobles y un sistema de castas. El rey consultaba a sus principales sbditos en consejo y las decisiones se anunciaban al pueblo reunido en el gora. La administracin en la cumbre era todava una administracin familiar llevada a cabo por un grupo de sirvientes domsticos con funciones especficas, pero stos eran complementados por los therapontes, un grupo de sirvientes superiores reclutados de las familias nobles. Estaban organizados en jerarquas y los ms altos asistan al rey en sus obligaciones religiosas o lo representaban como heraldos en las funciones pblicas, llevando su cetro o sus insignias de poder.P Los therapontes servan en las fiestas reales, actuaban como mensajeros dotados del poder real, convocaban al consejo, hacan aclamaciones al pueblo, llevaban las rdenes reales a las batallas y representaban la autoridad real en misiones al extranjero. En un sentido amplio, la administracin se basaba en lafratria o tribu, a la cual perteneca el individuo. Durante el primer milenio a.C., los griegos fundaron las ciudades-Estado de Esparta y Atenas. En esa poca haba decado el poder del reino homrico; slo en Esparta haba sobrevivido como un sistema de dos reyes provenientes de las dos casas reales de las que haba surgido el Estado. Seguan manteniendo la dignidad del alto sacerdote y del comandante del ejrcito, pero haban perdido la mayor parte de su poder judicial, constituyendo una excepcin el juicio sobre las cuestiones relativas a los caminos pblicos." "El pueblo constitua una casta militar devota al servicio del Estado, sometida a una estricta disciplina y con una vida comunitaria. Formaban una clase privilegiada cuyas

escritor de cartas de una aldea o apoderado insignificante. As, la esfera del escribano no estaba limitada a los servidores pblicos, no obstante que era un servidor pblico. Las oportunidades en los servicios pblicos eran verdaderamente variadas y la excelencia en la escribana poda permitir a un humilde principiante escalar hasta la cumbre de su profesin. aun el oficio de Secretario Privado del faran o visir." Ibld., p. 85. 25 tu, p. 102. 26 En Esparta la gerusia; o Consejo de Ancianos, estaba formado por los dos reyes y 28 miembros de familias nobles, que deban tener ms de 70 aos de edad. Su seleccin era proclamada en la appeIla o Asamblea. La gerusia de tipo consultivo ejerca una influencia poltica enorme y actuaba como una corte de justicia criminal, Todo ciudadano espartano de ms de 30 aflos se sentaba en la appella, ms COmO obligacin que como un derecho, Convocada origiQa1mente por el rey, esta funcin fue transferida a! eforalo. probablemente la parte ms caractcristica del sistema espartano. La appella no deliberaba: slo se reuna para aclamar las propuestas que le presentllb~ los reyes y los joros. El e/oralo estaba constituido por cinco ciudadanos elegidos a! azar y que desempeftaban el cargo por UD afto.

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vidas se deban al servicio del Estado; en realidad eran el Estado y su administracin. "27 Por su parte, sobre el gobierno de Atenas se ha escrito tanto que slo pueden destacarse algunos aspectos. La administracin se basaba en cuatro tribus, cada una dividida en tres fratrias y con sus propios funcionarios. Con la creciente importancia de la marina, las cuatro tribus se volvieron a dividir, esta vez en 48 naucrariae, cada una de las cuales era responsable del abastecimiento y la tripulacin de los navos. La naucrariae estaba representada por un consejo administrativo responsable de la organizacin de la flota, ejemplo interesante de las races de la administracin.P Se estableci el Consejo de los Cuatrocientos para preparar los asuntos de la Asamblea Popular, constituida por 100 miembros de cada una de las cuatro tribus originales.?? Ya en la Poltica Aristteles clasificaba los cargos especficos para esclarecer las funciones de la administracin pblica griega'? Aristteles divide en dos niveles los cargos; en el primer nivel: i) los relacionados con el control general del conjunto de las oficinas pblicas y responsables de convocar e introducir asuntos a la Asamblea; ii) los generales o comandantes encargados de la defensa de la ciudad, incluyendo la vigilancia de las puertas y muros de la ciudad y la inspeccin e instruccin de ciudadanos; y iii) los funcionarios financieros que reciben y revisan las cuentas de otras oficinas, conocidos como auditores, contadores, examinadores o abogados del fisco.
27 Ibid., p. 104. La democratizacin de la constitucin ateniense continu. Se introdujo un interesante mtodo de financiamiento de los pagos y distribuciones adicionales cuando se form un fondo especial bajo la administracin de su propio ministro para la recepcin de impuestos de ricos. Se impuso un tributo a la propiedad, tasado en un quinto del capital de cada ciudadano inscrito en el registro, y para su administracin los ciudadanos fueron divididos en 20 symmories. Por su parte, la cuestin ejecutiva del gobierno de la ci udad permaneci con el Consejo de los Quinientos, a travs de los pritaneos, pero stos eran responsables de la poltica general, dejndose la responsabilidad administrativa en manos de magistrados agrupados en consejos representantes de las 10 tribus. 28 Ibid., p. 105. La democracia ateniense parta de los ciudadanos, quienes se reunan en la Asamblea Popular (Ecclesis), y participaban en la eleccin de los magistrados. Todos los ciudadanos eran elegibles tambin para ocupar un asiento en la nueva corte popular o Heliaea, las cuales eran cortes de apelacin, que se encargaron gradualmente de las funciones judiciales de los Arcontes. Al mismo tiempo el Consejo de Arepago fue privado de sus funciones y dej de participar directamente en la legislacin y la administracin, pero asumi el nuevo papel de protector de la constitucin, con amplias facultades sobre los magistrados y autoridad censoria sobre los ciudadanos. 29 Se eligieron 40 candidatos para el Arcontato, diez de cada tribu, siendo elegidos al azar. El sistema tribal de cada una de las 10 tribus elegia a SO miembros del Consejo, que se convirti entonces en el Consejo de los Quinientos. Este Consejo cambiaba anualmente siendo examinados todos los candidatos para el nuevo Consejo por el Consejo saliente por lo que tocaba a la integridad de sus vidas pblicas y privadas. La labor de este Consejo en conjuncin con los magistrados era esencialmente ejecutiva y por lo tanto representaba un intento de colocar la administracin del Estado en manos de los ciudadanos Ordinarios. 30 tu, pp. 112-113.

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Mientras, en el segundo nivel se encontraban seis cargos: i) Agoranomos, encargados del cuidado de la zona del mercado y supervisores de los contratos y del mantenimiento del orden; ii) Astynomos o superintendente de la ciudad, quien realizaba la vigilancia de las propiedades pblicas y privadas en el centro de la ciudad; iii) Agronomoi o inspectores rurales (en ocasiones guardabosques); iv) receptores de cuentas o tesoreros; v) relacionado con los registros de los contratos privados y las decisiones de la corte, y se encargaba de las diferencias; y vi) los que tenan que ver con la ejecucin de sentencias sobre los ofensores, con la recuperacin de las deudas y la custodia de prisioneros.

Roma
En el inicio de la ciudad-Estado de Roma la administracin pblica era una labor de la ciudadana que circulaba entre la masa de ciudadanos. Las tcnicas administrativas no eran complicadas, aunque la introduccin de alfabetos y de la escritura, as como el extendido uso del papiro que caracteriz a este periodo, facilit considerablemente la realizacin de registros y la transmisin de mensajes. Adems del centro administrativo de Cnosos, el cargo de magistrado o consejo de magistrados tendi a aumentar el nmero de subordinados. No slo el servicio pblico dependa de la devocin del ciudadano a su deber, quien se supona deba conocer todo lo referente a los asuntos del Estado, sino tambin el sistema de finanzas, que se encontraba an en una forma muy primitiva, el cual dependa de las contribuciones personales de los ricos.
Las funciones de la administracin pblica eran bastante simples al estar relacionadas con la seguridad y la buena conduccin de la ciudad, as como de las actividades hogareas normales necesarias para asegurar un buen gobierno. Aqu tambin las tendencias estaban dirigidas a una mayor complejidad: las obras de construccin llegaron a ser importantes en una poca temprana, requirindose habilidades arquitectnicas y de ingeniera considerables y por supuesto generosas finanzas, en tanto que en la fase helnica los servicios sociales comenzaban a alcanzar un nivel de desarrollo bastante avanzado: educacin, centros alimentarios, baos y servicios de salud.U

En la Roma imperial, a pesar de los trastornos y los recientes intentos de reforma, la estructura del gobierno romano no haba cambiado mucho durante
31 Ibtd., p. 130.

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los dos ltimos siglos.s- En el imperio tardo romano se encontraban en la cima las cabezas de la administracin y algunas tenan carcter ministerial; 1) el prefecto del pretorio, 2) los contadores de las tesoreras; 3) el jefe de las oficinas, y 4) el cuestor del palacio. Adems, estaban los funcionarios importantes de los distritos, tales como vicarios, gobernadores de provincias, los prefectos de las dos capitales, duques, contadores y agentes financieros y bajo stos la gran masa de puestos inferiores. Cada uno de los altos funcionarios de las administraciones central y local tena su cuerpo de oficiales, quienes trabaj aban en oficinas separadas. Las cabezas de departamento eran asistidas por directores o asistentes, sustentando ttulos tales como proximus, secundarius, melloproximus, cornicularius o adjutor. Las carreras militares se asimilaron a las carreras administrativas, por lo que los funcionarios civiles usaron el cingulum o cinturn como si fueran soldados. Los funcionarios civiles retirados se clasificaban como soldados retirados o veterani. Julio Csar se enfrent con la tarea de reasumir la reconstruccin administrativa del imperio romano. Emprendi una profunda revisin de la administracin, inici la introduccin de un mejor orden pblico, plane la reconstruccin de un nuevo puerto en Ostia, a travs del cual podan manejarse libremente las importaciones. Las obras pblicas, la extensin de la franquicia, la reforma administrativa y la reduccin tributaria se extendieron vigorosamente en el resto de Italia. Asimismo se dieron pasos importantes para fortalecer la defensa del Imperio. En el periodo de Augusto, ste vio la necesidad de un Consejo Administrativo, pero esta solucin no llenaba por completo todo el sistema de gabinete. Sigui practicando la costumbre ya establecida por la cual los magistrados nombraban concilia de asesores en casos judiciales, pero su principal apoyo provino de un comit del Senado nombrado por periodos semestrales y cuya labor fundamental era preparar y expedir los asuntos de dicho cuerpo." A partir

32 Para abordar los males arraigados en la administracin pblica, se haban establecido ciertos tribunales especializados para hacer frente a los crmenes y fechoras oficiales. Hacia el ao 149 a.C. haba sido introducido un tribunal quaestio de repetandis para ocuparse de los excesos impuestos por los gobernadores de las provincias, mientras que durante el curso de los siguientes 50 aos se crearon tambin el tribunal quaestio de ambtu para considerar los casos ilegales en solicitud de votos para un cargo y soborno, y otro quaestio de peculatu para adjudicar en casos ligados con el mal uso y el desfalco de los fondos pblicos. La utilizacin de dichos tribunales no parece ser una manera efectiva de purificar la administracin pblica, pero posiblemente no haba otra alternativa para evitar un rompimiento de los poderes politicos y administrativos. 33 La primera vez que se constituy este comit, en el afio 27 a.C., sus miembros estaban formados por los dos cnsules, un representante de cada uno de los otros colegios de magistrados y 15 miembros de la familia imperial y miembros designados del orden ecuestre. Para entonces Augusto habla ad(lptado la cos-

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de este momento, se emprendieron extensas obras de construccin y replantacin, as como un conjunto de departamentos administrativos.>' Uno de. los departamentos pblicos ms significativos fue la Oficina para la Distribucin de las Raciones de Grano. Esta organizacin ya haba aparecido bajo la Repblica y Augusto jug con la idea de su abandono mediante la abolicin de las distribuciones gratuitas, pero el servicio haba llegado a ser indispensable y Augusto tom para s mismo la tarea de recortar la lista de receptores bajo un sistema mejorado de control y distribucin. Pero donde ms avanz fue en el sistema de finanzas y recaudacin a travs de cuatro fondos separados, a saber: i) el Aerarium Saturni, ii) el Patrimonium Caesaris, iii) el Aerarium Militari y iv) el Fiscus o Tesoro Imperial." Para Ornar Guerrero, es durante el Alto Imperio que el Estado configur las carreras administrativas atendiendo la estructura visible de las clases sociales existentes, que fueron en carreras superiores y carreras inferiores. Las primeras eran las carreras senatorial y ecuestre, en tanto que las carreras inferiores estaban constituidas por la carrera civil y militar. Gradualmente las carreras administrativas facilitaron el traslado del poder, la estimacin social y la fortuna, de la cuna al cargo pblico.f
En Roma se dio el paso decisivo hacia la burocratizacin, al requerirse adems del linaje y la sangre, el mrito y la lealtad institucional para cubrir los cargos de la administracin pblica. La carrera senatorial tena por destino el prestigio y el reconocimiento social, en tanto que la carrera ecuestre conduca directamente al manejo de los ramos superiores de la administracin. El sistema promocional tuvo un peso decisivo en las victorias del emperador sobre el Senado.F

tumbre de llevar a cabo sus recomendaciones sin ms remisin al Senado; de esta manera, del vasto cuerpo se haba extrado un consejo privado. 34 Fue creada una Oficina de Obras permanente (curatores operum publicorum) para que ejecutara de las regulaciones de la construccin y se encargara de las reparaciones. Agripa, colaborador de Augusto, se encarg personalmente del mejoramiento del suministro del agua, la construccin de acueductos y baos. Despus de su muerte en el ao 12 a.C., su cuerpo tcnico de esclavos entrenados fue empleado bajo las rdenes de un curator aquarum y gradualmente se distribuy un suministro de agua de casa en casa a travs de toda la ciudad. En el ao 6 a.C., el servicio de bomberos pas a ser profesional mediante el nombramiento de un Praefectus vigilum, a quien se le dio el control de una brigada de 3 500 bomberos organizados en siete cohortes. Se introdujo una polica especial para terminar ton los crmenes menores y el desorden pblico. Para conservar la paz pblica se introdujeron tres cohortes urbane, cada una eficaz y organizada en lineas militares, bajo un alto funcionario de rango senatorial, el Praefectus Urbi. 3S lbid.; pp. 145-146. 36 Guerrero, Ornar, El FUJ:ICionario, elDiplomtico y el Juez, op. cit., p. 75. 37 lbid.; p. 76.

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Otra innovacin romana es la creacin de un tabulador de sueldos, que defina con claridad el lugar que el funcionario ocupaba en la jerarqua social. Es durante el Bajo Imperio que las carreras administrativas se desarrollaron an ms, convirtindose en un instrumento principal para el desarrollo del imperio. Diocleciano emprendi durante el Bajo Imperio una reforma administrativa integral que afect la estructura de las carreras. En lugar de las carreras "senatorial" y "ecuestre" se cambiaron por los Clarsimos y Prefectsimos, quienes se convirtieron en la ms alta jerarqua poltica y social: los titulares de los servicios administrativos y los funcionarios superiores del palacio y la administracin pblica." Para la formacin de los servidores pblicos se fundaron dos escuelas: la Ministeria Litterata ,dedicada a la formacin de cultura en general, que estaba dividida en Escuela de Oficinistas y Escuela de Exceptores; y la Ministeria Ilitteratta, reservada al adiestramiento del personal subalterno. Segn Ornar Guerrero, estas dos escuelas pueden ser las ms antiguas para la formacin profesional del servicio pblico. En el Bajo Imperio se impuso el procedimiento de consulta para nombramientos de nuevos funcionarios y debido al sistema corporativo de ocupaciones y la herencia se les permiti manejar la sucesin de cargos y, hasta cierto punto, la compra de algunos de ellos. Constantino estableci un escalafn por antigedad y un periodo de pensiones de retiros: a los 25 aos de servicio para funcionarios patrimoniales, 20 . para Prefectos del Pretorio y 15 para los altos funcionarios. La administracin pblica del Imperio Romano constituye en la antigedad el mayor nivel de desarrollo administrativo alcanzado por la humanidad.t? Es en el Estado romano donde la administracin pblica desarrolla su significado
38 Segn Ornar Guerrero, el cargo superior -Clarsimos- incluy a la nata de la clase superior de la alta jerarqua administrativa del imperio: los Prefectos del Pretorio, el Maestro de los Oficios, el Prefecto de Roma, el Cuestor del Palacio y los Maestros del Palacio; el segundo rango, los Prefectsimos, comprendi a los altos mandos de la administracin pblica central y regional: los Condes del Tesoro Pblico y Privado, los Maestros de Oficinas, los Prefectos de la Anona y los gobernadores principales. 39 Para Gladden, dentro de los servicios pblicos tpicos romanos se encuentra la de la provisin de bibliotecas, por ejemplo, la biblioteca estatal de Julio Csar, cuyo constructor, Cayo Asinio Polin (75 a.C-6 d.C.), model la gran biblioteca de Alejandra. Asimismo, el poder del Estado se presentaba a travs del monopolio de la emisin de la moneda. Ya se denotaba la importancia de la red de caminos al proporcionar un sistema de comunicaciones en constante expansin para un imperio creciente; fue uno de los factores ms duraderos y caractersticos para el mantenimiento del poder romano. Tambin se haba desarrollado un servicio postal rudimentario, pero fue Augusto quien introdujo un sistema ms eficiente. Se llevaban a cabo numerosas obras arquitectnicas con propsitos tanto utilitarios como ceremoniales, tales como sitios romanos, vastos anfiteatros, impresionantes templos y arcos triunfales. Los hospitales surgieron como un apndice del campo militar. Por ltimo, el desarrollo del suministro de agua y obras de drenaje fue fundamental en la evolucin de una civilizacin urbana y los administradores pblicos de Roma contribuyeron a la experiencia de este tipo de obras de construccin, que ya se haba venido acumulando durante civilizaciones anteriores.

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institucional y conceptual tal como ahora se conoce." La organizacin administrativa del Imperio Romano, que tiene como base la centralizacin poltica y administrativa, como el carcter profesional del servidor pblico, fue considerada como patrn indicativo para la construccin de la maquinaria administrativa del Estado moderno.

India
En la India, con el apoyo del consejero Kautilya Chanakya, quien se convirti en visir, Chandragupta erigi en poco tiempo un reino en Afganistn y el Indostn, probablemente tan poderoso como cualquiera de su poca.t! El gobierno era desptico debido a que el rey posea un poder ilimitado, pero tena un consejo de notables facultados para legislar, regular las finanzas y asuntos exteriores, as como nombrar a todos los funcionarios de Estado ms importantes. Las ciudades estaban gobernadas por grandes comisiones, las aldeas por el jefe o por un panchayat o consejo de cinco. Haba un sistema complejo de cortes legales para administrar un sistema de justicia extremadamente severo, con el Consejo real a la cabeza y el rey como corte final de apelacin. La sociedad mauria tena privilegios en la literatura y arte floreciente, y su administracin pblica brindaba diversiones para el pueblo, las cuales no estaban disponibles en Asia en aquella poca. La administracin del reino se conduca por un sistema departamental organizado a travs de .una jerarqua de funcionarios cuidadosamente estratificada. Los departamentos principales, cada uno bajo un superintendente, se ocupaban de la agricultura, bosques, minas, ganado, comercio, depsitos, casa de moneda, comunicaciones, navegacin, fronteras, pasaportes, ingreso, aduanas, alcabalas, juegos pblicos, prostitucin y bebidas intoxicantes. De estos departamentos, los relacionados con la navegacin y las comunicaciones son de inters especial. [...] La administracin de los juegos populares inclua el suministro y administracin efectivos de salones de juego y la recaudacin del porcentaje debido al gobierno. El superintendente de la pros-

40 Guerrero, Ornar, La teoria Administrativa de la ciencia politiea, op. cit., p. 17. Nociones como los "oficios", "ministerio", "comisin", "comit" y "administracin" han preservado no slo la esencia de su sentido etimolgico, sino el uso funcional que se le daba en el Imperio Romano. La herencia administrativa romana es un invaluable legado de organizacin poltica y administrativa; 41 Gladden, E. N., op. cit., pp. 171-172. Se dice que el autor del Arthasastra escrito por Kautilya, un tratado sobre poltica y el ms antiguo trabajo que se conoce, puede ser comparado con El Principe de Maquiavelo.

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titucin era el responsable de regular las actividades de las mujeres pblicas y recaudar dos das de ganancias mensuales para los fondos del Estado. Dos de los miembros ms distinguidos de la profesin eran nombrados para los servicios del palacio real, entretenimiento y servicio de inteligencia.V

El Estado regulaba los precios, diriga algunas fbricas, y tena monopolios en minas, sal, madera, gneros finos, caballos y elefantes. Se cuidaba el bienestar del pueblo en saneamiento y salud pblica. Haba hospitales y estaciones de socorro para los pobres, y los abastecimientos se guardaban en graneros del Estado para distribuirlos en periodos de hambre. Los rices estaban obligados tambin a contribuir a la asistencia del menesteroso, mientras que en pocas de depresin se organizaban grandes obras pblicas para Jos desempleados. Aqu haba ciertamente un esfuerzo administrativo capaz de ser comparado con los tiempos actuales. El sistema departamental se aplicaba tambin a la administracin de las ciudades."

China
En la antigua China, alrededor de 2000 a.C., se atribuyen adelantos administrativos importantes a la dinasta Shun, incluso la utilizacin de exmenes para probar la capacidad para la prornocin.v' Se considera que la historia china comenz con los estados feudales del periodo Chou, aproximadamente en 1030 a.C. El rey, que gobernaba por decreto divino, era conocido como el Hijo del Cielo y tena el ttulo de Wang o gobernante. Contaba con la asistencia de un ministro jefe y otros ministros que atendan diversas ramas tales como agri42 lbid., p. 171. La Comisin de los Treinta de la ciudad que controlaba Pataliputra estaba dividida en seis secciones, cada una con su esfera de responsabilidades propia, a saber: i) regulacin de la industria: ii) supervisin de los extranjeros: iii) registro de nacimientos y muertes; tv) licenciamiento de comerciantes, control de pesas y medidas, y control de ventas de producto; v) control de venta de artculos manufacturados, y vi) recaudacin del 10% de impuesto sobre las ventas. El resultado de su cuidado era una ciudad bien organizada que nuevamente habria proporcionado un ejemplo notable de pocas posteriores. 43 lbld., p. 172. En el libro de historia se sealan ocho objetivos que deben cumplir los gobiernos: i) alimentacin; ii) comodidades; iii) sacrificios; iv) provisin de trabajo; v) acceso a la educacin; vi) penalizacin del crimen; vii) huspedes y viii) el ejrcito. La multiplicidad de tareas pblicas indica la existencia de una administracin pblica extensa. Las tres virtudes de los gobiernos son definidas como gobierno justo, fuerte e indulgente, aplicndose severamente de acuerdo con el estado del reino en un periodo determinado. 44 lbtd., p. 175. La lista de sus nueve ministros muestra la composicin del gobierno chino: 1) Si k'ung, el canciller; 2) Hou Tst; Seftor del mijo; 3) Si T'u,jefe de las escuelas; 4) Shi, juez supremo;. 5) Kung Kung, director de obras; 6) fu, jefe del bosque; 7) Ch'i Tsung, jefe dentos; 8) Tten Yo, jefe de msica y 9) Na f en, jefe de comunicaciones.

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cultura, obras pblicas, ritos religiosos, asuntos militares, sanciones, asuntos personales y dominios directamente regidos por el Wang. Debajo de stos haba una jerarqua regular de funcionarios que constituan un servicio pblico considerable para la poca, con tendencias burocrticas que se especializaban cada vez ms que pasaba el tiempo.P En el ao 206 a.C. comenz el liderazgo de la dinasta Han que, con un breve intervalo, permanecera en el poder durante ms de 400 aos, por lo que con nuevos gobernantes y hbiles asistentes se consolid el extenso imperio chino.
Los nuevos gobernantes reconocieron la magnitud de la tarea administrativa que la centralizacin creciente pondra sobre sus hombros. Los complejos servicios nacionalizados requeridos para consolidar el nuevo sistema no podan ser suministrados por el viejo tipo de funcionario. Se recurri a una carrera abierta a los talentos y los exmenes imparciales demostraran ser un mtodo de seleccin ms efectivo que la eleccin personal de los gobernantes provinciales, cada uno con sus propios intereses que satisfacer. Surgieron situaciones similares a travs de la historia en todas las partes del mundo sin que se resolvieran de esta manera, al menos hasta los tiempos modernos. Obviamente, las circunstancias debieron de haber sido particularmente favorables en China como para adoptar una solucin tan excepcional."

Una nueva dinasta, la Sui, alcanz su apogeo en el ao 589 a.C.; fue una poca de considerable actividad en obras pblicas. Se extendi la Gran Muralla del norte que se haba iniciado con los Han para mantener fuera a los brbaros nmadas; se cavaron numerosos canales; se construyeron palacios y centros administrativos." En el ao 618 a.C. los Sui fueron sustituidos por los T'ang, cuyo rgimen se prolongara hasta 907 d.C. La administracin se distribuira sobre 10 tao o provincias, cada una de las cuales estara dividida en chou o

45 En ese periodo, Confucio, quien vivi6 de 551 a 479 a.C., consideraba que el buen gobierno era imposible bajo el sistema del gobierno hereditario, aunque saba que no era posible remplazarlo. El dilema poda superarse separando las funciones administrativas de las polticas para confiarlas a ministros y asistentes virtuosos y bien capacitados. El nuevo sistema se fundament6 en el principio de que el gobierno deba estar en manos de hombres elegidos no por su nacimiento, sino de acuerdo con su virtud y habilidad, y que su objetivo principal fuese la felicidad del pueblo.
46 p. 181. 47 El Khai Ho Chi o "Registro de la Apertura del Canal" muestra la tremenda concentraci6n de recursos

tu,

utilizados: se afirma que se necesit reunir a cinco millones y medio detrabajadores y que fueron puestos a supervisar a cincuenta mil policas. De acuerdo con el registro se perdieron ms de dos millones de hombres por muerte o fatiga durante el proceso. Asimismo, se apoy la construccin de escuelas y se ampli la Biblioteca Imperial.

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prefecturas. En 639 d.C. haba 358 chou; posteriormente los chou se dividieron en hsien o subprefecturas. De esta manera, el sistema de tres filas permaneci como estaba. Los funcionarios fueron nombrados en estas divisiones territoriales centralmente y estaban encargados de la salvaguarda del bienestar y la moral social del pueblo. Adems de los programas de vastas obras pblicas, el Estado prestaba una atencin especial al fomento de la agricultura; se sostenan graneros pblicos y se almacenaba grano para su aprovechamiento general en tiempos de escasez.v Con la cada de los T'ang en 907 d.C. los nmadas Ch'i-tan conquistaron las provincias del norte y fundaron el Imperio Liao, el cual existira hasta 1125 d. C. 49 Bajo la dinasta Liao la organizacin militar fue eficiente, como parte integrante de su sistema de gobierno. Su arma fundamental era la caballera mvil y su unidad bsica eran los ordos u horda, nombre utilizado para designar a los trtaros o hunos. Haba 12 ordos, que literalmente eran campos constituidos por numerosas familias cuyos miembros masculinos proporcionaban el personal de la caballera mvil. Este eficiente instrumento de poder, tejido por la sociedad Liao, debe tomarse en cuenta cuando se considere el sistema de administracin. La divisin del pas a partir de causas histricas y tnicas en dos regiones, cada una con su propio gobierno, subraya la divisin del imperio entre los nmadas y los sedentarios, entre los Chi-tan y los chinos, aunque en la prctica no exista una lnea taj ante entre ambos. Los gobiernos de las regiones Norte y Sur se centralizaban en la capital suprema, donde la corte real concentraba el poder absolutista del emperador y del squito. Los funcionarios Liao se reclutaban de tres maneras: i) en forma hereditaria; ii) por examen y iii) a travs del sistema yin. so

48 Se mejoraron las escuelas estatales y se sostuvo el apoyo al culto confuciano. Los exmenes se aplicaban sobre otras materias aparte de las clsicas confucianas, por ejemplo, caligrafa, historia, derecho, matemticas, poesa e incluso filosofia taosta. Aunque el emperador ejerca el derecho de designar a candidatos recomendados sin que presentaran exmenes, la creciente estimacin en la que se tena al sistema de exmenes condujo gradualmente a su predominio. Asimismo, un adelanto importante fue la introduccin de la imprenta. 49 El reino Liao cubra partes modernas de Mongolia y Manchuria, extendindose al norte hasta el Ro Amur, al sur el Ro Amarillo y la Gran Muralla y -excluyendo la costa noreste- al oeste a travs del Desierto de Gobi hasta las montaas Altai. so El sistema yin era la costumbre china de permitir a los descendientes directos de propietarios de cargos que se ofrecieran sin presentar examen. Esto haba existido desde los Han; en vista de la existencia de los exmenes se le conoca como la prerrogativa yin; lo que significaba que estaban protegidos contra penalidades y trampas en los exmenes regulares.

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Como en todo gobierno oriental, el servicio del Emperador y su corte era una responsabilidad fundamental y la conduccin de las ceremonias ocupaba una alta jerarqua. La administracin militar y financiera era importante y necesaria. La ingeniera hidrulica, esencial para la actividad productiva agrcola bsica y el transporte del agua eran una cuestin vital para la administracin pblica. Las comunicaciones requeran de la organizacin de un sistema de puestos imperiales. Estaba tambin la corve o grupos de trabajo comunal para ser organizados y dirigidos -aunque en gran medida esto era un asunto local- y varias empresas del Estado que haba que administrar. Entre las oficinas importantes que no se han mencionado estaban la Oficina del Comisionado de la Sal y del Hierro de la Capital Suprema, y la Oficina del Comisionado del Transporte de la Capital del Sur, y haba muchas otras por el estilo."

Posteriormente, bajo la dinasta Sung que ascendi al poder en 960 d.C. y permanecera ah en una forma u otra hasta el advenimiento de los mongoles en 1280, China alcanzara un pinculo de cultura y conocimientos cientficos que lgicamente la sacaran de su largo pasado. El emperador gobernaba bajo el mandato divino, era auxiliado por el Consejo de Estado, que tena de cinco a nueve miembros, cuya labor era encargarse de la administracin y la justicia, as como tomar decisiones para que el Emperador las aprobara. Estas decisiones estaban influenciadas por el Consejo de la Academia Hanlin, una especie de Ministerio de Cultura y por la crtica presentada por la Censora. Bajo el Consejo de Estado, la administracin consista de tres rganos principales: 1) la Cancillera-Secretara (Chung-shu Men-hsia); 2) la Comisin de Finanzas (San-Ssu) y 3) la Oficina de Asuntos Militares (She-mi-yuan). Adems se encontraba la Censora (Yu-shih-t 'ai), institucin desarrollada bajo los T'ang, la cual funcionaba bajo un funcionario presidente y dos asistentes y consista de varios censores divididos en tres divisiones funcionales. La primera de ellas, relacionada con los asuntos generales, atenda audiencias imperiales y era responsable de las acusaciones a funcionarios por acciones injustas o irregulares; la segunda se encargaba de los asuntos de palacio y de asegurarse que se siguieran los procedimientos administrativos adecuados; finalmente la tercera, bajo la forma de inspectora, se ocupaba del trabajo, la eficiencia y la integridad de los funcionarios.P

51 tu, pp. 203-204. 52 Gladden dice que con ms de mil aos de diferencia respecto a Occidente, los chinos introdujeron un cuerpo que combinaba funciones del Ombudsman, experto en Organizacin y Mtodos (O y M) Yconciencia profesional en la conduccin de los asuntos pblicos.

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El gobierno chino era presidido por el emperador, que estaba asistido por los tres grandes ministros y los mandarines, que desempeaban las funciones administrativas. Cada gran ministro encabezaba a los Departamentos de Asuntos de Estado, de la Cancillera Imperial y Gran Secretariado Imperial. Los mandarines ejercan los cargos, que estaban clasificados en nueve grados y se subdividan en dos o cuatro clases. Los sucesivos imperios chinos son clebres por el sistema de mritos que sirvi de base al establecimiento del mandarinato, una configuracin social de servidores pblicos cuyo ingreso a la carrera administrativa estaba sujeto a un riguroso proceso de examinacin. Una de las ms grandes invenciones de la cultura administrativa de China fue recogida en el Tratado de los Exmenes, consistente en una triloga, que complementa el Tratado de los Funcionarios y el Tratado del Ejrcito.v Lleg a haber tres tipos de exmenes: de doctorado, de seleccin de funcionarios y de mritos.

Bizancio (Constantinopla)
Con la transferencia por el emperador Constantino en 330 d.C. de la capital de Roma a Bizancio, que desde entonces se llamara Constantinopla, se inici un lapso de mil aos de notable esfuerzo administrativo. Bizancio sostena las tradiciones de Roma, particularmente en cuanto a la eficiencia de su organizacin y aparato legal, mientras que de Grecia conservaba las artes y las letras para sostenerla, as como la nueva religin cristiana que atribua la necesidad de una supervivencia imperial a la voluntad de Dios.
Era una comunidad culta con un sistema de educacin bien cimentado y atendida por una serie de instituciones eficientes. El extendido sistema monstico, que ofreca al pueblo centros de devocin e inspiracin, tena una influencia estabilizadora; el bien equipado ejrcito, que sostena directamente las tradiciones de Roma de las que estaban orgullosos tanto oficiales como hombres, proporcionaba una defensa suficiente; y la administracin altamente efectiva, siguiendo tambin el modelo y los precedentes de Roma, dio un apoyo eficiente al Estado. Unidas estas tres instituciones, son suficientes para dar cuenta de la larga supervivencia del Imperio. 54

53 Guerrero, Omar, El Funcionario, el Diplomtico y el Juez, op. cit., pp. 87-88. Para profundizar ms sobre los exmenes aplicados a los funcionarios chinos, puede verse esta obra. 54 Ibid., p. 210. La creacin de oficinas militares y civiles en diferentes jerarquias se proyect para fortalecer el control del Emperador. De igual manera, la divisin de la administraeincivil en las provincias en prefecturas, las prefecturas en dicesis, las dicesis en provincias y las provincias en pequeilosdistritos

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El funcionario provincial ms importante era el prefecto pretoriano, cuyas funciones eran tanto administrativas como judiciales. Tena el control directo de la polica y administraba el importante annona o impuesto sobre la tierra, de donde se pagaban los salarios de los funcionarios y del ejrcito. En Constantinopla, relacionados con la Corte Real estaban los altos funcionarios que constituan el poder ejecutivo bajo el emperador y llegaron a desempear las funciones actuales de un consejo ejecutivo (gabinete). El ms importante era el Magister Officiorum o Jefe de Oficinas, quien supervisaba la secretara imperial, las fabricas de armas y el sistema postal. Tambin tena el mando de la guardia y, como maestro de ceremonias, presentaba las embajadas provenientes del exterior al Emperador. Tambin de importancia considerable era el Quaestor Sacri Palatti, presidente del Consistorium o Consejo de Estado, quien era el responsable de la maquinaria de adjudicacin, la creacin de leyes y la respuesta a las demandas. Contaba con la asistencia de la oficiala de la scrinia y varias magistri scrinorum o secretaras de estado, que lo auxiliaban en su relacin con otras ramas de la correspondencia imperial. Entre los funcionarios de las finanzas era muy importante el Comes Sacrerum Largitionum, cuyo cargo se haba iniciado con la distribucin peridica de regalos al ejrcito con que el emperador haba sustituido al Fisco. Su departamento reciba los tributos e impuestos ms importantes, as como controlaba las minas y la acuacin de monedas. Los cargos de la familia o la Corte eran ocupados generalmente por eunucos quienes, a causa de su influencia, constituan a menudo un poder independiente en el reino. Cada palacio estaba bajo el control de un Papias o Guardia de la Puerta, a quien se vinculaba un Protovestiarius, quien era jefe del guardarropa y su tesoro respectivo. Haba tambin un Praepositus, que era el seor de las ceremonias, y el influyente Parakoinomenos, o aquel que dorma junto a la alcoba imperial. Los extranjeros relacionados con la industria caan dentro de la competencia del Quaestor, quien realizaba la supervisin en su sentido ms amplio. Auxiliado por el prefecto de la ciudad y por el Quaestor, el emperador era la cabeza del poder judicial. Sigui siendo la suprema corte de apelacin y conserv la jurisdiccin directa sobre los funcionarios ms altos.

administrativos con responsabilidades jerrquicas y directas sometidos a la inspeccin central, garantizaban el que ningn funcionario dc mancra individual acumulara un poder excesivo Y se convirti~a cn rival de la administracin central. .

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Los bizantinos daban gran atencin a la diplomacia como un medio ms econmico que la guerra, para la realizacin de sus polticas exteriores. 55 El imperio bizantino era al mismo tiempo un Estado burocrtico, una monarqua absoluta semioriental, una comunidad grecocristiana y, finalmente, una nacin en la cual la capital desempeaba un rol preponderante como en los Estados de Atenas, Roma o Venecia. Una organizacin tan complicada requera de gastos muy pesados y de un sistema efectivo de administracin financiera. .
Como la mayora de los estados orientales, en el Imperio Bizantino el servicio pblico constituy primordialmente una institucin palatina involucrada en la corte imperial, ms que un servicio estatal. Por su parte, en el Imperio Romano el funcionario nunca dej de constituir primero una entidad pblica y despus brindar un servicio palaciego. Esta fue la razn por la cual la tradicin romana imprimi en Bizancio una caracterstica medular, que le hizo tener una importante diferencia con las sociedades orientales tpicas: la existencia de escuelas para formar a los servidores pblicos. 56

Para Ornar Guerrero, de la misma forma como la jerarqua social bizantina dividi a las dignidades y los oficios, honores y cargos, tambin la jerarqua cortesana otorg honores (diplomas) y cargos (edictos) a los eunucos del palacio. En el Imperio Bizantino la "funcin pblica" se confundi con la "dignidad palatina": primero eran funcionarios del Basilius y despus "esclavos del inters pblico". Este fenmeno estuvo presente a lo largo de la existencia de Bizancio, durante todos sus mil aos de vida.

55 En servicios sociales, el emperador competa con la Iglesia y sus sbditos poderosos proporcionando instituciones de caridad que se clasificaban como xenodocheia u hosteras para peregrinos, ptochotropehia o refugios para los pobres, nosokomeia u hospitales para enfermos y gerokomeia u hogares para ancianos, constituyendo en su conjunto un importante servicio pblico. Generalmente, la administracin se dejaba a la Iglesia e incluso a Orphanotrophos: el director de un gran orfanato en Constantinopla era usualmente un sacerdote. En educacin, la larga poca de xito de Bizantino se deba en mucho al sistema educativo, que inclua tanto instituciones pblicas como privadas. Para algunas profesiones se podan adquirir cursos especializados, particularmente para abogados y funcionarios pblicos. Los secretarios de la administracin imperial necesitaban practicar la escritura rpida, los monjes convertirse en expertos en caligrafa fina y los soldados en cuestiones militares. La Universidad de Constantinopla era un notable centro de estudio legal que dependa de la iniciativa imperial y el apoyo estatal. Por ltimo, las disposiciones financieras del pas eran de tal manera vitales que la contribucin de la administracin pblica en este campo era de consideracin ms amplia. 56 Guerrero, Ornar, El Funcionario, el Diplomtico y el Juez, op. cit., pp. 77-78.

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El Islam
No existen pruebas de que en un principio Mahoma pretendiera que su mensaje penetrara ms all de su propia tierra de Arabia, cuyos habitantes haban sido conducidos a una nueva fe antes de su muerte en 632 d.C., a excepcin de los judos y unos cuantos cristianos y magos a quienes se les permiti conservar su propia religin, a condicin de que reconocieran su seoro y pagaran unajizya especial. No fue sino hasta despus, bajo los Califas o Sucesores del Profeta y Comandantes de la Fe, que se inici realmente la expansin, aproximadamente en 750 d.C., del poder del Islam.F Las primeras instituciones islmicas se encontraron en oficinas especializadas como la de cartas y correspondencia; la de diplomas y feudos, y la de la tenedura de libros, as como la operacin militar, la polica, el servicio postal y la administracin de las regiones fronterizas. Todas estas funciones se agregaron al Califato y se sometieron al derecho religioso, que era la nica ley. Antes de que surgieran los puestos individuales, en los primeros tiempos el Profeta peda consejo a Abu Bakr, quien lleg a ser conocido como Wazir de Mahoma (visir de las cortes orientales). Para proteger al gobernante se nombr al Hajib o guardia de la puerta, que siempre fue un funcionario islmico importante. Con la expansin de la autoridad real, la posicin del visir corno consejero general, asistente y supervisor de los dems sirvientes lleg a formalizarse y a ser reconocido como el funcionario ms importante en la corte. Pas a sus manos el control de los asuntos militares y policiacos. El visirato comenz a especializarse; se nombraron diferentes visires para funciones diversas: 1) informes de gobierno; 2) correspondencia oficial; 3) atencin de los que hubiesen sufrido injusticias y 4) supervisin de regiones fronterizas. Todos estos visires tenan un cargo especial en la Corte, donde escuchaban y ejecutaban las rdenes del gobernante, nombrndose a uno de ellos como vnculo entre el grupo y el califa. 58 Entre los funcionarios, el secretario adquiri gran importancia pues tena la funcin del tawqi, disposicin por la cual se sentaba frente al gobernante
57 Gladden, E. N., op, cit.; p. 248. Fue con base en una sociedad tribal que el Profeta erigi la teocracia inspirada por la nueva fe, una sociedad de cuatro niveles constituida por: 1) el jefe y su familia; 2) el grupo de familias libres que reconocan al jefe; 3) los mawal o libertos y los diversos descendientes de los libertos, y 4) los esclavos. El poder poltico era detentado por AllaJr Y su apstol Mahoma y no exista diferencia entre la Iglesia y el Estado, aunqucningun cielos dos existiaenrealidad como tal. 58 Aparecieron organismos especializados especficos o diwan, los cuales pueden considerarse como los primeros precursores del ministerio o departamento del gobierno modotno.Entre estos departamentos era muy iaapottaatc el diwan de Opcracionel FillUGiot88y Comribuci~. ,.sponsable de la administraci6n del

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durante las audiencias pblicas anotando brevemente las decisiones relacionadas con las demandas que eran consideradas. 59 En la capital haba un diwan especial a cargo del sahib al-barid, jefe supremo de los correos, quien lleg a ser uno de los funcionarios ms importantes e influyentes del califato. Lleg a convertirse en el supervisor general de los funcionarios provinciales. El ifriqiyah o jefe de polica era la cabeza de otro puesto relevante para investigar y ejecutar las sanciones legales, actividades inadecuadas para las autoridades religiosas. "En el califato oriental desaparecieron finalmente los sencillos mtodos administrativos de los rabes nmadas, desarrollndose un sistema ms complejo de la administracin pblica. "60 El califa era el comandante supremo de las tropas; enseguida del califa estaban los generales, a quienes l mismo nombraba. El califa tena la responsabilidad final de la guerra y la paz, aunque poda delegar su ejecucin al visir. De manera significativa, cuando el califato lleg a su cspide, el aspecto militar del gobierno tena un alto grado de eficiencia. La administracin militar tuvo sus orgenes en el diwan o registro de tropas, por lo que se otorgaba a cada soldado el ata o estipendio. Originalmente la recompensa dependa completamente del saqueo, pero de manera inevitable lleg a ser insuficiente y el dinero fue llevado al Tesoro por medio de la imposicin de impuestos sobre los territorios subyugados. De igual forma, la concesin de tierras se convirti en un medio comn de recompensa. Con el tiempo, el reclutamiento y el pago de las tropas pasaron a ser responsabilidad del Diwan al-Jayash o Ministerio del Ejrcito. La administracin rabe fue una administracin emergente sin un proyecto previo para atender las necesidades de una civilizacin que encontr la mayora de sus medios ya creados en otro lugar, por lo que no fue factor de continuidad en la sociedad islmica existente ni proporcion un legado administrativo a sus sucesores, como lo hicieron otros sistemas gubernamentales de administracin. 61

ingreso y los gastos reales, que actuaba tambin como pagador de la tropa. Enseguida est el diwan de la Correspondencia Oficial y la Escritura, un tipo de institucin requerida solamente para las dinastas de las sociedades sedentarias. Otro departamento importante era la Casa de la Moneda, donde se grababan los dinars y dirhams, utilizados en las transacciones comerciales. S9 Dentro de los servicios importantes bajo el califato estaba el barid o sistema postal, que se conservaba para la transportacin de los mensajes oficiales a travs de todo el Imperio. Actuaba como un servicio de inteligencia y como una red de comunicaci6n fundamental, sobre la cual se modelaba el sistema administrativo en su conjunto. 60 Ibid; p. 256. 61 tu. p.259.

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Imperio Otomano
El Imperio Otomano estuvo dominado por condiciones histricas muy especiales, entre las que destacan su expansin territorial y la progresiva demografia mahometana. El gobierno otomano tena un carcter ampliamente pblico y estaba constituido por dos grandes configuraciones: la Institucin Central Otomana y la Institucin Mahometana. 62 En la primera se hallaban los hombres de Gobierno, quienes manejaban el cetro, la espada y la pluma, en tanto que en la segunda estaban quienes conservaban y desenvolvan la fe, la educacin y las leyes del Islam.
El rasgo caracterstico del Imperio Otomano consisti en la necesidad creciente de nutrir humana y socialmente a ambas instituciones, a travs de un procedimiento inusual: el Devshrirme, que consisti en un reclutamiento racionalizado que se efectuaba a travs de un tipo de esclavitud selectiva cuyo objeto no consista en la explotacin de la mano de obra, sino en el acceso al poder.P

Ornar Guerrero seala que se trat de un sistema de formacin nico en la historia de la humanidad, mediante el cual el imperio engendr y desarroll a las clases dirigentes del ejrcito, la administracin pblica y la Iglesia. La categora bsica de esta institucin era el kul (esclavo) del sultn (padisha), que abarcaba desde los reclutas recin ingresados al sistema, hasta el Gran Visir, cabeza de la administracin pblica. En toda su vida no exista emancipacin alguna, quedando la persona, la vida y posesiones en manos del padisha. El reclutamiento era forzado: se ejerca por captura, compra, obsequio y tributo. Se ha calculado que anualmente ingresaban al sistema alrededor de 2500 infantes. Despus del procedimiento de seleccin en las comunidades cristianas, en Estambul se haca una segunda seleccin a travs de la que se escoga a uno de cada 10 novicios para ingresar al programa ms complejo, para ocupar los altos mandos del ejrcito y los cargos superiores del Gobierno. La lite de novicios procedente de la segunda seleccin, que integraban un grupo de 1 200 a 1 500 reclutas, renovado anualmente por unos 200 novicios, ingresaba al Colegio de Pajes. El Colegio preparaba para la guerra y el Gobierno; dentro de la aulas llamadas Yeni Oda, cuatro profesores enseaban a leer, preparaban para entender el Corn, capacitaban para hablar la lengua persa e inducan a
62 Guerrero, Omar, El Functonario, el Dlplomlico y el Juez, op. cit., pp. 90-91. p.91.

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los libros rabes. Para su manutencin, los alumnos reciban una beca alimenticia que aumentaba en la medida que los cursos progresaban. 64 Gladden seala que el reclutamiento de la Casa de los Esclavos de muchachos cristianos entre los 10 Y los 20 aos se efectuaba mediante su captura en la guerra, compra, regalo o tributo. Afirma que se estimaba un cuerpo constituido por aproximadamente 80 mil hombres, que requera un reclutamiento anual que iba de siete a ocho mil. El mtodo ms efectivo era el de la leva de muchachos como tributo cada cuatro aos, los cuales eran elegidos por un cuerpo de funcionarios cuyo fin era elegir a los ms aptos, fisica y mentalmente.s>
Para la capacitacin de la Casa de Esclavos tuvieron que erigirse establecimientos de enseanza altamente eficientes y entre stos la Escuela Estatal de Pajes Reales alcanz una reputacin sobresaliente. La Escuela era nica por no ser turca en absoluto: entre los muchachos haba austriacos, hngaros, rusos, griegos, italianos, bosnios, bohemios, armenios y persas. La Escuela de Palacio tena tambin la responsabilidad, de gran proyeccin, de vigilar a sus alumnos por toda la vida. 66

La tradicin del Colegio de Pajes -llamada por Gladden la Escuela de Pajes Reales- en el imperio otomano trascendi hasta el siglo XIX, como un plantel de enseanza denominado Mekteb-i-Mulkiye, una escuela profesional de servicio pblico establecida en 1857. Se trataba de una institucin de formacin de funcionarios propiamente moderna, un verdadero plantel de enseanza en administracin pblica. Esta escuela tuvo una versin prolongada y fue capaz de renovarse casi 100 aos despus, al cambiar en 1946 su estatuto en Facultad de Ciencias Polticas. Eisenstadt concibe a los imperios como grandes Estados organizados de manera burocratizada. Estos sistemas polticos se distinguen por la formulacin de una "poltica relativamente unificada; rganos de administracin burocrtica y de lucha poltica, y una lucha poltica relativamente intensa". La administracin pblica, como elemento primordial de los imperios burocrticos, se ocup de la ejecucin de las reglas bsicas en "las diferentes esferas sociales y de la organizacin de las actividades tcnicas necesarias para su ejecucin".67 En su organizacin interna, la administracin pblica de los imperios
64 Ibid., p. 93. 6S G1adden, E. N., op. cit., p. 89. 66 p. 91. 67 Einsenstadt, Los Sistemas Po/iticos de los Imperios, pp. 30-31. Citado por Ornar Guerrero. Para Einsenstadt, la burocratizacin es la "ampliacin de las esferas de actividad de la burocracia y de su poder,

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burocrticos se perfeccion por el establecimiento de departamentos o agrupaciones especializadas en las cuales se practicaban mtodos de trabajo y rutinas muy desarrolladas, sobre todo en materia fiscal, militar, administrativa y de control interno.

La construccin histrica de la Administracin Pblica como objeto de estudio


La administracin pblica como objeto de estudio es resultado de un largo proceso histrico donde la actividad gubernamental ha sido el centro de atencin para lograr la estabilidad, expansin y desarrollo de los gobiernos. Para interpretar esta conformacin histrica del objeto de estudio, se puede partir de cuatro dimensiones especficas: 1) las formas histricas de gobierno, 2) el papel de los funcionarios, 3) el desarrollo de tcnicas bsicas administrativas, y 4) la creacin de los servicios bsicos.P En primer lugar, las diversas formas de comunidades polticas evolucionaron y en esa medida las actividades y prcticas administrativas fueron propiciando un mayor grado de especializacin en la administracin de los asuntos gubernamentales. El objeto de estudio se encontraba presente, aunque de manera rudimentaria. La comunidad tribal simple con sus familias y clanes; la compacta ciudad-Estado con sus distintas aspiraciones democrticas; el reino ya ms extenso, comprendiendo comunidades rurales y bien establecidas; y el imperio de gran extensin, que reuna bajo un gobierno nico muchos reinos y otras formaciones polticas, todas existieron en diferentes pocas y lugares, todos siguieron existiendo en alguna parte del mundo en el mismo momento.
Los jefes se han convertido en reyes y los reyes en emperadores, principalmente a causa de que tenan la capacidad para ofrecer el tipo de liderazgo que la situacin requera en el momento, persistiendo la idea del gobierno como una responsabilidad esencialmente personal. Los reyes y emperadores seguan considerando la administracin del reino o imperio bajo los mismos trminos que los de su propia casa y dominios. Las actividades del gobierno asociadas con la corte del' gobernante -que a menudo era todava una institucin bastante inestable- estaban constituidas por
en su propio inters o inters de su lite. Tiende a una creciente regulacin de diferentes sectores de la vida social y, en cierta extensin de sus objetivos de servicio, en favor de diversos intereses de poder". 68 Gladden, E. N., op. cit.; p. 265. Para el autor esta es una de las formas para conocer la dimensin histrica de la administracin pblica.

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los servicios personales de sus propios sirvientes y asistentes. El gobierno era desptico aun cuando era tambin benevolente, dependiendo en gran medida de las lealtades personales y de un sistema de relaciones fundado en una escala de recompensa y castigos.s?

El fenmeno de la divisin del trabajo se manifest desde los orgenes del desarrollo social y la aparicin del gobierno en tanto actividad se relacion con la separacin de poderes en diferentes manos y el progreso de laespecializacin, aunque ocurri mucho tiempo antes de que el gobernante estableciera una distincin real entre sus funciones religiosas, militares y administrativas, con la excepcin de que esta ltima se otorgara a otros en tanto que se aferrara a las fuentes de poder tanto como le fuera posible."? Las crecientes complejidades de la administracin civil llegaron a ser onerosas para el lder interesado en el ejercicio del poder y lo obligaron, por su propio bien, no slo a llamar a sus funcionarios para pedirles consejo, sino para delegarles responsabilidades." En segundo lugar, la importancia del papel del funcionario para la operacin y funcionamiento de las distintas clases de comunidad poltica y la creacin de distintas clases de administracin adaptndose a las diversas situaciones gubernamentales. Durante la mayor parte de la historia del objeto de estudio en los sistemas ms extensos y altamente organizados, la relacin entre el lder y el administrador ha mantenido su naturaleza de carcter personal. Slo en las grandes ciudades-Estado, donde se esperaba que todos los ciudadanos participaran en la administracin de los asuntos, esta relacin se vio alterada por la peculiar categora de los magistrados; pero aun aqu las instituciones impersonales, como la seleccin al azar, no existiran por mucho tiempo. La seleccin

69 Ibid., p. 266. En general, el poder real dependa de la movilidad y la valenta del brazo militar y la fuerza se aceptaba como el factor administrativo ms potente, en tanto que los principales problemas de la administraci6n eran frecuentemente desviados por medio de tratados y colocando reas de vasallaje. En realidad eran importantes los sistemas de caminos para un gobierno efectivo a partir del centro en los imperios aquemnida y romano. 70 En Sumeria, Egipto, Grecia y Roma, la religin sigui6siendo una responsabilidad gubernamental y se utilizaba para influenciar las actividades de los administradores. Bajo el Califato islmico y en China, ambos aspectos siguieron siendo ms estrechamente vinculados. 71 Pronto aprendi6 que la colecta del grano, la organizacin de las cuadrillas y la recoleccin de impuestos se realizaran de manera ms efectiva con el empleo de aquellos que tuvieran los conocimientos suficientes y comprendieran las probabilidades y capacidades de los habitantes locales. No exista an una especializacin administrativa planeada, pero al elegir a su delegado el gobernante descubri que para el funcionamiento de su casa y l. conduecin de los asuntos civiles del reino ora conveniente nombrar a una persona con ciortas capacidades directivas.

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por la gracia o el capricho del lder seguira existiendo, incluso donde se aplicaran tambin exmenes, como en China. 72 Los primeros gobernantes eran propensos a elegir hombres aptos a su alrededor, generalistas como se les denomina, para los puestos ms altos, aunque no debe pasarse por alto que se daba preferecia a los que tuvieran habilidades especiales en cuestiones militares o de ingeniera, entre otras. Los escribanos tuvieron que luchar siempre, tanto en China como en Occidente, contra los efectos del padrinazgo y con frecuencia en oposicin a las poderosas influencias de grupos bien colocados como los eunucos, mientras que en niveles ms modestos estaban los sirvientes inferiores de la casa e incluso los esclavos, que deban tomarse en cuenta. De tal manera, es ms realista considerar el servicio pblico de la mayora de los primeros gobiernos como una pluralidad de oficialas de diversas categoras, ms que como una jerarqua ampliamente concebida bajo un lder.
No puede decirse que en cualquiera de las pocas hubiera una clara delimitacin entre el gobierno (o lo pblico) y la administracin no gubernamental, particularmente en las ciudades-Estado, donde la administracin de los asuntos era de la incumbencia de todo el mundo y la organizacin y el financiamiento de los servicios particulares se encargaba a ciudadanos acaudalados, que incluso podan competir por el privilegio. Existe el notorio caso del publicani romano a quien por cierta cuota el Estado conceda en arrendamiento algunos impuestos. En realidad, la concesin de arrendamiento de las responsabilidades gubernamentales en esta forma, como una alternativa para ampliar el personal y la maquinaria administrativa del Estado, prevaleci y seguira existiendo por algn tiempo, no siempre con buenos resultados.73

En tercer trmino, la administracin es esencialmente una actividad en la que se requiere un alto grado de cooperacin y coordinacin para alcanzar los fines que pretende el Estado, para lo cual es necesario contar con tcnicas administrativas que permitan realizar las actividades de manera ms adecuada. En la conformacin histrica del objeto de estudio de la administracin pblica pueden mencionarse, entre otras tcnicas:

n Ibtd., p. 286. "Uno de los primeros principios del arte administrativo que se deba aprender era cmo sostener el equilibrio entre la competencia y la mediocridad entre los funcionarios ms importantes, es decir, cuntos 'pasajeros' soportarla el sistema." . 73 Ibtd.; p. 288. Generalmente los funcionarios se encontraban bajo el estricto control del gobernante quien, como en la Roma Imperial, tena el poder ltimo de la vida y la muerte de sus sirvientes. Su posicin l'is..a-vtscon sus funcionarios era muy similar a la de los paterfamilias romanos respecto a su propia casa.
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l. La invencin de la escritura puede atribuirse al impulso administrativo

para dejar constancia de los logros de las primeras civilizaciones y los grandes imperios. La primera forma de escritura fue representativa, plasmndose con dibujos hechos e incluso ideas que se representaron en signos. De las representaciones pictogrficas surgieron los jeroglficos encontrados en Sumeria, Egipto, China, Creta y otros lugares. Fueron los fenicios, presionados por las imperiosas necesidades econmicas para comerciar con otras naciones, quienes inventaron el primer alfabeto aproximadamente en el siglo XI a.e. 2. "El estudio del desarrollo de la escritura es tambin el estudio de los orgenes de la administracin consciente y particularmente de la administracin pblica, que fue la auxiliar de la religin y el gobierno. "74 Tres medios ampliamente utilizados han sobrevivido para ofrecer la informacin que de otra manera habra desaparecido sin dejar rastro, a saber: el ladrillo del lodo del Valle de los ros Tigris y Efrates, los papiros del delta del Nilo y el papel en un periodo posterior. 75 3. La aparicin del sello fue tambin importante, en tanto medio de identificacin en una poca en que los gobernantes a menudo eran analfabetos y tambin como medio de seguridad. 4. Con el surgimiento gradual de la administracin gubernamental especializada, de una organizacin especficamente creada para tratar la transmisin de instrucciones y regulaciones, el manejo de la informacin a partir de agentes y de correspondencia ordinaria, as como el mantenimiento de registros e inventarios de todos tipos, la administracin pblica haba asumido ya su forma bsica" En las oficinas regulares trabajaran muchos secretarios bajo la direccin del lder poltico, quien poda estar involucrado en los detalles de la administracin, como ocurra con los visires de las cortes primitivas en el Oriente y los alcaldes de Palacio en el Occidente. En cuarto lugar, resulta evidente que la administracin pblica serva a diversos tipos de gobierno, estando sus funciones y estructura estrictamente de74 Ibtd., p. 271.

75 Tocarla a China a principios del siglo II d.C. descubrir cmo hacer papel a partir de materia vegetal ms ampliamente disponible, incluyendo lino y trapos, pero esto se mantuvo en secreto hasta el afio 751 d.C. cuando los rabes obtuvieron informacin de fabricantes de papel chinos que capturaron. 76 Ibid; p. 272. Para Gladden, es probable que el administrador pblico experimentado del siglo Xl d.C. afrontaba tareas Cotidianas que diferan poco de su sucesor en las pocas posteriores y que, transferido un secretario de tal periodo por un departamento pblico del siglo XVIII ,habra tenido muy pocoquc aprender.

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terminadas por la forma de gobierno, sometidas al tiempo y lugar, as como a las influencias determinantes de la historia. Su obligacin fundamental era servir al gobierno, por lo que adems de las funciones ejecutivas normales tambin inclua funciones de naturaleza religiosa, militar, legislativa y judicial. Gladden identifica 10 esferas de servicios bsicos de la actividad gubernamental, que fueron conformando el objeto de estudio de la administracin pblica. En su devenir histrico, la administracin pblica fue estableciendo gradualmente su diferenciacin dentro del orden poltico. Karl Wittfogel demuestra que algunos pueblos escogieron la alternativa del sedentarismo y transformaron su economa de recoleccin, caza, pesca y agricultura incipiente, en agricultura de gran escala basada en el regado. 77 Este modo de produccin exigi la construccin de enormes y extensas obras hidrulicas para el cultivo (canales, acueductos, depsitos, presas y diques de riego) y proteccin (canales de drenaje y diques contra inundaciones), as como acueductos de agua potable y canales de navegacin.
De este modo, la diferenciacin funcional, como la especializacin por papel, generan la creacin de cargos profesionales que sugieren capacitacin y aprendizaje para el desempeo que implica habilidad y destrezas de un comportamiento complejo. La administracin pblica, dentro de este tipo de sociedades centralizadas y autoritarias, como expresin del modo de produccin, es unfactor que genera la capacidad organizacional del Estado y de los grupos sociales subordinados al mismo.

Max Weber, en su obra Economa y sociedad, dedica especial atencin al estudio de la tendencia seguida por la humanidad en favor del perfeccionamiento de la organizacin poltica y administrativa. Para Weber, la primitiva sociedad patriarcal estaba caracterizada por una estructura no diferenciada, carente de esferas especficas, cuyos miembros realizaban en comn tareas relativas a su subsistencia y mantenimiento como unidad; en consecuencia no exista una instancia administrativa especializada, sino una funcin realizada colectivamente en confusin con otras actividades de la sociedad. El desarrollo histrico de la administracin pblica responde al impulso dentro de la esfera politica.?" Dentro de su origen, la administracin pblica, aunque condicionada por el modo de produccin, se signific por influir en forma determinante sobre la economa y la urbanizacin; en otras palabras, el

77 Gaerrero, Ornar, TeorlaAdministrativa de la Ciencia Politica; Mxico, UNNvI, 191,p. 10.

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desarrollo de la agricultura y el avance de la urbanizacin tambin estuvo condicionado por la capacidad de organizacin que emanaba de la administracin pblica. Para Ornar Guerrero, la tendencia de la administracin pblica en relacin con otras estructuras, como su especializacin interna, obedeci a las demandas sociales por el establecimiento del orden pblico y la solucin de necesidades de servicio de manera organizada y en forma eficiente. "La administracin pblica actual es el reflejo perfecto [...] de la evolucin histrica que trascendi de esquemas organizacionales rudimentarios hacia modelos mayores, variados y complejos. "79 En suma, toda historia es necesariamente una historia administrativas? y, por lo tanto, es indispensable que mediante el conocimiento histrico sea posible redescubir el objeto de estudio de la Administracin Pblica, ms que reinventarlo. El gobierno no necesita ser reinventado, tiene existencia propia desde la antigedad y sus enseanzas, primero como arte y despus como ciencia, lo demuestran.

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lbid., p. 12. 79 lbid., p. 14.

80 Gladden. E. N., op. ett; p. 222.

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n este captulo se asume desde el inicio que se debe vincular el obj eto de estudio con el origen y desarrollo del anlisis del estudio del obj eto, es decir, toda clase de obras y documentos que sentaron las bases tericas para la construccin del estudio de la Administracin Pblica. Una minora de estudiosos en nuestra disciplina hace una referencia indirecta a los antecedentes del objeto de estudio y del estudio del objeto, en parte por considerar que no es relevante para sus investigaciones y por un desconocimiento histrico. En cualquier caso, la administracin pblica como actividad organizada del Estado tiene una existencia ancestral y lo mismo sucede con el estudio del objeto, donde se encuentran grandes obras que marcan la pauta de los estudios posteriores en la etapa moderna de la Administracin Pblica. "La Ciencia de la Administracin requiere que cuanto antes se haga un anlisis histrico detallado como supuesto previo para el desarrollo cientfico de la disciplina. "1 Los escritos sobre administracin pblica se remontan a los tiempos bblicos y aun ms atrs. Los antiguos egipcios y babilonios nos legaron considerables consejos acerca de las tcnicas de gobierno y administracin. Tambin lo hicieron los antiguos chinos, griegos y romanos. Las tcnicas modernas de administracin van desde el uso del personal por Alejandro Magno, hasta los mtodos de la lnea de montaje del arsenal de Venecia, desde las teoras de Nicols Maquiavelo respecto de la naturaleza del liderazgo, hasta la propuesta de la divisin del trabajo de Adam Smith, y desde la afirmacin de Robert Owen de que se deba prestar tanta atencin a las "mquinas vitales" (los

1 MosbOf, Federiek y Cimmiao, Salvatore, Ciencia tk la Administracin, Madrid, RIALP, 1961, p. 32.

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empleados) como a las "mquinas inanimadas", hasta el alegato de Charles Babbage de que existan "principios de administracin". 2 Antecedentes remotos del estudio del objeto En esta seccin, en primera instancia son analizados los antecedentes ms remotos de la ciencia administrativa que constituyen las primeras descripciones del objeto de estudio, como son los de Confucio en China, el Arthasastra de Kautilya en la India, los Espejos de Prncipes musulmanes, as como las contribuciones romanas, las aportaciones de Juan Bodino --el primer terico de la Administracin Pblica- y los Consejeros de Prncipes en Europa. En una segunda seccin, se describe el cameralismo y el paso de las ciencias camerales a la ciencia de la polica, como el antecedente ms cercano a la ciencia administrativa, destacando la obra de von Stein en Alemania y Bonnin en Francia. En una tercera seccin se enumera de manera sinttica el desarrollo histrico de la administracin pblica en los siglos XIX y XX en los principales pases donde se ha cultivado: Francia, Espaa, Alemania, Italia, Estados Unidos e Inglaterra, as como Amrica Latina. Por ltimo, se realiza un breve anlisis de la construccin del estudio del obj eto de la Administracin Pblica, a partir de las referencias histricas presentadas.

Confucio
El estudio del objeto de la Administracin Pblica surge vinculado con aspectos morales relativos al buen gobierno y que en la poca de Confucio eran fundamentales para conducir las actividades del Imperio Chino. A Confucio (551 al 479 a.Ci) se le conoce por haber sido maestro de moral en una poca en la que estaba ntimamente ligada con las normas y los gobernantes. Las seis reglas principales que segn Confucio producen gobernantes benvolos siguen teniendo validez: Primera, el gobernante debe conocer bien su pas y procurar eliminar todo lo que sea fuente de dificultades. Segunda, al emitir sus

2 Shafritz, Jay M. y Hyde, Albert C., Clsicos de la Administracin Pblica, Mxico, Colegio Naoional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Campeche y Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 51. Este libro es una excelente recopilacin de la mayorla de los trabajos clsicos escritos en torno a la administracin pblica, particularmente la norteamericana. 3 Dimock, Marshall E. y Dimock, O. G1adys, Administracin Pblica, Mxico, UTEHA,1967,pp. lV.S.

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fallos y adoptar sus decisiones, el gobernante debe ser imparcial, objetivo, justo, moderado, prctico y tico. Tercera, el funcionario debe procurar servir al inters pblico y evitar el favoritismo y la parcialidad. Cuarta, el gobierno debe promover el bienestar econmico de su pueblo. Quinta, los funcionarios deben dedicar todo su esfuerzo a los negocios del Estado. Finalmente, para alcanzar todos estos fines los funcionarios deben ser honestos, desinteresados y capaces. Confucio consideraba que el buen gobierno era imposible bajo el sistema del gobierno hereditario, aunque saba que no era posible remplazarlo. El dilema poda superarse separando las funciones administrativas de las polticas para confiarlas a ministros y asistentes virtuosos y bien capacitados. El nuevo sistema se fundament en el principio de que el gobierno deba estar en manos de hombres elegidos no por su nacimiento, sino de acuerdo con su virtud y habilidad, y que su objetivo principal deba ser la felicidad del pueblo."

Arthasastra de Kautilya
La obra con antecedentes ms remotos en torno al estudio de la Administracin Pblica son los Arthasastras indios, elaborados entre los siglos VI al IV antes de la era cristiana. Los Arthasastras son en realidad la primera ciencia de la administracin. Aunque slo se conserva un libro de la escuela de los Arthasastras, el de Kautilya, los estudiosos han concluido que esta obra es en realidad la sntesis de otros muchos Arthasastras escritos con anterioridad, entre los que se cita a Brihaspati, Vislaksha y Parasana.> Kautilya fungi como primer ministro del rey Chandragupta, fundador del Imperio Maurya cuya construccin logr con la colaboracin de este autor." Kautilya seala: "[oo.] la subsistencia de la humanidad es llamada Artha, riqueza; la tierra, que contiene a la humanidad, es tambin llamada Artha, riqueza; la ciencia que trata de los

4 G1adden, E. N., Una historia de la Administracin Pblica, Mxico, INAP- FCE, 1986. La pobreza no era un obstculo para estudiar y eventualmente ser elegido para un cargo pblico. En ese sentido, destaca la Academia de la Puerta de Chi en la capital del Estado Chi, que reciba estudiantes de todos los dems estados, brindando vivienda y sostn, constituyndose en una verdadera universidad. S Guerrero, Ornar, Introduecion a la Administracin Pblica, Mxico, Harla, 1985, pp. 8-9. Kautilya nos dice: "este Arthasastra, o ciencia de la poltica, ha sido elaborado como compendio de todos aquellos Arthasastras que, como guas de los reyes para adquirir y mantener la tierra, fueron escritos por antiguos maestros". 6 Ornar Guerrero nos dice que el nombre real de Kautilya es Cahanakya, aunque tambin se conoce como Vishnagupta, por lo que "Kautilya" es su sobrenombre y significa "cncavo".

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medios para adquirir y mantener la tierra es la Arthasastra, ciencia de la poltica. "7 El Arthasastra es un manual del arte de gobernar que contiene consejos relativos a las estrategias, tcticas, mtodos y tcnicas por las que se puede conseguir y conservar el poder. Es una extensa obra integrada por 15 libros que comprenden la materia poltica y temas conexos, tales como la economa, diplomacia y el arte militar, as como la administracin. El arte de la administracin es la parte fundamental de la obra de Kautilya, quien est preocupado por el rendimiento ptimo de los funcionarios imperiales. Kautilya seala que la administracin pblica es presidida por el Mantri o primer ministro, bajo su mando est un grupo de colaboradores: los Amatya o funcionarios pblicos, el Chambeln, el Tesorero General y los Directores Gubernamentales.! Con Kautilya el estudio del objeto es un arte para mantener y conservar el poder, as como la riqueza del Estado. El estudio de la administracin pblica no slo es antiguo, sino con una alta preocupacin cientfica, es decir, claramente aplicada a la consecucin y mantenimiento del poder.

Espejos de Prncipes
Los rabes son un caso nico en la ciencia de la administracin al crear una corriente ininterrumpida durante 10 siglos, produciendo los Espejos de Prncipes, notables obras poltico-administrativas para soberanos, altos funcionarios y secretarios de la Cancillera." Asimismo, produjeron los memoriales administrativos que permiten conocer la situacin administrativa y poltica del . . impeno. El fundador del adab -un gnero literario que se extendi a todo el campo de las ciencias seculares, creando una gran enciclopedia- es Ibn Muqafa, quien escribe el Espejo de Prncipes llamado Adab mayor. Tambin existe el

7 "Arthasastra", Revista de Administracin Pblica (RAP), Mxico, INAP, nm. 54, p. 403. "Kautilya, como otros pensadores indios, plantea la estructura de su texto en el tringulo del Darma (virtud), Kama (amor) y Artha (tierra, riqueza), sobresaliendo la ltima. Empero, el papel decisivo se encuentra en un cuarto factor, el Danda (castigo), cuyo ejercicio crea las condiciones para el proceso de trabajo normal de la administracin; por tanto, es el castigo o coercin el elemento decisivo no slo de la poltica, sino tambin de la administracin. Es mxima de Kautilya esta frase: 'Sin Danda no hay Estado'''. 8 Guerrero, Ornar, Introduccin a la Administracin Pblica, op. cit., p. 11. Para mayor abundamiento en este tema puede consultarse esta obra, que nos parece esencial en el estudio de la Administracin Pblica en la antigedad. 9 Ibid., pp. 13-16.

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libro Noticias esenciales de Ibn Autaiba (828-889), escrito para los funcionarios de la administracin que no haban sido preparados para las prcticas administrativas. De similar contenido, en los Cuatro Discursos de Arudi Samarqandi, escrito en 1161, se explican las artes relativas a la funcin administrativa. Debe aadirse la triloga de obras el Libro de Qabus de Kai Kaus (1802), Libro del gobierno de Nizm al Mulk (1092) y Consejos para los reyes de Al Gazali (escrito entre 1058 y 1111). La primera obra consiste en un programa poltico para la formacin integral del rey; la segunda es un notable tratado de administracin musulmana y la tercera una disertacin filosfica sobre la poltica y la administracin de los reyes. Otras obras importantes son los Memoriales Administrativos que, aunque orientados ms al diagnstico y pronstico de la situacin poltica y administrativa del Imperio, establecen una propuesta de reforma del Reino. 10 El primero es el Asa!Nama o Consejo para los visires, escrito por el antiguo Gran Visir Lufti Pasha luego de dimitir en 1541, cuya preocupacin era la conservacin del progreso alcanzado por el Imperio en su poca y el papel de la administracin en funcin del avance poltico otomano. Despus, en 1595, Ac Hissai escribe Principios de sabidura relativos al arte del gobierno, obra que aborda las ineficiencias administrativas del Estado y los principios generales de gobierno. Posteriormente, en 1630, Koja Beg escribe su tratado Risa/a, sobre las causas y consecuencias del declive poltico otomano, en lo relativo a su administracin financiera. En 1640 aparece otro diagnstico annimo, titulado Tratado de Consejos, el cual trata de la decadencia osmanl como parte de la enorme corrupcin administrativa en el gobierno. Por ltimo, debemos mencionar el Libro de los visires y los gobernadores de Sari Mehemed Pasha, escrito en 1725, cuando la decadencia otomana era un hecho consumado. Los musulmanes tambin fueron autores de obras estrictamente de administracin pblica. Hay un tratado de administracin financiera escrito por Ab Yusuf (735-798) a peticin del califa Al Rashid (786-790), Libro del impuesto predia/, que hace un minucioso examen del impuesto predial, sus orgenes, aplicacin y mtodos de administracin. Sin embargo, la obra ms representativa es Princtpios de administracin temporal de Al Mawardi (9741058), quien en ese libro sintetiza no slo los fundamentos de la administracin musulmana, sino tambin su organizacin, funcionamiento y procedimiento de trabajo. u Con los Espejos de Prncipes y con los Memoriales
10 Ibtd., p. 15. 11 En esta obra se aborda al Califato y al Visirato, destacando la diferencia entre Visirato de Ejecucin y Visirato de Delegacin, cuya autoridad se define en relacin COJl el poder soberano del califa, invistiendo con una mera autoridad opertrva al primero y con gran potestad discrecional al segundo.

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Administrativos los musulmanes contribuyeron al estudio del objeto con consejos, diagnsticos y propuestas de reforma para mejorar su imperio. Sostenan que la administracin es un arte que debe ensearse y practicarse por los soberanos y altos funcionarios para conocer los secretos del gobierno.

Contribuciones romanas
Roma ha contribuido a la formacin de la administracin pblica moderna, con instituciones polticas que lograron sobrevivir a la Edad Media sirviendo de diversas formas a la edificacin del Estado contemporneo. No obstante que ni los romanos ni los bizantinos concibieron una ciencia de la administracin, nos heredaron trabajos que contribuyen al estudio del objeto basados en su experiencia, como son el de Frontino y el de Filoteo. 12 Durante el gobierno de Nerva, emperador romano, la ciudad de Roma sufri un grave problema de suministro de agua, inslito para las autoridades romanas. Frontino escribi su obra Frmula administrativa de los acueductos de la ciudad de Roma, una doble aportacin a la ingeniera hidrulica y al arte de la administracin urbana. Con la obra de Frontino se demuestra que el estudio de la administracin pblica logr resolver problemas especficos que se presentaban en la antigedad en los grandes imperios como el romano. El hbito de Frontino de sentar en forma escrita los preceptos de la administracin y de formular teoras administrativas ha sido citado como prueba de que era un defensor decidido del sistema senatorial del servicio pblico por periodos cortos, en oposicin al sistema imperial crecientemente profesionista. Frontino afirma que "no hay nada ms desafortunado para un hombre decente que conducir un cargo que le ha sido delegado de acuerdo con las instrucciones de sus colaboradores"13 Frontino explic que estaba desempeando una funcin delegada por el emperador, cuyo objeto era la administracin (administratum) de los acueductos de Roma. 14 En cuanto a Filoteo, funcionario de la administracin bizantina, se encuentra su obra Kletorologin en la que describe la compleja jerarqua de la poca,
12 Guerrero, amar, Introduccin a la Administracin Pblica, op. cit., p. 22. 13 Gladden, E. N., op. cit., p. 160. En la obra de Sexto Julio Frontino, quien se distingui como abogado, terico militar, ingeniero y administrador, se tiene la suerte de contar con una relacin ms detallada del servicio de aguas en la administracin romana. Su responsabilidad por el servicio de aguas data de 97 d.C., cuando fue investido con el cura aquarumpara acabar de ralz con la corrupcin que haba perseguido a dicha administracin. 14 Guerrero, Omar, Teoria Admtmstrattva del Estado, Mxico, Oxford University Press, 2000.

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sus ceremonias y banquetes. Contiene un listado de funcionarios y oficios debidamente jerarquizados, una de las administraciones ms espectaculares que hayan existido. 15

Juan Bodino: primer terico de la Administracin Pblica


Con Juan Bodino se elabora la primera teora sistemtica de la administracin pblica del Estado absolutista; aunque an no exista una ciencia de la administracin como la de los indios y los musulmanes, es comparable con la del siglo XIX. Con Bodino existe la primera sistematizacin del conocimiento de la administracin monrquica, a la vez que una explicacin de su origen, desarrollo, funciones y procesos.!"
La colaboracin de Bodino a la ciencia de la administracin consiste en su lcida comprensin de los elementos formativos de la administracin absolutista, que, aduce, nacen de la oposicin entre el oficio y la comisin, y por tanto, entre oficiales estamentarios poseedores vitalicios de los cargos y los comisarios monrquicos ocupantes in precarium de los puestos del Estado. En buena parte del Libro III y algunos captulos del IV de Los Seis libros de la Repblica, que nos hace evocar el Tratado de administracin temporal de Mawardi, Bodino establece los requisitos reales y formales que constituyen las bases de la naciente administracin monrquica. 11

Bodino divide las funciones de los magistrados, ministros, oficiales y comisarios; en el Libro IV, enumera los complejos procesos para facilitar la labor de gobernar del prncipe, primero sobre sus colaboradores y luego sobre la sociedad; aconseja mantener opuestos a sus colaboradores para que se controlen mutuamente y evitar que uno o ms funcionarios acumulen poder que ponga en peligro al prncipe.

15 Gladden sefiala que Filoteo como Mariscal de la Corte a fines del siglo IX, estableca una divisin parcial entre Kritai u oficinas judiciales y Sekretikoi u oficinas financieras principalmente. Por su parte, las sociedades feudales europeas fueron poco burocrticas y slo quedan residuos de la antigua administracin romana. Existe el caso del Dilogo del Echiquier de Ricardo Fils-Nel, escrito en el siglo XII, que reproduce la organizacin administrativa de la Inglaterra medieval. El Echiquter es un organismo fiscal complejo, encargado de la contabilidad, la tesorera y el gasto del Estado. 16 Los estudios administrativos de Bodino se encuentran en su obra Los Seis Libros de la Repblica, publicados en laRAP del INAP, nmeros 41,42,43 Y44. 17 Guerrero, Ornar, Introduccin a la Administracin Pblica, op. cit., p. 24.

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[...] el oficial es la persona pblica que tiene cargo ordinario en virtud de edicto. Comisario es la persona pblica que tiene cargo extraordinario en virtud de una simple comisin [...] para que se entienda mejor la diferencia entre oficio y comisin, se podra decir que el oficio es como una cosa prestada que el propietario no puede reclamar hasta que expire el plazo convenido, en tanto que la comisin es una cosa que tiene por tolerancia de otro y en precario, pudindola reclamar el dueo cuando a bien lo tenga.P

Bodino establece las bases del estudio de la administracin pblica moderna. Sus investigaciones sentaron las bases de la ciencia administrativa, la cual naci en su poca con el ttulo distintivo de la "ciencia de la polica". El estudio del objeto nos muestra con Bodino la diferencia de los funcionarios que tenan en posesin un cargo o mandato como propiedad, y aquellos que contaban con la designacin del rey.

Consejeros de Prncipes
Cabe sealar que en el Estado absolutista tambin existieron los Consejeros de Prncipes, quienes redactaban memorias secretas dedicadas al anlisis de la situacin prevaleciente en el Estado. El contenido de las memorias era considerado como una arcana o misterio, slo accesible a los soberanos. 19 Los Consejeros de Prncipes contribuyen al estudio del objeto de la administracin pblica con el descubrimiento de los misterios y secretos en el arte de gobernar y administrar los reinos. Una de las ms clebres memorias reservada a los prncipes fue el Testamento poltico de Melchor Von Osse, que vivi durante la primera mitad del siglo XVI. Otra obra es la Secreta poltica de Jorge Obrecht, un Consejero de Prncipes cuya vida transcurri en la segunda mitad del siglo mencionado. Sin duda, el gran idelogo del Principado absolutista fue el Consej ero de Prncipes Luis Von Seckendorff (1626-1692), quien con su obra el Principado alemn permite que los secretos dejen de ser ocultos para ser conocidos por los sbdi-

18 Bodino, Juan, Los Seis Libros de laRepb/ica, Madrid, Aguilar, 1973, p. 105. 19 Guerrero, Ornar, La teoria de la Administracin Pblica, op. cit., p. 7. En estas obras los Consejeros proponen a sus seores algunos mecanismos para fortalecer la estructura de la sociedad, es decir, la economa. con la finalidad de responder adecuadamente a los desafios del estado absolutista. En sus consejos permanece una concepcin del absolutismo, de su Daturaleza.sus poderes y objetivos, en suma. una ideologia en la que se explican las razones de la acoin del Estado.

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tos. Todo est listo para que en el siglo XVIII el Cameralismo se transformara en las ciencias camerales.P

El Cameralismo: antecedente remoto de la Administracin Pblica


Existe un proceso terico del Cameralismo a las ciencias camerales y posteriormente a la ciencia de la polica." La Cmara es la tesorera al servicio del seor feudal, limitada a la realizacin de operaciones meramente financieras; el lugar donde los ingresos del Reino eran guardados y conservados. A partir del siglo XVI la Cmara conservar slo su nombre y parte de su idea original. La mayora de las instituciones camerales, en cuanto tales, llevan el nombre de
Cmara. Sin embargo, a partir del siglo XVII se empieza a usar la denominacin de Colegio (Collegia), pero como sinnimo de Cmara. En ese sentido, Guillermo Schroeder escribi en 1686 que la denominacin ms adecuada para la Cmara era la de Colegio Sumo y Absoluto. En forma similar, aunque con ms extensin, Juan Joaqun Becher pens en 1668 que la organizacin administrativa cameral deba comprender cinco colegios: Colegio Espiritual, Colegio Moral, Colegio Doctrinal, Colegio Civil y Colegio Vital. 22

La Cmara absolutista inaugura un estilo administrativo de grandes proporciones. Los soberanos consideran a la Cmara como la espina dorsal de la administracin del Estado absolutista, estableciendo un proyecto mayor al de sus predecesores feudales. El cameralismo es el captulo perdido y olvidado de las ciencias sociales que representa una de las races ms importantes del estudio del objeto de la ciencia de la administracin actual. El Cameralismo es un estudio de sistematizacin, racionalizacin y organizacin del trabajo administrativo, con el propsito de potenciar el poder del Estado absolutista. El Cameralismo significa el establecimiento de la dominacin por medio de una institucin: el Estado, cuya organizacin administrativa

20 Cuando se refiere al Carneralismo se hace mencin a los carneralistas que cultivaron los libros y a las ciencias camerales como las materias objeto de su cultivo: la economa, la polica y camerallstica (carneratia). 21 Para profundizar en el tema, puede verse: Guerrero, Ornar, Las Ciencias de la Administracin en el Estado Absolutista, Mxieo, Fontarnara, 1996. Este trabajo profundiza en la importancia dol carnoralismo y sus principales cultivadores en el absolutismo. 22 Guerrero, ODiar, Teorla de la Administracin Pblica, op. cit.; p. 3.

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ha sido racionalizada.P El Cameralismo fue una tecnologa administrativa, un conjunto de medios racionalizados que favorecieron la dominacin de la sociedad por medio de la administracin pblica.
Para los cameralistas, el problema central de la ciencia era el problema del Estado. Para ellos el objeto de toda teora social era mostrar cmo puede ser asegurado el bienestar del Estado. Observan en el bienestar del Estado la fuente de todos los dems tipos de bienestar. La clave del bienestar del Estado eran los ingresos pertinentes para satisfacer necesidades. Su teora social general circulaba alrededor de la tarea central de ministrar al Estado esos bienes.P

El movimiento cameralista, considerado como el precursor de la Ciencia de la Administracin, presenta dos momentos histricos distintos: el primero, en que sus tcnicas servirn para incrementar el poder del monarca a travs de la administracin de las posesiones estatales; el segundo, en que todo esto forma el primer ncleo de normas internas de la administracin pblica, sobre las que el Derecho Administrativo fundamentar parte de sus estudios." Sin embargo, es slo a travs de los cameralistas que es posible estudiar a la Ciencia de la Administracin, as como a las aportaciones de Von Stein que hacia la mitad del siglo XIX establecen las bases para la enseanza de la Ciencia de la Administracin como disciplina autnoma. Entre los precursores del cameralismo se encuentran von Osse (1506-1556) y Jorge Abrecht (1547-1612), as como los fiscalistas Becher (1635-1682), Hornick (1638-1712) y Schroeder (muerto en 1663). Otros pensadores como Efran Gerhard y Julio Bernardo von Rohr (1688-1742), quienes escriben en 1713 y 1716 sus obras antes de que sean inauguradas las ciencias camerales como disciplinas universitarias en 1727. Precisamente en ese ao, Federico Guillermo 1, rey de Prusia, decidi establecer en las universidades de Halle y Frankfurt del Oder una nueva profesin para la formacin de los funcionarios pblicos del Reino: la profesin en Economa, Polica y Cameralstica. La enseanza de las ciencias camerales tuvo dos grandes generaciones de catedrticos. La primera est formada por Pedro Simn Gasser (1689-1732), Justo Cristbal Dithmar (1677-1737), Federico Stisser (1689-1732), Juan Furstenau (1688-1756) y Joaqun Jorge Zincke (1692-1768). La segunda gene23 Ibtd., pp. 4-5. 24 Albion Small, The eameralist, citado por Guerrero, Omar, Teorla de /0 Administracin Pblica, op. cit., p. 5. 2S Mosher, Frederick C. y Cimmino, Salvatore, op. cit., p. 33.

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racin incluy a profesores cuyas actividades docentes se realizaron en Alemania, Austria y Suecia, como fueron Joaqun Jorge Darjes (1714-1791) y Daniel Schreber (1733-1814). Sin embargo, Juan Enrique von Justi (1717-1771)26 y Jos von Sonnenfels (1733-1814) nacidos en Alemania, hicieron de sus ctedras en Viena las ms importantes en su momento, destacando von Justi por la importancia y las enseanzas de sus obras. Mencin aparte merece Lorenzo von Stein, profesor alemn que aprovecha su larga estancia en Viena para reformar las bases de las ciencias camerales en su pas natal y en Austria realiza aportaciones de efectos universales sobre la ciencia de la administracin.?? Con su obra La teora de la administracin, publicada en 1865, nace en Alemania la ciencia de la administracin. Sin duda, una de las grandes contribuciones de Stein a la ciencia de la administracin fue haber comprendido el objeto de estudio de nuestra disciplina, debido a que en sus trabajos se define claramente a la administracin pblica. "[...] esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los rganos estatales y constituye, por tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es lo que se llama administracin .del Estado. "28 Von Stein afirma que la ciencia administrativa constituye el elemento decisivo de la ciencia del Estado y deplora la indiferencia y la incomprensin manifiestas en relacin con esta disciplina y con su contribucin a la formacin de cuadros directivos de la administracin pblica" Para este autor, se ha tratado de diluir este cuerpo de nociones en diversas partes, cada una de las cuales no es capaz de proporcionar una nocin general de la administracin, lo que provoca algunas conclusiones poco favorables para la evolucin de los estudios administrativos. La administracin pblica constituye un todo orgnico y como tal debe ser estudiada. La unidad de la materia significa unidad de los conceptos fundamentales de un Estado moderno.
26 El qu von Justi haya sido considerado como el verdadero profeta del Carneralismo, obedece a su idea de especializar a las ciencias carnerales. Fue el nico que prepar libros especficos para cada una de las ciencias carnerales: Economa de Estado en 1755 para economa y cameralstica; Principios de ciencia de la polica en 1756 para ciencia de la polica; Sistema de finanzas en 1766 para la hacienda. La obra de Los fundamentos del poder y el bienestar de los estados o Exposicin de todas las ciencias de la poltcia, constituye una ampliacin de los Principios de la Ciencia de la Polica. Con el propsito de diferenciar las ciencias carnerales de la ciencia poltica escribi Naturaleza y esencia de los estados (1759) y Tratado del buen gobierno (1760). lbid., p. 22. 27 Guerrero, Ornar, La teora de la administracin pblica, op. cit., p. 27. 28 Agrega Stein: "La administracin alcanza, pues, su forma ms pura, ms ideal, la exigida por el principio del Estado, una vez que ha convertido en nico cometido suyo la vida de todos los individuos". Citado por Ornar Guerrero, Ibid., p. 139. 29 Mosher, Frederick C. y Cimrnino, Salvatorre, op. cit., p. 36.

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El cameralista es un administrador pblico formado cabalmente en la totalidad de los negocios gubernamentales, pero no slo por la va de la experiencia personal, sino tambin por el aprendizaje universal y sistemtico proporcionado por las universidades. El Cameralismo muestra cmo el estudio del objeto de la administracin pblica sirve para el mejoramiento del Estado, su consolidacin, permanencia y desarrollo como lo fue el absolutismo. 30 El movimiento cameralista sufre una transformacin profunda en el ao de 1727, debido a que se transforma en las ciencias camerales, a saber: la economa, la polica y la cameralstica (o cameraliaj" Al pasar el tiempo, a mediados del siglo XIX, todava seguan siendo tres, pero diferentes: Polica, Comercio y Finanzas. Las ciencias camerales se referan a las teoras de la administracin de los procedimientos de ingresos fiscales, pero ms propiamente en relacin con las ciencias del Estado en general. Las ciencias camerales son las ciencias de la administracin del Estado absolutista. Por ltimo, la ciencia de la polica estaba encauzada a nutrir las fuerzas interiores y exteriores del Estado moderno que empezaba a surgir en el siglo XVI.32 La polica es una disciplina que nace, se desarrolla y extiende entre los siglos XVI y XVIII, principalmente en Alemania, Francia y Espaa. Esta notable disciplina administrativa es conocida como "polica" y tiene su campo de accin ms conocido como la cameralstica o materia financiera de la monarqua absoluta.

Bonnin: fundador de la Ciencia Administrativa


Bonnin sostiene: "definir pues a la administracin pblica: es una potencia que arregla, corrige y mejora todo cuanto existe, y da una direccin ms conveniente a los seres organizados y a las cosas"." La preocupacin fundamental de Bonnin es la de construir una doctrina administrativa a partir de tres consideraciones: 1) como ciencia, arte e institucin poltica; 2) de ninguna

30 Para un interesante anlisis comparativo entre el cameralismo y la nueva administracin pblica puede verse: Hood, Christopher y Jackson, Michael, La Argumentacin Administrativa, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Coahuila y Fondo de Cultura Econmica, 1997. 31 Guerrero, Ornar, Teorla de la Administracin Pblica, op. cit.; p. 12. 32 Para abundar ms sobre la "ciencia de la Polica", puede verse: Guerrero, Ornar, Introduccin a la AdmintstNJcin Pblica, Mxico, Harla, 1985, pp. 28-35. 33 Bonnin, Camprendio de Josprincipios de administracin, p. 261, citado por Ornar Guerrero, op. cit.,

p.29.

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manera se piensa en el divorcio de las tres instancias de la doctrina; por el contrario, forman un sistema que deriva de la naturaleza de las cosas administrativas; y 3) estriba en una gran diferencia con la doctrina actual en la medida que separa estas manifestaciones del fenmeno administrativo.H "La administracin pblica es la autoridad comn que ejecuta las leyes de inters general, que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; as como sobre las personas, los bienes y las acciones, como interesantes al orden pblico. "35 Para Bonnin es necesario el estudio de la administracin pblica desde el momento en que se encuentra ante s el desarrollo de la sociedad y por el avance de las dems disciplinas que de alguna manera inciden en el trabajo gubernamental. Por ello, la administracin es el pensamiento necesario del nuevo grado de desarrollo social, a partir de la separacin inmediata del inters pblico e inters privado.
[oo.] el concepto de inters pblico es la clave para entender la naturaleza de la administracin, puesto que en el conjunto de los intereses particulares se establece la unin de los individuos, la cual debe ser garantizada y reproducida por la administracin; sta, pues, tiene por objeto mantener las relaciones sociales en cuanto inters pblico o suma de los intereses particulares. Por ello, es la relacin entre el Estado y la sociedad civil, con base en un orden jurdico, cuya aplicacin se halla en manos de agentes especiales. Esta primera aproximacin sobre el concepto de administracin da cuenta de sus primeras caractersticas: (a) es una relacin social; (b) entre el inters pblico y el inters privado; (e) para propsitos de mantenerla y conservarla; (d) en los mbitos del derecho o del orden jurdico; (e) y su accin real sobre los individuos y propiedades.l?

Para Bonnin la administracin pblica es una potencia. Primero como virtud para ejecutar una cosa o producir un efecto; en segundo lugar, como imperio y dominacin; en tercer lugar, como virtud generativa y en cuarto lugar, como poder y fuerza de un Estado, y por ltimo, como entendimiento, voluntad y memoria.' En ese sentido, los principios de la administracin son: 1) que la administracin naci con la asociacin o comunidad; 2) que la conservacin de

34 Flores Cruz, Cipriano, "Bonnin y la Ciencia Administrativa", RAP, nm. 54, abril-junio de 1983, Mxico, INAP, p. 549. 35 Bonnin, Prncipes d'Administration Publique, citado por Ornar Guerrero, Teoria Administrativa del Estado, Mxico, Oxford University Press, 2000, p. 3. 36 p. 551.

tsu.

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sta es el principio de la administracin; 3) que la administracin es el gobierno de la comunidad; y, 4) que la accin social es su carcter y su atribucin la ejecucin de las leyes del inters general.'? Bonnin sostiene que "cualquiera que pueda ser los sistemas de administracin de los diversos pueblos en relacin con los sujetos y el objeto, la doctrina administrativa se sustrae a los lmites de tiempo y de lugar porque es universal ".38 Para este autor la administracin pblica es una ciencia integrada por elementos naturales y fundada en principios naturales y duraderos, lo que constituye un primer paso hacia la introduccin de la ciencia administrativa en los pases latinos. Guerrero nos dice que puede afirmarse que la ciencia de la administracin nace en Francia en 1808, con el pensamiento de Carlos Juan Bonnin en sus Principios de administracin pblica. Son Bonnin en Francia y von Stein en Alemania quienes transformaron la ciencia de la polica y a las ciencias camerales en ciencia de la administracin, y ellos deben ser considerados como fundadores de nuestra disciplina al elaborar las primeras obras sistemticas vinculadas a nuestro estudio del objeto.

La Administracin Pblica en los siglos XIX y

XX

Con las obras de Bonnin en Francia y von Stein en Alemania, la ciencia administrativa comienza su largo proceso de construccin terica. En Francia, Espaa, Alemania, Italia, Estados Unidos e Inglaterra, durante los siglos XIX y XX cada vez ms pensadores estudian a la administracin pblica. La administracin pblica es, como dice Ornar Guerrero, una ciencia multinacional:
De tal modo, la inglesa public administration significa administration publique en francs, as como administracin pblica en espaol y administrasao pblica en portugus. Todas esas voces significan publica amministrazione en italiano, y

37 La estructura de la obra de Bonnin abarca tres instancias que conforman la doctrina administrativa. La primera se refiere a la naturaleza de la administraci6n que radica, en su sentido ms abstracto, en cuanto relacin social; el anlisis de su carcter corresponde a la ciencia administrativa. La segunda instancia de la doctrina administrativa tiene temporalidad y su carcter especifico es la organizaci6n administrativa, que es consecuencia de la actividad prctica del hombre o de las relaciones sociales de producci6n. La tercera instancia se refiere a la accin administrativa que consiste propiamente en su concepto como potencia y de su objeto: conciliar el inters privado con el inters pblico. 38 Citado por Mosher, Frederick C. y Cimmino, Salvatore, op. ctt., p. 34.

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hasta el alemn cuenta con el vocablo administration como sinnimo de su nativo verwaltung.t?

El concepto de administracin pblica, adems de ser un fenmeno universal en la cultura occidental, es una palabra igualmente planetaria. La peculiaridad nacional de la ciencia de la administracin pblica en cada pas del mundo plantea la existencia de un universo acadmico cosmopolita enlazado por un idioma comn configurado permanentemente desde el siglo XIX y aun desde la centuria precedente. Los primeros estudios se encuentran mezclados con estudios polticos, aportaciones econmicas, pero sobre todo con el derecho administrativo como rama del Derecho Pblico y que tiene una gran influencia en Europa, al extremo de monopolizar su campo de estudio por un largo tiempo.

Francia
Dos pensadores que a travs del derecho administrativo aportaron ideas a la ciencia de la administracin son Macarel y Gandilliot. A. M. R. Gandilliot escribi un Curso que apareci en 1835 en Espaa. Su libro se divide en dos partes: la primera se dedica a los caracteres generales del derecho administrativo y comprende las funciones de organizacin y tutela, entre otros temas. La segunda parte trata nuevamente de la organizacin administrativa, pero agrega un captulo relativo a los procedimientos administrativos.? Para Gandilliot las funciones administrativas conducen a la nocin de "accin administrativa't.U Las funciones, al convertirse en acciones, nos recuerdan que la administracin pblica es accin, es decir, que es dinmica. La importancia de la obra de Gandilliot es la trascendencia histrica de llevar el derecho administrativo de Francia a Inglaterra. Por otra parte, M. Macarel escribe el Curso de administracin y derecho administrativo, publicado en Pars en 1846. En l afirma que el derecho admi-

39 Guerrero, Ornar, TeorlaAdministrativa del Estado, op. cit., p. 339. 40 Guerrero, Ornar, Teoria de la Administracin Pblica. 41 Para Gandilliot la accin pblica se realiza en cuatro formas: 1) Cuando trasmite las leyes o seala sus mtodos de ejecucin, en forma de instruccin; 2) Cuando cuida los bienes pblicos, establecen operaciones comerciales con ellos; 3) Cuando cumple una asistencia inmediata, ilustrada y benvola, para vigilar el inters pblico; 4) Cuando expide rdenes que se aplican a las personas y a las cosas, fundamentadas en el inters pblico.

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nistrativo emana del derecho pblico y ambos permiten comprender mejor las relaciones del poder ejecutivo y el legislativo. Define a la administracin como accin vital del gobierno y brazo de la sociedad.P Para Macarel existen cuatro principios de la administracin pblica: l. Primer principio: la sociedad brinda proteccin y seguridad a los desdichados. 2. Segundo principio: los establecimientos de beneficencia pblica deben ser fundados para recibir a los indigentes y toda clase de menesterosos. 3. Tercer principio: todo gobierno sabio debe favorecer la difusin de las luces y crear establecimientos de instruccin pblica de diversos grados. 4. Cuarto principio: las vas de comunicacin pblicas son una de las necesidades materiales de toda la nacin. Los cuatro principios implican proteccin, seguridad, beneficencia pblica, educacin pblica y vas de comunicacin. Estos principios son propios de las sociedades modernas y, segn Macarel, pueden ser considerados como parte de la ciencia de la administracin. Durante el siglo xx, la ciencia de la administracin en Francia ha tenido un relativo desarrollo. Carlos Debbash escribi Ciencia Administrativa, publicado en francs en 1972, ms como un manual que como un ensayo terico. Otro trabajo es La nueva gestin pblica elaborado por Miguel Messenet, que tiene como subttulo "por un Estado sin burocracia". Sin embargo, destacan los trabajos de Langrod, Chevallier y Loschak, por su aportaciones a la ciencia administrativa. Langrod particip en la elaboracin del Tratado de ciencia administrativa aparecido en 1966. La colaboracin de Langrod en el Tratado es, en esencia, un llamado en favor de la reivindicacin cientfica de la administracin, a partir de sus races. Segn Langrod, la administracin pblica no ha dejado de ser "un centro del mayor inters" para los cientficos sociales. Ella exige, como materia de estudio, la aplicacin general, "incluso universal", de frmulas que beneficien a los asuntos de la comunidad. Sin embargo, la disciplina que estudia a la administracin pblica

42 El libro de MacareI es una obra formidable, plasmada en dos tomos que suman casi 1 500 pginas perfectamente organizadas en captulos, apartados y secciones. La obra es una radiografa de la organizacin y funcionamiento de la administracin pblica francesa. Estudia la organizacin administrativa, la que se encuentra vinculada a la jerarqula y la subordinacin; ambas categoras explican la existencia de una administracin central, una inferior que divide el territorio francs y una ms, referente a los municipios de Francia.

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se encuentra sumida en el "inmovilismo intelectual" de donde deduce que la rutina ha triunfado. 43

Para Langrod esto sucede por dos razones: una por la unidimensionalidad tcnica atribuida a la administracin pblica en los Estados Unidos y dos, a la unidimensionalidad jurdica que prevalece en Europa. En ese sentido, existe una desnaturalizacin de la administracin pblica, sustituida en Francia por el derecho administrativo y el gerencialismo privado en los Estados Unidos. Para Langrod se ha desestimulado la investigacin y la construccin terica de nuestra disciplina. La ciencia de la administracin reclama su propia autonoma y debe dejarse de hablar de las "ciencias de la administracin". Loschak escribi en 1975 un artculo titulado La ciencia de la administracin: cul administracin? Cul ciencia>, en el que estableca algunas pautas para la discusin de su carcter cientfico de la administracin pblica. Asociado con Chevallier, Loschak public en 1978 su obra titulada Ciencia Administrativa. Chevallier y Loschak manifiestan que estn impresionados por el carcter "complejo y fragmentado" de la ciencia de la administracin. Es compleja por lo heterogneo de las aportaciones y fragmentado por las corrientes que la atraviesan, a tal grado dismbolo que hacen imposible su integracin como disciplina unitaria. Ambos autores sostienen que la ciencia de la administracin tiene dos tradiciones: una europea, basada en el derecho administrativo, y otra norteamericana fundada en el estudio de las organizaciones. Aunque aclaran que es una sola ciencia, la conciliacin se torna compleja. La primera es una tradicin antigua y original; la segunda, una incorporacin reciente. Una se refiere a la administracin pblica; la otra lo hace a las organizaciones en general. Para estos autores, la ciencia de la administracin se encuentra en una disyuntiva: la delimitacin en la administracin pblica o la extensin hacia el estudio de las organizaciones. En realidad no hay tal disyuntiva, debido a que la ciencia de la administracin estudia a la administracin pblica y, junto con la sociologa, tiene tambin un inters secundario en las organizaciones." Si no fuera as, la sociologa tambin tendra que escoger la materia que le da vida y el estudio de las organizaciones.

43 Guerrero, Ornar, Teora de la Administracin Pblica, op. cit., p. 173. Es un libro de dimensiones maysculas que contiene una variada coleccin de textos sobre administracin pblica, especialmente de Francia; fue elaborado en homenaje de Langrod, quien escribe s610 uno de los captulos. 44 Guerrero, Ornar, Teora Admintstrattva del Estado, op. ctt., p. 354.

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Hoy la ciencia de la administracin pblica encuentra otros caminos, como el nuevo manejo pblico, mediante la adopcin de la voz gestin pblica, en sustitucin del vocablo administracin pblica." Hay quienes se preguntan hacia dnde marcha la administracin pblica, otros continan situados en el lugar comn de la crisis. Tambin se ha adoptado la voz inglesa management como un nuevo campo de conocimiento intermedio entre la administracin pblica y la administracin de negocios.

Espaa

El pensamiento administrativo se remonta al siglo XVIII e incluso mucho antes. En 1657, Jernimo Castillo de Bovadilla escribi su Poltica para corregidores yen 1649; Juan de Solrzano Pererira su Poltica Indiana. Antes de ella se encuentra la obra Gobierno del Per, con todas las cosas pertenecientes a l y a su historia (1567), de Juan de Matienzo. Durante el siglo XVIII se cultiv la ciencia de la polica, particularmente por Toms Valeriola con su Idea general de polica (1789-1805) y Valentn de Foronda, con las Cartas sobre la polica (1801). En el siglo XIX, Burgos destaca como uno de los ms importantes pensadores administrativos espaoles. Despus surgen las obras de Agustn Silvela, Estudios prcticos de administracin (1839), Alejandro Olivn, De la administracin pblica con relacin a Espaa (1842) y Jos Posada de Herrera, Lecciones de administracin. Dentro de la corriente de derecho administrativo, destacan la de Manuel Ortiz de Zuiga, Elementos de derecho administrativo (1842-1843) y la otra de Manuel Colmeiro, Derecho administrativo espaol (1850).46 La ciencia de la administracin, nacida en Francia, va adquiriendo un desarrollo que se expande gradualmente a toda Europa. Espaa recibe la ciencia de la administracin por sus fuentes francesas. Destacan por su importancia las aportaciones administrativas de Javier de Burgos, Pedro Sainz de Andino, Luis Rodrguez Camaleo, Bordi y Gil. La Exposicin dirigida a SM el seor don Fernardo VII desde Pars el 24 de enero de 1826, por Don Javier de Burgos, sobre los males que aquejaban a Espaa en aquella poca, y medidas que deba adoptar el soberano para remediarlas, es uno de los documentos ms valiosos para la ciencia de la administracin, no slo para Espaa, sino para el mundo.s? En ella se plasma, por

iu, p. 355. 46 Guerrero, Omar, Teorla de la Administracin Pblica, op. cit., pp. 184-185. 47 La situacin espaftola es grave, el Ministerio de Hacienda no puede llenar las arcas del tesoro; el de Marina es incompetente para combatir la piratera y el Estado es incapaz de reclamar a Francia e Inglaterra
4S

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primera vez ante los espaoles, la formulacin aplicada de los principios de la administracin pblica aprendidos por Javier de Burgos en Francia, donde los redacta." Burgos propone a Femardo VII la creacin de un ministerio que funja como "centro de la accin administrativa, como el taller de la prosperidad nacional ".49 "La administracin es la ms variada, la ms vasta, la ms til de todas las ciencias morales. Ella preside el movimiento de la mquina social, precipita o modera su accin, arregla o modifica su mecanismo y protege as, y conserva o mejora, todos los intereses pblicos. "50 Javier de Burgos, como Ministro de Fomento, enva la Instruccion dirigida a los subdelegados de Fomento el 30 de noviembre de 1833, considerada como la obra ms importante de Burgos. Dos decretos, tambin expedidos por Burgos, sirvieron de fundamento a la Instruccin. 51 Por su parte, la memoria administrativa de Pedro Sinz de Andino, titulada Exposicin al rey NS sobre la situacin poltica del Reino y medios de su restauracin, redactada en Madrid hacia el ao de 1829, le fue solicitada por Fernando VIT. Como en el caso de Burgos, considera que la administracin pblica puede ayudar a Espaa a salir de su crisis, por lo que los estudios administrativos son bien recibidos. Puede considerarse como una radiografa poltica, social y econmica de Espaa, desde la perspectiva de la administracin pblica. La reforma de la administracin supona la reforma de la sociedad absolutista. Para Sinz de Andino, los males de Espaa pueden superarse con la aplicacin del arte del gobierno.

el que reconozcan la independencia de las naciones americanas. Han existido errores, como el no haber aprovechado el desconcierto de los insurgentes mexicanos para terminar con la rebelin en la Nueva Espaa; por ello, San Juan de Ula fue perdido por los espaoles y tomado por los mexicanos. 48 Ibid., p. 87. Burgos escribe La Exposicin por iniciativa propia, preocupado por la dificil situacin que atravesaba Espaa. Fue escrito en tres apartados: 1) los graves males que aquejan a Espaa; 2) el grado de eficiencia de los medios empleados para remediarlos; y 3) la conveniencia de usar otros medios. 49 Ibid., p. 92. Tal organismo sera el Ministerio de lo Interior, que tendra las siguientes funciones: 1) cuidado de los psitos (depsitos de cereales) y arbitrios de los pueblos; 2) vigilancia de las elecciones municipales y del ejercicio de. los cargos concejales; 3) administracin de los hospicios, hospitales, crceles, instituciones de salubridad, etc.; 4) caminos, canales, puertos, faros. canteras, bosques, navegacin, lagunas y dems; 5) agricultura, ganadera, industria y comercio; 6) todo lo relacionado a la educacin y difusin de la cultura, as como lo correspondiente a los espectculos pblicos. 50 Ideas de administracin, incluidas en Mesa Segura. La Labor Administrativa de Javier de Burgos. Citado por Ornar Guerrero. El primero se refiere a la divisin territorial del Reino con base en un sistema provincial; el segundo fija las competencias de los subdelegados. Ambos decretos aparecieron tambin en noviembre de 1833, y por su propio carcter, enunciaban de manera muy general lo relativo a las competencias de los subdelegados. 51 iu. p. 93.

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Otro pensador es Luis Rodrguez Camaleo, autor del memorial Consideraciones sobre el Ministerio de lo Interior, escrito alrededor de 1835, cuando an se encontraba vigente el Estatuto Real y la monarqua haba dejado de ser absolutista. En sus Consideraciones se explican los fracasos de la instruccin a los subdelegados, y por qu los propsitos de alcanzar la prosperidad slo se lograron parcialmente. 52 Por ltimo, D. C. Bordi y D. A. Gil elaboraron un breve memorial titulado Cuestiones polticas y administrativas en 1836, en el que examinan la institucin de los gobernadores civiles, nombre que se le daba entonces a los subdelegados. La ciencia de la administracin espaola durante el siglo xx sigue dos rumbos definidos. Una camina en la va de la historia de las instituciones y las ideas administrativas espaolas, y la otra en la reconceptualizacin de la ciencia de la administracin, a partir de la tradicin de la disciplina iniciada por los pensadores de la primera mitad del siglo XIX Dentro de la primera lnea. hay que considerar a Juan Beneyto Prez, autor de la Historia de la administracin espaola e hispanoamericana (1958); a Jos Antonio Escudero, con Los secretarios de Estado y del despacho (1976) y a Alejandro Nieto con su obra El mito de la administracin prusiana (1962), as como La Burocracia (1976). Dentro de la segunda lnea hay que destacar a Antonio Mesa Segura por su obra la Labor administrativa de Javier de Burgos (1946). Asimismo, es relevante la obra Centenario de los iniciadores de la ciencia jurtdico-admnistrativa espaola (1944).53 Uno de los cultivadores ms importante de la ciencia de la administracin y ms distinguido en los pases de habla hispana es Mariano Baena de Alczar con su obra Curso de ciencia de la administracin (1985). Para este autor la ciencia de la administracin no significa regresar al pasado y permanecer en l contemplndolo; se trata de retomar el estudio de anlisis perdido: el Estado. Es recuperar el captulo perdido de las ciencias sociales, el Cameralismo y evitar que se pierda el todo de la ciencia de la administracin del siglo XIX

52 Este autor sostiene que se requiere un "poder municipal", debido a que el municipio no se encuentra organizado adecuadamente ya que depende de funcionarios centrales y no por si mismo. En cada provincia debe funcionar un "poder popular" propio al que vigilen nicamente las autoridades nacionales, pero que no lo subordinen. Si los habitantes de los pueblos participan en los asuntos de su localidad, el gobierno general tendr mayor credibilidad. 53 En esta obra se incluye: Jos Gascn y Marin, autor de "Olivn y la ciencia de la administracin"; Mesa Segura, "De Javier de Burgos a Ortiz de Zuiga"; Segismundo Royo Villanueva, "Comeiro y la ciencia administrativa"; Jos Maria Pi Suller, "La obra de Ortiz de Zufliga y sus influjos"; Luis Jordana de Pozas, "Los cultivadores espaoles de la ciencia de la policia"; tambin contribuyeron Sabino lvarez Gendn, Gregorio de Pereda Ugarte, Eugenio Prez Botija y Carlos Garcia de Oviedo.

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Con todo ello se est afirmando que la presente obra parte de un entendimiento de la ciencia de la administracin, principalmente desde la perspectiva europea, que intenta encuadrar las administraciones pblicas en su contexto histrico, poltico y social, y que est lejos, por tanto, de la contemplacin de estas administraciones como una organizacin ms cuya nica finalidad sea la eficiencia inmediata, y por tanto ignorando la diferencia abismal que media entre el poder pblico y las organizaciones privadas. 54

La ciencia de la administracin tiene, para Baena de Alczar, su propio objeto: "El fin perseguido por esta llamada ciencia de la administracin es el conocimiento de las administraciones pblicas desde las ms amplias perspectivas, teniendo en cuenta su situacin real y sus relaciones con el poder y la sociedad". No es, por tanto, como se ha dicho "ni pluridisciplinaria ni materia simple". De acuerdo con esta idea, Baena de Alczar penetra en lo ms arcano de la ciencia de la administracin, "la renuncia a la obsesin mitolgica de construir una ciencia convencional", que "en nuestro caso tiene lugar un predominio del objeto sobre el mtodoL'" Es el objeto el que dota de unidad cientfica a la materia, pero ello no implica que se marginen las preocupaciones cientficas de las disciplinas, sino al contrario, que por la peculiaridad de la ciencia de la administracin es ms necesario que nunca precisar las condiciones de conocimiento, pero ste debe hacerse a partir del objeto y no del mtodo. 56 En la actualidad, Baena de Alczar ve una agenda acadmica de la administracin pblica consolidada que desautoriza a las prdicas equvocas acerca de que debe reconstruir su cuerpo de doctrina. La ciencia de la administracin abandon ya ciertos temas, tiene algunos pendientes y otros apenas aparecieron. La agenda central para Alczar contempla cuatro problemas relevantes: 1) la historia del pensamiento administrativo universalmente considerado; 2) el concepto de organizacin; 3) "los grandes datos polticos" y 4) la teora de la burocracia. 57 Junto a estas temticas existe un campo de estudio de origen menos aejo: "la nocin de polticas pblicas", cuyo papel puede ser central a ese cuerpo de doctrina en tomo a ellas.

54 Baena de Alczar, Mariano, Curso de Ciencia de la Administracin, p. 46, citado por Ornar Guerrero. 55 tu, p.28. 56 Ibtdem.

57 Baeoa de Alczar, Manano, "La Ciencia de la Administracin Pblica en Espaiia", Panel La Ciencia de la Administracin Pblica en lberoamrica: el Estado del Arte. III Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Madrid, Espada, 14 al 17 de octubre de 1998, pp. 910, citado por Ornar Guerrero.

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Por su parte, Rafael Ban Martnez sostiene que la ciencia de la administracin ha superado su infancia acadmica, una etapa en la que estuvo empeada en alcanzar su independencia cientfica ante el derecho administrativo y la administracin de negocios. 58 Esta independencia fue lograda gracias a la colaboracin de la ciencia poltica, con la cual nace pero no se confunde. A pesar de su proximidad con la ciencia poltica, la ciencia administrativa difiere radicalmente de los campos propios de aqulla. La ciencia administrativa en la actualidad es el producto del pasado remoto; donde lo pblico y lo privado tiende a mantener fronteras precisas, el derecho positivo deja espacio a las ciencias sociales y su potestad es sustituida por la hechura de "polticas pblicas". Se trata en suma de la traslacin del antiguo realce en el lugar (locus), hacia el foco (focus), de modo que el inters deja de estar en la organizacin para situarse en las funciones administrativas. Para Ban Martnez la nueva agenda de la ciencia de la administracin est constituida por las redes de organizaciones, los procesos directivos, la cultura y la tica, e incluso "marketing", como "los cristales ms atractivos del caleidoscopio que es el objeto de estudio". 59

Alemania
El origen, formacin y desenvolvimiento de la administracin pblica en Alemania es excepcional. Su nacimiento debe buscarse en las ciencias de la administracin del Estado absolutista. En los diferentes principados que formaban el Sacro Imperio Romano Germnico se desarrollaron las primeras disciplinas administrativas que haba conocido el mundo occidental: las ciencias carnerales, que dieron origen a la ciencia de la administracin alemana del siglo XIX 60 Destacan por sus aportaciones al estudio del objeto las obras del Barn van Stein, Guillermo von Humboldt y Lorenzo von Stein. Enrique Federico Carlos, Barn van Stein (1757-1831) por propia iniciativa escribe en 1806 su memoria Exposicin de la defectuosa organizacin del gabinete y de la necesidad de la creacin de un Consejo de Ministros; en ella seala que la situacin de Prusia puede empeorar, perder su independencia, extinguirse su riqueza y generar el descontento de la poblacin. Propone al rey que los mi58 Ban Martnez, Rafael, "Enfoques para el estudio de la Administracin Pblica: orgenes y tendencias actuales", Ban Martnez, Rafael y Ernesto Carrillo (eomps.), La nueva Administracin Pblica, Madrid, Alianza Editorial, 1997, p.21. 59 Ibid., pp, 35-36. 60 Guerrero, Ornar, Teoria de la Administracin Pblica, op. cit., p. 110.

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nistros sean nombrados con toda formalidad y de manera pblica, que los acuerdos con el soberano sean regulares y asuman la responsabilidad de su trabajo, asimismo sugiere la creacin de cinco ministerios: Guerra, Asuntos Exteriores, Interior, Hacienda y Justicia. Al mismo tiempo, estos ministros en su carcter ejecutivo fungirn como consejeros del rey y slo ellos ejercern este oficio. Al Barn von Stein no le desmoraliz que su Exposicin no llegara a manos del rey y al ao siguiente redact su famosa memoria de Nassau, Plan para una nueva organizacin del despacho de los negocios en el Estado prusiano. La sugerencia central de la reforma administrativa descansa en la participacin que los ciudadanos puedan tener dentro de la administracin pblica. Es en la responsabilidad de los ciudadanos ante los asuntos pblicos, no en la obediencia del Estado, donde debe buscarse el incentivo para su participacin. Insiste Stein que slo con la participacin del ciudadano puede comprenderse que los negocios del Estado son sus propios negocios. El pueblo tiene una misin que emprender con el Estado; ser ciudadano implica deberes y derechos que se ejercen no frente al Estado, sino dentro del mismo.v' Por su parte, Guillermo von Humboldt (1767-1835) es invitado a examinar el plan de reforma territorial de Prusia elaborado por el seor Schon, presidente de la administracin provincial de Prusia. Schon formula la idea de crear funcionarios provinciales, a lo que llaman "presidentes supremos". Humboldt, tomando a la administracin pblica, reclama como trmino ms adecuado "ministros provinciales". Schon piensa que las provincias deben tener vida propia, cree en un proceso de descentralizacin. Humboldt no comparte esta idea porque es fiel doctrinario de la unidad territorial de Prusia y, por tanto de la centralizacin. Contra de la opinin de Schon, sostiene que los ministros provinciales no deben radicar en las provincias, sino en Berln. Lorenzo von Stein (1815-1890) escribi dos obras importantes; en primer lugar, La teora de la administracin, una de las obras monumentales de la ciencia de la administracin de todos los tiempos, en la que analiza al poder ejecutivo, la administracin interna, aborda la sanidad pblica y el derecho de
61 En el Plan Na~sau tambin considera las formas de la participacin ciudadana, que son las relativas a la administracin autnoma del municipio, las asociaciones provinciales y las de los estamentos, en las cuales los funcionarios estatales sern sustituidos. En estas instituciones puede recuperarse la confianza de los gobernantes en sus gobernados. En 1795 se organiz una comisin reformadora de la administracin militar; el rey agreg otra para estudiar la reforma de la administracin civil. Ambas fracasaron y se disolvieron en 1800. Alejandro Nieto considera que es probable que su fracaso se debe a que la formaban hombres de avanzada edad, incapaces de comprender la trascendencia de los cambios que exiga la administracin pblica.

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polica, la educacin y la administracin econmica. Su segunda obra se titula Manual de teora de la administracin y de derecho administrativo, en comparacin con la literatura y legislacin de Francia, Inglaterra y Alemania, que incorpora las mismas ideas de su teora administrativa. 62 Se han resaltado las aportaciones alemanas a la ciencia de la administracin de los trabajos del Barn von Stein, Guillermo von Humboldt y Lorenzo von Stein. Hacia el fin del siglo XIX y durante el siglo xx hubo otros autores como Roberto von Mohl, Gaspar Blunstchli --quien contribuy a la adopcin de la ciencia administrativa alemana en los Estados Unidos-, Otto Mayer (quien aunque cultivador del derecho administrati vo fue un prominente estudioso de la administracin pblica), y Carlos Marx, autor de un ensayo importante que enjuicia la admmistracin de su tiempo. Destacan las personalidades de Max Weber, cuya obra es fundamental para entender la burocracia, y Fritz Morstein Marx, estudioso de la administracin pblica cuya obra tuvo influencia en los Estados Unidos. Junto con von Stein, Roberto von Mohl es reconocido como uno de los fundadores de la ciencia de la administracin moderna alemana y, al mismo tiempo, todava de la ciencia de la polica, con su obra del mismo nombre La ciencia de la polica (1832-1833) publicada en tres volmenes.P Define a la ciencia de la administracin como "la exposicin sistemtica de los principios relativos al empleo de las instituciones auxiliares individuales del Estado, para vencer a los eternos obstculos prepotentes". 64 En ese sentido, para von Mohl la ciencia de la polica es la disciplina que antecede a la ciencia de la administracin. Por su parte, Gaspar Bluntschli es autor del Derecho pblico universal aparecido en 1876. Examina los servicios y las funciones pblicas, el nombramiento de los funcionarios, sus derechos y deberes; trata asimismo del gobierno, los ministros, el consejo de Estado y la polica. El libro sexto del segundo volumen est dedicado al examen de la administracin del Estado, en el que establece las relaciones del Estado y la iglesia, as como entre el propio Estado, la

62 Otras obras del mismo autor son: Socialismo y comunismo en la Francia actual: una contribucin a la historia de nuestro tiempo (1842); La constitucin municipal en Francia (1843); Historia de los movimientos sociales en Francia (1850); El sistema de la ciencia del Estado (1858); Tratado de economa financiera (1860); Historia de la educacian (1884). 63 Citado por Ornar Guerrero, Schiera, 11 cameralismo e 1'assalutismo tedesco, p. 82. 64 Ibid., p. 84. Para von Mohl la ciencia de la polica estudia cmo se consiguen los propsitos del Estado de derecho "para ordenar la vida colectiva del pueblo, de modo tal que cada miembro del mismo pueda recibir proteccin y realizarse mediante el uso -lo ms libre y completo- de su fuerza conjunta".

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ciencia y el arte. 65 Por administracin debe entenderse una "expresin opuesta a la constitucin o a la ley, dado que designa la actividad concreta y variada del Estado, considerada en detalle, por oposicin al orden pblico y jurdico general y permanente't.sEl concepto de administracin en su sentido ms amplio, aclara Bl untschli, tiene un significado ms general que el relativo a la vida pblica; es decir, la administracin del Estado. Por tanto, debe oponerse la administracin privada a la pblica. Este autor sostiene que "la administracin pblica se basa en el derecho y el deber pblicos, la administracin privada tiene su base en el derecho privado y se deja al rbitro de los particulares't.s?
La administracin pblica y la administracin privada no producen los mismos efectos ni tienen las mismas cualidades. La una es esencialmente general, extendindose uniformemente sobre todas las clases de la sociedad y el territorio, o al menos sobre sus divisiones orgnicas: provincias, distritos, municipios, que tienen sus normas legales y sus ordenanzas magistrales. La otra, por el contrario, es ordinariamente local, ligada al domicilio de las personas que de ellas se ocupan, y slo excepcionalmente extiende sus ramificaciones por la asociacin por la cual es muy variada. Cada cual puede elegir el mtodo que mejor le cuadre, sin que haya generalmente decisiones autoritarias que la sujeten, dejndose todo a la previsin y a la voluntad del interesado.s"

Otra figura alemana relevante es atto Mayer por su obra Derecho administrativo alemn, publicada en 1895. Sostiene que el objeto de inters del derecho administrativo es el Estado, pero no en lo general, sino en uno de sus aspectos ms importantes: el de la administracin pblica.

65 Guerrero, Ornar, Teora de la Administracin Pblica, op. cit., p. 209. 66 Esto establece por qu la Constitucin determina la forma de gobierno, en tanto que la administracin se expresa, por ejemplo, en el nombramiento de un ministro. En realidad, la ley y la administracin se oponen como la voluntad general y la voluntad particular; como el orden general y la disposicin especial: la ley fija los principios y los lmites de la administracin, la cual se mueve libremente en este cuadro legal, no siendo una simple aplicacin de la ley. 67 Ibid., p. 249. La administracin privada es considerada como un deber de la familia, de la asociacin o de una religin, pero nunca como un deber hacia el Estado. De la administracin pblica se encargan los funcionarios y de la privada los gerentes. Una administracin privada es aquella ejercida por autores que se ocupan de las personas y del patrimonio de los particulares. El Estado, por su parte, vigila a la privada precisamente como un acto de la administracin pblica. 68 Ibid., pp. 250-251.

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El Estado es un pueblo organizado bajo un poder soberano para la consecucin de sus intereses. La administracin es la actividad del Estado para el cumplimiento de sus fines. As comprendida, ella se opone a la Constitucin, que no hace sino preparar esta actividad; la administracin implica la existencia del poder soberano mediante el cual el Estado llega a ser capaz de obrar.v?

As como existe un Marx socilogo, un Marx economista y un Marx politlogo, hay un Carl Marx cultivador de la ciencia de la administracin.?? En El dieciocho brumario de Luis Bonaparte y La guerra civil en Francia, publicados en 1851 y 1871, respectivamente, Marx expone dos de las ms brillantes exposiciones de la centralizacin de la administracin pblica en el Estado capitalista.?! Un artculo de la juventud de Marx es una de las mayores aportaciones a la ciencia de la administracin.P Marx explica que es propio del Estado, independientemente del pas de que se trate, combatir el pauperismo por medio de medidas administrativas y de beneficencia. Por lo tanto, el Estado no encontrar el origen de las dolencias en la organizacin de la sociedad, ni en s mismo.
El Estado y la organizacin de la sociedad no son, desde el punto de vista poltico, dos cosas diferentes. El Estado es la organizacin de la socedad.P [En todo caso] en ltima instancia, todos los estados buscan la causa de las deficiencias accidentales o intencionales de la administracin. Por qu? Precisamente porque la administracin pblica es la actividad organizada del Estado.?"

69 Mayer, Derecho administrativo alemn, volumen 1, p. XXVI. Citado por Ornar Guerrero. Para Mayer la ciencia de ~ administracin es una rama especial de las ciencias polticas que trata de "la actividad del Estado desde el punto de vista de su fin y objeto". An ms, "no ensea sobre cada punto lo que ocurre en la prctica, por qu se hace eso y lo que razonablemente debera hacerse". 70 En su Crtica a la jilosofia del Estado de Hegel, redactada por Marx en el verano de 1843, es su primera interpretacin del funcionamiento de la administracin pblica capitalista, particularmente en el captulo correspondiente al "poder gubernativo", en el que examina al funcionario prusiano, al saber burocrtico, a los cargos pblicos, al sistema de exmenes y a los salarios de la burocracia. 71 Guerrero, amar, Teora de la Administracin Pblica, op. cit., p. 220. "Ambas obras retratan la burocracia en los distintos regmenes a los cuales ha servido, y la centralizacin es mostrada como el proceso administrativo, clave del Estado absolutista, al que Marx considera como una primera fase del Estado capi talista. " 72 Amoldo Ruge, en el peridico [Adelante! El artculo "El rey de Prusia y la reforma social", que firma como "El prusiano", fue publicado en julio de 1844. Marx responde a Ruge con el trabajo "Notas crticas al artculo 'El rey de Prusia y la reforma social', por un prusiano", publicado en el mismo peridico en agosto de 1844. 73 Citado por Ornar Guerrero. Al no encontrar la causa de los males sociales en la sociedad ni en el propio Estado, atribuye su origen a las leyes naturales que puede cambiar, o a la vida privada de los individuos que son independientes de l, o bien, en deficiencias de la administracin que est subordinada. 74 Ibid., p. 236.

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El Estado no es diferente de su administracin; la administracin es la actividad organizadora del Estado y, por tanto, es en suma la actividad del Estado. Despus de 20 aos, otro alemn, Lorenzo von Stein, lleg a la misma conclusin: la administracin es la actividad organizadora del EStado. Un destacado socilogo que aport conocimientos fundamentales a la ciencia de la administracin es Max Weber." En su Economa y sociedad, obra monumental publicada en 1922, seala que "la burocracia se caracteriza frente a otros vnculos histricos del orden de la vida nacional moderna por su inevitabilidad mucho mayor; no existe ejemplo histrico conocido alguno de que all se entroniz por completo --en China, Egipto y en forma no tan consecuente en el Imperio romano decadente y en Bizancio- y volviera a desaparecer, como no sea con el hundimiento total de la civilizacin que la sustentar'.?" Conforme a los principios de la administracin burocrtica,"? cada funcionario debe convertirse en una pieza de la organizacin. La profesionalizacin de los funcionarios es el factor que permite conformar las estructuras burocrticas altamente productivas para los fines sustantivos de asociaciones, tales como el Estado, la empresa o la Iglesia. La importancia central de la burocracia en el mundo moderno se basa en su significacin como el germen del Estado moderno occidental, mismo que ha sido tomado como modelo poltico en todos los pases de la tierra.
75 Uno de sus trabajos es La Poltica como Vocacin (1919), que es una de las obras ms relevantes en torno a este tema. Su mayor aportacin fue su teora de la burocracia, que se sigue considerando una contribucin sociolgica ms que administrativa. 76 Weber, Max, Economa y Sociedad, Mxico, FCE, 1970, vol. I, p. 1073. La base de la dominacin legal descansa en la legalidad de las rdenes y en los derechos de mando que esas mismas ordenaciones le dotan de autoridad. El ejercicio de la dominacin legal se expresa por medio de las "competencias" de los gobernantes, es decir, un mbito de accin de deberes y servicios limitado a una atribucin de funciones y una competencia de poderes. Cada competencia corresponde a una autoridad, ubicada en una pirmide de jerarquas, en la cual el escaln superior regula y vigila la accin del inferior, en tanto que ste tiene siempre el derecho de apelar su decisin. La burocracia se ordena por seis principios: 1) especializacin; 2) jerarquizacin; 3) formalizacin; 4) personal operativo; 5) impersonalidad; 6) carrera profesional. 77 Guerrero, Ornar, op. cit., p. 229. Los Principios de la administracin burocrtica son: a) el funcionario se debe regir nicamente por los cometidos que le confiere el cargo; b) se encuentra perfectamente ubicado en la escala jerrquica de la administracin; e) se debe estrictamente a las competencias que rigurosamente se establecen para cada cargo, de acuerdo con una posicin en la escala jerrquica; d) tiene unas especificaciones de derechos y deberes mediante un contrato; e) se establece el nombramiento del funcionario como miembro de la administracin, fundamentado sobre una calificacin profesional; j) los funcionarios son retribuidos con sueldos fijos, graduados de menos a ms conforme la jerarqua administrativa, autoridad y responsabilidad del puesto; g) el puesto es ejercido como nica o principal "profesin"; h) existe la posibilidad de una carrera administrativa con los ascensos y promociones; i) los funcionarios desempean sus cargos con estricta separacin de la posesin de los medios materiales de administracin y de la posible apropiacin de los cargos; j) se establece una disciplina muy rigurosa ejercida por las autoridades o magistrados de la asociacin.

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Posteriormente, destaca Fritz Morstein Marx con su obra El Estado administrativo: una introduccin a la burocracia (1957), y otra que contribuy a compilar, que lleva por ttulo Elementos de administracin pblica (1946). En 1969, Morstein Marx escribi el ensayo "Una nueva visin de la ciencia administrativa en Europa: la Conferencia Speyer", en la cual sostiene que la ciencia de la administracin est renaciendo en toda Europa. Como ejemplo cita a la reunin de Speyer en 1969 y la fundacin de la Escuela Nacional de Administracin francesa, as como de la Escuela de Graduados de Ciencia de la Administracin de Speyer en 1947. El origen de ambas instituciones est fundando en la bsqueda de nuevas respuestas a los viejos problemas de un periodo de reconstruccin, producto de la conclusin de la Segunda Guerra Mundial.

Italia
El estudio de la ciencia administrativa en Italia fue tardo y debido en parte a la influencia alemana, especialmente a Lorenzo von Stein por su obra La ciencia de la administracin pblica, publicada en Italia en 1897; el pensador alemn era consultado por los estudiosos locales. Algunas obras y autores que inician el estudio del gobierno son: El hombre de gobierno, de Nicols de Donato (1760), Del gobierno de los pueblos, de Vogli Marcantonio (1791) y La ciencia del gobierno, de Jos Giovani (sin ao).78 En Pavia en 1814, dentro de los cursos de la Universidad, Los principios fundamentales del derecho administrativo de Romagnosi es el primer texto de derecho administrativo en toda Europa. Romagnosi divide la materia de la administracin pblica en cinco partes:
l. Administracin pblica considerada en su realidad objetiva, en sus relaciones con el soberano, los gobernados y los funcionarios, as como la organizacin

interna; 2. Administracin pblica considerada como objeto: el Estado y, por tanto, con respecto a los hechos y los ordenamientos de la sociedad poltica en su rgimen jurdico y nacional; 3. Administracin pblica estudiada a partir de la propiedad pblica, la forma de gobierno y tambin desde la moral; 4. Economa "cvica", como base de la doctrina de la administracin pblica; 5. Competencia jurdica de los asuntos contenciosos, bajo el contencioso administrativo y el contenciosojurdico comn.
78 Guerrero, Ornar, Teora de la Administracin Pblica, op. cit., p. 247.

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El trabaj o de Romagnosi tiene el germen del derecho administrativo y por supuesto de la ciencia de la administracin. Por su parte, Giovanni Manna es autor de El derecho administrativo en el reino de las dos Sicilias, publicado en 1840. Esta obra destaca que el Estado, cuyo propsito es la conservacin del derecho, tiene un movimiento doble mediante el cual se activan las fuerzas sociales del centro a la periferia y de la periferia al centro. Manna define a la administracin como el ejercicio del poder ejecutivo y judicial; es, de hecho, un conjunto de actos gubernamentales y funciones que' se desarrollan de acuerdo con la Constitucin. 79 Los trabajos de Romagnosi y Manna no fueron olvidados por sus sucesores como Jos Rocco, Curso de derecho administrativo (1850-1854), A. Leoni, Instituciones de derecho pblico interno (1853) Y ngel Massedaglia, De la necesidad de la enseanza social, poltica y administrativa (1854). Vinculado al derecho administrativo se encuentra desde 1866 el Derecho administrativo de Severino Scolari; G. Prsico con su obra Principios de derecho administrativo, aparecida en Npoles entre 1872 y 1873, hace una distincin entre la ciencia de la administracin y el derecho administrativo. Para este autor la ciencia de la administracin estudia la civilizacin y la economa con referencia al Estado, y se preocupa igualmente por el origen de las instituciones y los servicios de la administracin pblica. Giovani de Gionnis Giaquinto en su Prlogo al Curso de la Ciencia de la Administracin, publicado en Florencia en 1876, sostiene que la administracin no es un hecho aislado, sino una serie compleja y concatenada de actos. La actividad es una de las caractersticas principales de cualquier administracin. Gionnis define a la administracin pblica como una serie de acciones ejecutadas por la autoridad pblica, de acuerdo con la forma de la Constitucin, sobre materias interesantes a la cosa pblica. La ciencia de la administracin es la ciencia que ofrece los principios racionales del organismo administrativo, las necesidades de la cosa pblica, los medios para proveerlas y la gestin de los mismos. Es una ciencia prctica, pero no debe confundirse con el arte de las finanzas. 80

79 Manna hace una triple divisin de la administracin: la del Estado, la civil y la contenciosa. La administracin del Estado es el movimiento concentrador, la civil es el movimiento de difusin y la contenciosa es la provisin de la tutela de la accin realizada, que resuelven controversias entre los ciudadanos y el Estado motivadas por las acciones gubernamentales y entre los ciudadanos mismos debido a la aplicacin del derecho privado. 80 Citado porGuerrero,Omar, op.cit.,p.251.

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Lorenzo Meucci, con su obra Instituciones de derecho administrativo, cuya primera edicin sali en Roma en 1879, sostiene que la ciencia de la administracin corresponde al aspecto material, en tanto que el derecho administrativo toca lo formal; asimismo, que a la primera corresponden las relaciones entre el Estado y la sociedad, en tanto que al segundo la organizacin de la administracin pblica y las relaciones jurdicas entre ella y los ciudadanos. Por su parte, un catedrtico de la ciencia de la administracin, con su Nueva Antologa (1881), es Lorenzo Zamarano, que no centra sus reflexiones en el derecho administrativo, sino en la ciencia de la administracin a la que juzga con estatuto suficiente para declarar su autonoma. Para este autor, la ciencia de la administracin tiene una vocacin clara: la de desentraar los complejos procesos de un organismo tan dinmico como es la sociedad de su tiempo. Piensa, incluso, que es la ms extensa y prctica de las ciencias sociales. Para la separacin del derecho administrativo y la ciencia de la administracin, seala que el primero estudia los ordenamientos ms perfectos que se refieren a la naturaleza y constitucin del Estado, en tanto la ciencia de la administracin se ocupa de las determinaciones cuantitativas, la forma en que los poderes actan y de la influencia que tienen en la vida del Estado. G. E. Garelli della Marea es un cultivador directo de la ciencia de la administracin; es autor del Ensayo sobre la ciencia de la administracin, publicado en Turn en 1882. Opina que la esencia de la administracin debe buscarse en la distincin entre poltica interior y exterior, porque la administracin coincide con la primera. La ciencia de la administracin abraza todo lo relativo a la vida poltica y social. En forma similar, Luis Miraglia sostiene que la poltica administrativa debe distinguirse de la poltica constitucional, la poltica eclesistica y la poltica internacional. Estas opiniones se encuentran en su obraLa ciencia de la administracin y el derecho administrativo, editado en Npoles en 1883. Miraglia tambin divide a la poltica administrativa en ciencia de la administracin pblica y ciencia de la administracin social. Agnetta Gentile sigue los pasos de Miraglia en su Prlogo al curso de ciencia de la administracin (1885) editado en Palermo. En su opinin, la ciencia de la administracin estudia la accin del Estado en la sociedad. Por su parte, V. E. Orlando escribe su clebre libro Principios de derecho administrativo, impreso en Florencia en 1891, pero su mayor obra para la ciencia de la administracin es: Derecho administrativo y ciencia de la administracin, publicada en Bolonia en 1887. Habiendo abrevado en von Stein, Orlando sostiene que el Estado se afirma efectiva y vigorosamente como anttesis de la sociedad, de la cual es la organizacin poltica. Para desarrollarse, el Estado debe desenvolver los elementos de la vida individual de los hombres. Para Orlando, la ciencia de
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la administracin es la ciencia de la injerencia social del Estado. Mosher y Cimmino, sealan que Orlando afirma en sus escritos el carcter de la ciencia administrativa y su autonoma. Defiende la necesidad de estudiar del fenmeno administrativo y fijar sus propios lmites. 81 Otro profesor, Sabbatini, escribi un artculo titulado "Ciencia de la administracin y derecho administrativo" publicado en 1893. Para este autor el Estado interviene en la sociedad para promover, desarrollar y asegurar la satisfaccin de las necesidades fsicas, econmicas, morales e intelectuales de la sociedad, a los cuales llama actos propios de la administracin. Por su parte, Antonio Longo escribe un trabajo destinado a examinar la distincin entre el derecho administrativo y la ciencia de la administracin, "La distincin entre el derecho administrativo y la ciencia de la administracin en Italia", publicado en la revista francesa Revue de Droit Public en 1894. Encuentra que en Italia est ocurriendo el choque de dos tradiciones: una francesa, hasta el momento prevaleciente; la otra, alemana, impulsada por el concepto de administracin social. El encuentro provoca un ambiente favorable a la independencia de la ciencia de la administracin en relacin con el derecho administrativo. Longo concluye que dentro de una ciencia nica, como la de la administracin, pueda contenerse una especial relativa a la administracin social. G. Vacchelli es autor de la obra La ciencia de la administracin como ciencia autnoma, editada en Pisa en 1894. Este autor manifiesta su inconformidad con Ferraris en cuanto a que la ciencia de la administracin estudia a las cosas, mientras que el derecho administrativo se ocupa de lo correspondiente a las personas y las acciones. No acepta que la autonoma de la administracin radica en la accin del Estado en la vida econmica, ni que la administracin se contrapone a la poltica. La poltica y la administracin no se pueden separar porque comparten las mismas manifestaciones, su ndole es idntica, sus actividades y capacidades no son diferentes. La ciencia de la administracin tiene como objeto las funciones sociales en general, pero en ellas se puede advertir una finalidad especial, y una voluntad consciente y reflejo de actuar en consecuencia para alcanzar los fines de las funciones mismas. Por ltimo, Domingo Gima, en su Introduccin al estudio de la ciencia de la administracin, editada en Bolognia en 1895, define a la ciencia de la administracin como la disciplina que indaga los principios reguladores de la accin del Estado para la realizacin de los fines de utilidad social, definiendo los lmites polticos y jurdicos de la conservacin, el desarrollo normal y el progreso del cuerpo social.

81 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore,

op. cit., p. 38.

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A finales del siglo XIX dos autores contribuyen a la ciencia de la administracin italiana: Ferraris y Wautran-Cavagnari. Ferraris trata de diferenciar la ciencia de la administracin del derecho administrativo. Al derecho administrativo corresponden las personas y las acciones; por su parte, la ciencia de la administracin tiene un objeto identificable: "En una palabra, el sujeto de la ciencia de la administracin es el Estado, no el poder ejecutivo ", 82 mientras que el derecho administrativo considera a la administracin como poder ejecutivo en su estructura y competencias, distinto tanto del ejecutivo como de los particulares. "Al contrario, la ciencia de la administracin la considera como la injerencia del Estado en los hechos polticos y sociales". En suma, toca a la ciencia de la administracin la accin administrativa, en tanto que al derecho administrativo corresponde la organizacin administrativa. Su obra fundamental fue editada en Turn en 1880 y lleva por ttulo Ensayos sobre la economa, estadstica y ciencia de la administracin. Lo relativo a la administracin o, como dice Ferraris, la cosa (res) de la administracin comprende todas las misiones del Estado y su accin sobre la sociedad, para promover su desarrollo fisico, econmico e intelectual. La disciplina relativa a esto se llama ciencia de la administracin. La ciencia de la administracin tiene como propsitos: 1) cmo el Estado regula el sistema de propiedad mueble e inmueble, conforme a las relaciones entre la utilidad pblica y la propiedad privada; 2) cmo el Estado organiza a las grandes instituciones pblicas que apoyan las condiciones generales de la produccin y el cambio, y en las que se incluyen asimismo los seguros, el crdito, la moneda, los medios de comunicacin, las invenciones industriales, etctera; 3) cmo el Estado se ocupa de las ramas especficas de la agricultura, industria, minera, bosques, pesca, comercio y dems; 4) cmo el Estado afronta los problemas relativos a los socorros pblicos; y 5) cmo el Estado protege a la clase trabajadora reglamentando el trabajo, autorizando sus organizaciones. V. Wautrain-Cavagnari, en Elementos de ciencia de la administracin, publicada originalmente en 1890, dividi su trabajo en tres partes: 1) administracin econmica; 2) administracin interna y 3) administracin de la cultura pblica. Cavagnari entiende la administracin como el Estado en actividad. Responde a un jurista de su tiempo que haba dicho que la ciencia de la administracin era "el derecho administrativo sin derecho"; la ciencia de la administracin ha sido considerada equivocadamente como una parte del derecho administrativo. Cavagnari concluye que la ciencia de la administracin

12 Citado por Ornar Guerrero.

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deber tener como objeto todas las materias que compendia el gobierno de un Estado. En el siglo xx destaca Federico Cammeo como autor del Curso de derecho administrativo, publicado en Padua en 1960. Por su parte, Massimo Severo Giannini es un maestro italiano del derecho administrativo con su obra Curso de derecho administrativo, editada en Miln en 1965. Giannini define a la administracin como "sede de la actividad", en tanto que se refiere a la actividad como actividad administrativa. Asimismo, destaca Enrique Presutti por su obra Principios fundamentales de la ciencia de la administracin, editada en Padua en 1903. Tambin tiene un trabajo importante El Estado parlamentario y sus empleados administrativos, publicado en Npoles en 1899, donde realiza una diferencia entre poltica y administracin. Por ltimo, destaca Pedro Gasparri, autor del libro Curso de derecho administrativo, editado en Bolonia en 1953, y de La ciencia de la administracin publicado en 1959 en Miln. Gasparri se siente insatisfecho con las ideas de los cultivadores de la ciencia de la administracin que le han precedido, a los que critica como poco claros. A pesar de que no existe un acuerdo generalmente aceptado, "por administracin se entiende una actividad que, cuando menos, presenta la caracterstica de ser organizada. Cualquiera que hable de la administracin habla entonces de rganos administrativos". 83 Por ltimo, los estudios de administracin pblica en Italia gozan de una actividad creativa, destacando los aejos temas de las organizaciones, junto con el anlisis de polticas pblicas, las nuevas perspectivas politolgicas y los enfoques econmicos sobre la misma.

Estados Unidos
La evolucin del pensamiento administrativo estadounidense presenta caractersticas de gran inters, tanto por la abundancia de su doctrina y la originalidad de las concepciones que ha ido formando a travs de los tiempos como por la constante comprobacin de los resultados obtenidos a travs de la investigacin aplicada." En este caso merece una revisin sucintar" para su estudio se

83 Citado por Omar Guerrero. . 84 Mosher, Frederick C. y Cimmino, Salvatore, op. cit., p. 40. as Algunos autores incluyen a Hamilton, JetIerson y Tocqueville como los precursores de la Administraoin Pblica en los Estados Unidos. Para estudiar a otros autores como Wilson, Goodnow y WiUougbby, en los siguientes captulos se revisan aspectos importantes de su obra. En el caso de los Estados Unidos,

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divide en tres etapas: el primer periodo, "clsico" abarca desde el ao de 1887 a 1944; el segundo periodo o tambin llamado "poltico", que abarca desde la terminacin de la Segunda Guerra Mundial en 1945 hasta el ao de 1963; Y el tercero, de bsqueda o de "programas", que abarca desde 1964 hasta el presente.s" . En la primera etapa, el estudio de la Administracin Pblica se inicia en 1887 con la obra de Woodrow Wilson, El estudio de la Administracin Pblica, en la que situaba el estudio de aqulla dentro de la Ciencia Poltica; estableca una clara separacin entre poltica y administracin, dando nombre a la disciplina como Administracin Pblica. Posteriormente la posicin de Wilson fue ampliada por dos autores, Goodnow y Willoughby. Para el primero, la actividad poltica se refleja en la voluntad estatal, mientras que la actividad administrativa deba limitarse en la simple ejecucin de esa voluntad. Para Willoughby, dentro de la actividad del Estado se podan distinguir dos partes: la referente a la determinacin y regulacin de la conducta de los ciudadanos entre s y con el poder ejecutivo, y otro referente a la organizacin administrativa. A principios del siglo xx se constituye el movimiento cientfico llamado "taylorisrno " o de la "organizacin cientfica del trabajo". El pionero fue Frederik W. Taylor, quien formul reglas para el anlisis detallado y la programacin de los tiempos y procedimientos de trabajo. Posteriormente, Henri Fayol continu con el estudio y formul sus cinco principios o elementos integrantes del proceso administrativo: prever, organizar, mandar, coordinar y controlar. Por su parte, Luther Gulick, en colaboracin con Lindall Urwick,

aunque existen diversas clasificaciones se presenta sta, debido a que profundizar ms al respecto desviara los propsitos de nuestra investigacin. 86 Canales Aliende, Jos Manuel, Panorama Actual de la Ciencia de la Administracin, Madrid, INAP, 1978. Por las limitaciones de espacio, slo se delinear de manera sucinta la evolucin de la escuela norteamericana, ya que existe una abundante bibliografia al respecto. Se ha encontrado una diversidad de clasificaciones para entender la administracin pblica norteamericana y aqu se expone una de ellas. Otros esquemas son los de K. Henderson; H. Mc Curdy; N. Henry y R. Golembieski. En primer lugar, Henderson divide el estudio en tres periodos: 1) tesis: nfasis estructural, 1887-1945; 2) anttesis: nfasis en el comportamiento yel medioambiente, 1945-1958; 3) sntesis: nfasis organizacional, 1958-1966. En segundo lugar, Mc Curdy dice que el estudio de la administracin pblica norteamericana se divide en tres periodos: el ortodoxo (1887-1945), el poltico (1945-1960) y el programtico (1965-1966). En tercer lugar, N. Henry divide la disciplina en las siguientes categoras: Paradigma 1, dicotoma entre poltica y administracin (1887-1926); Paradigma 2 (1927-1936), el reto 1938-1947, reaccin al reto 1947-1950; Paradigma 3, administracin como ciencia poltica (1956-1970); Paradigma 4, administracin pblica como ciencia administrativa (1956-1970); Paradigma 5, administracin pblica como administracin pblica. Por ltimo, Golembieski divide el estudio en: Fase 1 analtica-dicotoma pollticay administracin; Fase II concreta dicotoma poltica y administracin; Fase III gerencia cientfica y Fase IV poltica pblica (Gonzlez, Beauregard, op. cit., pp. 29-35).

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formulan los elementos integrantes de toda la administracin mediante su clsico POSCORD.87 Estos autores pueden considerarse como la escuela clsica de la teora de la organizacin. Urwick aplica los conceptos de fine y staff y James D. Mooney la precisin sobre los conceptos de coordinacin, jerarquizacin y funcionalizacin. Como reaccin a este movimiento, que slo contemplaba los aspectos formales de la organizacin, surge la escuela de las relaciones humanas. Entre sus autores se encuentran Elton Mayo y Fritz J. Roethlisberger, quienes a partir de los experimentos en la fbrica Western Electric de Chicago llegaron a la conclusin de que la productividad de los trabajadores estaba condicionada por la motivacin en el trabajo y por las relaciones humanas de los mismos. Chester Barnard concibi a la organizacin como un sistema cooperativo consciente y coordinado que depende del equilibrio entre las aportaciones de los miembros y las recompensas que stos reciben y en el que la autoridad tiene un rol primordial. El segundo periodo se ubica despus de la Segunda Guerra Mundial: El mito y objetivo de la eficiencia y la economa en el actuar administrativo iba a ser sustituido por un nuevo anlisis en el que el objetivo y la perspectiva fuesen el conocimiento y la comprensin de los fenmenos humanos y polticos de la Administracin. La tajante separacin anterior entre Poltica y Administracin desaparecera.88 En este periodo destacan Herbert A. Simon y James E. March, quienes dentro de la divisin del trabajo distinguen claramente la toma de decisiones como proceso, analizando el comportamiento humano en las organizaciones y planteando la bsqueda de formas ms racionales para la adopcin de decisiones. A pesar de las aportaciones de estos autores, debe afirmarse que la administracin pblica no puede equipararse a cualquier otra organizacin, ya que tiene fines diferentes y, por otra parte, que la organizacin no lo es todo en la Administracin Pblica como objeto de estudio y conocimiento. El tercer periodo, llamado de "programas", inicia la bsqueda de instrumentos administrativos tiles que mejoren la elaboracin de las polticas pblicas. Pueden distinguirse seis grandes corrientes: 1) la teora del comportamiento; 2) la teora de sistemas; 3) la administracin comparada, 4) la Nueva Administracin Pblica; 5) las polticas pblicas y 6) el management pblico. En primer
87 Planeacin, organizacin, administracin de personal o sttaffing, direccin, coordinacin, preparacin de informes o reporting y presupuesto o budgeting. 88 bid., pp. 98-99.

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trmino, la teora del comportamiento o ciencias del comportamiento constituyen el conjunto de estudios relativos al funcionamiento en el seno de las organizaciones, siendo continuadores de la escuela de las relaciones humanas y aplicando las nuevas aportaciones de la psicologa y la antropologa. Entre sus cultivadores pueden citarse a Abraham Maslow, Chris Argyris, Rensis Likert, Douglas McGregor y Warren Benis.s? En segundo trmino, la teora de sistemas o enfoque sistmico supone un paso adelante al considerar a las organizaciones y todas sus funciones como sistemas, para lo cual se apoya en las aportaciones de las ciencias fisicas, biolgicas y sociales.?' En tercer lugar, la tendencia de la administracin comparada consiste en las aportaciones de los estudiosos norteamericanos a otros pases dentro de los programas de ayuda. Esta corriente se caracteriz por la prevalencia de los aspectos y valores ticos en la implementacin de los modelos de desarrollo. En cuarto lugar, en los aos setentas surge un nuevo movimiento inspirado por Dwigth Waldo y Frank Marini denominado la "nueva administracin pblica" que pretenda substancialmente dar respuestas adecuadas frente a los planteamientos represivos e inhumanos muchas veces del manejo pblico mediante la participacin administrativa, as como la bsqueda de la "equidad social" frente a la situacin de los sectores menos privilegiados de la sociedad. Este movimiento pretenda que la administracin pblica fuese un instrumento del cambio social y no slo un instrumento del status establecido."! En quinto lugar, surge la poltica pblica (public policy), por primera vez en 1951 gracias a las aportaciones de Harold Laswell, tomando un fuerte impulso en la dcada de los setentas y siendo una de las principales corrientes acadmicas de nuestros tiempos.P? En sexto lugar, existe un notable desarrollo de las modernas tcnicas de gestin o ciencias del management aplicables a la Administracin Pblica.?' Productos de esta corriente en ese tiempo se encuentran la investigacin de operaciones, el PERT, el presupuesto por programas, el presupuesto base cero y el anlisis costo-beneficio, entre otros.P'

89 Ibid., p. 102. 90 Puede verse: Sharkansky, Ira, Administracin Pblica, Mxico, Editores Asociados, 1977. 91 Puede verse: Nigro, Felix A. y Nigro, Lloyd, Administracin Pblica Moderna, Madrid, INAP, 1981.

92 En torno a las polticas pblicas pueden revisarse los cuatro tomos coordinados por Luis F. Aguilar Villanueva, editados por Miguel ngel Porra. 93 Para entender esta corriente, puede verse: Guerrero, Ornar, "El Management Pblico: una Torre de Babel", Convergencia, nm. 15, septiembre-diciembre de 1998, Mxico, Universidad Autnoma del Estado de Mxico. 94 Para revisar otra clasificacin por modelos en la administracin pblica norteamericana puede verse: Frederickson, George H., Nueva administracin pblica, Mxico, Noema, 1983.

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Cabe sealar que Howard McCurdy elabor una bibliografia muy completa sobre la Administracin Pblica norteamericana para lo cual revis 1 000 libros en torno a la disciplina y redact notas a 187 libros citados por ms de cinco estudiosos, la mayora proveniente de los diversos enfoques prevalecientes en la escuela de los Estados Unidos.f"

Inglaterra
El pensamiento administrativo britnico se remonta a 1900. El ncleo de sus representantes forj lo que fue llamado "filosofa britnica de la administracin". Sin embargo, los cultivadores de 1 a administracin entre 1900 y 1939 no incluyeron a W. H. Moreland. A la mitad del siglo xx surgieron profesores como E. N. Gladden y F. F. Ridley.w El pensamiento administrativo britnico se desarroll al margen de la tradicin de la ciencia de la administracin, por lo que de ah surge sufilosofa de la administracin. El criterio britnico de la administracin pblica est sostenido por seis pensadores, cuya actividad es dismbola: Haldane, Wallas, Beveridge, Sheldon, Urwick y Stamp. Ricardo Haldane fue un destacado funcionario y entre sus actividades acadmicas se encuentra haber presidido el Instituto de Administracin Pblica; en su revista public dos artculos sobre el servicio civil de carrera, elaborados respectivamente en 1918 y 1924. Por su parte, Graham Wallas fue profesor de ciencia poltica y form parte de la Real Comisin del Servicio Civil; entre sus obras destacan Naturaleza humana de la poltica (1908), El arte del pensamiento (1926) y La gran sociedad (1914). Guillermo Enrique Beveridge escribi "El servidor civil del futuro", un artculo publicado en Londres en 1922 que figura en la antologa El desarrollo delservicio civil; otro libro suyo es El servicio pblico en guerra y paz, editado en Londres en 1920. Asimismo, Carlos Stamp fue presidente de la Escuela de Economa de Londres, presidente del Instituto de Administracin Pblica y colaborador de su revista, donde escribi varios artculos sobre temas en administracin pblica..

95 McCurdy, Howard E., Una Bibliogrcfla sobre Administracin Pblica, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1973. La clasificacin incluye los siguientes temas: 1) management; 2) teora de la organizacin y comportamiento; 3) tecnologa de la administracin; 4) administracin comparada; S) poltica pblica; 6) poltica pblica intergubemamental y urbana; 7) burocracia; 8) aspectos generales de la administracin pblica; y 9) polltica financiera y econmica. 96 Guerrero, Omar, Teorla de la Administracin Pblica, op. di., p. 323.

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Lyndall Urwick fue un cultivador del estudio de la administracin privada. Sus obras ms conocidas fueron sus Elementos de la administracin, publicado en 1942 y Ensayos sobre la ciencia de la administracin, en 1937, coeditado con el norteamericano Luther Gulick. Tambin Oliverio Sheldon cultiv la administracin privada, para lo cual escribi su obra La filosofa de la administracin, aparecida en Londres en 1930. Thomas cree que la reivindicacin del pensamiento administrativo britnico debe ser ajeno a la bsqueda de una teora de la administracin pblica, porque no ha existido ni existe. "Ms bien hay una 'filosofa' de la administracin, nacida de la combinacin de la ciencia y la tica, y es desde esta base que el pensamiento administrativo britnico puede ser desarrollado. "97 Entiende por filosofa a la unificacin de la ciencia y la tica, en tanto que por administracin a lo relativo a las actividades de la conduccin de los asuntos pblicos y privados." Hasta el artculo de W. H. Moreland, "La ciencia de la administracin pblica", aparecido en 1921, Inglaterra no haba incursionado en el cultivo estricto de lo que entendemos como ciencia de la administracin. Para Moreland:
El campo de la ciencia puede ser ms claramente definido con referencia a las relaciones entre la poltica y la administracin. La poltica decide sobre los objetivos a lograr; la administracin pone a la poltica en ejecucin o, dicho en pocas palabras, hace las cosas. La ciencia poltica trata esencialmente con los medios por los cuales se formula la poltica pblica; y la emparentada ciencia de la administracin pblica comienza donde la poltica termina.P?

Por sus mritos, Gladden ocupa el lugar ms destacado dentro del pensamiento administrativo britnico. Gladden es autor del primer libro de texto en Inglaterra y ha elaborado la obra de historia de la administracin pblica ms completa. Dos de sus trabajos le han dado mayor prestigio: Introduccin a la administracin pblica (1945) y Aproximacin a la administracin pblica

a las doctrinas administrativas britnicas: "1) Dentro del proceso del gobierno, las funciones de la politica y la administracin, ms que ser independientes, estn fusionadas; 2) la administracin no puede reducirse a una ciencia nica; est basada en la ciencia y en la tica; 3) el estudio filosfico de la administracin tiende a descubrir no slo los principios cientficos, sino tambin los ideales ticos; y 4) siendo una materia de la ciencia y la tica, la meta de la eficiencia es ms de naturaleza cualitativa que cuantitativa". 99 Moreland W. H., "El campo de la administracin pblica",.RAP, julio de 1980, Revista Conmemorativa del 25 Aniversario delINAP, Mxico, INAP, p. 414.

97 Citado por Ornar Guerrero, op. cit., p., 325. 98 Ibid., p. 326. Para Thomas la filosofia ha dado origen

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(1966). Su primera obra tiene el mrito de haber sido el primer libro de texto en Inglaterra. Para Gladden, la administracin pblica es tomada ampliamente para significar la direccin de los asuntos de los cuerpos polticos. La administracin pblica se encuentra al margen de la formulacin de polticas, de la legislacin y de la justicia, debido a que forma parte de la esfera ms amplia de la poltica y el gobierno, y de las cuales la administracin pblica slo es una de sus partes. En suma, la administracin pblica est relacionada con las actividades administrativas del gobierno. La segunda obra se puede considerar un libro de enseanza de la administracin pblica en el que se establecen sus actividades, sus recursos, personal, mtodos, direccin, control y educacin profesional. Por ltimo, destaca F. F. Ridley, un autor polifactico, ya que escribe dos obras sobre Francia: Administracin pblica en Francia (1969) y el Sistema prefectural francs (1973); es tambin autor de Gobierno y administracin en Europa Occidental (1979). Pero sobresale un artculo aparecido en 1972 titulado "Administracin pblica, causa.de descontento" que fue publicado en Public Administration de Londres. Seala que "En el establecimiento de la administracin pblica como materia acadmica, Inglaterra en un pas subdesarrollado"lOo y aade que la ciencia de la administracin tiene su antecedente directo y genuino en una de las ciencias camerales, es decir, la ciencia de la polica. Hoy la administracin pblica britnica se encuentra en una etapa de recuperacin, despus del oscurantismo de la poca de Thatcher y Majar. Un ejemplo es el desarrollo del paradigma del nuevo manejo pblico, como son las revistas Public Money and Management e International Journal of Public Sector, que no pueden compararse con la Public Administration y Public Policy and AdministrationP" George Boyne analiz el periodo 1976-1995 de las revistas -Public Administration y Public Policy and Administration- y dividi los artculos en una triple clasificacin: poltica, manejo pblico y misceInea.P? El resultado mostr que el manejo pblico tiene avances, pero a expensas de disciplinas distintas de las ciencias polticas. "La evidencia sugiere que ha habido un desafo definido desde el manejo pblico, pero no una

100 Citado por Ornar Guerrero. 101 Guerrero, Ornar, Teora Administrativa del Estado, op. cit., p. 408. 102 Boyne, George, "The Intellectual Crisis in British Public Administration: is Public Management the Problem or the Solution?", Public Administration, vol. 74, Winter, 1996, United Kingdom, pp. 688-691, citado por Ornar Guerrero.

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revolucin cientfica. "103 En el Reino Unido prosperan nuevos enfoques sobre la administracin pblica, uno dedicado al estudio del argumento administrativo y otro al anlisis de polticas pblicas.
Amrica Latina

En la poca virreinal se escribieron el Tratado sobre el oficio de Protector General de los Indios (1626) de 1. de Larringa Salazar y El Gran Canciller de Indias (1625) por Antonio de Len Pinelo. En el siglo XIX aparecen obras de Jos Mara Bonilla, Breve tratado de derecho administrativo espaol, general del reino y especial de la isla de Cuba (1842); Estrada, Curso de derecho, federal y administrativo (1896); Ramn Ferrerira, Derecho administrativo y argentino (1866); Enrique Sayages Laso, Tratado de derecho administrativo (1953) y Antonio Govn, Derecho administrativo (1882).104 La primera obra de la ciencia de la administracin es la obra de Jos de Canga Argelles de 1833, Elementos de ciencia de la administracin. La segunda aparece en Bogot en el ao de 1840 con la firma de Florentino Gonzlez, con el ttulo casi idntico, Elementos de ciencia administrativa. En Mxico aparecen las obras de derecho administrativo: Teodosio Lares, Lecciones de derecho administrativo (1852); Jos Mara del Castillo Velasco, Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano (1874); Manuel Cruzado, Elementos de derecho administrativo (1895). Pero tambin hay obras de la ciencia de la administracin, como la de Luis de la Rosa, Sobre la administracin pblica en Mxico y medios de mejorarla (1853). Francisco de Paula Madrazo, discpulo de Posada Herrera, public en nuestro pas en 1857 su Manual de administracin; Tadeo Ortiz public su obra Mxico considerado como nacin independiente y libre (1832). Por ltimo, en Guatemala, Antonio Gonzlez Saravia public su libro La administracin pblica, notable trabajo que conserva el estudio de la ciencia de la administracin tal y como la produjeron los espaoles a principios del siglo XIX Ms recientemente, se encuentra Introduccin a la administracin pblica (1954) del puertorriqueo Pedro Muoz Amato; Tratado de administracin general (1962) del mexicano Jos Galvn Escobedo; e Introduccin al estudio de la teora administrativa (1963) del costarricense Wilburg Jimnez Castro.

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bid.

104 Guerrero, Ornar, Teoria de la Admirzistracin Pblica, op. ctt., p. 194-195.

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Cabe destacar los trabajos de Bernardo Kliksberg como Cuestionando en administracin (1973)~ Administracin pblica, planificacin y desarrollo de Nora Castaeda y Nuria Cunill; y Poltica, Estado y administracin pblica de Allan R. Brewer-Carias; ambos libros aparecieron en 1979. Dos obras destacan por su importancia: la de Humberto Nez Borja, Lecciones de la ciencia de la administracin y derecho administrativo del Per (1943), pero sobre todo Las ciencias administrativas en Amrica Latina (1972) de Len CortiasPelaez. Para este autor, existen elementos comunes en la administracin pblica y privada, pero al mismo tiempo debe reconocerse la especificidad del fenmeno humano que es la administracin pblica. lOS En la actualidad hay que destacar especialmente a Bernardo Kliksberg y a scar Oslak, en la Argentina; a Leonardo Santana en Puerto Rico; a Hernando Roa Surez y Efrn Barrera en Colombia; Bionor Chelza Cavalcanti en Brasil; Jos Sulbrandt e Ignacio Salgado en Chile, y Nuria Cunill en Venezuela. Todos ellos estn activos haciendo avanzar a la ciencia de la administracin con un sello latinoamericano. 106

El desarrollo histrico del estudio del objeto


Dimock seala que a medida que los gobernantes ganaban autoridad, la prctica de la administracin pblica se expanda, al igual que sus problemas. Es probable que no se enseara nada de administracin ni se escribiera, pero la administracin pblica como arte prctico tuvo que perfeccionarse, pues de otro modo no hubieran realizado nada de importancia los vastos imperios de la antigedad. 107 Bajo el gobierno romano se ense la administracin como parte de la poltica de Aristteles, o como parte del derecho o de la moral. Los estudiosos de la poca no conceban como posible la separacin de la administracin de estas disciplinas; posteriormente se establecieron escuelas formales de administracin. Una de las primeras del mundo occidental fue la de Constantinopla que constitua una parte, a fines del siglo xv, del trabajo familiar esclavo en el palacio del sultn del Imperio Otomano que abarcaba a casi todos los pases mediterrneos y penetraba en Europa. A principios del siglo XVIII, Pedro el

105 Cortias-Pelaez, Len, Las ciencias administrativas en Amrica Latina, op. cit., p. 6. 106 Guerrero, Omar, Teorla Administrativa del Estado, op. cit., p., 414. 107 Dimock, Marshall y Dimock, O. Galdys, op. cit.; p. 16.

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Grande estableci en Rusia los estudios universitarios de administracin pblica en los estudios camerales. La voz administracin recorre muchos siglos desde la era romana y se encuentra viva en el siglo XVIII dentro del lenguaje administrativo de las naciones europeas, sobre todo las herederas del latn, adems de Alemania. 108 Desde su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras materias gubernativas tales como la justicia, la economa, las finanzas y aun con aquello que los alemanes llamaban arte del Estado (staatskunst). Por este motivo cada organizacin del gobierno tena una ndole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades administrativas, econmicas, jurisdiccionales y financieras. Para Ornar Guerrero, hacia el siglo XVIII un movimiento conocido como Cameralismo inund a Europa e incit una fuerza intelectual de definicin de lo propiamente administrativo a travs de la polica. Debido a este suceso lo administrativo adquiri autonoma y posibilit un desarrollo cientfico autnomo. 109
Antes de la diferenciacin de lo administrativo dentro del gobierno en la segunda mitad del siglo XVIII, ese fenmeno estaba confundido con otras materias igualmente obscuras e ignotas. No se poda estudiar como una entidad singular, no era posible estimar su alcance cognoscitivo ni delinear las fronteras de su objeto. Todo era un caos.U?

La Administracin Pblica como materia ha sido objeto de estudio de los pensadores desde la antigedad, desde las pequeas civilizaciones hasta los grandes imperios. Puede afirmarse que la administracin pblica tiene dos momentos fundamentales en su origen: 1) con Bonnin, a la que llam ciencia de la administracin, fundada en 1808 con su obra Compendio de principios de administracin, que tiene por objeto explicar el sentido y el contenido de la administracin en la primera Repblica Francesa (creada por la Revolucin), ms que engrendar un nuevo campo de conocimiento; y, 2) con Woodrow Wilson en 1887, con su ensayo El estudio de la administracin, documento que funda la administracin pblica moderna. La conclusin a la que llegan Mosher y Cimmino en relacin con la construccin del objeto de estudio es sugerente:

108 Guerrero, Ornar, Teoria Administrativa del Estado, op. cit., p. 4.


109

iu, p. 5.

110

tu. p. 12.
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DESARROLLO HISTRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Por caminos distintos, y a travs de concepciones aparentemente diversas, el movimiento de pensamiento en la evolucin de la ciencia administrativa en todo el mundo determina necesidades comunes. Por todas partes se siente la necesidad de hacer ms racional, ms eficaz, ms adecuada a las exigencias colectivas la accin administrativa; por todas partes se reconoce la necesidad de formar los cuadros administrativos, con vistas a una mayor y ms calificada profesionalidad de los funcionarios pblicos; por todas partes se reconoce la necesidad de estudiar la Ciencia de la Administracin, superando las limitadas miras del siglo pasado, y limpiar el campo de todos los perjuicios de orden dogmtico y tradicional. Si en Europa los estudios jurdicos pueden haber obstaculizado y viciado en parte los estudios administrativos, en los Estado Unidos es el pragmatismo el que puede haber exagerado la visin emprica del fenmeno.U! El estudio del objeto busca conformar una ciencia de la administracin plenamente vinculada como una ciencia del Estado, dejando atrs los enfoques gerenciales y las limitaciones jurdicas. El surgimiento del objeto de estudio llev varios siglos para comenzar a constituirse en una disciplina separada y autnoma. Sin embargo, durante el siglo xx la administracin pblica tuvo un ocaso, cuando en Europa la ciencia de la administracin fue sustituida por el derecho administrativo y en los Estados Unidos por la administracin privada.U? El carcter histrico de la ciencia de la administracin no ha sido esttico y pacfico. Por el contrario, la ciencia de la administracin no slo ha defendido sus principios, sino su existencia misma. El estudio de la Administracin Pblica tiene un origen remoto. Se trata de un campo de estudio con sistematizaciones parciales en el tiempo y el espacio, un rea de investigacin que ha comenzado a crear su "historia de las ideas", avanzando en sus principios generales porque existen condiciones histricas para hacerlo. Sin embargo, el proceso decreciente, empobrecedor de la ciencia administrativa no es un secreto o arcano; es parte de su propia naturaleza, por no haber contado con el apoyo en supuestos slidos de tipo epistemolgico y conceptual. La literatura contempornea --en la dcada de los cincuentasinici el ataque al objeto de estudio de la ciencia administrativa: la llamada crisis de identidad, es decir, los problemas combinados de identificacin y definicin de la materia de estudio correspondiente a la ciencia administrativa. Este proceso de "raquitismo acadmico" de la ciencia administrativa no es un

111 Mosher, Frederick C. y Cimmino, Salvatore, op. cit., p. 34. 112 Guerrero, Ornar, Teorla de la Administracin Pblica, op. cit., p. 367.

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problema estrictamente relativo a la identidad de la administracin pblica como objeto de estudio, sino a la carencia de creatividad de los estudiosos en nuestra materia; no hay crisis de identidad, sino de creatividad. Sobre este punto abundaremos ms adelante en los siguientes captulos.

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III QU ES LA ADMINISTRACIN PBLICA? COMPLEJIDAD EN LA CONSTRUCCIN DE UNA DEFINICIN


as obras que iniciaron la etapa moderna de la Administracin Pblica comenzaron con un apartado relativo a qu es la Administracin Pblica, donde los autores presentaron la definicin del campo de estudio, con nfasis en aquellos atributos, con la orientacin y enfoque que consideraban necesarios. Es verdad que a travs de las definiciones conocemos las interpretaciones de cada uno de sus exponentes, pero existe una variedad de definiciones en ms de un siglo de vida moderna de la Administracin Pblica. En realidad, las definiciones se encuentran vinculadas a la interpretacin del objeto de estudio y a la perspectiva que se tiene en la Administracin Pblica; por tanto, no existe una definicin nica que pueda incluirlas a todas, sino por el contrario, existe una pluralidad de ellas en contextos diferentes. A este respecto, Waldo ha dicho acertadamente:
El efecto inmediato de las definiciones compuestas de una sola frase o de un solo prrafo cuando afectan al tema de la administracin pblica es que producen ms una parlisis mental que un esclarecimiento o una estimulacin. Ello se debe a que una definicin seria de ste trmino ha de contener inevitablemente algunas frases o palabras abstractas, difuminndose y a veces hasta perdindose la claridad del significado a medida que se va desarrollando este proceso.'

Por su parte, Howard E. McCurdy afirma que la Administracin Pblica como disciplina acadmica puede ser definida de un modo amplio o estricto?
1 Waldo, Dwight, Estudio de la Administracin Pblica, Madrid, Aguilar, 1964, p. 6. 2 McCurdy, Howard, Una Bibliografla sobre Administracin Pblica, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1973, p. 16.

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Una definicin ms amplia admite el uso de todas las fuentes de conocimiento que puedan servir para comprender y llevar a la prctica la vida organizativa en la actuacin pblica, mientras que la definicin estricta limita la disciplina a los trabajos tericos y los prcticos que estudian el cumplimiento de los programas gubernamentales. McCurdy seala que la perspectiva estricta es esencial respecto a la ms genrica porque constituye el ncleo de conocimientos alrededor de la disciplina. Sin este ncleo estricto no podra sobrevivir una disciplina general llamada Administracin Pblica.' Con el fin de realizar un estudio detallado y ordenado de cada una de las definiciones ms representativas, en este captulo sern analizadas a partir de los siguientes criterios bsicos: 1) una definicin histrica en la bsqueda de la raz etimolgica de "administracin" y "pblica"; 2) se incluye un apartado para destacar definiciones antiguas de la administracin pblica, de autores que le dan otro nombre ~iencia administrativa, ciencia de la administracinpero estn vinculadas al origen histrico de la disciplina; 3) aquellas referidas a la administracin pblica como actividad; 4) definiciones donde se destaca su carcter como disciplina cientfica, es decir, como Administracin Pblica;" y, 5) las que mezclan ambos elementos (objeto de estudio y estudio del objeto) y que nos parece son definiciones ms integrales para los propsitos de esta investigacin. Esta divisin permite, en primera instancia, agruparlas por propsito para resaltar aspectos especficos del campo de estudio y, en segunda instancia, establecer la complejidad de elementos que se requieren para elaborar una definicin generalmente aceptada de administracin pblica.

Definicin etimolgica de la Administracin Pblica


Desde el punto de vista etimolgico, el concepto de administracin pblica guarda un sentido idntico en el espaol, francs, italiano, portugus e ingls; corresponde a una expresin moderna del antiguo comportamiento poltico que existi entre los romanos. En primer lugar, es necesario analizar la palabra "administracin".
Desconocemos desde cundo la palabra administracin fue formulada en el latn; sabemos, empero, que probablemente la nocin era utilizada desde la poca republi-

3lbidem. 4 Waldo, Dwight, op. cit., p. 8.

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cana para contrastar el poder de los magistrados frente al de los ministros. La obra de Frontino nos ha permitido constatar que la voz administrationes ya era empleada en los primeros aos del imperio, con un sentido institucional idntico al que actualmente utilizamos. Para los romanos la administratio, voz compuesta de ad (a, hacia) y ministrare (servir, cuidar) era la funcin de prestar un servicio a los miembros de la comunidad. El elemento sustancial de la palabra 10 constituye la voz ministrare, derivada del sustantivo minister y que se refiere a la persona que aporta el servicio. Para Mosher y Cimmino administrar quiere decir dirigir, coordinar; al menos es la manifestacin ms aparente de esta actividad humana. Sin embargo, administrar encuentra su verdadero significado en la colaboracin entre diversos individuos para la consecucin de un fin comn." Por su parte, la administracin de las grandes civilizaciones de la antigedad -incluso en Grecia y Roma preimperiales- era en s misma pblica por cuanto funcionaba en nombre del Estado para regular y responder a las demandas y los intereses de la sociedad en su conjunto: Sin embargo, con el crecimiento de la administracin interna de las asociaciones privadas, fue necesario agregar la palabra "pblica" para dar nfasis al alcance colectivo de la funcin administrativa del Estado. Por ello, es necesario descifrar el uso original de esta nocin. Entre los pueblos indoeuropeos de la antigedad era de empleo comn en sus lenguajes la raz pul (multiplicidad, amplitud); en Grecia de ella deriv la palabra polis, misma que dio origen a la palabra poltica; en Roma la raz pul inspir la palabra populus (pueblo), adjetivado en publicus (pblico). Ambas palabras, poltica y pblica, entonces, ostentan una significacin de identidad por cuanto que tienen ambas una referencia a lo colectivo, comn o conjunto. Es muy significativo que las dos grandes culturas de la antigedad, Grecia y Roma, dieran el mismo sentido a su concepto de Estado: polis entre los griegos y res publica (repblica) entre los romanos. En ambos casos el Estado expresa una funcin orientada a la satisfaccin de necesidades que ostentan un carcter pblico por definicin. La ad-

5 Guerrero, Ornar, Teoria Administrativa de la Ciencia Poltica, Mxico, UNAM, 1976, p. 16. En ese sentido, coincide con lo dicho por Wilburg Jimnez Castro: "La palabra 'administracin' viene del latn admintstratione que significa accin de administrar. Y el trmino 'administrar' est compuesto por ad y ministrare que significa conjuntamente' servir', llevando implcito en su sentido que es una actividad cooperativa que tiene el propsito de servir" (Wilburg Jimnez Castro, Introduccin al Estudio de la Administracin Pblica, Mxioo, FCE, 1963, p. 20). 6 Mosher, Frederick C. y Cimmino, Salvatore, Ciencia de laAdministrac;n, Madrid, RIALP. 1961, p. 26.

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ministracin pblica, en este sentido, como administracin estatal, es en esencia colectiva. 7

El sentido etimolgico de la palabra administracin pblica significa prestar el servicio al pueblo, es decir, al pblico. La idea se encuentra asociada con la satisfaccin de necesidades de carcter pblico, por lo que tiene un sentido colectivo. La administracin pblica es la actividad organizada del Estado.

Definiciones antiguas de la Administracin Pblica


Existen definiciones de la ciencia de la administracin en el siglo XIX que se encuentran vinculadas directamente con la administracin pblica: en Alemania, Lorenzo von Stein, von Mohl, Bluntschli, atto Mayer y Carl Marx; en Francia, Bonnin, el fundador de la ciencia administrativa; en Colombia, Florentino Gonzlez, y en Espaa, el destacado administrativista Javier Burgos, ofrecen en conjunto definiciones antiguas de un campo de estudio en formacin terica y conceptual. Lorenzo van Stein, con su obra La teora de la administracin, aparecida en 1865, hace nacer en Alemania la ciencia de la administracin." Una de las grandes contribuciones de Stein a la ciencia de la administracin fue haber comprendido el objeto de estudio de nuestra disciplina. "[...] esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los rganos estatales y constituye, por tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es lo que se llama administracin del Estado".9 Otra de las definiciones ms antiguas es la que expone el francs Bonnin, fundador de la ciencia administrativa, junto con Von Stein: "[...] definir pues a la administracin pblica: es una potencia que arregla, corrige y mejora todo cuanto existe, y da una direccin ms conveniente a los seres organizados y a las cosas". 10 Una definicin que es formulada en Santaf de Bogot, Colombia, en el ao de 1840, es la de Florentino Gonzlez, quien explic que: "[...] la administra7 Guerrero, Ornar, La teora de la Administracin Pblica, op. cit., pp. 17-18.

iu, p. 27.

9 Citado por Ornar Guerrero, Ibid. p. 139. Agrega Stein: "La administracin alcanza, pues, su forma ms pura, ms ideal, la exigida por el principio del Estado, una vez que ha convertido en nico cometido suyo la vida de todos los individuos". 10 Bonnin, Compendio de los Principios de Administracin, citado por Ornar Guerrero, Teora de la Administracin Pblica, Mxico, Harla, 1986.

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cin pblica es la accin de las autoridades sobre los intereses y negocios sociales, que tengan el carcter pblico, ejercida conforme a las reglas que se hayan establecido para manejarlos". 11 En Espaa, Javier Burgos, uno de los ms importantes cultivadores de la disciplina, define de una manera magistral a la administracin pblica como una mquina social: "La administracin es la ms variada, la ms vasta, la ms til de todas las ciencias morales. Ella preside el movimiento de la mquina social, precipita o modera su accin, arregla o modifica su mecanismo y protege as, y conserva o mejora, todos los intereses pblicos" .12 Junto con von Stein, Roberto von Mohl es reconocido como uno de los fundadores de la ciencia de la administracin moderna alemana y, al mismo tiempo, precursor de la ciencia de la polica.!' Para von Mohl la ciencia de la polica es la disciplina que antecede a la ciencia de la administracin. Define a la ciencia de la administracin como: "[...] la exposicin sistemtica de los principios relativos al empleo de las instituciones auxiliares individuales del Estado, para vencer a los eternos obstculos prepotentes" .14 Por su parte, Bluntschli sostiene que debe oponerse la administracin privada a la pblica. Este autor sostiene que la administracin pblica se basa en el derecho y el deber pblicos, mientras que la administracin privada tiene su base en el derecho privado y se deja al arbitrio de los particulares.P La administracin pblica y la administracin privada no producen los mismos efectos ni tienen las mismas cualidades. La una es esencialmente general, extendindose uniformemente sobre todas las clases de la sociedad y el territorio, o al menos sobre sus divisiones orgnicas: provincias, distritos, municipios, que tienen sus normas legales y sus ordenanzas magistrales. La otra, por el contrario, es ordinariamente local, ligada al domicilio de las personas que de ellas se ocupan, y slo
11 Gonzlez, Florentino, Elementos de Ciencia Administrativa, Bogot, Imprenta de J. A. Cualla, dos tomos, 1980, p. 2, citado por Ornar Guerrero, Teora Administrativa del Estado, Mxico, Oxford University Press,2000. 12 Ideas de administracin, incluida en Mesa Segura, La Labor Administrativa de Javier Burgos, citado por Ornar Guerrero. 13 Citado por Ornar Guerrero, Schiera, 1/ cameralismo e l 'assolutismo tedesco, p. 82. 14 Ibid., p. 84. Para Mohlla ciencia de la polica estudia cmo se consiguen los propsitos del Estado de derecho "para ordenar la vida colectiva del pueblo, de modo tal que cada miembro del mismo pueda recibir proteccin y realizarse mediante el uso -lo ms libre y completo- de su fuerza conjunta". 15 lbid., p. 249. La administracin privada es considerada como un deber de la familia, de la asociacin o de una religin, pero nunca como un deber hacia el Estado. De la administracin pblica se encargan los funcionarios y de la privada los gerentes. Una administracin privada es aquella ejercida por autores que se ocupan de las personas y del patrimonio de los particulares. El Estado, por su parte, vigila a la privada precisamente como un acto de la administracin pblica.

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excepcionalmente extiende sus ramificaciones por la asociacin por la cual es muy variada. Cada cual puede elegir el mtodo que mejor le cuadre, sin que haya generalmente decisiones autoritarias que la sujeten, dejndose todo a la previsin y a la voluntad del interesado. 16

Otra figura alemana relevante es Otto Mayer, quien sostiene que el objeto de inters del derecho administrativo es el Estado, pero no en lo general, sino en uno de sus aspectos ms importantes: el de la Administracin Pblica.
El Estado es un pueblo organizado bajo un poder soberano para la consecucin de sus intereses. La administracin es la actividad del Estado para el cumplimiento de sus fines. As comprendida, ella se opone a la Constitucin, que no hace sino preparar esta actividad; la administracin implica la existencia del poder soberano mediante el cual el Estado llega a ser capaz de obrar. 17

Carlos Marx, por su parte, realiza una de las mayores aportaciones a la ciencia de la administracin al sustentar una definicin muy completa. 18 El Estado no es diferente de su administracin; la administracin es la actividad organizadora del Estado y, por tanto, es en suma la actividad del Estado: "[...] en ltima instancia, todos los Estados buscan la causa de las deficiencias accidentales o intencionales de la administracin. Por qu? Precisamente porque la administracin pblica es la actividad organizada del Estado". 19 Despus de 20 aos, Lorenzo von Stein lleg a la misma conclusin: la administracin pblica es la actividad organizadora del Estado. Estas definiciones nos resultan del mayor inters para demostrar que histricamente el estudio del objeto ya se encontraba en formacin, primero en el Cameralismo, en las ciencias de la polica y finalmente como ciencia de la administracin.

16 tu, pp. 250-251. 17 Mayer, Derecho Administrativo Alemn, vol. 1, p. XXVI, citado por Ornar Guerrero. Para Mayer la

ciencia de la administracin es una rama especial de las ciencias polticas que trata de "la actividad del Estado desde el punto de vista de su fin y objeto". An ms, "no ensea sobre cada punto lo que ocurre en la prctica, por qu se hace eso y lo que razonablemente debera hacerse". 18 "El Estado y la organizacin de la sociedad no son, desde el punto de vista polltico, dos cosas diferentes. El Estado es la organizacin de la sociedad." Al no encontrar la causa de los males sociales en la sociedad ni en el propio Estado, atribuye su origen a las leyes naturales que puede cambiar, o a la vida privada de los individuos que son independientes de l, o bien en deficiencias de la administracin a que est subordinada. 19 tu, p. 236.

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La administracin pblica se encuentra emparentada con estas formas histricas, que le anteceden y le dan origen en su desarrollo como disciplina en gestacin.

Definiciones de la administracin pblica como actividad (objeto de estudio)


Las definiciones de administracin pblica que la conciben como actividad son variadas y pueden ser comprendidas dentro del contexto de sus propsitos, alcances, lmites y nfasis en el campo de estudio. Existen definiciones que acentan aspectos que los autores pretenden destacar, mientras que otras tienen como idea contar con un punto de partida para el estudio de la Administracin Pblica. En todo caso, lo relevante de las definiciones es que nos permiten identificar y delimitar el objeto de estudio en que se desenvuelve la actividad gubernamental. En este apartado de definiciones encontramos cuatro campos asociados al objeto de la administracin pblica, como son: 1) el gobierno; 2) el Estado; 3) el poder ejecutivo y 4) los asuntos pblicos, por lo que cada una delimita su propio campo de accin. Una definicin clsica que se identifica con el gobierno, el poder ejecutivo y la administracin pblica se encuentra en la expuesta por Woodrow Wilson, quien identifica y delimita el campo de estudio de la disciplina: "La administracin es la parte ms visible del gobierno; es el gobierno en accin; es el poder ejecutivo, el que acta, el aspecto ms visible del gobierno y es, desde luego, tan vieja como el gobierno mismo"." Para Wilson, la administracin pblica es la parte ms dinmica y visible del gobierno, la cual se encuentra vinculada estrechamente con el derecho pblico: "La administracin pblica es la ejecucin detallada y sistemtica del derecho pblico. Cada aplicacin especial, particular, de la ley general, es un acto de administracin'"?! La administracin pblica -dijo Wilson- es el lado prctico o comercial del gobierno, ya que su finalidad es que los negocios pblicos se realicen eficientemente y de acuerdo con los deseos del pblico como sea posible. Mediante la administracin pblica, .el gobierno hace frente a aquellas nece-

20 Wilson, Woodrow, "Estudio de la Administracin", Waldo, Dwight, Admtntstractn Pblica. La Funcin Administrativa, los Sistemas-de Organizacin y Otros Aspectos, M6Xico, Trillas, 1985, p.85. 21 Ibid., p. 92.

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sidades de la sociedad que la iniciativa privada no puede o no quiere satisfacer 2 2 Una definicin ms restringida, pero que no por ello deja de ser importante, es la de Frank Goodnow, quien destaca la vinculacin de la administracin pblica con el gobierno y con las autoridades emanadas del poder ejecutivo: Por 10 general, "la administracin" significa las autoridades ejecutivas o administrativas ms importantes. De ah que "administracin", cuando se utiliza para indicar una funcin, tiene la posibilidad de promover la idea de que esta funcin de gobierno se encuentra slo en el trabajo de 10 que se conoce comnmente como las autoridades ejecutivas o administrativas.P Leonard White, quien escribe el primer libro de texto en la administracin pblica en los Estados Unidos, sostiene que el campo de estudio de la administracin pblica se encuentra directamente relacionado con el Estado, por lo que define a "[...] la administracin pblica como el management de hombres y materiales para lograr los propsitos del Estado". En 1950 White explica: "Definida en sus trminos ms amplios, la administracin pblica consiste en todas las operaciones que tienen por objeto la realizacin o la observancia forzosa de la poltica del Estado'"> Para precisar an ms esta definicin, White remarca el carcter instrumental de la administracin pblica como aparato de ejecucin del Estado: "Un sistema de administracin pblica es el compuesto de todas las leyes, reglamentos, prcticas, relaciones, cdigos y costumbres que prevalecen en un momento y una jurisdiccin para la realizacin o ejecucin de la poltica del Estado".25 Sirnon, Smithburg y Thompson en 1950 definen a la "administracin" como "las actividades de grupos que cooperan para alcanzar los objetivos cornunes"26 y en particular vinculan a la administracin pblica al campo de accin del poder ejecutivo, fuera del mbito de los poderes legislativo y judicial; sealan:

22 Dimock, MarshalI E. y Dimock, Ogden Gladys, Administracin Pblica. Mxico, UTEHA, 1967, p. 3. 23 Goodnow, Frank, "Poltica y Administracin: Funciones Primarias del Estado", Publicacin Conmemorativa del 25 Aniversario del NA? Mxico 1955-1980, Mxico, INAP, p. 246. 24 White, Leonard, Introduccin al Estudio de la Administracin Pblica, Mxico, Compaa General de Ediciones, 1964, p. 1. 25 Ibid., p. 2. 26 Simon, Herbert, Smithburg, Donald y Thompson, Vctor, Administracin Pblica, Mxico, Letras, 1968, p. 1.

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Por administracin pblica se entiende, en el uso comn, las actividades de las ramas ejecutivas de los gobiernos nacionales, de los estados y locales; las de las juntas y comisiones independientes creadas por el Congreso y por las legislaturas estatales; las de las sociedades mercantiles gubernamentales; y las de ciertos organismos de carcter especializado. Estn concretamente excluidos dentro del gobierno los cuerpos judiciales y legislativos, y la administracin no gubernamental. 27

En 1937, en una primera aproximacin Marshall E. Dimock delimita el campo de estudio de la administracin pblica:
[...] la administracin se refiere al "qu" y al "cmo" del gobierno. El "qu" es la sustancia, el conocimiento tcnico de un campo, que capacita al administrador para llevar a cabo su tarea. El "cmo" son las tcnicas de gerencia, los principios que llevan al xito los programas cooperativos. Cada uno de estos dos elementos es indispensable; juntos forman la sntesis que se llama administracin. 28

Posteriormente, en una definicin ms elaborada, sostiene que la administracin pblica es el centro de una red de relaciones intergubernamentales en las que se encuentra el Estado y la sociedad; seala:
La administracin pblica ocupa el centro de una red compuesta por las diversas y recprocas relaciones de los ciudadanos, del Estado, de la sociedad y sus valores, de la economa y su desarrollo, etctera. [...] Mandar y servir son las dos principales funciones del gobierno; ambas conciernen a los ciudadanos y a la administracin pblica.P

La administracin pblica se caracteriza porque se ocupa de los fines del Estado, la voluntad soberana, los intereses pblicos y del derecho, que es el elemento coercitivo de la sociedad. "La administracin pblica es el estudio de los poderes y problemas, la organizacin y el personal, as como de los mtodos de direccin involucrados en la ejecucin de las leyes y las polticas de las autoridades gubernamentales". 30

27 p. 5. 28 Dimock, MarshaIl, "The Study of Administration", American Political Science Review, XXX, nm. 1, febrero de 1937, pp. 31-32. 29 Dimock, Marshall E. y Dimock, Ogden Gladys, Administracin Pblica, op. cit., p. 3. 30 Dimock, Marshall, "Qu es la Administracin Pblica?", RAP, nm. 44, octubre-diciembre de 1980, Mxico, INAP, p. 114.

tu.

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No hay duda que, para Dimock, la administracin pblica se encuentra emparentada con el gobierno. En varios momentos, el autor no se conforma con una sola definicin y expone diferentes explicaciones del objeto de estudio de la ciencia administrativa. Para Fritz Morstein Marx la administracin pblica es una "maquinaria administrativa" del gobierno, donde la burocracia es tema central de estudio:
As como el gobierno moderno ha hecho de la accin administrativa el instrumento primordial de su diario quehacer, as la administracin pblica ha ido pasando progresivamente hacia la funcin de gobierno. El funcionamiento de la maquinaria administrativa cobra, por tanto, una enorme importancia para el xito del gobierno mismo y, por ende, de la prosperidad de todo ciudadano. Constituye una de las grandes cuestiones polticas de nuestro tiempo.U

Por su parte, W. H. Moreland define a la administracin pblica a partir de sus diferencias estructurales con la ciencia poltica. Cabe destacar la forma en que delimita ambos campos de estudio:
El campo de la ciencia puede ser ms claramente definido con referencia a las relaciones entre poltica y administracin. La poltica decide sobre los objetivos a lograr; la administracin pone la poltica en ejecucin o, dicho en pocas palabras, hace las cosas. La ciencia poltica trata esencialmente con los mtodos por los cuales se formula la poltica pblica; y la emparentada ciencia de la administracin pblica comienza donde la poltica termina.V

El campo de accin de la administracin pblica depende entonces de la poltica y en tanto que algunos Estados dirijan empresas que otros dejan a la iniciativa privada, no puede definirse por ninguna frmula general este campo de accin. La aportacin de Moreland permite delimitar los lmites de la disciplina de estudio, al sealar que la administracin pblica empieza donde la poltica termina. M. Bluntschli prefiere definir a la administracin pblica a partir de sus diferencias con la administracin privada, aunque sostiene que existen entre ambas disciplinas puntos de concurrencia:

31 Morstein Marx, Fritz, El Estado Administrativo, Madrid, Escuela Nacional de Administracin Pblica, 1975, p. 35. 32 Moreland, W. H., "La Ciencia de la Administracin Pblica", Publicacin Conmemorativa del 25 Aniversario del INAP, Mxico 1955-1980, Mxico, INAP, p. 262.

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La administracin pblica se basa en el derecho y el deber pblicos. La administracin privada tiene como asiento el derecho privado, se deja al arbitrio de los particulares o, si es obligatorio en algn sentido, como por ejemplo en los deberes familiares, de sociedad, de religin, no es un derecho hacia el Estado. En principio, la primera llega tan lejos como el dominio del derecho pblico; la segunda se aplica libremente en el terreno del derecho privado. Una se confa a los funcionarios: la otra se deja a los particulares. Entre ellas hay puntos de transicin y a menudo concurren al mismo objetivo. 33

Charles Debbasch encuentra una relacin entre la administracin pblica y el campo de los asuntos pblicos, como son los servicios que presta el aparato gubernamental a la sociedad. Debbasch la define as:
La administracin pblica es el aparato de gestin de los asuntos pblicos. Est constituida por el conjunto de servicios pblicos, cuya buena marcha permite la realizacin de objetivos definidos por el poder poltico. Constituye la organizacin que se otorga todo grupo social evolucionado. Es el instrumento de cohesin y de coordinacin indispensable, sin el cual la sociedad se desmorona. La administracin, por naturaleza, est subordinada a fines que le son externos. El papel de la administracin, sus estructuras y sus mtodos dependen de la sociedad en que se encuentra inserta, de su medio ambiente.P

Para la interpretacin marxista no hay duda que por su carcter de clase, la administracin pblica se encuentra asociada al Estado, como un aparato para la consecucin de sus fines de clase y su propia dominacin.
La administracin pblica (es decir, el estudio detallado de la organizacin interna del Estado) es un rea que ha estado dominada por la teora burguesa (la cual, en general, tiende a ser poco crtica) que, en el mejor de los casos, se ocupa de los problemas inmediatos de la organizacin del Estado. En general, la teora marxista se ha convertido en tener una visin ms general del Estado y ha puesto poca atencin a la literatura burguesa del tema."
33 Bluntschli, G., "La Administracin Pblica", RAP, nm. 42, abril-junio de 1980. Mxico, INAP, p. 126. Con esta definicin, Bluntschli reconoce que hay "zonas grises", como sealar ms adelante Waldo, donde la administracin pblica concurre con la administracin privada, aunque existen diferencias fundamentales entre ambas para que cada una tenga su propio objeto de estudio. 34 Debbasch, Charles, Ciencia Administrativa, Madrid, Escuela Nacional de Administracin Pblica, 1975, p. 25. 35 Holloway, John, Fundamentos Tericos para una Critica Marxista de la Administracin Pblica, Mxico, INAP, 1982, Serie V, Teora de la Administracin Pblica, nm. 2, 1982, p. 12.

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Por lo tanto, el objetivo de la teora marxista es el opuesto al objetivo de la teora burguesa: no fortalecer El estado ni mejorar sus funciones, sino destruirlo. En ese mismo orden de ideas, para Ornar Guerrero: "La administracin pblica es una institucin estatal y es, por tanto, un centro del poder. De este modo, el poder de la administracin pblica no es otro sino el poder mismo de las clases dominantes organizado, globalmente, en el Estado. La administracin pblica, as, no hace sino actuar en inters de las clases dominantes't." Para Cipriano Flores Cruz, la administracin pblica slo puede ser una administracin pblica del trabajo sobre la base del planteamiento de un conjunto de elementos que le caracterizan y la distingue de otras formas de organizacin social histricas.
l. La administracin es una relacin social; 2. comprendida dentro de un modo de produccin histricamente determinado, el capitalista; 3. en el cual la direccin del trabajo de los cooperantes es apropiada como funcin privada de una clase que detenta los medios de produccin; 4. y, por consiguiente, los medios de administracin; 5. establecindose una relacin de supeditacin real, dentro del proceso de produccin social, de unas clases sobre las otras.F

En su sentido histrico, Gladden destaca la importancia de estudiar a partir de la historia a la administracin pblica, como parte del gobierno: La administracin pblica sirve a muchos campos de actividad y en una diversidad de formas que puede abordarse desde puntos de vista diferentes. Tomando como contexto la historia universal, la administracin pblica, a pesar de su ubicuidad, suele no ser considerada como una actividad principal dentro de dicho contexto y, en realidad, por ser esencialmente un factor subordinado o de apoyo en el gobierno, materia misma que no ha sido atendida por el historiador general. Al admitir la gua de la historia universal, debemos relacionar aquellos incidentes administrativos especficos con el sistema de gobierno al cual han sido asocados.P En realidad, su obra magna es un estudio histrico de la Administracin Pblica en los diferentes gobiernos que existieron en la antigedad, desde los

36 Guerrero, Ornar, La Administracin Pblica en el Estado Capitalista, Mxico, Fontamara, 1988, p. 33. 37 Flores Cruz, Cipriano, La Administracin Capitalista del Trabajo, Mxico, Fontamara,. 1986. 38 Gladden, E. N., Una Historia de la Administracin Pblica, Mxico, FCE- INAP, 1989, Tomo 1, pp. 7-8.

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QU ES LA ADMINISTRACIN PBLICA?

primeros pueblos hasta los imperios, aunque en su anlisis no profundiza en una perspectiva ms amplia como es la del Estado. En ese sentido, para Guy Peters la Administracin Pblica es un proceso fundamental que se realiza en el mbito del gobierno: En general, la administracin pblica puede describirse como: a) en trminos funcionales, el proceso de aplicacin de reglas; lo que es lo mismo, el proceso a travs del cual reglas sociales generales se convierten en decisiones especficas para casos particulares; b) las estructuras del gobierno cuya funcin principal es realizar este proceso.? En el mbito latinoamericano, Pedro Muoz Amato cuenta con una obra pionera en Administracin Pblica, a la que define en funcin del gobierno: [ ...] la administracin pblica es el gobierno, es decir, todo el conjunto de conducta humana que determina cmo se distribuye y ejerce la autoridad politica".40 Para delimitar el contenido de su propuesta dice: "En resumen, la administracin pblica es la fase del gobierno que consta de la ordenacin cooperativa de las personas, mediante la planificacin, organizacin, educacin y direccin de su conducta, para la realizacin de los fines del sistema poltico"." Otro latinoamericano, Raymundo Amaro Guzmn, define a la disciplina con un sentido instrumental del Estado y de reforma: La Administracin Pblica constituye el principal instrumento para concretar la accin del Estado, lo que hace a muchos decir que es el factor estratgico del desarrollo. Si el bien colectivo depende principalmente de la gestin del Estado, su Administracin Pblica tiene que responder a un esquema que propicie los cambios polticos, econmicos, sociales y culrurales.P Len Cortina-Pelez consideraque dejando los elementos puramente formales, atenindonos a la determinacin histrica de Amrica Latina y con un carcter predominante analtico, con estas limitaciones:

39 Peters, Guy, La Pollttca de la Burocracia, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica y Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 2. 40 Muoz Amato, Pedro, Introduccin a la Administracin Pblica, Mxico, FCE, 1973, Tomo 1, p. 15. 41 Ibid., p. 26. 42 Amaro Guzmn. Raymundo. Introduccin a la Administracin Pilblica, Mxico, Mc GraW-Hill, 1986, p.4.

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[oo.] la Administracin Pblica: l. Es una comunidad superior a, y diversa de, las administraciones privadas.

2. Est constituida por una organizacin de agentes pblicos, subordinada al poder poltico, democrtico y social. 3. Tiene por fines la quiebra de la dominacin deformante y explotadora que es causa de la causacin circular acumulativa del subdesarrollo, y la realizacin del Estado democrtico y social de Derecho. 4. Se propone, para ello, la promocin integral del Hombre en sociedad, para 10 cual considera primordial su participacin dominante en la ampliacin, intensificacin y perfeccionamiento tcnico-gerencial de los servicios prestacionales del poder pblico.f'

Por ltimo, Charles Merriam define a la administracin pblica bellamente en forma filosfica, estableciendo como fin la idea de la felicidad del ser humano: "La administracin pblica es el centro palpitante de la asociacin moderna, vinculada a la felicidad de todo hombre y mujer en cualquier sitio. La administracin no se encuentra fuera de la influencia de la inteligencia humana, sino por lo contrario responde al enfoque lgico mediante la teora y la prctica"." Generalmente, la definicin de administracin puede ser identificada como: 1) el brazo ejecutivo del gobierno; 2) la formulacin e implementacin de las polticas pblicas; 3) un considerable rango de problemas concernientes al desarrollo y cooperacin humana; 4) un campo en que puedan ser diferenciados de distintas maneras de la administracin privada." En suma, estas definiciones destacan el carcter del estudio del objeto (actividad) de la Administracin Pblica.

Definiciones de la Administracin Pblica como disciplina (estudio del objeto)


Las definiciones de la Administracin Pblica como disciplina cientfica son, por su naturaleza, menos comunes. Los autores definen su posicin en tomo al carcter cientfico del estudio del objeto, por lo que es probable que algunos la
43 Cortias-Pelez, Len, Las Ciencias Administrativas en Amrica Latina, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1972, p. 61. 44 Merriam, Charles, "Administracin Pblica y Teora Poltica", RAP, Mxico, INAP, nm. 44, octubre-diciembre de 1980, p. 133. 45 Stillman, Richard J., PubJic Administration. Conceptsand Cases, California, Houghton Mifflin Company, 1976, p. 3.

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QU ES LA ADMINISTRACiN PBLICA?

consideran un arte que en su devenir histrico se ha convertido en una ciencia en desarrollo y evolucin que forma parte de las Ciencias Sociales. En ese mismo sentido, otros autores conciben a la Administracin Pblica como un subcampo de la Ciencia Poltica y, a partir de ah, comienzan a delimitar su naturaleza poltica. La administracin pblica, como actividad del hombre, puede ser objeto de investigacin sistemtica y de estudio, para descubrir los principios que expliquen objetiva y racionalmente los procesos administrativos, para influir de manera directa en ellos. Esto llev a Luther Gulick a decir en 1937:
La administracin se refiere a hacer cosas; a la realizacin de objetivos definidos. La ciencia de la administracin es, por tanto, el sistema de conocimientos con el cual los hombres pueden entender relaciones, predecir efectos e influir resultados en cualquier situacin en que haya personas trabajando conjuntamente en forma organizada para un propsito comn. La administracin pblica es aquella parte de la ciencia de la administracin que tiene que ver con el gobierno, y, por lo tanto, se ocupa principalmente de la rama ejecutiva, donde se hace el trabajo del gobierno, aunque evidentemente hay problemas administrativos tambin en relacin con las ramas legislativa y judicial. La administracin pblica es, pues, una divisin de la ciencia poltica y una de las ciencias sociales.f

Por su parte, Wilburg Jimnez Castro argumenta que la falta de acuerdo de parte de algunos tratadistas sobre el carcter cientfico de la administracin pblica es comparable al que tuvieron algunas ciencias exactas hace algunos siglos. Agrega que no es posible contar con una sola definicin para efectos didcticos de Administracin Pblica que incluya sus aspectos ms importantes; sin embargo, a pesar de esta limitacin, la define en los siguientes trminos: "Administracin [pblica] es una ciencia social compuesta de principios, tcnicas y prcticas y cuya aplicacin a conjuntos humanos permite establecer sistemas racionales de esfuerzo cooperativo, a travs de los cuales se pueden alcanzar propsitos comunes que individualmente no es factible lograr". 47

46 Gulick, Luther, "Science, VaIues and Public Administration", Papers on the Science 01Administration, Nueva York, Institute ofPublic Administration, 1937, p. 191. 47 Jimnez Castro, Wburg, Introduccin al Estudio de la Teorla Administrativa, Mxico, FeE, 1963, p. 20. Con mayor precisin, Jimnez Castro define la administracin pblica como: un conjunto de conocimientos y de investigaciones que tienen sus propios principios y Permite obtener conclusiones confiables y susceptibles de adquirir carcter unitario y general.

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Por su parte, Bernard Goumay la define como una disciplina de las ciencias sociales que estudia los rganos del Estado:
La ciencia administrativa puede ser definida como el campo de las ciencias sociales que tiende a describir y explicar la estructura de las actividades de los rganos que son la autoridad poltica, que constituyen la aparicin del Estado y las colectividades pblicas. [...] La ciencia administrativa tiene por objeto la estructura y las actividades de los rganos que componen el aparato del Estado y las colectividades pblicas. 48

En una perspectiva cientfica, el espaol Jos Manuel Canales sostiene que la Administracin Pblica es una ciencia:
[...] se quisiera dejar constancia inequvoca de que la visin que se mantiene de la Ciencia de la Administracin no es slo algo terico y abstracto desconectado de nuestra realidad social y de nuestras Administraciones Pblicas, sino todo lo contrario, ya que se entiende que esta disciplina abarca un conjunto de conocimientos interdisciplinarios e integrados por su objeto, adems de un conjunto de investigaciones empricas a partir del marco conceptual y referencial cientfico sealado.t?

En el mismo sentido, Jacques Chevallier y Daniele Loschak incorporan sus preocupaciones para sealar a la Administracin Pblica como campo de estudio autnomo y de pleno derecho; van ms all en la bsqueda de su carcter cientfico:
La ciencia administrativa aparece en esta perspectiva como una ciencia social todava en gestacin, cuyo objeto no es una realidad ya existente, lista para ser estudiada, sino que pide ser reconstruida a la luz de una problemtica terica especfica, y que, para responder a los criterios de la cientificidad, debe al mismo tiempo superar un cierto nmero de obstculos epistemolgicos y forjar los instrumentos de anlisis adecuados. 50

La Ciencia de la Administracin puede ser un instrumento cientfico que permita, en forma fundada, aportar conocimientos interdisciplinarios a nues-

48 Gournay, Bemard, lntroduction a la Science Admnistrative, Pars, Lbrari Annand Coln, 1966. 49 Canales A1iende, Jos Manuel, Panorama Actual de la Ciencia de la Administracin, Madrid, INAP, 1978, pp. 1'3&-139. 50 Chevaller, Jacques y Loschak, Daniele, La Ciencia Administrattva, Mxieo, INAP- FCF. 1983, p. 31.

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QU ES LA ADMINISTRACIN PBLICA?

tras organizaciones administrativas pblicas, as como de sus problemas y posibles alternativas. Como campo de estudio tiene una materia que busca su propia ubicacin dentro de las ciencias sociales y reclama para s una independencia disciplinaria.

Definiciones integrales de la Administracin Pblica (objeto y estudio)


Estas definiciones abarcan tanto a la administracin pblica como actividad o proceso y, al mismo tiempo, a la Administracin Pblica como disciplina cientfica; ello supone contar con definiciones no de un solo prrafo, sino incluso de varios apartados que enriquecen an ms el concepto de estudio. En stas, se encuentran caractersticas y aspectos que desean destacar sus autores, los cuales en ocasiones se presentan en forma de listado. Para Dwight Waldo no existe una buena definicin de Administracin Pblica; quiz haya buenas definiciones breves, pero no una buena explicacin concisa. A partir de esta advertencia, Waldo propone la siguiente definicin: "1) Administracin Pblica es la organizacin y direccin de hombres y materiales para lograr los propsitos del gobierno; 2) Administracin Pblica es el arte y la ciencia de la direccin aplicada a los asuntos del Estado".51 Esta misma definicin es empleada por Frederick Mosher y Salvatore Cimmino, cuando sealan que la mayora de los textos de Ciencia Administrativa empiezan siempre con la pregunta: Qu es la Administracin Pblica?, a lo cual responden:
Es de notar que en esta expresin se comprenden generalmente dos significados: de una parte la administracin pblica entendida como organizacin y direccin de personas y medios para alcanzar fines pblicos, y de otra, la administracin pblica entendida como campo de estudio, como ciencia y arte de la organizacin aplicada a las actividades del Estado. 52

Para aportar mayores elementos de anlisis a su definicin de Administracin Pblica, Waldo, uno de los mayores cultivadores en los Estados Unidos, seala: 51 Waldo, Dwigbt, El Estudio de la Administracin Pblica, Madrid, Aguilar, 1964, p. 6. 52 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, Chmcia de la Administracin, Madrid, RIALP. 1961, p. 26. Para estos autores, la respuesta a la pregunta slo puede darse cuando se haya precisado con cul de los dos significados la usamos. 117

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La idea central de la Administracin Pblica es la accin racional, definida como accin correctamente calculada para la consecucin de determinados fines perseguidos. La Administracin Pblica como estudio y como actividad, conjuntamente tiende a potenciar al mximo la realizacin de fines; y, a menudo, se entremezclan ambos, ya que, en ltimo anlisis, el estudio es tambin una forma de accin.V En un sentido ms descriptivo, Waldo comenta que la expresin "Administracin Pblica" puede significar: 1) las instituciones y la actividad de las agencias pblicas; 2) una actividad consciente de estudio e investigacin, centrada en esas agencias; y 3) la sntesis de 1) y 2), entendida como un rea total de instituciones, actividades, investigacin y enseanza. 54 Una definicin propia de Mosher y Cimmino en su obra, incluye a la actividad (objeto) y a la disciplina (materia) en una perspectiva de la Ciencia de la Administracin: La administracin puede, pues, definirse "como el procedimiento continuo, a travs del cual se controla y se condiciona cualquier cambio que surja en la realidad circundante". En cuanto tal, la actividad administrativa es ms bien un arte que una ciencia: el arte de dar expresin y contenido dinmico a este gran nmero de fuerzas y de presiones, de necesidades y de exigencias colectivas que aparecen en toda organizacin. Anlogamente podramos afirmar que el estudio del fenmeno administrativo es, esencialmente, un estudio y anlisis de este continuo proceso de sntesis. 55 Miguel Duhalt Krauss, en el inicio de los cursos acadmicos en la Escuela Nacional de Ciencias Polticas y Sociales en 1964, sealaba: La frmula que encontramos ms aceptable para enunciar el concepto de Administracin Pblica es la que la considera como la actividad que comprende la ejecucin de las tareas del Estado. [oo.] Esto es, cada Estado debe definir sus propias tareas, y por tanto, cada Estado debe elaborar su propia doctrina sobre la Administracin Pblica. 56

53 Waldo, Dwight, op. cit., p. 26. 54 Waldo, Dwight, La Administracin Pblica del Cambio Social, Madrid, Escuela Nacional de Admi-

nistracin Pblica, 1974, p. 16. 55 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, op. cit., p. 100. S6 Duhalt Krauss, Miguel, Aspectos de la Administracin Pblica y el Desarrollo en Mxico, Mxico, Asociacin Nacional de Administradores Pblicos, A. C., 1970, p. 12.

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QU ES LA ADMINISTRACIN PBLICA?

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Despus de definir el concepto vulgar de administracin como "papeleo", trabajo de oficina o con servicios administrativos (intendencia, mensajera, correspondencia o archivo), indica: "El trmino administracin es polivalente; designa en realidad varias cosas: a) una actividad humana; b) una disciplina cientfica; e) una tcnica o conjunto de tcnicas; y d) un arte". 57 Por su parte, Ornar Guerrero, a lo largo de varias de sus obras, sostiene que la Administracin Pblica es una disciplina que tiene materia, que es un subcampo de la ciencia poltica y que su objeto de estudio es el Estado.
[...] puede afirmarse que la administracin pblica, como disciplina que estudia las condiciones, factores y consecuencias relacionadas con la accin gubernamental, es un campo terico reciente que trata de un viejo objeto; que su desarrollo acadmico hasta ahora ha transcurrido a lo largo de dos etapas, la ortodoxa y la poltica; que progresivamente ha ido consolidando su perfil, inclusive sobre la polaridad doctrinaria de ambas pocas y la diferenciacin acusada de los enfoques metodolgicos dentro de las mismas; que Wilson coloc las bases para su definicin terica y que los administrativistas, siguiendo su pista, han disertado y desarrollado tesis para mostramos que, a pesar de las diferencias de orientacin, todos coincidieron en lo mismo: la administracin pblica como un objeto de estudio. 58

En esta misma obra, sostiene que la administracin pblica es: a) una funcin; b) no consiste slo en una mera ejecucin; e) es el gobierno en accin y d) su objeto es el poder. 59 Para abundar ms sobre la administracin pblica y la polmica en torno a la cientificidad de la disciplina, Jos Castelazo la define en los siguientes trminos:
l. La administracin pblica es la organizacin gubernamental y bsicamente su rama ejecutiva. Es la estructura del gobierno y el conjunto de recursos humanos, materiales y financieros que la integran, es decir, el conjunto de instituciones, personas y recursos que conforman la administracin gubernamental. 2. Cumple la funcin de ejercer, ejecutar el programa poltico a travs de los procesos de planeacin, programacin, coordinacin, ejecucin, evaluacin y control administrativo.
57 Ibid., p. 27. "La administracin como actividad humana, es el conjunto de actos que el hombre realiza dentro de un grupo conscientemente -constituido para alcanzar, con la mayor eficiencia, un objetivo comn, que individualmente no se podra logtat. La administracin es, pues, una actividad humana, una actividad realizada por hombres." S8 Guerrero, Ornar, TeorlaAdmlnistrativa de la Ciencia Pollttca; Mxico, UNAM, 1976, p. 80. 59 lbid, p. 74. Esta definicin ser ms analizada en un capitulo posterior de esta investigacin.

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3. Es una tcnica o un arte que primordialmente consiste en saber distinguir, entre la informacin disponible, la que es til para la toma de decisiones poltico-administrativas, y al mismo tiempo en saber tomar estas oportunidades para implementarlas sin causar conflictos sociales o de intereses. 4. Puede ser la teora o el conjunto de conocimientos, mtodos y procedimientos cientficos que se organizan de alguna manera para estudiar, analizar y predecir los hechos o fenmenos que suceden en el gobierno de un pas.s? Una de las definiciones clsicas y completas en Administracin Pblica, de las ms citadas por los elementos que se incluyen, las diversas caractersticas y perfiles del estudio del objeto, es la de Felix A. Nigro que seala: Administracin Pblica: a) Es el esfuerzo cooperativo de un grupo en el marco de actividades de carcter pblico. b) Abarca las tres ramas del poder -ejecutiva, legislativa y judicial- y sus interrelaciones. e) Juega un papel importante en la formulacin de la poltica pblica y en consecuencia es parte del proceso poltico. d) Es diferente de la administracin privada por varios motivos significativos. e) Guarda estrecha relacin con los numerosos grupos privados y los sujetos individuales a la hora de suministrar servicios a la comunidad.v! En suma, las definiciones en tomo a la administracin pblica como actividad o proceso, como disciplina cientfica y una mezcla de ambas, muestran la evolucin en las primeras definiciones que se hicieron para conceptualizar la administracin pblica. Algunas de estas definiciones sirvieron de marco para iniciar las interpretaciones que existen en tomo al objeto de estudio de la disciplina cientfica. No existe una sola definicin con validez universal, pero s de aceptacin generalizada, que nos permite identificar el significado de administracin pblica, as como su objeto de estudio (materia) y su estudio del objeto (disciplina).
60 Castelazo, Jos R., "Relaciones entre la Administracin Pblica y Otras Ciencias Sociales", RAP, nm. 40, octubre-diciembre 1979, Mxico, INAP, p. 33. Tambin puede verse del mismo autor: Apuntes sobre la Teora de la Administracin Pblica, Mxico, Colegio de Licenciados en Ciencias Politicas y Administracin Pblica, 1979, pp. 23-24. 61 Nigro, Felix A. y Nigro, Lloyd O., Administracin Pblica Moderna, Madrid, INAP, 1981, p. 36. Para llegar a esta definicin los autores realizan un desarrollo terico y couceptual de cada uno de los elementos que se encuentran enumerados. por lo que esta definicin cuenta con un soporte terico susten-

tado.

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QU ES LA ADMINISTRACIN PBLICA?

Elementos que integran una definicin de Administracin Pblica


La pretensin de construir una definicin de Administracin Pblica que incluya los aspectos relativos como actividad o proceso gubernamental y como disciplina cientfica, resulta por dems ambiciosa. Cada definicin, en su contexto y en su tiempo, dio rumbo a los esfuerzos tericos y prcticos a las investigaciones realizadas en tomo a la Administracin Pblica, por lo que puede hacerse uso de las definiciones contextualizando su contenido y alcance. Para la construccin de una definicin generalmente aceptable de Administracin Pblica, en forma mnima deben incluirse los siguientes elementos: Una definicin histrica; las definiciones se encuentran enmarcadas en su contexto histrico real y corresponden a condiciones prevalecientes en el momento de su construccin terica, slo pueden entenderse en su circunstancia. Esta situacin es determinante para el anlisis de las definiciones que fueron presentadas, las cuales no pueden ser aisladas artificialmente. Cada una responde al grado de avance terico que los cultivadores de la Administracin Pblica fueron sustentando. Una definicin flexible; las definiciones expuestas muestran en la mayora de los casos elementos esenciales en el conocimiento de la Administracin Pblica, los cuales son expuestos de manera flexible y adaptativa. La generalidad con que son presentadas en el mbito del campo de estudio permite emplear a las definiciones de esa manera en las investigaciones que se realizan en la actualidad. Una definicin cientfica; toda definicin debe contar con una afirmacin o apartado donde se destaque el carcter de ciencia en gestacin de la Administracin Pblica dentro del contexto de las Ciencias Sociales. El arte o las tcnicas no permiten valorar los esfuerzos realizados desde los primeros trabajos de los cameralistas y la ciencia de la polica, que dieron sustento a la disciplina. Este elemento es sine qua non para cualquier definicin de Administracin Pblica. Una definicin combinada; las definiciones que incluyen tanto el aspecto dinmico como actividad o proceso de la administracin pblica, as como el carcter cientfico de la disciplina, permiten contar con definiciones ms completas. En caso contrario, la definicin slo abarca una parte del estudio del objeto y por lo tanto, se considera incompleta para efectos de anlisis y revisin del estudio de la.Administracin Pblica. Una definicin integrada; como propsito fundamental sera recomendable que las definiciones que se hicieran del campo de estudio contaran con elementos que permitieran una definicin ms integral y completa. Un ejemplo lo

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constituye la definicin de Felix Nigro que, por cierto, es de las ms citadas para definir el campo de la Administracin Pblica. De la riqueza de definiciones presentadas en este apartado, que muestran la diversidad de perfiles de la Administracin Pblica, nos atrevemos a sugerir una definicin mnima de la disciplina en los siguientes trminos: 1. La administracin pblica es la actividad dinmica y en constante movimiento, que contribuye a alcanzar los fines del Estado. 2. Es el gobierno en accin y la parte ms visible de su actividad pblica; inicia donde termina la poltica y concluye donde la poltica comienza. 3. Es el poder ejecutivo con todos sus aparatos, rganos y dependencias pblicas que lo constituyen, aunque se relaciona de manera indirecta (complementaria) con los poderes legislativo y judicial. 4. Es un proceso dinmico que tiene como finalidad la satisfaccin de las . necesidades pblicas reconocidas por el Estado. 5. Es una funcin que contribuye a que los ciudadanos, la sociedad y el Estado puedan alcanzar los objetivos concurrentes de estos tres factores. 6. Es un instrumento fundamental del Estado para realizar aquellas actividades que el mercado no puede o deja de hacer, pero que debido al inters pblico deben realizarse. 7. Como parte del gobierno que genera las polticas pblicas, se encuentra vinculada a toda clase de asuntos pblicos, que se manifiestan de manera concreta en los servicios que realiza el gobierno. 8. Es la ciencia social que se encuentra en gestacin y desarrollo, que naci como un subcampo de la Ciencia Poltica, que tiene por objeto estudiar, analizar y sistematizar la actividad organizada del Estado. En suma, en primer lugar la definicin histrica de la administracin pblica en su raz etimolgica y las antiguas definiciones en el siglo XIX suponen establecer un objeto de estudio que tiene una larga trayectoria histrica en la humanidad. En segundo lugar, la diversidad de definiciones de la administracin pblica como actividad o proceso; la Administracin Pblica como disci-

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plina cientfica, as como la mezcla de ambas permite varios propsitos a la vez: a) establece un punto de partida en el estudio de la Administracin Pblica; b) en las definiciones comienzan a perfilarse los objetos de estudio como son: gobierno, estado, poder ejecutivo y asuntos pblicos, con las implicaciones que ello supone; y e) las definiciones son reflejos de esas interpretaciones del estudio del objeto, que en los siguientes captulos sern tratados con mayor profundidad. La riqueza y variedad de definiciones en torno a la disciplina de estudio muestran los diferentes momentos histricos y tericos en que fueron construidas, as como la pluralidad de contenidos y enfoques (escuelas) que cada una de ellas representa.

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IV LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO DISCIPLINA CIENTFICA: EL ESTUDIO DEL OBJETO


a Administracin Pblica en su etapa moderna cuenta con un objeto de estudio que se remonta a los gobiernos de las primeras civilizaciones, el cual en su propia evolucin y desarrollo logr conformarse como una actividad autnoma e independiente, separada de las funciones religiosas, ceremoniales y espirituales entre otras, para constituirse en una actividad con una dinmica propia. Por su parte, el estudio del objeto ha sido cuestionado en el sentido de que la Administracin Pblica no puede tener el carcter de ciencia, debido a que no cuenta con leyes ni principios generales que pudieran aplicarse en cualquier gobierno. Para algunos estudiosos, la Administracin Pblica es un arte; hay quien la concibe como un conjunto de tcnicas empricas para obtener resultados inmediatos; para otros es una filosofia que debe promover los ms altos valores humanos y hay quien la considera slo como una profesin. Incluso, para otros la administracin pblica tiene un nfasis mar-cado en las tcnicas, tanto en su investigacin como en su ejercicio.' Una de las razones por las cuales la Administracin Pblica no alcanza el calificativo de ciencia se debe, en parte, a las continuas aportaciones de otras ciencias sociales que han contribuido a su estudio, pero que al mismo tiempo le impiden consolidarse como una disciplina cientfica por la enorme influencia

1 Aunque en este captulo no se trata a la Administracin Pblica como tcnica, J. Pfiffner seala que: "Este libro se basa en varias presunciones. La primera es que existen tcnicas en la investigacin del gobierno que pueden ser enseadas en universidades. La segunda es que a los futuros tcnicos en administracin no se les ha enseado lo suficiente sobre estas tcnicas. La tercera de estas presunciones es que las tcnicas deberan ser introducidas en el primer afio de estudios graduados en la universidad. Cuarta, es que estas tcnicas deben servir para mejorar y no disminuir o retrasar los antecedentes fundamentales, el entendimiento filosfico y ~. humanismo tan valorizado por los que abogan por volver a los elsccs" (pfifIner, J., Research MethoJs in Publle Administration, Nueva York, The Royal Press Co., 1940, p. 23).

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del Derecho -Derecho Administrativo y Constitucional- la Economa, la Ciencia Poltica, la Administracin, la Sociologa, la Historia y la Psicologa, por citar las disciplinas ms importantes. La Administracin Pblica debe retomar de las "ciencias madres" aquellos esquemas que le permitan consolidarse como un campo de estudio estrictamente cientfico, para establecer su propio enfoque de estudio de los problemas. Como lo ha dicho Gabriel Almond en relacin con la Ciencia Poltica, se requiere crear una mesa central que permita integrar a todas las otras mesas separadas (enfoques) en esta disciplina para lograr consolidar una teora central. 2 Esta situacin tambin sera pertinente para la Administracin Pblica. Otra posicin sugiere que se acab el sueo de la interdisciplinariedad y que es el momento de regresar al origen: la Ciencia Poltica como fuente de conocimientos para la disciplina. Sin importar la posicin en que se encuentre, la Administracin Pblica tiene objeto de estudio y estudio del objeto; slo falta darle direccin y orientacin terica a nuestro campo de estudio. La ciencia administrativa debe aportar los elementos necesarios para consolidar la transicin de arte y de tcnica a una ciencia administrativa de pleno derecho y autonoma. Por su parte, Mosher y Cimmino afirman que la Administracin Pblica tiene inters por la Poltica, la Economa, la Sociologa, la Psicologa y cualquier otro sector de estudios que directa o indirectamente se ocupe de los problemas de administracin.> Afirman que la contribucin de otras disciplinas tiene gran utilidad para la administracin pblica como objeto de estudio; sin embargo, esto no significa que carezca de disciplina autnoma, pero "pensamos que la ciencia de la administracin es una ciencia aplicada"."

La Administracin Pblica como disciplina cientfica


En el continuo desarrollo histrico de su objeto de estudio la Administracin Pblica ha sido considerada como: a) arte, b) filosofa, e) profesin y d) ciencia. No obstante que a ms de un siglo de existencia del campo de estudio en su etapa moderna -1887, con el ensayo de Woodrow Wilson-la naturaleza

2 Almond, Gabriel A., Una Disciplina Segmentada. Escuelas y Corrientes en las Ciencias Polticas, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Politicas y Administracin Pblica y Fondo de Cultura Econmica, 1999. 3 Mosher, Frederick C. y Cimmino, Salvatore, Ciencia de la Administracin, Madrid, RIALP, 1961, p. 28. 4 Ibid., p. 29.

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LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO DISCIPLINA CIENTFICA

cientfica de la Administracin Pblica se encuentra an en discusin. Incluso fue declarada su muerte en la dcada de los sesentas provocando la llamada "crisis de identidad" como disciplina, sin considerar que su objeto de estudio tiene existencia propia y requiere de la sistematizacin de su estudio. A continuacin analizaremos aquellos argumentos que las ciencias aportan para determinar el carcter epistemolgico de la Administracin Pblica.

La Administracin Pblica como arte


Algunos autores consideran la administracin pblica como un arte, en el sentido ms amplio del concepto, o sea como un conjunto de preceptos y reglas necesarios para realizar bien alguna cosa; as, se habla del arte de administrar. 5 En este contexto es conveniente citar a Ordway Tead, quien sostiene que la administracin es una de las bellas artes, cuando afirma que las actividades administrativas suponen seguramente un arte que requiere gran destreza, discernimiento y fuerza moral: Desde luego, tan penetrante en influencia, tan valiosa, tan correctamente constituida es esa habilidad, que merece ser reconocida como una de las bellas artes. [...] Constituye desde luego un arte de la ms elevada categora lograr la ms fructfera colaboracin posible en un mundo en el que el esfuerzo combinado es la tpica expresin de individuos que tratan de hacer su vida productiva. 6 Para Tead, el arte requiere de un medio de expresin. En el caso de la administracin el medio es tripartito. Su expresin tiene lugar en y a travs de la organizacin, los seres humanos y una cierta clase de amplio soporte social y cultural, que es una sociedad democrtica.' La administracin pblica es -para Tead- una de las bellas artes porque exige un imponente conjunto de talentos especiales para conseguir una colaboracin creadora que dirija y oriente la vida civilizada cotidiana.

5 Duhalt Krauss, Miguel F., Aspectos de la Administracin Pblica y el Desarrollo en Mxico, Mxico, Asociacin Nacional de Administradores Pblicos, A. e., 1970, p. 32. 6 Tead, Ordway, "La Administracin como una de las Bellas Artes", Dwight, Waldo (comp.), Administracton Pblica. La Funcin Administrativa, los Sistemas de Organizacin y otros Aspectos, Mxico, Trillas, 1985, pp.. 40-41. 7 tu, p. 42.

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Por su parte, Leonard D. White afirma que la Administracin Pblica es un arte, que ha sido una de las posesiones esenciales del hombre." aunque sostiene que la Administracin Pblica puede convertirse en ciencia:
Como la administracin indudablemente es en parte un arte, seguirn ocupando un lugar importante los escritos cientficos. Pero puede ir convirtindose progresivamente en una ciencia, o por lo menos, en una ciencia limitada por diferencias culturales, logro muy de desear, ya que las proposiciones de una ciencia administrativa van ms all del alcance del sentido comn.?

En la misma postura que White, Luther Gulick afirma que lo que fue arte puede convertirse con el tiempo en ciencia:
Actualmente la administracin es ms un arte que una ciencia; de hecho hay quien afirma dogmticamente que no puede ser otra cosa. Los que as opinan no recuerdan que la metalurgia, por ejemplo, era un arte varios siglos antes de llegar a una ciencia [...] varios factores influyeron en la conquista del mundo natural por las ciencias exactas, y puede confiarse en la posibilidad de controlar y conocer el mundo de los asuntos humanos de una manera cientfica. 10

Cabra recordar que algo similar aconteci con la odontologa. Segn Duhalt Krauss, antes de que sta apareciera como una disciplina cientfica y desarrollara tcnicas especficas, los barberos eran los encargados de sacar muelas. Lo hacan de una manera primitiva y rudimentaria. u Pero se inici el estudio cientfico de los fenmenos dentales y sus relaciones con otros aspectos de la biologa humana: se desarrollaron tcnicas especficas basadas en esos estudios y surgieron especialistas en esa actividad, que estudiaban en las universidades. Algn da suceder lo mismo con la Administracin Pblica. Frente a la pregunta del carcter cientfico de la administracin pblica, Marshall Dimock sugiere que es un arte elevado que podr convertirse en una disciplina cientfica:

8 White, Leonard D., Introduccin al Estudio de la Administracin Pblica, Mxico, Compaa General de Ediciones, 1964. 9 Ibid., p. 10. la McCurdy, Howard E., Una Biogrqfa sobre Administracin Pblica, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1981, p. 22. 11 Duhalt Krauss, Miguel F.; Aspectos de la Administracin Pblica y el Desarrollo en Mxico, Mxico, Asociacin Nacional de Administradores Pblicos, A. C., 1970, p. 30.

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LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO DISCIPLINA CIENTFICA

Es la administracin arte o ciencia? A veces el debate sobre esta cuestin ha subido de tono. En su etapa actual de desarrollo, podemos decir que si la administracin es la aplicacin de una habilidad o tcnica, es arte, y que si andando el tiempo algunos de sus elementos se llegan a aplicar en forma sistemtica llegar a constituir una ciencia. [...] Es indudable que la administracin es un arte elevado. 12

Tradicionalmente la administracin pblica ha sido un arte, pero un arte con aptitudes y tcnicas que ahora se transforman paulatinamente en muchos aspectos mediante la estadstica, contabilidad, ingeniera, psicologa; mediante formas refinadas de anlisis e interpretacin lo que surge es un conjunto de prcticas en el que hay muchas formas de medicin precisa, muchas situaciones en las cuales pueden hacerse pronsticos exactos. 13
La administracin pblica no es ms que el arte de conducir los asuntos del gobierno. [...] No es una ciencia [...] La administracin pblica como un arte busca el conocimiento de la ciencia y fortalece la calidad de su arte haciendo referencia a la utilizacin del conocimiento obtenido de las ciencias sociales y naturales. 14

Por su parte, Dwight Waldo parece conciliar este dilema entre si la Administracin Pblica es un arte o una ciencia:
[...] refleja la opinin general de que la Administracin Pblica tiene importantes aspectos de ciencia y arte conjuntamente. Refleja, tambin, sin embargo, un deseo de soslayar los problemas de definicin, de conciliar los resultados cediendo de ambos lados, de proseguir con el estudio y la prctica de la Administracin Pblica, cualquiera que sta sea. 15

La Administracin Pblica nace como un arte, debido a que utiliza tcnicas y habilidades para lograr los fines del Estado, sin ms conocimiento que su experiencia y el permanente aprendizaje del ensayo y el error. Con el tiempo, la acumulacin de ese conocimiento permite establecer relaciones causales,

12 Dimock, Marshall y Dimock, Gladys, Administracin Pblica, op. cit., p. 7. 13 Merriam, Charles, "Administracin Pblica y Teora Poltica", RAP. nm. 44, octubre-diciembre de 1980, Mxico, INAP, p. 123. 14 Honey, J. C., "Research in Public Administration. A Further Note", PAR, vol. XVII, 1957, p. 239. 15 Waldo, Dwight, op. cit. p. 7: "Que la Administracin Pblica sea un arte o una ciencia depende del significado y acento que se atribuya a aquellos trminos. La respuesta se ver afectada por la clase de Administracin Pblica a que se refiera, el estudio o disciplina de una parte, la actividad o proceso de otra" (Ihid., p. 26).

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principios generalmente aceptados y, en algn momento, leyes de aplicacin general, para convertirse en una ciencia. En esa etapa de transicin cognoscitiva y epistemolgica, la Administracin Pblica apenas comienza a edificar los basamentos tericos para constituirse en una disciplina autnoma, independiente y de pleno derecho; una ciencia en gestacin. El arte es su etapa transitoria hacia su sistematizacin y mayor rigor cientfico.

La Administracin Pblica como Filosofa


En una posicin diferente, Marshall Dimock ha sostenido que la Administracin Pblica ms que arte o ciencia, es una filosofa que tiene como principio esencial servir al hombre.
Este libro tiene una tesis. Dicha tesis es que la administracin es, ms que respuestas eruditas y tcnicas bien escogidas, un conjunto de ardides. No es ni siquiera una ciencia y jams debiera convertirse en un mtodo rgido e invariable. Es ms que un arte: es una filosofa. 16

La filosofa es una combinacin de creencias y de prcticas destinada a lograr una mejor ejecucin e integracin de los actores participantes en los eventos administrativos. Para Marshall Dimock, una filosofa de la administracin es un patrn bien pensado y viable de supervivencia y de influencia para los individuos y las instituciones. Es buena norma y buena tcnica, pero sobre todo, aspira a ser una verdadera integracin; una armonizacin de todo lo que es importante. 17 Dimock sostiene que una filosofa de la administracin pblica debe estar basada en los siguientes principios:
l. Las instituciones determinan en gran parte la clase de vida que la sociedad va a llevar y los administradores, como clase, determinan en gran parte la calidad de las instituciones; 2. Los administradores deben ser individuos y no engranajes, porque el secreto del xito es individual.

16 Dimock, Marshall E., Principios y Normas de Administracin, Mxico, Libreros Mexicanos Unidos, 1965, p. 21 (Ttulo original, A Philosophy 01Administration). En este libro, Dimock propone que la Administracin Pblica sea considerada como filosofia. 17 Ibidem.

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LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO DISCIPLINA CIENTFICA

3. La clave de la administracin es el conocimiento del desarrollo y de la decadencia, debido a que la actual insistencia en formar categoras y dividirlo todo en pequeos y ordenados compartimientos causa su propia derrota, " ...porque la administracin es, ms que nada, una fusin de muchos elementos y su xito depende de la pericia con que se efecte la mezcla't.l" 4. Como piedras angulares de la filosofa administrativa se encuentran los factores de desarrollo, equilibrio, estrategia, direccin y motivacin. La motivacin debe tener un fundamento tico, no de conveniencia.

Debido a que la administracin pblica ocupa un vasto campo de actividades, la filosofa de la administracin se aproxima a una filosofa de la vida; para que sea viable debe considerar las siguientes pruebas. 19 La primera es la capacidad de inclusin, que implica que todos los elementos que entran en la accin administrativa han sido debidamente integrados. En segundo lugar, se debe procurar que sean armonizados, unidos correcta y completamente, para lo que tendrn que sujetarse a las normas establecidas. En tercer lugar, formular principios que constituyan guas positivas para la accin futura en condiciones ms o menos semejantes. La cuarta proposicin es que la administracin se ocupa tanto de los fines como de los medios; la hbil fusin de fines y medios es la prueba de la excelencia administrativa. La quinta proposicin es que una filosofa de la administracin debera ser concebida de manera tal que, si describe la realidad y pone en manos de un funcionario experto el mejor instrumento posible, produzca un resultado mayor que la suma de sus partes." La administracin pblica como filosofa es llevada al extremo por Dimock al considerarla como una rama de las humanidades, por lo que, segn esta posicin, debe estar ligada a materias como la filosofa, la historia y el arte, y no nicamente a la ingeniera, las finanzas pblicas, la ciencia poltica, el derecho y la economa. Esta posicin no fue prevaleciente en la Administracin Pblica; no obstante, se considera indispensable exponerla para compararla con las otras orientaciones del campo de estudio, aunque en la actualidad existe un retorno hacia la tica y la filosofa, como elementos fundamentales para la preparacin y formacin de los funcionarios pblicos.

18 Ibid., p. 22. 19 Ibtd., pp. 24-26. 20 Chester Barnard, por ejemplo, seala como tesis fundamental en su libro The Functions of the Executive, que cuando los esfuerzos de cinco hombres quedan combinados en un sistema (organizacin) se crea una cosa que es "algo nuevo en el mundo" y que es ms o menos diferente en cantidad y calidad de lo que pueda presentar la suma de los esfuerzos aislados de esos cinco hombres (Ibid., p. 26).

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La Administracin Pblica como profesin


Para Mary Parker Follett la palabra "profesin" implica en la percepcin general un fundamento de ciencia y un motivo de servicioP Una profesin descansa sobre la base de un conjunto probado de conocimiento y se utiliza para el bien de los otros, ms que para los fines propios, con excepcin del salario. Para algunos estudiosos, la administracin pblica es una profesin ms que una disciplina, aunque esta percepcin ha ido cambiando significativamente. Leonard D. White sostena en 1937 que en el siglo pasado la administracin de asuntos gubernamentales exiga muy poco de las profesiones, salvo la educacin. En los Estados Unidos en el ao de 1896 haba aproximadamente 3 600 puestos profesionales en el servicio federal, es decir, el 2% del total de empleos; en 1907 eran aproximadamente 9700, 3.4% Y para 1930 el nmero haba aumentado a cerca de 35 000, es decir, cercano al 6%.22 El creciente empleo de profesionistas y cientficos ejerce un efecto determinante sobre el servicio pblico y sobre las condiciones bajo las cuales se realizan sus tareas. La creciente proporcin de servidores civiles capacitados profesionalmente mejora el prestigio y la reputacin del servicio pblico. Propicia un medio favorable para el reconocimiento de administradores pblicos permanentes no polticos, especialmente capacitados. De esta manera, la administracin pblica se convierte en una profesin.P En su obra clsica, Marshall Dimock incluye un apartado que denomina "El gobierno como carrera", en el que describe el caso de los Estados Unidos, que siendo un pueblo individualista y lleno de recursos, en el pasado consideraba que lo mejor era tener poco trato con el gobierno y trabajar en l se consideraba irrelevante. Esta situacin ha cambiado radicalmente; por ejemplo, en la dcada de los cincuentas el gobierno federal estadounidense empleaba a 2.4 millones de civiles y 2.8 millones de personas en trabajos relacionados con el servicio militar activo. 24

21 Follett, Mary Parker, "La Administracin como Profesin", Merrill, Harwood F. (comp.), Clstcos enAdminislracin, Mxico, Limusa, 1975, p. 265. 22 White, Leonard, "La Administracin Pblica como Profesin", RAP, nm. 44, octubre-diciembre de 1980, Mxico,lNAP, pp. 139-140. 23 tu, p. 140. 24 Dimock, Marshally Dimock, Gladys, Administracin Pblica, op. cu., p. 33.

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LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO DISCIPLINA CIENTFICA

Por consiguiente, el administrador pblico profesional debe convertirse en el eslabn que una al cientfico y al poltico a fin de reconciliar la tecnologa con los valores democrticos. Los administradores pblicos se ocupan de tres clases de necesidades.P La primera comprende las sociales, es decir, de los ciudadanos y el bienestar del pas; la segunda abarca las propias necesidades de la organizacin, es decir, los medios por los cuales puede llegar a ser provechosa, eficaz, dctil y dinmica. La tercera se refiere a las necesidades de la gente que est dentro de la propia organizacin, entre las que se cuenta el desempeo del individuo y las satisfacciones personales. La realizacin administrativa de estas tres especies de necesidades exige una gran competencia y una vida de estudio y reflexin, por lo que la administracin pblica es una profesin. Para Marshall Dimock la administracin pblica es una profesin, ya que todas las profesiones tienen cabida en el gobierno. La tecnologa atrae cientficos y especialistas de toda especie a los altos puestos administrativos. 26 Hay campos en que los hombres de negocios son indispensables; tambin se necesitan oficinistas y tcnicos en grandes cantidades, as como los militares y los maestros, que son los ms solicitados. El trabajo de oficina es el ms abundante. Por su parte, Miguel Duhalt Krauss seala que la Administracin Pblica es una profesin porque cumple con tres requisitos bsicos: 1) est basada en un marco terico de conocimiento de tipo cientfico; 2) este cmulo de conocimiento de tipo cientfico tiene una aplicacin prctica y 3) la actividad que aplica prcticamente los conocimientos de tipo cientfico debe responder a una necesidad social.?? Para quienes discuten la existencia de una ciencia de la administracin, no hay duda de que se cuenta con un marco terico de conocimientos de tipo cientfico en que se apoya la administracin pblica, debido a que stos constituyen formalmente la disciplina o este conocimiento proviene de otras Ciencias Sociales corno son la Sociologa, la Economa, el Derecho, la Poltica y la Psicologa, entre otras. Asimismo, el conocimiento del fenmeno administrativo tiene un carcter aplicativo y til para las organizaciones administrativas pblicas, as corno una vinculacin a las necesidades, requerimientos y demandas de la sociedad. Por lo anterior, para Duhalt Krauss la administracin pblica es una profesin.

25 Ibid., p. 54.

26 Ibid., p. 63. 27 DuhaIt Krauss, Miguel F., Aspectos de la Administracin Pblica y el Desarrollo en Mxico, Mxico, Asociacin Nacional de Administradores Pblicos, A. e., 1970, p. 10. Seala: "Si se hiciera una investigacin acerca de las personas que realizan una actividad que requiere tal aplicacin de estos conocimientos seguramente tendramos que contestar afirmativamente esta exigencia".

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Recientemente, Darrell L. Pugh seala que la profesin puede ser definida como un requerimiento especializado de conocimiento con una intensiva preparacin acadmica; un oficio principal, vocacin y empleo.P La administracin pblica -dice Pugh- es una profesin popular que guarda una posicin tradicional en los Estados Unidos. A principios de siglo, con el avance del manager de ciudades y los movimientos de oficinas de investigacin municipal, la nocin de servicio pblico como actividad permita capacitar a los administradores pblicos en una profesin remunerada. Los servicios pblicos de los gobiernos locales y estatales, el servicio civil de carrera bajo el Acta Pendelton, convirtieron a los gobiernos estatales y locales en arenas adecuadas para introducir reformas administrativas y mejorar las prcticas gerenciales. Esto permiti el establecimiento de la credibilidad en las actividades de la administracin pblica, en aspectos como la planeacin racional de la sociedad, as como legitimar su actividad profesional. El obj eto de estudio de la administracin pblica muestra que la existencia de una actividad dentro de los procesos del gobierno tiene como expresin a la profesin que hace viable el desarrollo de una disciplina. Lo que sucede con la materia y la disciplina repercute con la profesin administrativa pblica. Una disciplina consolidada con un objeto definido, puede multiplicar la actividad profesional en el contexto de las otras profesiones.

La Administracin Pblica como ciencia


La polmica del carcter de la Administracin Pblica como arte o ciencia ha derivado en posiciones extremas que: 1) la identifican como un arte elevado; 2) la reconocen slo como una profesin; y 3) la estudian como una ciencia en gestacin y desarrollo. Algunos autores sostienen que no puede existir una teora de la Administracin Pblica, porque no tiene el alcance terico para sustentarse como tal; en su caso, proponen el estudio de la Administracin Pblica. 29

28 Pugh, Darrell L., "Professionalism in Public Administration: Problems, Perspectives, and the Role of ASPA", Pub/ic Administration Review, vol. 49, nm. 1, January/February, 1989, p. L Para Pugh existen por lo menos seis aspectos para consolidar una profesin: J) planear una idea; 2) un cuerpo de teora y conocimiento; 3) una idea social; 4) estndares ticos; 5) una organizacin formal que promueva sus intereses; y 6) un "saln de la fama" de reconocidos y prominentes lderes. 29 Cabe hacer notar que este apartado es una parte central de esta investigacin, por lo que en este momento slo sern expuestos algunos argumentos en torno a la pregunta: es la administracin pblica una ciencia? En los siguientes captulos esta pregunta podr ser contestada de manera ms profunda y con mayores argumentos.

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LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO DISCIPLINA CIENTFICA

"La teora de la Administracin Pblica capitalista est por elaborarse. Tal es la razn por la cual, alternativamente, es preferible hacer referencia al estudio de la Administracin Pblica. "30 Mucho menos es posible sustentar principios generales aplicables a la Administracin Pblica, discusin en la que se enfrentaron Robert Dahl y Herbert Simon. Dahl realiz en 1947 una revisin de los progresos tericos de la ciencia administrativa.t! la cual se encontraba condicionada por tres limitaciones:
1) Las generalizaciones derivadas de las operaciones de la administracin pblica, en un Estado en particular, no se puede ni universalizar ni aplicar a la administracin pblica de otros Estados. Aade que un buen principio puede ser aplicable en diferentes medios nacionales, pero en atencin a estudios previos a los mismos. 2) No existen generalizaciones universales verdaderas acerca de la administracin pblica, sin que previamente haya un estudio profundo de las caractersticas nacionales. En suma, o hay principios universales o stos son aplicables a un medio nacional o internacional especfico. 3) El estudio de la administracin pblica "se convertira inevitablemente en una disciplina, con bases mucho ms amplias, apoyada no en IDI conocimiento estrechamente definido de tcnicas y procesos, sino ampliado hacia los factores condicionantes, variables histricas, sociolgicas, econmicas y que dan a la administracin pblica de cada pas su sello ".32

Para Dahl, si alguna vez debe existir una ciencia de la Administracin Pblica, debe derivar en el entendimiento del comportamiento humano en el rea demarcada por las fronteras de la Administracin Pblica. Todas las ciencias sociales son dependientes de las motivaciones del hombre y de sus respuestas. El terreno de inters peculiar para una ciencia prospectiva de la Administracin Pblica es esa amplia regin de los servicios administrativos por el gobierno; mientras que las mltiples motivaciones y acciones en esta amplia regin no hayan sido exploradas y convertidas en predecibles, no puede haber una ciencia de la Administracin Pblica."

30 Guerrero, Ornar, La Administracin Pblica del Estado Capitalista, Mxico, Fontamara, 1988, p. 36. 31 Dahl, Roben, "La Ciencia de la Administracin Pblica: Tres Problemas", RAP, nm. 40, octubre-diciembre de 1979, Mxico, INAP. 32 lbid., p. 11. 33 tu, p. 19.

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Dahl se anticip a algunas de las dificultades que aguardaban a la administracin pblica si se mantena como rama de la Ciencia Poltica. En esta forma, durante los aos setentas, la administracin pblica empezara a salir de la Ciencia Poltica y, a la vez, de la administracin de empresas para convertirse en campo de estudio por derecho propio.>' El desarrollo de una ciencia de la Administracin Pblica implica el desarrollo de una ciencia del hombre en el rea de los servicios administrativos por el pblico. Para Dahl:
Estamos muy lejos de una ciencia de la administracin pblica. Ninguna ciencia de la administracin pblica es posible a no ser que: 1) el sitio de los valores normativos sea aclarado; 2) la naturaleza del ser humano en el rea de la administracin pblica sea mejor comprendida y su conducta ms predecible; y 3) que haya un conjunto de estudios comparados, de las cuales sea posible descubrir principios y generalidades que trasciendan las fronteras nacionales y las experiencias histricas peculiares.P

Por su parte, Herbert Simon, para responder a Dahl, seala que existen dos grupos sobre el problema del carcter cientfico de la Administracin Pblica. 36 El primer grupo de estudiosos seala que la administracin pblica debe ser una ciencia aplicada ocupando todos los valores e intereses relacionados con la organizacin administrativa. Como la eficiencia es slo uno de esos valores, se debe cubrir la totalidad del campo de la poltica pblica, mientras que el segundo grupo con el que se identificaba Simon, propone crear una ciencia pura del comportamiento humano en la organizacin --en particular, de las organizaciones gubemamentales- quienes estn descontentos con la teora administrativa tradicional para edificar una teora ms slida sobre los cimientos de la psicologa social. En la actualidad, Robert Denhardt identfica una variedad de influencias en la teora de la Administracin Pblica contempornea, como son la teora emprica, la teora normativa, la teora tica, la eleccin pblica (public choice), la fenomenologa, la teora crtica y la teora psicoanaltica, as como el desarrollo de la ciencia poltica, el management, la sociologa, la antropologa y

34 Shafritz, Jay M. y Hyde, Albert C., Clsicos de la Administracin Pblica, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Campeche, Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 172. 35 lbtd., p. 25. 36 Simon, Herbert, "Un Comentario a 'La Ciencia de la administracin Pblica'", RAP, nm. 4O.octubre-diciembre de 1979, Mxico. INAP.

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otras disciplinas sociales.t? La teora de la Administracin Pblica requiere establecer los lmites de su campo de estudio por la diversidad de enfoques prevalecientes para construir su propia disciplina cientfica. Para nuestros fines, resulta fundamental que, de una vez por todas, quede claro el sentido epistemolgico de la Administracin Pblica. Para ello sostenemos que debe considerarse como una ciencia aplicada en continuo desarrollo y evolucin que pertenece a las ciencias sociales, tal como lo demuestra su objeto de estudio, el cual ha existido desde las primeras civilizaciones de la historia y es ms notorio en los grandes imperios. La administracin pblica no puede considerarse un arte o una filosofia, para ser considerada como parte de las humanidades, porque ha producido durante su construccin histrica enormes obras de validez terica que rebasan el simple mbito emprico y artstico.

Administracin Pblica: arte, ciencia o profesin


La Administracin Pblica, como se habr inferido desde su propio origen hasta su desarrollo posterior, ha abrevado de otras ciencias sociales ya comentadas. En este debate no estamos de acuerdo con la actitud asumida expuesta por un autor que sostiene que el campo de estudio existe por las disciplinas que le han acogido.
1. Siento que se ha suscitado una confusin en el sentido de creer que existe una teora cientfica autnoma denominada administracin pblica, por el hecho de que sus procesos se estudien en prcticamente todas las universidades del mundo. Lo que sucede es que el fenmeno poltico-administrativo de la sociedad es tan complejo y vasto que su comprensin requiere de una especializacin. As, el estudio de la administracin pblica lo podemos considerar como una especialidad acadmica. 2. Realizar investigaciones sobre la administracin pblica no necesariamente nos conduce a formar teora propia, ya que en todo caso aquella est limitada por la cultura en la que incide y de la que recibe sus estmulos. Esta situacin impide establecer leyes de carcter universal. 3. Lo ms que se ha logrado en el terreno terico es explotar la comparacin entre distintos gobiernos, lo cual ha conducido a establecer ciertas categoras de anlisis que no dejan de ser arbitrarias.
37 Denhardt, Robert B., "Teora de la Administracin Pblica: el Estado de la Disciplina", Lynn, Naomi y Wldavsky, Aarn (comps.), Administracin Pblica. El Estado Actual de la Disciplina, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A. C., Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 90.

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4. El proceso de administracin pblica es dialctico y, por tanto, producto de las contradicciones de una sociedad. Su estudio, entonces, debe ser igualmente dialctico, esto es, no puede aceptar que exista uniformidad en el comportamiento poltico-administrativo, y en consecuencia, la comprobacin se dificulta hasta el grado de ser prcticamente imposible. 5. Por ltimo, como estudioso de la administracin pblica, espero que algn da su anlisis alcance la categora de ciencia; pero dada la naturaleza y objeto del proceso gubernamental, lamento expresar mis serias dudas al respecto. Concluyo, entonces, que son las ciencias sociales las que se relacionan entre s para conformar el estudio de la administracin pblica. 38

Quienes niegan su carcter cientfico argumentan que la administracin pblica, por su propia naturaleza humana cambiante, no puede reducirse a leyes de validez universal, puesto que cada situacin administrativa es nica, dado el elemento dinmico que la caracteriza." Se agrega adems que los factores que inciden en ella estn condicionados a tal variedad de complejidad cuantitativa y cualitativa, que prctica y tericamente los hechos no se repiten y por lo tanto son nicos; en lugar de principios lo que se ofrece son preceptos.
Si como ciencia se entiende un esquema de cosas en las cuales cada aspecto particular cubierto debe tener un valor matemtico, entonces la administracin no es una ciencia. [...] Si, por el contrario, se puede usar correctamente el trmino ciencia para aplicarlo a un cuerpo exacto de conocimientos y trabajar y practicar con base en l como pronstico, y si as lo aceptamos y deseamos, podemos hablar entonces apropiada y convenientemente de una ciencia de la administracin.t''

Un punto intermedio seala que una ciencia ensea a "conocer" y el arte a "hacer"; por ejemplo, la astronoma es la ciencia en tanto que la navegacin es el arte La ciencia y el arte son campos complementarios de esfuerzos, no son mutuamente excluyentes.v' mientras que una posicin ms conciliadora.P
38 Castelazo, Jos R., "Relaciones entre la Administracin Pblica y otras Ciencias Sociales", nm. 40, octubre-diciembre de 1979, Mxico, INAP, pp. 40-41 (cursivas mas). 39 Jimnez Castro, Wilburg, Introduccin al Estudio de la Teorla Administrativa, Mxico, FCE, p.23 40 Charles A. Beard, "Philosophy", Science and Art 01 Public Adminstration, citado por Wilburg nez Castro. 41 Terry, George R., Principios de Administracin, Mxico, Compaa Editorial Continental, 1971, 42 Amaro Guzmn, Raymundo, Introduccin a la Administracin Pblica, Mxico, McGraw-Hill, p. 13.
RAP, 1963,

limp. 31. 1986,

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pero que no resuelve el problema afirma que la Administracin Pblica tiene todas las caractersticas de una ciencia por sustentar principios de validez universal como la planeacin, jerarquizacin, coordinacin, organizacin, centralizacin y descentralizacin, entre otras. Es una tcnica porque utiliza mtodos y procedimientos uniformes. Es arte, porque el xito de la gestin estatal depender de la habilidad, destreza y arte del funcionario o empleado en la ejecucin de la funcin pblica, para lo que utiliza la toma de decisiones, liderazgo, autoridad y motivacin. Puede decirse que en realidad, como objeto de estudio, la administracin pblica es un arte debido a que permite conjugar esfuerzos para la realizacin de una complejidad de actividades pblicas, pero que en su continuo desarrollo su estudio se ha ido consolidando como un campo del saber cientfico. En ese sentido, coincidimos con Ornar Guerrero: "[...] sabemos que a la administracin pblica la abandera una disciplina propia y exclusiva: la ciencia de la administracin. Sabemos igualmente que esta ciencia es antigua y la galardonan ttulos de nobleza intelectual; que tiene su propio objeto de conocimiento; que es una, entre las diversas ciencias sociales't." Para Mosher y Cimmino, quienes piensan que la ciencia es un esquema conceptual sobre cuya base se atribuye valor matemtico a cualquier objeto comprendido en l, valor normalmente expresado en una ecuacin diferencial, es claro que la Administracin Pblica no puede considerarse ciencia.v' Para los que, en cambio, piensan que la ciencia es un complejo de leyes exactas, deducidas de la experiencia y la observacin, ser menos dificil admitir el carcter de ciencia de los estudios administrativos. La Administracin Pblica no niega el arte del administrar, pero se preocupa de construir y ordenar, cientficamente, un cuerpo de nociones que merezca el ttulo de Ciencia de la Administracin. La Administracin Pblica es un arte elevado y, potencialmente, tambin una ciencia; se compone de muchos elementos que mediante un proceso complicado pueden llegar a sintetizarse. " La Administracin Pblica tiene suficientes argumentos histricos, conceptuales, metodolgicos y tericos para constituirse en una disciplina cientfica autnoma, independiente y de pleno derecho en el prximo milenio.

43 Guerrero, Ornar, Teoria de la Administracin Pblica, op. cit., p. xiii. 44 Mosher, Frederick C. y Cimmino, Salvatore, Ciencia de la Administracin, Madrid, RIALP, 1961,

p.533. 4S Dimock, Marshall y Dimock, Gladys, Administracin Pblica, op. cit., p. 12.

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Ciencias que apoyan a la Administracin Pblica

La Administracin Pblica se inserta en un marco terico determinado, precisamente por razones de orden histrico.w Todo gobierno debe estar legtimamente establecido en los trminos que marcan sus normas legales; por lo tanto, la Administracin Pblica se liga al Derecho. Todo gobierno debe afrontar problemas econmicos; as, la Administracin Pblica se vincula a la Economa. Todo gobierno debe resolver problemas y conflictos sociales; por lo tanto, la Administracin Pblica se relaciona con la Sociologa como ciencia de la sociedad. Todo gobierno planea, organiza, controla, ejecuta, coordina las actividades para efectuar sus propsitos, por eso la Administracin Pblica y las tcnicas administrativas se vinculan mutuamente. Finalmente, todo gobierno es producto de una confrontacin de intereses, mismos que se expresan en la arena poltica. Estos intereses son ideolgicos, econmicos y de poder, y estn representados por partidos polticos, grupos de presin y rganos de opinin pblica. Por tal razn, resulta dificil, si no imposible, separar a la Administracin Pblica de la Ciencia Poltica.
La administracin slo puede construirse cientficamente a partir de los elementos primarios elaborados por las distintas ciencias sociales bsicas: la sociologa aporta, como ingredientes, los conceptos de comunidad y sociedad, estructura y funcin, grupo e institucin, movilidad o integracin, estabilidad o cambio; la ciencia poltica, los de poder, eficacia, gobierno, participacin, soberana, autonoma, inters pblico, partido poltico, grupo de presin, opinin pblica, poliarqua, autocracia, democracia o anarqua; la psicologa, los de comportamiento, liderazgo, actitud, motivacin, comunicacin, organizacin informal, conflicto y consenso, cooperacin, equipo, opinin, alineacin o espritu de cuerpo; la economa, los de escasez de recursos, altematividad de productos, utilidad, eficiencia, rendimiento, opcin, optimizacin, maximizacin o equilibrio general y parcial; el derecho, los de organizacin formal, rgano, competencia, personera jurdica, capacidad reglada y discrecional, descentralizacin, desconcentracin, y as sucesivamente.f?

La Administracin Pblica tiene "ciencias madres" como la Ciencia Poltica, Derecho y Economa, que han realizado aportaciones fundamentales para su
46 Castelazo, Jos R., "Hacia la Formacin de una Teora de la Administracin Pblica", La Teora Politica y Administrativa Contempornea sobre Jos Pases en Vas de Desarrollo, Mxico, Colegio de Licenciados en Ciencia Poltica y Administracin Pblica, nm. 5, 1979. 47 Jimnez Nieto, Juan Ignacio, Concepto y Mtodo de la Administracin Pblica, Madrid, Tecnos, 1978, pp. 2-3.

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estudio del objeto. Para ser reconocida como disciplina autnoma y campo de estudio independiente en las ciencias sociales, la Administracin Pblica ha tenido que demostrar que su materia tiene existencia propia, a pesar de que nace como un subcampo de la Ciencia Poltica; requiere de la sustentacin jurdica del Derecho y necesita conocer los diversos procesos econmicos de IaEconoma; es una materia que exige su propia disciplina. Un objeto en busca de su propio estudio. Henry afirma que para descubrir las races de la Administracin Pblica antes es necesario escalar nuestras ramas." Para este autor, la Administracin Pblica es un campo con dos padres: la Ciencia Poltica y la Administracin, aunque podra decirse que el campo de estudio tiene un padre y un padrastro. La disciplina madre es la Ciencia Poltica; el padrastro es la Administracin. Tales relaciones con estas disciplinas han sido benficas, pero al mismo tiempo destructivas, como se ver ms adelante.

Administracin Pblica y Derecho


De las distintas fases del gobierno, hay una cuya relacin con la Administracin Pblica es muy importante: se trata del Derecho, que se define como el conjunto de normas sancionadas por el estado, incluyendo los ideales, las tcnicas y las instituciones que conforman su creacin y aplicacin.e? A partir de la nocin de que toda situacin administrativa tiene sus elementos jurdicos y, viceversa, toda situacin jurdica tiene sus elementos administrativos, existe una relacin muy estrecha entre el Derecho y la Administracin Pblica. Cada acto administrativo est basado, directa o indirectamente, en una norma j urdica, pero su sentido no se deriva de esa base legal, pues la administracin consta en gran parte de elementos discrecionales. 50 Asimismo, hay que recordar que el Derecho Pblico, tanto en su rama constitucional como administrativa, no explica de ninguna manera los fenmenos que suceden en la Administracin Pblica, ya que es frecuente encontrar inconsistencias al compararlo analticamente con la realidad, toda vez que el Derecho permanece ineludiblemente en el campo del "deber ser".
48 Henry, Nicholas L., "La Raz y las Ramas: Peripecias de la Administracin Pblica Hacia el Futuro", Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarn (comps.), Administracin Pblica. El Estado Actual de la Disciplina, Mxico, Colegio Nacional de Ciencia Poltica y Administracin Pblica, Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 45. 49 Muftoz Amato, Pedro, Imroducetna la Administracin Pblica, Mxico, FCE. 1973, Tomo J, p. 33. so Castelazo, Jos R., op. cit., p. 28.

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Por la excesiva influencia que ha tenido el Derecho Administrativo en la Administracin Pblica, incluso en algn tiempo fue confundida con ella. Pese al aporte que los carneralistas y otros estudiosos haban ofrecido antes de la Revolucin Francesa a la Ciencia de la Administracin, sta sufre un estancamiento en su desarrollo por el surgimiento y expansin del Derecho Administrativo. As, los ensayos que sustentan la Ciencia de la Administracin son sustituidos por la rica tradicin jurdica del Derecho Administrativo surgidas a partir del siglo XIX. "Esto dio origen a que los tratadistas de esta nueva disciplina monopolizaran el pensamiento administrativo durante aos, adquiriendo auge esa rama del Derecho pblico que trata del ordenamiento jurdico de la Administraci n Pbli ca. "51 Resulta incuestionable que el Derecho Administrativo y la Administracin Pblica son reas interdisciplinarias independientes, con fisonomas acadmicas propias, pero con una ntima vinculacin entre s, sin que se pretenda subordinar la Administracin Pblica al Derecho. Por el contrario, el Derecho Administrativo representa un complemento de las normas constitucionales que sirven de principal sustento a la Administracin Pblica.
El derecho es la fuente de las facultades de los administradores, de su autoridad y jurisdiccin. El derecho es un cuerpo de normas de conducta sancionadas por la autoridad del gobierno. Como la autoridad del gobierno es soberana, el derecho obliga a todos aquellos que caigan bajo la jurisdiccin del gobierno. As vistas las cosas, se puede decir que todos los administradores, por el hecho de serlo, son ejecutores del derecho. 52

Para Marshall Dimock, el derecho como parte de la actividad humana est sujeto a las mismas influencias culturales y de transformacin que hacen que la administracin pblica se vuelva ms compleja. A mayor nmero de habitantes y a mayor complicacin en las condiciones en que viven, mayor ser la suj ecin de la conducta humana a normas y reglas. En general, el derecho es ms moderado que la administracin pblica; sta se va haciendo ms compleja al igual que el derecho." A travs del derecho pblico que regula la organizacin y las facultades del gobierno y las relaciones de ste con el individuo,

51 Amaro Guzmn, Raymundo, Introduccin a laAdministracin Pblica, Mxico, McGraw-HilI, 1986, p. 5. 52 Dimock, Marshall y Dirnock, Gladys, Administracin Pblica, op. cit.; p. 120. 53 Para Marshall Dimock, los administradores pblicos tienden a participar en las funciones legislativas y judiciales; as, la mayora de stos, consciente o inconscientemente, participan en la creacin de las leyes y en ocasiones en forma casi judicial.

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la administracin pblica se relaciona con el derecho constitucional y el derecho administrativo. El derecho constitucional se ocupa del gobierno como de un todo, en tanto que el derecho administrativo concierne al proceso administrativo. Un caso excepcional es la obra de Otto Nass publicada en 1950, que desde su difusin fue culpado de estar en total discrepancia del Derecho Administrativo, porque sostena su disolucin. 54 La tesis, que ya es un hecho indiscutible, de que el Derecho Administrativo no es norma exclusiva ni fin de la Administracin Pblica, es tan slo un medio de la misma. Las construcciones doctrinales de ese Derecho, coherentes y sistemticas, resultan utpicas, carecen de lugar propio dentro de la prctica efectiva de la Administracin Pblica actual. Por ello hacen falta dos cosas: un Derecho Administrativo nuevo, congruente con la realidad administrativa actual y moderado de sus pretensiones de ciencia nica de la Administracin, reducido a ciencia de un aspecto de la misma -el jurdico- y una genuina teora de la Administracin Pblica, sugerida por la prctica que incorpore a la preocupacin cientfica un sector tan importante de la realidad hasta ahora abandonado a la sola consideracin jurdica. Para Mosher y Cimmino, el Derecho se ha preocupado principalmente del estudio de la patologa administrativa, olvidndose del estudio de las causas de tal estado patolgico. Han diagnosticado la medicina para el enfermo, dejando a un lado, salvo contadas excepciones, el estudio de las causas y motivos de la enfermedad. 55
La perspectiva jurdica examina, de hecho, el fenmeno administrativo desde fuera y deja al margen de su campo de investigacin las fuerzas internas del mismo. Por ello, los funcionarios de un Estado que consideren exclusivamente el aspecto jurdico de la administracin pblica, y que posean una formacin profesional totalmente orientada hacia el Derecho Administrativo, terminan por conocer el Derecho y no la administracin, con la doble desventaj a de ignorar algo tan esencial para su propia carrera y creer -lo que es peor- que despus de lo que han aprendido ya, a travs de los textos de Derecho, no les queda nada que aprender de la administracin. 56

54 Nass, Otto, Reforma administrativa y Ciencia de la Administracin, Madrid, Publicaciones del Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Funcionarios, 1964. Forsthoff, un jurista-administrativista dice: "Siendo un hecho que la administracin no se agota en la ejecucin de normas jurdicas, y dada la extraordinaria importancia que corresponde a la misma en el 'mbito de las actuales funciones estatales, la ciencia jurdica administrativa necesita complementarse efectivamente con una teora de la administracin". 55 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, op. cit.; p. 59. 56 lbid., p. 60.

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Aunque debe reconocerse la contribucin del Derecho a la Ciencia de la Administracin, como es la revalorizacin de las relaciones entre ciudadano y administracin, de los instrumentos de defensa y de los remedios posibles en caso de abuso, han desarrollado el concepto de rgano, han regulado el sistema de las relaciones jerrquicas y han precisado las funciones y atribuciones de cada uno de los rganos administrativos. Adems han tocado indirectamente cuestiones de organizacin administrativa como la centralizacin, la descentralizacin y la delegacin de poderes, entre otros. Pero el inters del jurista se ha quedado en la forma ms que en la esencia de la accin administrativa. Cuando la administracin pblica se concibe como el conocimiento y la aplicacin mecnica de los preceptos legales, no se cultiva ni la teora ni el arte de administrar; faltan escuelas para educar y capacitar a los administradores pblicos; los cargos ejecutivos son para personas ajenas a las tcnicas y los ideales de la administracin; las prcticas administrativas se caracterizan por la obediencia rgida al derecho, sin la capacidad creadora que ellas requieren; se hace un exagerado uso de procedimientos judiciales y se da un predominio a las opiniones legales; y la obsesin con el aspecto jurdico de los asuntos pblicos eclipsa los problemas de creacin y administracin de las
normas.>?

La relacin entre la administracin pblica y el derecho pblico es otro de los temas antiguos que sigue manteniendo el inters de los investigadores. La administracin pblica ha sido considerada durante mucho tiempo un campo de estudio influido bsicamente por el derecho. Se le considera como el brazo activo del Poder Ejecutivo, cuya funcin principal consiste en aplicar las leyes votadas por el Congreso. 58 Como ha dicho Cooper, muchos de los profesores de Administracin Pblica eran juristas, incluyendo al propio Woodrow Wilson, quien identific a la Administracin Pblica como un subcampo del Derecho. Al igual que los politlogos, los juristas impulsaron la separacin del derecho pblico de la administracin pblica sin abordar las cuestiones de fondo que sustentaron durante aos la relacin estrecha entre ambas disciplinas.
Las diferencias entre el derecho y la administracin pblica en cuanto a objeto de estudio, valores o metodologa eran demasiado grandes como para no culminar en una separacin. Sin embargo, los tericos de ambos campos pasaron de un extremo

57 Muoz Amato, Pedro, op. ctt., p. 39. Lhrisson, Hugues, "Estudio Introductorio", Lynn, Naomi y Wildavsky, Aaron (comps.), Administracin Pblica. El Estado Actual de la Disciplina, Mxico, Colegio Nacional do Ciencias Pcltieas y Administracin Pblica, A. C., Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 13.

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a otro: del excesivo apego de la administracin al derecho pblico hasta el rechazo total de cualquier tipo de vnculo entre ambas disciplinas. S9

En ese mismo sentido, Phillip Cooper seala que entre la comunidad de la administracin pblica se recuerda a Woodrow Wilson por "El Estudio de Administracin", que estableca la fundacin de la disciplina, pero pocos recuerdan que el propio Wilson se consideraba a s mismo profesor de derecho pblico. Menos an estn conscientes de que Wilson defini a la administracin pblica como un subcampo del derecho pblico y que se propona fundar una escuela de derecho pblico donde la 'administracin pblica fuese uno de los campos de estudio principales.v? Dwight Waldo, preocupado por la virtual ausencia del derecho administrativo en el campo, previno que el sesgo antilegal de la administracin pblica era "peligrosamente obsoleto y contraproducente". Ms tarde, a medida que se aproxima el centenario del campo de estudio, existe un resurgimiento del inters por el derecho en la disciplina, como un foco dentro de la comunidad acadmica y entre los practicantes de todos los niveles gubernamentales.v' Para Cooper, una de las primeras rupturas entre el Derecho y la Administracin Pblica fue lo escrito por Leonard White (1955) cuando seal que "el estudio de la administracin debe partir de la base de la administracin privada, no del derecho". Incluso los planteamientos de Herbert Simon en el sentido de constituir una ciencia de las organizaciones tenan como punto de partida que el derecho no ocupara un lugar prominente. Dado que tanto la Administracin Pblica como la Ciencia Poltica rechazaban el Derecho Administrativo, el campo qued en manos de los abogados, Sin embargo, el Derecho Administrativo ha experimentado un resurgimiento en la Administracin Pblica, en los hechos y las palabras, durante los aos setentas y ochentas del siglo xx. Entre otros temas se encuentran los proble-

S9 tu, p. 14. 60 Cooper, Phillip J., "El Derecho Pblico y la Administracin Pblica: el Estado de la Unin", Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarn (comps.), Administracin Pblica. El Estado Actual de la Disciplina, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A. C., Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 342. Wilson declaro que el derecho administrativo era "la suma de las reglas legales de un Estado en lo tocante a la administracin pblica". 61 Ibidem. Cooper seala que los investigadores que trabajan en el campo de la administracin pblica hicieron recproca la antipata de los abogados, rechazando al derecho administrativo como algo poco siguilicativo para la disciplina. Despus. Jacienciapoltica y la administracin pblioa afrontaron el cisma, alguoos de cuyos sintomas se remediaron, aunqUe persistieron las tensiones severas. Esto deja al derecho adrnitustrativo casi exclusivamente en manos de los abogados.

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mas de la legitimidad, las cuestiones de responsabilidad, el desarrollo de instrumentos para la gobernacin, los derechos de los ciudadanos frente al gobierno, el contrapunto de los derechos individuales frente a la elaboracin de polticas por la regla de la mayora y una categora que podra llamarse de actores, instituciones y polticas. John Rohr ha desempeado un papel fundamental en la defensa constitucional de la administracin pblica. Rohr y sus colegas del Virginia Polytechnic Institute (VIP) elaboraron un ensayo conocido informalmente como el "Manifiesto de Blacksburgo", en el que se defenda la legitimidad del Estado administrativo por razones constitucionales y de competencia.v? Para Rhor es muy claro que el Derecho ha pasado del ncleo de la Administracin Pblica al virtual rechazo del campo. Ha vuelto a desempear un papel ms importante luego de que la presin directa del ambiente legal imposibilit que los administradores pblicos siguieran olvidndose del tema. Sin embargo, existe un mayor inters del Derecho dentro de la Administracin Pblica debido a que conceptos del derecho pblico son centrales para ciertos problemas fundamentales de la disciplina, desde la legitimidad hacia la responsabilidad y la naturaleza y los lmites de la discrecin administrativa.

Administracin Pblica y Economa


Existe una estrecha relacin entre la administracin pblica y la economa. El sistema de produccin y distribucin de bienes econmicos es, sin duda, uno de los aspectos ms destacados y determinantes de cualquier nacin.
En cualquier sitio y poca, la eficiencia de la administracin pblica resulta determinante para la solucin de los problemas econmicos. Ahora bien, en los pases que necesitan un mejoramiento considerable de su eficiencia econmica, es siempre dramtica y a veces trgica la significacin del elemento administrativo. Una y otra vez la experiencia repite la leccin de que es imposible efectuar reformas econmi-

62 lbid., p. 362. Rohr pblico un volumen titulado To Run a Constitution (1986), dando as un gran paso hacia una teora constitucional de la autoridad administrativa, la cual sostiene que el marco de la Constitucin considera, en efecto requiere, una administracin pblica dinmica. Otra de las obras de Rohr, Ethics for Bureaucrats (1978) ha desempeado un papel importante en el conjunto de trabajos surgidos en el rea general de la responsabilidad administrativa. Esta obra trata de conectar los mecanismos externos e internos de la responsabilidad administrativa basando la tica administrativa en reglas de rgimen que encuentran en la Constitucin de manera explcita o implcita.

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cas sin basarlas en prcticas adecuadas de gobierno. Cuando se ignora esta relacin, los remedios resultan efmeros y, a veces, contraproducentes. El despilfarro puede alcanzar proporciones muy grandes.s!

Para Marshall Dimock, la administracin pblica es tambin una rama de la economa poltica, la cual se ocupa de la accin conjunta del gobierno y los negocios para incrementar la riqueza nacional y para crear aquellas condiciones que permiten una buena vida. Una economa slida y prspera ha sido siempre condicin imprescindible de la poltica pblica y la actividad del gobierno ha sido indispensable y decisiva. Para lograr tales fines debe formarse un cuerpo adiestrado y consciente de administradores pblicos, entre los cuales debe haber no slo socilogos, especialistas en ciencia poltica, sino tambin historiadores y economistas."

Administracin Pblica y Ciencia Poltica


La Administracin Pblica moderna naci en 1887 con la idea bsica de que sta se encontraba desligada de la poltica. La dicotoma poltica-administracin, como fue llamada, tena como propsito separar artificialmente lo que no era posible dividir: la actividad pblica se encuentra inmersa en un mbito pblico; un autor ha dicho que se administra con la poltica. Las afirmaciones de que "la administracin est fuera de la esfera de la poltica", de que "el campo de la administracin es un campo de negocios [...] separado de la poltica" y de que las "cuestiones administrativas no son cuestiones polticas" establecen como premisa una distincin que por sus trminos absolutos no se justifica. 65 Moreland ha dicho: "La poltica decide sobre los objetivos a lograr; la administracin pone la poltica en ejecucin o, dicho en pocas palabras, hace las cosas. La ciencia poltica trata esencialmente con los mtodos por los cuales se formula la poltica pblica; y la emparentada ciencia de la administracin pblica comienza donde la poltica termina't.v" Mientras, en forma contraria, John M. Gaus refleja la actitud de una gran mayora de administrativistas, cuando declara que: "Una teora de la Admi63 Muoz Amaro, Pedro, op. cit., pp. 47-48. Dimock, Marshall y Dimock, Gladys, Administracin Pblica, op. cit., p. 5. 65 Ibid., p. 17. . 66 Moreland, W. H., "La Ciencia de la Administracin Pblica", Publicacin conmemorativa del 25 aniversarlodelINAP, Mxico 19551980, p. 262.
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nistracin Pblica, en nuestro tiempo, significa tambin una teora de la politica"."? En el campo de la administracin pblica muchos aceptan la premisa de que "poltica" y "administracin" son dos fenmenos distintos, que deben separarse tanto de la realidad como en la teora, para mayor pureza del anlisis y mejor calidad en las actividades pblicas. Un ejemplo es el artculo de Woodrow Wilson ya citado. La distincin suele basarse en que en la "poltica" se toman las decisiones y en la "administracin" slo se ejecutan. Tal premisa supone que: 1) los problemas de la administracin pblica se encuentran en la rama ejecutiva del gobierno; 2) son iguales a las de las organizaciones privadas, especialmente las de produccin econmica; 3) .el tratamiento de estos problemas debe sistematizarse en la teora y en la prctica, con exclusin de los ingredientes polticos, para lograr mayor eficiencia; y 4) el criterio de la eficiencia puede definirse como "el logro de los objetivos predeterminados en las esferas polticas con el menor gasto posible de recursos". 68 Sin embargo, ni aun en los sectores ms especializados de la rama ejecutiva, la Administracin Pblica puede concebirse como una obediencia o ejecucin automtica de directrices impuestas por las autoridades superiores. La legislacin --creacin de normas- y la ejecucin son parte inseparable de un proceso continuo que se desenvuelve a todo lo largo y ancho del Estado, desde las participaciones de los partidos polticos, a travs de los parlamentos, hasta los planos inferiores de la rama ejecutiva. No es verdad que pueda trazarse una frontera donde termina la legislacin y comienza la ejecucin. "Toda la administracin gubernamental funciona dentro de un medio poltico. Ya se trate del puesto ms inferior del servicio civil o de los ms altos cargos polticos, el medio poltico es un hecho central en la vida administrativa de los funcionarios gubernamentales". 69 No cabe duda que, segn Marshall Dimock, en la administracin pblica la poltica es un proceso que afecta todos los aspectos de las operaciones guber67 Gaus, John M., "Trends in the Theory of Public Administration", Public Admintstration Review, 10: 161-168, 1950. Citado por Waldo, op. cit. pp, 96-97. Gaus seala: " ...un elemento bsico de cualquier teora social que no tenga propsitos meramente decorativos [...) No puedo ver cmo haya de alcanzarse una explicacin razonable de la vida poltica de nuestro tiempo sin esta clase de giro humilde hacia una observacin de primera mano del gobierno en accin, de cmo organiza mejor toda la comunidad. En nuestro poca, una teora de la administracin pblica significa una teora de la poltica". 68 Ibid., pp. 26--27. 69 Dimock, Marshall y Dimock, Gladys, Administracin Pblica, op. cit., p. 104. Los autores citan a Paul Appleby: "la administracin pblica es establecer normas, pero no en forma autnoma, exclusiva o aislada, sino en el terreno en que luchan poderosas fuerzas contrarias. engendnldaspor la l$CXlif:dad yen su seno. Es dar normas sujetndose a otros que tambin las dan".

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namentales y, como las normas y sistemas son un proceso que no tiene una solucin de continuidad, cada uno de sus aspectos desempea un papel que est interrelacionado con todos los dems. La administracin pblica es uno de los diversos procesos polticos bsicos por el que un pueblo logra tener gobierno y controlarlo. Desde el punto de vista de la estructura del gobierno, la administracin pblica se ocupa del estudio y la prctica de aquellas cuestiones cuya realizacin est a cargo del derecho y la poltica. Una vez que la legislatura aprueba una poltica y la convierte en ley, y una vez que el poder judicial define y delimita el derecho, las funciones gubernativas restantes quedan a cargo de la administracin pblica." Como la administracin pblica se localiza principalmente en la rama ejecutiva del gobierno, tiene la tarea de ejecutar las decisiones polticas que se generan en el mbito del sistema social. Por este nico hecho, la Ciencia Poltica guarda una estrecha relacin con la teora de la Administracin Pblica. sta no slo es materia de estudio de la Ciencia Poltica como proceso poltico, sino que la poltica es su insumo principal. La Administracin Pblica nace como una rama de la Ciencia Poltica, no es posible separarlas para fines de estudio."! La dicotoma entre la Ciencia Poltica y la Administracin Pblica es un tema que inicia desde el momento de su aparicin en su etapa moderna. En el debate poco tuvieron que decir los administradores pblicos. Ms bien aceptaron la separacin como una gran oportunidad de demostrar que s era posible hacer de la administracin pblica una verdadera ciencia y, as, revertir el desprecio que tuvieron que soportar durante muchos aos, por haber elegido este subcampo de la Ciencia Poltica. 72 Sin embargo, Henry afirma que est claro que la Ciencia Poltica, precursora de la Administracin Pblica, ha tenido efectos ms profundos en el campo de estudio que la Administracin, su antecesora. La Administracin Pblica se origin en la Ciencia Poltica y su desarrollo inicial ocurri en su interior. Si la Administracin Pblica hubiese nacido y se hubiese formado en las escuelas de negocios, tendramos la misma clase de campo acadmico? Quizs no. Por lo menos puede sostenerse que la Ciencia Poltica fue un adecuado formador del campo al establecer sus fundamentos filosficos y normativos. 73
70 71 72 73 Dimock, Marshall y Dimock, GIadys, Administracin Pblica, op. cit., p. 4. Guerrero, Omar, Teoria Adinlnistrativa de la Ciencia Polittca; op. cit., p. 73. Harry Lbrisson, Hugues,op. cu., p. 10. Henry, Nicholas, op. ctt.; p. 47.

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sta es una de las grandes contribuciones de la Ciencia Poltica a nuestra disciplina. Waldo recuerda la lamentacin de Woodrow Wilson en 1887, porque la administracin pblica fuese "dejada a un lado como un 'detalle prctico' del que podran ocuparse los oficinistas despus de que los doctores se hubiesen puesto de acuerdo en los principios" no parece haber cambiado mucho en ciertos crculos de la actualidad." La percepcin de la mayora de los politlogos hasta la fecha es contradictoria, consideran a la administracin pblica como un campo de estudio que se ocupa de cuestiones inferiores del gobierno, cuando en realidad estos "detalles menores" son fundamentales para la preservacin del Estado mismo. La actividad gubernativa se realiza en un entorno poltico, por lo que separarla resulta inadecuado. Este "nudo histrico" se encuentra enmarcado en aquellos que continan sosteniendo que la administracin pblica se encuentra separada de la poltica; en realidad, el nacimiento de la propia Administracin Pblica en su etapa moderna es producto de un sube ampo de la Ciencia Poltica. Esta dicotoma es artificial, en la realidad no es posible separarla por el elemento de discrecionalidad en que los servidores pblicos realizan sus tareas en un ambiente completamente politizado.

Administracin Pblica y adminstracin


Como se ha visto, las distinciones en relacin con el Derecho, la Economa y la Ciencia Poltica no pueden formularse en trminos absolutos, ya que todas estas fases del gobierno se manifiestan en procesos de interaccin. Ahora bien, en cuanto a la significacin recproca de la administracin pblica y la privada ocurre lo contrario: existe una tradicin de identificacin mutua. Hay que recor-

74 Waldo, Dwight, "Una teora de la administracin pblica significa en nuestra poca tambin una teora de la poltica", Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarn (comps.), Administracin Pblica. El Estado Actual de la Disciplina, Mxico, Colegio Nacional de Ciencia Poltica y Administracin Pblica, Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 126. Waldo sealaba en 1968: " ...las cuestiones inferiores de las que se ocupa ahora profundamente la administracin pblica son aspectos tales como la defensa comn, la educacin, la seguridad y la salud, el desarrollo econmico y la eliminacin de la pobreza, los problemas de la libertad y la igualdad, la aplicacin de la ley y la administracin de justicia, la preservacin y el desarrollo de los recursos naturales, la movilidad social y fsica, la planeacin demogrfica, la recreacin, el desarrollo de la ciencia y el uso de la tecnologa, as como las interacciones de todas estas cuestiones con las teoras, las instituciones y los procesos gubernamentales, en todos los niveles del gobierne en lo interno y lo externo" (lbid., p. 127).

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dar que la Administracin Pblica, al cobrar conciencia de s misma, va tomando forma como disciplina y como curso acadmico; al mismo tiempo la Administracin de los negocios haca lo propio. En muchos aspectos las dos son semejantes; ambas tienen conceptos y tcnicas idnticas o similares; algunas se les estudia y ensea conjuntamente en las mismas universidades; "las dos especies del mismo gnero". 75 Sin embargo, en muchos otros las diferencias son muy marcadas: 1) el gobierno existe para servir a los intereses generales de la sociedad, mientras que una empresa comercial sirve a los intereses de un individuo o grupo; 2) el gobierno es, entre todas las asociaciones, la que tiene la autoridad poltica suprema; 3) la autoridad del gobierno est sancionada por el monopolio de la violencia; y 4) la responsabilidad del gobierno corresponde en su exigencia a la naturaleza y dimensin de su poder." Esta situacin implica discrepancias y polmicas en torno a la ubicacin disciplinaria de la Administracin Pblica, cuestin que adquiere una doble dimensin: ausencia de definicin y no de identidad."? La Administracin Pblica ha sido reclamada como un campo de estudio de distintas disciplinas, por lo que le han ofrecido su tradicin acadmica y su instrumentacin metodolgica.
As, hemos podido observar a la sociologa, la economa, la ingeniera, el derecho y otras ms, reclamar la propiedad del estudio de la Administracin Pblica; en el mismo sentido, pero con consecuencias mucho ms graves, algunos prcticos y estudiosos de la empresa industrial (Taylor, Fayol, Gulick, Urwick, Barnard y otros) pretendieron construir la cimentacin terica sobre la cual levantar una Ciencia Administrativa, cuya caracterstica principal descansa no tanto en una estructura unitaria, como en su composicin hbrida: privada y pblica. 78

Esta polmica ha llevado a la desfiguracin de la Administracin Pblica como un campo concreto de estudio y, debido a que los idelogos de la empresa privada estn interesados en los procesos internos de las organizaciones en el que domina el concepto de gerencia (management), los esquemas propiamente gerenciales se impusieron rpidamente. En un ambiente en el que las diversas ciencias se disputan el campo de la Administracin Pblica y, dado que en su

7S Waldo, Dwight, op. cit.; p. 48. 76 Muoz Amate, Pedro, op. cit., pp, 52-53. 77 Guerrero, Ornar, La Administracin Pblica en el Sistema Capitalista, op. cit., pp. 20-2l. 78 tu, p. 20.

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seno existe una diversidad de "enfoques", nuestra disciplina deriv en la multiplicidad de definiciones, diversidad de objetos de estudio y, por ltimo, en la crisis de identidad.?? La interrelacin administrativa -pblica y privada- ha sido determinante para la gestacin y desarrollo de la Administracin Pblica, por lo que deber profundizar en sus fundamentos y alcances para definir los lmites de nuestra disciplina cientfica con las otras disciplinas de las ciencias sociales. Este enfoque se refiere a la tendencia a vincular los asuntos de la administracin privada a la administracin pblica, como si fueran el mismo objeto de estudio y los mismos principios se aplicaran de manera homognea en ambos campos de estudio. En esencia existe una diferencia estructural entre la administracin pblica y la privada.s" al menos en los siguientes aspectos:
l. La tarea del gobierno es enorme, compleja y dificil. El tamao de las operaciones, la multiplicidad de los propsitos y la complejidad de los

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programas exigen formas especiales de administracin. La universalidad y soberana del gobierno suponen que ste ha de resolver los conflictos de intereses privados, tratando de alcanzar el mximo posible de bienestar general. El gobierno es responsable ante el pueblo; sus actuaciones estn permanentemente controladas y vigiladas. En un sistema democrtico, el carcter representativo del gobierno acenta esta peculiaridad. Los gobernantes, desde los ms altos en la jerarqua hasta los de nivel inferior, representan a un poder inmenso de coaccin, frente al cual se requieren protecciones especiales. Sus actuaciones requieren de supervisin de sus colegas, del pueblo y de su propio sentido de responsabilidad. La eficiencia de una entidad gubernamental no debe medirse slo por la maximizacin de sus ingresos o la minimizacin de sus gastos, sino por la calidad e intensidad con que realice los propsitos pblicos. "Es una equivocacin comn la de juzgar al gobierno en trminos de sus ganancias y prdidas -corno si fuese una empresa comercial- con el empeo de que gaste poco, no incurra en deudas y mantenga sus presupuestos equilibrados. A menos que el gobierno sea un negocio de los gobernantes, su eficiencia siempre debe juzgarse con arreglo a cmo contribuye a la satisfaccin de las necesidades y los ideales del pueblo."!'

79 Para mayor detaUe puede verse: Ostrom, Vincent, The Intel/ectual Crisis in American Public Administra/ion, Alabama, The University of Alabama Press, 1973. 80 Muoz Amato, Pedro. op. ctt., pp. 5354. 81 bid, p. 54.

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LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO DISCIPLINA CIENTFICA

Sin embargo, existen otras posiciones que sealan que la administracin pblica y la privada son ramas especializadas de la misma ciencia administrativa y, por lo tanto, sus principios tienen bases cientficas comunes, puesto que ambas son parte de un todo. "Como disciplinas, tcnicas y artes no difieren tampoco desde un punto de vista terico y en la prctica su separacin no es tan taj ante como algunas veces se afirma. "82 Aunque se acepta que existen diferencias, stas son ms bien circunstanciales (fines, funciones, campos de actividad, entre otras) y del tamao de las organizaciones. Dwight Waldo afirma que la Administracin de negocios y la Administracin Pblica crecieron como disciplinas aliadas y sus prstamos son recprocos. La tendencia de muchos de los padres de la Administracin Pblica fue la de aplicar mtodos propios de los negocios de gobierno, como el movimiento de la Direccin cientfica; entonces la deuda de la Administracin Pblica a aqulla es realmente grande. 83 De hecho, las aportaciones de Taylor y de sus seguidores fueron incorporadas al sector pblico, marcando el inicio de una prolongada relacin entre la administracin privada y la administracin pblica, que sigue hasta nuestros das. 84 Por ejemplo, el creciente inters por el tamao, el costo y la eficacia del gobierno constituy un entorno favorable para el desarrollo en el sector pblico de modelos que han probado su eficiencia y eficacia en el sector privado.P La Ciencia Poltica ha influido profundamente en la evolucin de la Administracin Pblica. No ocurri as con la Administracin; sin embargo, en muchos sentidos fue ms positiva la influencia de la gerencia en la Administracin Pblica. Se debi en parte a que la gerencia intervino en el desarrollo de la Administracin Pblica cuando el campo iniciaba su crecimiento y, al revs de lo que ocurra con la Ciencia Poltica, no era una disciplina colateral; en consecuencia, se concedi a la Administracin Pblica ms independencia y espacio de maniobra para crecer y desarrollarse por su propio impulso.t"

82 JimnezCastro, Wilburg, op. cit., p. 28. 83 Waldo, Dwight, op. cit., p. 112. 84 Harry Lhrisson, Hugues, op. cit., p. 16. 85 Para Rainay, existe una gran contradiccin entre las crticas de los politlogos y los gerentes: mientras los primeros consideraban a la administracin pblica un subcampo demasiado prctico, a los ltimos les preocupaba el desconocimiento de las herramientas administrativas por parte de los funcionarios pblicos. La administracin pblica, debido a sus orgenes politolgicos, desarroll temas muy importantes para entender el gobierno, pero poco provechosos para hacerlo funcionar, y completamente intiles para mejorar su desempeo (Harry Lhrisson, Hugues, op. cit., p. 17). 86 Henry, Nicholas, op. cit.; p. 55.

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La administracin ejerci por lo menos tres influencias distintas sobre la administracin pblica: oblig a la administracin pblica a examinar ms de cerca lo que significaba lo pblico de la administracin pblica; convenci a muchos estudiosos de la administracin pblica de que se requera un conjunto nuevo de metodologas, y dio a la administracin pblica un modelo para evaluar qu estaba enseando como campo y por qu. 87

Conviene apuntar que la diferencia esencial entre la administracin pblica


y la privada radica bsicamente en los fines de' ambas organizaciones. Debe

considerarse que el Estado moderno tiene como finalidad la promocin del bien comn y representa el ente jurdico y poltico que ejerce mayor poder soberano, siendo la administracin pblica su instrumento activo, la parte ms visible, para satisfacer los intereses generales de la comunidad, en contraposicin de la empresa privada, que se encuentra estrechamente vinculada a los requerimientos del mercado, las empresas y los empresarios.

Administracin Pblica y Sociologa


Por lo que corresponde a la Sociologa fue creada en 1839 por Augusto Comte, en su Curso de Filosofa Positiva, para definirla como la ciencia de la sociedad. Una vez establecido legtimamente un gobierno, se enfrenta a la dificultad de responder al mandato del pueblo de manera eficaz, es decir, gobernar para toda la sociedad que est legitimando su ejercicio del poder, por lo que el gobierno debe conocer a la sociedad que pretende gobernar, y se vuelve necesario estudiar y definir las caractersticas de aquellos grupos sociales que la componen. Para la administracin pblica, como disciplina social, la Sociologa es imprescindible en la explicacin de su realidad y la formulacin de sus prevenciones. Como cuerpo de conocimientos debidamente sistematizado, la Administracin Pblica tiene una gran deuda con la Sociologa. En la prctica, ningn gobierno puede gobernar si no conoce a sus gobernados. 88

87 Ibid., p. 55. Seala Henry: "Para afrontar estos problemas, los estudiosos de la administracin pblica empezaron a abandonar en los aos sesentas los paradigmas tradicionales que definian a la administracin pblica en trminos del lugar institucional y a delimitar el campo en trminos de conceptos filosficos, normativos y ticos. En este enfoque nuevo, ms dinmico, lo pblico de la administracin pblica se refera a los fenmenos que afectaban al inters pblico". 88 Castelazo, Jos R., op. cit., p. 30.

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Administracin Pblica e Historia


La importancia de la Historia en la Administracin Pblica es fundamental para la comprensin de su devenir como objeto de estudio. Se ha dicho que toda historia a fin de cuentas es una historia administrativa, debido a que el objeto exista desde el inicio de la civilizacin humana. Gladden, estudioso de la administracin pblica, sostiene: "[...] que el desarrollo de una escuela de historia en la administracin pblica ayudar a proporcionar al maestro y al estudiante, igualmente, una mejor visin coordinada de su objeto y un mejor conocimiento del que tal vez tenga de dnde corresponde su particular especialidad".89 Este autor identifica seis aproximaciones de la Historia con la Administracin Pblica.??

l. Direccin y administracin superior, relacionada con los niveles de administracin y quehacer poltico. En este nivel es donde se localiza casi toda la historia administrativa. 2. Funcin y organizacin, una aproximacin que es extensiva a: 1) aqu se entra al verdadero reino de la administracin, donde la funcin administrativa se desarrolla fuera de su original forma indiferenciada como un factor de gobierno; 2) se divide en actividades especficas a travs de la divisin de labores, que es un elemento esencial de todo campo social, y 3) desarrolla la estructura apropiada para dar forma y activar los servicios que surgen. 3. Los asuntos personales adquieren importancia tan pronto como el gobernante debe elegir asistentes y se va complicando en tanto necesita delegar parte de sus responsabilidades a sus subordinados. 4. Las tcnicas utilizadas por los oficiales pblicos tendran que originarse bajo cada uno de los encabezados anteriores; stas incluyen no slo las tcnicas administrativas bsicas en su forma especficamente pblica, sino tambin aquellas actividades relacionadas con el otorgamiento de un amplio orden de servicios responsabilidad del gobierno. 5. La biografa es una contribucin importante por realizar. La oficialidad est constituida por personas cuyas actividades, caractersticas, cualidades y defectos son importantes para su interpretacin.
89 Gladden, E. N., "La Administracin Pblica y la Historia", RAP, nm. 45, enero-marzo de 1981, Mxico, INAP, p. 19. 90 tu, pp. 16-18.

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6. La teora ha contribuido, hasta ahora, poco al desarrollo de la administracin pblica y est lejos de alcanzar una filosofa profunda de la materia. El cultivo intensivo de los aspectos histricos servir mucho a este propsito.

Tambin la Historia aporta informacin al estudio de la Administracin Pblica. Cuando se inici el estudio administrativo, la atencin se centraba sobre datos legales, militares y polticos; la historia de los reyes y de los presidentes, de las batallas y de las guerras, de las constituciones y de las leyes, no parecan importantes para la disciplina. Posteriormente, ciertos historiadores han vuelto su atencin a la historia de la Administracin misma: en la Iglesia, el Estado, los negocios, la militar y dondequiera que se haya desarrollado." Los estudiosos de la Administracin Pblica estn ms interesados en la Historia que en el pasado. En su sentido histrico, la administracin pblica sirve muchos campos de actividad y en una diversidad de formas que puede abordarse desde puntos de vista diferentes. Tomando como contexto la historia universal, la administracin pblica, a pesar de su ubicuidad, no se considera como una actividad principal dentro de dicho contexto y, en realidad, por ser esencialmente un factor de apoyo en el gobierno, no ha sido atendida por el historiador general. Al admitir la gua de la historia universal, deben relacionarse aquellos incidentes administrativos especficos con el sistema de gobierno con el cual han sido asociados.P? Para G. Thuillier y J. Tulard, la historia de la administracin pblica no puede ser confundida con una masa uniforme de funcionarios. Como un conjunto de individuos, la administracin pblica no puede ser menos que un cuerpo social con sus leyes propias y comunes a todos los cuerpos sociales. "La administracin debe tener su propia concepcin del futuro de sus administrados, su propia filosofa del poder; y la historia de la administracin debe, en consecuencia, abocarse al estudio de la voluntad del cuerpo administrativo't.P' Por consiguiente, el campo que se ofrece a la historia de la administracin pblica es muy vasto. Aborda a la poltica, la sociologa y el derecho; posee un campo muy amplio, pero con lmites bien precisos. La historia de la administracin no se confunde con la ciencia administrativa; sta entra simplemente

91 Waldo, Dwight, op. cit.; p. 100. 92 Gladdcn, E. N., UnaHistoriade/aAdministracinPb/ica, Mxico, FCE- INAP, 1989, Tomo 1, pp. 78. 93 Thuilliet G. y Tulard J., "Problemas de la Historia de la Administracin", RAP, nm. 49, enero-marzo de 1982, Mxico, INAP,p. 17.

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en el dominio de aqulla, como la economa poltica entra en el movimiento de la historia econmica.P'' La historia de la administracin pblica debe guiarse por seis principios." 1) la historia administrativa es una historia con vocacin experimental, una historia de sucesos; 2) la historia administrativa debe buscar y desentraar ciertas constantes de las actitudes fundamentales de la administracin; 3) es una historia crtica que debe poner en claro la parte imaginaria de la accin administrativa; 4) es una historia con mtodo regresivo, la historia se remonta a su pasado; 5) es historia diferente que busca evaluar la diferencia entre los principios fijados por la ley y su aplicacin en las oficinas, y 6) es una historia administrativa cotidiana que busca descubrir la vida real y cotidiana.

Administracin Pblica y Psicologa


Por ltimo, la Psicologa ofrece a la administracin pblica principios que se aplican para mejorar las relaciones humanas de grupos y equilibrar la personalidad de sus componentes; al mismo tiempo, la administracin pblica permite a la Psicologa el campo experimental para que sus principios se apliquen y prueben en organizaciones humanas y que estos adquieran cuerpo doctrinal. 96 El estudio de la Psicologa, en cuanto se refiere a lo social, es, en consecuencia, importante para el estudio administrativo, debido a que puede destacar hallazgos y datos de la psicologa social. La teora organizacional se encuentra emparentada con la Psicologa y con sus descubrimientos. Hay que recordar que, para Simon, la nica ciencia posible en la administracin pblica era una ciencia pura basada en la psicologa social. A manera de sntesis, puede afirmarse que la dificultad de la administracin pblica en esta bsqueda de su objeto y estudio del objeto, ha dejado "extensas reas del bosque e importantes especies de rboles" como el derecho pblico, la diplomacia (relaciones internacionales), el gobierno (ciencia poltica) y la defensa (ciencias militares); otros trozos han sido tomados por las ciencias de la salud, la justicia penal, las ciencias policiales, el bienestar social y otras profesiones relacionadas con los servicios pblicos.
Tras quedarse con el bagazo, fundamentalmente gerencia pblica, la administracin pblica ha ido recuperando progresivamente su espacio original incursionando en
94

Ibtd., p. 18. 95 lbid., pp. 19-20.


96 Jimnez Castro, Wilburg,op. cit., p. 26.

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las polticas pblicas, los asuntos pblicos, la ciudadana y, posteriormente, la gobemabilidad. Eventualmente, recapturar su foco en el lado pblico de las actividades colectivas y en lo pblico de la administracin pblica.??

Hace varias dcadas que la Administracin Pblica se separ de la Ciencia Poltica y del Derecho, situacin deseada y promovida por los estudiosos de dichas disciplinas. Sin embargo, despus de un largo tiempo, la Administracin Pblica no convence todava a todos de que tiene una agenda de investigaciones propias." La disciplina sigue justificando sus bases, planteando problemas relativos a su identidad, marcando fronteras con la poltica pblica, la gerencia pblica y la eleccin pblica. Una vez que se ha descrito la polmica del carcter de la Administracin Pblica (arte, filosofa o ciencia), as como las diferentes ciencias que han contribuido al conocimiento de la disciplina en una etapa de desarrollo y evolucin, es posible establecer el debate actual en torno a la interdisciplinariedad de la disciplina y sus diferentes enfoques. Mientras que el objeto de estudio es dinmico, complejo y cambiante, su estudio se transforma de manera ms pausada y al ritmo de las corrientes prevalecientes en las ciencias sociales. Cobra sentido lo dicho por Baena de Alczar, que existe una predominancia del objeto de estudio sobre el estudio del objeto en la Administracin Pblica.

Los diversos enfoques de la Administracin Pblica


Las aportaciones de las diversas disciplinas propiciaron enfoques con nfasis particulares en los campos de estudio. Como era de suponerse, no hay un ncleo central que permita considerar que exista una teora de la administracin pblica. Por supuesto, han contribuido al estudio del objeto con sus muy particulares caractersticas. Por ejemplo, T. J. Davy"? encuentra cuatro orientaciones fundamentales en el estudio de la administracin pblica:
97 Caiden, Gerald, "Revitalizacin de la Administracin Pblica", op. cit., p. 30. 98 Harry Lhrisson, Hugues, op. cit., p. 24. "Hoy, la administracin pblica se encuentra ante la obliga-

cin de definir muy bien su agenda de investigacin, delimitar las preguntas que debe contestar en los prximos aos, precisar su objeto de estudio sin despertar sospechas de invadir otros campos de estudio o de valerse de instrumentos de investigacin propios de otras disciplinas, como la economa, por ejemplo. Paralelamente a esta preocupacin acadmica, la administracin pblica debe reafirmar su papel como profesin, de modo que los practicantes actuales puedan desarrollar sus funciones con la conciencia clara de lo que estn aportando a la sociedad y con conocimientos precisos de la importancia de campos como la ciencia poltica, el derecho y la gerencia en la formacin del servidor pblico". 99 Davy, T. 1., "Public Administration as a Field of Study in the United States", lnternational Review 01 Admimstrattve Science, 1962, p. 63.

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J. Gerencial: enfatiza las condiciones y tcnicas para un mayor grado de

productividad y eficiencia. Se enfoca a la estructura y procedimientos tcnicos. 2. Poltica: considera a las dependencias del ejecutivo como el nico elemento en el proceso gubernamental. Su propsito es destacar el papel de la burocracia en relacin con otras instituciones del gobierno y la sociedad. 3. Psicologa: enfoca su atencin en el individuo y en las diferentes situaciones administrativas que confronta. Se interesa en cmo y por qu los individuos toman decisiones en las organizaciones. 4. Sociologa: considera a la organizacin burocrtica como un tipo de sistema social que se ajusta al medio ambiente. Por su parte, Simmon y Dvorin identifican 13 enfoques representativos de la administracin pblica contempornea, por lo que sealan que:
Ninguno de los enfoques tiene una validez universal, toda vez que cada contribucin es nica. No existe una sola "verdad" sobre qu es administracin pblica. Cada enfoque tiene implcitos una serie de valores operacionales. Segn empiecen a comprenderse las debilidades y fortaleza de cada enfoque, se apreciarn las contribuciones que cada uno ha hecho. 100

Para estos autores, cada uno de los enfoques representa una visin diferente, las cuales agrupan en dos acercamientos generales: el ortodoxo y las nuevas perspectivas.l'" Dentro del acercamiento ortodoxo se ubica: a) el enfoque legal, b) el histrico, e) el de organigramas, d) el comparativo y e) el econmico. En lo que se refiere a las nuevas perspectivas estn ubicados: j) el anlisis de poder, g) el psicolgico, h) conducta de grupo, i) turbulencias, j) el de sistemas, k) el de problemas claves, 1) el de casos y m) el enfoque de ficcin. En el cuadro siguiente se presentan las caractersticas de cada enfoque.

100 Simmon, R. y Dvorin, Eugene, Public Adminis/ra/ion. Values, Po/icy and Change, Nueva York, Alfred Publishing Co., 1977, p. 76. 101 Ibid., pp. 76-79.

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Diferentes enfoques en la Administracin Pblica


Enfoque a) Legal Caractersticas Enfatiza la legalidad de los procesos administrativos. Este enfoque no se centraliza exclusivamente sobre la rama ejecutiva, sino que se enfoca tambin al poder legislativo y judicial. Constituye un esfuerzo por entender el desarrollo de los sistemas administrativos en el contexto de un tiempo pasado. Su principal supuesto es que los eventos pasados y presentes estn interconectados. Se basa en el supuesto de que las estructuras administrativas pueden ser retratadas o representadas grficamente. El proceso administrativo trasciende los lmites de la nacin. Se intenta observar y evaluar los procesos administrativos a travs del ambiente total y de las diferencias en valores de nacin a nacin. Estudia la interelacin total de las fuerzas externas, buscando la maximizacin de la satisfaccin privada, as como el proceso racionalizado y calculado por el que los burcratas tratan de satisfacer las exigencias de la poblacin. Se acepta el poder como un fin en s mismo. El poder se estudia en todas sus ramificaciones incluyendo las tcnicas por las que se obtiene, se mantiene y se aplica. El foco de atencin es la agenda oculta del burcrata para atender y analizar estos factores que influyen en sus decisiones. Estudia el desarrollo de tcnicas para presentar las actitudes y percepciones de los burcratas y los clientes. Est relacionado con los grupos organizacionales en el diseo de la poltica administrativa. Enfatiza la conducta de grupos, sus actitudes, acciones y la influencia de estos sobre la conducta del individuo. Observa a la sociedad en un incesante flujo. Es un enfoque altamente psicolgico que ve a la sociedad recibiendo influencia de una variedad de contornos diferentes y turbulentos. El proceso de cambio puede conceptualizarse en cuatro fases interrelacionadas: el insumo, la conversin, producto y retroalimentacin.

b) Histrico

e) Organigramas

d) Comparativo

e) Econmico

j) Anlisis de poder

g) Psicolgico

h) Comportamiento

humano
i) Turbulencia

j) Sistemas

k) Problemas claves Plantea un problema especfico, el cual enfrenta la sociedad. Para resolverlo puede utilizar cualquiera de los enfoques anteriores o una combinacin de ellos.
(contia)

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(contiuacin)

Enfoque

Caractersticas
Centraliza su atencin sobre problemas especficos, Se puede utilizar para sucesos importantes que se dan en las diversas fases del proceso administrativo, Utiliza episodios imaginarios para entender el proceso administrativo, mediante las novelas y las obras de ciencia ficcin.

1) Casos

m) Ficcin

1
FUENTE:

elaboracin propia con base en Gonzlez, Beauregard, op. cit., pp. 40-42.

La diversidad de los enfoques son representativos del estado de la Administracin Pblica en nuestro tiempo.P? Queda claramente establecida la visin fragmentada de la disciplina, en donde la multiplicidad de enfoques produce un doble efecto: mientras "enriquece" el campo con una diversidad de aportaciones, por otro lado tambin limita e impide contar con un enfoque integral -paradigma- que permita aglutinar la diversidad de dichos enfoques.

El fin de la ilusin interdisciplinaria: en busca de la Ciencia Administrativa


Ha sido lo mejor estudiar la Administracin Pblica de manera interdisciplinaria? Esta pregunta es el centro de la discusin de la ciencia administrativa. Lewis C. Mainzer responde que el enfoque interdisciplinario ha debilitado la bsqueda de una teora central de la Administracin Pblica. 103 El estudio de la Administracin Pblica debe ser guiado por la teora. sta retorna la actividad en la administracin pblica, pero su experiencia no se traslada de manera inmediata al campo terico. Una buena teora para la administracin pblica debe insistir en los lmites de la teora y precisar los alcances de una adecuada actividad. Una adecuada teora reconsidera los necesarios lmites de la teora.

102 Simmon y Dvorin sealan: "Parte de la riqueza de la administracin pblica es su susceptibilidad de ser enfocada de tan diversas direcciones y con una amplia variedad de presuposiciones. Estar al tanto de esta variedad de enfoques es reconocer que la administracin pblica es un objeto de estudio mu1tifactico con enteros intereses tan amplios como los de la propia sociedad" (Ibid., p. 112). 103 Mainzer, Lcwis e., "Public Administration in Research of a Tbeory. The lnterdisciplinary Delusion", Administrarion & Society, vol. 26, nm. 3, november 1994, Sage Publications, Inc., p. 359.

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Es importante insistir que un excelente estudio de la disciplina es diferente de un excelente profesional, agencia o programa. Requerimos una visin prctica, pero basada en una buena teora de la administracin pblica. En la literatura de la administracin pblica prevalecen dos aspectos: a) el estudio contemporneo del estudio de la administracin pblica que contiene ingredientes de teora, y b) la administracin pblica es un estudio interdisciplinario, no una simple disciplina o subdisciplina con una teora bsica (paradigma). El argumento central es: la administracin pblica puede fundarse normativamente en la ciencia poltica. 104 Existe cierta preocupacin por la teora en la administracin pblica, como ya se ha referido. Desde Wilson y Goodnow al final del siglo XIX y Leonard White, Gulick, Simon, Dahl y el Reporte del Comit Presidencial de 1937, existen aportaciones a la bsqueda de una teora de la administracin pblica. La dicotoma poltica-administracin, la eficiencia como fin de toda organizacin y la descripcin estructural de las organizaciones gubernamentales, conforman un conjunto de posiciones que pretendan que la disciplina fera realizada neutralmente, por expertos y con un servicio civil de carrera. Despus de la Segunda Guerra Mundial, la teora ortodoxa continuaba con la influencia de estos postulados, pero la nueva teora no corresponda con el campo. El resultado fue una diversidad terica (incluyendo contribuciones de la ciencia poltica, el management, economa, polticas pblicas, entre otros) y una amplia disparidad. La bsqueda era un campo profesional o un estudio interdisciplinario. De acuerdo con la ortodoxia, la administracin pblica es una disciplina enferma, o sencillamente, no era una disciplina. Mainzer sostiene que la administracin pblica "es un campo, una profesin, una empresa, un estudio interdisciplinario y una prctica" .105 Mainzer sostiene que el estudio de la administracin pblica se ha movido de una disciplina (ciencia poltica) a ser un estudio interdisciplinario.P" Dwight Waldo (1973) cuestiona la existencia de una crisis de identidad en la administracin pblica, por lo que concluye que el paradigma por consenso para el futuro de la administracin pblica debe ser ms interdisciplinario que disciplinario.P? Para Waldo (1980) la proposicin de una sola disciplina acadmica es inadecuada para contestar y suplir las necesidades de conocimiento de la

104 Ibid., p. 361. 105 Ibidem. 106 lbid., p. 365. lO? WaJdo, Dwight, "Toward a Paradigm of Future Public Administration", Pub/ic Administration Review, nm. 33, pp, 366-372. Citado por.Mainzer.

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administracin pblica. 108 Por su parte, para Frederick Mosher (1982) la interdisciplina y la investigacin interprofesional no son una mera curiosidad acadmica, es una necesidad absoluta, porque una disciplina o profesin no puede resolver sus problemas por s mismos. 109 Por otra parte, Frederickson (1989) observa que el estudio de la Administracin Pblica es mucho ms interdisciplinario que en los aos sesentas, cuando fue primariamente una parte de la Ciencia Poltica. 110 Mientras que en la primera Conferencia de Minnowbrook en 1968 la mayora de los participantes haban sido formados en la ciencia poltica, en la segunda conferencia, en 1988, algunos contaban con estudios en anlisis de polticas y estudios de polticas, economa, planificacin, estudios urbanos y derecho. Mainzer afirmaba que la interdisciplinariedad es la nueva ortodoxia. Birkhead y Carroll (1980) sostienen que la idea de disciplina es aplicable al estudio de la administracin pblica. La confrontacin disciplinaria no es rara, es un signo de una academia estril. La crtica de la tradicional administracin pblica regularmente est referida como investigacin interdisciplinaria. La administracin pblica es una disciplina vinculada a la ciencia poltica y ambas son partes de una misma disciplina. Stone (1990) afirma que la administracin pblica es una disciplina, aunque se encuentra basada en una campo multidisciplinario de prctica. 111 Para Stone, la Administracin pblica es una disciplina o un componente de una disciplina que es la ciencia poltica. 112 El estudio poltico ilumina especialmente a la administracin pblica. Las tendencias interdisciplinarias en el estudio de la Administracin Pblica ignoran al sistema politico.U! El trmino responsabilidad tuvo efectos a) en el ensayo de Woodrow Wilson, porque abra una nueva brecha entre la ciencia poltica americana, al estudio de la administracin pblica; b) el jefe de Jus-

108 Waldo, Dwight, The Enterprise of Public Administration: A Summary View, Novato, CA, Chandler

& Sharp, 1980. Citado por Mainzer.

109 Mosher F. C., Democracy and the Public Servtce, Nueva York, Oxford University Press, 1982. Citado por Mainzer. 110 Frederickson, H. G., "Minnowbrook II: Changing Epochs of Public Administration", Pub/ic Administration Review, nm. 49, pp. 95-100. Citado por Mainzer. 111 Stone, D. C., "The Changing Public Service: Looking Back... Moving Forward", Publtc Admintstration Review, nm. 50, pp. 206-208. Citado por Mainzer. 112 La interdisciplinariedad de las ciencias sociales no slo puede verse en la administracin pblica; en la psicologa organizacional se describe una explosin en el campo desde 1970 ms interdisciplinaria. Lo mismo sucede en la sociologa que refleja un incremento en la interdisciplinariedad del campo. La psicologa organizacional y la sociologa organizacional reflejan un poco de ciencia poltica y administraeinpblica, 113 bid., p. 380.

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ticia (del Presidente) Taft opin en 1926 que se requiere conocer la historia como necesidad prctica del sistema nacional administrativo; e) el reporte del Comit Presidencial de Management Administrativo en 1937 da fundamento a una moderna presidencia para una moderno sistema administrativo nacional. El valor de la eficiencia es importante, pero requiere en el gobierno de vincularse a la responsabilidad. La ciencia poltica interesa a las instituciones para que puedan tomar valores que son fundamentales para el estudio de la administracin pblica. El estudio poltico de la administracin pblica no requiere de una ideologa particular. La perspectiva poltica de la administracin pblica quiz permita conocer lo relativo al lugar que ocupa el ejecutivo en el Estado, los intereses de grupos plurales, las reglas y leyes judiciales, control administrativo, justicia social, clases oprimidas y racismo, valores ticos, separacin de poderes y otros aspectos tericos. Por ejemplo, Flathman (1966) defiende en su libro el concepto de inters pblico como una norma importante en la vida politica.U! El inters pblico no es un concepto analtico que contribuya a la ciencia poltica, pero es un concepto normativo que" es parte del discurso poltico. Wamsley refiere que el inters pblico es central para distinguir entre la Administracin Pblica y los negocios. lIS De acuerdo con un estudio preparado para la NASPAA (Palmer & Taylor) es notoria una declinacin de la proporcin de la Ciencia Poltica en los programas de posgrado en Administracin Pblica, por lo que existe una mayor proporcin a separar la ciencia poltica y la administracin pblica. El estudio muestra que existe una modificacin en la curricula, por lo que son sustituidas las materias de ciencia poltica con cursos de economa, management, estudios de caso y computacin, as como una separacin definitiva en materias propias de las ciencias polticas y la administracin pblica. Esto representa un ataque a la tradicin de la Administracin Pblica como parte de la Ciencia Poltica. Al respecto, Dwight Waldo (1978) cuestiona por qu la ciencia poltica no es parte y contribuye a la teora de la organizacin. Simon no lo explica adecuadamente en su focus al gobierno, debido a que no considera el aspecto poltico en la administracin pblica. As como son importantes los aspectos cientficos,
114 Flathman, R. E., The Public lnterest: An Essay Concerning the Normative Discourse of Politics, Nueva York, Wiley, 1966. Citado por Mainzer. 115 Wamsley, G. L., Refounding Public Administration, Newbury Park, CA, Sage, 1990. Citado por Mainzer. Incluso, algunos estudiosos prefieren utilizar el trmino bien comn (common good) al de inters pblico, pero cada trmino expresa la misma idea. El doble valor del trmino inters pblico para la administracin pblica es; a) unfoeus politico integra al estudio en una amplia literatura referida al estudio de la sociedad, y b) un focus poltico puede ser efectivo en la prctica en los pases donde la administracin pblica tiene un bien comn, reflejados en la tcnica, el personal y como estndar para la accin pblica.

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racionalidad, eficiencia, eficacia y productividad, tambin el concepto de "poder" es poco utilizado en la teora de la organizacin, cuando ste es un aspecto central de cualquier organizacin, sea pblica o privada. La ciencia poltica no ha creado la teora de la organizacin, pero ilumina a la administracin pblica como parte del sistema gubernamental y el cambio poltico. El modelo de Robert Michels es ms completo que el propuesto por Herbert Simon, por todas sus simplificaciones y distorsiones. Michels incluye los aspectos polticos de la organizacin. Qu defectos atribuibles a la investigacin interdisciplinaria han caracterizado a la Administracin Pblica? Mainzer responde a esta pregunta con cuatro elementos: 116 . 1. El estudio interdisciplinario de la administracin pblica demanda mayor conocimiento. Al existir diversos disciplinas en el campo de estudio, se vuelve indispensable un mayor grado de conocimiento. En consecuencia, algunos estudios en la administracin pblica por su propio nivel son superficiales. 2. El estudio interdisciplinario de la administracin pblica carece de unfocus principal. Esto significa que al contar con diversas disciplinas, elfocus de la administracin pblica se diversifica en lugar de ubicar un solo objeto de estudio. Mainzer se pregunta: es ms urgente entender el ptimo de Pareto o la relacin constitucional del presidente y el congreso en la administracin pblica federal? 3. El estudio interdisciplinario de la administracin pblica en realidad eleva algunos estudios a expensas de otros. Por ejemplo, se sustituyen los estudios econmicos o de management por los de ciencia poltica. Igual situacin ocurre con los mtodos que se emplean para la investigacin de la administracin pblica. Si todas estas disciplinas son homogneas, en el turno de unos y el desplazar a otros es necesario ver la eleccin econmica, la teora organizacional o los negocios del management, pero no utilizan los anlisis polticos. Esto representa la naturaleza poltica de la Administracin Pblica. 4. El estudio interdisciplinario de la administracin pblica aspira a ser ciencia con el apoyo de los valores de la tecnologa, pero suprimiendo consideraciones ticas. Los anlisis ticos son marginados en el ptimo de Pareto. En el management, lo tico no es dominante. Las cuestiones

116

iu. p. 383.
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ticas son fundamentales en todo estudio poltico y, por tanto, en el campo de la Administracin Pblica. Por su parte, Mosher y Cimmino sostienen la necesidad de buscar una sntesis entre la interpretacin europea y norteamericana para alcanzar un esquema conceptual de anlisis que no slo demuestre la dignidad cientfica de la administracin pblica, sino que proponga objetivos bien definidos, que las otras disciplinas, aunque interesadas en el fenmeno administrativo, no alcanzan o lo consideran simples datos para la investigacin de su propia materia. 117
Como es sabido, son muchas las disciplinas que estudian directa o indirectamente la actividad administrativa; cada una de ellas parece, sin embargo, haber perdido inevitablemente una visin amplia del problema y la correlacin de su propia contribucin con la de los otros sectores, desorbitando la amplitud de sus principios y conclusiones, y reduciendo, por tanto, la investigacin cientfica en el sector debido.U"

En suma, el argumento central es que la Administracin Pblica en la Ciencia Poltica es una misma va para tomar en cuenta en el conocimiento, por lo que no es posible separarlos. La Administracin Pblica durante las recientes dcadas se ha desarrollado mediante un estudio interdisciplinario, pero sin una integracin terica, lo que implica que es un componente de un campo de estudio interdisciplinario. Para la visin ortodoxa, la solucin es la bsqueda de un estudio interdisciplinario en la Administracin Pblica, por lo que no requiere de una teora central. A esta amenaza a la disciplina, Mainzer sostiene que es con el regreso de la Ciencia Poltica -mbito donde naci y se desarroll la Administracin Pblica- el lugar adecuado para buscar la identidad propia como disciplina y para iniciar los cimientos de una teora de la administracin pblica. La desilusin interdisciplinaria ha terminado; debemos volver al origen de nuestro campo de estudio: la Ciencia Poltica.

117 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, Ciencia de la Administracin, Madrid, RIALP, 1961, p. 24. 118 Ibid., p. 23.

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V LOS "DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

a Ciencia de la Administracin, a lo largo de la historia, cuenta con un solo objeto de estudio, que es la actividad organizada del Estado. Woodrow Wilson, en su clsico estudio, seala que para la Administracin Pblica como ciencia prctica: "[...] el objeto del estudio administrativo es descubrir, primero, qu puede hacer adecuadamente y exitosamente el gobierno, en segundo lugar cmo puede hacerlo con la mxima eficiencia y al mnimo costo posi ble, ya sea de dinero o de esfuerzo". 1 Sin embargo, el estudio del objeto ha propiciado --como sucede con la luz y su difraccin al pasar por un cristal- que un solo objeto de estudio sea fragmentando en diferentes "objetos de estudio". Esta situacin de multiplicidad de formas de estudiar el objeto de estudio ha limitado, detenido y provocado profundas polmicas en cuanto a la naturaleza propia de la Administracin Pblica, su carcter de ciencia y su especificidad como disciplina autnoma e independiente de otras ciencias sociales. Segn Ornar Guerrero, existe un foco primigenio central que sirve como pivote a la construccin general del discurso de una disciplina, que es el que orienta los argumentos de su discurso cientfico. Naturalmente, el foco central de la administracin pblica ha sido la administracin pblica misma, objeto de estudio del cual se ha tenido ese discurso cientfico desde la poca de Bonnin.? Un segundo mbito rodea al foco central, enriquecindolo y al mismo tiempo determinando el alcance de sus argumentos. En ese sentido, en Administracin Pblica esos focos han sido por siempre: 1) el Estado; 2) la poltica (gobierno);

1 Wilson, Woodrow, "El Estudio de la Administracin Pblica", RAP, Revista Conmemorativa del 2S Aniversario, Mxico, INAP, 1980, p. 275. 2. Guerrero, Omar, Teoria Administrativa del Estado, Mxico, OJoto USl,iversity Press, 2000, p. 208.

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ms recientemente, 3) el manejo (management) y 4) las polticas pblicas ipolicyv? No obstante, en este apartado exploramos de manera enunciativa, adems de estos objetos de estudio, algunos otros que tradicionalmente se continan analizando como campos de una misma tierra. El nfasis expuesto por sus autores en aspectos fundamentales de la actividad gubernamental permiten demostrar que existe un solo objeto de estudio y diferentes orientaciones que implican "estudios del objeto" diversos. A continuacin se revisan aquellos que consideramos los ms representativos y que han prevalecido durante el siglo xx.

Un solo objeto de estudio: diversas orientaciones del objeto de estudio


La Administracin Pblica, un objeto de estudio sin definicin ni identificacin, ha derivado, como preocupa a Dwight Waldo, en una materia sin disciplina, es decir, la Administracin Pblica es un objeto en busca de su disciplina. La Administracin Pblica es un fenmeno concreto, un objeto de estudio especfico, identificable y definible." El objeto de estudio de la Administracin Pblica es la actividad que se inicia desde las primeras civilizaciones de la humanidad; comenz a ser realizada por diversos funcionarios del gobierno con responsabilidades tan dismbolas como las religiosas, militares, judiciales, educativas y administrativas, hasta la llegada de los grandes imperios con estructuras y actividades ms complejas, especializadas y sofisticadas, que prevalecen en nuestros das con caractersticas ms delimitadas y precisas. Aunque el objeto de estudio, por su propia naturaleza, es dinmico, de conformidad con las nuevas atribuciones, actividades y funciones propias de un gobierno en constante cambio y una sociedad ms demandante, sostenemos que el objeto de estudio seguir mantenindose adelante del estudio del objeto. Baena de Alczar ha dicho acertadamente que en Administracin Pblica existe una predominancia del objeto de estudio sobre el estudio del objeto. En este captulo esta afirmacin ser claramente comprobada. En la historia de la Administracin Pblica encontramos los diversos objetos de estudio que se desprenden de un mismo "objeto de estudio", ellos son: a) el Estado; b) el gobierno; e) el poder; d) el poder ejecutivo; e) la divisin de

3 I bidem.

4 Guerrero. Ornar, La Administracin PfJbJicaen el Estado capitalista, Mxico. Fontamara, 1988, p. 51.

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LoS "DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

poderes (ejecutivo, legislativo y judicial); j) la burocracia; g) la organizacin; h) como manejo pblico (management); i) como polticas pblicas (policy); j) otros objetos de estudio como son: institucin estatal, como proceso administrativo y como razn tcnica. Cada uno de esos "objetos" de estudio tiene sus propias caractersticas y genera sus propios productos, categoras, alcances, 'limitaciones y resultados. Se analizan a continuacin cada uno de ellos,

La Administracin Pblica como estudio del Estado


La Administracin Pblica tiene desde su origen como objeto de estudio al Estado. Destacan en esta corriente Lorenzo von Stein en Prusia, Bonnin en Francia y Carlos Marx en Alemania, as como otros cultivadores de la ciencia de la administracin que hacen nfasis en la nocin de Estado como elemento central que aglutina a todas las fuerzas de la sociedad para potenciarla. Con Lorenzo von Stein, en su obra La teora de la administracin, publicada en 1865, nace en Alemania la ciencia de la administracin.> Stein contribuye a la ciencia de la administracin al definir claramente a la administracin pblica: "[...] esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los rganos estatales y constituye, por tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es lo que se llama administracin del Estado"." Para Bonnin la administracin pblica es una potencia del propio Estado." Primero como virtud para ejecutar una cosa o producir un efecto; en segundo lugar, como imperio y dominacin; en tercer lugar, como virtud generativa y en cuarto lugar, como poder y fuerza de un Estado, y por ltimo, como entendimiento, voluntad y memoria. Por su parte, en Alemania, von Mohl define a la ciencia de la administracin como: "[oo.] la exposicin sistemtica de los principios relativos al empleo de las instituciones auxiliares individuales del Estado, para vencer a los eternos obstculos prepotentes". 8 En ese sentido, para von Mohl la ciencia de la polica es la disciplina que antecede a la ciencia de la administracin. El Estado es el objeto de la ciencia ,
5 Guerrero, Ornar, La Teoria de la Administracin Pblica, Mxico, Harla, 1985, p. 27, 6 Citado por Ornar Guerrero, Ibid., p. 139. Agrega Stein: "La administracin alcanza, pues. su forma ms pura, ms ideal, la exigida por el principio del Estado, una vez que ha convertido en nico cometido suyo la vida de todos los individuos". 7 Bonnin, Compendio de los Principios de Administracin, p. 261. Citado por Ornar Guerrero, op. cit., p. 29. En Francia Bonnin define a "la administracin pblica: es una potencia que arregla, corrige y mejora todo cuanto existe, y da una direccin ms conveniente a los seres organizados y a las cosas". 8 lbid., p. 84.

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de la administracin para derrotar las limitaciones y restricciones de la sociedad. Para Bluntschli el concepto de administracin, en su sentido ms amplio, tiene un significado ms general que el relativo a la vida pblica; es decir, la administracin del Estado. Por tanto, debe oponerse la administracin privada a la pblica.? La administracin privada es considerada como un deber de la familia, de la asociacin o de una religin, pero nunca como un deber hacia el Estado. De la administracin pblica se encargan los funcionarios y de la privada los gerentes. Una administracin privada es aquella ejercida por autores que se ocupan de las personas y del patrimonio de los particulares. El Estado, por su parte, vigila a la privada precisamente como un acto de la administracin pblica. Para Otto Mayer el objeto de inters del derecho administrativo es el Estado, pero no en lo general, sino en uno de sus aspectos ms importantes: el de la administracin pblica.
El Estado es un pueblo organizado bajo un poder soberano para la consecucin de sus intereses. La administracin es la actividad del Estado para el cumplimiento de sus fines. As comprendida, ella se opone a la Constitucin, que no hace sino preparar esta actividad; la administracin implica la existencia del poder soberano mediante el cual el Estado llega a ser capaz de obrar. lO

Para Mayer la ciencia de la administracin es una rama especial de las ciencias polticas que trata de "la actividad del Estado desde el punto de vista de su fin y objeto". An ms, "no ensea sobre cada punto lo que ocurre en la prctica, por qu se hace eso y lo que razonablemente debera hacerse".ll Por su parte, V. E. Orlando, habiendo abrevado en van Stein, sostiene que el Estado se afirma efectiva y vigorosamente como anttesis de la sociedad, de la cual es la organizacin poltica. Para desarrollarse, el Estado debe desenvolver los elementos de la vida individual de los hombres. Para Orlando, la ciencia de la administracin es la ciencia de la injerencia social del Estado.

9 Ibid., p. 249. Bluntschli sostiene que "la administracin pblica se basa en el derecho y el deber pblicos, la administracin privada tiene su base en el derecho privado y se deja al rbitro de los particulares". 10 Mayer, Derecho Administrativo Alemn, vol. 1, p. XXVI. Citado por Ornar GUerrero. 11 tu. p. 21.

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Para Carlos Marx'? el Estado no encontrar el origen de las dolencias en la organizacin de la sociedad, ni en s mismo. Al no encontrar la causa de los males sociales en la sociedad ni en el propio Estado, atribuye su origen a las leyes naturales que puede cambiar, o a la vida privada de los individuos que son independientes de l, o bien en deficiencias de la administracin que est subordinada.P En todo caso: "[...] en ltima instancia, todos los estados buscan la causa de las deficiencias accidentales o intencionales de la administracin. Por qu? Precisamente porque la administracin pblica es la actividad organizada del Estado". 14 La Administracin Pblica como objeto de estudio del Estado se encuentra contenida en autores como von Stein, von Mohl, Bluntschli, atto Mayer, Orlando y Marx. Entre ellos existe un punto de coincidencia: la administracin pblica es la actividad organizada del Estado y es la ciencia de la injerencia estatal. El Estado es el objeto de estudio, pero uno de sus instrumentos ms importantes es la administracin pblica. Puede afirmarse que este es el primer objeto de estudio de la Administracin Pblica, como parte de la herencia histrica del Cameralismo.

La Administracin Pblica como estudio del gobierno


La Administracin Pblica como objeto de estudio del gobierno se encuentra representado por tres destacados autores norteamericanos de la Administracin Pblica moderna, como son: Woodrow Wilson, Frank Goodnow y Guillermo Willoughby, as como por un autor contemporneo como es Richard Rose. El documento administrativo que mejor representa el ambiente en el que nace la moderna ciencia de la administracin en los Estados Unidos es El estudio de la Administracin, de Woodrow Wilson. Tiene el doble mrito de fundar en ese pas a la propia ciencia de la administracin y sentar las bases para el establecimiento del servicio civil. Wilson define a la administracin pblica como el

12 Amoldo Ruge en el peridico [Adelante', en el artculo "EI rey de Prusia y la reforma social" y que firmaba "El prusiano", fue publicado enjulio de 1844. Marx responde a Ruge con el trabajo "Notas crticas al artculo 'El rey de Prusia y la reforma social', por un prusiano", publicado en el mismo peridico en agosto de 1844. 13 Citado por Ornar Guerrero. "El Estado y la organizacin de la sociedad no son, desde el punto de vista poltico, dos cosas diferentes. El Estado es la organizacin de la sociedad." 14 lbtd., p. 236.

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"gobierno en accin", la parte ms obvia del gobierno; es el aspecto ms visible del gobierno, el ejecutivo y el operativo, y es, por supuesto, tan antigua como el gobierno mismo: "Por ello debe haber una ciencia de la administracin que procure enderezar los caminos del gobierno, para hacer sus negocios menos informales, para reforzar y purificar su organizacin y coronar sus deberes con escrupulosidad. sta es una razn del porqu existe esa ciencia". 15 Para Woodrow Wilson, el obj eto de estudio administrativo es rescatar los mtodos ejecutivos de la confusin y el costo del experimento emprico, para ponerlos sobre cimientos profundamente enclavados en principios estables." La administracin pblica tiene un campo; un campo de negocios, donde se ha desterrado la contienda poltica de su seno. La administracin pblica est separada de la poltica activa. "La administracin est ms all de la esfera propia de la poltica. Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas. Aunque la poltica se ajusta a las tareas de la administracin, no se debe permitir que manipule sus oficinas. "17 Para Frank Goodnow la Administracin Pblica debe tener un significado unvoco, aunque tiene varias acepciones. La administracin pblica es: a) la actividad toda del gobierno; b) la actividad del gobierno, con excepcin del poder legislativo, e) la actividad del gobierno, slo en su aspecto ejecutivo.'! Goodnow seala que:
La administracin es la actividad de los funcionarios ejecutivos del gobierno. Administra ste cuando nombra a un funcionario, da instrucciones a sus agentes diplomticos, fija y recauda sus contribuciones, disciplina su ejrcito, investiga hechos relativos a la comisin de delitos y ejecuta la sentencia de un tribunal. Siempre que veamos al gobierno en accin, a diferencia de cuando delibera o pronuncia una sentencia judicial, decimos que administra. La administracin, pues, ha de buscarse en todas las manifestaciones de la accin ejecutiva. 19

Segn su concepcin acerca del estudio de la Administracin Pblica, sta debe ser observada no slo en lo relativo a las reglas de su accin, sino tambin en lo referente a la organizacin de los agentes que ejecutan la accin. Con frecuencia la palabra administracin se utiliza para referirse a la "organi-

15 Ibid., p. 201.
16 17

iu, p. 210.

lbid., pp. 209-210.

18 Guerrero, Ornar, Teoria de la Administracin Ph/ica, op. cit., p. 295. El cursivo es mio. 19 Goodnow, Derecho Administrativo Comparado, p. 6. Citado por Ornar Guerrero.

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zacin administrativa", que comprende desde el Jefe del Ejecutivo hasta el ltimo de sus subordinados. "As la palabra, a la par que indica una funcin del gobierno, expresa el organismo del Estado. Administracin es la funcin de ejecucin, la administracin es la totalidad de las autoridades ejecutivas y administrativas. "20 En su obra, Poltica y administracin, Frank Goodnow tiene como tesis fundamental la de examinar las diferencias entre el gobierno formal y el gobierno real, lo que lo conduce a sus planteamientos relacionados con las funciones primarias del Estado; es decir, la expresin y la ejecucin de la voluntad del Estado, o .como tambin se les llama: la poltica y la administracin. "Estas dos funciones del gobierno pueden, por propsito de conveniencia, ser designadas respectivamente como poltica y administracin. Poltica se relaciona con las polticas o expresiones de la voluntad del Estado y administracin con la ejecucin de esas polticas. "21 Respecto a la administracin, seala que no slo es una funcin de la autoridad ejecutiva, sino tambin la "funcin de ejecutar la voluntad del Estado". Por ltimo, Willoughby considera que est frente a una disciplina que merece un tratamiento riguroso, por lo que est consciente de que una:
[oo.] objecin puede elevarse frente a la designacin de la administracin como ciencia. Independientemente que la objecin sea o no vlida, la posicin aqu sostenida es que, en administracin, hay ciertos principios fundamentales de aplicacin general, anlogos a los que caracterizan a toda ciencia y que pueden ser observados si el fin de la administracin, la eficiencia de la operacin, es asegurada; y que estos principios sern determinados y su significacin conocida slo por la aplicacin estricta del mtodo cientfico en sus investigaciones.P

En su obra El gobierno de los estados modernos, Willoughby opina que el trabajo gubernamental es muy complejo y diversificado, lo que exige la existencia de rganos especializados. De este modo, en ellos se conjuga la especializacin y la definicin de responsabilidades precisas. La distribucin de los poderes gubernamentales est basada en el derecho, tanto en lo que se refiere a la organizacin como en lo que corresponde a su operacin. "Por tanto, es reconocido universalmente que desde el punto de vista funcional, el principio
20 Ibid., p. 9. 21 tu. p. 18. Z2 WilIollBhby, Principies o/Pub/ie Administration. p. IX. Citado por Omar Guerrero.

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sobre el cual deben clasificarse los poderes gubernamentales reside en la naturaleza del poder tal como es determinado y ejercido por su relacin con el derechot.P A partir de este punto de partida, establece una clasificacin "quntuple" ms satisfactoria, porque la divisin tripartita -ejecutivo, legislativo y judicial- no resiste, en su opinin, ni el examen cientfico ni la prueba de la prctica cotidiana. Entonces establece su clebre teora de la divisin quntuple de las ramas del gobierno, donde la administracin asume un carcter distintivo respecto a la ejecucin. En la divisin tripartita, la administracin se encuentra confundida y se le trata como una parte de la funcin ejecutiva; indistintamente se habla de ejecucin o de administracin. Pero las dos son diferentes: "La funcin ejecutiva es la que representa al gobierno como un todo y vigila que sus diferentes partes cumplan las leyes. La funcin administrativa es la que administra realmente la ley, tal como ha sido declarada por la rama legislativa del gobierno e interpretada por Ia judicial't.> Por tanto, la primera tiene un carcter poltico, se relaciona con la determinacin de las polticas generales e implica el ejercicio del juicio en su aplicacin. Por su parte, la administracin pone en accin a esas polticas. Un estudio contemporneo del gobierno es el de Richard Rose, quien muestra la vigencia de esta orientacin del objeto de estudio. "El gobierno es grande por s mismo: grande en sus exigencias de recursos a la sociedad y grande en el impacto que tiene sobre ella. "25 Para Rose, el gobierno pesa mucho en la vida de todas las naciones de Occidente en la actualidad; los gobiernos difieren entre las naciones slo en cuanto a su magnitud. Debido a que los gobiernos son dinmicos, no estticos, pueden seguir desarrollndose. Independientemente de que el gran gobierno se considere o no un gran problema, es un tema muy debatido en el campo de estudio de la Administracin Pblica. 26 En trminos histricos, el crecimiento del gobierno representa un gran triunfo del Estado occidental moderno.

23 Ibid., p. 303. 24 Ibid., p. 220. 25 Rose, Richard, El Gran Gobierno. Un Acercamiento desde los Programas Gubernamentales, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica y Fondo de Cultura Econmica, 1998, p. 47. 26 Para Rose, "El gran gobierno es un hecho de la vida. El tamao actual del gobierno es muy diferente del que afrontaron filsofos como Thomas Hobbes, Thomas Jefferson, John Stuart Mili y Karl Marx. Argir a favor de que lo 'pequeo es hermoso' resulta anacrnico y utpico. Las circunstancias generadoras del crecimiento del gobierno parecen irreversibles. Tampoco es probable que disminuya el tamao de otras instituciones de la sociedad,como las corporaciones empresaria/es, los sindicatos o las universidades. La

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Puede inferirse que estos cuatro autores realizan una mayor delimitacin del objeto de estudio de la Administracin Pblica, al considerar al gobierno como materia de estudio. Woodrow Wilson ha dicho que la administracin pblica es tan antigua como el propio gobierno. Consideran estos autores que el Estado como objeto de estudio implica la concurrencia interdisciplinaria; con el gobierno la administracin pblica tiene un objeto ms definido. La dicotoma poltica-administracin fue una separacin artificial que no resisti el transcurso de los aos; la contribucin, de cualquier manera, es enorme: la administracin pblica cuenta con una materia y una disciplina que es la Administracin Pblica.

La Administracin Pblica como estudio del poder


Otro objeto de estudio para la Administracin Pblica es el estudio del poder. La Administracin Pblica, desde su origen como squito del seor patrimonial a los modernos aparatos burocrticos de la actualidad, ha cumplido una paradjica doble funcin de todo Estado: dominacin y servicio.?? En esta perspectiva, se afirma que el centro de inters de la administracin pblica, es decir, su objeto de estudio, ha sido precisado con toda claridad aun considerando las discrepancias entre diversos enfoques e interpretaciones. La Administracin Pblica: a) es una funcin; b) no consiste en una mera ejecucin; e) es el gobierno en accin; y d) su objeto de estudio es el poder." La Administracin Pblica, necesariamente, es una funcin consecuente de la poltica. Todos los Estados, independientemente de su grado de diferenciacin interna, desempean dos tipos de funciones bsicas: poltica y administrativa. Ambas funciones integran un proceso ms comprensivo: el gobierno. Cuando el gobierno formula planes generales y decide su implantacin es poltica;

cuestin que enfrentan los responsables de formular las polticas no es si el gobierno debiera ser grande, sino qu importancia debe atribuirse a su tamao actusJ".lhidem. 27 Guerrero, Ornar, Teoria Administrativa de la Ciencia Poltica, Mxico, UNAM, 1976, p. 18. En esta obra existe una mayor sustentacin terica en relacin con la consideracin del poder como objeto de estudio de la Administracin Pblica. Se retoma una parte importante para este apartado. 28 lb id., p. 74. La administracin pblica no es un simple acto de ejecucin: "ejecutar", "efectuar", "realizar", "llevar a cabo", conllevan una connotacin concluyente, implican el acto de consumacin ltima, llevar los fines a sus consecuencias extremas. La administracin pblica tiene como misin una seriacin en la cual cada paso es una etapa cumplida, un paso adelante, en un proceso cuyos fines estn situados a modo de "blancos mviles":

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cuando el gobierno establece los medios especficos para su puesta en marcha es administracin. Poltica es el gobierno decidiendo, administracin es el gobierno actuando. La Administracin Pblica es el gobierno en accin, accin gubernamental; es dinmica, movimiento continuo. Para Ornar Guerrero, el gobierno es el proceso conductivo del Estado que concreta las relaciones de dominacin, explotacin, tutela y servicio inherentes al mismo; el gobierno es fuente de orden y voluntad poltica, en la administracin pblica cuando desempea las funciones involucradas en la movilizacin, organizacin y direccin de hombres y recursos para lograr los cambiantes objetivos del Estado.
El poder es el objeto de la administracin pblica como un campo de la ciencia poltica, pero en una dimensin especfica. La lucha por el poder, la aspiracin por el timn del gobierno, las alianzas y discrepancias inherentes a la pugna por ser o llegar a ser la clase poltica, es un problema central para la ciencia poltica en su conjunto; para la administracin pblica, sin embargo, no es sino un supuesto: lo interesante para la misma no es tanto el poder en su proceso de constitucin, como su establecimiento mismo. Para la administracin pblica el poder disputado en la arena poltica no es tan importante como el poder configurado en gobierno.P

Ornar Guerrero seala que el gobierno, como poltica y administracin, implica voluntad y ejercicio de poder: primero, estableciendo medidas polticas generales; segundo, activando tales medidas que inspiran y generan las demandas de aquellos que son afectadas por las mismas. Al definirse la administracin pblica como el gobierno en accin se encuentra implcitamente la naturaleza de su funcin como ejercicio real del poder, que el Estado reclama como monopolio legtimo en trminos de fuerza fsica; la administracin pblica es la realizacin de la existencia del Estado como organizacin del poder poltico.w El poder, objeto de la ciencia poltica, es tambin el objeto de estudio de la administracin pblica, pero en la dimensin que comprende el ejercicio de la dominacin estatal. La administracin pblica, al ejercer la dominacin efectiva, mantiene latentes las expectativas y hbitos de obediencia, lleva a la realidad la existencia del Estado y marca aquello que es inherente al Estado

29 iu, p. 77. El cursivo es mo. 30 Esto no significa que la Administracin Pblica sea la fuente o el sujeto del poder, posicin que ocupa la clase gobernante; por el contrario, es el medio especfico para el ejercicio del poder.

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mismo: clases o grupos privilegiados por la frontera del poder, por la jerarqua que separa a gobernantes y gobernados. Esta interpretacin de considerar al poder como objeto de estudio de la Administracin Pblica sostiene que el gobierno cumple funciones de poder (dominacin) polticas y administrativas. Para la Ciencia Poltica, su objeto es el gobierno en sus dimensiones polticas y de dominacin estatal, mientras que para la Administracin Pblica, el gobierno en su dimensin administrativa y la dominacin efectiva. Es en el gobierno, en su doble dimensin: dominio y servicio, que el poder se constituye en objeto de estudio de la Administracin Pblica. La Administracin Pblica como estudio del poder ejecutivo La Administracin Pblica tiene como objeto de estudio el poder ejecutivo. El capitalismo no es el origen del objeto, pero s del estudio de la Administracin Pblica, debido a que fue en el capitalismo donde se produjo la separacin de la sociedad y el Estado. En el capitalismo se rompen las ataduras patrimoniales y colegiales que mantenan cautivo al ejecutivo, permitiendo conformar el carcter y forma de la administracin pblica como un fenmeno que lleg, en su momento histrico, a tener sustancia e identidad."
La Administracin Pblica, como objeto de estudio, est caracterizada por cuatro atributos que identifican su lugar en el modo de produccin capitalista: 1) Es una de las formas de mediacin entre el Estado y la sociedad; 2) Es la delegacin del Estado en la sociedad; 3) Est organizado en el ejecutivo, y 4) Es el gobierno en accin; la accin del Estado en la sociedad civil. El estudio de la Administracin Pblica no puede partir sino de estas mismas premisas.V

En ese sentido, la Administracin Pblica es un objeto de estudio consistente en la mediacin entre el Estado y la sociedad a travs del poder ejecutivo, lo que implica que es un fenmeno identificable y definible. Los fundamentos de su identidad se establecen en cuatro condiciones histricas: a) El divorcio del Estado y la sociedad; b) La necesidad de la mediacin entre el Estado y la sociedad; e) La forma doble de la mediacin, a travs de las clases sociales y de la administracin pblica. Las clases sociales como mediacin entre la so~l bid., p. 2U. 32 Ibtd., p. 214. Er cursvoes

mio.

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ciedad y el Estado y la Administracin Pblica como mediacin entre el Estado y la sociedad; y d) La organizacin bipolar de la mediacin. Las clases sociales en el legislativo y la Administracin Pblica dentro del ejecutivo. La Administracin Pblica tiene por objeto de estudio el poder ejecutivo. La relacin entre el ejecutivo y el poder legislativo constituyen el rgimen poltico y resumen los centros de poder del Estado, pero en el poder ejecutivo se muestra de manera visible la accin fundamental del Estado. El predominio del ejecutivo va aparejado al proceso histrico del predominio poltico de la burguesa. El poder ejecutivo es una creacin de la monarqua absoluta. "El ejecutivo, entonces, es el objeto de estudio de la Administracin Pblica en la medida en que, como centro de poder cimero del Estado, concentra en su seno esencialmente las facultades y capacidades dinmicas del propio Estado y organiza y pone en accin el movimiento, toda su fuerza vital en el seno de la sociedad civil. "33 El ascenso del poder ejecutivo y la burocratizacin del legislativo no pueden explicarse por s mismos, se explican a partir de la divisin prevaleciente del Estado y la sociedad, es decir, por la autonoma relativa del Estado frente a la sociedad. El poder ejecutivo ha llegado a ser el centro del poder superior del Estado, debido a la decadencia del parlamento como centro de poder de las clases, al mismo tiempo por la existencia paralela de otras corporaciones clasistas y la conjuncin de los intereses de la burguesa y las actividades del ejecutivo. Un poder ejecutivo fuerte es por tanto producto de un Estado fortalecido sobre la sociedad. Para Ornar Guerrero el objeto de estudio de la Administracin Pblica es el ejecutivo, ya que ste es el gobierno como mediacin: y es al mismo tiempo la administracin pblica, porque ella es la mediacin entre el Estado y la sociedad."

La Administracin Pblica como estudio de los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial)


Otra posicin establece que el objeto de estudio de la Administracin Pblica no slo es el poder ejecutivo, sino tambin los poderes legislativo y judicial. Felix Nigro considera que el objeto de estudio para identificar a la Administra33 Ibid., p. 216. 34 En una posicin compleja, Ornar Guerrero concluye diciendo: "Gobierno, administracin pblica y

ejecutivo son lo mismo. El objeto de estudio es la administracin pblica, el gobierno y el ejecutivo porque son idnticos. Esta triloga resume gran parte de los objetos de estudio expuestos".

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cin Pblica es su conexin con las tres ramas tradicionales del poder, que son: la ejecutiva, la legislativa y la judicial." Bajo esta concepcin, administrar es ejecutar, es decir, poner en prctica leyes que han sido aprobadas por el poder legislativo. Sin embargo, existe una clara distincin entre los poderes legislativo y administrativo: el legislativo posee el primero, pero cuando apoya una ley, lo que la rama ejecutiva realiza con esa ley se convierte en "administracin ".
Aun cuando las ramas legislativa y ejecutiva constituyen entidades totalmente separadas, es la ltima sin embargo la que posee el poder administrativo, de lo que se deduce que administracin pblica es "lo que la rama ejecutiva efecta". El poder judicial se mantiene apartado de la administracin pblica, decidiendo los casos que se plantean entre las partes privadas pero tambin controlando a los administradores pblicos por sus actos inconstitucionales ilegales o arbitrarios."

Nigro cita el caso de las controversias suscitadas en el seno de la Subcomisin del Senado (Senate Subcomittee on Separation of Powers) en la que qued claro que la Constitucin no establece la diferencia entre los poderes legislativo y ejecutivo. Una de las preocupaciones ms especficas de esta Subcomisin fue la disputa entablada entre las ramas legislativa y ejecutiva sobre la constitucionalidad y oportunidad de los llamados poderes de veto"? por parte del legislativo que requieren alguna forma de aprobacin del Congreso o bien a travs de comisiones o bien por ambas Cmaras, con anterioridad a que las unidades departamentales de la Administracin Pblica puedan pasar a la accin. El argumento defendido por el equipo del Presidente Johnson, expresado por el Ministro Adjunto del Departamento de Justicia, consisti en esencia en que la seleccin de proyectos especficos era un acto propio del ejecutivo en el cual el Congreso, si se atena a la Constitucin, no debera interferir. La interpretacin de que "administrar" es ejecutar y de que existe una distincin clara entre los poderes legislativo y ejecutivo, para Nigro no es un argumento slido. Se puede tomar partido a favor de la actitud del Presidente o del Congreso, pero la Subcomisin dej claro que el Congreso, una vez

35 Nigro, Felix A. y Nigro, L10ydG., Administracin Pblica Moderna, Madrid, INAP, 1981, p. 12. 36 Ibdem. . 37 El veto legislativo se ha desarrollo desde 1950 y ha sido recogido en algunas regulaciones como la Ley de Prevencin de Inundaciones y de Proteccin contra Otros Daos Menores, causados por escape de agua, de 1954, que en el ao de 1967. se convirti en tema importante de debate entre el Congreso y el presidente Jobnson.

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aprobada una ley, podra desempear un papel ms amplio que el de limitarse a la crtica de las decisiones tomadas por el ejecutivo a la hora de poner en vigor la legislacin. En algunos casos el legislativo consideraba que su papel era el de dirigir conjuntamente con los Departamentos correspondientes de la Administracin Pblica determinados programas especficos y no limitarse simplemente en la autorizacin. Por ello, cualquier definicin de la Administracin Pblica no puede dejar de lado al legislativo, aunque lo expuesto no sea la nica razn para ello. 38 Si se considera a la administracin pblica como un proceso (como un conjunto de conocimientos y de tcnicas para el manejo efectivo de una empresa), ello no slo es propio de la funcin legislativa sino de otros organismos. La funcin legislativa debe ser organizada debidamente. Incluso, si se miran desde "dentro" las funciones del legislativo, puede verse que tambin stas necesitan de una buena administracin.? Lejos de mantenerse aparte, el poder judicial ha sido desde hace mucho tiempo una fuerza que ha contribuido poderosamente a moldear la administracin pblica, faceta que viene acentundose ltimamente a medida que la opinin pblica en general, los empleados de la administracin, otras personas e instituciones presionan por sus derechos ante los tribunales correspondientes. Existe actualmente la preocupacin porque las decisiones de los tribunales puedan estorbar la aplicacin de la ley. Sea verdad o no esta acusacin, parece claro, a partir de las controversias que existen, que las actividades diarias de los policas y de otros funcionarios pblicos estn grandemente influidas por las decisiones de los tribunales. El Presidente del Tribunal Supremo en los Estados Unidos sostena que los tribunales ejecutaban funciones administrativas complejas que afectan a la coordinacin de numerosas personas, al ser responsables de funciones tales como "las peticiones de custodia de nios a consecuencia de divorcio o separaciones matrimoniales que se presentan ante los tribunales, los problemas de adopciones, de deudas, de administracin, de bienes inmuebles, as como miles de otras tareas que no son puramente o estrictamente judiciales't.e? Asimismo, en los Estados Unidos apareci la profesin de
38 Se pasa por alto con frecuencia que los cuerpos legislativos supervisan directamente las actividades de algunos Departamentos administrativos; ejemplos en el mbito nacional son la Oficina de Imprenta de la Administracin (Govemment Printing Office), la Biblioteca del Congreso (the Library of Congress) y la Intervencin General. Ello muestra que no todas las unidades administrativas que ponen en prctica la legislacin se hallan dentro de la rama del poder ejecutivo, lo cual es una prueba ms de que la administracin abarca algo ms que la rama del gobierno. 39 lbid, p. 16. 40 Citado por Felix Nigro,lbid., p. 18.

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manager del tribunal; en 35 estados y 46 reas metropolitanas laboraban ejecutivos de tribunales. "Debido a que los administradores comparten facultades legislativas y judiciales con las otras dos ramas de gobierno, su influencia en la poltica pblica es mucho ms importante ahora que antes; la administracin pblica ha ganado en importancia. "41 Para Marshall Dimock, la administracin pblica es cuasi legislativa cuando se realiza la expedicin de normas, lo que significa que puede remplazar o interpretar la ley, para ir dando expresin a la poltica de gobierno, a medida que se desarrolla el proceso administrativo. Tanto en la creacin de las leyes como en la interpretacin y en la aplicacin, la administracin pblica tiene un papel relevante, mientras que en los aspectos cuasi judiciales (audiencias y decisiones) de la administracin pblica, el nmero de decisiones as emitidas es mucho mayor que el que se pronuncia en los tribunales. Esta actividad cuasi judicial la realizan no slo las comisiones reguladoras que se ocupan de problemas de gran importancia econmica y financiera, sino tambin diversos departamentos y oficinas. Hay oficinas como la de impuestos, que realizan mayor trabajo cuasi judicial que las mismas comisiones. "Por tanto, la conclusin obvia es que las tres ramas del poder forman parte del estudio y praxis de la administracin pblica. "42 Para Felix Nigro, en su definicin clsica, la Administracin Pblica abarca las tres ramas del poder -ejecutiva, legislativa y judicial- y sus interrelaciones. Esta conclusin sostiene que el objeto de estudio de la Administracin Pblica no slo es el poder ejecutivo sino los poderes legislativo y judicial, ya que existen interelaciones que afectan, limitan y permiten el desarrollo de la actividad gubernativa. Cabe sealar que para esta posicin el poder ejecutivo es el objeto de estudio de la disciplina; sin embargo, los poderes legislativo y judicial deben ser estudiados de manera complementaria en aquellos aspectos que tengan incidencia con el poder ejecutivo.

La Administracin Pblica como estudio de la burocracia


La Administracin Pblica ha tenido como objeto de estudio a la burocracia. Diversos autores, desde Max Weber, Laski, van Mises, Fritz Marx, Crozier y ms recientemente Guy Peters, han centrado su atencin en la burocracia. En

41 Dimock, Marshall y Dimoek, Oladys, op. cit., p. 128. 421btd., p. 19.

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la ciencia social contempornea se emplea el trmino burocracia para indicar un tipo general de organizacin humana que, por significativos conceptos, se distingue de otros tipos de organizacin. En el anlisis de Max Weber, hay tres tipos de autoridad o principios de "legitimidad" en la organizacin.:" La "autoridad tradicional" es sancionada simplemente por el tiempo y la posicin aceptada por el que la ejerce, como fue el caso de las sociedades primitivas. Otro tipo de autoridad es la "autoridad carismtica" basada en cualidades personales de jefatura o magnetismo; este tipo de autoridad es el que se atribuye al hroe guerrero o al profeta religioso. El tercer tipo de autoridad es la "racional" o "autoridad legtima"; sta es la que se basa en un conjunto de normas aceptadas como "legtimas" por los miembros de la organizacin. La burocracia es la forma tpica en que se institucionaliza la autoridad racional o legtima. Para Weber-' la burocracia funciona bajo los siguientes preceptos:
l. Existe el principio de zonas precisas y jurisdiccin oficial, donde las actividades estn distribuidas de manera fija como deberes oficiales y la

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autoridad es la encargada de dictar las rdenes necesarias para el cumplimiento de los deberes. Los principios de jerarqua oficial y de niveles de gobierno de autoridad implican un sistema ordenado de superioridad, donde los cargos ms bajos estn supeditados a los cargos ms altos. La administracin de los cargos oficiales se basa en documentos escritos, "los archivos", que se conservan en su forma original. Existe, por tanto, un cuerpo de empleados subalternos y escribientes de todas clases. La administracin oficial es especializada y presupone una preparacin concienzuda y focalizada. Cuando las funciones propias de un cargo han llegado a su pleno desarrollo, la actividad oficial exige plena capacidad de trabajo del funcionario, aunque sus horas de trabajo estn claramente definidas. El desempeo de un cargo est sujeto a reglas generales, que son estables, ms o menos completas y que pueden aprenderse. El conocimiento de estas reglas representa un aprendizaje tcnico especial con que cuentan los funcionarios.

43 Waldo, Dwight (comp.), "Administracin Pblica", La Funcin Administrativa, los Sistemas de Organizacin y otros Aspectos, Mxico, Trillas, 1985, p. 57. 44 Weber, Max, "Burocracia", Waldo, Dwight (comp.), "Administracin Pblica", La Funcin Administrativa, los Sistemas de Organizacin y otros Aspectos, op. cit., pp. 58-60.

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Para Max Weber, el motivo esencial de la superioridad de la administracin burocrtica de otras formas de organizacin se debe al conocimiento tcnico que, mediante el desarrollo de las tcnicas modernas y procedimientos administrativos, se ha hecho absolutamente indispensable. La experiencia tiende universalmente a demostrar que el tipo puramente burocrtico de organizacin administrativa ~s decir, la variedad monocromtica de la burocracia- es, desde un punto de vista puramente tcnico, capaz de alcanzar el ms alto grado de eficiencia y, en este sentido, es formalmente el medio ms racional conocido de lograr una direccin imperativa de los seres humanos. Es superior a cualquier otra forma en precisin, estabilidad, rigor de disciplina y merecedora de confianza. [...] Es finalmente superior tanto en intensidad de eficiencia como en alcance de sus operaciones y es formalmente capaz de ser aplicada a toda clase de tareas administrativas.P Por su parte, los detractores de la burocracia la sealan como un mal necesario y con un trmino despectivo y peyorativo, hasta llevar a la burocracia a un estado de patologa administrativa La burocracia tambin ha sido vista como una forma de concentracin del poder poltico. Laski sostena que: Burocracia es el trmino generalmente aplicado a un sistema de gobierno cuya aplicacin est completamente en manos de funcionarios, que el poder de stos pone en peligro las libertades de los ciudadanos ordinarios. Las caractersticas de tal rgimen son una pasin por la rutina en la administracin, el sacrificio de la flexibilidad a la rigidez del reglamento, demora en la adopcin de decisiones y resistencia a embarcarse en experimentos. En casos extremos, los miembros de la burocracia pueden llegar a constituir una casta hereditaria que manipula el gobierno en beneficio propio." Por su parte, Ludwing von Mises afirma que la burocracia no puede calificarse como buena o mala, sino que tiene una naturaleza pblica que la hace diferente de la administracin privada. Incluso, la administracin pblica no puede medirse en los mismos trminos que la administracin privada. A esas objeciones podemos responder una vez ms que la burocracia no es en s ni buena ni mala. Es un mtodo de administracin que puede aplicarse en diversas
45 Ibid., p. 65. 46 Laski, H. J., "Burocracia", Waldo, Dwight (comp.), Administracin Pblica. La Funcin Administrativa, los Sistemas de organizacin y otros aspectos, op. cit.; p. 53.

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esferas de la actividad humana. Hay un determinado campo, el del manejo del aparato del gobierno, en que hay que recurrir necesariamente a los mtodos burocrticos. Lo que mucha gente considera en la actualidad como un mal no es la burocracia como tal, sino la expansin de la esfera en que se aplica la administracin burocrtica.t?

Ludwing von Mises establece una clara distincin entre administracin burocrtica y administracin privada. La administracin burocrtica es una administracin que est obligada a cumplir con normas y reglamentos precisos fijados por la autoridad de un organismo superior. La tarea de los burcratas consiste en ejecutar lo que tales normas y reglamentos le ordenan, mientras que en la administracin comercial o utilitaria es una administracin orientada con fines de lucro: su objetivo es la obtencin de beneficios. Los objetivos de la administracin pbli ca no pueden medirse en trminos monetarios ni pueden regularse por mtodos de contabilidad. "Ahora estamos en posibilidad de dar una definicin de la administracin pblica: Administracin Pblica es el mtodo aplicado en la direccin de los asuntos administrativos cuyos resultados no supone valor crematstico alguno en el mercado. "48 El modelo burocrtico sigue siendo, a pesar de todo, un punto de partida til para el anlisis y para algunos representa una forma superior de organizacin del Estado." Woodrow Wilson argument en favor de la separacin entre poltica y administracin, al considerar que la sociedad estara mejor atendida si los ciudadanos, sus representantes y, sobre todo, sus grupos de inters, pudieran ser separados de la mayora de los procesos relacionados con la elaboracin de las poIticas pblicas. Por su parte, Page desagreg el concepto de burocracia y luego examin sus componentes en Francia, Alemania Occidental, Gran Bretaa y Estados Unidos, en donde realiz un hallazgo fundamental en el sentido de que la burocracia es una institucin crucial en la formulacin y ejecucin de las polticas de todos estos gobiernos. El trmino "Estado administrativo" implica que la burocracia ha desarrollado la capacidad de dominar y dar forma a la mayor parte de la actividad que se lleva a cabo dentro del gobierno contemporneo y, de esta manera, moldear la naturaleza del Estado mismo. Para Fritz Marx el desarrollo del "Estado

47 Von Mises, Ludwing, "Administracin burocrtica", Waldo, Dwight (comp.), Administracin Pblica. La funcin Administrativa, los Sistemas de Organizacin y otros Aspectos, op. cit., p. 71. 48 Ibid., p. 72. 49 Peters, B. Guy, "Poltica Pblica y Burocracia", Foro Internacional, Mxico, El Colegio de Mxico, enero-marzo de 1993, vol. XXXIII, nm. J 31, p. 58.

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administrativo" es producto de una expansin y desarrollo de las funciones estatales y de la propia burocracia (Fritz Marx la llama la "maquinaria administrativa"):
Una de las caractersticas ms notables del gobierno moderno es el gran nmero de sus funciones, nmero que va hacindose cada vez mayor. La ejecucin de estas funciones exige una maquinaria administrativa muy elaborada. Como consecuencia, la gran masa de lo que el gobierno hace hoyes de naturaleza administrativa. Sin minimizar el significado de la legislacin ni el papel de los tribunales, la Administracin Pblica les ha superado en importancia en cuanto a la eficacia general del gobierno. 50

Dentro de las prcticas del "Estado administrativo" destaca la participacin de un considerable cuerpo de altos funcionarios de jornada completa en la direccin cotidiana de los asuntos pblicos. A este cuerpo casi permanente se le suele llamar burocracia. 51 Despus de que Pressman y Wildav-ky descubrieron el concepto de implementacin, ste ha tenido un gran impacto en la reflexin sobre el papel de la administracin pblica y su influencia sobre las polticas pblicas, sobre todo a partir de la perspectiva de "abajo hacia arriba". En ese mismo contexto, destaca Michel Crozier con Dupuy, Worms, Gremion y Thoenig; estos estudiosos encuentran que el poder burocrtico est diseminado a travs de los distintos niveles de la organizacin y no slo concertado en la cpula.V Esto los lleva a percibir la dinmica de las organizaciones de una manera similar a la perspectiva de la ejecucin de "abajo hacia arriba". Para Guy Peters, la escuela de Crozier contrasta an ms con los que sealan que el poder burocrtico se encuentra centralizado; en el sistema de Crozier, lo "perifrico es central ". Otra metodologa que vincula a las organizaciones pblicas con las polticas pblicas se encuentra en los trabajos de Niskanen y los seguidores de su mtodo. El planteamiento de la eleccin pblica (pub/ic choice), seala que el papel de la burocracia es dominante, especialmente en el crecimiento del gasto pblico. La expansin puede servir a los intereses de la organizacin o a los

50 Morstein Marx, Fria, El Estado Administrativo. Una introduccin a la burocracia, Madrid, Escuela Nacional de Administracin Pblica, 1975, p. 36. 51 Fritz Morstein seala que el trmino "Estado administrativo" no debe considerarse como un Estado carente de rganos legislativos y judiciales, sino como un Estado en el que la organizacin y las operaciones administrativas tienen, al menos cuantitativamente, una especial relevancia. 52 lbid., p. 63.

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intereses de los ejecutivos, pero el crecimiento ser el objetivo. Por su parte, otros estudiosos como Nakamura y Smallwood, y Guy Peters se ocupan de las relaciones entre los funcionarios de carrera y los polticos, para tratar de identificar cul de los dos grupos en el proceso de elaboracin de las polticas es quien mantiene realmente el poder durante la elaboracin de los programas. Guy Peters sostiene:
El papel determinante de la burocracia pblica es un rasgo distintivo del gobierno contemporneo. El incremento masivo del nmero y la complejidad de las funciones del gobierno despus de la Segunda Guerra Mundial, o incluso desde los aos setentas, ha generado demandas para que el gobierno acte en reas que podan ser atendidas ms fcilmente a travs de una mayora de las democracias industrializadas, ha estado asociado con el desarrollo del Estado benefactor y la economa mixta, y las burocracias han sido el instrumento principal tanto para la formulacin como para la ejecucin de sus programas. En el Estado de bienestar contemporneo la burocracia pblica ha adquirido una importancia que pocos de los principales tericos de la administracin pblica o del gobierno democrtico hubieran imaginado o concedido. 53

A pesar de las presiones polticas para minimizar el papel de la burocracia en la formulacin y ejecucin de polticas e incrementar el de los polticos, la burocracia conserva una posicin poderosa de estos procesos. Ese poder puede ser simplemente un requisito de gobierno efectivo en la sociedad conternpornea.>' Contra lo que suele pensarse, la burocracia pblica puede ser un factor benfico para la sociedad, aunque debe analizar su relacin con los componentes polticos del gobierno, que son los ms directamente sensibles. 55 ParaPeters, es fundamental estudiar el papel de la burocracia en el proceso de elaboracin de polticas pblicas, al igual que su repercusin en la vida de los ciudadanos, as como en las cuestiones de la obligacin de la rendicin de cuentas y su control. 56
53

tua.. p. 86.

54 Ibid., p. 87. "En los ochentas, un gran nmero de gobiernos buscaron revertir la tendencia expansio-

nista del sector pblico y del poder de la burocracia. Estos gobiernos utilizaron una ideologa conservadora y antiestatal para justificar sus acciones, y pueden ser vistos como un nuevo grupo de idelogos que conquist el poder en lo que se ha considerado como una poca ms tecnocrtica". 55 Peters, Guy B., La Poltica de la Burocracia, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica y Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 65. 56 "Antes de analizarlas fallas y los problemas del gobierno, nos plantearemos un interrogante bsico: cmo maneja este aumento de carga de trabajo? La mejor respuesta es que la mayor parte del trabajo se encomienda a la administracin pblica, a esos tristemente clebres burcratas a quienes suele culparse por

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Para la Administracin Pblica es importante el papel de la burocracia en el fortalecimiento de los gobiernos contemporneos, por lo que para algunos estudiosos la burocracia seguir siendo un objeto de estudio durante mucho tiempo. No obstante, hay que considerar lo que afirman Mosher y Cimmino en el sentido de que el intento de que la burocracia sea una ciencia suficientemente objetiva ha quedado invalidada, desde un principio, por las expresiones ambiguas y emotivas que acompaaban a la palabra misma. 57

La Administracin Pblica como estudio de la organizacin


La teora de la organizacin se desarroll paralelamente a la administracin pblica y en ocasiones se han superpuesto, confundindose o relativizndose sus fronteras disciplinarias. Herbert Simon postulara en 1947, en su tesis doctoral en ciencias polticas, la unicidad de la administracin, eliminando toda frontera entre administracin pblica y privada, para constituir la teora de la organizacin como disciplina universal del fenmeno organizacional. 58 Para Simon la "organizacin" es importante, en primer lugar, porque en nuestra sociedad los hombres pasan la mayor parte de su vida adulta dentro de las organizaciones; ese medio ambiente suministra en gran parte la fuerza que moldea y desarrolla cualidades y hbitos personales. En segundo lugar, es importante porque ofrece a aquellos que ocupan cargos de responsabilidad los medios de ejercer autoridad y de influir en los dems. En tercer lugar, porque al estructurar las comunicaciones determina las condiciones externas de la informacin en las cuales se toman decisiones. 59 Se define a la organizacin como:
las fallas del gobierno. La administracin y la burocracia al parecer son casi tan antiguas como el gobierno mismo, pero ahora se han convertido en una parte cada ms importante del aparato gubernamental en casi todos los pases del mundo" (Ibid., p. 67. Cursivo mo). 57 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, Ciencia de la Administracin, Madrid, RIALP, 1961, p. 73. Para estos autores a veces la burocracia es entendida como una extensin de las oficinas y de las personas que estn en ellas, otras veces, la palabra parece indicar las carreras pblicas en general; en otras ocasiones se refiere a las categoras de empleados; otras, a aquellos que se encuentran en puestos administrativos o directivos. Durante largos aos los hombres polticos de todas las naciones han lanzado sus invectivas contra la administracin pblica usando los trminos de burocracia y burcratas. 58 Ibarra Colado, Eduardo y Montao Hirose, Luis, "Teora de la Organizacin y Administracin Pblica, Insuficiencias, Simplezas y Desaflos de una Maltrecha Relacin", Gestin y Polticas Pblicas, Mxico, CIDE, vol. 1, nm. 1, julio-diciembre de 1992, p..50. Este artculo es muy til para este apartado de la teora organizacional y la administracin pblica. U na buena parte de este apartado de organizacin est resellado de elite completo artculo. S9 Simn, Herbert A., El Comportamiento Administrativo. Estudio de los Procesos Decisorios en Jo Organtzactn Admtnistrattva; Madrid, Aguilar, 1988, p. XV.

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[...] al complejo diseo de comunicaciones y dems relaciones que se pueden producir en un grupo de seres humanos. Este diseo proporciona a cada miembro del grupo una gran parte de la informacin, de los supuestos, objetivos y actitudes que entran en sus decisiones, y tambin una serie de expectativas fijas y comprensibles de lo que los dems miembros del grupo estn haciendo y de la forma en que reaccionarn ante lo que l diga y haga. El socilogo le denomina "sistema de funciones"; pero para la mayora de nosotros es ms conocido como una "organizacin".6o

Para Simon, lo que constituye la preocupacin central de la teora administrativa es el lmite entre los aspectos racionales y no racionales del comportamiento social humano.s! La teora administrativa es, particularmente, la teora de la racionalidad intencionada y limitada del comportamiento de los seres humanos que se dan por satisfechos porque no tienen el ingenio para tratar de lograr el mximo. Los primeros acercamientos de tipo organizacional a la administracin pblica se encuentran en las teoras posweberianas de la burocracia (Merton, 1965; Selznick, 1949; Blau, 1963; Crozier, 1974). La teora de la organizacin ha avanzado a lo largo del siglo xx por medio de rupturas, entrecruzamientos y vicisitudes que le otorgan una especificidad propia como un campo en pos de un objeto multifactico, multideterminado y cambiante. A las rupturas del enfoque convencional, que privilegian ciertos aspectos del fenmeno, tales como la reconstruccin del proceso de trabajo (Taylor, 1972; Ford, 1987), la administracin de los grupos informales (Roethlisberger y Dickson, 1976; Mayo, 1972, 1977), el combate contra los crculos burocrticos (Merton, 1965; Selznick, 1949; Blau, 1963; Gouldner, 1964; Crozier, 1974), la elaboracin de modelos para la toma de decisiones (Simon, 1984; March y Simon, 1977; Cyert y March, 1965; March y Olsen, 1976; Pettigrew, 1973), el anlisis de las estructuras y la gestin del contexto (Woodward, 1965; Pugh y Hickson, 1979; Emery y Trist, 1965; Perrow, 1967), la formulacin de las estrategias (Ansoff, 1976; Steiner y Miner, 1977) y finalmente, el diseo de estructuras flexibles (Herzberg, 1966; Argyris, 1957, 1964; Bennis, 1963; Likert, 1968), se superpone el anlisis y la gestin de un conjunto de procesos considerados corno fundamentales en la organizacin, aunque analizados generalmente de manera

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tse: p. XVI.

Para Simon no existen "principios" inmutables de administracin. Si alguna "teora" queda implicada, es la de que la toma de decisiones constituye el ncleo de la administracin y que elvocabulario de la teora administrativa debe derivarse de la lgica y de la psicologa de la eleccin humana.

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aislada. Tal es el caso del poder (Bacharach y Lawer, 1980; Crozier, 1974; Crozier y Friedberg, 1977; Mintzberg, 1983), el conflicto (Foller, 1965; March y Simon, 1977; Cyert y March, 1965; Pondy, 1967; Crozier, 1974; Lawrence y Lorsch, 1973) y la comunicacin (Leavit, 1977; Guetzkow y Simon, 1977; Shaw et al., 1977).62 Hay que destacar que en la teora organizacional las aproximaciones del orden crtico empezaron a surgir en la dcada de los sesentas. El agotamiento del modelo taylorista fordista y el descontento social ponan en tela de juicio los beneficios de la sociedad postindustrial, desmintiendo el llamado fin de las ideologas lo que propici una serie de movimientos crticos al interior mismo de la teora de la organizacin. Las relecturas crticas de Marx, Weber y Freud no se hicieron esperar. La participacin (Wreen, 1982; Montao y Rosim, 1983; Espinosa y Zimbalist, 1984; Cressey etal., 1985; Wells, 1987), el poder (Clegg, 1979, 1989; Foucault, 1980, 1983) Y el conflicto (Edwards, 1990) o el consenso (Burawoy, 1989), entre otros, conocieron entonces un ms amplio marco de anlisis en el que se recuperaban algunos aspectos sociales como clave para explicar la organizacin como fundamento de la especificidad del fenmeno bajo estudio.
[...] la administracin pblica requiere cada vez ms de una teora que le permita no slo legitimar una prctica profesional de exigencia creciente, sino tambin de manera estructural y en el plano social, reelaborar los mecanismos de mediacin que controlan algunas de las "imperfecciones" del mercado. [...] Pero tambin la administracin pblica requiere de una conciencia terica que les d legitimidad tica a su discurso y responsabilidad social a su prctica; es decir, necesita un conjunto de planteamientos tericos rigurosos a partir de los cuales reconocer sus propias especificidades y su identidad.P

Ms recientemente, el libro de Barry Bozeman sostiene que: "Algunas organizaciones son gubernamentales, pero todas las organizaciones son pblicas".64 La premisa bsica del libro de Bozeman es que lo pblico es una clave para entender el comportamiento y manejo de una organizacin, no slo en dependencias del gobierno, sino virtualmente en todas las organizaciones. En

62 Ibarra Colado, Eduardo y Motao Hirose, Luis, op. cit., p. 51. 63 p. 57.

tsu..

64 Bozeman, Barry, Todas las Organizaciones son Pblicas. Tendiendo un Puente entre las Teoras Corporativas Privadas y Pblicas, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica y Fondo de Cultura Econmica, 1998, p. 31.

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ese sentido, lo pblico no es igual a gobierno. Lo pblico se refiere al grado en que la organizacin se ve afectada por la autoridad poltica. Una primera implicacin es que prcticamente cualquier organizacin -del gobierno, empresarial o lucrativa- tiene aspectos pblicos significativos." Otros autores sostienen la dificultad inmediata de cmo enfrentar la diversidad que cabe en el rubro de "teoria de organizaciones't.s" Para Harmon y Mayer hay quienes estn a favor de la sntesis: las "escuelas" tericas contendientes ofrecen planteamientos diferentes del mismo objeto; por lo tanto, deberan juntarse los hilos similares y tej erlos en una sola teora de las organizaciones. Otra corriente reconoce abiertamente las diferencias y acude a distintas teoras para diferentes propsitos: la teora de sistemas sirve para evaluar cuestiones sistemticas; la teora de las series de decisiones, para los problemas de decidir; y la teora de las relaciones humanas, para los problemas interpersonales. En el primer caso se intenta crear una gran teora que articule nuestros conocimientos sobre las organizaciones; en el segundo se trata de crear un "cinturn de herramientas" con una teora para cada propsito.
Una preocupacin fundamental de la administracin pblica es la toma de decisiones. Para el administrador pblico, esta preocupacin siempre est envuelta en un tipo particular de contexto organizacional, que puede ser fragmentado con fines analticos; aqu, por ejemplo, empleamos el concepto de campos organizacionales en los que los administradores pblicos actan y que delimitan sus acciones segn las funciones que deben desempear cada uno. Cada organizacin pblica es una respuesta socialmente definida a un conjunto de problemas; a saber, los que describimos con cierto detalle como problemas perversos. Por tanto, las decisiones -grandes y pequeas- que estn organizadas en formas pblicas y que constituyen la administracin pblica, son tambin respuestas socialmente delegadas a estos problemas perversos. Estos mandatos se llevan a cabo en los campos organizacionales, mientras que en la base estn los vectores normativos de la administracin pblica.P?

65 Ibidem. "La idea de que todas las organizaciones son pblicas a uno u otro nivel (y de que lo pblico es una cuestin de grado) me parece bastante clara. Pero la teora corporativa tradicional ofrece amplia evidencia de que no hay un acuerdo unnime al respecto. La teora de la organizacin genrica, de llegar a tratar lo pblico, lo entiende como sinnimo de gobierno. Del mismo modo, gran parte de la teora de la administracin pblica, si bien otorga importancia a la distincin entre lo pblico y lo privado, identifica las organizaciones pblicas con las dependencias oficiales." 66 Harmon, Michael M. y Mayer, Richard T., Teora de la Organizacton para la Administracin Pblica, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Politicas y Administracin Pblica y Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 29. 67 iu. p. 30.

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Para Ibarra y Montao la administracin pblica acude a la teora de la organizacin, destacando los conceptos de estrategia y poder en el plano organizacional y el de estructuras en las entidades productivas y oficinas burocrticas. El poder, que hasta hace poco tena un lugar marginal en la explicacin organizacional, ocupa desde hace poco tiempo el origen mismo del accionar en las organizaciones pblicas. La estrategia y la estructura constituyen dos aparatos de esta accin poltica instrumental racional. La teora de la organizacin puede limitar o sesgar el alcance explicativo de las organizaciones pblicas; pero tambin puede contribuir en la construccin de este marco terico, tanto como la Ciencia Poltica y la Economa. La administracin pblica no debe caer en el extremo del total aprecio, ni en el desprecio absoluto. Esta teora de la organizacin requiere ser reorganizada, es decir, repasada una y otra vez en funcin de un objeto de anlisis movible y del momento histrico que lo entorna. Slo de esta manera podr reconstruir la maltrecha relacin entre teora de la organizacin y la administracin pblica. La administracin pblica debe ser nuevamente pensada y con ella la naturaleza y funciones del Estado, as como las formas de organizacin que caracterizan a la sociedad. Para Ibarra y Montao, el estudio de la administracin pblica puede ser dimensionado desde la teora de la organizacin, pero no como campo interdisciplinario, sino como espacio plural de reflexin en el que se construya una base paradigmtica lo suficientemente slida desde la cual abordar la diversidad y multiplicidad de lo organizado, de sus rupturas y discontinuidades.

La Administracin Pblica como objeto de estudio del manejo pblico (public Management)
Otro objeto de estudio de la Administracin Pblica es el llamado management pblico (gerencia pblica, gestin pblica o manejo pblico), con las diversas acepciones que de estos trminos se tiene. Esta corriente sigue ganando adeptos a partir de supuestos planteamientos novedosos en torno al papel del gerente pblico en la administracin pblica contempornea. El management fue definido primigeniamente en los Estados Unidos al inicio del siglo xx El mrito se acredita al ingeniero Frederick Taylor, quien en 1911 public The Princtples 01 Scientific management (Principios del manejo cientfico) y fund el movimientodel management cientfico.s" Taylor ya haba
68 Guerrero,Omar, "El 'Management Pblico'; una Torre de Babel", Convergencia. nm. 17, septiembre-diciembre de 1998, Mxico, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, p. 16. Una parte de este

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utilizado el trmino en el ensayo Shop management publicado en 1903. 6 9 En el Reino Unido, liver Sheldon, en su obra Philosophy 01 management (La filosofa del management) publicada en 1923, haba utilizado tambin el concepto de manejo. El progenitor intelectual del trmino management en administracin pblica es Leonard White (1926) autor del primer texto en la materia, Introduccin al estudio de la administracin pblica. White propone sentar bases no jurdicas para el estudio de la administracin pblica en los Estados Unidos, al asumir que ella debe descansar ms en el management que en el fundamento de la ley. White defini a la "administracin pblica como el management de hombres y materiales para lograr los propsitos del Estado".70 Dentro de esta tradicin, el desarrollo del management tuvo su punto culminante en una de las obras ms influyentes en la teora de la administracin pblica; su autor, Dwight Waldo, defini a la administracin pblica en dos aspectos: 1) como management de hombres y materiales y 2) management de asuntos del Estado." Por su parte, Charles Merriam argumentaba que la administracin pblica era una ciencia porque trata con los medios y los fines, como de otras organizaciones humanas. En su entender,
[...] es claro que el management es un aspecto de las relaciones sociales que comprende a un cuerpo de personas, de prcticas y procesos, de una serie de datos que son observables con mucha precisin y que son sujetos viables de anlisis, interpretaciones e inferencias, respecto a patrones de conducta general y continua en un campo especial de comportamiento.F

Por su parte, Luther Gulick sealaba que "las cosas que los gobernantes hacen, esto es, el trabajo del gobierno, el desarrollo y la aplicacin de controapartado est tomado de este importante artculo. Tambin puede verse: Guerrero, Ornar, Del Estado Gerencial al Estado Cvico, Mxico, Universidad Autnoma del Estado de Mxico y Miguel ngel Porra, 1999. 69 Frederick Taylor seala que: "El autor cree que la administracin tambin est destinada a ser ms que un arte, y que muchos de los elementos que ahora se consideran fuera del campo del conocimiento exacto, pronto sern normalizados, tabulados, aceptados y utilizados, como ya lo estn muchos de los elementos de la ingeniera. La administracin se estudiar como un arte y descansar sobre principios fijos, plenamente aceptados, definidos claramente, en lugar de depender de ideas ms o menos nebulosas recibidas de una observacin limitada de las pocas organizaciones con las que el individuo puede entrar en contacto" (Merrill, Harwood F. (comp.), Clsicos en Administracin, Mxico, Limusa, 1978). 70 lbid., p. 18. Citado por Ornar Guerrero. 71 lbid., pp. 18-19. "l) la administracin pblica es la organizacin y el management de hombres y materiales para lograr los propsitos del gobierno; 2) la administracin pblica es el arte y la ciencia del management aplicado a los asuntos del Estado." 72 Ibid., p. 19. Citado por Ornar Guerrero.

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les, el establecimiento y management de servicios -todos ellos juntos son administracin pblica't.P De manera similar, para Marshall Dimock, cuando se habla de administracin pblica, concierne al management debido a que se refiere a los mtodos de integracin, tcnicas de mejoramiento moral, reglas relativas a la disciplina, despacho y relaciones pblicas.?" Dimock sostena que la administracin pblica tiene una relacin directa con la autoridad pblica, junto con las tcnicas del management, pero aadiendo a la policy como la implementacin del proceso. Tambin Paul Appleby concibi al management como un nexo entre policy y administracin. La funcin de hechura de policy no puede ser situada nicamente en un punto o sector del rgimen poltico, porque donde exista una accin afectando al pblico, hay hechura de policy. Appleby explica que la "[ ...] administracin aqu es tratada, por lo tanto, como un trmino muy amplio involucrado en la hechura de policy [Oo.] 'rnanagement' involucra el entretenimiento de la hechura de policy y la ej ecucin, pero es aqu asignado arbitrariamente al nivel bsico y usado para significar la accin ejecutiva con menor hechura de policy". 75 Para Pffifner, el management no constituye un sinnimo de administracin sino un trmino genrico: "management es un indicativo del personal profesional responsabilizado con las tareas generales de direccin del trabajo asignado a otros";" Asimismo, E. N. Gladden defini a la administracin pblica "[...] para significar el management de los asuntos por cuerpos pblicos [...] la administracin pblica est relacionada con las actividades administrativas del gobierno". 77 El management ha sido traducido como direccin y gerencia en idiomas diferentes del ingls. Dwight Waldo ya haba definido a la administracin pblica como direccin (management) de hombres y materiales para lograr los fines del Estado.?" Por otra parte, el vocablo gerencia deriva de la voz latina gerre, que significa dirigir, mandar. Debido a que constituye la capacidad de ordenar,

73 Ibidem. Citado por Ornar Guerrero. 74 Ibid., p. 20. Marshall Dimock argumentaba que la "administracin pblica incluye los problemas, poderes, organizacin y mtodos del management de empleados en la aplicacin, la ley y el despacho de las responsabil idades gubemarnentales" . 75 Ibidem, p. 20. Citado por Ornar Guerrero. 76 Ibid., p. 21. 77 Ibtd., p. 22. En un libro posterior explic que "la verdadera esencia de la administracin pblica debe ser fundada en el sector administrativo del gobierno, el cual es primariamente responsable de la conduccin o managemenl de los asuntos pblicos". 78 1bid., p. 25.

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se le suele identificar con management, as como con direccin. Su uso es frecuente en francs, pero ha sido menos usual que la voz administracin, tanto en su connotacin pblica como privada. Incluso Henry Fayol, uno de los fundadores del estudio de la segunda, la prefiri sobre cualquier otro vocablo.
Un nuevo concepto se abre espacio bajo el impulso de estas nociones: gerencia pblica, cuyo objeto primordial es brindar un campo altamente innovativo de formacin profesional para el servidor pblico que ocupa los altos mandos. Dentro de las circunstancias narradas, el modelo de administracin pblica tradicional es insuficiente no slo para atender el presente, sino para enfrentar el futuro. La gerencia pblica est basada en lneas flexibles de autoridad y en un amplio mbito de comunicaciones. El gerente pblico se caracteriza por la capacidad de anlisis, la aptitud para introducir racionalidad en el proceso decisorio y la habilidad para establecer adecuadas relaciones interpersonales."?

En Europa ha emergido una versin del management que sus promotores han calificado como "nueva". La ciencia de la administracin pblica concibe a la administracin pblica y al management como partes de un mismo proceso, y con frecuencia tambin visualiza como sinnimos, pero nunca como antnimos. Otra es la visin que propone una brecha antinmica entre la administracin pblica y el nuevo manejo pblico (new public managementy. Se trata de dos pares contrapuestos, de una dicotoma que separa a la "tradicional", "weberiana" y "burocrtica" administracin pblica, de un nuevo managerial "gil", "eficiente" y "moderno", que asimismo se bautiz como neo-management pblico. El aporte de Michel Messenet (1975), con su obra La nouvelle gestion publique: pour un Etat sans Bureaucratie (La nueva gestin pblica: por un Estado sin burocracia), posiblemente sea la exposicin primognita del management pblico. Messenet traza las lneas originales del concepto de management pblico, concluyendo que "la renovacin de la gestin pblica no se efectuar sino por la va de la adopcin de las tcnicas del management privado".80 En esta obra se sostiene que el management acompaa a la idea de privatizar a la administracin pblica. En otra obra, Management Public, de Romain Laufer y Alain Burland (1980), emparentada con el libro de Messenet, se proclama la emergencia de una nueva disciplina situada en la frontera de los sectores pblicos y privados.
79

Ibid., pp. 26-27. 80 Ibid., p. 31. Citado por Ornar Guerrero.

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Ambos autores pretenden salvar la antinomia entre el management, como propio de los negocios, y lo pblico como inherente a la ciencia administrativa. El management pblico no se refiere pues a ninguno de estos sectores en particular, sino a los dos, pero entraados en la sociedad en su conjunto con las administraciones que le son propias. Se trata de una disciplina cultivada, se supone, por administradores, socilogos, comunicadores y especialistas en organizaciones. La asimilacin entre los sectores pblico y privado: "[...] es entonces permisible hablar de management pblico no solamente como una cosa que ha de llegar, sino como un nuevo campo de management. Este nuevo dominio es producto del encuentro de dos mundos antinmicos, es decir, el sector pblico y el sector privado't.s! Messenet sostiene que el management pblico todava es una multidisciplina, como son las relaciones industriales o el urbanismo. Sigue reconociendo que no cuenta con su propio cuerpo de teora y que no puede an alcanzar autonoma a pesar de ser distinta del derecho, la economa y las ciencias polticas. Para alcanzar una categora disciplinaria ms elevada, el management debe establecer relaciones horizontales con esas disciplinas, as como la economa y el management privado. El management pblico ha sido identificado como gestin pblica. Se caracteriza como la unin del marco normativo de la administracin pblica tradicional con la orientacin instrumental de la gestin privada, en el supuesto de que la administracin pblica se alimente del rigor de la aeja tradicin de la administracin privada norteamericana.P La gestin pblica implica una crtica a los campos de la administracin pblica tradicional, la poltica pblica y la administracin general, supuestamente porque la administracin pblica ha generado informacin valiosa, pero de bajo nivel, sumamente discursiva y especulativa, demasiado preocupada por cuestiones generales tico-normativas que dan las lneas rectoras para los administradores de las organizaciones pblicas. Una de las obras ms influyentes dentro de la gestin pblica es el libro de Michael Barzelay con la colaboracin de Babak 1. Armajani.P A partir de las experiencias alcanzadas en el Programa de Lucha por la Excelencia del Rendimiento en el Estado de Minnesota, en las cuales se discuten las limitaciones del paradigma burocrtico, Barzelay propone un nuevo paradigma posburocrtico
81 Ibid., p. 32. Citado por Ornar Guerrero. 82 Guerrero Gutirrez, Eduardo, "Administracin Pblica: Concepto y Disciplina", Mara del Carmen Pardo (comp.), Teoria y Prcnca de la Administracin Pblica en Mxico, Mxico, INAP, 1996, p. 35. 83 Barzelay, Michael, Atravesando la Burocracia. Una Nueva Perspectiva de la Administracin Pblica, Mxico. Colegio Nacional de Ciencias Politicas y Administracin Pblica y Fondo de Cultura Econmica, 1998.

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ross JUAN SNCHEZ GONZLEZ - - - - - - ----------------basado en conceptos de "los clientes, el servicio, la calidad, el valor, la flexibilidad, la innovacin, el otorgamiento de autoridad y la superacin continua". 84 Otra obra que refleja el estado actual de la gestin pblica es la compilacin de Barry Bozeman. Para este autor, existe un origen turbio de la gestin pblica que contrasta con los de la administracin y la teora burocrtica. Como campo de estudio, la administracin pblica se remonta a Woodrow Wilson y a sus conceptos acerca de la dicotoma entre poltica y administracin. El estudio de la burocracia en toda forma aparece con Max Weber y su arquetipo.P Los orgenes de la gestin pblica quedan obscurecidos por el hecho de que esta orientacin es producto de la evolucin institucional ms que del desarrollo intelectual. 86 En suma, el management pblico est constituido por un campo de interseccin dominado por un conjunto de disciplinas diversas, tales como el management y las ciencias de la organizacin, por un lado, y las ciencias administrativas y las ciencias polticas, por el otro. El management pblico es una metodologa de definicin del sector pblico diversa de la propia del derecho y de la perspectiva institucional, definicin que encara la crisis y separacin de los sectores pblico y privado que dicho management pblico resuelve. El management pblico es el modo de gestin que desarrollan las organizaciones cuyo modelo de legitimacin tradicional se ha convertido en inoperante.

La Administracin Pblica como objeto de estudio de las polticas pblicas (public Policy)
Otro de los objetos de estudio o de conocimiento de la Administracin Pblica es el llamado campo de las polticas pblicas (public policy). La moderna fundacin de las Ciencias de la Policy tiene una fecha precisa: 1951, cuando se
84 lbid., p. 27. " ...Atravesando la burocracia no es ninguna cartilla sobre los hechos de la vida en el gobierno; antes bien, presta gran atencin a los esfuerzos concertados de un gobierno estatal para abrirse paso entre las restricciones burocrticas y pollticas, que hacen sumamente dificil que las dependencias operativas produzcan logros apreciados por los ciudadanos". Aunque es una obra polmica y en la cual existen diversas opiniones, este libro es una obra obligada de consulta. 85 Bozeman, Barry, La Gestin Pblica. Su Situacin Actual, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Tlaxcala y Fondo de Cultura Econmica, 1998, p. 37. 86 Bozeman sostiene que la gestin pblica como campo de estudio y empresa parece haber brotado a finales de los setentas y comienzo de los ochentas en dos instituciones muy distintas: las escuelas comerciales y las escuelas de pollticas pblicas. "Estas himas parecen baber contribuido ms a la evolucin de t. gestin pblica, y las primeras mAs a su sustancia inicial" (lbidem).

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rene un notable grupo de cientficos sociales en la Universidad de Stanford con el objeto de discutir las polticas pblicas.s? En esa reunin se consolidan antecedentes, que se remontan a 1937, cuando en la Escuela Graduada de Administracin Pblica de la Universidad de Harvard se introdujo el estudio de las polticas pblicas. En 1940 se form un Comit Interdisciplinario dedicado al desarrollo curricular de la nueva disciplina. Para Ornar Guerrero uno de los resultados ms importantes fue el libro Administracin Pblica y Poltica Pblica iPublic Administration and Public Policy) de Harold Stein, que comenz a utilizarse como libro de texto en el ao de su publicacin: 1952. Asimismo, uno de los impulsos ms poderosos para la incorporacin de las Ciencias de Polticas en las universidades norteamericanas, provino de un catedrtico de la Universidad Hebrea de Jerusaln: Yehezkel Dror, quien propuso en 1967 la creacin de una carrera de Analista de Polticas. Siete aos despus, la NASPAA (Nacional Association of Schools of Public Affairs and Administration) incluy a las Ciencias de Polticas entre los temas ms importantes de enseanza de las carreras universitarias relativas al servicio pblico.P Un primer campo de estudio de las polticas pblicas fue la nocin de policy process. Este concepto es propiamente un dispositivo analtico, intelectualmente construido, para fines de modulacin, ordenamiento, explicacin y prescripcin de una poltica." Las etapas del proceso denotan slo los componentes lgicamente necesarios e interdependientes de toda poltica, integrados a la manera de proceso, y de ninguna manera eventos sucesivos y realmente separables. En la prctica las "etapas" pueden sobreponerse y suponerse unas a las otras, condensarse alrededor de una de ellas, anticiparse, retrasarse o repetirse. Harold D. Lasswell (1971) estableci un "modelo del proceso de decisin" y lo entendi como una secuencia de siete fases o siete resultados: 1) inteligencia, 2) promocin, 3) prescripcin, 4) invocacin, 5) aplicacin, 6) terminacin y 7) evaluacin. Sus seguidores, Peter DeLeon y Garry D. Brewer (1983), reelaboraron ligeramente su propuesta en: 1) iniciacin, 2) estimacin, 3) seleccin, 4) implementacin, 5) eval uacin y 6) terminacin. May y Wildvsky (1977) prefirieron hablar del "ciclo de la poltica" cuyos momentos
87 Guerrero. Ornar, "Las Polticas Pblicas como mbito de Concurrencia Multidisciplinaria", Ciencia, nm. 44, Mxico, 1993, p. 33. . 88 La Economla brind su cuota de progreso a las Ciencias de Polticas. En 1958 Charles Lindblom introdujo la categora Anlisis de Polticas en el lenguaje de la especialidad y, en paralelo, propuso el mtodo incremental como instrumento de anlisis de las politicas de gobierno. 89 Aguilar Villanucva, Luia, "Estadio introductorio", Asuilar Villanueva, Luis (comp.), Problemas Pb/icosyAgendadeGobiemo. Mxico, Miguel ngel Poma, 1996, p. 15.

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son: fijacin de la agenda, anlisis de la cuestin, implementacin, evaluacin y terminacin.P? En un segundo momento, en la dcada de los aos setentas, cuando los gobiernos de Kennedy y Johnson declararon "La Guerra a la Pobreza", lapolicy initiation, la fase de la definicin de los problemas sociales y la de formulacin de los programas, fue el principal objeto de estudio y recomendacin. Fue necesario localizar los aspectos ms graves de la cuestin social, descubrir sus factores causales determinantes y disear programas de accin que trataron de remover o atenuar la injusticia social. La complejidad de los problemas sociales y la improcedencia de los progra.mas fue empero un descubrimiento doloroso y aleccionador en el momento que las evaluaciones dejaron ver incumplimientos, dispendios, improvisaciones e ineficiencias. En ese momento la policy evaluation, ms que el diseo y la seleccin de opciones, se volvi el tema clave. Se pens que slo los resultados de la evaluacin podan orientar la poltica social y corregir los anlisis abstractos e ideales cursos de accin diseados por los diferentes especialistas de las polticas pblicas. La investigacin de por qu fracasaron las polticas concluy con argumentos y pruebas irrefutables: el fracaso se deba a la inconsistencia de las teoras sociales que haban sustentado el diseo de las polticas pblicas, aunque tambin a su puesta en prctica, la manera como se haban llevado a cabo. Surgi entonces en la segunda mitad de los aos setentas la policy implementation que rescat las cuestiones organizacionales y administrativas olvidadas, debido a la importancia que se otorgaba al anlisis, diseo y eleccin de opciones. Sin embargo, los pobres xitos de la activa presencia gubernamental en el campo de los problemas sociales, que tan abrumadoramente los estudios de evaluacin y de implementacin mostraban, llevaron a preguntarse sobre si era razonable dar por terminados ciertos programas, la policy termination, y proceder a clausurar los varios organismos gubernamentales que haban crecido alrededor de ellos. Ms radicalmente se plante la interrogante de si poda realmente ser eficiente y cmo el gobierno poda serlo en la atencin de los numerosos problemas que haba asumido como asuntos pblicos suyos. El redimensionamiento del Estado y la reivindicacin del policy management fueron en los aos ochentas las dos caras de una misma respuesta. La atencin se centr entonces en la averiguacin de cmo el Estado podra lograr que las polticas para el cumplimiento de sus funciones bsicas fueran real-

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tsu.. p. 16.
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mente eficaces y eficientes, con el resultado de bajar el tono a la invencin de nuevas y audaces polticas de intervencin estatal. Despus de aos de gobiernos voluntariosos, dispuestos a resolver todo tipo de problemas, dedicados al anlisis y al diseo de grandes polticas, se fue asentando la idea de que era mucho ms relevante una direccin y gestin pblica inteligente, capaz de eliminar deficiencias, desvos, incumplimientos, particularmente en las polticas que se encargan de las funciones bsicas del gobierno frente a los ciudadanos. Renaci entonces, pero en funcin de la gestin pblica, el inters por el policy designo Para los efectos de la administracin pblica dentro del contexto de las polticas pblicas, Luis Aguilar afirma que: "Es as que los politlogos han preferido estudiar la formacin de la agenda del gobierno, los administradores pblicos la implementacin y los economistas se han dedicado enteramente a la construccin y seleccin de las opciones de poltica'"?' El enfoque de polticas pblicas tiende generalmente a explicar, no slo a describir. Supone una conceptualizacin de procesos y la definicin de una metodologa que permite establecer y probar hiptesis causales. Las metodologas son variadas y recurren a las ciencias sociales, en especial a la economa, la ciencia poltica, la sociologa y la psicologa. Las polticas pblicas han creado tambin una serie de mtodos propios, tanto en los planos de investigacin como en las tcnicas para recopilar y analizar datos. 92 En las polticas pblicas, se advierte que la premisa fundamental es restablecer la racionalidad y el carcter pblico de las acciones gubernamentales, restituyendo el carcter pblico a lo social y liberar a lo gubernamental de los compromisos que le acarrea la exclusividad que se le atribuy sobre lo pblico.
Bajo esta influencia, el estudio de la administracin pblica comparte ms la naturaleza de una ciencia aplicada que de una bsica. La disciplina aparece como un conjunto de conocimientos orientados hacia fines prcticos que constituyen una especie de ciencia de estudio e instrumento de polticas concretas. El estudio de la poltica pblica podra definirse como un problem oriented science, es decir, una ciencia orientada a detectar y resolver problemas especficos y relevantes, basndose en instrumentos y descubrimientos de otras ciencias sociales."

91 Ibid., p. 19. El cursivo es mio. . 92 Pardo, Maria del Carmen, "La Administracin Pblica en Mxico: su Desarrollo como Disciplina", Foro Internacional, Mxico, Colegio de Mxico, enero-marzo de 1993, vol. XXXIII, nm. 131, p. 26. 93/bi(1em.

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Un punto de conexin entre el gobierno y la administracin pblica son las polticas pblicas. Situadas en el campo de los asuntos de gobierno, las polticas pblicas cubren un vaco disciplinario y profesional que evita, en detrimento de la administracin pblica, que sea visualizada exclusivamente en sus fases procesales, operativas y de utilizacin "racional de los recursos't.?" Con las polticas pblicas, la administracin pblica puede redefinir, en un mundo cambiante, su perfil institucional; es decir, debe fungir como el verdadero gobierno de la comunidad, ya que sus acciones tienen como propsito atender los requerimientos de los ciudadanos. Las polticas pblicas entendidas como decisiones orientadas a impulsar cursos de accin que relacionan al gobierno con los ciudadanos, constituyen una base importante para que la administracin pblica recupere su carcter humanista. Con las polticas pblicas, la administracin pblica entendida como gobierno en accin, tiene la gran posibilidad de participar en la atencin, distribucin y utilizacin de los recursos pblicos.
El campo de las polticas pblicas es una contribucin clave para ser tomada en cuenta en los planes y programas de estudio. Proporciona una concepcin filosfica, humanstica y positiva de lo que es la vida pblica, cul es el papel de los gobiernos en su pervivencia y compromiso y por qu la cooperacin entre las instituciones pblicas y privadas es necesaria para la atencin de los asuntos de inters general.P''

Durante los aos setentas y ochentas, las policy sciences lograron consolidarse a partir de las crticas al Estado de Bienestar. La bsqueda de racionalidad en el gobierno signific, para esta nueva perspectiva, liberarlo de sus compromisos y criterios particulares y devolverle su sentido y obligacin "pblicos". Desde este punto de vista, poltica pblica y poltica gubernamental no coinciden necesariamente." Algunas de las polticas gubernamentales carecan de carcter pblico, ya que sus defectos no beneficiaban al conjunto sino a ciertos grupos con exclusin de otros. Con la utilizacin de las polticas pblicas, la administracin pblica examina la racionalidad (eficiencia-eficacia) de todo el abanico del proceso deciso-

94 Uvalle Berrones, Ricardo, "La Relacin Profesional entre las Polticas Pblicas y la Administracin Pblica", Revista Mexicana de Ciencias Polticas y Socia/es, nm. 166, octubre-diciembre de 1996, Mxico, UNAM, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, p. 56. 95 lbid., p. 57. 96 Guerrero Gutirrez, Eduardo, "Administracin. Pblica: Concepto y Disciplina", Mara del Carmen Pardo (comp.), Teorla y Prctica de la Administracin Pblica en Mxico, Mxico, INAP, 1996, p.35;

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rio: desde la formulacin a la puesta en prctica de la poltica. Una de las mayores aportaciones de las polticas pblicas a la Administracin Pblica es un renovado enfoque poltico, que vuelve a descubrir el carcter poltico de la disciplina. Sin embargo, a pesar de las contribuciones que tiene para el campo de estudio, las polticas pblicas no pueden sustituir a la administracin pblica; son, como se ha dicho, un objeto de estudio reciente, innovador y con contribuciones esenciales para entender la forma en que opera el gobierno.

Otros objetos de conocimiento


Luis Aguilar Villanueva identifica tres objetos de conocimiento de la Administracin Pblica. stos son: 1) como institucin estatal, 2) como proceso administrativo y 3) como razn tcnica. A pesar de que estos objetos de estudio pueden incluirse en algunos de los ya descritos anteriormente, son tiles para el anlisis y la confirmacin de la pluralidad de los objetos de estudio, aunque ya hemos dicho que slo existe una materia, no obstante que las interpretaciones son diversas.

La Administracin Pblica como institucin estatal


Otro de los objetos de estudio (conocimiento) es considerar a la Administracin Pblica como institucin estatal (aparato del Estado), ubicndola como una realidad o momento del poder ejecutivo o gobierno del Estado."? Se asume a la administracin pblica como la organizacin de acciones -normativamente reglamentada y estructurada- para la realizacin de finalidades que le son ordenadas autoritariamente por el Estado, que resulta de las decisiones (planes, programas y acciones) que toma de acuerdo con las necesidades y proyectos del Estado. La administracin pblica es un sistema de accin y una organizacin de actores inscrito en el Estado y al servicio del gobierno. Esta perspectiva hace nfasis en el carcter dependiente o subordinado de la administracin pblica respecto de la poltica estatal-gubernamental, as como de su carcter ejecutivo o instrumental respecto de los fines polticos gubemamenta-

97 Aguilar Villanueva, Luis, "Los Objetos de Conocimiento de la Administracin Pblica", RAP, nm. 54, abril-junio de 1983, Mxico, INAP, p. 364. Cabe sealar que el autor establece tres objetos deconocimiento de la administracin pblica mexicana. Para nuestro propsito es conveniente revisarlos para contar con una visin ms amplia de nuestra investigacin.

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les. La administracin pblica es concebida como una funcin y el administrador pblico como un funcionario pblico. En ese sentido, la administracin pblica tiende a estar privada de existencia y consistencia originales, as como autonoma y existencia propias. Su origen, sustancia, estructura y existencia dependen del Estado. Su ser est en el otro y la administracin pblica no es sino la poltica misma gubernamental en acto o en proceso de realizacin. 98
[...] comprender y explicar el origen, la estructura y funcionamiento de la administracin pblica significa fundamentalmente estudiar el origen, la estructura y el funcionamiento del Estado y del gobierno y, ms radicalmente, la base o estructura social que necesariamente ha dado origen al Estado, a su constitucin jurdicocoactiva, al gobierno y, por ende, a la administracin pblica. El meollo de la ciencia de la administracin pblica es averiguar por qu histricamente ella existe o por qu es histricamente necesario que ella exista.P?

En esta posicin la clave de explicacin del Estado y su administracin pblica se ubica fuera del Estado y de la administracin pblica. La administracin pblica est referida al Estado, as como el Estado est relacionado con lo natural-social. En funcin de la naturaleza humana, de la historia cultural, econmica y social nace y acta el Estado, as como en funcin del Estado surge y opera la administracin pblica. La ciencia de la administracin pblica es substancialmente una ciencia del Estado. "La ciencia de la administracin pblica es, entonces, estrictamente "ciencia poltica", independientemente de la imagen que se tenga de la ciencia poltica y de su mtodo. Y es tal en razn de su "objeto de conocimiento" que es conceptualizado como una realidad intrnsecamente estatal-gubernamental. "100 Luis Aguilar afirma que la cuestin central es el estudio de la "naturaleza" de la administracin pblica (origen, estructura, funcin, operacin y tendencias) dentro del estudio ms profundo de la naturaleza del Estado. Si no se afronta este tema, se desva el objeto de conocimiento con graves consecuencias tericas e histricas (polticas, administrativas y sociales). Como recurso de intermediacin entre el Estado y la sociedad civil, la administracin pblica es distinta del poder ejecutivo, del que es instrumento, como de la esfera privada, a la que controla gracias a sus prerrogativas, a su rgimen particular para mantener el orden, a la aplicacin de leyes y al funcionamiento de los servidores pblicos. Este enfoque qued atrs en los pases anglosajones, pero an se
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tu. p. 365.

ts, p. 364.

lOO

tu. p. 367.
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conserva en Francia. 101 Entre las razones que se les ha dado para explicar esta permanencia destacan: la importancia de la tradicin jurdica, la importancia otorgada al derecho en la formacin de los administradores pblicos y el aislamiento en que permanecieron las escuelas de administracin pblica en relacin con movimientos y avances intelectuales, dentro del cual se inscribe el rezago en cuanto al trabajo de investigacin. El sustento terico de este enfoque es:
[...] la definicin, en todos sus aspectos, de la administracin, conforme a la propuesta por la doctrina del derecho pblico; la administracin se entenda como el conjunto de recursos humanos y materiales encargados, bajo la autoridad de los gobernantes, de asegurar la ejecucin de las leyes y el funcionamiento de los servidores pblicos. 102

El derecho pblico supone una separacin rgida entre lo poltico y lo administrativo. Esto necesariamente obliga a entender la administracin pblica como distinta del poder poltico y subordinada a ste. El aparato administrativo no tena objetivos propios y sus funciones eran vistas como secundarias, ya que slo ejecutaban las tareas que los rganos polticos le confiaban. 103

La Administracin Pblica como estudio del proceso administrativo


Existen objeciones de que el objeto de conocimiento de la ciencia de la administracin pblica sea lo estatal, lo gubernamental o lo poltico y que, por tanto, deba ser una ciencia poltica, una disciplina determinada en su ejercicio por el marco terico de la ciencia poltica. Para Luis Aguilar, no se pone en duda que la administracin pblica sea una institucin estatal-gubernamental, sino se cuestiona que el objeto de conocimiento lmite y prescinda de tomar en consideracin lo especficamente administrativo de la administracin pblica. En esta postura, el concepto institucional-estatal subraya y destaca slo que la administracin pblica es una organizacin -legalmente estructurada- de
101 Pardo, Maria del Carmen, op. cit., p. 15. 102 Chevallier, J. y Loschak, D., Ciencia Administrativa, Madrid, INAP, s/f, tomo 1, p. 68. 103 "Este enfoque impidi, en suma, determinar el objeto de estudio de la disciplina, ya que se la

defini por analoga con el derecho administrativo y no a partir de una reflexin propia. Se copiaron temas de estudio de los que formaban la materia habitual de los tratados de derecho administrativo: la estructura, la accin y el control, y no ha sido fcil superar las interpretaciones de los juristas" (Pardo, Mara del Carmen, op. cit., p. 17).

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acciones, para realizar los fines que le son ordenados por el gobierno del Estado y que derivan de las decisiones que ste toma ante situaciones sociales y polticas, dentro del marco constitucional. "No presta atencin al proceso administrativo pblico, a la administracin pblica como accin administrativa, ni a su marco entero de operacin y a su prctica. "104 Se insiste en que el obj eto de conocimiento de la ciencia de la administracin pblica sea precisamente el proceso administrativo pblico que evidentemente se inscribe en el Estado, que est normado constitucionalmente en su organizacin y funciones, subordinado al gobierno, pero que no se agota en sta su figura institucional recortada y puesta de relieve: "[...] el objeto de conocimiento de la administracin pblica debe denotar principalmente su naturaleza administrativa y connotar slo su naturaleza poltica. En ese sentido, la ciencia de la administracin pblica debe ser una ciencia administrativa ms que una ciencia poltica". 105 Este enfoque reconoce que la administracin pblica no puede ser deducida del cuerpo terico-metodolgico de la administracin empresarial o productiva ni ser una mera extrapolacin de ella, pero no faltan quienes simplemente las equiparan y asocian indistintamente. La administracin pblica no deja de ser administracin, proceso administrativo; y esto debe ser primordialmente estudiado y explicado. La administracin pblica est en funcin de fines polticos, pero no los realiza poltica sino administrativamente. Este proceso administrativo mediante el cual se realizan y alcanzan los fines polticos es justamente lo que debe ser erigido como el objeto de conocimiento de la administracin pblica. El concepto de la administracin pblica como institucin estatal destacaba su naturaleza funcional para fines polticos, de lo cual deduce su naturaleza poltica y fundada su incorporacin en la ciencia poltica. En cambio, el concepto de la administracin pblica como proceso administrativo destaca la naturaleza administrativa de sus acciones y funciones orientadas por fines polticos y, por ende, propone una ciencia administrativa.P" El primer concepto define a la administracin pblica por sus fines (polticos); el segundo la defi104 Ibtd., p. 367. 105 Ibid., p. 368.

1M Ibid., p. 369. "El primer concepto se produce desde una perspectiva teleolgica, que consiste en definir la administracin pblica desde los fines que atiende y realiza; el segundo concepto se produce desde una perspectiva esencial que consiste en definir la administracin pblica a partir de las acciones y modalidades con las que atiende y realiza los fines. El primer concepto hace casi exclusivo nfasis en mostrar que la administracin pblica es funcional y que existe en funoin de fines pollticos (naturaleza poltica); el segundo concepto, por su lado, hace casi exclusivo nfasis en mostrar cmo esta realidad funcional est intrnsecamente constituida y organizada y cmo opera para poder realizar los fines pollucos."

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Los "DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

ne por sus medios propios y por la organizacin de sus medios (administracin). Esta doble cara de la administracin pblica no debe ser desvalorizada ni debe desconcertar a los estudiosos del campo de estudio.

La Administracin Pblica como estudio de la razn tcnica


Otro objeto de estudio hace nfasis en la naturaleza exclusivamente administrativa de la Administracin Pblica; convierten la ciencia de la administracin pblica en una suerte de arte, tecnologa o "razn tcnica". 107 El objeto del conocimiento consiste en descubrir y evaluar la eficiencia y la eficacia de ciertas tcnicas o ciertos procedimientos referidos a recursos humanos, materiales, financieros, que posibiliten el alcance de los fines gubernamentales. En esta postura, no existe la ciencia de la administracin pblica. La Administracin Pblica es una tecnologa que se fundamenta en los supuestos y aplicaciones de otras ciencias bsicas como la Economa, la Psicologa, las Ciencias Fsico-matemticas y Biolgicas, entre otras.
El estudio de la administracin pblica se vuelve, entonces, un adiestramiento al manejo de tcnicas o bien, en mejor de los casos, un adiestramiento crtico que fomenta la capacidad de discriminar la aceptacin y aplicacin de tcnicas a la luz de supuestos cientficos (externos a la administracin pblica) o de sus rendimientos operativos respecto de los fines. lOS

Esta tendencia a "descientificar" a la administracin pblica se encuentra comnmente difundida entre los publiadministrativistas en ejercicio, implicados en tareas, encargos y responsabilidades inaplazables. Para stos, las tcnicas de planeacin, presupuestacin, evaluacin, distribucin, seguimiento, son ms importantes que el debate epistemolgico y metodolgico sobre la posibilidad y mbito de validez de una ciencia de la administracin pblica. Algunos profesionales menos advertidos y hundidos en su pragmatismo, llegan a menospreciar los esfuerzos por lograr una ciencia de la administracin pblica; otros, ms agudos intelectualmente y acostumbrados a reflexionar crticamente sobre su prctica y los supuestos de su prctica, no desestiman, pero dejan este encargo a los "intelectuales". Esta escisin entre prcticos y teri-

107 Ibid.. p. 369. 10Slbidem.

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cos de la administracin pblica, es precisamente la que ha impedido el consenso en torno a un solo objeto de conocimiento de la administracin pblica.

Hacia la bsqueda de un solo objeto de estudio Uno de los aspectos esenciales de la Administracin Pblica para constituirse en una ciencia de pleno derecho, es alcanzar el consenso de un solo objeto de estudio, aunque existan diversas interpretaciones, que le permita dar unidad y creatividad dentro de una pluralidad de ideas, pero a partir de un ncleo central de estudio. Esto ocurre en las ciencias sociales como la Economa y el Derecho. Existe una alta complejidad para la definicin y estudio de un solo objeto de estudio en la Administracin Pblica. El objeto de estudio es complejo, cambiante, histrico, dinmico y sujeto a un conjunto de circunstancias e influencias externas que le han determinado su rumbo. Cada "estudio" del objeto de conocimiento en la disciplina corresponde a momentos histricos en la construccin terica de la Administracin Pblica, as como a los intereses particulares de enfatizar aquellos aspectos relevantes, que los estudiosos consideran destacar dentro de la actividad organizada del Estado. Las orientaciones del objeto de estudio, como el Estado, el gobierno, el poder ejecutivo o los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, la burocracia o la teora organizacional, el management o las polticas pblicas, son diversas interpretaciones del objeto de estudio que fueron conformando el espectro de una difraccin de la luz, que emana de una nica luz, que representa la materia que corresponde a la Administracin Pblica. Esta tarea en ms de un siglo, en la etapa moderna de la Administracin Pblica, muestra la complejidad para la edificacin de una teora de la administracin pblica y lograr rebasar el nivel de estudio en el que se encontraba a mitad del siglo xx.
A esto debe agregarse la mana de los investigadores que presentan estudios para establecer "escuelas", "corrientes", "tendencias", "criterios", "enfoques", "teoras", etctera, de esta disciplina, contribuyendo a fragmentar ms que a unificar su campo de estudio. 109

El estudio o disciplina existe por cuanto explica un fenmeno especfico y peculiar. "El objeto es un hecho: el estudio su explicacin analtica y sistem109 Guerrero, Ornar, La Administracin Pblica del Estado Capitalista, op. cit.

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Los "DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

tica".110 Sin embargo, cuando una disciplina se reproduce a s misma como abstraccin formal, es decir, cuando crea modelos o conceptos prescriptivos que idealizan la realidad, el estudio se divorcia del objeto; la disciplina se hace etrea. La Administracin Pblica est precisamente en esta situacin.'!' El estudio de la Administracin Pblica implica, de hecho, dos dimensiones de conocimiento: por un lado la identificacin y definicin de las relaciones sociales concretas plasmadas en la accin gubernamental, es decir, el objeto de estudio; por el otro, la sistematizacin y explicacin de las categoras que brotan de esas relaciones, es decir, el estudio del objeto. Con el mismo trmino, Administracin Pblica, se ha hecho tradicionalmente referencia por igual al objeto que al estudio de la Administracin Pblica, identificacin semntica que impide distinguir la materia y la disciplina. El problema fundamental de la Administracin Pblica consiste en las discrepancias y polmicas en torno a su ubicuidad disciplinaria, cuestin que ha adquirido una doble dimensin: "ausencia de definicin y carencia de identidad". Asimismo, la Administracin Pblica ha sido reclamada como campo de estudio por distintas disciplinas y con este propsito le han ofrecido su tradicin acadmica y su instrumento metodolgico. En un ambiente en el cual diversas ciencias se disputan el campo de estudio de la Administracin Pblica y dado que en su seno la unidad fue sustituida por la diversidad de enfoques, la Administracin Pblica deriv a la multiplicacin de definiciones y por ltimo, a la prdida de su identidad. Esta identidad se tuvo en los comienzos de la etapa moderna de la Administracin Pblica, pero se fue perdiendo gradualmente a medida que otras disciplinas absorban problemas que antes se atribuan a los estudiosos de la Administracin Pblica. 112 Una estrategia prometedora para comprender el futuro de la administracin pblica es, en primer lugar, constituir una teora que nos revele la forma como evolucionan las organizaciones, la manera en que influyen estas conductas con los resultados de la burocracia, y lo que pueden hacer los administradores pblicos para mejorar dichos resultados.U"
Aunque en las ltimas dcadas han surgido y se han desarrollado varios enfoques alternativos para estudiar las cuestiones bsicas de la disciplina, la administracin
. 111 valos Aguilar, Roberto, "La Crisis de la Administracin Pblica y su Relacin con la Cada de los Paradigmas: en Busca de un Nuevo Paradigma", RAP, nm. 86, Mxico, INAP, 1994, 48. 112 Guerrero, Ornar, op. cit.; p. 56. 113 Guerrero Gutirrez, Eduardo, op. ett., p. 49.
110 Ibid., pp. 52-54.

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pblica no ha sido sustituida ni desplazada. Las alternativas han sido estimulantes porque han sealado las debilidades de la administracin pblica tradicional y han planteado nuevas preguntas. Estas debilidades y nuevas preguntas llevan a la disciplina de regreso a sus cuestionamientos originales: la importancia de entender a las instituciones como actores investidos de un alto grado de autonoma en el proceso poltico y la relacin de estos actores con el contexto en que se desenvuelven. 114

Luis Aguilar identifica tres objetos de conocimiento de la Administracin Pblica como "institucin estatal", "proceso administrativo" y "tcnica de administracin", los cuales han sido ya explicados en el prrafo anterior. Al respecto seala que:
[...] un concepto de administracin pblica como pura realidad estatal que no incluya y destaque su esencial caracterstica administrativa, y por ende, su proceso de accin, resulta limitado. As tambin, un concepto que, por subrayar el aspecto administrativo, no recoja su carcter "pblico" y, por tanto, su insercin en el Estado y su referencia intrnseca al gobierno del Estado, resulta ser un concepto limitado. De la misma manera, se muestran los lmites de un concepto que, por recoger en su contenido lgico la accin administrativa, privilegia las tcnicas de administracin y deja de lado o borra el hecho de que las tcnicas se incorporan dentro de un proceso que no es discrecional, sino que est legalmente institucionalizado en sus competencias y funciones y que adems opera para la realizacin de fines gubernamentales que le son autoritariamente predados. 115

Algo que nos ensea el "mapa de conceptos" (objetos de conocimiento) sobre la administracin pblica, son los lmites de los conceptos, su verdad parcial, a medias y, por tanto, a ser condenados a la remocin y superacin en nuevos conceptos integrados. Luis Aguilar sostiene que la realidad de la administracin pblica ha sido analticamente desmontada, despedazada, amputada; el resultado conceptual del anlisis nos arroja slo segmentos de realidad, pedazos sueltos, aspectos aislados del fenmeno; como se ha dicho, un estudio fragmentado.
El anlisis, al no llegar a las determinaciones y relaciones especficas, esenciales y necesarias, sin las cuales no existira y se integrara la administracin pblica, as como ella histricamente existe y deviene, no ha llegado tampoco ni podra llegar a
114 Ibdem. 115 AguiJarVillanueva, Luis, op. ctt.; p. 370.

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la sntesis, a la recomposicin y re-montaje de la administracin pblica como un todo concreto. 116

Conceptualizar exclusivamente a la administracin pblica slo en su corte estatal-gubernamental, su corte administrativo o su corte poltico, ha generado ms confusiones que precisiones. Estos cortes analticos y abstractos que se excluyen recprocamente terminan por inhibir y perder su capacidad de sntesis, de reconstruccin de una realidad, que por la reflexin de sus objetos de conocimiento muestra claramente a la conciencia que es una realidad ms rica y esencial que su concepto y que posee una integracin que supera la estrechez de su delimitacin conceptual.I!"
Para avanzar hacia la concrecin de propuestas de largo plazo deberamos superar las explicaciones tradicionales que se centraron en fortalecer el carcter omnipotente del Estado, y tambin aquellas derivadas de las distintas interpretaciones del management pblico, que subrayaron de manera casi exclusiva temas como la eficacia en detrimento de otros criterios y de reflexiones ms profundas y crticas. 1 18

Para algunos, el problema del objeto de estudio se remonta a la crisis del antiguo paradigma, la crisis de identidad y la necesidad del nacimiento de un nuevo paradigma para lograr la transformacin de la Administracin Pblica, situacin que tiene gran trascendencia.!'? en el actual contexto de recomposicin y transformacin del aparato gubernamenta1. En el siguiente captulo se ahondar ms sobre estos aspectos fundamentales en el devenir histrico de la ciencia administrativa.

116 p. 371. 117 Luis Aguilar se pregunta: "Se puede reducir conceptualmente la administracin pblica a mero hecho polltico o a mero hecho administrativo y tiene cada uno de estos conceptos analticos la capacidad lgica de sintesis, la capacidad de recomponer y reconstruir la administracin pblica en su realidad histri-

tu,

ca efectiva, en su totalidad concreta? Puede la administracin pblica ser explicada en su totalidad por reduccin a su exclusivo concepto poltico o a su exclusivo concepto administrativo? Existe, en verdad, esa operacin entre poltica y administracin, entre institucin estatal-gubernamental y tcnica-proceso administrativo, que los conceptos parciales expresan y profieren?" (lbtd., p. 372). 118 Pardo, Maria del Carmen, op. cit.; p. 29. 119 Avalos Aguilar, Roberto, op. cit., p. 40.

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VI ES LA ADMINISTRACIN PBLICA UNA CIENCIA?


a administracin pblica como actividad humana, objeto y fenmeno real, es tan ancestral como la aparicin de las primeras civilizaciones que dejaron huella en la historia de la humanidad. Por su parte, la ciencia administrativa es una de las disciplinas ms antiguas, debido a que su origen se remonta al principio del siglo XVIII, cuando los soberanos de Prusia establecieron las primeras ctedras de enseanzas cientficas de los quehaceres administrativos para los servidores del Estado.' La ciencia administrativa comenz a ser practicada desde 1727, mientras que en 1729 haba aparecido el primer libro de texto para enseanza. Desde entonces, la ciencia de la administracin ha sido materia de estudio, aunque la improvisacin ha provocado que nuestra disciplina se haya extraviado, al grado que algunos consideran que no tiene pasado, ni que su objeto de conocimiento tiene el rigor de una ciencia. En estos procesos de extravo se encuentran las ciencias camerales que son el captulo perdido de las ciencias sociales.? "El Cameralismo es un estudio superior de sistematizacin, racionalizacin y organizacin del trabajo administrativo, con vistas a potenciar el poder del Estado absolutista"." La Administracin Pblica como ciencia nace en el siglo XIX, presidida por los antecedentes que se remontan hasta pocas anteriores a la era cristiana. Es la disciplina, a la que Bonnin llam ciencia de la administracin, fundada en 1808 mediante su obra Compendio de los principios de administracin, que tena como fin explicar el sentido y contenido de la administracin en la primera Repblica Francesa, creada por la Revolucin. Sin embargo, la ciencia de

1 Guerrero, Ornar, La Teoria de la Administracin Pblica, Mxico, Harla, 1986, p. 2. 2 Srnall,Albion, The cameralists, citado por DOlarGuerrero, op. cit. 3 Guerrero, Ornar, La Teorla de la Administracin Pblica, op. cit., p. 4.

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la Administracin Pblica tiene su origen moderno en 1887 con el Estudio de la Administracin de Woodrow Wilson, obra que tiene la doble virtud de ser la primera en tratar la administracin como un objeto especfico de estudio y al mismo tiempo establecer la integracin de una ciencia de la administracin.' Leonard White, en el primer libro de texto de Administracin Pblica haba sealado:
[...] se asume que la administracin es proceso nico, esencialmente uniforme en sus caractersticas [...] Se asume que el estudio de la administracin debe empezar desde su base gerencial en vez de su base legal [...] Se asume que es principalmente un arte, pero se le da importancia a la tendencia a transformarse en ciencia. Se asume que la administracin ha venido y seguir siendo el corazn de los problemas del gobierno moderno.t

Se cumple ms de un siglo del origen de la Administracin Pblica moderna y dentro de este proceso de formacin histrica y terica, como parte de las herencias de su pasado ancestral, todava existen "nudos histricos"6 que no le han permitido consolidar su desarrollo como campo de estudio. En 1941, Charles A. Beard seala algo que contina siendo vigente:
[...] ningn tema es ms importante que el estudio de la administracin. El futuro de la civilizacin est estrechamente condicionado a nuestra capacidad para fijar los trminos de una ciencia, de una filosofia, de una prctica de la administracin capaz de constituir las premisas para el ejercicio de las funciones pblicas de una moderna civilizacin."

Frecuentemente se afirma que la Administracin Pblica est sufriendo una crisis, que necesita una prueba de su eficiencia, una teora general y un paradigma cientfico que muestre la perspectiva y metodologa que aporta la disciplina al estudio de su fenmeno particular. 8 El problema fundamental ha sido
4 Wilson, Woodrow, "Estudio de la Administracin", Waldo, Dwight (comp.), Administracin Pblica, Mxico, Trillas, 1967, pp. 83-95. 5 White, Leonard, Introduction to the Study ofPublic Administration, Nueva York, McMillan, 1926. 6 Snchez Gonzlez, Jos Juan, "Los nudos histricos de la Administracin Pblica", Revista de Administracin Pblica, nm. 100, Mxico, INAP, 1999, pp. 113-141. Utilizamos el trmino "nudo" como una expresin que permita identificar aquellos aspectos estructurales que han limitado el desarrollo del objeto de estudio y el estudio del objeto de la Ciencia Administrativa en su devenir histrico. 7 Beard, Charles A., Public Policy and General We/fare, Nueva York:, 1941, p. 148. Citado por Frederick Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la Administracin, Madrid,RIALP, 1961, p. 27. 8 McCurdy, Howard E., Una Btbliografia sobre Admi71istracian Pblica, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1973, p. 19.

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la carencia de un ncleo de conocimientos ajustados a los aspectos administrativos, organizativos y de elaboracin de programas del gobierno, sin perderse en el laberinto de las modas temporales eruditas y de la actividad interdisciplinaria, problema que ha estado presente en la disciplina desde que Woodrow Wilson comenz el estudio de la Administracin Pblica hace ms de un siglo.

Un planteamiento general: es la Administracin Pblica una ciencia?


Si la mejor forma de estudiar la administracin pblica es de manera interdisciplinaria ha estado en el centro de la discusin de la ciencia administrativa. Lewis Mainzer afirma que el enfoque interdisciplinario ha debilitado la bsqueda de una teora central de la administracin pblica." En la literatura de la administracin pblica prevalecen dos aspectos: a) el estudio contemporneo de la administracin pblica que contiene ingredientes de teora; y b) la administracin pblica es un estudio interdisciplinario, no una simple disciplina o subdisciplina con una teora bsica (paradigma). El argumento central es: la administracin pblica puede fundarse normativamente en la ciencia poltica.!? En primer lugar, existe cierto grado de teorizacin en la administracin pblica, como ya se ha referido. Desde Wilson y Goodnow al final del siglo XIX y Leonard White, Gulick, Simon, Dahl y el Reporte del Comit Presidencial de 1937, existen aportaciones a la bsqueda de una teora de la administracin pblica. La dicotoma poltica-administracin, la eficiencia como fin de toda organizacin y la descripcin estructural de las organizaciones gubernamentales, conforman un conjunto de posiciones que pretendan que la disciplina fuera neutral, realizada por expertos y con un servicio civil de carrera. Despus de la Segunda Guerra Mundial, la teora ortodoxa continuaba con la infl uencia de estos postulados, pero la nueva teora no corresponda con el campo. El resultado fue una diversidad terica (incluyendo contribuciones de la ciencia poltica, el management, economa) y disparidad. La bsqueda era un campo
Snchez Gonzlez, Jos Juan, "Situacin actual de la Ciencia Administrativa", Revista Conmemorativa del Colegio Nacional de Ciencias Politicas y Administracin Pblica, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A. C., Mxico, 1999, pp. 15-33. 9. Mainzer, Lewis C., "Public Administraron in Search of a Theory. The Interdisciplinary Delusion ", Administraran & Soetety, vol. 26, nm. 3, uovember 1994, Sage Publications, Inc., p. 359. Este apartado recupera algunos planteamientos esenciales de este autor. 10 tu, p. 361.

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profesional o un estudio interdisciplinario. De acuerdo con la ortodoxia, la administracin pblica es una disciplina enferma o simplemente no era una disciplina. Mainzer sostiene que la administracin pblica "Es un campo, una profesin, una empresa, un estudio interdisciplinario y una prctica". 11 En ese sentido, las mayores crticas reflejadas por la vieja ortodoxia insistan en una nueva disciplina terica. Herbert Simon (1958) escriba que los "principios" de la administracin slo eran "proverbios", por lo que sostena que se requera una teora de la organizacin de las decisiones (decision making). Por su parte, Vincent Ostrom (1974) afirmaba que la teora tradicional no predeca las consecuencias o prevea las acciones y que no era convincente para el estudio de la administracin pblica. Para Ostrorn, desde la Segunda Guerra Mundial exista una crisis producto de la insuficiencia del paradigma inherente a la teora tradicional de la administracin pblica, por lo que se requiere de un paradigma alternativo donde la economa poltica pueda ser utilizada como criterio de eficiencia en la provisin de los bienes y servicios pblicos. Simon y Ostrom argumentaban cada uno que la teora tradicional era insuficiente y que se requera de una alternativa terica que proporcionara una integracin terica. Ms recientemente, Barzelay (1992) ha sostenido que se debe adoptar un paradigma "post-burocrtico", con conceptos como el servicio pblico como cuestin central. Norton Long (1965) afirma que existe una erosin terica por la dicotoma poltica-administracin que propicia una desintegracin profesional de la administracin pblica. Insiste en que el divorcio de la poltica de la administracin no es posible en la realidad, porque no se puede fragmentar al sistema poltico. El poder es un elemento central en la teora de la administracin pblica, lo que permite agregar realismo poltico a la disciplina. Incluso despus de la Segunda Guerra Mundial en la ciencia poltica, se han focalizado los intereses de los grupos polticos. En ese sentido, Mainzer afirma que cada escuela refleja los aspectos que guan sus teoras para que sean verdaderas y suficientes; al mismo tiempo algunos otros provocan confusin. Una perspectiva poltica pospluralista en administracin pblica se encuentra representada por autores como Rohr (1986) y Wamsley (1990) y el Instituto Politcnico de Virginia. Enfatizan como tema central de la administracin pblica la importancia de la legitimidad con el uso del derecho constitucional y la responsabilidad tica de los administradores pblicos en sus Estados. Para Wamsley, cada teora necesita rescatar la teora de la administracin pblica que se encuentra atrapada por el comportamiento, la micro poltica de la disci11 Ibidem.

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plina de la ciencia poltica y el poder de los escritos de Herbert Simon. Esto demuestra que el requerimiento a la ciencia poltica como normativa de la administracin pblica es mucho ms vivo. Por su parte, LaPorte (1971), en la Conferencia de Minnowbrook 1968, escribe que el mayor problema de la Administracin Pblica como empresa intelectual es que la Administracin Pblica contempornea existe en un estado de parlisis y con modelos analticos mal adaptados. N. Henry (1975) caracteriza a la administracin pblica de haber tenido 90 aos (sucesivamente los paradigmas) con conceptos sintetizados de la ciencia poltica a la ciencia administrativa, con una distincin de identidad epistemolgica. Dwight Waldo (J 980) ha argumentado en diversos escritos que la administracin pblica no es una disciplina en s misma, sino una subdisciplina de la ciencia poltica. Es generalmente aceptado que una base terica no permite construir un campo con existencia propia; de acuerdo con este razonamiento, la administracin pblica existe como multidisciplina. Para Robert Denhardt (1984) el problema de identidad en la teora de la administracin pblica es una crisis de legitimidad, en la medida que la teora no refleja o responde a las necesidades de los actores en el campo (tericos, profesionales y ciudadanos). Fry (1989) asegura que la administracin pblica es notoriamente una disciplina borrosa, es una disciplina innecesaria con el rigor de la palabra, porque tiene un objeto de anlisis que es un parteaguas intelectual. Golembiewsky (1989) dice: "la crtica y empeorada condicin de investigacin y prctica" en la administracin pblica, es un campo de estudio que ha pasado de ser un exportador de teora para llegar a ser un importador "con un desequilibrio que empeora, parejo a su escritura". Por su parte, Donald Stone (1990) demanda la integracin terica de la administracin pblica como estudio y prctica.

El fin de la Administracin Pblica


En la dcada de los sesentas R. S. Parker haba declarado el fin de la administracin pblica por carecer de un alcance definido y una tcnica distintiva: "ninguna ciencia puede ser identificada por ese ttulo", por no ser una disciplina intelectual coherente que se establezca como pensamiento sistemtico.l?
12 Parker, R. S., "The End of Public Administration", Public Administration, Alabama, The University of Alabama Presa, 1973, p. 99. Ausente de cualquier fundamento cientfico -afirma Parker-, la administracin pblica debe convertirse en la carrera administrativa del gobierno que se alimenta de distintas disciplinas: sociologa, ciencia poltica, economa, derecho y teoria de la organizacin.

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Ausente de cualquier fundamento cientfico -afirma Parker- la administracin pblica debe convertirse plenamente en la "carrera administrativa" del gobierno que se nutre de varias disciplinas tan variadas como la sociologa, la ciencia poltica, la economa, el derecho y la teora de la organizacin. Las declaraciones de Parker tuvieron una enrgica respuesta de Gerald Caiden. En primer 1ugar, Caiden muestra que la administracin pblica no puede ser desconocida como ciencia si en el momento de la crtica no se califica como tal, sino como disciplina intelectual. En segundo lugar, existe
[oo.] confusin entre el estudio del objeto y su contenido. El estudio de la Ciencia Poltica no produce necesariamente polticos prcticos: por qu el estudio de la administracin pblica podra producir administradores profesionales? [...] la administracin pblica puede ser estudiada sistemticamente sin hacer del estudiante un administrador prctico. 13

R. S. Parker, ms que criticar el objeto y los mtodos de la administracin pblica, lo hace sobre los profesores e investigadores de la disciplina que cultivan.!" Incluso se ha dicho que la administracin pblica es un objeto de estudio sin definicin ni identificacin, que ha derivado en una materia sin disciplina, como preocupa a Dwight Waldo.P El estudio de la administracin pblica estaba prcticamente olvidado o se efectuaba slo circunstancialmente; por ello, hoy la administracin pblica no puede ser entendida como "una nueva rea, sino como un nuevo inters en un viejo objeto al que nuevas tcnicas, que han sido desarrolladas en poco tiempo, pudieron ser aplicadas". 16 Las ideas de Parker no estaban destinadas a desaparecer. En diciembre de 1967 fue realizado un coloquio en la ciudad de Filadelfia, auspiciado por The American Academy of Political and Social Sciences y The American Society for Public Administration, dedicado a la discusin del alcance, objetivo y mtodos de la teora y la prctica de la administracin pblica.!? Como Parker, Dwight Waldo percibe las dificultades para definir con precisin las fronteras de la administracin pblica.

13 Caiden, Gemid, "In Defense ofPublic Administration", Public Admintstratton, vol. 24, nm. 3, Australia, 1965, pp. 224-225.
14 Guerrero, Ornar, La Teorla de la Administracin Pblica, op. cit., p. 64. 15 Citado por Guerrero, Ornar, La Administracin Pblica del Estado Capitalista, Mxico, Fontamara,

1988.
16 Caiden, Gerald, op. cit., p. 227. 17 Las ponencias y resultados de la confer.encia aparecieron publicad()s por .James. Cb~eswortb. .en Theory andPractice ofPublicAdminislration, en 1968.

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[...] ahora, a dos dcadas de los ataques crticos, la crisis de identidad no ha sido resuelta satisfactoriamente. Los ms importantes problemas tericos de la administracin pblica se refieren a esa continua crisis, a las formas en que puede ser resuelta y a las implicaciones y resultados de las soluciones posibles.l" Waldo describe esta etapa en la que la administracin pblica se encuentra a la deriva, sin rumbo fijo: la "administracin pblica es un objeto que busca una disciplina". 19 Esta supuesta declaracin de muerte de la Administracin Pblica profundiz los argumentos contra el carcter cientfico de la disciplina, al considerar que no existan los supuestos tericos necesarios para considerarla como un campo de estudio autnomo e independiente, con un grado de separacin de otras disciplinas de las ciencias sociales.

Crisis de identidad de la Administracin Pblica>


En la dcada de/los cincuentas haba confianza en el desarrollo de la administracin pblica. Un ao despus de la obra de Waldo, El estudio de la administracin pblica, el autor expresaba dudas en tomo a la solidez de la disciplina" En el mismo sentido, tambin en 1956 Frederick Mosher con pesimismo opinaba en tomo a la administracin pblica: Existe un campo de la administracin pblica, existe esa disciplina? Si existe, cul es su alcance, su norma, su mtodo? No estoy seguro de que se pueda contestar a cualquiera de estas dos preguntas. La administracin pblica tiene una relacin gentica, y sin embargo lgica, y hasta -en determinados ambientes acadmicosorgnica, con la ciencia poltica. Hllase siempre vagamente y en ocasiones ntimamente relacionada con la administracin de empresas. Sus intereses se encuentran

18 Waldo, Dwight, "Scope ofthe Theory ofthe Public Administration", p. 5.


19 Ibtd., p. 2. Waldo seala que: "Unos afios atrs a un amigo mo le ense un borrador de un ensayo que estaba preparando sobre el desarrollo de la teora administrativa y me sugiri que le llamara La Evaporacin de la Teorla Administrativa. El supuesto era que la administracin pblica haba crecido y estaba tan envuelta en la periferia con una multiplicidad de otras actividades y disciplinas que estaba en peligro de desaparecer como foco de estudio" (Waldo, W., Perspectives on Admtnistration, Alabama, University of A1abama Press, 1956, p. 136). 20 Parte de este apartado se encuentra publicado en: Snchez Gonzlez, Jos Juan, "Situacin Actual de la Ciencia Administrativa", Revista COnmemQ1;ativa del 25 Amversari del Colegio Nacional de Ciencia PolllicayAdminislracin Pb~ica. Mxieo, 1999. 21 Guerrero, Ornar, La Teona de la Admlnisfraciqn Pblica, op. cu.; p. 63.

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enredados prcticamente con los de todas las otras ciencias. [...] La administracin pblica no puede fijar ningn subcontinente de su jurisdiccin exclusiva a menos que se trate de temas de poca monta como la clasificacin de los gastos presupuestarios y el trazado de diagramas de organizacin o de grficas de procedimientos. En efecto, al parecer provocara la indignacin o la hilaridad de otros estudiosos, o tan estrecha que embrutecera a sus propios investigadores. Es tal vez mejor que no se defina. Es ms bien un rea de inters que una disciplina; ms un foco que una ciencia independiente. Como la administracin misma, su estudio debe recurrir a una gran variedad de mtodos y enfoques. Se sita necesariamente en las fronteras de diversas disciplinas.F Tal escepticismo, en vez de disminuir, fue paradjicamente progresando con rapidez en los crculos acadmicos hasta llegar a su cspide durante la dcada de los sesentas, como una crisis de identidad. Para Ornar Guerrero, la historia de la administracin pblica de la posguerra es la historia de la crisis de identidad. La crisis de la identidad comprende las diferentes facetas de la administracin pblica: estudio, enseanza y prctica. El problema radica, como lo observa Lyal, en que el trmino "administracin pblica" es "usado para la disciplina y para la profesin" y desorienta el sentido de su enseanza; emerge la incertidumbre entre educar y adiestrar: ha sido tradicional el inters por "ensear para" adiestrar y ha sido la despreocupacin de lo realmente importante, "ensear, acerca", educar. En ese sentido, la enseanza, como la formulacin terica, afirma Howard McCurdy, ha recibido el impacto negativo de la avalancha sobre las fronteras de la administracin pblica de las ms variadas disciplinas y, como lo declara Landau, esta profusin de disciplinas ha contribuido en forma significativa a la desintegracin del campo de estudio.P La crisis de identidad tuvo sus consecuencias para la teora, la enseanza y la profesin de la administracin pblica; sin embargo, las posiciones de Parker y Waldo han incrementado la confusin. En realidad, la crisis de identidad debe ser planteada como un problema de reformulacin terica de la disciplina, no como un objeto sin disciplina, un curso sin destino.

22 Mosher, Frederick, "Research in Public Administration: Some Notes and Suggestions", PAR, vol. XVII, 1957, p. 239. Citado por Beauregard Gonzlez, op. ctt., pp. 82-83, el cursivo es mio. 23 Guerrero, Ornar, La Teorlade la AdministraCin P'bJica,op. ett., p.65.

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Por el contrario, la posicin de Vincent Ostrom-! y Peter Savage es estimulante y alentadora. Ambos perciben la crisis de identidad como el efecto de la insuficiencia dejada por el paradigma de la administracin pblica de ese periodo. El paradigma formulado por el movimiento de la administracin cientfica, al ser invalidado por la posguerra, dej de ser suficiente para dar respuesta a los problemas de la administracin pblica de la posguerra. De igual modo, el paradigma de la posguerra formulado por Waldo, al no madurar, fue incapaz de contener la crisis de identidad que se avecinaba. "As, en ausencia de un paradigma surgen y florecen mltiples versiones opuestas a la unidad del campo de estudio; de la desunin emerge el desacuerdo y de ste la crisis. "25 Los aos de la posguerra provocaron un cambio radical en el estudio y la enseanza de la disciplina, cuyo estudio de la administracin pblica no pudo superar, ahondndose la brecha existente entre la teora y la prctica al disiparse la enseanza como puente que las une: "la prctica de una profesin reposa en la validez del conocimiento que se profesa" y si el conocimiento est en crisis, el estudio, la enseanza y la profesin de la administracin pblica se encuentran tambin en una crisis intelectual. 26 La solucin posible al problema sugiere corno prioridad la formulacin de un nuevo paradigma, porque:
[oo.] desde los aos inmediatos de la posguerra hasta ahora, ha reinado una clase destructiva de anarqua en el campo. El resultado ha sido una estrafalaria profusin de teoras, hiptesis, perspectivas, especulaciones, modelos, conceptos y datos, muchos de los cuales derivan su fuerza ms del antojo acadmico que de cualquier criterio de relevancia generalmente aceptado.?

A pesar de la posicin optimista de Ostrom y Savage en tomo a la crisis de identidad, no sucede lo mismo con la Nueva Administracin Pblica. En el

24 Ostrom, Vincent, The Inte/lectua/ Crisis in American Public Administration, Alabama, University of Alabama Press, 1973. Ostrom seala que: " ...el sentido de la crisis que ha prevalecido en el campo de la administracin pblica durante las ltimas generaciones es una crisis provocada por la insuficiencia del paradigma inherente a la teora tradicionalista de la administracin pblica. [oo.] El estudio de la administracin pblica despus de la posguerra tiene todas las caractersticas que Kuhn asocia con la crisis paradigmtica". 2S Ibtd., p. 66. 26 Ostrom, Vincent, op. cit., p. 6. Dice Ostrom: "La teora de la administracin presumi la solucin tcnica de los problemas como la alternativa ms viable para la solucin de los problemas pblicos. Una vez que se tome la decisin sobre los objetivos o la poltica (policy) se asuma que la realizacin de esto en la realidad social era un problema tcnico dentro del campo de la competencia de los administradores pblicos". 27 Savage, "Dismantling the Administrative State: Paradigm Reformulation in Public Administration", p. 151. Citado por Ornar Guerrero.

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Coloquio de Filadelfia en la reunin de Minnowbrook, celebrada en septiembre de 1968, se tena una agenda en tomo al problema de la crisis de identidad. Ms que hablar de esa crisis, se dedic mayor atencin al Estado Administrativo que sirvi como modelo a la teora de la administracin pblica de la posguerra. Minnowbrook 1 haba ofrecido un panorama optimista ante los problemas que padecan entonces los Estados Unidos, principalmente la Guerra de Vietnam y el movimiento estudiantil. A pesar de que esta reunin no constituy una escuela de pensamiento coherente, dej una influencia permanente en los aos siguientes." Para Ornar Guerreros? la explosin de perspectivas en torno a la crisis de la identidad no convergen hacia la definicin de la administracin pblica, sino a la desintegracin del campo; un campo desintegrado es el producto del desacuerdo entre quienes cultivan una disciplina y la ausencia de un paradigma que seale los elementos mnimos para establecer el acuerdo. En la posicin pesimista se encuentran Parker, Waldo y O'Kelley, que se inclinan por el abandono de los marcos disciplinarios y por convertir a la administracin pblica en una prctica profesional exenta de todo fundamento cientfico. R. S. Parker propone su establecimiento como la "carrera administrativa del gobierno", afirmando que "la significacin del concepto de administracin pblica no es cientfica, sino vocacional" y la educacin en la administracin pblica requiere la especializacin de disciplinas que contribuyan efectivamente a su enseanza. "Sugiero que el uso comn podra referir a la 'administracin pblica' como un cierto tipo de carrera dentro de la maquinaria del gobierno, llamada carrera 'administrativa'. "30 En forma similar, Dwight Waldo declara la incompetencia de la ciencia poltica para dar fundamento a la administracin pblica y propone la omisin de sus fundamentos cientficos en favor de una opcin prctica:

28 Los temas tratados fueron: cuestionamiento de la orientacin pragmtica y aplicada; la preocupacin por los problemas de tica y justicia social; la crtica a las estructuras y procesos jerrquicos y burocrticos y la mayor confianza en las explicaciones derivadas de la teora y la filosofia. Asimismo, revel una visin humanstica de la administracin pblica, un nuevo enfoque del contexto social bajo turbulencia y el abandono del gerencialismo y el decisionismo, a favor de los anlisis de polticas pblicas y de las organizaciones (Guerrero, Ornar, Teoria Admtmstrativa del Estado, op. cit., p. 394). 29 "Debemos pensar, no obstante, que la emergencia y multiplicacin de fuerzas intelectuales en el seno de la crisis reflejan la concurrencia hist9ca a la que est sujeta cualquier disciplina. cuando conocimientos universalmente aceptados comienzan a mostrar incapacidad pa~explicar su objeto do e!ltudio"(Ornar Guerrero,Jbid., p. 61). 30 Parker,op. cit.; pp. 100-103.

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~~~.

[...] para la resolucin de la crisis de identidad [...] desde mi punto de vista, un enfoque profesional de la administracin no slo no va contra el conocimiento del amplio papel que las personas adiestradas en establecimientos tcnicos, cientficos y profesionales juegan en la administracin pblica, sino, propiamente interpretado, suministrar una filosofa y una base institucional necesaria para la tarea de contrarrestar los impactos centrfugos de otras profesiones, mediante una variada estrategia iniciada con la cooperacin en cada materia como cursos unidos en las escuelas profesionales.U Por otro lado, para O'Kelley la crisis intelectual de la administracin pblica norteamericana se debe a la inclinacin por las diferentes dicotomas que se dan en la disciplina. Sostiene que: La cuestin ms grande para m es entender cmo es que existimos en este laberinto de dicotomas, de diferencias, de incompatibilidades que bifurcan nuestro mundo de accin e ideas. Por ejemplo, como podemos operar con 1) la dicotoma entre valores y hechos, 2) la dicotoma entre poltica y administracin, 3) la dicotoma entre teora y prctica. Qu hacemos? Estamos en un estado continuo de disonancia cognoscitiva'P? Como respuesta a Parker, Waldo y O'Kelley, Caiden y Riggs se inclinan por la existencia de la administracin pblica como disciplina y por su ubicacin natural en el seno de la ciencia poltica. Caiden se opone a la calificacin de la administracin pblica como carrera administrativa: Verdaderamente la revolucin en las tcnicas podra ser descrita como el comienzo real de la administracin pblica como una disciplina acadmica, digna de rango intelectual como los ms tradicionales estudios sociales [...] el objeto de la administracin pblica podra ser referido al estudio de las organizaciones humanas [...] como una disciplina principal [...] podra concentrarse en los aspectos administrativos de la conducta humana e influir en otros aspectos slo donde ellos son fundamentales para la comprensin del proceso administrativo. 33
31 Waldo, Dwight, op. ctt., pp. 9-11. Afirma Waldo que: "No hay personas versadas en la metodologa de una ciencia constituida como tal. Ms an, segn indica el testimonio de la bibliografia, pocos son los administrativistas familiarizados con la literatura del mtodo cientfico: histrico, expositivo, crtico, comparado, etctera. En suma, aunque los estudiosos de esta disciplina han invocado con frecuencia el nombre de ciencia, la simple declaracin de que esto o aquello es cientfico no hace que lo sea" (lbid., p. 265). 32 O'Kelley, J. T., American Pragmatism and Publtc Administration: Inftuences and Impltoations for Theory and Practtce, Disertacin para obtener el grado de doctor en A,dministracin Pblica de la American University. Washington, 1977, indita, p. 157. Citado por Beauregard Gonzlez, op. cit.; pp. 85~86. 33 Caiden, op. ctt., p. 228.

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Riggs, en su polmica con Dwight Waldo, sostiene una severa crtica en dos planos: primero impugnando la perspectiva profesional como sustituto vlido del status cientfico de la administracin pblica; en segundo, rebatiendo la evasin de la administracin pblica del campo de la ciencia poltica.
Concuerdo que el profesionalismo puede ser una perspectiva para la administracin pblica, pero para el "arte", para la enseanza y la prctica de la administracin, no para el plano terico, el conocimiento y la investigacin [...] la ciencia poltica es la nica capaz de contribuir a la comprensin de la administracin pblica y que aunque otras disciplinas puedan, en verdad deban, contribuir al adiestramiento de administradores profesionales, ninguna puede o quiere hacer la contribucin crucial que es necesaria para que la crisis de identidad sea resuelta."

Minnowbrook 11 contrasta con la primera conferencia por cuanto a que las condiciones eran otras; exista la prdida de confianza en la administracin pblica como una entidad capaz de promover el cambio social, se dudaba de la habilidad del gobierno para proveer servicios pblicos y se discuta la legitimidad del Estado para regular al mercado, estando ya presente el neoliberalismo y los esquemas de privatizacin." Los participantes promovieron una agenda de trabajo acadmico fundado en la tica, los valores democrticos y el civismo. Igualmente se enfatiz el tema de la responsabilidad poltica de los funcionarios y la rendicin de cuentas, y se promovi el cultivo de la filosofa poltica, adems de retomar al temario constitucional, los asuntos de justicia y los derechos civiles. La construccin de una teora de la administracin pblica susceptible de unificar el pensamiento contemporneo no puede partir de la situacin prevaleciente, sino buscar condiciones favorables que permitan su consolidacin. "Es tiempo de que la teora de la administracin pblica supere las tendencias fragmentadoras de su campo y establezca un paradigma vlido en la actualidad. "36

Crisis de la Administracin Pblica en la poca de la privatizacin


Para M. Shamsul Raque existe en la prctica de las ciencias sociales una crisis intelectual. Los patrones de este impasse intelectual tienen diversas dimensio34 Riggs, "Professionalism, Political Science and Scope ofPublic Administration", pp. 32-33. 35 Santana Rabell, Leonardo, "Public Administration Studies in the United States Today: a Synthesis and Overview", Intemaonal Review 01Administrattve Sciences, vol. 57, Bruselas, 1991, p. 654. Citado por Ornar Guerrero. 36 Guerrero, Ornar, La Teoria de la Administracin Pblica, op. eit., p. 71.

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nes de la crisis: filosfica, epistemolgica, del paradigma, terica y de identidad.I? Ms particularmente, en administracin pblica los diversos estudios han producido varios modelos de la crisis intelectual. La formacin, explicacin y resolucin de la crisis no ha sido resuelta. Durante las dos ltimas dcadas, esta crisis intelectual se ha agravado en la administracin pblica por la propagacin de las ideas de la privatizacin. El movimiento global de la privatizacin, la reciente glorificacin del mercado y la demonizacin de la burocracia pblica propiciaron un considerable cambio en la credibilidad intelectual, normas e integridad de la administracin pblica como campo de estudio. Haque identifica cuatro dimensiones de la crisis en la administracin pblica." En primer lugar, la crisis de identidad, debido a no haber resuelto el problema de la dicotoma poltica-administracin y la indiscriminada incorporacin de aspectos "genricos" de organizacin y management en la literatura sin considerar la distincin de lo pblico y lo privado (Denhardt, 1984; Harmon & Mayer, 1986). En segundo lugar, otros analizan la crisis caracterizndola como una crisis de paradigma en los trminos expuestos por Kuhnian, en el sentido de la diversidad terica, discontinuidad intelectual y el debate epistemolgico (Ostrom, 1974). En tercer lugar, una crisis metodolgica por los diversos subcampos de la administracin pblica que no cuentan con un rigor emprico y una investigacin metodolgica cientfica (Perry & Kraemer, 1986; Stallings & Ferris, 1988; Wart & Cayer, 1990). Por ltimo, una legitimidad o validacin de la crisis que varios autores han analizado en diversas perspectivas. Golembiewski (1990) sostiene que la administracin pblica americana responde a los cambios de legitimidad; Denhardt (1984) enfatiza una "crisis de legitimidad" en el campo de estudio, debido a que no se han conciliado las necesidades de los actores (tericos, profesionistas y ciudadanos); Ventriss (1991) ha concluido que la administracin pblica tiene una sistematizacin inferior a la de otras disciplinas en el campo de estudio, lo que propicia una falta de validacin del conocimiento que permita crear una legitimidad acadmica. Estas formas' de crisis intelectual no provienen de una crisis de la prctica da a da en el servicio pblico. En efecto, los debates se iniciaron en la dcada de los sesentas y los setentas, un periodo importante del rol del servicio pblico que fue reconsiderado cuando la administracin pblica se expandi en todas
37 Haque, Shamsul, M., "The Intellectual Crisis in Publie Administration in the Current Epoch of Privatization", Administration & Society, vol. 27, nm. 4, november 1996, Sage Publications, Inc., pp. 510-536. En este apartado se retoman planteamientos de este autor. 38 ts, p. Sil.

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direcciones, y cuando sta corno campo de estudio fue floreciente. "As la crisis de la administracin pblica era una crisis de consensos del paradigma, de identidad disciplinaria, de una metodologa parroquial, mientras su funcin existencial en la sociedad -la heredada del servicio pblico- permaneci considerable-mente fuerte. "39 Pero la naturaleza, intensidad y severidad de la crisis intelectual ha propiciado un cambio con motivo del movimiento de privatizacin. Este evento no ha cambiado la naturaleza, campo y rol de la prctica dominante del sector pblico (Arblaster, 1991; Fitzgerald, 1988); esto ha afectado la credibilidad acadmica, las normas y la confianza en la administracin pblica. Se sostiene que la privatizacin ha expandido el mercado privado y limitado al sector pblico, lo que genera una restriccin en la administracin pblica en general y en el desarrollo administrativo en lo particular. La dimensin ideolgica forma parte de la recurrente crisis intelectual en nuestro campo. La naturaleza ideolgica de la privatizacin ha sido aprovechada para fomentar la supremaca del mercado, impulsada por lderes conservadores corno Thatcher y Reagan; sus polticas han penetrado corno polticas de gobierno en la mayora de los pases del mundo. Haque sostiene que la crisis intelectual en el pasado fue concebida, debatida y resuelta sin argumentos acadmicos, pero en la actualidad la recurrente crisis es en la prctica del servicio pblico; la opinin pblica y la actitud pblica se han visto afectados por la retrica de la privatizacin.t" La crisis recurrente en la administracin pblica tiene tres formas especficas: 1) la crisis de credibilidad creada por la disminucin en la demanda y desfavorable actitud pblica al campo de estudio; 2) una crisis normativa, caracterizada por la gradual disminucin de las normas bsicas pblicas de la administracin por las normas del mercado de management privado; y 3) crisis de confianza, referente a la menor confianza profesional para el estudio en las escuelas de administracin pblica.

l. Crisis de credibilidad: el movimiento de privatizacin se ha encargado de difundir los males del sector pblico y la excelencia de las empresas privadas, lo que propicia una declinacin de la confianza del sector pblico, creando un cambio en la existencia y legitimidad en la mayora de los pases. El ataque al servicio pblico ha generado presiones polticase

39 Ibid, p. 512. 40 lbtd., p. 513.

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intereses econmicos para reducir el campo y su papel, as como para reorientar sus normas y objetivos. Esta carencia de legitimidad y disminucin del campo del servicio pblico ha tenido implicaciones en la credibilidad de la administracin pblica, as como en el campo acadmICO.

2. Crisis normativa: la crisis de credibilidad en la administracin pblica, que propicia cambios en lo acadmico y financiero, y la existencia institucional, propicia otra forma de la crisis intelectual -la crisis normativaen el campo de estudio. El cambio en el lenguaje y criterio de administracin pblica por el de administracin de negocios se ve reflejado en el cambio en los estudios de maestra en los Estados Unidos. Adems, existe una proliferacin de estudios en ciencias de polticas pblicas, estudios de polticas pblicas, anlisis de polticas pblicas, management pblico y anlisis urbanos en el campo de la administracin pblica. El incrementode la dominacin de los estudios de polticas pblicas y anlisis de polticas pblicas en la administracin pblica tiene serias implicaciones normativas en el campo de estudio. 3. Crisis de confianza: en respuesta a la crisis de credibilidad, la administracin pblica ha incorporado normas de mercado normativas de productividad y eficiencia, insistiendo en la credibilidad para contribuir a los problemas normativos. La crisis de credibilidad y la crisis normativa han creado una tercera forma de crisis intelectual -la crisis de confianzaentre los trminos empleados por las escuelas de administracin pblica. Uno de los indicadores en la declinacin de confianza entre la administracin pblica es la reciente tendencia a remplazar las normas pblicas de administracin pblica por las normas del mercado respaldadas por la privatizacin. En las dcadas de los ochentas y noventas el lenguaje de eficiencia y economa de los negocios de administracin dominan el discurso en la administracin pblica.

En suma, estos modelos de la crisis mutuamente son un retroceso en la administracin pblica. Aunque se requiere de una crtica y reconstruccin de la naturaleza de la administracin pblica y desmitificar a la privatizacin. Asimismo, debe reexaminar a partir de argumentos tericos en el campo la adopcin de criterios en pro del mercado, eleccin pblica, los estudios de polticas pblicas y anlisis' de polticas pblicas. Debe revalorarse en el concepto de administracin pblica, lo pblico, para iniciar su anlisis crtico y su reconstruccin, con relacin a distintos significados que no le pertenecen.

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En defensa de la Administracin Pblica

Frente al nuevo siglo, cobra relevancia la imprescindible necesidad de realizar una defensa de la administracin pblica de sus detractores, opositores y privatizadores, ms con criterios acadmicos y tericos que con fundamentos ideolgicos. Primero, por la declarada muerte de la administracin pblica postulada por Parker, ubicndola como una mera profesin en el campo laboral. En segundo lugar, por la llamada "crisis de identidad" del objeto de estudio y que Ornar Guerrero denomina "crisis de creatividad", la administracin pblica todava no encuentra salida a acusaciones infundadas y que impiden su avance terico como disciplina autnoma y plena. En tercer lugar, al igual que Caiden en la dcada de los sesentas realiz una airada defensa contra los argumentos de Parker en torno a la muerte de la administracin pblica, en la actualidad se requieren investigaciones profundas que aporten argumentos en favor de la materia (objeto de estudio) y su disciplina (estudio del objeto) que se encuentran cuestionados por planteamientos ms ideologizados que objetivos y acadmicos. La defensa de la Administracin Pblica puede situarse en los siguientes ejes: Cuenta con una materia histrica, real, especfica y fundamental en la sociedad moderna; Su materia es tan antigua como el gobierno mismo, de acuerdo con lo dicho por Wilson; existe desde las primeras civilizaciones hasta los grandes irnpenos; Tiene una identidad propia y nica que le permite constituirse como una disciplina plena e independiente dentro de las ciencias sociales, diferente de sus ciencias madres; Cuenta con un estudio del objeto, diverso, plural, multifactico y heterogneo, que ha vitalizado su disciplina pero que an no se pone de acuerdo en torno a principios de validez universal; Como campo de estudio tiene mayores elementos para sustentar su independencia y autonoma que la teora organizacional y el management pblico, que buscan desarrollar su propio campo de estudio; Como profesin, la administracin pblica cuenta con una carrera profesional que ha ganado terreno frente a otras profesiones; es en el Estado Administrativo donde mayor crecimiento alcanz; En el tiempo, la administracin pblica ha alcanzado grandes logros y xitos por la gran envergadura de sus responsabilidades y sus propsitos nacionales frente a los limitados resultados que tiene la administracin

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privada, como lo muestran algunas privatizaciones; valdra la pena recordar los inmensos rescates de los gobiernos en la depresin por quiebras y las expropiaciones por causas de utilidad pblica para proteger los intereses nacionales. Adicionalmente, la defensa de la Administracin Pblica debe realizarse en tres frentes: 1) como objeto de estudio que tiene existencia propia y una larga historia que se remonta a las primeras civilizaciones y a los grandes imperios en la antigedad; 2) como disciplina que cuenta con obras, autores y aportaciones al conocimiento del estudio de la administracin pblica; y 3) como profesin, debido a que tiene un conjunto de requerimientos, tcnicas y habilidades para ostentarse como profesional de la administracin pblica. Fortalecer el ncleo de los estudios e investigaciones de la Administracin Pblica parece ser una de las opciones para contrarrestar la anunciada muerte como disciplina, la crisis de identidad y los ataques a su campo de estudio. El apoyo a la disciplina contribuye a consolidar la materia (actividad) y la profesin frente a otras corrientes que intentan desacreditar y sepultar una actividad que, como afirma Wilson, es tan antigua como el gobierno mismo.

Revitalizar la Administracin Pblica


Al fin del siglo xx la Administracin Pblica enfrenta nuevos retos para constituirse como disciplina y sustentar su cientificidad, muy cuestionada a lo largo de su historia, pero que tiene los orgenes necesarios para no extraviarse en las doctrinas inmediatistas y eficientistas que desean resultados rpidos sin cuestionamientos tericos profundos. La pretensin de que la Administracin Pblica slo tenga carcter de tcnica y de profesin reduce significativamente las pretensiones de su necesidad como disciplina. Este reduccionismo se torna peligroso y despiadado frente a una materia que tiene historia, cuenta con una teora an por sistematizar y que requiere de una nueva defensa de su existencia. Para Caiden el problema es buscar su revitalizacin:
El que la administracin pblica no est segura de sus bases puede deberse no tanto a la naturaleza cambiante de sufoco como al complejo de inferioridad de sus aclitos y a sus incertidumbres frente a las fuertes y persistentes criticas a su desempeo profesional y a sus deficiencias escolsticas. Con la evolucin de la sociedad global y el rezago del reconocimiento humano respecto de la necesidad de una administracin pblica ms globalizada, su foco se muestra confuso y encasillado adems en

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la percepcin del estado administrativo como instrumento de aspiraciones nacionales y de la burocracia pblica como el nico o principal distribuidor de los bienes y servicios gubernamentales.t'

En su ejemplo, Caiden sostiene que no es que la administracin pblica haya dejado de ver el bosque, sino que extensas reas e importantes especies de rboles han sido cercados e intelectualmente privatizados por acadmicos de otras disciplinas y por empresarios. La administracin pblica ha sido atacada por quienes son antipblicos o antiadministracin publicar'? " ...quieren menos administracin pblica simplemente porque es administracin pblica. Prefieren la administracin privada, sea porque est al margen de su tendencia ideolgica, o por la conviccin de que el desempeo pblico es inferior". 43 No extraa que la administracin pblica se encuentre confusa, ya que ha sido atacada por demasiado tiempo, sin descanso y desde diferentes frentes, aunque no se le da gran atencin a sus innumerables e importantes logros y xitos. Se le ataca por el solo hecho de ser pblica. Se le agobia por no equipararse como la administracin privada y se le ataca cuando intenta hacerlo. La norma y la moda son cortar todo lo que tenga que ver con la administracin pblica. La contraccin de su tamao resulta desmoralizante, en parte porque viene acompaada de congelamiento de empleos, fusin de estructuras administrativas y disminucin en las perspectivas de promocin de los servidores pblicos.
Frente a las reducidas oportunidades y fondos para la investigacin, menos consultora, menores posibilidades de capacitacin en el servicio y prdida del atractivo para los estudiantes externos, hasta la academia est abatida. Inclusive en el mejor de los casos, sola ser difcil justificar y proteger a la administracin pblica como campo separado de estudio. Ahora el caso parece an ms insostenible. 44

Estamos de acuerdo con Caiden en que el estado administrativo no perecer; en su lugar, la democratizacin y la privatizacin otorgarn nuevos vigores a

41 Caiden, Gerald, "Revitalizacin de la Administracin Pblica", RAP, nm. 91, Mxico,INAP , 1996, p, 29. Cursivo mio. 42 Los antipblicos son aquellos que no aceptan el colectivismo de ninguna especie o slo aceptan un mnimo, pero limitadamente. Por su parte, los antiadministracin pblica reconocen la necesidad de la autoridad colectiva y la intervencin gubernamental, peto quieren minimizar la interferencia del gobierno como monopolio de la burocracia pblica en la distribucin de los bienes y servicios. 43 Ibid., p. 31. 44 Ibtd; p. 32.

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la administracin pblica para convertir a los desacreditados sistemas administrativos en operaciones viables. " ...El futuro se emplear no atacando o defendiendo la administracin pblica, sino reformndola. "45 Por ejemplo, China, que se haba distanciado de la administracin pblica occidental, est ansiosa por modernizar sus sistemas administrativos y estudiar los avances en la administracin pblica. Si el estudio de la administracin pblica se va a poner al da con la realidad actual, debe ampliar sus horizontes. Debe disear definiciones y parmetros globales, ideando esquemas e inventarios para el anlisis universal. Debe definir qu es lo que hace pblica a la administracin pblica y proporcionar los fundamentos tericos necesarios. Debe universalizar las medidas y criterios de ejecucin a fin de evaluar el desempeo comparativo de los sistemas administrativos. Debe desarrollar enfoques verdaderamente globales para mejorar los sistemas administrativos. Los estudios concretos de cada pas deben situarse en un contexto global y referirse a marcos universalistas. Debe salirse del provincialismo y avanzar hacia una disciplina universal capaz de avanzar tanto en el frente acadmico como en el profesional empleando toda su evidencia. En ausencia de una globalizacin adecuada, quedar relegada acadmicamente a la segunda fila y no lograr alcanzar su potencial en trminos profesionales.w Revitalizar la administracin pblica no significa reinventarla. La reinvencin implica volver a redescubrir aquellos atributos que siempre ha tenido. Revitalizar es destacar la naturaleza, especificidad y logros en su larga construccin histrica. Proclamar su campo de estudio como disciplina nica, propia, independiente y plena, de otras que se encuentran en las ciencias sociales. Ms all de la teora de las organizaciones, las polticas pblicas y el management pblico, la administracin pblica no puede desaparecer por alguno de estos objetos recientes de su estudio. La administracin pblica es un objeto histrico identificable y perfectible, que cuenta con materia y que reclama su propia disciplina.

La polmica desatada: el trabajo de Howard E. McCurdy y Robert E. Cleary (1984)


Despus de la crisis de identidad e intelectual de la administracin pblica, se inicia la polmica en tomo a la ciencia administrativa norteamericana en la
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ts, p. 49.
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lbid., p. 34.

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dcada de los ochentas, con un artculo de Howard E. McCurdy y Robert E. Cleary (1984) en el que realizan un anlisis de investigaciones publicadas en la Public Administration Review, la revista ms prestigiada en la disciplina.t? Bajo los criterios de propsito, validez, prueba de ensayo, causalidad, tpicos importantes y cortar los bordes del significado, para McCurdy y Cleary estos criterios no han sido aplicados en las investigaciones para que contribuyan de manera significativa en el conocimiento de nuestro campo. Para la construccin de la teora, las conclusiones de los estudios de caso, historias, descripciones de experiencias administrativas, reportes de proyectos de investigacin, teoras polticas, anlisis filosficos y crticas sociales, no contribuyen en el crecimiento del conocimiento en la administracin pblica. Esto se debe a que este tipo de investigaciones no satisfacen los criterios de validacin, prueba de ensayo y causalidad." McCurdy y Cleary han reconsiderado la importancia histrica de las descripciones y crticas para generar ideas acerca de la administracin pblica:
Un campo que promociona descripciones y crticas todava necesita de las investigaciones [...] Alguien debe exponer pblicamente las descripciones y las crticas a las normas de comprobacin cientfica antes que lleguen a ser "conocimiento til". Ello permite que "los estudios de caso puedan contribuir a la comprobacin de conceptos o crticas, con tal que ellos se usen conscientemente para hacerlo, especialmente en la combinacin con otros estudios de casos", pero esto nos recuerda sobre los problemas de validez de los estudios de caso en general.'?

Para McCurdy y Cleary la investigacin en las ciencias sociales difiere en grado de las ciencias naturales, debido a que la mejor forma de investigar los sucesos cientficos es emulando la lgica y metodologa de las ciencias naturales, bajo los criterios de validez, prueba de ensayo y causalidad, lo que permite una calidad en la investigacin y en el desarrollo de la ciencia. Para estos autores, la administracin pblica necesita tomar los puntos de vista contemporneos para el crecimiento del conocimiento cientfico.

47 McCurdy, E. Howard y Cleary, Robert E., "Why Can't We Resolve the Research Issue in Public Administration", Public Admmistration Review, vol. 44 (January/February 1984), pp. 49-55. 48 White, Jay D., "On the Growtb of Knowledge in Public Administration", Public Admintstratton Review, vol. 46, nm. 46 (January IFebruary), p. 15. 49 McCurdy, E. Howard y Cleary, Robert E., "A CalJ for Appropriate Methods", Public Admtnistratton Review, vol. 44 (NovemberlDecember), pp. 552-553.

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La respuesta a la polmica

Para responder a McCurdy y Cleary, en un artculo posterior Jay D. White (1986) sostiene que los modelos de investigacin basados en la experiencia administrativa son relativamente recientes dentro de la filosofia postempirista de la ciencia. 50 Para Jay White existen tres tipos de modelos de investigacin social: positiva, interpretativa y crtica. Las ciencias naturales y las ciencias sociales han empleado la investigacin positiva. Algunas formas en la historia, antropologa, sociologa, leyes y literatura crtica son ejemplos de investigacin interpretativa. El psicoanlisis y el neo-marxismo se oponen a la ideologa, por lo que representan a la investigacin crtica. La lgica de estos modelos de investigacin ha emergido de una serie de debates a travs de las disciplinas cientficas, las tradiciones filosficas y las humanidades. El resultado es que la teora del conocimiento y las prcticas comunes de las ciencias sociales representan los tipos de investigacin que tienen una parte de la administracin pblica por ms de 80 aos. Jay White sostiene que las investigaciones interpretativas y crticas -igual que la positiva- deben ser reconsideradas como legitimas contribuciones al crecimiento del conocimiento en la administracin pblica. 51 Slo considerar el mtodo positivista como nico es una razn por la cual el conocimiento en el campo no se ha desarrollado como lo esperan McCurdy y Cleary. Por ello Waldo sostena en su obra El Estado Administrativo, que las investigaciones en la disciplina no haban contribuido a nuestro conocimiento en administracin pblica. White refuta a McCurdy y Cleary en sus criterios de causalidad, prueba de ensayo y validez; para Waldo estos pueden ser discontinuos. Entonces los criterios de propsito, tpicos importantes y corte de los bordes del significado tambin son legtimos. Los criterios de McCurdy y Cleary se derivan de modelos ortodoxos de explicacin y teora, que necesitan ser reconsiderados a la luz del desarrollo de la filosofia de la ciencia y no pueden ser impuestos para todas las investigaciones.
El crecimiento del conocimiento en la administracin pblica puede ser satisfecho por la investigacin interpretativa y critica, as como por la investigacin positiva. Tomando las prcticas razonadas, cada modelo de investigacin es llamado para descubrir nuevas normas, reglas y valores cada uno. Las normas y reglas pueden

50 White, Jay D; "On the Growth of Knowledge in Public Administration ", op. cit., p. 15. SI lbid., p. 22.

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constituir los mtodos de cada modelo de investigacin, los valores pueden indicar el criterio para juzgar el tipo de conocimiento. 52

Continuando con esta discusin, James L. Perry y Kenneth L. Kraener (1986), realizan una investigacin en la Public Administration Review (PAR) de 1975 a 1984, en la que sostienen que existe una reciente discusin en la investigacin metodolgica de la administracin pblica que se caracteriza por dos posiciones dominantes. La primera considera que el grado en el que la investigacin aade conocimiento verificable puede ser improvisado en la administracin pblica como ciencia aplicada (McCurdy y Cleary). La segunda posicin considera que la prctica metodolgica, esto es, que el tipo de cuestiones de investigacin, puede ser realizada sin metodologa, y sin una metodologa rgida puede realizarse conocimiento (White). 53 En la primera posicin se encuentran Garson y Overman, que realizaron una investigacin en management pblico, como un subcampo de la administra-' cin pblica de 1981 a 1982, en la que concluyen que las investigaciones realizadas fueron fragmentadas, no acumulativas y sin fundamentos. 54 McCurdy y Cleary analizaron los resmenes de disertaciones doctorales en administracin pblica en 1981. Sealan que la mayora de las disertaciones no fueron elaboradas para que pudiera obtenerse conocimiento confiable. Concluyen que la falta de una adecuada metodologa, la baja calidad en las disertaciones., as como los inadecuados estndares en los programas de administracin pblica son lo normal en el campo de estudio. En la segunda posicin, relativa a las prcticas de metodologa, existe un nmero de tericos administrativos como son Catron, Denhart, Hummel y Jay White. White argumenta que las crticas a las investigaciones de administracin pblica han sido generadas por los modelos de investigacin, considerando al positivismo como el mtodo natural de las ciencias sociales. Sin embargo, para la administracin pblica existen otros dos mtodos -el interpretativo y el crtico- por lo que White afirma que el crecimiento en el conocimiento de la administracin pblica puede ser interpretado a la luz de los tres modelos de investigacin.

52 Ibidem.

53 Perry, James L. y Kraemer, Kenneth L., "Research Methodology in tbe Public Administration Review, 1975-1984", Public Admlnistration Review, vol. 46 (May/June), 1986, p. 215. 54 Garson, David G. y Overman, Samue1 E., Pub/ic Managemelfl Researeh in the Uniled States, Nueva York, Praeger, 1983. Citado por Perry, James L. y Kraemer, Kenneth L.

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En su anlisis, Perry y Kraemer concluyen que la investigacin en administracin pblica: 1) es predominantemente aplicada; 2) no es un conocimiento acumulativo; y 3) carece de un adecuado soporte institucional. 55 En primer lugar, la investigacin en administracin pblica es primariamente "aplicada" y raramente es "bsica". La mayora de los artculos analizados se refieren a la delimitacin del problema y la identificacin de las variables, as como que la mayora provienen de investigaciones empricas y de estudios de caso. En segundo lugar, la investigacin en el campo no fue acumulativa, debido a que slo el 2% de los artculos contaban con una investigacin emprica. En tercer lugar, existe en la investigacin de la administracin pblica una carencia de apoyo institucional, debido a que son los propios estudiosos quienes realizan las investigaciones con sus recursos; slo un reducido grupo cuenta con fuente de financiamiento. Frederick Mosher deca hace 30 aos en torno a la investigacin metodolgica en la administracin pblica:
El campo no ha canalizado sus esfuerzos de investigacin; su alcance de inters parece ilimitado; no ha desarrollado una metodologa rigurosa; ha sido bello sobre las definiciones; no ha acordado sobre ningunos paradigmas de teoremas o sistemas tericos; no ha acordado sobre ningn lenguaje, jerga o smbolos; con unas muy pocas excepciones experimentales, el campo no ha sido modelado o matematizado.P?

En un artculo posterior, Jay D. White realiza una evaluacin a las disertaciones realizadas en Administracin Pblica de 1979 a 1984. 57 Mientras que Howard McCurdy y Robert Cleary haban examinado 142 resmenes de disertaciones publicadas en 1981; White revisa 305 resmenes de 1979 a 1984 con los mismos criterios ya establecidos. Algunas de las conclusiones de White son las siguientes:
l. Las disertaciones fueron escritas en departamentos de ciencia poltica, administracin pblica, management, negocios y escuelas independientes

55 James L. Perry y Kenneth L. Kraener establecen los siguientes criterios: delimitacin del problema; identificaci6n de la variable; determinacin de las relaciones entre las variables; establecimiento de la causalidad entre las variables; manipulaci6n de las variables causales para la formacin de los propsitos de polticas y evaluaci6n de las alternativas de polticas y programas.
56

tu: p. 221.

57 White, Jay D., "Dissertations and Publications in Public Administration", Pubiic Administra/ion Review, vol. 46, (MaylJune) 1986, p. 227. Los criterios utilizados son: 1) propsito; 2) validez; 3) prueba terica, 4) prueba hipottica y 5) causalidadi! White sostiene en este articulo que est de llCuerdo con las conclusiones a las que llegaron McCurdy y Cleary.

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de asuntos pblicos. Algunas de las investigaciones reflejan la opinin de su institucin. 2. Existe una variedad de tpicos en las investigaciones en administracin pblica, pero corresponden a otros campos y disciplinas. Por ejemplo, leyes administrativas, presupuesto, poder presidencial, desarrollo de votaciones, educacin, administracin comparada, conflicto, accin afirmativa, investigacin de operaciones, terrorismo, ciencia poltica, salud, cambio organizacional y desarrollo, profesionalismo, informacin de management, proyectos de agua y burocracia, entre otros. 3. Estas disertaciones provienen de otros campos como la ciencia poltica, sociologa, negocios administrativos, management, administracin educativa, trabajo social y planeacin urbana y regional. White seala que la administracin pblica es un campo que comprende diversos tpicos y disertaciones de otras disciplinas, no de los suyos propios. 4. Seala que es correcto lo establecido por McCurdy y Cleary en el sentido de las valoraciones a las disertaciones. No cuentan con los estndares comunes en las ciencias sociales, por lo que no contribuyen potencialmente al crecimiento del conocimiento de la administracin pblica. En el mismo ao, Robert A. Stallings (1986) afirmaba que era necesario reconsiderar la experiencia en la prctica de los resultados como una nocin con el tipo de conocimiento para que sea un prerrequisito en la bsqueda de una mejor construccin de la relacin entre teora, investigacin y prctica. 58 Para Stallings, en primer lugar hay confusin en la administracin pblica referente a la prctica en el sector pblico, o el estudio del campo de estudio es notable. En segundo lugar, se asume que este es el corazn del problema en la disciplina: los problemas prcticos de la actividad diaria en el sector pblico no producen automticamente respuestas comprensivas para el examen de las escuelas, ni en el proceso de adquisicin del conocimiento. Stallings hace referencia a la posicin pesimista de los trabajos de McCurdy y Cleary y ~l de Jay White, quienes sostienen que las disertaciones doctorales carecen de los estndares comunes de las ciencias sociales y que contribuyen muy poco al conocimiento del campo; seala:
La misma confusin permea el campo de administracin pblica y es una caracterstica importante que define ambos: la naturaleza de educacin doctoral y el lugar de
SS Stallings, Robert A., "Doctoral Programa in Public Administration: An Outsider'sPerspective", Publie Administration Review, vol. 46 (May/June), 1986, p. 235.

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la investigacin. Hay una turbacin generalizada del sector pblico (el objeto de estudio) con la administracin pblica como un campo dedicado al estudio del sector pblico. La confusin es evidente entre estudiantes doctorales quienes, cuando les piden un examen idneo, escriben un ensayo sobre el papel de las teoras de organizaciones en el campo de administracin pblica, y errneamente responden para dar testimonio de la importancia de las organizaciones en el sector pblico. Pero esta tendencia no es limitada a estudiantes doctorales. 59

Para Stallings, la confusin dela administracin pblica con el sector pblico es la discusin central en tomo a los mtodos de investigacin apropiados para el campo de estudio. La relacin entre la teora y la prctica es ms compleja de lo que comnmente se asume. Algunos estudios del sector pblico slo observan la teora, pero se guan por la prctica corno un test de la teora. El autor cita a Henry Mintzberg, quin seala que las teoras del management son una falsa pintura del management actual. Herbert Simon deca que los principios de administracin pblica slo eran "proverbios". En realidad, la separacin de la teora en relacin con la prctica implica tres formas de relacin entre la prctica, la teora y el mtodo. Esta situacin en la administracin pblica no ha sido superada. Robert A. Stallings y James M. Ferris (1988) continan con el trabajo de James Perry y Kenneth Kramer analizando artculos publicados en la PAR durante el periodo de 1975 a 1984. 60 Para Stallings y Ferris, si el campo de la administracin pblica es tornado por sus profesionistas y se enfoca como una justificacin para su existencia dentro de las universidades, entonces tal situacin implicara su ruina en el largo plazo. No es probable que una agenda de investigacin para este campo pueda surgir desde el mundo de la prctica cotidiana en el sector pblico. Adems, ceder la responsabilidad para la investigacin a otras disciplinas es riesgoso. No puede presumirse que la teora (por ejemplo, la sociologa o la economa) mantuviera poco inters en cuestiones pertinentes a los intereses del ncleo de la administracin pblica.v' La emergencia de una agenda de investigacin para el campo de estudio requiere como resultado nico formar un focus ms amplio que el nfasis limitado en problemas de gestin, anlisis de elecciones polticas y evaluacin de programas espe-

59 bid., p. 236. 60 Stallings, Robert A. y Ferris, James M., "Public Administration Research: Work in PAR, 19401984", Public Admimstratton Review, vol. 48 (JanuarylFebruary), 1988. En el artculo se analizan las siguientes variables: conceptual; relacin de variables; evaluacin; casos de estudio; multivariables; manejo; polticas pblicas; local; estatal; federal.

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cficos. Las nuevas direcciones para la investigacin de la administracin pblica vendrn a partir de la determinacin de las preguntas fundamentales acerca de la naturaleza del sector pblico y su relacin con la sociedad de manera ms amplia. En otra perspectiva, Darrell L. Pugh (1989) estudia la historia de la administracin pblica como una profesin.f? Afirma que una profesin como la disciplina cumple los siguientes requisitos: 1) lance de mente; 2) un cuerpo de teora y conocimiento; 3) una idea social; 4) estndares ticos; 5) una organizacin formal promotora de los intereses del gremio y 6) un "saln de la fama" de los lderes y fundadores de la disciplina. A pesar de que la administracin pblica como profesin cumple estos requisitos, enfrenta tres problemas: inconsistencia normativa, refutacin emprica e incongruencia poltica. En su momento, Waldo haba insistido en que la administracin pblica ms que una ciencia o arte era por lo menos una profesin. Esta oposicin a la administracin pblica como profesin tiene una variedad de razones: carencia de una base clara en la disciplina; la idea de que la profesin administrativa era incompatible con la democracia constitucional; se asume que la profesin siempre debe estar fuera de intereses propios y que la profesin est liderada por un sistema de gremio feudal. Asimismo se discute que no existen los atributos bsicos para ser considerada como profesin y que la construccin terica del cuerpo de conocimiento necesario no es an suficiente. Sin embargo, una vez que se ha superado la vieja ortodoxia de la dicotoma poltica-administracin en la administracin pblica norteamericana, la disciplina ha comenzado a superar esta clase de limitaciones. El crecimiento del llamado Estado Administrativo despus de la gran depresin, propici una mayor necesidad de profesionales en administracin pblica que consolidaron paulatinamente sus mbitos de accin. Otro aspecto importante en la investigacin en la disciplina es el que plantean Kennet L. Kraemer y James L. Perry (1989), relativo a los apoyos institucionales en la investigacin acadmica en la administracin pblica.P Para estos autores, la calidad de investigacin ha sido criticada en la dcada de los ochentas, aunque esta situacin se ha modificado. Los artculos ofrecen sugerencias para incrementar la calidad y el conocimiento en las investigaciones en administracin pblica. Estas sugerencias estn basadas en cuatro tipos de
61 Ibtd., p. 585. Para Stallings y Ferris existe una separacin entre los cientficos sociales y los profesionales en los intereses de estudio de la disciplina. 62 Pugh, Darell L., "Professionalisrn in Public Administration: Problems, Perspectives, and the Role of ASPX', Public Administraiion Revtew, vol. 49 (January/February), 1989.

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soportes institucionales: 1) los valores institucionales apoyados por las investigaciones; 2) la capacidad para realizar acciones de investigacin; 3) recursos destinados a la investigacin; y 4) un esfuerzo institucionalizado. Kraemer y Perry afirman que una de las explicaciones para comprender esta situacin son las mltiples misiones de los programas de administracin pblica. La administracin pblica tiene una misin de servicio profesional y acadmica. Su misin profesional requiere enfatizar la transmisin y aplicacin del conocimiento, as como la generacin de nuevos conocimientos. Adems de estos aspectos, la misin de los programas de administracin pblica reduce el tiempo y recursos disponibles para la investigacin. Asimismo, la administracin pblica y las ciencias sociales en general compiten escasamente con otras disciplinas y escuelas profesionales para obtener mayores recursos destinados a la investigacin. Por estas razones, la investigacin puede ser ms prominente en los programas de administracin pblica. En primer lugar, la responsabilidad bsica en administracin pblica es de las facultades y estudiantes para avanzar en el conocimiento del campo. En estos mismos trminos, se sostiene la idea de la defensa de la administracin pblica como un campo separado, semiautonmo y organizado independientemente y del grado de status de la ciencia poltica o de los negocios administrativos. "Si la administracin pblica desea mantener su reclamo de independencia de otros campos de estudio, debe importar no solamente teora y conocimiento desde ellos, sino tambin debe exportar teora y conocimiento. "64 Una segunda razn para dar prioridad a la investigacin, es la necesidad de la preparacin de los requerimientos de los estudios doctorales para una rica investigacin que permita una activa participacin de los asistentes, as como oportunidades de trabajo real en proyectos de investigacin. Una tercera razn es que la investigacin debe tomarse como una prioridad para quitarle completamente su pragmatismo, por lo que se requiere de soportes institucionales para el desarrollo y clara asignacin en el manejo de estos soportes. Para Kraemer y Perry, que las instituciones puedan dar prioridad a las investigaciones en el campo beneficia a la administracin pblica, al desarrollo del conocimiento, a la solucin de los problemas pblicos, la preparacin del futuro de la administracin pblica, as como al clima de investigacin en

63 Kraemer, Kenneth L. y Perry, James L., "Instittionel Requirements for Academic Research in Public Administration", Publtc Administration Rel'iew, vol. 49 (JanuarylFebruary), 1989. 64 lbid. p. 9.

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los programas de administracin pblica y a la calidad de la educacin doctoral.s> Robert E. Cleary (1990) analiza la mayora de las maestras en administracin pblica para determinar las orientaciones acadmicas, los contenidos temticos, las curricula y aspectos diversos en las universidades y colegios que las imparten.s" De un total de 173, 130 que respondieron a las Maestras en Administracin Pblica; 43 programas se presentan con otros ttulos; Maestra en Asuntos Pblicos con ocho; Maestra en Artes en Administracin Pblica con seis; Maestra en Polticas Pblicas con cuatro; son los ms comunes. Por lo que respecta a la vinculacin con sus departamentos, los resultados son los siguientes: 1) los programas afiliados a departamentos de ciencia poltica 37% (64); 2) programas en asuntos pblicos 25.4% (44); 3) programas en administracin pblica nicos en escuela o colegio de artes y ciencia, ciencia social o programa profesional 17.9% (31); 4) programas en negocios 11.0% (19); 5) programas de polticas pblicas 6.9% (12); y 6) programas con integracin de management 1.7% (3). Cleary concluye que los programas de maestra en asuntos pblicos y administracin pblica representan los programas de educacin para el servicio pblico en el futuro. Gregory A. Daneke (1990) se pregunta: la Administracin Pblica es una ciencia? Explora algunas teoras y propuestas que se han desarrollado en la disciplina norteamericana, para sugerir un paradigma emergente a la teora de sistemas como una alternativa de conocimiento.v" En la discusin del carcter cientfico de la administracin pblica recientemente se han presentado diversas posiciones con planteamientos epistemolgicos. Algunos continan con una investigacin emprica que tiende a una disminucin en el desarrollo terico. Otros enfatizan la variedad de "teoras crticas" que suponen una construccin social de las ciencias sociales. Algunos otros afirman que es necesaria

Ibid. p. 15. 66 Cleary, Robert E., "What Do Public Administration Masters Programs look Like? Do They Do What is Needed?", Public Admintstration Review, vol. 50 (Novem ber/December) 1990. Desde el trabajo de Woodrow Wilson que establece un campo para los asuntos del gobierno en 1926, Leonard D. White en su obra clsica estudia desde la ciencia poltica la emergencia del campo de management. En 1948, Dwight Waldo en su Estado Administrativo reconoce la necesidad de reconciliar la administracin pblica con su contexto poltico y gubernamental; George Graham en su Educacin para la Administracin Pblica en 1941, el Reporte Honey para la educacin superior en el servicio civil en 1967, la conclusin del captulo de Frederick C. Mosher en 1968 en su libro Democracia y Servicio Pblico. En 1989 un suplemento educacional para los tiempos de la administracin pblica del Presidente de la ASPA, Morris W. H. Collins, sostiene que es el tiempo del nuevo estudio en educacin para el servicio pblico. 67 Daneke, Gregory A., "A Science of Public Administration?", Public Administra/ion Review, vol. 50 (MaylJune), 1990.
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una metodologa "naturalista". Muchas de estas posiciones no constituyen crticas a la investigacin positiva o a la teora econmica neoclsica, por lo que no proponen un paradigma alternativo. Para Daneke existen algunas alternativas, como son la "fenomenologa" de la teora social "crtica" de la Escuela de Frankfurt (especialmente Jurgen Habermas). Una ms extensiva aplicacin de este tipo de aproximaciones a la administracin pblica es: Denhardt, Dunn y Fozouni con la teora "crtica" administrativa, Michel Harmon con su "teora activa", Ralph Hummel y su "aproximacin experimental ", y Alberto Guerreiro Ramos con "aproximacin substantiva't.P La dificultad de estas generalizaciones es que se trata de formulaciones que son esencialmente crticas perspicaces. Por ello, Jay White sostiene que el crecimiento del conocimiento en la administracin pblica implica la alternativa de otros modelos como el interpretativo y el crtico, adems del positivo. Asimismo, Robert Stallings sugiere que los mejores estudios implican interrelaciones entre teora, mtodo y prctica, pues los mtodos imponen "tcnicas de elaboracin" y no slo "tcnicas del manejo cotidiano". Similar propuesta es la de la aproximacin "naturalista" que establece un "paradigma emergente" de Schwartz y Ogilvy, que es muy popular entre los estudiantes de polticas pblicas en educacin y organizacin. Este paradigma incorpora los avances alcanzados en las ciencias fsicas y biolgicas como una aproximacin integral cientfica. Otra propuesta es la de Donald T. Campbell, quien reconsidera la validez de algunas de las posturas pospositivistas y que integran una metodologa cuantitativa. Otro grupo relativamente pospositivista emerge bajo el concepto de ciencia del trabajo de Hebert Simon y C. West Churchman. El concepto bsico es una ciencia humana que pueda ser ms una empresa de arquitectura e ingeniera que un estudio del fenmeno fsico. Otra propuesta que escapa del mundo esttico-mecnico es una tradicional ciencia con la adopcin de los mtodos y conceptos de biologa. Esta lnea es un movimiento de la sociobiologa en el trabajo de E. O. Wilson, que presenta un simple modelo determinstico de la biologa humana y la evolucin institucional, aplicando un modelo darwinista a las organizaciones a polticas pblicas con conceptos de "biopoltica" y/o "bioburocracia". Por ltimo, una perspectiva pospositivista es la aproximacin de "credibilidad" con argumentos de anlisis de polticas pblicas; es esencialmente un arte de la persuasin, como las desarrolla Barry Bozeman, aunque para Daneke la propuesta para que la administracin pblica se convierta en ciencia est puesta en la mira de una teora de sistemas que se convierta en un nuevo paradigma.
68 Ibid. p. 384. Citado por Daneke.

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Para Donald F. Kettle (1990) despus de la Segunda Guerra Mundial la administracin pblica presenta tres perfiles --cambios en la implementacin, en el management pblico y las perspectivas racionalistas- como parte de las transformaciones en el campo. Esto tiene dos implicaciones para la disciplina: 1) la bsqueda de un redescubrimiento de las cuestiones centrales del campo de estudio y 2) el desarrollo de nuevas preguntas a cuestiones que producirn cambios en los programas pblicos.s? Por su parte, Luther H. Gulick (1990) afirma que la administracin pblica ha logrado progresos como un campo distinto en los Estados Unidos, como reaccin al dao y la corrupcin de los gobiernos de las ciudades americanas a finales del siglo XIX 70 Gulick considera que dos razones fueron centrales para el crecimiento de la administracin pblica: 1) el crecimiento de los programas universitarios y 2) la profesionalizacin y especializacin de la administracin pblica. Las universidades y colegios incrementaron programas en asuntos pblicos y administracin, as como cursos en ciencia poltica, economa, sociologa y otras especialidades; esta situacin mejor los estudios de los estudiantes en gobierno y administracin pblica. Pero adems elfocus de los programas de administracin pblica se haban incrementado con la tecnologa, como en administracin de la salud, transportes, presupuesto y mtodos, entre otros. Una efectiva combinacin de valores cvicos con una educacin general y una especializacin en educacin tcnica todava espera una mejor orientacin educativa. Para Gulick la especializacin y el profesionalismo han tenido un impacto favorable para una mejora en la administracin pblica. En un nivel distinto, Beverly A. Cigler (1990) realiza un estudio de la prctica de la administracin pblica revisando los cambios efectuados en los ltimos 50 aos, para sostener la "paradoja de la profesionalizacin" en la disciplina. 71 Como la profesionalizacin de los burcratas permanentes de carrera a todos los niveles aument significativamente, la aceptacin de la burocracia por sus clientes -los ciudadanos y las lites polticas- disminuy. La prdida de respeto se asoci con esta "paradoja de profesionalizacin" .que es producto de la mayor incidencia que encara el servicio pblico hoy. 72
69 Kettle, Donald F., "The Perils and Prospects- of Public Administration", Public Administra/ion Re. view, vol. 50 (July/August), 1990, p. 412. 70 Gulick, Lutber H., "Reflections on Public Administration, Past and Present", Publtc Admtnistratton Review, vol. 50 (November/December), 1990. 71 Cigler, Beverly A., "Public Administration and the Paradox ofProfessionalization", Public Administra/ion Review, vol. 50 (NovemberlDecember), .1990. 72/bidem.

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Los diversos focus de la administracin pblica han cambiado por otros autores y procesos --el Congreso, el Presidente, las relaciones intergubernamentales, los grupos de inters, el inters pblico- y han afectado la paradoja de la profesionalizacin. Una explicacin del menor respeto a la burocracia es la declinacin del gobierno mismo, as como la comprensiva transformacin del crecimiento del gobierno y el intento infinito de reforma que en algunos aspectos no ha logrado los objetivos establecidos. David 1. Houston y Sybil M. Delevan (1990) expresan que Luther Gulick haba sostenido desde 1937 la necesidad de una "ciencia administrativa"; la naturaleza de la investigacin en administracin pblica era de los temas ms debatidos. Un focus central en el debate era el rigor emprico de la investigacin.P Ya hace ms de 30 aos que Frederick Mosher y Lynton Caldwell afirmaban que la administracin pblica no tena un cauce definido en investigacin, careca de un rigor en la metodologa aplicada a las investigaciones y la creacin y desarrollo de las teoras empricas deban ser comprobadas. Consecuentemente, el campo no ha producido un conocimiento acumulativo y til. Asimismo, recientemente fue criticada la metodologa utilizada en las investigaciones publicadas en la Pub/ic Administration Review (PAR) en los artculos de McCurdy y Cleary, Perry y Kraemer, y Stallings y Ferris. Estos autores haban concluido que las investigaciones en administracin pblica no empleaban mtodos de investigacin sofisticados, por lo que el campo se caracterizaba como inaplicable, poco terico y con un conocimiento no acumulativo. Despus de seleccionar diversas revistas especializadas en administracin pblica, de tres prominentes campos como son el presupuesto, personal y las polticas pblicas, los resultados son por dems interesantes." Primero, las revistas de administracin pblica generalmente representan de origen una diseminacin acadmica en la orientacin de investigacin. Segundo, la investigacin en administracin pblica generalmente recibe un bajo nivel de soporte financiero. Tercero, las investigaciones publicadas en general focalizan un desarrollo conceptual en las prcticas de la investigacin futura y no emprica.
La conclusin que puede sacarse desde este ltimo hallazgo es que la administracin pblica se construye en un edificio poco emprico y la prueba es su teora. Esta

73 Houston. David 1. y Delevan, Sybil M., "Public Administration Researeh: An Assessment o loumal Publications", Pub/le Administralion Review, vol. 50 (NovemberlDecember), 1990, p. 674. 74 Estas revistas son: Admblistrallon & Soctely (A&S), PuW#e Administrallon QIla71erly(PAQ), lnterna lIona/ JoumoJ o/ Publie Administratlon (IJPA), Pub/le Blldgeling tIIId Finance (PBF), Rmew o/Pube Personne/Adminislrt#ion (ROPPA) y Po/iey StudJes Revtew (PSR).

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situacin es penosa para cualquier disciplina que pretenda madurar para que en su base exista una slida investigacin. Adems, este estudio sugiere que tal conocimiento acumulativo en los cimientos no est siendo desarrollado, por lo menos no con base en los principios cientficos sociales.U

La madurez de la administracin pblica como una disciplina requiere un cambio, en el campo debe emplearse ms el desarrollo de la teora emprica en las investigaciones que realiza. Es necesario mayor rigor en las investigaciones, de tal manera que los resultados de los estudios permitan contribuir al crecimiento del conocimiento en la administracin pblica. Por su parte, Curtis Ventriss (1991) analiza las diversas prcticas en la administracin pblica, las cuales definen los focus o temticas de la investigacin en la educacin universitaria. 76 Cita a John Honey, que escriba en 1967 lo siguiente: "Existen en el campo agudos problemas intelectuales. Es la administracin pblica un campo, una disciplina, una ciencia, una profesin? O se requiere conducir el proceso del negocio pblico, con el conocimiento y habilidades de muchas disciplinas y profesiones?'?" Ventriss identifica cinco aspectos centrales en los focus en el desarrollo de la educacin: 1) la imperfecta comunicacin entre las escuelas de asuntos pblicos y los profesionales; 2) la ambivalencia pedaggica entre el campo y los asuntos de la sociedad; 3) la inherente tensin de una investigacin interdisciplinaria de asuntos pblicos y la riqueza de la fragmentacin del campo; 4) la inclinacin de la educacin a focalizar sus estudios exclusivamente a asuntos domsticos en una era de intemacionalizacin de los asuntos pblicos; y 5) las inquietantes relaciones entre los anlisis, el manejo y la poltica en el conocimiento de un marco de variedad de entendimiento que puede ser integralmente conceptualizado. La dicotoma teora y prctica es producto de las escuelas y universidades que tienen constante presin para el establecimiento de teoras con rigurosos argumentos. La habilidad de las universidades en asuntos pblicos de exportar teora y conocimiento es capital para la legitimidad de la administracin pblica. Los limitados objetivos representan una inferioridad intelectual en comparacin con otras disciplinas, que reducen a las escuelas de asuntos pblicos a

tu, p. 680. 76 Ventriss, Curts, "Contemporary Issues in American Public Administration Education: The Search for an Educational Focus", PublicAdminiatration Review; vol. SI (JanuarylFebruary), 1991. 77 [bid., p. 4. Citado por Vcntriss.
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permanecer en una segunda clase. La mayora de las teoras que aportan conocimiento tienen problemas para su aplicacin en la prctica. Uno de los asuntos ms importantes se refiere a que las.universidades estn interesadas en la educacin de los estudiantes en el sector pblico, pero no necesariamente para ser servidores pblicos. Esta razn histrica determina la inclinacin ms a la teora que a la prctica, lo que complica la ambivalencia pedaggica. La influencia de Leonard D. White en su obra fue anteponer a la ciencia poltica la conceptualizacin del management: 1) el management es un simple proceso sin un fundamento; 2) la administracin puede razonablemente aspirar a pasar de arte a ciencia; 3) los problemas de la administracin son ahora y se quedarn como problemas centrales del gobierno moderno y 4) el objetivo de la administracin pblica es la eficiencia. La inclinacin a estudiar la administracin pblica y la eficiencia ha tenido una trayectoria en el campo que ha prevalecido como un tema central. Paul Appleby y Roscoe Martin fueron voces que sostenan la ficcin de la eficiencia como un fin en s mismo, debido a que existe una pluralidad de objetivos en el trabajo. El vocabulario de la administracin pblica incluye nuevos conceptos como decision making, ciencia de management, teora organizacional y polticas pblicas, as como trminos econmicos y tcnicas matemticas en el campo de estudio. Por lo que se refiere a la naturaleza interdisciplinaria del campo de estudio, Ventriss afirma que esto hace a la administracin pblica ms interesante, no slo razonable sino necesaria. Frederick Mosher haba sostenido que la administracin pblica, ms que una ciencia, "es ms un rea de inters que una disciplina't.?" Sin embargo, la interdisciplinariedad (o multidisciplinariedad) en la investigacin de la educacin profesional ha sido desilusionante. La desilusin puede ser atribuida a que la administracin pblica que tiene bordes en el campo de estudio -en el que intervienen diferentes campos de otras disciplinas- ha llegado a ser un campo donde todas estas disciplinas prevalecen y la administracin pblica no tiene su propia identidad. Como el gobierno ha crecido e incrementado sus objetivos, asimismo se ha incrementado la disciplina. Este crecimiento es reflejo de numerosas sub-disciplinas, como son las polticas pblicas, el management y la administracin judicial, entre otras.
Para ser segura, la naturaleza interdisciplinaria de la administracin pblica debe ser aplaudida y adicionalmente fomentada. Pero la fragmentacin no debera equivocarse en un enfoque interdisciplinario; la fragmentacin puede gastar el mrito sustantivo del campo. En suma, la enseanza y la investigacin interdisciplinaria no es
78 Ibtd., p. 8. Citado por Ventriss.

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meramente una mezcla de quien expone un pice de conocimiento en lo que concierne a los enlaces significativos entre la administracin (o poltica) con el pblico. Frederick Mosher y Dwight Waldo estaban en lo correcto: lo que hace a la administracin pblica nica y distintiva es la nocin de lo pblico. 79

En 1947, Robert Dahl sostena que uno de los tres problemas de la administracin pblica era que la mayora de su estudio no era comparativo, por lo que una ciencia de la administracin pblica reclama este conocimiento. En las dcadas de los cincuentas y sesentas en los Estados Unidos se realizaron, mediante la asistencia tcnica, estudios de administracin pblica comparada, pero por diversas razones este movimiento desapareci. Para algunos sta es una de las posibilidades de que la administracin pblica pueda ser una subdisiciplina que se distinga de otras de similar enfoque internacional. Respecto a la yuxtaposicin entre el anlisis, el management y las polticas pblicas en la disciplina, es necesario preparar a los estudiantes en el conocimiento y la habilidad para el servicio pblico. Por ejemplo, la NASPAA ha establecido un currculo comn: 1) el management de lo pblico como aproximacin, 2) la aplicacin cuantitativa y cualitativa de tcnicas de anlisis y 3) el entendimiento de las polticas pblicas y el desarrollo de las organizaciones.
Este nexo conceptual es la nocin de lo pblico. La administracin pblica y la poltica pblica tienden a olvidar frecuentemente qu se llama administracin pblica o la poJticapblica es realmente nada ms que la "administracin de lo pblico", o una "poltica para el pblico". La ordenacin de las palabras del campo es importante; denota que el foco primario debera estar sobre lo pblico, ms que sobre la administracin o la poltica pblica.s?

Ventriss concluye que para una coherente educacin en los focus o temticas es necesaria la investigacin en asuntos pblicos: 1) los enfoques de investigacin pueden ayudar en la dicotoma teora y prctica; 2) que un amplio campo intelectual donde la perspectiva de lo pblico aglutine los esfuerzos de investigacin en la administracin pblica; 3) reexaminar la interdisciplinariedad del campo de estudio a partir de los aspectos culturales y ticos; 4) propugnar por una intemacionalizacin de la administracin pblica y las polticas pblicas y 5) una revaloracin del crecimiento de la separacin de las polticas pblicas y el management y el anlisis mediante un balance del redescubrimiento de lo pblico.
79 tu, pp. 8-9. 80 bid, p. 11.

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Mary Timney Bailey (1992), en contraste con los puntos de vista de McCurdy y Cleary (1986), White (1986), Kraemer y Perry (1986) y otros autores, sostiene que el mtodo de los estudios de caso son esenciales como los casos de fisica y qumica en las llamadas ciencias "duras", como una emulacin en el estudio de la administracin pblica.U Para Bailey los estudios de caso pueden cumplir con los estndares cientficos de rigor como son generalidad, transferibilidad y replicabilidad: "El principal tema aqu son los estudios de caso que son medios apropiados para dirigir muchas preguntas de investigacin en la administracin pblica y estos estudios de caso, igualan la orientacin profesional y pueden disearse para pasar pruebas de rigor cientfi co". 82 Los estudios de caso pueden contribuir a la construccin metodolgica, como el estudio de la Autoridad del Valle del Tennessee por Philiph Selznick (1949), el anlisis de la crisis de los misiles en Cuba por Graham Allison (1971) y el estudio del Cuerpo de Ingenieros por Daniel Mazmanian y Jeanne Nienaber (1979). Asimismo, Jay White hace recordar que el Estado Administrativo de Dwight Waldo (1948), tema de su disertacin doctoral, no cumple necesariamente con los criterios de causalidad, prueba de ensayo (testability) y validacin establecidos por McCurdy y Cleary; sin embargo, es una de las obras ms importantes en la teora de la administracin pblica. Para Bailey la administracin pblica requiere, para ser un campo maduro de estudio, resolver las prcticas de investigacin. Las investigaciones en administracin pblica sirven para dinamizar las relaciones entre la teora y la prctica. La administracin pblica puede suponer una orientacin profesional que permita el desarrollo de una investigacin cientficamente rigurosa y con una metodologa apropiada para el campo de estudio. En ese mismo sentido, Ralph P. Hummel (1991) defiende la forma en que los gerentes pblicos adquieren y emplean el conocimiento en el sector pblico.P Para este autor la administracin pblica necesita generar y emplear conocimiento basado en la "objetividad" y la "razn pura", por lo que las llamadas "historias contadas" de los gerentes pblicos pueden ser vlidas como medios para producir y acumular conocimiento. Hay que recordar que McCurdy y Cleary (984) haban concluido que los estudios de caso no contribuan al estudio de la administracin pblica. Asimismo, Steven W. Hays y Bruce Duke (1996) analizan la certificacin de programas de management
81 Bailey, Mary Timney, "Do Physicist Use Case Studies? Thoughts on Public Administration Researeh", Public Administralion Revlew, vol. 52 (January/February), 1992. 82 bid., p. 48. 83 Hummel, Ralpb P., "Stories Managers TeU: Why They Are as Valid as Seience", Publle AdmintstrQtion Review,vol. 51 (JanwnylFebruary),I99l.

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pblico que fueron creados en 16 estados desde 1980, como un campo importante en la administracin pblica. 84 Despus de haber realizado el trabajo clsico con Howard McCurdy en 1984, Robert E. Cleary (1992) vuelve a revisar 165 disertaciones doctorales en 1990. 85 Despus de la polmica desatada por el artculo de McCurdy y Cleary aparecieron reacciones y respuestas. Jay White (1986) confirmaba las preocupaciones en el conocimiento generado en las investigaciones, pero argumentaba que existan otros modelos para validar las investigaciones cientficas. Robert Stallings (1986) enfatizaba la importancia de focalizar las investigaciones en el corazn de los problemas de la administracin pblica. James Perry y Kenneth Kraemer (1986) y Stallings y Ferris (1988) extendan el estudio a sus propias conclusiones en las investigaciones. Incluso el reporte final de la NASPAA (Asociacin Nacional de Escuelas de Asuntos Pblicos y Administracin) en 1987 declaraba que el desarrollo en curso de las investigaciones en administracin pblica y su investigacin es menos acumulativa que en otros campos que tienen ms desarrollo. Consecuentemente, sugiere la necesidad de concretar: 1) la distincin entre qu es pblico y privado en administracin y 2) la interfase entre polticas y administracin (como parte de lo dicho por Stallings sobre la importancia de estudiar el corazn de los problemas). Cleary encuentra cambios fundamentales en las reas de estudio en ms de 10 aos.w El nmero de disertaciones en teora organizacional y comportamiento, en finanzas y presupuesto se incrementaron substancialmente, en relacin con el nmero de disertaciones en teora administrativa, y en administracin pblica comparada haba decrecido. Asimismo, hay una reduccin en los estudios de caso, lo que sugiere un buen signo en el campo de estudio. Concluye afirmando que disertaciones doctorales sugieren que ms estudiantes realizan investigaciones de calidad respecto a las realizadas hace 10 aos. Continuando con la polmica en tomo a la metodologa empleada en las investigaciones en el campo, Richard C. Box (1992) realiza un examen en el

84 Hays, Steven W. y Duke, Bruce, "Professional Certification in Public Management: A status Report and Proposal ", Publie Admintstration Review, vol. 56 (September/October), 1996. 85 Cleary, Robert E., "Revisiting the Doctoral Dissertation in Public Administration: An Examination of the Dissertations of 1990", Publie Administration Review, vol. 52 (January/February), 1992. 86 Cleary identifica otras transformaciones: el nmero de doctorados en administracin pblica se ha incrementado de 142 en 1981 a 165 en 1990; 20 mujeres hablan escrito disertaciones en 1981, en 1990 se haban duplicado en 41; el nmero de universidades graduadas con doctorados se increment de 57 en 1981 a 6S en 1990; el porcentaje en el nmero de doctorados por universidad fue el mismo en ambos periodos de 2.5; sin embargo, una universidad produca 46 doctorados; en 1990, otra institucin produca 18.

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debate en las investigaciones en administracin pblica.s? Su argumento principal es que todas las revisiones realizadas (McCurdy y Cleary; Perry y Kraemer; Stallings y Ferris) en las disertaciones publicadas en la PAR, provocaron una visin pesimista en el campo y que esta visin es resultado de una inapropiada posicin en tomo a las investigaciones en administracin pblica. Un problema central es la comparacin con otras disciplinas. Para Box existen tres dificultades en la eleccin de las disciplinas comunes de las ciencias sociales como una comparacin universal para evaluar la calidad de investigacin en administracin pblica. En primer lugar, se asume que los tradicionales mtodos positivistas son los apropiados para una comparacin que no puede ser discutida. Sin embargo, existen otros mtodos como el interpretativo y el crtico que contribuyen en la acumulacin del conocimiento en el campo de estudio. En segundo lugar, las series de autores en la investigacin en administracin pblica pueden ser deficientes en las prcticas comunes de otras disciplinas, pero esta situacin se basa en una percepcin personal sobre las diferentes formas empricas de validacin. Tanto, que la investigacin en el campo es aplicada, no terica y poco acumulativa, as como que la administracin pblica es una disciplina inferior a otras disciplinas, es tan relativa por las metodologas que cada disciplina utiliza y a partir de qu patrones y estndares se est midiendo. En tercer lugar, la comparacin con otras disciplinas en las investigaciones realizadas en el campo de estudio es ms apropiada respecto a la administracin pblica. Para Box, las series concluyeron acerca de la investigacin en administracin pblica con base en una seleccin defectuosa en comparacin con otras disciplinas. As, la suposicin de que los problemas y las prcticas de administracin pblica seran mejor entendidos mediante la aplicacin de las tcnicas de investigacin usadas por lo comn en la ciencia social puede producir evaluaciones innecesariamente negativas de trabajo en la administracin pblica.
En resumen, la investigacin en la administracin pblica se encuentra en la necesidad del cambio constructivo que resulte desde la discusin saludable sobre la naturaleza de los problemas para ser dirigida, las metodologas apropiadas, el enlace de la teora y la prctica, y las formas en la investigacin pblica de administracin puede tilmente compararse al de otros campos. Pero el pesimismo sobre el campo tiene una vista estrecha de la naturaleza del conocimiento e investigacin de las metodologas, la cual es prematura y con alcance inexacto. 88
87 Box, Richard e., "An Examination of the Debate Over Research in Public Administration", Publc Adminlslralton Review, vol. 52 (January/February), 1992. 88 Ibid., p. 69.

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Box concluye que las necesidades de los estudiantes y profesionistas de la administracin pblica pueden mejorarse estudiando las formas de conocimiento aplicadas a otras disciplinas en la construccin de la teora y la prctica, y que esto es esencial, ya que existe una variedad de metodologas aceptadas como formas vlidas para percibir la realidad. Por su parte, James W. Douglas (1996) analiza 11 revistas que se publicaron entre 1986 a 1993 para establecer la relacin entre los programas con la produccin de facultades y programas, con la produccin de estudiantes graduados. 89 El anlisis arroja resultados importantes:
l. Entre los aos de 1986 a 1993 cerca de 1 100 miembros provenan de 300

instituciones y haban contribuido con 1 500 artculos publicados en las revistas analizadas. 2. Las instituciones con diferencias en productividad de 1981-1985 contra 1986-1993, que ocuparon los primeros 10 1ugares fueron: Georgia, Southern California, Syracuse, Indiana, Virginia Tech, SUNY Albany, Florida State, George Washington, Georgia State y Missouri Columbia. 3. La mayora de los programas producen ms artculos de administracin pblica que de polticas pblicas. nicamente tres programas (Arizona State, Washington y Michigan) producen un largo nmero de artculos de polticas pblicas y slo Syracuse es el campo donde ms se producen artculos de polticas pblicas. 4. La forma de conocer la productividad es la graduacin de los estudiantes y sus disertaciones publicadas; veinticinco escuelas fueron las que produjeron mayores artculos entre 1986 a 1993. Los temas de los graduados eran: administracin pblica, gobierno y asuntos pblicos y ciencia poltica. 5. De la lista de autores (aproximadamente 1 100) slo el 13% del total han publicado ms de dos artculos entre 1986 a 1993. Posiblemente el hallazgo ms interesante sobre un punto no explorado en el estudio previo de produccin escolar es la relacin entre el rendimiento de la facultad y el

89 Douglas, James W., "Faculty, Graduate Student, and Graduate Produetivity in Public Administration and Public Affairs Programs, 1986-1993", Pub/le Admlnistration Review, vol. S6 (September/October), 1996. Las revistan son: Joumal o/Po/ley Ana/ysJs, Po/ley Studtes Joumal, Po/ley $tudtes Review, Admtmstration and Socle/y, Pub/le Admlnistralton Revin, A""'can Revtn o/Pub/le AdmtnJstration, Publie Administra/Ion Quarterly, Intemationa/ Jouma/ of Pub/le Administro/lem, Th Pu'/Ie Manager, NationaJ eMe Revlew y The Jouma[ o/Pub/lc Admlntstration Ruearch andTheory.

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logro de los estudiantes graduados. Las escuelas ms productivas tienden a educar a los estudiantes graduados ms productivos. Aunque esta relacin no sea de ninguna manera concluyente (slo 11 revistas se examinaron), ofrece una direccin para la investigacin futura. Esta pregunta reviste especial importancia si los programas doctorales estn insuficientemente preparados para conducir a la investigacin a sus estudiantes. En los estudios futuros quiz se examinen a fondo esos programas que son ms exitosos en producir los estudiantes de la cima.P?

En otro artculo, James D. Slack, Nancy Myers, Lisa Nelson y Kimberly Sirk (1996) analizan el papel de la mujer en las investigaciones de la administracin pblica norteamericana.?' Indican que durante 56 aos (1940-1955) las mujeres han contribuido en tres formas: 1) como coautoras con miembros de su propio sexo o con coautores hombres; 2) las publicaciones de mujeres eran menos comunes que las de los hombres y 3) las mujeres contribuyen ms a las investigaciones que en el pasado.

A manera de conclusin de la polmica


Uno de los ltimos trabajos en la polmica de las investigaciones en administracin pblica es el artculo de Jay D. White, Guy B. Adams y John P. Forrester (1996), quienes analizan el papel de la educacin en el mbito doctoral en las investigaciones como parte del crecimiento en el conocimiento.P despus de hacer un recuento de los estudios recientes relativos a las prcticas en investigacin (White y Adams, 1994); otros sobre las investigaciones doctorales (Adams y White 1994; Cleary, 1992; McCurdy y Cleary, 1984; Stallings, 1986; y White, 1986), y los que examinan los campos de investigacin en publicaciones de revistas (Houston y Delevan, 1990; Perry y Kraemer, 1986; Stallings y Ferris, 1988), aunque hay otros grupos de estudios que analizan prcticas filosficas relativas a la generacin de conocimiento y al desarrollo de la teora en el campo (Adams, 1992; Balfour y Mesaros, 1994; Box, 1992; Hummel, 1991; y White, 1986).

90 tu, p. 439.
91 Slack,James D., Myers, Nancy, Nelson, Lisa y Sirle,Kimbcrly, "Women, Research, and Mentorship

in Public Administnltion", Publtc Administratton Revitrw, vol. 56 (September/October), 1996. 92 White, Jay D., Adams, Guy B. y Forrester, John P., "Knowledge and Theory Development in Public Administnltion: The Role of Doctoral Education and Researcb", PuilJtc Administralian Review, vol. 56 (Septembctl<>c~bct), 19%.

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Los autores llegan a dos conclusiones que parecen razonables. Primero, los programas doctorales en la administracin pblica son para los graduados productores, quienes publican en nmeros grandes, o en cualquier materia; muchos graduados publican cualquier cosa. Esto parece una consecuencia lgica de la mala calidad de las disertaciones en las investigaciones en el campo. Segundo, los programas doctorales en administracin pblica aparecen como el nico abastecedor de una pequea parte de la administracin pblica profesional. Los autores se preguntan si el estudio adicional puede confirmar que la administracin pblica profesional puede provenir principalmente de la ciencia poltica en forma de programas doctorales como su fuente tradicional. White, Adams y Forrester encuentran que la productividad en las publicaciones doctorales en administracin pblica ofrece serias cuestiones acerca de la naturaleza fundamental y los propsitos de la educacin doctoral y la investigacin en administracin pblica. Primero, basado en recientes evidencias la educacin doctoral y la investigacin en administracin pblica generalmente no contribuye en el conocimiento y en el desarrollo de la teora en el campo. Segundo, se asume que la educacin e investigacin doctoral mejora el conocimiento y las habilidades de la mayora de los tenedores del grado. Simplemente, la calidad de las disertaciones en las investigaciones es cuestionable, ya que mucha de la investigacin se estropea y existen carencias de rigor respecto a las normas crticas de investigacin. Comparando la calidad de las disertaciones con otras disertaciones escritas por estudiantes de otros campos, uno encuentra que algunos aspectos en la administracin pblica necesitan ayuda para aportar una contribucin mnima a la investigacin doctoral y a la teora y desarrollo del conocimiento en el campo de estudio. La gran mayora de la prctica en investigacin en administracin pblica fue realizada por profesionistas, por lo que las disertaciones siempre forman parte de las experiencias de los autores en un programa o una poltica pblica. Con indicadores como el trabajo terico, la investigacin y la relevancia terica, la importancia de la temtica y la prctica de las disertaciones en las investigaciones en administracin pblica siguen siendo de baja calidad.
Un modelo nuevo en la investigacin y la educacin doctoral en administracin pblica que abiertamente abandone la meta de conocimiento y el desarrollo de la teora, sin embargo, seguramente resaltara en el campo la identidad algo hueca y socavara an ms severamente cualquier futuro y requiere una independencia acadmicamente respetable desde la ciencia poltica. Hara tambin lo ms probable para nuestros colegas en la comunidad acadmica ms ancha para preguntar el valor

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verdadero de un doctorado pblico de administracin, o para qu materia, cualquier grado en la administracin pblica.P''

Algunos han argumentado que el mejoramiento puede requerir alojar a la administracin pblica dentro de la ciencia poltica (Mainzer, 1994). Si la administracin pblica debe tener un futuro viable en la academia, entonces necesita ms para consolidarse en la investigacin y la educacin doctoral. Con base en las reciente evidencias, esto ser un acantilado, un precipicio, pero debe hacerse. El futuro acadmico de toda la administracin pblica como ciencia depende de esta probabilidad. Wildavsky seala que el mensaje positivo es que colectivamente sabemos, acerca de la Administracin Pblica, ms que antes, aunque no podemos decir con exactitud qu sabernos.?" Esta discusin en torno a la investigacin, metodologa y rigor cientfico de la administracin pblica norteamericana, forma parte de una mayor polmica en el seno de la disciplina, que contrasta con la posicin europea, la cual tiene otros fundamentos y criterios de estudio, asunto que ser tratado de manera ms amplia en el siguiente captulo.

93 tu. p. 451. 94 Wildavsky, Aarn, "Introduccin: Administracin sin jerarqua? Burocracia sin autoridad?" Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarn (comps.), Administracin Pblica. El Estado Actual de la Disciplina, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica A. C., Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 35. Seala Wildavsky: "Perry y Kraemer dicen que nuestra investigacin no incrementa el conocimiento, tiene escaso apoyo financiero y no es muy apreciada por los profesionales. Rainey se refiere a 'una amplia percepcin de insuficiencia de la investigacin relevante'. Caiden observa que los estudios de la administracin pblica son fragmentados. Peor an: los esfuerzos que se hacen para unificar la disciplina mediante la teora de la eleccin pblica podran conducir a la 'degradacin ambiental y a la desintegracin social'. Con una orientacin crtica ms amable, Freid explica pacientemente 'por qu la teora universal sigue siendo elusiva'. Por su parte, Nigro cree que la administracin del personal pblico es un tema imposible [...] Aunque existen alternativas viables --como asegura Golembiewsky- el 'carcter esquizoide' de las opiniones referentes a ~a administracin, que conduce a formular recomendaciones contradictorias, dificulta el progreso. A su vez, Kaufman se muestra preocupado por el hecho de que la alianza fortuita de los movimientos en pro del liderazgo ejecutivo y la competencia neutral, que mejorara el servicio pblico, ha declinado sin que la sustituya una alianza nueva. Y mientras Goodsell est dispuesto a defender un papel nuevo y firme para el administrador pblico 'como profesor de gobierno que sirve a la sociedad', tambin se muestra preocupado, como lo estamos todos, por la credibilidad del profesor".

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n este captulo, como a lo largo de esta investigacin, se analiza la Administracin Pblica en sus dos acepciones: 1) un rea de investigacin intelectual, una disciplina o estudio (Administracin Pblica) y 2) un proceso o actividad que tiene como propsito administrar los asuntos pblicos (administracin pblica).' Esta doble connotacin nos permite estudiar a nuestra disciplina en esa doble unidad: primero el estudio del objeto como ciencia de la Administracin Pblica y en segundo lugar, como objeto de estudio vinculado a la actividad misma de la administracin pblica. En este doble proceso de conformacin -estudio del objeto (materia) y objeto de estudio (disciplina)- en el que la Administracin Pblica se ha desarrollado histricamente, existen por lo menos seis "nudos histricos" -el epistemolgico, el cientfico, el interdisciplinario, el jurdico, el poltico y el administrativo- que al mismo tiempo que la nutren y la revitalizan con aportaciones a su campo de estudio, le han impedido constituirse como una ciencia plena, autnoma e independiente. La Administracin Pblica en su desarrollo terico y conceptual se encuentra enredada con estos nudos. En la medida que los "nudos histricos" puedan ser destrabados y superados con investigaciones creativas e innovadoras, nuestra disciplina de estudio podr consolidarse como ciencia en el nuevo milenio. La administracin pblica se eleva a calidad de ciencia hasta el siglo XVIII, justamente cuando el Estado moderno entra en la etapa de configuracin administrativa que hoy contina ostentando de manera ms desarrollada. Sus rasgos prominentes son la separacin entre administracin y justicia, la asuncin de deberes sociales con carcter pblico, la emergencia de la interioridad como

1 Waldo. Dwight. ESh#JIo de la Adminlstraci6n PUblica. Madrid. Aguilar. 19M,p. 8.

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motor de un proyecto de desarrollo nacional y el establecimiento de carreras administrativas de servicio pblico.?


La administracin pblica obtiene legitimidad acadmica, por cuanto que su emergencia como teora se fundamenta en la necesidad de que un objeto de conocimiento puede ser descrito, explicado y evaluado dentro del universo emprico en el que se encuentra inmerso, participando al mismo tiempo en su explicacin general. Dicha administracin constituye una forma de pensamiento social, y como cualquier pensamiento acerca de la sociedad humana, comprende tres elementos para su conocimiento: descripcin, explicacin y evaluacin.

Se asume como premisa bsica que la Administracin Pblica es una ciencia, que ha dejado de ser arte, debido a dos condiciones fundamentales: cuenta con un objeto de estudio histrico y con un estudio del objeto diverso, plural y rico en aportaciones provenientes de diversos enfoques. En Administracin Pblica sigue prevaleciendo el objeto de estudio sobre el estudio del objeto, es decir, la materia impone sus condiciones a la disciplina. Al finalizar, se confronta el debate en torno al futuro de la Administracin Pblica en dos vertientes: como ciencia en desarrollo o bien como ciencia fragmentada. En alguna medida, con esta investigacin se ha tratado de cumplir con lo dicho por Mosher y Cimmino en el ao de 1960:
Las pginas que presentamos a continuacin tienen el privilegio, y tambin la responsabilidad, de contribuir a romper el silencio creado en Europa en torno a la Ciencia de la Administracin; y acogindose a los esfuerzos ya realizados en algunos ambientes cientficos europeos, tienen la ambicin de demostrar la universalidad del fenmeno administrativo a travs de la conjuncin del pensamiento tradicional europeo con la importante contribucin de ideas y de experiencias de la doctrina estadounidense.'

La evolucin y la historia ms reciente de la administracin pblica demuestran que el fin de la disciplina en la sociedad contempornea est ligado ntimamente al progreso y a la civilizacin, y si los ideales en que se inspiran no aparecen todava adecuadamente definidos, esto se debe 'a la escasa importan-

2 Guerrero, Ornar, Teoria Administrativa del Estado, en prensa, p. 41. 3 Ibid., p. 42. Ornar Guerrero cita a Eugene Meehan, Pensamiento Politico Contemporneo, Madrid,

Revista de Occidente, 1973, p. 14. " Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, Ciencia de la Administracin, Madrid, RIALP, 1961, p. 19.

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LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO CIENCIA

cia que se ha atribuido hasta tiempos recientes a los estudios de administracin pblica.

Nudos histricos de la Administracin Pblica El objeto de estudio de la administracin pblica existe desde los albores de la humanidad, mezclado con una variedad de funciones religiosas, espirituales, sociales, econmicas, judiciales y de gobierno. La separacin de lo pblico y lo privado slo permiti que el estudio del objeto se consolidara como campo de estudio. En ese largo proceso histrico de formacin, tanto la actividad vinculada a la administracin pblica como la Ciencia de la administracin no lograron superar problemas estructurales que pueden identificarse como "nudos histricos't.> Estos nudos se encuentran tanto en el objeto de estudio como en el estudio del objeto, como lo muestra el siguiente cuadro.
Nudos histricos de la Administracin Pblica
Nudos del estudio del objeto
Nudo epistemolgico Nudo cientfico Nudo interdisciplinario
Fuente: elaboracin propia.

Nudos del objeto de estudio


Nudo jurdico Nudo poltico Nudo administrativo

Estos "nudos histricos" han impedido responder a los cuestionamientos que Caiden se formulaba hacia el fin del milenio:
Debera existir un campo independiente de estudio o es parte de algo ms, algo menos exclusivista y con mayores fundamentos tericos? Si es digno de reconocimiento como campo independiente de estudio, cul sera su enfoque o palanca principal? Qu tema en comn liga a todas, las especialidades? Qu lmites deben delinearse alrededor de sta para separarla de otras disciplinas? Quiz ms importante: debe exis-

S Snchez Gonzlez, Jos Juan, "Los nudos histricos de la Administracin Pblica", Revista de Administracin Pblica, nm. lOO, Mxico. lNAP, 1999, pp.1l3-141. Cabe seiialar que los llamados "nudos histricos" han sido expuestoll y comentados cada uno de ellos en capltulos anteriores, por lo que slo se hace una referencia general a stos. Se ha profundizado ms en los apartados correspondientes;

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tir del todo o liquidar su negocio y desaparecer en la obscuridad de la noche, procurando dejar tras de s el menor rastro posible?"

La ciencia de la Administracin Pblica ha transitado de ser arte a un conjunto de tcnicas y herramientas, aunque no logra --en ms de un siglo en su etapa modema- consolidar el carcter de disciplina cientfica debido a los "nudos histricos y estructurales que se lo han impedido", entre los que se encuentran el nudo epistemolgico, el cientfico, el interdisciplinario, el jurdico, el poltico y el administrativo.

El "nudo epistemolgico"
El nudo epistemolgico se refiere a la elaboracin y conformacin de una teora central de la Administracin Pblica. Algunos autores sealan que no puede existir una teora de la Administracin Pblica, porque no tiene el alcance terico para sustentarse como tal; en su caso, proponen en su lugar el estudio de la Administracin Pblica." Dwight Waldo coincide en este aspecto, ya que sostiene que ms que hablar de una teora de la Administracin Pblica existe un estudio de la Administracin Pblica, sistemtico, complejo, diverso, fragmentado y a veces contradictorio. 8 En esta posicin afirma que no es posible sustentar principios generales aplicables a la Administracin Pblica, porque stos varan en cada pas y no existen principios de validez universal. En esta discusin se enfrentaron Robert Dahl y Herbert Simon en la dcada de los cuarentas. En 1947 Dahl realiza una revisin de los progresos tericos de la ciencia administrativa." en la cual encuentra tres condiciones que la limitan: 1) Las generalizaciones derivadas de las operaciones de la administracin pblica; en un Estado en particular, no se puede ni universalizar ni aplicar a la administracin pblica de otros estados; 2) no existen generalizaciones universales verdaderas acerca de la administracin pblica, sin que previamente haya un estudio profundo de las caractersticas
6 Caiden, Gerald, "Revitalizacin de la Administracin Pblica", RAP. Ensayos sobre la Nueva Administracin Pblica, nm. 91, Mxico, INAP, 1996. 7 Guerrero, Ornar, La Administracin Pblica del Estado Capitalista, Mxico, Fontamara, 1988, p. 36. "La teora de la Administracin Pblica capitalista est por elaborarse. Tal es la razn por la cual) alternativamente, es preferible hacer referencia al estudio de la Administracin Pblica." 8 Waldo, Dwight, Estudio de la Administracin Pblica, Madrid, Aguilar, 1964. 9 Dahl, Robert, "La Ciencia de la Administracin Pblica: Tres problemas", RAP, nm. 40, octubre-diciembre, Mxieo,INAP, 1979.

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nacionales. Hay principios universales o stos son aplicables a un medio nacional o internacional especfico; y 3) el estudio de la administracin pblica "se convertira inevitablemente en una disciplina, con bases mucho ms amplias, apoyada no en un conocimiento estrechamente definido de tcnicas y procesos, sino ampliado hacia los factores condicionantes, variables histricas, sociolgicas, econmicas y que dan a la administracin pblica de cada pas su sello" .10 Por su parte, Herbert Simon, para responder a Dahl, seala que existen dos grupos sobre el problema de la cientificidad de la Administracin Pblica. 11 El primer grupo de estudiosos sostiene que la Administracin Pblica debe ser una ciencia aplicada ocupando todos los valores e intereses relacionados con la organizacin administrativa. El segundo grupo, en el que se identificaba Simon, propone crear una ciencia pura del comportamiento humano en la organizacin -en particular, de las organizaciones gubernamentales- quienes estn descontentos con la teora administrativa tradicional para edificar una teora ms slida sobre los cimientos de la psicologa social. En la actualidad, Robert Denhardt identifica una variedad de influencias en la teora de la Administracin Pblica contempornea. 12
En mi opinin, la teora de la administracin pblica obtiene de esa diversidad su mayor fuerza y su limitacin ms grave. Por una parte, son necesarios los tericos de la administracin pblica a fin de entender un amplio conjunto de perspectivas relevantes para su tarea de construccin terica. La teora de la administracin es enormemente rica y compleja. Por otra parte, la diversidad de la administracin pblica significa a menudo que el campo carece de identidad. Muchos cuestionan incluso si es posible hablar de una teora coherente e integrada de la administracin pblica. 13

La teora de la Administracin Pblica requiere establecer los lmites de su campo de estudio por la diversidad de enfoques prevalecientes para construir su propia disciplina cientfica. Para nuestros fines, resulta fundamental que de

10 lbid., p. 11.

n Simon, Herbert, "Un Comentario a 'La Ciencia de la administracin Pblica"', RAP, nm. 40, octubre-diciembre, Mxico, INAp, 1979. . 12 Denhardt, Robert B., "Teora de la Administracin Pblica: el Estado de la Disciplina", Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarn (comps.), Administracin Pblica. El Estado Actual de la Disciplina, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A. C. y Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 90. Este articulo es un excelente trablljo que realiza uaa.revisin profunda de los principales artculos y libros sobre la teora de la administracin pblica. 13. Ibid., p. 44.

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una vez por todas, se defina claramente el sentido epistemolgico de la Administracin Pblica; para ello podra considerarse como una ciencia aplicada en continuo desarrollo y evolucin que pertenece a las Ciencias Sociales, tal como lo demuestra su objeto de estudio, el cual ha existido desde las primeras civilizaciones de la historia.

El "nudo cientfico"
El "nudo cientfico" consiste en la polmica del carcter de arte, filosofa, profesin o ciencia de la Administracin Pblica. Para Luther Gulick la administracin pblica ms que un arte, es una ciencia. Cita el ejemplo de la metalurgia, que hace varios siglos era un arte, antes de llegar a una ciencia. 14 En ese mismo sentido, Leonard D. White sostiene que la Administracin Pblica es un arte elevado, que progresivamente se convierte en una ciencia.'> Por el contrario, MarshaIl Dimock ha dicho que la Administracin Pblica no es un arte o una ciencia, que en realidad se trata de una filosofa que tiene como principios servir al hombre. " ...la administracin [oo.]. No es ni siquiera una ciencia y jams debiera convertirse en un mtodo rgido e invariable. Es ms que un arte: es una filosofa". 16 Bajo este argumento de Dimock, la Administracin Pblica se encuentra vinculada a las ciencias humansticas y filosficas, ms que a las ciencias sociales. Quienes le niegan su carcter cientfico argumentan que la Administracin Pblica, por su propia naturaleza humana cambiante, no puede reducirse a leyes de validez universal, puesto que cada situacin administrativa es nica, dado el elemento dinmico que la caracteriza. Se agrega adems que los factores que inciden en ella estn condicionados a tal variedad de complejidad cuantitativa y cualitativa, que prctica y tericamente los hechos no se repiten y por lo tanto son nicos; en lugar de principios, lo que se ofrecen son preceptos. 17

14 McCurdy, Howard E., Una Bib/iografla sobre Administracin Pblica, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1981, p. 22. IS White, Leonard D., Introduccin al Estudio de la Administracin Pblica, Mxico, Compaa General de Ediciones, 1964. 16 Dimock, Marshall E., Principios y Normas de Administracin, Mxico, Libreros Mexicanos Unidos, 1965, p. 21 (titulo original: A Philosophy o[Administration). 17 Jimnez Castro, Wilburg, Introduccin al Estudio de la Teoria Administrativa, Mxico, FCE, 1963, p. 23. "Si como ciencia se entiende un esquema de cosas en las cuales cada aspecto particular cubierto debe tener un valor matemtico, entonces la administracin no es una ciencia. [oo.] Si, por el contrario, s puede usar correctamente el trmino ciencia para aplicarlo a un cuerpo exacto de conocimientos y trtbajar y

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Un punto de vista intermedio en el debate de la cientificidad de la Administracin Pblica seala que una ciencia ensea a "conocer" y el arte a "hacer". La ciencia y el arte son campos complementarios de esfuerzos, no son mutuamente excluyentes. 18 Una posicin que no resuelve el problema de fondo sostiene que la Administracin Pblica tiene todas las caractersticas de una ciencia debido a que sustenta principios de validez universal como la planeacin, jerarquizacin, coordinacin, organizacin, centralizacin y descentralizacin, entre otras. Es una tcnica porque utiliza mtodos y procedimientos uniformes. Es arte, porque el xito de la gestin estatal depender de la habilidad, destreza y arte del funcionario o empleado en la ejecucin de la funcin pblica, para lo que utiliza la toma de decisiones, liderazgo, autoridad y motivacin.!?

Dwight Waldo seala que el conflicto entre si la Administracin Pblica es un arte o una ciencia refleja la naturaleza de la administracin pblica que tiene importantes atributos de ciencia y arte conjuntamente. Supone la pretensin de soslayar los problemas de definicin, para conciliar los resultados cediendo de ambos lados, de proseguir con el estudio y la prctica de la administracin pblica, cualquiera que sta sea, 20 aunque se insista que la materia y la disciplina son elementos esenciales para considerar a la Administracin Pblica como ciencia. En ese sentido, como objeto de estudio, la administracin pblica es un arte debido a que permite conjugar esfuerzos para la realizacin de una complejidad de actividades pblicas, pero que en su continuo desarrollo su estudio puede consolidarse como un campo del saber cientfico.P La administracin pblica es una disciplina propia y exclusiva que cuenta con la ciencia de la administracin. Es una ciencia antigua, que tiene su propio objeto de conocimiento; es una disciplina en gestacin y desarrollo entre las diversas ciencias sociales.

practicar con base en l como pronstico, y si as lo aceptamos y deseamos, podemos hablar entonces apropiada y convenientemente de una ciencia de la administracin." 18 Terry, George R., Principios de Administracin, Mxico, Compaa Editorial Continental, 1971, p.31. 19 Amaro Guzmn, Raymundo, Introduccin a la Administracin Pblica, Mxico, Mc Graw-Hill, 1986, p. 13. 20 Waldo, Dwight, op. cit., p. 7. "Que la Administracin Pblica sea un arte o una ciencia depende del significado y acento que se atribuya a aquellos trminos. La respuesta se ver afectada por la clase de administracin pblica a que se refiera, el estudio o disciplina de una parte, la actividad o proceso de otra." (Ibld., p. 26). 21 Guerrero, Ornar, Teoria de la Admlni.slracinPblictt, op. cit., p. xiii.

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El "nudo interdisciplinario"

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El "nudo interdisciplinario" se refiere a la diversidad de aportaciones que la Administracin Pblica recibe de otras disciplinas (Economa, Derecho, Sociologa, Historia, Ciencia Poltica y Psicologa, entre otras) que la han enriquecido, pero al mismo tiempo la atrapan en su propio laberinto cognoscitivo. 22 De antiguo, la Ciencia Administrativa ha contado con las aportaciones de diversas ciencias sociales, que en su proceso de formacin terica --el estudio de la Administracin Pblica- le permitieron contar con elementos de anlisis y herramientas conceptuales para explicarse el mbito de la administracin pblica, aunque al mismo tiempo limitaron su desarrollo, como fue el caso de la influencia excesiva del Derecho en sus planteamientos tericos. Debido a que cualquier gobierno debe estar legtimamente establecido en los trminos que sealan sus normas legales y que su operacin y funcionamiento se encuentran considerados en su marco legal, la Administracin Pblica se vincula al Derecho. Todo gobierno debe afrontar problemas econmicos, tanto a nivel macro como microeconmico, por ello la Administracin Pblica se relaciona con la Economa. Todo gobierno debe resolver problemas y conflictos sociales que surgen de una sociedad ms participativa; por lo tanto, la Administracin Pblica se relaciona con la Sociologa a partir de definirse como ciencia de la sociedad. Todo gobierno planea, organiza, controla, ejecuta, coordina y evala las actividades para alcanzar los propsitos del Estado, por eso la Administracin Pblica y las tcnicas administrativas se vinculan mutuamente. Finalmente, todo gobierno es producto de una confrontacin de intereses que buscan preservar el poder, los cuales se expresan en la arena poltica; por tal razn resulta difcil, si no imposible, separar a la Administracin Pblica de la Ciencia Poltica.P Tambin la Historia aporta informacin valiosa que contribuye al conocimiento del objeto de estudio, as como al estudio de la Administracin Pblica. Cuando se inici el estudio administrativo, la atencin se centraba sobre datos legales, militares y polticos; la historia de los reyes y de los presidentes,

22 Cabe sealar que para efectos de estudio, el "nudo multidisciplinario" se analiza de manera profunda y separada en los tres siguientes nudos: el "nudo jurdico", el "nudo poltico" y el "nudo administrativo",

ya que stos representan aspectos estructurales que todava prevalecen en la Ciencia de la Administraci6n moderna y permanecen en el objeto de estudio que es la actividad pblica gubernamental. 23 Castelazo, Jos R., "Hacia la Formacin de una Teora de la Administracin Pblica", La Teoria Polittca y Administrativa Contempornea Sobre los Paises en Vias de Desarrollo, nm. 5, Mxico, Colegio de Licenciados en Ciencia Poltica y Administracin Pblica, 1979.

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de las batallas y de las guerras, de las constituciones y de las leyes, no parecan importantes para la Administracin. Posteriormente, ciertos historiadores han vuelto su atencin a la historia de la Administracin misma: en la Iglesia, el Estado, los negocios, la militar y dondequiera que se haya desarrollado.> Los estudiosos de la Administracin Pblica estn ms interesados en la Historia hoy que en el pasado. Por ltimo, la Psicologa ofrece a la Administracin Pblica principios que se aplican para mejorar las relaciones humanas de grupos y equilibrar la personalidad de sus componentes; al mismo tiempo, la Administracin Pblica permite a la Psicologa el campo experimental para que sus principios se apliquen y prueben en organizaciones humanas y que stos adquieran cuerpo doctrinal." El estudio de la Psicologa en cuanto se refiere a lo social, es, en consecuencia, importante para el estudio administrativo, debido a que puede encontrar hallazgos y datos de la psicologa social que aportan informacin relativa al comportamiento administrativo en organizaciones pblicas. El "nudo interdisciplinario" implica discrepancias y polmicas en tomo a la ubicacin disciplinaria de la Administracin Pblica, cuestin que adquiere una doble dimensin: ausencia de definicin y no de identidad.> La Administracin Pblica ha sido reclamada como un campo de estudio de distintas disciplinas, por lo que le han ofrecido su tradicin acadmica y su instrumentacin metodolgica. El "nudo interdisciplinario" ha sido determinante para la gestacin y desarrollo de la Administracin Pblica como campo de estudio, por lo que deber profundizarse en sus fundamentos y alcances para definir los lmites de nuestra disciplina cientfica con las otras disciplinas de las ciencias sociales. Las "ciencias madres" de la Administracin Pblica, a lo largo del presente siglo han realizado aportaciones valiosas para la disciplina; es tiempo que la Administracin Pblica cuente con su propio objeto de conocimiento en la actividad organizada del Estado; la materia reclama su propia disciplina. El "nudo jurdico" Por la excesiva influencia que ha tenido el Derecho Administrativo en la Administracin Pblica (incluso en algn tiempo se confundieron), el "nudo
24 Waldo, Dwight, op. cit., p. 100. 25 Jimnez Castro, Wilburg, op. cit., p. 26. 26 Guerrero, Ornar, La Administracin Pblica en el Sistema Capitalista, op. cit., pp. 20-21.

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jurdico" es analizado en forma separada. Pese al aporte que los cameralistas y otros estudios haban ofrecido antes de la Revolucin Francesa a la Ciencia de la Administracin, sta sufre un estancamiento en su desarrollo por el surgimiento y expansin del Derecho Administrativo. De tal forma, los ensayos que sustentan la Ciencia de la Administracin son sustituidos por la rica tradicin jurdica del Derecho Administrativo surgido a partir del siglo XIX Resulta incuestionable que el Derecho Administrativo y la Administracin Pblica son reas interdisciplinarias independientes, con fisonomas acadmicas propias, pero con una ntima vinculacin entre s, sin que se pretenda subordinar la Administracin Pblica al Derecho; por el contrario, el Derecho Administrativo representa un complemento de las normas constitucionales que sirven de sustento principal a la Administracin Pblica. Llevar al extremo el "nudo jurdico"27 implica que la administracin pblica sea concebida como el conocimiento y la aplicacin mecnica de los preceptos legales, lo que provoca que no se cultive ni la teora ni el arte de administrar; los cargos ejecutivos son para personas ajenas a las tcnicas y los ideales de la administracin; las prcticas administrativas se caracterizan por la obediencia rgida y estricta al Derecho, sin la capacidad creadora que ellas requieren; se hace un exagerado uso de procedimientos judiciales y se da un predominio a las opiniones legales sobre los argumentos administrativos; y la obsesin con el aspecto jurdico en los asuntos pblicos eclipsa los problemas de creacin y administracin de las normas.

El "nudo poltico"
El "nudo poltico" se refiere a la inherencia y complementariedad de la poltica a los asuntos de la maquinaria pblica. La Administracin Pblica moderna naci en 1887 con el artculo de Woodrow Wilson, con la idea bsica de que sta se encontraba desligada de la poltica. En ese mismo sentido, Moreland sostiene que la poltica decide sobre los objetivos por lograr; la administracin pone la poltica en ejecucin. La ciencia poltica trata esencialmente con los mtodos por los cuales se formula la poltica pblica y la ciencia de la administracin pblica comienza donde la poltica termina.P

27 MuftozAmato, Pedro, op. elt., p. 39. 28 Moreland, W. H., "La Ciencia de la Administracin Pblica", P1!blicacin conmemora#Va del 25 aniversario dellNAp, Mxico 1955-1980, lNAP, p. 262.

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La dicotoma poltica-administracin tena como propsito separar artificialmente lo que no era posible dividir; la actividad pblica se encuentra inmersa en un mbito pblico: se administra con la poltica. Las afirmaciones de Wilson en el sentido de que "la administracin est fuera de la esfera de la poltica", de que "el campo de la administracin es un campo de negocios separado de la poltica" y de que las "cuestiones administrativas no son cuestiones polticas" establecen como premisa una distincin que por sus trminos absolutos no se justifica.P La Administracin Pblica nace como un subcampo de la Ciencia Poltica y como parte de las ciencias sociales. En ese sentido, John M. Gaus refleja la actitud de una gran mayora de administrativistas, cuando declara que "Una teora de la Administracin Pblica, en nuestro tiempo, significa tambin una teora de la poltica'<.'? La actividad gubernativa se realiza en un entorno poltico, por lo que separarla en forma "imaginaria" resulta inadecuado. Este "nudo poltico" se encuentra enmarcado en aquellos que continan sosteniendo que la administracin pblica se encuentra separada de la poltica; en realidad, el nacimiento de la propia Administracin Pblica en su etapa moderna es producto de un subcampo de la Ciencia Poltica. Esta dicotoma es artificial; en la realidad no es posible separarla por el elemento de discrecionalidad en que los servidores pblicos realizan sus tareas en un ambiente politizado.

El "nudo administrativo"
El "nudo administrativo" se encuentra enmarcado en las tendencias a vincular los asuntos de la administracin privada a la administracin pblica, como si tuvieran el mismo objeto de estudio y los mismos principios se aplicaran de manera homognea en ambos campos de estudio. En este nudo prevalece la idea de que si la materia es la misma, la disciplina es igual. La administracin pblica y la privada son ramas especializadas de la misma ciencia administrativa y, por lo tanto, sus principios tienen bases cientficas comunes, puesto que ambas son parte de un todo. Aunque se acepta que existen diferencias, stas son ms bien circunstanciales (fines, funciones, campos de actividad, entre otras) y del tamao de las

29 lbid., p. 17. 30 Gaus, John M., "Trends in the Theory of Public Administration". Pub/le Adlninislra/i(}nReview, nm. lO, 1950, 161.168. Citado porWaldo, op; cit., pp. 9697. '

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organizaciones. Waldo afirma que la administracin de negocios y la Administracin Pblica crecieron como disciplinas aliadas y sus prstamos son recprocos. La tendencia de muchos de los fundadores de la Administracin Pblica fue la de aplicar mtodos propios de los negocios de gobierno, como el movimiento de la direccin cientfica; entonces la deuda de la Administracin Pblica a aquella es realmente grande.P Conviene apuntar que la diferencia esencial entre la administracin pblica y la privada radica bsicamente en los fines de ambas organizaciones. Debe considerarse que el Estado moderno tiene como finalidad la promocin del bien comn y representa el ente jurdico y poltico que ejerce mayor poder soberano, siendo la administracin pblica su instrumento activo, la parte ms visible, para satisfacer los intereses generales de la comunidad, en contraposicin de la empresa privada que se encuentra estrechamente vinculada a los requerimientos del mercado. A manera de sntesis, puede afirmarse que la dificultad de la Administracin Pblica en esta bsqueda de su objeto y estudio del objeto, han dejado "extensas reas del bosque e importantes especies de rboles" como el derecho pblico, la diplomacia (relaciones internacionales), el gobierno (ciencia poltica) y la defensa (ciencias militares); otros trozos han sido importados por las ciencias de la salud, la justicia penal, las ciencias policiales, el bienestar social y otras profesiones relacionadas con los servicios pblicos.

La Administracin Pblica como ciencia


Si la expresin "ciencia administrativa" que se remonta al siglo XIX, la disciplina que ella designa es ms antigua y ms reciente a la vez. Es ms antigua, puesto que se encuentra en la ciencia administrativa de los precursores desde el siglo XVIII, y es al mismo tiempo ms reciente, no obstante que ni el objeto, ni el propsito, ni los mtodos de la ciencia administrativa han permanecido idnticos a ellos mismos desde esa poca.P Entre la antigua "ciencia de polica", considerada como el pasado remoto de la ciencia administrativa y esta nueva disciplina que reclama su autonoma y reivindica su estatuto 'de ciencia social de pleno derecho, existe una filiacin indirecta y la continuidad ms aparente que real, considerando las rupturas y mutaciones que han afectado la evolucin de este campo de conocimiento.
31 Waldo, Dwight, op. cit., p. 112. 32 Chevallier, Jacques y Loschak, Daniele, La Ciencia Admini$lraliva, MXico, INAP- FCE, 1983, p.7.

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Un grave problema durante largo tiempo es considerar el conocimiento de la administracin como un conocimiento prctico y concreto, til al administrador para realizar eficazmente su tarea; la ciencia administrativa se reduca al arte de administrar bien. La idea de un conocimiento terico y "cientfico" de la administracin ha aparecido ms recientemente. La ruptura epistemolgica que ella supone en relacin con la actitud anterior sigue estorbada por la imposicin de la manera de pensar antigua y arraigada en una tradicin secular.
El ascenso de la ciencia administrativa al rango de ciencia social depende esencialmente del punto de vista adoptado acerca de su objeto: la administracin pblica debe ser tratada no como una entidad superior y trascendente al campo de las relaciones sociales, sino como un hecho social singular, que no adquiere significacin si no es puesto en relacin con los otros hechos sociales y agregado a los procesos existentes en el conjunto de la sociedad. [...] la administracin no est situada fuera del tiempo: es un dato histrico contingente, el producto de una sociedad en cierta fase de su evolucin.P

En ese sentido, la administracin pblica no es un conjunto cerrado que se mueva por sus propias leyes; por el contrario, est inserta en un orden estructurado. La administracin pblica no es inmutable ni intangible; es una materia dinmica y cambiante que sufre las repercusiones de las tensiones, as como las crisis que afectan al ambiente en que se desenvuelve. La Administracin Pblica es una ciencia, a pesar de las opiniones en contra. Paradjicamente, esta disciplina, estrechamente relacionada con organizaciones de rgida estructuracin jerrquica, se encuentra muy desorganizada. Sin embargo, ni su fragmentacin ni su carencia de una teora general la descalifican como disciplina.v' Para McCurdy, por ejemplo, la medicina, despus de todo, ha sobrevivido como disciplina durante siglos sin una teora general, debido a que, como la Administracin Pblica, es esencialmente curativa. Como tal, el campo de estudio tiene un lugar dentro de las ciencias sociales que reclama:
La prueba de su existencia como disciplina se puede encontrar: primero, en un ncleo central de valores, conocimientos y teoras, usualmente asociados con los fundadores, que disfrutan acadmicamente de una reputacin carismtica; segundo, en

33 lbid., p. 63. 34 McCurdy, Howard E., Una Bibliogrqfla sobre Administracin Pblica, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1973, p. 18.

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un objeto de estudio, las organizaciones, y tercero, en cierta proyeccin social, como lo demuestra la existencia de departamentos universitarios y Facultades que llevan su nombre, una Asociacin y un Congreso anual, profesionales dedicados, al menos una revista y la esperanza de una oficina gubernamental o, mejor an, un rgano especial en la Oficina Ejecutiva del Presidente.P Para Mosher y Cimmino es un hecho que el trmino Ciencia de la Administracin ya forma parte del uso corriente y lo aceptan, aun considerando que la materia est muy lejos de considerarse sistematizada cientficamente.t" Aunque hay algunos que sostienen que no existe una Ciencia de la Administracin y que es vana su enseanza, subrayando el hecho de que es slo arte. Sin embargo, la definicin de administracin como arte no desprestigia la disciplina, sino que al contrario la exalta. Para estos autores debe advertirse la inutilidad de la disputa acerca de la naturaleza de ciencia o arte atribuida a la administracin pblica, sosteniendo que en cualquier caso la disciplina no es solamente un arte, sino la ms grande de las artes, "aquella que permite a cualquier manifestacin del saber humano, ya sea como acto creativo (arte), ya sea como construccin metodolgica (ciencia), vivir y prosperar't.?? La escasa sistematicidad de la materia, la necesidad de individualizar una unidad de anlisis en la que estn reflejados todos los aspectos del fenmeno administrativo y a travs de la cual sea posible descubrir su verdadera esencia, la conveniencia, adems, de tener abierta siempre la puerta del conocimiento humano, impone que se hable de la investigacin administrativa y hacen, como consecuencia, necesario el examen de los aspectos metodolgicos ms significativos de la materia. Insistimos en este punto porque sabemos que si cualquier disciplina objeto de estudio cientfico lleva consigo, inevitablemente, la necesidad de una continua investigacin, el estudio de la administracin hace de semejante necesidad un elemento vital para la existencia misma de la Ciencia de la Administracin.V Para Mosher y Cimmino una funcin principal de la Ciencia de la Administracin es construir, sistematizar, consolidar criterios de significado general a la que pueda referirse para conseguir una accin administrativa ms ortodoxa y racional; en otras palabras, alcanzar un conjunto de nociones destinadas a repre-

35 Ibidem. 36 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, Ciencia de la Administracin, Madrid, RIALP, 1961, p. 532. 37 lbid., p. 532. 38 pp. 531-532.

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sentar la teora de la administracin pblica, fuera de cualquier esquema rgido que perjudicara el carcter dinmico impreso al fenmeno administrativo. En suma, en la Administracin Pblica se puede afirmar que existen al menos dos posiciones en tomo a la cientificidad de nuestra disciplina: 1) la Administracin Pblica como una ciencia aplicada en gestacin y 2) la Administracin Pblica como una ciencia fragmentada. Ambas posiciones comparten puntos de vista comunes, pero en esencia asumen diversas interpretaciones.

La Administracin Pblica como ciencia en gestacin


La Administracin Pblica es una ciencia aplicada en constante desarrollo y evolucin que no termina de consolidarse y que requiere nuevas aportaciones e innovaciones para contribuir a consolidar la cientificidad de su estudio del objeto, mientras que su objeto de estudio tiene existencia propia desde la misma formacin de las primeras civilizaciones de la humanidad. En ese sentido, el objeto de estudio precede al estudio del objeto de la Administracin Pblica. A ms de un siglo en su etapa moderna, la Administracin Pblica no ha terminado de constituirse de manera definitiva en disciplina cientfica. Es una ciencia en plena gestacin y desarrollo, que cuenta con una larga tradicin histrica y terica; sin embargo, los "nudos histricos" que se fueron conformando en su devenir histrico, tanto al interior como al exterior, han limitado su consolidacin como campo cientfico.
Dejando aparte el inters que pueda tener la rgida interpretracin del concepto de ciencia, nosotros pensamos que la materia objeto de este texto tiene, sin duda, categora cientfica, porque emplea una autntica metodologa cientfica, porque tiene un tema central propio y un ncleo distinguible claramente y capaz de fijar los lmites y las relaciones con las otras disciplinas sociales. No es necesario, a nuestro parecer, que una disciplina, para ser considerada como ciencia, haya de tener una metodologa exclusivamente 'suya, ya que son muchas las ciencias que utilizan diversas metodologas, de la misma forma que la administracin hace uso indistintamente del mtodo estadstico, del matemtico, del histrico, del experimental, del descriptivo, etctera. 39

39 Mosher, Fredericky Cimmino, Salvatore, op. cit., p. 537.

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Frente a la multiplicidad de los discursos que reclaman para s a la ciencia administrativa, podramos abandonar la bsqueda de un ilusorio principio de unidad, para aceptar la idea de que no existe una ciencia administrativa, sino tantas disciplinas como discursos distintos u objetos de estudio existan en el dominio de los estudios administrativos. Sin embargo, poco a poco comienza a emerger una disciplina que se constituye en ruptura por referencia a ellos, pero sin borrar todas las ideas, todas las nociones, todos los conocimientos que ellos traen consigo. La ciencia administrativa aparece en esta perspectiva como una ciencia social todava en gestacin, cuyo objeto no es una realidad ya existente, lista para ser estudiada, sino que pide ser reconstruida a la luz de una problemtica terica especfica, y que, para responder a los criterios de cientificidad, debe al mismo tiempo superar un cierto nmero de obstculos espistemolgicos y forjar los instrumentos de anlisis adecuados.'' La Administracin Pblica se ha desarrollado como un campo cientfico, caracterizado por su locus y focus. Robert T. Golembiewskr" seala que el locus es el "dnde" institucional del campo, por lo que el locus recurrente de la administracin pblica es el gobierno burocrtico, pero no siempre ste ha sido ellocus tradicional. En cambio, elfocus es el "qu" del campo; uno de esos focus de la administracin pblica ha sido el estudio de los principios de administracin. Para Golembiewski la Administracin Pblica es una ciencia en desarrollo y consolidacin a travs de sus locus y focus. El que la administracin pblica no est segura de sus bases puede deberse no tanto a la naturaleza cambiante de su foco, como al complejo de inferioridad de sus aclitos y a sus incertidumbres frente a las fuertes y persistentes crticas a su desempeo profesional y a sus deficiencias escolsticas. Con la evolucin de la sociedad global y el rezago del reconocimiento humano respecto a la necesidad de una administracin pblica ms globalizada, su foco se muestra confuso y encasillado, adems en la percepcin del estado administrativo como un instrumento de aspiraciones nacionales y de la burocracia pblica como el nico o principal distribuidor de los bienes y servicios gubernamentales.V

40 Cheval1ier, Jacques y Loschak, Daniele, op. ctt., p. 31. 41 Golembiewski, Robert, Public Administra/ion as a Developing Discipline, Par/ 1: Perspectives on Past and Present, Nueva York, Marcel Dekker, 1977. 42 Caiden, Gerald, "Revitalizacin de la Administracin Pblica", op. cit.,p. 29.

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Golembiewski (1996) propone una visin futurista con cuatro contribuciones para mejorar el estado del campo de estudio, por lo que lo focaliza a travs de 12 "acciones" que pueden ayudar a la disciplina." En suma, la Ciencia Administrativa aparece como una ciencia social todava en gestacin, cuyo objeto de estudio no es una realidad determinada, se encuentra lista para ser estudiada. Sin embargo, reclama ser reconstruida a la luz de una problemtica terica especfica y para responder a los criterios de la cientificidad; debe superar un conjunto de obstculos epistemolgicos y al mismo tiempo forjar los instrumentos de anlisis adecuados.v'

La Administracin Pblica: ciencia fragmentada


Por su parte, otra posicin sostiene que la Administracin Pblica es una ciencia fragmentada, un rompecabezas que todava no ha terminado de conformarse y al mismo tiempo consolidarse." El estado actual de la ciencia administrativa tiene un carcter complejo y fragmentando; complejo por la heterogeneidad de las aportaciones sucesivas que la han constituido y fragmentado porque las corrientes que la conforman abordan el estudio de la administracin pblica con preocupaciones demasiado diferentes para poder fundirse espontneamente en una disciplina integrada y nica.
La ciencia administrativa se presenta en nuestros das como un conjunto de discursos fragmentados, estratificados en el tiempo y yuxtapuestos en el espacio, ms que reunidos en un proyecto global y articulados en torno a una problemtica coherente, hasta el punto de que cabe legtimamente preguntarse qu autoriza a hablar de una ciencia en singular, y tambin, simplemente, de ctencia/"

Frente a la multiplicidad de los discursos que reclaman para s a la ciencia administrativa, se podra abandonar la bsqueda de un principio de unidad
43 Golembiewski, Robert T., "The Future of Public Administration: End of a Short Stay in the Sun? Or a New Day-A-dawning?", Public Admtnistration Revtew, vol. 56, nm. 2 (March/ April), 1996. Para Golembiewski: 1) la administracin pblica de hoy ha sido significativamente socavada por un punto de vista poderoso, que consigue la atencin inmediata; 2) la discusin consigue dirigirse a mostrar varios ataques ineficaces, que han sido montados por los publiadministrativistas; 3) la atencin al proceso de discusin de la dicotomia poltica/administracin, y 4) su propuesta enfoca los tipos de teoras empricas y su turbacin comn. 44 Chevallier, Jacques y Loschak, Daniele, op. cit., p. 31. 45 Ibidem. 46 Ibid., p. 9.

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ligndolos entre s, y aceptar la idea de que no hay una ciencia administrativa, sino tantas ciencias como discursos distintos en el dominio de los estudios administrativos. Sin embargo, parece emerger sobre la base de estos conocimientos heterogneos una disciplina en gestacin que constituye una ruptura con referencia a las otras interpretaciones y discursos. En ese sentido, cobra vigencia lo dicho por Ornar Guerrero: "Es tiempo que la teora de la administracin pblica supere las tendencias fragmentadas de su campo y se establezca un paradigma vlido en la actualidad"."? La fragmentacin de la ciencia administrativa deriva de la diversidad de los contextos nacionales en los que se ha desarrollado y de las orientaciones variables en funcin de las tradiciones y circunstancias de cada pas. La ciencia administrativa se encuentra dividida entre una aproximacin a los fenmenos administrativos, sumamente influenciada por el enfoque jurdico, orientada al estudio de la administracin pblica, sobre todo en Europa y un acercamiento ms formativo, inspirado por las investigaciones realizadas en los Estados Unidos acerca de las organizaciones.
En el origen de la ciencia administrativa encontramos dos clases de investigaciones diferentes por su objeto. Una primera corriente, aparecida muy pronto en Europa, se apoya en la administracin pblica, que constituye un campo de investigaciones relativamente bien delimitado. Una segunda corriente, cuyo surgimiento es mucho ms reciente, agrupa las investigaciones emprendidas en derredor del tema de la organizacin, objeto de apariencia multiforme y que trasciende las fronteras de la administracin estatal, para englobar todo lo que se vincula con la gestin de negocios pblicos o privados: aqu se trata ms an de administracin ("administrar es organizar" deca Fayol), pero considerada en otro nivel y bajo otro aspecto."

Para Chevallier y Loschak, aunque resulta excesivo oponer una ciencia administrativa europea a una ciencia administrativa americana, la diferencia que las separaba inicialmente ha sido eliminada en parte; pero contina lejos de realizarse una conciliacin entre ambas, tanto en lo concerniente al objeto de es- tudio asignado a la ciencia administrativa como al acercamiento, debido a las confrontaciones de concepciones, si no incompatibles s diferentes. Para otro autor, puede inferirse que: 1) la Administracin Pblica norteamericana como disciplina surge a raz del artculo de W. Wilson; 2) que en la dcada de los aos cuarentas se desarrolla todo un movimiento crtico; y 3) que
41 Guerrero, Ornar, Teoria Administrativa de la Ciencia Politica, op. cit., p. 71. 48 Chevallier, Jacques y Loschak, Daniele, op. cit., p. 12.

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a partir de la dcada de los cincuentas se fragmenta el objeto de estudio, pero que esta fragmentacin no descarta que sta sea considerada como disciplina.t? Incluso, esta fragmentacin del objeto de estudio en diferentes enfoques nos demuestra que el objeto de estudio de la disciplina tiene existencia propia, aunque de manera fragmentada.

Elementos para la construccin de la Administracin Pblica como ciencia


Una vez realizado el recorrido histrico, terico, metodolgico, epistemolgico y profesional de la administracin pblica, es posible sugerir algunas medidas que pueden contribuir a la construccin de una ciencia de la administracin pblica o ciencia administrativa. Aunque parece demasiado ambicioso e incluso fuera de los alcances conceptuales de esta investigacin y con todas las reservas de presentar algunas propuestas sujetas al anlisis y la crtica razonada, se presentan como temas de una agenda de la Administracin Pblica para el tercer milenio. En nuestra disciplina es indispensable continuar con la antigua tradicin de aportar conocimientos como la realizada por los cameralistas, los estudiosos de la ciencia de la polcia, Bonnin en Francia, Lorenzo van Stein en Alemania y Woodrow Wilson en los Estados Unidos, as como los pensadores que contribuyeron al objeto de estudio y al estudio del objeto desde diversas disciplinas.

La necesidad de recuperar la idea de Estado en la administracin pblica


El objeto de estudio de la administracin pblica ha sido el Estado. La dicotoma poltica-administracin alej a la disciplina de su anlisis y estudio. Por ello, el gobierno, la burocracia, las organizaciones, las polticas pblicas, el management pblico o los asuntos pblicos, se convirtieron en objetos de estudio con las implicaciones tericas, conceptuales y metodolgicas que esta situacin gener. El Estado fue olvidado y relegado como una pieza de museo de la historia.
49 Gonzlez, Beauregard, La Administracin Pblica Norteamericana. Origen, Critica y Crisis, nm. 35. Mxico, Fontamara, 1987, p. 7. Este autor seala: "Concluimos que tanto en los orgenes, en la crtica, como en la crisis de la administracin pblica norteamericana las posiciones y las teoras que sobresalen carecen de una perspectiva epistemolgica que los vincula con la realidad histrica concreta".

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Puede la administracin pblica prescindir de la idea de Estado? Mark R. Rutgersafirma que para refundar la administracin pblica es necesario utilizar el concepto de Estado, por lo cual retoma las reflexiones de Lorenzo von Stein (1815-1890).50 Para Von Stein el concepto de Estado es esencial para cumplir el papel de mediacin y resolver conflictos sociales, as como guardin de las libertades de los individuos en la sociedad. 51 Segn Rutgers, Von Stein aporta el concepto de Estado como una base normativa para el estudio de la administracin pblica. Las discusiones del estudio de la administracin pblica se caracterizan por tres temas: 1) la integracin de las diferentes aproximaciones al fenmeno administrativo; 2) el concepto orgnico de ciencia y arte; y 3) la interaccin entre aproximaciones cientficas y prcticas. En primer lugar, la integracin del conocimiento es un estudio histrico en la administracin pblica. El estudio de la administracin pblica es un campo de diversas disciplinas, especialmente la ciencia poltica, las tradiciones cameralistcas, el derecho administrativo y el estudio del gobierno. Para Von Stein todas las ciencias y humanidades pueden ser consideradas como "ciencias de la sociedad" y la integracin de las diferentes aproximaciones que abarcan una ciencia del estado (Staatswissenschaft). En segundo lugar, el concepto de administracin pblica proviene de la esfera activa que es el Estado. La administracin pblica es la actividad organizada del Estado. La administracin pblica es una funcin primaria del Estado a travs del poder ejecutivo. El poder ejecutivo es entendido de dos formas. Por un lado, puede ser considerado como la actividad por la que el Estado realiza su potencial, independientemente del objeto de su actividad, por lo que es una ejecucin. Por otro lado, la administracin es un organismo (organizacin) en la que se realiza la actividad posible. En tercer lugar, Von Stein establece una relacin entre ciencia y arte como habilidad. Llega a la conclusin que el estudio de la administracin pblica

50 Rutgers, Mark R., "Can the Study of Public Administration do Without a Concept of the State? Reflections on the Work of Lorenz von Stein", Administra/ion & Society, vol. 26, nm. 3, November. Sage Publications, Inc., 1994. SI Ibid., p. 399. "Para Von Stein, el Estado se refiere a la totalidad de los individuos en un pas; es, tan constatable anterior, una personalidad abstracta. As el concepto de Estado se refiere a una personalidad-gobernante de una comunidad poltica que ocupa un territorio especfico. Es importante para comprender a Von Stein que no observa el Estado como una esfera que tiene una soberana independiente por arriba de la gente. Como veremos despus, l quiere asegurar que el individuo tiene personalidad-gobernante dentro de las capacidades del Estado. Para Von Stein, el Estado constituye slo una esfera autnoma con una funcin reguladora. "

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debe comenzar fuera de la teora si quiere ser prctico. De conformidad con su enfoque bsico, la relacin entre la teora y la prctica es el pensamiento dialctico: en sus formas puras, ni teora ni prctica por s mismas pueden abarcar el conocimiento. Von Stein sugiere que una filosofia de Estado --o cualquier perspectiva filosfica- puede ser suficiente. En consecuencia, afirma la imposibilidad de hacer una copia de la administracin pblica sin tomar en consideracin las limitaciones y circunstancias concretas de la realidad social. Estas consideraciones conducen a la conclusin quizs sorprendente que finalmente la teora, no slo del Estado sino de la vida y la realidad como una totalidad orgnica, deben ser el punto de partida para el estudio de la administracin pblica. La divisin de atencin y la interdependencia de los temas y los enfoques pueden crearse y sintetizarse a un nivel terico nico. La prctica no puede ser un indicador confiable para entender y estudiar los fenmenos administrativos. Segn Rutgers, Von Stein comienza por plantear una teora filosfica abstrac-ta sobre la realidad en general para llegar a su concepcin de administracin pblica. Entonces, despus de haber establecido una estructura filosficaconceptual, comienza a observar los puntos prcticos de la administracin pblica.
La anterior discusin de Von Stein muestra en sus ideas la importancia de la teora, especialmente una teora del Estado, como una condicin precedente para el estudio de la administracin pblica. Lo mismo aplica para su discusin de la condicin cientfica del estudio de la administracin pblica. Para Von Stein (1887), el estudio de administracin-pblica constituye la "cima" de todos las ciencias. 52

La ciencia del Estado es definida por Von Stein como el estudio de cmo el Estado da cuenta de s mismo por medio de su administracin pblica. Cmo la administracin publica debera organizarse es el objeto del estudio de la administracin pblica. Es el estudio de las necesidades y las regulaciones por medio de las cuales el Estado puede asegurar la personalidad-cumplimiento de sus temas. En 1887, Von Stein retrata el estudio de administracin pblica para tratar de descubrir qu es universal entre los diferentes aspectos de ella. lla llama la idea de administracin. Para el estudio de los aspectos especficos de la administracin, la asistencia se necesita desde los otros campos dentro de la ciencia de Estado. Ambos, los aspectos tericos y los prcticos de la administracin pblica, pueden integrarse

52 tu, p. 404.

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en un sistema de ciencias. Es el objeto especfico del estudio de administracin pblica para establecer, para todas las actividades del Estado, las relaciones causales entre el reino social y la accin gubernamental y las consecuencias de stos dentro del Estado como una totalidad. As despliega un coherente sistema de estudios pertinente a la administracin pblica que incluye estudios polticos, sociales y legales. El estudio de administracin pblica as constituye el pice de las ciencias estatales. Sin embargo, apenas es aceptable para dar al estudio de administracin pblica tal posicin destacada dentro de las ciencias. Todava es discutible que el estudio de la administracin pblica constituya una clave en el estudio de las interacciones entre la ciencia y sociedad. En suma, Von Stein no pudo haber previsto que el Estado moderno fuera un Estado administrativo; no conoci la sociedad masiva moderna, ni previ el desarrollo tecnolgico ni la globalizacin. Pero en la actualidad la administracin pblica tiene que encarar todas estas demandas. El estudio de la administracin pblica debe tener una predisposicin hacia un concepto positivo del Estado si queremos el desarrollo de la materia. Aunque se llega a la conclusin de que una teor a estatal es esencial al estudio de administracin pblica, se debe buscar una definicin fundamental y definitiva del Estado que pueda contribuir a la disciplina.
El fin interdisciplinario

La administracin pblica que pretende ser ciencia debe terminar con la ilusin interdisciplinaria (multidisciplinaria) de las aportaciones de las otros campos de estudio para buscar el establecimiento de una teora propia. Las aportaciones de las otras disciplinas -derecho, economa, ciencia poltica, sociologa y psicologa- fueron fundamentales para el desarrollo de la ciencia administrativa, pero al mismo tiempo impidieron el crecimiento del conocimiento de la administracin pblica. La posicin ortodoxa fue afirmar que la administracin pblica era un estudio interdisciplinario, por lo que no requera de una teora central (Mainzerj.P Cules son los defectos que se atri-

53 Mainzer, Lewis C., "Public Administration in Search of a Theory. The Interdisciplinary Delusion", Admtnistratton & Society, vol. 26, nm.'3, November, Sage Publications, Inc, 1994. Mainzer se pregunta: "Cura la perspectiva interdisciplinaria el problema supuesto de la limitada visin de una nica perspectiva disciplinaria? Yo pienso que no. La NASPAAen su Informe del Task Force sobre el Futuro de la NASPAA refiere como prctica a la administracin pblica Calleja') y como 'un campo interdisciplinario en la academia"'.

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buyen a la investigacin interdisciplinaria en la Administracin Pblica? Mainzer responde a esta pregunta con cuatro elementos: 54 1. El estudio interdisciplinario de la administracin pblica demanda mayor conocimiento. Al existir diversas disciplinas en el campo de estudio, se vuelve indispensable un mayor grado de conocimiento. 2. El estudio interdisciplinario de la administracin pblica carece de unfocus principal. Esto significa que al contar con diversas disciplinas, elfocus de la administracin pblica se diversifica en lugar de ubicar un solo objeto de estudio. 3. El estudio interdisciplinario de la administracin pblica en realidad eleva algunos estudios a expensas de otros. Por ejemplo, se sustituyen los estudios econmicos o de management por los de ciencia poltica. Igual situacin ocurre con los mtodos que se emplean para la investigacin de la administracin pblica. 4. El estudio interdisciplinario de la administracin pblica aspira a ser ciencia con el apoyo de los valores de la tecnologa, pero suprime las consideraciones ticas. Las cuestiones ticas son fundamentales en todo estudio poltico y, por lo tanto, de la administracin pblica. El estudio de la administracin pblica fue trasladado de la ciencia poltica a un campo interdisciplinario. Para Golembiewsky (1989), la administracin pblica pas de ser un campo de estudio exportador de teora para llegar a ser un importador de conocimientos.P cuando debera ser en sentido contrario; es tiempo de que la disciplina exporte conocimiento til a las otras disciplinas (madres) de la administracin pblica. En ese mismo orden de ideas coincide Henry al sealar que la Administracin Pblica tampoco triunfar como campo de estudio si contina aferrndose, como lo hacen la mayora de los programas de administracin pblica, a su modelo interdisciplinario.V Por lamentable que parezca, los programas interdisciplinarios de las universidades son, en el mejor de los casos, periodos de transicin que marcan la evolucin de un subcampo de otra disciplina al de un campo dotado de rigor acadmico, independencia intelectual, autonoma admi-

54 55

tsu, p. 364.

tu, p. 383.

56 Henry, Nicholas L., "La Raz y las Ramas: Peripecias de la Administracin Pblica Hacia el Futuro", Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarn, Administracin Pblica. El Estado Actual de la Disciplina, Mxico, Colegio Nacional de Ciencia Poltica y Administracin Pblicll, Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 66.

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nistrativa y arraigado profesionalismo. Los programas interdisciplinarios son esfuerzos simblicos de los administradores universitarios por parecer adecuados y solucionadores de problemas, a fin de colocar temporalmente a sus instituciones en una posicin ms favorable como un potencial receptor de ms estudiantes, subsidios o dotaciones, o para asilar a profesores problemticos y en ocasiones mediocres. La Administracin Pblica no debe seguir siendo interdisciplinaria durante largo tiempo. En la administracin pblica, la comodidad profesional amenaza detener el discurso en el nombre del estudio interdisciplinario. Este enfoque pretende modelar la ciencia o la profesin de esta manera, afirmando ser ms comprensivo y sin dogmas. Pero el enfoque interdisciplinario nos aleja de una conversacin ms profunda para que la administracin pblica pueda convertirse en ciencia.

El regreso de la Ciencia Poltica como punto de referencia de la Administracin Pblica


El origen moderno de la administracin pblica con Woodrow Wilson naci con la pretendida dicotoma poltica-administracin, aunque en realidad Waldo consideraba que la administracin pblica haba surgido como una subdisciplina de la ciencia poltica. Cuando la administracin pblica parta del hecho de que las acciones del gobierno eran de naturaleza poltica, el crecimiento y diversificacin del campo de estudio fue mayor. Los estudios del objeto como la teora de las organizaciones (Simon) y las teoras gerenciales que se convirtieron en el management pblico, se alejaron de los planteamientos polticos por considerar que no contribuan a la ciencia administrativa. Sin embargo, los resultados actuales muestran lo contrario; incluso se busc un estudio interdisciplinario, pero se olvid de la ciencia poltica. De acuerdo con Mainzer (1994) un estudio realizado por la NASPAA mostraba una disminucin de la ciencia poltica en las maestras de administracin pblica, lo que ha propiciado probablemente una mayor separacin de los programas de la ciencia poltica y la administracin pblica.'? Los programas de

57 Ibid., p. 372. Por qu se interpreta a la ciencia poltica como una parte que no puede contribuir a la teoria de la organizacin? Waldo explica que el silencio de la ciencia poltica es porque "el ncleo de consistencia" es producto de la teora contempornea de la organizacin que proviene de valores que se empotranhoftdamente en nuestra cultura. Estos principios son: cientiflCos, racionalidad. eficacia, eficiencia y produetividad. El concepto de "poder" es poco usado en la teona de organizacin.Por ello. es mAs til el modelo de Robert Micbels que el de Herbert Simon.

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ciencia poltica haban sido substituidos por materias de economa y cursos de computacin. Para Mainzer este fue un ataque de ms de un siglo de tradicin entre la administracin pblica y la ciencia poltica. Esta separacin ha propiciado en la educacin profesional de la administracin pblica que otras disciplinas fueran consideradas ms prioritarias y que los estudios de caso se contemplaran como estudios prcticos independientemente de cualquier disciplina. La administracin pblica prefera estudios pragmticos, gerenciales y estudios de caso, aparentemente ms all de la teora y los dogmas. Aunque totalmente consciente de los antecedentes polticos de la ciencia de la administracin pblica, Frederickson, quien se identific con la Nueva Administracin Pblica, ofrece una visin interdisciplinaria del estudio: "Yo soy de la idea que la administracin pblica seguramente no es una disciplina, ni debera serlo. Si no es una profesin, seguramente ha tomado muchas de las caractersticas de una profesin, y si no es un campo interdisciplinario, entonces all probablemente hay tal cosa". l argumenta que no existe un cuerpo de teora que actualmente domine la disciplina; ms bien, hay una diversidad de paradigmas. "La administracin pblica es rica con sus perspectivas, teoras y, como los campos de medicina y la educacin, no necesita que all sea una teora ya aprobada. "58 Sin embargo, Frederickson distingue entre la administracin pblica y la ciencia poltica al afirmar que. la perspectiva poltica puede contribuir a los estudios de administracin pblica y.a los tomadores de decisiones (policymakers). Seala que debe aadirse la equidad social a los valores tradicionales de economa y eficiencia para el desarrollo de diversas perspectivas a las organizaciones y la administracin pblica. Para Frederickson: "La administracin pblica une las disciplinas y, despus, toma partes pertinentes de las disciplinas y los apli ca a problemas pbli cos''. 59 En la realidad, los campos diferentes de la administracin pblica comparten los mismos problemas, aunque cada disciplina los estudia con un enfoque diferente y especfico. Por ello, es esencial que la administracin pblica vuelva a su origen -la ciencia poltica- para estudiar el fenmeno administrativo en su naturaleza poltica. Para Mainzer, el estudio poltico de la administracin pblica no requiere tener una ideologa particular. Aun cuando se acepta que las perspectivas polticas de mayor importancia para la administracin pblica han incluido temas de inters, como relacionar la expresin con la ejecucin de la voluntad del Estado o la voluntad popular, el pluralismo de los

~a bid" p. 374. Citadopor Mainzcr. 59 Ibidem.

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grupos de inters, el imperio de la ley y el control judicial de la administracin, denuncias sociales de justicia de clase de opresin y racismo, rgimen de valores de separacin de facultades y balances. En esta perspectiva cobra importancia lo que seala Gabriel Almond en el sentido de que la Ciencia Poltica ha sido desde el pasado el escenario de una acalorada polmica entre quienes consideran esta disciplina como una ciencia exacta -formal, matemtica, estadstica y experimental- dedicada a la construccin de "leyes generales" probadas, y otros, menos optimistas y ms eclcticos, que sostienen que todos los mtodos de acceso al conocimiento, tanto los propiamente cientficos como otros muy rgidos como los de la historia, la filosofa y el derecho, son igualmente tiles.s? En esta segunda posicin se encuentra Almond, que afirma que las relaciones en las ciencias sociales estn regidas por la memoria, el aprendizaje, las aspiraciones y la persecucin de objetivos.
[...] la historia de la Ciencia Poltica como disciplina contempornea ha estado signada por diversas escuelas y corrientes que desean adjudicarse las definiciones, funciones y paternidad de ese campo de estudio. Las pretensiones parten desde la autora y sustento terico hasta la vasta interpretacin y anlisis de los fenmenos sociales. De ah que, por exclusin, haya surgido en la dcada de los sesenta una propuesta que afirma que se han vivido etapas cclicas de confusin de conceptos y metodologas en el estudio de la ciencia poltica.s!

Para Almond, la Ciencia Poltica se encuentra inmersa entre diversas escuelas y corrientes como si fueran "mesas separadas", que impiden conformar una "mesa central" donde puedan confluir todas las orientaciones prevalecientes de la disciplina. Esta misma situacin es equiparable en la Administracin Pblica, lo que ha propiciado una fragmentacin y diversidad de orientaciones en relacin con el objeto de estudio. Sin embargo, esta condicin no imposibilita que la Ciencia Poltica sea un punto de partida esencial para la conformacin de una teora de la Administracin Pblica.

60 Almond, Gabriel A., Una Disciplina Segmentada. Escuelas y Corrientes en las Ciencias Polticas, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica y Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 31. 61 Pineda Guadarrama, Juan de Dios, "Estudio Introductorio", Almond, Gabriel A., Una Disciplina Segmentada. Escuelas y Corrientes en las Ciencias Polticas, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica y Fondo de Cultura Econmica, 1999, pp. 7-8.

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Por su parte, Fesler seala que la Administracin Pblica es una parte integrante, interactiva y subordinada del gobierno. Por lo tanto, no podr entenderse separada del gobierno. El entendimiento del gobierno es tarea de la Ciencia Poltica. En conclusin, el estudio de la Administracin Pblica forma parte de la empresa ms amplia de la Ciencia Politica.sLa administracin pblica necesita recuperar la perspectiva poltica para que el crecimiento del conocimiento en la materia permita construir una teora "central" de la administracin pblica. Mientras el estudio interdisciplinario fue determinante en la importacin de conocimiento de otras disciplinas y en la conformacin de una orientacin disciplinaria, esta fue una de las debilidades estructurales -nudos histricos- para que la administracin pblica no fuera considerada una ciencia y slo se definiera como una profesin, es ms, ni siquiera con el rango de disciplina. La Ciencia Poltica puede contribuir a darle identidad, coherencia, unidad y perspectiva a la Administracin Pblica.

La dimensin histrica de la Administracin Pblica


El estudio de la Administracin Pblica, en sus diversas interpretaciones de los "objetos de estudio", ha relegado a la historia dentro de los mismos. El objeto de estudio es una materia histrica que no puede ser estudiada de manera aislada y fuera de su contexto histrico-social. Pretender estudiar a la disciplina a partir de Woodrow Wilson (1887), sin considerar las significativas aportaciones de los cameralistas, la ciencia de la polica, los Consejeros de Prncipes, Lorenzo von Stein en Alemania y Bonnin en Francia, as como las contribuciones del derecho administrativo y constitucional europeo, es olvidar el legado' histrico de la administracin pblica en la conformacin de su objeto de estudio. La controversia con la administracin pblica norteamericana y la ciencia administrativa europea muestra esta tendencia, mientras que la ciencia administrativa retoma la herencia de las ciencias camerales y el derecho administra-

62 Fesler, James W., "El Estado y su Estudio: el Todo y las Partes", Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarn (comps.), Administracin Pblica. El Estado Actual de la Disciplina, Mxico, Colegio Nacional de Ciencia PoHtica y Administracin Pblica, Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 150. Para Fesler, "Algunos estudiosos de la administracin pblica han concluido que nuestra relacin con la ciencia poltica no es benfica para nuestro campo. En muchos casos, esa conclusin deriva de un apego a la administracin genrica, pblica y privada, y de una creencia relacionada en que otras disciplinas contribuyen mAs que la ciencia poltica a entenderestegllero" (lbid., p. 148).

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tivo en sus estudios, a partir del principio de que se trata de una ciencia. Por su parte, la administracin pblica tiene su origen en la dicotoma polticaadministracin de Woodrow Wilson, nace como el gobierno en accin. y como una ciencia de los negocios pblicos del gobierno, pero en su desarrollo histrico se cuestiona su carcter cientfico. La dimensin histrica de la administracin pblica es un aspecto central en la conformacin de una teora administrativa. Como ya se ha dicho, la actividad organizada del Estado, la administracin pblica, ha sido una actividad histrica que desde las primeras civilizaciones los sumerios, hititas, asirios, caldeas y persas, hasta los grandes imperios como Roma, Grecia, Egipto, China, India, Bizancio, entre otros, comienzan a conformar el objeto de estudio de la administracin pblica. La dimensin histrica es vital para contribuir en el carcter histrico, sobre todo a partir de que no existe un solo mtodo de investigacin -positivista- sino el interpretativo y el crtico, que son mtodos aplicados en las ciencias sociales. La historia es una referencia central en cualquier estudio de la administracin pblica, tanto en el pasado como en el futuro de la disciplina.

La separacin teora y prctica de la Administracin Pblica


La discusin de la separacin entre la teora y la prctica en la administracin pblica es un tema esencial en la revisin del crecimiento del conocimiento en la teora administrativa. Como actividad y prctica el objeto de estudio de la disciplina es tan antigua como el gobierno mismo (Wilson), por lo que su existencia est fuera de cualquier discusin.-incluso como profesin sta tiene un enorme pasado. Sin embargo, el paso de la actividad a la teora y a su dimensin epistemlogica ha sido cuestionada debido a que los llamados "principios de administracin" slo eran "proverbios" (Simon), que no existan suficientemente estudios de administracin pblica comparada (Dahl), que ms que una ciencia o disciplina, la administracin pblica era una simple "carrera administrativa" (Parker), que la disciplina haba entrado a una crisis de identidad y crisis intelectual para contar con un paradigma vlido para las diversas interpretaciones del campo de estudio (Ostrom). Por ello, quien sostiene que las investigaciones surgidas d~ los publiadministrativistas no pueden ser las requeridas en el campo de la teora est en lo cierto, en el sentido de que los valores prevalecientes en la prctica del servicio pblico no corresponden necesariamente al mbito terico. No obstante,

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como sucede con otras disciplinas, debe existir un puente, un punto de contacto, donde la prctica y la teora de la administracin pblica puedan converger en necesidades y requerimientos mutuos. Probablemente, el futuro y la permanencia de la Administracin Pblica como ciencia dependen de este necesario vnculo entre la prctica y la teora de la disciplina. La teora que se encuentra distante de su actividad y obj eto de estudio, es un conocimiento que no es til a los profesionistas ni a los estudiosos del campo de estudio. Denhardt afirma que la administracin pblica es ms bien una profesin que combina muchas perspectivas tericas diferentes." Debido a que ninguna disciplina particular puede proveer ahora el conjunto de conocimientos requeridos por los administradores del sector pblico, parece razonable que los programas se vuelvan coherentes por medio de su orientacin profesional. Desafortunadamente, esta concepcin de la administracin pblica como una profesin quiz en mayor medida elimina la posibilidad de alcanzar una orientacin terica propia o de satisfacer plenamente las necesidades de los practicantes del campo. Para este autor, la informacin proveniente de otras disciplinas podra ser til en el tiempo, pero ninguna de tales disciplinas captar directamente la diferencia si hay algo distintivo en las organizaciones pblicas. Si se parte de que la Administracin Pblica slo debe tomar los materiales de otras disciplinas, se corre el riesgo de fortalecer lo superfluo del trabajo en las organizaciones pblicas mientras se olvida lo esencial.
Aunque tengo duda en emplear los trminos puro y aplicado a dos momentos diferentes de la prctica de la investigacin, creo que los tericos de la administracin pblica, as como otros investigadores del campo, tienen una obligacin doble: fortalecer los conocimientos acerca de las organizaciones pblicas en general y trasmitir nuestro entendimiento del mundo de las organizaciones pblicas a quienes estn activos en ese mundo.s?

Para resolver la cuestin de la teora y la prctica, ese problema se relaciona con las controversias ms generales referentes a la base apropiada para adquirir conocimientos en nuestro campo y en las ciencias sociales en general. El nfasis ha cambiado con claridad durante los ltimos decenios; sin embargo, todava no se ha explorado plenamente la relacin que existe entre diversos

63 Denhardt, Robert B....'Feoria de la Administracin Pblica: el EsUldo de la Disciplina", Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarn (comps.), Administracin Pblica. El Estado Actual de la J)isciplina, ~6xico, Colegio N84lional deCie~ias Politjcas y Admini$tr84lin Nbli", A. C. y Fon<k> de Cultur"3 Econmioa, 1999, p. lIS.
64

Dcnhardt,Robert. op. cit. p. 116.

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modos de adquisicin del conocimiento y diversos patrones de la accin humana, ni se ha logrado buscar procedimientos para integrar los diversos enfoques existentes. 65 Para Perry y Kraemer la perpetuacin de la distincin entre la teora y la prctica se atribuye primordialmente a la limitada autoridad cientfica de la teora de la Administracin Pblica y no al valor de la teora en s misma. La Administracin Pblica se beneficiara con la creacin de importantes instituciones de investigacin bsica y aplicada, responsable ante sus clientes, pero libres para perseguir sus objetivos separados.v La historia muestra que el objeto de estudio (la actividad o materia) por lo general se encuentra siempre adelante de su estudio del objeto (teora o disciplina). Esto es as porque la actividad organizada del Estado es tan cambiante por las nuevas tendencias mundiales y las propias necesidades de cada nacin. En la medida que el estudio del objeto contribuya al conocimiento del objeto de estudio, en esa medida la ciencia administrativa estar cumpliendo una de las ms importantes misiones para las que fue creada. Aunque el estudio del objeto (disciplina) tiene su propia agenda de conocimiento, a travs de los estudios administrativos la Administracin Pblica puede ir consolidando su papel de ciencia autnoma e independiente.

La necesidad de una Administracin Pblica comparada


Como ya fue referido en el captulo anterior, segn Curtis Ventriss (1991), en 1947 Robert Dahl sostena que uno de los tres problemas de la administracin pblica era que la mayora del estudio de la administracin pblica no era comparativo, por lo que una ciencia de la administracin pblica reclama este conocimiento.s? En las dcadas de los cincuentas y sesentas en los Estados Unidos
65 lbtd., p. 118. Seala el autor: .....las teoras de la administracin, sobre todo las teoras de la administracin democrtica, podran llegar a ser modelos para la teora de la organizacin en general. Todo esto conduce a un nuevo enfoque para definir el campo de la administracin pblica, un enfoque bosquejado en otra parte (Denhardt, 1984), en el sentido de que estudiamos no slo la administracin pblica sino tambin las organizaciones pblicas, y que nos interesa el cambio de la administracin en bsqueda de valores sociales definidos desde una perspectiva pblica". 66 Perry, James L. y Kraemer, Kenneth L., "Metodologa de la Investigacin en la Administracin Pblica: Problemas y Modelos", Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarn (comps.), Administracin Pblica. El Estado Actual de la Disciplina, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y' Administracin Pblica, A. C., Fondo de Cultura Econmica,: 1999, p. 456. 67 Ventriss, Curtis, "Contemporary Issues in American Public Administration Education: The Search for an Edueational Focus", PubJicAdministration Review, vol. 51 (JanuarylFebruary) 1991.

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se realizaron mediante la asistencia tcnica estudios de administracin pblica comparada, pero por diversas razones este movimiento desapareci. Para algunos sta es una de las posibilidades para que la administracin pblica pueda ser una subdisiciplina que se distinga de otras de similar enfoque internacional. La administracin pblica como ciencia requiere realizar mayores estudios comparativos para que los estudios administrativos cuenten con un carcter de rplica en cualquier pas que se aplique. Este es uno de los problemas centrales en la construccin de una teora de la administracin pblica, en parte porque los esquemas de regiones como Estados Unidos y Europa no son aplicables automticamente en los pases en desarrollo. Aunque cada pas tiene su propia situacin administrativa en su conformacin, organizacin y desarrollo, la administracin pblica puede contribuir con conocimiento til y generalmente aceptado para que adquiera el carcter de cientfico. La riqueza de los estudios de la administracin pblica comparada permiten obtener conocimiento til sobre el efecto del contexto poltico, la importancia de la cultura, el papel de los participantes en las polticas pblicas y en general un conjunto de factores que pueden servir de detonadores o de obstculos en la puesta en marcha de una poltica en una sociedad determinada. Robert C. Fried seala la importancia de contar con una teora de la Administracin Pblica comparada:
Si tuviramos una teora universal de la administracin pblica comparada, quiz fuese algo como esto: tendramos frente a nosotros un esquema para clasificar los sistemas administrativos de los 150 pases del mundo (cabe esperar que hubiera menos de 150 categoras en esta clasificacin), los criterios de clasificacin seran fciles de usar y todos aceptaramos los resultados de la clasificacin. Una vez que hubisemos ubicado a cada sistema administrativo nacional en su categora, nuestra teora nos dira muchas cosas acerca de ese sistema. [...] Si tuviramos una teora, sera por supuesto algo ms que una taxonoma; tambin nos dira por qu se parecen entre s los sistemas, por qu difieren y cules consecuencias derivan de estas semejanzas y diferencias.O

Para Fried una teora de la administracin pblica comparada se basara en hechos empricos: las variables principales seran cuantificables; la c1asifica-

68 Fried, Robert C., "Administracin Pblica Comparada: la Bsqueda de Teoras", Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarn (comps.), Administracin Pblica. El Estado Actual de la Disciplina, Mxco, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A. C., Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 416. Para profundizar en este tema se recomienda ver este articulo.

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cin se basara en indicadores empricos, y las interrelaciones entre las variables, actuales y a travs del tiempo, se mediran en frmulas probabilsticas, recursivas y de regresin mltiple. 69 Al igual que los estudios de caso, las investigaciones comparativas aportan conocimiento emprico que debidamente procesado y sintetizado puede convertirse en conocimiento con rango de teora. Por ejemplo, la privatizacin, la desregulacin, la descentralizacin y/o desconcentracin, avanzan o se detienen por las caractersticas del gobierno que los impulsa, pero sobre todo por la idiosincrasia de su gente. En la medida que exista un mayor nmero de estudios de administracin pblica comparada en la disciplina, ser posible contestar al cuestionamiento de Robert Dahl de que la disciplina ha comenzado a resolver esta problemtica. Recurrir a la poltica y a la administracin pblica comparada permite mostrar cules han sido las diversas soluciones que en el mundo se han dado a los retos administrativos, y las formas en que se pueden evitar los errores cometidos en ese proceso, adaptar los aciertos y tomar en consideracin la especificidad de los contextos concretos."? En primer lugar, la tarea de gobernar es una tarea crecientemente compleja y dificil en todo el mundo, por lo que la administracin pblica comparada ensea mucho de los aciertos y errores de otros pases y las naciones latinoamericanas. En segundo lugar, en el mundo se ha revalorado la importancia de la reforma administrativa como soporte de otras reformas -servicio civil de carrera-; en tercer lugar, las reformas administrativas son una tarea complicada debido a los actores involucrados, la crisis de los paradigmas y los diversos dilemas existentes en el campo." Guy Peters afirma que el estudio comparado de la administracin pblica es fundamental, no slo para el entendimiento de las cuestiones administrativas, sino tambin para comprender el contexto en que se realizan las reformas administrativas.

69 lbidem. Entre los temas de la agenda de la administracin pblica comparada estaran: la interdependencia de las naciones en el sentido poltico, econmico, militar y ecolgico; en derechos humanos; la coproduccin (sector pblico y privado); la experiencia del Tercer Mundo; y el estudio de la desburocratizacin (perestroika) en Europa Oriental, entre otras grandes temticas. 70 Mndez, Jos Luis, "Estudio Introductorio", B. Guy Peters, La Polittca de la Burocracia, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica-FCE, 1999, p. 9. "La pregunta central que la poltica comparada nos debera ayudar a responder sera: es posible descentralizar el poder y al mismo tiempo a) combatir en lugar de favorecer las tendencias a la corrupcin en la regin, y b) fortalecer en lugar de debilitar la capacidad de los Estados latinoamericanos para guiar de manera adecuada el desarrollo nacio-

nal?"
71 lbid., p. 58.

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La administracin pblica comparada es una rama especializada en el estudio de la administracin pblica. El desarrollo de las teoras de la organizacin y de la gerencia en un nivel general pueden ayudamos a entenderla, pero no debemos esperar que todas las respuestas provengan de ese terreno, por frtil que sea. La naturaleza pblica de la administracin pblica y la necesidad de entender el contexto social, cultural y poltico de las organizaciones hacen de la administracin pblica algo especial. Por lo tanto, la adaptacin de enfoques administrativos ms generales --algo que consideraramos fructfero para su desarrollo- deber hacerse con mucho cuidado y con la debida consideracin de factores contextuales y situaconales.P

La administracin pblica norteamericana ha pecado de localista y de realizar investigaciones y estudios sobre los tpicos que ms les preocupan --polticas pblicas, management, teora organizacional, reinvencin del gobierno, paradigma posburocrtico, aspectos presupuestales, fiscales, personal, entre otros- pero ha olvidado que una buena parte de ese conocimiento no es replicable en los mismos trminos en los pases desarrollados y en desarrollo. Esta situacin ha limitado el conocimiento generado en este pas, por lo que es necesario, dentro de los estudios que realiza, concentrar el inters en los estudios comparativos con otros pases. Este es un terna esencial para que la Administracin Pblica pueda avanzar en la consolidacin de ciencia.

La importancia de la investigacin administrativa


Para James Perry y Kenneth Kraemer, la Administracin Pblica se encontraba en una etapa temprana de desarrollo cuando Luther Gulick (1937) propuso una ciencia de la administracin. Su propuesta se convirti en una fuente de controversias acalorada y continua (Dahl, 1947; Simon, 1947) centrada en la concepcin positivista y otras concepciones de la metodologa de investigacin apropiada. Este debate, que contina hoy, ha desviado a la Administracin Pblica del problema real. En realidad, el problema no es el mtodo positivista frente a otros mtodos de investigacin, sino de la calidad, la continuidad y la utilidad de la investigacin, cualesquiera que sean los mtodos utilizados. La prueba de la metodologa consiste en saber si produce un conocimiento til a travs del tiempo a un campo de estudio definido. 73 Estos autores sealan que:

12 Peters, B. Guy, La Politiea de la BlD'Ocracta,Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Pollticas y Administracin Pblica-FCE, 1999, p. SO. 73 Perry, James L. y K.raemer, Kenneth L., op. cit., p. 451 .

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a) la naturaleza eclctica de la administracin pblica dificulta la identificacin de las metodologas que definen al campo o se asocian exclusivamente con l; b) la investigacin refleja muy escasa comunicacin interdisciplinaria; e) la investigacin de la administracin pblica no ha sido acumulada; d) el puente entre la investigacin y la prctica es una consideracin importante en la seleccin de la metodologa de la investigacin, y e) el apoyo institucional otorgado a la investigacin es inadecuado para remediar las deficiencias de conocimiento en la administracin pblica.?"

Perry y Kraemer sostienen que gran parte de la tarea investigadora de la Administracin Pblica se concentra en las etapas iniciales del desarrollo de la teora (enfoque del problema e identificacin de variables), prestando escaso inters en la investigacin ms avanzada, lo que reflej a la maduracin de las teoras prevalecientes." El problema de la ausencia de un conocimiento acumulado puede derivar en ciertos problemas especficos asociados a los incentivos de la investigacin o a las preferencias del investigador por ciertas metodologas de la investigacin. Para Mosher y Cimmino la necesidad de la investigacin que demuestra nuestra disciplina se deriva de su escasa sistematicidad.?" Aparte de construir la premisa y el fin para los estudios administrativos, la investigacin cientfica se manifiesta como problema de mtodo en la conducta y en el camino de tales estudios, como medio para un conocimiento adecuado del fenmeno en su aspecto dinmico, como puente entre la teora y la prctica, a fin de que ambos aspectos de dichos estudios se pongan al servicio del progreso social. La importancia de la investigacin es, en general, tanto para las ciencias fisicas o naturales como para las sociales, con una justificacin, para estas ltimas, que no pueden vanagloriarse de una tradicin de investigacin tan antigua como las primeras, y que a causa de la dificultad de definir sus objetivos deben concretamente a la investigacin la posibilidad de fijar, sobre bases vlidas, los respectivos conocimientos. "El problema de la investigacin administrativa se presenta concretamente en estos trminos: el haber olvidado hasta hoy aquellos aspectos de la realidad administrativa cuyo anlisis poda y puede llevarse a cabo fcilmente con el mtodo cientfico."77
74 lbid., p. 452. Estos autores proponen tres medidas para mejorar la investigacin en la Administracin Pblica: a) concentrarse en los fenmenos centrales; b) institucionalizar la investigacin en el campo de estudio; y e) mejorar las metodologas especficas. 7S Ibid., p. 456. Para profundizar ms en el tema de la investigacin en la Administracin Pblica puede consultarse este artculo. 76 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, op. cu., p. 545. Para estos autores, la investigacin es aquel esfuerzo sistemtico dirigido a aumentar los conocimientos propios de una disciplina. 77 p. 548.

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Para Mosher y Cimmino, la investigacin operativa, la ciberntica, los modelos matemticos, el anlisis estadstico proporcionan servicios destacados para la medicin objetiva y concreta de los datos administrativos, pero nos hacen conscientes tambin de la necesidad de medir, dentro de los lmites de lo posible, los valores intrnsecos en el hecho administrativo. La investigacin aplicada en este campo no puede olvidar los elementos ticos de la realidad objeto de estudio y debe, por todos los medios, penetrar cientficamente el mundo de los valores administrativos, tal vez adaptando los mtodos de anlisis actuales o elaborando otros nuevos. La investigacin administrativa tiene un punto de partida bien definido: procurar una primera ordenacin de la materia para hacer accesibles los resultados alcanzados por esta va a todos aquellos que hacen un arte de la administracin. Pero existe una segunda propuesta que la investigacin puede y debe tener: la sntesis del conocimiento en tomo al fenmeno administrativo, "sntesis que hoyes slo un anhelo, pero que maana podr ser una realidad si es cierto que tal deseo constituye el motivo fundamental de la presente generacin en cualquier campo del saber"." La investigacin administrativa posee otra caracterstica muy significativa: la escasa sistematicidad alcanzada en el presente por la disciplina hara muy ardua la enseanza si no fuera con el apoyo de la investigacin. La administracin pblica requiere una constante difusin de las investigaciones administrativas y la necesidad permanente de continuar promoviendo mayores estudios que puedan sistematizar los conocimientos en la materia. En este contexto, dentro de la investigacin en la administracin pblica, para Kennet L. Kraemer y James L. Perry (1989) es necesario modificar en algunos patrones la forma en que se realizan las investigaciones, los apoyos institucionales y los conocimientos que puedan obtenerse en la disciplina. 79 El conocimiento cientfico es producto de la interrelacin que se da entre los mtodos, la teora, las tcnicas y la experimentacin. Estos elementos ayudan a explicar, interpretar y transformar la realidad, es decir, a dirigir el cambio.t? Dejar fuera algunos de estos elementos en el estudio y la prctica de la investi78 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatorre, op. cit., p. 549. , 79 Kraemer, Kenneth L. y Perry, James L., "Institutional Requirements for Academic Research in Public Administration", Public Admintstratton Review, vol. 49 (JanuarylFebruary), 1989. Para estos autores, la

calidad de investigacin ha sido criticada en la dcada de los ochentas, aunque esta situacin se ha modificado. Existen cuatro tipos de soportes institucionales: 1) los valores institucionales apoyados por las.investigaciones; 2) la capacida~ para realizar acciones de investigacin; 3) recursos destinados a la investigacin; y 4) un esfuerzo institucionalizado. 80 Gonzlez, Beauregard, op. cit., p. 27.

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gacion de la administracin pblica equivaldra a un intento de deformar la estructura de la propia ciencia. Debe entenderse a la ciencia como una estructura o sistemas de teoras, leyes y categoras que se presentan en tres niveles: el terico, el metodolgico y el tcnico. 81 El estudio de la Administracin Pblica debe contar con una visin "totalizadora", que permita rebasar el simple rol tcnico de la mayora de las investigaciones en la disciplina. Mediante el estudio de los mtodos y tcnicas, el investigador podr abordar la problemtica con una mayor rigurosidad cientfica. Para Henry, existen por lo menos tres aspectos fundamentales que es necesario resolver en el mbito de la Administracin Pblica. 82 La primera preocupacin es institucional. Para que la disciplina sobreviva en las universidades, deber obtener el control de las carreras de sus profesores. En segundo lugar, el mejoramiento y la expansin de la educacin doctoral en Administracin Pblica son esenciales. Finalmente, debiera canalizarse hacia carreras acadmicas a un mayor nmero de estudiantes de doctorado en Administracin Pblica. Aunque no se cuenta con informacin sobre el nmero de estudiantes doctorales a tiempo parcial en Administracin Pblica, sin duda, como proporcin del total, ese nmero es muchas veces mayor que el observado en los campos de la Ciencia Poltica y la administracin de empresas.

En busca de un nuevo paradigma para la Administracin Pblica


La Administracin Pblica requiere de un nuevo paradigma que recupere la verdadera naturaleza y dimensin terica de la disciplina. Los falsos paradigmas no pueden continuar prevaleciendo en el campo de estudio; ya fueron causantes del retraso en la construccin de una teora central de la administracin pblica y en la bsqueda de su carcter cientfico. Coincidimos con McCurdy, cuando seala que:
Los interesados en la supervivencia de la Public Administration han comenzado a preocuparse por su fragmentacin. No es probable que la disciplina desaparezca por falta de objeto de estudio, pero puede verse amenazada por la prdida de un ncleo central. Hay una necesidad imperiosa de investigadores jvenes que puedan relacio81 lbid., p. 24. "En sntesis, hemos querido resaltar el error metodolgico de separar los aspectos epistemolgicos de la investigacin como proceso de adquirir conocimiento. Este bocho, como hemos reiterado, lleva a confundir el mtodo y la tcnica y por consiguiente a dar nfasis a los aspectos tcnicos como la nica alternativa en la produccin de conocimiento:' 82 Henry, Nicholas, op. cit., pp. 67-68.

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nar los enfoques del anlisis de sistemas y de los programas pblicos, sin menoscabo de sus caractersticas respectivas, con un ncleo bsico de la Public Administration, que posee una teora central y un poder curativo y est urgentemente necesitada de investigaciones bsicas. La alternativa, real por otra parte, se materializar si las disciplinas ms antiguas, como la ingeniera, la sociologa y la ciencia poltica empiezan a tratar los problemas de esta "era de las organizaciones" por s mismas y sin apoyarse en un centro unificador. En este caso, la Public Administration puede volver a convertirse en una rama de la Ciencia Poltica. 83

Para McCurdy la disciplina todava espera la aparicin de una teora del comportamiento de la administracin postindustrial radicalmente nueva que no deba su origen ni a Marx ni a Weber. Ser posible olvidar las aportaciones de estos autores a la Administracin Pblica? Nos parece que la respuesta es negativa. En parte porque la Administracin Pblica ha sido entendida como una disciplina amplia, que se ha llamado "interdisciplinaria", es decir, en la que concurren diversas disciplinas de las ciencias sociales. Sin embargo, una disciplina sin historia y sin unos personajes mticos no puede ser considerada una disciplina. En una poca en la que la Administracin Pblica est intentando encontrar una identidad propia y futura, "una revisin al pasado puede jugar un papel consolador". 84 El estudio de la administracin pblica y la investigacin dirigida a fijar su contenido cientfico son una necesidad imprescindible, debido a que slo el conocimiento del fenmeno administrativo puede ser el punto de partida para un mejoramiento y una reforma de la estructura y de las operaciones administrativas. Para edificar un nuevo paradigma en la administracin pblica, tendra que responderse a lo que sealan Mosher y Cimmino:
Visto as el problema del estudio de la administracin pblica, su solucin parece estar vinculada a las siguientes cuestiones: qu es la Ciencia de la Administracin?, cul es su contenido?, cules son los fines ltimos perseguidos por la actividad administrativa? Estableciendo lo que debe ser la materia y cul debe ser su contenido habremos fijado los presupuestos del carcter cientfico de tales estudios. 8s

Luther Gulick argumenta que el contenido global del campo de la administracin pblica est movido por el contexto, no por la lgica, recordando que
83 McCurdy, Howard E., Una Bibliografta sobre la Administracin Pblica, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1973, p. 39. 84 lbid., p. 41.. 85 Mosber, Frcderick y Cimmino, Salvatore, op. cit., p. 563.

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"si el gobierno hace algo, es administracin pblica".86 Se trata de un campo del saber que constituye un arte y una tecnologa, y que extraa tambin a la poltica y el manejo. Los cambios en la administracin pblica hacia el futuro, para Gulick, exigen ms que slo una reforma; sugiere una activa participacin ciudadana, debido a que los programas de enseanza deben orientarse a formar primordialmente a los seres humanos como ciudadanos. Un nuevo horizonte reclama que la fe y la confianza en el gobierno se recupere a travs de una mejora en la produccin y suministro de los servicios pblicos, toda vez que el servicio civil debe ser modernizado para dejar de ser inflexible. Gulick cree que el mejoramiento de dichos servicios comprende la contratacin de los particulares, as como la creacin de nuevas organizaciones pblicas y el desarrollo de nuevos sistemas cooperativos. El nuevo paradigma debe buscar como imperativo la necesidad de disponer de un mtodo adecuado, que permita realizar investigaciones a travs de las cuales sea posible formular proposiciones cientficas, destinadas a formar el cuerpo terico de la materia. Sobre estas bases, el estudio de la administracin pblica presenta perspectivas de desarrollo halageas y ofrece el supuesto para una smosis no slo interdisciplinaria, sino tambin internacional, sobre los resultados de la propia investigacin, contribuyendo a la universalizacin del fenmeno y a una mejor comprensin del trabajo administrativo. En la bsqueda de un nuevo paradigma en la Administracin Pblica, Goodsell propone al menos cinco nuevas reas de problemas que reflej an su orientacin hacia el campo de estudio.s? De manera sinttica pueden sealarse en los siguientes trminos: 1. Etnografa administrativa: se refiere a la cultura organizaciona1. Este tema ha emergido ya en el campo de la administracin de empresas y lo est haciendo ahora en el estudio de la administracin pblica. Aspectos como los valores compartidos, los hbitos, el folclor, los smbolos y los rituales de las corporaciones son aspectos importantes por considerar en esta vertiente. 2. Biografa administrativa: el propsito es escribir sobre las vidas de las personas. En la Administracin Pblica se requiere ms biografa, al 86 Gulick, Luther, "Reflections on Public Administration", Publtc Admtntstration Review, vol. 50, nm. 6. United States, 1990, p. 602. 87 Goodsell, Charles T., "Nuevos Problemas en l Administracin Pblica", Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarn (comps.), Administracin Pblica. El Estado Actual de la Disciplina, MXico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A. C., Fondo de Cultura Econmica, 1999, pp, 632--647. Para profundizar en este tema se recomienda este articulo.

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igual que ms etnografia. En nuestra disciplina no se da crdito a la historia de la vida individual. 3. Anlisis del anlisis: deber emerger un mayor estudio de la tecnologa administrativa. En el pasado, la administracin pblica ha sido generalmente consumidora de tecnologa de manera irreflexible, por lo que es necesario estudiar ms adecuadamente las extensas implicaciones de la tecnologa administrativa actual. 4. Perspectiva global: se requiere una perspectiva ms global para el campo de estudio. La comunidad acadmica de la Administracin Pblica tiene una visin exclusivamente estadounidense. Es necesario "escapar de la americanizacin de la administracin pblica", para trascender las fronteras nacionales de los estudios administrativos. La administracin pblica comparada puede ser una herramienta para resolver este problema. 5. Un profesor de gobernacin: a medida que vivimos en un nuevo siglo, surge la necesidad de un profesor de gobernacin para la sociedad. Se necesita una disposicin para ensear lecciones constantes de gobernacin. "Slo la administracin pblica posee el potencial necesario para ensear a la sociedad cmo gobernarse ms all del ao 2000. "88 Goodsell afirma que el campo de estudio no es esttico desde el punto de vista prctico e intelectual. La Administracin Pblica como "disciplina emergente" enfrenta una diversidad paradigmtica, corrientes en conflicto y un ataque permanente contra todas las ortodoxias. Nuestro campo no es ordenado y tranquillo, sino turbulento y vital. Los administradores pblicos no debemos sentimos pesimistas acerca de una disciplina tan vital y dinmica como la nuestra. "Para ser centenaria, la administracin pblica est notablemente viva de mente y cuerpo. "89

La Administracin Pblica: una ciencia plena y autnoma


La Administracin Pblica es una ciencia aplicada en constante desarrollo y evolucin, que no puede desarrollarse como ciencia pura del conocimiento, la cual pertenece a las disciplinas que se encuentran en el mbito de las Ciencias Sociales. Su objeto de estudio es histrico y se remonta desde las primeras civilizaciones que dejaron huella de su pasado hasta la actualidad; este objeto de
88 lbid., p. 644. 891bid., p.647.

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estudio se encontraba mezclado con otras actividades propias de la antigedad como son las religiosas, militares, polticas y econmicas. Como actividad, el obj eto de estudio fue realizado como arte y en el proceso de diferenciacin, especializacin y complejidad se constituy en una disciplina cientfica, como afirma Leonard White. Su estudio del obj eto tiene antecedentes remotos en los cameralistas y despus en las ciencias camerales, en especial la ciencia de la polica; por ello su obj eto de estudio naci en el siglo XVII con la obra de Bonnin en 1808 en Francia y Von Stein en Alemania; sin embargo, en su etapa moderna, surge con la obra de Woodrow Wilson en 1887 como Administracin Pblica. A pesar de que nuestra disciplina tiene ms de un siglo en su etapa moderna, no logr resolver los "nudos histricos" que tanto en su objeto como en su estudio del objeto, le impidieron construirse como una ciencia autnoma, plena e independiente. Para alcanzar este propsito es necesario comenzar desde el principio, revisar a los fundadores de la Administracin Pblica, regresar a sus obras y sus enseanzas como parte de la revalorizacin terica que permita proponer un enfoque integrador comn a todas las corrientes e interpretaciones en el seno de nuestra disciplina. Otra alternativa es encontrar elementos comunes de todas estas corrientes para conformar la integracin de diversas interpretaciones que permitan a la Administracin Pblica consolidarse como campo cientfico. Cabe sealar que los "nudos histricos" pueden tambin mostrar que el objeto de estudio, que es nico, tiene diversos enfoques, por lo que tendramos que hablar de las interpretaciones de los "objetos de estudio", los que han nutrido y enriquecido los conocimientos de la actividad gubernamental, pero al mismo tiempo limitan los alcances tericos de la Administracin Pblica. El objeto de estudio es nico, sus interpretaciones son tan variadas como enfoques existen al interior de la Administracin Pblica. Mientras que el estudio del objeto tiene una variedad de interpretaciones influidas por las disciplinas que integran las Ciencias Sociales, el "nudo interdisciplinario" ha tenido y seguir teniendo vigencia en la Administracin Pblica, por supuesto, de manera ms limitada que en el pasado cuando estas ciencias prcticamente dominaban la agenda temtica de nuestro campo de estudio. El "nudo jurdico" que fue prevaleciente en algunos pases que sustituyeron la Administracin Pblica por el Derecho Administrativo tiene una limitada posibilidad, en la medida que nuestra disciplina contine aportando elementos para el conocimiento de la actividad pblica. Por lo que respecta al "nudo poltico" que fue impulsado por los seguidores de la dicotoma polticaadministracin, ms que un "nudo" se trata de una herencia ancestralque nutre

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y vigoriza el conocimiento administrativo. Lo mismo sucede con el "nudo administrativo", que tiene elementos comunes a la Administracin Pblica, pero que muestra su propia naturaleza poltica frente a enfoques de negocios limitados a las empresas; el gobierno es diferente, como ha dicho Paul Appleby. El fundador de la administracin pblica moderna, Woodrow Wilson dijo con profundo conocimiento y acierto que: "[...] debe haber una ciencia de la administracin que enderece los caminos del gobierno, que haga sus negocios menos comerciales, que enderece y purifique su organizacin y que corone de respeto el cumplimiento de sus deberes. Hay razn para que exista dicha ciencia'U? Cabe recordar el planteamiento de Karl Popper en la bsqueda de un modelo nico de explicacin cientfica, para lo cual recurre a la metfora de los "relojes" y de las "nubes" para explicar las nociones con sentido comn de determinacin e indeterminacin en los sistemas fsicos.?' Mientras que los relojes son sistemas exactos y precisos, propios de las ciencias exactas, por su parte, las nubes como formaciones indeterminadas e intelegibles pueden ser estudiadas en las ciencias sociales. La administracin como la Ciencia Poltica no estudia "relojes" sino "nubes", como lo ejemplifica Popper. Por ello, no existe un solo modelo cientfico sino dos realidades en dos modelos. Esto permite suponer que la Administracin Pblica puede ser una ciencia plena y autnoma dentro de las Ciencias Sociales. Por otra parte, es estimulante lo que seala Herbert Kaufman al referirse a los nuevos retos de la disciplina, cuando seala: "Los estudiantes de la administracin pblica de maana, dondequiera que estudien, encontrarn as un campo ms dividido que el de sus predecesores. Creo que el desarrollo les parecer interesante, pero debern estar conscientes de la famosa maldicin china: 'que vivas tiempos interesantes'. Estos tiempos de reto y esfuerzo, son tambin estimulantes, excitantes y a menudo productivos". 92
90 Wilson, Woodrow, op. cit., p. 87.
91 Almond, Gabriel A., op. cit., p. 64. "Como ejemplo ms cabal de un sistema determinista situado

cerca del extremo de los relojes, Popper menciona al sistema solar. En este extremo del continuo, se encontraran objetos como pndulos, cronmetros y automviles. Como ejemplo de un sistema cercano al otro extremo, 'el indeterminado, de este continuo, menciona un enjambre de mosquitos o abejas en el que cada insecto vuela en forma errtica, excepto porque vuelve a acercarse al centro cuando se aleja demasiado de sus compaeros. Cerca de este extremo, encontrariamos nubes de gas, el clima, cardmenes, sociedades humanas y, tal vez un poco ms cerca del centro, a seres humanos y animales aislados." 92 Kaufman, Herbert, "El Fin de una Alianza: La Administracin Pblica en los Aos Ochenta", Lynn, Naomi y Wildavsky, Aal-n (campa.), Admlni,stracin Pblica. El Estado A.ctual de la Disciplina, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Politicas y Administracin Pblica, A. C., Fondo de Cultura Econmica,

1999, p.617.

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La pretensin de la Administracin Pblica para el nuevo milenio es convertirse en una ciencia aplicada en gestacin con status cientfico fuera de toda discusin que busque su cohesin y su unidad, para constituirse en una disciplina nica, con identidad propia, autnoma y de pleno derecho. Objeto de estudio y estudio del objeto, son dos componentes esenciales del carcter cientfico de la Administracin Pblica. Hay que partir desde el inicio para dar rumbo y destino a la disciplina. La Administracin Pblica es una ciencia.

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CONCLUSIONES
1

l objeto de estudio de la administracin pblica, es decir, la actividad organizada del Estado, es un objeto histrico. La tesis de Woodrow Wilson se confirma plenamente: la administracin pblica es tan antigua como el gobierno mismo. Al igual que la idea central de Gladden, toda historia es necesariamente una historia administrativa. Desde los sumerios, hititas, los asirios, caldeos y persas, la actividad vinculada a la disciplina era desarrollada de manera inherente a otras actividades como las religiosas, protocolarias, de imparticin de justicia, de escribana, entre otras. No existe, por tanto, una clara delimitacin o diferenciacin de las actividades propias del funcionario pblico, aunque se encuentran rezagos histricos de su presencia cada vez ms necesarias en las antiguas civilizaciones. Con la llegada de los grandes imperios de la humanidad, entre los que destacan Egipto, Grecia, Roma, India, China, Bizancio, el Islam y el Imperio Otomano, se crea una protoburocracia de funcionarios con mayor nivel de especializacin y cada vez ms claras actividades administrativas. Se trata del antecedente ms remoto de la burocracia moderna.. En los imperios, se desarrollan mayores sistemas de seleccin y promocin, como en el caso de China, as como complejos sistemas de enseanza y aprendizaje como suceda en el Imperio Otomano. El mismo Confucio sostena la necesidad de una adecuada preparacin de los funcionarios con una slida formacin tica y moralista para las labores gubernamentales. Aunque la separacin de lo pblico y lo privado no se ha desarrollado --<lCUrrir en el capitalismo- esto no impide que el funcionario alcance mayores niveles en la estructura de los gobiernos, en las clases sociales y en la cercana con el emperador, rey o califa, pero sobre todo con el mayor encargo de responsabilidades y tareas delegadas. La actividad de la disciplina se vuelve necesaria e insustituible frente a las complejas y cuantiosas responsabilidades que asumen los imperios, primero, para ampliar sus conquistas y territorios y

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segundo, para administrar las grandes obras y servicios que debe prestar el imperio a sus sbditos. La actividad administrativa de manera primigenia ha nacido y reclama su propio estudio.
II

El estudio del objeto (disciplina) de la Administracin Pblica es de naturaleza histrica. La ciencia administrativa es una ciencia ancestral que tiene un enorme pasado y un legado histrico vasto en enseanzas administrativas y de gobierno. Los primeros trabajos administrativos lo demuestran, como los de Confucio, Kautilya con su Arthasastra, los Espejos de Prncipes musulmanes, las contribuciones de Juan Bodino en su separacin de Oficios y Comisiones, as como los Consejeros de Prncipes. Destaca por su importancia y enseanzas administrativas el movimiento carneralista, con Lorenzo von Stein en Alemania y, por su parte, su influencia es perceptible con Bonnin en Francia; todos pueden ser considerados como los basamentos intelectuales ms importantes de la ciencia administrativa. El desarrollo del estudio del objeto es visible entre diversos cultivadores en pases europeos como Francia, Espaa, Alemania e Italia. Con diferentes enfoques basados en disciplinas que incluyen el Derecho Administrativo y el Derecho Constitucional, la Ciencia Poltica, la Economa, la Sociologa, la Administracin y la Historia, estos campos de estudio contribuyen a la evolucin y conformacin del estudio del objeto. Con el trabajo de Woodrow Wilson en los Estados Unidos se inicia una nueva etapa de la ciencia administrativa. Con la pretensin de fundar una disciplina universal sin el desarrollo administrativo europeo, aquella se convierte en un campo de estudio con su identidad (sello particular) y con su idiosincrasia. Lo mismo sucede en Inglaterra, donde prevalece la idea de una filosofia de la administracin pblica, ms que de una ciencia administrativa. Por su parte, en la mayora de los pases europeos, la Administracin Pblica es concebida como Ciencia Administrativa. Estos tres casos muestran la pretensin de contar con una administracin pblica eficiente y eficaz, que produzca resultados inmediatos y efectivos. Por lo que respecta a Amrica Latina, existen antecedentes significativos en el siglo XVIII, en el que se muestra la influencia europea y en algunos casos del cameralismo y la ciencia de la polica en dichas contribuciones. No obstante. el desarrollo en el siglo XX muestra una clara inclinacin por las teoras, enfoques yescuelas.prevalecientesen la escuela norteamericana. Con algunas des-

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CONCLUSIONES

tacadas excepciones, no existe un pensamiento latinoamericano que aglutine las necesidades y requerimiento de nuestros pases, como lo sostiene CortiasPelez.

III
Desde la definicin etimolgica de lo "administrativo" y lo "pblico", la disciplina muestra su basamento histrico como ciencia. La existencia misma de la materia y su posterior estudio del objeto, muestra que las definiciones buscan establecer esa clara delimitacin de su naturaleza, mbito y lmites del conocimiento. La disciplina existe como campo de estudio independiente y autnomo, debido a que la materia en su devenir histrico se ha ido conformando en un campo de estudio delimitado y preciso, pero sobre todo separado de otras disciplinas de las ciencias sociales e, incluso, de la propia Ciencia Poltica, donde nace y se desarrolla. Por su parte, una de las definiciones clsicas en la Administracin Pblica establece que sta es la actividad organizada del Estado. Tanto Lorenzo von Stein como Carlos Marx llegan a esta definicin de manera simultnea y paralela. Orlando la define como la Ciencia de la injerencia del Estado. Esta definicin central es til como punto de partida para elaborar otras con mayor grado de complejidad, que permitan definir y conceptual izar de manera ms especfica y a detalle lo que comprende la Administracin Pblica. No obstante, autores de la moderna administracin pblica como Wilson, White, Dimock, Waldo, Mosher y Nigro, entre otros, no slo definen el objeto de estudio (actividad) sino que establecen una posicin clara en tomo al estudio del objeto (disciplina), al determinar su naturaleza de arte, filosofa, ciencia o profesin. Las definiciones -que denominamos "integrales"- permiten tanto al cultivador como al publiadministrativista mostrar de manera clara y precisa los lmites de la ciencia administrativa. Por tanto, no existe una sola definicin que permita agrupar a todas aquellas definiciones a las que tuvimos acceso; sin embargo, existen definiciones clsicas que nos permiten tener una idea aproximada de la disciplina.

IV
La admmstrecin pblica nace como actividad, es decir, como un conjunto de habilidades, tcnicas y aprendizajesempiricos que, mediante ensayo y: error,

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fueron aplicadas por los funcionarios, lo que convierte a la actividad en un arte elevado. Posteriormente, la necesidad de realizar con honradez y transparencia la actividad con valores altamente ticos y morales, requiere de una filosofa que pretende alcanzar la felicidad humana, como lo sealaba von Stein. La sistematizacin del conocimiento, la mayor especializacin de actividades y tareas, as como la elaboracin de estudios administrativos con mayor rigor, permiten que la materia se convierta en una profesin frente a otros oficios y carreras. Cuenta con un mbito de accin y con una actividad que gradualmente comienza a separar lo pblico y lo privado. La profesin es un logro mayor de una actividad que est perfectamente diferenciada y separada. En un posterior momento histrico en el transcurso de la administracin pblica, los primeros cultivadores e impulsores de la administracin pblica comienzan a producir conocimientos, primero mediante "principios" y segundo, con estudios que intentan establecer relaciones causales de mayor rigor, lo que permite conformar a la disciplina como ciencia en gestacin y desarrollo, quiz fragmentada, pero al fin ciencia. El ejemplo de Popper, relativo a los "relojes" y las "nubes", muestran la dificultad de contar con un mtodo nico y universal para las ciencias exactas y las ciencias sociales. En este proceso de arte, filosofa, profesin y ciencia, resultan indudables las aportaciones tericas, metodolgicas y conceptuales del Derecho, la Economa, la Ciencia Poltica, la Administracin, la Sociologa, la Psicologa y la Historia, entre otras, que incluso llevaron a la confusin de la disciplina en algn momento de su desarrollo histrico. Por ejemplo, la Administracin Pblica fue considerada como los aspectos no-jurdicos del Derecho Administrativo. Por ello, Mainzer sostiene que para la disciplina ha concluido el "sueo interdisciplinario", debido a que este enfoque propici que se tuvieran diversas orientaciones "cientficas" de estudio y anlisis, en detrimento de la construccin de una teora central de la Administracin Pblica. El regreso a la Ciencia Poltica como marco de apoyo, para la refundacin de la Administracin Pblica, busca demostrar lo que ya se saba: que se administra en un ambiente poltico. Las cuestiones de la poltica no pueden quedar fuera de la disciplina, porque como afirmaba Bluntschli: la administracin pblica empieza donde la poltica termina. El adjetivo de "ciencia" que puede aplicarse a la Administracin Pblica, es posible, de acuerdo con el concepto que se utilice. El concepto positivista de ciencia parece nacer y tener su mayor fundamento en las ciencias exactas y ciencias naturales, por lo que aplicarlo a las ciencias sociales resulta por dems impropio, Las ciencias sociales tienen objetos de estudio de naturaleza dinmica y de mayor complejidad, como para reproducir automticamente los esquemas

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CONCLUSIONES

establecidos por el positivismo. Las Ciencias Sociales --como la Administracin Pblica- deben establecer su propia metodologa de estudio considerando aquellos instrumentos tericos del positivismo que le sean tiles, pero al mismo tiempo, desarrollar las herramientas propias para su mayor rigor cientfico de acuerdo con su naturaleza especfica. La Administracin Pblica es una ciencia --en funcin del empleo del concepto de ciencia en una orientacin pospositivista- que establece su sistematizacin, especializacin y rigor en el conocimiento que produce, con variadas formas de acceder al conocimiento, como lo seala Gabriel Almond.

v
La Administracin Pblica tiene un objeto de estudio: la actividad organizada del Estado, aunque su estudio presenta diversas representaciones del mismo objeto: el Estado, el gobierno, el poder, el poder ejecutivo, los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial), la burocracia, la organizacin, el manejo pblico (management) y las polticas pblicas (policy). Otros objetos -segn Luis Aguilar- son como institucin estatal, proceso administrativo o razn tcnica. Esta variedad de interpretaciones del objeto de estudio muestra la diversidad de enfoques y los efectos del llamado "nudo interdisciplinario ", ya que en stos se muestran de manera ms especfica los nfasis de cada una de las disciplinas que han contribuido al campo de estudio. Para Omar Guerrero, de antiguo existen dos "objetos de estudio" plenamente identificados: el Estado y el gobierno. Los nuevos objetos son las polticas pblicas y el manejo pblico (management). Mientras que los dos primeros son el basamento en los que nace y se desarrolla primigeniamente la disciplina, los objetos recientes prevalecen como propuestas de anlisis y estudio frente a las demandas de una administracin pblica ms acorde con los cambios prevalecientes en la sociedad. El estudio del poder como objeto de estudio se encuentra asociado enormemente con la Ciencia Poltica. Lo mismo sucede con el poder Ejecutivo -que muestra la parte ms visible del gobierno- el cual se encuentra influido por los otros poderes -Legislativo y Judicial- que tienen incidencia y relacin con el Ejecutivo. Estas interpretaciones continan vigentes en algunos estudios de la materia y deben considerarse como parte de la rica herencia de la administracin pblica. Mencin aparte merece el estudio de las teoras organizacionales fundadas por Herbert Simon y que constituyen.una base central en lasteoras admin~s:
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trativas con el apoyo de la Psicologa y la Sociologa. Estos estudios continan prevaleciendo en la escuela norteamericana y han realizado aportaciones sustantivas para el conocimiento de las organizaciones pblicas. El trabajo de Barry Bozeman, que sostiene que todas las organizaciones son pblicas, es un claro ejemplo de esta orientacin. La influencia del ncleo original del public management, entendido como gerencia pblica o gestin pblica, muestran una orientacin en expansin y desarrollo que contina influyendo en la Administracin Pblica. De manera ms destacada, las Polticas Pblicas han venido a transformar muchas ideas preconcebidas en la disciplina, y al mismo tiempo, aportado importantes categoras de anlisis para comprender de manera ms cercana a la dinmica y compleja actividad que realiza la administracin pblica. La Administracin Pblica como ciencia tiene que continuar con la bsqueda de un solo y mismo objeto de estudio. Las interpretaciones que prevalecen aportan riqueza al conocimiento de la disciplina, pero al mismo tiempo limitan las posibilidades de la construccin de una teora central de la Administracin Pblica. Por otra parte, cada enfoque del objeto de estudio puede ser considerado como un subcampo de estudio de la disciplina. Entonces, no habra solo una Ciencia Administrativa, sino una pluralidad de enfoques que conforman una disciplina llamada Administracin Pblica, como sucede con el Derecho. Ah se encuentra la razn de la fragmentacin del campo de estudio.

VI
La definicin de la naturaleza de la administracin pblica ha sido un tema que ha prevalecido desde su etapa moderna, es decir, desde el ensayo de Woodrow Wilson en 1887. Cultivadores de la disciplina realizaron importantes contribuciones a esa discusin como White y Dimock. En esta polmica destacan los argumentos vertidos por Herbert Simon y Robert Dahl en un inicio, para despus continuar con los argumentos de Parker, Caiden, Ostrom y Mosher en tomo al fin de la administracin pblica y a su crisis intelectual. La idea de que la disciplina slo podra ser entendida como una profesin llamada "carrera administrativa", implica las bases de la crisis de identidad. Waldo habra sealado que el objeto est en busca de su disciplina. Mosher agregaba que ms que un arte o una ciencia, la disciplina slo podra ser una profesin. Aunada a esta crisis de identidad, que fue de carcter intelectual como lo afirmaba Ostrom, existe despus de la privatizacin, segn Haque, una crisis del ejercicio profesional. Derivado de esta corriente, se crtica la necesidad de

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CONCLUSIONES

una disciplina y una profesin que es cuestionada frente a las teoras gerenciales y a la bsqueda de la eficiencia como un fin, ms que como un medio. Esta crisis profesional, si se permite el trmino, debe provocar un replanteamiento de una defensa clara de la disciplina en sus tres niveles -actividad, ciencia y profesin- para darle rumbo, orientacin, permanencia y justificacin de la Administracin Pblica, una profunda revitalizacin, como afirma Caiden. Aunadas a estas llamadas "crisis" -de identidad y profesional- en la escuela norteamericana el trabajo de Howard McCurdy y Robert Cleary desat una polmica terica que prevaleci por ms de una dcada, relativa a la insuficiencia en la metodologa empleada en la mayora de las disertaciones doctorales y en los nuevos trabajos de la disciplina. A este debate se sumaron diversos estudiosos como Jay White (1986), James Perry y Kenneth Kraemer (1986), Robert Stallings (1986), James Ferris (1988), Darell Pugh (1989), Robert Cleary (1990), Gregory Deneke (1990), Donald Kettl (1990) y Luther Gulick (1990), entre algunos de los que respondieron a los cuestionamientos de McCurdy y Cleary. No obstante, despus de la polmica desatada surgieron argumentos vlidos en el sentido de que la disciplina contina siendo una ciencia en gestacin y desarrollo; una ciencia que se est conformando y todava no acaba de concluir su propia especificidad, a partir de mtodos pospositivistas.

VII
Los llamados "nudos histricos" corresponden a diversas etapas de desarrollo de la Administracin Pblica. El "nudo epistemolgico" surge en el momento mismo del nacimiento como disciplina y pretender constituirse en un campo de estudio separado. El "nudo cientfico" se refiere a que surge como actividad en arte y con la sistematizacin, especializacin y aportaciones busca convertirse en ciencia. El "nudo interdisciplinario" es producto de las diversas disciplinas de las ciencias sociales que apoyan con conocimiento, teoras y mtodos el estudio de objeto de la Administracin Pblica. Por su parte, el "nudo jurdico" proviene de la excesiva influencia del Derecho, hasta el grado de querer eliminar a la disciplina como campo de estudio. El "nudo poltico" es resultado de que la Administracin Pblica nace como un subcampo de la Ciencia Poltica y para lograr su plena identidad necesita reconocerse en s misma, aunque sin olvidar su fundamento bsico. Por ltimo, el "nudo administrativo" prevalece como una obsesiva manera de afirmar que la Administracin privada es comparable y equiparable con la Administracin Pblica. En la medida que estos
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"nudos" logren destrabarse definitivamente, la Ciencia Administrativa estar en posibilidad de delimitar y reconocer su mbito de accin, naturaleza y caractersticas particulares. La Administracin Pblica es una ciencia, fragmentada por las diversas interpretaciones del "objeto de estudio", pero que contina constituyendo en la gestacin y desarrollo una disciplina cientfica. Tiene objeto de estudio, estudio del objeto, mtodo, aportacin de otras disciplinas, se identifica como profesin y es enseada y estudiada en universidades e institutos de educacin superior en todo el mundo. Sin pretender establecer una agenda completa de estudio para avanzar en la reafirmacin del carcter cientfico de la disciplina, sugiero como mnimo los temas siguientes: 1) la necesidad de recuperar la idea de Estado en el campo de estudio; 2) finalizar con el sueo "interdisciplinario"; 3) regresar al origen: la Ciencia Poltica; 4) reforzar la identidad "histrica" de la disciplina; 5) establecer los vnculos para superar la separacin teora y prctica; 6) impulsar una administracin pblica comparada; 7) .continuar con el impulso a un mayor rigor y sistematizacin en la investigacin administrativa; y 8) impulsar un nuevo "paradigma" que aglutine, hasta donde sea posible, todas las diversas interpretaciones de la disciplina. La Administracin Pblica es una ciencia: la Ciencia Administrativa.

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La Administracin Pblica como ciencia. Su objeto y estudio


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