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Buenos Aires, ciudad de Comunas
Scheibler, Guillermo Publicado en: LA LEY 2006-F, 1035 SUMARIO: I. Derechos polticos en la Ciudad: una larga historia de restricciones. II. De la capitis diminutio a la democracia participativa. III. La baglinizacin de las Comunas. IV. El largo y sinuoso camino de la ley reglamentaria. V. Un nuevo comienzo. VI. Breve caracterizacin orgnica de las Comunas. VII. Cantidad y delimitacin. VIII. Mecanismos de participacin en las Comunas. IX. Conclusiones. "En la comuna es donde reside la fuerza de los pueblos libres. Las instituciones comunales son a la libertad lo que las escuelas primarias vienen a ser a la ciencia; la ponen al alcance del pueblo; le hacen paladear su uso pacfico y lo habitan a servirse de ella". Alexis de Tocqueville (1) I. Derechos polticos en la Ciudad: una larga historia de restricciones Ms all de las vicisitudes que experiment a lo largo de nuestra historia la figura del municipio, el caso de la Ciudad de Buenos Aires ha revestido particulares circunstancias motivadas por el lugar central que ha ocupado en el drama poltico argentino, y que han producido como efecto correlativo, un importante cercenamiento de los derechos polticos de sus habitantes durante ms de un siglo. Resulta por ello de inters efectuar un breve repaso del desarrollo de su institucin municipal (2). Factor fundamental del movimiento de 1810, el Cabildo de Buenos Aires fue suprimido por la ley sancionada el 24 de diciembre de 1821 por la Junta de Representantes de la Pcia. de Buenos Aires, "hasta que la representacin crea oportuno establecer la ley general de las municipalidades"(3). Respecto de esta decisin afirm Juan B. Alberdi que "en nombre de la soberana del pueblo se quit al pueblo su antiguo poder de administrar sus negocios civiles y econmicos"(4). Los porteos tuvieron que esperar tres largas dcadas para poder contar nuevamente con la administracin de sus asuntos municipales, de la mano del decreto del Director Provisorio de la Confederacin Argentina del 2 de septiembre de 1852 que organiz la Municipalidad de Buenos Aires. Entre los considerandos de dicha norma se afirm que "todas las naciones que se han armonizado con la civilizacin y el progreso, han colocado las ciudades, los intereses locales limitados a circunscripciones convenientes, bajo la sombra apacible del rbol antiguo, cuyas races, la experiencia ha demostrado, se alimentan muy especialmente en aquellos en que la libertad los fomenta". Este rgimen consagraba el carcter electivo (5) de la municipalidad dos representantes por parroquia, que luego formulaba una terna de entre sus miembros, que era elevada al Presidente de la Confederacin para la designacin del titular del distrito. Poco despus, el 6 de mayo de 1853, la Convencin Constituyente, actuando como Congreso nacional, dict la Ley Orgnica Municipal para la Ciudad de Buenos Aires, que reprodujo casi literalmente el decreto de Urquiza. Refiere Hernndez que la legislacin posterior, poniendo nfasis en las atribuciones del Congreso y del presidente, impidi la eleccin popular del intendente que sera nombrado por el titular del ejecutivo nacional. No tuvo mejor suerte el rgano deliberativo de la Ciudad. El auspicioso comienzo de 1852/53 se mantuvo ya con Buenos Aires como Capital Federal en la ley 1260 de 1882 (Adla, 1881-1888, 96), que indic un concejo electivo. Sin embargo la ley 2675 de 1889 (Adla, 1889-1919, 199) estableci una "comisin de vecinos" designada por el Presidente con acuerdo del Senado. En 1890 se retorn al concejo electivo mediante la ley 2760 (Adla, 1889-1919, 216). En 1915 Mario Bravo, Juan B. Justo, Nicols Repetto y Alfredo Palacios propiciaron la eleccin popular del Concejo que de su seno deba elegir al intendente. Para ese mismo ao, el entonces presidente Victorino de la Plaza haba disuelto por decreto el rgano deliberativo, que el Congreso restableci con carcter electivo en 1917 mediante la

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ley 10.240 (Adla, 1889-1919, 1039).

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En 1941, el presidente Castillo suprimi el Concejo Deliberante (6), que no vera nuevamente la luz hasta 1958, luego de que el gobierno de facto de 1956 restableciera la vigencia de la ley 1260 de 1882. En 1966 el usurpador Ongana dict el decreto-ley 16.897 de Atribuciones y Funciones del Intendente Municipal de la Ciudad de Buenos Aires, que fue reemplazado en 1972 por el decreto-ley 19.987 (Adla, XXXII-D, 5222) "Ley" Orgnica de la Municipalidad de Buenos Aires que estableci el rgimen que perdur hasta la sancin de la Constitucin portea de 1996 CCABA y la instalacin de su primera Legislatura autnoma en diciembre de 1997. Como se desprende claramente de esta breve resea, para los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires incluso durante los perodos de vigencia de las instituciones republicanas la elemental posibilidad de elegir y ser elegidos para desempear las funciones del gobierno local constituy a lo largo de nuestra historia, ms la excepcin que la regla. II. De la capitis diminutio a la democracia participativa Tras la reforma constitucional de 1994, los porteos se abocaron a la sancin de su propia carta magna, en la que organizaron "sus instituciones autnomas como democracia participativa"(7). Se ha resuelto que tal calificacin no es en absoluto menor o inocua, y que la participacin de la que habla la CCABA implica que la democracia es desde el ciudadano, para l y por l, pero en especial con l(8) y que el principio de participacin impregna todo el texto de la CCABA (9). De all, que se haya consagrado constitucionalmente un verdadero sistema de organismos, garantas y mecanismos que permiten la permanente interaccin ciudadana con los poderes constituidos a partir de una adecuada publicidad de toda la informacin (10) y documentacin atinente a la gestin de gobierno de la Ciudad (arts. 1 y 105, inc. 1, entre otros). En este sentido, respecto del Poder Legislativo merecen destacarse, entre otros, la iniciativa popular (art. 64), el referndum y la consulta popular (arts. 65 y 66), y el sistema de "doble lectura" para el trmite parlamentario de determinadas leyes que incluye la celebracin de una audiencia pblica bajo pena de nulidad con carcter previo a la sancin definitiva del proyecto (arts. 89 y 90). En el marco del Poder Judicial puede sealarse la amplia legitimacin prevista para el amparo colectivo (11) (art. 14) y otra figura que, en palabras de su Tribunal Superior de Justicia, permite a cualquier habitante participar en la construccin del orden jurdico (12). Nos referimos a la accin declarativa de inconstitucionalidad (art. 113, inc. 2), que contempla en el marco de su proceso la realizacin de audiencias pblicas (13). Respecto del Poder Ejecutivo, adems de algunos de los mecanismos ya mencionados, se ha creado una "constelacin de Consejos Asesores honorarios"(14) en diversas materias especficas, y tambin se garantiz el carcter participativo del presupuesto, lo que permite a los ciudadanos y sus organizaciones tomar parte directamente del proceso de definicin, ejecucin y control de la norma que da marco a la utilizacin de los recursos pblicos (15). Ahora bien, es una opinin coincidente que el espacio local es el ms adecuado, por su cercana al ciudadano, para las experiencias participativas, as como para las reformas e innovaciones de determinadas polticas pblicas. Entonces, cmo hacer que eche races en la Ciudad aquel antiguo rbol de la conciencia ciudadana si el escenario para que se desarrolle la democracia participativa prevista por el constituyente es una compleja urbe de ms de tres millones de habitantes? La respuesta constitucional a este interrogante est dada por la conformacin de una nueva faz del gobierno local, territorial y funcionalmente ms cercana al ciudadano, las "cenicientas porteas"(16), las Comunas. Se trata de un elemento de un inmenso potencial innovador en lo que hace al involucramiento de la sociedad civil en la concreta gestin cotidiana de la funcin administrativa en la Ciudad y su control (17). III. La baglinizacin (18) de las Comunas Previo a abordar un anlisis preliminar de algunos aspectos de la regulacin constitucional y legal del instituto comunal porteo, estimamos de inters efectuar un repaso sobre algunas cuestiones que rodearon su nacimiento y

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regulacin.

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Merced a las disposiciones de la inconstitucional ley 24.620 (Adla, LVI-A, 56) que convoc a la eleccin simultnea de los sesenta estatuyentes y del Jefe y Vicejefe de Gobierno de la Ciudad(19) para el 30 de junio de 1996, la Convencin sesion condicionada por el hecho de que ya exista un titular del novel Poder Ejecutivo autnomo, con lo que los representantes vieron de algn modo afectada su actuacin por su situacin como oficialismo u oposicin (20). En lo que aqu nos ocupa, y descripto de un modo muy sinttico, las tres bancadas no oficialistas propiciaron proyectos de profunda descentralizacin en plazos breves, en tanto que el bloque que corresponda al partido de gobierno propiciaba, en general, una desconcentracin gradual (21). La cuestin se zanj mediante el arribo a un consenso entre las dos fuerzas mayoritarias por el cual si bien se adoptaba un ambicioso esquema de descentralizacin con competencias exclusivas y concurrentes expresadas en el propio texto constitucional, se difera en el tiempo su delimitacin e implementacin por ley ms all del trmino de mandato del por entonces Jefe de Gobierno. Las especiales circunstancias que sellaron su nacimiento, de alguna manera determinaron la demora en la posterior implementacin de las Comunas. As, cada fuerza que ocup el Poder Ejecutivo careci de vocacin para impulsar la sancin de la ley reglamentaria indispensable para poner en marcha el proceso. En este sentido, advirtase que a fines del ao 2002 la Justicia al resolver las impugnaciones que se plantearon frente el incumplimiento del plazo constitucional para constituir las Comunas, si bien concluy en que el Poder Ejecutivo no haba incurrido en una inactividad jurdicamente reprochable, destac sin embargo que "no parece haber realizado (...) mayores esfuerzos por cumplir con la Constitucin, luego de que su nico proyecto caducara sin tratamiento"(22). Por otra parte, al requerir dos tercios del total de la Legislatura tampoco la oposicin pudo por s sola cumplir con la manda constitucional. De este modo, los descentralizadores de la Convencin no lo fueron tanto cuando se acerc su turno de ocupar el Ejecutivo y lo fueron menos aun cuando se instalaron en Bolvar 1. Como contracara perfecta de esta misma moneda, recin al finalizar el primer mandato ejecutivo de la Ciudad, su titular envi a la Legislatura un proyecto de ley de Comunas. IV. El largo y sinuoso camino de la ley reglamentaria IV.1. Leyes constitucionales El ttulo sexto de la CCABA refiere al dictado de dos leyes orgnicas. La primera de ellas en el art. 127, correspondiente a la organizacin y competencia de las Comunas, y la segunda en el art. 131, relativa a la conformacin del Organismo consultivo honorario. El constituyente impuso que el detalle de su implementacin exija el mximo consenso legislativo, como un intento de garantizar que la descentralizacin de Buenos Aires sea asumida como una poltica de Estado y no como el patrimonio de una faccin o gestin determinada. En esta inteligencia la CCABA requiere una mayora agravada de dos tercios del total de la Legislatura para determinar la organizacin y competencia de las comunas. En otro orden, resulta necesaria tambin una ley que reglamente la integracin, funcionamiento y relacin con la Junta Comunal del organismo consultivo y honorario que debe funcionar en cada Comuna conforme al art. 131 de la CCABA. IV.2. Plazos Si bien el constituyente no estableci especficamente un plazo concreto para la sancin de las leyes necesarias para implementar la descentralizacin en Comunas de la Ciudad, s lo hizo respecto de la primera eleccin de los miembros de las Juntas Comunales. La clusula transitoria 17 dispuso que debera tener lugar en un plazo no menor de cuatro aos ni mayor de cinco aos contados desde la sancin de la CCABA, esto es entre el 1 de octubre del ao 2000 y la misma fecha del ao 2001. IV.3. Primeras medidas de transicin

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Dicha norma estableca asimismo que hasta entonces el Poder Ejecutivo debera adoptar medidas que facilitasen la participacin social y comunitaria en el proceso de descentralizacin. En ese marco se dictaron numerosas normas, a partir del decreto 13/1996, que fueron dando forma al sistema de los Centros de Gestin y Participacin CGP, rganos desconcentrados a los que se le fueron transfiriendo lentamente diversas facultades y servicios de la administracin centralizada, y que en un primer momento funcionaron sobre las mismas jurisdicciones que los antiguos Consejos Vecinales previstos por el decreto-ley 19.987 de 1972. IV.4. Incumplimiento de plazos y control judicial de la omisin legislativa(23) Frente al transcurso del plazo constitucional sin haberse convocado a la eleccin de los integrantes de las Comunas, se iniciaron sendas acciones de amparo por la omisin en que habran incurrido los poderes Ejecutivo y Legislativo, afectando los derechos polticos y electivos de los actores. El juez actuante concluy en la existencia de una omisin jurdicamente reprochable y judicialmente controlable por parte de la Legislatura y en la afectacin de derechos en cabeza de los amparistas, y conden a la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura a producir despacho sobre cualquiera de los proyectos presentados y sometan el proyecto a debate y decisin del pleno. En subsidio, orden al Poder Ejecutivo que convoque junto a la renovacin total de autoridades locales del ao 2003 a elecciones de Juntas Comunales respecto de cada uno de los diecisis CGP, que ejerceran las facultades que la Constitucin otorga a las Comunas hasta el dictado de las leyes contempladas en el art. 127. A su turno la Sala I de la Cmara de Apelaciones CAyT confirm parcialmente la sentencia de primera instancia, revocando la orden dada a la Comisin de Descentralizacin, y en subsidio al Poder Ejecutivo, y disponiendo que el Poder Legislativo sancionase durante el perodo legislativo en curso en ese momento 2003 la ley prevista por el art. 127 CCABA. V. Un nuevo comienzo Merece un prrafo aparte el detalle del proceso que finalmente desemboc en la sancin de la Ley Orgnica de Comunas, 1777 (Adla, LXV-E, 5053). A fines del ao 2003, y poco antes de que vencieran los mandatos de los diputados de la segunda integracin de la Legislatura, se intent dar cumplimiento a la sentencia de la Sala I, sin que pudiese alcanzarse en las sesiones respectivas los dos tercios de los votos necesarios. En dicha oportunidad, tambin se opusieron a la sancin del proyecto propuesto numerosas organizaciones vecinales que reclamaban participacin en el debate legislativo acerca de la conformacin legal de las Comunas. V.1. Un indito proceso de participacin legislativa Frente a esta situacin, la nueva integracin de la Legislatura impuls, desde la Comisin de Descentralizacin y Participacin Ciudadana (24), un indito proceso de discusin colectiva. As, el 15 de abril de 2004 cincuenta y ocho de los sesenta diputados porteos firmaron un "acta compromiso" por la cual se comprometan a: a) sancionar la ley de Comunas antes del 31 de diciembre de 2004; b) promover un proceso masivo de informacin a los ciudadanos y organizar conjuntamente con las organizaciones vecinales, asambleas de debate en todos los barrios de la Ciudad y c) considerar que las ideas-fuerza que surgiesen como mayoritarias del debate, registradas a travs de mtodos consensuados y apropiados para su clasificacin y cuantificacin, tendran carcter vinculante y seran incorporadas como contenidos bsicos de la futura ley. El mismo da se aprob, en trminos similares, la Resolucin 35/2004 de la Legislatura que facult a la citada Comisin a llevar a cabo junto con ONG's y el Poder Ejecutivo, actividades de difusin y debate relativas a la ley de Comunas (25). Concluido el proceso de discusin referido, se conform una Comisin Sistematizadora y Sintetizadora integrada por 55 representantes de distintas organizaciones barriales, de la que surgi un documento final con las propuestas recogidas durante el proceso. Estas ideas-fuerza, junto con los proyectos de ley con estado parlamentario y los presentados por particulares, fueron los elementos tomados en cuenta para la confeccin del despacho de Comisin que luego aprob en general el Plenario el 30 de noviembre de 2004. Finalmente, el 1 de septiembre de 2005 se sancion definitivamente la ley 1777, Orgnica de Comunas, con la decisin de su nmero y lmites.

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V.2. El actual programa de transicin y fecha de las primeras elecciones Las disposiciones transitorias contempladas en los arts. 47 a 52 de la ley 1777 imponen al Poder Ejecutivo diferentes pautas para la transicin de los CGP a las Comunas. Entre ellas se dispone que la Legislatura debe resolver antes del 31 de diciembre de 2006 la fecha en que se realizarn las primeras elecciones. En este orden, el pasado 31 de agosto se resolvi que tales comicios tendrn lugar entre marzo y octubre del ao 2007, delegando en el Jefe de Gobierno la designacin de su fecha exacta. En el marco del Programa de Transicin, recientemente se dict el decreto 816-GCBA-2006 por el cual se crearon los Centros de Gestin y Participacin Comunal, cuya delimitacin coincide con la de las Comunas y que ejercen las funciones de los anteriores CGP hasta la puesta en funcionamiento de las Juntas Comunales. Tambin se solicit a la Justicia Electoral la readecuacin de los padrones en funcin de la nueva delimitacin comunal, que requiri precisiones respecto a algunos aspectos problemticos que aqu se presentaban. Esto motiv la reciente sancin de la ley 2094 (26), correctiva de la 1777, que permiti la demarcacin precisa en el terreno, resolviendo inconvenientes puntuales relativos a la inclusin de las villas de emergencia en una u otra Comuna. VI. Breve caracterizacin orgnica de las Comunas Sin pretender abordar un estudio detallado de la cuestin que excedera la extensin y aspiraciones de estos apuntes, cabe sealar que la Constitucin define a las Comunas como unidades territoriales descentralizadas de gestin poltica y administrativa (art. 127), en tanto que la ley 1777 repite en su art. 2 dicha frmula con la aclaracin de que cuentan con patrimonio y "personera jurdica propia". Se ha sostenido que las Comunas no constituyen un nuevo nivel poltico o de gobierno dentro de la organizacin jurdica institucional argentina, toda vez que carecen de una universalidad de fines y de autodeterminacin respecto de los fines pblicos a perseguir, y que pueden ser vistas como corporaciones territoriales embrionarias, destinadas slo a servir aquellas actividades administrativas que le han sido encomendadas de manera exclusiva o concurrente, con una tcnica representativa de designacin de sus miembros con el propsito de asegurar la participacin ciudadana en esas cuestiones de carcter local (27). En sentido similar se ha afirmado que no pueden ser consideradas como municipios, cuasimunicipios o municipios de tercer grado pues carecen del grado de autonoma de aqullos, definindoselas como una descentralizacin territorial con caractersticas especiales o una descentralizacin no integral, por cuanto si bien se crea una nueva persona jurdica, sus atribuciones se encuentran morigeradas (28). Por nuestra parte, y sin perjuicio de las fundadas reflexiones previamente reseadas, nos limitaremos por el momento a sealar algunos elementos que consideramos que, contemplados en su conjunto, impiden asimilar las Comunas a los entes descentralizados tradicionales del derecho administrativo: a) En primer lugar, su carcter de entes originarios en cuanto su existencia deriva en forma directa de la Constitucin de la Ciudad y no de la voluntad de los poderes constituidos. b) Por otra parte, el elemento representativo que rige la eleccin directa de sus integrantes, tambin dispuesta por el constituyente, y c) Finalmente, y muy relacionado con su forma de designacin, el innegable mandato presente en su regulacin constitucional (29) y legal (30) de constituirse en portavoz de los intereses generales de la poblacin del territorio a su cargo. VI.1. Integracin y modo de eleccin de la Junta Comunal En cada Comuna funciona un rgano de gobierno colegiado denominado Junta Comunal, que est integrado por siete miembros elegidos en forma directa con arreglo al rgimen de representacin proporcional y tomando su territorio como distrito nico. Es presidida y legalmente representada por el primer integrante de la lista que obtenga el nmero mayor de votos en la Comuna (art. 130 de la CCABA).

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Hasta aqu las disposiciones constitucionales, la ley por su parte precisa que para la votacin de las Juntas se deben habilitar boletas u opciones separadas en caso de coincidir la fecha con la celebracin de otras elecciones (art. 20, ley 1777). Se trata de una acertada decisin, requerida por los vecinos en el marco de consultas efectuadas y que tiende a romper la denominada "sbana horizontal", por la que se "pegan" las boletas de diversas categoras. De este modo se persigue que el votante privilegie la cuestin local en su decisin electoral, morigerando el efecto "arrastre" de las principales y ms mediticas candidaturas. Para ser electo se requiere ser mayor de edad y con al menos dos aos de residencia en la Comuna, de modo habitual y permanente en forma inmediata anterior a la eleccin (31) (art. 21, ley 1777). La Junta se renueva totalmente cada cuatro aos y si sus miembros fueran reelectos no pueden ser elegidos para un nuevo perodo sino con el intervalo de cuatro aos (art. 22, ley 1777). VI.2. Competencias exclusivas y concurrentes El propio constituyente se ha encargado de detallar cules son las funciones y competencias exclusivas y concurrentes de las Comunas, aclarando que ninguna decisin u obra local puede contradecir el inters general de la Ciudad (art. 128 CCABA). Entre las competencias exclusivas se menciona: a) el mantenimiento de las vas secundarias y de los espacios verdes de conformidad a la ley de presupuesto; b) la elaboracin de su programa de accin y anteproyecto de presupuesto anual, as como su ejecucin; c) la iniciativa legislativa y la presentacin de proyectos y decretos al Poder Ejecutivo; d) la administracin de su patrimonio, de conformidad con la CCABA y las leyes. A las anteriores competencias exclusivas habra que agregar las otorgadas o a otorgarse por otras leyes especiales. Como competencias concurrentes con el Gobierno central se establecen: a) la fiscalizacin y el control del cumplimiento de normas sobre usos de los espacios pblicos y el ejercicio del poder de polica en el mbito de la comuna; b) la decisin y ejecucin de obras pblicas, proyectos y planes de impacto local, la prestacin de servicios pblicos, su planificacin y control; c) la evaluacin de demandas y necesidades sociales, la participacin en la formulacin o ejecucin de programas; d) la gestin de actividades en materia de polticas sociales y proyectos comunitarios que pueda desarrollar con su propio presupuesto; e) la implementacin de mtodos de resolucin de conflictos mediante un sistema remediacin con participacin de equipos multidisciplinarios. La ley 1777 establece que las Comunas ejercen las competencias que les asigna la Constitucin en el art. 128, desarrollando tales tpicos en sus arts. 10 y 11. Asimismo consagra los principios de subsidiariedad de la actuacin del Poder Ejecutivo en relacin con las competencias de las Comunas (art. 4, inciso "c") y de in dubio pro Comuna en lo que respecta a la extensin y alcance de las competencias exclusivas y concurrentes, vedando al Poder Ejecutivo ejercer las funciones derivadas de las competencias exclusivas de las Comunas (art. 9). En una primera conclusin sobre las competencias asignadas, cabe sealar que, ms all de las exclusivas referidas en primer trmino y las que tienen carcter de opinin o planificacin, su efectivo ejercicio por parte de las Comunas estar fuertemente condicionado por la asignacin presupuestaria que se les acuerde. Es decir, el texto constitucional y legal les permite una amplia actividad ejecutiva (32) cuya efectiva ocurrencia depender en gran medida de la voluntad poltica quienes integren los poderes polticos y de la capacidad tcnica que demuestren estos

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nuevos rganos del poder.

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En otro orden, estimamos un elemento positivo la facultad de poder efectuar de modo concurrente con el Gobierno central el control del uso del espacio pblico y el ejercicio del poder de polica. Se avanza de este modo en una nueva fractura del poder (33), que generar controles recprocos de ambos niveles de gobierno en un tema particularmente sensible en nuestra Ciudad. Deber adoptarse al respecto un sistema transparente pasible de ser auditado en forma permanente por la ciudadana. VI.3. Recursos presupuestarios Las Comunas no pueden crear impuestos, tasas o contribuciones ni endeudarse financieramente (art. 128, inc. 2, CCABA) y las partidas que les correspondan deben ser establecidas para cada Comuna en la ley de presupuesto (art. 129 CCABA). La CCABA garantiza que el monto asignado debe ser apropiado para el cumplimiento de sus fines y guardar relacin con las competencias que se le asignen. Asimismo la ley debe establecer criterios de asignacin en funcin de indicadores objetivos de reparto, basados en pautas funcionales y de equidad, en el marco de principios de redistribucin y compensacin de diferencias estructurales (art. 129 CCABA). La transferencia de los fondos del tesoro de la Ciudad a las Comunas se ejecuta en forma automtica y se rige por las disposiciones comunes a toda la administracin (art. 16, ley 1777). No pueden efectuarse transferencias de partidas entre Comunas sin autorizacin legislativa (art. 17, ley 1777), en tanto que para autorizar la compensacin de excesos producidos en algunas partidas presupuestarias con la transferencia, a modo de refuerzo, de otras partidas que cuenten con margen disponible o supervit real de ejercicio, se requiere el voto de la mayora absoluta de la Junta Comunal (art. 18, ley 1777). VII. Cantidad y delimitacin Si bien la CCABA, acertadamente a nuestro juicio, no avanz respecto de dos aspectos ntimamente relacionados como ser la cantidad y delimitacin de las Comunas, fij al legislador un criterio a seguir al respecto. As, el art. 127 in fine dispone que la integracin territorial de las comunas debe garantizar el equilibrio demogrfico y considerar aspectos urbansticos, econmicos, sociales y culturales. Baste recordar el gerrymandering de que fue objeto alguna vez nuestra Ciudad durante el siglo XX (34), as como los lmites de los antiguos Consejos Vecinales (35), heredados en gran parte por los posteriores CGP, para concluir en el acierto de esta previsin constitucional que suministra elementos para garantizar un racional ordenamiento territorial de las Comunas. La definicin de una posicin sobre el punto no fue una cuestin menor y, muy probablemente, la falta de acuerdo al respecto haya constituido uno de los principales motivos que demoraron la sancin de la ley (36). Este fue uno de los ejes temticos sobre los que giraron las consultas vecinales efectuadas por la Legislatura. De all se extrajo como conclusiones mayoritarias que no deba tomarse como referencia a los por entonces existentes CGP, que deban articularse las centralidades barriales y que la cantidad de Comunas deba garantizar una adecuada proximidad de los vecinos. Siguiendo esos parmetros la ley defini la creacin de quince comunas que agrupan entre uno y seis barrios (37), conforme el detalle de su Anexo. Hasta la actualidad conviven en Buenos Aires mltiples "mapas" superpuestos, generalmente no coincidentes entre s, relativos a distintas facetas del quehacer administrativo local y federal. A modo simplemente de ejemplo, y sin perjuicio de la existencia de muchos otros, cabe enunciar a: a) los recientemente extintos CGP, b) las secciones electorales, c) los Distritos Escolares, d) las circunscripciones del Registro Civil (38), e) las secciones de las Comisaras, f) los barrios delimitados por la ordenanza 26.607 (ref. por Ord. 51.163 y por ley 1907), etc. La delimitacin de las Comunas establecida por la ley pretende asimismo otorgar coherencia a la distribucin

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geogrfica de las competencias administrativas, por lo que dispuso en su art. 52 que todas las divisiones territoriales de la Ciudad, cualquiera sea su propsito, deben ajustarse a lo dispuesto en ella en un plazo que no supere los tres aos contados a partir de la sancin dicha norma. Asimismo se precisa que a tal efecto puede dividirse una Comuna o sumarse dos o ms, pero no tomar fracciones de ellas para delimitar una zona. Respecto de las reas o dependencias que tengan competencias territoriales en la Ciudad y que aun dependan de la rbita federal merced a las limitaciones impuestas por la ley 24.588 (Adla, LV-E, 5921), se dispone que la readecuacin dispuesta quedar pendiente hasta tanto una reforma legislativa o los tribunales competentes habiliten su procedencia, sin perjuicio de lo cual se impuso al Poder Ejecutivo local la obligacin de "convenir" con las autoridades correspondientes la unificacin de las respectivas jurisdicciones. VIII. Mecanismos de participacin en las Comunas El art. 3 de la ley 1777 prev que una de sus finalidades es la de facilitar la participacin de la ciudadana en el proceso de toma de decisiones y en el control de los asuntos pblicos (inciso b), y promover el desarrollo de mecanismos de democracia directa (inciso c). Asimismo, entre los principios generales para la gestin pblica descentralizada se destaca el de gestin pblica participativa (art. 4, inciso e). Sin perjuicio de que los mecanismos de participacin previstos por la CCABA para la Ciudad contemplan expresamente su utilizacin en el marco de las Comunas (39), donde cabra suponer que el factor proximidad permitira su utilizacin ms frecuente (40) y efectiva; el art. 38 de la ley 1777 declara aplicables al mbito comunal las disposiciones de las leyes de audiencia pblica, iniciativa popular (41), referndum y consulta popular, derecho a la informacin y revocatoria de mandato "en cuanto sean aplicables". VIII.1. El rgano constitucional de participacin comunal El art. 131 de la Constitucin prev que en cada comuna debe funcionar un organismo consultivo y honorario integrado por representantes de entidades vecinales no gubernamentales, redes y otras formas de organizacin. Como surge del texto constitucional sus opiniones o decisiones no tienen carcter vinculante para la Junta Comunal, quien no por ello podr dejar de considerarlas y, en caso de apartarse de lo aconsejado, motivar expresamente tal decisin. Las funciones de este rgano tambin se encuentran presentes en el texto constitucional y consisten en: a) deliberacin, b) asesoramiento, c) canalizacin de demandas, d) elaboracin de propuestas, e) definicin de prioridades presupuestarias y de obras pblicas, f) seguimiento de la gestin. La CCABA difiere a una ley reglamentaria el detalle de lo relativo a su integracin, funcionamiento y relacin con las Juntas Comunales. Tales tpicos fueron abordados en el Ttulo IV de la ley 1777. VIII.2. Participacin en la ley 1777 Si bien la ley reitera en lo sustancial las previsiones del art. 131 CCABA, avanza en detalles y contiene elementos de inters. El rgano constitucional es denominado Consejo Consultivo Comunal (42) y, adems de los referidos en la citada norma, incluye como integrantes a los partidos polticos y dispone que "las normas de funcionamiento interno de cada Consejo Consultivo Comunal deben garantizar el derecho de los vecinos domiciliados en la Comuna a participar en forma individual de las actividades del mismo", adems de su funcionamiento a escala barrial. Mucho se ha debatido sobre el punto, habida cuenta que la CCABA se refiere slo a entidades, redes y otras formas de organizacin, por lo que privilegi las formas asociativas. Por un lado se ha afirmado que la participacin de personas a ttulo individual desvirtuara la representatividad del organismo y posibilitara eventuales "tcticas de copamiento"; por el otro, que de ese modo se desconoce el fenmeno del individuo que participa y se interesa por los temas del barrio sin pertenecer a ninguna organizacin. La ley opt por una solucin "salomnica" que slo podr ser evaluada frente a la reglamentacin concreta que en definitiva adopte para s cada Consejo Consultivo en el marco de la facultad otorgada por el art. 35, inciso i, de la ley.

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En lo que respecta a la elaboracin del anteproyecto de presupuesto de la Comuna, a cargo de la Junta, el art. 15 de la ley dispone que debe realizarse a travs de mecanismos que, a escala barrial, garanticen la participacin de los vecinos en la fijacin de metas, formulacin y control presupuestaria y que tal discusin se dar en el mbito del Consejo. Por otra parte, el Presidente de la Junta debe rendir cuentas semestralmente ante el Consejo (art. 29, inciso i), que har un seguimiento y evaluacin de la gestin y supervisar el cumplimiento de la correcta prestacin de los servicios pblicos brindados por el Gobierno central en la Comuna (art. 35, inciso b). Asimismo presenta propuestas a la Junta y puede solicitar la convocatoria a audiencia pblica y consulta popular (43). Finalmente, la Junta debe garantizar el efectivo funcionamiento del Consejo (art. 26, inciso l), que es convocado por el Presidente de la Comuna (44) y cuyas recomendaciones son de consideracin obligatoria por parte del rgano colegiado (art. 37). VIII.3. Comunas y partidos polticos En su momento, se sostuvo que el derecho a elegir y ser elegido en las Comunas es susceptible de tutela judicial y que la participacin no es una concesin graciosa del poder sino un derecho ciudadano, que no implica solamente asistir, invitado, a la decisin de otro (45). Es por ello que la declarada intencin de concebir a las Comunas como un mbito para facilitar la participacin poltica debe traer aparejada la posibilidad real de los vecinos de participar en ellas mediante su incorporacin de pleno derecho a las Juntas Comunales y no solamente implicar el ejercicio de un rol consultivo o coadyuvante. En este sentido, resulta indispensable que la futura ley de partidos polticos de la Ciudad (46) contemple la posibilidad de la constitucin de agrupaciones polticas de alcance comunal, con el cumplimiento de mnimos requisitos formales. Es que, la CCABA reconoce a los partidos como canales de expresin de la voluntad popular e instrumentos de participacin, formulacin de la poltica e integracin de gobierno, a la vez que les garantiza "su competencia para postular candidatos" (art. 61 CCABA). De este modo, en caso de no admitirse la posibilidad de la existencia de partidos comunales se afectara seriamente la posibilidad de ejercer sus derechos polticos a los ciudadanos que, a escala local, quisieran participar de la contienda electoral para acceder al rgano de gobierno comunal. En este orden, cabe recordar que la CCABA tambin garantiza "el pleno ejercicio de los derechos polticos inherentes a la ciudadana" (art. 62), a la vez que impone a las autoridades la remocin de los obstculos de cualquier orden que, limitando de hecho la igualdad y la libertad, impidan el pleno desarrollo de la persona y la efectiva participacin en la vida poltica, econmica o social de la comunidad (art. 11, in fine). IX. Conclusiones La implementacin de las Comunas marcar, en la medida en que se cumpla con las disposiciones constitucionales y legales, un antes y un despus en la vida institucional de la Ciudad de Buenos Aires, afectando desde el modo en que se prestan determinados servicios pblicos, al procedimiento administrativo e incluso al Poder Judicial con la posible instalacin del fuero de vecindad (47). Se ha afirmado que no cabe duda que las normas respectivas de la CCABA constituyen uno de los instrumentos que el constituyente ha previsto para instituir una mayor participacin ciudadana, mediante la descentralizacin territorial de diversas competencias estatales en materia de gestin poltica y administrativa, y que su principal cometido ha sido el de permitir que cualquier habitante de la Ciudad pueda participar en la gestin de gobierno (48). Sin perjuicio de ello, resulta indispensable tener presente que, pese a lo que frecuentemente se afirma, las tcnicas de descentralizacin territorial no necesariamente implican una mayor participacin ciudadana en la gestin de los asuntos pblicos (49). Asimismo, tampoco puede perderse de vista que, pese al nuevo impulso que se advierte en la materia, el proceso de materializacin de la Comunas estuvo plagado de complicaciones. De all que, uno de los principales desafos que plantea la instalacin de las Comunas est dado por la necesidad de que efectivamente se constituyan en una herramienta para dotar de mayor eficiencia y valor democrtico

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participativo al ejercicio de la funcin administrativa en la Ciudad. Si esto sucede, la mayor erogacin presupuestaria que puedan constituir ser una de las mejores inversiones posibles. Si, por el contrario, slo se convierten en un factor multiplicador de la burocracia, pasarn a integrar el voluminoso catlogo de nuestras frustraciones institucionales. Sin embargo, en esta ocasin, y dado el diseo orgnico elaborado por el constituyente y el legislador, el que esta experiencia arribe a buen puerto depender en gran medida de la actitud que frente a ella adopte la sociedad civil, sea participando, controlando, opinando. En sntesis, construyendo una nueva ciudadana, ms comprometida, y ms activa. Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723) (1) La democracia en Amrica, Mxico, FCE, 2002, p. 78. Estimamos pertinente la cita, sin perjuicio de que comuna a la que alude el autor no se condice con la figura prevista en el art. 127 y cc. de la CCABA. (2) Seguimos al respecto la completa resea que efecta Antonio M. HERNANDEZ (h.) en "Derecho Municipal", Vol. 1, Buenos Aires, Depalma, 1997. (3) Art. 1. (4) Derecho pblico provincial argentino, Buenos Aires, "La Cultura Argentina", 1917, cap. II, ps. 88 y siguientes. (5) Por supuesto que, acorde a la poca, lejos del sufragio universal. (6) Que tuvo el privilegio de estar integrado por esos aos por el joven concejal Bartolom FIORINI (1932-1938). (7) Art. 1. (8) Sentencia del titular del Juzgado CAyT N 1 de la Ciudad, Dr. Juan V. CATALDO, al resolver en autos "Garca Elorrio, Javier Mara contra GCBA sobre Amparo (art. 14 CCABA)", Expte.: EXP 3586/0 del 15 de noviembre de 2002. (9) Sala II, Cmara de Apelaciones CAyT, autos "Comercio de Maderas", LA LEY, 2002-A, 984. (10) Abordamos la cuestin en AMMIRATO, Aurelio; SCHEIBLER, Guillermo M. y TRIPOLI Pablo, "Ley 104 de Acceso a la informacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires", Buenos Aires, LA LEY, 2003-F, 294; y SCHEIBLER, Guillermo M., "Luces y sombras del Acceso a la informacin en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires", Buenos Aires, LA LEY, 2006-A, 891. (11) Analizamos la problemtica del amparo porteo en CAPLAN, Ariel R., LODEIRO MARTINEZ, Fernando y SCHEIBLER, Guillermo, "Tras el amparo porteo: el desafo de reglamentar sin restringir", Suplemento Administrativo LA LEY, 11 de julio de 2006. (12) Voto de la Dra. Alicia Ruiz, TSJ, "Bill, Juan Carlos c. Gobierno de la Ciudad", del 16 de julio de 1999. (13) Profundizar en el minucioso trabajo de DANIELE, N. Mabel, "Accin declarativa de inconstitucionalidad en el ordenamiento de la Ciudad de Buenos Aires", en CASSAGNE, Juan Carlos (dir.), "Tratado General de Derecho Procesal Administrativo", Buenos Aires, LA LEY, en prensa. (14) Ver el comentario crtico al respecto de GELLI, Mara Anglica, "Constitucin de la Nacin Argentina - Comentada y Concordada", Buenos Aires, LA LEY, 2005, 3 edic., p. 1070. (15) Para profundizar sobre el tema ver SCHEIBLER, Guillermo M., "Presupuesto Participativo: una redefinicin de la relacin administracin - sociedad civil", Buenos Aires, LA LEY, 2004-C, 1058. (16) CHRISTE, Graciela, "La problemtica institucional de las Comunas de la Ciudad de Buenos Aires", ponencia presentada ante el 1 Congreso de Derecho Administrativo de la Ciudad, organizado por la Asociacin de Derecho Administrativo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, disponible en www.adaciudad.org.ar; tambin publicado en Organizacin Administrativa, Funcin Pblica y Dominio Pblico, Buenos Aires, Ediciones RAP, 2005.

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(17) Sobre el punto ver GORDILLO, Agustn, "La participacin como control social del sistema y parasistema" en "La administracin paralela", Madrid, Ed. Civitas, 1982, 3 Reimpresin 2001, p. 125. (18) Atribuido al ex diputado nacional Ral Baglini, el Teorema homnimo reza que existe una relacin inversamente proporcional entre la radicalizacin de las propuestas y la posibilidad efectiva de acceder al poder. (19) Advirtase que al convocar a la eleccin de un Jefe y Vicejefe de Gobierno, el Congreso Nacional invadi competencias de la Convencin al determinar una forma especfica de gobierno, aventando la posibilidad de instalar un sistema con elementos parlamentaristas. Asimismo se eligi un Jefe de Gobierno del que se desconoca la extensin de su mandato, sus facultades, etc. (20) La Convencin estuvo integrada por 25 representantes del Frepaso, 19 de la Unin Cvica Radical, 11 del Partido Justicialista y 5 de Nueva Dirigencia. (21) Lo expuesto surge de los proyectos presentados en la Convencin, que constan en nuestro archivo personal. (22) Apartado XV.3.a. de la sentencia de primera instancia en los autos "Garca Elorrio, Javier", cit. (23) Para un anlisis detallado de los fallos mencionados en este apartado ver, DANAS, Andrea y GIL DOMINGUEZ, Andrs, "Las comunas de la ciudad: el 'gobierno de los jueces' y la tensin entre derecho y poder en el marco de omisiones inconstitucionales y las distintas formas de reparacin", elDial.com DC2C1; POLITI, Mariana A., "Un audaz enfoque del control judicial: la omisin inconstitucional del rgano legislativo", REDA Lexis Nexis, 2003, Ao 15, p. 688; entre otros. (24) Presidida en ese entonces por el diputado Roy Cortina, quien hoy ocupa el Ministerio de Descentralizacin y Gestin Pblica del Gobierno de la Ciudad, desde donde se impulsa un intensivo programa de transicin. (25) En definitiva, se realizaron 46 reuniones barriales, a las cuales se invit a ms de 4000 organizaciones, de las que unas 700 tuvieron una activa participacin. En total concurrieron a las Asambleas Barriales ms de 5000 vecinos y varias ONG y dejaron su opinin cerca de 900 participantes. De todas estas reuniones se tomaron actas y grabaciones de los debates mantenidos. Tambin se pudo acercar propuestas a travs de los Espacios Autnomos de Debate, con esta metodologa se entregaron 283 carpetas, de las cuales se devolvieron completas 108, con 2800 adhesiones. (26) La ley se aprob sobre tablas por unanimidad el pasado 21 de septiembre de 2006. (27) CHRISTE, op. cit. (28) CASIR, Mariana Giselle, "Las comunas en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires", EDA 2004, 721. (29) Sobre todo del detalle de las facultades concurrentes (art. 128). (30) El principio de subsidiariedad de la actuacin respecto del PE en relacin con las competencias de las Comunas (art. 4, inciso c, ley 1777), el principio de interpretacin a su favor para casos de dudas en cuanto hace a la extensin y alcance de sus competencias (art. 9, ley 1777), posibilidad de delegacin por parte del PE de sus competencias propias (art. 12, ley 1777), la competencia exclusiva para llevar adelante "toda accin que contribuya al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y al desarrollo local" (art. 10, inciso e), etc. (31) Este requisito no rige para la primera eleccin, aceptndose residencia habitual y permanente en las Comunas contiguas (clusula transitoria 2, ley 1777). (32) Se diferencian as de la frustrada experiencia de los Consejos Vecinales que carecan de facultades resolutivas. Ver al respecto VERRASTRO, Osvaldo, "Consejos Vecinales: la descentralizacin que no fue", en "Estudios sobre el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires - La reforma poltica", GRILLO, Carlos (comp.), Bs. As., CEAL, 1993, p. 133. (33) Ver GORDILLO, Agustn, "El nuevo sistema constitucional de control", Bs. As., Lecciones y Ensayos 1995-62, p. 89. (34) En tiempos de eleccin uninominal de los diputados nacionales se unificaron artificial e intencionadamente

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sectores muy diversos de la Ciudad con el objeto de mejorar las "chances" electorales del oficialismo de turno en un distrito tradicionalmente dscolo. (35) En general no tuvieron en cuenta factores geogrficos ni culturales, con lo que dividan barrios e incluso integraban sectores de la Ciudad separados por importantes barreras urbansticas como ser autopistas o vas frreas. Ello coadyuv al sentimiento ciudadano de ajenidad a su respecto. (36) Sobre el punto cabe una aclaracin. Las tradicionales y centenarias 28 circunscripciones electorales poco tienen que ver con las identidades barriales y criterios urbansticos o culturales. De este modo, la CCABA al exigir su modificacin, afectaba el sistema de poder territorial interno de los partidos polticos del distrito. (37) Para la delimitacin de los barrios se tuvo en cuenta lo dispuesto por la Ordenanza 26.607 de 1972 y sus modificatorias Ordenanza 51.163 de 1996 y ley 1907 del ao 2005. (38) Sobre su evolucin histrica ver la interesante obra editada bajo la Direccin de Ivana CENTANARO, "El Registro Civil de la Ciudad de Buenos Aires", Buenos Aires, GCBA - Registro del Estado Civil y Capacidad de las Personas de la Ciudad de Buenos Aires, 2005, p. 36. (39) Ver arts. 14 y 17 de la ley 6 de Audiencias Pblicas (Adla, LVIII-B, 2187); art. 3 de la ley 89 de Referndum y Consulta Popular (Adla, LIX-A, 875); art. 1 de la ley 104 (Adla, LIX-A, 879) de Acceso a la Informacin; art. 1 de la ley 357 (Adla, LX-C, 3233) de Revocatoria de Mandatos. En relacin al presupuesto participativo si bien no existe aun ley reglamentaria, la ley 70 (Adla, LVIII-D, 4497) de Administracin Financiera y Control del Sector Pblico, en su art. 9 garantiza la participacin ciudadana en la conformacin del presupuesto "a travs de foros temticos y zonales". (40) A excepcin de la audiencia pblica, ha sido escasa o nula en estos diez aos de Constitucin portea la utilizacin de los clsicos mtodos de democracia participativa como ser la iniciativa popular, consulta popular, referndum y revocatoria de mandatos. (41) Presenta dudas la referencia a este instituto, ya que se refiere al derecho del electorado para presentar proyectos de ley, por lo cual no se alcanza a comprender la funcin que cumplira en el mbito comunal que carece de competencias legislativas. (42) Por decreto 1958/98 se dispuso la creacin de Consejos Consultivos Honorarios en algunos CGP. Si bien la experiencia fue dispar, se registraron interesantes experiencias, como la que se dio durante los aos 1999 y 2000 en el Consejo del CGP 13. (43) Estimamos que sin carcter vinculante, sin perjuicio de poder impulsar la convocatoria de una audiencia pblica de requisitoria ciudadana en los trminos de los arts. 17 a 20 de la ley 6. (44) Entre las atribuciones y obligaciones del Presidente de la Comuna figura la de convocar al Consejo Consultivo Comunal (art. 29, inc. h). Estimamos que ello no significa que el Consejo no pueda sesionar sin ser convocado por el Presidente, sino que dicho funcionario puede requerir en cualquier momento su convocatoria para algn fin determinado. Lo contrario implicara consentir que el rgano que debe ser controlado pudiese bloquear el funcionamiento de su controlador. (45) Fallo de primera instancia en los autos "Garca Elorrio". (46) Aun no sancionada pero con diversos proyectos en estado parlamentario, por lo que rige aun para los partidos de distrito la legislacin nacional. (47) HERMIDA, Roberto O., "La justicia vecinal en las Comunas de la Ciudad de Buenos Aires", LA LEY, 2006-A, 1229. (48) Cmara de Apelaciones CAyT, Sala I, autos "Garca Elorrio", cit., voto del Dr. Carlos Balbn. (49) TECCO, Claudio Alberto, "La gestin urbana descentralizada: un anlisis crtico de los postulados tericos que al sustentan", en Tecnologas y Gestin local en Argentina: Experiencias y perspectivas", DIAZ, Cristina; NARI, Patricia y

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