BOLILLA 4 LA PROVINCIA EN LA NACION (2 Parte).

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El sistema tributario argentino: facultades de imposicin de la Nacin y las provincias. Coparticipacin federal de impuestos. Tributos coparticipados. Ley convenio de coparticipacin: trmite y contenido.
El sistema tributario argentino: facultades de imposicin de la Nacin y las provincias. Coparticipacin federal de impuestos Principios constitucionales de la Tributacin : Surgen de la Constitucin Nacional y han sido interpretados por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Limitan y condicionan el ejercicio de la potestad tributaria Estatal. A. Principio de la Legalidad: Surge del art. 17 de la C.N. en combinacin con el art. 4 de la C.N.. En virtud de este principio, los tributos solo pueden ser creados por ley: nullum tributo sine lege. B. Principio de Igualdad Fiscal: emerge del art. 16 de la C.N. y tiene dos aspectos: 1) igualdad ante la ley: igualdad de trato a todos los contribuyentes; 2) igualdad como base del impuesto y de las cargas pblicas: igualdad entre los contribuyentes que se encuentran en las mismas circunstancias (se relaciona con la capacidad tributaria de las personas). C. Principio de Capacidad Contributiva: capacidad de pago: es la aptitud econmico social para contribuir al mantenimiento del Estado. Se la vincula con el sacrificio, con las cargas pblicas. Tambin se relaciona con la proporcionalidad que se define en funcin de la capacidad tributaria. D. Principio de Proporcionalidad: es utilizado por el art. 75 inc. 2 C.N. que utiliza el trmino proporcionalmente iguales. La imposicin de contribuciones que efecta el Estado debe ser proporcional a la capacidad contributiva. E. Principio de no Confiscatoriedad: se funda en la garanta de la propiedad (art. 17 C.N.) Para ser legal la carga tributaria solo puede tomar una porcin de la riqueza, no siendo vlido constitucionalmente despojar de la propiedad al contribuyente. El principio es Igualmente aplicable al supuesto de un solo tributo desproporcionado, o cuando opera acumulando en el contribuyente la obligacin de afrontar un sin nmero de tributos, quizs individualmente moderado, pero que en su conjunto ocasiona del mismo modo el despojo sustancial del beneficio, perjudicando incluso, en algn momento el capital que lo produceAcumulacin de diversos tributos: La Corte Suprema de Argentina ha establecido que el tope puede ser mayor hasta el 33% del valor de los bienes, o de la renta, etc. F. Principio de la Equidad y Razonabilidad: El art. 4 de la c.N. hace referencia a la equidad que se vincula con la proporcionalidad y a la vez con la igualdad y generalidad. Estos principios emergen tambin de los arts. 14, 28 y 33 de la C.N.. La equidad importa asegurar el derecho de propiedad y de trabajar y ejercer industrias lcitas. G. Principio de Generalidad: Los tributos deben aplicarse con generalidad, abarcando las categoras de personas o bienes previstas por la ley, de lo contrario, si se aplicaran solo a determinadas personas o sobre determinados bienes, seran persecutorios. H. Principio de Irretroactividad: Surge del art. 3 del C.Civil. Este principio es tambin una derivacin del de legalidad tributaria, consagrado genricamente en el art. 19 de la C.N. La ley impositiva debe ser previa a la configuracin del hecho imponible. El sistema Tributario Argentino. Bases constitucionales: Art. 75 inc. 2 de la Constitucin Nacional: Corresponde al Congreso: Inc. 2: Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defensa, seguridad comn y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepcin de la parte o el total de las que tengan asignacin especfica, son coparticipables. Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincia , instituir regmenes de coparticipacin de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos. La distribucin entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas, se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. La ley convenio tendr como Cmara de origen el Senado y deber ser sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara, no podr ser modificada unilateralmente ni reglamentada y ser aprobada por las provincias.

No habr transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignacin de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires, en su caso. Un organismo fiscal federal tendr a cargo el control y fiscalizacin de la ejecucin de lo establecido en este inciso, segn lo determine la ley, la que deber asegurar la representacin de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composicin.
La Coparticipacin Federal: Interpretacin General de la Norma: 70 Fuentes: Mara A. Gelli, Alberto Montbrun y Alejandro Prez Hualde: La organizacin Federal Argentina hace que las provincias conserven la facultad de generar recursos propios, sean tributarios o no. Solamente, quedan excluidos de esta potestad, los derechos aduaneros establecidos en el art. 75 inc. 1 de la C.N. La Constitucin de 1853 -con las modificaciones de 1866- dejaba aclarado que las provincias haban delegado en el Congreso una facultad excepcional y extraordinaria: la de establecer impuestos directos, slo cuando determinadas circunstancias lo exigieran. No obstante, desde 1931, durante el gobierno de facto de Uriburu, se estableci el impuesto a la renta, tributo directo que fue ratificado por ley del Congreso en 1932 y por un perodo de dos aos. Este impuesto, bajo la denominacin de impuesto a las ganancias, se ha ido prorrogando hasta la actualidad. Respecto a los impuestos indirectos, la doctrina advierte que en virtud de una actitud claudicante, se los ha considerado, an antes de la reforma de 1994 como objeto de una potestad concurrente entre la nacin y las provincias, a pesar de la letra de la Constitucin y de las palabras expresadas por Gorostiaga, que indicaban que las provincias no haban delegado esta atribucin en la nacin. No obstante, el criterio de la concurrencia fue constitucionalizado en el inc. 2 del art. 72 con la reforma de 1994. Estas circunstancias, sumadas a la nacionalizacin de los recursos naturales estratgicos concluy en la prdida de autonoma econmica financiera por parte de las provincias, lo que explica la escasa importancia de los recursos provinciales de propia jurisdiccin frente a los que arriban a las provincias desde la Nacin. La reforma de 1994 incorpor a la Constitucin Nacional un rgimen de coparticipacin federal de impuestos que ya, haban consagrado leyes convenio suscriptas entre el Estado Central y las provincias. Segn Fras, la coparticipacin es un sistema universal que unifica la programacin y recaudacin de ciertos impuestos para su redistribucin posterior. La coparticipacin es un mecanismo mediante el cual una jurisdiccin recauda los impuestos y luego reparte entre las restantes un porcentaje de esos recursos. La reforma constitucional ha establecido como criterios de reparto los de solidaridad y equidad para el desarrollo igualitario de las provincias. El sistema impositivo qued organizado en la Constitucin Nacional de la siguiente manera: Contribuciones indirectas: las puede fijar el Congreso Nacional de manera concurrente con las legislaturas provinciales Contribuciones directas: a) las fijan las provincias b) las puede fijar el Congreso por tiempo determinado, bajo el principio de igualdad no es matemtica- y de modo excepcional siempre que lo exijan: 1) la defensa 2) la seguridad comn y 3) bien del Estado -situacin de excesiva latitud, que deja un margen muy grande al poder poltico central para recurrir a esos tributos de un modo no excepcional. Es lo que ocurri con el impuesto a las ganancias. Coparticipacin: A) Se entiende por coparticipacin primaria la masa de recursos impositivos que la Nacin coparticipa: cuanto reconoce al conjunto de las provincias y cuanto retiene para s. B) La coparticipacin secundaria refiere a como se redistribuyen los recursos del conjunto entre las provincias refiere que criterios se emplean y a travs de que mecanismos o porcentajes se efecta la redistribucin . Recursos a distribuir: Estn incluidos en la masa coparticipable: A. Slo los impuestos creados por el Congreso de la Nacin (no estn incluidos los impuestos directos e indirectos que cada provincia pueda establecer, dentro de su territorio). Tanto los tributos directos como los indirectos son coparticipables, salvo la parte o el total de los que tengan asignacin especfica. Prez Hualde opina que en la tcnica establecida por la Constitucin Nacional slo seran coparticipables las contribuciones indirectas, que en forma concurrente con las provincias establece el Congreso Nacional. Las contribuciones directas creadas por el Congreso slo estn habilitadas para los casos que el art. 75 inc. 2 prescribe: siempre que la defensa, seguridad comn y bien general del Estado lo exijan. Prez Hualde opina que habilitar a Nacin a que las contribuciones directas, excepcionales se conviertan en un resorte para la integracin de la masa coparticipable, no hace ms que contribuir al vaciamiento del poder impositivo de las provincias. Slo donde hay concurrencia puede haber coparticipacin Distincin entre impuestos directos e indirectos: A Impuestos directos: son aquellos en los que la obligacin tributaria est a cargo de una persona sin conceder a sta facultades legales para resarcirse impuesto a las ganancias, a los bienes personales etc.B. Impuestos indirectos: cuado la norma jurdica tributaria concede al sujeto pasivo del impuesto facultades para obtener de otra persona el reembolso de lo pagado impuestos al consumo y a las transaccionesRecursos Excluidos: Estn excluidos de esa masa : A. Asignaciones especficas: los impuestos que hayan sido afectados a asignacin especfica por el propio Congreso. El inciso tercero del art. 72 C.N. faculta al Congreso para establecer y modificar asignaciones especficas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara. La asignacin especfica de recursos coparticipables implica, necesariamente, una transferencia de ingresos de las provincias en conjunto con la Nacin a favor de algn sector especial: por ej. Fondo Nacional de autopistas, Fondo del tabaco, etc

B. Derechos aduaneros Estn excluidos los recursos que pertenecen originariamente a la Nacin como son los derechos de importacin y exportacin (art. 75 inc. 1 C.N.) C. Beneficios de promocin industrial: surgen de normas dictadas por el Congreso, en uso de las facultades del art. 75 inc. 18 C.N. a efectos reconocer privilegios o exenciones de estmulos. Estos privilegios consisten, normalmente, en la prrroga de pago de algn impuesto o en alguna exencin impositiva. Por ejemplo, los diferimientos del IVA impactan sobre la masa coparticipable, favoreciendo a algunas provincias o zonas en detrimento de otras. Las concesiones de privilegios y recompensas de estmulo no deberan consistir en detracciones definitivas o temporales de la masa coparticipable. D.Impuestos directos: pertenecientes, por regla, a las provincias Masa coparticipable y los subsidios y ATN El Congreso Nacional tiene la facultad de otorgar subsidios a las provincias para paliar sus deficitis presupuestarios, de conformidad a lo establecido en el art. 75 inc. 9 C.N.. Pero, de acuerdo a esta norma, esos fondos deben provenir del Tesoro Nacional. Existe una prctica inconstitucional que consiste en detraer fondos coparticipables, a tales efectos o en concepto de aportes del Tesoro de la Nacin. 71

Principios de distribucin Tributaria en la coparticipacin federal El sistema de coparticipacin fiscal creado por el art. 75 inc. 2 se sustenta en los siguientes principios: 1) concertacin: el rgimen de coparticipacin requiere acuerdos entre la Nacin, las provincias y la ciudad autnoma de Buenos Aires 2) Criterios de distribucin objetivos: Se han incorporado a la Constitucin para evitar que los mecanismos de distribucin de recursos sean llevados a cabo apelando al clientelismo, al amiguismo poltico y a la arbitrariedad del poder recaudador. Estos criterios deben operar en funcin de indicadores cuantificables que operen de manera uniforme para todas las provincias. Los referidos indicadores no deben ser fijos o estticos sino que deben apuntar a reflejar las cambiantes circunstancias fcticas a efectos de lograr la meta que se ha propuesto el constituyente . La reforma de 1994 ha establecido los criterios de equidad y solidaridad en el reparto: estos principios deben presidir la distribucin de la masa coparticipable. La aplicacin del criterio de equidad indica que hay que dar a cada uno segn su aporte, en relacin a lo que genera cada jurisdiccin. La equidad debe ser entendida como proporcional al poder contributivo de cada provincia. Es un criterio devolutivo porque debe ser entendido como proporcional al aporte que cada provincia efecta. Por ejemplo en el impuesto a los automotores se prorratea en orden a lo facturado anualmente en cada jurisdiccin. El criterio de solidaridad: se basa en la necesidad de compensar las desigualdades socioeconmicas de algunas jurisdicciones respecto de otras, a efectos de atender diferencialmente con una parte de los recursos a coparticipar, las condiciones de pobreza o subdesarrollo de algn ente local. Las pautas de solidaridad pueden conducir a favorecer a los entes locales con mayores dificultades. Por ejemplo, se toma como indicador, el porcentaje de poblacin residente en cada provincia con necesidades bsicas insatisfechas. Ello restringe la aplicacin de los criterios de equidad para ayudar a la realizacin de la justicia social. Por ello, se ha sealado que no responden al lineamiento constitucional los criterios de reparto que establecen porcentajes fijos vigente a partir de la sancin de la ley 23.548 vigente en la actualidad- y la distribucin de los recursos por partes iguales. Se ha propuesto, asimismo, como criterio de reparto, la utilizacin de indicadores que midan la eficiencia en la utilizacin de los recursos econmicos por parte de las provincias. 3) Garanta de Automaticidad en la remisin de los fondos: Es una garanta a favor de las provincias que tiende a evitar el bloqueo de los recursos usado como herramienta de presin poltica. Est consagrado en el art. 75 inc. 2 C.N. El organismo fiscal federal debe estar dotado de la potestad de aplicar sanciones y formular denuncias a efectos de hacer respetar esta garanta. Para Perez Hualde, la descentralizacin es la nica forma de garantizar el carcter automtico que la Constitucin exige para la recaudacin y para el reparto. Este autor sugiere la delegacin de poderes de recaudacin de algunos tributos de Nacin a provincias. 4) funcionalidad: exige que no se transfieran competencias, servicios o funciones de la Nacin hacia las provincias o a la ciudad de Bs.As. sin la correspondiente reasignacin de recursos, la aprobacin por ley del Congreso, si correspondiere y de la provincia o de la ciudad. Con ello se quiso evitar lo ocurrido en el pasado, como por ejemplo, el traspaso de escuelas primarias a las provincias sin los recursos pertinentes. Sujetos de la Coparticipacin: de conformidad al art. 75 inc. 2 C.N. 1. Sujetos que coparticipan: A. Nacin B. Provincias C. Ciudad de Buenos Aires 2. Sujetos que determinan la coparticipacin A. Nacin B.Provincias C.Ciudad de Buenos Aires? Situacin de la ciudad de Buenos Aires en el rgimen de coparticipacin: La ciudad de Buenos Aires, cuya especial autonoma se reconoci en la Constitucin reformada en 1994, participa del rgimen de coparticipacin de impuestos. No obstante la redaccin del art. 75 inc. 2 C.N. suscita algunas dudas. Afirma Vanossi que:

Esta norma es muy extensa, menciona en tres oportunidades a la Ciudad de Buenos Aires: cuando habla de la distribucin entre la Nacin, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre stas, y seala los criterios de distribucin; cuando habla de que no habr transferencia de competencia, servicios o funciones sin la reasignacin de las partidas, y menciona tambin a la Ciudad de Buenos Aires y cuando habla del organismo fiscal-federal donde estarn representadas todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires en la composicin de ese organismo. Pero se olvida de la Ciudad de Buenos Aires, no la menciona, para las contribuciones indirectas. Comienza diciendo: "Corresponde al Congreso imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias". Y no menciona a la Ciudad de Buenos Aires. 72 Esto podra dar lugar a entender que en la potestad tributaria de la Ciudad de Buenos Aires no existira la posibilidad ni la potestad de crear contribuciones indirectas. Y en el prrafo 4, no la incluye a la Ciudad de Buenos Aires en el mecanismo de aprobacin de la ley-convenio. Dice que la ley-convenio tendr como cmara de origen el Senado y deber ser sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada cmara, no podr ser modificada unilateralmente ni reglamentada y ser aprobada por las provincias. No dice nada de la Ciudad de Buenos Aires, de donde podra deducirse que la Ciudad de Buenos Aires no interviene en la aprobacin de la ley-convenio. La pregunta es: si la puede suscribir, si puede recibir los beneficios de la ley-convenio. Es un descuido del legislador? Es decir que si la Ciudad de Buenos Aires tiene un status especial y, obviamente, por status especial se entiende un status que supera la condicin de simple municipio que ha tenido hasta ahora en virtud de la Ley Orgnica, ese nuevo status no puede ser menor que el que se prev en el art. 123 para todos los dems municipios del pas, cualquiera sea su poblacin, su riqueza o su posibilidad de autorrealizacin. Y este artculo habla de una autonoma en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero: esto ltimo lo subrayo porque puede servir para despejar las dudas respecto de cules van a ser las potestades fiscales que va a tener el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a fin de formar el tesoro de la Ciudad. Una posible conclusin para aclarar el tema es que en la duda, debemos interpretar estas clusulas de manera tal que la autonoma, si bien no puede ser menos que la que acabamos de mencionar para los dems municipios, no puede ser tanto o tanta como la autonoma de las provincias, porque no est incluida (y esto es importante) la Ciudad de Buenos Aires en la clsica y tradicional regla de reparto de competencias o distribucin de poderes que ahora aparece en el nuevo texto como art. 121 Ver Texto y que, conviene recordarlo: "Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al Gobierno Federal y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin" 1. El procedimiento de la coparticipacin El rgimen de coparticipacin de impuestos consagrado en la Constitucin exige: a) acuerdos negociados previos al dictado de la ley convenio. b) una ley iniciada por el Senado de la Nacin y sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara c) no puede ser modificada unilateralmente por el Congreso sin la previa realizacin de nuevos acuerdos con las provincias d) no puede ser reglamentada por el P.E. e) debe ser aprobada por las provincias (y la ciudad de Buenos Aires?) Las dificultades para lograr los acuerdos con las provincias ha impedido a la fecha, el dictado de una nueva ley de coparticipacin federal. Ello favorece la existencia de polticas del gobierno central en cuanto a la asignacin de aportes del tesoro o el otorgamiento de asignaciones especficas a las provincias polticamente amigas. Organismo Fiscal Federal: El nuevo texto constitucional establece la existencia de un organismo fiscal federal, independiente del gobierno central, integrado por las provincias en forma igualitaria La ley convenio I. Su finalidad: a) Mejorar la recaudacin tributaria federal b) Fortalecer el rgimen federal mediante un sistema de concertacin interjurisdiccional II. Su naturaleza: Para Prez Hualde es un tratado interjurisdiccional interno: es un acuerdo entre la Nacin con las provincias y de stas entre si: a) de coordinacin, para el ejercicio de facultades concurrentes entre Nacin y provincias, como las de crear impuestos indirectos b) de reglamentacin de la facultad extraordinaria compartida de redistribuir con la supervisin de un organismo fiscal federal. La potestad compartida refiere a la de organizar la distribucin de los recursos federales, conforme a las pautas que la misma constitucin establece. Esta potestad debe ser ejercida por todos los integrantes del acuerdo: Nacin y provincias. La ley convenio es un instrumento de concertacin federal. Este pacto cabe dentro de lo establecido en el art. 125 de la Constitucin III. Su contenido
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Aut. cit. La Ciudad de Buenos Aires. Condicin jurdico-poltica peculiar de su rgimen autonmico , Doctrina , JA 2001-IV-1186

a) Previsin de Regmenes especficos de coparticipacin: est incluido en el texto constitucional como materia de la ley convenio: la Constitucin le impone condiciones especficas: automaticidad de la remisin de fondos, entre quienes se practicar la distribucin, criterios de distribucin y no transferencia de competencias, servicios y funciones sin la respectiva reasignacin de recursos. En la ley convenio se pueden establecer uno o ms mtodos de coparticipacin. b) Mecanismos de distribucin entre las partes: Distribucin primaria: entre la nacin y las provincias y la ciudad de 73 c) Buenos Aires, teniendo en cuenta los intereses federales (generales) y los provinciales (locales). Distribucin secundaria: entre las provincias y la ciudad de Buenos Aires. d) Mecanismos de solucin de conflictos El resguardo del Rgimen de Coparticipacin vigente al momento de sancin de las reformas de 1994. La clusula transitoria 6 de la C.N. asegura que el rgimen de distribucin de competencias, servicios y funciones no ser alterado sin acuerdo de las provincias interesadas, ni el sistema de distribucin de recursos modificado en desmedro de las provincias, en ambos casos, hasta el dictado de un nuevo rgimen de coparticipacin. Sigue vigente el rgimen de coparticipacin de la ley 23548. El rgimen de coparticipacin Federal como cuestin constitucional de competencia originaria Luego de la reforma constitucional, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha entendido que se halla incluida dentro de su competencia originaria los litigios en los que se debatan los aspectos sustantivos y de procedimiento del rgimen de coparticipacin federal, atento al rango constitucional de la cuestin. Ello fue resuelto en El Condor, Empresa de Transportes S.A. c/ Provincia de Buenos Aires (2001).