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v

E L E C C I ~ NPUBLICA
E INSTITUCIONES
UNA R E V I S I ~ N DE
LAS TEOR~AS MODERNAS
DEL ESTADO

José Ayala Espino


Para Lucía y Ana

:tubre del año 1996


dio del año 2000
~siónde la segunda edición, agosto del año 2004

,as tipográficas y de edición


PORRÚA, librero-editor
ados conforme a la ley
033-9

ICO a PRINTED !N MEXICO

igel, Álvaro Obregón, 01000 México. D F


presan en el presupuesto público, y en la influencia de éste sobre
los agregados macroeconómicos. El capítulo concluye con un
apéndice que recoge algunos elementos de los elementos esen-
ciales de la visión de Keynes sobre el Estado.
Introducción *
En el capítulo 4, se abordan las teorías que surgen de la es-
cuela de la elección pública. Esta escuela se ha preocupado por
estudiar los problemas que se originan en los procesos políticos y
decisionales en los que se involucran los agentes económicos, in-
cluido el Estado, en el campo del mercado político. El capítulo
incorpora a las teorías del Estado que han mejorado y complemen-
tado los modelos neoclásicos convencionales. Se incluye un apén-
dice sobre el modelo del Estado buscador de rentas de Tullock. L AS TEORÍAS y el análisis empírico, hasta ahora desarrollados,
aún no ofrecen respuestas plenamente satisfactorias a mu-
chas preguntas sobre el significado de la intervención del Estado
El capítulo 5, estudia las teorías comprendidas en el neoinsti-
tucionalismo económico. Estas teorías introducen el papel de las en la economía. Si bien la economía ha mejorado las teorías del
instituciones en la asignación de recursos y la coordinación eco- Estado, aún enfrenta el desafío de enriquecer el trabajo teórico y
nómica entre agentes. Le confiere una importancia decisiva a los empírico en este campo de estudio. Una de las tareas básicas de
arreglos institucionales en el proceso del intercambio económico. estas teorías, es explicar aspectos concretos relacionados con las
En especial, destaca el papel de los derechos de propiedad y los funciones y comportamiento de los estados contemporáneos: ¿Qué
contratos, que los modelos neoclásicos y10 de la elección pública hacen o dejan de hacer los gobiernos? ¿Cuáles son las necesida-
habían omitido. El neoinstitucionalismo reconoce como campos de des económicas, políticas y sociales que explican la adopción de
estudio importantes: las elecciones sociales, las negociaciones co- un cierto tipo de políticas y no de otras? ¿Por qué y cómo es que
lectivas y las elecciones públicas. El apéndice del capítulo exami- se instituyen los programas y los organismos públicos? ¿Cómo
na la concepción del Estado de North. influyen las políticas públicas en el desempeño de una econoriiía?
En el capítulo 6, se describen las teorías que se han interesa- ¿Qué factores explican, a lo largo del tiempo, el crecimiento o la
do por explicar el crecimiento del Estado y del gasto público, y su contracción del tamaño del Estado?
impacto en el crecimiento económico. La expansión o retracción A lo largo de las siguientes páginas, se explorarán este tipo de
del Estado ha sido un tema ampliamente estudiado por distintas interrogantes, con el objeto de encontrar los principios que sirvan
escuelas de pensamiento económico. En el capítulo se presentan para entender el significado del Estado y explicar, y no sólo juz-
las teorías que explican la expansión estatal a partir de distintas gar, ese significado. El libro parte de la idea de que la solución a
áreas de interés: la demanda de bienes públicos, la oferta de bie- muchas de las preguntas y problemas relacionados con el Estado,
nes públicos, el proceso político y el comportamiento de la buro-
*Guía pura el lector. Esta introducción está destinada a proporcionar una visión de
cracia. La última parte del capítulo se refiere a las distintas defini- conjunto sobre los avances y desafíos de las teorías económicas del Estado, así como
ciones del sector público de la economía. señalar algunos de los enfoques y problemas que se discuten en la literatura reciente.
Asimismo, introduce a las principales categorías, conceptos y herramientas que se irán
desarrollando con mayor amplitud y detalle a lo largo del texto. Esta introducción busca
provocar dudas y preguntas, pero tambiCn despertar el interés del lector.
depende de un trabajo teórico que nos proporcione modelos inter- rnentaria, pero también competitiva. Los resultados a los cuales
pretativos, y también, por supuesto, del análisis que nos ofrezca llegan el Estado y el mercado casi siempre difieren, y sólo excep-
evidencias empíricas sobre los fenómenos concretos que los mo- cionalmente coinciden. Dicho de otra manera, la maximización
delos teóricos buscan interpretar. de los beneficios individuales, no necesariamente conduce a la
Indudablemente el Estado nos importa a todos. Es difícil pen- realización del bienestar social. Las interpretaciories de esta ten-
sar el grado de sofisticación económica y la complejidad social e sión son materia de un perenne debate teórico y de las preocupa-
institucional alcanzado por las economías contemporáneas, sin el ciones prácticas sobre la pertinencia, límites y alcances, de estos
papel activo del Estado. El Estado es ahora más grande que nun- mecanismos, cuando se les pone cara a cara para comparar y eva-
ca. Las democracias liberales desarrollaron un Estado más simple luar su eficiencia económica y social.
y menos penetrante. Hoy, en cambio, comprende una extensa e El Estado nos importa a todos por igual. Los ciudadanos se
intrincada red de instituciones y organizaciones, sus operaciones interesan en el Estado, porque tienen derechos y obligaciones, vo-
y funciones son más amplias, de hecho, se extienden más allá de tan por unos representantes y eligen unos programas de gobierno.
las fronteras nacionales. La división de tareas y la especialización Los políticos se ocupan del Estado, porque tienen responsabilida-
de conocimientos de sus distintas áreas son también más vastas. des y poder para diseñar y aplicar políticas públicas que afectan de
Se puede decir, que el mayor o menor éxito del desempeño eco- diversa manera a la sociedad. Los analistas se preocupan por el
nómico, no sólo depende de las transacciones económicas que Estado, porque buscan la formulación de teorías y modelos para
ocurren en los mercados y en el sector privado, sino también de mejorar el entendimiento de problemas prácticos y, eventualmen-
los bienes y servicios, de las leyes y normas, de la educación, bie- te recomendar la formulación de políticas que prevengan o corri-
nestar social, y de la infraestructura que son proporcionados por el jan efectos negativos del desarrollo económico, y potencien los
Estado (Musgrave). Sena poco realista suponer que el mercado es positivos, con la esperanza de que sus modelos y políticas sirvan
el único mecanismo de asignación de recursos en una economía, a los ciudadanos y a los políticos para mejorar los programas de
sin advertir que, muy frecuentemente, el mismo desarrollo de los gobierno y perfeccionar los procedimientos de elección pública.
mercados es el resultado de una acción estatal deliberada.
En la realidad, el Estado y el mercado coexisten como meca-
nismos de asignación y distribución de los recursos escasos de que
dispone la sociedad. Los recursos pueden ser asignados a diferen-
tes usos, generalmente competitivos, y distribuidos, casi siempre LASTEORÍASson construcciones intelectuales que sirven para formu-
desigualmente, entre individuos y grupos sociales con diferentes lar preguntas y organizar sus respuestas. La lista de preguntas
intereses. sobre el papel del Estado en la economía se podría ampliar inde-
En el mercado, los recursos son asignados por sus propieta- finidamente. Destacan, sin embargo, dos grandes grupos que han
rios y la distribución es el resultado de múltiples decisiones de los interesado a las ciencias sociales y provocado sus respuestas
individuos. El Estado también participa en la asignación y distri- teóricas.
bución de recursos, no sólo de los que son propiedad pública, sino Un primer grupo de preguntas se refiere al origen y evolución
también de aquellos que son propiedad privada. El Estado y el del Estado. Entre las más importantes resaltan: ¿Cuáles son los
mercado coexisten en una tensión permanente, que es comple- factores que explican el surgimiento del Estado como una organi-
28 JOSÉ AYAL:\ ESPINO

zación institucional estable, duradera, compleja y crecientemente suficiente capacidad para poder reunir en cierto lugar y en cierto
importante para el mantenimiento y desarrollo del sistema socio- momento toda la información necesaria y detallada para formular
económico? ¿El Estado se origina en la necesidad de un tercer consistentes y viables en el largo plazo? Nuevamente, ia
partido o fuerza exógena que por encima de los intereses indivi- elección de las preguntas nos lleva a proponer teorías que ponen
duales o de grupo, imponga un orden institucional (reglas del jue- de relieve las bondades del Estado para mejorar la eficiencia eco-
go) que defina el campo de lo permitido y lo prohibido, para crear nómica y la distribución del ingreso, o a teorías que colocan el
una racionalidad social que impida la anarquía y propicie la coo- acento en las distorsiones, que genera la intervención del Estado
peración? ¿El Estado surge de la necesidad de un poder fuerte y en la eficiente operación del mercado.
centralizado que proporcione seguridad, confianza y certidumbre a No deja de ser una paradoja que, a pesar de la importancia
los individuos y grupos sociales en la resolución de los conflictos creciente del Estado, la teoría económica no se haya ocupado su-
de intereses y en las pugnas por la distribución de la riqueza y el ficientemente de este tema. Algunos destacados economistas han
poder, que surgen de la maximización de beneficios? ¿El mercado reconocido este hecho y señalan que la teoría económica, sólo re-
es el resultado espontáneo de la cooperación voluntaria de los cientemente, se ha interesado por construir modelos para explicar
individuos o, por el contrario, las políticas estatales son indispen- el comportamiento y funcionamiento del Estado, tal como es y no
sables para su promoción? ¿El Estado es el resultado de un "con- sólo como debena de ser. También es nueva, la importancia que la
trato social" voluntario que se entabla entre los individuos, en la teoría convencional le confiere al Estado, en la generación de las
sociedad, para encontrar fórmulas de convivencia que disminuyan instituciones y en la regulación de la economía, y en las impli-
la desconfianza y la incertidumbre propias de las transacciones caciones que esto tiene en la asignación de recursos y en la distri-
económicas, políticas y sociales? La selección de la pregunta (o bución del ingreso.
preguntas), es evidentemente, un aspecto clave para la elabora- Las teorías convencionales justificaron, durante muchos años,
ción de cualquier teoría del Estado. Unas preguntas nos conducen la omisión del Estado como una variable importante en sus mo-
a las teonas contractualistas, otras a las teorías institucionalistas delos, con el supuesto propósito de eliminar las "interferencias"
y, otras más, a las funcionalistas. políticas e institucionales que el Estado introduce en la economía
El segundo grupo de preguntas, gira alrededor del análisis y, así, renovar la esperanza de contar con teorías rigurosas, sus-
del papel del Estado como un mecanismo relevante, al igual que ceptibles de formalizarse matemáticamente. En este sentido, no
el mercado, para la asignación de recursos y el logro del bienes- es casual, que las teo~íasdominantes despreciaran el análisis nor-
tar social. En este grupo, destacan las siguientes preguntas: ¿El mativo por muchos años, aunque, c,ertamente existen esfuerzos
Estado es eficiente (o ineficiente) todo el tiempo y en todo lugar? importantes para cubrir esta omisión.'
¿Cómo puede afectar el Estado el desempeño económico, en un Entre los autores preocupados por el desdén de los economis-
momento dado y, a través del tiempo? ¿Cómo inciden las políti- tas por el Estado, se encuentra Musgrave, quien hace ya algunos
cas públicas regulatorias y promotoras en la formación de las es- años, en su clásico e influyente libro sobre la teoría de las finan-
tructuras de incentivos para modificar el comportamiento de los zas públicas, escribió:
agentes económicos? ¿Cuándo se puede afirmar que las políticas
públicas instituidas mejoran o, por el contrario, empeoran la efi- 'Buchanan y Tullock en su influyente libro El cólculo del consenso (1962) abogaron
expiícitarnente por una teoría normativa del Estado. "(lo que nos interesa definir) es lo que
ciencia y el desempeño de la economía? ¿Existe un Estado con la nosotros pensamos que debe ser un Estado" (Buchanan y Tullock, 1993, p. 29).
30 JOSÉ AYALA ESPINO

...los economistas han prestado mucha atención a la formu- gnción para analizar el papel económico del Estado (Stigler,
lación de teonas que examinan los problemas de los hogares 1988, p. 192, énfasis nuestro).
de consumidores, empresas comerciales, cooperativas, sindi-
catos y otras unidades de adopción de decisiones en la eco-
En suma, estas opiniones convergen en un punto: aún es muy
nomía. Si bien queda mucho por hacer, podemos jactamos de
largo el camino que falta por recorrer para contar con teorías del
poseer un marco bastante adecuado en el cual explorar estos
Estado (económica y políticamente) más satisfactorias que las
asuntos. Pero no se ha logrado un éxito semejante en los in-
existentes.
tentos de elaborar una teoría correspondiente sobre el papel
del Estado en la economía (Musgrave y Musgrave, 1992, p. 4,
énfasis nuestro). ~ T E O R Í AECONÓMICA
O ECONOMÍA POLÍTICA DEL ESTADO?

Años más tarde en la misma dirección North, volvió a desta- LA LITERATURA económica reciente reconoce la necesidad de
car esa ausencia cuando afirmó que: trascender el enfoque economicista convencional y desarrollar
uno que permita estudiar los procesos políticos y sociales. Para
La existencia del Estado es esencial para el crecimiento eco-
ello, es pertinente desarrollar teorías, enfoques e instrumentos,
nómico; sin embargo, el Estado es la fuente humana del ocaso
que nos ofrezcan un marco analítico más adecuado para pensar y
económico. Esta paradoja debería llevamos a considerar cm-
entender al Estado, desde una perspectiva transdisciplinaria, que
cial el estudio del Estado en la historia económica: los mode-
permita estudiar las ricas relaciones que se establecen entre las
los de Estado deben ser una parte explícita de cualquier análi-
esferas económica, social y política. Ello facilitará el análisis del
sis de los cambios seculares. Pero, mientras el largo camino de
comportamiento y las elecciones económicas de los individuos en
la investigación histórica está cubierto de restos de teonas del
el ámbito de los procesos políticos y económicos en que o c ~ r r e n . ~
Estado desarrolladas por historiadores y teóricos de la ciencia
Esta perspectiva requiere de la incorporación del importante pa-
política, los economistas han presentado poca atención al
pel que juegan los contextos políticos e institucionales en los
problema (North, 1984, p. 35, énfasis nuestro).
mecanismos de asignación y distribución de los recursos, ya sea
por el mercado o por el Estado. Estos contextos, están definidos por
En igual forma Stigler, evidenció el problema al escribir: el tipo de organizaciones políticas, las características del régimen
político, el funcionamiento del sistema de partidos, la legislación
...(como ya he comentado antes) los economistas comienzan
electoral, las organizaciones sociales y, en suma, por las reglas
a extender su trabajo hacia el estudio de las instituciones
del juego que permiten organizar el intercambio económico, de-
políticas y las prácticas que ejercen efectos importantes sobre
finir los derechos de propiedad, y establecer los contratos y las
los asuntos económicos tradicionales. Este esfuerzo se expli-
negociaciones individuales y colectivas. La importante conse-
ca fácilmente: el Estado está jugando un creciente papel, fre-
cuencia de este enfoque es que la eficiencia económica no de-
cuentemente un papel decisivo en la operación del merca- pende únicamente de las elecciones racionales de los individuos y
do.. . Para mi, el acertijo real es por qué los economistas
fueron tan lentos para usar su teoría y métodos de investi- 2Alt y Shepsle, 1990, p. 2.
de los cambios en los precios relativos de los bienes y servicios
~1 poder del Estado para intervenir en la vida económica y po-
que ocurren en el mercado, como lo asume la teoría económica lítica tiene su origen en las funciones que le demanda la sociedad,
convencional, sino que también depende de las elecciones colec- o que el Estado impone a la sociedad. Una buena parte de esas
tivas y del cambio institucional y político que ocurre en el merca- funciones, por ejemplo, la especificación de los derechos de pro-
do político, como lo sostiene la economía política. El enfoque piedad, la regulación de contratos, entre otras, difícilmente se po-
transdisciplinario, por supuesto, no es algo fácil de alcanzar, por d m realizar sobre la única base de la cooperación voluntaria de
el contrario, exige un uso cuidadoso y una combinación adecuada las partes involucradas. se requieren de mecanismos de coerción
de las categorías económicas, propias de la teoría económica, y de que garanticen su cumplimiento. El consenso, el contrato social y
las categorías políticas y sociales, propias de la ciencia política y la la coerción son elementos que están simultáneamente presentes
sociología.' en 10s Estados modernos.
El Estado juega, al mismo tiempo, un papel proteccionista y
redistributivo. El Estado proteccionista define y protege los dere-
EL CONCEPTO DE ESTADO chos y los arreglos sociales contractuales que permiten la creación
ES DIF~CIL,si no imposible, una definición del Estado en la que de la riqueza. Llevada la protección al extremo, impediría la crea-
todo el mundo esté de acuerdo. En este texto, el Estado moderno tividad e innovación de nuevas formas de generación de riqueza.
es definido como una organización e institución dotada de poder, El Estado redistributivo controla los arreglos contractuales permi-
económico y político, para imponer el marco de obligaciones, re- tidos y define las modalidades admisibles de la propiedad. Si el
gulaciones y restricciones a la vida social y al intercambio eco- Estado redistributivo se extendiera indefinidamente, surgirían de-
sincentivos a la inversión, ahorro y trabajo, fuentes primordiales
nómico. Es decir, define el campo de lo permitido y lo prohibido
de generación de la riqueza.
y genera las estructuras de incentivos y10 desincentivos para que
los individuos se involucren en el intercambio y en la búsqueda
TEORÍAS POSITIVAS
de la cooperación. Es una organización con ventajas comparativas
Y TEOR~ASNORMATIVAS DEL ESTADO
sobre otras organizaciones del capitalismo, porque tiene el mono-
polio exclusivo de ciertos poderes clave: cobrar impuestos, emitir Es INDUDABLE la conveniencia de fijar la atención sobre la pre-
moneda y regular la propiedad, es decir, tiene la capacidad de fi- gunta: ¿Qué es el Estado?, y presentar las teorías positivas que
jar las fronteras a los derechos de propiedad que intercambian los describen los principios y las regularidades que sirven para en-
individuos. En este sentido, el Estado es una "tercera fuerza" que tender los mecanismos de su operación. Sin embargo, no se puede
coercitivamente impone las "reglas del juego" a los individuos en eludir la pregunta: ¿Qué debería de hacer o dejar de hacer el Esta-
el intercambio económico. Pero el Estado también es, al mismo do?, y presentar las teorías normativas y la prescripción de políticas
tiempo, un actor y protagonista directamente involucrado en el públicas que de ellas se derivan. Sin propuestas de políticas públi-
proceso económico y político. cas, las ciencias sociales serían un ejercicio estéril. La literatura
actual reconoce la pertinencia, y aún la imposibilidad, de separar
'En esta prornisoria línea de trabajo se ubican no pocos autores, entre los que desta- los aspectos positivos de los normativos en cualquier teoría del
can Alt y Shepsle, 1990, Dahl y Lindblorn, 1992, Stiglitz eral., 1990, Przeworski, 1990, Estado, justamente, porque se reconoce la necesidad de recomen-
Downs. 1957, Inman, 1987 y, Buchanan y Tullock, 1993.
dar las políticas más adecuadas para resolver ciertos problemas.
34 IOSÉ AYALA ESPINO 35
I N r ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ Ó ~

, Los teóricos más influyentes reconocen que necesitamos, econ6mica que permita modelar el comportaniiento
1 la
simultáneamente, de teorías positivas y normativas del Estado. de los agentes económicos pero, al mismo tiempo, se necesita me-
I Las teorías positivas estudian cómo se comportan, cómo son y qué dir el grado de eficiencia de la regulación sobre la economía, y
l I hacen los estados en la economía y en la sociedad, es decir, des-
I esto último es objeto del análisis cuantitativo.
¡ criben cómo los cambios en las políticas, o en los mecanismos de Los resultados a los cuales arriben los estudios empíricos

1 I
// intervención estatal, pueden afectar una o muchas variables. Por
ejemplo, cómo afecta la política fiscal al crecimiento de la eco-
confirmarán o refutarán la consistencia y aplicabilidad de las teo-
&s en cuestión. Sin embargo, los resultados estadísticos no sor?
nomía, al ingreso real disponible, a los precios y al empleo, entre
absolutos, es decir, no habría que confundir entre la mayor o me-
otras variables.
nor consistencia lógica de una teoría y sus posibilidades de cons-
El análisis normativo, en cambio, se refiere al estudio de cómo
tatación empírica y aplicación práctica. Su consistencia, no nece-
debería de ser el Estado, es decir, qué debería hacer para mejorar
sariamente conduce a su validación, pues esta última depende
la eficiencia y la equidad. Por ejemplo, ¿Cómo debería diseñarse la
también de los métodos cuantitativos aplicables y de la calidad,
política fiscal para mejorar la eficiencia en la asignación de recur-
corno de la disponibilidad de la información. Por cierto, conviene
sos y maximizar el bienestar social? LA quién(es) benefician (o
advertir que un modelo lógicamente consistente no siempre se
perjudican) las intervenciones del Estado? ¿Cuál debería ser el
puede aplicar al análisis de un fenómeno mensurable, o no siem-
tamaño óptimo del Estado para propiciar el crecimiento y la esta-
pre tiene una aplicación práctica.
bilidad de la economía? ¿Qué políticas debería aplicar el Estado
para mejorar la distribución del ingreso; y en beneficio de qué
grupos de la sociedad? ECONOM~A
DE MERCADO,
FALLAS DEL MERCADO
Y FALLAS DEL GOBIERNO
TEORIAS DEL ESTADO
Y APLICACIONES PRÁCTICAS Economía de mercado
Es INDUDABLE que necesitamos de teorías y marcos conceptuales
Un tema muy controvertido es la necesidad de la intervención del
adecuados para explicar los fenómenos reales que surgen de la
Estado y su mayor o menor eficiencia para mejorar la asignación
intervención estatal. Las teonas tienen el desafío de modelar el
de recursos y elevar el bienestar social. Una preocupación común
comportamiento, preferencias y decisiones de los agentes econó-
es si el mercado siempre es eficiente y, en contraste, si el Estado
micos, frente a distintas políticas públicas, regulaciones e inter-
siempre es ineficiente. La discusión sobre el tema es materia per-
venciones estatales. Las posibles explicaciones a estos fenómenos
manente de controversia entre las teonas económicas.
dependen, en primer término, de modelos teóricos capaces de La economía neoclásica sostiene que el mercado es el meca-
captar los elementos claves de la realidad. En segundo lugar, el
nismo más eficiente para la asignación de recursos y que el Estado
conocimiento sobre cuál es la magnitud de una variable y la im-
es un mecanismo inferior, y aún contraproducente. La literatura
portancia de su impacto económico, que depende del análisis
neoclásica contemporánea admite la coexistencia del mercado y
empírico y de la información disponible. Por ejemplo, la medición
el Estado como mecanismos de asignación de recursos. En ambos
del efecto de una regulación económica requiere de una teoría de
casos los individuos son maximizadores. La microeconomía está
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l

1 preocupada por el comportamiento individual de los agentes en


1 La conclusión más importante que se desprende de estos
I sus capacidades de producir, consumir, votar, pagar impuestos,
1 demandar bienes y servicios públicos. La microeconomía asunie es que la coordinación económica, entre individuos y
1 que el comportamiento individual puede analizarse a través de los se logra sin necesidad alguna de arreglos institucionales,
I
objetivos que el individuo busca satisfacer y las restricciones que derechos de propiedad, Contratos, etcétera La asignación eficien-
I 1 lo obligan a elegir un medio para alcanzar su objetivo. Los objeti- te de recursos se obtiene en el mercado sin necesidad de ningún
vos, los incentivos y las restricciones juegan un papel importante tipo de intervención externa: planificación, políticas públicas,
en las elecciones racionales de los individuos. Los consumidores y prohibiciones; bastaría con dejar que los mercados
l .
y los votantes tratan de maximizar sus funciones de utilidad, las descentralizados realicen su trabajo sin interferencias.'
I empresas quieren maximizar sus ganancias. y los burócratas y Actualmente, muy POCOS sostienen una tesis tan simplista
I políticos buscan maximizar sus presupuestos. Este análisis es, por como la anterior; sin embargo, aún persiste la idea de que la inter-
supuesto, sólo una aproximación a la realidad. Si se toma en con- vención del Estado es un mal necesario, y que cuando esta sea
/1 sideración esta observación, es posible abordar la conducta de los inevitable, deberá ser "mínima" y sólo reducida al ámbito de las
' i individuos, a través de funciones de utilidad sujetas a restriccio- medidas indirectas y las regulaciones.
1 1 nes, para analizar cómo afectan ciertas variables, -tales como pre-
cios, impuestos e ingresos-, la conducta económica. El modelo de
Fallas del mercado
I
elección racional no sostiene -como muchos afirman- que los
individuos actúan de acuerdo a la descripción del modelo abstrac-
1 Los economistas neoclásicos también enfocan el problema del in-
to, por el contrario, postula que los individuos se comportan como
tervencionismo estatal desde una perspectiva teórica diferente: la
si fueran maximizadores, pero sujetos a restricciones.
1
I
intervención estatal, contribuye a mejorar la eficiencia económi-
I l
El argumento es que la competencia y la motivación de maxi- ca. La economía del bienestar, por ejemplo, sostiene que el equi-
mizar las ganancias. también conducirá a la maximización del
bienestar social. mientras los individuos actúan a favor de sus in- librio económico alcanzado en condiciones de competencia per-
I fecta, resulta en una particular distribución de la propiedad de los
tereses egoístas. En consecuencia, no hay necesidad de que inter-
l factores de la producción: trabajo, capital y tierra. Si la distribu-
venga el Estado porque la economía de mercado por sí sola alcan-
zará los mejores resultados posibles p a n los individuos y para la ción cambia, surgirá un nuevo equilibrio competitivo.
1

sociedad en su conjunto. La doctrina liberal postula que el Estado La consecuencia trascendental de esta idea es que existe un
no deberia intervenir en la economía, porque la acción del libre espacio, aún si se mantiene el supuesto de la competencia perfec-
mercado es eficiente. Esto es, en una economía competitiva, las ta, para que el gobierno intervenga en la asignación y distribución
t
1
l,
l fuerzas del mercado conducirán a la economía a una posición de de recursos para mejorar la eficiencia y la equidad. Es decir, se
1 1 equilibrio paretiano, a partir de la cual, es imposible hacer un cam- reconoce que los mercados competitivos no necesariamente pro-
1 ducen una asignación de recursos económicamente eficiente y
bio sin que empeore el bienestar de algún individuo. Uno de los
argumentos liberales más sólidos, para oponerse a la intervención una distribución socialmente justa. En una economía de compe-
i' del Estado, sostiene que es posible mejorar la situación de una tencia perfecta, teóricamente es posible alcanzar la eficiencia
persona (o de vanas) pero no sin antes empeorar la situación de
1: l otra. 4Una exposición detallada de los problemas relacionados con la tesis del libre mer-
cado puede verse en Schotter, 1985.

11
1\
1' I
1 11
II,
38 JOSÉ AYALA ESPIXO 39
I N ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ Ó N
económica, pero no la equidad, pues es muy difícil saber cuál es
-Existen mercados incompletos y segmentados, caracteriza-
la distribución "óptima" del ingreso. Por esta razón es plausible
dos porque a los precios de mercado vigentes no producen u
que la intervención del gobierno mejore la eficiencia y la equidad. no proveen de un cierto tipo de bienes, o al menos no en la
En este caso el criterio de Pareto (todo cambio debe beneficiar a cantidad suficiente que demanda la economía;
alguien sin perjiidicar a ninguna otra persona), no es condición -La información que los individuos requieren para tomar de-
necesaria y suficiente para la equidad y la eficiencia. es decir, hay cisiones racionales, no siempre está disponible, es incomple-
casos en los cuales la sociedad, como iin todo, considera injusto ta, o se encuentra desigualmente distribuida. Y en cualquier
el resultado paretiano eficiente, se esfuerzan menos y el producto caso, adquirirla tiene un costo para el consumidor o el pro-
disminuye. en otros casos, cuando la sociedad se encuentra inefi- ductor. En este caso surgen problemas de incentivos, relacio-
cienteinente organizada, pero los individuos perciben esta organi- nados con la conducta maximizadora de los individuos: daño
zación como más justa. tienen incentivos para traba.jar más y al- moral (moral hazard) y selección adversa. El primero ocurre
canzar la eficiencia. cuando un individuo, aprovechándose de la información asi-
La teoría de las fallas del mercado postula que la economía, métrica que posee, realiza acciones que afectan a la otra parte,
conducida por las fuerzas del mercado, no es necesariamente efi- en el intercambio, sin que ésta pueda obligar y/o monitorear
ciente. Esta teoría sostiene que los mercados no producen resulta- su cumplimiento debido a su falta de información. El segun-
dos eficientes si se presenta cualquier factor que viole alguno de do, se caracteriza porque sólo un agente tiene información
SUS supuestos básicos: racionalidad, competencia perfecta, mer- sobre la calidad o "tipo" de un bien o servicio que es relevan-
cados completos, información completa, e inexistencia de costos te, pero desconocida, para la segunda parte del intercambio;'
sociales y de transacción. Por ejemplo, en la realidad es común la -En el mundo real existe un riesgo en cada una de las activi-
presencia de estructuras monopólicas, la existencia de mercados dades económicas, es decir, las expectativas y cálculos de los
incompletos (es decir, existen bienes que no se producirán con individuos no necesariamente producirán los resultados pre-
los precios de mercado vigentes), la información es incompleta y vistos. Muchos agentes tienen aversión al riesgo, es decir,
asimétrica, lo cual genera conductas económicas (como la aver- tienen la disposición a pagar primas de seguros para reducir
sión al riesgo, el daño moral y la selección adversa) distintas a las su exposición a los riesgos que pueden encarar. Si no hay se-
que postula el modelo de elección racional. existen importantes guros, estos individuos cambiarán su conducta económica para
extemalidades, etcétera. La presencia de estos factores invalidan asegurarse por cuenta propia: fondos de reserva, de ahorro y
el cumplimiento de los supuestos restrictivos del modelo básico de retiro, entre otros;
de mercados competitivos. En efecto. el mercado puede "fallar" -Los derechos de propiedad no siempre están claramente de-
entre otras razones por las siguientes: finidos y ello da lugar a que los individuos no puedan acordar
voluntariamente la distribución de los costos sociales de la
-Las estructuras de los mercados son competitivas sólo ex- actividades productivas en las que incurren, o de los benefi-
cepcionalmente. Además, es común que suj a n economías de
escala y rendimientos decrecientes, asociados a la incorpora- 5"EI riesgo moral se refiere a situaciones en donde un lado del mercado no puede ob-
servar las acciones del otro. Por esta razón, algunas veces se le llama un problema de ac-
ción de progreso técnico, lo cual puede reforrar el surgimiento ción oculta.. . La selección adversa se refiere a las situaciones en donde un lado del mercado
de monopolios técnicos o naturales; no puede observar el «tipo» o *calidad» de 10s bienes en el otro lado del riiercado. Por esta
razón se le llama un problema de información oculta" (véase Varian, 1993, p. 609).
C ~ sociales
S que generan diversas obras. Los costos margina-
les sociales y privados pueden divergir de los beneficios mar- nos permitan diseñar, aplicar, evaluar y, finalmente, pero no menos
ginales sociales y privados, lo cual conduce a una asignación importante, seleccionar las políticas públicas más adecuadas.
social indeseable, aunque óptima en el sentido de P a ~ t oy, Las posibles fallas en las cuales el gobierno, puede incurrir, son:
-La conducta económica de los individuos puede desviarse -problemas de información que se expresan en dos aspectos
hacia prácticas oportunistas o del gorrón, para evadir su pani- importantes:
cipación en acciones colectivas, dadas las características de a ) una sobreproducción o subproducción de bienes públi-
10s bienes públicos (no exclusión del consumo) y los incenti- cos y,
vos individuales para maximizar beneficios. b) la burocracia puede interpretar mal (deliberadamente o
no) el resultado político de unas elecciones O de las de-
La existencia & este tipo de fallas constituye un importante mandas públicas para ciertos servicios públicos Y,
I argumento para justificar la intervención de] ~ ~con objeto
t ~de d ~ - L tomadores
~ ~ de decisiones pueden elegir inversiones PÚ-
1
:1 "mediar la ineficiencia generada en el funcionamiento del mer-
cado.
blicas ineficientes y socialmente ineq~itativas.
1
11
1
1 ~1 gobierno, al igual que el sector privado, también enfrenta
Fallas del gobierno los problemas típicos de la eficiencia económica:
-
Los ~ q w n e n t o sa favor de la intervención del Estado no excluyen -La ineficiencia en la asignación de los programas de gasto
el análisis de SUS posibles implicaciones negativas para la eficien- público;
cia Y el bienestar. El Estado también es un mecanismo de asigna- -La ineficiencia operativa (denominada ineficiencia X) de las
ción de recursos y, al igual que el mercado, puede llegar a fallar por inversiones y empresas públicas;
distintas causas. La escuela de la elección pública, por ejemplo, -La producción y10 provisión de bienes públicos por parte del
sostiene que el gobiemo puede fallar porque los burócratas bus- gobierno y,
can maximizar el tamaño del presupuesto y de sus funciones, más -La ineficiencia en la recaudación de ingresos ptblicos.
allá del nivel socialmente necesario y económicamente eficiente, en
la medida que esto les permite aumentar su poder polj'tico, eco- ESTADO, INSTITUCIONES
nómico y electoral. Desde esta perspectiva, el comportamiento ELECCIONES ECONÓMICAS,
económico de 10s burócratas contraviene la eficiencia de] merca- ACCIONES COLECTIVAS
do, porque motivados por su egoísmo nunca alcanzarán e] nivel Y PROBLEMAS DE COORDINACIÓN
''óptimo" desde el punto de vista de la eficiencia.
La teoría de las fallas del gobiemo admite dos posibilidades:
primera, las intervenciones públicas tienen consecuencias negativas Estado, economía, política y sociedad
Para la eficiencia y el bienestar social, por lo cual hay que evitar- El Estado no es una organización institucional deus ex machina,
las Y dejar que el mercado asigne los recursos; segunda, las inter- que por encima de los sistemas económico, político y social, im-
venciones generan efectos negativos, pero en algunos casos pue- pone su dominio sin ninguna clase de mediaciones, por el contra-
den Justificarse. En este segundo caso, se requiere de modelos que no, en el Estado confluyen esos sistemas. Desde una perspectiva
42 JOSÉ AYALA ESPlKO 43
I l r l T R ~ ~ ~ ~ ~ l Ó N
sistémica, el Estado puede ser analizado como un grupo multifun-
cional y heterogéneo de instituciones económicas y políticas, que individuos Y agentes económicos. Por ejemplo, el neoinstitucio-
inciden diferencialmente en el funcionamiento y operación de los nalismo e c o n ó m i ~ha~ destacado dos ideas clave: primera, los
distintos sistemas (Offe, 1990, p. 17). El análisis sistémico del Es- mercados Y los estados de distintos paises son organizaciones ins-
tado se preocupa por estudiar las relaciones del Estado con los titucionales que pueden operar de acuerdo a reglas y normas
sistemas económico. político y social como procesos mutuamente iculares, y alcanzar resultados económicos políticos y sociales
interinfluyentes. Estas relaciones son sistémicas, porque los siste- diferentes; y segunda, la conducta y elecciones de los agen-
tes reciben la influencia de distintos conjuntos de
mas mantienen determinadas relaciones entre sí, pero, al mismo
tiempo, tienen cierta autonomía y se encuentran separados de un instituciones. La perspectiva institucionalista permite introducir
entorno determinado. La conocida tesis de Luhmann sostiene algunos temas relevantes. que la teoría económica convencional
que en los últimos años, los sistemas se han vuelto más comple- elude, o no explica satisfactoriamente. La teoria de las organiza-
jos y, al mismo tiempo, se ha acentuado su diferenciación funcio- ciones, por SU parte. estudia al Estado, no sólo desde la perspec-
nal. En efecto, los sistemas económico, politico y social tienden a tiva del proceso legislativo, sino desde el punto de vista del con-
desarrollar cada vez funciones, información y conocimientos más junto de organizaciones que lo constituyen. Los estados formulan
especializados, creando agencias o estructuras organizacionales sus políticas en un espacio organizado (Crozier y Erhard, 1990).
separadas, con sus propias reglas y normas de operación, pero Entre esos temas destacan:
ello no obsta para que la interdependencia entre sistemas también -Los factores no económicos que pueden explicar las varia-
sea mayor (Luhmann, 1990, p. 46). ciones, a veces notables, en las tasas de crecimiento de dis-
Entre los distintos sistemas se establecen, además, relaciones tintas economías;
estratégicas, en el sentido que las decisiones de un sistema afecta- -El tipo de variables que explican que unos paises sean más
rán al otro, más allá del ámbito del sistema en el cual originalmen- exitosos que otros, en términos de crecimiento económico,
te se tomó la acción o decisión, lo cual tiene mucha importancia distribución del ingreso, productividad competitividad y ex-
en el caso de las elecciones públicas y las acciones colectivas. pansión de las exportaciones;
-Las condiciones necesarias para que un incremento real del
Estado, instituciones y reglas del juego ingreso se traduzca. efectivamente, en una expansión de las
El Estado es una organización que juega un papel crucial en el oportunidades y elevación del bienestar social de todos los
diseño, creación y mantenimiento de las instituciones públicas y grupos de la población y,
privadas que fijan las reglas del juego al intercambio. Las institu- -Los factores que explican una exitosa intervención del Esta-
ciones tienen importancia para el desempeño de los sistemas eco- do en unos países y en otros un fracaso.
nómico, politico y social y, por supuesto, del mismo Estado. La
economía y la sociedad se han convertido en un sistema de orga- Este es el tipo de temas que muchos economistas estudian
nizaciones, lo cual es cierto para el Estado y la sociedad. Por ello, actualmente desde la perspectiva de la economía política y el neo-
no es extraño que las teorías recientes del Estado concedan, cada institu~ionalismo.~ La economía neoclasica asume que los in-
vez, más importancia al papel de las instituciones como factores dividuos eligen las reglas que mejor sirven a sus intereses maximi-
que influyen en el comportamiento. acciones y elecciones de los
6Por ejemplo, véase North, 1991; Olson, 1990, pp. 213 y SS., y Bates, 1990.
con mayor certidumbre y confianza, que resulte beneficioso para
todos los individuos." redominado procesos excluyentes, autoritarios y centralizados?
La acción colectiva es, al mismo tiempo. una acción coope- ué factores explican que unos sistemas sean más flexibles para
iQ
rativa, pero no necesariamente es un resultado que se alcanza adoptar reformas políticas y económicas y que otros sean excesi-
espontáneamente como el resultado de un acto libre y voluntario. vamente &idos? ¿Cómo influyen los modelos decisionales en la
En general, todos los individuos se benefician si existen condi- estabilidad y10 en el cambio del Estado?
ciones de cooperación, pero el beneficio individual es mayor si un kds teorías del Estado se han propuesto explicar por qué los
individuo no coopera, mientras otros si lo hacen, pues de cualquier y las burocracias adoptan ciertos mecanismos especí-
modo obtendrá los frutos derivados de ésta sin pagar los costos de f i c o ~en la toma de decisiones en las democracias. La escuela de
participar en una acción colectiva. Las acciones colectivas ade- la elección pública desarrolló la teoría de las votaciones, para
más, implican costos de negociación y arbitraje entre las partes analizar los procedimientos electorales, que adoptan los agentes,
involucradas. Los individuos no se involucrarán voluntariamente para elegir políticas públicas diversas: programas de gasto públi-
en acciones colectivas, si los costos marginales exceden a los be- co, reformas tributanas, entre otras. Las democracias modernas
neficios marginales. han aplicado estos mecanismos, sin embargo. se ha descubierto
- que no reflejan realmente las preferencias de todos los individuos
Por lo anterior, el Estado juega un papel decisivo para inducir
a los individuos a participar en acciones colectivas como un árbi- en la sociedad, porque:
tro o tercera fuerza que fija. vigila y, en última instancia, obliga
-La formación de las preferencias sociales no es el resultado
coercitivamente al cumplimiento de las reglas, indispensables
mecánico de la suma de las preferencias individuales que se
para un juego cooperativo. lo cual propiciará las acciones colecti-
reflejan en los votos de los ciudadanos;
vas que permitan obtener los frutos del intercambio, la división
-Los votantes no cuentan con los mecanismos de vigilancia
del trabajo y la cooperación.
sobre las decisiones de política pública, después de realiza-
das las elecciones;
Decisiones del Estado: - L electores,
~ ~ antes de ir a las urnas, no disponen de la in-
elección pública y acción colectiva formación completa sobre las distintas ofeflas politicas de los
partidos contendientes y, finalmente,
La 'Orna de Por parte del Estado, es un proceso econó- - L electores
~ ~ no. eligen a SUS gobernantes únicamente por
mico, p"litico Y social complejo, ya que involucra simultánea- su habilidad económica para administrar 10s asuntos públi-
mente económicos, arreglos institucionales y pactos so- tos, sino también por sus apreciaciones subjetivas de los ca'-
ciales de distinta naturaleza. Sobre estos procesos surgen muchas didatos, por ejemplo, su percepción sobre aspectos 'Orno la
p"guntas: ¿Qué factores explican y determinan la adopción de ~ honestidad y el carisma, que influyen en las preferencias
mecanismos de elección pública y no de otros+?¿por q u é electorales.
en
países se han establecido procesos democráticos, partici-
pativos~descentraliz¿3dos y plurales, y en cambio en otros han suma, no todos 10s individuos tienen igual acceso
cado El mercado político, como otros mercados. también
e ~ e m p l o'ldsico Para ilustrar la contradicrió" entre intereses individuales y
IE1
es
,
del prisionero. Hay un ejemplo detallado en schOtter, 985. tiene distintas imperfecciones. LOS conflictos de valores y prefe-
48 J O S AYALA
~ ESPINO

rencias en la sociedad están sujetos al arbitraje de distintos ór- diablemente conduce a conflictos sociales y pugnas distributivas
ganos judiciales, y producen resultados que reflejan el acuerdo entre 10s individuos y grupos, porque de alguna manera habrá que
temporal de las partes involucradas, admitiendo que se trata de un distribuir beneficios y costos. El Estado b ~ s c afijar unas reglas
"juego justo", sin embargo, los intereses egoístas de los indivi- para generar un juego cooperativo, pero ello no quiere decir que
duos pueden desviar el juego y la negociación hacia resultados lo logre sin costos y conflictos. El ideal paretiano de introducir
que las partes involucradas, podrían no admitir como claramente sólo aquellos cambios por los cuales todos los miembros de la
limpios. sociedad ganen y nadie pierda es simplemente ideal. En la prácti-
ca, siempre hay un sacrijcio.'
Elecciones públicas y disyuntivas sociales La existencia de disyuntivas sociales, no descalifica, sino al
contrario, pone de relieve la necesidad de modelos normativos,
Las elecciones en materia de políticas públicas plantean claras que no brinden criterios, conforme a los cuales, las políticas pú-
disyuntivas económicas, políticas y sociales, las cuales, desafor- blicas puedan y deban jerarquizarse de acuerdo a las elecciones
tunadamente, no tienen respuestas unívocas en las teorías positivas democráticas de los ciudadanos y a las restricciones presupues-
y normativas. Toda disyuntiva involucra juicios de valor, preferen- tales, institucionales, y políticas que la sociedad haya creado y
cias sociales y políticas y distintas visiones ideológicas. Una de- acordado. Ello incluye, por supuesto, las restricciones éticas que
cisión sobre cuánto más de una cosa, por ejemplo, impuestos, no la sociedad ha elegido.
sólo implica fijar una tasa que maximice los ingresos públicos, Algunos ejemplos ilustran lo anterior. No podemos determinar
porque ello usualmente significa menos de alguna otra cosa, por el tamaño "objetivamente correcto" del Estado o de su presupues-
ejemplo, ingreso disponible para el consumo o para la inversión de to. Para unos puede ser muy grande y para otros muy pequeño. En
las familias y las empresas, lo cual, choca con la conducta maxi- la política educativa ¿Cómo saber si mejora el bienestar de la
mizadora. En este sentido, la elección de cualquier política, no es sociedad, cuando el Estado decide incrementar el gasto en edu-
un aspecto sólo técnico e instrumental (fijar la carga tributaria óp- cación, a costa de otros rubros del gasto? La respuesta no es sen-
tima) que pueda omitir el contexto político, social y ético. En últi- cilla, ni única, porque no es posible encontrar una regla objetiva
mo término, la elección de una política es un asunto político y éti- para jerarquizar, y poner, en primer lugar, a la política de fomen-
co, sobre el cual el tomador de decisiones difícilmente podría to educativo frente a otras políticas, porque a final de cuentas,
mantenerse neutral, sus decisiones estarán fundadas en algún mo- cualquier regla o criterio de decisión está basado en un juicio de
delo teórico y en el análisis empírico, pero es indudable, que tam- valor. Tampoco puede asegurarse que la mejor opción de política
bién influirá de manera importante, su visión de la sociedad. es dedicar el 6 por ciento del gasto público a ia educación, a ex-
Los resultados de la elección tampoco son neutrales o indife- pensas de disminuir el gasto público dedicado a otros rubros, como
rentes. Cualquier elección afectará a los individuos desigualmente, los subsidios a los agricultores, esto último podría significar un
beneficiándolos o perjudicándolos. Así, una política pública altera grave daño a la economía, a pesar de lo miicho que se justifique y
la distribución del ingreso, los incentivos para invertir o ahorrar y, valore la educación.
por supuesto, el mismo poder político. En este sentido, la aplica-
ción de cualquier política pública genera beneficios y costos. Es 9E1 cientista social italiano Vilfredo Pareto, definió en su Manual de economia po-
lítica, que existe una mejora social, cuando algunos individuos (o todos) resultan beneficia-
decir, en la sociedad habrá ganadores y perdedores, y ello irreme- dos y ninguno se ve perjudicado como resultado de una acción privada, pública o social.
50 JOSÉ AYALA ESPINO

En efecto, los individuos y la sociedad se dividen por sus dis- enfrenta restricciones económicas e institucionales en
tintos intereses y valoraciones: unos pueden pensar que el Estado de sus funciones. El Estado no tiene poderes oin-
es muy pequeño, en tanto para otros, el Estado ha crecido dema- el
nímodos, ni siquiera en el caso extremo de un Estado dictatorial
siado. Para unos el Estado destina muy poco gasto a la educación,
capaz de lograr sus objetivos por medios autoritarios y el uso de
pero para otros puede ser exagerado.
la fuerza. En este caso, el poder del Estado autoritario está res-
Sin embargo, de este tipo de dificultades no puede concluirse
yingido, por la amenaza de otros grupos de la sociedad y de los
que sea inútil decir algo sobre qué políticas podrían ser más ade-
gmpos en el propio Estado. Es evidente que en los regímenes de-
cuadas que otras. Habría que estar conscientes de que, a veces, la
asignación y distribución de recursos a través del mercado o de mocrático~,los poderes del Estado, enfrentan restricciones. El
cualquier sistema de elección pública, no emite señales claras Estado tiene límites institucionales y jurídicos, y ellos restringen
para jerarquizar los objetivos de las políticas y la magnitud de justamente SU acción. En las democracias, el poder estatal se
las intervenciones públicas. Entonces, resulta crucial clarificar encuentra limitado por el marco institucional y jurídico, y por los
cuáles juicios de valor estamos aplicando, cuando reclamamos mismos grupos organizados de la sociedad en partidos políticos,
que la política A es mejor que la B. Clarificar los juicios de valor en sindicatos, grupos de interés y coaliciones, etcétera. El marco
ayuda a entender, y hacer explícitas, las consideraciones éticas, institucional determina lo que puede y no puede hacer el Estado.
políticas y sociales en las cuales se sustentan, en último término, La constitución y las leyes reglamentarias delimitan las fronteras
las políticas públicas. enme lo público y 10 privado.
Las demandas de la sociedad y del sector privado balancean
a las políticas públicas. Por ejemplo, el gobierno está obligado a
Capacidudes, poderes
pagar a los empleados públicos salarios similares a sus equivalen-
y restricciones del Estado
tes en el sector privado, y a emplear un número similar de trabaja-
Los límites del poder del Estado también son un tema controverti- dores para cumplir con funciones también similares. Ciertamente,
do. Para la mayoría de las teorías modernas de la democracia eco- esta restricción no siempre se cumple, y existe un problema de
nómica, los poderes estatales son limitados por un sistema de pesos información, por ejemplo, el gobierno puede ocultar al público lo
y contrapesos (checks and balances) y de rendimiento de cuentas que efectivamente está haciendo en materia salarial o de empleo,
(accountabili~).En cambio, para otras teorías, por ejemplo, la o encubrírlo de distintas maneras, a través de compensaciones sa-
escuela de la elección pública, el poder estatal es virtualmente lariales, uso de trabajadares temporales o contratación de servicios
ilimitado, y aún en el caso de que existieran restricciones consti- a terceros. Sin embargo, a final de cuentas, la opinión pública lle-
tucionales y sanciones sociales, el Estado-Leviatán sería capaz de gará a conocer cuál es el nivel de desempeño de las distintas fun-
eludirlas. ciones del gobierno, más aún, cuando éstas son similares a las del
Aunque el debate está abierto, no puede exagerarse el poder sector privado.
del Estado para imponer obligaciones a los ciudadanos y sobres- El gobierno no actúa en un vacíe social en el cual pueda orien-
timar su campo de acción. Pero tampoco pueden subestimarse los tar, arbitraria y libremente, los programas de gasto público o
efectos perversos que el Estado pudiera eventualmente ejercer imponer ciertas políticas tributarias a favor de ciertos grupos y en
sobre el mercado y la sociedad. En principio, sería razonable pen- contra de otros. En las democracias, es posible fiscalizar al go-
sar que el Estado, al igual que otras organizaciones, incluidas las bierno, porque existen mecanismos institucionales, legales y po-
52 IOSÉ .AYALA ESPINO
53
I N T R ~ ~ ~ ~ ~ ~ Ó N
liticos que permiten a los ciudadanos vigilar la aplicación de los
programas de gasto. Estas son, sin duda, las restricciones más social y política de los agentes, el marco jiiridi-
de
importantes que enfrenta el Estado. co-insti~ucional,la organización burocrática del Estado, los pro-
cesos de toma de decisiones y, por supuesto, el grado relativo del
desaflol10 económico alcanzado.
DEL ESTADO
CRECIMIENTO Otro tema, igualmente relevante, es el análisis de la importan-
UN PROBLEMA sobre el que se ha discutido mucho, son las teorías cia de la intervención del Estado en el crecimiento económico. Las
que buscan explicar las causas y razones del crecimiento (o retrai- distintas teorías que se han desarrollado a este respecto, man-
miento) del Estado. Aunque en el largo plazo se ha observado una tienen un debate importante. En efecto, algunas postulan que iina
tendencia al crecimiento de éste, en casi todo el mundo, las tasas intervencióii significativa del Estado, explica el lento crecimiento
de crecimiento y la evolución del comportamiento de los distintos y la mala distribución de la riqueza, mientras que para
indicadores pueden llegar a variar mucho entre las distintas eco- amas es la causa del crecimiento económico acelerado y de una ra-
nomías. Un análisis más preciso del crecimiento del gobierno re- zonablemente buena distribución del ingreso. No hay conclusiones
queriría poner la atención en aspectos más puntuales, por ejemplo: definitivas al respecto, pues los resultados a los cuales ha llegado
el análisis empírico varían notablemente. Sin embargo, existe un
-Los patrones del gasto e inversión pública en el largo plazo; consenso de que se trata de una cuestión teóricamente pertinente,
-La evolución de los ingresos públicos, de los distintos im- y no solamente de un asunto sujeto a escrutinio empírico.
puestos y la incidencia del sistema tributano sobre la inver- Las distintas teoküs sobre el crecimiento del Estado han he-
sión, el ahorro y el trabajo; cho importantes contribuciones, no sólo para explicar las causas
-La estructura y composición de la deuda pública, los cam- de su crecimiento, sino también para ayudar a poner en perspec-
bios de los mecanismos de financiamiento del déficit público, tiva la discusión sobre el balance entre los sectores público y p ~ - -
entre otros aspectos y, vado, mostrando que es un asunto complejo sin soluciones fáciles
-La importancia relativa de las empresas públicas, dentro de basadas en los datos. Estos siempre son objeto de interpretación
distintos indicadores macro y microeconómicos, una evalua- subjetiva. Algunos aspectos de la intervención del Estado pueden
ción de su desempeño y áreas de participación. entre otros as- medirse con ciertos límites, por ejemplo, el impacto de las políticas
pectos. públicas en la eficiencia y la distribución de recursos; pero hay un
conjunto de puntosrelevantes que es virtualmente imposible
Es un hecho documentable que el Estado se ha expandido, la cuantificar: la libertad personal, el respeto a los derechos huma-
gran mayoría de los estudios empíricos así lo ilustran; sin embargo, nos, entre otros aspectos controvertidos en cuanto a la definición
los modelos teóricos que han intentado explicar esta tendencia de sus fronteras.
,
secular no siempre coinciden en las causas que lo explican y, en
ello le otorgan importancia diversa a las variables económicas ¿Existe un tamaño óptimo del Estado?
consideradas.
Además, convendria tener presente, que el crecimiento del Si se admite la necesidad de la intervención del Estado, en algún
Estado también depende de variables extraeconómicas. Por ejem- grado, la pregunta que surge inmediatamente es saber si se puede
plo. es importante considerar el tipo de régimen político, el grado determinar un "tamaño óptimo" del gobierno para obtener las
máximas ventajas posibles, en términos de eficiencia y bienestar.
54 JOSÉ AYALG ESPINO

Ésta es una de esas preguntas, que aparentemente. pueden respon-


derse objetiva y expsrimentalmente. pero en realidad, se trata de
un asunto normativo, es decir, su respuesta depende de la aprecia- MUCHO se ha discutido sobre los límites y alcalices de las funciu-
ción subjetiva y valorativa de cada agente.
Si de algún modo pudiera determinarse el nivel óptimo del ta-
,,, del Estado, al respecto no hay conclusiones defi-
nitivas. Sin embargo, las funciones básicas que distintas tzonas le
maño del Estado, por ejemplo. de acuerdo a una participación fija at&~yenson: mejorar la eficiencia en la asignación de recursos,
de distintos indicadores (gasto público, empleo del gobiemo, dé- la equidad en la distribución del ingreso y estabilización
ficit fiscal y endsudarniento público) en el producto interno bru- de la El gobiemo tiene dos instrumentos para cumplir
to, misma que debería quedar establecida en la Constitución por estas funciones: el presupclesto publico, que es un mecanismo de
medio de una elección y acuerdo entre todos los ciudadanos, a intervención directa en la economia y, las instituciones públicas y
iraves de algún mecanismo de votación. Aún en este caso, el ta-
leyes económicos, que son medios indirectos aplicados por el go-
maño del gobiemo. determinado de este modo, podría no coinci- bierno para fijar las "reglas del juego" en la economia. Por medio
dir con la necesidad de más empleos, ampliación de la infraestmc-
de ellos, el gobierno influye en el comportamiento de los agentes
tura, fortalecimiento de la defensa nacional, mejoramiento de la
especialmente, en sus decisiones de invertir, ahorrar,
educación, entre otros. El tamaño óptimo del gobiemo, no puede
uabajar y consumir.
determinarse únicamente por el nivel fijo de un conjunto de indi-
Musgrave atribuye al Estado cinco funciones sustantivas:
cadores fiscales -como sugiere la escuela de la elección pública
asignación de recursos, distribución del ingreso, estabilización,
en su teoría de las constituciones- sino, primordialmente, por las
promoción del crecimiento y regulación económica (véase el si-
necesidades sociales, que se transforman pernianentemente. Lle-
gar a determinar, eventualmente, el nivel óptimo, dependería de guiente cuadro).
muchos otros factores, lo que con frecuencia sobrepasa la capaci-
FUNCIONES ECON~MICASDEL ESTADO
dad de decisión de la propia burocracia estatal: ¿Cuáles son las
reslricciones presupuestarias? ¿Cuáles son las posibilidades de --
elevar los ingresos públicos? y ¿Cuánto debe endeudarse el go- Objetivos Insrrurnenros
bierno? Las respuestas no dependen sólo de burócratas perversos Producción y provisión de bienes
1. Mejorar la asignación de recursos.
o de votantes ilusos y miopes, sino de complejos sistemas decisio- públicos, regulación de monopolios,
nales y aparatos institucionales. etcétera.
La idea de que la intervención del Estado puede mejorar (o * ciones,
2. Mejorar la distribución del ingreso.Asistencia social, pensiones y jubila-
salud y educación públicas,
empeorar) la eficiencia en todos los mercados, todo el tiempo y subsidios y transferencias.
en todo lugar es simplista y errónea. Cuando se intenta diseñar 3. Estabilización y pleno enipleo. * Administración de la demanda y ma-
políticas públicas óptimos se vuelve necesario balancear las inefi- neio
., de la ~olíticaeconómica.
ciencias en la asignación y distribución de recursos creadas por la 4. Promoción del crecimiento. * Políticas
-- -

sectoriales: industrial, agra-


ria y comercial.
5. Garantizar el cumplimiento de los * Promulgación de leyes económicas y
intervención del Estado, así como las que surgen de las fallas del
mercado. La teoría de la segunda mejor opción (second best) de- derechos de propiedad, contratos y creación de instituciones públicas, a
muestra que la intervención del Estado puede empeorar la situa- regulaciones. través de los poderes Legislativo y Ju-
dicial.
ción más que mejorarla.
JOSÉ AYALA ESPINO

El papel del Estado


en lc; asignación de rec:tr.~os ~ i , ~ t ~ i b u cdel
i Ó ningreso
el modelo de mercados competitivos la asignación de recursos
El modelo de mercados competitivos supone la existencia de dere-
(en el sentido de Pardo), supone una distribiición inicial
chos de propiedad. Los derechos de propiedad dan a los individuos
de recursos, ingreso, derechos de propiedad. habilidades, etcétera.
el derecho de explotar y10 usufnictuar ciertos bienes y excluir a
L~ dislribución de la riqueza depende de la distribución de los de-
otros de sus beneficios. La distribución de los derechos de pro-
rechos de propiedad heredados o acumulados a lo largo de una
piedad puede considerarse como dada, aunque ciertamente es un
generación; y la distribucihn de ganancias depende de la distribu-
supuesto restrictivo. Los derechos de propiedad están definidos
ción de habilidades, y del precio que con el tiempo. alcancen en
con mayor o menor precisión en las instituciones que los codifi-
el La distribución del ingreso, riqueza y bienestar que
can. En todo acto de intercambio los individuos transan bienes y
resulte del mercado puede no coincidir con el bienestar que la so-
servicios en el mercado y fuera de el, pero en realidad están inter-
ciedad considera socialmente justo. Esta última, es la razón por la
cambiando derechos de propiedad. La definición, intercambio y cual el Estado puede jugar un papel importante en la distribución.
cumplimiento de los derechos de propiedad son procesos que in- Por supuesto, el problema consiste en definir cuál es la distribu-
volucran costos. Si los derechos de propiedad son ambiguos y su ción del ingreso que la sociedad prefiere.
cumplimiento difícil de garantizar, los costos para preservarlos se Así, el Estado puede promover la redistribución del ingreso
elevarán significativamente. La naturaleza de los bienes y servicios por razones, tanto de eficiencia, como de justicia social. Esta fun-
juega un papel importante en el intercambio y, especialmente, en ción va más lejos de los mecanismos fiscales tradicionales que
el intercambio de derechos de propiedad. En algunos bienes, por han procurado compensar a los grupos menos favorecidos. El Es-
ejemplo, los bienes públicos y los bienes comunales, los derechos tado no sólo invoca una razón ética, ciertamente relevante, sino
de propiedad son ambiguos y es difícil obligar su cumplimiento. también argumentos a favor de la justicia social, para preservar la
En este contexto, el Estado juega un papel clave en la definición de gobernabilidad de la economía. Muchos coinciden en que la so-
las reglas que permiten el intercambio y cumplimiento de los dere- ciedad no debe resignarse a aceptar la distribución del ingreso
chos de propiedad. Las fallas del mercado y las dificultades para que resulta del mercado, ya que el gobierno puede hacer mucho
llegar al intercambio voluntario, abren un espacio amplio para que por mejorarla, a través de impuestos y subvenciones.
el Estado intervenga en la asignación de recursos.
El Estado puede mejorar la asignación de recursos a través de
Estabilización económica
la regulación de la operación de los monopolios; la producción y10
provisión de bienes públicos, por medio de las empresas públicas; Algunas teorías rnacroeconómicas sostienen la tesis de que los
la creación de extemalidades positivas, mediante la obra pública mercados tienen capacidad autoregulatoria, en el sentido de que
y la infraestmctura; la corrección de las extemalidades negativas, las fuerzas del mercado conducirán 31 equilibrio de la demanda y
a través de impuestos y regulaciones; propiciar la formación de oferta agregadas. Sin embargo, para otras teorías, si el mercado
mercados, cuando éstos son incompletos; y mejorar la calidad y no está suficientemente coordinado surgirá un desequilibrio o una
disponibilidad de información. falla macroeconómica que puede conducir al desempleo, la infla-
ción y el desequilibrio externo. La falla macroeconómica puede
ser analizada como una falla de comunicación entre los diferentes nanciera y organizativa suficiente para hacerlo. Por ello, el Esta-
agentes que operan en diferentes mercados en la economía. Son do es la única organización que puede establecer un sistema de
buenos ejemplos el desequilibrio entre ahorro ex ante e inversión y regulación y control que genere la información y asuma los cos-
el desajuste entre demanda efectiva y oferta. Estos desequilibrios tos sociales de administrar el sistema. La regulación y el control
pueden conducir a una tasa de crecimiento real de la economía pueden diseñarse para incrementar el bienestar de ciertos grupos
menor a la potencial, debido a problemas de oferta o demanda, de la sociedad, protegiendo sus intereses. Entonces, el Estado
por lo que la amenaza de la recesión económica se hace presente. interviene y regula la asignación de recursos a través de distintos
Además, la conducta maximizadora de los agentes puede condu- legislación antimonopólica, regulación de mercados
cir a cambios abruptos en los precios, las tasas de interés, el tipo financieros, protección al consumo, protección a la salud, seguri-
de cambio y otros precios relativos, lo cual pone en peligro la es- dad en el trabajo, etcétera.
tabilidad macroeconómica. El Estado puede también impulsar el El gobierno regula, además, la oferta de dinero y los precios
crecimiento económico por medio de las políticas sectoriales: in- de los bienes y servicios públicos, y con ello amplía significativa-
dustrial, agraria y comercial, que promuevan la inversión y el mente su área de influencia en la asignación de recursos y en la
ahorro, para evitar que en la economía permanezcan recursos pro- distribución del ingreso. Los economistas no discuten la pertinen-
ductivos ociosos. La posición estratégica del gobierno en la econo- cia de un sistema de regulación y control, en cambio, debaten
mía, le permite mejorar la coordinación económica de los agentes sobre la extensión que debe tener la regulación, su eficiencia, y
frente a los cambios del entorno doméstico e internacional. quienes ganan o pierden.
El fracaso de la coordinación macroeconómica, a través del Así, el Estado al promulgar las leyes y vigilar su cumplimien-
mercado, provee de un poderoso argumento para que el Estado to en aspectos económicos tales como los derechos de propiedad,
intervenga en la macroeconomía. El Estado puede usar los instru- los contratos y reglamentos, crea confianza y mayor certidumbre
mentos de las políticas monetaria y fiscal para crear un ambiente para el intercambio entre los distintos agentes y mercados. Las
económico más favorable al crecimiento, la estabilidad y el pleno instituciones y leyes pueden ayudar a prevenir los efectos adver-
empleo. sos o negativos que pudieran tener las acciones económicas de
algunos agentes, no sólo para mejorar sus beneficios individuales,
sino también los de la sociedad en su conjunto.
Regulación económica

El Estado juega un papel regulatono cuando interviene en la asig- APÉNDICE:


nación y distribución de recursos, pero hay otras áreas en las UN PANORAMA GENERAL
cuales puede regular la conducta de los productores para proteger SOBRE LA NUEVA ECONOM~APÚBLICA
a los consumidores. Los productores no se involucrarán en la im-
LA ECONOM~A,como otras disciplinas, se ha caracterizado por la
plantación de mecanismos de "autoregulación", porque son maxi-
acumulación, y al mismo tiempo, renovación de conocimientos,
mizadores de beneficios y la autoregulación tiene costos. Los
metodologías, instrumentos, temas de su agenda de investigación
consumidores, por su parte, tampoco pueden llevar a cabo la re-
y prescripción de políticas. Las teorías que han contribuido al
gulación de los productores o la autoregulación de su propio con-
estudio del papel del Estado en la economía no han sido la excep-
sumo, porque no tienen incentivos, información y capacidad fi-
ción. Esta renovación, ha ampliado la colección de descripciones
de las formas y mecanismos en que parece que funcionan y se ii) El proceso de decisión y acción colectiva fue completa-
comportan las instituciones y las organizaciones del capitalismo, mente ignorado, como si el Estado fuera el único actor que
y entre ellas destacadamente el Estado. Como generalmente decidía, unilateralmente, la política presupuestaria.
ocurre, el desarrollo de la teoría económica en los años cincuenta
impulsó y mejoró las teorías en el campo del sector público. Este La tradición escandinava-italiana, con Wicksell, Lindhal y
progreso, a su vez, ha perfeccionado a la teoría económica. Los pareto a la cabeza, estudió a las finanzas públicas como un pro-
fundamentos microeconómicos de la economía del sector públi- ceso de intercambio. La escuela italiana de finanzas públicas lo-
co, son actualmente más sólido^.'^ gró elevar los temas del gasto y la imposición fiscal, a la categoría
En la evolución de las finanzas públicas como disciplina, hay de subdisciplinas ampliamente reconocidas por su elegancia y
dos tradiciones: la anglosajona con Marshall-Pigou y sus segui- utilidad práctica. Pareto se preocupó por analizar el problema de
dores, y la escandinava-italiana con Wicksell, Lindhal y Pareto. la eficiencia de las políticas de gasto. Wicksell y Lindhal contri-
Para Marshall el campo de las finanzas públicas se reduce a los buyeron a integrar el estudio del gasto y los impuestos, como las
temas relacionados con la distorsión en los precios que generan dos caras de un mismo proceso. Buchanan ha dicho que estos au-
los impuestos en una economía competitiva de equilibrio parcial, la tores contribuyeron a ver el proceso decisional del gasto y los im-
preocupación principal, es estudiar el concepto de incidencia fis- puestos como un ejercicio de elección pública, de hecho, estos
cal. Marshall proporcionó una teoría positiva para estudiar los autores sentaron las bases de la escuela moderna de la elección
efectos de los impuestos sobre los cambios en los precios relati- pública.
vos y en la producción, en condiciones de equilibrio parcial; más Lindhal analizó la relación entre eficiencia económica y el
tarde, en los años cincuenta el modelo marshalliano se extiende proceso político de negociaciones sobre el gasto y el ingreso pú-
al equilibrio general. Marshall también presentó una teoría fiscal blicos. Presentó un modelo de intercambio voluntario para ana-
normativa, basada en el enfoque utilitarista de Pigou, para ana- lizar la provisión de bienes públicos, bajo el supuesto de que
lizar los temas relacionados con la distribución de la carga fiscal existe un acuerdo unánime entre los agentes involucrados, para
entre los individuos. luego contrastarlo con un modelo que introduce la coerción públi-
Este fue el enfoque de finanzas públicas dominante en el ca, que obliga a los agentes a pagar impuestos para financiar el
mundo anglosajón, hasta los años cincuenta. Dos omisiones im- programa de provisión de bienes públicos.
portantes resaltaron en esos años: La escuela de la elección pública tiene el mérito de haber cons-
truido, entre los años cincuenta y sesenta, los puentes analíticos
i) El gasto público fue poco estudiado y, de hecho, no era un necesarios para comunicar a la escuela sajona con la europea y,
tema sustantivo, temas como el análisis costo-beneficio, los así producir un nuevo enfoque de finanzas públicas, que gradual-
problemas de oferta y demanda en la provisión de bienes y mente ha ido ganando adeptos.
servicios públicos, la programación del gasto, entre otros,
eran prácticamente desconocidos y, Origen y evolución de la economía pública
'OBuenos ejemplos de los trabajos en esta dirección son los libros sobre la teorh de La economía pública, es una innovación reciente, probablemente
las finanzas públicas y economía pública de Musgrave y Musgrave, 1992, Buchanan,
1967, Stiglitz, 1988, Cullis y Jones, 1992 y Usher, 1092. se inauguró con la publicación en 1965 del libro de L. Johansson,
titulado justamente, Economía piiblica. Antes de este libro, el
En contraste, la economía pública moderna, propone una
estudio tradicional de la intervención estatal se reducía a los te-
de investigación más amplia: las relaciones entre las poli-
mas convencionales de finanzas públicas, la hacienda pública y
ticas de gasto e ingreso; las políticas de estabilización; el cambio
las teorías puras del gasto y del ingreso. Estos temas eran estudia-
estructural inducido por la política pública; los procesos políticos
dos como asuntos independientes en compartimentos estancos. que acompañan la toma de decisiones en el ámbito público y, la
El importante desarrollo de la economía pública como una participación de los agentes económicos y sus organizaciones
nueva disciplina, no es algo accidental, por el contrario, responde sociales, políticas y corporativas, entre otros temas. La economía
a dos fenómenos: pública trata de descubrir e interpretar las relaciones causa-efecto
de estos temas.
i) Es un reflejo de la mayor relevancia del gobierno en la
La economía pública amalgama tres ramas de la economía: la
economía y del grado de sofisticación que han alcanzado sus
economía del bienestar, la elección pública y las finanzas públi-
distintos mecanismos de intervención y,
cas, esta última, la más antigua de ellas.
ii) Es una respuesta a las carencias teóricas que el estudio La economía del bienestar tradicional, contribuyó al enten-
convencional de la teoría de las finanzas públicas ha revelado. dimiento del papel del Estado, primero, descubrió que en el mer-
cado podrían surgir fallas que provocarían pérdidas de eficiencia
Los enfoques tradicionales del estudio de las finanzas públi- y bienestar, y segundo, ideó la noción de función social del bie-
cas se habían caracterizado por dos rasgos: nestar, constniida a partir de las preferencias individuales y expre-
sadas por algún método de votación. La propuesta básica fue que
-Una excesiva especialización y segmentación, es decir, se la intervención gubernamental permitiría alcanzar una más efi-
estudiaba. a las políticas de gasto e impuestos. la provisión de ciente asignación de recursos y una mejor distribución del ingre-
bienes públicos, la promoción del crecimiento y la estabili- so. Esta original propuesta desafió a los modelos convencionales
dad, las políticas disinbutivas y de pleno empleo, entre otros, de equilibrio general y competencia perfecta que se habían insta-
'
como si se tratara de aspectos autónomos y, lado como pilares decisivos de la economía convencional. De
-Un énfasis excesivo en la descripción del funcionamiento acuerdo a estos modelos, el mercado permitía automáticamente:
legal, administrativo y funcional, aspectos indudablemente
importantes, pero que no pueden suplir, sino complementar, i) La asignación más eficiente de recursos y la maximización
los temas económicos sustantivos. del bienestar social sin necesidad de que interviniera el Es-
tado en la economía y,
ii) No era posible introducir un cambio en la asignación o dis-
En el plano teórico era particularmente notable la separación tribución de recursos sin perjudicar al menos a algún individuo.
de aspectos sustantivos:

-Los aspectos micro y macroeconómicos; Los teóricos de la economía del bienestar pensaron, con cier-
-Los planos positivo y normativo y, to aire de triunfalismo, que el desempeño eficiente de la economía
-Los modelos teóricos y sus aplicaciones instmmentales. y la mejor distribución del ingreso se resolvía con intervenciones
públicas crecientes, sin reparar que la excesiva intervención tam-
66 IOSÉ AYALA ESPINO

-La nueva economía del bienestar se ha convertido en un ejer- elección pública para mejorar la coordinación económica y;
cicio menos estéril y repetitivo que su antecesora, incorpo- finalmente, el cambio institucional en una economía expues-
rando nuevos desarrollos instrumentales y teóricos; ta a la competencia internacional y la globalización.
-La elección pública ha intentado superar las limitaciones im-
puestas por sus supuestos restrictivos y sus conclusiones nor- Conviene tener presente que las disciplinas y teorías se han
mativas sesgadas y, ha buscado áreas de aplicación más prác-
por renovar sus enfoques y agendas. Es cierto que
tica y,
,,tos temas representan desafíos teóricos y empíricos, pero no de-
-Las finanzas públicas están alcanzando una mejor funda-
berían ser obstáculos insalvables para intentar mejorar los marcos
mentación teórica, más allá de los aspectos operativos, de los
que nos permitan captar los mecanismos particu-
instrumentos de medición, de los enfoques microeconómicos,
lares que producen los fenómenos antes enlistados. Los nuevos
y en general, de sus anteriores limitaciones.
temas no siempre son bien recibidos, existe una resistencia a
aceptar la necesidad de trabajar problemas nuevos, innovar méto-
Por supuesto, como lo han reconocido muchos, la economía dos y procesar nueva información, porque se requiere del apren-
pública todavía tiene mucho trabajo por delante: dizaje de los nuevos enfoques y, en muchas ocasiones, las teorías
ya conocidas, aún rinden buenos frutos prácticos.
i) Revisar las bases microeconómicas de los modelos de com-
En el siguiente cuadro sinóptico, a título de ilustración, se en-
petencia perfecta, equilibrio general y elección racional, que
todavía influyen exageradamente en algunos de los desarrollos listan algunas de las aportaciones teóricas, instrumentos y los
teóricos recientes de la economía pública y, principales campos de estudio de la economía pública moderna.
ii) Poner más atención al estudio de los problemas prácticos y
reales que intervienen en el diseño de las diversas políticas
públicas: el papel que juegan las instituciones y los ordena-
mientos jurídicos, normativos y regulatorios en el desempeño
Teorías y enfoques Cumpos de estudio y10 v/ociplicación
económico; el significado de los arreglos institucionales, pactos
y negociaciones sociales y coaliciones políticas; la influencia Teoría de las finanzas públicas Funciones clásicas del Estado:
de los derechos de propiedad, de sus diversas estructuras, es- Teorías en las que se apoya:. -Asignación de recursos
quemas de organización, regímenes jurídicos y económicos en -Gasto público -Distribución del ingreso
los incentivos o desincentivos para la inversión y el ahorro -Ingreso público -Estabilización económica y pleno empleo
en una economía dada; la incidencia de las estructuras organi- -Macroeconomía
-Economía del bienestar Gasto pública:
zacionales y contractuales de las diferentes organizaciones -Elección pública -Presupuestación y prn5ramación del gasto
como las empresas, los organismos públicos, y en general, de -Políticas de gasto
público
diversas organizaciones sociales en la determinación de dife- -Análisis costo-beneficio
-Financiamiento del gasto público
rentes estructuras de costos de transacción; las relaciones en- Economía del sector público
tre costos de transformación y los costos de transacción, y su Ingresa:
Teorías en las que se apoya:
influencia en el desempeño económico; las acciones colecti- -Empresa pública -Fuentes de ingresos
-Teoría de la burocracia -Tributación óptima
vas, los procesos de toma de decisiones y los mecanismos de
-Teoría de las fallas del mercado -Incidencia fiscal
-Teoría de la planificación
w
~ ~ á l icosto-beneficio
~is
Políricas de bienestar:
-Deuda pública
-Seguridad social
Teodas en las que se apoya:
Teoria de la política económica Finanzas internacionales -~i~~oeconomía -Educación
Teonas en las que se apoya: -Gasto público: precios -Pensiones y jubilaciones
Análisis de las cuentas públicas
-Macroeconomía (financieras y de producción) sombra, valor presente
-Política fiscal descontado, excedente Políticas de regulación eco~iótnica:
-Política monetaria Estado productor: del consumidor -Medio ambiente y recursos naturales
-Políticas sectoriales -Producción pública de bienes privados -Competencia y monopolios
-Provisión pública de bienes públicos y
Economía del bienestar privados Decisiones:
Teorías en las que se apoya: -No mercantiles
-Teoremas básicos del bienestar Regulación económica: -Del mercado político
-Función social de bienestar -Regulación de precios
-Fallas del mercado -Subsidios al consumo Gasto e ingreso públicos
-Evaluación de proyectos -Transferencias Comportamiento de la burocracia
-Teoría de la justicia distnbutiva
Políticas macroeconómicas Sistemas electorales y mecanismos de
Elección pública estabiliiadoras: votación
Teorías en lai que se apoya: -Fiscal Restricciones institucionales al gobierno
-Teoría económica de la política -Monetaria y financiera Eficiencia y fallas del gobierno
-Teoría de las constituciones -Cambiaria
-Teoría de las votaciones Generación y transferencia de rentas
-Comercial derivadas de las actividades del sector
-Teoría económica
de la burocracia público
Políticas microeconómicas para el cambio
-Teoría de la acción colectiva estructural y la promoción del crecimiento: Negociaciones colectivas
-Fallas del gobierno Crecimiento del Estado y la burocracia
-Políticas sectoriales (industrial, agraria,
-Elección social
desarrollo regional, etcétera) Derechos de propiedad
-Teoría de las decisiones -Economías externas (infraestructura
-Teorías del crecimiento Incentivos económicos
básica)
del Estado -Políticas promotoras del mejoramiento del Contratos
capital humano y físico Co.rros de transacción
Institucionalismo económico
Teorías en las que se apoya: Políticas distributivas: Evaluución de proyectos de inversión del
-Teoría de las instituciones sector público
-Políticas de distribución del ingreso y la
-Derechos de propiedad riqueza Costos de oportunidad de los proyectos de
-Costos de transacción -Políticas de combate a la pobreza inversión del sector público
-Teona de la regulación Análisis de costos enterrados en proyectos
-Teoría del contrato Políticas de gasto público:
-Teoría del principal y la agencia Eficiencia y equidad
-Diseño y elección de políticas de gasto Proyectos productivos e improducrivos
-Evaluación de políticas de gasto
71
I N T R ~ ~ ~ ~ ~ ~ Ó N

-si se viola algunos de los supuestos del modelo de merca-


dos: competencia perfecta, mercados completos, información
EN ESTE capítulo se ofrece una introducción a los principales en-
completa, cero costos de transacción, preferencias estables, y
foq~iesque han estudiado la intervención del Estado en la eco-
derechos de propiedad definidos, no se logran resultados efi-
nomía. así como también algunos de los temas sobre los cuales se
cientes Y,
disc~tee investiga. En el capítulo se destacan dos aspectos:
-El Estado también puede fallar en alcanzar resultados efi-
-La preocupación por la formulación de teorías económicas cientes porque enfrenta problemas similares al mercado: in-
del Estado, es un hecho relativamente reciente y, formación incompleta, mercados incompletos.
-No existe una teoría unánimemente aceptada.
Las preguntas sobre el origen, evolución y eficiencia del Es-
tado actualmente comienzan a encararse desde nuevas perspecti-
La economía neoclásica no se interesó por el estudio del Es-
vas que asuman el papel de las instituciones, las negociaciones, las
tado porque su vertiente domiliante (Walras-Arrow-Debreu) cons-
fallas del mercado, las elecciones públicas, la información incom-
tniyó el poderoso paradigma de la competencia perfecta y equi-
pleta y asiméhca, los mercados incompletos; etcétera. Estos temas
librio general. de acuerdo a la cual. la asignación de recursos es
han ganado una importancia creciente que la economía tradicio-
eficiente por definición. de modo que la intervención del Estado nal había despreciado.
es innecesaria y10 generadora de distorsiones. En consecuencia, La economía política y sus distintas variantes, entre las que
no es necesaria ninguna teoría del Estado. destacan la escuela de la elección pública, el neoinstitucionalismo
Recientemente la teoría económica ha comenzado a interesar- económico, la economía política positiva, y la elección social ra-
se por introducir el Estado como una variable relevante, no sólo cional enfocan, de una u otra manera, el comportamiento del Es-
por la importancia económica del Estado en si misma, sino por la tado desde la perspectiva de las relaciones que se entablan entre:
falta de realismo de los supuestos de la economía neoclásica.
El surgimiento de teorías económicas del Estado ha sido es- -La racionalidad individual y la racionalidad social;
timulado. en buena medida, por la crítica a los teoremas del bie- -Las elecciones individuales y las elecciones colectivas;
nestar, a los modelos competitivos, de equilibrio e información -Las acciones sociales y las negociaciones y,
perfecta y al teorema de Pareto sobre la eficiencia económica. entre -Las instituciones y los incentivos.
otros temas relevantes. La confianza en que los mercados son efi-
cientes se ha reducido. Ello ha permitido introducir temas rela- La literatura reciente refleja el interés por trascender las limi-
cionados estrechamente con la intervención estatal. así como taciones de los enfoques dominantes y dar lugar a teorías que
destacar sus ventajas y desventajas. admitan el estudio de las relaciones que se establecen entre eco-
Las nuevas teorías reconocen que: nomía, política y sociedad.
La intervención estatal involucra disyuntivas sociales, econó-
-Los mercados competitivos no necesariamente conducen a micas y políticas. Las elecciones públicas no están relacionadas
una asignación eficiente de recursos y a una distribución del unicamente con la asignación eficiente de recursos, sino también
ingreso socialmente justa; con la valoración ética sobre la distribución del ingreso.
72 JOSÉ AYAL.A ESPINO

El mercado y el Estado son mecanismos importantes de asig- L'subproducto"de: las finanzas públicas, la economía pública,
nación de recursos y ninguno de ellos es eficiente por definición. la economía del bienestar, la teoría de la elección social, etcétera.
El Estado es algo más que una organización que interviene en En rigor, siempre existe una formulación expresa de una teoría
la asignación de recursos, también es una institución dotada de del Estado. A pesar de lo anterior, la bibliografía sobre las ten-
poder económico y político, para imponer el marco de obligaciones, das del Estado se ha desarrollado significativamente en los Últi-
regulaciones y restricciones al intercambio económico. mos años. Destacan las siguientes tendencias:
El Estado al igual que cualquier otra organización enfrenta
restricciones y limitaciones, tanto económicas como institucio- a) Los economistas han comenzado a reconocer, recientemen-
nales en el cumplimiento de sus funciones. te, la necesidad de introducir en el análisis económico el pa-
Las funciones económicas del Estado giran alrededor de los pel del Estado como un factor relevante. En efecto, los textos
siguientes objetivos: contemporáneos de economía, intermedios y avanzados, in-
cluyen con relativa amplitud el estudio del Estado desde la
-Mejorar la asignación de recursos; perspectiva de la economía política y el neoinstitucionalismo
-Mejorar la distribución del ingreso; económico. Ejemplos significativos de ello son los libros de
-Establecer y vigilar el cumplimiento de un marco institu- análisis económico de Phelps (1986), Kreps (1990), Varian
cional que favorezca 13 estabilidad y certidlimbre de los agen- (1993) y Stiglitz (1994). Estos autores reconocen la pertinencia
tes para involucrarse en el intercambio y, de estudiar los "fundamentos microeconómicos" del compor-
-Fijar mecanismos que favorezcan la coordinación de las tamiento económico del Estado, como un paso indispensable
acciones individuales de los agentes para favorecer una para mejorar el entendimiento de su papel en la macroecono-
racionalidad social. mía, en la conducta individual de los agentes, en los procesos
políticos y sociales, y en las elecciones públicas y las acciones
colectivas.
Las finanzas públicas, la economía pública, la economía del
b) A partir de los años ochenta se ha mantenido la producci6n
bienestar, la elección pública y el neoinstitucionalismo económi-
de importantes libros de texto sobre finanzas públicas, econo-
co han contribuido a mejorar las teorías existentes del Estado.
mía del sector público, economía del bienestar y teoría de la
Estas disciplinas han conocido un desarrollo importante.
elección pública. Todos ellos contienen importantes referen-
cias a las teonas económicas del Estado. Algunos ejemplos
significativos son Atkinson y Stiglitz (1980), Auerbach y Felds-
tein (1987), Laffont (1988), Stiglitz (1988), Starret (1988),
LA FORMULACI~Nde teonas económicas del Estado es una tarea Brown y Jackson (1990), Przeworski (1990), Cullis y Jones
nueva en la agenda de investigación del análisis económico. Cier- (1992), Usher (1992), finalmen-e, pero no menos importante,
tamente existen antecedentes, pero la economía no llegó a de- la referencia obligada es el texto de Musgrave y Musgrave
sarrollar un cuerpo teórico sólido al respecto. Es indudable que ( 1992).
existen distintas teorías, aunque ninguna ha llegado a constituirse c) Los avances teóricos recientes ponen de relieve la impor-
en la referencia dominante. Las teorías del Estado se han desarrolla- tancia de las contribuciones pioneras de muchos autores clá-
1

l
do en paralelo a ciertas subdisciplinas y, en muchos casos, como sicos. A este respecto, una fuente de consulta imprescindible
es la recopilaciGn d e textos e ideas d e los clásicos sobre teoría
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L A ECONOM~Aneoclásica dominante no se había preocupado


por elaborar, al menos explícitamente, una teoría del Estado.
básico neoclásico de mercados competitivos no con-
sidera al Estado como una variable relevante, porque parte de dos
supuestos, primero, los mercados competitivos permiten asignar
eficientemente los recursos y, segundo, no es posible introducir
un cambio en la asignación o distribución de los recursos sin per-
judicar al menos a un individuo. Si estos principios son verdade-
ros, la intervención del Estado en la economía no es necesaria y,
en consecuencia, no se requiere de ninguna teona del Estado. En
efecto, hasta hace poco tiempo, la visión del Estado de los econo-
mistas neoclásicos se había reducido esencialmente al análisis de
los aspectos normativos de su intervención y de sus efectos en la
distorsión de los mercados competitivos. En este sentido, el Esta-
do debería intervenir sólo para mantener el orden institucional y
legal, la defensa nacional y ayudar a remediar la situación econó-
mica de los individuós más pobres. La economía neoclásica ha

*Guía paro el lector. En este capítulo se introduce al lector al estudio de los mode-
los que suponen al mercado como el único y más eficiente mecanismo de asignación y dis-
tribución de recursos, i.e., el Estado no es tomado en consideración. El papel del Estado
en la economía se reduce exclusivamente a garantizar el orden político y legal, la estabili-
dad social, la defensa nacional y la atención a los más pobres. Estos modelos, aunque son
simplificadores de la realidad, fijan los "fundamentos microeconómicos" que permiten
avanzar a modelos más realistas e incorporar temas relacionados con las elecciones rco-
nómicas de los individuos en contextos en los cuales existen las instituciones, los costos
de transacción, los derechos de propiedad. los contratos, las negociaciones, los conflictos
distributivos, entre otros y , en consecuencia, el Estado se vuelve un factor relevante.