Estudios de Derecho Electoral Interpretaciones y Propuestas 2

UNIVERSIDAD JUREZ DEL ESTADO DE DURANGO
ESTUDIOS DE DERECHO ELECTORAL

Interpretaciones y Propuestas
Carlos Sergio Quiones Tinoco.

Coleccin: Investigadores de la UJED.
UNIVERSIDAD JUREZ DEL ESTADO DE DURANGO OSCAR ERASMO NVAR GARCA Rector JOS VICENTE REYES ESPINO Secretario General MANUEL GUTIRREZ CORRAL Dir. General de Administracin ANA BERTHA ADAME GARCA Abogado General ALFONSO GUTIRREZ ROCHA Dir. de Servicios Escolares JACINTO TOCA RAMREZ Dir. de Planeacin y Desarrollo Acadmico
EDITORIAL DE LA UNIVERSIDAD JUREZ DEL ESTADO DE DURANGO Ttulo:ESTUDIOS DE DERECHO ELECTORAL Subttulo: Interpretaciones y Propuestas Diseo de portada: Victor Manuel Rodrguez Guerrero. Diseo de interiores: Jos Daniel Ramrez Dvora. Ilustracin de portada: Salvatore. D.R.: Carlos Sergio Quiones Tinoco. D.R.: De esta edicin. La Editorial de la Universidad Jurez del Estado de Durango. Constitucin 404 sur. Zona Centro C.P. 34000 Durango, Dgo.2013 ISBN: 978-607-503-133-0 editorialujed@ujed.mx Impreso y hecho en Mxico Printed and made in Mexico
NDICE Presentacin. CAPTULO PRIMERO Equidad en la contienda electoral.

I. II. III. Introduccin. Aproximacin al concepto de equidad. La equidad electoral en su vertiente de regulacin de derechos y prerrogativas de los partidos polticos. La equidad en su vertiente como condicin de igualdad de posibilidades para el desarrollo de la actividad de los partidos polticos garantizada por el Estado 16. Conclusiones.
9 13 15 17 28 30
IV.
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CAPTULO SEGUNDO Procesos electorales: los principios constitucionales que los rigen, la libertad de expresin y el modelo constitucional de comunicacin social.
I. II. Nociones preliminares. Principios constitucionales rectores del proceso electoral.
comunicacin social.
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III. La libertad de expresin y el modelo constitucional de

IV. Conclusiones.
CAPTULO TERCERO La reforma poltica y la eleccin de diputados y senadores por el principio de representacin proporcional.
I.
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Introduccin. II. Nociones preliminares. III. Principios de la democracia en la Constitucin de 1917. IV. La propuesta de reeleccin inmediata de diputados federales y de senadores y el principio de la no reeleccin. V. El sistema electoral y la representacin. VI. Necesidad de autenticar la eleccin de legisladores por el principio de representacin proporcional. VII. Conclusiones.
87 91 95 102
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CAPTULO CUARTO La credibilidad y confianza en los partidos polticos.
PRESENTACIN
El desarrollo democrtico que ha tenido Mxico a partir de la ltima dcada del siglo XX, ha contribuido significativamente a valorar los procesos electorales como los mecanismos necesarios que legitiman la eleccin de las autoridades. La competencia electoral ha sido una de las grandes ganancias de los procesos de reforma poltica y electoral. En este trnsito hacia una democracia cada vez ms transparente, el fortalecimiento de la autoridad electoral, la presencia de los partidos polticos y su accin en la bsqueda de representar adecuadamente los intereses de la ciudadana frente a la participacin de otros actores polticos que defienden intereses particulares o de grupo y la participacin ciudadana responsable e informada, entre otros factores necesarios para el funcionamiento de la democracia, son condiciones ineludibles para mejorar nuestras prcticas democrticas. Sin embargo existen algunos aspectos y disposiciones legales que deben revisarse para lograr un sistema democrtico fundado en buenas prcticas, 9
que permitan que nuestros procesos electorales sean confiables, transparentes y, sobre todo, que la voluntad popular, expresada en las urnas, sea emitida sin manipulaciones o informaciones equvocas. Igualmente es necesario que los procesos electorales se desarrollen con equidad, con apego a la ley bajo la direccin y vigilancia de una autoridad electoral fortalecida. Tambin resulta necesario que debe procurarse que la representacin en los rganos legislativos, se corresponda con una autntica decisin popular y el nmero de legisladores en ambas Cmaras, provenientes de las diversas fuerzas polticas, segn sean elegidos por el principio de mayora relativa o por el principio de representacin proporcional, corresponda en cada caso al porcentaje de votacin obtenida en cada caso, para lo cual es necesaria la revisin de los sistemas electorales previstos en la ley para la eleccin de diputados y senadores por ambos principios. Los puntos reseados en el prrafo anterior son temas planteados en los diversos trabajos que se incluyen en este texto, que tienen en comn abordar algunos problemas relacionados con la necesidad de mejorar nuestras prcticas democrticas. Aunque fueron escritos en diversas pocas, con el fin de exponerlos en diversos congresos acadmicos, y derivados del planteamiento de algunos problemas que surgen de la revisin de las previsiones de la ley, que en algunos casos, considero, no han sido suficientes para enfrentar situaciones que se dan en la praxis poltica, estimo que, no obstante el tiempo transcurrido desde su elaboracin, an siguen vi10
CARLOS SERGIO QUIONES TINOCO
gentes algunos de los planteamientos provocados por los tpicos abordados y que todava estn en espera de una respuesta.
Carlos Sergio Quiones Tinoco Durango, Dgo., 2012
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CAPTULO PRIMERO
EQUIDAD EN LA CONTIENDA ELECTORAL.*
* Presentado en el VI Congreso Internacional <<Derecho Electoral y Democracia: aplicaciones, tendencias y nuevos retos>>. Morelia, Michoacn, Mxico, agosto de 2010.
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Introduccin.
El reclamo por la equidad que desde mucho tiempo han venido haciendo los partidos polticos, invoca de inmediato la idea de que esta calidad jurdica no se alcanza si no se otorga financiamiento pblico a los partidos polticos en forma igualitaria para todos y si tampoco se otorga igual tiempo en la radio y la televisin para la difusin de sus ofertas polticas. Sin embargo, estos dos elementos, imprescindibles en el desarrollo de la contienda electoral, no son los nicos que condicionan la existencia de circunstancias de equidad para el desarrollo de las campaas de los partidos polticos y sus candidatos, ya que la Ley Electoral contiene una serie de derechos y prerrogativas que les otorga a los partidos polticos para que la contienda electoral se desarrolle en condiciones de equilibrio entre ellos. El tema de la equidad en la contienda electoral presenta dos vertientes que deben ser examinadas por separado: una primera vertiente se refiere a las condiciones establecidas en la ley que tienen que ver con los derechos y prerrogativas de los partidos polticos definidos y enumerados en el articulado de la ley de la materia; el estudio de ese conjunto de disposiciones conduce al anlisis de los principios que sustentan cada uno de los derechos otorgados por la ley y la variabilidad en la calidad y cantidad de las prerrogativas que se conceden a los partidos polticos, en ambos casos para una igual posibilidad 15
de participacin en la contienda electoral en condiciones de equidad. La segunda vertiente se refiere a las condiciones que debe garantizar el Estado para generar un ambiente de igualdad de oportunidades y posibilidades para el desarrollo de las campaas polticas de cada uno de los partidos polticos y candidatos contendientes en los procesos electorales, y se traducen en una actuacin positiva del Estado en este caso, pero que, por otro lado, implica la abstencin del mismo Estado de participar como actor poltico en la contienda electoral, as como la abstencin de las autoridades o servidores pblicos que actan en ejercicio de una funcin pblica de injerir en el desarrollo de dichos procesos con el fin de inducir el voto en favor o en contra de un determinado candidato o partido poltico.
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I. Aproximacin al concepto de equidad.1

La democracia no es slo el ejercicio de los procesos electorales ni se agota en ellos; la democracia por ser una forma de vida, es un ejercicio permanente y por lo mismo la funcin o el fin de los partidos polticos debe traducirse en una actividad permanente que logre vincular el poder pblico con la opinin ciudadana a fin de que sociedad y gobierno se conviertan en agentes de cambio y de progreso. La regulacin de la constitucin, desempeo y fines de los partidos polticos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que los define como entidades de inters pblico, les reconoce un carcter o naturaleza particular, lo que es de suma importancia, pues lleva implcita la obligacin del Estado de asegurarles las condiciones necesarias e indispensables para que se desarrollen, es decir, que el Estado tiene la obligacin de propiciar su fortalecimiento e impulsar a tales organizaciones, a efecto de fortalecer asimismo el sistema abierto de partidos. Sin perder de vista que los partidos polticos son entidades de inters pblico, y que por lo mismo el Estado tiene la obligacin de garantizar su fortalecimiento y desarrollo, de igual modo debe tenerse
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Quiones Tinoco, Carlos Sergio. La equidad en la contienda electoral. Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Mxico, 2002, Coleccin Doctrina Jurdica Estatal 2, pp. 1538. Destaco los puntos principales de la propuesta conceptual expuesta en este ensayo de mi autora.
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presente que su misma calidad de entidades de inters pblico les obliga al cabal cumplimiento de los fines que la Constitucin y el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) les encomiendan, por lo que la interrogante acerca de si las disposiciones que previenen diversas modalidades e hiptesis por cumplir para el otorgamiento de las garantas y prerrogativas, que como ya ha sido sealado tienen como efecto su otorgamiento en cantidad y calidad distintas no como sancin cuando se otorguen en calidad y cantidad menor, sino a consecuencia de la falta de accin de los partidos son justas o equitativas, deben ser analizadas tambin desde la ptica del debido cumplimiento de sus fines por parte de los partidos polticos, pues no debe perderse de vista igualmente que, segn la expresin aristotlica, <<lo justo en las distribuciones debe ser conforme a cierto mrito>>.2 El examen de las normas que regulan la participacin de los partidos polticos en la contienda electoral debe llevarnos a la lectura de aqullas que de manera precisa otorguen diversos derechos y prerrogativas a los partidos, y cuya finalidad es la de lograr un equilibrio durante el desarrollo de la contienda electoral pretendiendo crear condiciones de igualdad para los partidos polticos. Tales disposiciones pueden ser consideradas reglas de equidad; este ltimo concepto est estrechamente vinculado al de justicia por lo que es necesario aproximarse a las nociones de justicia y de equidad.
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Aristteles. tica nicomaquea. 5a. ed., trad. de Antonio Gmez Robledo, Mxico, Porra, 1973, Coleccin. <<Sepan cuantos...>>, p. 61.
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Para Francisco Larroyo, el valor tico-social por excelencia es la justicia, textualmente nos ensea que: El valor tico-social por excelencia es la justicia, frente a l, falla todo intento de fundar una filosofa moral individualista. La justicia como virtud tica fundamental, es impensable, en rigor, sin la nocin de una comunidad de hombres. Ya su sentido originario lo muestra a las claras. La justicia es la tendencia opuesta al brutal egosmo del particular. El egosta exige todo para l, poco le importan los dems; la justicia, al contrario, proclama: no todo para m, sino lo mismo para m y los otros. Rasgo esencial en ella es, por lo tanto, la idea de igualdad: igual derecho e igual deber con los otros, tanto frente al particular, como frente a la comunidad.3 La palabra justicia deriva del vocablo latino justus, que significa la conformidad al derecho, tal vocablo a su vez deriva del latn jus que significa <<derecho>>; races etimolgicas que ponen de manifiesto que la justicia es una calidad jurdica, aun cuando no se le estime como un elemento esencial de la definicin del derecho. ngel Snchez de la Torre, nos dice, citando a Luis Recasns Siches, que <<al parecer, pese a las
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Larroyo, Francisco. Los principios de la tica social. 15a. ed., Mxico, Porra, 1976, p. 233.
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distintas definiciones del trmino, la justicia es entendida casi siempre como una armona, como una igualdad proporcional, como una medida armnica de cambio y de distribucin>>.4 Siguiendo esta lnea conceptual, puede decirse que en el hombre existe una intuicin de lo justo y de lo injusto; en la conciencia humana se da espontneamente un sentimiento de justicia, hay un anhelo de alcanzar ese ideal. Pero para alcanzar ese ideal es necesario objetivarlo, conocerlo en su esencia; slo as podr encaminar su conducta a ese ideal, y proponer los medios para alcanzarlo. Arnold Brecht5, ha mostrado que en el pensamiento y en el sentimiento de justicia hay algunos datos de evidencia inmediata, de la totalidad de los componentes de la idea de justicia. Sugiere cuatro criterios para la bsqueda de los elementos universales e invariables: 1. Nuestra propia experiencia subjetiva respecto de nuestros pensamientos o sentimientos de evidencia inmediata; hay muchas indicaciones evidentes de que tales ideas de justicia tienen algo en comn: a) tales ideas existen por doquier; b) el trmino <<justicia>> existe por todas
Diccionario UNESCO de Ciencias Sociales, Barcelona, Planeta-Agostini, 1987. Voz: <<Justicia>>. 5 Luis Recasns Siches en su obra Experiencia jurdica, naturaleza de la cosa y lgica razonable, sintetiza el pensamiento de Arnold Brecht sobre la experiencia de la justicia; la exposicin que sigue se hace atendiendo la sntesis de Recasns Siches.
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partes; c) el anhelo de justicia es tan universal que nadie en la vida pblica puede prescindir de presentar sus actos como justos; y d) hay la indicacin negativa de que podemos interpretar fcilmente una accin que aparece como injusta. 2. La confesin general de la misma evidencia subjetiva por otras personas. 3. Nuestra propia incapacidad para imaginar una concepcin que no contenga esos elementos, es decir, que aunque se intente pensar eso contrario, no aparecer con evidencia de justicia, pues, al contrario, aparecer evidentemente como algo injusto. 4. La imposibilidad tambin de los dems para imaginar una concepcin sin tales elementos. El mtodo que propone Arnold Brecht para el conocimiento de estos elementos universales e invariables, es una combinacin de observacin interna y de comparacin; esto significa que debemos de partir de lo que denominamos justicia y queremos describir del modo ms exacto posible; el punto de partida es una descripcin y los resultados son verificados por medio de comparaciones. A travs de estos mtodos, Brecht establece una lista de cinco postulados universales de justicia: 1. Verdad, la justicia exige un acuerdo con la verdad objetiva; y en sentido subjetivo 21
que la persona crea sinceramente que las afirmaciones que hace son verdaderas. 2. Generalidad del sistema de valores que se aplique. 3. Tratar igual lo que es igual bajo el sistema aceptado. 4. Ninguna restriccin de la libertad ms all de los requerimientos del sistema aceptado. 5. Respeto a las necesidades de la naturaleza en el sentido ms estricto de esta expresin (se refiere a la injusticia que acarrea el imponer una sancin por el no cumplimiento de una norma que es imposible cumplir). La justicia requiere de la observancia de los cinco postulados. Mediante la enunciacin de esos cinco postulados dice Brecht obtenemos una caracterizacin mnima de la justicia, basada sobre dimensiones universales de la existencia humana. En los postulados 2, 3 y 4 propuestos por Brecht, subyace la idea de la igualdad que Larroyo postula como rasgo esencial de la justicia; por eso, es menester precisar este elemento de la justicia. La igualdad, en este caso, debemos entenderla como <<la estricta equiparacin de los individuos con la ley moral>>, es decir, que todos los miembros de una comunidad deben fomentar los valores a los que aspira alcanzar dicha comunidad, pues todos sus miembros son igualmente responsables de su destino; en cada acto de justicia est presente la 22
conciencia de la dignidad del otro; es justo el individuo que acta pensando en que su actitud es la merecida por los miembros de la comunidad. En la complejidad de las relaciones humanas, igualdad y justicia son condiciones para la existencia de la sociedad, y siendo todos sus miembros responsables de su destino, corresponde a cada uno la realizacin de la justicia, en la actividad diaria, actualizando los cinco postulados de Brecht. Justicia es armona, es la distribucin de los derechos y deberes de los miembros de la comunidad segn su funcin. Por eso Fausto E. Vallado Berrn6 seala que el ideal de justicia puede ser determinado racionalmente por el conocimiento como un principio cuya funcin es regulativa, su concrecin se da dentro de los diversos rdenes normativos. Por otra parte, la equidad se ha caracterizado como una calidad jurdica que juega un papel de primera importancia en la aplicacin del derecho. Se le concibe como uno de los principios generales del derecho y en nuestro sistema de derecho se le asigna un papel de integracin del derecho para llenar las lagunas del mismo, es decir, es el principio corrector de insuficiencias, al tiempo que tambin se le tiene como principio de interpretacin. Tradicionalmente se concibe la equidad como el principio que flexibiliza la aplicacin de la ley en la norma individualizada. Por eso, desde Aristteles, equidad es igual a justicia, pero concebida como
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Vallado Berrn, Fausto E. Introduccin al estudio del derecho. Edit. Herrero, Mxico, 1961.
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el principio que permite obtener la aplicacin de la justicia donde la ley no alcanza este propsito; de acuerdo con esta idea, lo justo y lo equitativo son lo mismo, pero an es mejor lo equitativo que es un enderezamiento de lo justo legal, por eso lo equitativo es mejor que lo justo legal, pero no mejor que lo justo absoluto.7 La palabra equidad deriva del latn aequitas, derivado ste a su vez de aequus que significa igual; atendiendo a su raz etimolgica la nocin se vuelve incierta y equvoca, por lo que tambin se le concibe como justicia natural por oposicin a la legal. De igual modo atendiendo a este criterio de igualdad, la equidad es sinnimo de determinada actitud a la hora de regir las relaciones entre las personas. Segn Friedmann8 la equidad tiene dos funciones: 1. Corregir las insuficiencias y la rigidez del derecho civil o del derecho comn; 2. Funciona como principio de interpretacin. De acuerdo con la segunda funcin, la equidad: [. . .] es un principio de interpretacin esencial y difundidsimo en las codificaciones contemporneas y en los sistemas de derecho consuetudinario. La referencia a la equidad en los textos legales suele encontrarse en dos formas, la primera es una referencia expresa, la segunda es sobreentendida, tcita. La primera for7 8
Aristteles, op. cit., p. 71. Citado por Sergio T. Aza Reyes. Los principios generales del derecho, Mxico, Porra, 1986, p. 162.
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ma no requiere por supuesto de mayores anlisis ni comentarios, en cuanto a la segunda, con frecuencia se nos presenta en forma evidente y en muchos casos, slo es posible ver su presencia mediante el anlisis cuidadoso que hace el jurista de las mltiples relaciones que se presentan en un sistema jurdico dado, en estos casos, la equidad pasa desapercibida para el no versado en la materia.9 Lo hasta aqu expuesto sobre el concepto de equidad resume la idea surgida en la antigedad clsica y las distintas frmulas que han sido aplicadas en las diversas pocas de la historia de la humanidad que permitieron dar a la equidad perfiles y aplicaciones diversas, que an en nuestro tiempo tienen plena validez. Sin embargo, como bien dice el maestro Mario de la Cueva, << el pensamiento del presente no puede estar limitado por frmulas del pasado, porque la vida no es un simple perpetuarse, ni siquiera un transformarse, sino un hacerse y crearse constantemente>>.10 Con el surgimiento del derecho social, la equidad adquiere una significacin particular. Es el jurista mexicano Mario de la Cueva quien explica con claridad esta nueva significacin del concepto de equidad:
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Ibdem, p. 163. Cueva, Mario de la. <<El derecho del trabajo y la equidad>>, en Izquierdo y de la Cueva, Ana Luisa (comp.) El humanismo jurdico de Mario de la Cueva, Fondo de Cultura Econmica Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1994, p. 608.
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Al resumir el pensamiento aristotlico y aquinatense: la equidad es una fuente supletoria por cuanto es lo justo ms all de la ley escrita y su enderezamiento o rectificacin y, un principio de interpretacin que obliga al juez a mirar no a la ley sino al legislador, no a la letra ni al hecho, sino a la intencin, no a la parte sino al todo, nos preguntamos si la idea de lo social no est de tal suerte impregnada por la equidad que de verdad no es sino la aplicacin de su sentido humano.11 Y ms adelante explica: <<Creemos que estamos en presencia de una nueva misin de la equidad, que ya no es la bsqueda de la justicia para cada persona individual, sino la justicia para los hombres que por las peculiaridades de su trabajo constituyen una especie de individualidad social, para decirlo as, frente a otras individualidades sociales>>. Y concluye: <<Si se acepta esta ampliacin, la idea de equidad deber ser considerada como una nocin doble, o como poseedora de una doble misin: la justicia del caso personal y la justicia del caso colectivo individualizado.>>12 Con el surgimiento del reclamo por la equidad, por parte de los partidos polticos, para lograr un tratamiento igual en la ley y condiciones de igualdad en las contiendas electorales, podra pensarse
11 12
Ibdem, p. 614. Ibdem., p. 615.
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que estamos frente a una nueva misin de la equidad, cuya encomienda podra ser la de compensar las desventajas contingentes en que se encuentran algunos partidos polticos en direccin a la igualdad con aqullos que han logrado acceder en diferentes formas y estadios a la integracin de la representacin estatal. Esta concepcin, de cualquier forma, tiene su fundamento en la idea que Aristteles tena de la justicia distributiva, la que haca descansar en el principio de que los iguales deben recibir cosas iguales y los desiguales cosas desiguales de manera proporcional a su desigualdad. A partir de este principio se establece la relacin entre justicia y equidad, para definir a la equidad como una cierta especie de justicia. Apoyada en el principio sealado, la equidad en materia electoral adquiere un sentido de beneficio a favor de los partidos polticos que se encuentran en desventaja contingente (contingente porque esta desventaja puede ser superada en la medida en que su accin y oferta polticas impacten en el cuerpo electoral y obtengan de ste la confianza para contribuir a la integracin de la representacin popular y acceder al ejercicio del poder pblico), pues con este propsito la Ley Electoral concede a los partidos polticos una serie de prerrogativas que les otorga formalmente un estatus de igualdad con sus contrincantes y que les permite actuar en los procesos electorales en igualdad de condiciones en la integracin de los rganos electorales y con las mismas facultades de accin poltica. 27
II. La equidad electoral en su vertiente de regulacin de derechos y prerrogativas de los partidos polticos.13
Es inconcuso que el derecho, en tanto que producto de las relaciones entre los hombres, busca resolver problemas humanos y, por eso, establece finalidades o propsitos, por lo que es menester encontrar en sus diversas disposiciones, nexos y significaciones que encaminen a la realizacin de tales finalidades o propsitos. Por eso es preciso definir los principios contenidos en las normas que regulan la actuacin de los contendientes en los procesos electorales a fin de poner al descubierto las finalidades o propsitos contenidos en ellas. Los principios que consideramos que regulan la actuacin de los partidos polticos en los procesos electorales son los de igualdad, diferencia, proporcionalidad y conciliacin, cuya realizacin en el desarrollo del proceso electoral propician un equilibrio entre los diversos contendientes. El examen de su realizacin en los casos concretos que previene la ley, parece ser el camino para determinar si existe equidad en las normas que regulan la contienda electoral. Para definir el principio de igualdad, consideramos necesario examinarlo conjuntamente con su opuesto, que sera el principio de diferencia,
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Quiones Tinoco, Carlos Sergio, op. cit., pp. 57 y sigs.
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que afirma que las desigualdades inmerecidas requieren una compensacin; esta concepcin nos ensea que en la sociedad organizada existe una inclinacin natural a la igualdad, se busca compensar las desventajas contingentes en direccin a la igualdad. El principio de igualdad, por el contrario, supone una misma clase o condicin en personas o entidades diversas. La igualdad existe cuando no existen desventajas naturales o contingentes. Como principio establecido en la ley, atiende a la calidad jurdica de las personas o entidades. El principio de proporcionalidad tiene en la ley su original sentido matemtico, que se refiere a cantidades que estn en proporcin o en igualdad de razones, con otras cantidades del mismo gnero. Tiene su aplicacin estimando que la distribucin de los beneficios que otorga la ley se da en atencin a una dependencia funcional; se trata de un caso de justicia distributiva que atiende al mrito. El principio de conciliacin brinda la posibilidad a diversos actores de armonizar intereses. Conciliar es hacer compatibles dos o ms proposiciones; como principio establecido en la ley tiene como presupuesto la igualdad de los actores y atiende a su calidad jurdica, pues en este proceso (para su aplicacin) slo intervienen los partidos polticos. Los anteriores principios se actualizan en la aplicacin de las normas relativas a la participacin de los partidos polticos en los rganos electorales; la integracin de coaliciones; el financiamiento pblico directo e indirecto y privado de los partidos 29
polticos; prerrogativas para el uso de radio y televisin; fijacin de topes de gastos de campaa, y el desarrollo de las campaas electorales.
III. La equidad en su vertiente como condiciones de igualdad de posibilidades para el desarrollo de la actividad de los partidos polticos garantizada por el Estado.
La segunda vertiente en relacin con el principio de equidad establecido en la Constitucin General de la Repblica, presenta dos problemas: El primero de ellos se refiere a la naturaleza y a las facultades y atribuciones que tiene el Instituto Federal Electoral (IFE) en su calidad de organismo autnomo constitucional y a la fuerza de sus determinaciones frente a los rganos de los tres rdenes de gobierno. Es pertinente en este punto anotar que en la Constitucin General de la Repblica se encuentra establecido el principio de la divisin de poderes clsica: Ejecutivo, Legislativo y Judicial sin referencia a los organismos autnomos en la disposicin que contiene tal principio, por lo que estos organismos, si bien previstos en la propia Constitucin, no se encuentran caracterizados bajo un mismo principio o directriz poltica que defina su relacin con los dichos poderes, y su inclusin ha sido de manera especfica en atencin a la funcin que les ha sido asignada para la atencin de tareas de Estado sealadas en 30
la misma norma constitucional que prev su estatuto particular. Esto significa que la causa que dio origen a la incorporacin en la Carta Magna a cada uno de los organismos autnomos, cuyas existencias derivan de la misma, responde a demandas especficas de la sociedad y necesidades del propio gobierno. De acuerdo con William Vzquez Irizarry14, la crisis de credibilidad en los gobiernos ha generado, entre otras respuestas, la creacin de entidades autnomas, la cual <<resulta paradjica>> porque: <<Desconfiamos del gobierno, no le reconocemos legitimidad a sus instituciones y somos escpticos en cuanto a que el inters pblico sea beneficiado.>>15 La solucin a este problema es la creacin de entidades que no estarn sujetas los rganos de los poderes ni a su influencia, lo que significa que <<. . . el hasto respecto al gobierno se resuelve con ms gobierno. Este gobierno resolver, sin embargo, problemas muy particulares o atender asuntos pblicos de carcter especial, para lo cual contar con determinadas protecciones que lo aislarn del resto del gobierno. Ser, en fin, un gobierno particular y autnomo del resto del gobierno>>.16 Es posible considerar que a raz de la crisis de desconfianza en el Gobierno de la Repblica, derivada de la eleccin presidencial en el ao 1988, el mecanismo de respuesta fue la creacin del InstiVzquez Irizarry, William. <<La era de los rganos autnomos>>. Disponible en http://www.transparenciacdh.uchile.cl/ media/.../29Vazquez_Laeradelosorganos.pdf. [2010, 10 de julio] 15 dem. 16 dem.
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tuto Federal Electoral, cuyo proceso evolutivo en su estructura de gobierno y concesin de autonoma plena, desde su creacin en 1990 hasta la fecha, responde al esquema de respuesta propuesto por el autor citado. Para una mejor comprensin de la naturaleza jurdica, atribuciones y facultades y fuerza de las determinaciones del Instituto Federal Electoral, sigo la lnea de pensamiento del citado William Vzquez Irizarry expuesta en su teora que denomina <<teora general de la autonoma institucional>>.17 La teora mencionada parte de la consideracin de que en los entes autnomos es posible encontrar algunas constantes, que permiten identificar cinco elementos constitutivos de la propia teora: Primero.- Justificacin para crear la entidad autnoma: este proceso puede operar en dos vertientes; la primera se da cuando la creacin del ente autnomo es defendida como una manera de corregir o superar la crisis de representacin poltica, o sea, el desconocimiento de la legitimidad de las instituciones; la segunda vertiente se da cuando la creacin del organismo autnomo no se hace con los propsitos sealados y alguna fuerza poltica busca utilizar los atributos del mismo en su favor; lo crucial en este proceso es que el discurso justificativo es esencialmente el mismo: <<alejar determinada funcin pblica de la influencia poltica y de los continuos cambios que sta conlleva>>. Segundo.- Marco de referencia para su aisla17
dem.
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miento; es decir, en relacin con quin o con qu opera la autonoma que se otorga al organismo que se crea; el punto de referencia puede ser, por ejemplo, el Poder Ejecutivo (quin) y la posibilidad de influencia de su titular (qu). Tercero.- Mecanismos que viabilizan la autonoma; este punto se refiere a los mecanismos mediante los cuales se otorga al organismo su autonoma en trminos de organizacin y de administracin, segn el autor que se sigue; pero considero que a estas particularidades debe agregarse la de decisin; este punto tiene que ver, por ejemplo entre otras condiciones, con la garanta de estabilidad en el cargo de sus integrantes, cuya destitucin est limitada a causales especficas. Cuarto.- Diferenciacin en grados; que significa el reconocimiento de que existen grados diferentes de autonoma, cuya determinacin es el resultado de una valoracin dependiente de consideraciones de tipo histrico, cultural y desarrollo institucional y de la opinin pblica. Quinto.- Nivel de proteccin jurdica; el cual es reconocido al organismo autnomo dentro del sistema de jerarqua normativa; la base legal del organismo autnomo puede depender de disposiciones constitucionales, leyes especiales o decretos ejecutivos; se considera que el reconocimiento constitucional constituye el mximo nivel de proteccin.18 Otro aspecto a considerar19, segn la teora que
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dem. dem.
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se viene siguiendo, es la identificacin de dos constantes en la justificacin de la autonoma de los organismos a los que me he estado refiriendo; en algunos casos, con su creacin se trata de privilegiar un gobierno dirigido y operado por expertos, esto significa que las funciones y los servicios desempeados <<requieren para su operacin y planificacin de una decisin tcnica que chocan con las consideraciones inmediatas y electorales del partidismo poltico>>; por otra parte se crean organismos que responden <<al argumento del conflicto de inters>>, en estos casos su creacin presupone y es compatible con la nocin de un gobierno dirigido por representantes de los ciudadanos y operan como mecanismos correctores que garantizan que los gobernantes acten respondiendo al inters de sus gobernados y conforme a su responsabilidad poltica. <<La concesin de autonoma en tales circunstancias no hace sino garantizar el correcto funcionamiento del sistema de representacin.>> Otro tema que debe examinarse20 es el relacionado con el lugar que ocupan los organismos autnomos dentro de la estructura de gobierno; a partir de la definicin del marco organizacional de las estructuras del Estado establecida en la Constitucin, se presentan dos escenarios diversos: en un primer escenario no se contempla la creacin de tales entidades y se estructura al Estado sobre la base de la separacin de los tres poderes tradicionales; en este escenario se dan dos opciones: el organismo autnomo se adscribe dentro de uno de los tres poderes,
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o bien, se le reconoce como un ente distinto que coexiste con los poderes tradicionales. En un segundo escenario la Constitucin reconoce su creacin como entidades distintas a los tres poderes. Apoyado en el anterior marco conceptual propuesto por William Vzquez Irizarry, y en el marco constitucional y legal que rige la existencia, funcionamiento y atribuciones del Instituto Federal Electoral, considero posible obtener una caracterizacin de este organismo. El escenario constitucional que enmarca la existencia del Instituto Federal Electoral, corresponde a la estructuracin organizacional y poltica del Estado mexicano bajo el principio clsico de la divisin de poderes, principio que ha mostrado apertura admitiendo la creacin de diversos organismos autnomos, entre los que se encuentra el Instituto Federal Electoral. ste, de acuerdo con el artculo 41, segundo prrafo, fraccin V de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, es un organismo pblico autnomo, dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios, en cuya integracin participan el Poder Legislativo de la Unin, los partidos polticos nacionales y los ciudadanos, que tiene a su cargo la funcin estatal de organizar las elecciones federales, en cuyo ejercicio la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad sern principios rectores; adems, dispone el mismo texto constitucional, ser autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeo, y que contar en su estructura con rganos de direccin, ejecutivos, tc35
nicos y de vigilancia. Cabe precisar que de acuerdo con lo que dispone el prrafo noveno de la fraccin sealada de la norma constitucional referida, le corresponde al Instituto Federal Electoral no slo la organizacin de las elecciones federales, sino el ejercicio integral y directo de la funcin electoral que comprende las actividades relativas a la capacitacin y educacin cvica, geografa electoral, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos polticos, el padrn y lista de electores, impresin de materiales electorales, preparacin de la jornada electoral, los cmputos, declaracin de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, cmputo de la eleccin de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, la regulacin de la observacin electoral y de las encuestas y sondeos de opinin con fines electorales. Los conflictos existentes desde largo tiempo, entre los sectores sociales que exigen la democratizacin del pas y la clase poltica detentadora del poder, que desembocaron en la ms aguda desconfianza en las instituciones electorales despus de la eleccin presidencial de 1988, gener la demanda de elecciones libres y competencia electoral justa y de contar con autoridades electorales neutrales, tuvo como respuesta la reforma electoral de 1990. Producto de esta reforma fue la creacin del Instituto Federal Electoral, como respuesta para superar la crisis de desconfianza en el gobierno, concebido en la Constitucin como un gobierno representativo y con el fin de alejar los procesos electorales de la influencia y 36
control del Poder Ejecutivo, por lo que se le dot de un cierto grado de autonoma al mantener una liga con el Ejecutivo al ser presidido por el secretario de Gobernacin, pero sin dependencia al integrar en su estructura de mando a los partidos polticos nacionales y a los ciudadanos; posteriores reformas le han concedido autonoma plena; su nivel de proteccin jurdica ha sido sustentado siempre en la Constitucin. Una de las caractersticas ms relevantes del Instituto Federal Electoral es la de que se plantea como un rgano de gobierno dirigido y operado por expertos, y a la vez es creado como un organismo necesario para solucionar un conflicto de inters. Esta caracterizacin del Instituto Federal Electoral, subsumida en el marco conceptual de la <<teora general de la autonoma institucional>>, es inferida del marco constitucional arriba descrito, y su funcin legitimadora del correcto funcionamiento del sistema de representacin se deriva de lo dispuesto en el artculo 105 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuyo texto es el siguiente: Artculo 105 1. Son fines del Instituto: a) Contribuir al desarrollo de la vida democrtica; b) Preservar el fortalecimiento del rgimen de partidos polticos; c) Integrar el Registro Federal de Electores; 37
d) Asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos poltico-electorales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones; e) Garantizar la celebracin peridica y pacfica de las elecciones para renovar a los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unin; f) Velar por la autenticidad y efectividad del sufragio; g) Llevar a cabo la promocin del voto y coadyuvar a la difusin de la educacin cvica y la cultura democrtica, y h) Fungir como autoridad nica para la administracin del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisin destinado a los objetivos propios del Instituto, a los de otras autoridades electorales y a garantizar el ejercicio de los derechos que la Constitucin otorga a los partidos polticos en la materia. 2. [. . .]. 3. [. . .]. Por cuanto al lugar que ocupa el Instituto Federal Electoral dentro de la estructura organizacional del Estado mexicano y su nivel de jerarqua como autoridad estatal en el concierto de los rganos de los poderes clsicos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), 38
ni la Constitucin ni el Cdigo de la materia definen esta ubicacin ni el tipo de relaciones que guardan con dichos rganos. Estos puntos son relevantes, pues de su definicin o ausencia de ella dependen los niveles de autoridad y fuerza de sus resoluciones o determinaciones y, consecuentemente, la viabilidad de su acatamiento por parte de los rganos de gobierno de los tres rdenes y de sus titulares. El segundo problema que se plantea en relacin con el principio de equidad, se refiere a la actuacin de los titulares de los rganos de los tres rdenes de gobierno: federal, estatal y municipal y a los controles jurdicos para evitar y sancionar los actos que redunden en inequidad en perjuicio de partidos polticos y candidatos. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece en el artculo 134, que: Los servidores pblicos de la Federacin, los Estados y los Municipios, as como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligacin de aplicar con imparcialidad los recursos pblicos que estn bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos polticos. La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicacin social, que difundan como tales, los poderes pblicos, los rganos autnomos, las dependencias y entidades de la administracin 39
pblica y cualquier otro ente de los tres rdenes de gobierno, deber tener carcter institucional y fines informativos, educativos o de orientacin social. En ningn caso esta propaganda incluir nombres, imgenes, voces o smbolos que impliquen promocin personalizada de cualquier servidor pblico. Las leyes, en sus respectivos mbitos de aplicacin, garantizarn el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos prrafos anteriores, incluyendo el rgimen de sanciones a que haya lugar. En concordancia con esta disposicin, el artculo 41, prrafo segundo, fraccin III, apartado C de la propia Constitucin, ordena: Durante el tiempo que comprendan las campaas electorales federales y locales y hasta la conclusin de la respectiva jornada comicial, deber suspenderse la difusin en los medios de comunicacin social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, rganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente pblico. Las nicas excepciones a lo anterior sern las campaas de informacin de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las ne40
cesarias para la proteccin civil en caso de emergencia. Y el apartado D de este mismo dispositivo constitucional, ordena: Las infracciones a lo dispuesto en esta base sern sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrn incluir la orden de cancelacin inmediata de las transmisiones en radio y televisin, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley. En relacin con estas disposiciones constitucionales, el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales previene en el Libro Sptimo titulado <<De los regmenes sancionador electoral y disciplinario interno>> seala como sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones electorales, entre otros, a <<Las autoridades o los servidores pblicos de cualquiera de los Poderes de la Unin; de los poderes locales; rganos de gobierno municipales; rganos de gobierno del Distrito Federal; rganos autnomos, y cualquier otro ente pblico>> (artculo 341, apartado 1, inciso f), y las infracciones que les pueden ser imputadas se encuentran especificadas en el artculo 347, y son las siguientes: a) La omisin o el incumplimiento de la obligacin de prestar colaboracin y 41
auxilio o de proporcionar, en tiempo y forma, la informacin que le sea solicitada por los rganos del Instituto Federal Electoral; b) La difusin, por cualquier medio, de propaganda gubernamental dentro del periodo que comprende desde el inicio de las campaas electorales hasta el da de la jornada electoral inclusive, con excepcin de la informacin relativa a los servicios educativos y de salud, o la necesaria para la proteccin civil en casos de emergencia; c) El incumplimiento del principio de imparcialidad establecido en el artculo 134 de la Constitucin, cuando tal conducta afecte la equidad de la competencia entre los partidos polticos, entre los aspirantes, precandidatos o candidatos durante los procesos electorales; d) Durante los procesos electorales, la difusin de propaganda, en cualquier medio de comunicacin social, que contravenga lo dispuesto por el sptimo prrafo del artculo 134 de la Constitucin; e) La utilizacin de programas sociales y de sus recursos, del mbito federal, estatal, municipal, o del Distrito Federal, con la finalidad de inducir o coac42
cionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partido poltico o candidato; y f) El incumplimiento de cualquier de las disposiciones contenidas en este Cdigo. Sin embargo, en relacin con la comisin de las infracciones previstas en el sealado artculo 347, no se establece en el Cdigo la sancin que deba corresponderle a cada conducta infractora, sino que de acuerdo con el artculo 355 el expediente que se integre deber ser remitido al superior jerrquico de la autoridad o servidor pblico infractores para que aqul proceda en los trminos de la ley que resulte aplicable, debiendo comunicar al Instituto las medidas adoptadas, y si la autoridad o servidor pblico no tuviese superior jerrquico el requerimiento ser turnado a la Auditora Superior de la Federacin o su equivalente en la entidad federativa que corresponda, para los efectos sealados. El anterior procedimiento sin duda resta fuerza a las resoluciones del Instituto Federal Electoral relativas a la prevencin o prohibicin de que se realicen por las autoridades o servidores pblicos de los distintos rdenes de gobierno las acciones de propaganda o promocin de la obra y acciones gubernamentales para inducir el voto a favor o en contra de un determinado candidato o partido poltico, lo cual genera condiciones de inequidad en la contienda electoral y significa una injerencia en los procesos electorales, cuya conduccin corresponde exclusivamente al Instituto Federal Electoral. 43
Filiberto Otero Salas21 destaca la conveniencia de diferenciar la actividad del Estado y la participacin de la persona que se desempea como titular de alguno de sus rganos; en relacin con esto, dice: El Estado al desplegar su actividad por conducto de actos de poder lo hace a travs de personas fsicas, ante tal situacin operan la objetividad y subjetividad, si se incurre en exceso de poder, es conveniente que los rganos de control se diseen para operar con una doble sancin, la objetiva anulando el acto o norma y una subjetiva sancionando al sujeto, porque si el Estado tiene determinadas facultades y el titular del rgano est impedido para hacer mal uso, si lo hace, quien se excede aparentemente es el Estado, pero en s, quien se extralimita es el sujeto mismo, por tal motivo, resulta evidente anular el acto y sancionar al sujeto, imputndosele el exceso al sujeto.22 Y ms adelante explica que: << La vinculacin entre subjetividad y objetividad operativa en un instrumento de control, lo hacen eficaz y por ende el sujeto no queda al margen del conOtero Salas, Filiberto. Los instrumentos de control poltico y jurisdiccional en el Estado constitucional. Antecedentes, actualidad y perspectivas. Porra, Mxico, 2008. 22 Ibdem, p. 292.
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trol tratndose de controles jurdicos>>. 23 Cabe precisar que de acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales antes transcritas, el criterio seguido privilegia la subjetividad y se busca sancionar a los sujetos que actan con la representacin estatal, existiendo vinculacin con el aspecto objetivo, lo que es resuelto fundamentalmente por la instancia jurisdiccional.
IV. Conclusiones.
De lo expuesto en el cuerpo de este trabajo, es posible arribar a las siguientes conclusiones: 1. El problema de la equidad en la contienda electoral en su vertiente relativa a la compensacin de las desventajas contingentes en que se encuentran algunos partidos polticos, cuyo fin es el de encaminar a la igualdad con aqullos que poseen un mayor capital poltico y representativo sustentada en los principios referidos de igualdad, diferencia, proporcionalidad y conciliacin, se cumple de manera ms o menos satisfactoria en el desarrollo de los procesos electorales. 2. Atendiendo a la caracterizacin del Instituto Federal Electoral en los trminos de la <<teora general de la autonoma institucional>>, destaca la necesidad de fortalecer su estatus como rgano de gobierno que atiende una funcin especfica del Estado mexicano, definiendo su relacin con
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Ibd., p. 297.
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los rganos de los poderes tradicionales a efecto de que sus resoluciones sean tambin acatadas por stos, y se sujeten sin restriccin al imperio de la Constitucin y de la ley. Para esto ser necesaria una mayor apertura en la concepcin de la naturaleza de los organismos autnomos cuya existencia est prevista en la Constitucin General de la Repblica, y superar las limitaciones que les ha impuesto la Suprema Corte de Justicia mediante la siguiente Tesis de Jurisprudencia: Tesis Jurisprudencial nm. 20/2007 RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS. NOTAS DISTINTIVAS Y CARACTERSTICAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin respecto de los rganos constitucionales autnomos ha sostenido que: 1.- Surgen bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando as la teora tradicional de la divisin de poderes dejndose de concebir la organizacin del Estado derivada de los tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) que, sin perder su esencia, debe considerarse como una distribucin de funciones o competencias, haciendo ms eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado. 2.- Se establecieron en los textos constitucionales, dotndolos 46
de garantas de actuacin e independencia en su estructura orgnica para que alcancen los fines para los que fueron creados, es decir, para que ejerzan una funcin propia del Estado que por su especializacin e importancia social requera autonoma de los clsicos poderes del Estado. 3.- La creacin de este tipo de rganos no altera o destruye la teora tradicional de la divisin de poderes, pues la circunstancia de que los referidos rganos guarden autonoma e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, pues su misin principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformndose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los rganos tradicionales. Atento a lo anterior, las caractersticas esenciales de los rganos constitucionales autnomos son: a) Deben estar establecidos directamente por la Constitucin Federal; b) Deben mantener con los otros rganos del Estado relaciones de coordinacin; c) Deben contar con autonoma e independencia funcional y financiera; d) deben atender funciones primarias u originales del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad. 47
De acuerdo con esta Tesis de Jurisprudencia, si bien es cierto que se les atribuye a los organismos autnomos paridad con los rganos tradicionales, con los cuales deben mantener relaciones de coordinacin, al concebir su creacin como <<una distribucin de funciones o competencias, haciendo ms eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado>>, todo esto sin romper con la esencia de la teora tradicional de la divisin de poderes, les asigna una funcin de auxiliares, por lo que pareciera que su creacin se trata slo de un agregado que mantiene una superioridad jerrquica de los rganos de los tres poderes clsicos del Estado. 3. Las acciones propagandsticas de la obra pblica y el aprovechamiento de los recursos provenientes de los fondos pblicos en la aplicacin de programas sociales en el tiempo de desarrollo del proceso electoral hasta el da de la jornada electoral con el fin de inducir el voto a favor o en contra de algn candidato o partido poltico, en franca contravencin a las prohibiciones establecidas en la Constitucin y en la ley, rompen con la equidad en la contienda electoral al introducir elementos provenientes de las instancias de gobierno que daran ventaja a alguno de los contendientes, ante lo cual es necesario que el Instituto Federal Electoral cuente con los instrumentos de control jurdico directo para anular los actos y sancionar a los sujetos titulares de los rganos de gobierno sin la tercerizacin que prev el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues actualmente las sanciones quedan fuera de 48
su esfera de competencia y la posible aplicacin de alguna sancin queda sujeta, por un lado, a las prevenciones disciplinarias previstas en la ley o reglamento que regule la funcin del rgano y el desempeo del titular que corresponda y del sujeto autor de la infraccin y, por otro lado, podra quedar sujeta a la influencia o instruccin del primer ejecutivo que represente a alguno de los poderes clsicos del Estado, situacin que acusa una extrema gravedad y una seria amenaza para el desarrollo de procesos electorales justos, transparentes y democrticos. 4. Considero preciso incorporar al texto constitucional las condiciones de paridad de rango del Instituto Federal Electoral con los poderes tradicionales del Estado mexicano el alcance de la fuerza de sus determinaciones, a las que debe drseles el reconocimiento de actos de Estado, estableciendo los mecanismos que garanticen efectivamente la obediencia y ejecucin de sus determinaciones. Esto significa el replanteamiento de los equilibrios en el ejercicio del poder pblico. 5. Es importante continuar por caminos de perfeccionamiento de nuestra democracia; el respeto al principio de equidad en la contienda electoral y la definicin de controles jurdicos para evitar los excesos de poder y la injerencia de los gobernantes en los procesos electorales es uno de tales caminos.
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CAPTULO SEGUNDO
PROCESOS ELECTORALES: LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE LOS RIGEN, LA LIBERTAD DE EXPRESIN Y EL MODELO CONSTITUCIONAL DE COMUNICACIN SOCIAL.*
* Presentado en el VIII Congreso Mundial de la Asociacin Internacional de Derecho Constitucional <<Constituciones y principios>>. Mxico, D.F., diciembre de 2010.
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I. Nociones preliminares.
Giovanni Sartori ha dicho que: <<El trmino democracia siempre ha indicado una entidad poltica, una forma de Estado y de gobierno, y as ha permanecido como la acepcin primaria del trmino>>, y seala que hoy hablamos tambin de democracia social y de democracia econmica. De acuerdo con la <<acepcin primaria>> del trmino <<democracia>>, la idea principal implcita en el concepto, de acuerdo con Anthony Arblaster, es la del poder popular, es decir, la idea de <<una situacin en que el poder y quizs la autoridad tambin, descansan en el pueblo>>. Tal poder y autoridad se conciben comnmente como algo poltico y se traduce en una idea de soberana popular; sin embargo, la democracia no siempre es entendida como la forma de gobierno o de elegir a un gobierno, <<puede ser un trmino aplicado a toda una sociedad>>. La democracia, como a su vez lo ha sealado Gianfranco Pasquino, es un rgimen dinmico, capaz de renovarse y adaptarse, que prospera cuando sus fines no se ven afectados por manipulaciones ni concesiones; es el ms exigente de los regmenes polticos, ya que es exigente con los polticos y con los gobernantes a quienes les demanda que se liberen del peso psicolgico de sus intereses particulares; es exigente con los ciudadanos a quienes les demanda una participacin responsable e informada; es exigente consigo misma, porque no pue53
de admitir que sus estructuras, sus aparatos y sus tcnicas de funcionamiento sean definidas de una vez por todas; es tambin exigente consigo misma porque se interroga no slo sobre su cantidad relacionada con el nmero de ciudadanos participantes, sino sobre su calidad, que tiene que ver con el grado de satisfaccin de los ciudadanos frente a las respectivas instituciones democrticas, esto le impone la necesidad de verificar su consenso.24 Somos testigos de una expansin del proceso de democratizacin en nuestro pas, un proceso que se ha mantenido permanente, en el que se ha venido dando una verdadera evolucin de las instituciones democrticas, como un reflejo de la exigencia de perfeccionamiento de nuestra democracia; es el resultado de las tensiones derivadas del desarrollo de los procesos electorales y sus resultados, que han obligado a llevar a cabo diversas reformas a la Constitucin General de la Repblica y a la legislacin secundaria, como accin reflexiva a la cualidad exigente de la democracia, con el propsito de afinar o mejorar los procesos electorales que legitimen el acceso al ejercicio del poder pblico y garantice la libre participacin ciudadana. He considerado en este apunte la idea de dinamismo, renovacin y adaptacin de la democracia, para entender que la nueva realidad poltica mexicana con los aciertos y deformaciones que pueda tener es el resultado de la exigencia de la sociedad de perfeccionar nuestra democracia; el ejercicio de
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Pasquino, Gianfranco. La democracia exigente. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1999, Coleccin Popular nm. 545, pp. 912.
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la soberana popular expresada en las urnas obliga a considerar a la democracia como un proceso continuo de interaccin entre gobierno y sociedad, propiciando y permitiendo la mayor participacin posible del pueblo en la toma de decisiones pblicas; ello implica la redefinicin de las estructuras, aparatos y tcnicas de funcionamiento de la democracia.
II.Principios constitucionales rectores del proceso electoral.

Quiz la tcnica o prctica ms visible de funcionamiento de la democracia sea el proceso electoral, el que puede conceptuarse como el conjunto de actos que deben realizar las autoridades electorales, los partidos polticos, los candidatos a ocupar un cargo de eleccin popular y los ciudadanos, de conformidad con lo dispuesto en la Constitucin Poltica y en las leyes de la materia, con el objeto de elegir a los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. El desarrollo del proceso electoral est sujeto a la aplicacin de normas, directrices polticas y principios de carcter constitucional, cuya observancia irrestricta legitima el acceso al ejercicio del poder pblico. Siguiendo a Ronald Dworkin25, encontramos que la <<norma>> constituye un <<estndar>> referente a una obligacin cuya aplicacin es de carcter disyuntivo, es decir, que si los hechos que previene estn dados, la norma puede ser
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Dworkin, Ronald. Los derechos en serio. Editorial Ariel, Barcelona, 2002, p. 72.
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vlida y la respuesta o solucin que provee, debe ser aceptada, o no es vlida, y entonces no aporta nada a la decisin; el concepto <<directrices polticas>> se refiere <<al tipo de estndar que propone un objetivo que ha de ser alcanzado; generalmente, una mejora en algn rasgo econmico, poltico o social de la comunidad>>26 en tanto que el concepto <<principio>> se refiere a <<un estndar que ha de ser observado [. . .] porque es una exigencia de la justicia, de la equidad o alguna otra dimensin de la moralidad>>.27 Destaco en este apunte los principios constitucionales que rigen a los procesos electorales, que tienen como fundamento el artculo 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. De acuerdo con lo que dispone el artculo 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la renovacin de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizar mediante elecciones libres, autnticas y peridicas. Esta regla conjuga principios bsicos para el ejercicio de la democracia: libertad, que significa capacidad de eleccin o determinacin para tomar parte en los asuntos polticos del pas y para tomar parte en las decisiones colectivas; autenticidad, que quiere decir la realizacin verdica de los procesos de democracia electoral, en los que puedan ejercerse con libertad los derechos polticoelectorales de votar y ser votado, y la periodicidad como el principio republicano que limita el ejercicio
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dem. dem.
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del poder pblico a un periodo determinado y que permite el acceso de los ciudadanos a su ejercicio mediante el voto. Una segunda categora de principios lo constituye el sufragio universal, libre, secreto y directo que tiene que ver con la garanta de la participacin de todos los ciudadanos que satisfagan los requisitos para poder ejercer el derecho a votar sin excepcin en las elecciones mediante la emisin del voto sin coaccin de ninguna especie, sin orientacin o vigilancia y sin que pueda ser transferido el derecho a sufragar o ejercer este derecho a travs de representantes o cuerpos electorales. La tercera categora de principios constitucionales que rige el desarrollo de los procesos electorales lo constituye la equidad, que presenta dos vertientes: una primera vertiente se refiere a las condiciones establecidas en la ley que tienen que ver con los derechos y prerrogativas de los partidos polticos definidos y enumerados en el articulado de la ley de la materia; el estudio de ese conjunto de disposiciones conduce al anlisis de los principios que sustentan cada uno de los derechos otorgados por la ley y la variabilidad en la calidad y cantidad de las prerrogativas que se conceden a los partidos polticos, en ambos casos para una igual posibilidad de participacin en la contienda electoral en condiciones de equidad. La segunda vertiente se refiere al contexto o escenario que debe garantizar el Estado para generar un ambiente de igualdad de oportunidades y posibilidades para el desarrollo de las campaas polticas de cada uno de los partidos polticos 57
y candidatos contendientes en los procesos electorales y se traducen en una actuacin positiva del Estado en este caso, pero que, por otro lado, implica la abstencin del mismo Estado de participar como actor poltico en la contienda electoral, as como la abstencin de las autoridades o servidores pblicos que actan en ejercicio de una funcin pblica de injerir en el desarrollo de dichos procesos con el fin de inducir el voto en favor o en contra de un determinado candidato o partido poltico. En ambas vertientes la referencia es a la equidad en el financiamiento pblico a los partidos polticos, a la equidad en campaas electorales y a la equidad en el acceso permanente de los partidos polticos a los medios de comunicacin social. Una cuarta categora de principios constitucionales del proceso electoral se concretiza en la estipulacin de que la organizacin de las elecciones se realiza a travs de un organismo pblico autnomo, al que la propia Constitucin denomina Instituto Federal Electoral; el escenario constitucional que enmarca la existencia del Instituto Federal Electoral corresponde a la estructuracin organizacional y poltica del Estado mexicano bajo el principio clsico de la divisin de poderes, principio que ha mostrado apertura admitiendo la creacin de diversos organismos autnomos, entre los que se encuentra el Instituto Federal Electoral. ste, de acuerdo con el artculo 41, segundo prrafo, fraccin V de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, es un organismo pblico autnomo, dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios, en 58
cuya integracin participan el Poder Legislativo de la Unin, los partidos polticos nacionales y los ciudadanos, que tiene a su cargo la funcin estatal de organizar las elecciones federales, en cuyo ejercicio la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad sern principios rectores; adems, dispone el mismo texto constitucional, ser autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeo; que contar en su estructura con rganos de direccin, ejecutivos, tcnicos y de vigilancia. Cabe precisar que de acuerdo con lo que dispone el prrafo noveno de la fraccin sealada de la norma constitucional referida, le corresponde al Instituto Federal Electoral no slo la organizacin de las elecciones federales sino el ejercicio integral y directo de la funcin electoral. Una de las caractersticas ms relevantes del Instituto Federal Electoral, es la de que se plantea como un rgano de gobierno dirigido y operado por expertos. Una quinta categora de principios constitucionales rectores del proceso electoral lo constituyen los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad que rigen en general la funcin electoral y que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha definido en la siguiente Tesis de Jurisprudencia:
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Registro IUS: 176707 Localizacin: Novena poca, Pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXII, Noviembre de 2005, p. 111, tesis P./J. 144/2005, jurisprudencia, Constitucional. Nmero de tesis: P./J. 144/2005 Rubro: FUNCIN ELECTORAL A CARGO DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES. PRINCIPIOS RECTORES DE SU EJERCICIO. Texto: La fraccin IV del artculo 116 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece que en el ejercicio de la funcin electoral a cargo de las autoridades electorales, sern principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia. Asimismo seala que las autoridades electorales debern de gozar de autonoma en su funcionamiento e independencia en sus decisiones. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha estimado que en materia electoral el principio de legalidad significa la garanta formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales acten en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o 60
arbitrarias al margen del texto normativo; el de imparcialidad consiste en que en el ejercicio de sus funciones las autoridades electorales eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad partidista; el de objetividad obliga a que las normas y mecanismos del proceso electoral estn diseadas para evitar situaciones conflictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas posteriores a la misma, y el de certeza consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que su propia actuacin y la de las autoridades electorales estn sujetas. Por su parte, los conceptos de autonoma en el funcionamiento e independencia en las decisiones de las autoridades electorales implican una garanta constitucional a favor de los ciudadanos y de los propios partidos polticos, y se refiere a aquella situacin institucional que permite a las autoridades electorales emitir sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes de superiores jerrquicos, de 61
otros Poderes del Estado o de personas con las que guardan alguna relacin de afinidad poltica, social o cultural. Precedentes: Accin de inconstitucionalidad 19/2005. Partido del Trabajo. 22 de agosto de 2005. Unanimidad de diez votos. Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Jos Ramn Cosso Daz. Secretaria: Laura Patricia Rojas Zamudio. El Tribunal Pleno, el dieciocho de octubre en curso, aprob, con el nmero 144/2005, la tesis jurisprudencial que antecede. Mxico, Distrito Federal, a dieciocho de octubre de dos mil cinco. Y una sexta categora de principios constitucionales directores del proceso electoral lo constituyen el control de constitucionalidad y la legalidad, cuya garanta se materializa en el sistema de medios de impugnacin en materia electoral, que establece los procedimientos para la resolucin de los conflictos que se presenten durante el desarrollo del proceso electoral y con motivo de los resultados electorales, por la va jurisdiccional. En relacin con las directrices polticas que orientan al proceso electoral, cabe destacar la prevencin para el ejercicio de una democracia participativa y la vinculacin eficaz de las funciones de los rganos estatales con el derecho para garantizar el ejercicio de los derechos de libertad de expresin y de informacin en el espacio pblico y limitar la interven62
cin de ciertos poderes fcticos en ese mismo espacio pblico en perjuicio de algunos actores polticos, al mismo tiempo que puede ser manipuladora de la voluntad de los electores. Como directriz poltica, el ejercicio de una democracia participativa implica el ejercicio de la ciudadana conforme al ideal democrtico establecido en la fraccin II del segundo prrafo del artculo 3. constitucional, que concibe a la democracia no slo como una estructura jurdica y un rgimen poltico sino adems <<como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo>>; lo que significa que esta concepcin de la democracia contiene alcances y limitaciones cuyos parmetros se encuentran definidos en la propia Constitucin. La concepcin de la democracia como estructura jurdica, encamina a considerar que su configuracin como idealidad para la instauracin y el ejercicio del poder pblico con la participacin del pueblo (demos), se encuentra regulada por normas constitucionales y legales, amparada por ciertos principios y directrices constitucionales; la nocin de la democracia, como rgimen poltico, delimita su dimensin poltica, que tiene que ver con la organizacin del Estado, la divisin de poderes, la proteccin de los derechos fundamentales y sociales y la garanta para el ejercicio de los derechos poltico-electorales. Por otra parte la concepcin de la democracia como un sistema de vida lleva a establecer su dimensin social, la que encierra un doble contenido: la aspiracin de alcanzar un modo o estilo de vida y 63
la frmula para alcanzarlo. Para la cabal comprensin de esta dimensin social de la democracia, es necesario tener presentes los aspectos bsicos de esta dimensin: el econmico, el social y el cultural, enunciados en la misma conceptualizacin de la democracia. Entonces, tenemos que el modo o estilo de vida al que se aspira es aqul que tendr como caracterstica la satisfaccin mnima para todas las personas que integran el pueblo de sus demandas de bienes y servicios econmicos, de integracin y pertenencia a la sociedad en que se vive y el acceso a la salud, a la educacin y al conocimiento de las ciencias y las artes. El otro ngulo de la dimensin referida, es decir, como frmula para alcanzar este modo o estilo de vida, significa la accin constante de los rganos del Estado para el mejoramiento del pueblo en los aspectos sealados: el econmico, el social y el cultural. Por lo que se refiere a la eficaz vinculacin de los rganos estatales con el derecho para garantizar el ejercicio de los derechos de libertad de expresin y de informacin en el espacio pblico y limitar la intervencin de ciertos poderes fcticos en ese mismo espacio pblico en perjuicio de algunos actores polticos, al mismo tiempo que con nimo de manipular la voluntad de los electores es necesario destacar que corresponde a las autoridades electorales, el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, en sus correspondientes mbitos de competencia, garantizar la irrestricta aplicacin del nuevo modelo de comunicacin social derivado de las reformas constituciona64
les y legales del ao 2007, para preservar el espacio pblico y la participacin en l de todos los sectores sociales en ejercicio de los derechos de libertad de expresin y de informacin, en el desempeo pleno de la ciudadana, conforme al ideal democrtico previsto en el artculo 3. constitucional.
III. La libertad de expresin y el modelo constitucional de comunicacin social.

La reforma del ao 2007 a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en el tema electoral se dio <<en los siguientes tres ejes: a) Disminuir en forma significativa el gasto de campaas electorales; b) fortalecer las atribuciones y facultades de las autoridades electorales federales, c) disear un nuevo modelo de comunicacin entre la sociedad y partidos>>.28 Atendiendo a los objetivos de este trabajo, interesa destacar el ltimo, que constituy una de las modificaciones al artculo 41 constitucional, en el cual se identifican los siguientes puntos: Crea un nuevo modelo de comunicacin social que da derecho a los partidos polticos al uso permanente de los medios de comunicacin social.
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Cmara de Diputados. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernacin de la Cmara de Diputados , con proyecto de Decreto que reforma los artculos 6, 41, 85, 9, 108, 116 y 122; adiciona el artculo 134; y se deroga un prrafo al artculo 97 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Disponible en: http://gaceta/ diputados.gob.mx/Gaceta/60/2007/sep/20070914-I.html. [2007, 10 de octubre].
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El Instituto Federal Electoral ser autoridad nica para la administracin del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisin, destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos polticos nacionales a su acceso y uso. Se establecen bases de distribucin de tiempo para cada partido poltico, horarios de transmisin, etctera, en tiempos de campaa (se contar con 48 minutos cada da). El tiempo establecido como derecho de los partidos polticos (85% del tiempo disponible) se distribuye entre ellos siguiendo la regla de 30% repartido en forma igualitaria y el 70% restante conforme a los resultados de la ltima eleccin de diputados; Fuera de los tiempos de campaa se asignar al Instituto Federal Electoral el 12% del tiempo del que el Estado disponga en radio y televisin; de este tiempo, el 50% se distribuir de forma igualitaria entre los partidos polticos; Se prohbe a los partidos polticos contratar o adquirir tiempos en radio y televisin. Ninguna persona pblica o privada podr contratar propaganda poltica en radio y televisin dirigida a favor o en contra de determinado candidato o partido. Quedan prohibidas en territorio nacional las transmisiones del tipo referido, que hubieren 66
sido contratadas en el extranjero. Para fines electorales en las entidades federativas, el Instituto Federal Electoral administrar los tiempos del Estado en radio y televisin en estaciones de cobertura local. El Instituto Federal Electoral tendr facultades para, si es el caso, cubrir el tiempo faltante en radio y televisin. Queda prohibida la propaganda que denigre a las instituciones y a los partidos polticos o que calumnie a las personas. Ordena suspender la difusin de propaganda gubernamental durante los tiempos de campaas electorales, federales o locales, de los partidos polticos, excepto las campaas informativas de autoridades electorales, servicios educativos y de salud, y los necesarios para la proteccin civil en caso de emergencia. El Instituto Federal Electoral tendr facultad para sancionar mediante procedimientos expeditos, las infracciones a las anteriores reglas. En el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Gobernacin, de Radio, Televisin y Cinematografa y de Estudios Legislativos de la Cmara de Senadores, se motiv la reforma sealando que: <<En suma, es conviccin de los legisladores que integramos estas Comisiones Unidas que ha llegado el momento de abrir paso a un nuevo modelo de comunicacin social entre los 67
partidos y la sociedad, con bases diferentes, con propsitos distintos, de forma tal que ni el dinero ni el poder de los medios de comunicacin se erijan en factores determinantes de las campaas electorales y sus resultados, ni de la vida poltica nacional.>>29. En idntico sentido, el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernacin de la Cmara de Diputados estableci que: Se trata de un nuevo modelo nacional de comunicacin, que por tanto comprende en su regulacin los procesos, precampaas y campaas electorales tanto federales como locales en cada una de las 32 entidades federativas. [. . .]. Estas Comisiones Unidas comparten plenamente lo expresado por el Senado de la Repblica: no se trata, de ninguna manera, de imponer restricciones o limitaciones, a la libertad de expresin. El propsito expreso de esta reforma es impedir que el poder del dinero influya en los procesos electorales a travs de la compra de propaganda en radio y televisin. se es el nico propsito, que para
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Senado de la Repblica. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernacin; de Radio, Televisin y Cinematografa; y de Estudios Legislativos que contiene Proyecto de Decreto de reformas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Reforma Electoral. Disponible en: http://www.senado.gob.mx/gace.ph p?sesin=2007/09/11/1&documento=70. [2007, 12 de octubre].
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nada afecta, ni afectar, la libertad de expresin de persona alguna, empezando por la que ya gozan, y seguirn gozando, los comunicadores de la radio y la televisin. Complementariamente a los puntos anteriores se introdujeron nuevas disposiciones en el artculo 134 constitucional, relativas a la aplicacin de recursos pblicos por parte de los servidores pblicos de todos los rdenes de gobierno y a la utilizacin de la propaganda gubernamental, cuyo contenido es esencialmente el siguiente: Se dispone que la propaganda gubernamental de todo tipo y origen debe ser institucional, sin promover la imagen de los servidores pblicos. Se impone a los servidores pblicos de los tres rdenes de gobierno la obligacin de aplicar con imparcialidad los recursos pblicos sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos polticos. El dictamen de las Comisiones del Senado de la Repblica motiv la reforma en los siguientes trminos: <<[. . .] se propone la adicin de tres prrafos al artculo 134 de la Constitucin con el propsito de establecer nuevas y ms duras previsiones a fin de que los servidores pblicos de todos los rdenes de gobierno se conduzcan con absoluta imparcialidad en el manejo y aplicacin de los recursos pblicos que estn bajo su responsabilidad. Se dispone ade69
ms que la propaganda gubernamental de todo tipo y origen debe ser institucional, sin promover la imagen personal de los servidores pblicos>>.30 Por su parte el Dictamen de las Comisiones de la Cmara de Diputados, destaca el propsito de instaurar un nuevo modelo de competencia electoral en Mxico, y seala que: Por una parte, se establece la obligacin de todo servidor pblico de aplicar con imparcialidad los recursos que estn bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos polticos. [. . .]. Por otra parte, el segundo prrafo tiene como propsito poner fin a la indebida prctica de que servidores pblicos utilicen la propaganda oficial, cualquiera que sea el medio para su difusin, pagada con recursos pblicos o utilizando los tiempos de que el Estado dispone en radio y televisin, para la promocin personal. Para ello, se establece que esa propaganda no podr incluir nombres, imgenes, voces o smbolos que impliquen promocin personalizada de cualquier servidor pblico.31 El nuevo modelo de comunicacin poltica implementado por la reforma constitucional de 2007, de30 31
Senado de la Repblica, op. cit. Cmara de Diputados, op. cit.
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fine un propsito de gran envergadura: la expulsin de los intereses y poderes fcticos mediticos de los procesos electorales, representados principalmente por los grandes consorcios dueos de los medios de comunicacin masiva y la influencia que desde el ejercicio del poder pblico podran ejercer los servidores pblicos sobre la ciudadana; pero tambin impone un reto a las autoridades electorales y obliga a repensar en la necesidad de fortalecer su autoridad como rganos de Estado, para que sean las responsables de la recuperacin y preservacin del espacio pblico, como mbito de discusin objetiva y libre. Llegado a este punto es necesario dilucidar el problema relativo al posible ataque a los derechos de libertad de expresin y de informacin, que el modelo de comunicacin poltica supuestamente genera con las restricciones que impone, relativas a la compra de espacio en la televisin para la difusin de propaganda poltica por parte de los partidos polticos, candidatos y personas fsicas y morales de derecho privado, as como para la difusin de propaganda gubernamental. La libertad de expresin, consagrada como una garanta individual en el artculo 6 de la Constitucin General de la Repblica, puede definirse como el derecho a la libre manifestacin de las ideas mediante cualquier forma de lenguaje: hablado, escrito, simblico, etctera, difundida a travs de cualquier forma de emisin de mensajes o medio de comunicacin, como conferencias, discursos, entrevistas, ctedras, o peridicos, revistas, libros, y cuyo 71
contenido podr exteriorizar juicios de valor, creencias, opiniones, ideologas de tipo cultural, poltica o religiosa, todo esto dentro de los lmites que fijen la Constitucin y las leyes.32 El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha definido a esta garanta como <<el derecho de todo individuo de exteriorizar sus ideas por cualquier medio, no slo verbal o escrito, sino por todo aqul que la ciencia y la tecnologa proporcionan, con la nica limitante de que quien emita su opinin no provoque situaciones antijurdicas como el ataque a la moral, a los derechos de terceros, cometa un delito o perturbe el orden pblico>>, y ha sealado que debe ser entendida en la connotacin ms amplia que pueda concebirse, ya que el hombre, al conquistar este derecho, logr que la expresin de toda clase de ideas siempre que no se transgredan los lmites previstos en la Constitucin sea garantizada y protegida por el Estado.33 Por cuanto a la naturaleza jurdica de esta garanta individual.
Suprema Corte de Justicia de la Nacin. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin y la libertad de expresin. SCJN, Mxico, 2007, pp. 39-41. 33 Ibdem, p. 42
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El Alto Tribunal ha dispuesto que <<La libertad de expresin, entendida en su sentido jurdico, se caracteriza precisamente por ser un fenmeno normativo. En ocasiones, se pretende sostener que esa libertad es natural, incuestionable e ilimitada, lo cual puede ser cierto desde el punto de vista estrictamente filosfico, pero desde el punto de vista jurdico lo que ha querido el Constituyente no es una consagracin en abstracto de la libertad de expresarse, la cual indiscutiblemente es consustancial al hombre, sino una regulacin jurdica que impida al Estado imponer sanciones por el solo hecho de expresar ideas, pero tambin hacer jurdicamente responsable a quien emite su opinin si de ello derivan consecuencias antijurdicas, como los ataques a la moral, a los derechos de tercero, la provocacin de un delito o la perturbacin del orden pblico.>>.34 Desde la perspectiva que da la interpretacin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin a la garanta de libertad de expresin, como un fenmeno normativo, resulta pertinente considerar el anlisis que realiza Jos Daniel Hidalgo Murillo de esta garanta; seala este autor que la expresin es una libertad y que lo que la persona <<expresa en razn de esa libertad, es lo que nos coloca y enfrenta al
34
Ibd..., pp. 45 y 46.
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Derecho o ante los posibles derechos>>; lo que se expresa --dice es derecho individual y, en cuanto se expresa es derecho social; esto significa que la libertad de expresin acta con una clara funcin social. Expresar lo que se piensa, cree, conoce, etctera, en cuanto exige un receptor humano de lo que se expresa, encuentra un lmite al derecho (de expresin); <<Corresponde al Derecho --censura y/o sancin o, a la persona misma --criterio y/o responsabilidad determinar luego la naturaleza de esos lmites.>>35 Y es que lo que se expresa es un algo hacia un tercero receptor igual al emisor, encuentra como lmite el bien comn, lmite que exige y legitima la ley.36 Por cuanto al derecho de informacin, consagrado en el artculo 6 constitucional slo en su vertiente de acceso a la informacin, presenta caractersticas semejantes. Existe una doble vertiente: el derecho a generar informacin y el derecho a acceder a la informacin. En la primera vertiente la generacin de informacin es un derecho individual, y la difusin de la informacin constituye un derecho social en cuanto que debe ser veraz, oportuna y de beneficio social; estas caractersticas enfrentan a esta vertiente con el Derecho, que establece lmites en beneficio del bien comn; la informacin que genere cualquier persona o entidad debe ser til y orientar
Hidalgo Murillo, Jos Daniel. <<Derecho de expresin y libertad de expresin>>, en La libertad de expresin y sus fronteras contemporneas, Guillermo A. Tenorio Prieto (coordinador), Editorial PorraUniversidad Panamericana, Mxico, 2007, pp. 141 y 142. 36 Ibdem, p. 142.
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a la colectividad para la toma de decisiones individuales o colectivas. En su segunda vertiente, de acceso a la informacin, constituye un derecho individual en cuanto que todo individuo es titular del derecho pblico subjetivo de acceder a toda clase de informacin pblica, con los lmites que la ley establezca para proteccin del gobernado y, en su caso, de las instituciones estatales. En este contexto resulta pertinente diferenciar el derecho a la libre manifestacin de las ideas o libertad de expresin y el derecho de informacin de la propaganda poltica. Esta ltima tiene como caracterstica principal la de tener un propsito de persuasin o convencimiento para la aceptacin de una oferta poltica y obtener adhesin a ella, y que se traduzca en la obtencin del voto a favor del candidato que la propone o defiende; el contenido de la propaganda, las ideas y propuestas que difunde, as como la informacin en que puede estar sustentada la oferta poltica estn protegidas por las garantas de libre expresin y de acceso a la informacin, sin ms lmite que los establecidos en la Constitucin y en las leyes y que han sido explicitados por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Conforme a este escenario puede inferirse que el modelo de comunicacin social y poltica establecido en la Constitucin General de la Repblica, a partir de la reforma de 2007, no violenta ni limita los derechos de libre manifestacin de las ideas ni de acceso a la informacin pblica, pues todo individuo, desde el mbito de su actividad personal o profesional, podr expresar libremente su percepcin acerca de 75
los procesos electorales, los partidos polticos y sus candidatos; los lmites que impone el modelo constitucional de comunicacin poltica se refiere slo a la prohibicin de contratar espacios en la televisin con fines propagandsticos a los partidos polticos y candidatos, pues gozan de la prerrogativa de acceso permanente a los medios de comunicacin social y particularmente a difundir su propaganda en los tiempos pertenecientes al Estado en la radio y la televisin, administrados por el Instituto Federal Electoral. Por otra parte, la prohibicin establecida a las personas fsicas y morales para contratar tiempos en la radio y la televisin con fines propagandsticos a favor o en contra de un partido poltico o candidato tiene el propsito de evitar la injerencia de poderes fcticos en los procesos electorales, que podran comprometer el ejercicio del poder pblico en beneficio de quienes emitieron propaganda a favor de quien haya resultado electo, manipular la voluntad ciudadana y coaccionar el voto desde los medios de comunicacin y, desde luego, tiene como finalidad primordial garantizar la equidad en el desarrollo del proceso electoral. Por otro lado, en abono a la equidad, que como principio rector del proceso electoral, las disposiciones del artculo 134 constitucional, derivadas de la reforma de 2007, determinan con precisin el alcance de la propaganda gubernamental que debe ser institucional, por lo que prohbe la promocin de intereses de partidos polticos, del gobierno y de los funcionarios o servidores pblicos que tienen bajo su responsabilidad el manejo de recursos pblicos. 76
En relacin con este tema, Ernesto Villanueva seala que: La publicidad oficial realizada durante la campaa electoral es una materia vinculada con el rgimen electoral. El debate sobre la legalidad de la publicidad oficial se fundamenta en el carcter prescindible de estas campaas para la salvaguarda del inters pblico o para el correcto desenvolvimiento de los servicios pblicos. Es innegable que toda campaa de publicidad oficial, como en general toda la actuacin administrativa, debe estar orientada a la consecucin del inters general, lo cual excluira la promocin de valores o intereses particulares y partidistas.37 Y es que la propaganda o publicidad oficial en tiempo de campaas electorales, al proyectar la obra de gobierno, puede inducir en el ciudadano la inclinacin hacia el partido del cual ha emanado el gobierno en turno; esto significara el aprovechamiento de los medios de comunicacin para ejercer influencia a favor del partido poltico que llev al gobernante al poder o de sus candidatos; en este caso el vnculo entre la propaganda oficial y la campaa electoral resulta evidente. La expresin del pensamiento, la generacin y acceso a la informacin y la publicitacin de la pro37
Villanueva, Ernesto. Publicidad oficial: transparencia y equidad. Editorial Jus, Mxico, 2009, p. 69.
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paganda electoral y de la propaganda oficial, se materializan e inciden en los mbitos de lo privado, de lo pblico y en el estatal; conforme al propsito de este apunte me referir slo al mbito de lo pblico, el que se ha conceptuado bajo la denominacin de <<espacio pblico>>, el cual, segn seala Peter Hberle, <<ha encontrado un lugar permanente en el marco de las cuestiones relativas a los derechos fundamentales, la democracia y la oposicin>>38 y explica que lo pblico y el espacio pblico se refieren a dos cosas: En lo espacial, a un cierto campo de la <<cosa pblica>>, es el mbito intermedio entre lo estatal y lo privado donde se desarrolla la sociedad; en este espacio pblico actan diversas fuerzas: los partidos polticos, las iglesias, la televisin pblica, la televisin privada (a la cabeza de los medios de comunicacin), la prensa, los sindicatos, los empresarios, todos como grupos plurales poderosos a los que hay que equilibrar constantemente.39 En la dimensin sustantiva y valorativa se trata del <<paralelogramo de las fuerzas>> de la sociedad, es decir, de la comunidad poltica; tal entramado de fuerzas es el punto a partir del cual luchan entre s disintiendo o consensuando, para tomar forma en algn punto de acuerdo convenido entre las fuerzas.40 <<El ciudadano dice Hberle tambin toma parte en lo pblico, tanto en lo espacial como en lo valorativo, cuando ejerce el lado pblico de sus deHberle, Peter. El Estado constitucional. UNAM, Mxico, 2003, p. 18. Ibdem, pp. 18 y 19. 40 Ibd., p. 19.
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rechos fundamentales, por ejemplo, a travs de la libertad de manifestacin como libertad de expresin del hombre comn, o cuando ejerce su libertad religiosa al tomar parte en una procesin>>.41 De acuerdo con esto la opinin que se manifieste debe ser libre, es decir, formada libremente42 porque <<todo el edificio de la democracia se apoya, en ltimo trmino, sobre la opinin pblica y sobre una opinin que sea verdaderamente del pblico, que realmente nazca en el seno de los que la expresan>.43 Las elecciones, de acuerdo con la primera categora de principios rectores del proceso electoral reseados anteriormente, deben ser libres, y un factor fundamental para el ejercicio de libre eleccin es la libre opinin, porque las opiniones impuestas vician desde sus orgenes el proceso electoral; de ah la necesidad de preservar el espacio pblico de las fuerzas fcticas que integran el <<paralelogramo>>, y garantizar el mbito de libertad ciudadana que debe prevalecer para la toma de decisiones. De acuerdo con lo expuesto por Fernando Serrano Migalln, en relacin a que <<la Constitucin es la expresin jurdica del equilibrio de los factores reales de poder en un momento histrico determinado>>, el escenario constitucional derivado de la reforma del ao 2007, que estableci un nuevo modelo de comunicacin social y poltica, responde a este principio doctrinal. De lo anterior deriva un nuevo reto para la prodem. Sartori, Giovanni, op. cit. p. 55 43 Ibdem, pp. 55 y 56.
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teccin de los principios constitucionales rectores del proceso electoral, y para la preservacin del espacio pblico que permitan el ejercicio de una democracia participativa y deliberativa; el perfeccionamiento de nuestra democracia pasa necesariamente por la vinculacin eficaz de las funciones de los rganos estatales encargados de organizar las elecciones con el Derecho para garantizar el derecho a expresar libremente las ideas y el derecho de informacin, as como para establecer en la prctica los lmites estatuidos en la Constitucin para la actuacin de los poderes fcticos e impedir la invasin del espacio pblico, con el fin de que se genere una opinin libre e informada con objetividad. Esto, considero, hace imperioso examinar los mecanismos necesarios para fortalecer al Instituto Federal Electoral, institucin creada para la democracia. El escenario constitucional que enmarca la existencia del Instituto Federal Electoral corresponde a la estructuracin organizacional y poltica del Estado mexicano bajo el principio clsico de la divisin de poderes, principio que ha mostrado apertura admitiendo la creacin de diversos organismos autnomos, entre los que se encuentra el Instituto Federal Electoral. ste, de acuerdo con el artculo 41, segundo prrafo, fraccin V de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, es un organismo pblico autnomo, dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios, en cuya integracin participan el Poder Legislativo de la Unin, los partidos polticos nacionales y los ciudadanos, que tiene a su cargo la funcin estatal de organizar las elec80
ciones federales, en cuyo ejercicio la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad sern principios rectores; adems, dispone el mismo texto constitucional, ser autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeo, y que contar en su estructura con rganos de direccin, ejecutivos, tcnicos y de vigilancia. Cabe precisar que de acuerdo con lo que dispone el prrafo noveno de la fraccin sealada de la norma constitucional referida, le corresponde al Instituto Federal Electoral no slo la organizacin de la elecciones federales sino el ejercicio integral y directo de la funcin electoral. Una de las caractersticas ms relevantes del Instituto Federal Electoral es la de que se plantea como un rgano de gobierno dirigido y operado por expertos; esta caracterizacin del Instituto Federal Electoral es inferida del marco constitucional arriba descrito. Por cuanto al lugar que ocupa el Instituto Federal Electoral dentro de la estructura organizacional del Estado mexicano y su nivel de jerarqua como autoridad estatal en el concierto de los rganos de los poderes clsicos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), ni la Constitucin ni el Cdigo de la materia definen esta ubicacin ni el tipo de relaciones que guardan con dichos rganos. Estos puntos son relevantes, pues de su definicin o ausencia de ella dependen los niveles de autoridad y fuerza de sus resoluciones o determinaciones y, consecuentemente, la viabilidad de su acatamiento por parte de los rganos de gobierno de los tres rdenes y de sus titulares. 81
IV. Conclusiones.
La implementacin del modelo constitucional de comunicacin social y poltica por la reforma en materia electoral a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos del ao 2007, responde a la dinmica exigente de la democracia motivada por la demanda social de que las elecciones sean confiables, libres y transparentes; el repaso de los principios constitucionales rectores del proceso electoral es imprescindible para el reconocimiento de la necesidad de preservar un espacio pblico, sin el dominio de poderes fcticos (la televisin privada a la cabeza de estos poderes), en el que se den condiciones para la participacin ciudadana libre e informada; la preservacin del espacio pblico expulsando de l el poder del dinero y la informacin meditica, lejos de atentar contra el derecho a la libertad de expresin y el derecho de acceso a la informacin pblica, los fortalece en la medida en que posibilitan la formacin de una opinin pblica libre. Una opinin pblica libre permite la construccin de una democracia fundada en la soberana del pueblo. Corresponde en este escenario a la autoridad electoral garantizar la preservacin del espacio pblico y vigilar y sancionar cualquier intromisin disfrazada de los poderes fcticos con el propsito de manipular o influir la voluntad de los ciudadanos a favor o en contra de algn partido o candidato determinado. La actuacin de la autoridad electoral para 82
la preservacin del orden pblico para que sea eficaz demanda su fortalecimiento, ello hace necesario definir su ubicacin en el contexto de la estructura organizacional del Estado y su nivel de jerarqua en relacin con los rganos del poder pblico.
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CAPTULO TERCERO
LA REFORMA POLTICA Y LA ELECCIN DE DIPUTADOS Y SENADORES POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIN PROPORCIONAL.*
* Presentado en el IV Congreso Internacional y XXII Nacional de Estudios Electorales <<Los rumbos de la democracia y las elecciones del siglo XXI>>. SOMEE, Mxico, D.F., agostoseptiembre de 2011.
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<<La democracia en el constitucionalismo mexicano ha sido una bsqueda incansable, por lo menos en los textos constitucionales, en los que se ha pretendido crear rdenes jurdicos que atiendan a la voluntad popular a partir de quienes tienen la capacidad para emitir esa voz; sin embargo, podemos decir que ello no ha ocurrido, pues la voluntad popular tomada en cuenta no es propiamente tal.>> Csar Gerardo Garca Ramrez y Bernardo Garca Camino (Teora Constitucional. IURE Editores, Mxico)
Introduccin.
La ponencia que someto a su consideracin tiene como objetivo general demostrar la pertinencia de reformar el sistema electoral para la eleccin de diputados y de senadores por el principio de representacin proporcional, para autenticar estas elecciones, para que sean votados directamente, es decir, en su propia boleta, y para que la asignacin de curules a esos legisladores no dependa del resultado de las elecciones por el principio de mayora relativa. Lo anterior para el efecto de que en las Cmaras del Congreso de la Unin, la opinin de los diversos sectores sociales ah representados se 87
corresponda con la expresin parlamentaria, o sea, que los intereses de la nacin se vean reflejados en la legislacin que sea aprobada. El punto de referencia para la presente ponencia es la discusin relativa a la reeleccin inmediata de diputados y senadores, tomando como referente la concepcin de la democracia y los principios que la sustentan, establecidos en la Carta Magna. El examen propuesto permitir determinar el grado de validez sustancial del sistema electoral para la eleccin de diputados y senadores por el principio de representacin proporcional, previsto en la legislacin electoral vigente y, en su caso, la pertinencia de su reforma, como parte de la ruta hacia el fortalecimiento en Mxico de una democracia constitucional. La presente propuesta la he seccionado en seis partes: en la primera se presenta el marco terico de la democracia segn la tesis sobre la democracia constitucional expuesta por Luigi Ferrajoli, marco terico que servir como gua en la segunda parte para enunciar las directrices polticas y principios constitucionales que conducen a inferir que el modelo democrtico previsto en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos corresponde al modelo de democracia constitucional y una forma de democracia de consenso; en la tercera parte se contrasta la propuesta de reforma con el principio de la no reeleccin establecido en la Carta Fundamental, para continuar en la cuarta parte examinando la relacin existente entre el sistema electoral y la forma en que ste permite establecer la mayor o menor 88
correspondencia entre el nmero de votos y asientos alcanzados por los partidos polticos y las desviaciones que pueden falsear la representacin; derivado de lo expuesto en esta cuarta parte, en la quinta se plantea la necesidad de autenticar las elecciones por el principio de representacin proporcional, separndolas de su dependencia de las elecciones de legisladores por el principio de mayora relativa; la sexta parte contiene algunos comentarios finales en relacin a la propuesta que hago en este trabajo.
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I. Nociones preliminares.
La propuesta de reeleccin consecutiva de diputados y senadores contenida en la iniciativa de reformas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el Presidente de la Repblica ante el Senado en diciembre del ao 200944, es el punto de partida que conduce a considerar para su anlisis el marco conceptual propuesto por Luigi Ferrajoli que presenta una concepcin dual de la democracia: la idea de la democracia mayoritaria o plebiscitaria y la idea de la democracia constitucional.45 La concepcin de la democracia mayoritaria o plebiscitaria, encierra la idea o la imagen de la fuerza y del poder ilimitado de la mayora o de la soberana popular; segn Ferrajoli, la democracia plebiscitaria se caracteriza por: La descalificacin de las reglas y de los lmites al poder ejecutivo que es expresin de la mayora, y en consecuencia de la divisin de poderes y de las funciones
Iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el Presidente de la Repblica ante la Cmara de Senadores del H. Congreso de la Unin el da 15 de diciembre de 2009. 45 Ferrajoli, Luigi. Democracia y garantismo. 2a. edicin, Editorial Trotta, Madrid, 2010. p. 25.
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de control y garanta de la magistratura y del propio parlamento; la idea de que el consenso de la mayora legitima cualquier abuso; en resumen, el rechazo del sistema de mediciones, de lmites, de contrapesos y de controles que forma la sustancia de aquello que constituye, por el contrario, lo que podemos denominar <<democracias constitucionales>>. 46 La democracia constitucional, de acuerdo con el propio Ferrajoli, <<es un modelo de democracia fruto de un cambio radical de paradigma acerca del papel del derecho producido en estos ltimos cincuenta aos>>.47 Esta concepcin de democracia constitucional, surge del redescubrimiento del: [. . .] significado de la constitucin como lmite y vnculo de los poderes pblicos, estipulado dos siglos antes en el artculo 16 de la Declaracin de Derechos del Hombre de 1789: <<Toda sociedad en la que no estn asegurados la garanta de los derechos ni la separacin de los poderes no tiene constitucin>>. Se redescubre en suma ----a nivel no slo estatal sino internacional, el valor de la constitucin como norma dirigida a garanti46 47
Ibdem, p. 25. Ibd., p. 28. Ferrajoli seala como fecha de este cambio el ao 1945 o el quinquenio 19451949, periodo inmediato al fin de la segunda guerra mundial, que signific la derrota del nazismo y del fascismo.
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zar la divisin de poderes y de derechos fundamentales de todos. . .>>.48 Explica Ferrajoli que el cambio de paradigma, se produjo con la verdadera invencin del siglo XX: <<el carcter rgido de la constitucin o, si se prefiere, en la garanta de esa rigidez, y en consecuencia en la sujecin del derecho de todos los poderes, incluso el poder legislativo>>.49 Siguiendo la lnea de pensamiento anterior, el mismo Ferrajoli explica que la constitucin consiste en un sistema de reglas sustanciales y formales, cuyos destinatarios son los titulares del poder, lo que significa el perfeccionamiento del Estado de derecho, pero constituye tambin <<un programa poltico para el futuro: la imposicin a todos los poderes de imperativos negativos y positivos como fuente para su legitimacin, pero adems ----y dira sobre todo para su deslegitimacin>>.50 Y explicita las limitaciones a que se encuentran sujetos los poderes para no alterar el pacto o programa poltico y garantizar la transformacin del derecho en direccin a la igualdad en los derechos fundamentales; dice: Bastara esa funcin de lmite y vnculo a la mayora, como garanta de los derechos de todos, para excluir la posibilidad de que las constituciones estn a disposicin de la misma mayora y para reconocer su naturaleza de pacto fundante dirigido a aseguIbd., p. 28. Ibd., pp. 28 y 29. 50 Ibd., pp. 32 y 33.
48 49
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rar la paz y la convivencia civil. Si es el conjunto de reglas del juego el que mantiene la correccin del juego, estos pactos no pueden dejar de establecer garantas para todos los jugadores ----comenzando por los ms dbiles. Si se tienen por destinatarios a los poderes constituidos, no pueden ser modificados, o derogados, o debilitados por ellos mismos, sino slo ampliados y reforzados. En fin, si las normas constitucionales sustanciales no son otra cosa que los derechos fundamentales, ellas pertenecen a todos nosotros, que somos los titulares de los derechos fundamentales. Es en esta titularidad comn, segn creo, donde reside el sentido de la democracia y de la soberana popular.51 Sigue explicando Ferrajoli que esta naturaleza pactada es intrnseca al concepto de <<constitucin>> tanto en el plano filosfico como en el plano histrico; en el plano filosfico constituye la idea contractualista, segn la cual el Estado y el derecho son un fenmeno artificial y convencional, construidos por el hombre para la tutela de sus necesidades y de sus derechos naturales: el derecho a la vida, los derechos de libertad y de propiedad, y ltimamente los derechos polticos y sociales.52 Y explica: En este sentido, la idea del contrato social es una gran metfora de la democracia, en sus dos dimensiones: de la democracia poltica o formal, dado que la legitimacin del poder pblico pasa
51 52
Ibd., p. 33. dem.
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a fundarse en el consenso de los contratantes; del Estado de derecho y de la democracia sustancial, dado que este consenso est condicionado por el respeto a los derechos naturales positivamente estipulados para la tutela de todos.53
II. Principios de la democracia en la Constitucin de 1917.

El anterior marco conceptual otorgado por Luigi Ferrajoli es el escenario que considero apropiado para el anlisis de la concepcin y principios de la democracia establecidos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. De acuerdo con lo prescrito en el artculo 3, segundo prrafo, fraccin II, inciso a) de la Constitucin, la democracia se concepta <<no solamente como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo>>. Esta concepcin de la democracia contiene alcances y limitaciones que se encuentran definidos en la propia Constitucin en forma de directrices polticas, principios y normas. El sustento terico acerca de los principios, directrices polticas que proporciona Ronald Dworkin54 auxiliarn en su identificacin. De acuerdo con este jus-filsofo, el concepto <<directrices polticas>> se refiere <<al tipo de
53 54
Ibd., pp. 33 y 34. Dworkin, Ronald. Los derechos en serio. Edit. Ariel, Barcelona, 2002, trad. Marta Guastavino.
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estndar que propone un objetivo que ha de ser alcanzado; generalmente, una mejora en algn rasgo econmico, poltico o social de la comunidad>>55; en tanto que el concepto <<principio>> se refiere a <<un estndar que ha de ser observado [. . .] porque es una exigencia de la justicia, de la equidad o alguna otra dimensin de la moralidad>>.56 Con apoyo en este marco conceptual es posible la identificacin de las directrices polticas establecidas en el citado artculo 3 constitucional, referentes a las dimensiones jurdica, poltica y social. La concepcin de la democracia como estructura jurdica significa que su conformacin como idealidad para la instauracin del poder pblico y su ejercicio con la participacin del pueblo (demos) se encuentra orientada por principios y directrices establecidos en la misma Constitucin y regulada por normas constitucionales y legales, en tanto que la nocin de democracia como rgimen poltico delimita su dimensin poltica, la que tiene que ver con la organizacin del Estado, la divisin de poderes, la proteccin de los derechos fundamentales individuales y sociales y la garanta para el ejercicio de los derechos poltico-electorales. La concepcin de la democracia como un sistema de vida, establece su dimensin social; esta dimensin posee un doble contenido: el primero lo constituye la aspiracin de alcanzar un modo o estilo de vida y la frmula para alcanzarlo; la comprensin
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Dworkin, Ronald, op. cit. p. 72. Ibdem, p. 72.
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de esta dimensin social de la democracia requiere tener presentes sus aspectos bsicos, a saber: el econmico, el social y el cultural, de donde se sigue que el modo o estilo de vida al que se aspira es aqul que tendr como caracterstica la satisfaccin mnima para todos los individuos, de sus demandas de bienes y servicios econmicos, de integracin y pertenencia a la sociedad en que viven y el acceso a la salud, a la educacin y al conocimiento de las ciencias y de las artes; la otra vertiente de la dimensin social, o sea, la frmula para alcanzar el modo o estilo de vida, significa la accin constante de los rganos del Estado para el mejoramiento del pueblo en los aspectos ya sealados, es decir, el econmico, el social y el cultural. Estas directrices expresan las soluciones sealadas por el Constituyente de 19161917, que proyectan racionalmente el destino de la nacin en sus dimensiones jurdica, poltica, econmica, social y cultural. En correspondencia con la concepcin de la democracia ya referida y de lo dispuesto en los artculos 39, 40 y 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se derivan principios y normas para reglar el ejercicio de la democracia. En el artculo 39 de la Constitucin se reconoce el principio de la soberana del pueblo mexicano, as como el poder del mismo pueblo, quien instituye el poder pblico al mismo tiempo que determina la forma de su gobierno, reservndose el inalienable derecho de modificarlo; mientras que en el artculo 97
40 se expresa la voluntad del pueblo de constituirse en una Repblica representativa, democrtica, federal; y, por otra parte, en el artculo 41 seala que el pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin en lo que toca a la competencia de stos y por los de los Estados en lo que toca a sus regmenes interiores. De lo anterior puede inferirse que el principio constitutivo del gobierno democrtico es la soberana popular; sta es la nica fuente legtima de todo poder pblico y de toda autoridad poltica, que es representante del pueblo. El pueblo, titular de la soberana ha ejercido su poder al constituir el Estado mexicano organizado jurdicamente, delegando el ejercicio de su poder supremo en los poderes pblicos que ha instituido para su beneficio. Pero esta delegacin de poder no es absoluta, el pueblo se reserva la facultad de ejercer control sobre la representacin que les otorga a los titulares del poder pblico y sobre el ejercicio de ste; por eso el poder pblico se divide para su ejercicio en tres: Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, con lo que se impide la concentracin del poder de manera absoluta en un solo individuo o en una sola corporacin. Otra forma de control del ejercicio del poder pblico lo constituye la prevencin de renovar peridicamente los Poderes; con esta medida se busca evitar la perpetuacin de la representacin, misma que puede convertirse en dictadura; asimismo, esta prevencin propicia la transformacin dialctica de la sociedad. En este mismo contexto, en el artculo 41 de la 98
Constitucin, se establece como prctica democrtica del ejercicio de la soberana del pueblo, la renovacin de los poderes Legislativo y Ejecutivo mediante elecciones peridicas, libres y autnticas, para lo cual en el artculo 35 se ha establecido como prerrogativas de los ciudadanos mexicanos el derecho a votar en las elecciones populares y el de poder ser votados para todos los cargos de eleccin popular. As, las elecciones constituyen la fuente de legitimacin del ejercicio del poder pblico en representacin del pueblo: el Poder Ejecutivo por un solo individuo denominado Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y el Poder Legislativo por un Congreso General compuesto por dos Cmaras, una de Diputados integrada por 500 representantes de la Nacin, elegidos el 60% por el principio de mayora relativa y el 40% restante por el principio de representacin proporcional, y una Cmara de Senadores, integrada por 128 representantes de las entidades federativas, elegidos el 75% por el principio de mayora relativa y el 25% restante por el principio de representacin proporcional. De importancia trascendente en esta regulacin para el ejercicio de la democracia electoral son las disposiciones de los artculos 59 y 83 de la Constitucin, que prohben, el primero sealado, la reeleccin para un periodo inmediato de los diputados y senadores al Congreso de la Unin, y el segundo, que prohbe de manera absoluta la reeleccin para el cargo de Presidente de la Repblica. De acuerdo con los anteriores principios y normas que reglan el ejercicio de la democracia, puede infe99
rirse que en nuestra Carta Fundamental se prev un modelo de democracia constitucional, de acuerdo con la tesis expuesta por Luigi Ferrajoli, modelo que se caracteriza adems por constituir una de las mltiples formas que adopta el modelo conocido como de democracia de consenso. Los elementos formales que hacen que la democracia mexicana constituya una forma de democracia de consenso son57: a) Concentracin de poder ejecutivo. Al prevenirse la concentracin del Poder Ejecutivo en el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la representacin para su ejercicio se otorga de forma claramente mayoritaria. b) Separacin de poderes. Principio establecido en el artculo 49 constitucional, y que tiene como propsito acotar el poder del Ejecutivo, mediante la vigilancia o control de sus actos, por los poderes Legislativo y Judicial. c) Bicameralismo equilibrado. Ambas Cmaras legislativas del Congreso de la Unin tienen el mismo peso y poder poltico, tanto por su integracin mixta, con predominante mayoritario en las que concurren los diversos partidos polticos que representan a las diversas
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La caracterizacin de la democracia mexicana como una forma de democracia de consenso y la especificacin de sus elementos, la hago a partir de la concepcin sobre las democracias de consenso y adecuando el modelo de enumeracin de los elementos que caracterizan a las democracias suiza y estadounidense, que presenta Arend Lijphart en su libro Las democracias contemporneas. Lijphart, Arend. Las democracias contemporneas. Editorial Ariel, 4a. edicin, Barcelona, 1999, pp. 3750.
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corrientes ideolgicas de la sociedad, como por su funcin revisora, que ejercen indistintamente en los procesos legislativos. d) Multipartidismo. La pluralidad de la sociedad mexicana ha requerido un sistema de partidos abierto y multipartidista, indispensable para dar vas de expresin a la ciudadana y contar con la representacin necesaria para ello ante los rganos del poder pblico. e) Partidos polticos heterogneos. El sistema de partidos ha hecho posible la coexistencia de partidos polticos con declaraciones de principios y programas de accin claramente divergentes y con bases sociales heterogneas. f) Sistema electoral mixto, con predominante mayoritario. Las Cmaras legislativas del Congreso de la Unin, como ya ha sido sealado, se integran con representantes elegidos tanto por el principio de mayora como por el principio de representacin proporcional, con predominio del principio mayoritario. g) Federalismo. El sistema federal mexicano constituye un modelo donde concurren los prototipos territorial y competencial de facultades delegadas por las entidades federadas al gobierno federal. h) Constitucin escrita y rgida. La Constitucin escrita mexicana slo puede ser reformada mediante un procedimiento legislativo de mayor complejidad que el establecido para 101
leyes ordinarias, y slo puede hacerlo el Poder Revisor de ella, al que se ha denominado Constituyente Permanente. Las directrices polticas y principios enunciados lneas atrs constituyen decisiones fundamentales de la unidad poltica que decide58 (el demos), por lo que su modificacin o supresin corresponde nicamente al pueblo de manera directa59 y, por tanto, se encuentran fuera de la esfera de las facultades de los rganos constituidos y enunciados o declarados en la propia Constitucin, en virtud de las limitaciones que le son inherentes a la misma democracia.
III. La propuesta de reeleccin inmediata de diputados federales y senadores y el principio de la no reeleccin.

En la iniciativa de reformas, adiciones y derogaciones de diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos se exponen los siguientes argumentos, para motivar la <<eleccin consecutiva de legisladores y autoridades municipales>>: Mxico es uno de los pocos pases democrticos en el mundo que prohbe la eleccin consecutiva de legisladores y autoridades municipales [. . .].
Sobre este concepto: Jorge Carpizo, La Constitucin Mexicana de 1917. 11a. edicin, Edit. Porra, Mxico, 1998. p. 119. 59 Carpizo, Jorge, op. cit. p. 119.
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En la circunstancia actual, en la que existe plena competencia electoral y un sistema de partidos plural, la prohibicin en materia de reeleccin consecutiva para legisladores y funcionarios municipales carece de sentido por, al menos, tres motivos: a) entraa costos muy importantes para la calidad del gobierno as como para la relacin entre ciudadanos y representantes electos; b) limita sensiblemente la posibilidad de legisladores y autoridades municipales de acumular conocimiento y experiencia en provecho de sus representados, y c) priva a los ciudadanos de la capacidad para aprobar o desaprobar la gestin de sus representantes en funcin de su desempeo.60 La anterior argumentacin para motivar la reeleccin inmediata de diputados y senadores me parece que no es totalmente vlida, pues ms all de las razones expuestas en cada argumento, que considero que constituyen una posicin esencialmente pragmtica para el control del poder adquirido por los partidos polticos o por grupos dentro de los propios partidos, y que han sido tomados y divulgados por los medios de comunicacin masiva y por perso60
Iniciativa de Decreto, p. 6, nota 1.- En el mismo sentido son los argumentos expuestos en la parte considerativa del Proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, aprobado por la Cmara de Senadores del H. Congreso de la Unin, el da 14 de abril de 2011, Gaceta del Senado N 255, mircoles 27 de abril de 2011.
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najes de la poltica, de las letras y del periodismo de opinin, como si fuesen las razones ltimas y verdaderas para hacer prosperar las reformas anunciadas, existen puntos de anlisis que es conveniente revisar. Un primer punto tiene que ver con la concepcin de la democracia, definida en nuestra Constitucin <<no solamente como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo>>. Cabe destacar que la democracia es un poder fundado sobre la voluntad popular, y que esta dimensin formal es condicin sine qua non para su existencia. Sin embargo, segn lo seala Luigi Ferrajoli, no basta esta condicin formal para considerar a un sistema como democrtico, puesto que la democracia tiene limitaciones.61 <<El respeto de las formas y procedimientos no es suficiente para legitimar cualquier decisin.>>62 La mayora no es suficiente ni es la nica fuente de las decisiones; el poder de las mayoras est jurdicamente limitado, no slo en cuanto a las formas sino tambin en cuanto a su contenido. Las limitaciones sealadas a la democracia en lo relativo a su contenido, constituyen garantas de la supervivencia de la democracia poltica misma. En ausencia de lmites sustanciales, o sea lmites a los contenidos de las decisiones legtimas, la democracia no puede sobrevivir; <<siempre es posible que con mtodos democrticos se supriman los mtodos
61 62
Ferrajoli, Luigi, op. cit., p. 78. dem.
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democrticos.>>63 Un segundo punto de anlisis deriva de lo anterior, puesto que se encuentra en relacin directa con directrices polticas y principios constitucionales y legales. stos no son normas o reglas, sino orientaciones, desideratas y valoraciones establecidas como sustento de las instituciones que cohesionan la vida social en la bsqueda de aspiraciones comunes. Cualquier reforma a la propia Constitucin que sea ajena a sus directrices polticas y principios, que pertenecen a la esfera de lo indecidible por los poderes constituidos64, carece de validez sustancial, segn lo expuesto en el anterior punto de anlisis. El tercer punto de anlisis deriva de la naturaleza de las directrices polticas y los principios constitucionales. En las constituciones encontramos en su parte dogmtica, es decir, en el captulo que reconoce y garantiza los derechos de los gobernados al tenor de ciertos principios, cinco dimensiones: la de los derechos fundamentales, la de los derechos civiles, la de los derechos sociales, la de los derechos polticos y la de los derechos al desarrollo. La parte orgnica instituye los rganos de gobierno para la salvaguarda de los derechos de los gobernados, que en el sistema jurdico-poltico establecido en la Constitucin mexicana tienen su origen en la volun63 64
Ibdem, p. 79. Segn el paradigma garantista expuesto por Luigi Ferrajoli; conforme a este paradigma, la Constitucin es la convencin democrtica <<acerca de lo que es indecidible para cualquier mayora, o bien por qu ciertas cosas no pueden ser decididas, y por qu otras no pueden no ser decididas>>, op. cit., p. 31.
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tad del pueblo. Cuando el orden jurdico apresa a la vida del pueblo, ste rompe los lmites para darse una concepcin del derecho de acuerdo a sus necesidades. Tal circunstancia fue el origen de la Revolucin mexicana de 1910, que plasm en la Constitucin de 1917 el principio de la no reeleccin para Presidente de la Repblica y gobernadores. La reforma de 1932 para prohibir la reeleccin inmediata de legisladores y presidentes municipales y dems miembros de los ayuntamientos tuvo la misma causa: la necesidad de abatir la violencia en la lucha por el poder y evitar los cacicazgos que estancaban el desarrollo poltico y social del pas. Los anteriores puntos de anlisis deben ser confrontados con una realidad que nos muestra la existencia de falta de confianza en los legisladores y en ocasiones de repudio por parte de la ciudadana, desconfianza que se extiende en general a la clase poltica, y por ende a los tres rdenes de gobierno65, por lo que habra que repasar los aspectos referidos que estn presentes en nuestra Constitucin y en nuestra realidad poltica, pues existe la percepcin de que los legisladores no miran por el bien de los gobernados y que en general quienes se dedican a la poltica slo responden a los intereses de los partidos a los que pertenecen66, rompiendo con el principio de que la democracia es un sistema de vida
La Encuesta Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas 2008 revela los bajos niveles de confianza en el presidente de la Repblica, gobernadores de los estados, presidentes municipales, diputados y senadores, as como en las instituciones del Estado. Disponible en: http://www.encup.gob.mx. [2011, 10 de julio] 66 dem.
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fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo establecido en nuestra Constitucin, olvidando las razones histricas que motivaron la insercin de la no reeleccin como principio orgnico de nuestro sistema poltico. Otros puntos de anlisis se relacionan con cuestiones legales, es decir, normas y reglas establecidas en las leyes electorales: no se trata slo de abrir el camino de la reeleccin inmediata para legisladores y presidentes municipales, sino de discutir y revisar nuestros sistemas electorales. Los sistemas electorales se refieren a los procedimientos que se establecen para la asignacin de curules; pero debe sealarse, sin embargo, que no slo se refieren a los mecanismos para transformar votos en curules, tiene un trasfondo que abarca desde las nominaciones de candidatos a ocupar cargos de eleccin popular.
IV. El sistema electoral y la representacin.

La manera en que logra integrarse la representacin nacional en el Congreso de la Unin est definida por el sistema electoral mixto establecido en la Constitucin, segn el cual operan los principios de eleccin de mayora relativa y de representacin proporcional para la integracin de las Cmaras de dicho Congreso, con preponderancia del principio de mayora relativa. De acuerdo con Dieter Nohlen:
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Los sistemas electorales contienen, desde el punto de vista tcnico, el modo segn el cual el elector manifiesta a travs del voto el partido o el candidato de su preferencia, y segn el cual esos votos se convierten en escaos. Los sistemas electorales regulan ese proceso mediante el establecimiento de la distribucin de las circunscripciones, de la forma de la candidatura, de los procesos de votacin y de los mtodos de conversin de votos en escaos.67 El efecto de los sistemas electorales en la integracin de la representacin y en la formacin de la voluntad poltica puede observarse en los resultados electorales, y en la proporcionalidad en que los electores se ven representados. Pero no debe perderse de vista que otro elemento que influye en la integracin de la representacin es el sistema de partidos, sistema que segn seala Dieter Nohlen significa <<la composicin estructural de la totalidad de los partidos polticos en un Estado>>68; los elementos de los sistemas de partidos son: a) el nmero de partidos, b) su tamao, c) la distancia ideolgica entre ellos, d) sus pautas de interaccin, e) su relacin con la sociedad o con grupos sociales, f) su actitud frente al sistema poltico.69 La importancia poltica de los partidos no deriva
Nohlen, Dieter. Sistemas electorales y partidos polticos. Primera reimpresin, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1995, p. 34. 68 Ibdem, p. 38. 69 Ibd., p. 38.
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necesariamente de su existencia y de su tamao, sino de la funcin que tienen en el sistema de partidos concreto para la formacin de coaliciones o de mayoras. De la relacin existente entre sistemas electorales y sistemas de partidos deriva la mayor o menor exactitud de la representacin. En un interesante pasaje del ya clsico libro Los partidos polticos, Maurice Duverger70 se refiere a la forma y a la medida en que los partidos polticos representan la opinin de la nacin; la palabra <<representacin>>,----dice---<<se aplica aqu a un fenmeno sociolgico y no a una relacin jurdica: define el parecido entre las opiniones polticas de la nacin y las del Parlamento>>.71 De acuerdo con esto, los diputados representan a sus electores tal como una fotografa representa un paisaje y el problema consiste en determinar el grado de exactitud de la representacin, o sea, el nivel de coincidencia entre la opinin pblica y la expresin parlamentaria.72 Para medir el grado de coincidencia entre opinin pblica y su representacin en el parlamento, se compara el porcentaje de sufragios obtenidos por los partidos en el pas con el porcentaje de asientos en la asamblea: <<su dimensin electoral y su dimensin parlamentaria>>73; sin embargo, este comparativo slo representa un segundo grado de deformacin de la opinin pblica, que se superpone a
Duverger, Maurice. Los partidos polticos. Decimosexta reimpresin, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2000. 71 Op. Cit., p. 398. 72 dem. 73 dem.
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otra deformacin ms grave pero menos percibida: <<la diferencia entre el reparto de los sufragios y la naturaleza verdadera de la opinin>>74, y es que el reparto de los sufragios no es la opinin pblica misma sino slo un medio de expresarla. La deformacin de la opinin de segundo grado, definida por la diferencia entre el porcentaje de sufragios y el de escaos asignados, es fcilmente mensurable; en ella el sistema electoral es el principal factor que determina el mayor o menor grado de deformacin; por su naturaleza, el sistema de representacin proporcional genera una menor deformacin pues supone una correspondencia perfecta entre la dimensin electoral y la dimensin parlamentaria de los partidos, en todo caso son las transformaciones o modalidades introducidas al sistema las que alteran dicha correspondencia; el rgimen mayoritario de una sola vuelta, a su vez, presenta el mximo de inexactitud. En estos casos, el fenmeno muestra los niveles de sobrerrepresentacin o subrrepresentacin que obtienen los partidos en la asignacin de escaos, lo que permite entender las variaciones o diferencias de opinin del cuerpo parlamentario con la opinin pblica.75 La deformacin menos evidente, la que el autor citado considera como de primer grado, presenta otras implicaciones de mayor consideracin que ponen en evidencia la distancia que existe entre las opiniones de la nacin y la opinin del parlamento. En el examen de esta deformacin, Duverger co74 75
Ibdem, pp. 398 y 399. Ibd., pp. 398-401
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mienza sealando que: <<En la medida en que la votacin es libre, secreta, desprovista de presiones y manipulaciones que falseen su resultado, se admite que traduce correctamente a la opinin pblica>>76; sin embargo, seala que la expresin electoral de la opinin no es coincidente con la opinin misma, sta se deforma segn el modo de escrutinio y el sistema de partidos. En este proceso es fundamental la regla del sistema electoral que define <<no slo la distribucin de los asientos, sino tambin, la distribucin de los votos>>, porque <<los electores no votan de la misma forma en un rgimen mayoritario que en representacin proporcional; en dos vueltas que en una sola; en escrutinio de lista que en escrutinio nominal. El mecanismo de la polarizacin ilustra esta reaccin de la forma de escrutinio sobre la opinin pblica>>.77 Y es que, por ejemplo, la transformacin de un sistema de mayora relativa para adoptar uno de representacin proporcional disminuye los sufragios del partido que ha sido mayoritario y aumenta los de los minoritarios.
V. Necesidad de autenticar la eleccin de legisladores por el principio de representacin proporcional.

Retomando a Dieter Nohlen, debe recordarse que la mayor o menor exactitud de la representacin depende en gran medida de la relacin existente en76 77
Ibd., p. 401. Ibd., p. 403.
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tre sistemas electorales y sistemas de partidos. En el examen de esta relacin es necesario considerar los trminos en que las normas constitucionales y legales regulan la vida interna de los partidos polticos para exigirles prcticas democrticas en la seleccin de sus candidatos. El sistema electoral previsto en el texto vigente de la Constitucin General de la Repblica, se encuentra sustentado en un sistema de partidos que garantiza a la sociedad la pluralidad ideolgica y las vas para el debate en la bsqueda de soluciones a los problemas nacionales; as, en el artculo 41 constitucional se establece un sistema de partidos polticos, a los que les reconoce vida institucional como entidades de inters pblico y les confiere la atribucin de promover la participacin del pueblo en la vida democrtica, contribuir a la integracin de la representacin popular y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder pblico, por lo que se les faculta a participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal; en esta virtud, se les otorga la facultad exclusiva de postular y registrar candidaturas de ciudadanos a ocupar cargos de eleccin popular, exclusividad que tiene como presupuesto que los partidos cumplan su funcin de promover la participacin del pueblo en la vida democrtica, dando cumplimiento as a su papel de interlocutor entre la ciudadana que representan y el gobierno. El papel que juegan los partidos polticos y las atribuciones que les confiere la Constitucin, implica un ejercicio democrtico de los partidos para 112
la seleccin de sus candidatos a ocupar cargos de eleccin popular, ejercicio que debe proyectarse hacia la sociedad, pues significa el cumplimiento de la responsabilidad que implcitamente les asigna el artculo 41 constitucional en el proceso de construccin de la democracia y en la contribucin a la realizacin de buenas prcticas democrticas. Las atribuciones conferidas son normas de conducta que tienen como propsito materializar los principios y directrices polticas que reglan el ejercicio de la democracia; su incumplimiento significa la negacin de la vocacin democrtica del pueblo mexicano. Por eso es necesario revisar, para reformar, el sistema electoral para autenticar la eleccin de diputados y senadores por el principio de representacin proporcional, tarea que si ya es necesaria, se convertira en indispensable y prioritaria en el caso de aprobarse la reeleccin inmediata de estos representantes populares. Y es que la reeleccin inmediata de legisladores trae consigo la develacin de algunos otros aspectos que deben ser considerados, sin que la enunciacin siguiente pretenda ser exhaustiva por la repercusin que tendran para la consecuente reforma a la legislacin secundaria en donde deben ser regulados, en virtud de que se trata de normas de procedimiento que sera prolijo enumerar en la Constitucin, y son los siguientes: El primer aspecto a considerar, para el caso de la reeleccin inmediata de legisladores, es el relativo a los procedimientos internos establecidos por los partidos polticos para la seleccin de sus can113
didatos; en este caso ni la norma constitucional ni la legislacin electoral vigentes contemplan disposiciones claras y precisas para regular el desarrollo de estos procesos, pues las establecidas evitan interferir en la vida interna de los partidos; las prevenciones constitucionales y legales adolecen de regulacin de procedimientos netamente democrticos de seleccin de candidatos y por otra parte tambin reflejan su insuficiencia para lograr una verdadera democratizacin dentro de los partidos; estas circunstancias, mientras prevalezcan, dejarn en manos de las lites partidistas o de grupos de inters dentro de los partidos la decisin de quines sern postulados para una posible reeleccin, independientemente del mrito que pudiera darle su trabajo legislativo. Un siguiente aspecto a consideracin es el relacionado con el sistema mixto de representacin en el Congreso de la Unin; de acuerdo con la ley de la materia ha sido posible que la designacin de candidatos que integran las listas de representacin proporcional se haga de forma discrecional por las dirigencias de los partidos polticos, por lo que algn diputado o senador que haya sido elegido por el principio de mayora relativa, con independencia de la falta de mritos para aspirar a una posible reeleccin, podra ser nuevamente postulado por la va de la representacin proporcional y lograr su reeleccin <<colgado>> de la votacin obtenida por el partido poltico que lo postule en la votacin de los candidatos de mayora relativa. En relacin con lo anterior cabra revisar el sis114
tema de votacin de los candidatos postulados por el principio de representacin proporcional, ya que el sistema electoral para la eleccin de legisladores por el principio de representacin proporcional, cuyo mecanismo de votacin por las listas correspondientes no permite al votante hacer una libre eleccin ni de lista ni de partido, mucho menos de candidatos, en virtud de que su voto por el candidato de su eleccin por el principio de mayora relativa, automticamente se convierte en un voto por la lista del mismo partido que postula a dicho candidato en la circunscripcin correspondiente. Este mecanismo contradice el principio de que las elecciones sean autnticas, pues este principio supone una expresin de la real voluntad del elector de emitir su sufragio a favor de un candidato o candidatos determinados, cosa que no ocurre en este caso, pues el voto emitido en una eleccin (la de legisladores por el principio de mayora relativa), automticamente se adjudica como su voto en una eleccin diversa (la de legisladores por el principio de representacin proporcional); el principio de autenticidad de las elecciones supone tambin que los resultados electorales slo podrn ser conocidos hasta que se realice el cmputo de la votacin, y en el caso podr anticiparse el resultado de la votacin de la eleccin por el principio de representacin proporcional, una vez que se realicen los cmputos de las elecciones por el principio de mayora relativa correspondientes a la circunscripcin plurinominal, ya que con esto se sabr anticipadamente cul ser el partido al que corresponda el mayor nmero de asignaciones. 115
Por otra parte, este sistema electoral constituye una desviacin al modelo de democracia constitucional previsto en nuestra Carta Fundamental, puesto que encubre un sistema mayoritario, ya que el partido que ms asientos obtenga por el principio de mayora relativa, traer <<remolcando>> un nmero adicional de asignaciones, lo que significa una deformacin de primer grado de la representacin, ya que la distribucin de los asientos no corresponde a la distribucin de los votos, pues stos parecen tener un valor porcentual agregado, es decir, que cada voto contribuye a elegir un candidato de un partido y una <<porcin>> de otro candidato del mismo partido. De lo anterior surge la necesidad de autenticar las elecciones de los legisladores de ambas Cmaras del Congreso de la Unin por el principio de representacin proporcional y separar estas elecciones de las de diputados y senadores elegidos por el principio de mayora relativa y establecer un sistema de votacin por separado para las listas de representacin proporcional, para lo cual debern emitirse las boletas electorales correspondientes a estas elecciones; ms an, para evitar esta <<trampa>> de que sea reelecto un representante popular de forma casi automtica debe considerarse la posibilidad de que las listas de representacin proporcional sean listas abiertas para que el elector seale a los candidatos de su preferencia.
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VI. Conclusiones.
El tema de la reeleccin inmediata o consecutiva de diputados y senadores que actualmente se encuentra en discusin en el Congreso de la Unin, en el caso de aprobarse, pues aun con las modificaciones que le hizo la Cmara de Senadores a la iniciativa presidencial y tomando en cuenta para su discusin y aprobacin algunas otras iniciativas presentadas ante ese mismo cuerpo legislativo, segn se refiere en la parte considerativa del Proyecto de Decreto, sin duda propiciar nuevas prcticas ciudadanas para el ejercicio de la democracia, que debe tender a lograr una mayor participacin. En el <<Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos>>, emitido por la Cmara de Senadores el da 27 de abril de 2011, y remitido en su oportunidad a la Cmara de Diputados para su revisin, se aprob la propuesta de reeleccin inmediata o consecutiva de diputados y senadores, con base en similares argumentos a los esgrimidos en la iniciativa presidencial; la Minuta del Senado de la Repblica, en lo que toca a la referida reeleccin no fue aprobada en la Cmara revisora, que aprob el dictamen emitido por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernacin con opinin de la Comisin de Participacin Ciudadana, las que argumentaron que: Estas Comisiones Unidas no coinciden con el tema de la reeleccin contenida en la Minuta materia de este Dictamen, sin embargo no est en con117
tra de la no reeleccin y consideran necesario agotar previamente una consulta popular, a efecto de que sean los propios ciudadanos los que definan en una consulta formalmente organizada por el IFE, si estn a favor o en contra de la reeleccin consecutiva.78 Ambas Cmaras, de Senadores y de Diputados, respectivamente, han sostenido sus resoluciones y argumentos en sendos dictmenes aprobados, por lo que su discusin ya slo podr llevarse a cabo hasta el siguiente periodo ordinario de sesiones, y le corresponder a la siguiente Legislatura.79 En lo esencial el Proyecto de Decreto emitido por el Senado de la Repblica no difiere o difiere muy poco de la iniciativa presidencial. Sin embargo,
Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernacin, con opinin de la Comisin de Participacin Ciudadana, sobre la Minuta del Senado de la Repblica con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma poltica. Gaceta Parlamentaria, ao XIV, nmero 3372-III, jueves 20 de Octubre de 2011. 79 Cmara de Senadores: Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Reforma del Estado y de Estudios Legislativos, de la Minuta Proyecto de Decreto que reforma diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Reforma Poltica. Gaceta del Senado, nm. 328, martes 13 de diciembre de 2011. Cmara de Diputados: Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernacin, con Proyecto de Decreto que adiciona una fraccin octava al artculo 35 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y con Proyecto de Acuerdo relativo a la Minuta del Senado de la Repblica con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Reforma Poltica. Gaceta Parlamentaria, ao XV, nmero 3494-IX, jueves 19 de abril de 2012.
78
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como creo haberlo demostrado, de su contenido derivan algunos puntos que deben ser motivo de examen. En este trabajo me he referido a los aspectos o consecuencias aparentemente no advertidos, que generara la reeleccin de diputados y de senadores. El replanteamiento del sistema electoral de diputados y senadores para autenticarlo es una tarea necesaria, aun con independencia de que se establezca la reeleccin de los legisladores, ya que el propsito de la representacin proporcional en cualquier sistema electoral es el de evitar desviaciones en la correspondencia que debe existir entre el porcentaje de votos obtenidos y el nmero de curules asignadas. Los sistemas mixtos con predominante mayoritario, como el previsto en nuestra Constitucin, conducen a lograr una aproximacin a la correspondencia sealada para permitir el acceso a los rganos legislativos de la representacin de grupos o sectores minoritarios de la sociedad. El sistema electoral mixto previsto en la Constitucin para la eleccin de legisladores constituye un mecanismo de control y racionalizacin del poder poltico; para lograr tales control y racionalizacin, el sistema electoral debe garantizar la participacin de todos los partidos polticos segn su grado de representatividad y el derecho de participacin de las minoras, al mismo tiempo que tienda a evitar la sobrerrepresentacin de los partidos dominantes o mayoritarios y a evitar asimismo que las decisiones recaigan nicamente en las mayoras. En el caso de aprobarse la reeleccin inmediata 119
de los legisladores, debe ser tomado en cuenta el propsito de control y racionalizacin del poder poltico ya que el sistema electoral para la eleccin por el principio de representacin proporcional, como se encuentra diseado, deja en manos de las dirigencias y lites partidistas la seleccin de los mecanismos para la designacin de las candidaturas que integrarn las listas, lo que lleva el riesgo, ya sealado, de formar grupos de poder y de control aprovechando la posibilidad de reelegirse por esta va, lo cual vuelve invlidos los argumentos esgrimidos para fundamentar la reeleccin, consistentes en que ello propiciara una cercana permanente con los electores, la rendicin de cuentas y la posibilidad de que el elector refrende o retire la confianza depositada una primera vez en sus representantes (lo que pudo ocurrir en el mejor de los casos si en una primera vez se present para ser elegido por el principio de mayora relativa, pues en el caso de los elegidos por el principio de representacin proporcional pudo no ocurrir ni la primera vez en que fue postulado). En virtud de lo expuesto, considero que es evidente la necesidad de reformar el sistema electoral para la eleccin de diputados y senadores por el principio de representacin proporcional para autenticar estas elecciones.
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CAPTULO CUARTO
LA CREDIBILIDAD Y CONFIANZA EN LOS PARTIDOS POLTICOS.*
* Presentado en el 2 Foro <<Pensamiento Universitario>> de la Universidad de Oriente, Coatzacoalcos, Ver., abril de 2011.
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El tema de la credibilidad y confianza en los partidos polticos es de por s bastante complejo, ya que presenta diversas aristas; las causas que pueden generar la falta de confianza y de credibilidad en ellos pueden ser de orden poltico, sociolgico, cultural, jurdico o de cualquier otro orden. La credibilidad y la confianza que pueda depositarse en los partidos polticos me parece que se encuentra condicionada por la calidad de nuestras prcticas democrticas. En este apunte, buscar delimitar el marco jurdico dentro del cual deben conducirse los partidos polticos. La democracia, como lo ha sealado Gianfranco Pasquino, es un rgimen dinmico, capaz de renovarse y adaptarse, que prospera cuando sus fines no se ven afectados por manipulaciones ni concesiones; es el ms exigente de los regmenes polticos, ya que es exigente con los polticos y con los gobernantes a quienes les demanda que se liberen del peso psicolgico de sus intereses particulares; es exigente con los ciudadanos a quienes les demanda una participacin responsable e informada; y es exigente consigo misma, porque no puede admitir que sus estructuras, sus aparatos y sus tcnicas de funcionamiento sean definidas de una vez por todas, y es tambin exigente consigo misma porque se interroga no slo sobre su cantidad relacionada con el nmero de ciudadanos participantes sino sobre su calidad, que tiene que ver con el grado de satisfaccin de los ciudadanos frente a 123
las respectivas instituciones democrticas, esto le impone la necesidad de verificar su consenso. 80 Desde esta perspectiva, el ejercicio de una democracia participativa implica el ejercicio de la ciudadana conforme al ideal democrtico establecido en la fraccin II del segundo prrafo del artculo 3 constitucional, que concibe a la democracia no slo como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino, adems, <<como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo>>. Esta concepcin de la democracia contiene alcances y limitaciones cuyos parmetros se encuentran definidos en la propia Constitucin. La concepcin de la democracia como estructura jurdica encamina a considerar que su configuracin como idealidad para la instauracin y el ejercicio del poder pblico con la participacin del pueblo (el demos), se encuentra regulada por normas constitucionales y legales, amparada por ciertos principios y directrices constitucionales; la nocin de la democracia, como rgimen poltico, delimita su dimensin poltica, que tiene que ver con la organizacin del Estado, la divisin de poderes, la proteccin de los derechos fundamentales y sociales y la garanta para el ejercicio de los derechos poltico-electorales. La concepcin de la democracia como un sistema de vida lleva a establecer su dimensin social; sta encierra un doble contenido: la aspiracin de alcanzar un modo o estilo de vida y la frmula para alcan80
PASQUINO, Gianfranco. La democracia exigente. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1999.
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zarlo. Para la cabal comprensin de esta dimensin social de la democracia es necesario tener presentes los aspectos bsicos de esta dimensin: el econmico, el social y el cultural, enunciados en la misma conceptualizacin de la democracia; entonces, tenemos que el modo o estilo de vida al que se aspira es aqul que tendr como caracterstica la satisfaccin mnima, para todas las personas que integran el pueblo, de sus demandas de bienes y servicios econmicos, de integracin y pertenencia a la sociedad en que se vive y el acceso a la salud, a la educacin y al conocimiento de las ciencias y las artes. El otro ngulo de la dimensin referida, es decir, como frmula para alcanzar este modo o estilo de vida, significa la accin constante de los rganos del Estado para el mejoramiento del pueblo en los aspectos sealados: el econmico, el social y el cultural. En este contexto los partidos polticos en Mxico deben actuar como intermediarios entre la sociedad y el Estado, fungir como una correa de transmisin de las aspiraciones de la opinin pblica hacia los rganos del mismo Estado. En esta medida son protagonistas necesarios en los procesos electorales y en el ejercicio del gobierno, pues le permiten a la sociedad elegir entre un abanico de opciones evitando el monopolio del discurso y del ejercicio del poder por una sola fuerza poltica. Esto ltimo es posible en virtud de que el sistema electoral mexicano, preponderantemente mayoritario con representacin proporcional, permite la expresin plural de la sociedad a travs de la representacin popular. Sin embargo, al venir a hablar de la confianza 125
y credibilidad en los partidos polticos el punto de partida para ello ha sido el de revisar el esquema general de nuestras prcticas democrticas que nos muestra un alto grado de falta de credibilidad y confianza en los partidos polticos. Nuestra sociedad refleja, en general, poca satisfaccin con la democracia y poca confianza en las instituciones que deben ser pilares de ella. Hago aqu un parntesis para sealar slo algunos de los resultados que arroj la Encuesta Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas 2008.81 Son los siguientes: A la pregunta relacionada con el grado de satisfaccin con la democracia: 5% dijeron mucha, 28% algo, 34% poca, 20% nada y 13% no sabe o no respondi. A pregunta relacionada con el inters en la poltica: 9% manifest tener mucho, 25% algo, 38% poco, 26% nada y 1% no sabe o no respondi. A pregunta acerca de si vot en las elecciones: 77% respondi afirmativamente, 21% negativamente y 2% no sabe o no respondi. En relacin con la confianza en los medios de comunicacin: en forma general el 50% dijo tenrsela; sin embargo, esta confianza vara dependiendo del medio de que se trate: 48% dijo tener confianza en la televisin, 53% en la radio y 42% en los diarios. En respuesta a la pregunta sobre si conside81
Encuesta Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas 2008. Disponible en: http://www.encup.gob.mx [2011, 2 de marzo].
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ra que Mxico vive en una democracia: slo el 48% respondi afirmativamente. En relacin con el inters en la poltica: 21% manifest no atender pltica o discusin sobre poltica, 27% manifest escuchar pero no participar, 26% manifest que nunca o rara vez opina, 20% manifest que participa y opina, 5% no sabe o no respondi y 1% dio otro tipo de respuesta. En relacin con la apreciacin acerca de si estamos ms cerca de un gobierno que se impone o uno que consulta: 49% considera que estamos ms cerca de un gobierno que se impone, 41% considera que estamos ms cerca de un gobierno que consulta y 10% no sabe o no contest. En relacin con la satisfaccin con el respeto a los derechos humanos: 20% dijo sentirse nada satisfecho, 38% poco, 28% algo, 7% mucho y 7% no sabe o no respondi. En relacin con la percepcin sobre los partidos polticos: 4% manifest tener mucha confianza en ellos, 19% algo, 36% poca, 36% ninguna y 5% no sabe o no contest. En relacin con la apreciacin de qu es lo que toman ms en cuenta los diputados y senadores al elaborar leyes: 49% considera que sus propios intereses (los de ellos), 25% que los intereses de sus partidos, 11% que el inters de la poblacin, 7% no sabe o no respondi, 4% que los intereses del Presidente, 3% todas, 1% ninguna. 127
A la pregunta si est de acuerdo o en desacuerdo con lo siguiente: <<la competencia electoral entre los partidos es mala porque gana quien no se la merece>>: 42% estuvo de acuerdo, 10% no est de acuerdo ni en desacuerdo, 36% no est de acuerdo y 12% no sabe o no contest. En relacin con la pregunta acerca de si los partidos tienen poder para cambiar las cosas en Mxico: 35% consider mucho, 30% algo, 21% poco, 8% nada y 6% no sabe o no respondi. En relacin con la pregunta acerca de que tan necesarios son los partidos para que el gobierno funcione: 26% consider mucho, 35% algo, 22% poco, 9% nada, 8% no sabe o no respondi. A la pregunta si se pertenece o se ha pertenecido a algn partido poltico: 7% respondi afirmativamente, 92% negativamente y 1% no sabe o no respondi. En relacin con la obtencin de credencial para votar, la participacin electoral y la confianza en las elecciones: el 95% cuenta con credencial para votar y 5% no cuenta con ella; participacin en las elecciones celebradas desde el ao 2000 al ao 2008: 60% en todas, 30% por lo menos en alguna, 9% en ninguna y 1% no contest. En relacin a si est de acuerdo o en desacuerdo con la afirmacin de que las elecciones son limpias en nuestro pas: 16% dijo estar de acuerdo, 11% ni de acuerdo ni en desacuerdo, 66% no est de acuerdo y 7% no sabe o no contest. En relacin con la confianza depositada en el 128
Instituto Federal Electoral: 31% manifest tener mucha, 35% algo, 22% poca, 9% nada y 3% no sabe o no contest. El acuerdo o desacuerdo expresado ante las siguientes afirmaciones: <<A las personas del gobierno no les interesa mucho lo que las personas como usted piensan>>: 44% de acuerdo y 38% en desacuerdo. <<La poltica algunas veces es tan complicada que las personas como usted no entienden lo que sucede>>: de acuerdo 52% y 31% en desacuerdo. <<El voto es la nica manera que las personas como usted tiene para opinar sobre lo que hace el gobierno>>: 50% de acuerdo y 36% en desacuerdo. <<Las personas como usted no tienen nada que opinar sobre lo que hace el gobierno>>: de acuerdo 18% y 66% en desacuerdo. En relacin con la confianza depositada en las instituciones: 1 de cada 2, confa: En sus familiares: 80% mucho y 13% algo. En los mdicos: 35% mucho y 40% algo. En la Iglesia: 42% mucho y 30% algo. En el Ejrcito: 38% mucho y 29% algo. En el IFE: 31% mucho y 35% algo. En los maestros: 26% mucho y 37% algo. En la CNDH: 20% mucho y 37% algo. 129
En su gobernador: 20% mucho y 37% algo. En el Presidente de la Repblica: 19% mucho y 36% algo. En la Suprema Corte de Justicia: 17% mucho y 34% algo. En los medios de comunicacin: 13% mucho y 36% algo. 1 de cada 3 confa: En su presidente municipal: 12% mucho y 29% algo. En la Cmara de Senadores: 7% mucho y 28% algo. En la Cmara de Diputados: 8% mucho y 27% algo. En los empresarios: 5% mucho y 28% algo. En los sindicatos: 5% mucho y 22% algo. En los partidos polticos: 4% mucho y 19% algo. Ante estos resultados considero que es necesario revisar nuestras prcticas democrticas, y que los partidos polticos deben construir nuevas formas de comunicacin con la ciudadana. El reconocimiento constitucional de los partidos polticos con calidad de entidades de inters pblico signific el reconocimiento de su doble funcin: como grupos electorales y como grupos parlamentarios. En el primer caso ----dice Juan Ferrando Bada, los partidos despliegan una actividad en el periodo electoral, cuyas 130
campaas organizan. Se proponen dar titulares a las instituciones del Estado: facilitan la designacin de los futuros parlamentarios, de los altos representantes de la nacin, en las Repblicas. Su influjo en la constitucin de los Gobiernos se acenta segn dominen ms o menos a los parlamentos.82 El segundo prrafo de la fraccin I del artculo 41 de la Constitucin General de la Repblica, establece como fines de los partidos polticos los siguientes: 1) promover la participacin del pueblo en la vida democrtica, 2) contribuir a la integracin de la representacin nacional, y 3) como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de stos al ejercicio del poder pblico, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan; todo lo anterior significa el reconocimiento de esta primera funcin de los partidos polticos, es decir, como grupos electorales. Es el propio Juan Ferrando Bada quien nos explicita el funcionamiento de los partidos polticos como grupos parlamentarios, en los siguientes trminos: Los partidos, como grupos parlamentarios, son rganos de las cmaras legislativas, si no en cuanto partidos, s en cuanto gru82
Ferrando Bada, Juan. <<Regulacin jurdico-constitucional de los partidos en los regmenes de democracia clsica, especial consideracin del caso italiano>> Estudios polticos, nms. 208 y 209, 1976. Disponible en: http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/2/REP208_209_039.pdf. [2008,18 de noviembre], p. 38
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pos. Y tngase en cuenta que tales grupos parlamentarios, de hecho, suelen ser rganos del partido. Y a travs de esta relacin de dependencia, el partido suele controlar la actividad parlamentaria de sus diputados. Los grupos parlamentarios ejercen ---entre otras muchas funciones la de participar, a travs de un representante suyo en las discusiones parlamentarias, por las que se controla la gestin de los asuntos pblicos hecha por el Gobierno.83 El reconocimiento constitucional del funcionamiento de los partidos polticos como grupos parlamentarios se encuentra estatuido en el artculo 70 de la Carta Magna, al sealar que la ley determinar las formas y procedimientos para la agrupacin de los diputados segn su afiliacin de partido, con el fin de garantizar la expresin con libertad de las diferentes corrientes ideolgicas representadas en la Cmara de Diputados; el mismo numeral constitucional previene que el Congreso de la Unin expedir la ley que regular su estructura y funcionamiento interno; con fundamento en esta disposicin constitucional, en la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos se encuentra regulada la integracin y funcionamiento de los grupos parlamentarios, tanto de la Cmara de Diputados como de la Cmara de Senadores. En el proceso de reconocimiento constitucional de los partidos polticos, Juan Ferrando Bada, distin83
dem.
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gue tres formas por la cuales el Estado ha impuesto cierto control sobre ellos: En un primer periodo, el Estado se ha limitado a controlar la actividad de los partidos para evitar que entrase en colisin con el Estado; en una segunda fase ha controlado el contenido de su programa poltico para evitar contradicciones con la forma del Estado establecida, y, en una tercera fase, ha controlado tambin la estructura y el funcionamiento interno de los partidos.84 El mismo autor tambin seala que igualmente se han implementado por los diversos ordenamientos jurdicos tres sistemas diversos para regular la actividad de derecho pblico de los partidos como organizaciones: a) Institucionalidad externa: El ordenamiento jurdico se limita a exigir que la actividad de los partidos se desenvuelva dentro de las normas penales y de polica, prohibiendo el uso de la violencia y del fraude para la afirmacin del xito del programa poltico del partido. b) Institucionalidad ideolgico-programtica: El ordenamiento jurdico prev, en este caso, un control sobre las ideologas y sobre los programas de los partidos, con el
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Ibdem, p. 42
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fin de impedir la constitucin y la actividad de los partidos revolucionarios. [. . .] c) Institucionalidad interna: el ordenamiento constitucional exige que no slo el programa y la actividad poltica del partido se inspire en los principios democrticos, sino que adems exige que el partido tenga una organizacin interna democrtica.85 Un repaso a las prevenciones relativas a la constitucin y registro de los partidos polticos, as como a las relativas a su desempeo cotidiano y en los procesos electorales establecidas en el artculo 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y en los artculos 22 al 27 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, permite inferir que la regulacin de los partidos polticos en nuestro sistema jurdico-electoral se encuentra orientada hacia los sistemas de Institucionalidad ideolgico-programtica e Institucionalidad interna. La Red de Conocimientos Electorales ACE destaca la importancia de la presencia de los partidos polticos en todas las etapas del proceso electoral, pues con ello se evitan conflictos entre los partidos y candidatos y los organismos electorales; seala que existen cinco mecanismos para la inclusin de representantes de los partidos en el proceso electoral, esos cinco mecanismos son los siguientes:
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Ibdem, p. 43
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El primero es la participacin multipartidista en la redaccin o en la revisin de la legislacin electoral. Una segunda opcin es la inclusin de los representantes de partidos como miembros del organismo electoral, ya sea de tiempo completo, como observadores que no votan o como participantes en las reuniones de la comisin electoral. Un tercer mtodo, menos comn, consiste en la intervencin de los partidos en la conduccin efectiva de las elecciones, ya sea como miembros del staff de un organismo electoral (oficiales de mesa de votacin) o como responsables de actividades especficas del proceso (registro o educacin electoral). Ms comn es la invitacin a partidos y candidatos para nominar a sus representantes a fin de observar y monitorear el proceso electoral; especialmente en funciones clave tales como el registro, la votacin o el conteo. El quinto, el mtodo altamente recomendado de inclusin, consiste en la formacin de un comit consultivo integrado por todos los candidatos y partidos que sesione peridicamente (una vez a la semana, por ejemplo) para examinar o su-
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gerir acciones relacionadas con la conduccin de las elecciones.86 El primero de los mecanismos sealados se refiere a la funcin de los partidos polticos como grupos parlamentarios. En nuestro sistema de derecho la participacin multipartidista en la redaccin y revisin de la legislacin electoral slo tiene validez mediante el procedimiento legislativo formal establecido en la Constitucin General de la Repblica en los artculos 71 y 72. En relacin con los otros cuatro mecanismos conviene sealar que stos han sido incorporados en nuestro sistema jurdico-electoral con las adecuaciones y variantes que responden a las necesidades del impulso democrtico que vive Mxico. En el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se han instituido para su aplicacin en el desarrollo de los procesos electorales, bien como derechos de los partidos polticos, bien como obligaciones de los mismos. De ah que el desempeo de los partidos polticos en los procesos electorales se encuentre regulado de manera precisa y taxativa. Lo anteriormente expuesto nos permite conocer y entender en cierta medida el desempeo de los partidos polticos como grupos electorales y como grupos parlamentarios, pero no debemos de perder de vista que la Constitucin les asigna tres funciones de manera especfica, que ya han sido referidas,
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ACE Electoral Knowledge Network. <<Los Partidos Polticos y el Proceso Electoral>>. Disponible en: http://aceproject.org/main/espaol/pcb.htm. [2008, 18 de noviembre].
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pero de las cuales quiero destacar la funcin que tienen de contribuir a la integracin de la representacin nacional. La manera en que logra integrarse la representacin nacional est definida por el sistema electoral mixto establecido en la Constitucin, segn el cual opera el principio de eleccin de mayora relativa y de representacin proporcional para la integracin de las Cmaras del Congreso de la Unin, con preponderancia del principio de mayora relativa. De acuerdo con Dieter Nohlen: Los sistemas electorales contienen, desde el punto de vista tcnico, el modo segn el cual el elector manifiesta a travs del voto el partido o el candidato de su preferencia, y segn el cual esos votos se convierten en escaos. Los sistemas electorales regulan ese proceso mediante el establecimiento de la distribucin de las circunscripciones, de la forma de la candidatura, de los procesos de votacin y de los mtodos de conversin de votos en escaos.87 El efecto de los sistemas electorales en la integracin de la representacin y en la formacin de la voluntad poltica puede observarse en los resultados electorales, y en la proporcionalidad en que los electores se ven representados.
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Nohlen, Dieter. Sistemas electorales y partidos polticos. Primera reimpresin, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1995, p. 34.
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Pero no debe perderse de vista que otro elemento que influye en la integracin de la representacin es el sistema de partidos, sistema que segn seala Dieter Nohlen significa <<la composicin estructural de la totalidad de los partidos polticos en un Estado>>88; los elementos de los sistemas de partidos son: a) el nmero de partidos, b) su tamao, c) la distancia ideolgica entre ellos, d) sus pautas de interaccin, e) su relacin con la sociedad o con grupos sociales, y f) su actitud frente al sistema poltico.89 La importancia poltica de los partidos no deriva necesariamente de su existencia y de su tamao, sino de la funcin que tienen en el sistema de partidos concreto para la formacin de coaliciones o de mayoras. De la relacin existente entre sistemas electorales y sistemas de partidos deriva la mayor o menor exactitud de la representacin. Al referirse Maurice Duverger90 a la forma y a la medida en que los partidos polticos representan a la opinin de la nacin, explica que la palabra <<representacin>> designa un fenmeno sociolgico y no una relacin jurdica: <<define el parecido entre las opiniones polticas de la nacin y las del Parlamento>>91, de acuerdo con esto ---contina explicando los diputados representan a los electores de igual forma que una fotografa representa un
Ibdem, p. 38. Ibd., p. 38. 90 Duverger, Maurice. Los partidos polticos. Decimosexta reimpresin, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2000. 91 Duverger, Maurice, op. cit. p. 398.
88 89
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paisaje; el problema es determinar el nivel de coincidencia entre la opinin de la nacin y la expresin parlamentaria.92 Para medir este nivel o grado de coincidencia es necesario comparar el porcentaje de sufragios obtenidos por los partidos polticos en el pas con el porcentaje de asientos en la asamblea, o sea, <<su dimensin electoral y su dimensin parlamentaria>>.93 Este comparativo representa un segundo grado de deformacin de la opinin pblica o de la nacin, que se superpone a otra deformacin, menos percibida pero ms grave: <<la diferencia entre el reparto de los sufragios y la naturaleza verdadera de la opinin>>94; el reparto de los sufragios no es la opinin pblica misma, sino tan slo una forma de expresarla. La deformacin de la opinin de segundo grado, que se define por la diferencia entre el porcentaje de sufragios y el porcentaje de escaos asignados, puede medirse con facilidad; el factor principal que determina el mayor o menor grado de deformacin es el sistema electoral. El sistema de representacin proporcional es el que genera una menor deformacin, ya que supone una correspondencia perfecta entre la dimensin electoral y la dimensin parlamentaria de los partidos; en todo caso, son las transformaciones o modalidades introducidas al sistema las que alteran dicha correspondencia.95
dem. dem. 94 Ibdem, pp. 398 y 399. 95 Ibd., pp. 398401.
92 93
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La deformacin menos evidente es la que Duverger considera como de primer grado y presenta implicaciones de mayor calibre que evidencian la distancia existente entre las opiniones de la nacin y la opinin del parlamento. Dice Duverger: <<En la medida en que la votacin es libre, secreta, desprovista de presiones y manipulaciones que falseen su resultado, se admite que traduce correctamente a la opinin pblica>>96; sin embargo, explica, la expresin electoral de la opinin no es coincidente con la opinin misma, sta se deforma segn el modo de escrutinio y el sistema de partidos. En este proceso considera fundamental la regla del sistema electoral que define <<no slo la distribucin de los asientos, sino tambin, la distribucin de los votos>>, porque los electores no votan igual, por ejemplo, en un rgimen de mayora que en uno de representacin proporcional; siempre hay una reaccin de la opinin pblica ante la forma de escrutinio; la disminucin de sufragios a favor del partido que ha sido mayoritario con el aumento de los sufragios a favor de los minoritarios en el paso de un sistema de mayora relativa a uno de representacin proporcional, ilustra este mecanismo de reaccin.97 Hay que distinguir, segn seala Duverger, la opinin elaborada de la opinin bruta; la primera resulta del amasamiento o mezcla de la segunda por la propaganda partidista y de una modelacin o de un ajuste por el sistema de partidos y el rgimen electoral.
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Ibd., p. 401. Ibd., p. 403.
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Los partidos ---dice Duverger crean la opinin pblica tanto como la expresan; ms que deformarla la forman: no hay eco, sino dilogo. Sin partidos, habra slo tendencias vagas, instintivas, variadas, dependientes del temperamento, de la educacin, de las costumbres, de la situacin social, etc.98 Los dirigentes de los partidos polticos hacen nacer la opinin de las masas pero no podrn hacer nada sin la opinin bruta, que es la base; las opiniones individuales las enriquecen y las refuerzan; as, al haber extrado de la opinin bruta la opinin elaborada, no dejan de informar y de guiar a la opinin pblica, de tal suerte que la campaa electoral se encamina a definir. [. . .] una plataforma susceptible de atraer al mximo de electores, proponindoles fines particulares, adaptados a sus intereses: pero estos fines particulares no son ms que un aspecto aislado, a menudo superficial y secundario, de la actividad general del partido, que dirigir su actitud parlamentaria y gubernamental. En consecuencia, el mecanismo mismo de la eleccin tiende a deformar la opinin, siguiendo una tcnica idntica a la de algunos movimientos anexos: se trata de utilizar la coincidencia entre algunos
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Ibd., p. 403.
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objetivos especializados del partido y los deseos de los electores, para encadenar a stos a la poltica general del partido, que se sale generalmente de esos fines particulares.99 Mientras ms centralizado sea el partido poltico es ms apoyado por una doctrina completa y coherente que le permite actuar sobre la opinin pblica; y es que la opinin bruta es inapresable, slo la opinin elaborada puede expresarse y la forma en que se expresa impone a la primera un marco que la modifica, por lo que cada sistema de partidos genera un tipo diferente de representacin poltica. Seala Duverger que <<opinin pblica, rgimen electoral y sistema de partidos forman as tres trminos independientes unos de otros, cuyas relaciones no se producen en sentido nico>>100, habida cuenta de que pueden actuar a la vez como factores dependientes o condicionantes unos de otros. Pasando a revisar otro aspecto del quehacer de los partidos polticos, la elaboracin de las polticas, los programas o las plataformas electorales de los partidos polticos tiene una gran importancia para la credibilidad de los partidos polticos, segn lo considera Francisco Jos de Andrea Snchez101, y destaca la necesidad de analizar la siguiente temtica:
Ibd., p. 405. Ibd., p. 406. 101 Andrea Snchez, Francisco Jos de. Los partidos polticos. Su marco terico-jurdico y las finanzas de la poltica. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 2002. Serie Doctrina Jurdica, nm.110, Instituto de Investigaciones Jurdicas.
99 100
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a) cmo los partidos polticos actan en la palestra pblica con respecto a los grandes asuntos, cuestiones o problemas de actualidad en una determinada sociedad; b) qu toma de posiciones adoptan respecto a ciertos asuntos de inters general y, c) por qu ignoran algunos tpicos y a veces crean nuevos temas y puntos de la agenda nacional que no eran considerados ni debatidos anteriormente en una determinada sociedad, y que llevan a pensar, a veces, en maniobras de distraccin o cortinas de humo manufacturadas para ocultar los verdaderos problemas nacionales.102 A travs de estos procesos los partidos polticos participan en la estructuracin de la opinin pblica de una sociedad determinada. Explica De Andrea Snchez que las polticas de los partidos polticos son lneas generales de accin que adoptan ante los temas y problemas sociales y que los diferencian a unos de otros; los programas son los documentos de trabajo que deben ser elaborados en detalle y con la estructura de un plan de gobierno, y las plataformas, que tienen un propsito electoral, constituyen una especie hbrida entre la poltica general y un programa de accin.
102
Andrea Snchez, Francisco Jos, op.cit. pp. 159160.
143
La plataforma expone de manera sucinta, clara y elocuente la propuesta de accin que un partido poltico le presenta al electorado (su clientela) para buscar obtener su voto en un proceso electoral y poder as de obtener la victoria aplicar en la sociedad las grandes lneas de accin propuestas en la plataforma de dicho partido.103 De acuerdo con De Andrea Snchez, es necesario conocer algunos matices relativos a la elaboracin de las polticas, los programas o las plataformas electorales de los partidos para poder establecer qu tan comprometido se encuentra un determinado partido poltico con su formulacin; para este efecto, los partidos pueden ser clasificados en neutrales, pragmticos, programticos o ideolgicos. Un partido neutral es aquel que no tiene ni una posicin ni una plataforma especfica y que evita realizar pronunciamientos especficos, ya que la neutralidad permite impactar en un mayor nmero de ciudadanos, al mismo tiempo que el partido es menos vulnerable frente a la sociedad al no presentar un programa o una plataforma demasiado detallados; un partido poltico pragmtico es el que se enfrenta slo a problemas prcticos inmediatos; el partido programtico establece un plan de accin de largo plazo que contempla las necesidades presentes y futuras, y el partido ideolgico se caracteriza porque formula su plataforma en forma abstracta y
103
Ibd., p. 161.
144
orientada al futuro y en concordancia con una doctrina de pensamiento conocida.104 De la forma en que se comporte el partido, de acuerdo con la anterior clasificacin, depende el grado de articulacin en la elaboracin de polticas, programas o plataformas electorales. Destaca el autor citado que la inclinacin que recientemente han mostrado los partidos hacia la formulacin de plataformas ha sido dependiente de los temas de actualidad en la poltica del pas; <<As --dice cuando los temas de actualidad se caracterizan por ser importantes, dramticos y fcilmente politizados, los partidos se vern ms orientados hacia la formulacin de plataformas o programas, como sucede en Mxico en el caso del PRD y del PAN, ante sucesivas propuestas de reforma del Estado>>.105 La tendencia hacia la formulacin de programas y plataformas sofisticadas debe verse de manera positiva, en virtud de que esta prctica tiene los siguientes efectos didcticos: a) promueven la educacin poltica, b) revelan la identificacin social de la posicin de los diversos partidos en el espectro ideolgico, y c) permiten la identificacin de partidos polticos de <<utilera>> que al carecer de un conocimiento serio de su sociedad, se <<delatan>> a s mismos al presentar programas y plataformas deficientes en su estructuracin y a veces absurdas y desatinadas.106 De acuerdo con lo que dispone el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, los
Ibd., pp. 162-163. Ibd., p. 164. 106 Ibd., p. 165.
104 105
145
partidos polticos debern contar con una declaracin de principios en los que asienten la doctrina poltica e ideolgica que en materia social y econmica postulan; un programa de accin en el que de manera central propongan las medidas para realizar sus postulados y las estrategias para resolver los problemas del pas y, adems, registrar una plataforma electoral que sostendrn sus candidatos a lo largo de sus campaas polticas; dicha plataforma constituye la oferta poltica y la base del programa de gobierno que llevarn a cabo en el caso de ganar las elecciones. En relacin con estas obligaciones que la ley electoral mexicana les impone a los partidos polticos de formular declaraciones de principios, programas polticos y plataformas electorales, De Andrea Snchez destaca que en contextos poltico-sociales como los de los pases en desarrollo, caso en que an se encuentra Mxico, [. . .] la obligacin jurdica de formular una plataforma es la nica forma en que se puede contar con un documento pblico del partido, en el que de hecho se est pactando formalmente con el pueblo elector, que el respaldo de ste para con un partido, resultar en la aplicacin del contenido de las polticas y las medidas enlistadas en una plataforma o programa, lo pena de ser llamado a cuentas por la ciudadana.107
107
Ibd., p. 166.
146
La obligacin impuesta a los partidos de presentar un programa y una plataforma polticos los compromete a la realizacin de polticas, acciones y medidas concretas, pues de no ser as quedaran los partidos en libertad de no comprometerse con los electores, tal falta de compromiso deriva siempre en perjuicio para la sociedad. De lo expuesto hasta aqu, puede inferirse que los partidos polticos son la nica posibilidad viable para garantizar un gobierno representativo y una eventual mejora de nuestras prcticas democrticas. Frente a la poca confianza y credibilidad que refleja la Encuesta Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas 2008, tanto en las instituciones creadas para garantizar una forma de vida fundada en el constante mejoramiento social, econmico y cultural del pueblo, como lo establece nuestra Constitucin, as como en los partidos polticos cuyos fines, tambin establecidos en la Constitucin, deben encaminarse principalmente a la integracin de la representacin nacional; para que el poder pblico se ejerza en beneficio del pueblo es necesario que se construya una nueva relacin entre los partidos polticos y la sociedad. Tal parece que la transformacin de la sociedad, como consecuencia de la tendencia globalizadora de la economa, que la enfrent a nuevas formas de organizacin para el trabajo y la produccin, que a su vez generaron nuevas formas de relacin social, alej a los partidos polticos de las ideologas y los llev a un pragmatismo indiferente a las demandas de la sociedad que se ha visto vulnerada por los efec147
tos econmicos de la globalizacin y el nuevo pensamiento liberal, que redujo la presencia del Estado y la instauracin de programas sociales para grupos marginados. Es necesario que los partidos polticos recuperen la credibilidad y la confianza de la ciudadana. Un camino podra ser la construccin de nuevas formas de comunicacin con la ciudadana a travs de la informacin, exponiendo su doctrina poltica, sus programas y plataformas de manera clara y oportuna, que generen compromiso con los electores, al mismo tiempo que el deseo de involucramiento de stos en la materializacin de las propuestas de solucin a los problemas nacionales. Creo que es necesaria la informacin veraz, oportuna y completa del actuar de los partidos polticos, que permita una opinin pblica libre que puedan recoger los partidos polticos para evitar un abismo entre la opinin bruta y la opinin elaborada. En este punto destaco la importancia que representa garantizar el derecho poltico-electoral ciudadano de acceso a la informacin en su aspecto de recibir informacin objetiva, oportuna y completa, pues. Es evidente que la existencia real de una formacin libre de la opinin pblica u opiniones pblicas se llevar a cabo en la medida en que se garanticen a travs de diversos instrumentos el pluralismo informativo pues deben reducirse las opiniones manipuladas y aumentar la 148
circulacin de mensajes y opiniones diversas. Por ello, es imprescindible no slo garantizar la libertad de los medios y la libertad en los medios, sino tambin salvaguardar el derecho a recibir informacin veraz, evitando que los medios de comunicacin terminen tratando a la informacin como mercanca y no como un derecho fundamental de los individuos.108 El problema que se plantea considero que es importante y por su propia naturaleza, de gran inters, ya que no existe empate entre el derecho fundamental, tambin de carcter poltico-electoral, del ciudadano de acceso a la informacin ---que en el caso sera el poder conocer las actividades en general de los partidos polticos y el derecho de informar que tienen los partidos polticos. Esta falta de correlacin entre el derecho ciudadano y el de los partidos polticos hace posible que existan zonas de oscuridad, en tanto que los partidos polticos, en el caso de su derecho a informar, cuentan con una amplia discrecionalidad, siempre que no se trate de la obligacin de informar sobre el origen y destino de sus recursos financieros, pues en relacin con sus actividades generales la normatividad es precaria y no se encuentran obligados a proporcionar de forma inmediata y directa la informacin que soliciten los ciudadanos.
108
APREZA SALGADO, Socorro. <<El desarrollo normativo del acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin en Mxico: un mecanismo garante del pluralismo informativo interno>>, en Derecho Electoral, Fernando Migalln, coordinador, Editorial Porra y Facultad de Derecho de la UNAM, Mxico, 2006.
149
De acuerdo con Jaime Crdenas Gracia, deben ser pblicas todas las actividades que lleven a cabo los organismos relacionados con la actividad poltica; no es posible que los actos, decisiones y vida interna de los partidos polticos permanezcan ocultos o reservados, pues un partido poltico decide no solamente sobre su vida interna las seleccin de los candidatos o la designacin de sus dirigentes sino que tambin toma decisiones que inciden directamente sobre polticas pblicas, estrategias legislativas, administrativas, judiciales y electorales, acciones todas que afectan la vida de los ciudadanos; consecuentemente es contradictorio que los ciudadanos no tengan acceso al conocimiento de esas decisiones, lo que vuelve nugatorio su derecho poltico electoral de participacin informada en los asuntos polticos del pas.109 Los partidos polticos son entidades de inters pblico que reciben financiamiento pblico y que son el nico medio para hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder pblico, de acuerdo con la Constitucin General de la Repblica, y que por su naturaleza desempean papeles de articulacin entre el gobierno y la sociedad, por lo que es necesario transparentar, va informacin, la vida de los partidos polticos; <<los secretos, sobre todo cuando tienen relacin con el poder son incompatibles con la libertad de pensamiento, de culto, con el avance de la ciencia y de la libertad y
109
Crdenas Gracia, Jaime. <<El acceso a la informacin en los partidos polticos>>, en Derecho comparado de la informacin, nm. 6, UNAM.
150
la democracia>>110; por tanto, dado que un rgimen democrtico debe transparentar y garantizar que los asuntos pblicos se ventilen, se deliberen y se asuman pblicamente111, y siendo los partidos polticos entidades de inters pblico en virtud de que su actuacin se desarrolla en la esfera pblica, el mismo rgimen democrtico debe asegurar y garantizar el disfrute de todos los derechos poltico-electorales que la norma suprema reconoce a los ciudadanos, como garanta de participacin razonada y responsable y como condicin para su desarrollo y del propio rgimen, resulta de particular prioridad y necesidad garantizar a los ciudadanos el derecho de acceso a la informacin o derecho a ser informado por parte de los partidos polticos acerca de su vida interna y sus actividades polticas, pues la concretizacin de este derecho hace factible el ejercicio de otros derechos poltico-electorales, tales como el de asociarse libremente para tomar parte en los asuntos polticos del pas va la afiliacin libre e individual a algn partido poltico, el ejercicio del voto activo y pasivo, la formacin y manifestacin libre de opinin, etctera.
110 111
Crdenas Gracia, Jaime, op.cit. nota 14. dem.
151

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Carlos Sergio Quiones Tinoco.

NDICE Presentacin. CAPTULO PRIMERO Equidad en la contienda electoral.

III. La libertad de expresin y el modelo constitucional de

107 111 117 121

CAPTULO CUARTO La credibilidad y confianza en los partidos polticos.

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Carlos Sergio Quiones Tinoco Durango, Dgo., 2012

EQUIDAD EN LA CONTIENDA ELECTORAL.*

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I. Aproximacin al concepto de equidad.1

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Ibdem, p. 614. Ibdem., p. 615.

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Quiones Tinoco, Carlos Sergio, op. cit., pp. 57 y sigs.

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II.Principios constitucionales rectores del proceso electoral.

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III. La libertad de expresin y el modelo constitucional de comunicacin social.