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Edicin francesa: Revue internationale des sciences sociales (ISSN 0304-3037), Unesco, Paris (Francia).

Edicin inglesa: International social science journal (ISSN 0020-8701), Unesco, Paris (Francia). Edicin rabe (selecciones trimestrales): Al-Madjalla al-Dawaliyya lil-'Ulm ul-Idjtima'iyya, Unesco Publications Centre, 1 Talaat Harb Street, Tahrir Square, El Cairo (Egipto).

Temas de los prximos nmeros Anatoma del turismo Dilemas de la comunicacin Estado y sociedad

Redactor jefe: Peter Lengyel Redactor jefe adjunto: A H Kazancigil Corresponsales Bangkok: Yogesh Atal Belgrado: Balsa Spadijer Buenos Aires: Norberto Rodrguez Bustamante Canberra: Geoffrey Caldwell Colonia: Alphons Silbermann Delhi: Andr Bteille El Cairo: Abdel M o n e i m El-Sawi Estados Unidos de Amrica: Gene M . Lyons Ife: Akinsola Akiwowo Londres: Cyril S. Smith Mxico: Pablo Gonzlez Casanova Mosc: Marien Gapotchka Singapur: S. H . Alatas Tokyo: Hiroshi Ohta

Precio y condiciones de suscripcin [A] Precio del nmero: 23 F Suscripcin: 1 ao, 70 F 2 aos, 116 F Dirijan los pedidos de suscripcin a los agentes de ventas de la Unesco (vase la lista), que les indicarn las tarifas en moneda local. Toda comunicacin de cambio de direccin debe ir acompaada de la ltima banda de expedicin Imprenta de Presses Universitaires de France, V e n d m e . Unesco 1979

Los artculos firmados expresan las opiniones de los autores y no necesariamente las de la Unesco. Los artculos de este nmero pueden ser reproducidos con la autorizacin de la redaccin. Toda correspondencia relativa a la presente revista debe dirigirse al redactor jefe de la Revista internacional de ciencias sociales, Unesco, 7, place de Fontenoy, 75700 Pars

revista internacional de ciencias sociales


Revista trimestral publicada por la Unesco, Pars Vol. X X X I (1979), n. 4

E n busca de una organizacin racional


Editorial 609 Fred W. Riggs Introduccin: Evolucin de los significados del trmino "burocracia" 611 L a tecnologa en cuanto organizacin 635 La inestabilidad orgnica en las fuerzas militares africanas: el caso del ejrcito de G h a n a 656 L a autonomizacin de las unidades organizacionales en una economa planificada 670 Burocracias pblicas y ejecucin de directrices polticas 685 Redes interorganizacionales y estructura social: las cmaras de industria en Turqua 700 L a burocracia estatal en Amrica Latina: especificidad substantiva e histrica 716 Las organizaciones de servicio pblico y la capacidad de aprendizaje pblico 738 L a innovacin en la administracin pblica dentro de una economa de crecimiento cero: visin desde Escandinvia 753

Gennady M . Dobrov Eboe Hutchful

Witold Kiezun

Renate Mayntz

Ayse nc

Osear Oszlak

Donald A . Schn

Daniel Tarschys

Bases de datos socioeconmicos: situaciones y evaluaciones / . M . Britain Los servicios de informacin y la estructura del saber en las ciencias sociales 769

I S S N 0379-0762

El mbito de las ciencias sociales Stein R o k k a n (1921-1979) 791 D . S. Obikeze Nuevo enfoque de la investigacin social en frica: el proceso de intercambio 793 Servicios profesionales y documentales Calendario de las reuniones internacionales 805 Libros recibidos 810 Publicaciones recientes de la Unesco 814

E n busca de una organizacin racional

Editorial

L a creciente proliferacin de grandes organizaciones burocrticas en numerosas esferas de la vida, es universalmente denunciada y combatida. Se trata de u n fenmeno que afecta a todos los tipos de sociedades capitalistas o socialistas, industriales o rurales, desarrolladas o subdesarrolladas as c o m o a todos los sectores al Estado y a la administracin, a las profesiones liberales, a la produccin y distribucin de bienes y servicios, a la educacin, la defensa nacional, la salud, la ciencia y la tecnologa, las actividades culturales, las distracciones, etc. La escena internacional se ve igualmente afectada, a juzgar por los innumerables organismos de todo gnero queflorecenen su mbito. Estas complejas organizaciones burocrticas, que caracterizan las sociedades contemporneas, son portadoras de una contradiccin que muchos de los que las han observado han sealado: una accin poltica y social de cierta amplitud necesita recurrir a tales organizaciones, aun cuando la existencia y proliferacin de las burocracias sea una amenaza a los valores democrticos que legitiman esta accin. E n otros trminos, se reconoce a las organizaciones burocrticas la calidad de instrumentos racionales (el "tipo ideal" de M a x Weber), superiores a toda otra forma de organizacin, aunque en ellas se descubra la manifestacin de una patologa social que reprime las libertades y que impone la uniformizacin y la despersonalizacin de la vida. Esta superioridad provendria.de ciertos principios de organizacin, tales c o m o u n proceso racional en la toma de decisiones y el desarrollo de u n sistema de reglas impersonales en materia de definicin de funciones, la reparticin de responsabilidades y la evolucin de las profesiones. Sin embargo, cuando el adjetivo "burocrtico", acompaa a la palabra "organizacin", puede tambin llevar consigo u n matiz despectivo m u y extendido entre el pblico en general, que evoca defectos tales c o m o la lentitud, la rigidez, la rutina, la complicacin de procedimientos o la indiferencia a las necesidades mismas a las que se supone sirve la burocracia. Algunos especialistas, c o m o Robert K . Merton y sus discpulos, han mantenido que la raz de estos defectos se halla, al menos en parte, en la aplicacin misma de los principios de organizacin considerados ventajosos. U n corolario de este debate es la relacin entre la eficiencia y la eficacia de dichas organizaciones y de cules seran sus dimensiones ptimas. El m i s m o

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Editorial

suscita toda una serie de interrogantes sobre la crisis del Estado, sobre las sociedades que se han hecho ingobernables o sobre el papel de las compaas transnacionales, esos modernos "Levitanes". L a problemtica general de la dimensin de las estructuras sociales, anlisis hasta ahora desatendido, merecera mayor cuidado por parte de las ciencias sociales. El anlisis de la oposicin entre las funciones y las disfunciones de las organizaciones burocrticas ha marcado los estudios postweberianos en este campo. Existe una abundante literatura sobre el tema y numerosas son las tentativas de superar esta contradiccin, los anlisis y disposiciones para librarse de la fatalidad burocrtica. A pesar de ello, no podemos dejar de constatar que la organizacin burocrtica contina gozando de buena salud, y hasta de eficiencia y eficacia, lo cual n o constituye una razn para renunciar a los esfuerzos encaminados a procurar que "el hombre de organizacin" conserve su racionalidad, sin perder su libertad, y mejore su eficacia, sin convertirse en u n autmata. Los artculos que componen este nmero de la Revista abordan, sin pretender formar u n conjunto sistemtico o exhaustivo lo cual n o sera posible dentro del marco limitado de este volumen-, algunos aspectos de las organizaciones burocrticas, de su funcionamiento y de sus campos de actividad, comenzando con una resea de los diferentes significados del trmino "burocracia", cuyos usos mltiples y a veces imprecisos, escasamente facilitan el esclarecimiento de un fenmeno particularmente complejo. Las dems contribuciones abarcan u n mbito de estudios que se. extiende del ejrcito a las organizaciones patronales, de los servicios pblicos y las burocracias estatales a la tecnologa, ilustrando de este m o d o los mltiples problemas que plantean las organizaciones burocrticas. Expresamos nuestro agradecimiento al profesor Michel Crozier, as c o m o a Elzbieta N e y m a n y a Martha Zuber, sus colaboradoras en el seno del Centro de Sociologa de las organizaciones del Centro Nacional de Investigacin Cientfica, que dirige en Pars, por los consejos que nos han prodigado en la preparacin de este nmero. Nuestros lectores pueden referirse tambin a algunos nmeros anteriores de la Revista internacional de ciencias sociales, tales c o m o el vol. X X V I I (1975), n. 4, el vol. X X V I I I (1976), n. 1, el vol. X X I X (1977), n. 1 y el vol. X X I X (1977), n. 3 (publicados en ingls y en francs).

A. K
[Traducido del francs]

Introduccin: Evolucin de los significados del trmino "burocracia"


Fred W . Riggs
Martin Albrow, del University College de Cardiff, Gales, public en 1970 una monografa titulada Bureaucracy que no versa sobre los fenmenos designados mediante ese trmino, sino, por el contrario, sobre la evolucin de su significado. Esto n o resulta difcil ya que el trmino fue acuado por u n francs, Vincent de Gournay, a mediados del siglo xvn, aproximadamente (Albrow, p . 16-17). El trmino arraig rpidamente, pero pronto adquiri tantos significados que actualmente puede emplearse sin forzarlo m u c h o en alrededor de 40 sentidos ligeramente diferentes, clasificados bajo diez epgrafes. C o m o esta situacin n o deja de ser caracterstica de muchos trminos algunos de los cuales tienen muchos m s sentidos que utilizan frecuentemente los especialistas contemporneos en ciencias sociales, resulta instructivo examinar m s atentamente la palabra "burocracia" c o m o trmino errtil, pero n o anmalo. Al poner por primera vez en circulacin el trmino "burocracia", de Gournay lo relacion con los trminos "monarqua", "aristocracia" y "democracia". C o n cada uno de esos trminos se pretenda hacer referencia a un tipo de comunidad poltica con arreglo a sus elementos gobernantes: un monarca, una clase de lite, las masas o los funcionarios pblicos. Si para designar esa idea utilizamos la expresin "comunidad poltica burocrtica", la podremos distinguir fcilmente de los dems sentidos que adquiri rpidamente el trmino "burocracia". Recurdese que Aristteles ense que haba tres formas de gobierno y tres perversiones correspondientes. L a aristocracia era el gobierno de los mejores, mientras que la oligarqua, su perversin, era la explotacin del poder por los ricos. Si consideramos la evolucin ulterior de esos trminos, advertiremos que "aristocracia" vino a significar una clase gobernante hereditaria o superior y

Fred Riggs es profesor de ciencia politica en la Universidad de Hawaii en Manoa, Porteus 640, Maile Way, Honolulu, Hawaii 96822, Estados Unidos de Amrica. Ha dado clases en numerosas universidades americanas y en Filipinas. Ha publicado varias obras y artculos sobre la burocracia y la administracin pblica, entre ellos: Thailand: the modernization of a bureaucratic policy (1966). Ms recientemente se ha interesado por los problemas del anlisis conceptual. Es secretario del COCTA y presidente del Comit para INTERCONCEPT, proyecto de la Unesco que se refiere a las definiciones terminolgicas en varias lenguas.

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"oligarqua" u n grupo gobernante rico o explotador. Cada una de estas ideas conexas incorpora su afn, al m o d o de una mueca rusa: u n sistema poltico, el poder ejercido por su clase dominante y la propia clase dominante. Por otra parte, las valoraciones positivas y negativas distinguen sistemas o clases buenos y malos, con lo que se refleja la distincin aristotlica entre una forma ideal de gobierno y su perversin. Curiosamente, sin embargo, la evolucin de cada uno de los tres trminos empleados por Aristteles sigui una trayectoria diferente. E n el caso de la monarqua tenemos el monarca c o m o imagen idealizada de u n gobernante y al tirano c o m o su perversin. E n cambio, Aristteles denomin constitucin el gobierno de muchos y democracia su perversin. Ahora bien, dos mil aos despus "democracia", aun conservando su sentido de forma de gobierno, adquiri una connotacin favorable de gobierno popular y responsable, mientras que su sentido conexo de gobierno de las masas o la gente del c o m n ha cado en desuso. E n cambio, "constitucin" ha pasado a significar las leyes fundamentales de una comunidad poltica o una carta que prescribe esas leyes, pero n o u n tipo de comunidad poltica. Ningn trmino corresponde hoy da a lo que Aristteles entenda por democracia, salvo quizs la expresin "la tirana de la mayora" de la que hablan Madison y Tocqueville. Si consideramos la burocracia c o m o u n cuarto tipo de gobierno, es decir, c o m o "comunidad poltica burocrtica", comprobaremos que los sentidos ulteriores del trmino corren parejas con los de aristocracia y oligarqua. Ahora bien, el trmino "burocracia", al ser conceptualizado c o m o perversin, slo acarre originalmente connotaciones negativas, pero, al igual que el de "democracia" adquiri luego con M a x Weber matices positivos. C o n arreglo a este paradigma, es fcil discernir c m o burocracia vino a significar el poder ejercido por funcionarios (que podemos denominar "burcratas en el poder") y tambin la clase de funcionarios que ejerce el poder (que denominamos "burcratas"). Aunque originalmente se considera c o m o una perversin, la aparente necesidad de disponer de m o d o s neutrales o n o peyorativos para referirse a los funcionarios y a los atributos de la funcin pblica llev a los especialistas a tratar de expurgar el trmino "burocracia" de sus connotaciones negativas. Hubiera cabido suponer que se emplearan trminos c o m o "funcionarios", "funcionariado" y "funcin" (para designar los atributos de la funcin pblica), pero el trmino "burocracia" ofreci por alguna razn alicientes m s poderosos. C o m o consecuencia de ello, los atributos de la burocracia (es decir, las caractersticas de lo burocrtico) pasaron a entenderse a la vez c o m o eficientes e ineficientes, c o m o potentes e impotentes, c o m o instrumentalismo administrativo y usurpacin del poder. Se dieron asimismo derivaciones de otra ndole. El trmino vino a designar, no slo los funcionarios (burcratas), sino tambin una organizacin integrada por servicios (un aparato). Vino a significar, no slo una comunidad poltica

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burocrtica, sino tambin una organizacin burocrtica (tanto privada c o m o pblica) y una sociedad supuestamente burocratizada. Al principio, el trmino "burocracia" se emple slo para designar fenmenos existentes; actualmente representa tambin una entidad hipostatizada o reificada. Este uso emana del "tipo ideal" de M a x Weber, que es una proyeccin de supuestas tendencias histricas. E n la monografa de Albrow se examinan minuciosamente las interacciones y secuencias histricas que llevaron a esas transformaciones conceptuales. L o que Albrow no hace, sin embargo, es proporcionar u n glosario que identifique cada uno de los principales sentidos del trmino "burocracia" y facilite una sinopsis de los autores que formularon y desarrollaron cada uno de ellos. E n este artculo nos proponemos presentar esa sinopsis. L a mayor parte de la informacin procede de la oportuna monografa general de Albrow, de la que tambin se toman, en gran parte, las citas bibliogrficas. L a aportacin del autor del presente artculo consiste en las interpretaciones y la lista ampliada de conceptos.

Burocracia en el sentido de " m o d o de gobierno burocrtico"


Aunque rpidamente suplantado por los otros sentidos, el sentido original del trmino "burocracia" persisti. E n 1861, por ejemplo, J. S. Mili escriba en sus Considerations on representative government que la labor de gobierno ha estado en manos de gobernantes profesionales: lo que consiste la esencia y el significado de la burocracia (Mili, p. 113). Esta tradicin se vio reforzada en 1930 cuando Harold Laski, en su artculo "Bureaucracy" de la Encyclopedia of the social sciences, mantuvo que ese trmino sola emplearse para designar u n "sistema de gobierno cuyo control se encuentra de manera tan absoluta en manos de funcionarios que sus poderes ponen en peligro las libertades de los ciudadanos corrientes" (Laski, p. 70). E n poca m s reciente, el politlogo angloamericano H e r m a n Finer adopt tambin esa posicin al definir la burocracia c o m o el "gobierno de los funcionarios" (Albrow, p . 92). Harold Lasswell y A b r a h a m Kaplan, en Power and society (1950), definieron la burocracia c o m o "la forma de gobierno en que la lite est integrada por funcionarios" (Lasswell y Kaplan, p . 209). Irnicamente, sin embargo, ese sentido original del trmino "burocracia" ha desaparecido en gran medida del uso corriente.

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Burocracia en el sentido de "burcratas en el poder"


L a transicin del concepto de burocracia c o m o comunidad poltica burocrtica a la idea de "burcratas en el poder" fue fcil y corre parejas con el cambio de sentido equivalente del trmino "aristocracia" de tipo de comunidad poltica a clase gobernante. El propio J. S. Mili, poco antes de expresar la opinin antes mencionada, defini en On liberty (1859) el trmino "burocracia" c o m o una clase gobernante de funcionarios (Mili, p . 66). E n The ruling class (1895), Gaetano Mosca propugn una distincin estructural fundamental entre los gobernantes y los gobernados y despus dividi las clases gobernantes en feudales y burocrticas. Concluy que, en el Estado moderno, la clase gobernante es necesariamente la burocracia (Mosca, p . 80-87). Para definir el concepto de comunidad poltica burocrtica, Mosca opt por la expresin "absolutismo burocrtico". Robert Michels ampli en Political parties (1911) el alcance de la concepcin de Mosca sobre la burocracia para incluir a los profesionales asalariados de las organizaciones voluntarias no gubernamentales, especialmente los partidos polticos y tambin los del Estado, aunque los consider asimismo c o m o lite del poder. E n la prctica, prefiri el trmino "organizacin" al de "burocracia" (Michels, p . 186). sta fue tambin la interpretacin adoptada por el historiador britnico Ramsey Muir, el cual, en Peers and bureaucrats (1910), escribi que burocracia designaba "el ejercicio del poder por administradores profesionalizados". Aadi que "las influencias m s firmes, persistentes y poderosas en el gobierno de Inglaterra son las de los altos funcionarios permanentes" (Muir,
P:

s, i4).

El mismo concepto aparece en algunas obras contemporneas. El estadounidense Walter R . Sharp se refiri en 1927 a la burocracia c o m o "el ejercicio del poder por administradores profesionales" (Sharp, p. 394) y el belga Daniel Warnotte escriba en 1937 que la creciente influencia de los funcionarios era " u n fenmeno de suficiente importancia sociolgica c o m o para preservarle exclusivamente el trmino burocracia" (Warnotte, p. 218). Anlogamente, el tratadista alemn Arnold Brecht sostuvo de forma algo ambigua en " H o w bureaucracies develop and function" (1954) que burocracia designaba el "gobierno de los funcionarios", pero en un contexto relativo al m o d o c m o los funcionarios ejercen el poder (Brecht, p . 1).

Burocracia en el sentido de "empleados"


Si seguimos el paralelismo con el trmino "aristocracia", ya hemos visto c m o ese trmino design sucesivamente un sistema poltico, una clase de lite que tiene el poder y la clase misma independientemente de su posicin de poder. Los

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significados de burocracia evolucionan del mismo m o d o y, actualmente, el sentido m s corriente del trmino "burocracia" es simplemente una clase de empleados, con o sin poder. L a transicin conceptual se produce cuando el investigador deja de definir la burocracia c o m o una clase que ejerce el poder y empieza a considerarla c o m o una clase que puede, aunque no necesariamente, ejercer el poder. Podemos advertir esa transicin en un manuscrito alemn de 1832, mencionado por Albrow, en el que el autor dice: " L a burocracia ha sustituido a la aristocracia y, quizs, pronto pasar a ser hereditaria igual que ella" (Albrow, p. 21). E n esta frase se advierte que el autor considera que la "burocracia" puede adquirir, pero no necesariamente ejercer, el poder. Anlogamente, en un informe de J. S. Mili publicado en 1848 {Principies of political economy) encontramos la expresin "burocracia dominante" (Mili, vol. 2 , p . 528). Despus, c o m o se ha visto, Mili consider la burocracia c o m o una clase gobernante y u n m o d o de gobierno burocrtico, pero el empleo en esta frmula del calificativo "dominante" sugiere la posibilidad de una burocracia no dominante o polticamente dbil. D e igual m o d o , el autor alemn Eduard Fischel utiliz, en 1862, el trmino "burocracia" para designar el cuerpo de funcionarios estatales, aunque en un contexto crtico de su posicin de poder (Fischel, p. 132-136, segn Albrow, p . 24). E n el mismo sentido, observamos que Michels, aunque subraya su poder, tambin describe a los burcratas en un contexto que slo refleja su nmero, c o m o cuando afirma que "la burocracia aumenta continuamente... aunque no con tanta rapidez c o m o los elementos descontentos de la clase media" (Michels, p. 186). El siguiente peldao de la evolucin conceptual es considerar a la burocracia en un contexto administrativo ms bien que poltico, quejarse de su ineficincia ms bien.que de su abuso de poder. Observamos esa nocin en la obra de un austraco, Friedrich von Schulte, que en 1880, comparando la clase burocrtica y la clase de los ciudadanos, afirm que "todos acusan a la burocracia y le piden todo lo que necesitan" (Schulte, p . 458). Walter Bagehot,. el analista poltico britnico, escribi tambin en The English Constitution (1867) acerca de "... una burocracia cualificada, una burocracia capacitada desde sus primeros aos para su vocacin especial..." en un contexto que deploraba su falta de eficiencia y no su abuso de poder (Bagehot, p. 197). El tratadista ms influyente que describi la burocracia c o m o una clase de titulares de cargos fue M a x Weber. Su obra tuvo un precursor, Gustav Schmoller, otro alemn que public en 1898 un ensayo sobre la historia de la administracin en el que examin las caractersticas de los funcionarios modernos (la burocracia) c o m o clase (Schmoller, p . 31, segn Albrow, p. 53). D e esta concepcin de burocracia se hizo eco Weber, pero independientemente de la concepcin del "tipo ideal" por la que mejor se le conoce. Albrow seala que Weber nunca defini explcitamente la burocracia c o m o cuerpo de funcionarios nombrados, pero esta idea se desprende del empleo que hace de la

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palabra cuando escribe "ningn ejercicio de la autoridad puede ser puramente burocrtico, es decir, efectuado exclusivamente por medio de funcionarios n o m brados contractualmente" (Weber, p . 552, segn Albrow, p; 42). Aunque la formulacin del "tipo ideal", que se examinar m s adelante, ha influido especialmente en los trabajos de los socilogos contemporneos, el concepto m s simple de los burcratas c o m o empleados fue recogido por la ciencia poltica moderna, c o m o se comprueba al leer a autores c o m o Taylor Cole y Joseph LaPalombara. El primero afirm en The Canadian bureaucracy (1949) que por burocracia entenda simplemente "un grupo de seres humanos o empleados que desempean funciones concretas consideradas esenciales por una comunidad" (Cole, p . 3). Joseph LaPalombara, compilador de Bureaucracy and political development (1963), escribi en su introduccin que "... es razonable considerar que la burocracia abarca a todos los empleados pblicos" (LaPalombara, p . 6-7). N o obstante, seala ms adelante, que ese trmino puede designar diferentes tipos o categoras de funcionarios. Advierte, que, a veces, "es preciso u n concepto ms restringido", c o m o , por ejemplo, cuando se examina el papel de los funcionarios en la formulacin de polticas. D e hecho, en los trabajos de los politlogos y los historiadores contemporneos se pueden descubrir interpretaciones m u y diversas, segn que consideren que la burocracia est limitada a los empleados civiles y no abarca a todos los empleados, o que limiten el trmino a los altos funcionarios, a los administradores de carrera con exclusin de los nombrados a desempear puestos polticos, o a los funcionarios pblicos por contraste con los funcionarios de todo tipo de organizaciones, incluidos los partidos polticos. Esos criterios aparecen a veces combinados y, por ejemplo, se observa a m e n u d o un concepto de burocracia limitado a los titulares de altos cargos pblicos administrativos por designacin. Este artculo se alargara demasiado si se tratara de presentar ejemplos de cada uso, aunque es posible discernir varios entre los autores presentados en la compilacin de LaPalombara. Tanto es as que el propio LaPalombara se refiere a la necesidad de "una concepcin de la burocracia de tipo elstico", es decir, que permita cierta diversidad en la determinacin de los criterios que sirvan para definirla. E n realidad, no todos los autores de la "compilacin de LaPalombara aceptan la idea de que el trmino "burocracia" debera emplearse nicamente para designar una clase o grupo de funcionarios. Algunos tambin lo utilizan para designar una entidad organizada al servicio del Estado.

Burocracia en el sentido de "aparato" o "burosistema"


Los conceptos de burocracia y organizacin se han entrelazado. E n determinados contextos, cada palabra significa lo que la otra suele designar (vase infra la seccin "Burocracia en el sentido de organizacin dotada de personal"). El

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origen de esta complicacin queda al descubierto si se observa c m o burocracia vino a designar, no slo una clase de empleados, sino la organizacin que los empleaba. U n a distincin c o m n equivalente es la que se hace entre u n ejrcito c o m o organizacin y los oficiales que en l sirven. Pero el trmino "burocracia", en cambio, ha pasado a designar tanto la organizacin (aparato o burosistema) que sirve a u n Estado c o m o los funcionarios empleados en ese aparato. U n a temprana manifestacin de ese cambio conceptual aparece en la obra de u n autor alemn, Johan Gorees, que en 1821 defini el concepto de burocracia c o m o "institucin civil anloga al ejrcito permanente" (citado en Albrow, p. 20). Esta idea n o ha tenido tanta aceptacin c o m o el empleo de "burocracia" para designar los empleados. C o n todo, ese concepto ha obtenido el apoyo de algunos politlogos contemporneos. Por ejemplo, en The administrative State (1957), del tratadista germanoamericano Fritz Morstein Marx, se puede descubrir una definicin explcita de burocracia c o m o "el tipo de organizacin utilizada por el Estado moderno para el desempeo de varias funciones especializadas, incorporada en el sistema administrativo..." (Morstein Marx, p. 20). Aunque se mencionan diversas otras definiciones de burocracia, el significado de aparato o burosistema es el que se emplea en este trabajo. Anlogamente, John Dorsey, uno de los autores incluidos en el trabajo de LaPalombara, define a la burocracia c o m o "los componentes de administracin pblica de los sistemas polticos" (LaPalombara, p. 322). N o obstante, la mayora de los que consideran la burocracia c o m o u n aparato suelen entenderla asimismo c o m o u n concepto que tiene u n conjunto ms o menos complejo de caractersticas, c o m o jerarqua, competencia tcnica, funcionarios de carrera, orientacin contractual, etc. Adoptan, en esa concepcin, el modelo de M a x Weber de un "tipo ideal de burocracia", que examinamos a continuacin.

Burocracia en el sentido de "tipo ideal" de burocracia


L o que M a x Weber denomin tipo ideal se concibe c o m o algo que no tiene necesariamente una base o una significacin emprica, es decir, que no se presupone si se han dado o no histricamente casos reales de un modelo. Las cuestiones empricas que hay que plantear conciernen ms bien al grado en que las cosas existentes sociedades, instituciones, comportamientos, etc. expresan los atributos del "tipo ideal". Reinhard Bendix, al examinar el concepto de Weber, seala que "... simplifica y exagera la realidad emprica en aras de la claridad conceptual..." As pues, los casos concretos carecern de uno o varios de los elementos constitutivos o los poseern en diversos grados (Bendix, p . 207). C o m o el trmino "ideal" suele connotar algo deseable en sentido normativo, parece conveniente una palabra m s neutra. Se ha pensado en la posibilidad de utilizar "heurstico", pero ese trmino tambin suscita importantes objeciones.

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Otra posibilidad podra ser "paradigmtico". N o obstante, al ser tan conocido el empleo weberiano de la expresin "tipo ideal", parece til conservarla, a pesar de las objeciones formuladas. Para distinguir entre un tipo ideal, c o m o creacin heurstica o paradigmtica, y los conceptos considerados significativos, es decir, que designan fenmenos existentes, se puede adoptar una simple convencin ortogrfica, a saber, escribir con maysculas el tipo ideal de burocracia. E n los dems casos, el trmino se escribir sin inicial mayscula. Las caractersticas del tipo ideal de Burocracia de Weber son m u y conocidas: impersonalidad, jerarqua, funciones especficas, contratos, aptitudes profesionales, salario, carreras de dedicacin exclusiva, separacin entre el cargo y el titular y control centralizado. Los seguidores de Weber, aun cuando presuponen la utilidad de u n tipo ideal, n o siempre han aceptado todas las caractersticas burocrticas de su maestro. Por ejemplo, Robert C . Stone seala en el Dictionary of the social sciences de Gould y Kolb, c o m o uno de los sentidos del trmino, u n tipo de organizacin caracterizada por la "racionalidad de la adopcin de decisiones, la impersonalidad de las relaciones sociales, la rutinarizacin de las tareas, y la centralizacin de la autoridad" (DSS, p. 61). M s adelante, Stone ofrece una segunda definicin en la que estn presentes todas las caractersticas del tipo ideal de Weber. As pues, las definiciones caracterizan dos tipos ideales y el m o d o m s sencillo de distinguirlas es por el nombre de su autor, es decir, "Burocracia de Stone" distinta de la "Burocracia de W e b e r " . Cabe, por supuesto, objetar que esas caracterizaciones equivalen a afirmaciones empricas acerca de la burocracia, m s bien que a definiciones del trmino. E n tal caso, sin embargo, n o se podra esperar encontrarlas enunciadas en forma de definiciones ni incluidas en artculos de diccionario. E n cuanto a la propia formulacin de Weber, especialmente habida cuenta de que utiliza el trmino "burocracia" para designar empleados, creo que su clsica afirmacin de que "el funcionario moderno acta de la manera siguiente: 1) ..., 2) ..., etc.", puede leerse c o m o una serie de proposiciones ms bien que c o m o una definicin (Gerth y Mills, From Max Weber, N e w York, 1946, p . 10). Sin embargo, poca " duda puede caber de que las formulaciones ulteriores suelen atribuir a Weber una definicin del concepto de tipo ideal de burocracia y presentar versiones modificadas o simplificadas de ella. Esas definiciones aparecen ahora, con modificaciones, en los diccionarios del idioma corriente. Por ejemplo, el Weber's Unabridged da c o m o uno de los sentidos de burocracia el siguiente: "administracin sistemtica caracterizada por la especializacin de funciones, las aptitudes objetivas para el cargo, la actuacin conforme a reglasfijasy una jerarqua de autoridad". D e la comparacin de esas definiciones se desprende que los atributos de "Burocracia" indicados por el diccionario Weber y por Stone se ajustan aproximadamente a los sealados por Weber, pero con claras diferencias. A u n q u e todos utilizan "burocracia" en

Introduccin: Evolucin de los significados del trmino "burocracia"

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el sentido de "Burocracia", difieren entre s y pueden clasificarse separadamente c o m o Burocracia de Weber, Burocracia de Stone, Burocracia del Webster, etc. Se pueden mencionar muchos m s ejemplos de este tipo, pero debera bastar con los indicados.

Burocracia en el sentido de "Patoburocracia"


Los atributos definidos por Weber pueden valorarse, cuando n o positivamente, al menos neutralmente. Sin embargo, los crticos del comportamiento burocrtico suelen atribuir especialmente en los usos populares del trmino a la burocracia una multitud de rasgos negativos. Diversas definiciones de burocracia son anlogas a las que se acaban de mencionar, pero recurren a expresiones peyorativas para definir sus caractersticas. Tambin en este caso, la frontera entre definiciones y proposiciones acerca de la "burocracia" est poco clara. A m o d o de ejemplo, la colaboracin de Robert Stone al Dictionary of the social science contiene una tercera definicin del siguiente sentido del trmino "burocracia": "organizacin burocrtica... papeleo, reglas rgidas y formulismo". E n su ensayo titulado "Bureaucracy" {International encyclopedia of the social sciences, p. 206), Reinhard Bendix distingue en una definicin anloga las siguientes caractersticas de la organizacin: incapacidad "para asignar claramente las responsabilidades [...] reglas rgidas y rutinas [...] funcionarios torpes [...] funcionamiento lento y tendencia a echarse el muerto [...] directrices contradictorias... edificacin de imperios [...] concentracin del control en las m a n o s de unos pocos...". L a definicin del Webster, para volver a ese diccionario, seala c o m o uno de los sentidos del trmino " u n sistema de administracin que se distingue por u n a pugna constante para ampliar las funciones y el poder, por la falta de iniciativa y de flexibilidad, por la indiferencia a las necesidades humanas o la opinin pblica y por una tendencia a dejar las decisiones a los superiores o a impedir la accin mediante el papeleo". Esas caracterizaciones negativas no han sido empleadas con frecuencia por los socilogos, pero corresponden a muchas concepciones populares de la burocracia. Para distinguirlas de los tipos ideales positivos o neutros antes sealados, podramos utilizar para designarlas el trmino "Patoburocracia". Tambin en este caso podemos indicar, mediante u n a inicial mayscula, que el objeto es u n tipo ideal, aunque negativo. Por otra parte, c o m o cada una de las definiciones de Patoburocracia difiere de las dems, podemos identificarlas inequvocamente recurriendo al nombre del autor, por ejemplo, Patoburocracia de Stone, Patoburocracia de Bendix, Patoburocracia del Webster, etc. A u n q u e hay algunas diferencias en lo que se refiere a las unidades substantivas a las que se asignan esos atributos, en la mayora de los casos esa asignacin se efecta a u n concepto del aparato. Sin embargo, a veces la atribucin se hace

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a los empleados, c o m o clase, o a u n principio abstracto de organizacin. E n este ltimo sentido, el concepto de burocracia se ha ampliado m s all de la nocin de aparato hasta alcanzar la de toda una organizacin.

Burocracia en el sentido de "organizacin dotada de personal"


El trmino "organizacin" comparte algunas de las ambigedades del trmino "burocracia", c o m o se ha sealado en la pgina 616. As, a veces se utiliza para designar u n componente de otra organizacin, que con frecuencia desempea funciones administrativas. Los socilogos que estudian la organizacin estatal, por ejemplo^ n o suelen ocuparse del Estado c o m o entidad global, sino que concentran su atencin en el comportamiento de determinado servicio u oficina. El trmino "organizacin", cuando se emplea en ese sentido, se convierte en sinnimo de burocracia en el sentido de aparato. Caplow pone este aspecto explcitamente de relieve al definir c o m o uno de los sentidos de organizacin el que abarca un componente de una organizacin (Caplow, p . 16-17). Ahora bien, en el anlisis de las organizaciones n o estatales, los socilogos utilizan con m s frecuencia el trmino "organizacin" al igual que hacen las administraciones de empresas, en un sentido holstico que incluye entre sus partes: un aparato o dotacin de personal y tambin unos miembros, adems de rganos electivos o consejos de administracin. E n esos contextos suelen utilizarse junto con el trmino "organizacin" adjetivos c o m o "compleja", "en gran escala", "grande" y "formal". Se puede inferir que esas organizaciones estn dotadas de una plantilla de empleados o un aparato, pero no se convierte ese aspecto en una caracterstica definidora. Talcott Parsons, por ejemplo, seala en Structure and process in modern societies (1960) que: " U n a de las caractersticas estructurales m s notables de una sociedad de esta ndole es la prominencia que en ella adquieren organizaciones de escala relativamente grande con funciones especializadas, lo que suele denominarse con bastante imprecisin burocracia (Parsons, p . 2). Charles H y n e m a n tambin expresa la opinin de que "burocracia c o m o abstraccin equivale a gran organizacin, y toda gran organizacin es especficamente una burocracia" (Hyneman, p . 3). E n cuanto a la expresin "organizacin formal", aparece caractersticamente definida c o m o un tipo u organizacin (o c o m o elementos dentro de una organizacin) que se distingue por "sistemas, polticas, reglas y reglamentos que expresan en qu han de consistir las relaciones entre las personas para cumplir realmente la tarea de produccin tcnica" (Caplow, p . 22). C o m o toda organizacin que con arreglo a esos criterios sea "extensa", "compleja" o "formal" indudablemente posee tambin un aparato o un personal, no cabe duda de que las diferentes expresiones se refieren a una misma nocin. Desde

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luego, una organizacin que careciera de dotacin de personal no podra manifestar esas caractersticas. Si se toma el concepto opuesto, una organizacin informal se define c o m o una pauta natural de relaciones entre los empleados de una organizacin formal. Cabe pensar que la mayora de las organizaciones informales carecen de dotacin de personal, pero ello no es una caracterstica definidora del concepto. Parece que ninguno de los trminos que se emplean actualmente designa concretamente una organizacin dotada de un aparato o u n personal de funcionarios c o m o concepto interesante. C o n todo, se pueden descubrir algunos usos del trmino "burocracia", especialmente en derecho administrativo, que dan a entender que esto es precisamente lo que tienen presente quienes lo utilizan. Para designar ese concepto parece necesario u n neologismo algo difcil de forjar. L a mejor expresin que se m e ocurre es la de "organizacin dotada de personal". Otra solucin sera emplear las expresiones "organizacin provista de un aparato" u "organizacin provista de servicios". A este respecto, resulta instructivo trazar una comparacin con el concepto de " m o d o de gobierno burocrtico". C o m o gran parte de los actuales trabajos doctrinales sobre organizacin se proponen demostrar que muchas organizaciones (especialmente industriales) estn dominadas por su personal directivo, cabra esperar encontrar el concepto de una "organizacin formal dominada por su aparato". A u n q u e se encuentran expresiones c o m o "organizacin burocrtica" y "dominacin por los directivos", no he descubierto ningn indicio de que el trmino "burocracia" se utilice de por s en ese sentido. As pues, aunque burocracia ha pasado a significar a veces una organizacin provista de un aparato, no parece que se emplee para designar una organizacin dominada por su aparato.

Burocracia en el sentido (quiz) de "sociedad burocrtica"


U n a ampliacin an mayor del significado de burocracia, segn Albrow, es aquella en que ese trmino designa algo ms que una comunidad poltica o una organizacin, a saber, una sociedad en un conjunto. Albrow pone de relieve la flexibilidad del trmino "democracia", que en algunos de sus usos corrientes n o designa slo un tipo de comunidad poltica, sino tambin una cualidad de las relaciones sociales o interpersonales, c o m o cuando se hace referencia a que una persona muestra tendencias democrticas o antidemocrticas. Anlogamente, trminos c o m o los de "comunismo", "socialismo" y "capitalismo" se utilizan con bastante imprecisin para designar tanto sistemas sociales c o m o estructuras polticas y econmicas. Albrow sostiene que se ha producido una evolucin comparable con respecto a nuestro m o d o de entender el trmino "burocracia": puede emplearse para designar una sociedad o u n sistema social, adems de todos los conceptos antes sealados.

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E n realidad parece que se trata de dos conceptos diferentes. U n o es una evidente ampliacin del concepto de comunidad poltica burocrtica, y se encuentra en los trabajos de Karl Wittfogel y James Burnham. L a premisa bsica es la de que si una comunidad poltica est dominada por una burocracia, todas las relaciones sociales estn marcadas por el estilo burocrtico. E n la analoga del capitalismo, no slo los propietarios de bienes constituyen una clase gobernante sino que se considera que las relaciones de propiedad impregnan todas las relaciones sociales. Karl Wittfogel expone esa idea en su obra Oriental despotism (1957), pues sostiene que en las civilizaciones hidrulicas preindustriales una burocracia dirigente, que dominaba las masas campesinas, cre regmenes despticos que sera ms exacto denominar "imperios burocrticos". Aunque la imagen de una sociedad burocrtica preindustrial que se desprende de la obra de Wittfogel es suficientemente clara, no veo que ese autor califique efectivamente a ese tipo de sociedad de burocracia (sin embargo, vase Albrow, p. 103). U n concepto parecido es el formulado por Burnham en The managerial revolution (1941), aunque este autor se refiere ms bien a las sociedades modernas que a las preindustriales. Fundamentalmente, su argumentacin es que una clase de directivos o burocrtica domina actualmente, no slo a la comunidad poltica, sino a toda la sociedad, por medio de empresas privadas y del Estado omnipresente. "Afirmar que la clase gobernante son los directivos es casi lo mismo que afirmar que es la burocracia estatal", escribe Burnham (p. 157). N o hay duda de que Burnham formula el concepto de una sociedad burocrtica contempornea, pero no es evidente que utilice el trmino "burocracia" por s mismo para referirse a lo que generalmente denomina, en cambio, la sociedad "nueva" o "de directivos" (vase Albrow, p . 103). U n a interpretacin diferente y m s amplia de la sociedad burocrtica es la que formula R . V . Presthus en su obra The organizational society (1978). L a premisa de su trabajo es que el estilo de vida que se encuentra en una gran organizacin se ha hecho omnipresente en toda la sociedad moderna. Las relaciones institucionales han penetrado totalmente en las sociedades modernas en la medida en que el agricultor de subsistencia y el comerciante independiente han sido sustituidos por trabajadores y empleados asalariados. Y a no se trata de una cuestin de dominacin poltica, sino que, c o m o ocurre bajo el capitalismo, nos encontramos ahora con un nuevo tipo de estructura social. Presthus aduce que ha surgido la "sociedad institucional", especialmente en los Estados Unidos de Amrica, "caracterizada por instituciones burocrticas en gran escala en prcticamente todas las esferas sociales" (Presthus, p . 84). Albrow sostiene que, dado que Presthus considera las "grandes organizaciones" y las "estructuras burocrticas" c o m o sinnimos, "podemos concluir que n o es absurdo considerar la burocracia c o m o u n tipo de sociedad" (Albrow, p . 104). Ciertamente, quizs la sugerencia de emplear el trmino "burocracia" para

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designar una "sociedad institucional" hubiera sido una prolongacin lgica del anlisis de Presthus, pero n o veo que en realidad haya hecho esta propuesta. Otros autores, que, segn Albrow, han utilizado el trmino "burocracia" para designar una sociedad burocrtica son Bruno Rizzi, M a x Schachtman, Milovan Djilas, y Karl Mannheim. Aunque cada uno de esos autores ofrece una perspectiva caracterstica sobre esta materia, n o observo que ninguno de ellos haya utilizado realmente el trmino "burocracia" en el sentido de una sociedad moderna o burocrtica. E n La bureaucratisation du monde (1939), Rizzi sostuvo que el aparato estatal de la Unin Sovitica se haba convertido en una nueva clase gobernante y haba creado una sociedad burocrtica, pero n o calific a esa sociedad de burocracia. Despus de 1940, Schachtman parece haber formulado u n argumento similar con respecto a todas las sociedades modernas, tanto capitalistas c o m o comunistas (Albrow, p. 76). U n a posicin ms inslita es la adoptada por Djilas en The new class (1957), donde sostiene que los revolucionarios profesionales, c o m o elemento dominante en el Partido Comunista, se han convertido en una nueva clase gobernante y han impregnado efectivamente la sociedad a travs del aparato del partido. " L a nueva clase, escribi Djilas, la burocracia o, para ser ms exactos, la burocracia poltica..." (Djilas, p. 38). Es evidente que en este contexto Djilas utiliza el trmino "burocracia" slo en el sentido de clase dominante, no de sociedad penetrada o burocrticamente dominada (vase Albrow, p . 77, 103). El argumento de Mannheim en Freedom, power and democratic planning (1951) parece ser que, en la poca moderna, la distincin entre Estado y sociedad ha quedado anticuada. C o m o , sostiene, el Estado al que considera equivalente a burocracia ha impregnado la sociedad, cabe suponer que se refiere efectivamente al concepto de una sociedad burocratizada, pero de ello n o se infiere que se refiera a esa sociedad c o m o una "burocracia" (Albrow, p. 104, M a n n h e i m , p. 43-44). Parecera, pues, que si bien una ampliacin lgica de los significados de "burocracia" podra llevar a la utilizacin de ese trmino para designar una sociedad burocrtica (o burocratizada), ese empleo no ha quedado en realidad demostrado hasta ahora, a pesar del aserto de Albrow de que "el crecimiento de las organizaciones implica la burocratizacin de la sociedad, y esto es equivalente a que la sociedad se convierta en burocracia" (Albrow, p. 105).

Burocracia en el sentido de "burocratismo" o "buropatologa"


La distincin entre un sustantivo, que designa a una entidad, y su forma adjetival, que designa a los atributos de esa entidad, es sin duda corriente. Sin embargo, la forma substantiva se utiliza a veces en lugar de la adjetiva, y a veces la forma

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adjetiva adquiere un significado m s restringido. Es cierto que ser "burocrtico" no significa siempre lo mismo que poseer todos los atributos de una burocracia. D e hecho, cuando el substantivo burocracia se utiliza c o m o sinnimo del adjetivo burocrtico suele atribursele u n sentido m u y peyorativo. "Demasiada burocracia" significa generalmente lo mismo que "demasiado burocrtico". Para comprender ese uso, que indudablemente predomina en el lenguaje corriente, a diferencia del uso acadmico, debemos volver nuevamente a los orgenes del trmino. A fin de comprender el tipo de cambios de sentido que se han producido, tracemos nuevas comparaciones con los otros trminos de comunidad poltica: aristocracia, democracia y monarqua. Ser aristocrtico es dar muestras de cultura; ser democrtico es ser igualitario; y ser "real" (ms bien que monrquico) es mostrarse superior o majestuoso, c o m o u n monarca. Los trminos contrapuestos peyorativos son oligrquico, demaggico y tirnico. El trmino "burocrtico" ha evolucionado semnticamente de m o d o semejante. U n a primera expresin de la idea popular de burocracia c o m o manifestacin de mala administracin figura en las obras de Honorato de Balzac. E n su novela Les employs (1836), Balzac ataca encarnizadamente la estrechez de miras de los empleados de oficina: "Burocracia, el gigantesco poder ejercido por pigmeos [...] una simpata natural por la mediocridad, una predileccin por los informes y las afirmaciones categricas [...] tan meticulosos y entrometidos, en resumidas cuentas, c o m o una burguesita" (Balzac, p . 84). El politlogo alemn Robert von M o h l compar esta idea de burocracia con su significado original al publicar en 1846 u n ensayo sobre el sentido del trmino y propuso que se empleara "burocratismo" para designar "la falsa concepcin de las tareas del estado, aplicada por u n numeroso cuerpo de funcionarios profesionales" (citado en Albrow, p . 29). V o n M o h l quera limitar el uso del trmino "burocracia" en su sentido original. Esta propuesta fue la que acept un autor polaco, Josef Olszewski, quien, a principios de siglo, escribi u n tratado en el que utiliz el trmino "burocratismo" para referirse a las actitudes y el comportamiento ofensivos de los funcionarios (Albrow, p. 30). E n general, sin embargo, se hizo caso omiso del neologismo de von M o h l , e incluso el uso popular obtuvo una sancin acadmica cuando el socilogo francs Frederic L e Play, que escriba en 1860, utiliz el trmino "burocracia", segn Albrow, para designar "la difusin de la autoridad entre funcionarios de segundo orden, absortos en los detalles, resueltos a complicar las cuestiones y a reprimir la iniciativa de los dems" (Albrow, p . 30, que cita a Le Play, tomo II, p . 236). Hasta ahora, algunos especialistas siguen utilizando burocracia para designar el concepto que von M o h l y Olszewski denominaron "burocratismo". Marshall Dimock, politlogo estadounidense, defini en 1944 la burocracia c o m o "las manifestaciones institucionales complejas que tienden a la inflexibilidad y la despersonalizacin" (Dimock, p. 198). El tratadista britnico E . Strauss defini la "burocracia", en The ruling servants (1961), c o m o "las

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mltiples imperfecciones de la estructura y el funcionamiento de las grandes organizaciones" (Strauss, p. 41). Quiz el partidario contemporneo m s influyente de este uso sea el socilogo francs Michel Crozier, el cual escribi en The bureaucratic phenomenon (1964), que la burocracia significaba las "inadaptaciones, las insuficiencias o las disfunciones que necesariamente surjen en las organizaciones humanas". A u n reconociendo que el trmino tambin poda utilizarse para referirse al concepto de una comunidad poltica burocrtica y a la racionalidad en la administracin, opt sin embargo por el "sentido vulgar y frecuente" del trmino porque evocaba las nociones de "lentitud, rutina, complicacin de los procedimientos y reacciones inadaptadas de las organizaciones 'burocrticas'..." (Crozier, p . 3). L a necesidad de u n concepto de las inevitables disfunciones de la burocracia (en el sentido de empleados o aparato) es evidente. Victor Thompson, en Modern organization (1961), sugiri al igual que von M o h l que se recurriese a un trmino diferente para denotar ese sentido, y propuso "buropatologa". N o obstante, cabe trazar una distincin entre el "burocratismo" de von M o h l y la "buropatologa" de Thompson: el primero apunta al comportamiento subjetivamente irracional de los funcionarios, su corrupcin, mezquindad, rigidez, etc., que conduce a resultados socialmente objetables; mientras que el segundo trmino designa, en cambio, las consecuencias disfuncionales de las tentativas conscientes de desempear la funcin racional-legal de u n funcionario pblico.

Burocrcia en el asentido de "burorracionalidad"


El trmino de "buropatologa" propuesto por T h o m p s o n representa una crtica del tipo ideal de burocracia de M a x Weber, que lleva a relacionar dialcticamente consecuencias irracionales y comportamiento racional. Hasta cierto punto, sin embargo, el debate erudito sobre esta materia ha quedado obscurecido por la ambigedad del empleo del trmino "racionalidad". E n su origen la nocin de autoridad "racional-legal", en cuyo marco elabor Weber su modelo heurstico de Burocracia, descansaba en normas de comportamiento que, segn Parsons, eran universalistas, teniendo c o m o eje las realizaciones y siendo especficamente funcionales. L a terminologa de Parsons es impresionante, pero emana directamente de las concepciones de Weber. L a nocin de racionalidad, especialmente en la administracin pblica y privada contempornea, tambin entraa la idea de costo y eficacia o de productividad: u n aparato es racional en la medida en que alcanza los objetivos fijados por su organizacin matriz a u n costo mnimo. Sin duda es posible partir de la hiptesis de que un comportamiento oficial regido por normas racionaleslegales conducir a resultados racionales. El socilogo contemporneo Robert

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K . Merton seala bajo el ttulo de "Bureaucratic structure and personality" las "disfunciones de la burocracia" que se originan en las caractersticas mismas que Weber consider c o m o su fuerza especial (Merton, Reader in bureaucracy, p. 364). El nexo postulado entre normas lgales-racionales y resultados racionales se ha convertido en materia polmica. Esta polmica se basa en parte en un equvoco, puesto que el trmino "racional" se utiliza para designar tanto lo "racionallegal" en el sentido weberiano c o m o lo "racional" en el sentido administrativo contemporneo. As, se supona que una relacin no demostrada era verdadera por definicin. El resultado es que la palabra "burocracia" vino a significar, en algunos usos, lo que podramos denominar "burorracionalidad". Peter Blau public en 1965 Bureaucracy in modern society, donde defini la burocracia c o m o "la organizacin que maximiza la eficiencia en la administracin" (Blau, p . 60). El mismo ao, R . G . Francis y R . C . Stone afirmaron, en una monografa titulada Service and procedure in bureaucracy, que burocracia significaba "el m o d o de organizacin particularmente bien adaptado para el mantenimiento de la estabilidad y la eficiencia de organizaciones grandes y complejas" (Francis y Stone, p. 3). U n decenio ms tarde Peter Leonard afirma que burocracia designa "la ordenacin racional y claramente definida de actividades dirigidas al cumplimiento de losfinesde la organizacin" (Leonard, p. 81). Por extrao que parezca, el trmino "burocracia", puede utilizarse con la misma lgica para designar tanto la "buropatologa" c o m o la "burorracionalidad".

Burocracia en sentido distinto que el de "buropoder"


Habida cuenta de los orgenes de "burocracia" c o m o trmino para designar u n m o d o de gobierno burocrtico y, despus, los burcratas en el poder, cabra suponer que tambin adquirira el significado derivado de "buropoder", es decir, n o el de una clase en el ejercicio del poder, sino ms bien el poder m i s m o ejercido por funcionarios. Esta evolucin hubiera sido equivalente a la de las nociones de "buropatologa" y "burorracionalidad", en que se conceptualiza un atributo m s bien que la entidad que manifiesta ese atributo. Sorprendentemente, sin embargo, ese cambio conceptual no se produjo. E n cambio, c o m o acabamos de ver, las caractersticas de comportamiento de los funcionarios generaron lo que se convirti en los atributos administrativos (buenos y malos) que podan asignarse a un aparato o un cuerpo de empleados. Las cualidades polticas propias de la burocracia fueron designadas con trminos diferentes a "burocracia" o "burocrtico". Conjeturar las razones de la ampliacin del sentido de u n trmino parece m s plausible que formular hiptesis acerca de las razones de que n o se haya producido esa extensin. E n el presente caso, podramos teorizar que los significados peyorativos de "burocracia", en el sentido

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de "burocratismo", arraigaron tan pronto y tan bien que fue imposible utilizar el trmino para designar u n conjunto diferente de atributos asignables a los empleados. E n nuestra poca, la preocupacin por las funciones administrativas de los funcionarios pueden haber impedido concebir la idea de que las caractersticas polticas de los funcionarios tambin podran denominarse "burocracia". N o obstante, en los ltimos aos han aparecido abundantes trabajos sobre "poltica burocrtica". Pero en esos trabajos, el poder burocrtico se menciona siempre c o m o poder, y la forma adjetiva, burocrtico, significa simplemente perteneciente al funcionario. E n este sentido, el adjetivo "burocrtico" hace referencia al m i s m o objeto que su forma sustantiva, "burocracia".

Burocracia en el sentido de "administracin por los funcionarios"


E n los trabajos contemporneos sobre la administracin pblica, el trmino "burocracia" se utiliza frecuentemente c o m o si fuera sinnimo de administracin. Weber emple a veces la expresin "personal administrativo burocrtico". C o n ello quera significar u n personal cuyo comportamiento presentaba las caractersticas del tipo ideal de burocracia y desempeaba asimismo funciones administrativas. Ahora bien, una interpretacin irreflexiva de esa expresin podra inducir a pensar que los trminos "burocrtico" y "administrativo" se utilizaban c o m o sinnimos, c o m o si Weber hubiera escrito acerca de u n "personal burocrtico, es decir, administrativo". Por caprichoso azar, los politlogos contemporneos a veces emplean el trmino "administracin" en vez de "burocracia" c o m o simple eufemismo, porque desean referirse a los empleados sin evocar las connotaciones negativas del trmino "burcratas". E n consecuencia, lo sustituyen por el trmino "administradores". Dejando a u n lado la confusin mental que ocasiona este uso, tal vez sea evidente que un trmino empleado para designar una entidad o estructura tambin puede utilizarse a veces para designar su proceso o funcin tpicos. As, un constructor construye, u n bailarn, baila, u n educador educa y u n administrador administra. Pero en la mayor parte de los casos ese paralelismo n o existe. Si se pregunta lo que hacen los mdicos, abogados, polticos y arquitectos, la respuesta n o se encuentra en verbos basados en las mismas races. N o existe una forma verbal de "burocracia" y parece poco elegante referirse a u n burcrata que "burocratiza". Tal vez sea sta la razn por la cual la propia forma substantiva "burocracia" acab por utilizarse para designar la actividad o las funciones desempeadas por funcionarios. Cabra suponer que si se utilizara el trmino "burocracia" para referirse a una actividad, el m i s m o trmino se habra podido emplear igualmente para

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designar los actos tanto polticos c o m o administrativos de los funcionarios, pero no ha sido as. Por el contrario, el trmino "burocracia" ha venido a significar, en algunos contextos, las actividades administrativas de los funcionarios. U n buen exponente de este uso se halla en la obra del historiador britnico G . E . Aylmer, quien, en The king's servants (1961), escribi que la acepcin m s til de burocracia era "determinados mtodos de administracin" (Aylmer, p . 459). Albrow sostiene asimismo que, en la tradicin europea de la administracin pblica, era natural relacionar las estructuras burocrticas establecidas, en particular la jerarqua y las posiciones formales de autoridad, con las funciones administrativas, y menciona a algunos autores alemanes, en especial Karl Renner, H . P . Bahrdt.y H . Sultan, c o m o autoridades en la materia que corroboran su opinin de que burocracia a veces significa "administracin por los funcionarios". Tambin menciona a varios especialistas estadounidenses, algunos de los cuales, c o m o Reinhard Bendix y Carl Friedrich, han sido formados en Alemania (Albrow, p. 98-99). Sean cuales fueren las razones y yo, por mi parte, no equiparara la jerarqua y la autoridad formal con la funcin administrativa, parece haber argumentos suficientes para estimar que uno de los sentidos atribuidos a veces al trmino "burocracia" es el de "administracin por los funcionarios".

Sinopsis
Para recapitular los diversos sentidos del trmino "burocracia" distinguidos en el presente ensayo, se incluye a continuacin u n simple glosario. E n primer lugar figuran los trminos antes empleados, seguidos, en algunos casos, de otros trminos utilizados para designar el m i s m o concepto. Debe quedar bien claro que, en determinados contextos, cada uno de esos sentidos viene a veces designado tambin mediante el simple trmino "burocracia". Seccin 1. Sentidos de "burocracia"
1. Empleados (funcionarios, oficiales, personal, burcratas) u n conjunto de cargos y sus titulares en cualquier organizacin: a) empleados por designacin; >) empleados administrativos; c) empleados superiores; d) empleados de servicios pblicos; ) empleados por mritos; / ) empleados de carrera; g) altos funcionarios civiles por designacin. 2. Aparato (como 1). U n conjunto de empleados establecido por una organizacin constituyendo u n sistema: a) aparato administrativo (aparato considerado exclusivamente con respecto a sus funciones administrativas). 3. Organizacin dotada de personal (organizacin, organizacin amplia y compleja). Cualquier organizacin provista de u n aparato: a) organizacin racional; b) organizacin moderna; c) organizacin burocratizada. 4 . Modo de gobierno burocrtico (gobierno por los funcionarios). Sistema poltico dominado por sus empleados.

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5. Burcratas en el poder (gobierno por los funcionarios). Los empleados c o m o clase dirigente. 6. Burocratismo (comportamiento burocrtico, ineficincia orgnica). Ejecucin irracional de las decisiones de una organizacin por u n aparato o por empleados: a) buropatologa (burocratismo resultante del estricto cumplimiento por u n aparato o por empleados de las normas prescritas). 7. Burorracionalidad (organizacin racional, administracin eficiente). Ejecucin racional de las polticas de u n a organizacin por u n aparato o por empleados. 8. Administracin por los funcionarios. Consecucin de los objetivos de una organizacin por su aparato o sus empleados: a) administracin moderna por los funcionarios. 9. Burocracia (tipo ideal de Weber, burocracia de Stone; burocracia segn el Webster's dictionary, etc.). Tipo ideal de u n aparato o u n grupo de empleados, caracterizado por u n a serie variable de atributos. 10. Patoburocracia (segn Stone, segn el Webster's dictionary, etc.). Tipo ideal de una serie variable de atributos negativos que se consideran caractersticos de u n aparato o de u n grupo de empleados. 11. Sociedad burocrtica (quizs nunca denominada "burocracia"). Cualquier sociedad dominada por la burocracia: a) sociedad burocrtica preindustrial; b) sociedad burocratizada (sociedad institucional).

A efectos de comparacin, en la seccin 2 se enumeran los siete sentidos modernos de "burocracia" distinguidos por Martin Albrow en su monografa. Despus de cada expresin se incluyen entre parntesis los trminos utilizados en la seccin 1 con la numerotacin correspondiente. Es evidente que, en algunos casos, Albrow agrup en u n concepto nico dos o ms conceptos distinguidos en el presente ensayo. Seccin 2. Sentidos de "burocracia" segn Albrow
1. 2. 3. 4. Organizacin racional (7. Burorracionalidad; 9. Burocracia). Ineficincia institucional (6. Burocratismo; 6a. Buropatologa; 10. Patoburocracia). Gobierno por los funcionarios (4. M o d o de gobierno burocrtico; 5. Burcratas en el poder). Administracin pblica (1. Empleados incluidos varios subgrupos o combinaciones posibles; 2. Aparato; 2a. Aparato administrativo). 5. Administracin por los funcionarios (8. Administracin por los funcionarios). 6. Organizacin (3. Organizacin formal; 3o. Organizacin racional; 3b. Organizacin moderna; 3c. Organizacin burocratizada). 7. Sociedad moderna (incluidos los conceptos de sociedad burocrtica y sociedad burocratizada pero es dudoso que el trmino "burocracia" se utilice por s m i s m o para designar cualquiera de esos conceptos).

Slo algunos de esos sentidos del trmino "burocracia" figuran en los diccionarios corrientes con arreglo al uso establecido. El Oxford English dictionary, que suele ser bastante completo, es excepcionalmente escueto en su trato del trmino "burocracia", c o m o se desprende de la seccin 3.

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Seccin 3. Sentidos de "burocracia" en el O E D 1. Gobierno de los oficinistas, generalmente "rutina oficial" (8. Administracin por los funcionarios; 7. Burocratismo). 2. "Colectividad de los funcionarios pblicos" (Id. Empleados de servicios pblicos). El Webster's third international unabridged dictionary da un trato m s generoso a ese trmino, atribuyndole los sentidos siguientes:

Seccin 4. Sentidos de "burocracia" en el Webster 1. "Funcionarios del gobierno" (Id. Empleados de servicios pblicos). 2. "Cuerpo de funcionarios pblicos ejerciendo funciones n o electivas" (lar, d. Empleados de servicios pblicos por designacin). 3. " G r u p o administrativo rector en cualquier gran organizacin" (2a. Aparato administrativo). 4. "Administracin sistemtica caracterizada por la especializacin de funciones, las aptitudes objetivas para el cargo, la actuacin conforme a reglasfijasy una jerarqua de autoridad" (8a. Administracin moderna por los funcionarios; 7 . Burocracia segn el Webster's dictionary. 5. "Sistema de administracin que se distingue por una pugna constante para ampliar las funciones y el poder, por la falta de iniciativa yflexibilidad,por la indiferencia a las necesidades humanas o la opinin pblica y por una tendencia a dejar las decisiones a los superiores o a impedir la accin mediante el papeleo" (10. Patoburocracia segn el Webster's dictionary; 7. Burocratismo). 6. "Cuerpo de funcionarios que hace efectivo tal sistema" (10. Patoburocracia del Webster's dictionary; 1. Empleados). Por supuesto, los socilogos n o utilizan necesariamente todos los sentidos de "burocracia", y utilizan a veces otros vocablos. As pues, es interesante comparar los sentidos del trmino con arreglo a las definiciones de Robert C . Stone, segn figuran en el Dictionary of the social sciences de la Unesco, compilado por Julius Gould y W . L . Kolb.

Seccin 5. Sentidos de "burocracia" en el Dictionary of the social sciences 1. "Burocracia, concebida c o m o un tipo ideal..." (9. Burocracia segn Stone). 2. "Conjunto de caractersticas estructurales de la burocracia segn Weber..." (9. Burocracia segn Weber). 3. "... la aparicin del papeleo, reglas rgidas y formulismo (10. Patoburocracia segn Stone). Para facilitar la comparacin entre los diferentes sentidos de "burocracia" indicados y los definidos por los autores citados, se incluye el cuadro siguiente:

Introduccin: Evolucin de los significados del trmino "burocracia"

631

Seccin 6. Cuadro sinptico


Oxford English dictionary (OED)

Albrow

Webster's dictionary (W) lrf-Wl larf-W2 2a-W3

Stone (S)

1. Empleados 2. Aparato 3. Organizacin formal 4. M o d o de gobierno


burocrtico

Administracin pblica Administracin pblica Organizacin Gobierno por los funcionarios Gobierno por los funcionarios Organizacin racional Ineficincia orgnica Administracin por los funcionarios Organizacin racional

U-OED2 OEDl OEDl


SI y S2


8a-W4

5. Burcratas en el poder 6. Burorracionalidad 7. Burocratismo 8. Administracin por los


funcionarios

9. Burocracia 10. Patoburocracia 11. Sociedad burocrtica?

Sociedad moderna

W6 W5

S3

Conclusin
Al valorar la pregunta: Qu hacer a este respecto?, cabe adoptar varios puntos de vista diferentes. U n a posicin, m u y extendida entre los socilogos, es la de que " n o se puede ni se debe hacer nada". E n el mejor de los casos, basta con la simple determinacin de los diversos sentidos posibles de un trmino, c o m o "burocracia". E n tal caso, los que pongan cuidado en su utilizacin probablemente aclararn a su pblico, siempre que usen ese trmino, el sentido exacto en que lo emplean. E n el extremo opuesto est la posicin normativa que sostiene que el investigador concienzudo debera utilizar cada trmino en un solo sentido; por lo tanto, el empleo de trminos c o m o "burocracia" debera limitarse a u n significado aceptado y se deberan suprimir todos los dems sentidos posibles del trmino o designarlos mediante otros trminos, por ejemplo, "aparato", "burocratismo", " m o d o de gobierno burocrtico", etc. Los que adoptan esta posicin sostienen tambin a veces que ninguna de las definiciones de u n trmino que figuran en las publicaciones han captado verdaderamente su sentido "esencial", y proceden seguidamente a presentar, en forma de "definicin explicativa", sus propias propuestas, indicando c m o debe entenderse el trmino en contra de todos los usos y definiciones anteriores. Entre esos dos extremos hay una posicin intermedia que parece m s

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Fred W. Riggs

razonable al autor del presente artculo. A u n reconociendo que si un autor especifica claramente que utilizar el trmino "burocracia" en cualquiera de sus diversos sentidos posibles no tiene por qu crearse ninguna ambigedad, tambin cabe suponer que, cuando existan trminos sinnimos idneos, sera preferible evitar el h o m n i m o polivalente. Por ejemplo, aunque " m o d o de gobierno burocrtico" designa el sentido inicial de "burocracia", actualmente es arcaico utilizar el trmino en ese sentido. C o m o n o es difcil referirse a u n " m o d o de gobierno burocrtico", se puede perfectamente decidir evitar el empleo de "burocracia" para designar este concepto. Anlogamente, si se desea referirse a los empleados c o m o clase gobernante, debe elegirse la expresin burcratas en el poder. Si lo que ha de mencionarse son algunas caractersticas de "burocracia", por qu no utilizar formas c o m o "burocratismo" y "burorracionalidad" para referirse a ellas? Cuando se hace referencia a una actividad, se lograra sin duda una mayor claridad si se hablara de "administracin" (o politiqueo) por los funcionarios en vez de "burocracia". Cuando se quiera hacer referencia a u n tipo de organizacin que tiene funcionarios o u n aparato, se puede utilizar organizacin dotada de personal preferiblemente a "burocracia", y si, en cambio, se quiere hablar de una sociedad sometida al dominio o la preponderancia de los empleados, la expresin que debe utilizarse con preferencia a "burocracia" podra ser "sociedad burocrtica". Cuando se trate de emplear formulaciones de "tipo ideal", puede resultar conveniente recurrir al uso convencional de iniciales maysculas. As, el tipo ideal de Weber a diferencia de su concepto denotativo podra designarse mediante el trmino "Burocracia". Si se ha de examinar u n modelo paralelo definido por sus caractersticas negativas o buropticas, podra elegirse la expresin Patoburocracia. Si esos usos convencionales pudieran ser aceptados por los investigadores escrupulosos no es realista pensar que el uso popular resulte afectado, cabe dedicar nuestra atencin a dos sentidos residuales de "burocracia", a saber, los conceptos de "empleados" y de "aparato" o "burosistema". Imagino que, en este caso, el contexto permitira resolver todas las ambigedades posibles. U n autor podra indicar su propsito de referirse a una categora particular de empleados y de utilizar el trmino "burocracia" para designar ese concepto. A condicin de que el autor sea coherente, los lectores no tropezarn con ninguna dificultad. Sin embargo, para confirmar esa preferencia, el autor debera tratar de n o contaminar el c a m p o semntico evitando el uso de "burocracia" para designar el "aparato". Inversamente, si u n autor pretendiera utilizar el trmino "burocracia" para designar u n aparato o burosistema, n o debera emplear el m i s m o trmino para designar empleados dentro de ese sistema. A la inversa, si u n autor desea recurrir frecuentemente a esos dos conceptos conocidos es decir, "empleados" y "aparato"-, ambas expresiones estn a disposicin o, si considera importante utilizar la raz "bur", puede emplear

Introduccin: Evolucin de los significados del trmino "burocracia"

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las formas adicionales "burcratas" y "burosistema". Si este ltimo trmino parece artificial, cabe suponer que pueda utilizarse "burcratas" para designar a "empleados" y"burocracia" para designar el concepto de u n "aparato". Es cierto que esto supondra u n cambio con respecto al uso predominante, pero quizs valga la pena. U n aspecto esencial que se ha de admitir, sin embargo, es que toda tentativa de "legislar" ese cambio en la prctica suscitara casi seguramente suficientes discrepancias para asegurar el fracaso de tal tentativa. L a posicin intermedia recomendada en el presente artculo, en cambio, permite ciertaflexibilidaddentro de unos lmites destinados a impedir una inflacin galopante en la creciente acumulacin de sentidos tcnicos atribuidos a u n slo trmino. E n resumen, para exponer una preferencia personal, utilcese "burocracia" para designar cualquiera de los conceptos enumerados en primero y segundo lugares en la seccin 6, pero no los dos; y evtese el empleo de ese trmino, por s solo, para designar cualquiera de los dems conceptos enumerados en esa seccin. Por otra parte, si se considera importante emplear a la vez los conceptos primero y segundo, utilcese "burcratas" (o "empleados") para el primero y "burosistema" o "burocracia" (o "aparato") para el segundo. [Traducido del ingls]
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L a tecnologa en cuanto organizacin

Gennady M . Dobrov Conceptos bsicos


Para resolver los problemas cruciales del desarrollo, la sociedad no se conforma con acrecentar y mejorar sus conocimientos cientficos y sus medios tcnicos; adopta tambin un nuevo enfoque para organizar su creacin y su utilizacin. D e este m o d o , los sistemas tecnolgicos adquieren una forma de organizacin especfica denominada "tecnologa organizada" (vase cuadro 1). L a historia de la tecnologa organizada es la de la evolucin que, desde el homo sapiens y a travs del homo potens, lleva hasta el homo ducens: el hombre que conduce el progreso cientfico y tcnico del que es creador. Al reducir la utilizacin directa de la fuerza fsica del hombre y de su aparato sensorial, el progreso tcnico hizo nacer en algunas personas la ilusin de una disminucin del factor h u m a n o en los procesos de produccin. E n realidad, a cada nuevo progreso realizado en la substitucin o el refuerzo de las funcionesfisiolgicasdel hombre por la tcnica, corresponde inevitablemente un crecimiento de la funcin social del hombre en el sistema de produccin; pues estos progresos slo han podido realizarse gracias a nuevas formas de organizacin social y han tenido c o m o efecto el desarrollo de la organizacin tecnolgica de la produccin. Paralelamente, la organizacin y la gestin cientficas del progreso tcnico se desarrollan de manera regular para superar el nivel de los sectores de produccin aislados y alcanzar el de la cooperacin y de los intercambios tecnolgicos internacionales. Esta tendencia responde a la necesidad de eficacia y de calidad cada vez m s manifiesta en la tecnologa organizada. Los lmites y el agotamiento de las fuentes "naturales" de desarrollo que en estos ltimos aos observamos en numerosos pases, nos llevan a considerar la tecnologa organizada c o m o u n medio esencial para completar, para reemplazar unos por otros y para renovar

Gennady M . Dobrov es un eminente especialista sovitico de la gestin de la ciencia. Fue miembro del Instituto Internacional de Anlisis Aplicado de Sistemas, Laxenburg (Austria). Actualmente trabaja en el Centro Ciberntico de la Academia de Ciencias de la Repblica Socialista Sovitica de Ucrania, en Kiev. Su direccin es: 51-53 Vladimirskaya str., ap. 45, Kiev 3 (URSS).

Rev. int. de ciee, soc, vol. X X X I (1979), n." 4

636

Gennady M. Dobrov

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La tecnologa en cuanto organizacin

637

ciertos recursos c o m o la energa, el agua, el suelo, los materiales y la m a n o de obra. Durante los ltimos treinta aos, los recursos que el m u n d o consagr al desarrollo cientfico y tcnico se han multiplicado por dos aproximadamente cada diez o doce aos. N o obstante, ningn pas ha acusado un rendimiento correspondiente a tales inversiones. L a complejidad y la importancia crecientes de las innovaciones cientfico-tcnicas confieren u n carcter dinmico a sus efectos positivos o negativos. A d e m s , si el costo por unidad de efecto positivo de las nuevas tecnologas tiende a disminuir, su costo global aumenta a u n ritmo acelerado, sobre todo a causa de la inflacin en los pases exportadores. E n el m u n d o occidental estos ltimos aos se ha puesto de manifiesto u n fenmeno de "discriminacin del papel del mercado libre". Este mercado ha demostrado ser incapaz de desempear el papel de regulador automtico de los procesos de renovacin de los medios tcnicos de produccin. El papel del Estado en cuanto regulador de la poltica tecnolgica se ha reforzado en todas partes. Todos los pases del m u n d o reconocen el inters prctico de la cooperacin y de los intercambios cientficos y tcnicos internacionales. E n nuestra poca de revolucin cientfica y tcnica, vemos que cada vez con mayor claridad y de manera m s general se manifiestan los efectos de la unidad estructural de la ciencia, la tecnologa y la organizacin social. Se manifiestan sobre todo en las contradicciones del proceso de transformacin de la ciencia aplicada en fuerza productora directa dentro de la sociedad. L a comprensin de este proceso lgico, reflejado por el anlisis sistmico, est influida en gran medida por la modificacin radical de la relacin de escala entre el tiempo individual el de la vida del hombre creador y organizador del progreso y el tiempo objetivamente determinado de los cambios cientficotcnicos. Otrora, la duracin de una nueva concepcin cientficotcnica y de sus aplicaciones se extenda a lo largo de varias generaciones. Actualmente, tales renovaciones se producen varias veces en el curso de la vida activa de u n hombre. Agreguemos que en muchos sectores de la actividad cientfica y tcnica el tiempo objetivamente necesario para u n cambio, desde el comienzo hasta el final, se sita en un marco organizacional an m s estricto y que corresponde al periodo de responsabilidad profesional del que toma las decisiones (o sea, de cinco a seis aos, promedio de la duracin del empleo en una funcin determinada). Qu ocurrir en el futuro? L a respuesta a esta pregunta es objeto de teoras nuevas o renovadas que provocan animadas discusiones en los medios interesados en la formulacin de una estrategia del desarrollo cientfico y tcnico. Asistimos a un nuevo cuestionamiento radical de las concepciones del progreso cientfico y tcnico, y a la elaboracin de nuevos enfoques de la gestin social de la tecnologa organizada. "Pienso que salimos de un siglo cultural y tecnolgico para entrar en otro", escribe Russell Ackoff, especialista mundialmente conocido del anlisis

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Gennady M. Dobrov

sistmico. "Slo estamos en las primeras etapas de formacin de una nueva concepcin del m u n d o , de modificacin de los mtodos de representacin de ese proceso, y de modificacin de la tecnologa por medio de la cual tratamos de alcanzar nuestros objetivos"1.

L a tecnologa en cuanto sistema estructurado


L a invencin de tcnicas de produccin que respondan a necesidades cualitativamente nuevas, el xito de los procesos de "sustitucin tecnolgica" y de introduccin de nuevas tcnicas, la cooperacin y los intercambios internacionales sobre la base de la igualdad de derechos y del inters mutuo y muchos otros sectores esenciales de la eficacia socioeconmica del progreso cientficotcnico se hallan directamente vinculados con u n anlisis sistmico de la estructura de la tecnologa. D e este m o d o , no hace mucho.tiempo an, la respuesta adecuada a la pregunta "Qu innovacin introducir?" era "Tal mquina, tal aparato, tal proceso o tal disposicin". E n nuestra poca de revolucin cientfica y tcnica donde el componente propiamente cientfico de la tecnologa los principios y las ideas bsicas desempea con toda evidencia u n papel determinante, reconocemos tambin el valor del segundo elemento estructural de la tecnologa: el conocimiento especializado de las tcnicas y de los mtodos de produccin, los "conocimientos especializados" (el know-how). L a respuesta a la pregunta formulada m s arriba ha adoptado una forma m s estructurada; se dir: "mquinas y su programacin" o bien "mtodos de produccin y los medios tcnicos correspondientes". Durante los ltimos diez aos todos los pases desarrollados y en desarrollo han adquirido una experiencia nueva m u y significativa, por ejemplo, en lo concerniente a la aplicacin de sistemas automticos de gestin, al desarrollo de redes de computadoras, a la introduccin de nuevos sistemas de transferencia, a la "revolucin verde", o sea, la creacin de una nueva base tecnolgica de la agricultura, etc. Todas estas actividades han originado problemas especficos, vinculados con la naturaleza social de la tecnologa organizada. L a experiencia adquirida de esta manera muestra elocuentemente que para el xito de la innovacin: N o basta disponer de los medios tcnicos necesarios (equipo tcnico o hardware); N o basta tampoco disponer de los "secretos tecnolgicos", es decir, del conjunto de conocimientos y competencias profesionales necesarias para dirigir los procesos correspondientes (equipo informtico y metodolgico o software); Es necesario adems tener una organizacin especialmente perfeccionada, que corresponda al nivel y al carcter especfico del sistema tecnolgico y a las

La tecnologa en cuanto organizacin

639

condiciones de aplicacin de sus principios y funciones (equipo organizacional especfico). E n otros trminos: sin tcnica, la sociedad se halla desarmada; sin conocimientos tcnicos y sin un personal capaz de aplicarlos, la tcnica est muerta; y sin una organizacin social que asegure la utilizacin racional y el desarrollo de los sistemas tecnolgicos, stos son poco tiles e incluso perjudiciales. E n el anlisis sistmico este tercer componente estructural de todo sistema tecnolgico es llamado por analoga orgware. El orgware puede definirse c o m o el componente estructural de u n sistema tecnolgico, concebido especialmente para integrar al hombre y sus competencias profesionales y asegurar el funcionamiento del hardware y del software del sistema, as c o m o la interaccin de este ltimo con otros elementos y con sistemas de naturaleza diferente. Desde el punto de vista funcional, el orgware podr definirse entonces c o m o el conjunto de medidas socioeconmicas, de organizacin y de gestin destinadas a asegurar la identificacin y la utilizacin eficaz de una tcnica y de determinados conocimientos cientficotcnicos, as c o m o de la capacidad potencial del sistema tecnolgico para adaptarse, desarrollarse y autoperfeccionarse. L a historia del progreso cientficotcnico abunda en ejemplos de logros tecnolgicos cuya causa determinante ha sido la existencia de una estructura organizacional especial en el sistema. A este respecto, el ejemplo clsico es el del trabajo en cadena, caracterstico de la tecnologa tradicional de la construccin mecnica. Actualmente sta cede su sitio a la organizacin "alveolar", donde las mltiples operaciones ya n o estn repartidas a lo largo de la cadena de produccin, sino que, por el contrario, estn concentradas en una sola zona de trabajo. N o es solamente el deseo de enriquecer el contenido del trabajo (como lo afirma, por ejemplo, la firma Volvo 2 ) lo que ha originado esas investigaciones de u n nuevo orgware aplicable a u n hardware y a u n software que se han transformado radicalmente durante el ltimo decenio en la tecnologa de la construccin mecnica. C o m o muestra el ejemplo de Fiat-Coman 3 , u n estmulo n o menos poderoso es la bsqueda de nuevas formas de organizacin, lo m s racionales posibles, para la utilizacin masiva de robots industriales, de mquinasinstrumentos programados por control numrico y de instalaciones automticas complejas del tipo "centro de tratamiento automatizado". Otro ejemplo clsico de orgware est constituido por el conjunto de decisiones jurdicas, econmicas, de organizacin y de gestin que se hallan en la base del funcionamiento de las redes de computadoras y de los centros de clculo mecnico. C o m o demuestra la experiencia de los pases y regiones que han logrado concebir y realizar el orgware correspondiente, esta innovacin de estructura es uno de los factores esenciales del desarrollo rpido y de la eficacia cada vez mayor de la tecnologa del tratamiento electrnico de la informacin. Esa experiencia tambin explica que estos ltimos aos los gastos destinados en

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Gennady M. Dobrov

este sector a la creacin y al desarrollo del software y del orgware superan ampliamente a las inversiones, enormes por otra parte, destinadas a desarrollar las propias computadoras. A pesar de sus diferencias tcnicas y sociales, estos ejemplos de orgware ilustran bien, creemos, el sentido de la definicin propuesta anteriormente. El cuadro 2 presenta, de una manera por supuesto m u y general, la composicin tpica de los tres componentes estructurales de los sistemas tecnolgicos. Por definicin el orgware puede y debe tener significaciones diferentes segn las condiciones de utilizacin y el carcter especfico del sistema tecnolgico del que forma parte. El cuadro 2 muestra solamente la configuracin general de los componentes esenciales de la tecnologa. D e esta manera, el orgware comprende normalmente una serie de reguladores sociales, econmicos y jurdicos esenciales, concebidos especialmente a nivel macroestructural: sistema de precios, de impuestos, de incentivos y de limitaciones aplicable a la gestin de
C U A D R O 2. Sistema tecnolgico
Principales componentes del sistema

Hardware

Orgware

Software

jemplos de elementos estructurales Mquinas y aparatos de produccin

Elementos de medida

Computadoras y dispositivos de control Instalaciones de transferencias Instrumentos y piezas de sustitucin y de respuesto

Estructura deorganizacin y de gestin del sistema Equipo Mtodos de tcnico gestin y motivaciones Reguladores administrativos y jurdicos Mantenimiento Precios, y servicios impuestos, tcnicos normas e incentivos econmicos Redes de Formacin comunicacin y profesional de interaccin Disposicin y organizacin del trabajo

Principios de acciones Frmulas y reglamentos Planes de produccin

Programacin y equipo matemtico

Pliegos de condiciones y descriptivos Organizacin del Organizacin de Catlogos aprovisionamiento las comunicaciones y dems y de la y gestin de la documentacin distribucin "memoria" del sistema del sistema

La tecnologa en cuanto organizacin

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la innovacin tecnolgica considerada. El destino de una tecnologa nueva suele depender de la presencia o de la ausencia de esos reguladores. E n el nivel de los criterios internos del sistema, el orgware comprende las decisiones de estructura y de organizacin y los procedimientos de direccin de las interacciones destinadas a asegurar el funcionamiento eficaz del sistema. Conocemos la regla general: cuanto m s innovador y potencialmente eficaz es el sistema tecnolgico, tanto m s indispensable resulta la solucin especfica de los diversos tipos de problemas de concepcin del orgware. U n enfoque no sistmico de la constitucin del orgware tiene c o m o efecto en general el aumento desmesurado de los gastos de mantenimiento de los organismos encargados de poner en ejecucin la tecnologa nueva, y cuyas dimensiones y complejidad no cesan de aumentar. Sobre todo la subestimacin del componente organizacional de la tecnologa implica una prdida de calidad y de eficacia de la innovacin. Aparecen entonces fenmenos de "desconexin" y consecuencias negativas, de carcter a la vez social y tcnico, que los inventores del sistema tecnolgico n o haban previsto. L a solucin de los problemas urgentes que en nuestra poca de revolucin cientfica y tcnica continan plantendose en numerosas regiones, exige una concepcin nueva de la tecnologa, la planificacin y la aplicacin sistematizadas del conjunto de los componentes estructurales de las nuevas tecnologas. A ttulo de ejemplo, citemos algunos de estos problemas que se plantean con gravedad (en formas sensiblemente diferentes) en los pases desarrollados y en los pases en desarrollo: Crecimiento acelerado de la productividad del trabajo y del rendimiento de la produccin debido a la utilizacin masiva de la automatizacin y de las nuevas tcnicas de produccin ininterrumpida. Solucin del conjunto de los problemas agro-alimentarios mediante la aplicacin sistematizada de nuevas tecnologas. L a "revolucin azul", anunciada por las nuevas posibilidades tecnolgicas en materia de gestin del medio ambiente y de explotacin de los recursos naturales. L a concepcin y el perfeccionamiento de tecnologas "sin prdida" {no loss) que implican una cadena continua de produccin, desde el descubrimiento y la explotacin de las riquezas naturales hasta la distribucin y el consumo del producto terminado. L a experiencia de numerosos pases, estudiada por el anlisis sistmico o conocida en la prctica, muestra de manera indiscutible que en caso de subestimacin del componente "organizacin-gestin" de la tecnologa, no se lograr el efecto social esperado por la sociedad en cuanto a la solucin de los problemas que la inquietan, an cuando se hagan inversiones importantes a favor de los otros componentes del sistema. Esta comprobacin tambin es la causa de una tendencia hacia una nueva

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reparticin de los esfuerzos de concepcin y de aplicacin sistematizada de los componentes de la tecnologa (vase fig. 1). Se observar que el nivel de desarrollo de los sistemas difiere segn la tecnologa y el pas considerados. Para ciertas tecnologas la perspectiva inmediata es el paso del "pasado" al "presente"; para otras, el estadio "futuro" de la figura 1 ya es una realidad. A la luz de la teora y de la prctica del anlisis sistmico, podemos afirmar que el componente organizacional especfico de la tecnologa (orgwar) debe concebirse c o m o una decisin orientada en funcin de tres parmetros: potencial, problemas, sociedad. El orgware n o tiene solamente la responsabilidad de los criterios defiabilidaddel sistema o de reduccin al mnimo de los retrasos. D e b e responder a una exigencia m s importante y m s tpica, de carcter cualitativo: la adecuacin a las condiciones sociales y econmicas de su aplicacin. L a elaboracin de mtodos analticos y de modelos para el componente organizacional de una tecnologa nueva constituye la tarea m s urgente del anlisis sistmico aplicado. Se trata de completar los estudios sobre la "organizacin cientfica del trabajo" y la "organizacin cientfica de la produccin" mediante investigaciones sobre los problemas de gestin social relativos a la "organizacin cientfica de los sistemas tecnolgicos": concepcin, desarrollo y utilizacin efectiva. E n lo que a esto se refiere, hay u n problema metodolgico de base que exige una atencin especial. El desarrollo tcnico de la produccin moderna suele justificar el temor de que el hombre se transforme en u n "accesorio de la mquina", lo cual provoca legtimas protestas. C o n m s precisin, es necesario aplicar esta cuestin al orgware y preguntarnos si la tendencia actual no consistir en transformar al hombre en u n "accesorio" de la "tecnologa organizada". L a respuesta a esta pregunta depender evidentemente de la orientacin social del anlisis sistmico y de la propia innovacin tecnolgica. E n este caso depende

Tecnologa (pasado)

Tecnologa (presente)

lecnologa (futuro)

F I G . 1. Evolucin de la estructura del costo de la tecnologa

La tecnologa en cuanto organizacin

643

de los fines concretos de la creacin de tal o cual forma de organizacin. U n aspecto esencial de esta teora es el hecho de que se vincula con el problema "el hombre y la tcnica" y permite dilucidar el origen mismo de ese problema. L a historia de las relaciones entre el hombre y la tcnica permite comprender el proceso de sustitucin de cierto nmero de funciones del hombre por operaciones de produccin dependientes de la tecnologa organizada. El hombre ha sido reemplazado: en cuanto fuente de energa para el desplazamiento; en cuanto poseedor de manos utilizables c o m o instrumentos especficos de produccin; en cuanto poseedor de un sistema desarrollado de rganos sensoriales capaces defijary transmitir seales relativas al funcionamiento de aparatos o al-desarrollo del proceso (feed-back); en cuanto poseedor de una memoria y de una facultad de aprendizaje, condiciones previas a la formacin de reacciones de m a n d o y de orientacin deliberada de la tecnologa en desarrollo. Generalmente se mide el progreso de la mecanizacin o de l automatizacin de los procesos de produccin de acuerdo con el grado de sustitucin o de refuerzo de esas funciones del hombre por la tcnica. E n su profundo anlisis.de este problema, Karl M a r x reconoci en esta evolucin una manifestacin de la importante tendencia histrica a transformar los conocimientos cientficos aplicados en fuerza productiva directa, y por consiguiente, en factor de refuerzo del papel de la gestin social*. Escribe lo siguiente: "El desarrollo del capital de base muestra hasta qu punto el conocimiento (Wissen) generalizado en la sociedad se transforma en fuerza productiva directa, y por lo tanto, hasta qu punto las condiciones mismas de la vida de la sociedad estn sometidas al control del intelecto general y se transforman en correlacin con el m i s m o . . . " * * . Este hecho de importancia esencial se manifiesta evidentemente segn modalidades diversas, pero siempre en relacin con el progreso cientficotcnico. El desarrollo de los medios tcnicos, el acrecentamiento de su volumen, la complejidad creciente de los conocimientos exigidos y utilizados para la produccin conducen inevitablemente a la aparicin y al desarrollo de formas especficas de organizacin de la tecnologa, o bien en lenguaje moderno a la formacin de nuevos elementos de orgware. U n ejemplo tpico es la creacin constante de equipos organizacionales especficos para las funciones siguientes: aprendizaje y observacin; servicio y mantenimiento de la calidad tcnica; formas especiales de organizacin de procesos de fabricacin; mantenimiento y ajuste; reciclado y formacin de los trabajadores que estn empleados; desarrollo de los conocimientos

* Se observar que la unidad estructural de las dos proposiciones subrayadas est en la base del concepto de "tecnologa organizada". ** Karl Marx, Frederic Engels, Obras (2. a ed.), t. 46, 2 . a parte, p . 215 (en ruso).

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cientficos y de ingeniera; legislacin especializada; regulacin socioeconmica de los incentivos y de las relaciones que siguen la cadena: hombre-grupoorganizacin-sociedad, etc. Los procesos continuos descritos de este m o d o , considerados en su unidad estructural, han provocado no solamente la sustitucin de las funciones del hombre en cuanto individuo, sino tambin u n aumento y una renovacin del papel del hombre en cuanto objeto y sujeto de la accin social. Al mismo tiempo, el papel cada vez m s importante del orgware en cuanto componente social orgnico de los sistemas tecnolgicos aparece c o m o una ley tendencial. L a unidad estructural de lo tcnico y de lo social, que la experiencia contempornea testimonia particularmente bien, ha sido motivo en los aos sesenta y setenta de la publicacin de numerosos estudios sobre los llamados "sistemas sociotcnicos". E n las mejores de estas publicaciones (F. Emery 4 ; F . Emery y E . Trist5; R . Ackoff y F . Emery 6 ; K . DeGreene 7 , etc.), el concepto de sistema sociotcnico es analizado al nivel de la organizacin de la produccin o de la sociedad en su conjunto. Pero c o m o hace notar justamente u n reciente anlisis de esos trabajos, stos " n o aportan una solucin a la mayora de las insuficiencias tericas de la "teora" de los sistemas sociotcnicos"8. A d e m s , en el mejor de los casos, el aspecto social y el aspecto tcnico de la "tecnologa organizada", por tomar los trminos de F . Emery, son considerados c o m o "sistemas independientes pero correlativos"4.

1 ciclo de vida de los sistemas tecnolgicos


Este aspecto del anlisis sistmico de la tecnologa contempornea consiste en considerarla c o m o un conjunto dirigido, y cuya direccin se efecta gracias a un proceso de actividad organizada de los hombres, de los grupos y de las organizaciones, utilizando conocimientos, inversiones y recursos naturales. E n cuanto proceso activo, en el anlisis sistmico aplicado la tecnologa es considerada desde el punto de vista de conjunto del "ciclo vital completo de una tecnologa nueva": investigaciones - > estudios - > construccin de modelos - > transferencia de tecnologa -> aplicacin de las innovaciones - > mantenimiento de la eficacia de las tecnologas aplicadas -- sustitucin por nuevas frmulas cientficotcnicas m s eficaces. El ciclo de vida de los sistemas tecnolgicos se caracteriza por u n juego complejo de interacciones entre todos los elementos del ciclo y, en particular, por la accin de las aplicaciones prcticas y la de los sistemas m s amplios que contienen al sistema considerado. Esas acciones contribuyen a la formulacin de nuevas exigencias concernientes a los sistemas tecnolgicos, de nuevas necesidades y de nuevas posibilidades de modificaciones correspondientes de las tecnologas (vasefig.2).

La tecnologia en cuanto organizacin

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i
Reconocimiento de una nueva demanda
R

R2

y
D

Reconocimiento de nuevas posibilidades tecnolgicas

- R4yD 2

P Produccin y fabricacin

Investigacin y desarrollo

Comercializacin y utilizacin

Reconocimiento de una necesidad de

F I G . 2 . Interacciones en el ciclo de vida de una tecnologa

D e b e m o s subrayar particularmente el papel de estas interacciones en la elaboracin del componente "organizacin" de la tecnologa. Es u n aspecto esencial de los estudios sobre el ciclo de vida de los sistemas tecnolgicos. Las acciones S y E (de los sistemas socioeconmicos exteriores) y las interacciones internas correspondientes influyen en la orientacin social del orgware, mientras que las acciones T y E (de los sistemas tcnico-econmicos exteriores) y las interacciones internas correspondientes influyen en la orientacin tcnica del orgware. E n este proceso, el papel principal recae en las investigaciones R 5 y R consagradas directamente a la elaboracin del equipo "organizacional" del sistema. El ciclo de vida de los sistemas tecnolgicos est m u y influido por ciertas tendencias generales del desarrollo tecnolgico, que actan en u n clima de aceleracin del ritmo de renovacin de las tecnologas: Complejidad mayor de los sistemas tecnolgicos; diversificacin e intensificacin de sus relaciones con otros sistemas. Crecimiento constante de la ciencia "incorporada" en las nuevas generaciones de soluciones tcnicas, que exigen u n volumen relativamente m s importante de inversiones cientficas (ciencias de la ingeniera, ciencias exactas y naturales, ciencias sociales). A u m e n t o de la duracin y del costo de la R - D en el ciclo de vida de las tecnologas (la duracin media de los proyectos cientficotcnicos ha aumentado durante los aos setenta de 1,3 a 1,5 veces y su costo ha ascendido a m s del doble).

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C U A D R O 3.

Etapas Fijacin de objetivos Investigacin Desarrollo Preproduccin Organizacin de la produccin Organizacin de la venta, de la utilizacin y del mantenimiento Total

Costo (en %) 1 5-10 10-20 10-60 5-15

Tiempo (en aos) 1-2 2-3 1-2 1 1

Proceso de innovacin < tecnolgica

Proceso de produccin

10-25 100

1-2 7-9

El tiempo y los esfuerzos necesarios para la toma de decisiones en el marco de la "tecnologa organizada" tienden a aumentar, y suelen superar en su duracin a otras actividades del ciclo de vida de las tecnologas. Los valores caractersticos de los esfuerzos en las diversas etapas del ciclo de vida de las tecnologas figuran en el cuadro 3, que en parte se bas en trabajos disponibles9, y en parte en investigaciones personales del autor. Por cierto, que ni esas proporciones ni la mayora de las tendencias indicadas son absolutas, ni constituyen tampoco leyes para el futuro. C o n el progreso de la "tecnologa organizada" en su conjunto (intensificacin de los trabajos de elaboracin de sistemas tecnolgicos, gracias a la mecanizacin, a la automatizacin y a la utilizacin m s completa de la experiencia cientficotcnica mundial), tanto una multiplicacin por dos de los esfuerzos c o m o una divisin por dos de las demoras resultan m u y convenientes. Observemos que el parmetro "costo" y el parmetro "tiempo" se comportan de manera diferente en los modelos de ciclo de vida de las tecnologas. Por esa razn, las polticas cientficotcnicas son particularmente sensibles a los errores de evaluacin del factor tiempo, o a las demoras que pueden producirse en tal o cual etapa del ciclo de vida de las tecnologas. La funcin macroeconmica general del rendimiento de los sistemas tecnolgicos nuevos, de la etapa de la elaboracin a la de la aplicacin (rendimiento de la tecnologa organizada), puede expresarse mediante la frmula siguiente: Em.t,.N
(1) US .

Unidad de rendimiento . . Unidad de costo -

K +cUfWN"

en la.cual: E ( 1 ) : Efecto de la explotacin del sistema tecnolgico durante un ao; t : Duracin de la explotacin hasta la sustitucin del sistema;

La tecnologa en cuanto organizacin

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N: qrd. q B : N*:

Promedio del nmero de sistemas en explotacin durante el periodo tMS: Costo medio anual de los gastos de R - D para la elaboracin de la tecnologa; Costo medio anual de los gastos de R - D para la aplicacin de la tecnologa; N m e r o de aplicaciones necesarias para realizar una transferencia de tecnologa; trd: Duracin de la R - D ; tin(: Duracin de la aplicacin; K : Coeficiente de aumento de los costos, correspondiente a la proporcin K > 1 de repeticiones y fracasos ( K = 1 en el caso de u n proyecto nico y satisfactorio). Volvemos a hallar aqu los aspectos dinmicos de la gestin socioeconmica del desarrollo cientficotcnico. L a experiencia mundial indica que una poltica activa en materia de patentes y licencias, as c o m o la cooperacin y los intercambios internacionales cientficotcnicos, basados en la igualdad de derechos y en el inters mutuo, figuran entre los factores m s importantes del aumento del valor de la funcin, y que expresa el rendimiento de la tecnologa organizada. Este incremento es el efecto del aumento de los parmetros tMS y E ( 1 ) del numerador y de la disminucin de los parmetros K , tTd, tint, qrd, qin, del denominador. Los pases tcnicamente desarrollados han adquirido una experiencia til en materia de gestin de los ciclos de vida de las tecnologas, sobre todo en lo relativo a la planificacin por objetivos, a los mtodos de gestin programada, a los mtodos analticos de seleccin y de clasificacin por prioridad de los proyectos cientficotcnicos, al clculo de los riesgos en la programacin de los grandes proyectos cientficotcnicos, etc. L a U R S S dispone de una experiencia reconocida en lo relativo a la planificacin a corto y a largo plazo de los trabajos de investigacin cientficotcnica, a la programacin global del progreso cientficotcnico, a la gestin cada vez m s eficaz de la tecnologa organizada segn el principio: "trabajo cada vez m s rpido, aplicaciones cada vez m s vastas, utilizacin cada vez m s plena del potencial cientficotcnico"10. El anlisis y la sntesis de este tipo de experiencias internacionales en materia de gestin de la innovacin tecnolgica se convierte en una rama importante del anlisis sistmico aplicado.

Anlisis del medio ambiente tecnolgico


Este aspecto del anlisis sistmico de la tecnologa organizada presenta muchas analogas con el enfoque sistmico en ecologa. El agua, la tierra, el aire, etc., dependen, lo sabemos, de disciplinas cientficas diferentes, cada cual con su terminologa, y a m e n u d o con u n sistema de medidas inconvertible y modelos intransferibles. Tenemos todo el derecho de pensar que este estado de cosas seguir subsistiendo en el futuro. Al m i s m o tiempo, cada vez de manera m s general, se

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tiende a estudiar esos elementos en el marco de la teora de los ecosistemas y de la prctica de la gestin del medio ambiente. El conjunto de los sistemas tecnolgicos concebidos por el hombre, los ya explotados y los que estn introducindose, tambin constituye una especie de sistema o de unidad global que, en cuanto tal, se halla en interaccin especfica con la naturaleza y con la sociedad. Algunos conceptos m u y importantes para la prctica c o m o "vector y ritmos de sustitucin de las tecnologas", "cualidad del medio ambiente tecnolgico", "riesgo tecnolgico", "resiliencia tecnolgica", "capacidad del medio ambiente tecnolgico para asimilar la innovacin cientficotcnica y para responder a la evolucin de las necesidades socioeconmicas y ecolgicas", etc. no pueden ser elaborados m s que por u n slo medio: el anlisis sistmico aplicado al conjunto del medio ambiente tecnolgico. L a experiencia adquirida en materia de anlisis sistmico aplicado, sobre todo por el I I A A S (Instituto Internacional de Anlisis Aplicado de Sistemas), Laxenburg (Austria), en lo relativo a la cualidad del medio ambiente, el riesgo, la adaptabilidad de los sistemas complejos, las decisiones con criterios mltiples, crea condiciones favorables para el xito de los trabajos emprendidos en este sentido. Estos trabajos debern perfeccionarse an, pero ya podemos ilustrar su actualidad tanto terica c o m o prctica de la manera siguiente: Los recursos naturales y el medio ambiente, el complejo energtico y la produccin agrcola, los asentamientos humanos y los sistemas de seguros por enfermedad, y muchos otros objetos del anlisis sistmico aplicado, slo podrn ser evaluados con inteligencia y administrados racionalmente si se tienen en cuenta el factor cientficotcnico ("tecnolgico") a largo plazo y las variables socioeconmicas conexas. E n realidad, toda previsin poltica sectorial se funda en una representacin espacial de estados tecnolgicamente determinados (vase fig. 3). E n el eje Tav los sistemas tecnolgicos estn clasificados segn su grado de actualidad, desde los que han pasado a la prctica hasta los que solamente son hipotticos ("posibles, en principio") y cuya realizacin depende de los resultados de las investigaciones fundamentales. E n el eje E , esos sistemas estn clasificados segn su grado de utilidad econmica (funcionalidad), desde el estado E c tecnologas generalmente accesibles y regularmente utilizadas hasta los estados de grado indeterminado que, "en las condiciones actuales", excluyen la utilizacin racional del sistema tecnolgico. E n esta representacin espacial, el c a m p o de aplicacin de la previsin poltica concreta resulta ser sumamente dinmico. Por una parte, los resultados de la R - D amplan constantemente el espectro de las tecnologas accesibles (desde el punto de vista cientfico y tcnico); por otra parte, debido a su enriquecimiento o bajo la presin de necesidades acrecentadas, la sociedad puede modificar sus criterios econmicos, y el progreso m i s m o de la

La tecnologia en cnanto organizacin

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1 I 1

^
T, T2

T,

F I G . 3. Representacin espacial de estados tecnolgicamente determinados (para la previsin poltica)

tecnologa puede conducir a u n mejoramiento de la relacin "costo/eficacia". Podemos afirmar con toda certeza que los mtodos actuales de anlisis sistmico aplicados a la tecnologa (previsin cientficotcnica, evaluacin de las tecnologas, eleccin de las tecnologas de sustitucin, etc.) posibilitan n o solamente el anlisis cualitativo y estructural de las tendencias, sino tambin la estimacin cuantitativa de los puntos caractersticos futuros en u n a representacin espacial de estados tecnolgicamente determinados. A ese efecto se construyen "modelos de sustitucin tecnolgica"11 y se perfecciona el anlisis de las interacciones mediante la utilizacin de matrices del tipo "tecnologa-economa"12. E n la perspectiva de la t o m a de decisiones, es evidente (vase fig. 3) que las curvas A , B y C , que representan tres polticas posibles para alcanzar tal o cual estado, tienen u n sentido m u y diferente y se basan en datos que influirn de manera distinta en los resultados numricos de los modelos utilizados para la previsin poltica y la toma de otras decisiones de gestin. El enfoque definido de este m o d o abre el camino a una cooperacin entre los analistas, que elaboran una teora y u n mtodo sistmicos generales para la investigacin sobre las tecnologas, y los especialistas del anlisis sistmico, de la construccin de modelos y de la previsin poltica sectorial, que deben tener en cuenta el conjunto de los factores socioeconmicos y cientficotcnicos. Es obvio que la interpretacin de los ejes en la representacin espacial de estados tecnolgicamente determinados puede variar sensiblemente. E n lo relativo al anlisis sistmico y la construccin de modelos, podemos distinguir dos formulaciones principales de los objetivos del anlisis sistmico aplicado al conjunto

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de las tecnologas: a) determinacin de las proporciones racionales (en el caso ideal, dinmicamente ptimas) de las alternativas tecnolgicas realizables; b) c o m p o sicin racional del conjunto de las decisiones tecnolgicas no alternativas (complementarias) realizables. Estas dos formulaciones son caractersticas del proceso de gestin del cambio cientficotcnico. Sabemos tambin13 que la organizacin y la gestin del cambio tecnolgico dependen esencialmente de la frecuencia objetivamente necesaria de los cambios y del grado de innovacin que se espera de los mismos (originalidad). E n el caso de cambios poco frecuentes y conformes a modelos conocidos (precedentes), el proceso de innovacin se habr de caracterizar por su estabilidad (ejemplo: la tecnologa de la fabricacin del papel). Si hay una necesidad objetiva de cambios frecuentes de carcter analgico, el proceso se caracterizar por suflexibilidad(ejemplo: el desarrollo d las redes telefnicas). Si hay una necesidad de cambios frecuentes y de resultados que presenten un alto grado objetivo de originalidad, el proceso habr de caracterizarse por su adaptabilidad (ejemplo: las tcnicas espaciales). Por ltimo, cuando son necesarios cambios poco frecuentes pero sin precedente, la gestin recurre generalmente a formas temporarias y especficas de organizacin del cambio. Cabe subrayar claramente que el proceso de cambio descrito de este m o d o no slo caracteriza a los mtodos de organizacin y de gestin sino tambin al propio orgware en cuanto componente especfico de los sistemas tecnolgicos. Si se clasifica al hardware por los niveles deflexibilidady de adaptabilidad, y al software por los grados de complejidad de los procesos, las cualidades objetivamente exigidas del orgware sern el orden c o m o muestra la figura 4, la estabilidad, laflexibilidady la adaptabilidad. El anlisis sistmico de las familias de tecnologas supone pues que cada tecnologa que forma parte del conjunto analizado, ser considerada a la vez desde el punto de vista cientficotcnico y desde el punto de vista socioeconmico.

1 problema de la tecnologa en cuanto conjunto


Este aspecto del anlisis sistmico aplicado a la tecnologa organizada supone investigaciones al nivel de los pases, de los sectores de la economa o de las regiones socioeconmicas. E n los macro-modelos de este tipo, se consideran los efectos positivos (resultados) y las consecuencias negativas (prdidas) de la actividad de los individuos, de los grupos y de las organizaciones que gastan capital, que utilizan conocimientos y que consumen recursos naturales. D e b e m o s observar que entre la intensidad y el nivel de esta actividad, por una parte, y los ndices socioeconmicos de desarrollo, por la otra, slo existe una rela-

La tecnologa en cuanto organizacin

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Hardware Niveles de adaptabilidad de las elecciones tecnolgicas

Tecnologa dinmica orientada hacia la utilizacin de sistemas cibernticos de auto-mejoramiento Modificaciones programadas (auto-adaptacin)

A-r

Adaptabilidad del orgware

Tecnologa actual de base cientfica, que utiliza mquinas-instrumentos automatizados

Modificaciones incorporadas

Flexibilidad del orgware

Tecnologa estable basada esencialmente en la utilizacin de las capacidades humanas

Estabilidad del orgware

Niveles de complejidad de los procesos tecnolgicos Software Procesos tecnolgicos en cadena Procesos continuos Procesos tecnolgicos . avanzados (computadoras)

Trabajo manual

Trabajo con mquinasinstrumentos

F I G . 4 . Tendencia general del cambio tecnolgico

cin mediatizada por u n conjunto de mecanismos complejos inherentes a la estructura social. N o obstante, esta relacin existe en todos los casos e incluso constituye la base de la evaluacin de la eficacia del desarrollo tecnolgico. Los conceptos utilizados en este c a m p o son los de tecnologa en cuanto conjunto, de vector de nivel tecnolgico, de eficacia y de calidad de la tecnologa de conjunto, y de otras categoras generales que son importantes para la investigacin sobre los sistemas a nivel nacional e internacional. Observemos que los datos recogidos y analizados por el I I A A S autorizan las interpretaciones que hemos ofrecido sobre las correlaciones entre los ndices de desarrollo de una categora dada de tecnologas en pases que aplican polticas diferentes a este respecto (vasefig.5).

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'G

FIG.

5
'T

Sea IT el ndice caracterstico del desarrollo de una categora dada de tecnologas (por ejemplo, el nivel de equipo energtico por individuo empleado en la produccin). Este ndice ser ordenado en sucesiones cronolgicas para los pases 1, 2, 3 y 4. IQ ser el indicador social (en el ejemplo, coeficiente de P N B por habitante). Los datos de este tipo estn lejos de ser completos y comparables. Su anlisis se halla an tan slo en su primera aproximacin (F. MacPherson) y el mtodo de clculo de los indicadores correspondientes puede y debe mejorarse radicalmente. A u n usando de la mayor prudencia en los juicios y en la interpretacin de los datos, es imposible no advertir la diversidad de las polticas tecnolgicas nacionales. La poltica IT(1) es normal para muchos pases; la poltica IT(2) (crecimiento tecnolgico sin aumento notable de los indicadores sociales) slo puede explicarse de manera positiva para breves periodos del desarrollo, en cuanto poltica temporaria de creacin de u n potencial tecnolgico a u n ritmo acelerado o con miras a eliminar u n retraso tecnolgico en u n sector determinado al precio de sacrificios exigidos a todo el pas. L a poltica IT(3) debe interpretarse c o m o m s radical an y la mayora de las veces peligrosa. E n estos ltimos aos se observa cada vez m s (por ejemplo, en Sucia y en Noruega) una orientacin deliberada hacia las polticas del tipo IT(4): crecimiento de los indicadores sociales con inversin de la tendencia en la aplicacin de nuevas tecnologas sobre todo de tecnologas consumidoras de trabajo, de energa, etc. Esta inversin de la poltica tecnolgica est generalmente vinculada con profundos cambios de estructura econmica y con la sustitucin de los mtodos extensivos por mtodos intensivos de desarrollo cientficotcnico: los problemas se resuelven entonces m s bien mediante una mejora de la calidad y de la eficacia de los sistemas tecnolgicos que mediante un aumento de las inversiones. L a actividad de los hombres, de los grupos y de las organizaciones en materia de investigacin, de perfeccionamiento, de difusin y de aplicacin de las innovaciones cientficotcnicas, en todos los pases y en formas diferentes, est guiada por: los rganos legislativo y ejecutivo del Estado; el personal o los rganos de gestin

La tecnologa en cuanto organizacin

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de los grandes sectores econmicos y sociales; los dirigentes de los organismos o grupos que participan en el proceso de desarrollo cientflcotcnico; y por diversos grupos interesados por una razn o por otra en el desarrollo de la ciencia y de la tcnica o en la utilizacin de las posibilidades que stas ofrecen. Naturalmente, el contenido social de este proceso complejo (sobre todo los sistemas de valores y los criterios que determinan la toma de decisin, as c o m o el sistema de incentivos de la actividad cientfica y tcnica) vara radicalmente segn los pases. A m e n u d o podemos hablar de diferencia fundamental, de incompatibilidad o de contradiccin en ciertos aspectos. Y n o solamente en el plano internacional sino tambin en el nivel de los pases. N o obstante, la experiencia pasada y presente de la gestin del desarrollo cientfico en los diferentes pases permite aislar ciertas caractersticas comunes de este proceso, a saber: a) una jerarquizacin de las funciones de gestin correspondiente a la de los rganos del poder legislativo y ejecutivo, tanto para la produccin directa de los resultados cientficotcnicos c o m o para su utilizacin prctica (fuente de los datos relativos a los efectos y las consecuencias de la actividad cientficotcnica); b) la importancia primordial conferida a la existencia y al buen funcionamiento de mecanismos de retroaccin que proporcionan informaciones sobre el dinamismo y la estructura cualitativa del desarrollo cientficotcnico; c) la necesidad de servicios que desempeen el papel de " m e m o r i a " para recoger y sistematizar los datos relativos a las necesidades, el potencial, las actividades, los resultados, los efectos y las consecuencias del desarrollo cientficotcnico; d) en todos los niveles, las decisiones deben tener en cuenta la existencia de u n lapso considerable entre el m o m e n t o de entrada en el sistema y la recepcin de seales por retroaccin; por eso el equipo de informtica de gestin debe disponer de sistemas especiales orientados hacia el futuro para la evaluacin de las actividades de desarrollo cientficotcnico. L a experiencia de muchos pases, tal c o m o la reflejan los estudios de poltica cientfica demuestra que la no observacin de uno de los principios indicados m s arriba en la gestin de la actividad cientficotcnica conduce rpidamente a u n descenso de eficacia. E n todos los casos conocidos, las prdidas debidas a la utilizacin incompleta del potencial cientfico y tcnico son varias veces superiores a los beneficios econmicos y sociales, colosales por otra parte, que la sociedad obtiene del progreso cientfico y tcnico. Superposicin de actividades cientficas y tcnicas, disminucin de la velocidad del ciclo "investigacin-aplicacin", distribucin irracional de los esfuerzos, inadecuacin de la ciencia y de la educacin a las necesidades del pas: he aqu una serie de ejemplos de prdidas inmediatas y directamente observables. Aceleracin de la diferencia de desarrollo entre los pases, retraso en el establecimiento y la explotacin de nuevos recursos de importancia vital para el desarrollo, efectos ecolgicos y consecuencias sociales de carcter imprevisto y negativo: he aqu otros tantos ejemplos de prdidas indirectas repartidas en generaciones de hombres, ideas y objetos.

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Gennady M. Dobrov

Este inmenso potencial de recursos para el desarrollo de todos los pases resulta an m s importante si tenemos en cuenta las prdidas que sufre la h u m a nidad debido a la mala organizacin y a la orientacin irracional de los intercambios de tcnicas y de tecnologas nuevas, y a las insuficiencias de la distribucin del trabajo y de la cooperacin cientfica y tcnica internacionales. Actualmente muchos pases han adquirido una experiencia original y preciosa en materia de perfeccionamiento de sus sistemas de organizacin y de gestin de la actividad cientficotcnica. Ocurre lo m i s m o a nivel internacional. Desde hace algunos aos, la U R S S , los Estados Unidos de Amrica y otros pases efectan regularmente, en una proporcin cada vez mayor, investigaciones especiales orientadas hacia el anlisis y la evaluacin detallada de la situacin en tal o cual sector de la tecnologa organizada, hacia la previsin de sus perspectivas de desarrollo y la evaluacin de su posible influencia en la economa, la estructura de los recursos, los sistemas tcnicos y la sociedad misma. Tales estudios de sistemas, emprendidos a pedido de diversas instancias encargadas de elaborar y aplicar la poltica de desarrollo cientficotcnico, exigen la organizacin de la investigacin por el Estado, con la participacin de analistas de sistemas especialmente formados. El proceso de institucionalizacin de la poltica cientfica y tcnica se sita en contextos sociales, polticos, econmicos, cientficos y tcnicos sensiblemente diferentes segn los pases. D e igual manera difieren los procedimientos de utilizacin de los datos de los anlisis para las tomas de decisiones relativas a la gestin de la tecnologa organizada. Sin embargo, todos los pases del m u n d o se beneficiarn si crean sistemas de indicadores comparables, mtodos de anlisis seguros y modelosfiablesque puedan servir para realizar u n a de las esperanzas estratgicas m s importantes de la humanidad: u n desarrollo nacional y mundial armonioso, basado en una cooperacin cientfica y tcnica eficaz dentro de una igualdad de derechos y u n inters mutuo. [Traducido del francs] Notas
1 6 R . Ackoff, Science in the system age: Beyond IE, R . Ackoff, F . Emery, On purposeful systems, O R and M s , Operations research, vol. 21, Aldine, 1972. 7 no. 3, May-June 1973, p . 661. K . DeGreene, Sociotechnical systems, factors in P . Gyllenhammer, People at work, Londres, 1977. analysis, design and management, PrenticeA . Bennet, T . Schoeters (dirs. de la publ.), TechHall, N e w Jersey, 1974. nical page, Financial times, November 10, 8 A . Van der Zwaan, The sociotechnical systems ap1977, p . 13. proach: A critical evaluation, International F . Emery, Technology and social organization, journal of production research, vol. 13, no. 2 , Londres, Tavistock Institute of H u m a n R e 1975, p . 157. 9 lations. (Tavistock Documentation 42.) G . Mongenthaler, Guiding technological developF . Emery (dir. de la publ.) y E . Trist, Sociotechnical ment, Operation research72, p . 617-640, systemsin the book:Systems thinking, Londres, Amsterdam, 1973. 10 Penguin, 1969. Dobrov, G . M . , Prognozirovanie nauki i tehniki

2 3

La tecnologia en cuanto organizacin

655

Notas (continuaciti)

11

12

[La previsin cientfica y tcnica], Mosc, and Causal Cross-Impact Analysis, Futures, Nauka, 1977. February 1977, p . 17-31. 13 W . H . Newman, C . E . Summer, E . K . Warren, H . Linstone, D . Sahal (dirs. de la publ.), Technological substitution, forecasting techniques and The process of management, Prentice-Hall, 1972. applications, Elsevier, 1976. O . Helmer, Problems in Future research, Delphi

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L a inestabilidad orgnica en las fuerzas militares africanas: el caso del ejrcito de G h a n a


Eboe Hutchful
E n las primeras obras sobre las fuerzas militares de los Estados africanos se tenda a poner de relieve el carcter disciplinado e integrador de los nuevos ejrcitos1. Se aduca que las experiencias profesionales y las aspiraciones comunes, la tica orgnica especfica y el espritu de cuerpo, e incluso unos orgenes de clase comunes, unifican a los militares en general y al cuerpo de oficiales en particular en una fuerza unida. A d e m s , los temas manifiestamente nacionalistas de la profesin militar, as c o m o , naturalmente, su relativo aislamiento de los conflictos polticos, hacan que los militares tuvieran m s resistencia a las tentaciones tnicas y sectarias, y por lo tanto fueran m u c h o menos susceptibles a las fuerzas desintegradoras que afectaban a los sectores civiles. Esta concepcin idealizada de los militares, m s bien extrada de la idea que se tena del soldado tipo que de la observacin emprica del comportamiento militar africano, se ha visto decisivamente erosionada por los acontecimientos. L a mayor parte de los estudios empricos que han surgido despus sobre los militares en frica se han concentrado, no obstante, en la relacin entre las autoridades civiles y las militares, o entre los militares y la sociedad en su conjunto, y no en la dinmica interna de los militares c o m o institucin. Este ltimo elemento tiene una importancia crucial, ya que gran parte de los datos hacen creer que la desintegracin se h a producido dentro de las fuerzas armadas c o m o organizacin. Varios de los llamados "golpes" militares han sido de hecho producto de rivalidades y tensiones intramilitares m u y arraigadas, en las que n o intervenan los civiles (o intervenan de m o d o m u y marginal); los golpes de Estado de Nigeria en julio de 1966, G h a n a en abril de 1967 y Sierra Leona en 1968 entran en este esquema. E n G h a n a , unos oficiales subalternos del ejrcito intentaron (sin xito) derrocar a sus superiores y en Nigeria y Sierra Leona unos suboficiales y otras clases se levantaron (con xito) contra sus oficiales. E n tiempos m s recientes, las matanzas entre etnias dentro del ejrcito nigeriano se han repetido en el ejrcito de Uganda. H a sido bastante habitual

Eboe Hutchful es un politiclogo de Ghana que ha sido profesor de la Universidad de Ghana, Legn (Accra) y del Boyero University College, Kane, Nigeria. Se encuentra actualmente en Canad.

Rev. int. de ciee, soc., vol. X X X I (1979), n. 4

La inestabilidad orgnica en las fuerzas militares africanas: Ghana

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que el origen de esos golpes haya sido una mezcla de celos entre militares de orden puramente interno y de reivindicaciones sociales y polticas m s generalizadas. Sin embargo, salvo alguna excepcin, se han hecho pocas tentativas de determinar las causas del derrumbamiento de la organizacin de las fuerzas militares africanas2. E n este artculo trataremos de hacer una aportacin al anlisis de este problema mediante u n estudio del ejrcito de G h a n a en el decenio de 1960 y principios del de 1970, en el cual el punto central sern los factores que llevaron a la revuelta de 1967. A primeras horas del 17 de abril de 1967 dos tenientes y u n subteniente del Regimiento de Reconocimiento del Ejrcito de G h a n a , respaldados por una pequea fuerza de 120 hombres, atacaron objetivos estratgicos de Accra, la capital, en una tentativa de derrocar al gobierno militar, el Consejo de Liberacin Nacional ( C L N ) , que haba llegado al poder en 1966 tras el golpe contra el presidente N k r u m a h . L a insurreccin casi alcanz el xito, ya que algunos comandantes y oficiales superiores del ejrcito se abstuvieron de actuar de manera decisiva, pero por fin qued aplastada cuando los amotinados se quedaron sin municiones. E n la insurreccin murieron el teniente general Kotoka, que haba encabezado el golpe de 1966, dos capitanes del ejrcito y un suboficial. Las pruebas presentadas en el juicio subsiguiente de los tenientes3 revelaron la existencia de motivos de descontento fundamentales de los oficiales subalternos y, aparentemente, algunos oficiales superiores, acerca de la estructura y las polticas del m a n d o militar. Los oficiales subalternos formularon una serie de quejas polticas: consideraban que los oficiales del C L N estaban corrompidos y les reprocharon su incapacidad para abordar con m s decisin los problemas econmicos y polticos nacionales. Sin embargo, era evidente que estas crticas polticas eran marginales. El golpe se diriga ante todo contra la jerarqua militar; en su juicio, los tenientes revelaron que se haban propuesto expulsar, o ejecutar, a todos los oficiales superiores a partir del grado de coronel4. U n anlisis de la estructura del ejrcito en ese periodo permite ver m s claro sobre las razones profundas de las quejas de los tenientes. Estas razones eran: a) conflictos de generaciones entre los subalternos y los. oficiales superiores; b) ritmo excesivamente rpido de ascensos, que llevaban al peligro de u n bloqueo de los ascensos a los niveles superiores y a una deformacin general de la estructura de graduaciones; c) u n movimiento excesivo de personal en los puestos m s altos del m a n d o ; y, por ltimo, d) estos problemas se vean complicados y exacerbados por las diferencias tnicas.

Conflictos de generaciones
Para analizar este factor hay que estudiar brevemente el historial del cuerpo de oficiales del ejrcito5. E n 1947 se adopt la decisin de formar a oficiales ghaneses para que mandaran el Regimiento de la Costa de O r o de las Reales Fuerzas

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Eboe Hutchful

Fronterizas del frica Occidental ( R F F A O ) , predecesoras del ejrcito de G h a n a . Sin embargo, el programa de africanizacin avanz con lentitud, debido en gran medida a que, si bien los requisitos de ingreso eran modestos, exista una grave escasez de candidatos calificados6. Ello a su vez se deba, en parte, al reducido nmero de graduados de enseanza secundaria entre los que el ejrcito esperaba reclutar que salan del sistema escolar ghans en aquel periodo y a que la demanda de estos graduados era m u y superior a la oferta. Pero, lo que es m s importante, en aquella poca las fuerzas armadas tenan m u y mala imagen. N o eran populares entre los civiles que, debido a su historial de represin colonial las consideraban una institucin brutal y sin ley. Casi todos los civiles consideraban que los soldados slo estaban "capacitados para matar, y si no estn matando, para hacer el vago y gastarse nuestro dinero"7. Crean que el ejrcito slo resultaba atractivo para los analfabetos, los marginales sociales o quienes n o podan encontrar otro empleo. C o m o explica u n oficial se consideraba "incorrecto y u n desperdicio el que u n joven graduado escolar del sur de G h a n a entrase en el ejrcito"8. A d e m s de esta reputacin nada envidiable, en el ejrcito se ascenda con gran lentitud, y la paga y los beneficios resultaban menos atractivos que en las instituciones civiles rivales9. E n consecuencia, casi todos los graduados de enseanza secundaria preferan trabajar en la administracin civil o en otros departamentos estatales, donde las perspectivas tendan a ser m s atractivas debido a que la africanizacin era m u c h o m s rpida, o en las empresas comerciales europeas. Por lo tanto, para diciembre de 1956, el ejrcito slo tena 28 oficiales ghaneses (3 comandantes, 14 capitanes, 10 tenientes y 1 subteniente), mientras que haba 184 oficiales britnicos. C o n pocas excepciones, los oficiales ghaneses procedan de lasfilas.Antes de engancharse en el ejrcito, muchos de ellos trabajaban de maestros o de oficinistas en la administracin civil; los maestros haban sido inicialmente empleados c o m o instructores en el Servicio de E d u cacin del Ejrcito, del que se los haba seleccionado para recibir instruccin c o m o candidatos a oficiales. L a mayor parte de los oficiales se haban educado en pequeas escuelas secundarias o en escuelas de formacin de maestros para los niveles inferiores del sistema escolar; slo dos oficiales se haban graduado en una escuela secundaria de fama nacional. L a mayora haban seguido cursillos acelerados de oficiales en el Reino Unido. Casi todos procedan de la costa sur del pas; slo u n oficial era del norte y otro de Ashanti, regin situada m s al interior de Ghana. A d e m s , los oficiales del sur procedan de tres grupos tnicos: 10 eran gas (de la capital y la regin circundante), 7 eran ewes (desde el sudeste hasta la frontera con Togo), y 9 eran akans, el grupo tnico que ocupa la mayor parte de la zona restante del sur. Era u n cuerpo de oficiales reducido y m u y unido; las amistades personales y su posicin minoritaria dentro del cuerpo de oficiales (dominado por los britnicos) tendan a reforzar el elemento de solidaridad que representa una carrera comn 1 0 . Sin embargo, a partir de 1960 el ejrcito pas por u n periodo de transicin

La inestabilidad orgnica en las fuerzas militares africanas: Ghana

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rpida. Los efectivos del cuerpo de oficiales aumentaron considerablemente en reaccin a acontecimientos ocurridos tanto dentro c o m o fuera del ejrcito. ste se ampli y moderniz rpidamente a partir de 1958, con equipo, armamento y uniformes nuevos. Las condiciones del servicio militar mejoraron y se hicieron comparables con las de la burocracia civil. Los requisitos de entrada se racionalizaron y, en algunos sentidos, se hicieron m s fciles, y se liberalizaron los de ascenso por antigedad a fin de acelerar la ghanizacin de los altos mandos. L a creacin de una marina y una fuerza area tambin aumentaron el prestigio de las fuerzas armadas c o m o u n todo. Entre tanto, el gran aumento del nmero de escuelas secundarias, que coincidi con la disminucin de las oportunidades de empleo o de ascenso rpido en la administracin civil y los departamentos estatales, hizo que m s candidatos calificados se dirigieran a las oficinas de reclutamiento del ejrcito. Para abril de 1967, slo el cuerpo de oficiales del ejrcito contaba con 701 miembros 11 . El resultado de esta evolucin fue una nueva "generacin" de oficiales del ejrcito. L a mayor parte de los oficiales despus de 1960 haba hecho todos sus estudios en la Academia Militar de G h a n a (la antigua R O S T S ) , de Teshie, aunque un reducido nmero de oficiales (casi 5 al ao) segua yendo a Sandhurst, la academia militar inglesa. Estos oficiales ingresaban directamente en el curso de cadetes, y se consideraban oficiales desde u n principio, n o ex sargentos y suboficiales12. U n nmero cada vez mayor de ellos se haba educado en las mejores escuelas secundarias. Tambin tnicamente se haba ido haciendo m s compleja la estructura del cuerpo de oficiales; aunque en los altos mandos seguan predominando los oficiales gas, ewes y akans, se produjo u n aumento relativamente rpido del nmero de oficiales de origen akan y del norte del pas a partir de I96013. L a radical expansin numrica del cuerpo de oficiales y de las fuerzas armadas en general signific tambin que tenda a disminuir el papel integrador de las relaciones personales (por oposicin a las relaciones m s estrictamente profesionales)14. Estas diferencias de generaciones se manifestaban de diversos m o d o s en las actitudes de los oficiales subalternos. Algunos consideraban que la educacin que haban recibido sus superiores era "inferior" a la suya. N o era raro que los oficiales subalternos en entrevistas con el autor afirmasen de forma categrica (e incorrecta) que sus superiores tenan slo el standard seven (referencia al certificado de secundaria). Otros que parecan mejor informados insistan, no obstante, en que los altos mandos slo haban asistido a escuelas secundarias "de segunda clase", o haban sido malos estudiantes. Segn decan, debido a esto los altos mandos tendan a carecer de confianza en s mismos; esto llevaba a una excesiva susceptibilidad respecto a su grado y a establecer demasiadas distinciones entre ellos y los subalternos. Estos ltimos no titubeaban a veces en expresar abiertamente sus dudas acerca de la capacidad de sus superiores para ejercer el m a n d o . Vase el siguiente ejemplo: dos tenientes haban concebido la idea de hacer "retratos" (biografas) de oficiales superiores para la revista de las fuerzas

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Eboe Hutchful

armadas. Se les neg el permiso so pretexto de que esto podra atentar contra la seguridad, pese a que c o m o decan los oficiales, esos "retratos" eran cosa corriente en las revistas militares britnicas. L a explicacin que se dio al autor de este artculo era predecible: "Qu poda esperarse de tales superiores?"15. Sin embargo, frente1 a la superioridad intelectual, real o supuesta, de los oficiales subalternos, haba que tener en cuenta que algunos de los oficiales superiores posean experiencia prctica de combate o de m a n d o sobre el terreno, de la que pocos de los oficiales subalternos podan jactarse. Otros oficiales superiores haban logrado una cierta reputacin en el ejrcito c o m o "intelectuales" o soldados profesionales. El respeto que merecan esos oficiales serva en la prctica para moderar los conflictos que tendan a originarse ante las diferencias de antecedentes entre las dos generaciones de oficiales. Por desgracia, c o m o veremos, el tener u n grado alto en el cuerpo de oficiales n o siempre reflejaba una experiencia profesional o unos mritos m u c h o mayores.

Ascensos
Pero el problema central n o era el de las diferencias de generaciones: al ir mejorando la formacin acadmica del cuerpo de oficiales en los grados inferiores, el ritmo de ascenso a los altos mandos del ejrcito haba disminuido considerablemente, y tambin haban disminuido m u c h o las oportunidades de ascenso a esos grados. Dicho en otros trminos, las dos "generaciones" de oficiales los que haban sido nombrados en la "primera ola" de ghanizacin, entre 1947 y 1956, y los que haban llegado en la "segunda ola", a partir de 1960 se encontraban con oportunidades de carrera m u y diferentes. U n breve examen de la carrera de los oficiales superiores (coroneles y grados superiores) en servicio activo en abril de 1967 revela el carcter del problema. Se observa en cada caso que el ritmo de ascenso es m u y desigual en las diversas fases de la carrera de cada oficial. E n prcticamente todos los casos, los oficiales haban adquirido la antigedad necesaria para ir ascendiendo hasta el grado de capitn, o de comandante en el caso de los oficiales ya graduados antes de 1951; pero a partir de entonces beneficiaron bruscamente de un ascenso acelerado que les permiti acceder a los grados m s elevados. Algunos oficiales ascendieron de teniente coronel a general de divisin en menos tiempo del que les haba llevado pasar de subteniente a capitn. Cabe ofrecer dos explicaciones de este impresionante ritmo de ascenso: la primera fue la repentina decisin de completar, en septiembre de 1961, el programa de ghanizacin, y la segunda fue la serie de ascensos que sigui al golpe de Estado de 1966.

La inestabilidad orgnica en las fuerzas militares africanas: Ghana

661

Los efectos de una indigenizacin rpida Hasta 1959, la poltica de indigenizacin del gobierno de G h a n a por lo que respectaba a las fuerzas armadas fue cautelosa. Se opuso resistencia a una indigenizacin rpida so pretexto de que los nuevos oficiales deban tener la mejor formacin y una experiencia profesional suficiente, y de que unos ascensos rpidos no llevaran ms que al peligro de bloquear los ascensos a niveles superiores. Por estos motivos, n o se prevea nombrar oficiales ghaneses a un grado superior al de teniente coronel hasta 196716. Sin embargo, esta poltica de prudencia se abandon a partir de 1959, en que las condiciones de ascenso por antigedad fueron liberalizadas en los grados subalternos. E n 1959 y 1960 se ascendi a teniente coronel a los tres oficiales ghaneses de mayor graduacin y se los puso al m a n d o de tres batallones. E n 1961 se reemplaz al jefe de estado mayor y a los otros oficiales britnicos que servan en el ejrcito de G h a n a por oficiales ghaneses a los que se les ascendi para que ocuparan sus puestos. As se termin de un golpe el proceso de ghanizacin17. H u b o ascensos parecidos (aunque n o tan espectaculares) en otros niveles del cuerpo de oficiales. L a experiencia profesional de los oficiales recin ascendidos n o guardaba proporcin con las responsabilidades de sus nuevos mandos, sobre todo en los niveles m s altos del ejrcito. Esta situacin se repeta en los grados inferiores; un oficial que haba tenido el m a n d o de una compaa desde haca dos meses se encontr al m a n d o de u n batalln, y n o era desusado que tenientes mandaran efectivamente compaas. Las consecuencias del golpe de 1966 El golpe de Estado de 1966 se vio seguido de otra oleada de ascensos. E n el caso de algunos oficiales, estos ascensos entraaban un salto de nada menos que cuatro grados18. U n efecto de estos ascensos desusadamente rpidos fue generar expectativas irrealistas de carrera dentro del cuerpo de oficiales, y fomentar el fenmeno conexo de "depreciacin del grado". Claro que estos efectos del ascenso rpido parecen haber sido caractersticos de otros ejrcitos excoloniales en el proceso de indigenizacin rpida, y G h a n a n o fue excepcional a este respecto19. Los ascensos desusadamente rpidos en una cierta fase del programa de indigenizacin han llevado a una tendencia a suponer que esos ascensos seguirn siendo un rasgo permanente del esquema de carrera militar. Los oficiales superiores que, por circunstancias puramente fortuitas, se han beneficiado de esos ascensos esperaban continuar con ese ritmo hasta acceder a los m s altos grados, mientras que algunos oficiales subalternos, llegados demasiado tarde para beneficiarse de la serie general de ascensos, contemplaban con resentimiento que su propio ascenso se realizaba de forma m s gradual y que los escalones superiores del ejrcito

662

Eboe Hutchful

estaban ocupados por oficiales que, en cuanto a edad y experiencia, les llevaban m u y poca ventaja20. Evidentemente, esto es lo que pas en Ghana. Y a en 1961, el jefe britnico del estado mayor se quejaba de que "el joven oficial ghans soaba con tener u n alto grado a edad temprana" 21 . Si esto se deba inicialmente, c o m o pareca sugerir, a que los oficiales comparaban su ascenso relativamente lento con el de sus colegas m s afortunados que ocupaban puestos de la administracin pblica o polticos, las condiciones que deban prevalecer en el ejrcito a partir de 1966 justificaban ampliamente las ambiciones de los interesados. Los mismos oficiales subalternos que, c o m o cadetes, haban visto c m o los comandantes de 1959 pasaban a ser generales de brigada y de divisin en 1961, vean a los tenientes coroneles de 1965 pasar a ser generales de divisin o generales de cuerpo de ejrcito, ahora en 1967. L a nica forma de comprender la sensacin de frustracin que experimentaban los oficiales subalternos en 1967 es tener en cuenta el resentimiento suscitado por los ascensos acelerados obtenidos en los primeros aos de la independencia, reavivado por esta nueva oleada de ascensos22. U n segundo efecto de los ascensos de 1966 y 1967 fue el de plantear en serio por primera vez el peligro de un bloqueo de los ascensos. Los ya realizados llevaron a un gran aumento del nmero de tenientes coroneles y de oficiales superiores (vase el cuadro 1). Mientras que antes del golpe de Estado slo haba 3 generales de brigada y oficiales de grado superior, en abril de 1967 haba 7. E n el m i s m o periodo, el nmero de coroneles pas de 2 a 14. "Las alturas [del ejrcito] estn m u y , m u y recargadas", haban dicho los tenientes rebeldes durante su proceso. Cuando preparaban el golpe de Estado, los tenientes haban contado 12 coroneles en el ejrcito. Pero el verdadero problema no era tanto el nmero de oficiales superiores sino en su juventud relativa y en el hecho de que las diferencias de edad entre los grados sucesivos tendan a ser mnimas. A d e m s , debido a la rapidez de los ascensos, el cuerpo de oficiales superiores,

C U A D R O 1. Nmero de oficiales superiores en el ejrcito de Ghana, 1965-1967


1967 (abril)

Grado

1965

1966

General de cuerpo de ejrcito General de divisin General de brigada Coronel Teniente coronel Total

2 1 2 18
23

2 1 3 14 26
46

2 2 3 14 23
44

Fuente. Ministerio de Defensa, Ghana Army Seniority Roll, April 1967, Accra, 1967.

La inestabilidad orgnica en las fuerzas militares africanas: Ghana

663

C U A D R O 2 . Edad media por grado de los oficiales superiores del ejrcito de G h a n a

Grado

1965 (enero)

1966

1967 (abril)

Teniente de cuerpo de ejrcito General de divisin General de brigada Coronel Teniente corone] Comandante"
a. Slo comandantes de infantera. Fuente. L a m i s m a que la del cuadro 1.

45,5

50 46
38,5

36 34

42 37 37 35 31

46,5 40,5

36 39 36 32

en general, haba tendido a ser m s joven (cuadro 2). As, las diferencias de edad entre cada grado y el siguiente inmediatamente superior tenda a ser demasiado pequeo para que los oficiales subalternos pudieran esperar u n ascenso rpido. L a nica alternativa a una larga espera en los grados inferiores era el retiro prematuro de oficiales relativamente jvenes. Sin embargo, quiz todava habra sido posible a los oficiales superiores justificar su grado elevado por disponer de una experiencia militar considerablemente superior o haber llevado muchos m s aos de servicio. A u n q u e ya hemos sealado que esto era posible en el caso de algunos oficiales, por desgracia n o ocurra as con los oficiales superiores en su conjunto. E n 1967, la antigedad media de los tenientes generales, a partir de la fecha en que obtuvieron su primer nombramiento de grado de oficial, era de cuatro aos y medio m s que los coroneles y nueve aos m s que los comandantes (cuadro 3). Al igual que
C U A D R O 3. Antigedad media en el servicio de los oficiales superiores (en aos)

Grado

1965

1966

1967 (abril)

Teniente de cuerpo de ejrcito General de divisin General de brigada Coronel Teniente coronel Comandante"
a. Comandantes de Infantera nicamente. b. N o disponible. Fuente. L a m i s m a que la del cuadro 1.

15,5 17,5 14,5 12,5

9,5
b

15 12 10 8 7

16,5 14,5 11,3

12 8,8 7,3

664

Eboe Hutchful

en 1961, la experiencia profesional relativamente limitada de los oficiales superiores era evidente en los estados de servicio de la mayor parte de los responsables militares de grado elevado.

Excesivo movimiento de personal en el alto m a n d o


L a dificultad que los oficiales superiores, en su conjunto, han tenido para estabilizar su autoridad conforme a criterios estrictamente profesionales, se vio acentuada por los frecuentes cambios ocurridos en los altos mandos del ejrcito. Entre septiembre de 1961 y abril de 1967, la alta jerarqua del ejrcito se renov completamente tres veces. Naturalmente, los breves periodos de servicio de los oficiales superiores permita que el ascenso de sus inferiores fuese m s rpido. Sin embargo, tambin impedan a cada grupo sucesivo de mandos "legitimizar" su autoridad y la del cuerpo de oficiales superiores en su conjunto mediante la creacin de u n cuadro jerrquico y de polticas administrativas estables23. L a juventud cada vez mayor de cada nuevo grupo de jefes destrua lentamente la imagen de madurez y experiencia que en la poca de los britnicos haba llegado a asociarse con los mandos supremos. Es concebible que la autoridad del cuerpo de oficiales superiores en su conjunto se hubiera visto realzada si se hubiera mantenido en el servicio a los antiguos mandos superiores; pero esto no se hizo en ninguno de los casos24. El que todos los mandos superiores adquirieran su autoridad en circunstancias excepcionales comprometi el establecimiento de criterios de ascenso estables en los altos mandos. U n a de las razones que adujeron los tenientes para justificar su tentativa de golpe de Estado implicaba que, despus de todo, sus jefes supremos haban logrado sus puestos mediante actos similares. Por ltimo, cabe sealar que incluso en los grados superiores los ascensos que siguieron a los golpes de Estado dislocaron el orden establecido de vetarana. As ocurri sobre todo en el caso de tres oficiales que encabezaron la rebelin y fueron luego nombrados miembros del consejo militar gobernante. Esto explica por qu esos ascensos irritaron incluso a algunos de los oficiales superiores que haban beneficiado de ellos25.

Rivalidades tnicas
Sin embargo, estos motivos de tensin orgnica interna no constituyeron la principal explicacin de los acontecimientos del 17 de abril. E n general se calific al golpe de Estado de Arthur de punta de lanza de u n movimiento dirigido contra altos funcionarios y mandos militares que pertenecan a la etnia ewe. Se consider que esto quedaba confirmado por la muerte de tres oficiales ewes (1 general y

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2 capitanes), que fueron los nicos oficiales muertos en la insurreccin. E n una conferencia de prensa celebrada el 17 de abril, unas horas despus, el general Ankrah, presidente del Consejo Nacional de Liberacin, seal "la presencia de rumores en el sentido de que la insurreccin la planearon ashantis y fantis contra los gas y los ewes". Calific esos rumores de "malignos" y de "totalmente falsos". L a muerte de los oficiales ewes era una "coincidencia"26. Pese a las negativas, las pruebas sugieren claramente que en el ejrcito muchos oficiales consideraban que el golpe de Arthur tenda a eliminar la amenaza de "dominio" ewe, y que por eso lo apoyaron. Estos oficiales se quejaban de que los oficiales ewes (y gas) en particular haban ascendido despus del golpe y de que los ewes (y los gas) tenan casi todos los mandos importantes del ejrcito. Los hechos demuestran que no es en absoluto cierto que despus del golpe slo se hubiera ascendido a oficiales ewes (o gas). D e los 35 oficiales ascendidos a grados superiores entre febrero de 1966 y abril de 1967, 17, o casi el 50 por ciento, eran akans. Sin embargo, el 40 por ciento (8) de todos los oficiales con el grado de coronel o grados superiores eran gas, y el 25 por ciento (5) eran ewes; slo el 25 por ciento eran akans; de los 11 tenientes coroneles de infantera 8 eran akans. O sea, que mientras los oficiales gas y ewes dominaban los grados superiores del ejrcito, los inmediatamente inferiores en el cuerpo de oficiales eran akans. Si bien es posible que esta estructura tnica favoreciera la hiptesis "tnica", de hecho se la puede explicar m u y bien sin referirse al "tribualismo". L a mayor parte de los oficiales gas y ewes haban sido nombrados entre 1951 y 1956, c o m o ya hemos sealado ms arriba; en 1956, de los 28 oficiales africanos 10 eran gas y 7 ewes. E n cambio, la mayor parte de los oficiales akans fueron nombrados entre 1957 y 1959. C o n la excepcin de 3 oficiales, todos los akans nombrados antes de esas fechas estaban retirados2'. Sin embargo, no cabe duda de que muchos de los mandos ms importantes estaban en manos de oficiales ewes o gas. Tanto el general que mandaba las fuerzas armadas c o m o el comandante de la segunda brigada eran ewes. Tambin eran ewes quienes ostentaban los mandos, menos importantes, de la Academia Militar, transmisiones, maestranza, personal y cuerpo jurdico. Haba oficiales gas en los puestos de jefe del m a n d o de las fuerzas armadas, del ejrcito, de la primera brigada, del 4. batalln, del l.er batalln, de la guarnicin de Accra, de la intendencia y transporte, adems de la marina. Pero tampoco poda decirse que carecieran de importancia los mandos que ostentaban los akans: entre ellos figuraban el de jefe de estado mayor, del 3. e r batalln y del batalln de paracaidistas, del regimiento de reconocimiento (unidad utilizada en la tentativa de golpe), de la Escuela de Formacin de Kumasi, los ingenieros y las direcciones de informacin militar, educacin, pagadura y las fuerzas areas. Si, c o m o parece sugerir nuestro anlisis, las pruebas de una "conspiracin tnica" en las fuerzas armadas distan m u c h o de estar claras, entonces, por qu se hicieron esas acusaciones? El aumento de las tensiones tnicas en las fuerzas

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armadas debe entenderse en el contexto de u n resurgir general de las animosidades tnicas en el pas bajo el Consejo Nacional de Liberacin ( C N L ) . El grupo que plane y ejecut el golpe de Estado de 1966 estaba formado por oficiales ewes de la polica y el ejrcito, y evidentemente el rasgo tnico haba sido una base importante de confianza y de solidaridad entre los autores del golpe28. Se dijo despus que esos oficiales ewes, con la ayuda de civiles ewes influyentes, trataban de pasar a ocupar puestos civiles y militares clave a fin de establecer el liderazgo tnico ewe. Cualquiera que sea la validez de esta acusacin, cabe sealar que la tendencia a utilizar su etnia c o m o marco de referencia y base de afiliacin y solidaridad difcilmente se limitaba a los oficiales ewes. Casi todos los oficiales del ejrcito y la polica del Consejo Nacional de Liberacin tendan a tener c o m o aliados y asesores m s prximos, tanto civiles c o m o militares, a gente de su propio grupo tnico, y el consejo militar iba a estar m u y dividido por las lealtades a facciones polticas rivales basadas en consideraciones tnicas29. Estas divisiones tnicas llegaban hasta las fuerzas armadas en general, y el "tribualismo" dada la estructura tnica del cuerpo de oficiales pas a ser una frmula c m o d a para expresar, y posiblemente racionalizar, los problemas profesionales. E n las elecciones de 1969 que devolvieron el poder a u n gobierno civil, la mayora de los oficiales akans apoyaron al Partido del Progreso, fundamentalmente akan, del D r . Busia, mientras que los oficiales ewes apoyaron a la Alianza Nacional de Liberales, fundamentalmente ewe, lo cual era otro reflejo de las divisiones generales del pas. Aparentemente, cada grupo de oficiales esperaba que si su partido llegaba al poder ayudara a establecer su propio predominio en las fuerzas armadas.

Conclusin
Los datos comentados m s arriba tenderan a sugerir que no debemos esperar forzosamente que las fuerzas militares de G h a n a , o de frica en general, en su actuacin poltica u orgnica, tengan m s resistencia a las influencias sectarias, o sean m sfielesa la unidad nacional que las grandes instituciones civiles. Sin embargo, desde 1969 se viene intentando resolver algunos de los problemas que analizamos aqu, en particular el problema del bloqueo de los ascensos. Justo antes de que el Consejo Nacional de Liberacin abandonara el poder, el general de divisin Ocran, jefe provisional del estado mayor de la defensa, sugiri que se retirasen varios altos oficiales. Aduca que dada la rpida expansin de los efectivos del ejrcito, "algunos oficiales que n o valen para altos m a n d o s conforme a los criterios generalmente aceptados se han visto catapultados a los puestos m s altos. Por fuerza va a producirse una congelacin o embotellamiento de los ascensos, cuyas consecuencias iran en contra de u n gobierno ordenado. El resultado final seran pequeos celos, intrigas, conspiraciones, tentativas de

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oportunidades de carrera, acceso a una cierta categora y puestos de prestigio"30. Entre fines de 1969 y fines de 1971 se retir a varios oficiales, y a otros se los destin fuera del ejrcito, a instituciones pblicas. D e los 44 oficiales con el grado de teniente coronel o superior que haba en servicio activo en abril de 1967, slo 23 seguan en servicio activo para fines de 1971. Entre los retirados figuraban todos los generales (7) y 7 de los 14 coroneles. D e los 28 oficiales que obtuvieron sus nombramientos entre 1947 y 1956, slo 6 seguan en servicio activo. L a edad media de los oficiales retirados era de unos cuarenta y dos aos. El rgimen militar que lleg al poder tras el derrocamiento del gobierno civil del D r . Busia, en enero de 1972, el Consejo de Redencin Nacional ( C R N , m s tarde Consejo Supremo Militar), aceler el proceso de retiros, pero de forma considerablemente distinta. Al revs que el Consejo Nacional de Liberacin, el C R N adopt la poltica de colocar la mayor parte del sector pblico ministerios y departamentos del gobierno, empresas estatales, etc. bajo administracin militar directa. Esto permiti liberar una serie de puestos importantes del sector pblico a los que se destin a oficiales. M u c h o s de los oficiales superiores retirados antes fueron llamados de nuevo a filas (aunque n o al servicio activo) y se los nombr comisarios encargados de los ministerios del gobierno o directores de las empresas estatales. Tambin se traslad a muchos oficiales de grados entre capitn y coronel a diversos puestos civiles de importancia, desde los cuales haban de retirarse u optar entre continuar su carrera militar o iniciar una nueva carrera civil. Esto ayud a atenuar la amargura causada anteriormente por los retiros anticipados31. Inmediatamente despus del golpe de Estado se anunci tambin que n o habra ascensos c o m o recompensa por la participacin en l, y que en todos los ascensos se observara estrictamente los requisitos de antigedad. Por ltimo, parece que la cooperacin ewe y akan en el golpe de Estado de 1972, y una cierta sensibilidad a las cuestiones del equilibrio tnico en los nombramientos para puestos militares y civiles, han moderado, aunque no resuelto, los problemas tnicos en las fuerzas armadas 32 . [Traducido del ingls] Notas
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Vase Morris Janowitz, The military in the political parecidas a las del presente artculo sobre el development of new nations, Chicago, 1964, y ejrcito de G h a n a . 3 la coleccin de ensayos compilada por John Los tres tenientes eran el teniente Arthur, el J. Johnson, The role of the military in underteniente Yeboah y el lugarteniente Oseideveloped countries, Princeton, 1967. Poku. Las entrevistas realizadas por el autor Vase el excelente estudio de Robin Luckham, con oficiales subalternos en 1970 indicaron sobre el ejrcito nigeriano, The Nigerian que muchos de ellos compartan las quejas army 1960-67: A sociological analysis of de estos tres oficiales. authority and revolt, Cambridge, 1972. Las 4 D e la marcha del juicio se inform en el Ghanaian conclusiones de L u c k h a m sobre el ejrcito times, nmeros del 3 al 6 de marzo de 1967. nigeriano son, en muchos respectos, m u y 5 Vase una explicacin m s detallada en la tesis

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Notas {continuacin) doctoral indita del autor, Military rule and 1 1 the politics of demilitarization in Ghana 1966-69 (Universidad de Toronto, 1973), as c o m o su artculo " T h e development of the army officer corps in G h a n a 1956-67", que aparecer en Universitas (Universidad de Ghana). D e hecho, y segn datos oficiales, hasta 1957, ao de la independencia, y tras unas revisiones de 15 los requisitos de ingreso, no pudo el ejrcito obtener u n cupo completo de reclutamiento de un modesto 14 por ciento al ao. " T h e role of the armed forces", Daily graphic (Accra), 2 de agosto de 1971. 16 General de divisin A . Ocran, A myth is broken, L o n g m a n , 1969, p . xvi. Las condiciones del servicio militar se describen en las obras citadas en la nota 5. Conforme a las ordenanzas del ejrcito britnico, los requisitos de ascenso por antigedad eran de 2 aos para el ascenso de lugarteniente a teniente, 17 4 aos de teniente a capitn y 7 aos de capitn a comandante. Pero a partir de 1959, los requisitos de antigedad se redujeron a 18 meses para el ascenso a teniente y 3 aos 18 a capitn. T a n unidos entre s estaban los oficiales en este periodo que cuando, en 1959, se detuvo a 19 uno de los altos oficiales ghaneses al m a n d o de la guarnicin de Accra, el comandante Awhaitey, acusado de conspirar con polticos de la oposicin para asesinar al primer ministro, estaba implicado casi todo el cuerpo de oficiales. El desglose de oficiales por grados era el siguiente: 2 tenientes generales; 2 generales de divisin; 20 3 generales de brigada; 14 coroneles; 23 tenientes coroneles; 31 comandantes; 243 capitanes; 308 tenientes; 551ugartenientes. (Fuente: Ghana army seniority roll, abril de 1967, Ministerio de Defensa, Accra.) D e hecho, parece que 1960 fue el ltimo ao en que el nmero de cadetes procedentes de filas fue superior al de los recrutados directamente de la vida civil para seguir un programa de formacin de cadetes. D e los 56 oficiales nombrados entre 1957 y 1960, y que seguan en servicio activo en 1967, haba 32 akans, 7 gas, 5 ewes y 5 del norte. Tambin se haban producido importantes cambios dentro de los subgrupos akans en el ejrcito (como, por ejemplo, el reclutamiento de u n mayor nmero de ashantis), pero no hace falta que nos ocupemos de esto por ahora.

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Para u n anlisis de los mecanismos integradores del ejrcito nigeriano, vase la obra de L u c k h a m , The Nigerian Army 1960-67, cap. V . S u anlisis del papel de los grupos de iguales, la sala de banderas, etc., no se puede intentar aqu, pero sus conclusiones se pueden aplicar a G h a n a . T a m p o c o en Nigeria resultaron esas instituciones lo bastante eficaces para impedir la desintegracin. E n ambos de los casos citados supra, los subalternos compararon el comportamiento de sus oficiales superiores con los del ejrcito britnico, que evidentemente consideraban c o m o una institucin m s igualitaria y "abierta". Discurso pronunciado por K . A . G b e d e m a h , ministro encargado de Defensa y Relaciones Exteriores, National Assembly debates, 12 de junio de 1957. Segn el ministro, u n oficial no poda esperar el ascenso a teniente coronel sino al cabo de veinte aos de servicio. D e los acontecimientos que llevaron al despido de los oficiales britnicos se trata en m i tesis doctoral "Military rule and the politics of demilitarization in G h a n a " , p . 68 a 7 2 . Todas las estadsticas relativas a la graduacin y las fechas de ascenso se basan en el Ghana army seniority roll. Acerca del ejrcito de Nigeria, vase L u c k h a m , The Nigerian army 1960-67; sobre el Paquistn, Mariscal A y u b K h a n , Friends not masters, Oxford, 1969. Joe Junk John da tambin alguna percepcin del ejrcito de la Repblica de Corea en su contribucin a Henry Bienen (comp.), The military intervenes, N u e v a York, 1968. A y u b K h a n , al tratar de la situacin en el ejrcito del Paquistn a mediados del decenio de 1950, lo hace en los trminos siguientes: "Haba una considerable intranquilidad entre los oficiales causada por una oleada de ascensos rpidos de subalternos a grados superiores. Esto suscitaba esperanzas injustificadas. T o d o oficial consideraba que si no llegaba a c o m a n dante en jefe, nadie creera que haba triunfado en la vida [...] Personas totalmente sensatas, generales de brigada y de divisin, se pasaban la vida lamentando su suerte [...] Fue esta repentina devaluacin de los puestos m s altos lo que produca ideas y ambiciones fantsticas en la gente", Friends not masters, p . 37 y 38. Segn A y u b K h a n , esta situacin de intranquilidad fue la causante de por lo menos una tentativa de golpe de Estado contra el gobierno en aquel periodo.

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Notas {continuacin)

General de divisin H . T . Alexander, African tightrope, Pall Mall, 1965, p . 17. Se dijo que antes de matar de u n tiro al general Kotoka, el teniente Yeboah le acus a l y al Consejo de Liberacin Nacional de haberse ascendido " m s de tres veces". E n el juicio, el teniente Arthur acus a sus oficiales superiores de haber conspirado para que l m i s m o y Yeboah fracasaran en los exmenes de ascenso. Haban "hecho adrede que los exmenes de ascenso fueran m u y difciles, de forma que nadie los aprobara... Asegurndose as el control permanente de los puestos de alto m a n d o que resultaban inaccesibles", Ghanaian Times, 3 a 6 de m a y o de 1967. L a incapacidad de establecer objetivos claros de organizacin en el ejrcito de G h a n a y algunas de sus consecuencias se comentan en Hutchful, Military rule and the politics of demilitarization, p . 317, nota 50. El General Ankrah fue el nico oficial retirado que se reincorpor al ejrcito, pero incluso entonces su ttulo de "comandante en jefe" era m s honorario que real. Tras la tentativa de golpe de Estado se retir de sus puestos al general de divisin Bruce, c o m a n dante del ejrcito, y al general de brigada Crabbe, jefe de la primera brigada, ambos gas, por no haber actuado para reprimirlo. Tambin se expuls a otro oficial ga, el teniente coronel Ashitey, jefe del 4 . " batalln, y amigo del general Kotoka, que fue u n o de los participantes en el golpe de Estado de 1966, por haber ordenado a sus oficiales que "esperasen a ver qu pasaba" cuando se los convoc para aplastar la revuelta. The Legn Observer, 28 de abril de 1967, p . 23. Entre ellos figuraban los generales de divisin

Joseph Otu y Nathan Aferi, a m b o s antiguos jefes del estado mayor de la defensa. Michael, hermano de Otu, fue trasladado a las fuerzas areas en 1961 y m s tarde llegara a teniente general y jefe del estado mayor de la defensa en 1968. Hutchful, Military rule and the politics of demilitarization in Ghana, cap. 2 . Ibid. Vase, en especial, u n comentario de los vnculos de oficiales con diversas facciones en las pginas 266 a 284 y en el cap. V I . General de divisin Ocran, A myth is broken, p . 100. El resentimiento por los retiros prematuros parece haber sido parte importante del golpe de 1972; el da del golpe se anunci, c o m o justificacin de ste, que se haba "expulsado a oficiales so capa del retiro". Respecto de la poltica en que se basaron los retiros, vase Hutchful, p . 457 a 459. Vase el anlisis del golpe de Estado de 1972 en ibid., p . 450 y siguientes. E n 1973 se descubri una conspiracin en la que intervinieron algunos civiles y suboficiales para derrocar al N R C . Entre las declaraciones que se hicieron en el juicio, u n o de los suboficiales dijo de sus superiores: "Ustedes los oficiales saben que sus suboficiales n o les quieren." Por desgracia, lo limitado del espacio y del tiempo asignados a este estudio, as c o m o los problemas con que se ha tropezado anteriormente para entrevistar una muestra lo bastante representativa de los suboficiales, n o nos permiten extender nuestro anlisis a la dinmica de las relaciones entre oficiales y otros grados. Pero, vase u n instructivo anlisis de este problema en el contexto de Nigeria en L u c k h a m , op. cit.

L a autonomizacin de las unidades organizacionales en una economa planificada


Witold Kiezun Definicin de "autonomizacin"
El anlisis del funcionamiento de diversas instituciones en una realidad social determinada desempea u n papel importante en la ciencia de la organizacin de la administracin dentro de los pases socialistas. Se trata de una actitud tradicional que remonta al XII Congreso del Partido Comunista Sovitico, cuyas resoluciones, inspiradas por el propio Lenin, aconsejaban "el examen de aquellas partes del aparato que es fundamental conocer cuando se trata de determinar los medios adecuados para subsanar los 'defectos' existentes en dicho aparato"1. Tal mtodo de analizar "defectos" nos permite determinar su magnitud, calcular hasta qu grado pueden ser perjudiciales, con qu frecuencia aparecen, y determinar tambin la causa de su formacin. Partiendo de ello se pasa directamente a las generalizaciones tericas y a los progresos pragmticos. L a clasificacin de las irregularidades o defectos facilita la determinacin de fenmenos patolgicos, sintomticos de males m s graves. Suponemos que la patologa social incluye esas situaciones que normalmente se hallan fuera.del sistema de valores socialmente aceptado. Pero al mismo tiempo suponemos tambin que tal sistema de valores n o incluye las situaciones donde los costos sociales son mayores que los resultados tiles esperados. Existe, por consiguiente, una desaprobacin social del despilfarro. Pero tambin debemos reconocer la existencia de cierto grado de tolerancia social frente a ese despilfarro y que surge de la aceptacin realista del hecho de que n o siempre resulta posible evitarlo totalmente. Por lo tanto, definiramos la patologa organizacional c o m o una ineficacia relativamente acentuada de la organizacin, y que provoca u n grado de despilfarro que supera los lmites de la tolerancia social2. U n a de las formas terica-

Witold Kiezun es profesor de ciencias de la organizacin en la Universidad de Varsvia. Ha publicado, en polaco, una obra sobre las burocracias industriales en los pases socialistas y trabaja actualmente sobre los factores culturales que influyen en las organizaciones en los diferentes pases socialistas. Su direccin es: ul. Traugutta 3-38, 00-067, Varsvia (Polonia).

Rev. int. de ciee, soc, vol. X X X I (1979), n. 4

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mente definidas de la patologa organizacional es la llamada autonomizacin, cuyas formas m s caractersticas van a discutirse en este artculo. El fenmeno de la autonomizacin puede describirse, en primer lugar, c o m o una sustitucin del objetivo primario por uno secundario o por otro objetivo primario; c o m o una modificacin del mtodo de accin o, por ltimo, c o m o un desplazamiento de objetivos c o m o consecuencia del cual ciertos objetivos indirectos sustituyen a los principales. Es obvio que esos cambios slo debern considerarse negativos en la medida en que provoquen u n despilfarro que, calculado segn las normas sociales, supere los lmites admisibles de tolerancia.

Ejemplos de autonomizacin
Podemos citar c o m o ejemplos de autonomizacin alguna de las situaciones siguientes: Las instituciones que, en lugar de cumplir las funciones que el sistema social de divisin del trabajo les ha asignado, se concentran en actividades consideradas provechosas nicamente desde el punto de vista de intereses particulares. L a tendencia a disminuir el radio de accin de la administracin, provocando as un aumento injustificado de puestos de direccin. L a ejecucin de tareas que n o se proponen directamente el logro de los objetivos principales de la institucin: tareas suprfluas, de escasa importancia o que se oponen incluso a los objetivos. U n crecimiento injustificado tanto de las unidades de control c o m o de las auxiliares, en instituciones con estructuras jerrquicas. U n desequilibrio, dentro de las instituciones, entre las funciones auxiliares y de control, por una parte, y las funciones bsicas por otra, lo cual provoca un aumento excesivo de las actividades que se regulan mutuamente. El trabajo para "s m i s m o " , habindose vuelto m s absorbente, eclipsa al trabajo que se lleva a cabo para las unidades subordinadas y el circuito exterior. L a creacin de condiciones organizacionales m s favorables dentro de las unidades superiores y de control con relacin a las unidades ejecutivas. Actitudes de "superioridad" y de "autodefensa" por parte de los miembros de las unidades de control. U n a tendencia a resolver los problemas "desde el escritorio". U n formalismo excesivo de la direccin en sectores tales c o m o los controles, las asambleas consultivas y las conferencias. U n a importancia excesiva conferida a la autoridad formal (smbolo de poder). Si bien estos ejemplos de disfunciones en la organizacin de la administracin no dan u n panorama total de todas las irregularidades, estn confirmados por

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investigaciones empricas segn las cuales, en algunos casos, el conocimiento de tales disfunciones alcanz proporciones considerables entre el pblico en general. Examinemos de m s cerca algunas de las irregularidades, comenzando por la tendencia a disminuir el radio de accin de la administracin. E n cierta medida, varias publicaciones sobre teora de la organizacin en Polonia han tratado ya de este tema, y su condicin social particular proviene en parte de que se trata ante todo de una cuestin cuantitativa dentro de los marcos ejecutivos y directoriales, lo que provoca repercusiones sociolgicas, econmicas y psicolgicas de largo alcance. Cabe suponer que la tendencia general es crear unidades organizacionales relativamente amplias y frenar cualquier intento de divisin. E n el caso de la administracin pblica, por ejemplo, algunos teorizadores sostienen que debera ampliarse el radio de actividad de ciertos directores3. Sin embargo, este parecer provoca una cierta inquietud, en la conciencia social, y la mejor prueba de ello es la gran popularidad internacional de la "Ley de Parkinson"4. Se puede suponer por lo tanto que existe cierta desaprobacin en cuanto a la expansin de los cuadros directoriales, pues se tiene la conviccin de que m s all de cierto lmite aumenta la incompetencia y la ineficacia econmica. Sin embargo, el anlisis de la dinmica organizacional de una serie de instituciones muestra que el nmero de puestos de direccin aumenta constantemente. Parecera que la responsabilidad recayera en el sistema de incentivos materiales, as c o m o en u n deseo de satisfacer la necesidad de prestigio y autoridad que suelen ser sinnimos de ttulos y categoras oficiales. Esto es peligroso desde el punto de vista de la eficiencia, puesto que aumenta los costos y crea una serie de repercusiones desfavorables, entre las cuales una de las m s importantes es el acrecentamiento de la carga de trabajo de la rama ejecutiva cuando las unidades de control comienzan a desempear funciones destinadas simplemente a justificar su existencia. Los resultados adversos suelen afectar a las unidades y equipos bsicos de trabajo, y tambin pueden aumentar los problemas de coordinacin entre las unidades a medida que stas se hacen m s y m s especializadas. A su vez, tales dificultades justifican la creacin de nuevas unidades de coordinacin a u n nivel bastante alto dentro de la jerarqua. Estos fenmenos pueden considerarse casos de autonomizacin relacionados con el desplazamiento de objetivos. Las funciones de las unidades de control, aunque esenciales, siguen siendo tan slo auxiliares en relacin con las funciones bsicas5. A d e m s , dentro de los parmetros definidos racionalmente y referentes al radio de accin de la administracin, tambin tiene que haber u n equipo competente para cumplir los objetivos secundarios. E n situaciones patolgicas estos objetivos se autonomizan y se desplazan en relacin con los objetivos primarios; algunas unidades de trabajo intentan aumentar el nmero de sus puestos de direccin nicamente para satisfacer sus propias ambiciones, y los medios suelen cobrar una importancia que excede la de los fines primarios. El

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mecanismo no consiste simplemente en sustituir los medios por los fines, sino m s bien en elevar el valor de los medios dentro de la jerarqua de losfines.Esta tendencia es an m s peligrosa cuando pasa a ser parte integrante de la organizacin formal, puesto que cualquier cambio en la estructura organizacional debe ser aprobado en principio por la administracin competente. Por lo tanto, no se trata de casos de autonomizacin que entran dentro del esquema aceptado de accin an cuando sean emprendidos de manera informal, y que pueden superarse con relativa facilidad. Se podra decir que se sitan totalmente fuera del sistema de valores aceptado socialmente que, por esa misma razn, no son respetados por el sistema de control. El aumento del nmero de puestos de direccin suele provocar u n crecimiento injustificado de las unidades de control; ofrecemos a continuacin algunas formas caractersticas. El mtodo regulador consiste en la especializacin dentro de instituciones de nivel simple, es decir, la formacin de unidades de control y la consiguiente derivacin de instituciones de control a partir de ellas. U n punto de partida de este proceso podra ser una institucin de dos niveles, cuyo nivel ejecutivo constituye una nica unidad de control que luego transformara en u n nivel de control. U n segundo mtodo sera convertir a las unidades auxiliares en unidades de control para transformarlas luego en un nivel de control. M u c h a s instituciones de niveles mltiples se han desarrollado exactamente de esta manera. A l principio son unidades auxiliares cuya tarea es asistir a las unidades bsicas en los problemas de suministros y en la mejora de las condiciones de trabajo; luego comienzan a tomar las caractersticas de las unidades de control, influyendo a su vez en las acciones de las unidades ejecutivas, y finalmente se transforman en unidades de carcter "auxiliar de control" que hacen hincapi en la extensin de sus funciones de control. Cuando las unidades auxiliares se han formado dentro de la organizacin principal, suelen convertirse en unidades organizacionales separadas de un alto grado de estabilidad que facilita la toma de actitudes especficas. Algunos estudios realizados en instituciones que emplean a oficinistas, muestran la existencia de opiniones estereotipadas sobre la forma en que los empleados de las unidades de control reaccionan frente a las cosas6. Los empleados de la unidad ejecutiva, que tienen un contacto cotidiano con la operacin bsica de las instituciones, perciben una disonancia particular entre ellos mismos y los miembros de las unidades superiores o de control que tienen una perspectiva autonomizada "desde el escritorio", es decir, una evaluacin indirecta o influida por u n examen de los hechos. E n cambio, los empleados de la unidad de control que generalmente poseen u n alto grado de seguridad en sus empleos y cuyos contactos con los aspectos operacionales prcticos estn distorsionados por una confianza desmedida en las experiencias anteriores, expresan la conviccin de que los empleados de la unidad ejecutiva estn

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demasiado preocupados por el proceso cognoscitivo de la realidad cotidiana. Estas opiniones conflictivas forman el trasfondo de la autonomizacin de las unidades de control y de las auxiliares: ambas tienden a actuar en beneficio propio. Los estudios realizados en el nivel intermedio de las unidades de control corroboran esas hiptesis y muestran una preocupacin excesiva por la autoorganizacin y por el mejoramiento de las condiciones de trabajo. Las graves irregularidades en las formas m s caractersticas de la actividad de control constituyen actualmente una realidad ampliamente aceptada. El problema deriva sobre todo de un excesivo nmero de controles, de tomas de decisiones colectivas y de formalizacin institucional. Tales situaciones exigen u n anlisis m s profundo. L a idea de mejorar la eficiencia de una administracin mediante un aumento de controles est en prctica desde hace aos, puesto que es el mtodo m s simple, tal c o m o lo expresa la frase siguiente: " C u a n d o n o se observan las reglas, deben reforzarse los controles." Estas soluciones tradicionales se practican ampliamente en Polonia, c o m o lo demuestran la multiplicidad de formas de control y el nmero de unidades especializadas de control. Es comprensible que los controles ejerzan una fuerte influencia psicolgica; cualquier amenaza de control acta c o m o factor negativo para la estructura formal existente. Sin embargo, u n nmero excesivo de controles crea u n a atmsfera de relajacin a medida que las unidades controladas se van acostumbrando a ellos y comienzan a desatenderlos. Otro de los efectos negativos del control excesivo es la suspensin del trabajo normal durante el control, por ejemplo cuando se efectan los inventarios. Estos fenmenos son una demostracin del grave error que se comete cuando los controles, que son medios de accin, se convierten en fines en s mismos. L a autonomizacin puede producirse cuando los efectos de los controles no logran equilibrar las prdidas que provocan. L a formalizacin excesiva tambin ha adquirido notoriedad pblica, tal c o m o lo demuestra un gran nmero de reglamentaciones que es imposible cumplir y que las unidades de control, en sus relaciones de trabajo con los jefes de las unidades ejecutivas, suelen aplicar en los mtodos de administracin. Los resultados de u n examen realizado en una institucin de niveles mltiples revel la existencia de m s de 450 reglamentaciones que describan detalladamente las obligaciones de los jefes de las unidades ejecutivas7. El vasto nmero de normas detalladas que regulaban las obligaciones directoriales cotidianas, su rigidez y la imposibilidad de cumplirlas en la prctica, haca que los directores tendiesen a aplicar las directivas personalmente. Esta actitud, positiva en apariencia, afect de manera negativa el equilibrio de las funciones directoriales y produjo resultados bastante pobres, creando al mismo tiempo u n nuevo y peculiar estilo de administracin que se caracterizaba por crecientes contactos entre el equipo de empleados y la direccin. Por su parte, las unidades organizacionales daban

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prioridad a las reglamentaciones. Tambin pudieron descubrirse irregularidades en varias formas de accin colectiva, tales c o m o las conferencias o asambleas. Es obvio que la toma individual de decisiones no es posible ni siquiera en la m s pequea de las instituciones, dado el nivel actual de los conocimientos prcticos administrativos y el grado de desarrollo de las fuerzas productivas. Incluso suponiendo la viabilidad de la administracin individual, la toma de decisiones tendr que seguir basndose en u n conocimiento colectivo y en una opinin experimentada. L a necesidad de una preparacin colectiva del material bsico y de u n intercambio de opiniones explica por qu el procedimiento de las discusiones organizadas constituye la forma m s efectiva de dirigir una institucin. Las asambleas y los contactos personales son tericamente m s efectivos que el procedimiento de basar las decisiones en opiniones experimentadas escritas, puesto que el primero de estos mtodos facilita u n intercambio directo de puntos de vista en mayor escala, y de este m o d o permite una toma de decisiones m s expeditiva. ste es uno de los aspectos prcticos de la preferencia por esta forma particular de accin. Otro es el mantenimiento del principio de la administracin democrtica, la creacin de posibilidades para que los ejecutivos participen ampliamente e influyan en el curso de la accin. Tal aspecto social tambin tiene su racionalizacin prctica en el hecho de que la amplia democratizacin de una unidad integrada de administracin es un concepto relativamente bien comprobado. Estas aserciones preliminares proporcionan la base para el desarrollo del trabajo colectivo mediante asambleas y conferencias que, por regla general, se realizan a la manera parlamentaria. Resulta as que las conferencias y asambleas constituyen u n medio de accin destinado a facilitar el logro del objetivofinalen el sistema organizacional, econmico, tcnico y social de una institucin. Los estudios indican que hay una confianza excesiva en esta forma de accin; por tal raznase est tratando de volver a evaluar su eficacia. El problema que se plantea es averiguar si con el tiempo tales acciones no se convetiran tambin enfinesen s mismos.

Algunos casos de autonomizacin


Algunas de las formas tpicas de las deficiencias que acabamos de presentar esquemticamente, exigen u n anlisis ms profundo para poder determinar sus causas. N o nos detendremos m s en el anlisis de las causas individualmente cognoscitivas y culturales, cuya existencia n o puede negarse, y nos ocuparemos del anlisis organizacional y econmico. Podemos explicar racionalmente la deficiencia atribuyndola a ciertos obstculos y actitudes culturales que no se adaptan plenamente a los modernos mtodos de organizacin, pero tambin podemos intentar minimizarla o eliminarla del todo por medio de u n sistema organizacional-econmico. Solemos hablar solamente

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de la eliminacin de los sntomas de la deficiencia, pero a la larga la toma definitiva de actitudes depender de la direccin que asuman las relaciones organizacionales y econmicas. El papel de u n sistema organizacional-econmico, por lo tanto, ser doble: por una parte debe tener u n efecto directo en el desarrollo de la autonomizacin o, bajo ciertas circunstancias, en su prevencin, y, por otra parte, debe ejercer una influencia durable en las causas cognoscitivas e individuales de la deficiencia. Los sntomas de deficiencia que hemos discutido hasta este m o m e n t o estn vinculados claramente con soluciones organizacionales y econmicas particulares. Considero que son particularmente importantes ciertas soluciones actuales de problemas c o m o la divisin del trabajo en la estructura del poder, el grado de formalidad, el control de la ejecucin de las tareas, y el sistema de incentivos. E n gran medida la estructura del poder se basa en el sistema tradicional de la organizacin jerrquica. El modelo weberiano deshumanizado y semejante a una mquina nunca incluy elementos sociales, polticos y no profesionales. Las teoras que se han puesto en prctica en Polonia difieren esencialmente de ese modelo por el hecho de que comprenden mecanismos adecuados, destinados a atenuar la disfuncin del modelo gracias a la introduccin de factores sociales y polticos, y tambin a criterios especficos en la materia de participacin social en la administracin. E n Polonia existe igualmente u n sistema que ejerce controles polticos y sociales en las instituciones individuales. El problema de la disfuncin del modelo weberiano se ha resuelto en Polonia introduciendo en la administracin los elementos que Weber intent excluir de la burocracia, es decir, las consideraciones sociales o las formas institucionales del control social de la jerarqua. D e todas maneras, estas formas de debilitamiento de una administracin parcial y jerrquica varan en intensidad. Por ejemplo, en las institucionesfinancierasy administrativas, las organizaciones del partido n o desempean las mismas funciones de control que en los sectores industriales y en los sectores relativos a los servicios8. Sin embargo, en todas las instituciones la divisin del trabajo en la estructura del poder se basa en principios jerrquicos segn los cuales se definen los niveles oficiales de competencia. E n realidad, aparte del grado de intensidad del control social, u n sistema jerrquico de autoridad que hace que cada director desempee dos funciones: la de representar un nivel dado, y la de dirigir una cierta unidad. Pero lo que cuenta en la autonomizacin es la uniformidad de incentivos dentro de la estructura de autoridad. L a remuneracin se vincula estrechamente con la posicin que se ocupa dentro de la jerarqua: cuanto m s alta es la posicin y la unidad, tanto mayor ser la remuneracin del director. E n este sentido se aplica estrictamente el principio weberiano que asocia la responsabilidad con la retribucin. U n a carrera depender entonces de promociones sucesivas que culminarn en un puesto de direccin con el consiguiente ascenso en la escala jerrquica. U n empleado de oficina se convertir en funcionario, en inspector yfinalmenteen

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inspector principal. Por consiguiente, para avanzar en su carrera tendr que convertirse en jefe de u n equipo de empleados, sin que se tenga en cuenta si es capaz o no de desempear tareas directoriales. Se crean as condiciones que hacen que una persona eficiente y capaz tenga que convertirse en director para poder obtener una mayor remuneracin. A veces los puestos de direccin se crean expresamente con este propsito. As se facilitan los ascensos, se aumenta excesivamente el nmero de puestos de direccin pero al m i s m o tiempo se disminuye el radio de accin de sus titulares; en pocas palabras se produce la autonomizacin. L a divisin del trabajo en la estructura de poder basada en la jerarqua y reforzada por u n sistema de incentivos, favorece sobremanera la fragmentacin de las unidades y la creacin de puestos de direccin suprfluos, que no se justifican mediante criterios organizacionales racionales. Sin embargo, el nmero de puestos de direccin no puede multiplicarse indefinidamente, puesto que la relacin director/subordinados no puede ser m s alta que de uno a uno; no obstante, en algunas instituciones ya es de uno a tres e incluso de uno a dos. Las posibilidades de autonomizacin son mayores en las estructuras de tres y de cuatro niveles (generalmente relacionadas con la.subdivisin territorial del pas). Percibimos una tendencia a eliminar toda la actividad bsica de los niveles intermedios y a centrarse nicamente en actividades de control de naturaleza administrativa. L a clasificacin de las unidades en tres categoras generales: la junta de directores, las clulas de control y el sector ejecutivo, cada una con su propia serie de incentivos, contribuy a que se creara una segunda opcin en las carreras: la de pasar a una posicin de igual importancia pero en una unidad superior. Por ejemplo, el ascenso de la unidad ejecutiva a la de control, adems de una remuneracin m s alta produce cierta satisfaccin ya que suele creerse que el control y la supervisin son m s fciles que el cumplimiento de instrucciones. La segregacin organizacional de las unidades de control que gozan de incentivos econmicos y de prestigios pueden entonces provocar su expansin, llevando al m x i m o los beneficios de sus miembros. Por la misma razn las soluciones organizacionales y econmicas pueden provocar una proliferacin de la autonomizacin. E n la mayora de los casos los empleados ascendidos a puestos de control tienden a permanecer en ellos sin preocuparse de su competencia: los incentivos son los que los mantienen en ellos. Esta situacin parece ligeramente distinta en la administracin econmica porque en este caso los salarios son por regla general m s bajos que en el sector industrial. D e todas maneras, el incentivo principal es menos trabajo y menores responsabilidades, por una parte, y mayor prestigio por otra. L a institucionalizacin de las unidades de control y sus privilegios materiales es lo que provoca su expansin, influyendo a su vez en la autonomizacin. El crecimiento del aparato de control da por resultado u n aumento de la actividad normalizada. Los mtodos habituales de control en una burocracia comprenden el impartir directivas, redactar reglamentaciones, memoranda, etc.

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U n aparato de control m u y desarrollado halla su justificacin en la multiplicacin de estos mtodos, y su eficacia se mide por el nmero de controles y de conferencias organizadas, y por la cantidad de directivas impartidas. Por lo tanto, las unidades ejecutivas se preocupan sobre todo de cumplir las directivas y de prepararse para los controles mediante la acumulacin de pruebas de su participacin en conferencias y asambleas. Se crea as una reaccin en cadena: la autonomizacin de las unidades de control provoca la de las unidades ejecutivas. Slo la falta de equilibrio entre varias funciones dentro del aparato de control puede moderar la presin que la autonomizacin ejerce en el sector ejecutivo. Otro aspecto que vale la pena mencionar es la relacin entre la autonomizacin y el grado de especializacin. L a autonomizacin, basada en la disminucin del radio de accin de la administracin, y en la creacin de nuevas unidades organizacionales, influye ciertamente en el grado de especializacin; cuanto mayor sea el nmero de pequeas unidades, mayor ser el grado de especializacin. Sin embargo, los aspectos negativos de la autonomizacin no culminan en la fragmentacin de las unidades organizacionales. Comienza u n nuevo proceso destinado a aumentar el papel de las unidades m u y especializadas cuando stas intentan acrecentar la significacin de sus objetivos frente a los de otras unidades, y se muestran reacias a cooperar entre ellas. U n a visin restringida de la realidad y u n horizonte cognoscitivo limitado aumenta an m s el fenmeno de la autonomizacin. H a sido observado por una serie de teorizadores, quienes sealaron que a medida que aumenta la amplitud de la fragmentacin y la especializacin, los empleados de las diferentes unidades tienden a pensar cada vez menos en trminos de objetivos generales; la accin fragmentaria se convierte en un fin en s mismo. L a especializacin progresiva hace que el proceso de rotacin entre unidades se torne m s difcil, y favorece cada vez m s una forma particular de ver la realidad a travs del prisma de su pequea unidad. L a autonomizacin, por ende, se vuelve m u c h o m s fuerte y el ascenso de los medios al nivel de losfinesen la creacin de las estructuras organizacionales produce una serie de irregularidades: la autonomizacin engendra nuevas formas de autonomizacin. Por ltimo, habremos de considerar los incentivos y los mtodos de evaluacin del trabajo. El camino de una carrera dentro de cierta jerarqua conduce, c o m o ya lo hemos dicho, a u n puesto de direccin. Las presiones tendentes a aumentar el nmero de esos puestos son inversamente proporcionales al grado en que pueden cumplirse las aspiraciones sin aceptar un puesto de direccin. C o n este fenmeno se vincula todo el mecanismo del comportamiento estimulador de la productividad, y tambin la medida de los resultados efectivamente obtenidos. Parecera que para aumentar los incentivos fuera necesario que los empleados tuvieran el sentimiento de recibir lo que merecen. Cuando ello no ocurre as, surgen sentimientos de injusticia. L a conclusin de diversos estudios es que la presin que se ejerce sobre la estructura institucional est vinculada con

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el hecho de que la remuneracin por el trabajo realizado es juzgada injustamente baja. Tal sensacin persiste incluso cuando se ha llegado a los lmites de la escala salarial. L a autonomizacin es entonces la nica solucin posible. El inters social general deja de ser prioritario, puesto que es fcilmente reemplazado por u n sentimiento de injusticia. Se puede formular entonces la hiptesis siguiente: si hay una sensacin de injusticia provocada por una remuneracin insuficiente, y si las reglamentaciones generales de los salarios relativos a u n empleo particular n o permiten aumentos, la nica salida es la creacin de nuevos puestos de nivel elevado. Otro problema es el funcionamiento de los incentivos con respecto a la evaluacin del trabajo. Esto supone una evaluacin formal del cumplimiento de los objetivos. C o m o ya hemos indicado, los criterios pueden ser el nmero de las inspecciones, de reglamentaciones o de conferencias. Suelen usarse mtodos similares en la actividad social o poltica puesto que la evaluacin de los vnculos organizacionales se basa en la cantidad de asambleas, conferencias y discusiones que se realizaron. Aunque una evaluacin del trabajo de una administracin sea siempre difcil, esta prctica es una causa esencial de la autonomizacin organizacional.

C m o corregir la autonomizacin en una economa planificada


Las consideraciones expresadas muestran la existencia de una serie de factores relacionados entre s, todos los cuales favorecen el aumento de las irregularidades. Tienen importancia fundamental los que corresponden a los elementos bsicos de la organizacin de la administracin. Otros, relacionados con elementos accesorios de la administracin, son de menor importancia y pueden eliminarse con relativa facilidad. H a y diversos mtodos tericos y prcticos destinados a corregir el problema de la autonomizacin, que no son de ningn m o d o complejos puesto que se refieren slo a ciertos elementos de las estructuras existentes, y a determinados aspectos de su funcionamiento. Los problemas que exigen una consideracin profunda y por los que hay que tomar medidas especficas se refieren en general a la multiplicidad de niveles dentro de una institucin y a la organizacin jerrquica y de sistema de incentivos que le acompaa. Hasta este m o m e n t o hemos analizado el desarrollo y las direcciones de la autonomizacin dentro de las unidades de control del nivel intermedio. Ello nos incita a tratar de definir el grado de utilidad de las estructuras superdesarrolladas y de niveles mltiples, y a reconsiderar las posibilidades de eliminar alguno de esos niveles para facilitar la circulacin de la informacin y orientar los problemas de la descentralizacin directamente hacia las unidades ejecutivas. L a solucin ms radical y realista sera adoptar una estructura de dos niveles, compuesta por una direccin central y por unidades ejecutivas. Actualmente este modelo es m u y c o m n en Polonia y en otros pases socialistas.

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L a Unin Sovitica ha adoptado este modelo en una escala microorganizacional en la administracin y en la industria, mediante la introduccin del llamado "sistema de ejecutores responsables", que apareci por primera vez en una resolucin del X V I Congreso del Partido titulada "Resultados y tareas inmediatas en la lucha contra la burocracia"9. El sistema supone la "separacin de funciones entre las diferentes unidades del aparato administrativo, y la supresin de niveles intermedios innecesarios c o m o , por ejemplo, las subunidades independientes desde el punto de vista organizacional". L a estructura no compartimentada se introdujo en la industria por primera vez en 1957, en la fbrica de pastas alimenticias n. 1 de M o s c . Se crearon all solamente dos unidades de produccin con u n circuito tecnolgico cerrado. "El resultado fue que mejoraron la planificacin y el estado de cuentas, los equipos se utilizaron con mayor eficacia y la administracin de la produccin result m s eficiente"10. El problema de la excesiva multiplicidad de niveles tambin fue uno de los temas de las resoluciones adoptadas en el X X Congreso del Partido Comunista de la Unin Sovitica. Dichas resoluciones hicieron hincapi en la posibilidad de disminuir considerablemente los costos de administracin. L a posibilidad de suprimir los niveles intermedios se present gracias al desarrollo de u n sistema electrnico de tratamiento de datos. L a capacidad de controlar los niveles para obtener y tratar grandes cantidades de datos tornaron suprfluos los niveles intermedios en la medida en que sus funciones se redujeron paulatinamente a la mera transferencia de datos. Otros pases socialistas c o m o Bulgaria, R u m a n i a y Hungra pudieron adoptar m s pronto la estructura administrativa de dos niveles, dada su pequea superficie. E n Checoeslovaquia, por ejemplo, en el sector bancrio los niveles intermedios provinciales se eliminaron en 1969. Hasta entonces todos ellos haban actuado c o m o unidades de control independientes. E n Polonia esas orientaciones resultaron m s , evidentes despus del V Congreso del Partido Obrero Unificado Polaco, cuando se hizo m s urgente la necesidad de perfeccionar los mtodos de la administracin. Esas orientaciones se incluyeron en parte en las formas que reglamentaban la creacin de complejos industriales y que describan los principios de las reformas bancarias11. Actualmente se estn poniendo en prctica en la construccin de las llamadas "grandes organizaciones econmicas". Los progresos realizados en cuanto a la eliminacin de niveles intermedios suprfluos siguen siendo, n o obstante, relativamente modestos. A d e m s de la comprensible resistencia por parte de las unidades interesadas, parece haber otros factores objetivos que dilatan el proceso. Por m i parte, creo que el xito de este proceso depende tambin del cumplimiento de las condiciones siguientes: ) mayor independencia de las unidades ejecutivas y personal altamente capacitado; b) creacin de un sistema eficaz interniveles de rganos de informacin y de control; c) explicitacin de los parmetros de administracin.

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Incluso una comparacin m u y superficial entre las condiciones mencionadas y lo que ocurre en la realidad demostrar las dificultades que plantea la transicin. D e todas maneras sigue siendo una posibilidad m u y concreta, sobretodo gracias a los adelantos aportados por el tratamiento electrnico de datos. Su posible puesta en prctica est supeditada a una disminucin drstica de ciertas manifestaciones de autonomizacin. Otra solucin, siempre relacionada con los niveles intermedios, consiste simplemente en evitar la divisin en unidades estrictamente de control y unidades de carcter estrictamente ejecutivo. Se supone en cambio que los niveles ejecutivos pueden colaborar con los niveles intermedios, evitando de este m o d o la autonomizacin, si por sta entendemos el trabajo realizado de una manera que escape a la observacin. Este mtodo se emple en la creacin de complejos industriales cuando las oficinas centrales funcionaban dentro y no fuera de las instalaciones principales. L a resistencia a adoptar soluciones radicales y la preferencia implcita del sistema de separacin estricta entre unidades ejecutivas y de control exige soluciones auxiliares para eliminar la autonomizacin. U n a de las m s importantes sera u n mecanismo capaz de evitar el aumento injustificado de los puestos de direccin y de los empleos en general, y la creacin de condiciones de trabajo privilegiadas. U n o de los sistemas propuestos intenta enfrentar tales problemas mediante la creacin de parmetros especiales que formulen normas organizacionales bsicas para controlar las unidades en la estructura de las instituciones de niveles mltiples. L a situacin actual en tales instituciones es de u n gran voluntarismo en la aplicacin de las normas, y que proviene de la falta de disposiciones que precisen, de acuerdo con sus funciones, el nmero de empleados de las diversas unidades. Por consiguiente las decisiones tomadas se basan en el "sentido c o m n " . El resultado es que son desatendidas y relegadas a segundo trmino por los poderosos intereses personales que quedan libres para prosperar en ausencia de normas especficas. Sin embargo, debe observarse que a m e n u d o el excesivo crecimiento organizacional h a sido contrarrestado enrgicamente por reducciones peridicas de personal. Sin negar los beneficios obvios que derivan de tales reducciones, es necesario formular una serie ms precisa de normas que permitan u n enfoque m s racional del aparato administrativo. Esa serie de parmetros debe incluir una cantidad de elementos sobre las unidades de control, tales c o m o el nivel de empleos, el sistema de salarios y el presupuesto. Consideremos ahora con mayor detencin las proposiciones concretas para definir esos parmetros. El nivel del empleo en las unidades de control fue tema de un anlisis detallado realizado en M o s c por el Instituto de Trabajo de la Unin Sovitica. El resultado fue u n nuevo e interesante mtodo desarrollado por G . E . Slezinger12. ste present en primer lugar ciertos procedimientos para calcular la intensidad de la carga de trabajo del personal administrativo y tcnico, y para cifrar matemticamente la " n o r m a " , o sea el nmero total de empleados

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necesarios para realizar con eficiencia cada una de las tres operaciones correspondientes a la funcin de la administracin, es decir: la preparacin de la informacin, la toma de decisiones y la aplicacin de las directivas. E n Polonia, el Instituto de Trabajo emprendi investigaciones sobre la intensidad de la carga de trabajo entre los empleados de oficina13. Jan K o r daszewski14 present los modelos de evaluacin del rendimiento de dichos empleados. El Ministerio de Finanzas y el Banco Nacional de Polonia prepararon un material de carcter m s prctico parafijarnormas para la contratacin del personal de los servicios de finanzas. N o cabe duda de que muchas instituciones y asociaciones utilizan ya ciertas normas para contratar al personal; de todas maneras, los trabajos mencionados tenan un carcter puramente terico, o simplemente exponan ciertos mtodos m s tiles pero siempre facultativos. L a discusin sobre la esfera de accin potencial de la administracin demostr ser m s difcil. E n realidad, las obras de Stanislaw Kowalewski y Jan Dzida son los nicos textos tericos originales escritos en polaco que tratan esta cuestin16. Parecera que la aceptacin de normas uniformes, aunque n o totalmente precisas, reducira sobremanera la forma de autonomizacin traducida por el aumento desproporcionado de las unidades de control y de los puestos de direccin. Los mtodos para reducir la autonomizacin discutidos hasta este m o m e n t o no se refieren a otra causa de este fenmeno, arraigada en la naturaleza misma de la jerarqua. Y a hemos indicado que el debilitamiento del modelo socialista de las jerarquas est provocado por la institucionalizacin del control social que ejercen el aparato del partido y los sindicatos. Aunque los efectos sean considerables, n o eliminan enteramente la autonomizacin ni disminuyen de manera alguna la importancia de la jerarqua. Podemos ahora evaluar con m s facilidad la significacin de los smbolos de poder y el papel que desempean en la jerarqua. El entusiasmo conque los persiguen los ejecutivos demuestra hasta qu punto stos necesitan distinguirse de sus subordinados. L a razn puede atribuirse a tradiciones culturales o a una autoridad real insuficiente, que sera compensada por la jerarqua. D e todas maneras y dejando de lado las razones, este fenmeno aumenta la autonomizacin y al m i s m o tiempo refuerza innecesariamente la jerarqua, cuyo papel es mejorar el funcionamiento organizacional y no aumentar la estratificacin social. Sin exagerar la significacin de ttulos y smbolos, debemos hacer hincapi en la necesidad de corregir la verdadera base de la estructura jerrquica. U n sistema que ofrece solamente una forma de carrera, la del paulatino ascenso por la escala jerrquica, siempre favorecer un aumento en el nmero de los puestos de direccin. Por supuesto, no resulta plausible la eliminacin total de la jerarqua, pero las posibilidades de mejorarla son reales. Se la puede reforzar cuando es necesario y debilitar cuando se ha degradado. Es m u y importante que la carrera

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administrativa sea m s competitiva y est menos ligada a la jerarqua. E n Polonia algunas instituciones ya han intendado debilitar la carrera jerrquica mediante otro tipo de carrera no jerrquica que tiene la siguiente sucesin de puestos: especialista, especialista en jefe y consejero del presidente. Se han creado entonces dos sistemas de igual peso: Sistema jerrquico (puestos que corresponden a trabajos de administracin): a) director de departamento; b) director asistente; c) jefe de unidad. Sistema no jerrquico (puestos que no corresponden a trabajos de administracin): a) consejero del presidente; b) especialista en jefe; c) especialista. L a escala de salarios adjudica remuneraciones iguales a los puestos correspondientes de ambos sistemas, si bien en el sistema jerrquico el salario es ligeramente m s elevado porque los ejecutivos son gratificados con bonos. Si el segundo tipo de carrera tuviera aceptacin social, debera dar c o m o resultado una disminucin en el nmero de puestos jerrquicos y, al mismo tiempo, satisfacer las aspiraciones de los que no logran avanzar en el sistema jerrquico. Sin embargo, es innegable la mstica de los smbolos y de los ttulos oficiales, as c o m o el deseo de llegar a ser jefe o director, de tener poder y de manifestarlo. Los especialistas y consejeros no gozan todava del prestigio de los puestos de direccin equivalentes. U n elemento esencial para lograr el funcionamiento correcto de la administracin es la posibilidad de frenar la autonomizacin de las unidades de control. E n trminos generales, coincido con los teorizadores, que nos han prevenido contra una expansin desmedida de la administracin cuando sta tiende a convertirse en un aparato autnomo separado de su verdadera base. Se necesitar entonces u n elemento de control social si hemos de frenar la autonomizacin general, pero habr de ser u n control continuo establecido dentro del aparato administrativo. Por ltimo, discutiremos la cuestin de la formalizacin excesiva de los mtodos de administracin con respecto a las unidades ejecutivas. Esto concierne al tratamiento de los jefes de unidades ejecutivas que suelen considerarse c o m o personas de bajo nivel profesional y moral. Las reglamentaciones detalladas que describen sus obligaciones son prueba suficiente de una grave falta de confianza en su capacidad de pensar de manera independiente. Pero se produce aqu una contradiccin flagrante, puesto que los ejecutivos merecen una confianza total en asuntos relativos a los mritos personales que, por regla general, tienen consecuencias m s serias para el funcionamiento de una institucin que los asuntos organizacionales, tan estrictamente reglamentados la mayora de las veces. Entonces para disminuir la tendencia a formalizar excesivamente la administracin, ser necesario crear u n mtodo de seleccin del personal basado en criterios c o m o la inteligencia, el carcter individual y la conciencia poltica. Todos los mtodos para evitar la autonomizacin que hemos presentado aqu son segmentarios. Slo se refieren a ciertas formas conocidas de autonomizacin, en general las que se producen en las unidades de control, y, por ende,

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no son exhaustivas, y no tocan los problemas vinculados con los procesos sociales de la formacin de actitudes. Se debe tener en cuenta que esos procesos se desarrollan al m i s m o tiempo que los procesos industriales y las actividades sistemticas y educativas del Partido y de las organizaciones que obtienen resultados destacados en el sector de la didctica social. Pero podemos observar que la velocidad evolutiva del "hombre socialista" es insuficiente, igual que el ndice de adaptacin a las relaciones socio-organizacionales actuales. D e todas maneras, suponemos que los empleados enfocan la cuestin de la organizacin con una comprensin correctamente "programada" acerca de la jerarqua de valores en la que los intereses sociales estn por encima de las aspiraciones personales. Es en este punto que comienzan a surgir la intensificacin de tales actitudes y las medidas preventivas contra las desviaciones. Por consiguiente, la tarea principal habr de ser la creacin de u n sistema de relaciones organizacionales capaz de evitar la formacin de actitudes elitistas y centradas en el instinto de conservacin dentro de cierto marco de referencia. L a premisa organizacional bsica es la seleccin del personal para las unidades superiores. Los miembros de estas unidades deberan variar de vez en cuando su marco de referencia y su ambiente interno y externo, y desarrollar su capacidad de adaptacin para evitar la autonomizacin rutinaria de sus empleos. [Traducido del polaco]

Notas
1

4 5

Enactments and resolutions of the Communist Party of the Soviet Union. Selected documents, p. 219, Varsvia, 1954. W . Kiezun, "Organizational problems of management", Nowie Drogi, n. 7, 1972. Entre los cuales se halla Stanislaw Kowalewski. S. Kowalewski: The theory of structures in civil administration, Varsvia, 1973. C . N . Parkinson, Parkinson's Law, Varsvia, 1963. Por actividades "de control" entendemos aquellas actividades que consisten en dirigir las unidades ejecutivas, puesto que estas ltimas estn subordinadas a las unidades de control. W . Kiezun, Autonomization of organizational units, Varsvia, 1971. Pueden hallarse algunos resultados de esos exmenes en W . Kiezun, Director: the problems of managing an institution, Varsvia, 1974. El prrafo 51 del Estatuto del Partido Obrero Unificado Polaco, adoptado en el IV Congreso de 1964, cuando define el papel desempeado por las organizaciones del partido en ministerios y oficinas, dice lo siguiente: " . . . [ellas] no ejercen ningn control de la actividad de

la direccin, pero informan a la administracin y a las autoridades superiores sobre cualquier deficiencia en el trabajo". 9 W . A . W l a s o w , " T h e means of improving the Soviet State apparatus", en The problems of the soviet administrative law, p . 56, Varsvia, 1961. 10 Ibid., p . 53. 11 Resolucin n. 195 del Consejo de Ministros del 23 de octubre de 1969, en Monitor Polski, n. 45, artculo 362. 12 G . E . Slezinger, Management in industrial institutions, Varsvia, 1969 [traducido del ruso]. 13 F . Heliasz, The examination and improvement of work organization of white collar workers, Varsvia, 1967. 14 J. Kordaszewski, White collar workers: the dynamics of employment and the methods of examining work difficulties, p . 259, Varsvia, 1969. 15 S . Kowalewski, The superior and the subordinate, 4 . a ed., Varsvia, 1978; J. Dzida, The scope and reach of management: theory and practice, Varsvia, 1969.

Burocracias pblicas y ejecucin de directrices polticas

Renate M a y n t z Las burocracias pblicas desde el punto de vista de las ciencias sociales
Las burocracias pblicas reciben a m e n u d o menos atencin de la que merecen en la investigacin social emprica. L a sociologa de las organizaciones se ha ocupado m u c h o m s de las organizaciones privadas que de la administracin pblica. L a sociologa poltica ha centrado su atencin en el sector de la elaboracin de las polticas, es decir, los partidos polticos y los grupos de presin, las elecciones y las lites polticas. A su vez, la nueva generacin de especialistas en ciencias polticas se ha interesado principalmente por la formacin de las polticas y la evaluacin de los efectos de esas polticas, descuidando considerablemente el proceso de aplicacin que transforma en productos las orientaciones retenidas1. E n los casos en que las burocracias pblicas han pasado a ser en s mismas el objeto de la investigacin, se mantienen en primer plano desde hace m u c h o tiempo dos problemas que se refieren ambos a las relaciones de esas administraciones con el exterior: con el poder poltico, por una parte, y con los clientes o administrados, por otra. El aspecto orgnico, interno de las burocracias pblicas no ha despertado el inters por los especialistas en ciencias sociales hasta hace poco, cuando se reconoci de una manera general que el xito o el fracaso de una poltica depende muchas veces del comportamiento de las organizaciones administrativas encargadas de su aplicacin. Algunos casos espectaculares de fracaso pblico, c o m o la "lucha contra la pobreza" norteamericana, la creacin de empleos o los programas de reordenacin, han puesto este hecho claramente de relieve2. El afirmar que las burocracias pblicas son agentes de aplicacin de las polticas no significa que sean instrumentos inertes. Los organismos pblicos

La profesora Renate Mayntz es codirector del Institut fr Angewandte Sozialforschung, Universidad de Colonia, Greinstrasse 2, 5 Kln 41 (Repblica Federal de Alemania). Ha enseado en Berln y en Speyer, as como en los Estados Unidos de Amrica y en la FLACSO, en Santiago de Chile. Entre sus publicaciones recientes estn Soziologie der Organisation (1977, traducido en dans, espaol y holands) y Soziologie der ffentlichen Verwaltung (1978).

Rev. Int. de cienc. soc., vol. X X X I (1979), n. 4

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disponen de un margen considerable de actuacin discrecional en el desempeo de su cometido. L a amplitud de ese margen depende en primer lugar de la naturaleza de ese cometido y, en segundo lugar, del grado de control (jerrquico) central al que est sometido un organismo determinado. Las funciones de planificacin y el suministro de servicios tcnicos o de personal que requieren altas calidades profesionales, por ejemplo en las esferas de la sanidad y la enseanza, entraan una libertad de accin m u c h o m s amplia que asegurar el cumplimiento de normas definidas con precisin o el pago de transferenciasfinancierasa solicitantes que renen determinados requisitos. E n cuanto a la autoridad central, el sector pblico n o es nunca una jerarqua plenamente integrada sino que debe considerarse ms bien c o m o u n macrosistema de organizaciones m u y diferenciadas, una red m s o menos jerarquizada en virtud de las lneas de comunicacin verticales existentes, pero que est fundamentalmente compuesto de elementos relativamente autnomos 3 . Esta autonoma, por supuesto, vara segn el ordenamiento poltico de cada Estado nacional. E n general, la autonoma de los organismos ser menor en u n sistema poltica y administrativamente centralizado, c o m o Francia, que en los sistemas federales m s descentralizados, c o m o los Estados Unidos de Amrica y la Repblica Federal de Alemania. Sin embargo, incluso en un sistema centralizado es imposible, y n o suele considerarse siquiera deseable, someter a los organismos de nivel jerrquico inferior a una autoridad central estricta. Los organismos pblicos, por consiguiente, deben entenderse c o m o actores cuyos cometidos es la base de su existencia, pero cuya actuacin est en gran parte orientada al logro de objetivos organizacionales por ejemplo ampliar su esfera de competencia, evitar conflictos, ahorrar las energas y obtener recursos. E n los casos en que las burocracias pblicas funcionan c o m o macrosistemas de agentes relativamente autnomos que disponen de una libertad de accin considerable, el producto n o viene determinado por las orientaciones fijadas; sino que est m u y condicionado y depende en gran parte del comportamiento real de los organismos pblicos en la fase de ejecucin. Ese comportamiento puede no cumplir las expectativas en dos aspectos principales: puede carecer de eficiencia (relacin costo/eficacia) y puede carecer de eficacia (medida en que se alcanzan los objetivos polticos). El aumento constante de las tareas asignadas a las burocracias pblicas y la creciente insistencia poltica en el logro de objetivos de sistema definidos han dado lugar a que las acusaciones de ineficincia y a que la atencin se haya centrado en la estructura y los mtodos de su actividad, y en las personas que las realizan. E n las secciones siguientes analizaremos con m s detalle esas condiciones de la actuacin de las burocracias pblicas. Sin embargo, debe quedar bien sentado desde el principio que el concentrar nuestra atencin en las burocracias pblicas c o m o agentes de la ejecucin de polticas no nos permite abarcar todos los aspectos del problema de la ejecucin. E n primer lugar, hay polticas, por ejemplo, en la esfera de la poltica social, cuya ejecucin depende m s bien de las organizaciones privadas que de las pblicas. E n segundo

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lugar, an en los casos en que organismos pblicos son los agentes centrales de ejecucin, los fracasos polticos n o son por ello necesariamente resultado de su comportamiento. Las polticas tambin pueden fracasar por estar basadas en teoras errneas o supuestos equivocados acerca de los mviles y las tendencias de actuacin del grupo a que estn destinadas (por ejemplo, en muchos programas incentivos), o a causa de la naturaleza objetiva del problema (por ejemplo, en los programas de lucha contra el cncer u otras enfermedades mal conocidas)4. Estos aspectos del problema de la ejecucin no se examinarn en el presente estudio; nuestra perspectiva estar, m s bien, deliberadamente orientada hacia los1 organismos de ejecucin.

Eficiencia de las burocracias pblicas


Es evidente que los servicios pblicos y la funcin de asegurar el cumplimiento de la ley cuestan dinero, pero tiene ese costo que ser tan alto? Esa eterna cuestin se ha hecho cada vez m s apremiante con el constante crecimiento, en especial, de las funciones pblicas que requieren m u c h o personal; las recientes oleadas de expansin del sector pblico en las esferas de la educacin y la sanidad constituyen un buen exponente de ello. N i las funciones administrativas propiamente dichas, ni las de los servicios pblicos de carcter no tcnico se han m o s trado hasta una poca reciente m u y susceptibles de ser racionalizados, de suerte que la productividad del sector pblico ha aumentado m u c h o menos que en la industria. Al m i s m o tiempo, sin embargo, los funcionarios pblicos se han beneficiado de m o d o m s o menos uniforme del constante aumento de los sueldos registrados en los ltimos decenios. Esos factores han ocasionado, conjuntamente, el problema de costo que aprisiona actualmente al sector pblico en casi todos los pases m u y industrializados y se ha traducido en un sentimiento m u y generalizado entre los contribuyentes de insatisfaccin con lo obtenido por lo que pagan. Las razones de la presunta escasa eficiencia de las burocracias pblicas radican en el comportamiento y la orientacin de su personal y en los rasgos caractersticos de su organizacin. L a acusacin de que los funcionarios pblicos tienen una orientacin al bajo rendimiento es un lugar c o m n m u y extendido. Aunque es difcil demostrarlo de m o d o concluyente, hay razones plausibles para que sea as5. L a seguridad que da el estatuto de la funcin pblica, la escala fija de sueldos y el sistema de carrera que garantiza m s o menos un grado limitado de movilidad ascendente en el curso de la vida profesional constituyen lo que Katz y K a h n han denominado "recompensas de sistema" en contraposicin a las recompensas individuales, es decir, que se dan por pertenecer al sistema, en vez de por un rendimiento individual excepcional6. As pues, la situacin laboral del funcionario pblico ofrece m u y pocos incentivos que le impulsen a lograr niveles

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altos de productividad en el desempeo de su cometido. Y , a causa de la naturaleza misma de su funcin, en realidad suele resultar difcil, cuando no imposible, elaborar sistemas vlidos de evaluacin del rendimiento individual a los que sea posible vincular las recompensas. Los intentos de establecer normas cuantitativas 4e productividad, por ejemplo en forma de asuntos tratados por unidad de tiempo, no pueden aplicarse a muchas funciones pblicas. Por otra parte, esos sistemas pasan necesariamente por alto el aspecto cualitativo del desempeo de las tareas y, por lo tanto, pueden resultar contraproducentes en definitiva, c o m o ocurri en el caso, ahora tradicional, analizado por Peter Blau, en el que la introduccin de una norma cuantitativa de rendimiento en una oficina nacional de empleo dio lugar a que se descuidaran los casos que planteaban u n problema a favor de la maximizacin del nmero absoluto de candidatos para los que se encontr empleo7. Los obstculos orgnicos a una mayor eficiencia son m s difciles de determinar. Tanto la forma burocrtica de organizacin c o m o el carcter pblico de las burocracias actan c o m o restricciones a un comportamiento orientado hacia la eficiencia. Los socilogos de organizaciones vienen sealando desde hace tiempo que el carcter burocrtico de las organizaciones administrativas es una causa de inflexibilidad y rigidez que dificulta la adaptacin a nuevas funciones o a nuevas condiciones del desempeo de stas. El principio de la organizacin burocrtica tiende a orientarse hacia la norma m s bien que hacia el efecto, es decir, que el criterio dominante es la conformidad con las reglas m s bien que el logro eficiente de algn resultado. El carcter pblico de las organizaciones administrativas guarda una relacin an m s directa con los problemas de eficiencia que su naturaleza burocrtica. El objetivo primordial de la actividad pblica no es nunca u n objetivo econmico. N i siquiera la nacionalizacin de las industrias tiene c o m o objetivo primordial el aumento de los beneficios. L o mismo ocurre cuando se prestan servicios que han de pagar los clientes, c o m o ocurre con los servicios de correos, telfonos y transportes; en estos casos, los precios suelenfijarsede m o d o que los grupos econmicamente m s dbiles puedan beneficiarse por igual de los ser vicios. Por consiguiente, eficiencia en el desempeo de funciones pblicas significa en el mejor de los casos mantener u n nivel determinado de rendimiento al costo m s bajo posible. Ahora bien, la adopcin por parte de los organismos pblicos de una conciencia correcta de los costos tropieza con el obstculo de que esos organismos no dependen de que su comportamiento sea eficiente para sobrevivir c o m o organizaciones. N o necesitan "ganar" sus recursos de m o d o directo. Por el contrario, dependen de las decisiones de los rganos polticos y los organismos de nivel jerrquico superior relativas a la asignacin de recursos, y en esas decisiones los argumentos polticos tienen un peso m u c h o mayor que los econmicos8. C o m o seal hace m u c h o tiempo la teora de las organizaciones, stas tienden a concentrar sus esfuerzos en las condiciones decisivas para su supervivencia y si, a

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diferencia de las empresas privadas, la eficiencia no es una condicin decisiva para la supervivencia de las burocracias pblicas, n o cabe esperar que prevalezca una orientacin en el sentido de la eficiencia. A u n q u e las burocracias pblicas tuvieran la eficiencia c o m o valor rector seguiran tropezando con dificultades para actuar en consecuencia. Las normas de. procedimiento relativas a la gestin de los recursosfinancierosy a la administracin del personal de las burocracias pblicas constituyen graves limitaciones a la eficiencia. Si, por ejemplo, las sumas asignadas a un fin concreto no se utilizan, generalmente tampoco pueden ahorrarse ni utilizarles para otro fin. Evidentemente, esto fomenta el gasto. El rgimen jurdico de la funcin limita anlogamente laflexibilidaden materia de contratacin, traslados de personal y despido del personal suprfluo. Por ltimo existe el problema de la evaluacin del rendimiento, que vuelve a plantearse en el plano de la organizacin. Para que se pudieran calcular y comparar las relaciones costo/resultados y descubrir as el m o d o menos caro de desempear una funcin determinada, sera preciso evaluar el rendimiento del organismo en trminos cuantitativos. Ello resulta ya bastante difcil cuando se trata de la produccin de bienes materiales o servicios tcnicos o personales que no tienen u n verdadero "valor de mercado" porque ese mercado no existe. Este problema se hace muchas veces insoluble cuando se trata de objetivos polticos c o m o reordenacin urbana, la reduccin de la contaminacin, la limitacin del desempleo o la disminucin de la tasa de delincuencia juvenil. E n tales casos resulta a m e n u d o imposible distinguir la parte del cambio observable en la variable del objetivo que puede atribuirse a las actividades de los organismos pblicos competentes de la que debe imputarse a otros factores que intervienen en la situacin9. As pues, los organismos pblicos carecen de pautas claras para distinguir entre m o d o s de funcionamiento m s o menos eficientes, lo que lleva fcilmente a que toda la cuestin de la eficiencia resulte m s que debatible. Para recapitular los argumentos expuestos, cabe afirmar que, si bien la supuesta ineficincia de las burocracias pblicas sigue siendo difcil de demostrar, los obstculos que se oponen a una utilizacin eficiente de los fondos pblicos son suficientes para que el problema parezca real. T a m p o c o es u n problema al que se pueda hallar una solucin fcil, ya que sus causas guardan estrecha relacin con la naturaleza misma de las funciones pblicas y con las caractersticas deliberadamente escogidas de la administracin pblica. El rgimen jurdico de la funcin pblica, al igual que las normas de gestin de recursos, pueden servir tambin para demostrar este aspecto, ya que tienden a facilitar la exigencia de responsabilidades y a impedir el fraude y el cohecho.

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Contenidos y problemas de la ejecucin de polticas


Prescindiendo del aspecto m s formal de la eficiencia, examinaremos ahora algunos factores de la ejecucin efectiva de polticas, por lo menos en la medida en que sta depende del comportamiento de las burocracias pblicas. E n este examen, el trmino "poltica" se utiliza en u n sentido amplio y abarca todas las variedades empricas de programas de actuacin cuya ejecucin se encomienda a las burocracias pblicas, desde leyes o planes y programas en sentido estricto hasta declaraciones m s generales de intencin en polticas que slo se convierten en programas detallados de actuacin en el curso de su ejecucin. As pues, el trmino poltica abarca grados m u y diferentes de expresin de objetivos y de especificidad de la regulacin normativa. T a m p o c o se distinguir entre poltica y funciones (permanentes); las polticas pueden llegar a ser funciones permanentes de las burocracias pblicas, pero tambin pueden ser programas de accin de duracin limitada. Es evidente que esas diferentes caractersticas polticas son importantes para los organismos encargados de su ejecucin, dado que, por ejemplo, conceden u n margen m s o menos amplio de actuacin discrecional, proporcionan u n a base permanente de actuacin o requieren que se aunen esfuerzos a corto plazo, etc. A d e m s de esas caractersticas formales, las polticas tambin pueden clasificarse con arreglo a su contenido. E n el presente contexto ser suficiente recurrir a una sencilla clasificacin en tres categoras10. L a primera categora est integrada por las polticas regulativas, que prescriben o prohiben comportamientos concretos para los particulares o las organizaciones privadas, definen la obligacin de obtener autorizacin para determinados comportamientos, establecen pautas que deben observarse y fijan precios. L a segunda categora est formada por las polticas de incentivos, que ofrecen ayudafinancierapara alentar un tipo determinado de comportamiento. C o m p o n e n la tercera categora las polticas de servicios; en este caso, se realizan transferencias financieras a los beneficiarios que renen determinados requisitos, o los organismos pblicos proporcionan personal o servicios tcnicos a grupos definidos de administrados. Por supuesto, las tres categoras de polticas suponen diferentes tipos de actividades de los organismos. Las polticas reguladoras, por ejemplo, constituyen la base de accin de los organismos encargados de asegurar la observancia de la ley y a m e n u d o requieren amplias actividades de control y comportamiento ratificadores. Existe una relacin equivalente entre el tipo de polticos y los resultados reales que pueden alcanzarse en el proceso de ejecucin. E n el caso de las polticas reguladoras, una ejecucin ineficaz significa que determinadas normas y pautas, cuya observancia n o se impone, se ven infligidas en mayor o menor medida. E n cuanto a las polticas de incentivos, una ejecucin defectuosa puede producir u n desplazamiento de objetivos, es decir, que se aliente u n comportamiento distinto del previsto. As ocurre, por ejemplo, cuando los fondos asignados

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a la creacin de empleos contribuyen en realidad al sostenimiento de empresas con problemas. E n cuanto a las polticas de servicios, u n tipo corriente de ejecucin deficiente es una seleccin involuntaria y n o deseada al poner el servicio a disposicin del grupo al que est destinado, c o m o , por ejemplo, cuando los jvenes m s pobres utilizan menos los programas de formacin profesional destinados a mejorar su capacidad para encontrar trabajo o cuando los m s hbiles y no los necesitados son los que ms se benefician de u n programa de asistencia social. E n todos los casos, la ejecucin eficaz de directrices polticas es el resultado conjunto de una combinacin de caractersticas del programa, del comportamiento del organismo de ejecucin y de reacciones del grupo de destinatarios. El presente estudio gira en torno al comportamiento del organismo de ejecucin y algunos de sus determinantes.

Actitudes que determinan el comportamiento de los organismos


La forma en que una burocracia pblica utiliza su margen de maniobra en la ejecucin depende, entre otras cosas, de las actitudes de su personal con respecto al trabajo. U n o de los elementos m s destacados de las actitudes viene definido por los extremos de "actitud burocrtica, basada en el reglamento" y "actitud profesional, basada en la funcin o en el administrado"11. U n a orientacin predominantemente ordenancista significa que se considera al administrado c o m o caso a tramitar, que se trata segn la letra de la ley, mientras que una orientacin basada en la funcin significa que el logro del resultado perseguido se considera m s importante que la conformidad con la regla. L a orientacin hacia el administrado puede parecer un requisito previo para la ejecucin eficaz de muchas polticas de servicios, mientras que las polticas reguladoras parecen exigir que el personal del organismo tenga una orientacin ordenancista. Habr que matizar despus esta generalizacin hecha deprisa, pero es evidente que el factor de las actitudes influye en la calidad de las operaciones cotidianas, es decir, el m o d o en que se tramitan las solicitudes, se trata al pblico y se reacciona frente a las infracciones de las normas. L a orientacin burocrtica o profesional del personal de los organismos depende de antecedentes c o m o la formacin profesional, del carcter de la funcin y de la situacin en;el empleo, especialmente la proximidad a la autoridad jerrquica. L a formacin profesional establece una diferenciacin principalmente en el aspecto administrativo-jurdico frente al profesional-tcnico, que puede guardar relacin (como, por ejemplo, en la Repblica Federal de Alemania) con la ubicacin de la formacin en la funcin pblica dentro o fuera de la administracin pblica. Los programas de formacin dentro de la administracin suelen subrayar los aspectos jurdicos de las funciones y fomentar la identificacin con

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la burocracia pblica c o m o tal, mientras que la formacin impartida por el sistema general de educacin fomenta la integracin en la colectividad profesional y hace hincapi en los conocimientos tcnicos. E n cuanto al carcter de la funcin, el grado de reglamentacin normativa o de desempeo rutinario de la funcin tienen una importancia decisiva. Si una funcin determinada consiste en la aplicacin de un conjunto detallado de normas a casos, c o m o , por ejemplo, al calcular los impuestos que debe pagar u n ciudadano o la pensin a que tiene derecho, la presin favorable a la adopcin de una orientacin acusadamente ordenancista y, por ltimo, de lo que Merton ha denominado "personalidad burocrtica" es fuerte12. Anlogamente, la autoridad jerrquica refuerza la orientacin ordenancista. Cabe suponer, por ejemplo, que los trabajadores sobre el terreno, que a menudo actan independientemente y libres de toda supervisin, sean menos ordenancistas en su comportamiento que el personal de oficina. E n general, los empleos burocrticos caracterizados por el desempeo de funciones rutinarias y una organizacin jerarquizada suelen dar lugar a una orientacin ordenancista, pero n o se trata de algo ineluctable. Si as fuese, este tipo de comportamiento debera aumentar proporcionalmente a la duracin del periodo en que los funcionarios pblicos ocupan empleos burocrticos, pero no sucede necesariamente as. L a aplicacin sistemtica de las reglas responde muchas veces a una inseguridad subjetiva; con el paso del tiempo, los funcionarios pblicos, al ampliar su experiencia y ayudados por la integracin social en el lugar de trabajo, aprenden a utilizar las reglas de forma m s instrumental y saben cundo se puede cortar por atajos sin problemas. Si los superiores jerrquicos estn ms interesados en los resultados que en el respeto de las normas, ello puede dar mayor impulso al desarrollo de una actitud orientada ms decididamente en el sentido del pblico o la funcin13. L a oposicin entre la preocupacin de seguir las normas o servir al pblico implica hasta cierto punto un juicio de valor, al igual que ocurre entre la oposicin dominacin y servicio. Esto constituye una simplificacin conceptual y estimativa, cuando n o un error de percepcin. Las polticas reguladoras n o son slo la expresin de una dominacin poltica, que requieran la amenaza de sanciones para asegurar su observancia, constituyen elementos del orden social y suelen cumplirse de forma ms o menos voluntaria y n o slo bajo la amenaza del castigo. Por otra parte, los programas de servicio suelen incluir tambin u n elemento de control social, tanto en lo referente a la forma en que se presta la ayuda o el servicio (es decir, vinculada a requisitos que estn controlados) c o m o en lo que respecta a sus objetivos. L o mismo que hay ambivalencia en el plano poltico, en el del comportamiento de las administraciones, tampoco puede haber oposicin absoluta entre la actitud ordenancista y la de servir al pblico. Tratndose de organismos encargados de asegurar la observancia de la ley o la reglamentacin, sera manifiestamente contrario a su buen funcionamiento que sus agentes no tuvieran en

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consideracin los intereses legtimos de los administrados concernientes. Los organismos de servicios, en cambio, tampoco cumpliran con sufinalidadsi el personal slo tuviera en cuenta los intereses y deseos del pblico. Ello conducira fcilmente a u n trato desigual, a una actuacin injusta y quiz incluso ilegal; el trabajador social que se identificara con el joven delincuente hasta el extremo de ayudarle a burlar la ley es u n ejemplo exagerado que ilustra claramente este aspecto. Las polticas n o slo tienen u n contenido (o unos objetivos), sino que tambin tienen una forma legal o se aplican dentro de unos lmites jurdicos. E n el plano de los organismos de ejecucin esto significa que debe lograrse u n equilibrio entre la actitud ordenancista y la actitud hacia la funcin, lo cual es algo que n o puede conseguirse de una vez para siempre, sino que constituye u n problema que ha de resolverse una y otra vez en el proceso cotidiano de adopcin de decisiones. Las relaciones de negociacin que puede verse c m o entablan los organismos encargados de aplicar una reglamentacin con los interesados, incluso en casos en que podran utilizar sanciones jurdicas para obligarlos a cumplir las normas, constituyen u n ejemplo de transaccin viable entre esas dos actitudes en conflicto.

Las estructuras que determinan el comportamiento de la administracin


Las caractersticas orgnicas de las burocracias pblicas son otro factor importante que influye en el comportamiento de los organismos con respecto a la ejecucin de polticas. Los socilogos de la organizacin han estudiado intensamente la relacin entre estructura orgnica y rendimiento, aunque casi todas las investigaciones en las que se han aplicado efectivamente medidas de rendimiento se refieren a organizaciones industriales y n o administrativas. N o obstante, es perfectamente posible aplicar a las burocracias pblicas diversas generalizaciones empricas derivadas de los estudios sobre las organizaciones. As, por ejemplo, la relacin entre dimensin y especializacin tambin debera ser aplicable a las organizaciones administrativas: cuanto mayor sea su dimensin, m s fcilmente se dispondr de los conocimientos especializados para ocuparse de una serie de casos diversos. L o m i s m o cabe decir de la relacin (positiva) entre la especializacin y la necesidad de mecanismos de coordinacin y de la relacin (complementaria) entre centralizacin de la adopcin de decisiones y formalizacin, que son dos variantes funcionales para lograr la coordinacin15. M s interesante que esas relaciones, que se dan en el plano de cada organismo u oficina local, es otro conjunto de variables estructurales que se aplican a toda la red de oficinas y organismos participantes en la ejecucin de una poltica determinada. El sector pblico en las sociedades modernas es u n macrosistema orgnico diferenciado funcionalmente por sectores, verticalmente por niveles y horizontalmente segn el territorio. Cuando se promulga una nueva

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ley o se elabora u n nuevo programa de accin, su ejecucin n o suele asignarse a un solo organismo, sino que suele implicar a toda una red de oficinas y organismos relacionados entre s, u n subconjunto derivado del macrosistema tridimensional. E n nuestro examen distinguiremos los efectos de tres variables estructurales que aparecen en el plano del macrosistema: la posicin del organismo administrativo dentro de la estructura del macrosistema, las relaciones de interdependencia entre los organismos del mismo nivel y las relaciones verticales de autoridad entre organismos situados en niveles diferentes. La posicin L a posicin de u n organismo administrativo influye en sus posibilidades de actuacin y configura su perspectiva. Por ejemplo, si se comparan oficinas de nivel jerrquico inferior y superior se advierte que difieren en cuanto a conocimientos especializados, informacin y autoridad. L a oficina de nivel superior dispondr a m e n u d o de los mejores especialistas, pero de informacin menos detallada acerca de las situaciones locales. Al m i s m o tiempo, sus decisiones tienen mayor autoridad. L a decisin de u n departamento federal o estatal tiene gran fuerza coactiva, mientras que la misma decisin adoptada en una oficina jerrquicamente inferior se ver discutida muchas m s veces. E n consecuencia, muchas veces existe una divisin concreta del trabajo entre las oficinas de diferente nivel jerrquico que intervienen en la ejecucin de una poltica; la oficina jerrquicamente superior se ocupa de los casos difciles y excepcionales y, previa solicitud, apoya las decisiones del organismo jerrquico inferior, mientras que ste se ocupa de los asuntos de trmite y transmite informacin a sus superiores. Si n o se tienen lo bastante en cuenta las diferentes posibilidades de actuacin de los organismos al asignarles unas tareas, los efectos en la ejecucin de las polticas sern negativos. El nivel tambin es importante para la perspectiva del organismo. Cuanto m s alta se encuentra situada una oficina en la jerarqua administrativa, mayor es el territorio respecto del cual tiene competencia legal; lo que significa que u n problema local se considerar en un contexto m s amplio; lo que con frecuencia le da u n aspecto m u y diferente del que tiene para quienes afecta de manera m s inmediata. E n trminos m s tcnicos, en el nivel superior los esfuerzos considerados externos y, por lo tanto, sin importancia, son menos numerosos, lo que, ceteris paribus, favorece la adopcin de decisiones m s equilibradas y m s de acuerdo con el inters general16. A d e m s del nivel jerrquico, el sector de actividad tambin es importante. Es m u y fcil imaginar la diferencia que supone para el m o d o de tratar los problemas de contaminacin el que esta tarea se asigne a u n organismo de sanidad pblica (que lo ve todo desde el punto de vista de la sanidad) o a la inspeccin de fbricas (que probablemente mostrar una mayor comprensin por los problemas tcnicos de la reduccin de la contaminacin)17.

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Pero hay otro aspecto de la cuestin, que quizs sea el m s interesante de todos: las diferencias que intervienen segn que la ejecucin se confie a unidades administrativas especializadas de u n aparato jerarquizado que se ramifique del nivel central al local, o, al contrario, a las administraciones generales de las provincias y municipios c o m o las que existen en la Repblica Federal de Alemania, donde la Constitucin garantiza la autonoma local. Los primeros se inclinan a adoptar una actitud m s estrictamente orientada hacia la funcin y tienden a pasar por alto o a quitar importancia a los efectos secundarios que una ejecucin estricta pueden tener en otras esferas. Los segundos estn m s dispuestos a compromisos para evitar efectos secundarios negativos en el logro de otros objetivos de inters local. U n a de las principales razones de esta diferencia de perspectiva es que la unidad especializada slo est sujeta a la supervisin de la administracin del Estado superior a ella y que est especializada en la m i s m a esfera de competencia y, por lo tanto, tender a insistir en el logro de los objetivos fijados por el poder central. Por el contrario, aunque la oficina de una administracin municipal o provincial est encargada de ejecutar la m i s m a ley o programa nacional, estar integrada en la administracin local y n o puede por menos que mostrarse sensible a los deseos del alcalde y la corporacin municipal. L a existencia de esas diferencias de perspectiva qued puesta de manifiesto, por ejemplo, en u n estudio alemn sobre la ejecucin de la poltica de proteccin del medio ambiente en el que se demostr que los inspectores de fbricas encargados de la lucha contra la contaminacin de la atmsfera eran m s exigentes e intransigentes que sus colegas de las oficinas correspondientes de las administraciones polivalentes18. Interdependencia y cooperacin C o m o casi todos los sectores polticos estn unidos por relaciones de interdependencia, los organismos encargados de la ejecucin deben establecer relaciones horizontales de cooperacin. Cuando mayor sea el nmero de agentes que intervengan, aunque slo sea accesoriamente, en la ejecucin de u n programa determinado, mayor ser el peligro de retraso, y el retraso implica al menos un fracaso parcial si una poltica se aplica con limitaciones de tiempo. Este aspecto qued puesto magnficamente de relieve en el estudio ya clsico de Pressman y Wildavsky, que denominaron a esos agentes "puntos de decisin" y demostraron c m o la multiplicidad de puntos de decisin en la ejecucin de un programa de creacin de empleos contribua, c o m o consecuencia de los consiguientes retrasos, a su fracasofinal19.Por supuesto, esta situacin resulta agravada en la medida en que los diferentes agentes tienen intereses, no slo diversos, sino conflictivos. As ocurre a m e n u d o cuando las relaciones, de interdependencia son intersectoriales, por ejemplo entre las autoridades encargadas de la ordenacin del territorio, los organismos encargados de la lucha contra la contaminacin, los

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organismos de construccin de carreteras y las autoridades locales o regionales de desarrollo econmico. L a construccin de carreteras puede estar en pugna con el aprovechamiento de tierras, y adems hace ruido. L a lucha contra la contaminacin est en pugna con los objetivos de desarrollo econmico, los cuales, a su vez, pueden estar en contradiccin con los objetivos de ordenacin del territorio. E n una situacin de esta ndole, la posibilidad de que u n organismo determinado sea eficaz en la defensa de los objetivos polticos en su propia esfera de competencia depende de ciertas caractersticas de los procedimientos oficiales de cooperacin. Primeramente, si es preciso obtener el acuerdo del organismo de que se trate para todas las decisiones adoptadas por otros organismos que tengan repercusiones en su esfera; en segundo lugar, si esas consultas deben celebrarse en una fase preliminar del proceso de adopcin de decisiones; y, por ltimo, si el organismo tiene facultades efectivas de veto en caso de que n o se cumplan sus exigencias, ese organismo se encuentra en una buena situacin para imponer su propio orden de prioridades y, de ese m o d o , proteger sus objetivos frente a las irrupciones de otros sectores. E n la Repblica Federal de Alemania, por ejemplo, la lucha preventiva contra la contaminacin se ve entorpecida porque n o se dan las condiciones que se acaban de mencionar en las relaciones entre los organismos responsables del aprovechamiento de tierras y los organismos de lucha contra la contaminacin, ya que estos ltimos n o pueden, muchas veces, impedir la construccin de nuevas fuentes de contaminacin en zonas que tienen planteado un problema de este tipo20. Incluso dentro de u n m i s m o sector pueden darse interdependencias horizontales que influyan en la eficacia de la ejecucin. Por recurrir una vez m s a u n ejemplo tomado de la poltica del medio ambiente en la Repblica- Federal de Alemania, tiene que establecerse una cooperacin horizontal (por la que se entiende la cooperacin entre organismos que n o estn relacionados jerrquicamente) entre servicios tcnicos especializados y organismos administrativos generales. Los primeros poseen los conocimientos tcnicos necesarios para ocuparse de los problemas de contaminacin, pero los segundos tienen las facultades jurisdiccionales para conceder o rechazar los permisos de explotacin de instalaciones y aplicar sanciones. L a consecuencia de esta separacin orgnica de funciones tcnicas y administrativas es una situacin de dependencia mutua que parece dar lugar a una disminucin general de la actividad destinada a la lucha contra la contaminacin21. Control vertical L a relacin de equivalencia o complementariedad, ya indicada entre la centralizacin de la adopcin de decisiones y la formalizacin c o m o medio de control de las unidades subalternas de una misma organizacin, tambin se da con respecto al control vertical de los organismos jerrquicamente superiores sobre

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los inferiores. Formalmente constituyen lneas de m a n d o , pero, una vez formulada una poltica en forma de reglas explcitas y detalladas, sirven de base a una actuacin bastante autnoma de los organismos. Por supuesto, la autoridad superior puede seguir desempeando una serie de funciones directivas an en los casos en que los organismos jerrquicamente inferiores actan con arreglo a normas jurdicas generales: lafijacinde u n orden de prioridades para las actividades locales, el inicio de campaas o programas de actuacin especial, la formulacin de normas de procedimiento y la intervencin en las decisiones de los distintos organismos. Sin embargo, es raro que los instrumentos de direccin vertical se utilicen en toda su amplitud. L a pauta normal de control jerrquico parece ser una especie de "direccin por excepcin", es decir, mientras no haya quejas ni fracasos visibles, la autoridad superior no interviene. Incluso en los casos en que interviene en las decisiones adoptadas por un organismo determinado, ello obedece muchas veces a la peticin directa o velada del propio organismo. L a idea estereotipada de las burocracias pblicas c o m o jerarquas caracterizadas por u n control riguroso y una supervisin estricta de los niveles jerrquicos superiores sobre los inferiores se ajusta m u y poco a la realidad. N o resulta difcil descubrir las razones de esta actitud n o rectora de las autoridades superiores. Esas autoridades no son, ni en la idea que se hacen de s mismas ni en la realidad, organismos principalmente supervisores, sino que suelen tener funciones ejecutivas propias y, adems, suelen intervenir m u c h o en la planificacin, la elaboracin de programas y la cooperacin horizontal. Si a esto se aade una capacidad de trabajo limitada y asimismo u n "mbito de control" que suele ser m u y amplio (medido con arreglo al nmero de organismos jerrquicamente inferiores que rinden informes al organismo superior), no es necesario ni siquiera suponer que los organismos jerrquicamente inferiores tratan activamente de eludir su direccin para explicar la aparente carencia de control vertical. M s difcil resulta evaluar las consecuencias de u n control vertical poco riguroso para una ejecucin eficaz. D e hecho, la relacin est condicionada a otros factores. Si los organismos locales estn orientados al desempeo de su funcin y disponen de recursos suficientes, u n control poco riguroso aumentar suflexibilidadpara perseguir los objetivosfijados.Pero si esos organismos tienden a utilizar su margen de actuacin discrecional para alcanzar objetivos organizacionales, reduciendo al mnimo los esfuerzos dedicados al cumplimiento de su funcin, el efecto de u n control jerrquico poco riguroso es perjudicial para u n a ejecucin eficaz. Parecera, pues, importante crear medios de evaluar el rendimiento de los organismos para juzgar mejor en qu casos aplicar controles, pero tales tentativas tropiezan con el eterno problema de la comunicacin de u n a informacin selectiva de los niveles jerrquicos inferiores a los superiores22. L a vigilancia de la ejecucin, por consiguiente, exige la elaboracin c o m n de u n sistema de informacin eficaz con u n uso selectivo de instrumentos de control.

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Conclusin
E n el examen que antecede no se ha planteado si el logro de los objetivos fijados es siempre deseable. Si se considera desde el punto de vista de u n conjunto de valores diferentes o desde el ngulo de la racionalidad del sistema (por ejemplo, la permanencia del sistema a largo plazo), es posible que n o sea as. A este respecto, el hecho de que las administraciones n o sean instrumentos que funcionen c o m o robots, sino que tengan sus propias opiniones y utilicen en consecuencia su margen de actuacin discrecional, adquiere sbitamente u n sentido diferente. E n tal caso, las administraciones no se consideran slo c o m o agentes de ejecucin de polticas adoptadas, sino tambin c o m o agentes de modificacin y adaptacin de la poltica a las exigencias de la situacin real o a las necesidades de los grupos de poblacin concernidos, pero que olvid el legislador. N o hay que caer, por supuesto, en el extremo opuesto, aplaudir el incumplimiento administrativo y lamentar la ejecucin leal. Esta cuestin es comparable al juicio sobre la neutralidad de la funcin pblica, considerada deseable cuando el gobierno se considera legtimo, pero que se convierte en u n funesto inconveniente cuando asume el poder unafigurapoltica c o m o Hitler. Este dilema fundamental no tiene solucin. Al igual que el conflicto que opone el respeto primordial de la reglamentacin al del inters del pblico, lo que constituye una fuente permanente de tensin y u n desafo permanente para las administraciones. [Traducido del ingls] Notas
Vase u n anlisis m s detenido en R . Mayntz, 4 Vase u n examen m s detenido de las bases analStaat und politische Organisation Entwickticas de los estudios de ejecucin en, por lungslinien [La organizacin administrativa y ejemplo, E . Bardach, The implementation poltica Tendencias], p . 327 a 346, ZwigameWhat happens after a bill becomes a law schenbilanz der Soziologie-Verhandlungen Cambridge (Mass.), M I T Press, 1977. ( M I T des 17. Deutschen Soziologentags, Stuttgart, Studies in American Politics and Public Enki Verlag, 1976. Policy); R . Mayntz, Die Implementation politischer Programme Theoretische berleVase W . Williams, Social policy research and gungen zu einem neuen Forschungsgebiet [La analysisThe experience in the federal social aplicacin de programas polticos Consideagencies, Nueva York, Elsevier Publishing raciones tcnicas], Die Verwaltung, n. 10, C o m p a n y , 1971. 1977, p . 51-66. L a nocin de la red, con su insistencia en las rela5 ciones entre organizaciones, ha adquirido Vase J. Denso, D . Ewringmann, K . Hansmeyer, rpidamente arraigo en las ciencias polticas. R . K o c h , H . Knig, H . Siedentopf, VerwalEste planteamiento aparece descrito en tungseffizienz und Motivation [Eficiencia de la W . M . Evan, Interorganizationl relations, administracin pblica y motivacin], GotHarmondsworth, Nueva York, etc., Penguin tinga, Verlag Otto Schwartz and C o . , 1976. Books, 1976. U n a aplicacin caracterstica (Kommissionfr wirtschaftlichen und sozialen de ciencias polticas es el anlisis de las relaWandel, vol. 115.) 6 ciones intergubernamentales; vase K . Hanf, D . Katz, R . L . K a h n , The social psychology of organF . W . Scharpf, Interorganizationl policy izations, Nueva York, Wiley, 1966, p . 157. 7 making, Beverly Hills, Sage Publications, P . M . Blau, The dynamics of bureaucracy, Chicago, 1978. (Sage Modern Politics Series, vol. 1.) University of Chicago Press, 1955.

Burocracias pblicas y ejecucin de directrices politicas

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Notas (continuacin)

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Vase u n examen detallado en, por ejemplo, G . L . Wamsley, M . N . Zald, T h e political economy of public organizations, Public Administration review, n. 33, 1973, p . 62-73. Estos problemas se examinan con m s detalle en H . - U . Derlien, Die Erfolgskontrolle staatlicher Planung [Evaluacin de la planificacin p blica], en especial p . 18-25, Baden-Baden, N o m o s Verlagsgesellschaft, 1976. U n a de las primeras tentativas de elaborar una tipologa que n o se ha seguido en el presente estudio fue la de T . J. Lowi, American 1 6 business, public policy, case studies and political theory, World politics (Princeton University Press), vol. 16, n. 4 , julio de 1964, p. 677-715. L a clasificacin utilizada en este estudio se desarroll en R . Mayntz, Soziologie 1 7 der ffentlichen Verwaltung [Sociologa de la administracin pblica], en especial p . 44-59 y 211-213, Heidelberg-Karlsruhe, C . F . M l ler, 1978. U n o de los primeros estudios en que se utiliz esta variable de las actitudes es el de R . G . Francis, R . C . Stone, Service and procedure in bureaucracy, Minneapolis, University of Minnesota Press, 1956. 18 R . K . Merton, "Bureaucratic structure and personality", en: Merton (dir. publ.), Reader in bureaucracy, p . 361-371, Glencoe, Free Press, 1952. P . M . Blau, "Orientation towards clients in a public welfare agency", en: E . Katz, B . Danet 19 (dir. publ.), Bureaucracy and the public, p . 229-244, Nueva Y o r k , Basic Books, 1973. Vase J. L . Price, Organizational effectivenessan inventory of propositions, H o m e w o o d , Richard 2 0 21 D . Irwin, 1968. 22 Estos son los resultados de los estudios en gran escala realizados por los denominados grupos

de Aston y sus seguidores. Vase u n resumen de este planteamiento en D . Pugh, " T h e 'Aston' approach to the study of organizations", en: G . Hofstede, M . S. Kassem (dir. publ.), European contributions to organization theory, p . 62-78, Assen/Amsterdam, V a n G o r c u m , 1976. Respecto de la ltima proposicin vase en particular J. Child, Organization structure and strategies of controlA replication of the Aston study, Administrative science quarterly, n. 2 , 1972, p . 163-177. Estos problemas se estudian con m s detenimiento en la introduccin terica de F . W . Scharpf, B . Reissert, F . Schnabel, Politikverflechtung [Relaciones de red en poltica], p . 13-70, Kronberg/Ts., Scriptor, 1976. A u n q u e este ejemplo concreto se basa en parte en la experiencia alemana, se formul una observacin anloga con respecto al efecto de la ubicacin de la lucha contra la contaminacin atmosfrica en N A P C A , la Administracin de Sanidad de los Estados Unidos de Amrica, antes de la creacin de la E P A . Vase C h . O . Jones, Clean airthe policies and politics of pollution control, p . 108-136, University of Pittsburgh Press, 1975. R . Mayntz, H . U . Derlien, E . Bohne, B . Hesse, J. H u c k e , A . Mller, Vollzugsprobleme der Umweltpolitik [Problemas de ejecucin de la poltica de proteccin del medio ambiente], Wiesbaden, K o h l h a m m e r , 1978. (Materialien zur Umweltforschung, vol. 4.) J. L . Pressman, A . Wildavsky, Implementation H o w great expectations in Washington are dashed in Oakland, Berkeley, Los Angeles, University of California Press, 1973. Mayntz et al., op. cit. Ibid. H . K a u f m a n , Administrative feedback, Washington D . C . , The Brookings Institution, 1973.

Redes interorganizacionales y estructura social: las cmaras de industria en Turqua


Ayse nc Introduccin
Hace una dcada, cuando el nfasis que hasta entonces haba recado en las relaciones intraorganizacionales se desplaz hacia las interorganizacionales, se anunci este cambio c o m o u n punto de inflexin importante en la teora y estudio de la organizacin. Pero hasta ahora no se ha realizado nada que se aproxime a todo lo que con este cambio se prometa. H e m o s asistido a una sbita proliferacin del inters por todo cuanto se presenta c o m o "interorganizacional", pero en vez de las tentadoras posibilidades inicialmente contempladas, nos enfrentamos con u n creciente acervo de literatura que es mayormente descriptiva y carente de alcance terico. Esta falta evidente de progreso se debe en parte a que no se ha tenido en cuenta la m s amplia estructura social en que se dan las relaciones y conexiones interorganizacionales. Se ha dedicado m u c h o celo y esfuerzo investigador a delimitar y perfilar los elementos, componentes y niveles de las redes interorganizacionales. H e m o s aprendido que, dentro de una red, las organizaciones pueden estar vinculadas directa o indirectamente. Esto es, algunas redes pueden componerse de una serie de organizaciones concatenadas entre s por vnculos directos y mltiples. Otras pueden caracterizarse por una aglomeracin o concentracin de vnculos en torno a uno o unos pocos organismos mediadores o controladores (Evan, 1972). Las relaciones interorganizacionales pueden ser competitivas o cooperativas; pueden estar basadas en u n mbito de consenso o de conflicto (Levine y White, 1961; Thompson, 1967; Hall, 1972; Warren et al, 1974). El intercambio entre las organizaciones de una red puede ejercerse unilateral o recprocamente; puede estar estructurado formal y rutinariamente o bien de u n m o d o ad hoc y no rutinario (Marrett, 1971). Los nexos pueden estar basados en diferentes clases de mecanismos, c o m o consejos de administracin entrelazados (Dooley, 1969; Pfeffer, 1972), programas conjuntos (Aiken y Hage, 1969), movimientos de perAyse nc ensea sociologa de las organizaciones en el Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad de Bogazii, Bebek, P.K.2, Istanbul (Turqua). Ha hecho investigaciones sobre la influencia de las estructuras macrosociales en las redes de organizaciones en Turqua.

Rev. int. de ciee, soc., vol. X X X I (1979), n. 4

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sonal (Baty et al., 1971), etc. E n suma, existe una gran variedad. Pero en cuanto a la especificacin de esta variedad se refiere, todas las tentativas hasta ahora realizadas han dado c o m o resultado una formulacin nica. N o parece que haya muchas esperanzas de acabar con este estancamiento a menos que el estudio de las redes interorganizacionales se ponga analticamente en relacin con los problemas de la macrosociologa y la sociologa comparada. L a tarea de acometer a fondo el anlisis de la organizacin de la sociedad o estructura macrosocial hay que abandonar los paradigmas utilizados en la investigacin y que se encuentran en gran parte de la literatura interorganizacional. Verdad es que los analistas organizacionales hace ya tiempo que han dejado de considerar las organizaciones c o m o receptculos cerrados y han pasado al estudio de las relaciones entre la organizacin y su entorno. Pero se las han arreglado para evitar el punto crucial de c m o la estructura macrosocial determina y configura las organizaciones en su seno, centrando la atencin en un "entorno especial" o "entorno de trabajo" m s estrechamente definido (Dill, 1958; T h o m p s o n , 1967; Perrow, 1970; Hall, 1972; Jurkovitch, 1974; Neuhrig, 1978). Se da por supuesto que el impacto del entorno m s amplio o general se produce por mediacin y a travs de los sectores o componentes de u n entorno de trabajo que plantea restricciones, ofrece contingencias y brinda oportunidades a las que tiene que responder directamente la organizacin. As, a efectos analticos, poca necesidad se siente de especificar o examinar la estructura social m s amplia, aparte de indicar que consta de elementos ecolgicos, demogrficos, econmicos, sociales, polticos, legales y tecnolgicos; es decir, de todo. Tal estrategia puede resultar perfectamente viable cuando el foco del anlisis es la organizacin sola y simple. Pero cuando pasamos de la organizacin aislada a la red interorganizacional c o m o un fenmeno cada vez m s manifiesto, la estrategia en cuestin resulta de da en da m s inadecuada. L o que hace falta es un cambio al nivel del anlisis, u n giro de una atencin desde el enfoque que contempla una red de organizaciones en contraposicin a un entorno, a una consideracin de la estructura social m s amplia en que la red est inserta. U n cambio de esta naturaleza al nivel del anlisis presupone que los analistas tendrn que renunciar a buena parte de sus flamantes perfeccionamientos en la utilizacin de tcnicas cuantitativas. E n aos recientes, la tendencia ha consistido en pasar de los estudios monogrficos a los anlisis de muestras representativas de gran nmero de organizaciones mediante la operacionalizacin de variables clave. T o d o intento de ganar en extensin y en alcance mediante la introduccin de cuestiones de macronivel conducir inevitablemente al sacrificio de alguna parte de dicha precisin. Las tcnicas cuantitativas se han introducido en el anlisis organizacional m u c h o despus que en otros subcampos de la sociologa, y, c o m o cualquier otro smbolo de respetabilidad profesional recin estrenado, tienden a ser celosamente preservadas. Pero ahora resulta evidente que los mismos afanes metodolgicos que han contribuido al desarrollo del anlisis

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Aye nc

interorganizacional estn empezando a relegarlo a u n provincianismo de miras cada vez m s estrechas. Pues mientras lasfigurasde primer plano en sociologa de la organizacin han persistido en n o hacer caso de los problemas de estructura macrosocial, en cambio, fuera del mbito organizacional propiamente dicho, cunde una prspera literatura sobre las causas y las consecuencias de las redes interorganizaciones. L a creciente literatura sobre las multinacionales, tipificada por la obra de Radice (1975), ilustra bien este punto. E n la medida en que los analistas organizacionales no se aventuren a salir de sus paradigmas tradicionales, es inevitable que los problemas cardinales planteados por las vinculaciones interorganizacionales en la sociedad contempornea sean recogidos en otros sectores.

Macroestructura y relaciones interorganizacionales


U n a de las formas de poner analticamente en relacin los fenmenos interorganizacionales con diversos aspectos de la macroestructura social es la que consiste en atender al proceso de asignacin y distribucin de recursos (Benson, 1975). Todas las sociedades son sistemas distribuidos por cuanto entraan formas de acceso diferencial a recursos escasos. El control sobre el acceso a recursos limitados es la base m s importante de la generacin de poder. As, en toda sociedad, se estructuran en el proceso de asignacin de recursos las diversas modalidades de conflicto y alianza que siempre existen entre los intereses polticos y econmicos. E n este contexto, las redes de organizaciones entrelazadas pueden conceptuarse c o m o vnculos para la adquisicin de poder monopolizador (control) sobre recursos importantes. Dicho de otra manera, puede darse por cierto que el acceso a recursos vitales es la motivacin esencial que se esconde tras los nexos que vinculan a las organizaciones, de lo que se desprende c o m o norma que las relaciones interorganizacionales han de tratarse c o m o una red de intereses creados. Para cualquier organizacin, los diversos mecanismos de conexin y enlace sirven para reducir la incertidumbre y la inestabilidad dentro de su entorno, a costa naturalmente de una mayor dependencia de otras organizaciones. Para la red en conjunto, cuanto mayor es la interdependencia entre las organizaciones que le componen mayor es el poder monopolizador en cuanto a la adquisicin de recursos esenciales se refiere haciendo as improbable toda intervencin que venga por encima del sistema. D e esta manera la red llega a tener la posibilidad de manipular y controlar su entorno. Este ltimo punto es importante porque indica que cuando el anlisis se centra en la red c o m o entidad emergente, la entera cuestin del cambio debe contemplarse bajo una nueva luz. Los modelos de cambio generalmente aceptados tienden a destacar tales procesos c o m o adaptacin y/o seleccin frente a las variaciones del entorno (Mayer, 1979). Cuando es de las redes de lo que se trata, la cuestin clave se centra en c m o pueden ser creados y manipulados los entornos.

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Relaciones entre el Estado y la industria vistas bajo el ngulo de la distribucin. U n ejemplo concreto: las cmaras de industria en Turqua
E n el propsito de mostrar c m o u n examen atento de hechos significativos en punto a distribucin y asignacin de recursos puede servir para relacionar el estudio de las redes interorganizacionales con los problemas de la macrosociologa, el caso de las Asociaciones de Industriales en Turqua ofrece u n ventajoso punto de partida1. C o m o en tantos otros pases situados a u n nivel anlogo en la economa mundial, la campaa por el desarrollo en Turqua ha sido virtualmente sinnima de una campaa de industrializacin. L a poltica industrial especfica para llevar esto a cabo ha sido de tipo convencional. Se han introducido derechos de aduana y concesiones en los gastos, a m s de privilegiosfiscalesc o m o reducciones tributarias, con objeto de estimular las inversiones en la industria de transformacin. Se ha brindado proteccin a la industria mediante tarifas arancelarias y regulaciones de cupos de importacin. Para atender a las necesidades de la industria de montaje y de la que depende de materias primas importadas, se ha destinado a la adquisicin de dichas materias primas u n porcentaje cada vez m s elevado de los medios disponibles. Por ltimo, se ha puesto considerable confianza en los emprstitos extranjeros y en el crdito parafinanciarlas inversiones industriales. Toda esta poltica, iniciada en la dcada de 1950, ha conducido a u n crecimiento rpido y desmesurado de la industria de sustitucin de importacin y a u n dficit crnico de la balanza de pagos. E n la actualidad, con el peso cada vez mayor de la economa urbana y la creciente importancia adquirida por la industria de transformacin dependiente de las importaciones dentro del sector urbano, las divisas y los crditos bancrios han pasado a ser recursos escasos de importancia decisiva. L a asignacin de estos dos tipos de recursos ha venido a constituir u n importante mbito distributivo, en torno al cual cristalizan las principales lneas de conflicto en el sector urbano 2 . L a cuestin de criterios diferenciales de acceso a los medios de pago en divisas y crditos procedentes del extranjero es fundamental para la comprensin del sistema de conflictos y alianzas que se dan dentro del mbito m s amplio de las relaciones entre el Estado y la industria en Turqua. El control de esos recursos es un instrumento esencial de poder. Esto puede esquematizarse en las proposiciones siguientes: El Estado desempea u n papel esencial: a) en la restriccin y regulacin del acceso a las divisas y los crditos procedentes del extranjero, y b) en la determinacin del "precio" de ambos recursos. E n cualquier m o m e n t o dado, la economa urbana se compone de grupos diferencialmente situados con respecto al acceso a dichos recursos limitados.

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D a d a esta diferencia de situacin en el acceso a los recursos, las medidas polticas especficas adoptadas por el Estado tienen por efecto: a) intensificar la divergencia de los intereses econmicos existentes y/o b) crear nuevas estructuras de intereses no previstas por los parmetros iniciales de la accin poltica del Estado. L a reestructuracin de alianzas resultante dentro de la economa urbana configura a su vez el curso de futuros cambios imponiendo exigencias polticas a corto plazo a expensas de los objetivos econmicos a plazo largo. Organizacin actual de la cmaras de industria Las cmaras de industria son organizaciones constituidas con lafinalidadexplcita de mediar entre los industriales y el Estado en Turqua, y estn fundadas sobre una base territorial, en vez de organizadas por ramas de la industria. Se distinguen as perfectamente de las asociaciones patronales, bsicamente interesadas en las relaciones fuerza de trabajo-industria y organizadas por sectores industriales. Las ocho cmaras de industria que hay actualmente abarcan, en trminos de distribucin regional, la mayor parte de las empresas grandes y medianas que existen en Turqua. Entre ellas, las dos m s antiguas estn ubicadas en las provincias de Estambul y de Izmir y datan de la dcada de 1950, cuando se origin el impulso inicial que puso en marcha la industria de sustitucin. Junto con la Cmara de Industrias de Ankara, creada a comienzos de la dcada de 1960, representan a los industriales de los tres mayores centros metropolitanos y son las cmaras m s importantes y poderosas. Las cinco cmaras restantes fueron instituidas en los ltimos aos de 1960 y en los de 1970 y son menos importantes, tanto por nmero de miembros c o m o por la dimensin de las empresas industriales que representan. A nivel nacional, las cmaras de industria estn directamente vinculadas a u n organismo central que representa a todas las cmaras locales, incluidas las de comercio. El organismo central representa as una vasta red compuesta de 241 organizaciones locales. Los diversos .tipos de organizaciones locales vinculadas a la Unin de cmaras a nivel nacional son las siguientes: cmaras de industria, 8; cmaras de comercio, 50; cmaras de comercio e industria, 131; bolsas de comercio, 52. L a Unin de Cmaras es u n organismo altamente centralizado que goza de poderes y autoridad independientemente de sus miembros constituyentes. T o d a cmara o bolsa local est legalmente obligada a inscribirse en la Unin y a aportar a la misma, segn su dimensin, del 2,5 al 10 por ciento de sus ingresos. Aproximadamente u n 50 por ciento de las rentas de la Unin procede de estos derechos de suscripcin. El resto proviene del desempeo de determinadas funciones administrativas delegadas por el gobierno (Saybasili, 1975). Asimismo, las funciones, los cometidos y la organizacin bsica de la Unin estn definidos

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por la ley y no pueden ser modificados por las organizaciones miembros 3 . E n el seno de este conjunto tan diversificado de organizaciones que integran la Unin, destacan dos tipos principales de conflictos interorganizacionales. El primero es el que opone las cmaras de comercio a las cmaras de industria. El segundo, que se entrecruza con el primero, opone a las cmaras grandes a las pequeas. Cmaras de comercio contra cmaras de industria E n trminos de formalidad legal, la Unin representa cuatro tipos diferentes de organizaciones. E n la prctica, existe una clara diferenciacin entre las cmaras de comercio y las cmaras de industria, los intereses comerciales son los que dominan la poltica y la administracin de la Unin. Para entender por qu es esto as, es preciso explicar brevemente el carcter de los cuatro tipos de organizaciones diferentes que intervienen, y tambin el sistema de representacin al nivel de la Unin. C o m o ya se ha indicado anteriormente, en Turqua todas las cmaras son organizaciones locales que corresponden a las unidades de administracin local creadas por el gobierno central. A efectos administrativos, Turqua se divide en 67 provincias, subdivididas a su vez en un total de 571 distritos territoriales. Los comerciantes e industriales de cada cabeza de distrito o capital de provincia pueden coligarse para crear una cmara de comercio e industria local. El nmero de estas organizaciones ha venido aumentando m u y rpidamente, y desde 1965 se instituyen de 5 a 10 cmaras de distrito al ao. H o y en da, las cmaras de industria y comercio constituyen m s de la mitad de los miembros adscritos al organismo central a nivel nacional. D e las 131 cmaras de comercio e industria existentes en 1977, la mayora estaban ubicadas en distritos, y slo 49 correspondan a capitales de provincia. Las cmaras de industria, por otra parte, son de dimensin provincial. U n a vez instituida una cmara de industria en una provincia, todas las cmaras locales de comercio y de industria existentes tanto en los distritos c o m o en la capital de la provincia pasan a ser cmaras de comercio. Las 50 cmaras de comercio pertenecientes a la Unin han nacido precisamente en virtud de semejante proceso. Todas ellas estn ubicadas en las ocho provincias donde se ha instituido una cmara de industria. E n suma, los efectivos de los cuatro tipos de organizaciones diferentes que integran la Unin no reflejan ni su fuerza de afiliacin ni su importancia econmica. A d e m s , oscurecen la clara diferenciacin que realmente existe entre las cmaras de comercio y las cmaras de industria, pues la mayor parte de las cmaras de comercio e industria radican en distritos donde la industria apenas asciende a algo m s que unos pocos talleres. A efectos prcticos, por lo tanto, se las debe considerar c o m o organizaciones comerciales4, y sin embargo son precisamente

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tales organizaciones las que gozan de una representacin-preponderante en los rganos elegibles de la Unin, debido al sistema de representacin ponderada que rige en su Asamblea General. Cada cmara y cada bolsa de comercio local est legalmente facultada para mantener un delegado en la Asamblea General, sin tener en cuenta el nmero de afiliados ni el volumen de los ingresos. N o obstante, se hafijadou n lmite superior para las cmaras ms importantes que no pueden tener ms de diez delegados. E n consecuencia, los intereses comerciales se imponen en la Asamblea. A pesar de su debilidad numrica, las 8 cmaras de industria constituyen un voto importante en la poltica de la Unin, pues en trminos del poder econmico que simbolizan su peso es ms importante que su nmero podra indicar. L a lucha actual entre los intereses comerciales y econmicos se traduce en tentativas llevadas a cabo por las cmaras de industria para crear una federacin autnoma 5 . Pero la Unin ha conseguido bloquear hasta ahora todas las propuestas de revisin de la ley que tienda a una representacin igual de los intereses comerciales e industriales o que permita la creacin de federaciones sectoriales. L a creacin de nuevas cmaras de industria tambin tropieza con oposicin por parte de los intereses comerciales, tanto a nivel local c o m o a nivel central. A nivel local, las cmaras de comercio e industria se oponen a cualquier iniciativa de los industriales para abandonar las organizaciones establecidas. Y dada la circunstancia de que las cmaras de industria han constituido la principal voz disidente en la elaboracin de la poltica de la Unin, desde la dcada de 1960, tambin se encuentra oposicin al nivel central de la Unin. Tanto es as, que dos nuevas cmaras de industria que llevan en proceso de organizacin desde comienzos de la dcada de 1970 an no han podido ser constituidas6. E n cambio," en el mismo periodo, se ha asistido a la creacin de por lo menos cinco nuevas cmaras de comercio e industria por ao. L a pugna entre los intereses comerciales e industriales por conseguir posiciones de direccin y hegemona en los rganos dirigentes del m u n d o de los negocios se cita c o m o una de las principales razones de lo expuesto. Cmaras grandes contra cmaras pequeas Los poderes y la autoridad de que goza la Unin (independientemente del peso de sus miembros constituyentes) se ven realzados por el hecho de que las cmaras ms grandes y econmicamente significativas tienen voz limitada en el proceso de elaboracin de su poltica. Segn una de las estimaciones efectuadas, por ejemplo, los delegados procedentes de las grandes cmaras metropolitanas de Estambul, Ankara, e Izmir constituyeron slo el 17 por ciento de los miembros presentes en la Asamblea General de la Unin de 1970, aun cuando estas tres provincias respondan de casi el 90 por ciento de la industria y el comercio turcos (Ertan, 1970). Debido al sistema de representacin ponderada mencionado

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anteriormente, la administracin de la Unin refleja los intereses comerciales de las m s pequeas cmaras de Anatolia. Si las cmaras m s grandes y poderosas, especialmente las de los tres centros metropolitanos, no pueden dominar la Unin, s pueden en cambio soslayarla. Son suficientemente importantes para tener acceso directo a varios ministerios y, llegado el caso, al despacho del propio primer ministro. E n palabras de un funcionario de la Cmara de Comercio de Estambul: " L a Unin de Cmaras representa fundamentalmente los intereses comerciales de las pequeas ciudades de Anatolia. N o es ste nuestro caso. Nosotros somos independientes. Las cmaras de comercio importantes en Turqua son aquellas en las que existe un grupo numeroso de importadores. Las cmaras de Anatolia, m s pequeas, estn integradas por comerciantes locales. Qu negocios pueden mantener con el gobierno? E n cada cabeza de distrito, unos cuantos notables se asocian, fundan una cmara y se hacen elegir para cargos importantes. Esto les permite hacer oir su voz en la poltica local. Las cmaras a nivel de distrito son hoy en realidad autnticos cabildos de partidos polticos." Es imposible verificar estas aseveraciones sin estudios monogrficos detallados, pero poca duda cabe de que las cmaras m s grandes son autnomas con respecto a la Unin. Los dos campos de conflicto interorganizacional que acabamos de analizar dan pie a una serie de interrogantes: De qu manera y en qu medida se hallan estos conflictos conexionados con el proceso de distribucin y asignacin de recursos? Cul es su relacin con el sistema de conflictos y alianzas dominantes en la esfera m s amplia de las relaciones entre el Estado y la industria? L a clave de estas cuestiones est en los criterios diferenciados de acceso a los medios de pago en divisas y los crditos procedentes del extranjero. Una cuestin clave: el acceso a los medios de pago en divisas y a los crditos del extranjero Los medios de pago en divisas y los crditos procedentes del extranjero son lo que pudiera denominarse "monedas intermediarias", el acceso a las cuales es generador de renta. Durante las tres ltimas dcadas, las distintas polticas adoptadas por el Estado para regular y restringir el acceso a estos recursos escasos han servido, merced a su impacto diferencial, para crear e intensificar las actuales divergencias de intereses. Medios de pago en divisas y su "precio" Los conflictos entre los intereses comerciales e industrales en el movimiento mercantil organizado de Turqua se remontan a comienzos de la dcada de 1950, cuando una poltica de liberalization de importaciones, acompaada de una sobrevaluacin de los tipos de cambio, hizo que se produjeran exorbitantes

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beneficios en las operaciones con divisas y provoc una intensa competencia en torno a la distribucin de licencias de importacin. El ao 1950 seala sobre poco m s o menos la iniciacin de u n periodo de rpida expansin inflacionaria en la economa turca. E n los albores mismos de la dcada, Turqua se hizo miembro del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, la Unin Europea de Pagos y se adhiri a la Organizacin de Cooperacin Econmica Europea, a travs de la cual comenz a llegar una ayuda inicial a favor del plan Marshall (Kurdas, 1968). El Estado abandon su anterior papel de director del desarrollo industrial, dejando la iniciativa a la industria privada del pas. Se puso en marcha la liberacin de importaciones, sobre el supuesto de que aumentando el poder adquisitivo del consumidor a corto plazo, y acelerando la propensin al consumo, podra estimularse la industria privada nacional (Bener, 1968). L a liberacin del rgimen de comercio exterior que tuvo lugar a comienzos de la dcada de 1950, junto con los aumentos de precios en el interior motivados por la poltica monetaria y la de crditos, inflacionarias ambas, y por una sobrevaluacin de los tipos de cambio, hizo la importacin sumamente lucrativa. U n tipo de cambio sobrevaluado implica la compra de divisas a u n precio inferior a su valor a aquellos que las tienen y su reventa a bajo precio a aquellos que tienen necesidad de ellas (los importadores). L a diferencia entre el elevado valor real y el bajo valor artificial de las divisas redunda en beneficio del importador. D e esta manera, la adjudicacin de licencias de importacin se convirti en u n esencial y problemtico factor distributivo que acarre conflictos entre importadores comerciales y los aspirantes industriales, es decir, aquellos que deseaban producir localmente diversos objetos manufacturados. L a crisis de la balanza de pagos, que fue consecuencia directa de la poltica de laissez-faire de principios de los aos cincuenta, condujo inevitablemente a un estrechamiento de los controles sobre el comercio exterior. Pero hasta que qued establecido u n sistema inequvoco de prioridades en el sistema de control de las importaciones, en virtud del cual se daba preferencia a las materias primas y auxiliares para la industria y a los productos semimanufacturados, los conflictos entre los intereses industriales y comerciales en torno a la asignacin de divisas no cejaron. Los principales cabildeos y presiones de las cmaras de industria durante este periodo estuvieron encaminados a conseguir privilegios para los industriales en la distribucin de licencias de importacin'. Hacia los ltimos aos de 1950, los conflictos sobre restricciones y cupos de importacin se resolvan decididamente a favor de la industria. El primer plan quinquenal aprobado a comienzos de la dcada de los sesenta no alteraba la esencia liberal de la poltica econmica de los aos cincuenta, pero contribua a racionalizarla con la introduccin de derechos de aduana y ventajas fiscales en beneficio de la industria y por la asignacin de la mayor parte de las divisas disponibles para la adquisicin de bienes de produccin (Tuncer, 1975). As

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fue c o m o se origin el sbito y rpido crecimiento de las industrias de sustitucin de importaciones en 1960-1970. Pero dado el dficit crnico y hasta creciente de la balanza de pagos, la cuestin de la designacin y reparto de la limitada cantidad de divisas extranjeras disponibles sigui constituyendo u n destacado punto de friccin, dando origen a conflictos y divisiones, esta vez dentro del propio sector industrial. Pues las mismas medidas del Estado que estimularon el crecimiento de un sector industrial privado importante condujeron a una diferenciacin entre las grandes sociedades de holding con intereses diversificados, por una parte, y las medianas o pequeas empresas, por otra. Y a en la dcada de 1970, la creciente diferenciacin entre las grandes sociedades annimas y las firmas medianas y pequeas habase traducido, a u n nivel m s amplio, en una oposicin entre la industria metropolitana de Estambul e Izmir y el capital de Anatolia. L a cuestin del acceso a las divisas extranjeras es, una vez ms, la causa de estos conflictos. La forma m s simple de explicar c m o y por qu la distribucin de divisas se convierte en un importante factor de discordancia dentro del propio sector industrial consiste en mirar las cosas desde el punto de vista del industrial mismo. Las demandas revisten un doble aspecto: primero, cualquier inversin de alguna consideracin entraa u n componente de elementos importados para los que son indispensables las divisas; y segundo, para su funcionamiento, las empresas necesitan importar materias primas y bienes intermedios. Para la inversin, las divisas pueden obtenerse de tres fuentes: el cupo de importacin de bienes de inversin que se asigna al sector privado; el Banco de Desarrollo Industrial de Turqua (IDBT) y, en menor medida, el Banco de Inversin Industrial y de Crdito (IICB); y los crditos privados. Los crditos para proyectos concebidos por un acuerdo intergubernamental o entre una organizacin internacional y el Estado llegan al sector privado por conducto del I D B T . Las divisas del I D B T provienen del Banco Mundial y tambin de los crditos nacionales para proyectos. C o m o el I D B T exige el 150 por ciento de garanta sobre todos los prstamos, los principales beneficiarios de sus crditos son las grandes empresas.. El acceso a los crditos privados facilitados por establecimientosfinancierosparticulares y a los crditos extranjeros n o gubernamentales, requiere tener relaciones internacionales y proceder a inversiones que llevan aparejadas importaciones de conocimientos prcticos y de tecnologa de productos especficos a travs de sociedades multinacionales. As, las empresas pequeas y medianas dependen enteramente de los cupos de importacin de bienes de inversin establecidos por el gobierno para el sector privado. Y habida cuenta del dficit crnico y creciente de la balanza de pagos, la importancia relativa de esta fuente de medios de inversin ha venido decreciendo constantemente. L a principal consecuencia de todo este acontecer ha sido el crecimiento exponencial de las grandes so ci dades de holding con intereses diversificados, sobre todo en los centros metropeolitanos (Tekeli y Mentes, 1878). El hecho de

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que Estambul e Izmir hayan sido las principales beneficiarias de la industrializacin durante las dos ltimas dcadas ha dado lugar a conflictos entre las cmaras de industria; y las cmaras de Anatolia, que representan esencialmente a las empresas medianas y pequeas, se han convertido en paladines del equilibrio regional. L a rivalidad entre las cmaras de grandes centros urbanos dominadas por la gran industria y las ms pequeas de Anatolia ha sido el principal escollo que ha impedido contrarrestar los intereses comerciales dominantes en el seno de la Unin, creando una federacin autnoma de cmaras industriales. El choque de intereses entre las grandes sociedades annimas y las empresas medianas y pequeas se torna desdibujado y confuso cuando es del "precio" de las divisas de lo que se trata, ya que esto se interfiere con los conflictos originados en t o m o a las asignaciones. A pesar de la serie de importantes devaluaciones acaecidas a partir de 1950, durante los veinticinco aos ltimos Turqua ha seguido una poltica de tipos de cambio sobrevaluados. Los principales beneficiarios de esta poltica han sido los importadores en el periodo comprendido entre 1950 y 1960, y los industriales convertidos en importadores en el periodo 1960-1970, a expensas del sector exportador, es decir, la agricultura. E n fecha ms reciente, sin embargo, ha surgido una industria activamente orientada a la exportacin, basada sobre todo en productos textiles, de cuero y de pieles, as c o m o de alimentacin, principalmente a raz del convenio firmado el 23 de noviembre de 1970 entre Turqua y la Comunidad Econmica Europea, en virtud del cual Turqua pasaba a ser miembro asociado de esa comunidad. Gracias a ese acuerdo la mayor parte de los productos industriales turcos pudieron disfrutar de concesin de cupos y exenciones arancelarias. Los industriales turcos, a diferencia de los productores agrarios, conocen bien el hecho de que las divisas que ellos obtienen las compra el Banco Central a u n precio inferior a su valor real para venderlas a bajo precio a la industria de sustitucin de importaciones. L a oposicin entre las industrias de sustitucin de importaciones y las de exportacin, surgida en los ltimos aos setenta, no es sin embargo, tan simple c o m o a primera vista parece. Pues los llamados grandes "grupos", es decir las sociedades de holding con diversificacin de. inversiones, son al mismo tiempo importadores y exportadores, toda vez que algunas de las empresas que controlan pertenecen al sector de las industrias de sustitucin de importaciones mientras que otras estn principalmente orientadas hacia la exportacin. Entre las empresas pequeas y medianas aparece m u c h o ms acusada la lnea de demarcacin. E n u n lado estn los pequeas y medianas industrias orientadas a la exportacin. E n el otro extremo se sitan pequeas empresas con fuerte dependencia de materiales importados, en ramas de auge tan reciente c o m o son pinturas y barnices, productos de plstico y artculos de consumo de importancia secundaria. Las empresas que integran estas ramas son demasiado pequeas en trminos de volumen de produccin y demasiado dbiles financieramente para realizar importaciones por cuenta propia8. D e ah que se encuentren

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en una posicin doblemente vulnerable. N o slo dependen de materiales importados y se ven inmediatamente afectadas por el "precio" de las divisas, sino que han de ser tambin sumamente cautas ante toda suerte de cambios que se produzcan en el rgimen de importacin susceptibles de reducir los beneficios de los importadores comerciales, haciendo que la importacin de ciertos productos deje de ser rentable. E n resumen, la asignacin y los "precios" de las divisas siguen constituyendo puntos de friccin m u y importantes en las postrimeras de la dcada de 1970, dando lugar a divergencias entre las grandes sociedades annimas y las empresas medianas y pequeas, por una parte, y entre importadores y exportadores, por otra. C o m o estas lneas de conflicto se entrecruzan, la gran industria de sustitucin de importaciones (que importa sus propias materias primas y productos intermedios), los importadores comerciales y la pequea industria que de ellos depende cooperan por mantener u n tipo de cambio sobrevaluado. Los crditos bancrios El crecimiento de u n sector industrial privado, junto con la diversificacin y la oposicin, ha servido tambin para desviar el foco del conflicto planteado entre los intereses comerciales e industriales en la economa urbana. E n la dcada de 1950 la oposicin entre comercio e industria se centraba en torno a los cupos y restricciones a la importacin. E n la de 1970, son los crditos bancrios los que constituyen una importante fuente de conflicto. C o n el aumento tanto en nmero c o m o en dimensin de las empresas, la escasez de crdito interior en la industria de transformacin privada ha venido agudizndose de da en da. Las medidas del gobierno encaminadas a regular y controlar la circulacin de crditos bancrios aumentando los prstamos de inters fijo a medio plazo para la industria slo han servido para renovar los ya viejos conflictos, pues los intereses comerciales utilizan los prstamos a corto plazo (como en el caso de los bancos) y obtienen de ellos grandes beneficios: L a intervencin del Estado para incrementar la disponibilidad de crditos a la industria privada ha asumido una serie de formas distintas. La m s importante es la aplicacin de tipos diferenciados a diversas modalidades de crditos. E n el sistema bancrio de Turqua, los tipos de inters, tanto sobre prstamos c o m o sobre depsitos, son determinados por decretos gubernamentales. Se ha seguido la poltica de mantener tipos de inters para sectores prioritarios y prstamos a medio y largo plazo por debajo de sus tipos de equilibrio del mercado con objeto de que se canalicen fondos hacia inversiones industriales que acaso no se acometeran fcilmente con tipos de inters m s altos (Fry, 1972). Por supuesto que, en igualdad de todos los dems factores, el sistema bancrio prestara a tipos de inters m s altos antes que m s bajos. Por consiguiente, los tipos de inters diferenciados tienen que ser compensados mediante las facilidades de redescuento

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del Banco Central. E n teora, el sistema de redescuento del Banco Central garantiza que a un banco le d lo m i s m o prestar a tipos normales que a tipos prioritarios bajos. Pero en la prctica, el papeleo y las largas demoras burocrticas que el acogerse a las facilidades de redescuento del Banco Central siempre supone, as c o m o la existencia de topes mximos de redescuento, significan que los bancos comerciales prefieren conceder prstamos a corto plazo e inters alto. As es c o m o el sistema de tipo de inters diferencial y los elevados tipos de inters sobre los prstamos a corto plazo han inducido a los bancos comerciales a canalizar el crdito hacia el comercio en vez de hacia las inversiones a largo plazo en empresas industriales (Hatipoglu, 1968; V . Savas, 1968). L a poltica del tipo de inters diferenciado no slo ha servido para reavivar los ya largos conflictos entre los intereses comerciales e industriales en la economa urbana. Tambin h a recrudecido las divergencias de intereses existentes entre las grandes sociedades annimas y las empresas medianas y pequeas. Para explicar esto conviene saber que los bancos turcos, a diferencia de los de muchos pases occidentales industrializados, estn facultados para participar en empresas industriales y comerciales. E n Turqua, tanto los bancos estatales c o m o los privados son tambin accionistas (en muchos casos fundadores) de una extensa variedad de sociedades y empresas industriales y comerciales. Sera difcil llamar a esto una poltica destinada a incrementar las disponibilidades de crdito para el sector privado. C o m o los bancos propiedad del Estado controlan m s del doble del activo que los bancos privados en Turqua, muchas normas y regulaciones bancarias se han concebido con la mira puesta en el sector pblico. Afinalesde 1967, por ejemplo, aproximadamente el 70 por ciento del activo total del sistema financiero se hallaba en poder de instituciones pblicas, fundamentalmente creadas para financiar empresas pblicas o aprobadas por la administracin del Estado (Fry, 1972). D e esta suerte, la decisin de autorizar a los bancos a participar en la administracin de empresas ha sido un mtodo decisivo en virtud del cual se han canalizado fondos para la creacin de nuevas empresas en el sector privado. C o n arreglo a la ley, u n banco n o puede prestar m s del diez por ciento de su propio capital a ninguna empresa en particular; pero si posee m s del 25 por ciento de las acciones de una sociedad cualquiera, entonces ya no existe ese lmite9. Esta disposicin, junto con el sistema del tipo de inters diferenciado, significa que los grandes bancos comerciales raras veces conceden crditos a medio y largo, plazo a otras industrias que no sean aquellas de las que son accionistas. As, las grandes sociedades de holding compuestas de una estructura vertical de sociedades industriales y comerciales son las principales beneficiarias de los crditos disponibles (like, 1974). Las divergencias surgidas de la poltica de industrializacin del Estado correspondiente al periodo 1960-1970 han motivado, en la dcada de 1970, una serie de medidas gubernamentales de diverso signo para mitigarlas. Pero lejos de salvar la discrepancia de intereses existente en el sector industrial, dichas

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medidas han servido para reavivar los prolongados conflictos entre los intereses comerciales e industriales. Dados la diversificacin y las oposiciones que han acompaado al crecimiento del sector privado en Turqua, la actual posicin de las cmaras de industria es de lo ms ambigua. Por causa de la afiliacin obligatoria, todas ellas albergan en su seno grupos de intereses en conflicto. Tal es el caso, sobre todo, de las grandes cmaras de los tres principales centros urbanos, donde ha tenido lugar principalmente el crecimiento de grandes sociedades de holding en 1960-1970. Esas grandes sociedades han habilitado vas independientes de acceso a varias delegaciones y ministerios. N o compiten por los cargos elegibles de las cmaras, y desde 1971 tienen montada su propia organizacin, la Asociacin de Industriales y Comerciantes Turcos ( T U S I A D ) 1 0 . Desde la fundacin de T U S I A D , las cmaras de industria n o representan m s que los intereses de la pequea y la mediana empresa. Pero las cmaras de Estambul y de Izmir ms antiguas y tradicionalmente ms poderosas n o se han avenido todava a este nuevo papel; en parte por su aversin a asumir decisiones que empujan inequvocamente a sus afiliados hacia campos opuestos, pues continan albergando grandes industrias que contribuyen sustancialmente a sus ingresos; y en parte tambin por su ya duradero conflicto con las cmaras de Anatolia, que adems de representar a empresas medianas y pequeas, son denodadas defensoras del equilibrio regional en la distribucin de licencias para fomento de la inversin.

Conclusin
El principal objeto de este artculo ha consistido en demostrar de qu manera los fenmenos interorganizacionales pueden estar ligados a hechos m s amplios de la estructura macrosocial, centrando a tal efecto la atencin en un caso particular de asignacin y distribucin de recursos. Las implicaciones del argumento son francas y manifiestas. Se trata de un proceso dialctico de cambio, m s que de simple isomorfismo. Pues en la nocin de isomorfismo est implcita la idea de que las conexiones interorganizacionales vienen determinadas por las coerciones y lmites impuestos por la estructura social ms amplia. Tal formulacin no toma en cuenta las implicaciones macroestructurales de las redes de organizaciones. E n el proceso de cambio dialctico es esencial la cuestin de c m o las pautas de conflicto y alianza interorganizacionales (fruto de una asignacin diferencial de recursos en el pasado) determinan a su vez cambios futuros al limitar las variaciones potenciales en el sistema distributivo ms amplio y general. [Traducido del ingls]

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Notas
1

El presente estudio acerca de las cmaras de industria y de la esfera m s amplia de las relaciones entre el Estado y la industria en Turqua se basa en una investigacin llevada a cabo durante el verano de 1978 y que supuso una labor considerable de anlisis documental y de entrevistas intensivas. Para u n examen m s minucioso de los resultados, vase nc, 1978, Por supuesto, esto no es minimizar la importancia de la clsica dicotoma trabajo-capital. Laleyn. 0 5590, que define el status legal actual delas cmaras, tanto c o m o de la Unin, data de marzo de 1950. Segn los funcionarios de las cmaras de industria de Estambul. E n la XVII Asamblea General de la Unin celebrada en 1965, las tres cmaras de industria a la sazn existentes en Ankara, Estambul y la regin del Egeo anunciaron que presentaran una mocin para organizar reuniones conjuntas de juntas directivas cada tres meses a nivel nacional. Tras esta expresin pblica de descontento por la falta de representacin adecuada, los delegados decidieron que era ineludible una reorganizacin de la Unin. Segn Saybasl (1975, p . 238-243), se solicit el asesoramiento de unafirmanorteamericana, cuyo informe recomendaba c o m o principio bsico una representacin equitativa de los tres sectores en la Asamblea General y la Junta Directiva de la Unin. C o m o una reorganizacin as exiga una modificacin en las disposiciones de la ley n. 5590, se empez a trabajar en la elaboracin de una nueva ley. Entretanto, las cmaras de industria siguieron adelante con su propsito de fundar una organizacin de cooperacin entre ellas. Consideraban stas la creacin de una unin integrada por federaciones de los tres sectores; esa unin asegurara la cooperacin entre las federaciones y las representara al nivel nacional. La organizacin de cooperacin de las cmaras de industria (Sanayi Odalari Isbirligi Teskilati) fue formalmente disuelta a ltimos de junio de 1972, pero las reuniones conjuntas de las juntas directivas continuaron. Hacia fines de 1974, se redactaron normas y disposiciones formales que haban de regir la cooperacin de las cmaras de industria, y en ellas se prevea que las reuniones de juntas directivas se celebrasen con intervalos de seis meses.

Estas son las cmaras de industria de Bursa y Gaziantep. 7 Vase por ejemplo Istanbul Sanayi Odasi Bleni, 1." de marzo de 1956 y del 15 de febrero de 1956. 8 Por ejemplo, u n pequeo industrial fabricante de pinturas (con 35 obreros) a quien se entrevist, indic que l utilizaba 49 clases diferentes de materiales de produccin, el 80 por ciento de los cuales eran importados. M a s c o m o quiera que precisaba cantidades m u y pequeas de cada uno de ellos, le era imposible efectuar la importacin por cuenta propia. As, adquira de una vez la provisin que necesitaba aproximadamente para un m e s , comprndosela a un importador comercial. 9 Ley bancaria 7129, artculo 38 aprobado en 1958, segn se cita en Tekeli y Mentes (1978). 10 L a Asociacin de Industriales y Comerciantes Turcos ( T U S I A D ) fue promovida por doce de los mayores industriales de Turqua en 1971. Actualmente la afiliacin anda rondando los 165 miembros, y con unas pocas excepciones tiene su base principal en Estambul. Slo se admite a nuevos miembros por recomendacin de dos miembros de pleno derecho y tras la aprobacin del Consejo de Gobierno por mayora de dos tercios. Para la creacin de T U S I A D se hizo enorme hincapi en consideraciones de carcter poltico. E n la atmsfera'polticamente explosiva de comienzos de la dcada de 1970 los grandes industriales y comerciantes sintieron la necesidad de una organizacin que actuase eficazmente contra el sbito auge de la "izquierda" en Turqua. Tambin la insatisfaccin con las cmaras existentes, c o m o la falta de representacin de los grandes negocios en los cuerpos elegibles, y las discrepancias en torno al volumen e intereses de los miembros, se consideraron u n serio problema. Debido a la preponderancia de las empresas medianas y, pequeas en las cmaras de industria, se advirti la vulnerabilidad de stas a la influencia de la izquierda. D e esta manera se constituy T U S I A D para representar intereses m u y especficos dentro de las cmaras de industria y de comercio de Estambul. Desde su fundacin en 1971, T U S I A D muestra una gran actividad tanto en la realizacin de estudios e investigaciones sobre hechos econmicos de pertinencia inmediata para los grandes negocios c o m o en la formulacin de recomendaciones de orden poltico.

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AIKEN,

L a burocracia estatal en Amrica Latina: especificidad substantiva e histrica*

Osear Oszlak Introduccin


El dinamismo que muestra la evolucin de la burocracia estatal en Amrica Latina y la complejidad de las vinculaciones que establece con la sociedad civil, contrastan marcadamente con la virtual inexistencia de estudios que intenten abordar estos problemas con alguna pretensin terica. Este fenmeno no se restringe nicamente a la regin. A n hoy se afirma en u n libro recientemente publicado en los Estados Unidos de Amrica- n o existe u n solo estudio que rastree y explique la expansin burocrtica de u n departamento o agencia gubernamental de alguna envergadura (Warwick, 1975, p . 3, su nfasis). Si este juicio refleja verdaderamente el estado del conocimiento en materia de organizaciones estatales aisladas, m s precario resulta entonces el existente al nivel del conjunto de la burocracia estatal. Por cierto, existe ua multitud de trabajos sobre todo estudios de caso que han tratado variados aspectos del aparato estatal en pases con m u y diferentes m o d o s de organizacin social y estadios de desarrollo de sus economas. Pero, en general, estos trabajos han sido pobres sucedneos del tipo de estudio tericamente orientado que debiera prestar sistemtica atencin a los rasgos distintivos de la burocracia estatal, efectuando serios esfuerzos de conceptualizacin a partir de los casos de estudio que registra la literatura sobre administracin pblica. Sera vlido preguntarse, sin embargo, cul es el valor de encarar investigaciones que definan c o m o unidad de anlisis a la burocracia estatal de los pases latinoamericanos. U n a respuesta obvia sera que, c o m o cualquier otra empresa intelectual, esta clase de estudios se justifica por su potencial contribucin al mejor conocimiento del papel, desempeo e impactos del aparato administrativo y productivo del Estado1. Si bien en ltima instancia este objetivo est implcito

Osear Oszlak es investigador del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) y del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) de Argentina. Ha publicado numerosos estudios sobre la administracin del desarrollo y las burocracias estatales en Amrica Latina. * Las ideas contenidas en este artculo se discuten ms extensamente en "Notas crticas para una teora de la burocracia estatal", trabajo que publicar el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo ( C L A D ) . Rev. int. de cienc. soc., vol. X X X I (1979), n. 4

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en los intereses que alientan el presente trabajo, son otras las razones subtantivas que nos llevan a plantear el tema. E n primer lugar, la ausencia de estudios sistemticos sobre el aparato estatal, ha mantenido vigentes numerosos mitos y lugares comunes acerca del fenmeno burocrtico y el papel del Estado. L a imagen popularizada evoca la rutina, la ineficincia, la complicacin de procedimientos, la ingerencia injustificada en reas reservadas a la actividad privada, el exceso de personal, la corrupcin y el patronazgo poltico2. Por cierto, esta imagen tiene correspondencias concretas con aspectos del funcionamiento del aparato estatal. Los propios considerandos que preceden a los programas de racionalizacin o reorganizacin del Estado se hacen eco de tales visiones al ofrecer diagnsticos que destacan el desarrollo hipertrofiado y patolgico del sector pblico. Los indicadores de los que parten estos programas (v.g. exceso de personal, proliferacin de oficinas, dficit presupuestarios de las empresas pblicas), aunque parcialmente vlidos, resultan insuficientes para comprender la verdadera naturaleza de los fenmenos que se manifiestan c o m o signos de patologa administrativa. Las soluciones (prescindibilidad de personal, diseo de esquemas organizativos m s racionales, devolucin de empresas al sector privado) nunca apuntan a desentraar las causas m s profundas de dichos fenmenos, limitndose a pretender desviar sus tendencias m s evidentes. E n segundo lugar, las teoras m s globales en materia de organizacin y administracin que hoy constituyen una fuente fundamental para el estudio de la burocracia estatal reconocen su origen en investigaciones llevadas a cabo predominantemente en mbitos no pblicos (Mosher, 1967). C o n la incorporacin de esos desarrollos tericos, el estudio de la administracin pblica pudo trascender el carcter descriptivo y formalista de su enfoque tradicional. Pero al hacerlo, tendi a utilizar acrtica e indiferenciadamente marcos conceptuales generados a la luz de la experiencia y el examen de organizaciones privadas. E n tercer trmino, debe sealarse la falta de contextualizacin social, cultural e histrica de la mayor parte de los enfoques y modelos que han servido c o m o sustituto para el estudio de la burocracia estatal. S u difundida y mecnica aplicacin al anlisis de organizaciones pblicas insertas en contextos con caractersticas m u y diferentes a las del medio en que esos modelos se generaron, dificult la generacin de interpretaciones m s sensibles a especificidades nacionales y regionales. Las razones expuestas implican que la burocracia estatal es analticamente distinguible de otras organizaciones y que a pesar de ciertos atributos comunes, su naturaleza y papel varan de acuerdo con el contexto social y el m o m e n t o histrico considerados. Por lo tanto, avanzar tericamente en este c a m p o requiere especificar qu hace diferente a la burocracia estatal de otros sujetos sociales y qu las hace diferentes entre s. Puestos en esta tarea, una dificultad inicial deriva del status terico

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dependiente de este c a m p o de estudios. Ninguna disciplina de las ciencias sociales ni siquiera la administracin pblica puede reivindicar jurisdiccin sobre el m i s m o , an cuando conceptual y metodolgicamente, todas ellas contribuyan a darle contenido. Sealar este hecho no implica sostener la deseabilidad de una autonomizacin disciplinaria. T a n slo pretende destacar una importante consecuencia de esta falta de fronteras conceptuales3: la enorme variedad de enfoques resultante y la tendencia al sincretismo, que para algunos parece constituirse en la nica aproximacin viable para captar la complejidad de la burocracia estatal (Jimnez Nieto, 1975). Diversos trabajos han intentado delinear las coordenadas de esta densa literatura utilizando cortes disciplinarios, cronolgicos o conceptuales, o formulando modelos interpretativos (Mouzelis, 1967; Ilchman y L a Porte, 1970; Kliksberg, 1971; Sheriff, 1976). N o es nuestro propsito reiterar estos estudios ni incursionar en la sociologa del conocimiento en materia de burocracia u organizaciones pblicas. E n cambio, creemos que an est pendiente el examen crtico de la literatura existente a la luz de la realidad poltico-administrativa de Amrica Latina. Nuestro trabajo apunta a construir una perspectiva analtica que destaque los elementos que substantiva y contextualmente otorgan a la burocracia estatal de los pases de la regin una especificidad propia. A tal efecto, comienza sealando la orientacin privatista de las corrientes administrativo-organizacionales y sus consecuencias para el examen de las instituciones estatales. Seguidamente, tomando al aparato del Estado c o m o una unidad analtica distinguible, propone considerar algunas dimensiones vinculadas a su diferenciacin interna y a su relacin con la sociedad civil, que permitan interpretar el sentido de su intervencin social. Esto dirige el anlisis a un replanteo del papel de la burocracia estatal, sealando la naturaleza inherentemente contradictoria de sus funciones y el sentido con que debe interpretarse su desempeo y productividad. Finalmente, sugiere algunos lincamientos para ubicar contextualmente los elementos analticos desarrollados, a fin de recuperar la especificidad histrica del proceso formativo de las burocracias estatales latinoamericanas..

Especificidad substantiva
Vista c o m o rea de estudios, la administracin pblica se halla agitada an por controversias normativas, epistemolgicas y metodolgicas. L a disciplina para denominarla de algn m o d o se halla todava en una etapa preparadigmtica, de m o d o que n o se cuenta ni con una tradicin de investigacin compartida ni con el consenso necesario sobre u n c a m p o de indagacin c o m n . C a d a uno de los enfoques cuestiona a los dems, el aventurerismo est difundido y no existen normas de control generalmente aceptados (Landau, 1966).

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Cul es entonces el punto de partida para construir una teora de la burocracia estatal que reconozca su especificidad substantiva e histrica? Cul es la problemtica propia de tal construccin terica y en qu aspectos se diferencia de la planteada por aquellas concepciones que han observado a la burocracia estatal c o m o una manifestacin relativamente indiferenciada del fenmeno organizacional o c o m o u n agregado institucional, constitutivo de u n actor social homogneo y coherente? E n estas notas no podemos pretender sino dar algunos pasos en la direccin de especificar tal problemtica y marcar las coordenadas de u n c a m p o analtico diferenciado. Sesgo privatista Es u n hecho aceptado que la investigacin en torno al fenmeno organizacional vive a la m o d a . Los criterios de relevancia para la eleccin de los temas a investigar son dictados tanto por las necesidades reales o potenciales de una dispuesta clientela, c o m o por las prescripciones de ciertos autores o corrientes en boga 4 . Indudablemente, existe una amplia g a m a d problemas que u n administrador puede no percibir c o m o importantes, an cuando resulten cruciales para el desarrollo de una teora d las organizaciones complejas. Esta observacin n o pretende minimizar el valor de la investigacin "orientada hacia la accin"; m s bien constituye una advertencia frente al riesgo de sobreestimar este tipo de preocupaciones a expensas de la investigacin bsica (Mouzelis, 1967). Esta advertencia adquiere especial significacin cuando se observa la enorme gravitacin que estas m o d a s acadmicas, inspiradas por la experiencia y las necesidades de la empresa privada, han tenido en la conformacin de un marco conceptual para el estudio de las organizaciones estatales. E n particular, la mayor parte de las contribuciones tericas que pueden incluirse en las corrientes administrativo-organizacionales resultan de inferencias y generalizaciones efectuadas a partir de u n gran nmero de estudios de caso, en su mayora contratados por empresas industriales y otras organizaciones privadas. Naturalmente, sera procedente preguntarse en qu medida u n cuerpo de teora gestado a la luz de experiencias en mbitos n o pblicos puede utilizarse sin recaudos para interpretar fenmenos propios de las organizaciones estatales. V e a m o s primero ciertos casos relativamente inobjetables. Es frecuente hallar en la literatura variables y conceptos que son indistintamente empleados para explicar aspectos de la estructura y funciones de organizaciones pblicas o privadas. Por cierto, podra argumentarse convincentemente que en numerosos aspectos existen apreciables semejanzas entre ambos tipos de entidades. Por ejemplo, no parece haber diferencias fundamentales entre las polticas de reclutamiento de u n hospital pblico y de u n o privado; entre los objetivos formales de una acera estatal y otra perteneciente a una empresa privada; o entre la estructura jerrquica de una universidad del Estado y la de otra patrocinada

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privadamente. Es decir, an cuando sea posible oponer algunas salvedades a la asimilacin analtica de estos casos, no puede dejar de reconocerse la utilidad que u n enfoque administrativo-organizacional puede prestar al estudio de ciertos problemas de las organizaciones estatales. Pero si consideramos los supuestos normativos implcitos en aquellos estudios que toman a la organizacin privada c o m o objeto de anlisis, la asimilacin parece menos justificada. Por lo general su inters acadmico se subordina a la consideracin de problemas que, en ltima instancia, tienen alguna consecuencia prctica respecto a la productividad y viabilidad de la organizacin. E n otras palabras, el objetivo central de una teora de la organizacin -a diferencia de una teora de la burocracia estatal es hallar los medios m s eficaces de adaptacin de unidades organizacionales a las amenazas y restricciones de su contexto operativo5. S u problema se reduce a resolver o superar los diversos obstculos que tienden a disminuir la eficiencia y efectividad de las organizaciones y, por lo tanto, cuestionan su supervivencia. Ello requiere descubrir los principios o frmulas de organizacin e interaccin que pueden promover el clima m s propicio y movilizar esfuerzos del m o d o m s racional c o m o para contrarrestar exitosamente las amenazas contextales. D e esta manera, la racionalidad se convierte en la categora referencial implcita y la productividad organizacional esencialmente en su manifestacin econmicaen el verdadero objeto de estudio. Existe otra importante diferencia en relacin con los supuestos sobre los que se basa, respectivamente, el estudio de organizaciones pblicas y privadas. L a corriente del "desarrollo organizacional", que hoy en da ha adquirido particular preeminencia en el c a m p o de la teora de la organizacin6, est gobernada por unafilosofa"expansionista": crecer para sobrevivir. El estancamiento implica retroceso y anticipa situaciones de desequilibrio y eventual muerte de la organizacin. Obviamente, esta filosofa n o resulta directamente aplicable a las organizaciones estatales. Si tal fuera el caso, el mbito de actuacin del Estado reproducira una situacin de mercado en que las organizaciones pblicas trataran de maximizar su funcin de objetivos, a despecho de las relaciones de interdependencia que las sujetan a parmetros de comportamiento diferentes a los de la clsica firma. N o se trata nicamente de que la organizacin estatal persiga o no u n propsito de lucro; lo que puede estar en juego es la propia legitimidad de su existencia. E n ciertos casos, la atencin de u n inters social superior puede requerir la reduccin de la intervencin estatal y la consecuente disminucin de la infraestructura administrativa7. E n otros casos, la accin de organizaciones corporativas del sector privado o de otras unidades del propio sector estatal puede llegar a producir u n vaciamiento normativo de ciertos organismos y esterilizar su funcionamiento, an cuando su existencia se mantenga para cubrir la formalidad de ejercer jurisdiccin sobre las correspondientes reas de actuacin del Estado8. Sin embargo, cuando los tericos de la organizacin extendieron sus inte-

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reses de investigacin al c a m p o de la burocracia estatal, n o pudieron evitar que sus preocupaciones orientadas por el inters de su clientela impregnaran sus anlisis. A travs del razonamiento homolgico, aumentaron la ambigedad de la burocracia estatal c o m o categora analtica (por ejemplo, al confundirse burocracia y organizaciones en abstracto) e introdujeron criterios valorativos desde cuyo ngulo los lmites, las funciones y el desempeo de las organizaciones estatales tendieron a perder su real significado. A d e m s , este sesgo contribuy a desviar la atencin respecto de problemas insoslayables desde el punto de vista de una teora de la burocracia estatal: el carcter partogentico de la expansin del aparato del Estado; los desplazamientos producidos en los centros de poder intraburocrticos y su relacin con sucesivos regmenes y proyectos polticos9; la aparente incongruencia entre prioridades o metas formales y las pautas reales de asignacin de recursos10; las formas institucionalizadas e informales utilizadas para resolver conflictos entre instituciones del Estado; o los canales y mdulos de vinculacin que establecen las unidades estatales con sus clientelas y con otras organizaciones de la sociedad civil11. Sin duda, stos y muchos otros aspectos que en el caso de organizaciones privadas no se plantean o asumen caractersticas particulares, requieren en el caso de la burocracia estatal u n marco terico diferente. Para ello parece necesario desarrollar conceptos e incorporar variables y dimensiones que permitan replicar las condiciones concretas bajo las cuales las organizaciones estatales se establecen, evolucionan y actan, descartando los modelos normativos preocupados por imaginar las condiciones ideales bajo las cuales podra maximizarse su producto12. Burocracia estatal como unidad de anlisis A n admitiendo que el sesgo "privatista" n o descalifica necesariamente a los enfoques administrativo-organizacionales en tanto el anlisis se ubique en el plano de organizaciones estatales aisladas, las dudas aumentan enormemente cuando consideramos el nivel m s agregado de la burocracia estatal. Es decir, cuando el referente terico o emprico ya no es una unidad organizacional discreta sino u n conjunto de organizaciones diferenciadas y heterogneas que, en atencin a losfinesgenerales que las agrupa y a la frontera que las "separa" de la sociedad civil, conforman u n sistema susceptible de consideracin analtica en este mayor nivel de agregacin. Si bien la literatura h a confundido a m e n u d o estos niveles, al menos en cuanto a generalizaciones tericas se refiere, ha sido en cambio sumamente consistente en trminos de la delimitacin de las unidades involucradas: o bien ha considerado colectivamente, c o m o entidad monoltica, al conjunto de las organizaciones estatales (por ejemplo, la burocracia estatal c o m o u n actor social) o ha estudiado unidades aisladas, analizando con mayor o menor atencin sus relaciones con el contexto. C o m o hemos visto, en el primer caso el referente es la sociedad global,

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prestndose atencin al comportamiento de otros actores (por ejemplo, Parlamento, "grupos de presin", partidos polticos) que forman parte del contexto social de la burocracia. E n el segundo caso, son la estructura y procesos intraorganizacionales los que ocupan la atencin del investigador, esfumndose o perdiendo visibilidad la accin de variables contextales sobre la unidad estudiada. Consideramos que tanto uno c o m o otro m o d o de cortar la realidad limitan seriamente las posibilidades de entender las mutuas determinaciones entre procesos internos a la burocracia, o sea, aquellos que al diferenciarla estructuralmente ponen de manifiesto el carcter multifactico de su personalidad social, y procesos que tienen lugar a nivel de la sociedad global. L a analoga que se nos ocurre para ilustrar este punto es la de una cmara fotogrfica que, o bien esfuma un primer plano para captar una visin panormica del entorno, o bien sacrifica la nitidez de este ltimo para realzar los detalles de aquel primer plano. Pero si nuestro propsito es destacar la integracin o contrastes (las mutuas determinaciones) entre ambos planos, probablemente requeriramos focalizar esa totalidad desde una perspectiva diferente. Para ello, u n primer factor a tener en cuenta es la extraordinaria heterogeneidad de los elementos constitutivos de la burocracia estatal, lo cual dificulta la generacin y generalizacin de proposiciones vlidas para interpretar su comportamiento global. Sin pretender aportar una definicin rigurosa, podramos concebirla c o m o u n conjunto de organizaciones complejas e interdependientes, cuyo carcter "pblico" derivado de los objetivos formales de inters general que persiguen y de la autoridad legtima del Estado que invocan sus actos permite distinguirlas c o m o u n sistema diferenciado. Esta caracterizacin n o debe ocultar sin embargo las enormes dificultades que plantea la atribucin de rasgos genricos a un sistema compuesto por unidades que poseen entre s notables diferencias en trminos de autonoma, funciones, tamao, clientela, jurisdiccin y recursos13. Pero a la vez, esta m i s m a heterogeneidad puede proporcionar algunas claves para entender la dinmica interna del aparato estatal y la compleja trama de relaciones que establece con la sociedad civil. U n segundo elemento, estrechamente vinculado con el anterior, requiere replantear el problema de lafijacinde lmites entre el dominio de lo privado y lo pblico. L a literatura h a tendido a establecer fronteras relativamente ntidas entre ambos dominios, presuponiendo que sus vinculaciones se establecen a travs de puentes constituidos por los diversos mecanismos de representacin de intereses. Sin embargo, mantenindonos incluso en el plano formal, podemos advertir que la actividad del aparato estatal se desenvuelve a travs de formas institucionalizadas de relacin con el sector privado en las que el status pblico resulta, cuanto menos, equvoco. A los variados tipos de entidades semiestatales (empresas mixtas, joint ventures, institutos con patrocinio estatal y privado)14 y paraestatales (juntas, comisiones especiales)15 se agregan las mltiples modalidades de interpenetracin entre actores civiles y estatales, que van desde la participacin

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de los primeros en los consejos de organismos estatales hasta el control directo por el Estado de diversos aspectos de la poltica empresaria privada. L a existencia de estas "zonas grises"16 tambin constituye u n importante punto de entrada para analizar las relaciones de determinacin entre ambos dominios. U n tercer elemento a considerar es el condicionamiento histrico del proceso de conformacin del aparato institucional del Estado. Si bien es posible argumentar que el desarrollo de organizaciones privadas tambin reconoce determinantes histricos, en el caso de la burocracia estatal estas determinaciones adquieren relieves m u c h o m s pronunciados. El perfil, la definicin de su contenido institucional y del carcter de su intervencin social, son el resultado de u n proceso histrico constituido por complejas interrelaciones entre sociedad civil y Estado, en el que se van decantando y cristalizando esquemas de diferenciacin estructural y rutinas operativas que confieren a este aparato una especificidad propia1'. U n ltimo elemento, que a su vez se articula con el anterior, es que el proceso histrico a travs del cual se problematizan, plantean y resuelven cuestiones que integran la agenda socialmente vigente18, encuentra en el mbito de la burocracia estatal una arena fundamental para dirimirlas. L a metamorfosis del aparato institucional del Estado se ajusta a los ritmos, instancias y modalidades que asumen las formas de resolucin de tales cuestiones sociales. E n tal sentido la evolucin de la burocracia expresa en el tiempo sucesivas correlaciones de fuerza y cambiantes fuentes de contradiccin social. Los cuatro elementos que acabamos de identificar se encadenan, en trminos explicativos, en u n orden inverso al de su presentacin. El mbito de competencia y accin de la burocracia estatal puede concebirse c o m o una arena de conflicto poltico, donde se materializan procesos histricos a travs de complejas articulaciones que tornan imprecisos los lmites entre Estado y sociedad civil y aumentan la heterogeneidad de la burocracia19. Esto nos permite caracterizarla c o m o una entidad suceptible de tratamiento analtico diferenciado, pero n o nos dice m u c h o sobre la naturaleza de sus articulaciones, sobre los criterios de legitimacin de su existencia y por ende, de su pretensin de establecer vnculos institucionalizados con el conjunto de la sociedad. Este es el tema que desarrollaremos en la siguiente seccin. Papeles que desempea la burocracia estatal Desde la poca en que Adolph Wagner enunciara su famosa ley, han sido muchas las interpretaciones que se han avanzado sobre la necesidad de la intervencin del aparato estatal, sobre las causas de la permanente expansin de su mbito operativo y sobre las distintas modalidades que asume su actividad20. Diferentes tipologas o simples clasificaciones de funciones de la burocracia han pretendido dar cuenta de la variedad de manifestaciones en que se traduce su accin en la sociedad21. C o n escasas excepciones, se ha tendido a observar estas funciones

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en trminos de una nica dimensin analtica, derivada del papel, o misin adjudicado a la burocracia estatal en la sociedad contempornea: materializar el inters general de la sociedad encarnado en la existencia del Estado. Desde este punto de vista, el problema de la burocracia se reducira a lograr una eficaz extraccin y una ptima asignacin de recursos entre sectores, de acuerdo con orientaciones normativas que en forma desagregada expresen dicho inters general. Sin embargo, existen fundados argumentos para cuestionar esta visin unidimensional. Por una parte, desde las tempranas observaciones de M a r x , pasando por las aprensiones de Weber y llegando hasta las proposiciones del C A G 2 2 , resulta evidente que la burocracia no es u n simple instrumento de quienes ejercen el poder del Estado. Sin volcarnos a interpretaciones extremas, que ven en la expansin y creciente peso de la burocracia la formacin de una nueva clase23, debemos admitir que dicha expansin conlleva la multiplicacin de mbitos operativos, monopolios de informacin, capacidades de influencia e instancias de decisin en los que los comportamientos burocrticos adquieren relativa autonoma. Naturalmente, la autonomizacin del comportamiento implica la posibilidad de que en su actividad cotidiana, la burocracia traduzca el inters general de la sociedad dentro de losflexibleslmites que habitualmente admite su desagregacin en trminos que consulten su propio inters. D e este m o d o , la burocracia se convierte en un grupo de presin, en u n sector social que reivindica su derecho a participar en la definicin y traduccin del inters general, con lo cual su propia expansin, la legtima apropiacin de recursos adicionales en beneficio de sus miembros, la obtencin de inmunidades o privilegios o el apoyo de iniciativas que consoliden o extiendan su autonoma operativa, pueden llegar a resultar expresiones desagregadas de tal inters. E n la medida en que a travs de sus actos la burocracia tiende a satisfacer intereses propios, expresin de u n inters c o m n c o m o sector, diremos que est desempeando u n rol sectorial. Por otra parte, sin caer tampoco en el otro peligroso extremo de sostener que la actividad del aparato estatal replica mecnicamente los intereses de la clase dominante, existe suficiente evidencia (desde los primitivos escritos de M a r x hasta las recientes contribuciones a la teora sobre el Estado)24 c o m o para sealar la representacin privilegiada, el tratamiento preferencial que esos intereses reciben dentro de la constelacin de funciones desempeadas por la burocracia. Sea que consideremos las tareas del Estado en la sociedad capitalista o el sesgo sistemtico de su accin c o m o garante de la reproduccin de un sistema de dominacin social (O'Donnell, 1977), es la actividad de sus instituciones, de su aparato regulador, productivo y represivo, la que materializa productos que refuerzan tanto esa dominacin c o m o el carcter capitalista de ese Estado. E n consecuencia, apelando al inters general y cubierta por su aureola legitimadora, otra ancha faja de la actividad de la burocracia se halla sesgada hacia la satisfaccin de intereses de

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las clases econmicamente dominantes. Denominaremos papel mediador al desempeo de tareas que privilegian estos intereses. Queda as configurada, casi c o m o categora residual, u n rea de intervencin estatal cuyo significado, el sentido ltimo de sus invocaciones implcitas, encuentra un referente m u c h o menos ambiguo en el inters general de la sociedad. Acciones de este tipo consisten en la produccin de bienes, regulaciones o servicios que tienden, o bien a mejorar la posicin de recursos del conjunto de los miembros de la sociedad, o bien a mejorar la situacin relativa de sectores menos privilegiados. E n este carcter, la burocracia acta c o m o infraestructura (productiva y reguladora) autnticamente representativa del inters general, desempeando u n papel que llamaremos infraestructural. E n sntesis, la burocracia puede desempear tres papeles diferentes: primeramente u n papel sectorial, c o m o actor "desgajado" del Estado que asume frente a ste la representacin de sus propios intereses c o m o sector; en segundo lugar un papel mediador, a travs del cual expresa, agrega, neutraliza o promueve intereses, en beneficio de sectores econmicamente dominantes; y por ltimo u n papel infraestructural, proporcionando los recursos necesarios para el cumplimiento de fines de inters general, habitualmente expresados en los objetivos formales del Estado. E n esta transfiguracin, la burocracia parece situarse en tres mbitos operativos diferentes. Sin embargo, la distincin analtica recorta en realidad franjas de actividad (y sus correlatos normativos) que, en situaciones concretas, son parte constitutiva de un m i s m o proceso de decisin y accin. Es decir, si bien los diferentes papeles que desempea el aparato estatal pueden visualizarse analticamente c o m o tres dimensiones de actividad diferenciables, el balancefinaln o es el resultado ni de una racional programacin ni de una distribucin al azar, sino del enfrentamiento, de la lucha poltica alrededor de la asignacin o reasignacin de recursos escasos, entre actores sociales (incluyendo instituciones burocrticas y polticas) portadores de intereses conflictivos y contradictorios. L o dicho remplantea, desde otro ngulo, la proposicin adelantada con relacin a u n o de los elementos que otorga a la burocracia especificidad propia: su carcter de crucial arena de conflicto para dirimir cuestiones socialmente vigentes. Retomando este tema, pero ya vinculndolo a la distincin de papeles recin propuesta, podramos sugerir que es precisamente el carcter contradictorio, no aditivo, de esos papeles el que confiere una dinmica particular a la lucha poltica desarrollada en el mbito del aparato estatal. Si la burocracia es una arena de conflicto, se trata ciertamente de una arena movediza. Y sta n o es una imagen meramente efectista. L a actividad de la burocracia no gira en el vaco; por el contrario, se engarza dinmica, y por lo tanto cambiantemente, con necesidades, reivindicaciones y demandas de actores civiles y estatales, quienes procuran satisfacerlas movilizando recursos, perfeccionando organizaciones corporativas, promoviendo alianzas y aceptando (o neutralizando) enfrentamientos con

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actores movidos por intereses antagnicos. El conflicto involucrado, y el proceso social que lo resuelve en uno u otro sentido, encuentra en las instituciones estatales u n activo participante; u n actor que no es el agregado institucional del Estado; que c o m o parte de ese Estado, tampoco es totalmente autnomo sino que se halla variablemente subordinado a complejas relaciones de interdependencia jerrquica, funcional y presupuestaria respecto a otras instituciones estatales; pero que en su relativa autonoma posee la capacidad de articularse funcionalmente y compatibilizar sus intereses con diferentes sectores de la sociedad civil, o del propio Estado, con lo cual se convierte en u n posible aliado u oponente de acuerdo con el mbito de su competencia y la ndole de la cuestin suscitada. Por lo tanto, las instituciones estatales n o slo son actores polticos sino que adems su mbito de accin constituye un terreno de lucha que convoca a otros actores (individuos, grupos, sectores, organizaciones), aliados o enfrentados en torno a la promocin de intereses contradictorios. Las posiciones que esas instituciones estatales asuman en el proceso de resolucin de cuestiones vinculadas a los intereses en pugna definirn el papel o papeles desempeados y, por lo tanto, la naturaleza de su intervencin social25. A d e m s de la dinmica propia de la emergencia y disolucin de patrones de alianza y conflicto, corresponde mencionar otro fenmeno que tambin contribuye a convertir a la burocracia estatal en una "arena movediza". N o s referimos a los cambios estructurales y operativos que tienen lugar en el aparato del Estado c o m o consecuencia de los mismos procesos sociales recin descriptos. E n este sentido, la burocracia ofrece u n escenario de lucha cambiante, ya que a m e n u d o u n o de los subproductos (o, a veces, el objetivo mismo) de los enfrentamientos es u n reacomodamiento institucional, que a su vez tiende modificar la relacin de fuerzas en futuras instancias de conflicto26. Por ltimo, estas reflexiones plantean u n interrogante fundamental: si en los procesos en los cuales se suscitan y resuelven las cuestiones socialmente vigentes la burocracia desempea papeles diferentes y conflictivos, cules son los criterios para evaluar su desempeo? E s decir, en qu consiste la productividad (la eficiencia y efectividad) de la actividad del aparato estatal? Productividad y conflicto de papeles Cuando se piensa en la productividad o improductividad de la burocracia, los trminos de referencia del problema se limitan habitualmente a incluir el desempeo de tareas que caen dentro de lo que hemos denominado su "papel infraestructural". El desempeo de los otros dos papeles es, o bien ignorado o bien considerado c o m o manifestacin de comportamientos desviados (por ejemplo, desplazamiento de objetivos, corrupcin, baja motivacin). Plantear este tema requiere entonces decidir previamente qu aspectos de la actividad burocrtica se hallan involucrados y al desempeo de cules papeles se vinculan, ya que la

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reduccin del anlisis a u n nico papel tendr consecuencias normativas y operativas radicalmente diferentes a las que resultaran de una consideracin m s comprensiva del desempeo burocrtico. Parece indiscutible que si la actividad normal (es decir, reiterada y consistemente observada) de la burocracia se concreta en "productos" asociables al desempeo de papeles que no caben en una misma dimensin analtica, diferentes debern ser tambin los estndares a utilizar para medir o evaluar su productividad. Slo investigando los factores que convergen en la configuracin de una determinada combinacin de productos adquiere sentido una evaluacin global del desempeo burocrtico. El problema no se reduce entonces a relacionar unidades producidas (por ejemplo, puentes construidos, pacientes atendidos, expedientes despachados, estudiantes promovidos, telfonos instalados) con metas explcitamente fijadas o recursos empleados. L a evaluacin tambin debe incluir productos tan heterodoxos c o m o desempleados potenciales absorbidos, huelgas evitadas, intereses partidarios promovidos, beneficios sectoriales amparados, o amenazas insurreccionales suprimidas. stas y similares manifestaciones de la actividad del aparato estatal no implican necesariamente u n uso improductivo de recursos. M s bien reflejan con todas las salvedades que este trmino deliberadamente ambiguo merece contradicciones planteadas en el seno de la sociedad civil (o del propio Estado). Por lo tanto, al apuntar a la consecucin de objetivos conflictivos, dichas actividades tienden a violar criterios convencionales de racionalidad productiva. C o m o corolario, los esfuerzos por reducir el conflicto de papeles y hacerlos compatibles entre s podran no resultar en mayor productividad27. Deliberadamente, la burocracia podra tratar de aumentar la incongruencia de papeles y reducir el producto resultante de u n tipo de actividad a fin de incrementar el nivel global de desempeo 28 . Obsrvese que esta forma de visualizar el problema no implica una redefinicin de "productividad burocrtica" sino m s bien una conceptualizacin m s precisa y una extensin del concepto al conjunto de productos resultantes de la actividad del aparato estatal. Ello, debido a que en sus dos denotaciones c o m o "eficiencia" y c o m o "efectividad" l m i s m o se halla indisolublemente atado a la nocin de "objetivo", es decir, a u n concepto que posee u n claro componente valorativo. Consecuentemente, si los objetivos son mltiples, heterogneos y conflictivos, el resultado de la actividad del Estado n o puede evaluarse exclusivamente desde la ptica del inters general. Llevado a su extremo, este argumento permitira afirmar que la burocracia es siempre productiva, ya que toda deficiencia en el desempeo de cierto tipo de actividades estara compensada por el desempeo de otras. A n los casos de flagrante ineficincia (por ejemplo, ausentismo, baja dedicacin, tramiteo) podran considerarse formas de satisfaccin del inters sectorial de los propios burcratas, en tanto permiten mantener el nivel de ocupacin, la suplementacin de ingresos, etc. Por ello, el argumento debe calificarse en el sentido de que,

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d) considerada globalmente, la actividad de la burocracia estatal contribuye a la reproduccin de u n cierto tipo de organizacin social y cierto tipo de Estado; b) el carcter de la "contribucin" depende del resultado de los conflictos en torno a la definicin del contenido y al peso relativo de cada uno de las funciones de la burocracia; y c) este resultado ser a su vez producto del enfrentamiento entre actores sociales y estatales, vinculados por complejos patrones de alianza y conflicto en las diversas arenas de lucha poltica. Es probable que el anlisis de estos conflictos permitira no slo explicar determinadas combinaciones de "productos" de la burocracia, sino tambin identificar posibles alianzas de sectores sociales y estatales proclives a volcar los resultados del balance hacia el predominio de actividades m s compatibles con el verdadero inters general. Creemos que esta interpretacin contribuye a desmitificar el estudio de la burocracia estatal al situar el examen de su efectividad y eficiencia en una perspectiva analticamente m s rica y realista. L a identificacin de papeles diferentes y de actividades que promueven intereses variados y a m e n u d o contradictorios, abre u n amplio c a m p o de exploracin terica y exige revisar los instrumentos de medicin y evaluacin en el terreno emprico29. Tambin modifica radicalmente el andamiaje de supuestos y premisas sobre los que los reformadores administrativos basan tradicionalmente sus diagnsticos, as c o m o la naturaleza de las frmulas que pretenden resolver el sndrome burocrtico. Por su ruptura con esquemas formalistas e interpretaciones convencionales, por el sustrato irracional que descubre detrs de una fachada de racionalidad funcional, este enfoque adolece de u n inocultable escepticismo. Ciertamente, podra acusrselo al menos de ser escasamente operativo. Despus de todo, siempre resulta m s simple apelar al caeteris paribus y al mutatis mutandis, o sea, manejar una variable (un papel, u n tipo de funciones) y suponer las dems condiciones del problema c o m o restricciones o constantes, en lugar de hacerlas intervenir c o m o variables. Expresado de otro m o d o , si en situaciones concretas nuestro inters en la productividad del aparato estatal se reduce a determinar el grado en que alcanza los objetivos formalmentefijadoso el volumen de recursos que emplea a tal efecto, nuestra opcin analtica consistir o bien en considerar sus otros papeles y funciones c o m o variables explicativas o bien c o m o parmetros. Pero en cambio, si nuestro inters es prescriptivo, la opcin ya n o cabe, a menos que nos conformemos con aumentar el volumen de recetas inconsecuentes. Decimos que la opcin ya n o cabe por cuanto la eliminacin de las "disfunciones" inherentes a u n papel determinado puede implicar la eliminacin de las "eufunciones" inherentes a los otros papeles. Por ejemplo, la eliminacin del clientelismo en el reclutamiento o la promocin del funcionario podra acarrear la eliminacin de su funcin politizadora30. U n a asignacin de recursos que respetara criterios de prioridad social disminuira seguramente los medios de coercin a disposicin del Estado. O , por ltimo, la aplicacin de estrictos criterios de "racionalizacin

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administrativa" podra arrojar a la "inactividad" privada a una gran masa de desocupados. Estas observaciones sugieren que el problema de la productividad burocrtica ha sido pensado desde una perspectiva privatista y etnocentrista, que no refleja adecuadamente ni la especificidad substantiva de la burocracia estatal c o m o unidad analtica ni su especificidad contextual e histrica. A este ltimo punto nos referiremos en la prxima seccin.

Especificidad contextual e histrica


E n aos recientes, el m u n d o " m e n o s desarrollado" se vio literalmente invadido por tcnicos y cientficos sociales preocupados por hallar explicaciones plausibles acerca de la baja productividad de sus burocracias pblicas. E n parte, esto fue el resultado del status acadmico otorgado en los centros universitarios noroccidentales a los estudios de reas geogrficas y funcionales cada vez m s especializadas. E n parte tambin se debi a que el contexto de los pases " m s desarrollados" comenz a resultar u n tanto estrecho o reiterativo para la investigacin y experimentacin en el c a m p o del cambio organizacional. Movidos entonces por una mezcla de misticismo redentor, etnocentrismo ingenuo y una cierta dosis de oportunismo pionero, muchos de esos tcnicos y acadmicos se lanzaron a trazar u n nuevo m a p a de la disciplina a partir de la produccin de nuevos casos de estudio. L a confrontacin con una realidad diferente cre la necesidad de diferenciar el c a m p o de estudio de organizaciones pblicas en "pases menos desarrollados". L a "administracin para el desarrollo" y la "administracin comparada" a las cuales ya nos referimos son quizs las dos subdisciplinas especializadas que adquirieron mayor difusin, proporcionando los fundamentos tericos y normativos para la mayora de los esquemas de reforma administrativa propuestos por organismos de asistencia tcnica. Desafortunadamente, esta creciente diferenciacin en el c a m p o acadmico no se vio acompaada por desarrollos paralelos en el terreno epistemolgico y metodolgico. Los marcos conceptuales, as c o m o los supuestos y valores en ellos implcitos, fueron transferidos y aplicados a los nuevos contextos sin introducir mayores cambios (Crowther y Flores, 1970; Monsalve, 1975; Kliksberg y otros, 1973). Por cierto, el anlisis adquiri mayor sofisticacin en ciertos enfoques que consideraron el impacto de variables contextales sobre la organizacin y funcionamiento de la burocracia estatal. Pero ello se hizo generalmente de una manera mecnica y ritual, llenando celdas de esquemas previamente desarrollados y probados en el terreno acadmico. Los nuevos desarrollos tericos, que en direcciones similares tuvieron lugar en las diversas disciplinas de las ciencias sociales, reconocan u n origen y

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parentesco innegables: los principios, premisas y valores enraizados en los crculos intelectuales de los pases centrales, de donde procedan estos verdaderos " A d e lantados" del nuevo territorio acadmico. E n su concepcin, el modelo del pas desarrollado y sus instituciones apareca, alternativamente, c o m o n o r m a de comparacin u objetivo deseable. Sus dudas sobre las connotaciones valorativas de sus enfoques " n o inhibieron demasiado sus investigaciones empricas, sus intentos de comprender otras culturas y su interpretacin de comportamientos que no resultan tan obviamente intencionales y que, desde su perspectiva, podran apresuradamente considerarse c o m o no-racionales"31. A pesar de la ausencia de un verdadero paradigma cientfico, los representantes de las diversas corrientes lograron establecer un cierto consenso respecto a las premisas bsicas que deban guiar su investigacin. Este consenso se reflej durante m u c h o tiempo en la mayor parte de los estudios desarrollados en el tercer m u n d o . L a congruencia entre las diversas corrientes slo poda explicarse por su c o m n sustrato ideolgico32. El estudio de la burocracia estatal no fue inmune a estas tendencias. Sistemas burocrticos concretos fueron encasillados en tipologas concretas o encerrados en continuums donde inexorablemente deba transitarse el camino del tradicionalismo a la modernizacin. Evidenciando u n similar optimismo acerca del curso de la historia, la productividad del aparato estatal fue concebida c o m o variable dependiente del desarrollo poltico, el cual, a su vez, deba lograrse superponiendo actividades y pautas culturales modernos sobre los tradicionales. Por lo tanto de acuerdo con las normas desarrolladas en los crculos acadmicos y tecnocrticos centrales, el resultado de la actividad del aparato estatal en los pases de la periferia del m u n d o capitalista n o satisfara niveles aceptables de racionalidad y productividad. Los esfuerzos por entender y superar la irracionalidad de las pautas estructurales y de comportamiento que supuestamente originan ese deficiente desempeo se canalizaron a travs de misiones de asistencia tcnica y de estudios empricos de organizaciones estatales, creando as u n inmenso laboratorio que expandi el ya estrecho c a m p o disponible para los buropatlogos noroccidentales. Si en este punto retomamos el anlisis efectuado acerca de los papeles alternativos desempeados por la burocracia estatal y del sentido que adquiere su productividad, resultar evidente que los juicios formulados a partir de la experiencia europea o norteamericana son poco tiles para evaluar el desempeo burocrtico en pases capitalistas dependientes. A n cuando nuestras observaciones sobre la especificidad substantiva de la burocracia n o efectan esta distincin contextual (y en tal sentido las consideramos vlidas para los pases capitalistas en general), las diferencias de grado en trminos de conflictividad de papeles y naturaleza de los productos del aparato estatal resultan apreciables. Lejos de ser el resultado de un proceso de creciente racionalidad en la vida econmica y social, el surgimiento, expansin y modalidades operativas de las instituciones estatales en los pases capitalistas menos avanzados, expresan los

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desajustes de una estructura de dominacin social y poltica afianzada bajo el signo del subdesarrollo y la dependencia. Este fenmeno, que produce u n profundo corte analtico y emprico, es sin embargo insuficiente para distinguir situaciones histricas que contribuyeron a delinear diferencialmente las caractersticas del aparato estatal en estos pases. C o m o en esta lnea de indagacin todo est por hacer, es preciso establecer cul es la singularidad del proceso de conformacin del aparato estatal en contextos especficos y cul su relacin con los fenmenos de estructuracin social, dominacin poltica y consolidacin de u n m o d o de produccin que en cada caso asumi caracteres diferentes33. A partir del conocimiento de u n buen nmero de casos podrn entonces efectuarse inferencias y generalizaciones que permitan reconocer los rasgos y atributos comunes de la burocracia estatal en estos pases. E n los casos latinoamericanos31 ser necesario remontarse al periodo colonial, observando las funciones cumplidas por las organizaciones estatales bajo la dominacin imperial y determinando en qu medida esta tradicin institucional perdur durante la etapa de vida independiente de las nuevas naciones. Probablemente, el legado burocrtico haya sido bastante m s significativo all donde el aparato estatal cumpliera u n papel m s preponderante dentro de la economa colonial, lo cual pudo haber contribuido a acentuar en los nuevos Estados los rasgos del aparato institucional de la corona. Durante el periodo independentista, la tradicin de laissez faire, el fenmeno del caudillismo que con variable intensidad conoci casi toda Amrica y las dificultades para la integracin nacional parecen haberse combinado para mantener la expansin de las instituciones estatales dentro de mrgenes relativamente reducidos. E n cambio, las importantes transformaciones sociales que comenzaron a producirse desde mediados del siglo pasado en los pases m s avanzados de la regin provocaron u n fuerte impulso al desarrollo de la burocracia. E n el caso argentino, por ejemplo, la promocin de la inmigracin y el asentamiento de nuevos ncleos poblacionales, la "pacificacin" de la campaa y la eliminacin de las autonomas locales, la expansin de la frontera y de la infraestructura fsica, la creacin de nuevos mecanismosfinancierosy el impulso a las actividades industriales, requirieron entre muchas otras actividades una intensa y decisiva intervencin de unidades y aparatos estatales frecuentemente creados a instancias de las propias circunstancias histricas que exigan la intervencin estatal. La experiencia de otros pases revela similares formas de intervencin aunque en cada caso los factores que contribuyeron a plasmar u n particular sistema de instituciones estatales estuvieron estrechamente asociados al tipo de produccin econmica predominante, a la forma de insercin en el mercado mundial y a la trama de relaciones sociales resultante. Los Estados que emergieron del proceso de internacionalizacin de la economa mostraron una dbil capacidad extractiva y una fuerte dependencia del financiamiento externo, lo cual sumado a su papel en la formacin de u n mercado interno, la consolidacin

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y ordenamiento jurdico de la propiedad de la tierra, el aliento a la produccin de materias primas y manufacturas con escasos requerimientos tecnolgicos y la canalizacin de recursos hacia sectores primario-exportadores, mercantiles y financieros, tendi a reforzar las caractersticas de u n m o d o de produccin y un orden social compatibles con el lugar reservado a los pases de la regin en el sistema capitalista mundial. L a propia dinmica del patrn de desarrollo impuesto en estos pases y las cambiantes modalidades que ya en este siglo adopt su dependencia, dieron origen a profundas contradicciones que hicieron necesaria una continuada y creciente actividad estatal. Por ejemplo, el Estado debi asumir frecuentemente, con el fin de amortiguar tensiones sociales, el papel de empleador forzado de m a n o de obra desplazada por sectores productivos limitados en su capacidad de absorcin. Esta funcin se vio reforzada por la posibilidad de utilizar el empleo estatal c o m o medio de patronazgo poltico y retribucin de lealtades partidarias. E n otro plano, la regulacin de los conflictos entre diferentes sectores de la clase dominante determin la expansin de una infraestructura burocrtica a m e n u d o orientada por objetivos y polticas contradictorias. L a incursin estatal en nuevas reas de actividad econmica y social fue determinada otras veces por la debilidad de la iniciativa privada, la falta de oportunidades de inversin, la ausencia de incentivos o medios de inversin, la tendencia a la concentracin y centralizacin del capital c o m o consecuencia del control cada vez m s extendido de los m o n o polios extranjeros sobre los sectores o ramas de m s alta rentabilidad o la creciente movilizacin de las clases populares facilitada por su mayor organizacin y capacidad de expresin poltica. E n cualquier caso, importa sealar que, a partir de la compleja'imbricacin de sectores sociales y unidades estatales, la organizacin y actividad de estas ltimas fue sufriendo una gradual metamorfosis. Novedosos mecanismos de cooptacin y control, sofisticados esquemas de diferenciacin estructural y especializacin funcional, notorias transformaciones en la ndole y modalidades que asume la actividad empresarial del Estado, cambios en su peso c o m o empleador de la fuerza de trabajo, aparicin y difusin en nuevos mbitos de organizaciones paraestatales, nuevas rutinas de implementacin de polticas pblicas, se nos presentan hoy c o m o fenmenos que reflejan complejas relaciones de determinacin entre sociedad y Estado, al punto de borrar, alterar o tornar difusas las clsicas fronteras entre el dominio de lo pblico y lo privado.

Comentario final
Dados los propsitos del presente trabajo, resultara difcil resumir su contenido en u n conjunto de conclusiones m s o menos coherente. M s dificultoso an sera intentar formalizarlo mediante el enunciado de proposiciones tericas. Su pro-

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psito fue destacar las limitaciones que presentan algunos enfoques tericos vigentes para establecer u n nivel de anlisis que permita introducirnos en el estudio de la interrelacin entre los procesos sociales globales y la dinmica propia de la burocracia estatal. Luego de poner de manifiesto el carcter privatista y/o etnocentrista de estos enfoques, se expusieron algunas ideas dirigidas a recuperar la especificidad substantiva e histrica de la burocracia, destacando el conflicto inherente a los papeles que alternativamente puede desempear en las sociedades capitalistas dependientes y la necesidad de situar contextual e histricamente la evaluacin de su desempeo. Estas reflexiones fueron ilustradas con referencias a la experiencia de Amrica Latina. Futuras investigaciones deberan expandir esta lnea de indagacin, rastreando los procesos de formacin, consolidacin e intervencin de la burocracia estatal y replanteando el alcance de sus fronteras, el significado de su productividad y los criterios de su legitimacin social.

Notas Los trminos "burocracia estatal", "organizaciones estatales", "aparato estatal" y "aparato administrativo y productivo del Estado" sern utilizados indistintamente para aludir al conjunto de organizaciones pblicas que mantienen entre s relaciones de interdependencia funcional, jerrquica y/o presupuestaria. S o m o s conscientes de la falta de rigurosidad en el empleo de estos trminos, pero ello slo refleja c o m o se ver a lo largo del texto las serias deficiencias epistemolgicas que an caracterizan a los estudios sobre este tema. 2 Esta imagen ha sido utilizada a veces c o m o punto de partida de investigaciones sobre burocracia. Vase Crozier (1964). 3 Larry Kirkhart (1971) sostiene que la principal dificultad para situar el estudio de la A d m i nistracin Pblica dentro del m a p a de las ciencias sociales, deriva de su falta de fronteras conceptuales. * C o m o sealara T h o m p s o n (1958), "... cuando los administradores industriales estn angustiados por el cambiante papel de los capataces, se produce una febril actividad de investigacin sobre este tpico; y cuando estos mismos administradores empiezan a preocuparse por la resistencia al cambio, inundamos el mercado con investigaciones y teoras diseadas para superar la resistencia al cambio".
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D c h m a n (1971) observa que "... el inters de aquellos que estudian y escriben acerca de organizaciones reside en c m o stas sobreviven y se adaptan; al evaluar un determinado arreglo estructural o u n patrn de comportamiento, la variable dependiente es la contribucin de los mismos a la supervivencia o adaptabilidad de la organizacin; si sta sobrevive, e incluso se desarrolla, se supone variables independientes causales del fenmeno al arreglo estructural o el patrn de comportamiento; y entonces, para transformar todo este razonamiento en una tautologa, los estudiosos de la organizacin argumentan que su supervivencia es una causa de la persistencia del arreglo o patrn". L a difusin de esta corriente en Amrica Latina se ha manifestado a travs de compilaciones de trabajos utilizados fundamentalmente en la enseanza universitaria (Campero, 1975), de elaboraciones originales (Salinas, 1978) y de aplicaciones al estudio de casos concretos (Martnez Nogueira, 1973). Por ejemplo, al crearse en Chile los asentamientos rurales una forma de organizacin cooperativa que introdujera el gobierno de Frei para el asentamiento de familias campesinas en tierras expropiadas se previo su administracin directa por los mismos campesinos, una vez que stos hubieran adquirido la necesaria capacidad empresarial. Por lo tanto,

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Notas (continuacin)

las agencias gubernamentales responsables de la supervisin o asistencia tcnica de esos establecimientos deban dejar de existir una vez desaparecida la necesidad de la funcin que les dio origen. 8 Los casos del Frigorfico Nacional, A F E , A M D E T y la Divisin de Suministros Agropecuarios en el Uruguay (Oszlak, 1972) o el de la Corporacin de Empresas Nacionales en la Argentina (Boneo, 1978) son elocuentes ejemplos de una modalidad de funcionamiento 13 caracterizada por u n gradual desgajamiento normativo y funcional, que no encuentra paralelo en el mbito de la empresa privada. 8 Entre los recientes trabajos que han prestado especial atencin a este aspecto, pueden citarse los de Boneo (1978) y Oszlak (1975). Respecto a la relacin entre regmenes polticos y el desarrollo de sectores especficos de la burocracia, vase Cleaves y Scurrah (1978) y Cosse (1978). 10 U n estudio pionero en la Argentina, referido al m s importante organismo estatal en materia de tecnologa agropecuaria, fue producido por u n equipo de investigadores del C I A P (1971). 11 E n Cleaves (1974) se efecta u n minucioso anlisis de estas relaciones con referencia al sector M vivienda en Chile. 2 * Estas observaciones sugieren que la literatura administrativo-organizacional no ha sido m u y feliz en la caracterizacin de la problemtica especfica de las organizaciones estatales. E n uno de sus trabajos Lawrence y Lorsch (1969) 18 admiten implcitamente este fracaso de la teora de la organizacin, con particular referencia a los Estados Unidos de Amrica: " . . . sugeriramos que, c o m o pueblo, somos conocidos c o m o 'materialistas', en parte porque comparativamente hemos tenido m s xitoenlacreacindeformas organizacionales efectivas en el rea de los negocios que en el desarrollo de organizaciones dirigidas hacia otrosfines.Tal vez u n mejor conocimiento de las organizaciones c o m o herramientas nos dar, con el tiempo, el poder para realizar 16 avances comparables en la innovacin social con referencia a organizaciones orientadas fundamentalmente hacia otras tareas y valores." [El subrayado es nuestro.] Esto implica que al margen de su utilidad para desarrollar organizaciones orientadas 17 hacia el mercado, las herramientas tericas disponibles n o han permitido a los investigadores y tcnicos obtener xitos similares

en otras reas, situacin a la que indudablemente no escapan las organizaciones estatales. El fracaso o inconsecuencia de buena parte de las misiones de asistencia tcnica en el campo de la administracin pblica, tambin deben interpretarse en este contexto, puesto que habitualmente tienden a observar la realidad administrativa de las organizaciones estatales a travs del prisma (de los supuestos, principios y proposiciones) de las teoras administrativo-organizacionales. Pinsese solamente en la intrincada trama de relaciones conformada por organizaciones productoras de bienes y servicios (a veces, apenas distinguibles de las empresas privadas); organizaciones puramente administrativas; instituciones reguladoras, tanto de la actividad privada c o m o de la propia actividad del sector pblico; entidades canalizadoras de recursos financieros; organismos de promocin en el plano nacional y regional; organizaciones paraestatales y quasi-pblicas, etc. Esta trama se complica an m s al considerar las vinculaciones con organizaciones pblicas ubicadas en otros niveles jurisdiccionales (provincias, municipios, regiones, mbitos de competencia interprovincial). Modalidades a las que debe agregarse la notable proyeccin que estn comenzando a tener las empresas pblicas multinacionales latinoamericanas. Vanse al respecto los trabajos de Martins (1977) y Viloria (1978). Entre 1967 y 1969 fueron creados en Uruguay 65 nuevos organismos al margen de la estructura formal, que adoptaron la forma de Juntas, Grupos de Trabajo, Comisiones R e guladoras y Asesoras, etc. (Oszlak, 1972). . Tambin en la Repblica Dominicana hemos constatado este fenmeno, al identificar la creacin de no menos de 100 organismos de este tipo en slo cinco aos (Oszlak, 1975). E n ambos casos, las cifras revelan u n fuerte aumento respecto de la tendencia histrica y sealan una modalidad organizativa cada vez m s difundida en la regin. U n a sugerente discusin de este tema desde el punto de vista de las polticas pblicas puede hallarse en Schmitter (1974). Para u n original enfoque sobre "lo pblico" (publicness), vase Biller (1971). L a literatura reciente ha comenzado a ocuparse del estudio de la evolucin histrica del sector pblico en Amrica Latina y la formacin de su aparato institucional. Entre otros, pueden

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consultarse Cardoso (1977), Uricoechea (1977), Vilas (1977), Torres Rivas (1978) y Oszlak(1978). E n Oszlak y O'Donnell (1976) se discuten estos conceptos con mayor detenimiento. El concepto de "anillos burocrticos" utilizado por Cardoso (1972) para aludir a los mecanismos de alianza y cooptacin que ligan a unidades estatales con segmentos de la sociedad civil, tiene estrecha vinculacin con esta caracterizacin. La "ley de Wagner", formulada haciafinesdel siglo pasado, seala que en el largo plazo y en economias en crecimiento, los gastos pblicos de consumo absorben una porcin crecientemente mayor del ingreso nacional. U n resumen de las diversas interpretaciones que se han avanzado para avalar o refutar esa "ley" puede hallarse en Pryor (1968). Vase, por ejemplo, Lowi (1972), Montgomery y S i f f i n (1966) y Murray (1971). Nos referimos al Comparative Administration Group, corriente identificada con la "administracin comparada" y la "administracin para el desarrollo", surgida en los Estados Unidos hacia fines de la dcada del 50, y que cuenta con gran predicamento entre los reformadores administrativos del tercer mundo. A partir de Djilas, el tema suscit una intensa polmica, especialmente entre los neomarxistas franceses. Al margen de los difundidos escritos de Poulantzas, Miliband y otros, nos referimos a las importantes investigaciones en curso en diversas instituciones acadmicas de Amrica Latina. Esta visin difiere tanto de las posiciones estructural-funcionalistas, para las cuales la burocracia es simplemente un subsistema institucional para la materializacin del inters general de la sociedad, como de aqullas otras que la visualizan como mero instrumento de la clase dominante. Con relacin a Amrica Latina Hirschman (1963), en un ya clsico estudio, desarrolla diversos casos a partir de la experiencia de Brasil, Colombia y Chile que confirman esta proposicin. A una conclusin similar se arriba en Fleming (1966), donde se discuten el problema de la

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tensin de papeles en un mbito burocrtico colonial y las consecuencias sobre la eficiencia y el logro de objetivos resultantes del nfasis relativo otorgado a diferentes papeles. El tpico conflicto entre crecimiento econmico, redistribucin del ingreso y mantenimiento del orden, conflicto particularmente agudizado en Amrica Latina bajo regmenes burocrtico-autoritarios, ilustra adecuadamente este punto. Las dificultades para establecer y utilizar indicadores objetivos de desempeo burocrtico fueron extensamente discutidas en una conferencia convocada al slo efecto de examinar este tema. Sus conclusiones han sido publicadas en el Philippine journal of public administration, vol. XVII, n. 3, julio de 1973. Funcin tradicionalmente asociada a la estabilidad de los regmenes democrticos que son (o que fueron) en Amrica Latina (por ejemplo, Mxico, Costa Rica, Venezuela, Colombia y Uruguay). Vase B . R . Wilson (1970), p . vii. Bodenheimer (1970) ha sistematizado adecuadamente este "paradigma supletorio". Sus premisas fundamentales son que el desarrollo es un proceso acumulativo y continuo; que el cambio debe producirse de una manera estable y ordenada; que el creciente pluralismo y la participacin poltica significarn el "final de la ideologa"; y que el cambio tendr lugar a travs de la difusin de beneficios materiales y pautas culturales de los sectores ms "modernos" de la sociedad a los ms "tradicionales" y de las sociedades desarrolladas a las subdesarrolladas. A este objetivo apunta la actual investigacin que venimos desarrollando sobre la formacin histrica del aparato administrativo y productivo del Estado argentino. Los estudios de caso son an sumamente fragmentarios o superficiales. Con excepcin de algunos libros importantes, aunque tambin parciales, como los de Wilkie (1967) o Cleaves y Scurrah (1978), no se cuenta ms que con breves ensayos sobre la evolucin histrica de la administracin pblica (por ejemplo, Roulet y Sbato, 1971; Firme y Oszlak, 1972; Jcome, 1974).

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Las organizaciones de servicio pblico y la capacidad de aprendizaje pblico

Donald A . Schn
La cuestin
Cabe entender las organizaciones de servicio pblico organizaciones destinadas a lo que ha venido en llamarse "prestacin" de servicios pblicos en esferas c o m o la salud, la asistencia social, los servicios sociales, la vivienda, la educacin, la incapacidad y la justicia penal c o m o estructuras en las que colecciones de prestadores de servicios atienden a sus clientes, c o m o brazos del gobierno, c o m o vehculos de respuesta social a problemas humanos o c o m o instrumentos de poltica pblica. Este ltimo sentido tiene especial importancia porque, en considerable medida, la poltica pblica interna es una poltica de prestacin de servicios pblicos, especialmente si incluimos c o m o organizaciones de servicio pblico las que supervisan y regulan las actividades de las entidades privadas de servicios. Desde esta perspectiva, u n organismo de vivienda, u n organismo al servicio de los ciegos, o u n departamento de polica, n o son slo medios de. aplicar una poltica pblica en el sentido habitual de actuar conforme a u n mandato legislativo resultado de u n proceso permanente de debates sobre poltica y especificado por directrices y reglamentos, sino que cualquiera de esos organismos, en cualquier m o m e n t o dado, representa una fase de investigacin de la poltica pblica. M e parece errneo separar, por una parte, u n proceso de pensamiento que se ocupa de la formacin de una poltica y, por la otra, u n proceso de actuacin que incorpora unas polticas formuladas y las cumple. L a actuacin pblica, siempre incorporada en la actividad de las organizaciones, es parte inherente de la formulacin de polticas. L o quieran o no, las organizaciones pblicas se dedican a probar los modelos en que se basan las polticas anunciadas. Sus actividades revelan constantemente las lagunas entre esos modelos y la realidad. Son experimentos, o pruebas, de esos modelos, tanto si sus fundadores las conciben

Donald A. Schn es profesor de estudios urbanos en el Massachusetts Institute of Technology, Department of Urban Studies and Planning, Cambridge, MA 02139 (Estados Unidos de Amrica). Ha realizado investigaciones sobre la evolucin de los servicios pblicos. Ha publicado Beyond th stable State y Organizational learning (con Chris Argyris [1978]).

Rev. int. de ciee, soc., vol. X X X I (1979), n. 4

Las organizaciones de servicio publico y la capacidad de aprendizaje pblico

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as c o m o si no. A m e n u d o c o m o hemos llegado a advertir en los ltimos treinta aos en una esfera tras otra las prcticas de las organizaciones pblicas contienen polticas implcitas diferentes de, y a veces en conflicto con, las polticas expuestas conforme a las cuales han de funcionar en principio. E n torno a esas organizaciones van creciendo grupos de intereses cuyas ideas y compromisos nunca dejan de entrar en los debates en torno a la poltica de los servicios pblicos, y especialmente en los debates en torno a la asignacin de recursos. As, la vida de las organizaciones de servicio pblico, es parte inherente de la vida de la poltica pblica. L a creacin, el funcionamiento y la evolucin de las organizaciones de servicio pblico forman u n componente inherente de la investigacin pblica (o, c o m o prefiero decir yo, del aprendizaje pblico) de las cuestiones sociales organizadas en torno a los temas de la salud, la vivienda, la justicia penal, etc. E n este sentido deseo estudiar las organizaciones de servicio pblico. M e propongo examinar su capacidad para desempear un papel constructivo en el proceso de aprendizaje pblico.

Las organizaciones de servicio pblico c o m o teoras de accin construidas en torno a contextos problemticos
U n breve estudio de las organizaciones de servicio pblico, en diversas esferas y niveles de funcionamiento nacional, local o regional, da una lista largusima de nombres. Por ejemplo, en la esfera de la salud en los Estados Unidos de Amrica, existen hospitales, hospitales clnicos, consultorios de mdicos, prcticas de grupo, organizaciones de mantenimiento de la salud, departamentos de salud pblica, departamentos de medicina preventiva, organismos de planificacin de la salud, centros comunitarios de salud, comisiones para el personal de salud y oficinas para la regulacin de los servicios de salud. E n los ltimos aos, algunos han venido a calificar a esos racimos de organizaciones de "sistema de salud", locucin correcta en u n sentido m u y amplio, pues todas esas organizaciones actan en una relacin m u yflexibleentre s en torno al tema general de la salud; pero, en trminos m s estrictos esas organizaciones son u n no-sistema, pues sus diversas misiones y actividades n o estn subordinadas sistemticamente a u n objetivo supremo. L a palabra "sistema" oscurece el hecho de que cada una de esas organizaciones surgi en u n m o m e n t o histrico determinado para definir u n problema para el que u n o de esos organismos podra constituir una solucin. As, en trminos m u y generales, los hospitales fueron desarrollndose c o m o puntos para el tratamiento de enfermedades crnicas, o para el tratamiento de enfermedades especiales, o para la segregacin de los vectores de enfermedades peligrosas y contagiosas. Los hospitales clnicos se desarrollaron c o m o respuesta al problema que se haba percibido de formacin de mdicos y especialmente (tras el informe Flexner) el problema de formar mdicos de calidad alta y m s o menos uniforme.

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Los departamentos de salud pblica se crearon c o m o respuesta a una comprensin cada vez mayor a principios de los siglos xix y x x de que el saneamiento pblico era importante para la salud pblica. Los centros comunitarios de salud proliferaron en los Estados Unidos en el decenio de 1960 cuando surgi una idea m u y aceptada acerca de la falta de acceso a la atencin mdica en las comunidades urbanas pobres. Las comisiones para el personal de salud fueron respuestas a la escasez prevista de mdicos en los decenios de 1950 y 1960. Surgieron nuevos rganos reguladores, sobre todo afinesdel decenio de 1960 y principios del de 1970, cuando se expusieron vigorosamente a la atencin pblica revelaciones del aumento en espiral de los costos de las atenciones mdicas, de desviaciones de la prctica mdica correcta y casos de lucro excesivo y de fraude. U n racimo de organismos de este tipo n o es un "sistema" sino una coleccin de monumentos a la memoria de problemas antiguos, una especie de residuo institucional que refleja el proceso histrico en el que, a lo largo del tiempo, se fueron planteando de diversos modos los problemas de la salud. Cada organismo tiene una misin, un sistema de asignacin de tareas, una estructura funcional y jerrquica, todas las cuales llevan las huellas del contexto problemtico en torno al cual se fund. Cada uno de esos organismos tiene una misin y, por ende, valores de organizacin, modelos de sociedad y estrategias de accin; una ideologa de organizacin o, c o m o prefiero llamarla, una teora orgnica de la accin, que es tambin un reflejo de su contexto problemtico. Existen varias descripciones completas y detalladas de los contextos problemticos y teoras de accin de las organizaciones de servicio pblico. Algunas de ellas capturan elementos dispares y conflictivos que se haban expresado inicialmente en debates sobre la creacin del organismo, se comprimieron o disimularon en la legislacin ideada con objeto de resolver el debate y volvieron a surgir a la superficie transformados, y a veces ampliados, al ir perviviendo el organismo. L a obra de Selznick, TVA and the grass roots1, describe uno de estos procesos, al igual que la de T o m Burns, The BBC2. A veces, los intereses y las prcticas orgnicas se desarrollan de tal m o d o que producen una teora en uso m u y incongruente con la teora expuesta de la organizacin. Robert Scott, en The making of blind men3, describe este proceso con gran claridad de detalle. As, la creacin de una organizacin de servicio pblico seala una fase de investigacin pblica de algn problema social e incorpora una forma concreta de resolver ese problema que ha recibido aceptacin. Las ambigedades, la vaguedad y los conflictos en los contextos problemticos se traducen en el medio de la propia organizacin. Las organizaciones de servicio pblico contienen incrustadas teoras de accin, expuestas y en uso, que reflejan toda la g a m a de esas ambigedades y esos conflictos. E n cualquier m o m e n t o dado, la diversidad de organismos pblicos existentes en torno a u n tema c o m o el de la salud revela la progresin histrica de las ideas aceptadas en torno a problemas que se han de resolver.

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La dialctica de la investigacin pblica El proceso de aprendizaje pblico, en el cual desempean u n papel inherente las organizaciones de servicio pblico, es dialctico. N o se lo puede comprender c o m o u n proceso en estado constante en el cual las actividades se mantienen constantes dentro de normasfijas,ni c o m o un avance instrumental hacia objetivos constantes en el cual revisemos continuamente nuestras estrategias conforme a la informacin acerca de las consecuencias de las actividades anteriores. A u n q u e la investigacin pblica puede adoptar cualquiera de esas formas durante algn tiempo, su modalidad caracterstica a plazo m s largo es que losfinesse reestructuran continuamente c o m o parte de la reevaluacin (reapreciacin, segn dice Geoffrey Vickers)4 y la redescripcin de la situacin. A d e m s , la reapreciacin ocurre c o m o consecuencia del pesar y el hacer que intervinieran en una fase anterior del contexto problemtico. Esto puede ocurrir de cualquiera de varias formas. El medio de los servicios pblicos puede cambiar de m o d o que nos obligue a repensar u n modelo anterior de la forma de funcionar del m u n d o , y, con ello, a replantear el problema de poltica pblica. As, por ejemplo, la llegada de negros del campo a los centros de las ciudades estadounidenses, en el periodo que va aproximadamente de la segunda guerra mundial a 1960, modific el carcter de la percepcin estadounidense del "problema urbano", e hizo que surgiera la llamada "crisis urbana" de mediados del decenio de 1960. O las actividades de los propios organismos pblicos pueden efectuar esa modificacin. Jay Forrester ha aducido5, por ejemplo, que la creacin de una nueva capacidad de viviendas baratas en el centro de las ciudades intensific esa demanda m s all de la capacidad de los recursos existentes para satisfacerla. O las consecuencias imprevistas de la actividad de los organismos pblicos puede crear una conciencia definesconflictivos, quiz incluso definesimposiblemente conflictivos, o dilemas. As, el xito mismo de la investigacin media y el desarrollo de la medicina amenaza con producir una situacin en la cual la demanda reconocida de nueva tecnologa mdica (por ejemplo, dilisis renal) lleve a u n aumento de los gastos en salud m u y superior a los lmites aceptables. O las actividades de las organizaciones pblicas hacen que surjan a la superficie conflictos que antes estaban escondidos, c o m o ocurre cuando el xito mismo de una medida positiva en cuanto a reducir un tipo de discriminacin genera una reaccin contra la "discriminacin inversa". E n estos ejemplos, y en muchos otros c o m o ellos, un contexto problemtico determinado genera actividades que cambian la situacin problemtica de tal m o d o que nos obliga a replantear el problema. Surgen a la superficie nuevas necesidades y nuevas aprehensiones de valores conflictivos, a veces porque se percibe el "fracaso" de una actividad anterior (lo que nos lleva a repensar nuestro modelo de lo que est pasando), pero muchas otras c o m o resultado del "xito" de esa actividad (lo que nos lleva a adquirir conciencia de los valores en juego

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que antes pasbamos por alto). A d e m s , este proceso no tiene u n fin aparente. N o converge en un conjunto nuevo de condiciones estables. N o lo podemos evaluar exclusivamente ni primordialmente, conforme al alcance de objetivos predefinidos. M s bien debemos estar preguntndonos siempre cul es el carcter y la calidad de los nuevos problemas que hemos hecho nacer durante nuestros esfuerzos por resolver los antiguos. Muchas veces el debate sobre los servicios pblicos parece avanzar bajo la ilusin de que cuando se resuelvan los problemas que se aprehenden actualmente, el estado consiguiente carecer de problemas, o por lo menos habr mejorado considerablemente. sta es la perspectiva del reformador. L a perspectiva histrica es la nica que nos permite a veces advertir que la reforma de ayer se ha convertido en el problema de hoy. N o hay mejor ilustracin de esto que el estudio de Albert R o t h m a n sobre la idea que la sociedad estadounidense se hace de las prisiones6. L o que hoy da calificamos de "escuela del crimen" se propuso inicialmente c o m o corrector de las influencias nocivas del medio urbano; se propona c o m o una comunidad utpica protegida en la cual poda realizarse en seguridad la reforma moral de los delincuentes. Los reformadores tienden a entender las organizaciones de servicio pblico c o m o los traidores de la poltica pblica. As, se ven los hospitales y los consultorios de los mdicos c o m o fuentes de ineficacia y de sobreprestacin de atencin mdica. Se ven las oficinas de asistencia social c o m o puntos de control y de estigmatizacin de los pobres. Se entienden los organismos para ciegos c o m o m o n o polios que tratan de etiquetar a los ciegos y de controlar sus vidas. Por lo general, los reformadores no advierten que los organismos que tratan de reestructurar o de crear se percibirn tambin, de hecho, en un lapso de tiempo relativamente breve, c o m o creadores de problemas, y no de soluciones. L o que est claro, sea desde la perspectiva del reformador o la del historiador, es que los organismos de servicio pblico tienden a persistir m u c h o tiempo despus de que sus planteamientos de los problemas se perciban en general c o m o inapropiados. Existe cada vez ms una disposicin por parte de los reformadores a reconocer el conservadurismo dinmico dlos organismos de servicio pblico, a verlos c o m o sistemas para la defensa y la conservacin de empleos existentes, de intereses e ideologas (todo lo que se indica, peyorativamente, con el trmino "burocracia") y a desesperar de su reforma. Los reformadores m s sutiles ya no tienden a contemplar la reestructuracin de los organismos existentes de servicio pblico c o m o medios de replantear problemas humanos. M s bien tratan de ignorar las organizaciones existentes y crear otras nuevas. D e hecho, hay grandes pruebas en muchos pases de que el esfuerzo por lograr una reestructuracin fundamental de las burocracias de servicio pblico est mal aconsejado, que lleva un tiempo y una energa excesivos y a menudo subvierte el mpetu de las reformas; a menudo fracasa totalmente, o slo logra cambiar etiquetas mientras deja sin modificar el fondo de las cosas. Pero la estra-

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tegia que consiste en ignorar las organizaciones existentes de servicio pblico tiene sus propios peligros. E n primer lugar, las organizaciones recin creadas tienden a percibirse poco despus c o m o la encarnacin de u n problema mal formulado. E n segundo lugar, cuando los reformadores cortocircuitan las organizaciones existentes y crean otras nuevas, tienden a volver la espalda a la experiencia de las ya existentes; n o aprenden nada de ellas salvo la necesidad.de no ser igual que ellas. Pasan a las nuevas organizaciones c o m o reaccin contra las antiguas, muchas veces sin comprender las formas en que recapitulan los males para corregir los cuales se concibieron las organizaciones antiguas. L a investigacin pblica oscila de una solucin extrema a otra, pero el trabajo de reflexin no refleja los propios dilemas. U n ejemplo es la perenne oscilacin entre centralizacin y descentralizacin de los servicios. U n a generacin de reformadores defiende la centralizacin c o m o forma de corregir la fragmentacin y el caos; la generacin siguiente defiende la descentralizacin c o m o forma de corregir la rigidez y el caos. El actual movimiento hacia la creacin de organizaciones basadas en la comunidad en las esferas de la salud mental, la ayuda a los impedidos o la justicia parece desconocer totalmente los males del medio comunitario al que eran respuesta los hospitales mentales, las penitenciaras y los talleres protegidos. El movimiento favorable a la "reinsercin" de los nios y los adultos impedidos reacciona contra los males de las instituciones segregadas sin comprender los males contra los cuales fueron una respuesta las actuales instituciones para impedidos. U n buen proceso de aprendizaje pblico sera lo, que correspondera al carcter dialctico de la investigacin pblica. N o multiplicara los organismos m s all de lo necesario, no creara nuevas organizaciones de servicio pblico c o m o si las antiguas n o hubieran existido, ni dejara de reconocer los dilemas a que se deben las oscilaciones de reforma y contrarreforma. Pero, dentro de ese proceso, las organizaciones de servicio pblico seran las protagonistas, y no meramente los objetos, de la investigacin pblica. Pues, de qu otro m o d o podra la investigacin pblica conservar y utilizar una memoria de la experiencia orgnica? De qu otro m o d o podra tener en cuenta dilemas entre los cuales figura el contexto problemtico incrustado en los organismos existentes? Y , cmo puede evitarse una estrategia que ignorara voluntariamente los problemas, salvo mediante la creacin en los organismos existentes de una capacidad de accin reflexiva adecuada a la tarea de aprehender y reestructurar ls teoras de accin? El buen aprendizaje pblico depende de la capacidad para este tipo de aprendizaje orgnico. H a y multitud de ejemplos de organismos de servicio pblico que no han aprendido as, que han fracasado, en los trminos que hemos utilizado Chris Argyris y yo 7 , en cuanto a manifestar capacidad de u n doble aprendizaje. Existen tambin excepciones a la regla general? E n la experiencia reciente de los Estados Unidos, existe u n caso destacado, que yo sepa, que ha recibido curiosamente poca

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atencin. L a Works Progress Administration ( W P A ) ha sido objeto de muchos estudios, pero no se ha tomado en serio c o m o modelo para el aprendizaje orgnico en organismos de servicio pblico. Y sin embargo, esta organizacin, creada por Franklin Roosevelt durante los aos de la gran depresin, brinda ms datos sobre el doble aprendizaje que ninguna otra organizacin de servicio pblico, que yo sepa. Aunque la W P A fue extraordinaria en cuanto a las condiciones de sus orgenes y su evolucin, su misma anormalidad puede servirnos para ver con ms claridad c m o pensar acerca de la creacin de una capacidad de aprendizaje orgnico en condiciones menos extraordinarias. La Works Progress Administration* El desempleo masivo, con sus consecuencias de sufrimientos humanos y perturbaciones sociales fueron los principales factores que dieron a Roosevelt una mayora abrumadora en su enfrentamiento con Herbert Hoover en 1932. Pero haba grandes desacuerdos, en el Congreso y en la nacin en general, acerca del alcance y especialmente la duracin del desempleo. A juicio de muchos hombres de negocios y congresistas republicanos, a principios del decenio de 1930 la nacin estaba a punto de "encontrar la prosperidad a la vuelta de la esquina", actitud que reforzaba una disposicin ideolgica a prestar asistencia en forma de un subsidio que deba ser lo menos atractivo posible con objeto de no fomentar la pereza. Frente a esta situacin, Roosevelt introdujo una serie de ideas nuevas (que tenan races en otras-tradiciones del pensamiento estadounidense): que para los capaces de trabajar la asistencia deba prestarse en forma de trabajo remunerado, til, digno y sin estigmas, y que la responsabilidadfinalpor suministrar asistencia al trabajo corresponda directamente al gobierno federal. C o m o gobernador del estado de Nueva York, Roosevelt ya haba hecho que esas ideas fueran parte de su administracin. Haba creado u n organismo del estado para la administracin de asistencia temporal de urgencia ( T E R A ) , y haba atrado a un joven trabajador social (Harry Hopkins) para que lo administrara. L o que hoy da se llama en general la " W P A " era en realidad una serie de cuatro organizaciones pblicas distintas: T E R A en el estado de Nueva York, a nivel nacional la Federal Emergency Relief Administration ( F E R A ) , la Civil Works Administration ( C W A ) y l W o r k s Progress Administration ( W P A ) . Cada una de ellas cedi el paso a la siguiente, con algunas duplicaciones, en el periodo de 1931 a 1943, y todas recibieron continuidad gracias a la direccin combinada de Roosevelt y Harry Hopkins. A lo largo de la vida de esas organizaciones podemos advertir una dialctica de planteamiento y resolucin de problemas en torno a los temas fundamentales de la asistencia por el trabajo. Estas organizaciones, sometidas a grandes presiones, aprendieron a realizar difciles tareas que no tenan precedente; montaron y difundieron una extraordinaria variedad de ideas de proyectos; y detectaron y crearon respuestas a dilemas inherentes en la

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prctica orgnica. Desde la creacin de T E R A en 1931 hasta la madurez de la W P A hacia 1938 exista u n compromiso generalizado de aprender los problemas de poltica relacionados con la tarea fundamental de prestar asistencia a los desempleados. L a transicin de cada organizacin a la siguiente represent, en grado considerable, un progreso en la poltica relativa a esta tarea fundamental. Mientras la T E R A trataba de hacer llegar socorro rpidamente a millones de personas en circunstancias de autntica incertidumbre, se fueron estableciendo principios. que continuaron en organizaciones ulteriores: la utilizacin de las estructuras locales existentes, la delegacin de una gran libertad de accin a las localidades, la prioridad a la rpida ejecucin de los servicios en lugar de la uniformidad y los detalles en los libros registros, el principio de la respuesta improvisada al irse descubriendo problemas. La F E R A fue en gran medida una versin a escala nacional de la T E R A , que prestaba a nivel nacional la combinacin del trabajo con la ayuda directa, conforme a u n programa de subvenciones del tipo que se haba elaborado en el estado de Nueva York. C o n la creacin de la C W A , estimulada por la crisis de invierno de 1933-1934, el gobierno federal pas a ser empleador directo de trabajadores industriales y empleados en proyectos con financiacin federal, con los que se trataba de dar empleo a cada persona en la esfera profesional y de oficio en los que haba trabajado anteriormente. L a experencia de la C W A inform la creacin de la W P A ; c o m o dijo Hopkins: "Sin lo que habamos aprendido gracias a nuestra experiencia en la C W A en materia de procedimiento, de problemas laborales, de supervisin, de planificacin y de recursos de la comunidad, nunca hubiramos podido tener una W P A , y en esa medida se puede considerar a aqulla c o m o un periodo preliminar, casi de prueba"9. La W P A fue resultado de una abrumadora mayora demcrata en las elecciones al congreso de 1934. Entonces Roosevelt dio a Hopkins el mandato de crear un programa de obras pblicas en gran escala y con financiacin federal que "diera seguridad a toda la gente de este pas, de norte a sur y de este a oeste"10. Desde el principio en la T E R A hasta los ltimos das de la W P A , la clave del enfoque de Hopkins fue una extraordinariaflexibilidaden la proyeccin de polticas y programas, una capacidad de recibir ideas de muchas fuentes, una preferencia por la improvisacin en lugar de la planificacin a largo plazo y la confianza en la delegacin de responsabilidad y de iniciativa a las unidades operacionales locales. Hopkins reconoca que el largo plazo era tenue e inseguro, mientras que el hambre y los sufrimientos eran inmediatos, que las presiones favorables a una actuacin masiva frente a graves incertidumbres significaban que los organismos tenan que aprender mediante la accin y que los administradores centrales no podan aspirar a saber tan bien c o m o los funcionarios locales cules eran los problemas y cul era la mejor forma de hacerles frente. U n a consecuencia de este enfoque fue la creacin de una amplia g a m a de proyectos diversificados que podan satisfacer los diversos requerimientos de

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asistencia en forma de trabajo, utilizacin de las aptitudes existentes y beneficio para la comunidad. Las organizaciones de Hopkins cada vez diversificaban m s sus respuestas a la pregunta: " D e qu nos ocupamos?" Los tipos de asistencia en forma de trabajo iban proliferando a medida que las organizaciones aprendan m s acerca de las diferencias en los tipos de desempleo. E n las primeras pocas de la T E R A , la gente empleable era fcil de distinguir de la inempleable, los trabajadores industriales de los empleados y la asistencia urbana de la rehabilitacin rural, donde la existencia de explotaciones de subsistencia creaba una situacin excepcional. L a F E R A empez a crear proyectos que emparejaban los recursos descubiertos con las necesidades descubiertas (como en la utilizacin de los desempleados para preparar y distribuir millones de cabezas excedentes de ganado que n o tenan pasto debido a la sequa), y a crear proyectos adaptados a lo que se acababa de aprender acerca de las categoras de desempleados (como en el establecimiento de campamentos de trabajo para trabajadores itinerantes, a los que gradualmente se lleg a ver c o m o empleables desplazados, en lugar de vagabundos y marginales). E n la C W A se establecieron proyectos en torno a los intereses y las necesidades especiales de las comunidades locales y los gobiernos de los estados, los artistas y miembros de profesiones liberales y las mujeres. Entre los proyectos figuraban las primeras normas de exmenes y permisos de conducir, las guarderas infantiles, los archivos estatales y las investigaciones estadsticas, las historias de comunidades, los teatros locales, etc. Los administradores centrales pasaron a desempear cada vez m s el papel de aprendizaje y transmisin de los proyectos que iban inventando las comunidades locales. Tanto la amplia g a m a de tipos de proyectos c o m o el sentido de originarlos y difundirlos pasaron a la W P A , cuyo repertorio iba desde la construccin y la ingeniera (en especial proyectos de carreteras, caminos y calles), proyectos relativos al sector terciario en servicios de salud pblica, bibliotecas, servicios recreativos, proyectos de investigacin e histricos hasta el apoyo a las artes. E n los ltimos aos de la W P A , se desviaron energas hacia la defensa nacional; entre los proyectosfiguraronla formacin de trabajadores para las industrias de guerra, la defensa civil, la dotacin de personal para los aeropuertos, y la planificacin de la defensa. Pero esta insistencia en la improvisacin, la descentralizacin, la iniciativa local, laflexibilidadde la respuesta y la apertura a muchas fuentes de ideas tambin cre problemas fundamentales de administracin. E n su elaboracin de respuestas a estos dilemas, las organizaciones de asistencia en forma de trabajo manifestaron con la mayor claridad su capacidad de doble aprendizaje en materia de organizacin. Tres ejemplos nos ayudarn a demostrar la calidad de esta capacidad. 1. Pagos. L a F E R A se ocup primero de la cuestin de la poltica de pagos que satisfara los diversos requisitos de adecuacin a las necesidades presupues-

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tarias de los beneficiarios, el reconocimiento de las diferencias en cuanto a las aptitudes y las contribuciones de los trabajadores, la equidad en el pago y evitar la competencia con la empresa privada. S u solucin comprenda el principio de la "deficiencia presupuestaria", que el pago total satisfaciera las necesidades presupuestarias del receptor de asistencia, pero n o las excediera. Trataron de cumplir tanto con el principio del salario mnimo c o m o con el de los salarios tipo locales; la poltica de la F E R A consista en pagar el salario tipo local por el tipo de trabajo realizado, siempre que fuera superior a los treinta centavos por hora. Mientras dur la C W A volvi a plantearse la cuestin de los salarios. Salieron a la luz las discrepancias geogrficas en cuanto a salarios (por ejemplo, los agricultores del sur estaban acostumbrados a pagar slo cinco centavos por hora a los jornaleros), y el presupuesto general de la C W A se vio sometido a fuertes presiones. Se haba llegado a entender la estructura existente de la F E R A c o m o un principio intocable, pero Hopkins y sus colaboradores se encontraron obligados a renunciar al mnimo de los 30 centavos en favor de una poltica de salarios que reconociera las diferencias geogrficas. A l establecer la W P A se introdujo u n concepto de "salario de seguridad" en virtud del cual los trabajadores reciban cada quince das una compensacin con objeto de establecer u n nivel mnimo de vida, cuya tasa era superior a la de la asistencia e inferior a los salarios tipo en la comunidad local, pero en virtud de la cual se compensaba el salario inferior por hora mediante u n empleo relativamente estable. E n cada nuevo estudio de la cuestin, Hopkins y su personal dieron muestras de una conciencia desusada de los valores y los principios en conflicto que intervenan en ella. 2. Mantenimiento de la cohesin de la organizacin e improvisacin. E n la T E R A , Hopkins haba establecido u n sistema de reaccin improvisada en lugar de planificacin a largo plazo. Haba dicho: " N o se puede proyectar exactamente lo que se va a hacer para resolver una situacin cuando no se sabe lo que va a ser esa situacin"11. Y Robert Sherwood deca que las operaciones de la F E R A eran "... una serie de notables improvisaciones impulsadas por el carcter de la mirada de problemas que se descubran cada da"12. Hopkins renunci deliberadamente a la planificacin a largo plazo porque no crea que fuera posible en el contexto de sus actividades y porque, c o m o deca l: "la gente n o come a la larga, come todos los das"13. Intent lograr una organizacin eficaz, flexible, capaz de reaccionar. E n una evaluacin del Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito se caracterizaban sus resultados c o m o sigue: " L aflexiblefluidezde la organizacin del Sr. Hopkins se vio justificada por los resultados logrados. Le permiti dar empleo en dos meses a casi tantas personas c o m o se llam afilasen u n ao y medio de movilizacin de la guerra mundial... Las prdidas que se producan eran insignificantes, medidas en porcentaje, e incluso esas prdidas es probable que aumentaran la capacidad adquisitiva del pas"14. Pero laflexibilidad,lafluidezy la constante improvisacin comportaban el

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peligro de la incoherencia orgnica. Qu es lo que mantendra unida a la organizacin cuando su futuro a mediano plazo era siempre totalmente inseguro y cuando, durante la mayor parte de su existencia, era poco lo que se poda hacer en cuanto a unificar planes y polticas? Helena S n o w sugiere que eran el entusiasmo de Hopkins por el trabajo y su capacidad de comunicacin de ese entusiasmo a su personal, a todos los niveles de la administracin, lo que mantuvo unida a la empresa. U n a de las personas que trabaj m u c h o tiempo con Hopkins ha escrito: "Parece V d . tener, en gran medida, alguna calidad especial que n o se puede describir ni definir bien, pero que obtiene la total lealtad de quienes trabajan con V d . . . 1 5 " . El estilo de liderazgo de Hopkins consista en alentar los enfrentamientos y las controversias, entre otros y consigo mismo: "[sus colaboradores], estaban siempre pinchando, infatigables, igual que l, y no titubeaban en provocar y pinchar a cualquiera, comprendido su propio jefe, si cualquiera daba seas de flaquear en el trabajo. A Hopkins siempre le iba mejor en un ambiente de protesta"16. Las decisiones tendan a adoptarse en reuniones oficiosas, en las que "al irse formulando cada sugerencia se produca un debate libre y abierto; y despus, generalmente por consenso y a veces, cuando haba demasiadas divisiones, por edicto, Harry Hopkins tomaba la decisin y asignaba las tareas y delegaba el trabajo a uno de los presentes en la sala"17. El espritu misionero y la lealtad personal generados por Hopkins en los primeros das de la F E R A ayudaron a mantener unida la organizacin durante largos periodos de incertidumbre en cuanto a procedimientos y estructuras. 3. Libertad descentralizada, control central. L a estructura descentralizada y el recurso a la libertad de los agentes locales para inventar y administrar proyectos surgieron del inters por lograr respuestas rpidas y por crear u n programa diversificado que reaccionase a las necesidades diferentes y en evolucin de las localidades. Pero tambin haba una demanda de un control central. sta se deba a la preocupacin por la probidad (la necesidad de controlar fraudes de influencias), por el establecimiento de algunos principios clave de funcionamiento (como el carcter adecuado de la asistencia), de la coordinacin de las actividades y la eficacia en la conservacin de recursos escasos, y de la equidad y la uniformidad de la poltica (como en la cuestin de los pagos). Estos requisitos conflictivos afectaban a muchos aspectos diferentes de las actividades de organizacin, y persistieron, de formas diferentes, durante toda la histeria de la empresa. C o n el tiempo, las organizaciones fueron elaborando diferentes respuestas a este persistente dilema. E n la T E R A , Hopkins haba logrado que la Asamblea Legislativa del estado dejara fondos discrecionales y despus dividiera los crditos en tercios un tercio para los proyectos iniciados por el estado, un tercio que se distribuira segn la poblacin y las necesidades y u n tercio que se entregaba a las localidades segn la relacin entre los desembolsos locales y los estatales.

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E n la F E R A , Hopkins poda lograr una ampliacin de sus facultades discrecionales lo que, a su vez, permiti a la F E R A pasar a una frmula general de asignacin de fondos a los estados junto con incentivos a la capacidad creadora de los estados en la recaudacin local de fondos compensatorios. La F E R A , y ms tarde la C W A y la W P A , mantuvieron en forma amplia y general las rdenes centrales, lo que daba una gran libertad a los representantes locales para interpretar esas normas. Hopkins y sus colaboradores principales elaboraron una estrategia dual para el acopio de informacin local y para la comunicacin de ideas centrales, de polticas y de valores a los agentes locales. Las funciones oficiales de informacin se distribuan entre representantes locales, embajadores locales y regionales, coordinadores volantes sobre el terreno. Extraoficialmente, Hopkins tena una embajadora volante personal (Lorena Hickock) que no slo tena a Hopkins, sino al propio Roosevelt, constantemente al tanto de las actitudes y los sentimientos de quienes reciban y prestaban asistencia en forma de trabajo en toda la nacin. L o que es ms, los colaboradores de Hopkins, en Washington y en todo el pas, tenan con Hopkins una relacin de extraordinaria lealtad y confianza, c o m o resultado de lo cual l poda estar seguro de que resultara fcil detectar y eliminar diferencias de teora y de prctica entre la central y las localidades. U n a vez tras otra, la calidad de la confianza interpersonal, el entusiasmo, la moral y las investigaciones interpersonales sirvieron para establecer u n contexto favorable en el cual se podan soportar y hacer llevaderos unos dilemas que de otro m o d o hubieran sido inmanejables. D e hecho, fue este mismo dilema control central y autonoma local lo que parece haber sido clave en la decadencia de la W P A . Surgieron circunstancias que socavaron tanto las facultades discrecionales de Hopkins c o m o la atmsfera de confianza despreocupada y el esprit que haba caracterizado a sus organizaciones. El Congreso haba reaccionado con irritacin a lo que consideraba vaguedad y falta de planificacin de las propuestas de crear la W P A . Frente a la inmensa flexibilidad y al cheque en blanco que pareca desear la administracin, el Congreso trataba de imponer salvaguardias y controles. Y lo logr en dos esferas: la asignacin de fondos y la aprobacin de los nombramientos por el Senado. ste logr definir ocho categoras de gastos a las que tenan que corresponder todos los desembolsos, y adems logr exigir la confirmacin senatorial de todos los administradores que tuvieran sueldos de 5 000 dlares o ms al ao. Por ltimo, Roosevelt, al no poder dar al Congreso los nombres de los que iban a ser los responsables de la administracin del programa, acept l mismo la responsabilidad de administrar toda la operacin, y con ello asegur un proceso m u y centralizado de aprobacin de proyectos. C o m o consecuencia de estas medidas del Congreso para establecer u n control ms estricto del programa, la W P A para encabezar la cual se designara a Hopkins empez a comportarse de forma ms parecida a la de u n

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organismo federal tradicional. E n consecuencia, se introdujeron una centralizacin administrativa y una planificacin de los procedimientos operacionales en una medida sin precedentes en las versiones anteriores de asistencia en forma de trabajo. E n diciembre de 1935 Hopkins dijo en una conferencia de administradores de los estados: "Esta va a ser una organizacin jerarquizada en toda la lnea, y si da la casualidad de que al administrador de u n estado no le gusta una fase determinada de ella, tendr que aguantarse y nada ms" 1 8 . La asignacin de fondos, la mayor vulnerabilidad de la administracin a los errores locales (en especial del tipo de fraude o corrupcin) y la erosin de la red de colaboradores de confianza eran todos factores que haban contribuido a este resultado. Sin embargo, Hopkins y su personal central dieron muestras de unaflexibilidady una discrecin considerables en la gestin de esta estructura m s estricta y de las directrices de procedimiento m s detalladas, y hasta 1938, cuando el empleo privado (y el relacionado con la defensa) empez a aumentar, y cuando la mala salud de Hopkins redujo su capacidad de plena intervencin, empezaron a hacerse mucho m s rgidas las actividades de la W P A . El ritmo de las actividades de la W P A empez a reducirse, y disminuy la tasa de introduccin de programas nuevos y diversificados. El propio presidente empez a perder inters en el programa c o m o forma de estudiar la poltica nacional en la esfera de la ayuda (hecho que se deba mucho, quiz, a la aprobacin en 1935 de las leyes sobre seguridad social). Para 1937 u n administrador adjunto observaba que: " L a W P A no era lo mismo que antes... a su juicio, toda la organizacin haba perdido su espritu... Reconoca que la W P A estaba funcionando bien, pero... indic su temor de que su espritu hubiera muerto" 19 . Lecciones para el aprendizaje orgnico C m o podemos explicar las pruebas de la existencia de u n doble aprendizaje de organizacin en el historial de la W P A ? Es evidente que este historial tiene que ver con un hombre extraordinario, Harry Hopkins, que estableci el estilo de la organizacin y gener la cohesin orgnica que ayud a mantener unida la organizacin durante largos periodos de incertidumbre, improvisacin y cambios de orientacin. Tambin se produjo una extraordinaria relacin de confianza y respeto mutuos entre Roosevelt y Hopkins, la que protegi a la W P A y a sus predecesoras contra los esquemas ms rgidos de ataque y defensa de la vida de los organismos del gobierno federal; esta relacin daba un apoyo extremo al clima de incertidumbre, experimento e improvisacin que Hopkins fomentaba en el ambiente interno de sus organizaciones. Exista un clima de crisis nacional persistente, no m u y distinto del de la guerra, que impregnaba de ligitimidad a experimentos dramticos, fomentaba una sensacin compartida entre el personal de la organizacin de tener una misin que cumplir y, durante m u c h o tiempo,

Las organizaciones de servicio pblico y la capacidad de aprendizaje pblico

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desarmaba a la oposicin a las iniciativas del organismo. Sin embargo, una caracterstica peculiar de la crisis nacional era que protega a la empresa contra las tentativas del Congreso de controlarla, al mismo tiempo que fomentaba una sensacin de impermanencia. Las organizaciones de asistencia en forma de trabajo no podan considerarse permanentes en ningn momento, lo cual sin duda ayudaba a inhibir el crecimiento de esferas protegidas de inters orgnico, que son caractersticas de las burocracias. Sin embargo, la crisis provisional dur casi diez aos, lo que permiti la serie de ataques renovados al problema de la asistencia en forma de trabajo, cada vez en una encarnacin orgnica distinta. Haba margen para que continuara la investigacin de la cuestin fundamental, pero la continuidad del esfuerzo adopt la forma de una serie de nuevos comienzos orgnicos, en cada uno de los cuales la direccin poda aprender una leccin de la experiencia anterior al mismo tiempo que explotaba su libertad para reestructurar polticas e iniciar nuevos experimentos. L a decadencia de la W P A puede entenderse en trminos de una transformacin de cada uno de los factores enumerados ms arriba. El Congreso logr que dieran resultados sus esfuerzos por controlar la W P A y, con ello, introdujo en la W P A u n estilo ms defensivo de funcionamiento: con procedimientos m s estrictos, ms documentados, uniformes y restringidos. L a enfermedad de Hopkins redujo su energa y su eficacia, lo cual destac la medida en que las caractersticas de la organizacin haban dependido siempre de la persona de su dirigente. L a relacin especial del presidente con la W P A fue reducindose a medida que la guerra en Europa iba hacindose ms ominosa y que la aprobacin de las leyes de seguridad social parecan resolver el problema de la poltica de asistencia cuyos principales agentes de investigacin haban sido las organizaciones de asistencia por el trabajo. Evidentemente, la secuencia de la W P A fue una actividad deportiva orgnica entre las organizaciones de servicio pblico, en un contexto extraordinario y con una duracin limitada. Sin embargo, constituye una prueba de doble aprendizaje orgnico, y demuestra el papel que puede desempear una organizacin de.ese estilo en la.dialctica de la investigacin pblica. N o s queda la pregunta de si podra volver a producirse una configuracin igual de circunstancias, o dicho en trminos m s fuertes, si ese m o d o de aprendizaje orgnico podra convertirse jams en una norma. Cules seran esas condiciones? Q u e los organismos de servicio pblico no se formaran en torno a un problema ya completamente interpretado, sino en torno a u n tema problemtico, c o m o el de la asistencia en forma de trabajo para los desempleados, y que la misin orgnica se definiera c o m o la del aprendizaje mediante la accin en relacin con este tema. Q u e la condicin orgnica se interpretase c o m o algo provisional, cuyo control se ejerciera mediante la autorizacin de nuevos miembros en la serie orgnica,

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aunque la creacin de cada nuevo miembro es una continuacin del aprendizaje derivada de encarnaciones anteriores. Q u e el m u n d o del comportamiento de la organizacin se caracterizase por un grado de cohesin y confianza interpersonales suficientes para mantenerla unida durante largos periodos de incertidumbre y tanteos, y suficientes para permitir u n alto grado de autonoma e iniciativa locales. Q u e la comprensin de los dilemas de poltica y prctica, y de la forma de que la organizacin aborde, que Hopkins manifest de forma tan decidida c o m o individuo, estuviera m u y difundida en las filas de la organizacin. El logro de estas condiciones aparentemente utpicas n o est, creo yo, m s all de nuestro alcance, aunque desde luego sometera nuestras capacidades a prueba hasta unos lmites que estaran m u c h o m s all de los de la vida normal de las organizaciones. E n otros contextos20 he intentado describir los tipos de intervencin necesarios para la creacin de sistemas de doble aprendizaje. L o que el ejemplo de la W P A demuestra de forma tan aguda es que las organizaciones de servicio pblico capaces del doble aprendizaje pueden funcionar c o m o agentes de aprendizaje pblico; que la dialctica de la investigacin pblica exige la existencia de esos organismos. [Traducido del ingls] Notas
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Philip Selznick, TVA and the grass roots, Nueva York, Harper and R o w , 1966. T o m B u m s , The BBC, Londres, Macmillan, 1977. Robert Scott, The making of blind men, Nueva York, Russell Sage Foundation, 1969. Geoffrey Vickers, Value systems and social process, Londres, Tavistock, 1968. Jay Forrester, Urban dynamics, Cambridge (Mass.), IIT Press, 1971. Albert Rothman, The penitentiary (sin ms datos). Chris Argyris y Donald A . Schn, Organizational learning, Reading (Mass.), Addison-Wesley. Todo el material de esta seccin se basa en gran medida en la obra de Helena Van Cortland Snow. E n su ultimo afio en Harvard, la Srta. Snow escribi una tesis de licenciatura, que yo dirig, sobre la W P A . Haca mucho tiempo que m e interesaba la W P A como ejemplo desusado de organizacin de aprendizaje en el sector pblico, pero el resultado de las investigaciones de la Srta. Snow fue lo nico que m e permiti estudiar los datos sobre los modos de aprendizaje de la W P A . Harry Hopkins, Spending to save: the complete story of relief, p . 124, Nueva York, W . W . Norton and C o . , Inc., 1936. Harry Hopkins al Coronel White, transcripcin

de una conversacin telefnica. (Manuscritos Hopkins, Coleccin de Hyde Park.) Subcomisin de crditos de la Cmara de Representantes, audiencias sobre la F E R A y la C W A , 1934, p. 30. Robert Sherwood, Rosseveit and Hopkins: an intimate history, p . 48, Nueva York, Harper and Brothers, 1948. Edward Ainsworth Williams, Federal aid to relief, p . 159, Nueva York, Columbia University .Press, 1939. Informe al Consejo Nacional de Urgencia correspondiente a la semana terminada el 17 de diciembre de 1934. (Manuscritos Hopkins, Biblioteca F D R , Hyde Park, N . Y . ) Carta del 6 de noviembre de 1935. (Manuscritos Hopkins, Biblioteca F D R , Hyde Park, N . Y . ) Sherwood, op. cit., p . 49. Frank Bane en una entrevista con Helena Snow, 26 de noviembre de 1978. Manuscritos Hopkins, Biblioteca F D R , Hyde Park, N . Y . Arthur W . M c M a h o n , John D . Millett y Gladys Ogden, The administration of federal work relief, p . 212, Chicago, Public Administration Service, 1941. Argyris y Schn, op. cit.

L a innovacin en la administracin pblica dentro de una economa de crecimiento cero: visin desde Escandinvia
Daniel Tarschys
Hace unos cien aos que los pases escandinavos se sumaron a ese proceso de cambio econmico y social que se conoce con el nombre de revolucin industrial. E n unos pocos decenios se transform la economa de estas naciones. Las serreras, las fbricas, los talleres, se multiplicaron por doquier. Cientos de miles de personas abandonaron las actividades agropecuarias para emplearse en la industria. E n Sucia, en la dcada de 1890, la del apogeo del xodo rural, cada ao la industria daba nueva ocupacin a unas 40 000 personas. Slo ha habido otro momento en la historia de Escandinvia en que la economa haya experimentado una transformacin tan radical: despus de la segunda guerra mundial, con la expansin del sector de los servicios. Tambin esta vez, una gran parte de la poblacin cambi de actividad, trasladndose sobre todo al sector pblico. As, por ejemplo, en la ltima dcada, en la administracin local el empleo se ha incrementado en 40 000 personas cada ao. L a expansin de este subsector se inici ya en los aos cincuenta y prosigui en el decenio de 1960, a medida que el pas se llenaba de escuelas, hospitales, guarderas infantiles y centros postescolares. Las antiguas oficinas de la administracin local se quedaron pequeas, estaban desbordadas, y hubieron de ser substituidas por modernos bloques de edificios. Esta vez, el xodo no fue del cambio a la ciudad sino de la fbrica a los servicios en general y a la administracin pblica en particular. E n 1979, el Sindicato de Trabajadores Municipales super en nmero de afiliados al de los metalrgicos y se convirti en el mayor, sindicato de Sucia. Sin duda esto representa algo m s que la confirmacin simblica del alza del sector de los servicios pblicos, de un sector que ya no constituye una mera funcin de apoyo en una sociedad eminentemente industrial, sino que se ha convertido de un da a otro en la actividad econmica predominante del pas. Hace treinta aos, los municipios rurales pequeos no tenan en Sucia sino unos

Dr. Daniel Tarschys es diputado en el Parlamento Sueco y subsecretario de Estado ante el primer ministro de Suecia, Fack, S10310, Stockholm. Ensea en el Departamento de Ciencias Politicas de la Universidad de Estocolmo.

Rev. int. de cienc. soc, vol. X X X I (1979), n." 4

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pocos empleados; hoy, los municipios y condados emplean la quinta parte de la poblacin activa de Sucia, y en casi todos los distritos la mayor fuente de trabajo es, precisamente, la administracin local. L a "revolucin del sector pblico" acaecida en los ltimos decenios ha transformado la vida econmica y social de los suecos de manera no menos radical que lo hicera la revolucin industrial definalesdel siglo xix y comienzos del xx; la ha transformado incluso en sus manifestaciones cotidianas. Muchas labores que antes se realizaban en el hogar corren hoy a cargo de los organismos comunales. Se han ampliado y diversificado los servicios pblicos, as c o m o los controles que el sector pblico ejerce sobre mltiples actividades. E n una economa tan integrada c o m o es la actual, cada da dependemos m s unos de otros, y cada da es mayor la necesidad de los controles sociales. Cuanta mayor relacin mantenemos con nuestros semejantes y cuanto m s se desarrollan el comercio y los servicios, ms nos afecta el comportamiento de las dems personas. A d e m s , el progreso tcnico ha creado unos peligros nuevos, que obligan a reforzar la vigilancia. L a revolucin del sector pblico es u n espejo de dos caras: por u n lado, esa revolucin crea una libertad y unas oportunidades de las que la gran mayora de la poblacin no haba gozado nunca; por otro lado, exige de los ciudadanos mayor disposicin a someterse a las reglas, a cumplir las normas. Cada paso adelante tiene su precio ineludible. E n este decenio de 1970, pese a las recesiones econmicas, la expansin del sector pblico apenas se ha desacelerado. Ello se debe, en parte, a que el Estado social del tipo escandinavo est programado para fomentar el pleno empleo y, por tanto, para incrementar su aportacin de recursos anticclicos cuando la actividad econmica decae. Pero tambin se debe a que el sector pblico tiene su propia dinmica intrnseca. Q u e la actividad de la administracin central y local sea mayor o menor en cada momento depende no slo de las decisiones que se tomen entonces mismo, sino- tambin de los compromisos adquiridos aos atrs. A consecuencia de los programas de reforma iniciados en gran escala en el decenio de 1960 (el autor piensa en el aumento de la planificacin y de los programas de largo plazo, de diversos tipos) hoy da estamos ms condicionados que antes por las decisiones tomadas en otro tiempo. E n el momento de adoptar una poltica ambiciosa, de largo alcance, no siempre se conoce totalmente el coste de la misma, sino que ese coste va evidencindose con el transcurso del tiempo, segn van ponindose en prctica los planes y medidas del caso. Se produce as una paradoja que merece seria reflexin: la planificacin tiene por objeto fomentar la eficiencia y la libertad de accin en el desarrollo de la sociedad; sin embargo, los artfices de la poltica encuentran con frecuencia que la planificacin les ata las manos y restringe su libertad de movimiento. A consecuencia de esta evolucin, el problema fundamental que el sector pblico ha tenido en el decenio de 1970 ha sido el del aumento de la diferencia entre ingresos y gastos. Por u n lado, el sector pblico ha continuado ampliando

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sus actividades, y los gastos de transferencia se han incrementado considerablemente, en parte por razones demogrficas. Por otro lado, el crecimiento econmico se ha desacelerado por varias razones. E n el terreno internacional se han producido la crisis del petrleo y las perturbaciones econmicas que siguieron a la misma; adems, ciertos pases en vas de desarrollo han experimentado u n proceso de industrializacin que comienza a convertirlos en serios competidores de la industria europea. Pero el desequilibrio tiene, tambin, causas internas, nacionales. E n el decenio de 1970, la elevacin del nivel de vida asumi formas distintas al mero aumento de los ingresos, es decir, que en ocasiones la poblacin opt por disfrutar de m s tiempo libre, de menos agobios y de mejores condiciones de trabajo. Tambin es posible que el aumento de los impuestos haya multiplicado las transacciones privadas que eluden el paso por el sistemafiscal.Por estas razones, la desaceleracin del crecimiento del P N B no significa necesariamente que el ascenso real, cualitativo, del nivel de vida se haya desacelerado en otro tanto; antes al contrario, a juzgar por ese criterio es m u y posible que en el decenio de 1970 el aumento del bienestar haya mantenido el mismo ritmo que en la dcada de 1960. D e todas maneras, ello no sirve de m u c h o consuelo a los gobernantes: la poblacin decide disfrutar m s de esos goces de la vida que no pagan impuesto, lo que no hace medrar las arcas pblicas, ya sean municipales o del gobierno central. Por falso que sea ese concepto, hoy tan denostado, del P N B , para los ministros de Hacienda constituye una realidad de la que no pueden escapar. Es lgico, pues, que los presupuestos pblicos arrojen u n dficit creciente. El presupuesto nacional sueco del presente ao muestra un descubierto de unos 45 000 millones de coronas, que equivalen aproximadamente al 10 por ciento del P N B . E n el presupuesto de largo plazo dado a conocer en m a y o de 1978 se prevn para el prximo quinquenio un dficit del orden de los 40 000 millones de coronas al ao. Y an hay ms: ese presupuesto de largo plazo est basado en unos clculos bastante optimistas y no pretende predecir la tendencia probable del gasto estatal. Condicin previa para que ese presupuesto se cumpla es, pues, la de que el gobierno n o se vea obligado a inyectar sbitamente en la economa unas cantidades extraordinarias de recursos destinadas a salvar las industrias que se desmoronan, que es lo que ha sucedido con frecuencia en los ltimos aos. Otra condicin previa es la de que los polticos no emprendan nuevas realizaciones y que el gobierno no solicite del Riksdag (Parlamento) m s fondos de los que ste ya ha aprobado. A u n dando por cumplidas estas condiciones, el dficit del presupuesto sueco ser del orden de los 200 000 millones de coronas en el prximo quinquenio. Las recesiones siempre engendran cierto pesimismo, y el autor querra insistir en que no conviene sacar unas conclusiones demasiado generales de las tendencias observadas en estos ltimos aos. H o y se discute m u c h o acerca de cules de nuestros problemas son de naturaleza estructural y cules se deben

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las merasfluctuacionesde la economa mundial. Dejando aparte esta cuestin, siquiera de momento, queda el importante problema de que incluso segn las previsiones ms optimistas el presupuesto sueco seguir desequilibrado durante los prximos aos. Cabe buscar consuelo en diversas tcnicas de la contabilidad nacional o en la idea keynesiana, tal c o m o hoy parece estar difundida, de que el dficit presupuestario n o debe ser nunca motivo de preocupacin. C o n eso y con todo, seguimos ante el incmodo hecho de que la diferencia entre gastos e ingresos est ah y que probablemente aumentar en los prximos aos. Qu se puede hacer al respecto? L a receta clsica consistira en elevar los impuestos. Sin embargo, es opinin comn que en el futuro previsible ser m u y difcil aumentar de manera apreciable la presinfiscal.Desde luego, esa misma opinin se sostuvo ya en ocasiones anteriores y,.pese a todo, se encontraron los medios de allegar mayores recursos con que sufragar el gasto pblico. Hasta ahora no se han cumplido las profecas que, de vez en cuando, anunciaban u n lmite mximo a la presin fiscal soportable. E n 1906 el economista francs LeroyBeaulieu sostena que el sector pblico no poda absorber ms del 12 del 13 por ciento del P N B sin provocar la depresin de la economa. Inmediatamente despus de la segunda guerra mundial, el economista australiano Colin Clark situaba en el 25 por ciento el lmite mgico. H o y da, algunos pases escandinavos han rebasado ya la barrera del 50 por ciento sin que por ello se haya hundido la sociedad. Pero el error de las predicciones no quiere decir que sea posible continuar aumentando los impuestos indefinidamente. Incluso la actual presinfiscalresulta indeseable en muchos aspectos; uno de ellos, nada desdeable, es el de que la presin alta fomenta la evasinfiscaly, por tanto, socava el espritu cvico y la solidaridad que dan cohesin a la sociedad. D e los efectos puramente econmicos que derivan del aumento de los impuestos, tal vez se hayan exagerado los de carcter inmediato; m a s , por otra parte, bien es verdad que algunos de los efectos de largo plazo estn subestimados. El aumento de los puestos rara vez suscita una reaccin inmediata; pero luego, con el tiempo, los contribuyentes llegan a conocer los puntos dbiles del sistema y modifican su comportamiento personal segn las circunstancias. As, por ejemplo, en Sucia mucha gente ha descubierto que aunque reduzca su trabajo en unos meses al ao (lo que puede tomar la forma de unos das de asueto a la semana, o unas horas al da) ello repercute poco en su salario lquido. Pues bien, cuando toda la poblacin activa se d cuenta de esta ganga estaremos camino de la jornada parcial para toda la sociedad; y esa sociedad ser ms humana, m s flexible, pero desde el punto de vista estrictamentefiscalser una sociedad algo difcil de manejar. Los pases escandinavos no son los nicos que estn luchando por resolver los problemas que acompaan a una economa de elevada presinfiscalen esta dcada de 1970. Anloga situacin se observa en otros muchos pases industrializados. E n los ltimos aos se han publicado numerosas obras acerca de las crisis

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que aquejan a la hacienda estatal e incluso a la propia administracin central. Tales son, por ejemplo, The crisis of democracy, de la Comisin Trilateral; The fiscal crisis of the State, de James O'Connor; The failure of the State, de James Cornford; La crise de l'Etat, de Nicos Poulantzas; Den ustyrlige stat [El Estado ingobernable], de K n u d Boelsgaards; y otras muchas. Tambin ha crecido el inters por la legitimidad de la funcin pblica y por la dificultad de mantener un amplio apoyo a los quehaceres comunales. Estos aspectos se han discutido m u c h o en la Repblica Federal de Alemania, donde han intervenido en el debate tericos de la talla de Jrgen Habermas y Nikolas L u h m a n n . Por ltimo, una tercera polmica de importancia es la que actualmente tiene lugar en torno a los conceptos de "ingobernabilidad" y "sobrecarga del Estado". "Por qu se est haciendo Gran Bretaa m s difcil de gobernar?" se pregunta Anthony King en el ttulo mismo de su estudio al respecto (Why is Britain becoming harder to govern?). "Se est haciendo ingobernable la Repblica Federal de Alemania?" se pregunta, respecto de Alemania occidental, Erwin Scheuch (Wird die Bundesrepublik unregierbar?). ltimamente, dos investigadores norteamericanos han publicado otra obra con el siniestro ttulo de Can governments go bankrupt?, donde los autores se preguntan, pesimistas, acerca de las posibilidades de quiebra del Estado mismo. N o vamos a tratar en estas pginas de las respuestas a estas interesantes cuestiones; pero s citamos los ttulos porque revelan el tipo de problemas que hoy son objeto de controversia general. L a conclusin que cabe sacar al respecto es la de que no ser m u y fcil restaurar el equilibrio de las finanzas pblicas mediante u n aumento espectacular de los ingresos tributarios. Elevar m u c h o m s la presinfiscalprovocara unas tensiones tan graves, as polticas c o m o econmicas, que no cabe garantizar que el resultado neto fuese beneficioso. Y a se han dado casos en que el aumento de los impuestos no ha producido los efectos buscados, bien porque la recaudacin resultase difcil de llevar a cabo, bien porque los contribuyentes encontrasen la manera de efectuar las transacciones correspondientes eludiendo el pago del impuesto. L o ms probable es que estos mismos problemas surjan tambin en el futuro. Tal vez las teoras del tope mximo absoluto a los impuestos no tengan m u c h o fundamento; pero es evidente que en el futuro previsible n o ser posible recaudar muchos m s recursos con que sufragar el gasto pblico sin infligir al m i s m o tiempo graves daos a la economa nacional y al espritu cvico. Este es el teln de fondo ante el que hemos de examinar el futuro del sector pblico. Acabamos de salir de una fase de expansin en la que las actividades pblicas, as centrales c o m o locales, han experimentado u n cambio radical. Y el futuro sigue cargado de problemas: muchas de las necesidades colectivas antiguas no estn todava satisfechas y, por otra parte, el progreso tcnico y el cambio estructural de la industria y de la poblacin estn creando unas necesidades colectivas nuevas. Las tareas polticas y administrativas que ser preciso resolver no son menos urgentes que las de los ltimos decenios; pero ahora, en poca de

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mayores dificultades econmicas, habr que abordar esas cuestiones de manera distinta. Hasta la fecha, ha sido posible realizar innovaciones en el sector pblico aumentando la aportacin de recursos. Pero de ahora en adelante ser preciso recurrir en mayor medida a los recursos que ya se estn empleando en otros usos; es decir, que para ampliar la innovacin y el desarrollo habremos de revisar otros compromisos. Slo as podremos aplicar en el futuro una poltica dinmica y satisfacer aceptablemente las nuevas exigencias que surjan de la sociedad. D e lo contrario, la alternativa es el estancamiento total, la mera continuacin de las actividades ya asumidas por el sector pblico, y ello hasta donde lo permitan los recursosfinancieros.Es decir, que el decenio de 1980 puede limitarse a presenciar la ejecucin de las decisiones polticas heredadas de las dcadas de 1960 y 1970. Y se trata de una herencia bastante pesada, por cierto, as para nuestra generacin c o m o para la siguiente; pinsese, por ejemplo, que las generosas pensiones que nos hemos prometido a nosotros mismos constituirn una carga m u y pesada para las generaciones futuras. Y a se han hecho oir en los ambientes polticos las peticiones de que se "revisen las antiguas decisiones y se establezcan nuevas prioridades", pero sin que estas pretensiones hayan salido apenas de las instrucciones y documentos de trabajo de los comits: son m s una cuestin de principio que u n verdadero deseo de revisar la base sobre la que se toman las decisiones prcticas. Cuando en alguna ocasin los redactores de la poltica se ven obligados a efectuar economas y recortar los gastos, suelen atacar por la lnea de menor resistencia y reducir gastos tales c o m o los de nuevas inversiones, ampliacin de personal, cursos de puesta al da, o algo por el estilo. Es decir, que el primer criterio de la eleccin es el de la facilidad, una tcnica de ahorro sumamente primitiva que a veces recorta actividades verdaderamente importantes y que siempre protege las actividades y compromisos establecidos de antiguo, tal vez nada imprescindibles, pero que en el m o m e n t o de crearse no pudieron ser debidamente evaluadas. E n el peor de los casos, este mtodo produce unos ahorros desnaturalizados que cuestan m u y caros al Estado y a la sociedad, al tiempo que otras funciones puramente marginales continanfloreciendo'y recibiendo su incremento anual de asignaciones. Por qu es tan difcil revisar los compromisos antiguos, las actividades ya arraigadas? Sera larga la lista de los motivos que mantienen el statu quo. N o es exagerado decir que la estructura de todo el sistema poltico es tal, que, hablando en general, las innovaciones se producen nicamente por acrecentamiento y rara vez son resultado de una nueva escala de prioridades. Dicho con sencillez: n o existen unas fuerzas potentes que pongan en tela de juicio las dotaciones de fondos o las actividades ya establecidas de antiguo. Por otra parte, son muchas y poderosas las fuerzas que pugnan constantemente por que se instituyan nuevas partidas de gastos. Hace unos aos, el autor de este artculo tuvo ocasin de estudiar las estimaciones presupuestarias efectuadas por las autoridades suecas

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a lo largo de distintos periodos del siglo xx, y le llam poderosamente la atencin el hecho de que, en lo fundamental, se repetan los mismos argumentos u n decenio tras otro. N o sera difcil reunir material para efectuar otro estudio anlogo de las necesidades expresadas a travs de las organizaciones y de los partidos polticos. E n realidad, los artfices de la poltica se ven bombardeados desde todas las partes con propuestas de lo que debe hacerse, mientras que las proposiciones de ahorro son m u c h o m s escasas y espaciadas. C o n u n simple vistazo al sistema de sanciones y recompensas que opera en las instituciones polticas y administrativas se comprende fcilmente la razn de toda esta mecnica. U n poltico local o u n miembro del parlamento tiene muchas razones para solicitar proteccin en favor de unos grupos marginados; adems, muchas organizaciones tratan de influir en las polticas dndoles a conocer las deficiencias de la vida pblica. M a s , por otra parte, casi nadie encuentra aliciente en proponer reducciones del gasto pblico, sea local o central; antes al contrario, la propuesta de este tipo de economas suele desatar la indignacin de los polticos del grupo contrario y la airada protesta (o por lo menos la actitud hostil) de quienes pudieran verse afectados por esa medida. E n la misma administracin pblica existe casi siempre el deseo consubstancial de expansin y una clara resistencia a todo lo que signifique economizar. Los socilogos y los economistas han redactado largas listas con los motivos por los que la inmensa mayora de las organizaciones desean crecer, motivos tan variados c o m o la conviccin idealista de que es preciso incrementar la actividad pblica para remediar los males sociales, o el deseo egosta de ascenso o medro personal. L a mayora de los altos ejecutivos prefieren dirigir una organizacin en crecimiento antes que otra estancada o incluso en decrecimiento. E n efecto: mientras la organizacin crezca, las fricciones entre sus distintas secciones y empleados se pueden resolver satisfaciendo las exigencias de unos y otros y, por otra parte, es m s fcil estimular a los empleados si existe la perspectiva de una futura recompensa. A d e m s , el crecimiento lleva consigo cierto prestigio, y se considera triunfador al ejecutivo que llega a dirigir un personal m s numeroso, mientras que quien ve reducido su personal hace u n mal papel. A este respecto, la tendencia dominante est clara: los administradores y los representantes electos apenas encuentran aliciente para examinar con visin crtica la labor que les est encomendada, pero s tienen muchas y poderosas razones para desear que se ample la actividad del sector pblico. Es ste u n problema con el que vienen luchando ya de antiguo los ministerios de hacienda o del presupuesto, las tesoreras de los entes pblicos locales, los departamentos de finanzas y dems organismos de parecida denominacin. Precisamente, muchas de las caractersticas de la administracin pblica nacen del continuo esfuerzo que los rganos centrales que trazan la poltica realizan para frenar las inclinaciones expansivas de los encargados de ejecutar los programas. U n a estratagema ya clsica a este respecto consiste en redactar unas instrucciones

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m u y detalladas sobre la forma en que se han de emplear los fondos, y reservar la decisin a las esferas m s altas incluso para los gastos insignificantes. Otra consiste en establecer un sistema contable m u y detallado, que ofrezca una visin de los gastos m s completa segn la clase de coste, el centro al que corresponde el coste, el coste por producto, etc. U n tercer mtodo consiste en establecer el dilogo acerca del presupuesto de manera tal que los rganos encargados de distribuir los fondos estn mejor informados del orden de prioridadesfijadopor las autoridades administrativas. E n los ltimos decenios, en el terreno de las tcnicas administrativas se han realizado muchos experimentos en esta direccin, todos ellos merecedores de dilatado comentario; pero, de m o m e n t o , el autor n o quisiera hacer sino una pequea, aunque importante, observacin: que ninguno de los mtodos empleados hasta ahora ha logrado frenar la tendencia expansiva del sector pblico. Incluso cabe preguntarse si tales mtodos n o habrn estimulado esa expansin. E n realidad, el aumento de la eficiencia ha engrasado de tal manera la maquinaria de la administracin pblica, que las ruedas de sta giran ahora m s de prisa. H a aumentado el rendimiento, y las tcnicas de produccin se han hecho m s refinadas; pero n o han disminuido ni los costes ni el nmero de empleados. L o mismo ocurre con las intervenciones de cuentas realizadas por la Oficina Nacional de Auditora, especialmente desde los ltimos aos sesenta: han hecho aumentar la eficiencia y la innovacin, pero nunca o rara vez han logrado economas. M a x Weber describi la burocracia c o m o la m s racional de todas las formas de organizacin; y parece ser que en los ltimos decenios estamos llevando la racionalidad administrativa a unas cotas cada vez m s altas. El resultado puede calificarse de xito en general, pues hoy da la administracin pblica trabaja con un alto grado de eficiencia interna. El inconveniente reside en que todo esto se ha hecho tan caro de manejar que no cabe contentarse con unos mtodos m s eficaces para alcanzar los objetivos, sino que es preciso someter los objetivos mismos a un orden estricto de prioridades, para que los recursos, siempre escasos, se utilicen realmente en losfinesque se juzguen m s urgentes. N o basta, pues, con alcanzar la racionalidad interna de la administracin pblica, sino que es preciso establecer la racionalidad externa, en el sentido de que las actividades y el rendimiento del sector pblico se ajusten m u y de cerca a las preferencias de la sociedad. Dcese con frecuencia que sta es una cuestin poltica, que n o es incumbencia de los funcionarios pblicos; pero el autor de estas lneas no est m u y seguro de ello. E n nuestra poca, con un sector pblico tan grande, es prcticamente imposible que los polticos se mantengan al da en las innumerables cuestiones de que se ocupan los diversos rganos y organismos de la administracin. Sera absurdo colocar todo el peso de la confeccin de la poltica sobre los hombros de unos parlamentarios ya agobiados de trabajo, relegando al mismo tiempo a una funcin pasiva a quienes tienen verdadero conocimiento y experiencia de los problemas de la realidad. H o y da est ampliamente reconocido que las lneas

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funcionales de diferenciacin entre la poltica y la administracin se han hecho m u y borrosas. Es preciso continuar desarrollado la teora de la poltica para que las ideas caducas no nos impidan avanzar. Si queremos infundir nueva vida al sector pblico en unas circunstancias econmicas difciles, tendremos que dar va libre a la capacidad creadora y el buen sentido crtico de los funcionarios pblicos, del pblico en general y de los representantes polticos de ste. Y ser esencial crear unos procedimientos de anlisis, de discusin y de decisin que dejen margen para la reconsideracin de las decisiones tomadas anteriormente, unos procedimientos que no desemboquen en la mera peticin de mayores recursos. Desde luego, ser m u y difcil reformar el sistema poltico para adaptarlo a estos criterios. El autor no se hace la ilusin de que se pueda conseguir m u c h o en poco tiempo, pero si se atrevera a proponer tres objetivos, alcanzados los cuales mejoraran las perspectivas de reformar el orden de prioridades, a saber: a) imbuir mayor propensin al cambio en los despachos de la administracin pblica; b) dejar mayor margen en el proceso de elaboracin de la poltica para revisar las decisiones tomadas anteriormente, y c) aumentar el caudal de informacin en que basar las decisiones polticas. V e a m o s con mayor detalle cada u n o de estos tres objetivos.

M a y o r propensin al cambio en la administracin pblica


sta ha sido, durante muchos aos, una de las aspiraciones principales de quienes se ocupan de aumentar la eficacia operativa, una aspiracin que se ha tratado de conseguir de diversas maneras: formando personal ad hoc y mejorando la capacitacin de los funcionarios; mediante exmenes de eficacia de la gestin realizada, que cada vez estn m s orientados a fomentar el cambio; mediante la elaboracin de tcnicas operativas y de planificacin a largo plazo; etc. E n opinin del autor, en todos estos frentes se han conseguido importantes avances, que ha estimulado el inters por el progreso y la innovacin. El nico inconveniente reside en que esos procesos exploratorios, esos movimientos de tanteo as provocados, se convierten en seguida en unas actuaciones expansivas. Cuando las antiguas funciones y mtodos comienzan a decaer, a agotarse, buscamos otros nuevos, pero rara vez buscamos la manera de simplificar las funciones y de economizar medios. Por decirlo con palabras de u n experimentado funcionario pblico que ocup altos cargos en el antiguo Ministerio de Hacienda sueco: " E n cuanto oigo hablar de innovacin y desarrollo, ya s que se trata de poner m s dinero." Naturalmente, la bsqueda de nuevas funciones y mtodos no es de despreciar, y ha de emprenderse con toda energa a condicin de que se emplee el mismo dinamismo en identificar las funciones susceptibles de ser reducidas o

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suprimidas. T o d o consiste en darse cuenta de que un organismo pblico no tiene por qu ser una pirmide que se perpete por los siglos de los siglos, sino que, a semejanza de una empresa, nace, crece, vegeta, decae y desaparece. E n cierto sentido, debemos, tambin, sentir menos respeto por los objetivos que el gobierno asigne a la administracin pblica. Los artfices de la poltica estnfijandonuevos objetivos continuamente, lo cual no quiere decir que tales metas hayan de ser perseguidas ad infinitum. H a de ser lcito, as dentro c o m o fuera de la administracin, poner en duda esos fines y medir los resultados obtenidos, no slo comparndolos con las cifras aireadas en los parlamentos y con las prioridades que los gobiernosfijaranen el pasado, sino tambin sometindolos al sentido c o m n de los propios encargados de aplicar la poltica y de otros observadores competentes. Desde luego, no es fcil realizar esa autocrtica dentro de la misma administracin pblica. "Nadie corta la rama en la que est sentado", dice un refrn. Pero tal vez no sea la cosa tan cierta c o m o parece. El inters por la poda variar m u c h o de unos casos a otros. Quien tenga otra rama a la que trasladarse no temer emitir un juicio imparcial y sincero sobre la funcin que le est encomendada. Es decir, que la seguridad en el empleo tiene suma importancia para que la propensin al cambio sea mayor o menor en la administracin pblica. Disponiendo de mayores oportunidades para cambiar de puesto de trabajo, de u n servicio a otro, de u n departamento a otro, incluso para cambiar entre la administracin pblica y el sector privado, ser mayor la disposicin de los funcionarios a enjuiciar crticamente la utilidad de las actividades que tienen a su cargo. N o cabe duda que la poltica de personal tiene un importante papel que desempear a este respecto. Pero tambin hay otras maneras de abordar estos problemas. U n factor m u y importante es la estructura de la organizacin. Para conservar la flexibilidad conviene evitar las soluciones permanentes. Confiando ms funciones a los organismos temporales se crea u n ambiente psicolgico ms abierto al cambio, pues el personal empleado sabe que su puesto de trabajo no es permanente. L a diferencia entre el jefe de una divisin y el director de u n programa reside en que el xito del primero se suele juzgar por el crecimiento de su divisin, mientras que del segundo se dice que ha triunfado si el programa se ejecuta en el plazo previsto y con buenos resultados. H e ah una excelente razn para crear m s programas y menos divisiones. Por otra parte, los organismos de carcter temporal llevan consigo muchos problemas, uno de los cuales, no pequeo, es el sentimiento de inseguridad que afecta a los empleados y la consiguiente dificultad en contratar personal calificado. A este respecto, la organizacin matricial ofrece una interesante combinacin de ventajas, pues rene la estabilidad deseada por los empleados y la movilidad deseable a efectos de la supresin de funciones. Anlogo efecto se consigue destinando temporalmente los funcionarios a otros puestos, pero reservndoles el suyo propio. As, por ejemplo, el que fuera primer ministro de Sucia, Olof Palme, conserv durante m u c h o tiempo su calidad de funcionario

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ejecutivo de u n organismo de defensa, al tiempo que desempeaba otros cargos en la administracin pblica del pas. Es m u c h o lo que se puede hacer para implantar en la administracin pblica las frmulas destinadas a reconsiderar la utilidad de las actividades desempeadas. E n los Estados Unidos de Amrica se ha comenzado a estudiar estas cuestiones y ya se han publicado algunos trabajos m u y interesantes que tratan del concepto de "terminacin de una poltica", en los que se ofrece n o slo material emprico sobre los procesos de conclusin, feliz o fracasada, sino tambin unas generalizaciones tericas y asesoramiento a los ejecutivos de la poltica. Por su parte, la entidad sueca que se ocupa de mejorar la administracin pblica (la llamada Agencia de Desarrollo Administrativo) lleva algn tiempo estudiando el caso de una docena, m s o menos, de organismos pblicos que han reducido o suprimido determinadas actividades.

L a elaboracin de polticas y la preparacin del presupuesto


E n teora, ese proceso ofrece abundantes ocasiones para someter a revisin las polticas seguidas anteriormente; pero en la prctica esas oportunidades son m u y escasas. E n teora, la preparacin anual del presupuesto permitira adoptar c a m bios de gran alcance; pero la escasez de tiempo, los condicionamientos polticos y la informacin disponible impiden hacer m u c h o m s que un examen "incremental" marginal. E n diversos pases se ha tratado de resolver este problema mediante distintas clases de presupuestos desglosados por programas, mediante lafijacinde una escala de prioridades para atender las necesidades financieras y, ltimamente, mediante el presupuesto de base cero; pero no ha sido grande el xito de tales intentos. Para la inmensa mayora de las partidas que integran el presupuesto, el examen anual del mismo es y seguir siendo u n procedimiento de pura frmula. Ni en el sistema sueco ni en el de los otros pases escandinavos se pueden realizar grandes cambios, en general, sin crear una comisin pblica de encuesta. L o que ocurre es que tambin esta clase de comisiones padecen endoinflacin, aunque en su texto constitutivo se trate de delimitar el campo propio de su estudio. Son relativamente pocas las comisiones pblicas que hayan logrado concretar unas formas adecuadas de realizar economas o que hayan demostrado la manera de atender unas necesidades urgentes sin requerir nuevas dotaciones de recursos. Para que las comisiones produzcan resultados es preciso encauzarlas por el buen camino, y ni aun as es seguro el xito. Desde el siglo xvii hasta nuestros das, en Sucia se han nombrado unas diez comisiones con el objeto especfico de encontrar maneras de economizar el gasto pblico; pero ninguna de ellas nos h a legado una lista impresionante de ahorros realizables.

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U n a posibilidad digna de tenerse en cuenta es la "legislacin a plazo fijo" puesta en prctica desde hace unos aos en el estado norteamericano de Colorado y que de all se propag con rapidez a la mitad de los Estados Unidos de Amrica. Este sencillo sistema establece que en cierta fecha, dentro de varios aos, caducar el mandato confiado a gran nmero de departamentos de carcter fundamentalmente directivo. A menos que el poder legislativo del estado correspondiente decida, en su da, prorrogar esas actividades, las mismas se dan automticamente por terminadas. Dicho de otra forma: los entes administrativos, igual que ciertos productos alimenticios, llevan una "fecha de caducidad", e igual sistema se ha aplicado recientemente a determinadas leyes. Si el fin que se persigue es establecer una poltica de revisin forzosa que suponga algo m s que la confirmacin protocolaria de las decisiones tomadas anteriormente, este sistema, aplicado con carcter general, pudiera parecer algo complicado; pero la idea que le sirve de base es interesante. E n Sucia, por ejemplo, es demasiado habitual tomar decisiones a las que no sefijaningn plazo de validez. Todos los meses, el Riksdag aprueba gran nmero de directrices aplicables a uno u otro aspecto de la sociedad, y no cabe duda que en muchos casos sera beneficioso acordar desde el principio que la decisin inicial habr de ser revisada en tal fecha para asegurarse de que h a surtido el efecto deseado. Tal vez debiramos dar u n paso m s y someter a revisin peridica todas o casi todas las decisiones pblicas. A este respecto, en los ltimos tiempos se ha propuesto repetidamente abreviar la discusin anual del presupuesto, al objeto de adentrarse con mayor profundidad en unas cuestiones concretas. As, por ejemplo, en Sucia el Riksdag podra examinar con detalle cada.sector una vez en cada legislatura, y ocuparse de las variaciones anuales en el resto del tiempo. Ahora bien, la reorganizacin de los trabajos presupuestarios segn estas directrices suscita no pocos problemas y ser ineficaz a menos que vaya acompaada de la recopilacin de unos datos m s completos en los que basar las decisiones. L o cual nos lleva al tercer punto que el autor quisiera tratar.

Mejora de la informacin de base


Rara vez una decisin poltica tendr m s valor que el de la informacin en que est basada. U n a de las razones por las que resulta tan difcil reconsiderar las decisiones pretritas reside en que a los redactores de la poltica les falta, con frecuencia, dos clases de conocimiento: en realidad ignoran de qu vicio adolece la actividad que se les ha encomendado juzgar y no saben qu hacer al respecto. Dicho de otra forma: son incapaces de hacer el diagnstico y apenas conocen las posibles curas, especialmente si han de ser de tipo no expansivo. L a informacin que circula por una organizacin grande est m u y tamizada; la que llega a la cspide de la pirmide ha pasado por muchosfiltrosy est

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teida por muchas aspiraciones personales. N o es extrao, pues, que los ejecutivos apenas conozcan lo que est ocurriendo en su propia organizacin y que, por lo general, vean la situacin de manera distinta (y m s optimista) que el personal situado en la base de la pirmide. T a m p o c o es de extraar que la informacin que pudiera justificar la decisin de reducir gastos rara vez encuentre acceso automtico hasta la cspide a travs del sistema informativo de la organizacin. Los directivos que quieran conocer mejor la situacin presente no pueden esperar cruzados de brazos a que les lleguen los datos; tienen que buscar la informacin por s mismos o encargar a alguien que se la busque. El califa de Las mil y una noches se mezclaba, disfrazado, entre sus sbditos para saber qu tal les iba. Federico el Grande, creador de la burocracia prusiana, cre tambin una polica secreta para vigilar a los funcionarios pblicos. H o y da, los poderosos se sirven de medios menos pintorescos para conseguir informacin, pero sigue siendo innegable la necesidad de estar informado. Si hemos de dedicar m s tiempo y energa a reconsiderar las actividades pblicas ya establecidas, ser preciso mejorar la labor analtica que se realiza dentro o fuera de la administracin. Ser preciso buscar con mayor empeo la colaboracin de las personas que tienen a su cargo la elaboracin de medidas constructivas, bsqueda que puede llevarse a cabo dentro de los lmites fijados por los condicionamientos econmicos. Pero al m i s m o tiempo es preciso iniciar una labor de las llamadas de "investigacin y desarrollo" que se limite a los intereses internos de la administracin pblica. Ah es donde encajan las revisiones operativas y la investigacin sectorial, por ejemplo. E n este terreno hay m u c h o que aprender de la labor de anlisis e investigacin de las medidas polticas, que actualmente se est iniciando en muchos pases. Necesitamos m s estudios comparativos sobre la manera en que u n problema determinado se est tratando de resolver en distintos pases, provincias y municipios, y m s estudios sobre la eficacia de los resultados que se hayan seguido de las soluciones adoptadas. Y tambin se necesita una labor constructiva de investigacin y desarrollo para encontrar otras soluciones posibles. Para que la revisin del statu quo surta realmente efecto, es preciso que la misma vaya seguida de una labor de comprobacin y evaluacin de los resultados, de una labor de investigacin y desarrollo aplicados. Cuando el gobierno o el parlamento han de tomar una decisin acerca de la fuerza pblica, los centros de enseanza media superior o la poltica defletes,es fundamental que no se limiten a conocer las opiniones unilaterales de quienes defienden el proyecto correspondiente ante la comisin de presupuestos, sino que han de conocer tambin la informacin de base que les proporcione una visin m s amplia de los resultados de esa medida, de los inconvenientes de la misma y de otras soluciones posibles. Y no basta con disponer de documentacin escrita, sino que son necesarios unos procedimientos eficaces para mantener el dilogo y el debate. Quienquiera que tenga algo interesante que decir, debe tener la oportunidad de decirlo, y

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antes de tomar una decisin cuyos efectos sean de largo alcance es preciso comparar opiniones diferentes. Quienes vienen estudiando de antiguo las organizaciones burocrticas n o se hacen muchas ilusiones acerca de la adopcin radical de cambios importantes. L a "reordenacin de las prioridades" es u n lema m u y atractivo, pero en el m u n d o real significa ponerse en contra de los intereses creados. Sin embargo, si en una economa de crecimiento lento o nulo damos por buenas las prioridades vigentes, el resultado inevitable ser el estancamiento y la parlisis. Por ello mismo, en el decenio de 1980 la revisin de los programas de actividades establecidas va a tener importancia decisiva. [Traducido del ingls]
Referencias

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itfc. i
Bases de datos socioeconmicos: situaciones y evaluaciones
J

L o s servicios de informacin y la estructura del saber en las ciencias sociales

J. M . Brittain*

Introduccin L a mayora de los servicios de informacin en las ciencias sociales son de origen relativamente reciente y h a n sido creados en las dcadas consecutivas al desarrollo de los principales servicios de informacin cientfica. E n trminos generales, el m i s m o patrn de servicios y m o d o de funcionamiento adoptados por la ciencia se han seguido posteriormente en las ciencias sociales. Esto es aplicable a los servicios de anlisis de documentos, ndices de citas, otros ndices y, m s recientemente, servicios de adquisicin de informacin por sistema directo. D e vez en cuando h a estado de m o d a sealar los rasgos especficos de las ciencias sociales c o m o son la terminologa imprecisa, la imposibilidad de reutilizar los descubrimientos experimentales, la existencia de diversas escuelas de pensamiento y sostener que estos rasgos especiales exigen servicios especiales de informacin. Pero este argumento por lo general n o se h a seguido en la prctica hasta elfin.Los servicios de informacin habilitados para la ciencia y la tecnologa se adoptan en las ciencias sociales comnmente una dcada despus. Por ejemplo, el Social science citation index sigui al Science citation index sin modificaciones ni innovaciones especiales de ningn gnero. Los servicios de sistema directo (que, en cualquier caso, tornan confusos los lmites de disciplinas y materias) estn siguiendo en las ciencias sociales u n patrn similar al establecido para las otras ciencias.

H a y que exceptuar el caso de los archivos de datos, donde se ha hecho provisin especial con respecto a las ciencias sociales.

L a biblioteconomia Durante la dcada de 1960 y primeros aos de la de 1970, algunos cuerpos profesionales de las ciencias sociales (por ejemplo, American Psychological Association, American Economic Association) acometieron considerables tareas de investigacin sobre los problemas de informacin y documentacin en ciertas disciplinas especficas y llevaron a cabo investigaciones (por ejemplo, I N F R O S S , DISISS, S E A ) 1 sobre muchos aspectos de la documentacin en el mbito de la ciencia social subvencionadas por diversas fundaciones. L a investigacin bsica sobre los sistemas de comunicacin e informacin de las ciencias sociales h a disminuido durante los cinco aos ltim o s ; hoy se centra m s la atencin en reas relacionadas con las ciencias sociales c o m o son la labor social, la libertad vigilada de los delincuentes, y la comunidad. Actualmente es difcil demostrar diferencias fundamentales entre las ciencias sociales y las ciencias en general con respecto a las necesidades de informacin y la estructura del saber que justifiquen u n apartamiento radical para las ciencias sociales de la provisin existente de servicios de informacin. Pero esto tal vez se deba a que la investigacin sobre las necesidades informativas ha sido superficial, o a que slo se han abordado ciertos problemas. L a historia de la investigacin acerca de la informacin en ciencias sociales se caracteriza por una falta de persistencia con u n nmero de problemas limitado hasta dar c o n u n a solucin

* Senior Lecturer, Department of Library and Information Studies, Loughborough University, Loughborough (Reino Unido).

Rev. int. de ciee, soc., vol. X X X I (1979), n. 4

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tt
satisfactoria para los mismos. L a investigacin llevada a cabo por I N F R O S S demostr que los especialistas en ciencias sociales hacen relativamente poco uso de los servicios de ndices y de informes analticos, pero n o abord el problema de por qu los servicios de informacin existentes no se utilizan con mayor frecuencia. Los mtodos de estimacin de las necesidades de informacin cientfica elaborados en u n periodo de 25 aos por lo que' atae, resultaron en gran medida inaplicables a las ciencias sociales segn las conclusiones a que llegaron I N F R O S S , A P A y S E A en sus estudios, y aunque se han propuesto nuevos mtodos, n o se ha surgido ningn intento sistemtico de desarrollarlos y utilizarlos. El proyecto S E A examinaba el problema de por qu los especialistas en ciencias sociales n o hacen uso de los servicios de ndices y anlisis de documentos, y qu es lo que n o marcha en tales servicios en su estado actual, pero esta labor n o ha sido secundada ni en la prctica ni con la prosecucin de las investigaciones. Otro tanto cabe decir de los servicios experimentales de A P A y DISISS. L o m i s m o que los servicios de informacin la biblioteconomia en el c a m p o de las ciencias sociales ha seguido en su desarrollo lneas anlogas -a los de las ciencias en general. Esto sera aceptable si las exigencias de las ciencias sociales en cuanto a mtodos de comunicacin e informacin fuesen tambin m u y semejantes a las de la ciencia, pero hay indicios de que n o es as. El hecho de que las ciencias sociales se las arreglen con unos servicios de informacin modelados sobre los de las ciencias en general, no quiere decir que n o puedan introducirse grandes mejoras adaptndolos m s ajustadamente a las estructuras de comunicacin especficas de las ciencias sociales. E n este artculo se sostiene la tesis de que existen en las ciencias sociales algunas caractersticas m u y reales y harto inexploradas de investigacin, prctica y comunicacin m u y diferentes de las de las ciencias exactas; y, consecuentemente, que hacen falta unos servicios de informacin que tengan en cuenta estas caractersticas. propios cientficos, y tambin gracias a la actividad de sociedades acadmicas y profesionales. A u n q u e los que conciben servicios de informacin no suelen exponer de u n m o d o explcito por qu se prefiere un particular tipo de servicio a otro, es de esperar que los servicios de informacin tengan en cuenta las caractersticas y exigencias de la comunicacin cientfica. Por ejemplo, si la mayora de los cientficos precisan informacin reciente, es de esperar que los servicios informativos proporcionen informacin reciente. Si las ciencias generalmente progresan merced a la obtencin de consenso acerca de mtodos y teoras, es de esperar que los servicios informativos proporcionen generalmente informacin que facilite el logro de dicho consenso, y que la informacin discrepante se quede relegada en u n segundo trmino (por lo m e n o s hasta el m o m e n t o en que los propios cientficos estn preparados para romper el consenso). Siendo esto as, tiene que ser posible identificar las necesidades informativas y la estructura de las comunicaciones y del saber cientficos. Derek de Sola Price (1965, 1969) ha sugerido que las ciencias progresan merced a una serie de aportaciones sucesivas, cada generacin se apoya en las realizaciones de la precedente. Existe u n alto grado de consenso en cuanto a lo que esas aportaciones fueron (excepto en algunos momentos, generalmente efmeros, de revolucin cientfica), y este consenso se refleja en los libros de texto correspondientes a disciplinas c o m o la qumica, la fsica, la biologa, la anatoma, y la fisiologa. El consenso n o se acepta hasta que en u n m o m e n t o dado hay encuentro de ideas, de datos, de experimentos y descubrimientos en las fronteras de la investigacin. E n la ciencia moderna (a diferencia de lo que suceda en la ciencia de los siglos x v n y x v m ) las disparidades de opinin, de hecho y de teora son efmeras; hay pocas escuelas rivales de pensamiento. El consenso de pocas pasadas es estudiado y c o m u nicado c o m o parte de la educacin cientfica; a los cientficos contemporneos n o les interesan gran cosa las rivalidades, diferencias e inconsecuencias del pretrito, que son jurisdiccin del historiador y delfilsofode la ciencia. Tal visin de la ciencia parece indicar que sta se caracteriza por largos periodos de estabilidad. D e cuando en cuando, pero con n o m u c h a frecuencia, las teoras y conceptos vigentes

Los sistemas de informacin cientficos Los servicios de informacin cientficos han ido constituyndose en el curso de u n largo periodo, por obra tanto de bibliotecarios c o m o de los

Los servicios de informacin y la estructura del saber en las ciencias sociales

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son desafiados y sorprendidos en error. Se introducen modificaciones, se elaboran nuevas teoras y se busca nueva comprobacin experimental, pero las revoluciones estructurales son raras. Cuando stas acontecen, puede ser necesario u n sistema de informacin diferente del que sirve a la ciencia durante la mayor parte del tiempo, porque casi todos los sistemas de informacin estn concebidos para servir a la ciencia en periodos de consolidacin y progreso gradual. D e ah, pues, que los sistemas y servicios de informacin de la ciencia deban tener en cuenta las siguientes caractersticas de la ciencia y de los cientficos: Tanto investigadores c o m o educadores y profesionales de las ciencias aplicadas precisan informacin reciente. Los estudiantes precisan informacin bastante reciente, pero sta por lo general slo les es asequible despus de haberse decantado y sedimentado en el frente de la investigacin, tras de lo cual se les presenta en forma de libros de texto, manuales y prontuarios. E n las ciencias fsicas la informacin se considera anticuada pasados m s de seis o siete aos, aunque en geografa, geologa, botnica y zoologa se requiere a m e n u d o informacin con una antigedad de diez a quince aos o m s . Slo historiadores yfilsofosde la ciencia precisan un servicio de informacin activo respecto a datos e informacin con antigedad de m u c h o m s de veinticinco aos. Cuando ' los descubrimientos de las generaciones de cientficos precedentes tienen vigencia todava forman parte integrante de la adquisicin de la ciencia, y por lo tanto se hallan fcilmente a m a n o en libros de texto, tratados, manuales, etc. L a terminologa de la ciencia es coherente, tanto en el curso del tiempo c o m o entre unos grupos de cientficos y otros. Por lo tanto, los servicios de informacin, en sus vocabularios y tesauros controlados, pueden reflejar bastante fcilmente los usos terminolgicos de los cientficos. Los cientficos tienen necesidad generalmente de informaciones y referencias precisas; se concentran de ordinario en u n asunto o u n problema, o en unos pocos, hasta encontrar

una solucin. Esto facilita la habilitacin de servicios de informacin adaptados a las necesidades, teniendo en cuenta sobre todo los usuarios. Los cientficos requieren a m e n u d o informacin y referencias precisas; aparte de esto tambin tienen necesidad de informaciones y referencias menos especficas, c o m o documentacin de base o para mantenerse al da, etc. N o sera suficiente que los servicios de informacin de la ciencia recuperaran y suministraran informacin y referencias de carcter nicamente general. D e vez en cuando los cientficos encuentran informacin fortuitamente, pero n o puede pretenderse que los cientficos se dediquen a la bsqueda de informacin al azar. H a y ocasiones en que u n cientfico necesita saber todo lo que puede saberse acerca de u n tema, teora, mtodo, etc., particular. L a ciencia es abierta y universal; n o difiere de unos pases a otros. Los n o cientficos, c o m o administradores, maestros y el pblico en general, tambin necesitan saber acerca de la ciencia. Los descubrimientos de ayer pasan a constituir los conocimientos comunes y corrientes de hoy. L a informacin para n o cientficos se presenta, y a veces se redacta expresamente para ellos; la comunicacin de la informacin entre cientficos y n o cientficos se hace de una forma bastante metdica y ordenada. N o queremos decir con esto que se han concebido los servicios de informacin cientfica teniendo rigurosamente en cuenta esas caractersticas; de hecho, los especialistas de la informacin y los mismos cientficos, conforme conceban y organizaban esos servicios de informacin, los han adaptado a las necesidades de las ciencias y de los cientficos, lo que les ha llevado m u c h o tiempo.

Estructura de la comunicacin y del saber en las ciencias sociales A u n q u e no todos los cientficos estaran de acuerdo con el modelo de comunicacin cientfica que queda descrito, cuenta con aceptacin suficiente para que valga la pena relacionar la estructura

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iff
bada, puede repetirse el experimento (a de la comunicacin y el saber con la estructura fin de asegurarse de que el procedimiento de los servicios de informacin. n o era errneo, etc.). Si tampoco entonces E n las ciencias sociales reina menos unaqueda la hiptesis comprobada, se descarta nimidad en cuanto a la forma en que se realiza y se hacen en la teora las oportunas recel progreso, la importancia relativa de los canales tificaciones. E n el dominio cientfico n o de comunicacin, las exigencias informativas, etc. se encuentran hiptesis sin comprobar N o parece existir el m i s m o proceso regular y ni teoras inexactas que podran causar sistemtico que puede apreciarse en el dominio confusin, a m s de u n trabajo intil por de la ciencia en general, ni es fcil hacer ver que cuanto inducen a evaluar sin cesar sus las ciencias sociales progresen tambin merced mritos. a una serie de aportaciones sucesivas y que cada Las ciencias sociales padecen una superabundangeneracin se apoye sobre las realizaciones de gecia de teoras que o n o pueden comproneraciones anteriores. T a m p o c o existe un consenso barse empricamente o n o estn comprogeneral en cuanto a definicin del mbito discibadas porque los cientficos sociales n o plinario, procedimientos, mtodos e interpretacin perseveran cuando existen pruebas contrade datos. Por lo menos respecto a las ciencias dictorias. Esto conduce a la aparicin de sociales m s exactas, c o m o la economa, la psiescuelas rivales y determina u n aluvin cologa y (algunas reas de) la sociologa, se da de informes, artculos de revistas y libros frecuentemente por supuesto que las comunien los que hay poco consenso, lo cual es caciones tienen lugar de m o d o bastante parecido bastante desorientador para profesionales al propio de las ciencias en general. Pero sta es y estudiantes, y todava m s para titulares una opinin poco crtica, y n o concuerda bien y administradores que utilizan informacin con muchos aspectos de la comunicacin en las de las ciencias sociales. Si los propios ciencias sociales que son ya conocidos. Las siexpertos n o se ponen de acuerdo cmo guientes caractersticas de investigacin y elabovan los profanos a explicarse los comuniracin terica son comunes a muchas reas de las cados y los descubrimientos? L a falta de ciencias sociales: consenso, los puntos de vista y teoras Existen teoras sobre el comportamiento h u m a n o , rivales, las hiptesis sin.comprobar, etc.. la sociedad, la economa y muchas otras, conducen en las ciencias sociales a unos expuestas todas ellas por especialistas de hbitos en la busca de informacin y a unas ciencias sociales. A veces estas teoras prcticas de citacin realmente inslitos guardan relacin con teoras anteriores, que sern objeto de nuestra atencin en pero a veces n o . la seccin siguiente. Esta falta de consenso Se buscan pruebas empricas con objeto de puede explicar tambin el hecho de que comprobar teoras expuestas a manera de los especialistas de ciencias sociales n o hiptesis, pero muchas teoras n o se formu hayan tenido tanto xito en la comunicalan de u n m o d o que permita su comprocin de su trabajo al pblico general a bacin (por m u y vlidos que sean los travs de los medios de comunicacin de datos empricos) ni, a decir verdad, su masas (Goslin, 1974). refutacin. L a falta de consenso, y los problemas de comproM u c h o s especialistas de ciencias sociales se rebacin, significan que muchas teoras en fieren, por la forma, a uno de los mtodos las ciencias sociales se reducen a poco m s clsicos de la ciencia: el mtodo hipotticoque puntos de vista tericos individuales. deductivo. All donde las teoras de la E n la ciencia, las teoras se inician de esta ciencia social conducen a hiptesis empm i s m a manera, pero a fin de obtener crericamente comparables (como de todas las dibilidad deben hacerse pblicas rpidateoras bien fundadas cabe esperar), deben mente y deben ser capaces de comprobaaplicarse procedimientos y mtodos ciencin por parte de otros cientficos. E n las tficos. Si una hiptesis es comprobada, ciencias sociales suele buscarse a m e n u d o la teora de la que procede .gana en creel consenso por otros medios distintos a la dibilidad. Si una hiptesis n o es compro-

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experimentacin y la comprobacin cienEscribiendo sobre la evidente falta de unidad y tfica. Este consenso puede buscarse, por conexin que se advierte en la psicologa, ejemplo, mediante cmodas especulaciones Kirsch (1977, p . 137) indica que los hisfilosficas " d e saln", por medio de la toriadores han definido la psicologa repeticin constante, y rodendose de " . . . c o m o lo que nos cuenta u n vasto alumnos y jvenes investigadores bien disnmero de escuelas contendientes que dipuestos a respaldar teoras y prcticas que fieren entre s en sus objetivos. E n cuanto constituyen la "propiedad" n o comproa sus mtodos... las analogas entre las bada de especialistas de ciencias sociales escuelas se presentan frecuentemente slo provectos y prestigiosos. Esto contrasta en trminos de los grandes debates desencon la situacin caracterstica de la ciencia, cadenados entre las mismas, o, menos donde el propsito suele ser casi siempre frecuentemente, en trminos de ocultas encomendar a gente joven las investigasimilitudes que se revelan considerando gaciones que permiten la objetiva comprocada escuela con respecto a cualquiera de bacin de las teoras. cierto nmero de dimensiones. L o que se Al primer golpe de vista, la investigacin en las echa de menos en todos estos informes es ciencias sociales puede parecer comparable alguna impresin de continuidad. Puede a la investigacin cientfica (Garvey, Lin incluso preguntarse c m o u n conjunto tan y Nelson, 1971). Se exponen los problemas, disparate de preocupaciones aisladas pudo se proponen hiptesis, se renen datos y jams reunirse bajo u n m i s m o nombre". se sacan conclusiones. L a diferencia est Esto m i s m o podra aplicarse a cualquiera en que muchas teoras y problemas de las de las ciencias sociales: n o existen en u n ciencias sociales n o pueden ser resueltos dominio pautas generales para la solucin y/o desarrollados mediante indagaciones de los problemas y para hacer progresar empricas solamente. E s corriente que u n los conocimientos, por ejemplo, las que punto de vista terico en las ciencias sose h a n seguido recientemente en radiociales sea sostenido con la cita de otros astronoma (Mulkay, 1976, p . 77). Propio estudios tambin tericos o con datos e m de los cientficos, naturalmente, es el espricos. Algunas veces los especialistas de coger aquellos problemas que estiman resociencias sociales recurren a "ponderar" lubles (Ravetz, 1971, p . 132-134). Esto ha los datos existentes2 (lo que a su vez llegado a constituir u n aspecto fundadepende de la eficiente recuperacin de mental de la cultura cientfica; y los prodocumentos) en pro o en contra de una blemas que parecen caer lejos del alcance teora determinada. Esto n o es investide la teora y la tcnica actuales son a gacin cientfica en la tradicin del mtodo m e n u d o definidos c o m o "metafsicos" o hipottico-deductivo. L o s patrones de co" n o cientficos" (Mulkay, 1978, p . 111). municacin en las ciencias sociales suelen Muchas teoras y modelos de las ciencias sociales asemejarse m s a debates que a discursos han sido m u y prontamente desechados, cientficos: a m e n u d o se encuentran en pero se han resistido a morir, y han reapaellos constantes afirmaciones de u n punto recido, frecuentemente con distintas etide vista particular; cualquier tipo de quetas. U n ejemplo, entre los psiclogos, "pruebas" demostrativas sirven para el es el modelo menalista de los primitivos caso. Se da tambin un uso tergiversador introspeccionistas, que medraron en el de la estadstica y de las tcnicas estadsltimo cuarto del siglo xix y primeros ticas para demostrar superioridad en traos del xx. Existe general acuerdo en que minos de pruebas disponibles, o de la el inters bsico de la psicologa era el relacin entre variables. Las nuevas pruebas estudio de los procesos mentales; ahora que se aportan son con frecuencia endebles, bien, en cuanto al m o d o de llevar esto a y a fin de encarecer la autoridad y la fuerza cabo ya n o imperaba el m i s m o grado de de pruebas inadecuadas se emplean tcconsenso entre los diferentes grupos de nicas estadsticas alambicadas y complejas. psiclogos. L a revolucin behaviorista (a

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cidos de que la circulacin de informacin y la comunicacin, as c o m o la estructura del saber, en las ciencias sociales son significativamente diferentes de las que rigen para la ciencia, aun cuando, a primera vista, las similitudes entre las estructuras del saber puedan hacer pensar otra cosa. A tal efecto, en la seccin siguiente se da una serie de ejemplos sobre pautas de comunicacin en las ciencias sociales. Segundo, es preciso estudiar la estructura del saber en las ciencias sociales, con miras a la creacin de servicios de informacin apropiados. M s adelante se dan indicaciones sobre los tipos de estudios requeridos. Debe llevarse a cabo u n estudio sobre las comunicaciones (es decir, artculos, libros, informes, cartas), el m o d o en que las comunicaciones formales se relacionan entre s (por ejemplo, las citas) y la manera de agrupar o reunir las comunicaciones. A continuacin deber cotejarse la estructura de dichas comunicaciones con la estructura de los servicios de informacin existentes; all donde se revele u n desajuste, podrn hacerse proposiciones encaminadas a la habilitacin de nuevos servicios (o, en algunos casos, a la modificacin de los existentes). E n particular se sugiere llevar a cabo estudios acerca de las publicaciones en unas diez reas de las ciencias sociales generalmente reputadas de tratar cuestiones importantes. Pueden obtenerse datos sobre el m o d o en que las publicaciones se relacionan entre s, la informacin y los datos en que se basan los autores (y los que ignoran), y el uso que se hace de publicaciones y de las novedades que contienen. E n particular, puede acometerse lo siguiente: U n anlisis sistemtico de las materias que se citan en una muestra representativa de publicaciones dentro de u n rea, subdisciplina o escuela determinada; especialmente, datos sobre la edad de las materias citadas, su forma (por ejemplo, artculos, m o n o grafas, opsculos inditos), su distribucin en la literatura y entre los autores, y las auto-citas (tanto por parte de autores individuales c o m o de grupos de autores dentro de u n rea de estudio o escuela determinada). A u n q u e se han realizado numerosos estudios en este dominio (DISISS), hay pocos acerca de grupos de especialistas de ciencias sociales relativamente h o m o g -

partir de 1910 aproximadamente) ech por tierra los principios bsicos de la psicologa mentalista, y esto a menos de cincuenta aos de la fundacin de la psicologa cientfica. Kirsch (1977) seala que tal cosa contrasta con la situacin peculiar de las ciencias fsicas, donde, por ejemplo, el modelo newtoniano tambin dio origen a escuelas contrarias que contendieron sobre diversas cuestiones, as c o m o a muchos debates metafsicos, pero los aspectos esenciales perduraron con plena vigencia por espacio de unos doscientos aos. Ahora bien, cuando la revolucin behaviorista ha terminado y se ha dejado ver cierta unidad con respecto a la metodologa, el nuevo behaviorismo haba generado ya sus propios movimientos que, para complicar m s las cosas, tenan tendencia a retroceder de u n m o d o lento y cauto hacia la concepcin de mente; empezando con la introduccin de T o l m a n sobre finalidad, percepcin interior y esquemas cognoscitivos; continuando, ya en la dcada de 1950, con una falta de inters de los behavioristas por asuntos c o m o imgenes y pensamiento y culminando con la proclamacin de H e b b de que la psicologa es, a fin de cuentas, "la ciencia de la mente". E n estas circunstancias n o puede haber ningn progreso sistemtico que tenga c o m o fruto una acumulacin de saber, en el que una generacin de especialistas de ciencias sociales edifique sobre los logros de una generacin precedente. M s bien da la impresin de que cada generacin reacciona contra otra generacin anterior para regresar, al menos en parte, a formulaciones m s primitivas.

C m o adaptar los servicios de informacin a las exigencias de las ciencias sociales Si la investigacin y la comunicacin en las ciencias sociales son de u n orden diferente del que rige para las ciencias en general, entonces es improbable que al tomar c o m o modelo los servicios de informacin de la ciencia d los m s ptimos resultados para las ciencias sociales. Qu puede hacerse para modificar esta situacin? Primero, es indispensable estar conven-

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neos, o sobre aquellos que pertenecen a una escuela particular. L a mayor parte de los estudios se han ocupado slo de reas m u y amplias y generales (por ejemplo, psicologa, sociologa o psicologa social, y n o de temas concretos, problemas, etc.). E n el caso de temas, problemas y escuelas de pensamiento con una historia de m s de (por ejemplo) diez aos, sera posible identificar los documentos y los datos que n o hayan sido estudiados en el pasado y que sin embargo podran haber servido para apoyar (o, en algunos casos, invalidar) las argumentaciones, teoras y conclusiones expuestas. U n estudio sobre la evolucin de las teoras y escuelas de pensamiento, con especial atencin a la forma en que las nuevas teoras y enfoques han sido incorporados en los m s antiguos; alternativamente, la medida en que las teoras y enfoques m s antiguos han sido incorporados en teoras m s generales, o, en algunos casos, han caido en el olvido por completo. El impacto e influencia de conjuntos de obras escritas y escuelas de pensamiento sobre evoluciones ulteriores: ) investigacin y exposicin por escrito; b) teora, y c) prctica. Y a existen unas cuantas obras, por supuesto, de ciencias sociales realizadas conforme a estas lneas, pero los conocimientos disponibles n o permiten sacar conclusiones sobre la idoneidad de los servicios de informacin existentes y las modificaciones que deberan efectuarse. H o y por hoy se requiere u n estudio sistemtico. Se ha dado ya un primer paso realizando algunos estudios sobre el crecimiento y magnitud de la documentacin, la aparicin de escuelas dentro de determinadas disciplinas de ciencias sociales, la decadencia de las escuelas, la homogeneidad de los escritos y de los conocimientos, etc. Entre los ejemplos cabe citar los siguientes: Bath University, 1977, 1978; Daniel y Louttit, 1953; Holt y Schrank, 1968; Krantz, 1965,1972; Louttit, 1957; Narin y Garside, 1972; Russet, 1970; Shulman y Silverman, 1972; Weimer y Palermo, 1973. Sin embargo, todo esto n o es suficiente y la investigacin fundamental sobre la estructura de las comunicaciones y de los conocimientos y sobre la forma en que se adapta a la de los sistemas de informacin debe llevarse m u c h o m s adelante.

Ejemplos de estructuras de comunicacin C o m o las proposiciones que aqu aventuramos desafan ciertos supuestos ampliamente aceptados sobre las exigencias de la comunicacin y la informacin en las ciencias sociales, damos a rengln seguido algunos ejemplos de estructuras de comunicacin en algunas reas particulares que son distintas de las que hallamos en las ciencias. Estos ejemplos ponen de manifiesto que los servicios de informacin de las ciencias sociales modelados a imitacin de los de la ciencia en general son a m e n u d o totalmente inadecuados. Los casos estn tomados de reas relativamente reducidas, porque muchas estructuras de c o m u nicacin (y especialmente las que no han merecido atencin alguna) pueden identificarse en reas, subdisciplinas o escuelas relativamente h o m o g neas, pero no en disciplinas m s vastas. La psicologa "operante" (o skinneriana) Este poderoso e influyente movimiento constituy una fuerza reconocible hacia fines de los aos treinta de nuestro siglo con la publicacin de algunas obras fundamentales de su adalid, el psiclogo norteamericano B . F . Skinner. Los historiadores de la psicologa consideraron retrospectivamente la psicologa "operante" c o m o una rama del behaviorismo, movimiento que adquiri notorio relieve en los primeros aos del siglo x x dentro del c a m p o de la psicologa c o m o una corriente opuesta a la hasta entonces dominante psicologa del mentalismo y el mtodo de la introspeccin. L a psicologa operante tom su nombre de una particular teora del aprendizaje y mtodo de refuerzo de respuestas en situaciones de aprendizaje, pero sus fundamentos filosficos eran los del behaviorismo. Las publicaciones de Skinner que vieron la luz en 1937 y 1938 n o contenan ningn tipo de referencias a trabajos anteriores. Esto era, y en realidad sigue siendo, algo inslito. E n sus escritos autobiogrficos, Skinner (1961) indica que su labor y sus publicaciones de los aos treinta n o se derivaban de otras, ni tenan nada que ver con tradiciones de investigacin y especulacin de ningn gnero en psicologa. Sin embargo, vistas las cosas retrospectivamente, est claro que m u chos de los mtodos y enfoques (los psiclogos

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skinnerianos negaron, durante muchas dcadas, la necesidades de las teoras) de los psiclogos "operantes" eran ya conocidos all por los primeros aos treinta. Los conoca Skinner? O tal vez resolvi n o citarlos? E n una fase posterior del desenvolvimiento de la psicologa "operante", muchos psiclogos siguieron prcticas de citacin m s convencionales, pero tendieron siempre a citar a colegas del movimiento en exclusiva, y sus citas se limitaban en medida considerable a un nmero relativamente poco extendido de autores y fuentes: prctica sta completamente atpica en otras reas de la psicologa y las ciencias sociales, sobre todo en reas de investigacin relativamente maduras. Estas prcticas de citacin atpicas fueron estudiadas por Krantz (1972) quien demostr que una elevada proporcin de las citas efectuadas en el Journal of the analysis of behavior (una de las pocas revistas dedicadas a la escuela "operante" de la psicologa behaviorista) eran de la revista m i s m a y pertenecientes a relativamente pocos autores. Esta n o r m a desacostumbrada era ostensible en la dcada de los sesenta, cuando la psicologa "operante" se hallaba quizs en u n m o mento m s influyente y tena ya por lo menos treinta aos de vida, de m o d o que n o ha quedado limitada a las primeras fases del movimiento, cuando a m e n u d o se descubren prcticas de citacin inhabituales. Por ejemplo, M e a d o w s (1967) y . M n d e z (1978) han informado que, en reas nuevas o recientes, la estructura de comunicacin muestra a veces unas normas de citacin atpicas, pero slo durante breves periodos, hasta que la nueva especialidad queda bien establecida con sus propias revistas, sociedades profesionales y afiliaciones. L a psicologa "operante" proporciona as un c a m p o magnfico para nuevos estudios sobre estructuras de comunicacin. U n estudio pormenorizado sobre la circulacin de la informacin revelara sin duda que los servicios de informacin existentes resultan deficientes tanto para los profesionales dentro de la propia psicologa "operante" c o m o para los de fuera que querran saber m s acerca de la misma, y tal vez aplicar los resultados. Otro c a m p o que recompensara bien u n atento y detenido estudio es el psicoanlisis, y resulta irnico, dada la antipata de los skinnerianos por el psicoanlisis, que las estructuras de comunicacin de ambas escuelas muestren tantas similitudes, al menos en sus primeras etapas. Las dos comenzaron con u n pequeo grupo de aplicados autores que se citaban mutuamente (de forma casi religiosa) y condenaban las escuelas de pensamiento rivales. La controversia entre herencia y medio ambiente A lo largo de m s de cincuenta aos se ha librado una furiosa batalla, principalmente en biologa y psicologa, en torno a los efectos relativos de los factores ambientales y hereditarios sobre el desarrollo de la inteligencia y la capacidad. L a cuestin se mantiene actualmente m s que viva, y ha recibido nuevo impulso con la controversia referente a la validez de algunos de los datos utilizados por Sir Cyril Burt, u n o de los principales investigadores en este c a m p o durante la dcada de los treinta (vase, por, ejemplo, Willmott, 1977). D a d o u n tiempo suficiente, casi todas las controversias cientficas pueden resolverse por medio de datos empricos derivados de la experimentacin, pero en el caso del debate entre herencia y medio ambiente esto n o parece ser as. D e m o d o que se plantea una serie de interrogantes acerca de la ndole del problema y de la informacin que se precisa para encontrar una solucin. Qu datos se requieren para resolver la cuestin en litigio? Si los datos pueden obtenerse mediante la investigacin, por qu n o se han buscado y hecho pblicos al cabo de cincuenta aos de trabajo? Hace falta algo m s que datos empricos? Por ejemplo, entran en el asunto planteamientos morales yfilosficos,desvirtuando quizs el punto en debate y la necesidad de pruebas empricas? stas y muchas otras cuestiones p o dran estudiarse en una tentativa encaminada a arrojar luz sobre la controversia an n o resuelta y a habilitar servicios de informacin que faciliten una solucin, en vez de continuar proporcionando informacin que embrolla el punto en litigio y echa m s lea al fuego de la controversia. E n reas de estudio y controversia difciles, en las que ni aun al cabo de muchas dcadas de investigacin y discusin se ve despuntar una resolucin del punto controvertido, quiz convenga recurrir a especialistas de la informacin que revisen el valor y la utilidad de los servicios de informacin. Pudiera resultar que los especia-

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listas de ciencias sociales hubiesen planteado mal las cuestiones: unas cuestiones que n o puedan ser resueltas mediante la investigacin y la recuperacin de informacin. Por lo general n o se adelanta nada con plantear cuestiones para las que n o exista informacin ni puede sta habilitarse en u n futuro previsible. E n semejantes situaciones, el especialista de la informacin activo (que n o se contenta con actuar c o m o u n intermediario pasivo encargado de abastecer de informacin y documentos a quien lo solicite) se enfrenta con una decisin difcil. Debe continuar proporcionando informacin a fin de que la controversia contine, acaso con vigor renovado, pero sin probabilidad de resolucin satisfactoria? O m s bien debern los especialistas de la informacin ejercer presin sobre los especialistas de ciencias sociales y convencerlos para que formulen de otro m o d o sus planteamientos? O debern, si n o , tales especialistas retirarse de situaciones de este tipo y negarse a suministrar informacin? Los especialistas de la informacin que actan c o m o intermediarios en el manejo de los servicios de informacin mecanizados, especialmente los de recuperacin por sistema directo, estn desempeando ya u n papel decisivo en la formulacin de cuestiones de averiguacin y bsqueda, y n o sera difcil extender su papel a toda una estrategia en el terreno de la indagacin cientfica. Un procedimiento no cientfico: la "ponderacin" de los datos Es prctica corriente en las ciencias sociales citar todos los datos disponibles que apoyan una teora particular y todos los que n o , y si, en la balanza, hay m s trabajos a favor que en contra, se dice que la cuestin queda resuelta por elfielde la balanza. Podemos referirnos a esta prctica c o m o un caso de "ponderacin" de datos. U n ejemplo de ello particularmente claro lo hallamos en u n trabajo de Franks (1963), en el que este autor detalla sin ambages el mtodo de "ponderacin" que sigui con objeto de resolver u n punto de procedimiento en ciertos experimentos encaminados a demostrar la posibilidad de condicionar los parpadeos. L a cuestin en debate era si los parpadeos pueden estar o no sujetos a procedimientos de aprendizaje que impliquen condicio-

namiento. L a escuela de Franks sostena que tena lugar u n verdadero condicionamiento. Otra escuela (dirigida por Spence, 1964, y sus colaboradores en Iowa) sostena que la respuesta autnoma del parpadeo n o es condicionable en el sentido moral y que los resultados comunicados por el laboratorio de Franks eran espurios, p u diendo atribuirse a u n aspecto hasta entonces descuidado del procedimiento experimental; a saber, la actividad del sujeto durante el periodo preparatorio previo a la presentacin del estmulo condicionado. Esta controversia persisti unos cuantos aos y fue objeto de muchos artculos publicados en revistas de psicologa y de cartas a los directores. Los protagonistas recurrieron a u n interesante e inslito proceso de "ponderacin" de pruebas en trminos del nmero de trabajos publicados a favor de cada bando. Franks public u n escrito en que relacionaba todos los trabajos que respaldaban su teora y todos los que apoyaban a sus adversarios. N i qu decir tiene que Franks encontr m s trabajos de acuerdo con su teora que en desacuerdo con ella. Aqu tenemos pues u n mtodo que depende de la eficacia de la informacin y de la recuperacin de documentos para la resolucin de u n problema. Pero las soluciones, planteadas as las cosas, n o son cientficas. L a recuperacin de unos cuantos trabajos m s podra haber hecho inclinarse el argumento de u n lado o del otro. Si se acepta la ponderacin de datos c o m o un procedimiento vlido y estimable, hay que poner en claro las implicaciones que esto tiene para los especialistas de la informacin. A decir verdad, al especialista de la informacin se le coloca en una situacin de s u m a responsabilidad, puesto que pueden resolverse problemas y establecerse o descartarse teoras sin m s que la diligente atencin suya para conseguir una recuperacin completa de factores tiles. El especialista de ciencias sociales en disposicin de poder recurrir a u n especialista de la informacin que recupere escritos o documentos en abono de su teora cuenta sencillamente con mayores probabilidades de xito que otro que n o disponga de tal auxilio. A u n q u e son muchos los especialistas de ciencias sociales que recurren a este mtodo, pocos lo admiten c o m o legtimo.

Opciones desdeadas y olvidadas M u c h a s teoras, escuelas de pensamiento y figuras individuales h a n sido relativamente desdeadas por la posteridad. Y sin embargo, de cuando en cuando, se revisan viejas cuestiones y teoras y la obra del pasado se saca a la luz. E n las ciencias sociales, la revisin de teoras e investigaciones pretritas para descubrir y actualizar lo que en ellas pueda haber de vlido rebasa la jurisdiccin defilsofose historiadores. Es c o m o si las cosas n o hubieran quedado satisfactoriamente resueltas, y salen u n a y otra vez al primer plano, contribuyendo a aumentar la confusin y distrayendo la atencin del claro y visible progreso. U n caso a propsito es la reciente revaluacin de la obra de Sir Frederic Bartlett, eminente psiclogo britnico de las dcadas de 1920 y 1930. Stone (1978) declara que la psicologa del siglo x x h a descuidado su tarea. Esto se atribuye en parte al dominio del behaviorismo, la psicologa h a dedicado casi todo el siglo a liberarse del animismo, y al proceder as h a reaccionado exageradamente dando u n peso indebido a los principales psiclogos behavioristas, c o m o Pavlov, W a t son y Skinner. Stone (1978, p . 80) escribe que " . . . la era de Bartlett apenas si ha comenzado todava". Otros h a n apoyado este punto de vista. Broadbent (1970) escribe de Bartlett: " E n su ltimo ao... haca en sus conferencias u n anlisis de los sistemas sociales que incorporaba ideas sobre retroaccin y avance de fase, lo cual eran entonces punto m e n o s que incomprensibles para la m a y o r parte de nosotros... espero que sus ideas reaparecern en los departamentos de sociologa de aqu a otros veinte o treinta aos." L a obra de Kurt Lewin constituye otro caso m u y ilustrativo. A Lewin se le conoce sobre todo por su concepto de "teora de los c a m p o s " , trmino que t o m prestado de la fsica, junto con otros conceptos. L a primera obra importante de Lewin se public en 1917, en forma sumamente conceptual, con la que trataba de hallar u n a teora unificadora para la psicologa, y sobre todo para la personalidad; pero siempre ha permanecido al margen de las principales corrientes de la psicologa, tanto europea c o m o norteamericana. Los conceptos que Lewin introdujo de la fsica han sido criticados c o m o enteramente inadecuados para la psicologa: se caracterizan por u n a

falta de precisin, y por lo tanto h a n resultado imposibles de comprobar o de refutar. ste es el punto que tienen en c o m n con m u c h o s conceptos y teoras de las ciencias sociales. A u n as, la teora de los campos h a parecido a m u c h o s intuitivamente adecuada para u n a aplicacin de los individuos en la sociedad, y de cuando en cuando se ha visto n o poco encarecida y ensalzada por parte de algunos epgonos de Lewin, aunque siempre ha sido difcil proponer aplicaciones prcticas concretas. Entre las obras de ciencias sociales se encuentran ac y all tal cual trabajo relativamente oscuro que todava exige alguna atencin. E s sumamente improbable que la ausencia de dicho trabajo de la m a y o r parte de las bibliotecas h u biera supuesto alguna diferencia a preciable para el desenvolvimiento de las ciencias sociales. N o obstante, bibliotecarios y especialistas de la informacin tropiezan con dificultades para tomar decisiones sobre obras acerca de las cuales n o existe consenso. Es m s probable que los estudiantes se sientan h o y desconcertados ante estas obras y teoras incompletas, y su revisin constante. Raramente tienen precisin de leer a Lewin en el original, por ejemplo, o siquiera extensas interpretaciones de su obra, tan bien servidos c o m o estn por estudios sociolgicos yfilosficosacerca de figuras histricas que sitan su obra en el contexto oportuno y sacan conclusiones sobre su aportacin al progreso (o al contrario) de las ciencias sociales, la influencia que ejerci sobre obras posteriores y su actual importancia. S o n muchas las cuestiones interesantes acerca de las estructuras de comunicacin por lo que a obras relativamente olvidadas se refiere, que se plantean y que debieran estudiarse, c o m o : a) D e qu informacin y publicaciones extrajo sus datos y antecedentes bsicos u n especialista de ciencias sociales c o m o Bartlett (o Lewin)? b) Q u influencia tuvieron los escritos de Bartlett? c) H u b o factores en el sistema de comunicacin que favorecieron el densenvolvimiento de (pongamos) las teoras y mtodos de los behavioristas m s que el de las teoras de Bartlett? Por ejemplo, publicaron los behavioristas en revistas de primera lnea, relativamente m u y ledas, y Bartlett lo hizo en revistas relativamente oscuras? O tal vez el gran n m e r o de publicaciones de los behavioristas asegur el mpetu y la adhesin gene-

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ralizada independientemente de la calidad y la pertinencia de su trabajo? Cul es la importancia relativa de las comunicaciones formales e informales? Es bien sabido (Clarke, 1979) que Bartlett tuvo una influencia considerable sobre la siguiente generacin de psiclogos acadmicos, al m e n o s en el Reino Unido (por ejemplo, en 1960, m s de la mitad de las ctedras de psicologa del Reino Unido las desempeaban alumnos de Bartlett form a d o s en Cambridge, segn indica Hearnshaw, 1964). Bartlett fue tambin director del British journal of psychology entre 1924 y 1948. Importancia relativa de los investigadores universitarios y los profesionales prcticos Los servicios de biblioteca e informacin en las ciencias sociales se formaron en una poca en que predominaban las disciplinas universitarias y haba relativamente pocos profesionales prcticos (por ejemplo, asistentes sociales, socilogos industriales, psiclogos de la educacin, psiclogos clnicos). L a mayor parte de las publicaciones eran obra de universitarios, publicadas en revistas especializadas y monografas, y haba investigadores, lectores y autores que dedicaban gran parte de su tiempo a leer, escribir y clasificar esos textos. Los profesionales prcticos escriban poco, haba pocas revistas dedicadas a las ciencias sociales aplicadas, y escasas asociaciones profesionales que los agrupasen. C o m o el nmero de dichos profesionales prcticos iba en aumento, las publicaciones y los servicios de informacin habilitados para ellos fueron en su mayor parte una extensin de los tipos de publicaciones y servicios de bibliotecas e informacin ya disponibles para los universitarios. Hasta finales de la dcada de los sesenta, con la introduccin de los servicios de informacin experimental por la American Psychological Association (1969) y los amplios estudios llevados a cabo sobre las exigencias de informacin de las ciencias sociales y campos profesionales con ellas relacionados ( I N F R O S S , Bath University, 1971), no se advirti la necesidad de u n cambio de orientacin. Poco a poco se fue comprobando que los profesionales n o solan buscar y emplear informacin de la m i s m a manera que los universitarios, o , a decir verdad, se resistan a ello. Por los agobios de la clientela, la falta de adiestra-

miento en el uso de las publicaciones, y por inclinacin, los profesionales prcticos prefieren los canales de comunicacin informales y raras veces utilizan instrumentos bibliogrficos, n o se mantienen sistemticamente al da en sus materias y precisan u n a buena cantidad de informacin especfica, y algunas veces local, n o disponibles en formas de publicacin convencionales ni a travs de los servicios existentes de biblioteca. Durante muchos aos se hizo sentir a los profesionales prcticos que deban leer m s p u blicaciones de ciencias sociales y que deban m e jorar su comprensin del control bibliogrfico, utilizar servicios secundarios y aprender lo preciso sobre mtodos de hallar informacin. M u c h o s aceptaron este punto de vista y admitieron francamente que era bastante lo que ignoraban de las ciencias sociales que sospechaban sera til y pertinente para su trabajo si, c o m o habra sido su deseo, hubieran tenido tiempo para leer y, en realidad, siquiera la oportunidad del acceso material a las fuentes. Pero poco a poco esta perspectiva h a cambiado. Los profesionales prcticos constituyen hoy una fuerza numrica m u y vasta en muchas sociedades profesionales de ciencias sociales; se han desarrollado las publicaciones especializadas en la aplicacin de las ciencias sociales, unos cuantos profesionales prcticos escriben para otros de su m i s m a clase, y lentamente estos profesionales se han ido tornando escpticos respecto a muchas de las investigaciones y escritos de los universitarios. Los cuerpos profesionales que sirven a estos trabajadores de ciencias sociales aplicadas han investigado sus necesidades en cuanto a informacin y establecido sus propios servicios de informacin (por ejemplo, el National Youth Bureau y el National Children's Bureau). U n a diferencia fundamental, dentro de las ciencias sociales, entre los universitarios y los profesionales prcticos es que los primeros se contentan, en su mayor parte, con leer y clasificar las publicaciones (esto es, necesitan servicios de bsqueda de documentos), mientras que los profesionales en ejercicio precisan datos e informacin para resolver problemas particulares y responder a cuestiones concretas, y slo en algunas ocasiones requieren documentos para mantenerse al corriente de los progresos generales alcanzados en la teora y en la prctica. Pese a los cambios y la inclinacin de la balanza a .favor de los profesionales prcticos,

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numricamente al m e n o s , los servicios de bibliotecas e informacin siguen funcionando en favor de los universitarios. L a orientacin bibliotecria de m u c h o s servicios de informacin, incluso para profesionales prcticos, significa que stos se ven implcitamente forzados a acomodarse al molde de los usuarios de bibliotecas, mientras que sus necesidades de informacin, su especialidad, formacin y preferencias les encaminan en otras direcciones. Los servicios de informacin para estos profesionales precisan unos servicios de biblioteca propios que los respalden, naturalmente, pero puede m u y bien recabarse el empleo de intermediarios en el manejo de los servicios de informacin para profesionales en ejercicio. E n el curso de la ltima dcada h e m o s asistido a una explosin en la formacin de especialistas de ciencias sociales, en el nmero de p u blicaciones y en la popularizacin de m u c h o s aspectos. Fischer (1977, p . 375-376) observa una rpida variacin en la estructura de las ciencias sociales; por ejemplo, el 80 por ciento de los doctorados en psicologa datan de los diez aos ltimos, y m u c h o s especialistas de ciencias sociales trabajan actualmente en profesiones prcticas (debido en parte, sin duda, a la preferencia de los m s jvenes por este tipo de actividad, y en parte a la falta de oportunidades en las reas m s tradicionales de la investigacin y la enseanza). Estima Fischer que, a medida que lasfilasde los profesionales, clnicos, asesores y consultores de la c o m u nidad se amplan, el hecho de enfrentarse y contender con los acontecimientos reales de la vida reduce al mnimo las diferencias tericas. Tienden a ser aceptados distintos enfoques tericos y escuelas de pensamiento, y resulta cada vez m s evidente que todos son vlidos, aunque presentan diferentes perspectivas. El movimiento hacia la unidad se ve de este m o d o revocado; n o parece ya defendible la creencia de que u n a sola escuela de pensamiento terminar por predominar al fin; la autoridad de la vieja guardia h a quedado debilitada. Las implicaciones que esto tiene para los servicios de informacin son de m u c h o alcance. N i siquiera en las llamadas ciencias sociales "cientficas", c o m o la economa y la psicologa, es ya hoy defendible el modelo de progreso cientfico segn el cual la mayora recaba informacin reciente y aporta mejoras al cuerpo de conocimientos de las generaciones anteriores. L o s especialistas de ciencias sociales recaban documentos e informacin procedentes de u n amplio abanico de fuentes y que cubren, de forma irregular, u n dilatado lapso de tiempo. Nuevas valoraciones de las realizaciones pasadas Fischer (1977) comenta el sorprendente aumento experimentado en la produccin de libros sobre historia de las ciencias sociales, incluidos los de texto, e interpreta este fenmeno c o m o u n esfuerzo por someter a nueva valoracin el pasado y c o m prender el destino de muchas de las disciplinas. U n a vez que los especialistas de ciencias sociales comiencen a revisar el pasado en profundidad y a gran escala sobrevendr u n cambio respecto a la utilizacin que se hace de algunas publicaciones. M u c h a s cuestiones complejas del ayer h a n sido simplificadas en los libros de texto, y actualmente cunde u n llamamiento a los estudiantes para que lean a muchas autoridades antiguas de renombre: por ejemplo, Cattell, W u n d t , Freud, Watson o Titchener (en psicologa) o Durkheim y W e b e r (en sociologa) en el original (o por lo m e n o s una traduccin). Este movimiento est sacando tambin a la luz los escritos desatendidos y olvidados de autores que fueron famosos durante cincuenta aos o m s slo por u n a parte de su total produccin. U n n m e r o sorprendentemente elevado de cientficos sociales han desarrollado actividades en m s de u n c a m p o o disciplina importante y sin e m bargo hoy se les conoce nicamente por su labor en u n o solo de ellos. Por ejemplo, el m u n d o de habla inglesa celebra y honra a Binet c o m o el inventor pragmtico del test de inteligencia; raras veces se le reconoce h o y a Binet por su humanitaria participacin y liderazgo en la Mental Retardation Association, orientada hacia la accin social; ni es fcil el acceso a sus escritos tericos sobre la inteligencia. E n el caso de W u n d t , u n o de los fundadores de la psicologa experimental, ha sido siempre presentado c o m o el padre de la psicologa positivista, antimetafsica y experimental. A u n q u e estableci el primer laboratorio de psicologa en 1879, tambin public Logic, u n libro sobre metafsica emprica, en 1880, y lleg incluso a reaccionar contra la experimentacin de laboratorio (como inadecuada para el estudio de

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los m s altos procesos mentales humanos) en su Folk psychology. Los propios especialistas de ciencias sociales han sido los responsables, por supuesto, de estos diversos matices en la apreciacin y valoracin, al hacer destacar algunas teoras, mtodos y prcticas y menospreciar otros. Pero una vez que los acentos y preferencias han quedado establecidos, los servicios de biblioteca e informacin tienden a acelerar y perpetuar el orden instaurado con su reaccin pasiva ante las exigencias, en punto a informacin y bibliotecas, del orden convencional y las prcticas establecidas. Las publicaciones de los menospreciados y las publicaciones menospreciadas de los conocidos se excluyen y arrumban, y pronto se hace difcil el acceso material a las mismas. Para concluir, podemos dar un vistazo a la relativa importancia concedida, en el curso del tiempo, a las publicaciones sobre mtodos y teora. L a introduccin de nuevos mtodos, o de cambios metodolgicos en la forma de llevar a cabo experimentos e investigaciones, puede tener un profundo efecto en la reorientacin de campos de investigacin y en la apertura de nuevas reas de actividad y de exploracin. C o n n o poca frecuencia, los nuevos mtodos y cambios metodolgicos, m s que ser concebidos para adaptarse a las necesidades exploratorias de los especialistas de ciencias sociales, han sobrevenido por casualidad. Naturalmente, m u c h o de esto acontece tambin en la ciencia, donde los trabajos sobre metodologa tienen u n efecto duradero y se citan m u c h o m s a m e n u d o que la mayor parte de otros gneros (vase, por ejemplo, Garfield, 1973). H a n gozado de enorme predominio las publicaciones que dan frmulas mecnicas, manipulates, e instrucciones sobre la manera de operar. Fischer (1977) sugiere que consideremos el contraste entre los primitivos manuales de laboratorio de Cattell y las conferencias de William James, publicadas aproximadamente por la m i s m a poca. H o y da los psiclogos estn m s familiarizados con los primeros que con los segundos. Otro ejemplo es la prodigiosa produccin de tests de inteligencia durante las dcadas de 1920 y 1930, cuando ni siquiera hoy se h a llegado a u n acuerdo todava respecto a lo que la inteligencia sea, aparte la definicin de Boring de 1923, segn la cual la inteligencia es lo que los tests de inteligencia testifican.

Cambios en la metodologia Las ciencias sociales han sido siempre y en realidad siguen siendo m u y escrupulosas en cuanto a planteamientos metodolgicos se refiere. N u n c a ha existido completo acuerdo, siquiera en una sola de sus disciplinas, acerca de los mtodos de investigacin. Naturalmente, los debates tocante a puntos metodolgicos tambin .afectan a los cientficos, pero los planteamientos son m u y distintos. E n las ciencias en general, el progreso se alcanza habilitando mtodos nuevos y perfeccionando los existentes, y en cualquier m o mento determinado hay consenso respecto a m todos de investigacin. E n las ciencias sociales jams ha habido consenso, y adems, algunos de los mtodos desechados por una generacin vuelve a adoptarlos una generacin posterior. U n caso ilustrativo a este respecto es el empleo de documentos personales para el anlisis sociolgico. E n los albores del siglo xx, el anlisis social se practicaba m u y a m e n u d o refirindose a documentos personales. U n a obra sociolgica clsica, The polish peasant in Europe and America, de T h o m a s y Znaieck, publicada en cinco tomos entre 1918 y 1920 en su primera edicin, era u n estudio de la inmigracin polaca en los Estados Unidos de Amrica. Ofreca u n anlisis de la modernizacin en Polonia y una descripcin de la cultura inmigrante en Norteamrica. Se intentaba dar una explicacin terica de la descomposicin de la sociedad tradicional en Polonia y de la desorganizacin de la vida del inmigrante en Amrica. L a obra est basada en una serie de cartas de inmigrantes, documentos sobre actos sociales, peridicos y otros materiales impresos, m s la biografa de u n inmigrante particular. F u e objeto de m u c h a atencin en Europa y los Estados Unidos, y hasta en Japn y China, cosa poco frecuente por lo que a ciencia social occidental se refiere. Esta publicacin se convirti en u n foco de los debates metodolgicos dentro del c a m p o de la sociologa durante los aos de 1920 y 1930, y fue seleccionada por el United States Social Science Research Council c o m o una de las seis publicaciones destinadas a evaluacin crtica, acometida, en este caso, por Blumer (1939). Para dicha poca estaba ya en decadencia el uso de documentos personales en la investigacin sociolgica. Este mtodo de anlisis social haba sido sustituido

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en parte por la observacin participante y las tcnicas de encuesta de la comunidad, que prometan objetividad y precisin en la formulacin y verificacin de generalizaciones. Por lo tanto la crtica de Blumer, y la ulterior conferencia en que se presentaron esta crtica y otras, constituyeron una autopsia del mtodo de anlisis social basado en documentos personales. E n los diez aos siguientes, este procedimiento se consider anticuado, y pocos socilogos se tomaron inters por l. Sin embargo, con el auge del enfoque fenomenolgico, en la dcada de 1960, se ha manifestado u n renovado inters por la investigacin basada en documentos personales, reconocida nuevamente c o m o u n ventajoso procedimiento para el estudio de los significados subjetivos de la vida social (vase, por ejemplo, Bogdan y Taylor, 1975). Si este tipo de anlisis social vuelve a acometerse en amplia escala, las demandas de documentos sern de u n orden distinto de las formuladas en el curso de las dos ltimos dcadas. Los servicios de informacin basados en el modelo de servicios de la ciencia (donde se requieren, por lo general, materiales de origen reciente) no son precisamente los que mejor cuadran a las encuestas socilogos que utilizan documentos personales, los cuales pueden ser de cualquier tiempo y que frecuentemente n o estn publicados. Elementos no cientficos de las ciencias sociales "cientficas" E n las ciencias sociales se han producido grandes cambios de nfasis, que a veces han llegado hasta la inversin total de direcciones anteriores, por influencia de factores polticos, culturales y sociales. L o que se estima acertado y conveniente estudiar en una dcada, se ve relegado y olvidado en una dcada posterior. El cambio relativamente rpido en la investigacin, la enseanza y la prctica puede presentar muchas dificultades para los estudiantes, y, por supuesto, para los proveedores de informacin. Para poner u n ejemplo, hasta los aos de 1920 tuvo bastante difusin la creencia en la existencia de diferencias mentales entre las razas. Esto proporcionaba u n paradigma para la investigacin; evidentemente era necesario estudiar diferencias de grupo con respecto a la inteligencia, capacidad, destreza manual, etc. Tales diferencias

de grupo se esperaban; se buscaron y se estudiaron, pero los datos no resultaron concluyentes3 especialmente con respecto a las mediciones de inteligencia y otras facultades mentales. Samelson (1978) sostiene que los factores sociales, polticos y culturales determinaron u n total cambio de nfasis, dentro de u n periodo de no m s de dos dcadas, pasndose del inters por las diferencias mentales raciales a una concentracin en las razones de los prejuicios, lo que condujo a estudios sobre armona racial, valoracin de las actitudes de unos grupos con respecto a otros, etc. Concomitantes con estos cambios de objetivos, se dieron los cambios apropiados en la metodologa. Particularmente indica Samelson que la aprobacin, en los Estados Unidos, de la Ley de Restriccin de la Inmigracin de 1924, el influjo de los distintos grupos tnicos en la ciencia social norteamericana (en los primeros aos del siglo x x la mayor parte de los especialistas de ciencias sociales norteamericanos eran todava de origen anglosajn), la depresin de 1930 (y la ulterior inclinacin hacia una poltica de izquierda), y, por ltimo, la necesidad de unirse contra el peligroso enemigo que proclam a b a la superioridad racial, fueron los principales factores externos que contribuyeron a propiciar u n cambio de nfasis. Esto h a significado que los mtodos, paradigmas, teoras, conceptos y hasta algunas tcnicas de anlisis estadstico de datos han cambiado tambin. Por ejemplo, si el objetivo consiste en evaluar actitudes, y diferencias entre las mismas, se necesitarn tcnicas de graduacin psicomtrica; si el objetivo es demostrar que las mediciones de inteligencia difieren de unos grupos a otros, entonces harn falta tcnicas de anlisis multifactorial de la variacin. Superficialmente, quiz pudiramos considerar el alejamiento del estudio de las diferencias raciales un buen ejemplo del progreso de la ciencia emprica. C o m o indica Samelson (1978), ste podra considerarse u n cambio en el que los datos objetivos triunfan sobre los prejuicios y la especulacin y permiten salvar los errores y parcialidades de una primera generacin de investigadores. Pero desafortunadamente n o es as. Los datos empricos n o resolvieron el problema, c o m o la actual controversia sobre la inteligencia hereditaria pone de manifiesto. L a inmensa mayora de los especialistas de ciencias sociales jams examinaron atenta y detenidamente los datos, sino

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que aceptaron en bloque las opiniones de los expertos. Samelson sostiene que fueron factores externos a las ciencias sociales los que motivaron u n espectacular cambio de nfasis. All donde se ha producido u n giro c o m pleto en el clima general de opinin acerca de lo que debe investigarse, nos enfrentamos con una serie de cuestiones respecto a la comunicacin de informacin a investigadores, estudiantes y pblico en general. Atenindose al ejemplo aqu considerado, deber reputarse hoy la preexistente obra sobre las diferencias raciales c o m o de puro inters histrico solamente? Y pese a todo, la evidencia emprica n o h a resuelto todava la cuestin de la hereditabilidad. Algunos libros de texto dedican bastante atencin a este asunto, otros lo m e n cionan de pasada y algunos lo omiten por c o m pleto. Deber u n servicio de informacin concentrarse en la obra actual disponible dentro de este rea, quiz con exclusin del material histrico? Modelos no acumulativos Durante la primera mitad del siglo x x las ciencias sociales se caracterizaron por u n alejamiento sistemtico de la especulacinfilosficay u n acercamiento a la investigacin emprica, la experimentacin, la compilacin de datos y la aplicacin de tcnicas estadsticas y de otras clases al anlisis de los mismos; tuvo lugar un movimiento progresivo hacia la cuantificacin y hacia una concepcin cientfica. C o m o los principales sistemas de informacin de las ciencias sociales se desarrollaron tambin durante la primera mitad del siglo xx, era m u y natural que tomaran c o m o modelo los sistemas de informacin de la ciencia. E n el curso de los ltimos venticinco aos se ha producido u n alejamiento de la referida tendencia a hacer las ciencias sociales m s "cientficas". H a habido una ampliacin de concepto y perspectiva, y muchos sostienen que hay aspectos de las ciencias sociales que n o son cientficos por naturaleza y nunca lo sern. H o r a es ya de considerar la idoneidad de los sistemas informativos existentes, y, all donde sea posible, concebir nuevos sistemas que tengan en cuenta las tendencias m s recientes. U n o de los puntos en que se insiste aqu enrgicamente es que, en su mayor parte, las ciencias sociales n o son acumulativas. Esto contradice las ideas y las esperanzas expresadas por m u -

chos especialistas de ciencias sociales en el curso de los cien aos ltimos; y tambin por especialistas de la informacin, que a m e n u d o dan por supuesto (pero raras veces exponen de forma explcita) que la informacin de la ciencia social se acumula formando u n cuerpo estructurado de conocimientos. El enfoque cientfico tiene una alternativa esencialmente valorativa e interpretativa, dentro de una situacin dada; unos elementos se discuten, otros se refuerzan y algunos se olvidan o incluso se suprimen deliberadamente. Este enfoque afn a la crtica literaria y al debate en las humanidades, puede dar la impresin de que el trabajo se lleva a cabo de una forma arbitraria y al azar. Pero la falta de acumulacin n o implica una ausencia de estructura. U n a parte considerable de la informacin de la ciencia social quiz n o se acumule formando u n cuerpo de conocimientos sobre el que exista consenso general, pero a pesar de todo puede ser perceptible alguna pauta o patrn de las comunicaciones. L a estructura que efectivamente exista puede ser utilizada por especialistas de la informacin. Enfoques alternativos H o y parece improbable que alguna vez llegue a existir u n enfoque totalmente cientfico o totalmente n o cientfico. U n a mezcla de a m b o s es lo que ha caracterizado siempre a las ciencias sociales y es probable que continen las cosas de tal m o d o . Los sistemas de informacin tienen que reflejar esto, y si pueden describirse diferentes tipos de ciencias sociales y habilitarse servicios de informacin y documentacin apropiados y en consonancia con cada u n o de ellos, n o dejar de ser ventajoso. E n el caso de la economa, Fldi (1976) hace una til distincin entre informacin cientfica y actividades prcticas cotidianas. L a informacin cientfica existe en una forma sintetizada, basada en generalizaciones y extraa de la literatura primaria. Las actividades prcticas cotidianas requieren gran cantidad de hechos y de conceptos aislados, en una forma n o sintetizada, que puede ser local, pertinente quiz para u n m o m e n t o concreto solamente. Estos hechos y conceptos n o guardan una relacin clara con otra informacin, y n o se acumulan para formar u n cuerpo de conocimientos.

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L a informacin estructurada (en forma de conocimientos) es objeto de una demanda m u c h o m s intensa, en la ciencia social, dentro de la investigacin y la enseanza. E n el extremo opuesto, cuando se trata de actividades aplicadas (por ejemplo, en la industria, los organismos pblicos, hospitales, etc.), las necesidades de informacin son de u n orden m u y distinto. E n otro tiempo quizs hayamos cometido el error de creer que u n sistema de informacin y biblioteca puede servir a todos los grupos de usuarios, pero esto es punto menos que imposible. H o y se dispone de datos suficientes, basados en estudios sobre usuarios, que demuestran que la mayora de los especialistas de ciencias sociales no estn contentos con el sistema de comunicacin formal en que se incluyen revistas, monografas y literatura secundaria (Brittain, 1970). Los especialistas de ciencias sociales revelan u n notorio desconocimiento respecto a los instrumentos de informacin existentes, muestran una acusadsima aversin a utilizarlos y n o los utilizan m u y eficazmente. A u n q u e muchos se han mostrado bien dispuestos a continuar con sistemas de informacin convencionales, basados en los que han resultado satisfactorios para las ciencias, el hecho de que los especialistas de ciencias sociales se muestren bastante ignorantes respecto a servicios de informacin y los empleen de mala gana, indica que intuitivamente advierten que la apreciable s u m a de esfuerzo que exige su manejo encuentra una recompensa relativamente escasa.

intil. Fuera de los mbitos universitarios, la arbitrariedad de la bsqueda de informacin es todava mayor que dentro de ellos. Lengyel (1978, p . 470) indica que los profesionales prcticos, c o m o directores, empleados pblicos, asistentes sociales y periodistas, cuyo inters respecto a la ciencia social es difuso y oblicuo, apenas si saben dnde tienen que dirigirse cuando de buscar informacin se trata. Y este problema no se resolvera con una proliferacin del gran nmero de servicios secundarios que existen en la actualidad. H a y m s que demasiadas fuentes primarias para la mayora de los usuarios; y ya muchos n o aciertan a escoger entre las menos numerosas fuentes secundarias. D e esto se desprende que algn tipo de criba o de filtro de la informacin sera aceptable y deseable. Existen tambin otros factores polticos y econmicos que es probable aceleren la implantacin de la seleccin y elfiltro,especialmente por parte de los proveedores de los servicios de biblioteca e informacin.

Hasta hace poco tiempo se estimaba razonable que los especialistas de ciencias sociales tuvieran acceso, con la mnima demora, a cualquier documento que necesitasen. El acceso material de los profesionales prcticos nunca ha sido fcil, aunque en principio pocos hayan pensado en denegarlo. E n los ltimos aos una serie de factores, econmicos entre otros, han ido determinando gradualmente u n cambio sutil en la idea del acceso totalmente libre a cualquier documento. Hasta el principio de los aos setenta, el ndice de Cuando examinamos detenidamente las crecimiento en la literatura fue exponencial, e estructuras de la comunicacin descubrimos que incluso despus de la recesin mundial de mediados gran parte de la actividad de bsqueda de infor- de la dcada, aunque el ndice de aumento ha ido macin de los especialistas de ciencias sociales se bajando, todava aparecen cantidades enormes de ejerce sin direccin ni gua, al azar y de forma ttulos de monografas nuevos, e incluso nuevas arbitraria (Bath University, 1971). H a y tambin publicaciones peridicas. Este aumento en el v o pruebas de la facilidad con que una fuente suele lumen total de la literatura, combinado con un sustituirse por otra. Por ejemplo, si no est dispo- rpido incremento de los costos y una reduccin nible u n artculo de X sobre un asunto dado, pero en trminos reales de los presupuestos de las hay uno de Y sobre el m i s m o tema, se acepta fre- bibliotecas ha determinado u n replanteamiento de cuentemente c o m o sucedneo. E n la medida en la poltica de bibliotecas y servicios de inforque ocurren as las cosas, no hay necesidad alguna macin. de facilitar el acceso a ningn documento partiE n el Reino Unido, u n informe nacional cular. Tanto lo aleatorio y arbitrario del mtodo sobre el porvenir de las bibliotecas universitarias c o m o el elemento de substituibilidad parecen in- ha hecho ver que el crecimiento incontrolado ser dicar que u n servicio de informacin montado imposible en el futuro, y que a medida que vayan para servir las necesidades, m s precisas, de los aadindose nuevos materiales deber existir u n usuarios en la ciencia n o es necesariamente apli- control de materiales acumulados, o bien transficable a las ciencias sociales; an m s , puede resultar rindolos a puntos de almacenamiento remoto o

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desechndolos por completo. A esto se le h a deno- revistas cientficas, pero con una poca frecuencia minado, m u y engaosamente, modelo de "biblio- estn ausentes en la ciencia social. Lindsey (1978, teca que se auto-renueva" {self-renewing library),p . 119) expone sucintamente la cuestin: " L a s y aunque n o h a sido sistemticamente aplicado en revistas profesionales sirven a la necesidad que la prctica y h a merecido muchas crticas, proce- tiene la ciencia de difundir informacin. Desde dentes sobre todo de los responsables de biblio- sus comienzos, asumieron la responsabilidad de tecas humansticas, indudablemente ha habido u n proteger las publicaciones cientficas de charlatanes, cambio de actitud por parte tanto de los abastece- aficionados e incompetentes tamizando y desedores y usuarios de las bibliotecas c o m o de los chando el material inadecuado, y de introducir al servicios de informacin, segn el cual se reconoce, estudioso y al cientfico en la vasta red de colegas c o m o Fletcher (1976, p . 570) especifica: " E n lo profesionales mediante la rpida diseminacin y venidero, slo las contadsimas bibliotecas de el intercambio crtico de ideas." Lindsey (p. 119grandes dimensiones podrn permitirse el lujo de 120) sostiene que esto n o es as en las ciencias sosuscribirse a grandes cantidades de... revistas y ciales. "Las revistas profesionales n o ponen tanto libros... que poder exhibir en los anaqueles para nfasis en su responsabilidad c o m o instrumentos de ser escudriados por su clientela." investigacin crtica. E n vez de esto, el anlisis H a y fuertes indicios de que las bibliotecas y crtico es frecuentemente rehuido, y el nfasis se servicios de informacin tendrn en el futuro m s pone en una diligente actividad por difundir parainfluencia de la que han tenido hasta ahora para digmas dominantes. Este nfasis materializa una hacer algunos documentos de acceso relativamente falsa imagen de la ciencia presentndola c o m o fcil y otros relativamente inaccesibles. Por lo alejada de toda disensin. A cuanto es crtico, pronto, los especialistas de la informacin estn polmico e imaginativo n o se le permite ver la luz buscando pautas para una labor de criba, seleccin del da. E n la medida en que las revistas proy exclusin. T o d a n o r m a o poltica a seguir res- fesionales n o estimulen la controversia, el espritu pecto a seleccin y exclusin implica cuestiones de la ciencia queda disminuido." fundamentales en cuanto a la estructura del saber y la literatura. Si hay una estructura perceptible, esto puede deparar u n principio para la elaboracin de tales pautas. Es indudable que habr de imponerse alguna limitacin a la circulacin de la informacin y al acceso a documentos completamente incontrolado. Los propios especialistas de la informacin y de ciencias sociales deberan intentar poner en claro las razones por las que el acceso a determinadas partes de la literatura es, o ser, relativamente fcil y el acceso a otras partes relativamente difcil. Siempre es preferible una poltica racional a una poltica arbitraria o n o formulada. Estos comentarios ponen de relieve una serie de cuestiones y problemas difciles y polmicos. E n la ciencia, las publicaciones hacen aportaciones a u n frente de investigacin en rpido avance; en las ciencias sociales las publicaciones se muestran m s interesadas en el progreso de la teora a travs de la reformulacin, m s que de datos empricos. Esto hace pesar una gran responsabilidad sobre el sistema de comunicacin de la ciencia social; inevitablemente nos vemos obligados a considerar la relacin entre el sistema de comunicacin y la actividad de la ciencia social. En qu medida el sistema de comunicacin (o indirectamente los sistemas de informacin y bibliotecas) determina el pensamiento, la teora y la prctica de la ciencia social y ejerce en ellos su influencia? En qu m e dida debera hacerlo as? Y en qu medida la influencia debera hacerse m s explcita?

Las tareas de seleccin y criba, especialmente all donde se acometen en u n intento de proporcionar elementos idneos y de calidad y de descartar los inadecuados, los repetitivos y de inferior estofa, son especialmente difcil en las ciencias sociales: en parte por razones antes examinadas y que tienen que ver con la forma en que la investigacin y las comunicaciones se desenvuelven Conclusiones y en parte por causa de la materia m i s m a , pero tambin parcialmente debido a la naturaleza de la Los especialistas de la informacin asumen ya, o publicacin de revistas y del trabajo editorial. L a se disponen a asumir, u n mayor grado de comprocriba y seleccin, y u n elemento de control de metimiento en las tareas de seleccin y eliminacalidad, estn casi umversalmente presentes en las cin, y, directa o indirectamente, en el sistema de

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de la informacin den a conocer los efectos de los servicios informativos sobre el desenvolvimiento de las ciencias sociales, y de que valoren la pertinencia de los servicios de informacin existentes (basados mayormente en el modelo de los servicios de informacin de la ciencia) respecto a las conocidas caractersticas de las ciencias sociales. L o s especialistas de la informacin disponen de instrumentos para llevar a cabo tales estudios, y aunque esto ample quiz sus horizontes para abarcar la historia, la sociologa y lafilosofade las ciencias sociales, n o sera ninguna desventaja. Los especialistas de la informacin tienen obligaciones contradas respecto a todos los especialistas de ciencias sociales que estn dispuestos a entrar en comunicacin y deben garantizar u n sistema informativo justo y equilibrado en beneficio de la comunidaad.

comunicacin de las ciencias sociales. Estas c o m u nicaciones, y los servicios de informacin que las sostienen y realizan, pueden tener u n a influencia sobre la investigacin, la teora y la enseanza de la ciencia social mayor de lo que comnmente se supone, de suerte que los especialistas de la informacin quiz tengan mayor peso de lo que ellos m i s m o s se figuran. L a idea de que bibliotecarios y especialistas de la informacin desempean u n papel pasivo n o es ya defensible. A u n q u e es dudoso que ningn especialista de la informacin se haya puesto deliberadamente a influir en el curso de los acontecimientos en las ciencias sociales, el hecho de que los especialistas de la informacin hayan desarrollado y sostenido u n tipo de sistema de informacin en vez de otro h a potenciado sin duda u n tipo de ciencia social a expensas de otros. Estn todava por establecerse detalles concretos sobre los efectos, pero ya es hora de que los especialistas

Stephen Roberts, del Department of Library and Information Studies, Loughborough University, y Peter Lengyel, redactor jefe de esta Revista, han formulado un gran nmero de comentarios m u y tiles respecto al manuscrito original y yo he incluido algunas de sus ideas y de sus sugerencias en el presente artculo. Notas
1

I N F R O S S : Investigation into Information R e quirements of the Social Sciences (Bath University, 1971). DISISS: Design of Information Services in the Social Sciences (Bath University, 1973a; 19736; 1974, 1975a; 19756; 1975c; 1976a; 19766; 1976c; 1977; 1978). S E A : Sociology of Education project (Swift and W i n n , 1970; W i n n and Bramer, 1973). El proceso de "ponderacin" de los datos debe distinguirse cuidadosamente de la prctica comn, corriente tanto en la ciencia como en la ciencia social, de citar la obra de otros autores como un medio de persuadir a los lectores de la validez de un argumento (Gilbert, 1977). E n el proceso de "ponderacin" el autor est en realidad sustituyendo datos vlidos, obtenidos experimentalmente, por citas; el autor no tiene datos concluyentes en apoyo de su teora, y, ante los diversos datos en conflicto, intenta encontrar en los escritos de otros ms datos que respalden sus propios descubrimientos y teora. E n el caso de la ms habitual prctica de citacin, la obra de otros presta u n cierto apoyo a escritos ac-

tuales, e indica que el autor que hace la cita est trabajando dentro de un paradigma aceptado. U n autor tiene que persuadir a la comunidad cientfica que comparte sus opiniones del valor de su trabajo. "Porque slo al haberse alcanzado cierto grado de consenso entre sus colegas se transforman los resultados . de sus investigaciones en conocimiento cientifico. Los autores... muestran c m o los resultados de su actividad representan un avance con respecto a la investigacin anterior; relacionan sus averiguaciones particulares con la literatura en curso dentro de su campo, y ofrecen pruebas y argumentos para persuadir a su audiencia de que su trabajo no adolece de error, que se han empleado las tcnicas y teoras apropiadas y adecuadas, y que han sido examinadas y rechazadas otras hiptesis alternativas, contradictorias... en vista pues de que esta obra (es decir, la obra citada) ha sido ya aceptada c o m o "ciencia vlida", tambin presta un cierto respaldo persuasivo a los nuevos descubrimientos que se anuncian" (Gilbert, 1977, p . 115-116).

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Referencias

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1 mbito de las ciencias sociales

Stein Rokkan (1921-1979)

El 22 de julio de 1979 falleci en Bergen ( N o ruega), despus de una larga enfermedad, el profesor Stein R o k k a n , eminente especialista en ciencias sociales noruego. Nacido en Vagan en 1921, Stein R o k k a n formaba parte de u n pequeo grupo internacional de estudiosos e innovadores de vanguardia. Despus de graduarse en la Universidad de Oslo en 1948, enfilosofapoltica, continu sus estudios en los Estados Unidos de Amrica, donde ense asimismo posteriormente en la Universidad de Yale (1963, 1969-1970, 1973) y en la Universidad de Stanford (1970). Fue profesor invitado en la Universidad de Manchester (1964), la Universidad de Ginebra (1973-1974), la L o n d o n School of Economics (1973), y el Institut d'tudes politiques, Pars (1976-1977). E n su pas, fue director de investigaciones en el Instituto de Investigaciones Sociales de Oslo (1951-1960) y en el Instituto Christian Michelsen de Bergen (19581966), as c o m o director de los servicios noruegos de datos sobre ciencias sociales (desde 1975). H a sido el especialista noruego en ciencias sociales que ha recibido m s honores acadmicos. Stein R o k k a n contribuy de forma destacada y mltiple a dar nuevo impulso a las ciencias sociales a nivel internacional. Tuvo sus primeros contactos con la Unesco a fines de los aos cuarenta cuando form parte de u n equipo encargado de examinar los cambios en la utilizacin del trmino "democracia". Efectu posteriormente investigaciones comparadas sobre el desarrollo de la democracia de masas y la evolucin de los sistemas de partido en Europa Occidental. Desde mediados de los aos sesenta en adelante, colabor estrechamente con el movimiento para desarrollar los archivos de datos. E n 1963 particip en la organizacin de la primera gran conferencia internacional sobre datos para investigaciones

comparadas y posteriormente fue nombrado presidiente de la Asociacin Europea de Investigaciones Polticas (1970-1976), siendo asimismo el iniciador de los servicios noruegos de datos sobre ciencias sociales, creados en 1971. Stein R o k k a n ostent entre otros cargos el de vicepresidente de la Asociacin Sociolgica Internacional (1966-1970), presidente de la Asociacin Internacional de Ciencias Polticas (19701973), presidente del Consejo Internacional de Ciencias Sociales (1973-1977) y presidente de la Asociacin Nrdica de Ciencias Polticas (19751976). E n su calidad de vicepresidente o presidente de dichas asociaciones, era una figura conocida y famosa en las innumerables reuniones y en las diversas asambleas generales o m s reducidas en las que particip, donde sus ideas generosas y sus abnegados servicios fueron siempre enormemente apreciados. Durante los diez ltimos aos, Stein R o k kan se interes cada vez m s por u n modelo general de interaccin de la geopoltica y la geoeconoma en la estructuracin de las unidades territoriales de Europa Occidental. Se ocup especialmente de las relaciones entre los centros intranacionales y las periferias, y sus trabajos dieron por resultado la elaboracin de u n proyecto sobre la compilacin de series de datos cronolgicos a nivel regional de los pases nrdicos. Stein R o k k a n colabor frecuentemente en esta Revista, primero en el volumen VII (1955), n. 4 , sobre Comparative Cross-National Research. Escribi la introduccin a "Citizen participation in political life" [vol. XII (1960), n. 1] y "Data in comparative research" [vol. X V I (1964), n. 1] y ltimamente public la serie III de "Estructuras nacionales de los datos socioeconmicos primarios", relativos a Noruega, en el volumen X X X (1978), n. 3. Entre sus numerosas obras, cabe

Rev. int. de ciee, soc, vol. X X X I (1979), n. 4

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mencionar Democracy in a world of tensions (en and nations (en coedicin), Beverly Hills, Sage, coedicin), Pars, Unesco, 1950; Comparing nations 1976; y Cross-national comparative survey research (en coedicin), Oxford y Londres, Pergamon, 1977. (en coedicin), N e w Haven, Yale University Press, 1966; Comparative survey analysis (coautor), Peter Lengyel Pars, M o u t o n , 1969; Citizens, elections, parties, [Traducido del ingls] Oslo, Universitetzforlaget, 1970; Building States

Nuevo enfoque de la investigacin social en Africa: el proceso de intercambio

D . S. Obikeze*

Los investigadores de los pases en desarrollo han tenido que ocuparse en los ltimos aos de cuestiones y problemas a los que sus predecesores n o haban prestado gran atencin. Entre ellos cabe destacar la cuestin de la pertinencia. sta tiene dos aspectos: la pertinencia del mtodo de investigacin que se utiliza y la pertinencia de los objetivos y los resultados de las investigaciones respecto de las necesidades de la comunidad local. E n relacin con el primer aspecto, se trata de observar si unos mtodos de investigacin elaborados en u n contexto sociocultural, por ejemplo, la cultura euroamericana, pueden aplicarse con validez a los pases en desarrollo (O'Barr y otros, 1973, 15). Los mtodos de investigacin estn condicionados a la cultura en el sentido de que llevan la huella de la sociedad en que se elaboraron y a cuyas necesidades tienen por objeto atender (Obikeze y Mere, 1978, 54). E n cuanto al segundo aspecto, la pertinencia se refiere a la medida en que la investigacin se ajusta a las necesidades y sus conclusiones son aplicables a la solucin de los problemas de las comunidades locales. E n el siglo xix y a comienzos del xx, los antroplogos y los etngrafos de los imperios coloniales n o se ocuparon m u c h o de stas y otras cuestiones conexas, probablemente por dos razones principales. E n primer lugar, en aquella poca la pertinencia slo se tena en cuenta en relacin con las necesidades de la administracin colonial, que englobaban las de los pueblos sometidos. E n segundo lugar, la profundidad y la autenticidad de cualquier trabajo realizado sobre el terreno que se llevara a cabo en las colonias, dependa del

nmero de costumbres extraas y cultos esotricos de que se diera cuenta. Este deseo de sensacionalismo desviaba todo inters profesional por la metodologa aplicada. Muchas cosas han cambiado desde entonces, ya que, c o m o consecuencia de la independencia poltica, de la introduccin de considerables mejoras en la enseanza y de una bsqueda casi universal de un rpido desarrollo socioeconmico, los habitantes del m u n d o en desarrollo exigen en la actualidad " m u c h o m s que lo que han recibido hasta ahora de los especialistas en ciencias sociales" (La Ruffa, 1971, 209). Irritados por "el carcter odioso de algunas de las conclusiones" de anteriores investigaciones (Cromwell y otros, 1975, 141), grupos con base en la comunidad y particulares bien intencionados "estn poniendo cada vez m s en tela de juicio la pertinencia de las investigaciones y los valores del investigador o los investigadores" (Hessler y N e w , 1972, 13). Por ejemplo, O'Barr y otros (1973) han descrito detalladamente c m o la reunin internacional sobre estudios africanos, celebrada en Montreal en 1969 (y en Boston en 1970), se vio interrumpida por la intervencin de activistas que acusaban la A s o ciacin de Estudios Africanos de los Estados Unidos de Amrica de prejuicios y discriminacin. Segn ellos, "las sesiones plenrias y las reuniones de los grupos de trabajo se vieron transformadas de las sesudas reuniones de estudio de los aos anteriores en vivos debates pblicos que se prolongaron hasta bien entrada la noche... U n a de las cuestiones m s controvertidas", seguan afirmando esos autores, "fue la de los objetivos de los especialistas occidentales que realizaban investigaciones en frica. Se denunci reiteradamente que muchsimos investigadores norteamericanos tenan una falta de inters absoluta por los problemas * Profesor de sociologa en la Universidad de africanos". Nigeria, en Nsukka.

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Para hacer frente a estas crticas, los especialistas en ciencias sociales, c o m o indican O'Barr y otros, "tienen que elaborar tcnicas imaginativas e innovadoras y examinar detenida y rigurosamente si son aplicables a las condiciones locales" (1973, 15). Esas tcnicas deben ser lo bastante flexibles para atender las aspiraciones de las naciones en desarrollo y al m i s m o tiempo mantener las propiedades fundamentales de la investigacin cientfica. El presente artculo tiene c o m o objetivo fundamental llamar la atencin sobre u n mtodo que, ajuicio de sus autores, ofrece grandes posibilidades de llevar a cabo verdaderas investigaciones, cuyas conclusiones tengan m s probabilidades de aplicarse en los pases en desarrollo a que se refieran (Hessler y N e w , 1972). Se esbozarn las caractersticas y los principios bsicos de este mtodo, es decir, el proceso de intercambio (que es una variante de la llamada investigacin de participacin), y se demostrar su utilidad prctica mediante la descripcin de u n proyecto ideado para comprobar sus posibilidades de aplicacin en Nigeria. Problemas que presenta la investigacin social en frica A fin de evaluar mejor la utilidad del proceso de intercambio, parece necesario hacer una breve exposicin de los distintos problemas con que tropieza la investigacin social en frica. A d e m s , de la cuestin de la pertinencia, hay otros muchos problemas igualmente graves. E n los ltimos dos decenios se han publicado muchos libros sobre este tema (Voss, 1966; M o o r e , 1977; Spiegel, 1969; Josephson, 1970; Guttentag, 1971; Ijomah, 1973; Galliher, 1973; Hopkins y Mitchell, 1974), y a los efectos del presente anlisis, pueden agruparse en cinco epgrafes generales. El idioma y la definicin de los conceptos L a mayora de las investigaciones en frica se preparan y realizan en u n idioma distinto de la lengua materna de la poblacin a la que se refieren e incluso del propio investigador. Esto plantea el grave problema de traducir al idioma autctono conceptos, trminos y variables que o bien n o existen en ese idioma, o tienen connotaciones c o m pletamente diferentes (Tessler, 1973, Barkow,

1973). El problema se complica m s todava cuando, c o m o ocurre a m e n u d o , el investigador ni siquiera comprende el idioma local y ha de depender de intrpretes. U n problema estrechamente relacionado es el de la operacionalizacin y medicin de las variables y los conceptos. Por ejemplo, cmo se hace operacional y se evala as un concepto c o m o el de ' 'pobreza" en una sociedad en la que la mendicidad se considera una ocupacin digna? (Aminu, 1979, 12.) El ambiente en el que se desarrollan las investigaciones U n tipo de problema diferente es el del lugar que ocupa el investigador en la sociedad y en la vida. L a investigacin es u n a actividad relativamente nueva en frica, y la condicin y la funcin sociales de quienes la realizan n o estn nada claras. E n consecuencia, la poblacin sujeto desconoce cules son la actitud y el comportamiento correctos respecto de esas personas. E n el mejor de los casos, se considera al investigador c o m o a un funcionario y se acta en consecuencia. E n el peor de los casos, se le considera c o m o a un espa y un intruso al que hay que rechazar. E n ambos casos, la respuesta _ que se obtiene no tiene nada de natural, y ello pone en peligro la validez de las conclusiones de la investigacin. A d e m s , algunos mtodos de investigacin requieren determinados niveles de alfabetizacin o de cultura que actualmente no siempre existen en muchas sociedades africanas. L afiabilidadde la informacin reunida mediante esos mtodos es, en el mejor de los casos, dudosa. Epistemologia y orientacin Los investigadores tienen orientaciones y principios adquiridos durante su etapa de formacin y en la prctica profesional. Las diferencias de esas orientaciones han creado grandes divisiones entre las personas y los grupos de especialistas en ciencias sociales. D e hecho, muchas asociaciones profesionales han estado m u y enfrentadas en los ltimos aos por sus distintas perspectivas epistemolgicas (O'Barr, 1973,14). Esas divisiones se han producido en torno a criterios c o m o los de la investigacin "libre de valores" frente a la "comprometida"; la investigacin cuantitativa frente a la

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cualitativa; la investigacin pura frente a la aplicada (de accin); los enfoques globales (generales) frente a los caussticos, el funcionalismo frente a los modelos de conflicto, etc. Estas perspectivas epistemolgicas determinan, del m i s m o m o d o que las ideologas, el tema y la orientacin de las investigaciones. Influyen m u c h o en la eleccin del tema de investigacin, la seleccin de las cuestiones que se han de examinar, el mtodo para el acopio y el anlisis de los datos, y la interpretacin de los resultados. E s imposible exagerar sus consecuencias, especialmente en los pases en desarrollo. Algunos investigadores son tan partidarios de una perspectiva epistemolgica que ni siquiera contemplaran la posibilidad de adoptar otra, aunque las circunstancias lo exigieran claramente (Ijomah, 1973). A d e m s , la rgida adopcin de u n a de las distintas orientaciones obstaculiza la comparacin de las distintas tcnicas de investigacin y sus resultados. Financiacin y servicios L a investigacin requiere dinero y otros instrumentos c o m o personal especializado, medios de comunicacin y computadoras. E n los pases desarrollados, se h a n creado fundaciones, organizaciones e instituciones con el fin concreto de aportar fondos para la investigacin. A d e m s , los gobiernos de esos pases tambin prestan apoyo a la investigacin. Por el contrario, las instituciones de financiacin de las investigaciones de los pases en desarrollo, cuando existen, se encuentran todava en estado embrionario, y los gobiernos de esos pases son tan pobres que, incluso con las mejores intenciones, su contribucin a la investigacin n o puede pasar de un gesto simblico. Las consecuencias que esto tiene para la investigacin y el desarrollo en frica son m s graves de lo que parecen a primera vista. Se da la situacin irnica de que la mayora de los grandes proyectos de investigacin social en frica estn financiados con donaciones procedentes de fuentes externas al continente o reciben m u c h o apoyo de stas. Las consecuencias sociales, econmicas y que en materia de seguridad esto tiene son evidentes. Los intereses extranjeros que financian las investigaciones en frica se encuentran en condiciones de determinar las esferas prioritarias, la perspectiva metodolgica y la utilizacin de los resultados de las investigaciones.

Difusin y utilizacin de las conclusiones de las investigaciones Este problema tiene dos aspectos: la escasez o falta total de revistas especializadas y otros medios para difundir las conclusiones de las investigaciones, y la gran falta de comunicacin, por una parte, entre el investigador o especialista, y por la otra, la poblacin y los funcionarios locales que han de consumir o aplicar las conclusiones. E n frica, los investigadores trabajan m u y aislados entre s, por lo que no pueden beneficiarse de las experiencias y de las conclusiones de investigaciones conexas realizadas en otras partes del continente o incluso dentro del m i s m o pas. Ello se debe en gran parte a que existen m u y pocos foros de reunin y debate y m u y pocas revistas en que publicar los trabajos de investigacin. D e hecho, casi todas las revistas especializadas en las distintas ciencias sociales en que se publican las investigaciones sobre frica tienen su sede en Europa y los Estados Unidos. Y c o m o esas revistas atienden a los intereses de los lectores de los pases en que se publican, son m u y pocas las investigaciones sobre frica que puedan llenar las lagunas de la investigacin en esos pases que acaban por publicarse. Tal vez sea an m s grave la inexistencia de vas de comunicacin entre los investigadores y el pblico en general o los organismos estatales. E n consecuencia, incluso investigaciones directamente relacionadas con cuestiones y problemas locales, pasan desapercibidas entre personas a las que van dirigidas y que m s las necesitan.

El proceso de intercambio E n realidad, no existe, y quiz nunca llegue a existir, una metodologa de investigacin infalible que permita resolver todos los problemas anteriormente mencionados. L o m s que puede hacerse es elaborar tcnicas con las que puedan resolverse algunos problemas y reducir al mnimo los dems. C o m o ya se ha sealado, se considera que el proceso de intercambio constituye un paso decisivo en ese sentido. El modelo de intercambio, c o m o tcnica metodolgica, concibe la investigacin social c o m o u n proceso de intercambio social en el que participan el investigador profesional, la comunidad objeto de estudio y las instituciones y organizaciones afectadas. Es preciso sealar que en este artculo el

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trmino "intercambio" se emplea en u n sentido estrictamente sociolgico para significar "interaccin social". As, George Simmel define el "intercambio" c o m o "la objetivacin de la interaccin h u m a n a " (1950, 388). Asimismo, George H o m a n s define el comportamiento social elemental (la interaccin) c o m o el intercambio de actos que entraan un premio y/o u n castigo. Dice que "cuando una actividad (o u n sentimiento) desarrollada por una persona recibe el premio (o el castigo) de una actividad de otra persona, independientemente del tipo de actividad que desarrolle cada una, podemos decir que ambas han interactuado" (1961, 35). Esta concepcin de la investigacin c o m o proceso de intercambio se debe en parte a una reaccin natural contra el modelo ortodoxo, con arreglo al cual el investigador-especialista vive en una torre de marfil al margen de la realidad social y cuya relacin con las personas que estudia no es de interaccin. Por otra parte, puede considerarse que constituye un intento de satisfacer en parte la peticin de grupos y personas que reclaman una participacin m s real de los sujetos estudiados en las actividades de investigacin. C o m o han sealado Hessler y N e w , "las personas objeto de investigacin, hasta ahora pasivas, insisten en que el investigador establezca u n dilogo con ellas, y manifiestan claramante que, si aqul no hace todo lo posible por atenderla permitiendo que sus investigaciones sean objeto de examen por parte de ellas y adaptndolas a la satisfaccin de las necesidades de la comunidad, no obtendr datos fidedignos" (1972,13). L a primera exposicin sistemtica del proceso de intercambio figura en la obra de Richard M . Hessler y Peter K . N e w titulada Research as a process of exchange (1972). C o m o han sealado los autores, el ncleo de esa tcnica fue el establecimiento de una organizacin de investigacin "en la cual los miembros de la comunidad pueden participar en el proceso de investigacin con capacidad para adoptar decisiones" (1972, 13). A esa organizacin la bautizaron " c o m u n a de investigacin". Esos autores dicen que n o se emplea el trmino comuna para designar a personas que viven juntas, sino m s bien a "una comunidad en la que los residentes y los investigadores participan en pie de igualdad en el proceso de investigacin" (1972, 13). " U n elemento bsico de la comuna de

investigacin es que haya en la comunidad residentes con los conocimientos especializados necesarios para definir y expresar con precisin el medio social del que forman parte... Tambin es fundamental para el xito de una comuna de investigacin dar a los residentes de la comuna que van a ser objeto de estudio las mismas oportunidades que a los investigadores para tomar decisiones relativas al proyecto." (1972,13.) A continuacin, los autores describen detalladamente las medidas adoptadas para establecer una comuna de investigacin en el barrio chino de Boston (Estados Unidos) con el fin de estudiar la atencin de salud. Demuestran lo til que es este enfoque para resolver algunos problemas metodolgicos de la investigacin social y, a m o d o de conclusin, piden que se haga una evaluacin y una comprobacin serias de esta tcnica en otros medios. E n respuesta a este llamamiento, Cromwell y otros (1975) ensayaron la tcnica del intercambio en una situacin diferente. Sin embargo, an aceptando el concepto bsico de la investigacin c o m o proceso de intercambio social, modificaron considerablemente algunos conceptos fundamentales de Hessler y N e w . Rechazaron el concepto de la c o m u n a de investigacin porque: "Aceptamos el criterio de que la investigacin es un proceso de intercambio, pero tratamos, de ampliar ese proceso a las relaciones institucionales en la comunidad; adems, n o renunciamos a nuestras prerrogatibas para adoptar las decisiones definitivas respecto a la integridad de nuestro proyecto de investigacin y del proceso de investigacin. Tratamos por todos los medios de incorporar sugerencias y suprimir material rechazable, pero reservamos para nuestro equipo de investigacin la adopcin de las decisionesfinales.Tambin m o dificamos la idea de la c o m u n a de investigacin al hacer que una serie de personas participaran en su calidad de representantes de organizaciones de la comunidad." (1975,142.) M s que apartarse de su formulacin original, estimamos que esas modificaciones la han perfeccionado, y facilitado su aplicacin en m e dios sociales m s amplios. Por ejemplo, el concepto de Hessler y N e w de una comuna de investigacin slo puede aplicarse en una comunidad relativamente pequea y homognea, que haya alcanzado un cierto nivel de desarrollo social. A d e m s , si se tiene en cuenta que la formacin y el nivel social

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probablemente variarn m u c h o segn los m i e m bros de la ' ' c o m u n a " , parece poco realista conceder a todos la misma capacidad de decisin en aspectos tcnicos de una investigacin cientfica. Dadas estas objeciones y modificaciones, parece necesario volver a definir la tcnica de intercambio para que resulte m s aplicable en el medio africano. E n consecuencia, definimos el proceso de intercambio de la investigacin social c o m o una estrategia operacional en virtud de la cual investigadores profesionales colaboran con las personas objeto de su estudio y con representantes de la comunidad y de otros rganos, instituciones y organizaciones interesados, en beneficio y utilidad m u tuos, en la planificacin, ejecucin y utilizacin de los resultados de u n proyecto de investigacin. D e esta definicin se desprende que el tipo, la forma y el contenido de la aportacin de cada colaborador no son idnticos y varan con arreglo a sus capacidades, formacin y experiencia. Aplicacin del modelo C o n el fin de comprobar las posibilidades de aplicacin del proceso de intercambio a una situacin

concreta en frica, se escogi u n proyecto de investigacin que se estaba debatiendo en junio de 1976, a saber, u n estudio completamentario del programa de readaptacin de los nios desplazados por la guerra en Nigeria. Durante la guerra civil nigeriana (19671970), se evacu a miles de nios de las zonas de guerra a otros pases de frica para ponerlos a salvo y para que recibieran tratamiento mdiconutritivo. Cuando termin la guerra, el gobierno federal de Nigeria negoci el retorno de estos nios. E n total se repatriaron 4 454 nios del G a b n , la Costa de Marfil y Europa. A esa cifra hay que aadir otros miles de nios abandonados a los que se atenda en orfelinatos, sanatorios y campamentos de refugiados en las zonas afectadas por la guerra. C o n la asistencia de la Unin Internacional de Proteccin a la Infancia (UIPI), de Ginebra, el gobierno federal de Nigeria y los gobiernos de los estados prepararon u n programa de readaptacin en dos etapas para estos nios desplazados. Alfinalizarel programa, en 1973, 4 415 nios haban vuelto a reunirse con sus familias. D e los nios cuyas familias no pudieron encontrarse, a 73 se les coloc en hogares y a 22 en

Gobierno federal de Nigeria

UIPI

Universidad de Nigeria

Gobierno de los cuatro estados

Departamento de Sociologi'a y de Antropologa

.Grupo de trabajo Comit directivo

Hospital clnico de la Universidad de Nigeria

III

Secretara de investigacin

I V

Oficinas estatales

Trabajadores sobre el terreno

Personal tcnico de investigacin de las Naciones Unidas

Diagrama orgnico del proyecto de estudio complementario

798

Nivel II: Formulacin de polticas. A este nivel se elaboraron, discutieron y definieron las polticas de investigacin. F o r m a b a n ese nivel representantes acreditados de los ministerios de salud y de promocin social de la Federacin y de los estados, la U I P I , fuccionarios de asistencia social de los cuatro estados afectados, el jefe del departamento de sociologa-antropologa de la Universidad de Nigeria, el director del proyecto, el consultor en materia de bienestar infantil, u n pediatra consultor, Nivel I: Ratificacin de polticas. Este es el nivelel psiquiatra jefe del Hospital Psiquitrico de superior de la estructura orgnica de la investi- E n u g u , asistentes sociales del Consejo Christiano gacin. Estaba formada por las tres organizaciones de Nigeria y de la Sociedad Nigeriana de la Cruz Roja. patrocinadoras (de financiacin) el gobierno Este Comit se reuni tres veces en sesiones federal de Nigeria, la U I P I y la Universidad de plenrias y dos veces en subcomits en el curso del Nigeria, N s u k k a . C o m o a este nivel n o haba u n ' foro c o m n para estos rganos, cada organizacin proyecto. E n su primera sesin examin los objetivos del estudio, su mbito, contenido y mtodos adopt por separado medidas para ratificar, modipropuestos por la secretara de investigacin, las ficar o rechazar decisiones a que se haba llegado o las recomendaciones formuladas en el nivel infe- necesidades de recursos, el nivel de participacin de las organizaciones patrocinadoras y afiliadas, rior (es decir, en el nivel II). Algunas de las funciones de este nivel de organizacin pueden descri- el presupuesto y u n calendario provisional. birse de la siguiente manera: a) aprobar, legitimar y sancionar las polticas formuladas por el comit Nivel III: Ejecucin de polticas-investigaciones. A este nivel se llev a cabo la preparacin efectiva y directivo: por ejemplo, el gobierno federal, y automticamente los cuatro gobiernos estatales, ha- la ejecucin del proyecto de investigacin, de conformidad con las decisiones adoptadas por el cobiendo aceptado que el estudio n o sea limitado a mit directivo. algunos aspectos del programa los entrevistadores L a secretara de investigacin estaba fordisponan del apoyo necesario para plantear cuesm a d a por el director del proyecto, u n consultor en materia de bienestar de la infancia, dos ayudantes 1. Nigeria es miembro de pleno derecho de la Unin de investigacin, u n secretario, u n mecangrafo Internacional de Proteccin a la Infancia y u n ujier. Se recab la participacin de ayudantes (UIPI), que es una organizacin no guberestudiantes cuando se estim necesario. namental reconocida como entidad consulL a secretara de investigacin se encarg de tiva por varios organismos de las Naciones todos los aspectos tcnicos y administrativos del Unidas y otros organismos intergubernamentales internacionales. proyecto. Tambin coordin las actividades de

residencias. L a adopcin n o form parte de la poltica oficial del gobierno. El estudio complementario tena c o m o finalidad proporcionar una evaluacin objetiva de todo el programa de readaptacin desde la perspectiva del bienestar de los nios. A l aplicar la tcnica de intercambio de este estudio, lo primero que se hizo fue establecer contacto con las organizaciones e instituciones, los grupos y las personas afectados e interesados y explicarles el objeto del estudio. U n a vez establecidos esos contactos, el gobierno federal de Nigeria, la U I P I 1 y la Universidad de Nigeria convinieron en patrocinar conjuntamente el proyecto. Los gobiernos de los cuatro estados afectados, un hospital universitario, dos organizaciones de socorro benvolas y todas las autoridades locales pertinentes acordaron participar tambin en mayor o menor medida en el estudio. A continuacin se estableci la estructura orgnica. Desde el punto de vista estructural constaba de cuatro niveles distintos, a saber, ratificacin de polticas, formulacin de polticas, ejecucin de polticas y actividades sobre el terreno.

tiones sumamente delicadas; adems, la Universidad de Nigeria, al aceptar albergar a la secretara de investigacin, autoriz que se utilizaran las instalaciones de la Universidad; b) financiar los trabajos de la investigacin; una vez aprobadas las recomendaciones del Comit Directivo relativas a los crditos presupuestarios, cada organizacin t o m las medidas necesarias para poner oportunamente a la disposicin de la secretara de investigacin los fondos y el equipo disponibles. Por supuesto, las cuestiones tcnicas de la preparacin y ejecucin de la investigacin quedaron al margen de este nivel.

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las oficinas estatales y los trabajadores sobre el terreno y sirvi de enlace entre las organizaciones patrocinadoras.

Europa y Asia. Durante la tarea de readaptacin, se vieron puestos en tela de juicio algunos de estos principios y se introdujeron modificaciones en otros para adecuarlos a situaciones locales. Por Nivel IV: Operaciones sobre el terreno. Las activi- ello, la realizacin de un, estudio complementario dades desarrolladas a este nivel tuvieron por objeto del programa de readaptacin constituy para la el acopio efectivo de datos para la investigacin. UIPI una buena oportunidad de o) obtener docuDesde el punto de vista estructural, constaba de: mentacin apropiada de las caractersticas proa) una oficina de investigacin en cada una de las pias de la experiencia nigeriana y las modificacapitales de los cuatro estados; puede decirse que ciones introducidas; b) evaluar su eficacia general; estas oficinas, que estaban ubicadas en la oficina c) evaluar la compatibilidad cultural y las posidel funcionario jefe de bienestar social del estado bilidades de aceptacin general de los principios y dirigidas por el representante del estado en el de proteccin de la infancia que inspiraron sus comit directivo, eran extensiones sobre el terreno actividades en Nigeria y en otras regiones; d) reunir de la secretara de investigacin; por otra parte, opiniones respecto de algunas cuestiones crticas mantenan una relacin directa con las personas relacionadas con la intervencin en materia de objeto de estudio y con los representantes de la bienestar social, c o m o la evacuacin de nios a comunidad, y daban cuenta a stos de los debates pases extranjeros en momentos de crisis y la que se celebraban en el comit directivo, tras lo cual adopcin legal de hurfanos. informaban a ste de las reacciones de aqullos; El Departamento de sociologa-antropoloadems, se permiti que algunas oficinas estatales ga de la Universidad de Nigeria acababa de iniciar se hicieran cargo de ciertas funciones administra- un programa de estudios sobre asistencia social. tivas de la secretara relacionadas con los estados Por ello consider que el estudio constitua una respectivos; b) la segunda dependencia de este nivel oportunidad de a) reunir u n conjunto de datos estaba formada por trabajadores sobre el terreno, empricos aplicables al programa de estudios; principalmente los entrevistadores y los supervi- b) comprobar empricamente algunos de los prinsores de stos; estaba en relacin directa con las cipios bsicos de la asistencia social en su relacin personas objeto del estudio a fin de obtener infor- con el medio africano. macin; c) la tercera dependencia de este nivel El gobierno federal de Nigeria acababa de era otra suboficina de la secretara situada en el establecer una direccin de desarrollo social encarHospital Clnico de la Universidad. Presidida por gada de la tarea de coordinar y armonizar los el pediatra consultor miembro del comit direcprogramas de bienestar social en todo el pas. Esa tivo, esta dependencia especializada se encarg direccin confiaba en que el estudio le proporciode la ejecucin de una encuesta sobre nutricin nara datos fidedignos en que basar las polticas sobre la base de una muestra parcial de la muestra nacionales relativas a cuestiones c o m o la adopcin general del estudio. legal, la asistencia institucional, la colocacin en Para apreciar el carcter y el volumen del hogares y los pagos a las familias que aceptaban intercambio que tuvo lugar en la estructura org- a esos nios. Estas polticas constituiran la base nica anteriormente descrita, es preciso destacar los de la legislacin social general del pas, que se intereses especiales de los diversos grupos que haba pedido a la direccin que preparara. participaron en este estudio. Para los nios y sus padres (personas objeto A u n q u e la UIPI haba participado en va- de estudio) constituy una muestra de que el. rios programas de socorro y readaptacin en dis- gobierno no los haba olvidado y podra seguir prestintas partes del m u n d o , el ejecutado en Nigeria tando alguna forma de asistencia, aunque se tuvo fue el primer gran programa en el que haba parti- gran cuidado de no alentar esperanzas de este tipo. cipado en frica negra. E n consecuencia, constiPara el Hospital Clnico de la Universidad, tua para esa organizacin mundial una ocasin el estudio constituy una oportunidad de c o m para aplicar y comprobar en el contexto africano pletar u n estudio iniciado sobre la nutricin de una serie de principios y polticas de asistencia un grupo de nios mientras stos se encontraban social y proteccin a la infancia elaborados en en el G a b n . Tambin constituy una oportuotros medios culturales, fundamentalmente en nidad de hacer una demostracin sobre el terreno

800

a los mdicos internos sobre la manera de emplear equipo recin adquirido. Los gobiernos de los cuatro estados consideraron que el estudio ofreca una oportunidad de capacitacin para sus trabajadores sociales; en consecuencia, insistieron en que slo se capacitara y utilizara c o m o entrevistadores sobre el terreno a asistentes sociales en activo en los cuatro estados. A d e m s , confiaban en que el estudio proporcionara las directrices tan necesarias respecto del destino final de nios que entonces se encontraban en instituciones y colocados en hogares. stos son algunos de los intereses especiales expresados a los que haba de atender y satisfacer el proyecto del estudio durante todo el proceso de intercambio. Se considera que el comit directivo, al aplicar los principios del proceso de intercambio, constituy el eje o el centro de todo el proceso. L a mayor parte del intercambio tuvo lugar o se inici a este nivel, y se transmiti desde l a los niveles inferiores. Los representantes del gobierno federal y los estados, las organizaciones internacionales, los especialistas en mtodos de investigacin, los asistentes sociales y los tericos en la materia, otros especialistas en ciencias sociales y mdicas y los representantes de la comunidad hicieron aportaciones en las reuniones del comit directivo en forma de ideas, experiencias, peticiones o demandas concretas, sugerencias relativas a los sectores que deban abarcarse, procedimientos y protocolos particulares que deban observarse. Por ltimo, se determinaron las decisiones y los procedimientos operacionales que se consideraron tericamente correctos, culturalmente aceptables, viables desde u n punto de vista financiero y alcanzables en la prctica. Ser til poner u n ejemplo a este respecto. U n o de los problemas espinosos a que hubo de hacerse frente en la primera reunin del comit directivo fue el de ubicar a las personas objeto del estudio, a saber, los nios y sus padres, tres a cinco aos despus de su reunin. El problema se c o m plicaba debido a que las direcciones que se tena de esas personas eran las de sus hogares, es decir, las aldeas en que haban vivido durante la guerra civil y el proceso de readaptacin, y que, posteriormente, haban abandonado para ubicarse en centros urbanos de todo el pas. Por fin se decidi dirigirles una carta a las direcciones que se tenan de las aldeas de origen, en la cual se les peda que

proporcionaran su direccin actual y en la que se los pudiera localizar. L a aplicacin de esta decisin entra muchos m s problemas de los que en u n principio se pens. L a primera cuestin que se plante fue la de quin firmara la carta, ya que los padres n o tenan la menor idea de quin era el director de la investigacin y cul poda ser el inters que tena en sus hijos. Decir que se peda parafinesde investigacin una direccin a la que dirigirse en u n m o m e n t o en el que ladrones arm a d o s utilizaban todo tipo de trucos para engaar a sus vctimas era una manera de asegurarse de que n o se iba a recibir respuesta. Otro factor caracterstico de la situacin de Nigeria era que el origen tnico del remitente (que se desprendera de su apellido) habra de influir en la reaccin de los padres, especialmente en una poca en la que las relaciones entre las distintas etnias de la antigua Nigeria Oriental eran m u y poco cordiales. Por otra parte, el Departamento de Asistencia Social de cada estado mantena una relacin especial con los ciudadanos de cada localidad. El programa de readaptacin se ejecut con la participacin activa de los trabajadores sociales de cada estado, los cuales visitaron varias veces a los nios y sus familias con material de socorro. Por ello, el Departamento era conocido por los padres y el inters de ste en los asuntos de los hijos no slo sera comprensible sino tambin bien recibido. E n consecuencia, era probable que una carta dirigida por las oficinas del Departamento de Asistencia Social de los estados obtuviera la m x i m a respuesta posible. Tras estudiarla, se adopt esa solucin. Sin la colaboracin y la total participacin de los funcionarios pblicos en el proyecto, tal vez no se hubiera resuelto el problema m s difcil de toda investigacin, a saber, el de establecer contacto con las personas objeto de estudio. A m o d o de resumen, conviene examinar la medida en que se trat de hacer frente en el estudio complementario a lo que anteriormente se defini c o m o principales problemas de la investigacin social en frica. El idioma y la definicin de los conceptos constituyeron u n problema enorme, dado que en la regin abarcada por el estudio se hablaban hasta diez idiomas diferentes y hubo de traducirse a todos los idiomas el cuestionario redactado en ingls. Para ello se eligi a entrevistadores de todos los grupos lingsticos, y cada uno de ellos desarroll su labor en la regin en que se hablaba su

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lengua materna. Durante las sesiones de capacitacin, los entrevistadores de cada zona etnicolingstica formaron subcomits encargados de realizar una traduccin normalizada de los cuestionarios. Estas versiones se comprobaron previamente con el fin de confirmar la precisin de las traducciones. A u n q u e n o bast con esto para superar totalmente las diferencias dialcticas, s permiti que cada entrevistador tuviera " u n a comprensin bsica de la cultura local y (tuviera) suficientes conocimientos lingsticos para... traducir y aplicar el cuestionario" (Hopkins y otros, 1974, 568). El problema del ambiente en el que se desarrolla la investigacin se super eficazmente mediante la adopcin de dos medidas complementarias. E n primer lugar, la decisin de utilizar nicamente trabajadores sociales en activo c o m o entrevistadores y supervisores en sus estados de origen contribuy a suprimir toda ambigedad respecto de su condicin. E n segundo lugar, la decisin del gobierno de cada estado de informar a todas las comunidades locales de la realizacin del estudio disip el recelo que los encuestados pudieran mostrar con respecto a los objetivos del estudio. A u n q u e n o se obtuvo una tasa de respuesta del 100 por ciento, el anlisis demostr que el fallo deba atribuirse a los entrevistadores m s bien que los entrevistados. Por lo que se refiere al problema de epistemologa y orientacin, se realiz u n esfuerzo consciente para recabar y conciliar todo tipo de opiniones. Por los diversos intereses especiales representados en el estudio, es evidente que ste constitua tanto una investigacin bsica o pura c o m o una investigacin aplicada o prctica. Se tuvo en cuenta la validez de los mtodos tanto cuantitativos c o m o cualitativos. Se dedicaron dos captulos del informe del estudio al anlisis de los datos, u n o con mtodo cuantitativo y otro con mtodo cualitativo. A u n q u e n o puede negarse la influencia de la formacin acadmica de los autores, n o se hizo ningn esfuerzo consciente para que el estudio se ajustara a una ideologa o una orientacin de investigacin determinadas, salvo del deseo de aplicar procedimientos cientficamente vlidos para lograr resultados pertinentes desde un punto de vista prctico. Las investigaciones de esta magnitud requieren m u c h o dinero, y aunque n o se pudo obtener todo el necesario, el problema habra sido

m u c h o mayor si n o se hubiera contado con el patrocinio de varias entidades, lo cual garantiz tambin que ninguno de los donantes ejerciera una influencia excesiva en los mtodos o resultadosfinalesdel estudio. Desde las primeras etapas del estudio se concedi la m x i m a atencin a la difusin y la posible utilizacin de las conclusiones de la investigacin. E n la primera sesin del comit directivo se convino en que deba organizarse u n seminario internacional de tres das de duracin con el fin de examinarlas. El presupuesto para el seminario se apart del presupuesto para investigacin y se encarg de su organizacin a u n subcomit del comit directivo. C o n objeto de dar mayor a m plitud al principio de intercambio y dar a conocer el estudio a todos los interesados, se invit al seminario, adems de todos los que participaron en las actividades de investigacin, incluidos los entrevistadores, a las siguientes entidades: las facultades de ciencias sociales de todas las universidades de Nigeria, todas las escuelas politcnicas en las que se imparten cursos de asistencia social, instituciones de investigacin social c o m o el Instituto Nigeriano de Investigacin Social y Econmica, los departamentos de bienestar social de todos los estados de la federacin, todas las personas y organizaciones que participaron en la readaptacin de los nios, la Sociedad Internacional de la Cruz Roja, destacados psiquiatras, pediatras y asistentes sociales afectos a escuelas, hospitales y organizaciones religiosas de beneficencia. Entre las personas enviadas por la UIPI al seminario cabe mencionar el representante regional de la organizacin para frica Occidental. L a participacin del gobierno federal y de los estados asegur que se informara sobre el seminario en la prensa, la radio y la televisin. H u b o u n debate franto y abierto y u n intercambio de opiniones sobre todos los aspectos de la investigacin, desde los objetivos expresos y la metodologa, la muestra utilizada, los instrumentos de estudio y anlisis hasta las conclusiones y las recomendaciones. El seminario recomend que el informe se publicara ntegramente.

Conclusin El describir un proyecto con cierto detalle n o significa que las investigaciones hayan de tener esta m a gnitud para aplicar los principios del intercambio.

802

QQ
Por el contrario, u n a importante ventaja de esta tcnica es que es lo bastanteflexiblepara adaptarla a cualquier proyecto de investigacin independientemente de su alcance. Para aplicar esta tcnica con xito en cualquier situacin es preciso, en primer lugar, que el investigador sienta la necesidad de que su estudio sea pertinente. E n segundo lugar, debe aceptar que la pertinencia en el contexto africano entraa beneficios potenciales, sea directa o indirectamente, para las personas objeto de estudio (Cromwell y otros, 1975, 149). Para poner en marcha el mecanismo de intercambio se aconseja examinar y hallar respuestas concretas a las preguntas siguientes: Cules son los beneficios potenciales de este estudio? Q u organismos, grupos, orga nizaciones y personas es probable que participen en la administracin o la utilizacin de esos beneficios? D e qu manera se har intervenir a esos rganos y personas e n la planificacin y la ejecucin del proyecto de investigacin propuesto? L a experiencia h a demostrado q u e el personal profesional de la zona de que se trate aporta u n a contribucin inapreciable al proceso de intercambio: A y u d a al investigador a ajustar sus proyectos a lo que es posible en la prctica y entre esas personas cabe destacar el personal de extensin agrcola, los maestros, las enfermeras de la c o m u nidad, los trabajadores sociales, los funcionarios del gobierno local, etc.

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Servicios profesionales y documentales

Calendario de las reuniones internacionales1

1980

Tehern

Congreso Internacional de Ciencias H u m a n a s en Asia y frica del Norte: conferencia trienal. Internat. Assoc, of Orientalist Librarians, c/o NIAS, Meybloomlaan 1, Wassenaar (Pases Bajos) Instituto Internacional de Antropologa: X X Congreso Internacional de Antropologa y Arqueologa Preistrica Institut internat, d'anthropologie, 1, place d'Ina, 75016 Paris (Francia) Instituto Internacional de la Paz: W a y n e State University: Centre for Peace and Conflict Studies: Coloquio sobre la responsabilidad general de preservar la paz independientemente de las diferencias ideolgicas (8.a reunin de cristianos y de marxistas) Institut internat, de la paix, Mll-Waldplatz 5, 1040 Wien (Austria)

Detroit

Enero o febrero

Campinas (Brasil)

Universidad del Estado de Campinas: V Programa interamericano de lingstica Dr. F. Gomes de Matos, Programa interamericano de lingistica e ensino de linguas, 9, av. de Julho, 3.166 So Paulo, SP CEPO 1406 (Brasil) Department of Planning and Economic Development, State of Hawaii; the East-West Communication Institute, East West Centre; the Hawaii Telecommunications Association: T h e Pacific Telecommunication Conference Richard J. Barber, PTC, Social Science Research Institute, University of Hawaii, Manoa, 2424 Maile Way, Honolulu, HI 96822 (Estados Unidos de Amrica)

7-9 de enero

Honolul

12-13 de marzo

Londres

Royal Society; British Academy: reunin de discusiones. (Tema: E n socorro del hombre.) Royal Society, 6, Carlton House Terrasse, London SWl 5 AG (Reino Unido)

1. L a redaccin de la Revista no puede proporcionar ninguna informacin complementaria sobre esas reuniones.

Rev. int. de ciee, soc, vol. X X X I (1979), n. 4

806

17-21 de marzo

Berln-Oeste Centro Europeo de Formacin y de Investigacin en Accin Social; coloquio. (Tema: Desarrollo de la accin comunitaria para los grupos desfavorecidos.) ECSWTR, Berggasse, 17, 1090 Wien (Austria) Washington, D.C. Association for Asian Studies: 32 reunin anual AAS, 1, Lane Hall, University of Michigan, Ann Arbor, MI 48109 (Estados Unidos de Amrica)

21-23 de marzo

10-12 de abril

Denver

Population Association of America: reunin PAA, P.O. Box 14182, Benjamin Franklin Station, D.C. 20044 (Estados Unidos de Amrica)

Washington,

21-25 de abril

Atlanta

Bio-Energy Council: congreso mundial y exposicin BEC, P. Schaufler, 1625 Eye St. NW, Suite 825-A, Washington, D.C. 20006 (Estados Unidos de Amrica)

Mayo

Asociacin Mundial para el Estudio de la Opinin Pblica; American Association for Public Opinion Research: conferencia AMROP, co, Mr. Yvan Corbeil, CROP, Inc., 1500 Stanley Street, Suite 520, Montral, Qubec H3A IR3 (Canad) European Planning Federation; International Affiliation of Planning Societies: conferencia europea de planificacin EPF, B. S. Kyle, cjo, Society for Long-Range Planning, 15 Belgrave Sq., London SW1 (Reino Unido) International Communications Associations; gobierno de Mxico: X X X Conferencia Internacional sobre Ia Comunicacin. (Tema: Evolucin del hombre y desarrollo.) R. L. Cox, Internat. Communications Assoc, Balcones Research Centre, 101000 Burnet Rd., Austin, TX78758 (Estados Unidos de Amrica) Federacin Internacional de la Habitacin, el Urbanismo y la Ordenacin de los Territorios: coloquio. (Tema: Los papeles que desempearn los transportes individuales y privados en las zonas urbanas.) FIHUAT, 43, Wassenaarseweg, Den Haag (Pases Bajos)

12-14 de mayo

Amsterdam

18-23 de mayo

Acapulco

26-30 de mayo

Cardiff

9-14 de junio

Cardiff

Consejo Internacional sobre los problemas del alcoholismo y de las toxicomanas; South Glamorgan Health Authority: X X X V I Conferencia Internacional sobre la prevencin y el tratamiento del alcoholismo CIPAT, A. Tongue, Case postale 140, 1001 Lausanne (Suiza)

16-19 de junio

Varsvia

Federacin Internacional de Mando Automtico; Federacin Internacional de Sociedades de Investigacin Operacional; Polish Federation of Engineering Associations: 3 . a Conferencia F I C A / F I S R O . (Tema: Modelos dinmicos y control de las economas nacionales.) Dr. M. Liplec, Systems Research Institute Polish Academy of Scienc 6, Newelska Str., 01-447 Warszawa (Polonia) Cheiron: International Society for the History of Behavioral and Social Sciences: 12. a reunin anual de Cheiron Rand Evans, Program Chair, Dept. of Psychology, Texas A. and M. University, College Station, TX 77840 (Estados Unidos de Amrica)

19-22 de Brunswick, junio Maine (Estados Unidos de Amrica)

Calendario de las reuniones internacionales

807

30 de junio4 de julio

Madrid

Instituto Internacional de Ciencia Administrativa: 28. congreso. (Tema: Respuestas de la administracin pblica a los desafos de las sociedades contemporneas.) USA, 25, rue de la Charit, Bruxelles (Blgica)

Julio o agosto

Tokyo e Hiroshima

World Citizens Assembly: reunin. (Tema: Organizar la construccin de una comunidad mundial.) World Citizens Assembly, P.O. Box 2063, San Francisco, CA 94126 (Estados Unidos de Amrica) Unin Internacional de Psicologa Cientfica: 22. congreso UIPS, The Hogg Foundation c\o Prof. W. Holtzman, University of Texas, Austin, TX 78712 (Estados Unidos de Amrica) Instituto Internacional de Estadstica; World Fertility Survey: conferencia mundial M. D. Whitelegge, World Fertility Survey, Internat. Statistical Institute, 33-37 Grosvenor Gardens, London SWIW OBS (Reino Unido) Sociedad del M u n d o Futuro; Canadian Association for Future Studies: conferencia. (Tema: Los aos 80.) P. Zukermann, World Future Society, 4916 St. Elmo Ave, Washington, D.C. 20014 (Estados Unidos de Amrica) Consejo Internacional de Accin Social: conferencia mundial Internat. Council on Social Welfare, Miss J. Gelinek, Secr.-Gen., Berggasse 9, 1090 Wien (Austria)

6-12 de julio

Leipzig

7-11 de julio

Londres

20-25 de julio

Toronto

20-26 de julio

Hong-Kong

Agosto o septiembre 3-8 de agosto Copenhague

Asociacin de Derecho Internacional: 5 9 . a conferencia ILA, 3, Paper Buildings, The Temple, London EC4Y 7EU (Reino Unido) Asociacin Internacional de Psicoterapia de grupo: 7. congreso internacional Assoc, internat, de psychothrapie de groupe, Sadille Congress Service, 3, Sommerevej, 3100-Hornbaek (Dinamarca) Asociacin Internacional de Ciencias Econmicas: 6. congreso mundial. (Tema: Los recursos h u m a n o s , el empleo y el desarrollo.) AISE, 54, Bd. Raspail, 75006 Pars (Francia) Asociacin Internacional de Sociologa Rural: 5." congreso mundial IRSA, T. A. Ford, c\o Centre for Developmental Change, University of Kentucky, Lexington, KY 40506 (Estados Unidos de Amrica) Organizacin Internacional de Ecologa H u m a n a : 1 . " congreso europeo sobre ecologa h u m a n a Dr. H. Knoetig, Secr.-Gen. lOHE, Karlsplatz 13,1040 Wien (Austria) Econometric Society: congrs mondial Econometric Society, Ms. J. P. Gordon, c/o Dept. of Economics, Northwestern University, Evanston, IL 60201 (Estados Unidos de Amrica)

4-9 de agosto

Mxico

7-12 de agosto

Mxico

25-30 de agosto

Viena

28 de agosto 2 de septiembre Aix-en-Provence

2-9 de San Francisco septiembre

Asociacin Internacional de Psicologia Analtica; C . Jung Institute of San Francisco: 8 . a conferencia internacional C. Jung Institute of San Francisco, 2040 Gough Str., San Francisco, CA 94109 (Estados Unidos de Amrica)

808

5-7 de septiembre

Denver

Allied Social Science Association: reunin ASSA, Ms. B. Weaver, c/o American Economic Assoc. 1313 21st Ave, S. Nashville, TN 37212 (Estados Unidos de Amrica) Conferencia Mundial de la Energa: 11 . a conferencia Confrence mondiale de l'nergie, Dr. G. Ott, Lindenmanstr. 13,4000 Dsseldorf! (Repblica Federal de Alemania) Society for the Study of Alternative Lifestyles: 7 . a reunin anual H. C. Horowitz, Currycomb Court, Columbia, MD 21044 (Estados Unidos de Amrica)

8-12 de septiembre

Munich

19-21 de San Francisco septiembre

22-25 de septiembre

Lafayette

Federacin Internacional de tratamiento de la informacin: reunin internacional T. J. Williams, Purdue Laboratory for Applied Industrial Control, Purdu University, 102 Michael Golden Build., Lafayette, IN 47907 (Estados Unidos de Amrica) Consejo Internacional sobre los problemas del alcoholismo y de las toxicmanlas; Institute of Social Medicine and Criminology: XXXIII Congreso internacional sobre el alcoholismo y las toxicomanas CIPAT, A. Tongue, Case postale 140, 1001 Lausanne (Suiza)

22-26 de septiembre

So Paulo

30 de septiembre 4 de Garmischoctubre Partenkirchen (Rep. Fed. de Alemania)

International Committee for Soviet and East European Studies: Deutsche Gesellschaft fr Osteuropakunde: 2. congreso mundial Deutsche Gesellschaft fr Osteuropakunde e.V., Schaperstrasse 30 1000 Berlin 15

2-7 de octubre

Varna

Asociacin Internacional contra el Ruido: 11. congreso AICB, Dr. W. Aecherli, Hirschenplatz 7, 6004 Lucerne (Suiza) Federacin Internacional de Tratamiento de la Informacin: C o n greso 1980. (Tema: Las consecuencias econmicas; la computadora en la vida de todos los das.) Internat. Fed. for Information Processing, Congress 1980, GPO 8809, Melbourne, Victoria 3001 (Australia)

6-9 de octubre y 14-17 de octubre

Tokyo y Melburne

19-24 de octubre

Adelaida

Asian Association of Management Organizations: 7 . a conferencia Asian Assoc, of Management Organizations, co Australian Institute of Management, 136, Greenhill Rd., North Unley, Adelaide SA 5061 (Australia)

20-23 de octubre

Hong-Kong

Organizacin Asitica de Productividad: Congreso 1980 Asian Productivity Organization, Aoyama Dai-ichi Mansions, 8-1-14 Akasaka, Minato-ku, Tokyo 107 (Japn)

1981

Singapur

Asociacin Cientfica del Pacfico: 4. congreso. (Tema: Poblacin y urbanismo.) Pacific Science Association, P.O. Box 17801, Honululu, HI 96817 (Estados Unidos de Amrica)

Calendario de las reuniones internacionales

809

Washington, D.C.

Population Association of America: reunin PAA, P.O. Box 14182, Benjamin Franklin Station, D.C. 20044 (Estados Unidos de Amrica)

Washington,

Columbus, Ohio

Union Internacional de las Ciudades y Poderes Locales: congreso UIVPL, 45, Wassenaarseweg, Den Gaag (Pases Bajos)

Mayo

Oslo

Federacin Internacional de la Habitacin, el Urbanismo y la Ordenacin de los Territorios: conferencia FIHUAT, 43, Wassenaarseweg, Den Haag (Pases Bajos)

Junio

Honolulu

Association of Asian Studies, Commission of Hawaii; Philippine Studies Committee: coloquio. (Tema: Losfilipinosen Hawaii en los Estados Unidos y estudios filipinos.) Symposium Committee, Filipino 75th Anniversary Commemoration Commission, 1151 Punchbowl Street, Room 233, Honolulu, HI 96813 (Estados Unidos de Amrica)

Julio

Manila

Federacin Mundial de la Salud Mental: congreso mundial Mrs. Edita G. Martillano, Nati. Executive Dir., Phil. Mental Health Assoc, 18, East Avenue, Quezon City (Filipinas)

Septiembre

Lieja

Federacin Internacional de la Habitacin, el Urbanismo y la Ordenacin de los Territorios: conferencia FIHUAT, 43, Wassenaarseweg, Den Haag (Pases Bajos)

Diciembre

Manila

Unin Internacional para el Estudio Cientfico de la Poblacin: conferencia general UIESP, 5, rue Forgeur, 4000 Lige (Blgica)

1982

Rio de Janeiro

Asociacin Internacional de Ciencias Polticas: 12. congreso mundial Internat. Political Science Association, co University of Ottawa, Ottawa KIN 6N5 (Canad)

Libros recibidos

Atia, 1978. 207 p . , fig., bibliogr., ndice (Coleo grandes cientistas sociais, 1.) G I N E R , Salvador; Y R U E L A , Manuel Prez. La socieKhler, Wolfgang: psicologia (organizador: Arno dad corporativa. Madrid, Centro de InvestiEngelmann). So Paulo, Editora tica, 1978. gaciones Sociolgicas, 1979. 110 p . ( M o n o 213 p . ,fig.,cuadros, ndice. (Coleo grandes grafias, 10.) cientistas sociais, 4.) S O G O M O N O V , Y . ; L A N D E S M A N , P . Nihilism today K A C Z Y N S K I , Grzegorz J. Bunt i Religio w Afryce Czarnej. Warszawa, Polska Akademia N a u k (trad.: David Skvirski). M o s c o w , Progress Zaklad Krajow Pozaeuropejskich, 1979. Publishers, 1977. 227 p . , ndice. (Progress: 300 p . 55 zlotys. theories and critical studies.) M A M A K , Alexander. Colour, culture and conflict: U S S R . A C A D E M Y O F S C I E N C E S . Philosophy and the a study of pluralism in Fiji. Rushcutter's Bay, world-views of modern sciences. M o s c o w , Pergamon Press (Australie), 1978. 203 p . , U S S R A c a d e m y of Sciences, 1978. 219 p . illus., cuadros, bibliogr. Encuadernado: (Problems of the contemporary world, 66.) 16 dlares; en rstica: 9,95 dlares. ; M C C A L L , Grant (dir. publ.). Paradise postponed: essays on research and development in Ciencias sociales the South Pacific. Rushcutter's Bay, Pergamon Press (Australie), 1978. 277 p . , cuadros, nF O U G E Y R O L L A S , Pierre. Sciences sociales et marxisme. dice. Encuadernado: 16 dlares; en rstica: Paris, Payot, 1979. 271 p . 9,95 dlares. M O S E R , Heinz; O R N A U E R , Helmut (dir. publ.). POLSKA AKADEMIA N A U K ZAKLAD K R A J W POZAEUInternationale Aspekte der Aktionsforschung. R O P E J S K I C H . Tradycja i wspolczesnosc w Azji, M n c h e n , Ksel-Verlag, 1978. 206 p . , Afryce i Ameryce Laciskiej (dir. publ.: E d bibliogr., ndice. warda Szymanskiego). Wroclaw/Warszawa/ K r a k w / G d a s k , Saklad N a r o d o w y i m . Ossoliskich Wydawnictwo Polskiej Akademii Sociologa N a u k , 1978. 387 p . , cuadros. U S S R . A C A D E M Y O F S C I E N C E S . Youth in the modern AvRiLLiER, R . ; G O Y E T , G . ; M I N G A S S O N , D . valuasociety. M o s c o w , U S S R A c a d e m y of Sciences, tion de la condition fminine et habitat : quels 1978. 215 p . (Problems of the contemporary pouvoirs de femmes sur le logement et son world, 60.) usage ? Grenoble, I R E P - C E R E R , Universit des sciences sociales, 1979. 88 p . 50 francs." (Plan-Construction.) Ciencia poltica B A K E R , Walter (dir. publ.). Shaping the future. Canada in a global Society: 1978 conference C A M P O , Javier Jimnez. El fascismo en la crisis de la proceedings. Canad, Centre for Policy and secunda repblica espaola. Madrid, Centro Management Studies, Inc., 1979. 694 p . , de Investigaciones Sociolgicas, 1979. 349 p . , fig., grf. bibliogr. (Monografas, 15.) Comte, Auguste: sociologia (organizador: Evaristo E L L I S , Justin. Elections in Namibia? L o n d o n , British de Moraes Filho). So Paulo, Editora Atia, Council of Churches; Catholic Institute for 1978. 207 p . , ndice. (Coleo grandes cienInternational Relations, M a y 1979. 63 p . , tistas sociais, 7.) m a p a , cuadros. 50 peniques. Durkheim, Emile: sociologia (organizador: Jos F A I L L A , Lidia. Le contraddizioni. R o m a , Edizioni Albertino Rodrigues). So Paulo, Editora Quasar, 1979. 118 p . Filosofa, psicologa

Rev. int. de cienc. soc, vol. X X X I (1979), n. 4

Libros recibidos

811

Lenin: poltica (organizador: Florestan Fernandes). the role of drought. Stockholm, Swedish So Paulo, Editora tica, 1978.191p., ndice. Agency for Research Cooperation with Devel(Coleo grandes cientistas sociais, 5.) oping Countries, 1979. 50 p . , fig. ( S A R E C report, R 2 : 1979.) M I N K , Georges; R U P N I K , Jacques. Structures sociales en Europe de l'Est, 2 : transformation de E la D Q U I S T , Charles; E D Q U I S T , Olle. Social carriers of classe ouvrire. Paris, La Documentation techniques for development. Stockholm, Swefranaise, 1979. 188 p . , mapa, cuadros, dish Agency for Research Cooperation with grf., bibliogr. 22 francos. (Notes et tudes Developing Countries, 1979. 59 p . ( S A R E C documentaires.) report, R 3 : 1979.) P E T E R S O N , Martin. International interest organizations HSIEH, David. Fiscal measures for poverty alleviation and the transmutation of postwar society: in the United States. Geneva, International 1. A conceptual framework; 2. Agriculture Labour Office, 1979. 159 p . , cuadros. and the EEC. Stockholm, Almqvist & Wiksell 20 francos suizos. (A W E P study.) International, 1979. 720 p . (Bulletin of the INGROSSO, Marco. Produzione sociale e lavoro domesDepartment of History, University of Gothentico. Milano, Franco Angeli Editore, 1979. burg, 17.) 179 p . , cuadros, bibliogr., ndice. INTERNATIONAL L A B O U R O F F I C E . Women at work. Geneva, International Labour Office, 1979. 40 p . , cuadros, bibliogr. 9 francos suizos. Ciencias econmicas (ILO Newsbulletin.) K K N E N , Jyrki (dir. publ.). Technology and African A R N D T , Helmut. Irrewege der politischen konodevelopment: proceedings of an international mie: die Notwendigkeit einer wirtschaftsseminar. Turku, Finnish Peace Research theoretischen Revolution. Mnchen, Verlag Association, 1979. 225 p . (Mobilisation in C . H . Beck, 1979. 262 p . , fig., ndice. Africa. Publication no. 20/1979.) (Beck'sche schwarze Reihe, 187.) B E C K E R M A N , Wilfred; et al. Poverty and the impact Keynes, John Maynard: economia (organizador: Tams Szmrecsnyi). So Paulo, Editora of income maintenance programmes in four tica, 1978. 223 p . , ndice. (Coleo grandes developed countries. Geneva, International cientistas sociais, 6.) Labour Office, 1979. 90 p . , fig., cuadros, LISTER, Roger; LISTER, Eva (comp.). Annotated ndice. 17,50 francos suizos. (A W E P study.) bibliography of corporatefinance.Toronto, B E N G T S S O N , Bo (dir. publ.). Rural development reMacmillan Company of Canada, 1979. searchThe role of power relations: a SAREC vu+240 p . , ndice. contribution to the World Conference on L O S M A N , Donald L . International economic sanctions: Agrarian Reform and Rural Development, the cases of Cuba, Israel and Rhodesia. AlbuRome, 12-20 July 1979. Stockholm, Swedish querque, University of N e w Mexico, 1979. Agency for Research Cooperation with Develxi+156 p . , mapas, cuadros, bibliogr., noping Countries, 1979. 89 p . ( S A R E C report, dice. 12,95 dlares. R 4 : 1979.) M C H E N R Y , E . Tanzania's Ujamaa villages: the C A N A D A . GOUVERNEMENT D U QUBEC. MINISTRE D E implementation of a rural development strategy. L'DUCATION. SECTEUR D E LA PLANIFICATION. Berkeley, Institute of International Studies, Indice des prix pour les commissions scolaires, 1979. 268 p . , cuadros, ndice. (Research par Louise Couture. Qubec, Direction des series, 39.) tudes conomiques et dmographiques, mars 1979. 35 p . , grf. Les Multinationales , Les cahiers franais, n 14, mars-avril 1979, p . 1-64. 15 francos. C E H E L S K Y , Marta. Land reform in Brazil: the management of social change. Boulder (Colo.), PIATIER, Andr. Radioscopie des communes de la France : ruralit et relations villes-campagnes Westview Press, 1979. 18,75 dlares. (prface : Jean Fiquet). Paris, ditions Ecoxv + 361 p . ,fig.,glos., cuadros, bibliogr., nmica, 1979. vi+549 p . , cuadros, mapas, ndice. grf. CENTRE O N TRANSNATIONAL C O R P O R A T I O N S . InterSHIBATA, Kei. Beyond Keynesian economics. Kyoto, national directory of data bases relating to Minerva Press C o . , Ltd, 1977. 94 p . , cuacompanies. N e w York, United Nations, 1979. dros,flg.,ndice. x+246 p . SHIVJI, 1. G . (dir. publ.). Tourism and socialist . Transnational corporations and the pharmaceudevelopment. Dar es Salaam, Tanzania Pubtical industry. N e w York, United Nations, lishing House, 1975. 97 p . (Tanzanian 1979. vi+165 p . , cuadros. Studies, 3.) D A H L , Gudrun; H J O R T , Anders. Pastoral change and

812

Mansell, 1979. rx+206 p . , cuadros, biS K U L L Y , Michael T . (dir. publ.). A multinational bliogr., ndice. 11,80 livras esterlinas. look at the transnational corporation. Sydney, Dryden Press Australia, 1978.278p., cuadros. M O N A T O V , Lili. Otsky, Rozumov, Vychovy. Brn, Universit J. E . Purkyne-V, 1978. 208 p . , S T A N D I N G , G u y ; S Z A L , Richard. Poverty and basic bibliogr., ndice. needs: evidence from Guyana and the Philippines. Geneva, International Labour Office, V O N R E C U M , Hasso. Internationale Tendenzen der 1979. 154 p . , mapas, fig., cuadros, bibliogr. Weiterbildung: recurrent education - offene 15 francos suizos. (A W E P study.) Weiterbildung. Frankfurt-am-Main, Rationalisierungs-Kuratorium der Deutschen Wirtschaft e.V., 1979. 109 p . , bibliogr. 18marcos. (RKW-Schriftenreihe Lernen u n d LeiDerecho, jurisprudencia, legislacin stung .)
C O N S E I L D E L ' E U R O P E . C O M I T E U R O P E N P O U R LES

OD

P R O B L M E S C R I M I N E L S . La police et la prvention de la criminalit : rapports prsents au Antropologia social y cultural, IIIe Colloque criminologique, 1977. Strasbourg, etnografia Conseil de l'Europe, 1979. 102 p . , cuadros. (Affaires juridiques: tudes relatives la recherche criminologique, v . 16.) F R T E D L A N D E R , Judith. L'Indien des autres : l'identit indienne dans le Mexique contemporain. K O E P P E L , Batrice. On m'a place un peu partout. Paris, Payot, 1979. 232 p . , fig., lus., Vaucresson, Ministre de la justice/Centre cuadros, bibliogr. 69 francos. (Le regard de de formation et de recherche de l'ducation l'histoire.) surveille. 274 p . (Enqutes et recherches.) G R E E N , Jesse (dir. publ.). Zui: selected writings of P R E Z , Jorge Enrique R o m e r o . Notas sobre el proFrank Hamilton Cushing. Lincoln et Londres, blema de la constitucin poltica. San Jos University of Nebraska Press, 1979. 438 p . , (Costa Rica), 1978. ilus., bibliogr. 16,95 dlares. S M I T H , Joel; M U S O L F , Lloyd (dir. publ.). Legislatures in development: dynamics of change in new Radcliffe-Brown: anthropologia (organizador: Jlio and old states. D u r h a m , D u k e UniverCezar Melatti). So Paulo, Editora tica, sity Press, 1979. 407 p . , cuadros, ndice. 1978.193 p., m a p a , cuadros. (Coleo grandes 19,75 dlares. cientistas sociais, 3.) V O G T , H e r m a n n (dir. publ.). Die Wiedergewinnung U S S R . A C A D E M Y O F S C I E N C E S . Ethnography and ethnic processes, by Y u . Bromley. M o s c o w , U S S R des Humanen: Beitrge zur gesellschaftlichen A c a d e m y of Sciences, 1978. 211 p . (Problems Relevanz der Menschenrechte. Stuttgart, of the contemporary world, 73.) J. F . Steinkopf Verlag, 1975. 243 p . , ndice.

Previsin y accin social


O R G A N I S A T I O N M O N D I A L E D E L A S A N T . nergie nu-

Comunicacin

claire et sant : rapport sur la runion d'un H U L T N , Olof. Mass media and state support in Sweden. Stockholm, the Swedish institute, groupe de travail, Bruxelles, 1"-S dc. 1975. 1979. 56 p . , cuadros. 1 krona. Copenhague, Organisation mondiale de la sant, Bureau rgional de l'Europe, 1979. 78 p . ,fig.,cuadros, bibliogr. 8 francos suizos. (OMS, Publications rgionales, srie euroOrdenacin del territorio penne, 3.) T R A C Y , Martin. Retirement age practices in ten A U S T R A L I A N INSTITUTE O F U R B A N S T U D I E S . Bibliindustrial societies, 1960-1976. Geneva, Interography of urban studies in Australia, 8th vol., national Social Security Association, 1979. 1977. Canberra City A C T , Australian Instirx+170 p . , grf., cuadros. 20 francos suizos. tute of Urban Studies, Febr. 1979. 209 p . (AIUS publication, 78.)
DEUTSCHES NATIONALKOMITEE FR DAS EURO1975. Histo-

Enseanza A L T B A C H , Philip G . Comparative higher education: research trends and bibliography. L o n d o n ,

PISCHE

DENKMALSCHUTZJAHR

rische Stdte Stdte fr morgen. Kln, Deutsche Unesco-Kommission, 1974. 80 p . , ilus.

Libros recibido

813

1979. Wageningen, T h e Netherlands, Centre FRANCE. MINISTRE D E L'ENVIRONNEMENT ET D U for Agricultural Publishing and D o c u m e n C A D R E D E V I E . L'innovation architecturale dans la production du logement social : bilan tation, 1979. 435 p . , fig., ilus., cuadros. des oprations du plan-construction 1972-1978, 120 florines. par C . Moley. Paris, Ministre de l'environnement et du cadre de vie, mai 1979. 190 p . , lus. 50 francos. (Plan-Construction.) Literatura ; . Prospective de l'amlioration de l'habitat : groupe de rflexion Rapport de synthse, UssR. A C A D E M Y O F S C I E N C E S . Aesthetics and the juin 1979. Paris, Ministre de l'environnement development of literature. M o s c o w , U S S R et d u cadre de vie, 1979. 249 p . , lus., A c a d e m y of Sciences, 1978. 183 p . (Problems cuadros. 40 francos. (Plan-construction.) of the contemporary world, 65.) KoSKiAHO, Brtta; T A N N I N E N , T i m o ; S T A U F E N B L , Fred; B R A N D , Karin (dir. publ.). Lebensweisen und Lebensniveau: Wohnen und WohnumBiografa, geografa, historia welt. Tampere, Finnpublishers, 1979. 313 p . , ilus., grf., cuadros, bibliogr. Febvre, Lucien: histria (organizador: Carlos GuiW I E L D A N D , Dieter. Bauen und Bewahren auf dem lherme M o t a ) . So Paulo, Editora Atia, Lande. Deutsches Nationalkomitee fr D e n k 1978. 190 p . , indice. (Coleo grandes cienmalschutz, 1979. 78 p . , ilus. tistas sociais, 2.) G E O R G E , Pierre. Le Qubec. Paris, Presses universitaires de France, 1979. 126 p . , bibliogr. (Que sais-je ?) Agricultura L I N K , Arthur S . (dir. publ.). The papers of Woodrow Wilson, vol. 30: 1914. Princeton, Princeton S N E E P , J.; H E N D R I K S E N , A . J. T . (dir. publ.). Plant University Press, 1979. 526 p . , ilus., ndice. breeding perspectives: D. J. van der Have 1879-

Publicaciones recientes de la Unesco


(incluidas las auspiciadas por la Unesco)*

sobre los medios de comunicacin social en Biologa y tica: reflexiones sobre un coloquio de Manual la relacin con la poblacin y el desarrollo, Unesco, por Bruno Ribes. Pars, Unesco, Pars, Unesco, 1978. 113 p . 18 francos. 1978. 189 p . 38 francos. (Actual.) (Manuales sobre comunicacin y poblacin.) La carrera armamentista y el desarme: consecuencias sociales y econmicas tendencias de la inves- Mtodo para la determinacin de prioridades en ciencia y tecnologa, Pars, Unesco, 1979. 82 p . tigacin y bibliografa, Pars, Unesco, 1978. 12 francos. (Estudios y documentos de pol8 francos. 50 p . (Informes y documentos de tica cientfica, 40.) ciencias sociales, n. 38.) Criterios cientficos en las disciplinas sociales y humaQu mundo vamos a dejar a nuestros hijos? Pars, nas, por C . Lvi-Strauss. Valencia, Cuadernos Unesco, 1978. 38 francos. 189 p . (Tribunas Teorema, 1978. 52 p . (Serie de filosofa internacionales, 1.) prctica.) La poltica cultural de Cuba, por Jaime Saruski y Gerardo Mosquera, Pars, Unesco, 52 p . Del temor a la esperanza: los desafos del ao 2000, ilus. 12 francos. (Polticas culturales: estudios Pars, Unesco, 1978. 178 p . 38 francos. y documentos.) (Actual.) Educacin, imgenes y estilos de desarrollo, por Raza y clase en la sociedad postcolonial: un estudio G e r m a n W . R a m a n , Pars, Unesco, Divisin sobre las relaciones entre los grupos tnicos de Estudio del Desarrollo, 1978. 61 p . en el Caribe de lengua inglesa, Bolivia, (Rapports/tudes, S T Y . 1 . ) Chile y Mxico, Pars, Unesco, 1978. 455 p . 65 francos. El hombre y su medio ambiente: panorama de las actividades de la Unesco, Pars, Unesco, 1979. 70 p . * C m o obtener estas publicaciones: a) las publicaInforme sobre el anlisis de las transferencias interciones de la Unesco que lleven predio pueden nacionales de la ciencia econmica, por Xavier obtenerse en la Oficina de Prensa de la Greffe, Michel Aubry y Jrme Lallement, Unesco, Servicio Comercial ( P U B / C ) , 7, place Paris, Unesco, Division de Estudio del Desade Fontenoy, 75700 Pars, o en los agentes de rrollo, 1979. 99 p . (Rapports/tudes,TOK.3.) venta nacionales; b) las publicaciones de la Investigacin en materia de comunicacin sobre poUnesco que no lleven precio pueden obtenerse blacin, Pars, Unesco, 1978. 93 p . 14 francos. gratuitamente en la Unesco, Divisin de D o (Manuales sobre comunicacin y poblacin.) cumentos ( C O L / D ) ; c) las co-publicaciones Julian Huxley, hombre de ciencia y ciudadano del de la Unesco pueden obtenerse en todas mundo 1887-1975, Pars, Unesco, 1979. 184 p . aquellas libreras de alguna importancia. 18 francos.

Rev. int. de ciee, soc, vol. X X X I (1979), n. 4

PUBLICACIONES DE LA UNESCO: AGENTES DE VENTA


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P.O.

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B o x 724, P R E T O R I A .

Alto Volta Antillas francesas Antillas holandesas Argelia Argentina Australia

N . Sh. Botimeve Nairn Frasheri, T I R A N A . S. Karger G m b H , Karger Buchhandlung, Angerhofstr. 9, Postfach 2, D-8034 G E R M E R I N G / M N C H E N . "El Correo", edicin alemana solamente: Colmantstrasse 22, 5300 B O N N . Para los mapas cientficos solamente: Geo Center, Postfach 800830, 7000 S T U T T G A R T 80. Librairie Attie, B.P. 64, O U A G A D O U G O U . Librairie catholique "Jeunesse d'Afrique", O U A G A D O U G O U . Librairie " A u Boul' Mich", 1, rue Perrinon et 66, avenue du Parquet, 97200 F O R T - D E - F R A N C E (Martinica). G . C . T . Van Dorp-Eddine N . V . , P . O . Box 200, W I L L E M S T A D (Curaao, N . A . ) . Institut pdagogique national, 11, rue Ali-Haddad (ex-rue Zatcha), A L G E R . Socit nationale d'dition et de diffusion ( S N E D ) , 3, boulevard Zirout Youcef, A L G E R . E D I L Y R S . R . L . , Tucumn 1699 (P.B. " A " ) , 1050 B U E N O S A I R E S . Educational Supplies Pty. Ltd., P . O . Box 33, Brookvale 2100, N . S . W . Publicaciones peridicas: Dominie Pty. Ltd., P . O . Box 33, Brookvale 2100 N . S . W . Subagente: United Nations Association of Australia, Victorian Division, 2nd Floor, Campbell House, 100 Flinders St., M E L B O U R N E 3000.

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Dr. Franz Hain, Verlags- und Kommissionsbuchhandlung, Industriehof Stadlau, D r . Otto-Neurath-Gasse 5, 1220 W I E N . Bangladesh Books International Ltd., Ittefaq Building, 1 R . K . Mission Road, Hatkhola, D A C C A 3. Jean D e Lannoy, 202, av. du Roi, 1060 B R U X E L L E S . C e p 0000070823-13.
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Librairie populaire, B . P . 577, B R A Z Z A V I L L E . Korean National Commission for Unesco, P . O . Box Central 64, S E O U L . Librera Trejos, S.A., apartado 1313, S A N JOS. Centre d'dition et de diffusion africaines, B.P. 4541, A B I D J A N P L A TEAU.

Ediciones Cubanas, O'Reilly n." 407, L A H A B A N A . S N T L , Spalena 51, P R A H A 1 (exposicin permanente). Zahranicni literatura, 11 Soukenicka, P R A H A 1. Para Eslovquia solamente: Alfa Verlag, Publishers, Hurbanovo nam. 6, 89331 BRATISLAVA. Bibliocentro Ltda., Constitucin n. 7, casilla 13731, S A N T I A G O (21). China National Publications Import Corporation, West Europe
Department, P . O . Box 88, P E K I N G

" M A M " , Archbishop Makarios, 3rd Avenue, P . O . Box 1722, NICOSIA. Ejnar Munksgaard Ltd., 6 Narregade, 1165 K0BENHAVN K . Librera Blasco, avenida Bolvar n. 402, esq. Hermanos Deligne, SANTO DOMINGO. Publicaciones peridicas solamente: R A Y D de Publicaciones, Garca 420 y 6 de Diciembre, casilla de correo 3853, Q U I T O . Libros solamente: Librera Pomaire, Amazonas 863, Q U I T O . Todas las publicaciones: Casa de la Cultura Ecuatoriana, Ncleo del Guayas, Pedro Moncayo y 9 de Octubre, casilla de correo 3542,
GUAYAQUIL.

Egipto El Salvador Espaa

Unesco Publications Centre, 1 Talaat Harb Street, CAIRO. Librera Cultural Salvadorea, S . A . , calle Delgado n. 117, apartado postal 2296, S A N S A L V A D O R . Mundi-Prensa Libros S . A . , apartado 1223, Castell 37, M A D R I D 1. Ediciones Lber, apartado 17, Magdalena 8, O N D R R O A (Vizcaya). D O N A I R E , Ronda de Outeiro 20, apartado de correos 341, L A C O R U A . Librera Al-Andalus, Roldana 1 y 3, SEVILLA 4. Librera Castells, Ronda Universidad 13, B A R C E L O N A 7 .

Estados Unidos de Amrica Etiopa Filipinas Finlandia Francia Ghana

Grecia Guatemala Hait Honduras Hong Kong Hungra India

Unipub, 345 Park Avenue South, N E W Y O R K , N . Y . , 10010. Para "l Correo" en espaol: Santillana Publishing C o m p a n y Inc., 575 Lexington Avenue, N e w York, N . Y . 10022. Ethiopian National Agency for Unesco, P . O . Box 2996, A D D I S A B A B A . The M o d e r n B o o k C o . , 926 Rizal Avenue, P . O . Box 632, M A N I L A D-404. Akateeminen Kirjakauppa, Keskuskatu 1, 00100 H E L S I N K I 10. Librairie de l'Unesco, 7 , place de Fontenoy, 75700 PARIS; C C P Paris 12598-48. Presbyterian Bookshop Depot Ltd., P . O . Box 195, A C C R A . G h a n a B o o k Suppliers Ltd., P . O . Box 7869, A C C R A . The University B o o k shop of G h a n a , A C C R A . The University Bookshop of Cape Coast. The University Bookshop of Legon, P . O . Box 1, L E G O N . Grandes librairies d'Athnes (Eleftheroudakis, Kauffman, etc.). Comisin Guatemalteca de Cooperacin con la Unesco, 3 . a avenida 13-30, zona 1, apartado postal 244, G U A T E M A L A . Librairie " A la Caravelle", 26, rue R o u x , B . P . Ill, P O R T - A U PRINCE.

Indonesia Irn

Iraq Irlanda Islanda Israel Italia Jamahiriya rabe Libia Jamaica Japn Kenya Koweit Lesotho Lbano Liberia Liechtenstein Luxemburgo Madagascar Malasia Mali Malta Marruecos

Librera Navarro, 2.a avenida n." 201, Comayaguela, TEGUCIGALPA. Federal Publications (HK) Ltd., 5 A Evergreen Industrial Mansion, 12 YIP FAT Street, Wong Chuk Hang Road, A B E R D E E N . Swindon Book Co., 13-15 Lock Road, K O W L O O N . Akadmiai Knyvesbolt, Vci u. 22, BUDAPEST V . A . K . V . Knyvtrosok Boltja, Npkoztrsasg utja 16, BUDAPEST VI. Orient Longman Ltd.: Kamani Marg, Ballard Estate, B O M B A Y 400038; 17 Chittaranjan Avenue, C A L C U T T A 13; 36 A Anna Salai, Mount Road, M A D R A S 2; B-3/7 Asaf Ali Road, N E W DELHI 1; 80/1 Mahatma Gandhi Road, BANGALORE-560001; 3-5-820 Hyderguda, H Y D E R A BAD-500001. Subdepsltos: Oxford Book and Stationery Co., 17 Park Street, C A L C U T T A 700016, et Scindia House, N E W DELHI 110001; Publications Section, Ministry of Education and Social Welfare, 511 C-Wing, Shastri Bhavan, N E W DELHI 110001. Bhratara Publishers and Booksellers, 29 Jl. Oto Iskandardinata III, JAKARTA. Gramedia Bookshop, Jl. Gadjah Mada 109, JAKARTA. Indira P.T., Jl. Dr. Sam Ratulangie 37, JAKARTA PUSAT. Commission nationale iranienne pour l'Unesco, avenue Iranchahr Chomali n 300, B . P . 1533, T H R A N . Kharazmie Publishing and Distribution C o . , 28 Vessal Shirazi Street, Shahreza Avenue, P . O . Box 314/1486, T H R A N . McKenzie's Bookshop, Al-Rashid Street, B A G H D A D . The Educational Company of Ireland Ltd., Ballymount Road, Walkinstown, D U B L I N 12. Snaebjrn Jonsson & C o . , H . F., Hafnarstraeti 9, REYKJAVIK. A . B . C . Bookstore Ltd., P . O . Box 1283, 71, Allenby Road, Tel Aviv 61000. LICOSA (Librera Commissionaria Sansoni S.p.A.), via Lamarmora 45, casella postale 552, 50121 FIRENZE. Agency for Development of Publication and Distribution, P . O . Box 34-35, TRIPOLI. Sangster's Book Stores Ltd., P . O . Box 366, 101 Water Lane,
KINGSTON.

Eastern Book Service Inc., C . P . O . Box 1728, T O K Y O , 100 91. East African Publishing House, P . O . Box 30571, NAIROBI. The Kuwait Bookshop Co. Ltd., P . O . Box 2942, K U W A I T . Mazenod Book Centre, P . O . M A Z E N O D . Librairies Antoine A . Naufal et frres, B.P. 656, B E Y R O U T H . Cole and Yancy Bookshops Ltd., P . O . Box 286, M O N R O V I A . Eurocan Trust Reg., P.O. Box 5, S C H A A N . Librairie Paul Brck, 22, Grand-Rue, L U X E M B O U R G . Commission nationale de la Rpublique dmocratique de Madagascar pour l'Unesco, B.P. 331, TANANARIVE. Federal Publications, Sdn. B h d . , Lot 8238 Jalan 222, Petaling Jaya,
SELANGOR.

Mauricio Mxico Monaco Mozambique

Librairie populaire du Mali, B.P. 28, B A M A K O . Sapienzas, 26 Republic Street, VALLETTA. Todas las publicaciones: Librairie " A u x belles images", 281, avenue M o h a m m e d - V , R A B A T (CCP 68-74). "El Correo ' solamente (para los docentes): Commission nationale marocaine pour l'Unesco, 19, rue O q b a , B . P . 420, A G D A L R A B A T ( C C P 324-45). Nalanda C o . Ltd., 30 Bourbon Street, P O R T - L O U I S . S A B S A , Insurgentes Sur n. 1032-401, M X I C O 12, D . F . British Library, 30, boulevard des Moulins, M O N T E - C A R L O . Instituto Nacional do Livro e do Disco ( I N L D ) , avenida 24 de Julho 1921, r/c e 1. andar, M A P U T O .

Nicaragua Nger Nigeria

Noruega

Nueva-Caledonia Nueva Zelandia

Pases Bajos Paquistn Panam Paraguay Per Polonia Portugal Reino Unido Rep. Rep. Dem. Alemana

Unida del Camern Rhodesia del Sur Rumania

Senegal Seychelles Sierra Leona Singapur Repblica rabe Siria Somalia Sri Lanka Sudn Sucia

Suiza Rep. Unida de Tanzania Tailandia

Togo Trinidad y Tobago Tnez Turqua Uganda URSS Uruguay

Librera Cultural Nicaragense, calle 15 de Septiembre y avenida Bolvar, apartado n. 807, M A N A G U A . Librairie Mauclert, B . P . 868, N I A M E Y . The University Bookshop of H e . T h e University Bookshop of Ibadan, P . O . B o x 286, I B A D A N . The University Bookshop of Nsukka. The University Bookshop of Lagos. T h e A h m a d u Bello University Bookshop of Zaria. Todas las publicaciones: Johan Grundt T a n u m , Karl Johans Gate 41/43, O S L O 1. "El Correo" solamente: A / S Narvesens Litteraturtjeneste, B o x 6125, O S L O 6. Reprex, S A R L , B . P . 1572, N O U M A . Government Printing Office, Government Bookshops: Rutland Street, P . O . Box 5344, A U C K L A N D ; 130 Oxford Terrace, P . O . Box 1721, CHRISTCHURCH; Alma Street, P . O . Box 857, H A M I L T O N ; Princes Street, P . O . Box 1104, D U N E D I N ; Mulgrave Street, Private Bag, W E L L I N G T O N . N . V . Martinus Nijhoff, Lange Voorhout 9, ' S - G R A V E N H A G E . Systemen Keesing, Ruysdaelstraat 71-75, A M S T E R D A M 1007. Mirza Book Agency, 65 Shahrah Quaid-e-azam, P . O . Box 729, LAHORE-3. Empresa de Distribuciones Comerciales S . A . (EDICO), apartado postal 4456, P A N A M A Z O N A 5; Agencia Internacional de Publicaciones S.A., apartado 2052, P A N A M 1. Agencia de Diarios y Revistas, Sra. Nelly de Garca Astillero, Pte. Franco n. 580, A S U N C I N . Editorial Losada Peruana, Jirn Contumaza 1050, apartado 472, L I M A . Ars-Polona-Ruch, Krakowskie Przedmiescie 7, 00-068 W A R S Z A W A ; ORPAN-Import, Palac Kultury, 00-901 W A R S Z A W A . Das & Andrade Ltda., Livraria Portugal, rua do Carmo 70, LISBOA. H . M . Stationery Office, P . O . Box 569, L O N D O N , SEI 9 N H ; Government bookshops: London, Belfast, Birmingham, Bristol, Cardiff, Edinburgh, Manchester. Librairies internationales ou Buchhaus Leipzig, Postfach 140, 701 LEIPZIG. Le Secrtaire gnral de la Commission nationale de la Rpublique unie du Cameroun pour l'Unesco, B . P . 1600, Y A O U N D E . Textbook Sales (PVT) Ltd., 67 Union Avenue, SALISBURY. ILEXIM, Romlibri, Str. Biserica Amzei n 5-7, P . O . Box 134-135, BUCURESTI. Abonos a las publicaciones peridicas: Rompresfilatelia, calea Victoriei nr. 29, B U C U R E S T I . La Maison du livre, 13, avenue R o u m e , B . P . 20-60, D A K A R . Librairie Clairafrique, B . P . 2005, D A K A R . Librairie " L e Sngal", B . P . 1594, DAKAR. N e w Service Ltd., Kingstate House, P . O . B o x 131, M A H E . Fourah Bay, Njala University and Sierra Leone Diocesan Bookshop, FREETOWN. Federal Publications (S) Pte Ltd., N o . 1 N e w Industrial R o a d , off Upper Paya Lebar R o a d , S I N G A P O R E 19. Librairie Sayegh, Immeuble Diab, rue du Parlement, B . P . 704, DAMAS. Modern Book Shop and General, P . O . Box 951, MOGADISCIO. Lake House Bookshop, Sir Chittampalam Gardner Mawata, P . O . Box 244, C O L O M B O 2. Al Bashir Bookshop, P . O . Box 1118, K H A R T O U M . Todas las publicaciones: A / B C . E . Fritzes Kungl. Hovbokhandel, Fredsgatan 2, Box 16356, S-103 27 S T O C K H O L M 16. "El Correo" solamente: Svenska FN-Frbundet, Skolgrnd 2, Box 150 50, S-104 65 S T O C K H O L M . Europa Verlag, Rmistrasse 5, 8024 Z U R I C H . Librairie Payot, 6, rue Grenus, 1211 G E N V E 11. Dar es Salaam Bookshop, P . O . Box 9030, D A R ES S A L A A M . Nibondh and C o . , Ltd., 40-42 Charoen Krung Road, Siyaeg Phaya Sri, P . O . Box 402, B A N G K O K . Suksapan Panit, Mansion 9, Rajdamnern Avenue, B A N G K O K . Suksit Siam Company, 1715 R a m a IV Road, BANGKOK. Librairie vanglique. B . P . 378, L O M . Librairie du Bon Pasteur, B.P. 1164, L O M . Librairie moderne, B . P . 777, L O M . National Commission for Unesco, 18 Alexandra Street, St. Clair, TRINIDAD W . I . Socit tunisienne de diffusion, 5, avenue de Carthage, TUNIS. Librairie Hachette, 469 I s t i k l a l Caddesi, Beyoglu, ISTANBUL. Uganda Bookshop, P . O . Box 145, K A M P A L A . Mezhdunarodnaj'a Kniga, M O S K V A G-200. Editorial Losada Uruguaya, S.A., Maldonado 1092, M O N T E V I D E O .

Venezuela

Yugoslavia Zaire

Librera del Este, avenida Francisco de Miranda, 52, Edicio Galipn, apartado 60337, C A R A C A S . L a Muralla Distribuciones S . A . , 4 . a avenida de los Palos Grandes, entre 3.a y 4 . a transversal, Quinta, " I R E N A L I S " , C A R A C A S 106. Jugoslovenska Knjiga, Trg Republike 5/8, P . O . B . 36, 11-001 B E O G R A D . Drzavna Zalozba Slovenije, Titova C . 25, P . O . B . 50-1, 61-000 L J U B L J A N A . La Librairie, Institut national d'tudes politiques, B . P . 2307, K I N S H A S A . Commission nationale zaroise pour l'Unesco, Commissariat d'tat charg de l'ducation nationale, B . P . 32, K I N S H A S A .

BONOS D E LIBROS D E LA UNESCO


Utilicen ustedes los bonos de libros de la Unesco para adquirir obras y peridicos de carcter educativo, cientfico o cultural. Para toda informacin complementaria, pueden ustedes dirigirse al Servicio de Bonos de la Unesco, 7, place de Fontenoy, 75700 Paris.

Los nmeros aparecidos

A partir de 1978 esta Revista se ha publicado regularmente en espaol. Cada nmero est consagrado a un tema principal.

Vol. XXX, 1978 N. N. N. N. 1 La territorialidad: parmetro poltico 2 Percepciones de la interdependencia mundial 3 Viviendas humanas: de la tradicin al modernismo 4 L a violencia

Vol. XXXI, 1979 N . 1 L a pedagoga de las ciencias sociales: algunas experiencias N . 2 Articulaciones entre zonas urbanas y rurales N . 3 M o d o s de socializacin del nio