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Trabajo Prctico N 2 Guia de Estudio de la Unidad N 1 Segunda Parte A partir de la lectura y el anlisis de los fallos Fernndez Arias c/ Poggio

o (CSJN, 19/09/60, Fallos 247:646) y ngel Estrada y Ca. S.A. C/ Secretara de Energa y Puertos (CSJN, 05/04/05, Fallos 328:651); y de la bibliografa complementaria que estimo correspondiente, resuelvo las siguientes consignas: I. En torno al tema abordado 1) La Constitucin Nacional desde el ao 1853 introdujo el principio de divisin de poderes o separacin de funciones: "Es necesario dividir al poder estatal con el propsito de controlar su ejercicio y garantizar los derechos de las personas, ya que ste por esencia tiende a concentrarse y desbordarse en perjuicio del mbito de libertad y autonoma de las personas." La funcin estatal es un poder jurdico que prev el sistema normativo para que el Estado pueda actuar y cumplir sus cometidos. Por un lado, existen funciones estatales diferenciadas por su contenido material (legistar, ejecutar, juzgar), y por el otro, tres poderes que ejercen, en principio, cada una de las funciones antes detalladas, con exclucin de los dems. Sin embargo, cabe advertir dos inconvenientes: primero es dificil definir materialemente el concepto de funcin estatal, y segundo, en la prctica institucional, e inclusive el propio texto de la constitucin, nos dice que, en verdad, cualquiera de los poderes no slo ejerce aquella funcin propia y especfica de l, sino tambin las otras funciones estatales. Es decir, cada poder conserva sus competencias propias, exclusivas, especficas, excluyentes, un ncleo esencial indelegables, con dos salvedades: Los poderes ejercen competencias ajenas o extraas, es decir potestades en principio de los otros poderes, con carcter complementario de las propias, o en casos de excepcin con el propsito de equilibrar los poderes Existen casos de control de un poder sobre el otro en ejercicio de competencias propias y no ajenas. Los tres poderes se encuentran claramente diferenciados con funciones evidentemente entremezcladas, pero an con lmites y matices. El principio de divisin de poderes ha sido interpretado en su desarrollo histrico de dos modos diferentes, por un lado, el criterio de que los poderes ejercen su propio poder, y no pueden inmiscuirse en el mbito propios de los otros (postulado rgidoe inflexible) y, por el otro, el criterio de que los poderes estatales, ms all de su mbito propio de competencias, colaboran entre s pudiendo en su caso avanzar unos sobre los otros (concepto flexible). En efecto, los dos modelos evolucionan de modo tal que ellos coinciden sobre aspectos centrales, en especial, el hecho de que cada poder estatal ejerce poderes materiales en principio ajenos, y no uno solo en razn de su contenido material. Los poderes comienzan entonces a relacionarse entre s de modo distinto al ejercer potestades materialmente administrativas, legislativas y judiciales. Sin embargo, cada uno conserva un ncleo de competencias ajenas o extraas, con carcter complementario de las propias o, en su caso,

excepcionales. Entonces, cada poder ejerce, segn el principio de divisin de poderes: a) El ncleo material y, b) el complemento material (funcin materialmene legistativa complementaria), excluido el ncleo (funcin material del Poder Legislativo). Este complemento es compartido entre los distintos poderes.

2)

Cuadro de doble entrada

Poder Legislativo
Legislar en materia aduanera Fijar anualmente el presupuesto general de gastos y clculo de recursos Dictar los cdigos civil, comercial, penal, de minera y del trabajo y seguridad social (CN Art. 75 y otros)

Poder Ejecutivo
Presidente Dictado de reglamentos internos y de decretos de ejecucin necesarios para la ejecucin de las leyes de la Nacin Dictar decretis de Necesidad y Urgencia y Decretos Delegados (CN Art. 99 inc. 3 y 76) Jefe de Gabinete Refrendar los decretos reglamentarios Enviar al Congreso los proyectos de ley de los ministerios y de Presupuesto previo tratamiento en acuerdo de Gabinete y aprobacin del PE Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas y los decretos de necesidad y urgencia y los decretos que promulgan parcialmente las leyes (CN Art. 100)

Poder Judicial
Consejo de la Magistratura Dictar reglamentos relacionados con la organizacin judicial Dictar reglamentos necesarios para asegurar: la independencia de los jueces y la eficaz prestacin del servicio de justicia

Funcin Legislativa

Funcin Ejecutiva/ Administrativa

Actos que dicta el Congreso sobre su personal o en materia de contrataciones de bienes o servicios Actos y resoluciones con respecto a sus propios miembros (diputados y senadores): ej. licencias, sanciones, remociones. (Reglamento Cmara de Diputados y Cmara de Senadores) Disponer del uso y de la enajenacin de las tierras de propiedad nacional Dar pensiones (CN Art. 75 y otros)

Presidente Jefe supremo de la nacin, jefe de gobierno y responsable poltico de la Administracin general del pas. Nombra y remueve embajadores con acuerdo del Senado Dispone de las Fuerzas Armadas (CN Art 99) Jefe de Gabinete Hacer recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional Presentar ante el Congreso una memoria detallada del estado de la Nacin en lo relativo a los negocios de los respectivos departamentos Efectuar nombramientos de los empleados de la Administracin, excepto los que corresponden al Presidente (CN Art 100) Ejercer las funciones materialmente judiciales mediante los tribunales administrativos

Por medio de concursos seleccionar magistrados inferiores Decidir la apertura de procedimientos para la remocin de magistrados (CN Art 114)

Funcin Judicial

Acusar ante el Senado al Presidente, Vice, Jefe de Gab., ministros y miembros de la C. Suprema por mal desempeo y delitos en sus funciones y crmenes comunes (CN Art. 53 y 59)

Corte Suprema y Tribunales inf. Conocimiento y decisin en todas las causas sobre CN, leyes y tratados con naciones extranjeras Conocimiento y decisin en todas las causas en las que la Nacin es parte Conocimiento y desicin en todas las causas entre dos provincias o ms, entre provincias y vecinos, entre provincias y vecinos de otras provincias, entre provincias o vecinos y otro Estado extranjero (CN Art 116)

3)

El poder o las funciones del poder pueden clasificarse, siguiendo en ello el principio de divisin de poderes o separacin de funciones, en legislativas, judiciales y administrativas.

Respecto al contenido de cada una de estas funciones va ser definido dependiendo del criterio de funcin estatal que elijamos (objetivo, subjetivo, mixto o residual).-

Las funciones estatales segn el criterio objetivo


Criterio centrado en el

contenido o materia de las funciones sujeto (irrelevante) sino

estatales, es decir, aqu no interesa el interviene el

solo el objeto materia o contenido. Es decir, no interesa si poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial, sino el contenido material de las funciones.
Segn el

criterio objetivo funcin legislativa es aquella actividad

estatal q consiste en el dictado de normas con carcter general abstracto y obligatorio con el propsito de regular las conductas de las personas.
Segn este criterio debemos excluir:

Las potestades materialmente administrativas y judiciales del Poder Legislativo, entre ellas las leyes de alcance concreto (concesin de una pensin, expropiacin de un inmueble) y los actos dictados en el proceso del juicio poltico.

Las potestades materialmente ejecutivas y jurisdiccionales del Poder Ejecutivo, es decir los actos de alcance particular del ejecutivo y actos jurisdiccionales dictados por los tribunales administrativos.

Las funciones materialmente ejecutivas y judiciales, esto es, los actos de alcance particular en q el Poder Judicial es parte y los fallos judiciales.

La funcin judicial supone dar respuestas ante un conflicto con fuerza de verdad legal, es decir de concluyente en trminos jurdicos.
La funcin administrativa

modo

irrefutable

es la actividad estatal material q satisface de particular los intereses pblicos, mas las los

modo directo, concreto y

competencias q no estn comprendidas en cualesquiera de conceptos objetivos de funcin estatal.


Para aclarar el concepto de funcin administrativa surgen dos posibilidades:

por un lado aprehender cual es el ncleo material o, por el otro otorgarle un carcter residual, esto es, entender por funcin administrativa toda aquella funcin estatal q no reviste naturaleza legislativa o judicial, de modo que solo el residuo una vez definido el ncleo material legislativo y

judicial, debe considerarse como administracin. En razn del criterio objetivo, el Poder Ejecutivo ejerce funciones materialmente legislativas cuando dicta reglamentos, y jurisdiccionales a travs de los tribunales administrativos, entre ellos, el Tribunal Fiscal de la Nacin o los entes reguladores de servicios pblicos privatizados. A su vez, el Poder Legislativo ejerce potestades materiales administrativas al ejecutar las leyes en su mbito interno, y judiciales cuando sustancia el proceso de juicio poltico. Por ultimo, el Poder Judicial desarrolla facultades materiales legislativas al dictar acordadas sobre su organizacin o rgimen interno, y administrativas cuando ejecuta su presupuesto en su propio espacio. En el mbito de cada uno de los poderes coexisten potestades materialmente distintas y diverso rgimen jurdico. Criticas al criterio objetivo: a) dificultad para definir su objeto, b) es comn q ante las dificultades vayamos a un criterio residual.

Las funciones estatales segn el criterio subjetivo Este criterio dice que la funcin estatal de naturaleza legislativa, ejecutiva o judicial es aquella q est comprendida en el mbito de un poder o sujeto estatal determinado. Es decir, la funcin estatal mas all de su contenido material es el conjunto de competencias q ejerce el Poder Legislativo, Poder Ejecutivo o Poder Judicial segn el caso. As, la funcin legislativa es legislar en materia aduanera; imponer contribuciones; contraer emprstitos; disponer del uso y de la enajenacin de las tierras de propiedad nacional; arreglar el pago de la deuda interior y exterior; fijar anualmente el presupusto general de gastos; el calculo de recursos; aprobar o desechar tratados; declarar el estado de sitio. La funcin ejecutiva es el ejercicio de la jefatura de la Nacin y del Gobierno, la expedicin de las instrucciones y reglamentos necesarios para la ejecucin de las leyes; la participacin en la formacin de las leyes; el nombramiento de los magistrados de la Corte y dems jueces de tribunales inferiores; el indulto o la conmutacin de penas por delitos sujetos a jurisdiccin federal; la concesin de jubilaciones retiros pensiones; nombramiento y remocin de embajadores; apertura de las sesiones del Congreso. La funcin judicial comprende el conocimiento y decisin de todas las causas q versen sobre puntos regidos por la Constitucin Nacional, las leyes y tratados internacionales; seleccionar mediante concursos pblicos los postulantes de las magistraturas inferiores; emitir propuestas en ternas vinculantes para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores; ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados; dictar reglamentos relacionados con la organicacin judicial. Las criticas al criterio subjetivo es la heterogeneidad del objeto. Las funciones estatales segn otros criterios. Los criterios mixtos Los conceptos mixtos comprenden aspectos objetivos y subjetivos, as que definen la funcin administrativa de las siguiente manera: a) b) Funcin administrativa es la actividad del Poder Ejecutivo ms la actividad materialmente administrativa de los otros dos poderes legislativo y judicial. Funcin administrativa comprende la actividad del poder ejecutivo ms la actividad materialmente administrativa del Poder Legislativo.

c)

Funcin administrativa comprende la actividad del Poder Ejecutivo ms la actividad materialmente administrativa del Poder Judicial.

El Profesor Agustn Gordillo sostiene que las funciones estatales deben definirse por el objeto y el sujeto: "Las potestades legislativas son aquellas materialmente legislativas y que adems hayan sido realizadas por el rgano legislativo; las potestades judiciales son las decisiones con fuerza de verdad legal de controversias entre partes, hecha por un rgano imparcial e independiente de modo definitivo. Debemos combinar sujeto y objeto junto con el orden jurdico aplicable. 4) El convencional constituyente distribuy las funciones materiales entre los tres poderes y con ciertos matices, pero la constitucin no atribuy el conjunto de competencias materialmente administrativas, legislativas o judiciales por separado en el mbito propio de c/u de los poderes, sino q asign las potestades materiales entre los tres poderes estatales de modo indistinto. As,

el

convencional no utilizo un criterio estrictamente subjetivo pero tampoco adopt el criterio objetivo toda vez q la Constitucin no dice conceptualmente q es funcin materialmente administrativa, legislativa o judicial.
La Constitucin Nacional deslinda las competencias entre los tres poderes clsicos estatales y el Ministerio Pblico con un criterio q no es estrictamente material. En efecto, el texto constitucional nos permite concluir que en principio, los poderes estatales ejercen funciones materialmente administrativas, legislativas o judiciales, con preeminencia del ejercicio de potestades materiales propias y originarias, es decir, el poder legislativo bsicamente legisla y asi todos. Ahora bien, la definicin que nos presenta el Profesor Agustn Gordillo, se encuadra perfectamente con modelo (mixto) seguido por los legisladores, que entienden que las funciones administrativas son aquellas que ejerce el ejecutivo sin distinciones materiales, ms las funciones materialmente administrativas del legislativo y el judicial. A mi criterio el texto constitucional permite cualquier definicin conceptual, esto es objetiva, subjetiva o mixta porque simplemente describe cuales son los poderes del estado y cuales son las competencias de cada uno de ellos, mezclndolas materialmente, pero nada dice sobre el rgimen jurdico aplicable. Por ende, si entendemos que el Derecho Administrativo tiene por objeto el estudio de las funciones administrativas, es evidente que versan sobre dicho objeto, aquellas potestades ejercidas por el Poder Ejecutivo; pero inmediatamente surge un interrogante, tanto el Poder Legislativo como el Poder Judicial realizan funciones que son materialemente administrativas, entonces en estos casos, debemos identificarlas como funciones administrativas y consecuentemente aplicar el derecho administrativo?

5)

En Francia se crearon los tribunales administrativos, ubicados en el Poder Ejecutivo, con el propsito de juzgar la conducta de la Administracin Pblica. Se distinguieron as entre, la Administracin activa (la Administracin. propiamente (tribunales administrativos). dicha) y la Administracin jurisdiccional

EN Inglaterra, ms all de la competencia de cada uno de los poderes, el Poder Judicial controla al Poder Ejecutivo (este es el modelo que tiene Argentina), salvo algunos temas en las que se ve limitado ese control

por medio de diferentes tcnicas: cuestiones polticas del Poder Ejecutivo y Poder Legislativo que no estn sujetas a control del Poder Judicial; potestades discrecionales del Poder Ejecutivo; caso judicial: que lo integra el Derecho Subjetivo, ms lesiones diferenciadas, el juez slo controla en el marco de un caso judicial. Los modelos continentales europeos (basados en el modelo francs) y el anglosajn, crearon lmites o frenos en el control del poder judicial sobre los otros poderes. El sistema francs es peculiar, por la exclusin del control judicial sobre el Poder Ejecutivo, y la incorporacin de los tribunales administrativos. Actualmente existe una superposicin o fusin entre ambos modelos, ya que como bien se expresara ut supra, nuestro sistema est basado en el derecho anglosajn, pero matizado desde la creacin de tribunales administrativos (sistema francs). creado un modelo de doble derecho: el Derecho Administrativo como sustancia del Derecho Pblico, de carcter autnomo respecto del Derecho Privado, previendo un conjunto de privilegios estatales, entre ellos: el carcter ejecutorio de sus actos, el rgimen especial de los bienes de dominio pblico, la creacin de tribunales especializados, administrativos para juzgar las conductas del Poder Ejecutivo, el agotamiento de la va administrativa antes de impugnar ante los tribunales judiciales, el plazo de caducidad procesal para iniciar acciones judiciales contra el

Estado. Luego el

modelo incorpor cargas y restricciones excepcionales sobre el Estado: rgimen presupuestario, procedimientos administrativos, rgimen de contrataciones, garantas en el mbito de los derechos de las personas frente al poder estatal. Este rgimen es claramente distinto al D.Privado, ya que en ste ltimo todas las personas estn ubicadas en un plano igualitario.
6) Por ms que se rechace, en el plano terico, la constitucionalidad de atribuir funciones jurisdiccionales a rganos o tribunales administrativos, lo cierto es que la realidad y la jurisprudencia de la Corte, han aceptado su compatibilidad con el sistema de la Constitucin, dentro de determinados lmites. La existencia de tales lmites se debe a la recepcin del instituto de la denominada jurisdiccin administrativa primaria en el derecho norteamericano fundamentalmente porque sobre todo a partir del caso Fernndez Arias- la instancia judicial no implica una revisin o jurisdiccin secundaria (equivalente a una segunda instancia) sino una revisin plena, con amplitud de debate y prueba. Por esa razn, preferimos reducir el concepto (aunque en el fallo se descubren ambas terminologas) a las funciones jurisdiccionales de los entes reguladores. Este reconocimiento de funciones jurisdiccionales a rganos o entidades administrativas se haba condicionado, en la jurisprudencia de la Corte, desarrollada en el caso Fernndez Arias, bsicamente, a dos requisitos: a) que no se trate de controversias entre particulares regidas por el derecho comn; y b) que la revisin final de lo resuelto se atribuya a los jueces con amplitud de debate y prueba (lo que configura el denominado principio del control judicial suficiente).

Por otra parte, al igual que en el leading case de 1960 (Fernndez Arias c/ Poggio) la Corte consider, en Angel Estrada, que la atribucin de funciones jurisdiccionales a entes administrativos como son los entes reguladores- para dirimir controversias de naturaleza patrimonial entre particulares no implica un quebrantamiento constitucional siempre que: a) los organismos de la Administracin dotados con jurisdiccin para resolver conflictos entre particulares hayan sido creados por ley; b) su independencia e imparcialidad estn aseguradas; c) el objetivo econmico y poltico tenido en cuenta por el legislador para crearlos (y restringir as la jurisdiccin que la Constitucin atribuye a la justicia ordinaria) haya sido razonable y, d) por ltimo, que sus decisiones estn sujetas a un control amplio y suficiente ..

Por de pronto, hay una diferencia bien marcada entre lo que constituye el llamado derecho estatutario del marco regulatorio y del contrato de concesin, regido por el derecho administrativo, y las relaciones patrimoniales que vinculan al concesionario con los usuarios gobernados por el derecho privado. La principal consecuencia que deriva la Corte, para interpretar artculo 72 de la ley 24.065 que atribuye al ENRE la atribucin de resolver toda controversia es que se trata de una jurisdiccin especial que, por lo dems, debe haber sido sustrada vlidamente por el Congreso a la competencia de los jueces ordinarios. Ello significa que esa atribucin nunca podra constituir una delegacin total de facultades jurisdiccionales al Ente Regulador, ni tampoco versar sobre cuestiones de derecho patrimonial privado, extraas al mbito de aplicacin del art. 72 de la ley 24.065, como es un reclamo de daos y perjuicios entre usuarios y concesionarios. De ese modo, el derecho administrativo, no obstante constituir como modernamente se sostiene el derecho comn de las Administraciones Pblicas, cede su lugar (derecho sustantivo y jurisdiccin especial) al derecho privado, cuya jurisdiccin general es la ordinaria (civil o comercial) cuando se trata de litigios entre particulares extraos a la especialidad de los marcos regulatorios. Esta interpretacin, verdadera construccin jurdica, permite cumplir con el principio de separacin de poderes que surge de nuestra versin constitucional (fundamentalmente arts. 109, 18 y 116 CN). En cualquier caso, de tratarse de materias regidas por el derecho pblico la atribucin de funciones jurisdiccionales slo sera vlida si, aparte de cumplirse los requisitos que se han sealado, deja abierta una revisin constitucional plena, con amplitud de debate y prueba. II. En torno al fallo Fernndez Arias c/ Poggio. 1) El caso se origina por un conflicto entre Fernndez Arias y Poggio en el cual un Tribunal Administrativo condena al Sr. Poggio a entregar el predio rural que ste haba alguilado (contrato de aparcera o arrendamiento); el Sr. Poggio dedujo recurso extraordinario, que fu denegado motivando un recurso de queja ante la Corte Suprema, donde impugn la constitucionalidad de las leyes 13.246, 13.897 y 14.451, ya que por stas se crearon rganos administrativos dotados de facultades jurisdiccionales lo que contraria a la Constitucin Nacional en sus artculos 95, 67 inc. 11, y 18.-

2)

El Congreso sancion las leyes 13.246, 13.897 y 14.451, que ordenaban al Poder Ejecutivo a organizar en el Ministerio de Agricultura las Cmaras Regionales Paritarias de Conciliacin y Arbitraje obligatorio, y una Cmara Central. Estas cmaras estaban integradas por representantes de los propietarios de terrenos rurales y de los arrendatarios y aparceros. Creados los organismos, se organizaron de la siguiente manera, las Cmaras Regionales tenan competencia exclusiva en la decisin de todas las cuestiones suscitadas entre arrendadores y arrendatarios o aparceros, con motivo de los respectivos contratos de arrendamiento o aparceras rurales, las decisiones de esta Cmara deban apelarse ante la Cmara Central cuyas decisiones eran susceptibles del recurso extraordinario ante la Corte Suprema. Para determinar la competencia se fijar reglamentariamente la jurisdiccin territorial de cada Cmara regional. La competencia de la Cmara central ser uniformar la jurisprudencia interpretativa de las Cmaras regionales y reglamentar la forma de integracin, causales de excusacin, recusacin y reemplazo de los miembros de las cmaras y el procedimiento.

Las Cmaras Regionales Paritarias de Conciliacin y Arbitraje Obligatorio tendrn competencia exclusiva en la decisin de todas las cuestiones que se susciten entre arrendadores y arrendatarios o aparceros, con motivo de los respectivos contratos de arrendamiento y/o aparceras y de las leyes que los rigen. El procedimiento: - Primera fase: una audiencia conciliatoria obligatoria; y - Segunda fase: la etapa contenciosa, compuesta por una audiencia de los interesados y la defensa y prueba con sujecin a los principios de contradiccin, publicidad y preferente oralidad, eventualidad y concentracin, impulsin de oficio e inmediacin, gratuidad, sencillez y celeridad de los trmites (art. 46, Ley 13.246 y art. 1 y 2 Ley 13.897). Las Cmaras regionales debern dictar pronunciamiento dentro de los 90 das (resolucin). Sus decisiones sern apelables en relacin dentro de los 15 de notificadas, para ante la Cmara Central, quien deber fallar, en definitiva, en el plazo de 60 das, y cuyas decisiones solamente sern susceptibles del recurso extraordinario del art. 14 de la ley 48, y del de aclaratoria por error material u obscuridad del fallo. Las decisiones de las cmaras regionales adoptadas por unanimidad slo sern apelables ante la Cmara central cuando las causales invocadas fuesen las de incompetencia y/o violacin de la ley en la forma o fondo del pronunciamiento recurrido. El recurso deber quedar resuelto en el plazo de 60 das, decidindose, segn corresponda: a) rechazar el recurso; b) hacer lugar al mismo, anulando la decisin apelada. Los pronunciamientos de las cmaras regionales y de la cmara central harn cosa juzgada y sern ejecutables por las autoridades judiciales, federales o provinciales, segn corresponda y de acuerdo con los procedimientos respectivos. La cuestin central que debe dirimir la Corte es si los Tribunales Administrativos consitituidos por el Ministerio de Hacienda, tienen jurisdiccin para darse a entender respecto de las materias delegadas por el Poder Legislativo, a travs de las leyes 13.246, 13.897 y 14.451, y si su respectiva reglamantacin se ajusta a los precpetos de la Constitucin Nacional.