1.

LA PLANIFICACIN: CONCEPTO Y CLASES

1.1.SIGNIFICADOS DEL TRMINO PLANIFICACIN El trmino planificacin suele ser utilizado con tres significados diferentes: genrico, poltico y gerencial a) Significado genrico. En esta acepcin, planificar es establecer el programa detallado de una obra, accin o actividad y establecer anticipadamente el conjunto de disposiciones necesarias para llevarla a cabo. De acuerdo con este concepto, resulta evidente que todas las personas y todas las organizaciones planifican, de forma ms o menos consciente, su actividad con la finalidad de conseguir determinados objetivos o intereses. Por ejemplo, cuando un estudiante termina sus estudios de Bachillerato y decide ser abogado, establece un plan detallado de todas las actividades que debe desarrollar hasta obtener su licenciatura en derecho: eleccin de la Universidad en la que desea cursar estudios de derecho, inscripcin y matriculacin, alojamiento, forma de financiacin de los estudios, adquisicin de libros de texto y material didctico, medio de desplazamiento desde su alojamiento hasta la universidad etc. Y lo mismo ocurre cuando una familia decide emprender unas vacaciones y adopta una serie de previsiones sobre el lugar de destino, el alojamiento y manutencin, duracin de la estancia, medio de transporte, coste y forma de pago etc.. b) Significado poltico. Utilizado en su acepcin poltica, el trmino planificacin evoca el conjunto de decisiones adoptadas por los poderes pblicos para solucionar determinados problemas sociales, polticos o econmicos y para satisfacer las necesidades y demandas de los ciudadanos. Este concepto de planificacin, que tiene su origen en la Ilustracin, se fundamenta en la tesis de que es posible aplicar la racionalidad a la toma de decisiones pblicas, de modo que stas sean las ms apropiadas para conseguir el inters general y el bienestar social. Aunque este planteamiento se ha desarrollado de acuerdo con enfoques ideolgicos diversos, el concepto poltico de planificacin se suele asociar a una determinada visin del papel del Estado en la orientacin del cambio econmico, poltico o social. Desde esta perspectiva, la planificacin es, ante todo, un instrumento de intervencin de los poderes pblicos para impulsar, orientar o gestionar el cambio hacia una direccin considerada social, poltica o econmicamente positiva o beneficiosa al tiempo que una funcin pblica cuyo resultado transciende el cumplimiento de los objetivos estrictamente corporativos de cada organizacin administrativa para orientarse a objetivos o metas sociales cuyo logro exige la adopcin de medidas y actuaciones intersectoriales y la intervencin de la pluralidad de agentes pblicos y privados que actan en una determinada rea sectorial, territorial o socioeconmica. c) Significado Gerencial. Finalmente, existe tambin un concepto tcnico o gerencial de planificacin, de acuerdo con el cual esta se define como la prctica corporativa que permite a cada organizacin, mediante la prosecucin de una metodologa diseada al efecto, identificar sus propios objetivos o metas generales, as como establecer el modo de alcanzarlos con unos determinados recursos humanos y materiales y en un tiempo igualmente determinado. Cuando se emplea el trmino planificacin en el mbito de las organizaciones se est aludiendo por lo general al enfoque gerencial que se acaba de comentar. No obstante, cuando se trata de organizaciones pblicas, suele plantearse una cierta confusin en torno al significado con el que se usa el concepto de planificacin, al poder evocar el trmino tanto a la accin de los poderes pblicos para la consecucin de fines externos a la organizacin como a la accin de la organizacin para conseguir sus objetivos internos, organizacionales, corporativos o de gestin.

1.2. CLASES DE PLANIFICACIN Ciertamente toda planificacin expresa algn gnero o forma de racionalidad en la bsqueda de soluciones y en la toma de decisiones. Sin embargo, como subraya J. Friedman, han existido histricamente y aun coexisten en la actualidad formas de

racionalidad muy diferentes, de modo que lo que parece racional de acuerdo con determinados criterios objetivos o subjetivos puede merecer la calificacin de irracional si se parte de otras premisas o perspectivas distintas. No es de extraar en consecuencia que no exista una nica forma de planificacin sino, por el contrario, tipos diferenciados de acuerdo con el enfoque, la finalidad, el alcance, el mbito de aplicacin o la proyeccin en el tiempo de la planificacin. 1.2.1 Tipos de planificacin de acuerdo con su proyeccin en el tiempo. Tradicionalmente se ha venido estableciendo una tipologa de la planificacin teniendo en cuenta el grado de inmediatez de las estrategias formuladas o de los objetivos establecidos y la duracin de los programas y actuaciones previstas para su consecucin. De acuerdo con este criterio, la teora de la planificacin distingue tres tipos de planificacin: planificacin a corto plazo, planificacin a medio plazo y planificacin a largo plazo. a)Planificacin a corto plazo. La planificacin a corto plazo es aquella metodologa encaminada a la identificacin por la organizacin de su estrategia y sus objetivos inmediatos, es decir, aquellos cuyo cumplimiento requiere plazos inferiores generalmente al ao. Estos objetivos se prestan a ser definidos en todos los aspectos y niveles de la organizacin con una especificidad y concrecin tanto mayor cuanto menos distanciada est su realizacin en el tiempo. La utilidad de esta forma de planificacin radica fundamentalmente en facilitar a las organizaciones la concrecin de objetivos o metas generales que, por su naturaleza, representan nicamente lneas de accin que es preciso desarrollar mediante la asignacin de responsabilidades y de recursos en la organizacin. b)Planificacin a medio plazo. La planificacin a medio plazo consiste en el conjunto de decisiones y actuaciones desarrolladas por una organizacin para identificar su estrategia y sus objetivos no slo inmediatos sino tambin aquellos cuya consecucin exige tiempos superiores al aos e inferiores a los tres aos. c) Planificacin a largo plazo. La planificacin a largo plazo es aquella orientada a la identificacin de objetivos cuya consecucin exige plazos superiores a los tres aos. Estos objetivos, sobre todo si estn proyectados para un futuro todava lejano, suelen caracterizarse por su flexibilidad y su carcter genrico, de forma que algunos autores hacen coincidir los objetivos a largo plazo con el concepto de estrategia, entendido como la direccin que una organizacin debe seguir para desarrollar su misin y alcanzar su visin. No obstante, aunque la planificacin a largo plazo constituye el marco general de referencia para la definicin de los objetivos a medio y a corto plazo de una organizacin, en un entorno caracterizado por la innovacin continua es perfectamente posible que las organizaciones establezcan su estrategia no slo a largo plazo sino tambin a medio y corto plazo. En este sentido, aunque la tipologa de la planificacin, basada en el criterio tiempo, es una de las ms conocidas, podra afirmarse que en la actualidad esta clasificacin se encuentra superada por un enfoque menos rgido del proceso de planificacin de acuerdo con el cual planificar correctamente implica plantearse y adoptar decisiones sobre lo que hay que hacer y cmo hacerlo tanto a corto plazo como a medio y a largo plazo, de forma que quede asegurada la excelencia y la perdurabilidad en el tiempo de los logros alcanzados. 1.2.2 Tipos de planificacin de acuerdo con la naturaleza del objetivo perseguido Teniendo en cuenta la naturaleza, pblica o privada del inters y los objetivos

perseguidos por la planificacin, cabe distinguir entre los siguientes tipos de planificacin: a) Planificacin del sector empresarial privado. Es la realizada por las organizaciones del sector privado con la finalidad de defender y promocionar su propio inters corporativo o empresarial. Esta forma de planificacin se fundamenta en la tesis de que slo mediante desarrollo de un mtodo formalizado de anlisis de la propia empresa y del entorno en la que esta opera puede llegar a formularse y a desarrollarse una estrategia corporativa que asegure una ventaja competitiva sostenible y duradera. b) Planificacin pblica. Es la realizada por las organizaciones del sector pblico con el fin de desarrollar su misin legal de dar satisfaccin a los intereses generales. En trminos operativos, esta forma de planificacin puede realizarse a dos niveles: - Interno: La planificacin pblica es concebida como una metodologa, anloga a la aplicada por el sector empresarial privado, a disposicin de cada organizacin administrativa o centro gestor, para establecer su estrategia, identificar sus objetivos y determinar los programas y actuaciones necesarias para su consecucin. - Externo: La planificacin pblica es concebida como aquel conjunto de actuaciones que permiten a los poderes pblicos disear, establecer, e implementar un conjunto de medidas encaminadas a la satisfaccin de determinadas necesidades socialmente reconocidas o a la solucin de problemas socioeconmicos o polticos . Esta forma de planificacin, que entronca directamente con la acepcin poltica del trmino, se ha venido desarrollando histricamente de acuerdo con dos visiones diferentes del papel del Estado en la sociedad: Enfoque corporativo o liberal. La planificacin pblica se basa en la hiptesis de que los individuos y las corporaciones buscan ilimitadamente su propio inters y que ello resulta beneficioso para el conjunto de la sociedad. Por ello, se considera que la finalidad de la planificacin pblica es potenciar desde el Estado la racionalidad econmica del mercado y con ella el progreso econmico y social del conjunto de la sociedad. Enfoque social . La planificacin pblica se fundamenta en la hiptesis de que el libre juego del mercado genera desigualdades individuales o colectivas y desequilibrios sociales, econmicos, territoriales o de otra ndole que los poderes pblicos deben corregir para asegurar la proteccin de los ms desfavorecidos y el progreso del conjunto de la sociedad. La finalidad de la planificacin pblica es, de acuerdo con esta hiptesis, corregir los desequilibrios generados por el mercado, interviniendo en la economa y promoviendo los intereses sociales y econmicos de aquellos colectivos protegidos o desfavorecidos. Se trata de anteponer la defensa de la racionalidad social frente a la racionalidad del mercado, de forma que el proceso de planificacin pblica se ejerza en nombre de la sociedad para que los intereses de determinados colectivos sociales puedan ser formulados y perseguidos a travs de la intervencin del Estado. La planificacin pblica de carcter corporativo y la planificacin pblica de carcter social se desarrollaron en estado puro durante el Siglo XIX y primera mitad del S XX para evolucionar en las sociedades con economa de mercado haca una tercera posicin que se fue sustentando en un enfoque renovado del

concepto de racionalidad social. De acuerdo con este nuevo enfoque, la planificacin pblica, a travs de sus decisiones y actuaciones, debe potenciar la competitividad y el crecimiento econmico pero tambin mitigar o corregir las consecuencias sociales negativas de la racionalidad del mercado a travs del impulso y puesta en prctica de polticas pblicas dirigidas a la correccin de los desequilibrios socioeconmicos y territoriales, a la promocin de la igualdad de oportunidades, a la proteccin social , la defensa del medio ambiente o cualesquiera otros fines o valores de inters social o general. En este contexto ms reciente, puede resultar de inters la tipologa establecida por Friedman de acuerdo con la cual la planificacin pblica puede clasificarse, de acuerdo con la concreta finalidad perseguida por los poderes pblicos, en planificacin asignativa, planificacin innovadora y planificacin radical. _ La planificacin asignativa, que tambin podramos denominar distributiva, es la desarrollada por los poderes pblicos con el objetivo de asignar o distribuir recursos escasos econmicos, espaciales o territoriales, laborales o naturales- entre la pluralidad personas o colectivos que en una sociedad aspiran a ellos. Ejemplos de planificacin pblica asignativa, adems del propio Presupuesto del Estado, son los planes urbansticos y los planes hidrolgicos. _ La planificacin innovadora es la realizada por los poderes pblicos con la finalidad de impulsar desde el Estado cambios sociales que se consideran de inters para el conjunto de la sociedad. En Espaa este tipo de planificacin ha dado lugar a la creacin de nuevas organizaciones pblicas cuya razn de ser es precisamente la de promover determinados cambios sociales como el Instituto de la Mujer cuya misin es la de promover a travs de los Planes de igualdad y de otras medidas la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. _ La planificacin radical consiste en establecimiento de programas a favor de los propios ciudadanos, colectivos sociales y organizaciones no gubernamentales cuya labor es considerada de inters social en orden a las transformaciones sociales que estos actores impulsan y que no siempre, por su carcter minoritario, pueden fomentarse directamente por el Estado. Estos programas se traducen fundamentalmente en la asignacin de fondos pblicos a quienes representan posiciones minoritarias que impulsan el cambio de actitudes sociales. Como sucede con el resto de las tipologas apuntadas, en la prctica las tres formas de planificacin social que se acaban de describir aparecen solapadas en entre s de forma que es frecuente que la planificacin innovadora comporte algn gnero de planificacin radical y que esta entrae el desarrollo de la planificacin asignativa y, viceversa. c) Planificacin de las organizaciones del tercer sector. Es la realizada por las Organizaciones no gubernamentales, fundaciones y otras organizaciones sociales con la finalidad de satisfacer determinadas necesidades sociales, atender a determinados colectivos o promocionar cambios de actitudes que se consideran beneficiosos de acuerdo con la misin de cada organizacin y los valores que sustentan el desarrollo de la misma. 1.2.3 Tipos de planificacin de acuerdo con su mbito de aplicacin. En toda organizacin es posible establecer una pirmide de objetivos, desde la misin o razn de ser de la misma hasta los objetivos individuales de desempeo de las personas

que la integran, pasando por una multiplicidad de objetivos organizacionales y funcionales que orientan la actuacin de esa organizacin o de cada una de sus unidades o departamentos. Aunque la planificacin suele ser concebida en la actualidad como un proceso iterativo que debe implicar a todos los niveles orgnicos y funcionales de una organizacin, asegurando la coherencia entre todos los objetivos y la efectividad de lo programado, la teora de la planificacin ha distinguido convencionalmente tres tipos o niveles en la planificacin de acuerdo con el alcance de la misma: estratgico, tctico y operativo. a) Planificacin estratgica. La planificacin estratgica consiste en el conjunto de actividades formalmente establecidas que permiten a una organizacin establecer su misin, su visin y su estrategia, definida esta, como el modo en el que una organizacin puede obtener la excelencia y asegurar unos resultados sostenibles en el tiempo. La planificacin estratgica es, de acuerdo con este enfoque, una actividad reservada fundamentalmente a la alta direccin que es la que, de acuerdo con un sistema de informacin ms o menos participativo, define las grandes lneas de accin de la organizacin, los valores y las metas generales que han de orientar su actuacin. b) Planificacin tctica. La planificacin tctica tiene por objeto la identificacin de los objetivos especficos de la organizacin, la asignacin de recursos econmicos y materiales para su cumplimiento y el establecimiento de programas o proyectos de actuacin que contribuyan al logro de los mismos. La responsabilidad de este tipo de planificacin recae sobre los cuadros intermedios de la organizacin. c) Planificacin operativa. La planificacin operativa se aplica a la implementacin de los programas de actuacin y consiste en la identificacin de objetivos relativos al desempeo de las personas, el establecimiento de actividades y tareas , la asignacin de responsabilidades y la fijacin de incentivos para la consecucin de los mismos. Aunque conceptualmente puede resultar adecuada esta tipologa de la planificacin, la necesidad de asegurar una coherencia entre las grandes lneas de actuacin, fijadas en ltima instancia por la direccin de la organizacin, y la actividad desarrollada por sus departamentos y por sus personas, ha aconsejado concebir la planificacin estratgica, en la prctica, como una metodologa integral que engloba no slo las actuaciones o pasos a seguir para formular una estrategia corporativa sino tambin la previsin del despliegue de la misma en todos los niveles de la organizacin. 1.3. HACIA UN CONCEPTO OPERATIVO DE PLANIFICACIN Teniendo en cuenta la diversidad de aplicaciones y finalidades de la planificacin y, por tanto, la dificultad que entraa establecer un concepto ominicomprensivo de todas ellas, los expertos en planificacin se han decantado abiertamente por una definicin operativa del concepto de planificacin. Esta definicin operativa enlaza directamente con el significado gerencial del trmino y presenta la ventaja de resultar aplicable de forma muy flexible a cualquier tipo de organizacin y finalidad concreta o razn de ser de la planificacin. De acuerdo con este enfoque operativo, la planificacin es bsicamente una metodologa, es decir un conjunto de pasos formalmente establecidos, cuyo seguimiento permite a las organizaciones identificar sus objetivos y la forma concreta de alcanzarlos. Esta metodologa incluye como regla general las siguientes actuaciones: 1. Anlisis de la propia organizacin y el entorno en el que esta acta o pretende actuar.

2. Identificacin, de acuerdo con el anlisis efectuado, de la misin, la visin, la estrategia y los objetivos de la organizacin para un periodo de tiempo dado. 3. Previsin de contingencias, amenazas o problemas que pueden alterar el curso de la actuacin de la organizacin y mermar las posibilidades de lograr los objetivos organizacionales establecidos. 4. Establecimiento de procesos y de programas de actuacin para el logro de los objetivos establecidos. 5. Programacin de las actividades a desarrollar, su orden y los mecanismos para su coordinacin con la finalidad de conseguir cada uno de los objetivos establecidos. 6. Asignacin de responsabilidades a las personas y distribucin de los recursos materiales y econmicos, mediante la estimacin de costes y el aprovechamiento del conocimiento de la organizacin y de sus personas. 7. Establecimiento de plazos o calendarios para el desarrollo de las actividades y la consecucin de los diversos objetivos de la organizacin. 8. Diseo de un sistema de evaluacin de los resultados obtenidos y del grado de consecucin de los objetivos establecidos. Cualquier organizacin, pblica o privada, que desarrolle formalizadamente estas actuaciones est planificando su accin.

2. LA PLANIFICACIN ESTRATGICA EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Podra definirse la planificacin estratgica en las Administraciones Pblicas como aquella metodologa, integrada por un conjunto de pasos o acciones formalmente establecidas, cuyo seguimiento permite a las organizaciones administrativas disear y desarrollar una estrategia para el desarrollo de su misin, el logro de su visin y el cumplimiento de sus objetivos, de acuerdo con los principios de eficiencia y calidad. Haciendo abstraccin del significado empresarial del termino, se considera Estrategia en una Organizacin administrativa el camino, va o lnea de direccin que permite a un centro gestor contribuir a la consecucin de los objetivos deseados desde una determinada situacin de partida. 2.1. ORIGEN: LA PLANIFICACIN ESTRATGICA EN EL SECTOR EMPRESARIAL PRIVADO La planificacin estratgica, como otras muchas tcnicas de gestin, naci y se desarroll inicialmente en el mbito empresarial privado como respuesta a una necesidad: la de asegurar la rentabilidad de la empresa en los entornos complejos y fuertemente competitivos caractersticos de los sistemas desarrollados de economa de mercado. Con la expansin de los mercados y el incremento de la competencia, se puso de manifiesto ,ya desde la dcada de los 20, que el aseguramiento de la rentabilidad empresarial y su sostenibilidad exiga de la empresa algo ms que una creatividad meramente ocasional. Requera , al menos, una reflexin profunda y ordenada por parte de la organizacin sobre s misma y sobre el entorno en el que acta, sobre las nuevas amenazas y oportunidades de negocio y la manera de aprovecharlas, sobre los objetivos inmediatos y sobre la metas a medio y a largo plazo que debe plantearse la organizacin. Obtener el xito requera, en suma, realizar un anlisis estratgico y disear una estrategia empresarial. Pero aun cuando este enfoque, centrado bsicamente en la utilidad del anlisis estratgico para asegurar el ajuste entre la empresa y su ambiente, empez a desarrollarse en el primer cuarto del siglo pasado como parte de los cursos de poltica

econmica de la Harvard Busisness School, no fue hasta principios de los aos 70 cuando los avances en torno al concepto de estrategia en general y de estrategia competitiva en particular desembocaron en conclusin de que el desarrollo de una metodologa especficamente diseada para facilitar a una organizacin la formulacin y desarrollo de su estrategia poda resultar de extraordinaria utilidad para la empresa. Para establecer el modo en el que una empresa poda obtener una ventaja sostenible sobre la competencia en un entorno de creciente competitividad y diversificacin de la produccin no bastaba con conocer la propia empresa y sus condicionamientos de mercado. Era necesario aplicar el anlisis de las fuerzas competitivas a la propia organizacin hasta llegar a disponer de una formulacin completa de la estrategia diseada, es decir, establecer el conjunto de acciones ofensivas y defensivas que permitieran a la empresa mantener su posicin competitiva , mejorarla de acuerdo con una poltica de desarrollo o buscar una nueva posicin dentro o fuera de su sector de actividad. Todo ello con la finalidad de obtener un mejor rendimiento del capital invertido. En este contexto, la planificacin estratgica se configur como el ltimo eslabn de una cadena encaminada a facilitar a la empresa, mediante el desarrollo de una especfica metodologa, la realizacin del anlisis necesario no slo para el diseo de una estrategia sino tambin para su puesta en prctica en una situacin concreta y determinada. Como toda metodologa, lo que la planificacin estratgica aport al proceso de formulacin estratgica es la disponibilidad de un conjunto de acciones formales para ordenar el anlisis, singularmente el anlisis competitivo, garantizando a las organizaciones la dedicacin del tiempo y el esfuerzo necesario para asegurar el diseo y desarrollo de su estrategia . En este sentido, aunque el objetivo de la planificacin estratgica se detiene en el diseo de una estrategia y una poltica para su desarrollo, la prctica empresarial ha evidenciado que carece de sentido dejar al margen del proceso de planificacin la implementacin de la estrategia formulada .En definitiva, optar por este enfoque significa asumir que la estrategia de una organizacin no es en realidad lo que esta dice que va a hacer sino lo que realmente hace para mantener y mejorar su posicin en el mercado. Por ello, aunque conceptualmente sigue teniendo inters efectuar una distincin entre los niveles estratgico y tctico y operativo de la planificacin y de la gestin empresarial, la planificacin estratgica ha acabado plantendose como un proceso iterativo en el que la definicin de la estrategia ha de tener en cuenta entre otros aspectos las posibilidades que la organizacin tiene de ponerla en prctica , as como el compromiso de las personas en la asuncin de nuevos retos. De acuerdo con este enfoque integral , el desarrollo de la metodologa en el que consiste la planificacin estratgica se ha configurado en el mbito empresarial privado como un proceso integrado por las siguientes actuaciones: 1 Anlisis estratgico. Consiste en la identificacin y anlisis de los factores que determinan la formulacin de la poltica y la estrategia de una empresa , tales como las debilidades y fortalezas de la propia organizacin y las de sus competidores, las oportunidades y amenazas existentes en el entorno y las demandas y expectativas de los clientes, de las personas de la organizacin y de otros grupos de inters. 2 Formulacin de la estrategia. Se concreta en la identificacin de las estrategias posibles para asegurar una ventaja competitiva sostenible, as como en la seleccin de aquella que, de acuerdo con el anlisis estratgico efectuado en la fase anterior, resulte

ms viable y al mismo tiempo ms provechosa para la organizacin. 3. Diseo de la poltica de desarrollo de la estrategia. Consiste en el establecimiento de los objetivos generales que, de acuerdo con la misin, la visin y los valores de la organizacin, deben ser alcanzados para desarrollar a corto, medio y largo plazo la estrategia formulada. 4. Programacin de la puesta en prctica de la estrategia. Se materializa en la previsin de los procesos o programas de actuacin que la organizacin debe desarrollar para desarrollar su estrategia y conseguir los objetivos establecidos, teniendo en cuenta las posibles contingencias que pudieran presentarse en su ejecucin. 5 Asignacin de responsabilidades. Esta fase est orientada a la asignacin de los recursos humanos precisos al desarrollo de los procesos y programas de actuacin establecidos, asegurando el optimo aprovechamiento del conocimiento de la organizacin y de sus personas, as como su mxima satisfaccin. 6 Gestin de los recursos. Asignar a los diferentes programas los medios materiales y econmico-financieros necesarios para su desarrollo. 7 Diseo del sistema de evaluacin. Consiste en la definicin del sistema de evaluacin del desarrollo de los programas y de los resultados obtenidos, as como el grado de cumplimiento de los objetivos fijados, asegurando la flexibilidad y la retroalimentacin. de la planificacin. Al resultado del proceso de planificacin se le denomina Plan Estratgico. As definida, la planificacin estratgica, como cualquier otro mtodo que hubiera estado encaminado a facilitar el proceso de reflexin en un entorno de innovacin y diversificacin creciente, fue acogida en la dcada de los setenta con gran expectacin y goz de un xito inmediato. Como consecuencia de ello, prcticamente todas las empresas de cierto tamao pusieron en marcha sus sistemas y sus departamentos de planificacin estratgica. Sin embargo, esta euforia por la planificacin condujo a su consideracin como un fin en s misma y, por tanto, a una serie de vicios o prcticas que terminaron por acabar con muchas de sus utilidades. Desconexin entre planificacin y realidad, prdida de tiempo o excesiva rigidez son algunos de los problemas que se produjeron como consecuencia de un enfoque incorrecto de la planificacin. Tras algunos aos de decadencia de la planificacin estratgica, la implantacin en las empresas de sistemas de calidad total ha evidenciado nuevamente las utilidades de la planificacin, no concebida como un objetivo en s mismo sino como una herramienta que permite incorporar al proceso de diseo estratgico aspectos muy diversos de la gestin empresarial como las expectativas del personal, de los clientes y grupos de inters y de las personas de la organizacin. La estrategia de la organizacin es concebida , como un agente que, integrado son otros facilitadores, permite a las organizaciones avanzar en el camino hacia la excelencia empresarial. Sin embargo, para no caer nuevamente en los vicios que en algn momento justificaron la evolucin y la propia devaluacin de la planificacin, es preciso no olvidar que, como toda metodologa, la planificacin estratgica no prejuzga lo que ha de hacer la empresa para obtener el xito ni lo que es todava ms difcil para asegurar su sostenibilidad. Se trata de un camino puramente formal que de ser recorrido correctamente por la organizacin puede facilitar la toma de decisiones anticipadas y la gestin del cambio, pero nunca sustituir a las decisiones ni determinarlas o enfocarlas imperativamente. 2.2 LA PLANIFICACIN ESTRATGICA EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS. 2.2.1. Introduccin

Desde los aos setenta, y muy especialmente durante la dcada de los ochenta, todos los pases de la OCDE han coincidido en la necesidad de impulsar procesos de reforma y modernizacin en sus Administraciones Pblicas. Por lo general, el objetivo de estos procesos no ha sido operar una modificacin sustancial del concreto modelo de institucin que las Constituciones de los Estados Sociales y Democrticos de Derecho denominan Administracin Pblica. Nuestro modelo de Administracin , asentado firmemente sobre los principios de legalidad y de objetividad en el servicio a los intereses generales, ha demostrado su validez para seguir asegurando la gobernabilidad, de modo que no se ha producido una demanda social en favor de la sustitucin del modelo institucional vigente por otro sustancialmente distinto. Ello no obstante, es forzoso reconocer que el entorno en el que actuaban las Administraciones Pblicas y el funcionamiento interno de cada una de sus organizaciones ha experimentado en las ltimas dcadas cambios notables. La universalizacin de los servicios pblicos consustanciales a los valores de los modernos Estados del Bienestar y el propio proceso de desarrollo econmico y social han provocado un incremento sensible de las expectativas de los ciudadanos respecto del funcionamiento de sus Administraciones Pblicas. Al mismo tiempo, la necesidad de asegurar el crecimiento econmico y el empleo ha llevado a muchos Gobiernos al convencimiento de que era preciso ajustar los niveles de gasto de sus Administraciones, de modo que las organizaciones administrativas se han visto ante el reto de dar respuesta a la creciente demanda social de ms y mejores servicios y de hacerlo sin generar incrementos del gasto que los presupuestos de los Estados no podan soportar. Eficacia, eficiencia y calidad se han convertido consecuentemente en las claves de todos los procesos de modernizacin administrativa dando lugar a una multiplicidad de iniciativas encaminadas a la mejora del funcionamiento, de la gestin y de los resultados de las organizaciones pblicas. Podra afirmarse, en este sentido, que la reforma de lo pblico est siendo en todas las democracias avanzadas una reforma de los instrumentos para la gerencia pblica y que en este enfoque del cambio se han movido y se estn moviendo -todava con ritmos ciertamente dispares- los diferentes proyectos para incrementar al mnimo coste el grado de satisfaccin de los ciudadanos para con el funcionamiento de sus Administraciones Pblicas. Ello, sin embargo, no nos debera llevar a la conclusin errnea de que lo que se ha hecho y de lo que hoy continua hacindose en este terreno carece de inters para la sociedad. Sin duda, ha habido y contina existiendo mucho pragmatismo en las iniciativas emprendidas, pero conseguir que la mxima de la eficiencia y la calidad se hayan convertido en valores a que orientan la gestin pblica constituye ciertamente un paso de gigante que los ciudadanos saben apreciar. Delimitado as el alcance de los procesos de reforma, es comprensible que el debate sobre la incorporacin a la gestin pblica de sistemas de planificacin, experimentados ampliamente en el sector privado, haya ocupado en la literatura y en la prctica administrativa de las ltimas dcadas un lugar destacado. En este sentido, las experiencias que se han desarrollado en los pases de la OCDE ponen de manifiesto que cada Administracin ,y aun ms cada organizacin administrativa, ha encontrado su propio camino y sus propios mtodos o sistemas de planificacin. As, la expresin planificacin estratgica ha encontrado ms acomodo en EE.UU, Gran Bretaa y Noruega , mientras que en otros pases como Suecia, Suiza, Italia la formulacin ms al uso ha sido la de direccin, administracin o evaluacin de objetivos o de resultados. Finlandia y Australia han optado, a su vez, por la

implantacin de planes de accin o planes de actividad. Las diferencias entre los gobiernos locales, regionales y centrales y las diferencias, incluso culturales, entre naciones excluyen la posibilidad de que exista un modelo nico de planificacin en las organizaciones administrativas. Por otra parte, el concepto de estrategia se est aplicando en la actualidad tanto a lo que debe hacer el Estado para orientar el cambio o resolver determinados problemas como a lo que debe hacer cada organizacin administrativa singularmente considerada, siendo frecuente asimismo la utilizacin del trmino para expresar las lneas generales que definen las diversas polticas pblicas. Lo que ha quedado de este proceso, ms all de la diversidad de formulaciones y visiones concretas de la planificacin estratgica, es, ante todo, un enfoque comn de la gestin pblica basado en su orientacin hacia la consecucin de resultados y, muy significativamente, de aquellos que guardan directa relacin con el incremento del grado de satisfaccin de los clientes o usuarios de cada organizacin administrativa respecto a las caractersticas y forma de prestacin de sus servicios. 2.2.2 El debate sobre la implantacin de frmulas de la planificacin estratgica en las Administraciones Pblicas En principio, y de acuerdo el concepto tcnico o gerencial de la palabra planificacin, nada impide afirmar que lo que se ha venido predicando en el sector privado acerca de las utilidades de la Planificacin Estratgica resulta igualmente extensible al funcionamiento de las organizaciones administrativas que integran las Administraciones Pblicas. Cualquiera que conozca por dentro una organizacin administrativa sabe que, pese al estereotipo que asocia gestin pblica y lentitud de gestin, las organizaciones administrativas no son actualmente organizaciones tranquilas. Al contrario, los directivos y gestores pblicos actan, como sus colegas del sector privado, bajo la presin del tiempo y de las demandas de sus clientes. Son los propios ciudadanos y los grupos sociales los que, como usuarios de los servicios y organizaciones administrativas, reclaman de las organizaciones pblicas ms y mejores prestaciones y son tambin los propios responsables polticos, sometidos a control parlamentario en su actuacin y a procesos electorales peridicos, los que con mayor inters imponen a los funcionarios directivos la lgica de los resultados frente a la de la burocracia tradicional. Por otra parte, aunque el concepto de competitividad no resulta aplicable a la mayora de las organizaciones administrativas en trminos estrictamente de mercado, no es menos cierto que la globalizacin de la informacin ha incidido necesariamente tanto en el funcionamiento de las Administraciones Pblicas como en el comportamiento y la tendencia incremental de la demanda de los ciudadanos respecto de su funcionamiento. En un mundo caracterizado por la difuminacin de las fronteras de los Estados, es posible y deseable establecer comparaciones entre los estndares de calidad en el servicio que ofrecen las distintas Administraciones, de forma que se ha generado una suerte de competencia no slo entre organizaciones administrativas que operan en el mbito nacional sino entre stas y las que actan en el mbito regional o local. Resulta evidente, por todo ello, que la primera ventaja que aporta la implantacin de sistemas de planificacin estratgica a cualquier organizacin administrativa es, como ocurre en el sector empresarial privado, la de ordenar e imponer a sus personas, especialmente a los directivos pblicos, el desarrollo de un proceso de reflexin sobre la propia organizacin y sobre el entorno en el que esta acta que el da a da no suele permitir. Pero adems, hay una segunda utilidad que merece ser destacada. La planificacin

estratgica reporta a las organizaciones administrativas un mtodo para orientar su gestin a la consecucin de resultados. En contra de lo que pudiera pensarse en un primer anlisis, la ausencia en muchos casos de parmetros econmicos que permitan medir la eficiencia de lo pblico en trminos de mercado y de competitividad hace todava ms til el desarrollo por las organizaciones administrativas de sistemas que permitan asociar objetivos generales o metas, que frecuentemente presentan una formulacin ms poltica o jurdica que gerencial, a un listado de resultados concretos de gestin que, por su naturaleza, resultan susceptibles en mayor medida de evaluacin. Finalmente, hay cuando menos una tercera razn para abogar por la implantacin de sistemas de planificacin en las organizaciones administrativas: su potencial motivador. La planificacin estratgica, si se desarrolla correctamente como un proceso iterativo, no es nicamente una funcin directiva sino tambin una herramienta de mejora de la gestin de los recursos humanos al propiciar no slo la corresponsabilizacin de las personas en la identificacin y consecucin de los objetivos organizacionales sino tambin posibilitar un ptimo aprovechamiento de las capacidades de las personas de cada organizacin. Sin embargo, las cosas no son tan simples. Con ser indiscutibles las utilidades que para cualquier organizacin, sea pblica o privada, puede reportar la planificacin estratgica, no es menos cierto que la utilizacin de esta herramienta por las organizaciones administrativas ha sido objeto de un intenso debate tanto en lo relativo a su enfoque como en lo referente a la viabilidad de su aplicacin en las Administraciones Pblicas. Respecto al enfoque, la primera cuestin que se ha planteado en ese debate ha sido la de dilucidar de qu se estaba hablando realmente en un medio en el que el concepto estrictamente gerencial de la planificacin ha convivido frecuentemente con un enfoque poltico plenamente consolidado en la cultura de las Administraciones Pblicas. Desde principios del S XIX, las Administraciones Pblicas han conocido y practicado formas de planificacin cuyo objeto no era tanto asegurar la eficacia de las organizaciones administrativas como incidir desde el Estado en el funcionamiento de la economa o de la sociedad. El concepto de planificacin en las Administraciones Pblicas ha estado asociado tradicional e inevitablemente al debate sobre el papel de los poderes pblicos y, singularmente, a aquellas posiciones ideolgicas que han defendido en mayor grado el intervencionismo estatal. Como fruto a esta tendencia la visin estrictamente gerencial de la planificacin en general y de la planificacin estratgica en particular, ha resultado, y en muchos casos resulta todava, adems de novedosa, desconocida para una buena parte de los gestores pblicos. Las palabras son, frecuentemente, ms relevantes de lo que parece, de forma que el hecho de que el concepto de estrategia pueda ser empleado tanto en la planificacin de lo que es preciso hacer para asegurar la eficacia y la calidad de una organizacin administrativa como en el proceso de elaboracin de polticas pblicas no ha facilitado precisamente la clarificacin del uso del trmino planificacin. El problema se ha solucionado en parte mediante la utilizacin de expresiones diferenciadas para definir en qu consiste en cada caso la planificacin .Y ello hasta el punto que el trmino ha terminado por caer en un cierto desuso en las Administraciones Pblicas. As, en toda Europa se ha consolidado la expresin polticas pblicas originariamente asociada en los Estados Unidos a un determinado enfoque de la planificacin pblica- para designar el conjunto de decisiones y medidas adoptadas e impulsadas por los poderes pblicos para solventar determinados problemas o para dar respuesta a necesidades socialmente reconocidas, mientras que en el mbito micro e

interno de las organizaciones administrativas se han generalizado expresiones como las de Administracin por Objetivos, Direccin Estratgica o Planes de Accin para denominar lo que en realidad han constituido formas o sistemas de planificacin . La segunda cuestin que con frecuencia se ha planteado en el debate sobre la planificacin estratgica en las Administraciones Pblicas es la de si era posible extrapolar al sector pblico elementos conceptuales y metodolgicos procedentes del sector empresarial privado que chocan frontalmente con la misin y los valores constitucionales y culturales que orientan la actuacin de las Administraciones Pblicas. La pretensin de asociar el concepto de estrategia a la consecucin de algn gnero de ventaja sobre la competencia o a la rentabilidad econmica de la organizacin, cuando no, a la mxima del beneficio empresarial ,ha servido en muchos casos para descalificar metodologas para cuya aplicacin hubiera bastado una simple tarea de acomodacin conceptual y terminolgica. Sin embargo, la adaptacin requerida no siempre se ha efectuado en el momento oportuno y, en ocasiones, la utilizacin mimtica de algunos conceptos ha abocado al fracaso prcticas de planificacin desarrolladas con cierta precipitacin. Finalmente, hay una tercera cuestin que ha estado presente en el debate sobre la utilidad de planificacin en el mbito pblico y que, sin embargo, no representa algo que quepa constreir en exclusiva a la Administracin: los riesgos que entraa la incorrecta comprensin y desarrollo de la planificacin, como excesiva rigidez, desconexin de la realidad o prdida de tiempo. Cualquiera que haya promovido la implantacin de un Plan estratgico en una organizacin administrativa sabe que estos son los argumentos que frecuentemente estn en boca de los directores y gestores pblicos. Lo estratgico no es nunca, por definicin, urgente y en consecuencia, aunque se reconocen las posibles utilidades de la planificacin, el da a da impone unas prioridades que no siempre fomentan la implantacin del sistema. En otras palabras, la oferta de un mtodo cuya ventaja slo resulta evaluable a medio plazo no ha gozado siempre de generalizada aceptacin, pese al esfuerzo que algunos animadores han realizado para expresar la diferencia entre una buena y una mala planificacin. Se deca en la introduccin que a planificar se aprende planificando. Cabra aadir ahora que a planificar bien se aprende planificando mal y aprendiendo de los errores cometidos. La realidad demuestra que el debate sobre la planificacin estratgica en las Administraciones Pblicas no ha concluido. Contamos, sin embargo, con muchas ms experiencias y casos en los que basarnos. 2.2.3. Principios para la implantacin de la Planificacin Estratgica en las Administraciones Pblicas. La experiencia espaola Hace algo ms de una dcada cuando la Administracin espaola se plante el reto de sumarse al movimiento modernizador que se estaba desarrollando en otros muchos pases de nuestro entorno, responsables polticos y funcionarios directivos tuvieron que hacer frente a cuestiones similares a los descritas en el apartado anterior. Se plante entonces como parte de un debate ciertamente ms amplio la viabilidad y la utilidad de implantar en nuestras Administraciones Pblicas sistemas de planificacin estratgica que permitieran asegurar la mejora de la eficiencia y la calidad de las organizaciones administrativas en un entorno en el que la tendencia incremental de la demanda de servicios pblicos de mayor calidad concurra con otra de reduccin del dficit pblico. Fruto del debate fue la opcin de enfocar algunas de las cuestiones planteadas desde una perspectiva micro, que no tomara en consideracin la gestin pblica no como un todo

imputable a la Administracin entendida como institucin, sino como actuacin de cada organizacin administrativa en el ejercicio de las competencias que le estn atribuidas. Este enfoque micro del debate, presente ya en el modelo de poltica de Harvard que propugnaba el anlisis en unidades estratgicas, ha sido clave en el proceso de implantacin de sistemas de planificacin estratgica en algunas organizaciones de la Administracin espaola, ya que ha permitido identificar como actores y al mismo tiempo como receptores de la planificacin a cada uno de los centros gestores, delimitando de este modo la frontera entre la planificacin estratgica corporativa y el proceso de elaboracin de polticas pblicas que trasciende el marco competencial de un nico centro gestor. Esta visin estrictamente micro de la planificacin estratgica ha permitido, por otra parte, la identificacin institucional de las premisas en las que poda sustentarse su implantacin en las Administraciones Pblicas. As, el documento titulado Reflexiones para la modernizacin de la Administracin Pblica editado en 1990 por el Ministerio de Administraciones Pblicas consider como tales premisas las siguientes: 1. Que es posible identificar y establecer objetivos en las diversas reas de actuacin administrativa, incluso sobre baremos cuantitativos, aun cuando la definicin de tales objetivos resulte en general ms compleja para las organizaciones administrativas que para el sector empresarial privado. 2. Que el proceso de definicin de estrategias y objetivos por las organizaciones administrativas ha de tener en cuenta la misin o razn de ser de las mismas establecida constitucional y legalmente, as como el conjunto de valores que han de orientar la actividad de los poderes pblicos. 3 Que el hecho de que la mayor parte de la Administracin no obtenga ingresos segn los resultados de su gestin (Beneficios) sino que dependa de las asignaciones presupuestarias hace todava ms necesaria la fijacin de objetivos y el establecimiento de sistemas adecuados de evaluacin de los resultados obtenidos. 4. Que los parmetros de eficiencia de la Administracin variarn de acuerdo con la naturaleza de la actividad y el inters pblico concreto que se persiga en cada caso. No hay que olvidar que la mxima de la eficiencia no debe hacerse nunca en perjuicio del fin pblico, sino para conseguir dicho fin con un coste ptimo. 5. Que detrs del trmino Administracin existe una diversidad de organizaciones muy diferentes entre s y a su vez notablemente prximas o alejadas segn los casos del sector privado, de forma que es necesario contar con sistemas lo suficientemente abiertos y flexibles para orientar las formas de gestin de cada organizacin. 6 Que en el funcionamiento de las organizaciones administrativas concurren un nivel de decisin y direccin poltica, encomendado constitucionalmente al Gobierno, y otro de direccin y gestin administrativa concerniente a los directivos de las diversas organizaciones que integran las Administraciones Pblicas. 7 Que es necesario acomodar los elementos conceptuales y metodolgicos de la planificacin estratgica y la direccin por objetivos para asegurar el cumplimiento de las premisas anteriores. En el marco y con los lmites que se ha apuntado, el mencionado documento consider que poda resultar extraordinariamente til para impulsar la modernizacin de las Administraciones Pblicas la progresiva incorporacin de un sistema integrado de direccin y gestin por objetivos. Respecto a esta opcin, cabe subrayar que si bien la DPO surgi inicialmente como una filosofa de gestin para desembocar posteriormente en enfoques diversos, en la prctica la mayora de las organizaciones administrativas han utilizado la metodologa propuesta

hace una dcada como un sistema de planificacin corporativa de carcter estratgico. El propio documento de Reflexiones para la modernizacin integr en los principios metodolgicos del sistema propuesto un concepto propio de estrategia, definiendo un esquema compuesto por las siguientes actuaciones o pasos : 1. Identificacin y priorizacin de necesidades y definicin de los Objetivos encaminados a su satisfaccin. 2 Formulacin de Estrategias para el cumplimiento de los Objetivos generales: Plan de Accin. 3. Establecimiento de programas de actuacin con asignacin de recursos y responsabilidades. 4. Ejecucin de las actividades y tareas previstas en los programas. 5. Diseo de un sistema de seguimiento del cumplimiento de los programas y de evaluacin de los resultados en relacin con los objetivos establecidos. 6. Establecimiento de un sistema de incentivacin del adecuado desarrollo de los programas. De acuerdo con las premisas y principios metodolgicos expuestos, la Inspeccin General de Servicios de la Administracin Pblica, hoy Direccin General de Inspeccin, Simplificacin y Calidad de los Servicios (INSCAL), asumi la tarea de elaborar una metodologa con la finalidad de facilitar a los directores y gestores pblicos la puesta en marcha en sus respectivos centros gestores de sistemas de planificacin estratgica y direccin por objetivos. La metodologa INSCAL, caracterizada por su flexibilidad, ha demostrado su validez como sistema de planificacin estratgica tanto en grandes organizaciones administrativas - por ejemplo un Ministerio- como en organizaciones ms pequeas como una Direccin General, ya que, por su estructura modular, puede ser utilizada como herramienta en sus niveles estratgicos o meramente tcticos y operativos en aquellos casos en los que no se considere conveniente o no sea posible su aplicacin para la formulacin de estrategias.