SUELI MARIA DO NASCIMENTO

CAMINHOS E DESCAMINHOS DA GESTO DEMOCRTICA DA POLTICA MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE EM JABOATO DOS GUARARAPES - PE

UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS MESTRADO EM SERVIO SOCIAL

RECIFE 2000

SUELI MARIA DO NASCIMENTO

CAMINHOS E DESCAMINHOS DA GESTO DEMOCRTICA DA POLTICA MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE EM JABOATO DOS GUARARAPES - PE

Dissertao apresentada como exigncia parcial para obteno do ttulo de Mestre em Servio Social junto Universidade Federal de Pernambuco, sob a orientao do Prof. Dr. Luis de la Mora.

RECIFE 2000

Nascimento, Sueli Maria do Caminhos e descaminhos crtica da poltica municipal dos e do adolescente em Jaboato PE / Sueli Maria do Nascimento. 2000. 222 folhas.

da gesto demodireitos da criana dos Guararapes Recife : O Autor,

Dissertao (mestrado) Universidade Federal de Pernambuco. CCSA. Servio Social, 2000. Inclui bibliografia e anexos. 1. Criana e adolescente Estatuto. 2. Gesto democrtica Democracia participativa. 3. Conselhos paritrios (Poltica social) Jaboato dos Guararapes (PE). I. Ttulo. 364.462 361.613 CDU (2.ed.) CDD (21.ed.) UFPE BC2000-207

CAMINHOS E DESCAMINHOS DA GESTO DEMOCRTICA DA POLTICA MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE EM JABOATO DOS GUARARAPES - PE SUELI MARIA DO NASCIMENTO

BANCA EXAMINADORA ____________________________________ Prof. Dr. Luis de la Mora ____________________________________ Profa Dra Ana Cristina de Souza Vieira ____________________________________ Prof. Dr. Raimundo Juliano do Rego Feitosa

RECIFE - 2000

RESUMO

A institucionalizao da gesto democrtica das polticas sociais, a partir da Constituio Federal de 1988, comparece como uma possibilidade de contraposio histria das polticas sociais brasileiras, tradicionalmente permeada pela cooptao e clientelismo. Os Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente so criados pelo Estatuto da Criana e do Adolescente como mecanismos de implementao desse novo modelo de gesto descentralizada e participativa, cujos princpios norteadores so: a paridade, a deliberao e o controle. A eficincia desses Conselhos, no sentido de consolidar um processo de participao crtica que garanta a qualidade, a continuidade e a eficcia da poltica municipal de proteo integral s crianas e adolescentes, balizada pela existncia de quatro pressupostos: legitimidade, representatividade, organizao e transparncia. Estes pr-requisitos so definidos no processo de correlao de foras, o qual, dialeticamente, determinado por e determina o nvel de conscientizao, de organizao e de mobilizao da sociedade civil em sua relao com o governo. Partindo desta linha de argumentao, realizamos o estudo de caso no Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes, considerado um dos mais desenvolvidos no Estado de Pernambuco, em termos de organizao e infra-estrutura, com o objetivo de avaliar os indicadores que apontam seus avanos, impasses e recuos e, assim, identificar a existncia ou ausncia dos pressupostos para consolidao da gesto democrtica. Como resultado da avaliao, observamos que a inexistncia de uma articulao crtica, permeada por uma predisposio democrtica, entre sociedade civil organizada e governo, bem como, a reproduo da relao clientelista, individualista e competitiva entre os prprios representantes da sociedade civil impedem a consolidao de uma nova cultura poltica democratizante, uma vez que esta condicionada por uma conjuntura poltica favorvel, cuja configurao no se torna possvel pela simples imposio de uma lei, mas a partir da conscientizao, organizao e mobilizao da sociedade em prol do projeto de incluso.

ABSTRACT

The legalization of the democratic management of the social politics from the Federal Constitution of 1988, appear as na opposition possibility of to the history of the Brazilian social politics, traditionally permeated by the co-optation and connections of subjection or continuous change of favours. The Municipal Council of Rights of the Child and Adolescent were created by the Statute of the Child and Adolescent as mechanisms of implantation of that new model of decentralized management among public participation, whose principle guide lines are: parity, deliberation and control. The efficiency of those Council, in the sense to consolidate a process of critical participation that guarantees the quality, continuity and effectiveness of the municipal politics of integral protection to the children and adolescents, its marked by four existence presupposed: legitimacy, qualitative representation, organization and transparency. These pr-requirements are defined in the process of correlation of forces, which, by the dialectician procedure, is determined by and determines the level of understanding, organization and mobilization of the civil society in its connection with the government. Leaving of this string of argument, we carry through the study of case in the Municipal Council of Defense of the Rights of the Child and Adolescent of Jaboato dos Guararapes, considered one of the most developed in the State of Pernambuco, in terms of organization and infrastructure, with the objective to evaluate the pointers that point its advances, impasses and retrocessions and, thus, to identify the existence or absence of the presuppositions for consolidation of the democratic management. As a result of the evaluation, we observe that the inexistence of a critical articulation, permeated by a democratic predisposition, between organized civil society and government, as well as, the reproduction of the subject, individualistic and competitive connection it enters the proper representatives of the civil society they imped the consolidation of a new politics culture for the democracy, which is conditional by a favorable political conjuncture, whose configuration doesnt become possible for the simple imposition of a law, but starting from the understanding, organization and mobilization of the society in favour of the inclusion design.

Os fins e os ideais que nos movem engendram-se a partir da imaginao. Mas no so feitos de substncias imaginrias. Formam-se com a dura substncia do mundo da experincia fsica e social.
John Dewey, Uma f comum

AGRADECIMENTOS

Ao Pai Nosso, porque nunca nos desampara quando cremos.

Especialmente, a Ed, por tudo que suportou e pela participao mais do que importante e indispensvel, do incio ao fim desta construo.

A Mezinha, pelo carinho e compreenso, sempre.

Ao Professor Luis de la Mora, pela pacincia, ateno e confiana.

A todos os que colaboraram com esta pesquisa, disponibilizando documentos, inclusive de seus arquivos pessoais, e concedendo entrevistas.

A Cristina, pela demonstrao de amizade, em todos os momentos.

A Thereza Moreira, pelo socorro de ltima hora.

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

AE - Agncia Executiva ARENA - Aliana Renovadora Nacional CBIA - Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia CEDCA - Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente de Pernambuco CENDHEC - Centro Dom Hlder Cmara de Estudos e Ao Social CF/88 - Constituio Federal de 1988 CMMDCA-JG - Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes DECA - Departamento da Criana e do Adolescente ECA - Estatuto da Criana e do Adolescente ETAPAS - Equipe Tcnica de Assessoria, Pesquisa e Ao Social FCBIA - Fundao Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia FEBEM - Fundao Estadual de Bem-Estar do Menor Frum DCA - Frum de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente FUNABEM - Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor FUNDAC - Fundao da Criana e do Adolescente LBA - Legio Brasileira de Assistncia LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social LOM - Lei Orgnica Municipal LOS - Lei Orgnica da Sade MDB - Movimento Democrtico Brasileiro MNMMR - Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua NEPROM - Ncleo de Promoo do Menor (FUNDAC) ONG - Organizao No Governamental ONU - Organizao das Naes Unidas OS - Organizao Social OSCIP - Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico PCB - Partido Comunista Brasileiro PLIMEC - Plano de Integrao Menor-Comunidade PMDB - Partido do Movimento Democrtico Brasileiro

PMJG - Prefeitura Municipal do Jaboato dos Guararapes PNBEM - Poltica Nacional de Bem-Estar do Menor PSD - Partido Social Democrata RMR - Regio Metropolitana do Recife SAM - Servio de Assistncia ao Menor SAMDU - Servio de Assistncia Mdica Domiciliar de Urgncia SECTAS - Secretaria do Trabalho e Ao Social SEPOS - Secretaria do Trabalho e Poltica Social TCE-PE - Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco UNICEF - Fundo das Naes Unidas para a Infncia

SUMRIO Introduo ......................................................................................................... 11

Captulo 1 Polticas sociais, cidadania e democracia ................................ 1.1 - A democratizao da gesto das polticas sociais no Brasil ...................... 1.1.1 - Relao entre Estado e sociedade civil na histria das polticas sociais brasileiras ............................................................................ 1.1.2 - A estratgia conselhista como garantia de participao ................. 1.2 - A poltica de atendimento criana e ao adolescente: da situao irregular proteo integral ....................................................................... 1.2.1 - O antigo paradigma da situao irregular ....................................... 1.2.2 - O novo modelo de gesto: fundamentos e mecanismos institucionais ....................................................................................

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Captulo 2 - Gesto democrtica: uma abordagem conceitual .................... 2.1 - O que gesto democrtica? .................................................................... 2.2 - Democracia Participativa como paradigma ................................................ 2.3 - Descentralizao e democratizao ........................................................... 2.4 - Pressupostos terico-metodolgicos para avaliao dos conselhos municipais de direitos como mecanismos institucionais de efetivao da gesto democrtica ....................................................................................

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Captulo 3 - Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente .................................................................................. 3.1 - Fundamentos jurdico-institucionais ........................................................... 3.1.1 - Participao paritria e representatividade ..................................... 3.1.2 - Competncias e atribuies ............................................................ 3.1.3 - Organizao e funcionamento ........................................................ 3.1.4 - Transparncia e tica .....................................................................

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3.2 - O financiamento das aes voltadas ao atendimento direto e defesa dos direitos da criana e do adolescente - Fundos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente ........................................................ 104

Captulo 4 - Caminhos e descaminhos do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes ................................................................................... 4.1 - Aspectos poltico-administrativos do Municpio de Jaboato dos Guararapes ................................................................................................ 4.1.1 - Relao entre governo e sociedade civil ........................................

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4.2 - Formao e funcionamento do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos 120 da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes ........ 4.3 - Avaliao dos indicadores da gesto democrtica .................................... 4.3.1 - Legitimidade .................................................................................... 4.3.2 - Representatividade ......................................................................... 4.3.3 - Organizao .................................................................................... 4.3.4 - Transparncia ................................................................................. 4.4 - Reflexes .................................................................................................... 130 131 159 168 185 189

Consideraes finais ........................................................................................

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Anexo 1 - Roteiro de entrevista com membros atuais e anteriores do CMDDCA-JG ...................................................................................... Anexo 2 - Composio do CMDDCA-JG ........................................................... Anexo 3 - Registro de presena nas reunies do CMDDCA-JG ....................... Anexo 4a - Quadro dos entrevistados (por nome) ............................................. Anexo 4b - Quadro dos entrevistados (por instituio representada) ............... Anexo 4c - Quadro dos entrevistados (por mandato) ........................................

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Referncias Bibliogrficas ...............................................................................

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INTRODUO

A partir da promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88), so institudos no Brasil novos canais de gesto das polticas sociais - em especial a poltica de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente. Esses novos mecanismos vm responder mobilizao da sociedade civil em favor da participao da comunidade que esteve alijada do processo poltico nacional durante todas as dcadas de centralizao do poder, principalmente nos governos militares. O texto constitucional aponta como diretrizes das aes assistenciais a descentralizao poltico-administrativa e a participao da populao por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis (artigo 204 da CF/88). Essas mesmas diretrizes so ratificadas e regulamentadas na Lei n 8.069/90, de 13 de julho de 1990 - Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), que prev em seu artigo 88, incisos I e II, a municipalizao do atendimento e a criao dos conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criana e do adolescente, como rgos deliberativos e controladores das aes em todos os nveis, assegurando a participao popular paritria. O modelo de gesto do poder pblico consignado nessas diretrizes inaugura um projeto de democracia participativa, que articula a democracia representativa democracia direta, a qual constitui um aspecto inovador na aprendizagem poltica da organizao da sociedade civil em sua interlocuo com o governo no processo de correlao de foras sociais. Essa nova dinmica social definida pela institucionalizao da participao popular na co-gesto das polticas pblicas comparece, no final dos anos 80 e incio dos anos 90, como um contraponto histria das polticas sociais brasileiras, tradicionalmente permeada pela cooptao e clientelismo, na qual as intervenes estatais refletem uma estratgia de legitimao do poder institudo, cujos interesses defendidos no coincidem necessariamente com os interesses da maioria da populao econmica, poltica e socialmente excluda. A gesto democrtica da poltica de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente deve ser, portanto, um processo de partilha e diviso do poder poltico, no qual a participao dos setores populares ocorre no mbito da

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tomada de decises poltico-administrativas e no controle das aes, e no somente com carter consultivo ou reivindicativo, nem tampouco na mera execuo direta das aes. Os princpios e diretrizes que informam a gesto democrtica municipalizao e participao popular - denotam um novo modelo de definio de prioridades, objetivos e metas, cujos critrios devem primar pela efetivao da condio de cidadania da populao infanto-juvenil, bem como, assegurar a transparncia, a eficcia e a continuidade das aes governamentais e no governamentais no atendimento de suas necessidades fundamentais e especiais. Os conselhos paritrios representam, em tese, um canal de politizao dos cidados e um espao privilegiado na gesto conjunta entre governo e sociedade civil, atuando de forma articulada com os vrios setores pblicos e privados responsveis por aes destinadas ao atendimento de crianas e adolescentes. Desta forma, diversos segmentos da sociedade se tornam coresponsveis pela efetiva garantia dos direitos e pela concretizao da proteo integral definida pelo ECA. No entanto, a tradicional ausncia de um comportamento crtico da sociedade civil diante das estratgias de legitimao do poder dos governantes, atravs da cooptao e desmobilizao dos setores populares organizados, inibe a possibilidade de superao da hegemonia dos projetos de manuteno do quadro de profundas desigualdades que configuram a realidade social de todo o pas, os quais impedem a concretizao dos princpios da universalizao e da gesto administrativa participativa consagrados na Constituio. Alm disso, a incompatibilidade do padro de proteo social de carter universalista, previsto na Constituio vigente, com as proposies neoliberais de reforma do Estado conduzidas pelo governo federal e apoiadas por diversos governos estaduais e municipais, bem como, assimiladas por vrios segmentos da sociedade civil organizada, leva-nos a situar a atual conjuntura nacional em um parmetro contraditrio, revelador de um retrocesso no trato das questes sociais, e no de avanos na postura da sociedade poltica frente s responsabilidades assumidas no mbito das relaes travadas com a sociedade civil. O argumento central que apresentamos nesta dissertao que a consolidao de uma gesto democrtica da poltica municipal de direitos da criana e do adolescente definida a partir do nvel de conscientizao, organizao e

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mobilizao da sociedade civil, inerente prpria cultura poltica da populao, no processo de correlao de foras com o governo. Nossos argumentos esto fundamentados na concepo de que as polticas sociais constituem uma estratgia de interveno do Estado, articulada no mbito da conjuntura e da correlao das foras sociais. Decorrem, portanto, das lutas sociais organizadas e mobilizadas por diversos segmentos da sociedade civil, as quais configuram a hegemonia/legitimao do poder pblico. Neste sentido, evidenciamos neste trabalho o estudo do processo histrico de relao entre Estado e sociedade civil, na formao das polticas sociais brasileiras, especialmente da poltica de atendimento (dos direitos) das crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social. Em tese, os conselhos institudos pelo ECA representam um canal de politizao dos cidados e um espao privilegiado na gesto conjunta entre governo e sociedade civil, atuando de forma articulada com os vrios setores pblicos e privados responsveis por aes destinadas ao atendimento de crianas e adolescentes. Deste modo, diversos segmentos da sociedade se tornam coresponsveis pela efetiva garantia dos direitos e pela concretizao de polticas sociais globais e bsicas voltadas melhoria da qualidade de vida da populao infanto-juvenil. Entendemos que, para garantir a eficincia e eficcia da poltica municipal de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente, atravs desse novo modelo de gesto, necessrio que seja respeitada no processo de formao, implantao e funcionamento dos conselhos municipais de direitos a exigncia de quatro pr-condies ou pressupostos bsicos, que configuram a democratizao do poder poltico: a legitimidade (jurdica, poltica e social), a representatividade, a organizao e a transparncia. Do contrrio, a institucionalizao dos conselhos significar a mera legitimao dos padres autoritrios, centralizadores, excludentes e clientelistas que caraterizam as relaes historicamente travadas entre governo e povo, no Brasil. Apresentaremos aqui os resultados do estudo de caso que desenvolvemos junto ao Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes (CMDDCA-JG), com o objetivo de identificar os fatores condicionantes da implementao e desenvolvimento desse

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modelo de gesto democrtica - seus avanos, impasses e recuos, no sentido de avaliar os limites e possibilidades de sua efetivao e consolidao. Obviamente, no poderemos generalizar a realidade de todos os conselhos municipais a partir de uma nica experincia, no entanto, o estudo de caso nos permitir refletir acerca dos contedos inerentes s limitaes que entravam os processos de construo do novo modelo de gesto do poder pblico implantado nos municpios brasileiros. A escolha dessa unidade de anlise se justifica no somente por nossa experincia junto Prefeitura Municipal do Jaboato dos Guararapes, onde j atuamos, no perodo de setembro a dezembro de 1995, como assessora tcnica do CMDDCA. A partir dos conhecimentos adquiridos atravs da prtica profissional, despertamos para alguns questionamentos referentes forma de atuao do Conselho Municipal: sua organizao funcional, o processo deliberativo, o contedo e as repercusses das aes que distanciavam-se de suas atribuies e competncias, negando-lhe a eficincia e a eficcia esperados de uma gesto democrtica. Um outro motivo preponderante para essa opo deve-se ao fato de que, a partir da implantao do Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente (em 1994), na sua processualidade histrica, pela forma de gerenciamento dos recursos financeiros que adotou, o Conselho Municipal de Jaboato dos Guararapes logrou para si uma autonomia financeira tal que quebrou todos os elos de controle sobre suas aes, tanto com relao Prefeitura como sociedade civil organizada. Considerado por muitos como fator representativo de grande avano, entendemos que, apesar de indicar um diferencial significativo com relao aos demais conselhos municipais de direitos da Regio Metropolitana do Recife (RMR), a existncia das condies materiais: recursos fsicos, financeiros e humanos disposio do rgo, no reflete a possibilidade direta de efetivao de uma gesto descentralizada e participativa das polticas pblicas. Antes, fundamental a existncia de outras condies intrnsecas e extrnsecas ao conselho que, conjugadas quelas, imprimam-lhe um carter de rgo gestor democrtico e transparente. Como resultado do estudo que realizamos, apontaremos os principais obstculos a serem superados, com vistas consolidao da gesto democrtica da

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poltica de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente, de modo a favorecer seus maiores interessados: as crianas e adolescentes; no apenas do Municpio do Jaboato dos Guararapes, mas de tantos outros municpios cuja realidade no se distancia daquela. No primeiro captulo, apresentaremos a concepo terica e uma abordagem histrica acerca da relao entre Estado e sociedade civil na formulao das polticas sociais brasileiras, na qual evidenciamos o processo de alterao da estratgia de incluso aos direitos sociais e ampliao dos direitos polticos, atravs dos conselhos deliberativos setoriais, a partir do marco histrico-poltico de reabertura democrtica e o conseguinte marco jurdico, que a Constituio Federal de 1988. Dedicamos um tpico especialmente para a abordagem da poltica de atendimento criana e ao adolescente, no qual apontamos as mudanas conceituais e processuais da promoo e defesa dos direitos - da situao irregular proteo integral. No captulo dois, tratamos da abordagem conceitual da gesto democrtica, levantando as polmicas em torno da participao e da descentralizao como paradigmas para efetivao dos direitos de cidadania. Em seguida, elaboramos nossa proposta terico-metodolgica de avaliao das possibilidades e limites de consolidao dos conselhos municipais de direitos como mecanismos eficientes e eficazes de exerccio da democracia participativa. Os fundamentos jurdico-institucionais que informam o modelo de gesto democrtica, via conselhos municipais de direitos, so estudados no captulo terceiro. Dedicamos o quarto e ltimo captulo para apontar os caminhos e descaminhos do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes, abordando, primeiramente, aspectos histricos que configuraram a relao entre governo e sociedade civil no processo de formao poltico-administrativa do Municpio, bem como, no processo de articulao para criao do Conselho. Por fim, apresentamos os resultados da avaliao dos indicadores que informam a existncia ou ausncia dos pressupostos necessrios consolidao da gesto democrtica. Pretendemos que esta dissertao fomente a retomada do processo de luta no mbito da gesto democrtica e da efetivao dos direitos de cidadania das crianas e adolescentes, conquistados atravs da mobilizao da prpria sociedade, co-responsvel por sua consolidao.

CAPTULO 1 - Polticas Sociais, Cidadania e Democracia

No nosso entendimento, de acordo com a concepo gramsciana, o Estado , em si mesmo, uma relao orgnica e dialtica entre sociedade poltica (aparato jurdico, burocrtico e militar de coero do governo) e sociedade civil (instituies privadas e instrumentos de difuso ideolgica - direo). Assim, como formula Faleiros, o Estado no se constitui mero instrumento de realizao dos interesses das classes dominantes, nem tampouco como um rbitro neutro das vontades dos cidados. O comportamento do Estado determinado pela conjuntura social resultante da correlao de foras das classes sociais, condensando e mediatizando os seus interesses contraditrios, podendo, assim, integrar, dominar, aceitar, transformar e at estimular interesses das classes subalternas.1 Neste sentido, as polticas sociais consistem em estratgias de interveno do Estado, articuladas no mbito da conjuntura e da correlao das foras sociais, configurando a hegemonia/legitimao ou a dominao/coero do poder pblico. A poltica social, mecanismo de redistribuio de direitos, geralmente se apresenta sob a forma de relaes jurdicas e polticas, constituindo-se na incorporao das reivindicaes populares nas aes estatais. Deste modo, os direitos sociais significam a consagrao jurdica daquelas reivindicaes aceitveis pelo grupo dirigente. Em sntese, a correlao de foras refletida no interior do Estado permeada pela hegemonia de uma classe sobre outra, desbordando no direito para uns e no no direito para outros. Esta concepo esvazia o conceito de cidadania plena e universal aportado na moderna teoria (liberal), de T.H. Marshall, que abriga as conquistas graduais das condies de igualdade dos indivduos quanto aos seus direitos civis (sculo XVIII); polticos (sculo XIX); e, finalmente, a conquista dos direitos sociais (no final do sculo XIX e durante o sculo XX), vindo estes ltimos a estabelecer um vnculo orgnico entre os cidados e o Estado.

FALEIROS, V. P. A poltica social do Estado capitalista... So Paulo: Cortez, 1991.

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Como afirmou Marx, nA Questo Judaica, a emancipao dos homens, ao alcanarem a liberdade de participao poltica, representa um grande progresso que, mesmo no sendo a ltima etapa da emancipao humana em geral, se carateriza como a derradeira etapa da emancipao humana dentro do contexto da sociedade capitalista.2 Ora, no bojo da relao de classes, so cidados e tm direitos os que compem as classes dirigentes ou dominantes; os demais, ao longo da histria, vo conquistando direitos que por princpio j so seus, mas que na prtica no lhes pertencem. Porm, as conquistas no campo das polticas sociais resultam das lutas sociais organizadas e mobilizadas por diversos segmentos da sociedade civil, cujas reivindicaes, em determinada conjuntura, tornam-se hegemnicas. Para Gramsci, nenhuma hegemonia se constri sem uma retribuio material. assim que os direitos so concedidos, ao mesmo tempo em que so conquistados, na medida em que a sociedade civil se organiza e, na correlao de foras, ganha espao no interior da sociedade poltica. 3 Do mesmo modo, Faleiros afirma que o Estado liberal democrtico, concebido pelas sociedades capitalistas, busca legitimar-se pela concesso de bens e servios requisitados pela sociedade civil, como estratgia de regulao dos conflitos sociais, visando a manuteno da acumulao, sob a hegemonia do capital monopolista.4 , deste modo, erguido um controle social sob a gide do discurso ideolgico da igualdade de oportunidades, da eliminao das discriminaes, da proteo aos fracos, da criao de novos direitos sociais, permitindo mascarar as desigualdades que provocam o desenvolvimento do capital. Neste sentido, a poltica social no Estado liberal caracteriza-se pela interveno emergencial, episdica e pontual do Estado, somente em situaes precisas que ameacem o direito de propriedade privada (dos meios de produo burgueses). Est claro, assim, que as funes e objetivos do Estado liberal convergem para a questo dos interesses particulares e coletivos, de modo que uns no
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MARX, Karl. A Questo Judaica. So Paulo: Moraes, [s/d], p. 28. OLIVEIRA, E. F. Perspectivas hegemnicas e institucionalizao do Servio Social no Par. Belm: a autora, 1988. FALEIROS, op. cit.

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comprometam os outros; facultando o direito propriedade privada, baseado na igualdade e na liberdade individuais, devendo, no entanto, prevalecer o direito civil, cuja institucionalizao cumpre ao papel do Estado. Segundo Bobbio, o Estado liberal se caracteriza por trs nveis de atuao: o jurdico, que estabelece limitao ao poder poltico mediante o direito e a formulao de leis; o poltico, correspondente defesa das liberdades da sociedade civil (democracia liberal) em contraposio ao poder central absolutista; e o sociolgico, caracterizado pela formao de um aparelho administrativo e burocrtico de regulao e despolitizao da sociedade e de neutralizao de conflitos.5 Com efeito, essas caractersticas das polticas sociais no liberalismo correspondem a aspectos conjunturais de legitimao hegemnica de uma determinada ordem econmica. Elas se inserem no contexto de formao, expanso e consolidao do capitalismo burgus, nos sculos XVIII e XIX, passando pela crise econmica exponenciada no incio do sculo XX, que culmina com o grande colapso de 1929, marco da exausto do modelo de acumulao capitalista baseado na autoregulao do mercado, o qual substitudo pelo capitalismo industrial monopolista, quando inaugurado um novo espao de reproduo regido e organizado pelo Estado. Trata-se da poltica do welfare state, de Keynes, cujas origens podem ser encontradas j no final do sculo XIX. A poltica do pleno emprego aparece como resposta das sociedades capitalistas avanadas da Europa e dos Estados Unidos crise desencadeada pelo crescimento da pobreza resultante do processo de urbanizao que acompanhou o desenvolvimento industrial, sobre a qual o mercado no conseguia exercer controle. A adoo desse novo modelo instaura uma interveno estatal orgnica pautada pela soluo social, em que os aspectos polticos e econmicos no se dissociam, funcionando como instrumento de redistribuio da renda em favor dos trabalhadores, como forma de reproduo da demanda do mercado.6 O welfare state revela-se como uma crtica aos princpios do liberalismo, encontrando suas bases polticas na social-democracia e sua legitimao na
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BOBBIO, N. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. 5. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992. BRANDO, A. A. Liberalismo, neoliberalismo e polticas sociais . In: Servio Social e Sociedade, n. 36, ano XII. So Paulo: Cortez, agosto/1991.

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crescente mobilizao da classe trabalhadora urbana, que reivindicava melhores condies de vida e de trabalho, mediante os instrumentos da democracia estatal. 7 Sua principal caracterstica a ampliao das funes econmicas e polticas do Estado e a expanso do gasto pblico com as polticas sociais, criandose um denso corpo de instituies pblicas burocrticas como forma de controlar e promover o desenvolvimento do bem-estar social. O princpio que sustenta a concepo institucional e redistributiva da poltica social, nos moldes do Estado do bem-estar, a cidadania que lhe confere o estatuto de direito social. Portanto, cabe ao Estado a distribuio gratuita e universal de bens e servios bsicos necessrios garantia a um padro mnimo de vida digna do cidado.8 O conceito de Estado do bem-estar pressupe, ento, as noes de direito social, cidadania e democracia. Essa conceituao deita origens nas idias fundamentais de T. H. Marshall, segundo as quais o desenvolvimento de um Estado de bem-estar culmina com a evoluo da cidadania, com a convergncia dos trs elementos do direito fundamental do homem: o direito civil, o direito poltico e o direito social.9 O tratado clssico de Marshall - Cidadania e Classe Social - oferece uma reposta otimista, sob uma perspectiva reformista, para as questes inerentes compatibilidade ou permanente conflito na relao entre os princpios da dominao e da liberdade, ou seja, entre capitalismo e democracia. Isto , o desenvolvimento da cidadania coincide com o desenvolvimento do capitalismo, como tendncia minimizao da desigualdade social resultante do sistema de acumulao; sendo assim, o sistema democrtico de igualdade (ideal) torna-se compatvel com o sistema econmico de desigualdade (real), entretanto, o crescimento do primeiro torna mais difcil e contestvel a preservao do segundo. Vasconcelos aponta que, visto da perspectiva marshaliana, o Estado do bem-estar social adquire um carter necessrio, ou seja, h um sentido de inevitabilidade no modo como o terceiro elemento (direitos sociais) eventualmente se desenvolve em complemento aos dois primeiros.10

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Idem, ibidem. DRAIBE, As Polticas Sociais Brasileiras... MARSHALL, T. H.. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967.

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Por este prisma, a abordagem da cidadania necessria anlise das polticas sociais no capitalismo contemporneo, porque esta uma categoria criada pelo prprio capitalismo ao conceituar as necessidades concretas das classes trabalhadoras como direitos, estabelecendo um estatuto formal/legal de cidadania. Neste ponto, a argumentao de Jos Paulo Netto vem reforar essa perspectiva terica. Netto afirma que s possvel pensar-se em poltica social pblica na sociedade burguesa com a emergncia do capitalismo monopolista, configurando a sua interveno [do Estado burgus] contnua, sistemtica, estratgica sobre as seqelas da questo social 11, cuja funcionalidade se expressa na preservao e controle da fora de trabalho lanada no exrcito industrial de reserva, atravs dos sistemas de seguro social e de salrios indiretos, como instrumentos para contrarrestar a tendncia ao subconsumo. A concretizao da poltica social, no entanto, no decorre naturalmente; ela varivel dependente das lutas de classes, ou seja, decorre da correlao de foras da sociedade civil, como forma de legitimao hegemnica da ordem capitalista. 12 Na Amrica Latina e no Brasil, o discurso da cidadania assumido pelos movimentos sociais na reivindicao por polticas sociais tem se constitudo predominante na correlao de foras entre Estado e sociedade civil. Por sua vez, o Estado apropria-se deste discurso para mostrar que seus programas respondem ao direito social reivindicado.13 A anlise de Vasconcelos parte da tese de que as aes do Estado capitalista resultam como estratgias de hegemonia, que implicam, por um lado, em regulao legal dos movimentos sociais e, por outro lado, em mecanismos de busca de consenso e reconhecimento da populao. Neste sentido, as polticas sociais apresentam o carter de vnculo orgnico com a organizao material da sociedade.14 A interveno direta do Estado brasileiro na emergncia e consolidao do processo de industrializao, no intento de elevar o nvel de crescimento econmico do pas, desde a dcada de 30, propiciou condies para o processo de
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VASCONCELOS, E. M. Estado e Polticas Sociais no Capitalismo: uma abordagem marxista . In: Servio Social e Sociedade, n. 28. So Paulo: Cortez, 1989, p. 25. NETTO, Jos Paulo. Capitalismo Monopolista e Servio Social. So Paulo: Cortez, 1992, p. 26. Idem, ibidem. VASCONCELOS, op. cit. Idem, ibidem, p. 7-8.

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acumulao capitalista. Entretanto, no nvel social sua interveno foi restringida, no conseguindo alcanar o nvel de bem-estar social que lograram os pases centrais, haja vista ter adotado um padro de desenvolvimento excludente, caracterizado por desigualdades sociais e regionais decorrentes da acentuada concentrao e centralizao da riqueza nacional. Snia Draibe caracteriza a ao estatal brasileira no campo das polticas sociais como um padro conservador de welfare meritocrtico-particularista, no qual o Estado intervm para corrigir parcialmente as distores geradas pela desigualdade de oportunidades (entre categorias profissionais), complementando as instituies econmicas e sociais via corporativismo e clientelismo. 15 Os princpios sustentadores dessa poltica foram a centralizao, a fragmentao institucional, a excluso da participao social e poltica dos processos decisrios, o burocratismo e tecnocratismo e o uso clientelstico da mquina estatal, os quais produziram um alto grau de ineficincia e ineficcia dos programas sociais.16
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Ao conceituar as polticas de welfare como estratgias de interveno do Estado na economia, regulando e introduzindo mecanismos de compensao, complementao e redistribuio de renda, a autora apropria-se da tipologia clssica organizada por Titmus: a) welfare residual - assentado no modelo liberal de Estado de Bem-Estar Social: interveno estatal temporria, voltada ao atendimento seletivo de grupos ou indivduos vulnerveis pela insuficincia de recursos para a satisfao das necessidades, sob a forma de complementao da renda, at que seja superada a situao emergencial; b) welfare meritocrtico-particularista - realizado no moldes do padro conservador de Estado: implica na adoo de polticas sociais gestadas para corrigir parcialmente as distores geradas pela desigualdade de oportunidades, resultante, por sua vez, das (in)capacidades profissionais ou de poder pblico; c) welfare institucional-redistributivista representa o modelo social democrata do welfare state: a cidadania a base da poltica social, entendida como um direito. Draibe cita ainda um terceiro setor na organizao da proteo social, que resulta da composio do binmio residual - institucional extensivo a redes de solidariedade, tanto na demanda, quanto para a distribuio e controle de bens e servios sociais; imprimindo uma natureza mista - pblico/privado - no welfare state. Este tipo de poltica social caracterstico do modelo neoliberal. (DRAIBE, As Polticas Sociais Brasileiras...). Acompanhando esta classificao, notamos, ento, nas polticas sociais brasileiras, dos anos 30 at a dcada de 70, um carter meritocrtico-particularista, baseadas no corporativismo e no clientelismo. As manifestaes da sociedade civil em busca da ampliao de seus direitos polticos e sociais e participao dos diversos segmentos sociais nas decises do Estado, desferidas no gradual processo de abertura do regime autoritrio, ao longo dos anos 80, lograram uma paulatina reordenao do perfil da proteo social no Pas - mais universalista e igualitria. A consagrao dos novos direitos sociais na Constituio Federal de 1988 superou alguns dos pilares bsicos do padro anterior de "Estado Social, a partir dos princpios de organizao da poltica social, que apontam para alguns aspectos da universalizao e da gesto administrativa descentralizada, projetando-se, deste modo, em direo ao modelo institucional-redistributivista. A reforma do Estado implementada nos dois ltimos governos, desde 1994, prima pela adoo do modelo neoliberal, criando mecanismos, atravs de emendas constitucionais, para desresponsabilizar (sem desonerar) o Estado no trato das polticas sociais. A adoo dessas medidas revela um retrocesso no desenvolvimento das polticas pblicas brasileiras.

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Idem, ibidem.

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A crise econmica mundial iniciada na dcada de 70, provocada pelo desgaste do modelo de acumulao do capitalismo monopolista e justificada como crise fiscal do modelo poltico-econmico do welfare state, traz tona a crtica sistemtica interveno do Estado, marcando o retorno do liberalismo - o neoliberalismo - que vem atacar as polticas sociais como um mecanismo nocivo ao sistema capitalista. Como aponta Vasconcelos, a crise fiscal decorrente da forma de interveno keynesiana provoca, de acordo com Habermas, uma crise de legitimidade geral no sistema, ao por em risco as condies funcionais do Estado economia capitalista, implicando em srios desequilbrios econmicos e polticos, acentuando os conflitos no campo das polticas sociais, ao produzir efeitos negativos provocados pela relao desproporcional entre os gastos pblicos e os meios para financi-los, contra os quais reagem os movimentos organizados de servidores, de usurios e de beneficirios do Estado. 17 As polticas econmicas e sociais inspiradas no neoliberalismo consistem na progressiva retirada das funes assumidas pelo Estado do bem-estar social, as quais passam a ser entregues ao grande capital financeiro, atravs da privatizao das empresas e instituies estatais, promovendo a destruio do patrimnio pblico.18 O papel do Estado na proviso de renda, bens e servios tomou parte na agenda neoliberal de reformas dos programas sociais acusados de introduzirem um padro perverso de redistribuio de renda entre os beneficirios, provocando um paradoxo fiscal gerador da ampliao do dficit pblico, da inflao, da reduo da poupana privada, do desestmulo ao trabalho e concorrncia e da criminalizao da sociedade.19 Deste modo, as estratgias concretas de implantao da poltica social neoliberal, segundo apontam Draibe
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e Laurell

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, so: o corte dos gastos sociais,

desativando ou desgastando os programas sociais; a privatizao das instituies de

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VASCONCELOS, op. cit. SODR, N. W. A Farsa do Neoliberalismo. Rio de Janeiro: Graphia, 1995. DRAIBE, S. M. As polticas sociais e o neoliberalismo . In: Revista USP, n. 17, Dossi Liberalismo/ Neoliberalismo. So Paulo: USP, mar/abr/mai-1993. Idem, ibidem. LAURELL, A. C. Avanando em direo ao passado: a poltica social do neoliberalismo . In: Estado e polticas sociais no neoliberalismo. So Paulo: Cortez, 1995.

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seguros sociais e de servios sociais; a focalizao ou seletividade, atendo-se a programas assistenciais de auxlio pobreza de modo complementar filantropia privada; e a descentralizao, concebida como um modo de aumentar a eficincia e a eficcia do gasto pblico. A poltica social de corte neoliberal expressa a negao do conceito de direitos sociais, medida que a eliminao das instituies de bem-estar, ressuscitando o Estado assistencialista, distancia-a do universalismo, fazendo avanar em direo ao passado, ao individualismo. 22 No Brasil, em que pesem as suas particularidades caracterizadas por um capitalismo tardio, dependente e perifrico, vamos encontrar as profundas contradies presentes na relao das esferas econmica, poltica e jurdicoinstitucional, onde, especialmente nesta ltima, vamos nos deparar com um discurso redistributivista e universalizante inscrito na Constituio Federal de 1988 (CF/88), paralelamente defesa neoliberal do Estado mnimo, que consiste no progressivo abandono da interveno estatal no campo das polticas sociais. Ora, a partir da Constituio de 1988, foram consagrados novos direitos sociais. Os princpios de organizao da poltica social superaram alguns pilares bsicos do padro anterior de proteo social adotado pelo Estado no Brasil, projetando-se, nos dizeres de Draibe, em direo ao modelo institucionalredistributivista, inspirado no padro social-democrata, no qual a cidadania a base da poltica social como um direito, cabendo ao Estado a distribuio gratuita e universal de bens e servios bsicos necessrios garantia a um padro mnimo de vida digna do cidado (seguro social), estabelecendo formas mais igualitrias de organizao da proteo social no pas.23 Evidenciamos que ao carter retardatrio, perifrico e dependente do desenvolvimento econmico e social do Brasil soma-se uma outra importante caracterstica do capitalismo brasileiro que o autoritarismo da interveno estatal assumido em diferentes perodos de governo, tanto explicitamente nos perodos de ditadura, como disfarado no regime democrtico. Esse autoritarismo se expressa atravs de mecanismos de coero e/ou de cooptao, visando enfraquecer os

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Idem, ibidem. DRAIBE, As Polticas Sociais Brasileiras...

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movimentos sociais opositores ao modelo desenvolvimentista excludente, de modo a disciplinar o trabalho e a cidadania urbana.24 No restam dvidas de que o marco jurdico constitucional do final da dcada de 80 representa uma profunda transformao e um avano no padro de proteo social tradicionalmente adotado pelo Estado brasileiro. No entanto, os princpios democrticos que norteiam a Carta constitucional brasileira, especialmente no que diz respeito aos direitos sociais, apesar de significarem uma expressiva mudana no modelo de distribuio e gesto da poltica social, no qual o Estado assume deveres para com a sociedade, esses princpios no ultrapassam os limites do Estado liberal. Assim, no contm em si o germe das mudanas sociais que elevem o pas do patamar de dependncia e excluso no qual tem se situado, desde a sua colonizao. No queremos, com estas afirmaes, apresentar argumentos fatalistas. Ao contrrio, chamamos a ateno de que o texto constitucional, embora ainda restritivo por tratar-se de um diploma formal-legal que no resolver os problemas econmicos e sociais do pas, comparece como um elemento jurdico-poltico resultante de um clamor nacional pela democracia, que desenha mecanismos e instrumentos de negociao entre Estado e sociedade civil os quais ampliam as possibilidades de exerccio da presso popular sobre as aes governamentais. Isto no basta, mas, no nosso entendimento, um meio que precisa ser melhor conhecido e utilizado pela populao, para inibir as prticas polticas de regulao da cidadania, de cooptao, de clientelismo que configuram os processos de legitimao do Estado brasileiro. Do contrrio, os novos espaos de gesto das polticas sociais, criados, afinal, a partir da Constituio, serviro apenas para corroborar com esta nefasta ao estatal. A instituio de um sistema poltico com caractersticas democratizantes, mesmo imbudo de valores eminentemente liberais e aportado num reformismo institucional limitante, revela-se uma conquista da sociedade civil no processo de correlao de foras com o Estado, haja vista resultar da defesa hegemnica da participao popular na deliberao e execuo das polticas de distribuio dos bens e servios sociais, a qual confere legitimidade ao modelo de gesto democrtica.

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FIORI, J. L. Em busca do dissenso perdido. Rio de Janeiro: Insight Editorial, 1995a.

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No entanto, em virtude do seu atraso histrico, que marca o descompasso e a contradio do desenvolvimento entre os pases capitalistas centrais e perifricos, esse sistema inovador no pas, ainda em gestao (em termos de prtica social), sofre constantes tentativas de aborto ao ser ameaado por estratgias de despolitizao e desmobilizao presentes no projeto neoliberal, que, utilizando-se das mesmas categorias terico-ideolgicas, conseguem esvaziar os conceitos de cidadania e democracia que fundamentam o desenho da gesto descentralizada e democrtica das polticas sociais nos moldes da concepo social-democrata sobre a qual se baseia a Constituio Federal brasileira. Estratgias essas que principiam desde a reviso da prpria carta constitucional.

1.1 - A democratizao da gesto das polticas sociais no Brasil O processo de democratizao da gesto das polticas sociais no Brasil, instaurado no bojo de uma srie de transformaes histricas ocorridas no mbito da chamada redemocratizao da vida social e poltica do pas, com o fim do longo e duro regime de exceo dos governos militares, apesar de j haver mais de onze anos da declarao do Estado Democrtico de Direito 25, ainda recente e encontrase lentamente em construo. Marco jurdico dessa renovao democrtica, a Constituio Federal de 1988 comparece na histria da gesto das polticas sociais brasileiras como um grande avano, principalmente no que tange configurao dos princpios e diretrizes que devem orientar uma ao governamental sistemtica, em especial no trato da assistncia social que sai da marginalidade filantrpica para auferir o estatuto de poltica pblica e, em tese, deixa de ser objeto do clientelismo e corporativismo exercido pelo Estado, passando para o nvel da gesto compartilhada entre governo e populao local na deciso das aes prioritrias. 26
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Estamos nos referindo ao primeiro princpio fundamental da Repblica Federativa do Brasil, inscrito no art. 1 da Constituio Federal, promulgada em 5 outubro de 1988: "A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo poltico. Pargrafo nico: Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio." (CF/88, art. 1) [grifos nossos] CAMPOS, E. B.; MACIEL, C. A. B. Conselhos paritrios: o enigma da participao e da construo democrtica. In: Servio Social e Sociedade. n. 55. So Paulo: Cortez, novembro/1997.

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Faremos uma breve digresso na histria da construo do novo modelo de relao entre Estado e sociedade civil no plano da elaborao e controle das aes governamentais e de sua articulao com as aes no governamentais voltadas ao trato "do social". 1.1.1 - Relao entre Estado e sociedade civil na histria das polticas sociais brasileiras Como assinala Maria da Glria Gohn, o processo de desenvolvimento histrico referente s relaes entre a sociedade civil e o Estado no Brasil, semelhana de vrios pases latino-americanos, foi marcado por perodos de vigncia de regras autoritrias que, na transio para a democracia, conferira questo da cidadania o carter no s de "reapropriao do Estado pela sociedade civil, mas tambm de regulamentao das regras de civilidade e cidadania dentro dessa prpria sociedade, que se investia de poderes arbitrrios nas pocas de regimes de exceo.27 Para essa autora,
o passado colonial-imperial, a subseqente repblica dos coronis e depois os lderes populistas levaram ao desenvolvimento de uma cultura poltica na sociedade latino-americana em que se observava uma 'naturalizao' das relaes sociais entre os cidados (ou no-cidados) e o Estado, ou seja, a relao expressa em termos de clientelismo e paternalismo passou a ser a norma geral, vista como natural pela prpria populao. Este fato dificultar a criao de espaos livres, democrticos ou a consolidao e o aprofundamento de perodos de democratizao.28

Propositadamente, iniciamos este tpico evidenciando estas citaes de Gohn porque, ao nosso ver, resumem significativamente a nossa compreenso acerca dos limites estruturais e conjunturais que se configuram no processo de correlao de foras entre Estado e sociedade civil, especialmente no que concerne participao popular, atravs de organizaes representativas da sociedade, nos espaos polticos de tomada de decises dos quais foram historicamente alijadas. Talvez fosse desnecessrio, mas para que possamos evidenciar as afirmaes que fizemos acima e assinalar o nexo histrico entre as intervenes estatais no mbito das polticas sociais brasileiras e o carter retardatrio, dependente e perifrico que configura o desenvolvimento capitalista brasileiro,
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GOHN, M. G. Teorias dos Movimentos Sociais - paradigmas clssicos e contemporneos. So Paulo: Loyola, 1997, p. 224-225. Idem, ibidem, p. 225-226.

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preferimos apresentar aqui, ainda que de forma superficial, um breve resumo desse passado de excluso social no contexto poltico e econmico do pas. Durante o perodo colonial, at 1900, o Estado no assumiu quaisquer aes de carter assistencial, voltadas ao atendimento s necessidades da populao pobre. A total omisso era a tnica daqueles tempos em que a interveno estatal s se manifestava na responsabilidade sobre os custos de importao de mo-de-obra - primeiro escrava e depois imigrante europia, alm dos investimentos na infra-estrutura de transporte, especialmente, e na produo de matrias-primas e insumos bsicos. Na ausncia do Estado, a Igreja Catlica, atravs das Santas Casas de Misericrdia, auxiliadas pelas irmandades, confrarias, ordens e outras organizaes religiosas, sob a tica da caridade e da benemerncia, cumpriam a funo de proteo social. Durante a Primeira Repblica, perodo caracterizado pelo autoritarismo e por um sistema oligrquico (primrio-expotador) de organizao social, econmica e poltica dominado pelos grandes proprietrios rurais, segundo Tavares, "teve lugar um vigoroso processo de urbanizao, acompanhado da implantao de uma infraestrutura de servios bsicos e do desenvolvimento de uma srie de indstrias 'tradicionais', tais como: as de alimentos, bebidas, mobilirio, roupas, etc."
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O conflito social dos trabalhadores urbanos insurgente pelo movimento anarco-sindicalista, no incio da dcada de 20, leva o Estado a responder com as primeiras iniciativas de conteno dos nimos populares, principalmente pela represso. A questo social a tratada exclusivamente como caso de polcia. A revoluo de 1930, originria na crise do modelo primrio-exportador (resultante da "grande depresso" mundial de 1929) e no crescente movimento das classes populares, representa uma significativa mudana na correlao de foras do poder pblico, na qual ocorre a transio do Estado oligrquico ao Estado corporativo. O Estado adota e empreende o modelo de "substituio de importaes", intervindo diretamente na emergncia da industrializao, pela ausncia de capital financeiro privado que assumisse os altos custos de investimento necessrios para o ingresso do Brasil na ordem capitalista mundial.

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TAVARES, Maria da Conceio. Da substituio de importaes ao capitalismo financeiro. 11. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1983, p. 60.

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Nesse perodo, implantada uma extensa legislao social para manter o pacto de dominao do coronelismo anterior, cooptando os trabalhadores urbanos e enfraquecendo as organizaes sociais, atravs de prticas populistas. O chamado governo populista de Getlio Vargas, pautado pelo autoritarismo e centralizao das decises polticas no Poder Executivo, teve nas massas populares a base de sua legitimao, atuando como rbitro dos interesses dos diversos segmentos sociais e direcionando polticas sociais privilegiadamente aos setores mdios urbanos, porm atendendo aos interesses da burguesia industrial em ascenso. As polticas sociais no Estado Novo (perodo da ditadura varguista -1937 a 1945) cumpriram, assim, sua funo estratgica de legitimao do projeto nacional de desenvolvimento econmico, incorporando algumas das reivindicaes das classes trabalhadoras em conflito. As estratgias de interveno ento reveladas se coadunam, de acordo com Snia Draibe, a um padro conservador de polticas sociais que vai incidir na relao clientelstica do governo com a sociedade civil, expressa no isolamento e confinamento do problema social.30 Seguindo o modelo poltico da poca, surgem, nos anos 40, entidades federais de cunho assistencial, como a LBA - Legio Brasileira de Assistncia, e programas de atendimento s carncias da populao, como aes de educao bsica e estratgias de trabalho/gerao de renda. Com a renncia de Vargas pressionada por militares, em 1945, e a eleio do Presidente Eurico Gaspar Dutra e da Assemblia Constituinte, tem incio uma nova fase democrtica nas relaes da sociedade poltica com a sociedade civil. Em 1946, passa a vigorar uma nova Constituio Federal democratizante, restauradora, de inspirao liberal que, no entanto, mantm a estrutura do Estado social configurado nos parmetros do populismo. Neste sentido, coexistem uma tendncia conservadora de controle social das massas trabalhadoras e da mobilizao e organizao popular, e uma outra tendncia reformista voltada a aprofundar as conquistas sociais da populao de baixa renda. Instaura-se um clima poltico de fortes apelos ideolgicos difusos que se desenvolve num regime democrtico e de grande crescimento industrial, capaz de
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Ver nota 15 desta dissertao.

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mobilizar as massas e de manter a coeso popular em torno da personalidade do chefe de governo. No processo de instalao dessa democracia populista, especialmente na volta de Getlio Vargas, em 1951, eleito por voto direto, acentua-se o padro de cidadania regulada, em que as polticas sociais so adotadas pelo poder pblico como instrumento de controle da crescente mobilizao operria. Tal regulao representada por um conjunto de direitos da populao concedidos a segmentos sociais que tiveram representatividade na poltica social. 31 Em outras palavras, ao buscar legitimao poltica atravs do jogo democrtico, o Estado incorpora interesses e reivindicaes imediatas das classes subalternas, por meio de polticas sociais pontuais, de forma a atender s demandas de categorias e setores, das quais recebe adeso. A estratgia utilizada pelos governos desse perodo, orientada pela poltica econmica liberal, sob a gide do desenvolvimentismo, assentava-se na garantia de um clima social e poltico capaz de promover a acumulao do capital, principalmente pelo crescimento industrial; procedendo, assim, institucionalizao dos conflitos atravs de dbeis canais de representao popular em conselhos, comits de recursos e outros, com carter meramente consultivo, longe da tomada de decises polticas. Revela-se, a, a tnica do corporativismo de Estado nessa poca. O modelo de expanso e diferenciao industrial articulado diretamente pelo Estado, principalmente no governo de Juscelino Kubitschek, revelou-se como o verdadeiro salto qualitativo da indstria brasileira financiada pelo capital estrangeiro e pelo investimento estatal. Essa dinmica scio-econmica de extrema dependncia do gasto pblico desbordou em crises fiscais do Estado e aumento da inflao, durante as quais se estabeleceu a luta distributiva com vistas preservao do poder de compra da populao, mantendo-se a mesma taxa de investimento pblico e provocando um corte nos investimentos privados, o que fez desacelerar o crescimento industrial pela subordinao do financiamento privado ao financiamento pblico.

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GUIMARES, D. M. As Polticas Sociais no Brasil: uma anlise histrica. In: Polticas Sociais no Brasil. Braslia: SESI / DN-Super-DITEC, 1993.

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O instvel quadro poltico do incio dos anos 60 expressa um retorno s idias nacionais-populistas de Vargas durante o governo de Joo Goulart (19611964), visando a independncia econmica do pas, com alteraes na poltica externa que permitissem a regulamentao da remessa dos lucros de empresas estrangeiras ao exterior, e tambm modificaes na estrutura fundiria, com a implantao de uma reforma agrria. Essas propostas encontraram apoio no movimento popular e sindical, cujas reivindicaes objetivavam alterar as regras bsicas da valorizao do capital no espao econmico brasileiro, ao passo que reabriram velhos conflitos com os militares e com a classe burguesa, acelerados com a exausto dos investimentos promovidos pelo Plano de Metas que, ao gerar uma crise recessiva interna, fez crescer a inflao e reacendeu manifestaes democrticas de cunho reivindicatrio. A crise no perodo 61-64, segundo aponta Netto, est consubstanciada no dilema sobre a forma de dominao burguesa no Brasil: ou mantinha aquele modelo de desenvolvimento sobre as bases das liberdades polticas fundamentais, modificando sua associao com o imperialismo - o que fatalmente abriria concorrncia com projetos alternativos de direo da sociedade, ou estabelecia novo pacto com o capital monopolista internacional, cujas tendncias chocavam-se com as orientaes democrticas, mas que garantiam o regime econmico capitalista. 32 A opo foi o deslocamento para a antidemocracia, o autoritarismo. Com ele, as Foras Armadas [apoiadas em seus velhos argumentos de segurana nacional] transformaram-se no nico rbitro possvel organizadas. O golpe militar de 1964, patrocinado pelos pases capitalistas centrais (imperiais), sob a hegemonia norte-americana, derruba o governo Joo Goulart sob a acusao de estar levando o pas ao caos. O perodo de crise instaurado naquele governo vai, posteriormente, ceder espao a um surto de crescimento e centralizao sob um regime autoritrio. No antes, porm, de se acirrarem as crises polticas presentes nos primeiros anos de regime militar, quando a derrota do governo nas eleies estaduais de 1965 demonstrou a incompatibilidade do
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, no empreendimento de

polticas pblicas contrrias aos anseios das foras sociais crescentemente

NETTO, J. P. Ditadura e Servio Social. So Paulo: Cortez, 1990. FIORI, J. L. O vo da coruja: uma leitura no liberal da crise do Estado Desenvolvimentista. Rio de Janeiro: EdUERJ, 1995b, p. 104

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processo de reorganizao poltica adotado com os mecanismos democrticos de legitimao do poder.34 Na promulgao da Constituio de 1967 foi, ento, institudo definitivamente o autoritarismo como represlia oposio. Durante o regime militar, evidencia-se a interveno estatal na coero e despolitizao das organizaes autnomas das classes populares, tendo por base a doutrina da Segurana Nacional, em cujos moldes se gestou o poder pblico. Sob a gide dessa doutrina que so orientadas as polticas sociais do perodo, as quais so percebidas como meio para o desenvolvimento econmico do pas, passando a atender simultaneamente s necessidades bsicas da populao pobre e aos interesses do empresariado. A institucionalizao do Estado autoritrio implicou, sobremaneira, na eliminao definitiva do processo de deciso democrtica e pblica, face completa centralizao do poder na figura do Presidente da Repblica. O sistema de interveno estatal desenvolvido ao longo do perodo ditatorial sustentou um esquema assistencial denso, sobreposto e/ou paralelo ao ncleo securitrio, voltado a grupos de risco que, no entanto, constituam (como ainda constituem em nveis mais amplos) a maioria da populao. Evidencia-se, assim, o carter compensatrio das polticas sociais, como solues paliativas Este s reais carncias das dos populaes programas degradadas resulta pelo da desemprego, subemprego e no-emprego. carter compensatrio sociais fragmentao da questo social, tomando como objeto de interveno contnua, sistemtica e estratgica as seqelas da questo social, como afirma Jos Paulo Netto.35 Os princpios orientadores de todas as intervenes do Estado no campo social, desenvolvidas no perodo do regime militar, pautaram-se na centralizao poltica e financeira das aes sociais; fragmentao institucional; excluso da
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Idem, ibidem. Em Capitalismo Monopolista e Servio Social, Jos Paulo Netto afirma que "(...) o peso destas polticas sociais evidente, no sentido de assegurar as condies adequadas ao desenvolvimento monopolista. E, no nvel estritamente poltico, elas operam como um vigoroso suporte de ordem scio-poltica: oferecem um mnimo de respaldo efetivo imagem do Estado como 'social', como mediador de interesses conflitantes." [...] "Por trs daquela resultante, porm, est um processo peculiar: a interveno estatal sobre a 'questo social' se realiza (...) fragmentando-a e parcializando-a (...) tomar a 'questo social' como problemtica configuradora de uma totalidade processual (...) colocar em xeque a ordem burguesa. (...) a poltica social deve constituir-se em polticas sociais: as seqelas da 'questo social' so recortadas como problemticas particulares (...) e assim enfrentadas." (NETTO, Capitalismo Monopolista..., p. 27-28) [grifos do autor]

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participao social e poltica dos segmentos populares nos processo decisrios; burocratismo e tecnocratismo; autonomizaes e privatizaes, preterindo as iniciativas comunitrias; e no uso clientelstico da mquina estatal. O organismo burocrtico que se ergueu produziu um alto grau de ineficincia e ineficcia dos programas sociais; a superposio de competncias; os desvios de alvos na aplicao dos recursos; distanciamento entre os formuladores, executores e beneficirios das polticas; ausncia de mecanismos de controle e avaliao dos programas, facultando o uso clientelstico e fraudulento dos benefcios. A Poltica Nacional de Bem-Estar do Menor um exemplo disto, como veremos mais adiante. A partir do final dos anos 70 e durante os anos 80, uma expressiva manifestao social em prol da redemocratizao do pas, marca um perodo de grandes mobilizaes e presses da sociedade civil e poltica no sentido no somente de extinguir o regime militar ento vigente, mas de ampliar os direitos sociais, da cidadania coletiva, dos grupos sociais oprimidos e/ou discriminados, dentre os quais o das crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social. Esse movimento significou, na opinio de Gohn, "o rompimento - entre alguns setores sociais - da clssica cultura poltica de aceitao da dominao, de troca de favores, de espera e imobilidade da sociedade diante de um Estado tido como todo-poderoso.36

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GOHN, Teoria dos Movimentos Sociais, p. 226. No nosso entendimento, a idia de um rompimento com a cultura poltica de aceitao da dominao, embora aceitvel quando nos referimos ao movimento de (re)construo de um regime democrtico, passa a ser deveras questionvel na medida em que consideramos o processo de consolidao de uma democracia que se pretende participativa, haja vista a reproduo de prticas clientelistas no mbito do processo de interlocuo entre Estado e sociedade civil atravs dos canais institucionalizados de representao popular - os conselhos setoriais paritrios - os quais, concordando com Silva, "trazem em seu bojo os riscos de uma relao pela via da institucionalidade, que se traduzem pela cooptao e o clientelismo que: [citando COHN, Amlia et al. Descentralizao, sade e cidadania. In: Lua Nova. So Paulo: Cedec, n. 32, 1994, p. 13] "comprometem sua autonomia e, em conseqncia, sua fora. Isso implica uma tenso entre a tendncia participao na gesto e a tendncia ao direta e espontnea, marcada pela reivindicao de atendimento de suas demandas mais imediatas junto ao Executivo."" (SILVA, Alessandra Ximenes da. Representao, participao e defesa de interesses no processo de democratizao da gesto da poltica de sade - a questo do Conselho Municipal de Sade de Recife. Recife: a autora, 1997, p. 167). A prpria afirmao de Gohn, que destacamos na pgina 26 (nota 28) deste captulo, d conta da dificuldade de se estabelecer um padro de democratizao isento de inflexes por parte dos movimentos sociais e organizaes populares, frente constante busca de troca de favores polticos, alentada por um forte apelo ideolgico de direo dos governantes, bem como, de algumas lideranas da prpria sociedade civil, no sentido de manter-se no poder.

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Ainda de acordo com Gohn, a atuao desses movimentos fez suscitar na academia, nos partidos de esquerda e no seio dos prprios movimentos sociais discusses tericas e polticas que inspiraram o modelo institucional de participao da sociedade civil no controle, fiscalizao e proposio de atos e decises governamentais em espaos de interlocuo que permitissem a administrao dos conflitos de interesses, espao de negociao com decises partilhadas. 37 O clamor pela democracia, e mais que isto, pela crescente democratizao dos espaos polticos e do poder econmico, ganhou evidncia nas dcadas de 70 e 80, ante a anlise crtica que setores da esquerda brasileira fizeram sobre o "socialismo real" e a dura experincia do regime militar. A crtica oxigenou a discusso em torno da opo democrtica como "valor estratgico permanente", em oposio "cultura golpista" e "viso taticista da democracia" prevalecentes na militncia esquerdista das dcadas de 50 e 60. 38 nesse contexto que desponta a estratgia conselhista, como mecanismo privilegiado da participao institucionalizada da sociedade civil na partilha do poder de decidir sobre as aes prioritrias do governo, em suas esferas federal, estaduais e municipais.

1.1.2 A estratgia conselhista como garantia de participao

Sobre os limites da participao pela reproduo do clientelismo e cooptao, ver tambm: TEIXEIRA, E. C. Movimentos Sociais e Conselhos. In: Cadernos ABONG 15. So Paulo, julho/1996, p. 9-12; SILVA, Gustavo Tavares da. Democracia Representativa e "Gesto Participativa" . In: OLIVEIRA, Marcos Aurlio Guedes de. Poltica e Contemporaneidade no Brasil. Recife: Bagao, 1997, p. 84-91; CAMPOS e MACIEL, op. cit., p. 153-154; DE LA MORA, L. A aferio e o aperfeioamento da eficincia no exerccio dos papis dos novos atores sociais na gesto descentralizada da polticas pblicas. Recife, 1995, p. 2-7; DE LA MORA, L. Participao popular na gesto das polticas pblicas: mistificao ou conquista da cidadania? Recife, (s/d).
37

GOHN, As relaes sociedade civil e Estado nos anos 90: perspectivas sobre a participao. In: Servio Social e Sociedade. n. 36. So Paulo: Cortez, 1991b. No artigo As esquerdas e a redescoberta da democracia , Caio Navarro de Toledo afirma que at meados dos anos 60, a questo democrtica aparecia ora subordinada, ora com uma importncia secundria na reflexo terica e na luta ideolgica da esquerda brasileira, at ento hegemonizada pelo Partido Comunista Brasileiro - PCB, no qual se difundia uma concepo ostensivamente negativa da democracia, identificada como o espao da dominao burguesa e o lugar privilegiado da iluso e da mistificao de classe. Em 1979, Carlos Nelson Coutinho, intelectual dirigente do Partido dos Trabalhadores - PT, com a publicao do seu ensaio A democracia como valor universal, originou as postulaes da esquerda democrtica no Brasil, ensejando a concepo da democracia como um fim em si mesma. (TOLEDO, C. N. As esquerdas e a redescoberta da democracia. In: DAGNINO, Evelina (org.). Os anos 90: poltica e sociedade no Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1994, p. 128-129)

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A institucionalizao da participao popular como diretriz constitucional das polticas sociais consiste no resultado da presso exercida por expressivos movimentos sociais sobre o Congresso Nacional Constituinte pela ampliao da cidadania poltica. Como dizem Campos e Maciel, a Constituio Federal estabelece as bases jurdicas para esse novo formato de cidadania que alarga direitos, compreendendo as polticas sociais como direito dos cidados e dever do Estado, bem como, amplia o poder poltico do povo atravs da democracia participativa. 39 Essa estratgia conselhista, no entanto, segundo Elenaldo Teixeira, inscreve-se na agenda poltica do Brasil, desde as dcadas de 70 e 80, com a criao (em nveis estaduais e municipais) de duas formas de conselhos: os conselhos comunitrios e os conselhos populares. 40 Principalmente a partir dos governos estaduais eleitos em 1982 e 1986, foram criados por via governamental os conselhos comunitrios, com o implcito objetivo de neutralizar a fora poltica que certas organizaes populares passaram a ter com o agravamento da crise poltica e econmica do pas. Tratava-se de uma tentativa de minar o movimento popular, dividindo-o e enfraquecendo-o, uma vez que tais conselhos, a exemplo dos que foram criados em So Paulo, Rio de Janeiro e Esprito Santo, citados por Teixeira, tornaram-se mecanismos de ritualizao de demandas ou instrumentos de cooptao de lideranas comunitrias, de natureza consultiva e efmera, sem carter deliberativo, objetos de disputas partidrias. Seguindo esta mesma perspectiva, sobre a formao de organizaes populares em Recife, De la Mora afirma que, paralela quelas originadas de movimentos sociais, uma parcela considervel de associaes e conselhos de moradores foi criao autoritria de administraes estaduais e municipais. Nestes casos, diz o autor, as relaes entre populao e Estado esto totalmente invertidas e deturpadas; ao invs da seqncia clssica dos movimentos sociais: mobilizao presso social - conquista de direitos, temos a seqncia: favor concedido compromisso poltico - desmobilizao.41
39 40

CAMPOS e MACIEL, op. cit., p. 145. TEIXEIRA, E. C., Movimentos Sociais e Conselhos. In: Cadernos ABONG 15. So Paulo, julho/1996, p. 7-9. DE LA MORA, L. Os movimentos sociais na formao e transformao do espao urbano recifense . In: REZENDE, Antonio Paulo (org.). Recife: que histria essa? Recife: Fundao de Cultura Cidade do Recife, 1987, p. 262.

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Sobre essa inverso histrica, que os tericos dos movimentos sociais chamam de "refluxo" dos movimentos, encontramos nos argumentos de Gohn a seguinte explicao: o cerceamento dos canais oficiais de participao da sociedade civil no processo de formulao da poltica social, no cenrio excludente e centralizador do regime militar, provocou, nos anos 70, a reconstruo de organizaes populares apolticas, pautadas na discusso de problemas imediatos, pontuais, que paulatinamente somaram reivindicaes mais amplas, dando origem a formas embrionrias de movimentos sociais potencialmente transformadores, geradores de uma nova ordem social.42 A partir da modernizao autoritria, conduzida no final da dcada de 70, esses movimentos se unificaram em funo da luta pela institucionalizao legal das suas reivindicaes, que ainda se constituram em respostas imediatas para atendimento de alguns setores especficos e no em projetos polticos alternativos. De acordo com Gohn, os movimentos sociais no incio dos anos 80 estavam fortalecidos, a partir da conjuntura poltica brasileira dos anos 70, quando os movimentos saram das reivindicaes comunitrias isoladas para a agregao mais ampla das demandas populares, construindo novas identidades atravs das semelhanas pelas carncias, pelo desejo de ter acesso aos direitos mnimos e bsicos dos indivduos e grupos enquanto cidados e na luta contra o poder vigente.43 No entanto, acompanhando o argumento da autora, na nova conjuntura poltica iniciada na dcada de 80, face ao acesso de parcela da oposio ao poder, em novembro de 1982, os movimentos sociais se subdividiram, com tendncia articulao dos movimentos populares de acordo com a perspectiva polticopartidria de setores expressivos da organizao da sociedade civil. Paralelo a essa tendncia, o regime poltico vigente articulou, sob a gide da chamada Nova Repblica, uma srie de estratgias de fomentao do movimento associativista, no-participativo na base, constituindo um movimento comunitrio pr construdo pelas cpulas do poder. Esses movimentos sociais, chamados de comunitrios, carregavam em si o termo comunidade em seu sentido funcional-positivista, ou seja, como espao
42

Os argumentos da autora sobre o fluxo e refluxo dos movimentos sociais nas dcadas de 70 e 80 podem ser encontrados em GOHN, Movimentos sociais e luta pela moradia e GOHN, Teorias dos Movimentos Sociais. GOHN, Movimentos sociais e luta pela moradia.

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geogrfico, em oposio ao termo sociedade, da organizao social. Desta forma, negavam as diferenas sociais resultantes de uma sociedade dividida em classes. Neste sentido, esse tipo de movimento apresenta caractersticas extremamente diferenciadas dos movimentos populares crticos. Configuram-se, ento, de acordo com a tipologia do relacionamento entre grupos subalternos e grupos hegemnicos sugerida por De la Mora, como uma atitude clientelista baseada numa articulao sem crtica, a qual favorece a cooptao do representante da comunidade pelo representante do poder que visa sua legitimidade junto comunidade.44 A segunda forma de conselho apontada por Teixeira diz respeito aos conselhos populares, criados a partir de aes da prpria sociedade civil organizada, tendo como proposta constituir-se como fora poltica autnoma, isento de envolvimento institucional com partidos polticos ou com o Estado. Para Gohn, os movimentos populares a inscritos expressam um contedo poltico no termo comunidade, conferindo sentido a uma nova cultura poltica, fundada na concepo de uma nova cidadania que traz a noo de direitos como lugar central das reivindicaes populares. 45 Com a transio democrtica e instaurao da Nova Repblica, a negociao passou a ser diretriz geral das polticas sociais, a qual gerou, no final dos anos 80, a criao de canais de representatividade dos setores organizados junto aos rgos pblicos, como elementos de mediao entre a sociedade civil e o governo.
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Ao estabelecer uma tipologia da participao para aferir a eficincia dos papis dos novos atores sociais na gesto descentralizada das polticas pblicas, De la Mora sustenta a idia de que existem 3 (trs) tipos de relacionamento entre os grupos subalternos e os grupos hegemnicos: 1) Clientelista - parte de uma viso funcionalista da sociedade e da plausibilidade da construo de um "bem comum" entre os interesses diferenciados dos grupos e categorias sociais; esse tipo de relao caracteriza uma articulao sem crtica, na qual tanto o representante do poder pblico como o representante da comunidade buscam manter-se no exerccio do poder, usufruindo dos benefcios econmicos ou polticos decorrentes. 2) Maniquesta - representa a crtica sem articulao, segundo a qual, por um lado, os representantes do poder pblico afirmam a exclusividade da sua competncia e legitimidade e negam qualquer possibilidade de contribuio qualificada ou legtima por parte dos lderes populares, por outro lado, os lderes comunitrios, reagindo s tentativas de cooptao e clientelismo, negam qualquer possibilidade de dilogo com os representantes do poder pblico. 3) Articulao crtica - implica na sntese dos tipos de relacionamento descritos anteriormente, isto , consiste num tipo de participao que faz emergir das situaes anteriores os elementos de superao das suas limitaes e defeitos: os representantes do poder pblico e os lderes comunitrios reconhecem (criticamente) sua identidade diferente e articulam seus interesses sem, no entanto, perder sua autonomia. DE LA MORA, A aferio e o aperfeioamento... Recife,1995, p. 4. Ver tambm nota 36 deste captulo. GOHN, Movimentos sociais e luta.... Ver tambm GOHN, Teorias dos Movimentos Sociais.

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A participao popular na poltica social brasileira tem como marco, portanto, o perodo de abertura democrtica do Estado que trouxe consigo mudanas no enfoque dos direitos sociais, conquistadas a partir mesmo das lutas dos movimentos sociais, desembocando na mobilizao da opinio pblica e de setores progressistas, ainda que minoritrios, do Congresso Nacional Constituinte, instalado em 1985. Com a vigncia da Constituio Federal promulgada em 1988, cujo texto preconiza o processo participativo da cidadania organizada que, em articulao com o poder pblico, passa a ser co-gestora das polticas sociais, a participao deixa de ser um fenmeno margem da legislao e passa a constituir um dos pilares institucionais do novo processo democrtico brasileiro. So criados, assim, atravs de leis ordinrias - Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), Lei 8.069, de 13 de julho de 1990; Lei Orgnica da Sade (LOS), Lei 8.080, de 19 de em setembro de 1990 e Lei 8.142, de 28 de dezembro de 1990; Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), Lei 8.742, de 07 de dezembro de 1993; etc. - os conselhos setoriais (nacionais, estaduais e municipais), de natureza permanente e deliberativa e composio paritria, levando-se em conta as peculiaridades de cada um, no que concerne s formas de representao: entidades representativas, profissionais, prestadores e usurios dos servios pblicos e privados (de sade, assistncia, etc.). Neste contexto, despontam os setores populares organizados como sujeitos coletivos na gesto poltica dos interesses da sociedade, pelo uso do direito constitucional de contrapor propostas quelas formuladas pelos grupos dominantes e dirigentes, a partir da participao no processo decisrio das polticas pblicas que atendam aos problemas vividos pela populao. Deste modo, a insero das organizaes populares representativas no processo de gesto descentralizada, importa no somente no controle dos processos administrativos do espao poltico, mas tambm nas decises; como forma de assegurar a incluso dos interesses das parcelas mais desfavorecidas da populao no processo de formulao das polticas, atravs dos novos canais de participao institudos na municipalidade. A criao de conselhos paritrios incorpora, ento, a noo de gesto democrtica da coisa pblica, da democracia participativa que objetiva a eficcia das decises. Ou seja, a poltica social, antes meramente consubstanciada como poder

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estatal, passa a requerer o estabelecimento de canais de mediao entre sociedade poltica e sociedade civil que imprimam o exerccio da participao e a efetivao da cidadania.46 Segundo Gohn, nesse novo contexto, a sociedade organizada em associaes e movimentos perdeu o carter exclusivamente contestador que configurara sua atuao na dcada de 70 e incio dos anos 80, quando o principal sustentculo de apoio dos movimentos era a sociedade civil, passando a ocorrer uma transferncia de apoios para a sociedade poltica. 47 Neste sentido, o Estado deixa de ser o inimigo aparente dos movimentos sociais, resultando, na opinio da autora, numa confuso entre ser movimento e ser governo, uma vez que, se por um lado, tal apoio gera uma grande expectativa dos movimentos em ter suas demandas atendidas, por outro lado, gera tambm uma certa paralisia no movimento. Como j dissemos antes, essa idia de que os movimentos sociais, ao se institucionalizar (pela via estatal) sua relao com o Estado, perderam o seu carter espontneo, esteve presente entre os tericos dos movimentos sociais como um processo de refluxo, sendo atribudo um sentido pejorativo ao carter institucional da participao. Isto porque se creditava autonomia dos movimentos uma grande

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Importante ressaltar aqui de que cidadania estamos falando. Ora, como j assinalamos antes, a concepo de cidadania que perpassa a contemplao de novos direitos sociais na Constituio brasileira, inclusive e principalmente o direito da participao popular nos espaos institucionais de exerccio do controle social da sociedade sobre o Estado, de inspirao social-democrata, fundamentada no liberalismo. a esta concepo de cidadania que Fbio Konder Comparato chama de nova cidadania, caracterstica da sociedade de massas que superou a cidadania liberal-individualista, dando lugar ao Estado Social. Segundo Comparato, a nova cidadania supera o limite da cidadania tal como era concebida no Estado Moderno, cujo valor bsico estava na liberdade individual, na preservao dos direitos naturais de igualdade, liberdade e propriedade privada. A cidadania liberal ou passiva se exerce por meio da democracia representativa. A idia chave da nova cidadania a participao direta do povo no processo de seu desenvolvimento e promoo social, quer na distribuio dos bens materiais e imateriais indispensveis a uma existncia socialmente digna, quer na proteo dos interesses difusos, quer no controle do poder poltico ou na administrao da coisa pblica. (COMPARATO, F. K. A nova Cidadania. In: Lua Nova 28/29. So Paulo: CEDEC, Marco Zero, 1993) neste sentido que a Constituio Federal de 1988 consagrou a ampliao dos direitos fundamentais da pessoa humana, incluindo a os direitos sociais, tendo como respaldo a teoria da cidadania de Marshall, segundo a qual o status de cidadania universal, atribudo a todos os indivduos, resulta de um processo evolutivo de ampliao dos direitos formais que conferem um padro de igualdade humana bsica de participao integral na herana social da comunidade, admitindo todos os cidados como membros completos da sociedade, independente do status social dos indivduos (MARSHALL, T. H. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967).

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GOHN, Movimentos sociais e luta.... Ver tambm GOHN, Teorias dos Movimentos Sociais.

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contribuio para a mudana na cultura poltica do pas, rompendo com as tradicionais relaes clientelistas.48 De la Mora evidencia, no entanto, que essa nova forma de relacionamento entre a sociedade civil e o Estado consiste num tipo de relao que exige uma viso crtica, na qual representantes do poder local e da comunidade reconheam a sua identidade diferente, de modo que venham a superar os limites das relaes clientelistas, caracterizadas por atitudes submissas e dependentes dos representantes populares com os representantes do governo, da qual dependeria a realizao ou manuteno dos projetos supletivos das polticas pblicas, bem como, superando o tipo de relacionamento maniquesta, no qual uma e outra parte no admitem negociaes.49 O novo modelo de gesto, ainda de acordo com De la Mora, requer que uns e outros representantes empossados nos conselhos assumam posturas propositivas e co-participem da gesto das polticas de forma equilibrada e respeitosa, porm sempre crtica, fortalecendo o processo democrtico, de modo a permitir o desempenho eficiente e eficaz desses rgos colegiados, cujo papel principal intermediar formal, aberta e equilibradamente as relaes entre sociedade civil e Estado. A construo desse novo modelo de gesto democrtica, orientada pelo princpio da paridade, pressupe o exerccio da presso poltica dos movimentos sociais sobre os representantes governamentais na luta por um patamar de cidadania que compreenda o atendimento aos reais interesses da populao, garantindo o acesso aos direitos conquistados e buscando a ampliao dos mesmos. Porm, como bem assinala De la Mora, se por um lado, a priori, a representatividade dos movimentos sociais legtima e forte porque nasce junto com a prpria organizao da comunidade; por outro lado, a distncia dos representantes populares com sua base enfraquece sua representatividade na interlocuo com o poder local, favorecendo a cooptao e o estabelecimento de atitudes clientelistas na relao entre a sociedade civil e o Estado. 50
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CARDOSO, Ruth Corra Leite. A trajetria dos movimentos sociais. In: DAGNINO, Evelina (org.). Os anos 90: poltica e sociedade no Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1994, p. 82. Esse tipo de pensamento est presente em GOHN, Teorias dos Movimentos Sociais (ver nota 36 deste captulo). DE LA MORA, A aferio e o aperfeioamento... Ver nota 44 deste captulo. Idem, ibidem.

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Por essa razo, para que os conselhos setoriais descentralizados, de natureza deliberativa e composio paritria, sejam legtimos rgos de formulao de polticas sociais e controle das aes governamentais e no governamentais em todas as esferas de governo, que expressem eficincia e eficcia na priorizao e na garantia do atendimento efetivo dos interesses da populao, necessrio que sejam superados os limites da tradio clientelista que caracteriza a relao entre sociedade civil e Estado na histria das polticas sociais brasileiras, bem como, as relaes maniquestas que negam as possibilidades de co-gesto. Neste ponto, cabe aqui levantarmos algumas observaes sobre as possibilidades de efetivao de uma gesto verdadeiramente democrtica, pela via dos conselhos setoriais descentralizados, paritrios e deliberativos, haja vista a conjuntura poltica dos anos 90, adentrando no ano 2000. Apesar dos quase doze anos de vigncia da Constituio Federal e de j haver mais de nove anos de implementao de conselhos nacionais, estaduais e municipais em diversas reas das polticas pblicas, especialmente no campo social: conselhos de direitos da criana e do adolescente; conselhos de sade; conselhos de educao - conselhos escolares; conselhos de assistncia social; antes mesmo de vermos consolidada a experincia da co-gesto, devido a vrias lacunas identificadas no processo de construo desse modelo de exerccio da cidadania, deparamo-nos com um jogo bem articulado de esvaziamento total do poder de deciso (de prioridades, objetivos e metas das aes governamentais) e de controle (avaliao, alocao de recursos e fiscalizao) desses rgos. Face reordenao econmica e poltica de inspirao neoliberal que vem sendo implantada no pas, desde o incio da dcada de 90, assistimos uma saraivada de projetos de emendas constitucionais que consolidam o grande projeto de reforma do Estado gestado pelo atual governo federal e acompanhado por diversos governos estaduais, como o caso de Pernambuco. Esse projeto de reforma do Estado tem como estratgia de transio (de um Estado burocrtico para um Estado gerencial) 51 as mudanas institucionais51

De acordo com o texto do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL. Presidente da Repblica. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: Presidncia da Repblica, 1995): "O modelo burocrtico tradicional, que a Constituio de 1988 e todo o sistema do Direito Administrativo brasileiro privilegiam, est baseado no formalismo, no excesso de normas e na rigidez de procedimentos. A pretexto de garantir a impessoalidade, dificulta-se a transparncia administrativa, inibindo-se deste modo o controle social." (p. 34) A cultura burocrtica "mantm uma desconfiana fundamental nos polticos [...], o resultado uma desconfiana nos administradores pblicos, aos quais no se delega autoridade para decidir com autonomia os problemas

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legais atravs de emendas constitucionais e aprovao de leis complementares, sempre antecipadas por medidas provisrias que viabilizam previamente os processos de privatizao e "publicizao" - objetivos fundamentais da reforma, os quais pem em risco a efetivao da gesto democrtica compreendida por meio da prtica eficiente e eficaz dos conselhos. Dentre as mudanas j promovidas, destacamos a aprovao da emenda constitucional n 19, em 4 de junho de 1998, que orienta a reforma no aparelho do Estado, no que diz respeito reordenao institucional na prestao de servios pblicos, inclusive e principalmente dos servios sociais. Seguiram-se a promulgao de leis infraconstitucionais e a assinatura de decretos que definiram as diretrizes da organizao das novas instituies que passaram a compor o Ncleo Estratgico do Aparelho do Estado: Legislativo, Judicirio, Presidncia, Cpula dos Ministrios, Ministrio Pblico; as Atividades Exclusivas: Decretos nos 2.487 e 2.488, ambos de 02 de fevereiro de 1998, que, respectivamente, dispe sobre a qualificao de autarquias e fundaes como Agncias Executivas e define medidas de organizao administrativa especficas para as autarquias e fundaes qualificadas como Agncias Executivas (AE) e os Servios No Exclusivos do Estado: Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998 - dispe sobre a qualificao de entidades como Organizaes Sociais (OS) e a criao do Programa Nacional de Publicizao e a Lei n 9.790, de 23 de maro de 1999 dispe sobre as Organizaes da Sociedade civil de Interesse Pblico (OSCIP), regulamentada pelo Decreto n 3.100, de 30 de junho de 1999. Sob o argumento da superao do modelo social-burocrtico e a necessidade de instituir formas de controle social direto sobre a administrao pblica estatal, o governo federal justifica a importncia impingida a uma forma nem privada nem estatal de executar os servios no exclusivos do Estado. 52 A esse processo de transio d-se o nome de "publicizao". Como reflexo dessa viso, servios como educao, sade e assistncia social, sofreram cortes brutais no oramento federal, em funo dessa estratgia de reforma do Estado: abandonar o papel de executor ou prestador direto de servios, mantendo-se no papel de promotor e regulador destes, os quais devero ser

relacionados com os recursos humanos, materiais e financeiros." (p. 48) "A mudana para uma cultura gerencial uma mudana de qualidade. [...]. O que se pretende apenas dar um voto de confiana provisrio aos administradores, e controlar a posteriori os resultados." (p. 66).

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executados por organizaes pblicas no-estatais, atravs de um contrato de gesto firmado entre as duas partes. Tal estratgia, que surge como meio de defender o Estado enquanto res publica, ou seja, enquanto patrimnio que, sendo pblico, de todos e para todos, prev a mudana do enfoque administrativo burocrtico para uma administrao gerencial permevel maior participao dos agentes privados e/ou das organizaes sociais no controle da administrao pblica, voltando seus objetivos para a satisfao das necessidades do 'cidado-cliente'. Contudo, entendemos que os parmetros do controle social previstos para garantir a eficincia do novo papel do Estado defendido pelos sociais-liberais se contrapem aos princpios da universalizao e da gesto administrativa participativa consagrados na Constituio. Deste modo, desafiam a consolidao da gesto democrtica das polticas sociais, considerando as prprias debilidades que se constatam na construo da nova cultura de exerccio efetivo dos direitos de cidadania pela sociedade. A incompatibilidade do padro de proteo social de carter universalista com as proposies neoliberais de prestao de servios financiados pelo Estado e executados por organizaes pblicas no-estatais revela uma conjuntura nacional contraditria, que expressa o retrocesso no trato das questes sociais, e no avanos na postura da sociedade poltica frente s responsabilidades assumidas no mbito das relaes travadas com a sociedade civil. Os mecanismos de participao associados formulao e controle de polticas setoriais, alm de outros meios jurdico-institucionais da democracia direta, de defesa do interesse pblico e de direitos coletivos e difusos, conforme aponta Bresser Pereira, afloram em praticamente todos os pases. Com isso, cresce a conscincia de que a transparncia efetiva e o controle social da coisa pblica e de

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De acordo com o entusiasta e mentor da reforma do aparelho do Estado no Brasil, Luiz Carlos Bresser Pereira (Ministro da Administrao e Reforma do Estado durante o primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, de 1995 a 1998), esse projeto uma inovao social impulsionada pela crise endgena do Estado Social que provocou, nos anos 80, uma grande crise econmica nos pases em desenvolvimento e uma desacelerao das taxas de crescimento nos pases desenvolvidos, agravadas pelo processo de globalizao. Dessa conjuntura, resultou a incapacidade dos Estados nacionais de proteger suas empresas e seus trabalhadores, da a importncia que adquirem as formas de propriedade e de controle social pblicos no-estatais pilares bsicos da reforma do Estado. (PEREIRA, L. C. B. A reforma do Estado dos anos 90: lgica e mecanismos de controle. Barcelona, 1997a; PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; GRAU, Nuria Cunill. Entre o Estado e o Mercado: o pblico no-estatal. O pblico no-estatal na reforma do Estado. 1998).

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sua gesto so a garantia mais concreta da democracia participativa contra a privatizao da res publica, isto , contra a violao dos direitos republicanos que implicam na dimenso mais ampla da cidadania.53 Percebemos, entretanto, que apesar de muito bem intencionada, no que tange participao da sociedade na administrao das polticas pblicas, a institucionalizao dos mecanismos de controle social prevista na reforma do aparelho do Estado desconsidera o princpio de universalizao dos direitos de todo cidado prescrito na Constituio Federal - inclusive o direito participao, ao limitar o potencial de deliberao dos sujeitos sociais no mbito da formulao e controle das polticas, em todos os nveis, enfatizando apenas o controle social na execuo das mesmas, na esfera restrita das organizaes sociais. O discurso da alta burocracia brasileira sobre a participao direta da sociedade na gesto pblica, ao que nos parece, deveras falacioso, uma vez que est pondo em prtica um modelo de administrao gerencial fundamentado na confiana aos dirigentes das organizaes e na positivao do tecnicismo e um modelo de controle social que se faz presente apenas no mbito da execuo das aes, excluindo novamente a populao do poder decisrio das polticas pblicas. De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, para atender ao objetivo de limitar a ao do Estado s funes que lhe so prprias - o ncleo estratgico e as atividades exclusivas -, os servios no-exclusivos devero ser transferidos para a propriedade pblica no-estatal, ou terceiro setor, atravs do processo de "publicizao".54 O Plano apresenta tambm como objetivo, tanto para as atividades exclusivas (Agncias Executivas e Agncias Reguladoras) quanto para os servios no-exclusivos (Organizaes Sociais), o fortalecimento de "prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a participao popular tanto na formulao quanto na avaliao de polticas pblicas, viabilizando o controle social."
55

Todavia, esses mecanismos s esto claros quando se referem aos conselhos de administrao das Organizaes Sociais, no sendo citados no caso das Agncias Executivas. Inclusive, os Decretos 2.487 e 2.488, de 02 de fevereiro de 1998, que dispem, respectivamente, sobre a qualificao e a organizao
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PEREIRA e GRAU, op. cit., p. 7. BRASIL. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995, p. 58. Idem, ibidem.

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administrativa dessas agncias, no fazem qualquer referncia sobre esses mecanismos de controle. No que tange aos conselhos de administrao, mecanismos de controle social por excelncia das Organizaes Sociais (OS), abordamos uma questo crucial que diz respeito natureza das atribuies e composio desses, definidas pela Lei 9.637, de 15 de maio de 1998. As atribuies do conselho de administrao das OS's restringem-se, naturalmente, s decises internas da organizao, cabendo-lhe a aprovao e fiscalizao do contrato de gesto e do oramento da entidade, no intervindo, assim, na definio das metas e objetivos, que so decididos no mbito do ncleo estratgico do governo pelas secretarias formuladoras de polticas pblicas. Quanto composio, observamos que, alm de confusa e bastante intrincada, no h nenhum nvel de paridade na representao do conselho que envolve representantes natos do Poder Pblico, representantes natos de entidades da sociedade civil, membros ou associados da OS, profissionais de notria capacidade e pessoas indicadas ou eleitas de forma aleatria, em percentuais variados e nada precisos, dando margem a improbidades diversas. No que diz respeito s Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), como podem qualificar-se as pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos que desejem firmar termos de parceria com o governo federal, destinados formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a execuo das atividades de interesse pblico, vemos que, de acordo com o artigo 11 da Lei n 9.790/99, "a execuo do objeto do Termo de Parceria ser acompanhada e fiscalizada por rgo do Poder Pblico da rea de atuao correspondente atividade fomentada, e pelos Conselhos de Polticas Pblicas das reas correspondentes de atuao existentes, em cada nvel de governo. Ocorre, porm, que, pelo artigo 17 do Decreto n 3.100 que regulamenta a referida Lei:
Art. 17 - O acompanhamento e a fiscalizao por parte do Conselho de Poltica Pblica de que trata o art. 11 da Lei n 9.790, de 1999, no pode introduzir nem induzir modificao das obrigaes estabelecidas pelo Termo de Parceria celebrado. 1 - Eventuais recomendaes ou sugestes do Conselho sobre o acompanhamento dos Termos de Parceria devero ser encaminhadas ao rgo estatal parceiro, para adoo de providncias que entender cabveis.

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2 O rgo estatal parceiro informar ao Conselho sobre suas atividades de acompanhamento.

Na nossa compreenso, fica claro o retorno centralizao e verticalizao das polticas emanadas pelo governo federal, cujo autoritarismo vem disfarado de democracia, na medida em que consulta o respectivo conselho de poltica pblica. Ora, no essa a atribuio do conselho descentralizado e deliberativo. A ele no cabe apenas tomar conhecimento e avalizar as aes governamentais e no governamentais e entre essas duas instncias. Compete-lhe sim definir que aes devem ser priorizadas e coordenar e controlar a execuo dessas aes, no como mero espectador que no pode introduzir nem induzir modificaes nas obrigaes dos termos de parcerias, como preceitua o decreto. Alis, essa legislao, ao nosso ver, intencionalmente castradora do poder de normatizao dos conselhos setoriais, ou de polticas pblicas, uma vez que sequer prev a apreciao do Termo de Parceria pelos conselhos; sua funo to somente informar o rgo estatal responsvel pela celebrao do Termo de Parceria sobre o funcionamento regular ou no da instituio que requer sua qualificao como OSCIP e fiscalizar o cumprimento do Termo. Por essas e outras constataes do aspecto contraditrio entre o discurso e os fatos, revelado nos atos do governo federal, na reforma do aparelho do Estado, notamos que, ao contrrio do que afirma Bresser Pereira, a concepo de controle social expressa no projeto de reforma revela um substancial retrocesso poltico, ao deixar de lado a importncia da participao da sociedade exatamente no ncleo estratgico, onde as decises so tomadas e que consiste no espao por excelncia dos conselhos setoriais, bem como, ao desmerecer o carter deliberativo desses conselhos, emprestando-lhe uma funo meramente consultiva na estratgia de "publicizao" das polticas sociais. Vemos, desta forma, que, alm das dificuldades estruturais de superao de uma cultura poltica clientelista, os limites impostos conjunturalmente efetivao do processo participativo amplo e crtico da sociedade civil da co-gesto das polticas sociais e, conseqentemente, consolidao da estratgia conselhista como mecanismo institucional democratizado e democratizante no so poucos.

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Esses limites so inerentes ao processo de correlao de foras entre governantes e governados, no qual esto presentes fatores limitantes construo de um projeto hegemnico de democratizao do Estado e da sociedade. A resistncia partilha do poder poltico entre Estado e sociedade civil e entre os diversos segmentos desta ltima; a falta de compreenso dos movimentos sociais e organizaes populares sobre suas potencialidade de formular polticas e de controlar o uso dos recursos pblicos; a ausncia de uma cultura poltica favorvel ao exerccio de uma democracia participativa e tantos outros problemas decorrentes de falhas no acesso a informaes, de comportamentos subalternos e acrticos, da negao da descentralizao poltico-administrativa, etc., so fatores que corroboram os discursos contrrios possibilidade de ampliao da emancipao poltica atravs da gesto democrtica.

1.2 - A poltica de atendimento criana e ao adolescente: da situao irregular proteo integral Desde o perodo colonial at os dias atuais, no que tange s polticas sociais adotadas pelos governos brasileiros, e especialmente no trato da questo da infncia e da adolescncia, o Estado historicamente assumiu quatro atitudes: a omisso (at 1900); a represso-correo (at 1964); o assistencialismo (at 1990) e a gesto democrtica (desde a vigncia da CF/88 e do ECA). 56 As polticas de atendimento criana e ao adolescente no Brasil, desde as primeiras intervenes estatais na dcada de 20 at a aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente, em 1990, estiveram afetadas pelo paradigma excludente da situao irregular, em que os meninos e meninas de rua, denominados de menores carentes, abandonados, eram considerados como infratores em potencial e, deste modo, tratados como caso de polcia e objeto de tutela da Justia. A questo da infncia e adolescncia foi, sob esse signo, relegada, por um longo perodo histrico, a um plano secundrio nas estratgias dos governos, enquanto motivo de preocupao das polticas sociais. Como j nos referimos no tpico anterior, as polticas de atendimento gestadas nesse perodo foram caracterizadas pela excessiva centralizao das
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Ver COSTA, A. C. G. Infncia, juventude e poltica social no Brasil. In: BRASIL Criana Urgente: a Lei 8.069/90. So Paulo: Columbus, 1990 e COSTA, A. C. G. De Menor a Cidado. In: MENDEZ, E. G.; COSTA, A. C. G. Das necessidades aos direitos. So Paulo: Malheiros, 1994.

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decises, alijando a sociedade civil da participao na gesto do poder pblico, principalmente durante o regime militar autoritrio. A presso exercida pelos movimentos organizados da sociedade civil na correlao de foras inerente ao prprio Estado, deflagrados no gradual processo de abertura democrtica no final dos anos 70, resultou na progressiva mudana de enfoque da situao das crianas e adolescentes no pas vislumbrada na dcada de 80, a qual passa a ser considerada como prioridade absoluta. Com a vigncia do novo modelo de gesto instaurado, a partir dos anos 90, com o ECA, as crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social 57 deixaram de ser assistidas como objeto de tutela da polcia e da justia e passaram a ser vistas como sujeitos de sua prpria histria e do desenvolvimento social do pas. Foi, ento, substitudo o antigo paradigma das polticas de atendimento pela doutrina de proteo integral, que compreende a promoo e a defesa dos (novos) direitos agora reconhecidos. Acompanhou essa mudana de enfoque, a institucionalizao de canais representativos de participao popular paritria - os conselhos de direitos - rgos descentralizados e deliberativos, responsveis pela formulao e controle das aes em todos os nveis, inaugurando a prtica da gesto democrtica nesse campo das polticas pblicas brasileiras, com o objetivo final de garantir direitos e, conseqentemente a melhoria das condies de vida da populao infanto-juvenil.

1.2.1 O antigo paradigma da situao irregular Para abordar este tema, que entendemos ser de sumo interesse, na medida que nos propomos a analisar os contrapontos do velho e do novo modelo de gesto pblica das aes destinadas s crianas e adolescentes, acompanhamos a importante contribuio oferecida por Antnio Carlos Gomes da Costa, referente histria das polticas brasileiras de atendimento infncia e adolescncia. 58
57

A expresso situao de risco entendida como degradao pessoal e social em que subsistem milhes de crianas e adolescentes no Brasil, fruto das opes polticas, econmicas e sociais adotadas pelo pas nas ltimas dcadas (COSTA, Infncia, juventude e poltica social no Brasil ...), que mantiveram as pessoas, famlias e comunidades privados do acesso ao exerccio pleno da cidadania, circunscrevendo-os na condio de subcidados, destinatrios de polticas sociais compensatrias. Se configura com a exposio da criana ou adolescente a fatores que ameacem ou transgridam sua integridade fsica, psicolgica ou moral; por ao ou omisso da famlia, da sociedade ou do Estado. (COSTA, possvel mudar... So Paulo: Malheiros Editores, 1993). COSTA, De Menor a Cidado..., p. 121-145.

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At 1990, a poltica de atendimento criana e ao adolescente configurava-se como um instrumento de controle social dos desvios, da ameaa, da periculosidade que representavam os menores. Este controle era exercido ou por meio da Justia ou pela assistncia, a partir de aes residuais e fragmentadas institucionalizadas pela Lei 4.513/64 - Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor (PNBEM) e pela Lei 6.697/79 - Cdigo de Menores. No perodo autoritrio oligrquico da Primeira Repblica, em 1922, foi criado, no Rio de Janeiro, o primeiro estabelecimento pblico de atendimento a menores, seguido, em 1927, pela elaborao do Cdigo de Menores - Decreto n 17.943-A, de 12 de outubro de 1927, que j inseria o estigma do menor questo jurdica. No perodo do Estado Novo, sob o regime ditatorial de Getlio Vargas, foi criado o SAM - Servio de Assistncia ao Menor, por volta de 1942, com orientao correcional-repressiva e funo punitiva dos menores infratores. O enfoque das crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social era posto na tica da situao irregular, configurando-se como ameaa social e caso de polcia. O atendimento dispensado pelo governo a este segmento tinha por finalidade corrigi-lo, regener-lo, reeduc-lo, eliminando os vestgios de periculosidade que o segregava, no convvio social, dos cidados ordeiros, respeitadores da lei, da ordem, da moral e dos bons costumes. No perodo caracterizado pela democracia populista (segunda fase de Vargas), no atendimento populao infanto-juvenil, Costa evidencia a criao do SAMDU - Servio de Assistncia Mdica Domiciliar de Urgncia, a Campanha Nacional de Merenda Escolar e a decadncia do SAM, que denunciado pela imprensa opinio pblica, por seu carter repressivo, embrutecedor e desumanizante, passando a ser conhecido como sucursal do inferno. A poltica da infncia, estabelecida atravs da Lei 4.513/64 (PNBEM Poltica Nacional de Bem-Estar do Menor) e da Lei 6.697/79 - Cdigo de Menores (tratava da proteo e vigilncia dos menores), manteve-se voltada apenas s crianas e adolescentes em situao irregular - objeto de interveno da Justia de Menores. No entanto, a nova legislao substitui o enfoque correcional-repressivo, instaurado no SAM, pelo enfoque assistencialista, ou seja, a criana em situao de risco pessoal ou social deixa de ser vista como uma ameaa social e passa a ser

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tratada como um carente bio-psico-scio-cultural, cujo atendimento prestado, atravs de aes de carter compensatrio, fundamenta-se na restituio de tudo o que lhe havia sido sonegado no mbito das relaes sociais. 59 A linha de ao da PNBEM e do novo Cdigo de Menores imprimia um conjunto de normas indiscriminadamente aplicveis tanto ao menor carente, quanto ao abandonado e ao infrator, a ser implantado de forma centralizadora e verticalizada pelo rgo gestor nacional - a FUNABEM (Fundao Nacional de BemEstar do Menor) e pelos rgos executores - FEBEM (Fundao Estadual de BemEstar do Menor) - uniformes em termos de contedo, mtodo e gesto. Da forma como apresentada, a mudana de enfoque no tratamento da questo da criana e do adolescente comprova a funo ideolgica que perpassa a implantao das polticas sociais no contexto geral do Estado capitalista. Segundo Faleiros, a passagem da represso aos desviados e marginalizados para o discurso humanizante direcionado aos desaptados, substitui apenas a denominao da populao alvo. Neste caso especfico, os menores delinqentes passam a ser chamados de menores carentes. 60 Dito de outro modo, ainda acompanhando o raciocnio de Faleiros, os supostos tericos e ideolgicos que orientam a definio da poltica social preconizam os direitos humanos, a valorizao da pessoa e a melhoria da qualidade de vida, entretanto, mantm as mesmas instituies e aparelhos de controle da clientela. Este fato ocorreu na substituio do SAM pela FUNABEM e FEBEMs, as quais, apesar da nfase assistencial, mantiveram as prticas correcionaisrepressivas prprias da cultura organizacional da extinta instituio. O programa da FUNABEM, caracterizado pelo recolhimento dos meninos de rua s instituies (centros de triagem e internatos), justificava-se, pelas diretrizes da PNBEM, como uma atuao voltada substituio do modo de vida da populao alvo, oferecendo-lhe educao, atendimento mdico e psicolgico, e possibilitando-lhes espaos de lazer e cultura, porm no se comprometia com a realidade das famlias dessas crianas e adolescentes (se as tivessem), para as quais, segundo os objetivos do programa, deveriam voltar.

59 60

Idem, ibidem, p. 128. FALEIROS, V. P. Formas ideolgicas de participao. In: Servio Social e Sociedade n. 9. So Paulo: Cortez, 1982.

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O ciclo perverso da institucionalizao compulsria expresso na prtica da FUNABEM e FEBEMs comea a gerar o repdio tico e poltico de segmentos da sociedade comprometidos com os direitos humanos, despontando, no final dos anos 70, uma crescente mobilizao da sociedade civil pela abertura democrtica do Estado de Direito, no qual se realize o efetivo e pleno desenvolvimento social. 61 O gradual processo de abertura democrtica, que ento se vivencia, acompanhado por uma nova mudana de enfoque da situao das crianas e adolescentes no pas, a partir do momento que abrange a educao e a formao de nova cultura entre os educadores e trabalhadores sociais, que deixam de consider-los como um feixe de carncias, considerando-os como um feixe de possibilidades abertas para o futuro.62 Neste contexto, o programa da FUNABEM incorpora novas prticas delineadas pelo PLIMEC - Plano de Integrao Menor-Comunidade, cuja estratgia de ao pautava-se no trabalho com crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social nas suas prprias comunidades, com a funo de evitar que passassem a fazer da rua o seu espao de moradia e de sobrevivncia. Ainda que aspectos inovadores tenham sido implementados, com um tipo de trabalho scio-educativo, mantida uma excessiva centralizao, verticalizao e padronizao, no permitindo a adaptao s demandas e peculiaridades locais; exceo feita em alguns municpios, onde os tcnicos, driblando as normas institucionais estabelecidas pela Poltica Nacional do Menor, conseguiram desenvolver com legitimidade poltica o planejamento democrtico, de acordo com a realidade local. Em meio s mudanas que se vislumbram nos anos 80, caracterizadas pela eleio indireta de um presidente civil e pela convocao da Assemblia Nacional Constituinte para a elaborao de uma nova Carta Magna com ampla participao democrtica da sociedade civil, em 1985, difunde-se intensamente um movimento expressivo relacionado questo da criana e adolescente, apartado do Estado, no qual surgem prticas alternativas ante o fracasso do PLIMEC, face
61

A expresso ciclo perverso de institucionalizao compulsria utilizada por Costa para designar o processo de segregao social iniciado desde a das ruas, pelo qual crianas e adolescentes passavam de instituio em instituio, como objetos de tutela, ora da polcia, ora da justia, ora da FEBEM. (COSTA, Infncia, juventude e poltica social no Brasil ...) Apesar das mudanas trazidas pelo ECA, no houve rompimento desse ciclo, at porque ele comea com a segregao econmica a que milhares de famlias brasileiras se submetem. COSTA, De Menor a Cidado..., p. 129.

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constatao de haver milhares de crianas nas ruas, as quais tornaram-se o emblema da situao da infncia e da adolescncia no Brasil. Os movimentos que se articularam em prol dos direitos das crianas e dos adolescentes em situao de risco conseguiram mobilizar a opinio pblica e colocar a questo em evidncia, trazendo tona suas reais razes fundantes situadas na misria das famlias das periferias urbanas e nas zonas rurais pauperizadas. Como conseqncia da presso exercida pela sociedade civil na correlao de foras imanente do Estado, destacou-se o Projeto Alternativas de Atendimento a Meninos de Rua desenvolvido por tcnicos do UNICEF, da FUNABEM e da SAS (Secretaria da Ao Social do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social), que ensejou a realizao do I Seminrio Latino-Americano de Alternativas Comunitrias de Atendimento a Meninos e Meninas de Rua, em novembro de 1984, em Braslia, no qual os tcnicos dos rgos conveniados foram conhecer as estratgias adotadas em experincias bem sucedidas. Este Seminrio inspirou a organizao do Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua (MNMMR), em 1985, cuja atuao passa a exigir tomada de posies, interferindo em algumas decises. O I Encontro Nacional de Meninos e Meninas de Rua, ocorrido em maio de 1986, em Braslia, revelou o nvel de maturidade e conscincia poltica exibido pelas crianas e adolescentes, os quais denunciavam a violao de seus direitos de pessoa humana e de cidados, e a violncia pessoal na famlia, nas ruas, na polcia, na justia e at nas instituies de bem-estar do menor; alm da violncia da falta de terra, de salrio digno para os pais, de trabalho, de habitao, de escolas, de programas de capacitao para o trabalho e de condies dignas de cultura, esporte, lazer e recreao. Em setembro de 1986, criada a Comisso Nacional Criana e Constituinte (Ministrio da Criana), atravs da Portaria Interministerial 449, envolvendo os Ministrios da Educao, Sade, Previdncia e Assistncia Social, Justia, Trabalho e Planejamento, a qual realizou uma ampla mobilizao de sensibilizao e conscientizao da opinio pblica e dos constituintes. O resultado desse processo participativo da sociedade civil organizada, evidenciado pela crtica s antigas formas de atendimento s crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social e exigncia de um novo enfoque

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legal, institucional e assistencial, foi o reconhecimento dos seus direitos, assumidos jurdica, poltica e socialmente, a partir da criao de instrumentos legais de garantia do novo paradigma que considera cada criana ou adolescente como
DIREITOS, PESSOA EM CONDIO PECULIAR DE DESENVOLVIMENTO E PRIORIDADE ABSOLUTA. SUJEITO DE

Esses princpios estavam sendo promovidos mundialmente pelo UNICEF, atravs da mobilizao internacional que culminou com a promulgao da Declarao Universal dos Direitos da Criana e da Conveno Internacional dos Direitos da Criana, sancionada pela maioria dos pases do mundo. Antes mesmo de ser aprovada pela Assemblia Geral das Naes Unidas, em 20 de novembro de 1989, incorporado Constituio Federal de 1988, o novo Direito da Infncia e da Juventude consagrado na Conveno Internacional dos Direitos da Criana, cujos elementos essenciais inspiraram as emendas populares Criana e Constituinte e Criana - Prioridade Nacional apresentadas Assemblia Nacional Constituinte, com mais de 200 mil assinaturas de eleitores e mais de 1,4 milhes de assinaturas de crianas e adolescentes que exigiam a insero de seus direitos na Constituio brasileira. A fuso dos textos dessas emendas deu origem aos artigos 204 e 227 da Carta Magna:
Art. 204 - As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no art. 195, alm de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: I - descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal, e a coordenao e a execuo dos respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistncia social; II - participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis. Art. 227 - dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso.

Seguiu-se promulgao da Constituio, a unificao e organizao de setores da sociedade civil e do prprio poder pblico que, em articulao, criaram as bases do Estatuto da Criana e do Adolescente. Protagonizaram esse movimento: a comunidade jurdica (juizes, promotores pblicos), a Ordem dos Advogados do Brasil - OAB, tcnicos da FUNABEM e do Frum Nacional de Dirigentes de Polticas

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Estaduais para a Criana e o Adolescente - FONACRIAD, o Frum Nacional Permanente de Entidades No Governamentais de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente - Frum DCA, o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua - MNMMR, a Pastoral do Menor da Confederao Nacional dos Bispos do Brasil CNBB, Sociedade Brasileira de Pediatria - SBP, Associao dos Fabricantes de Brinquedos - Abrinq, Fruns Estaduais de Pernambuco, Bahia, Rio Grande do Norte, Paran e Par, alm de outras organizaes sociais. Esta Lei expressa a consolidao legtima das conquistas empreendidas no bojo da profunda transformao do padro de proteo social vigente no pas, e imprime uma maior responsabilidade pblica na regulao, produo e operao das polticas de atendimento infncia e adolescncia. Vale ressaltar aqui o pioneirismo do Estado de Pernambuco no avano das discusses para elaborao do ECA. Conforme afirma o Professor Luis de la Mora, desde janeiro de 1988, com a criao do Frum Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente, Pernambuco se antecipou na direo da melhoria do atendimento atravs da formulao democrtica de diretrizes e programas e no controle social da sua qualidade, atravs das entidades governamentais e no governamentais que compunham o Frum. 63

1.2.2 O novo modelo de gesto: fundamentos e mecanismos institucionais A mobilizao da opinio pblica, articulada por diversas organizaes da sociedade civil e da sociedade poltica em prol da consolidao dos direitos da infncia e da adolescncia, implicou, com a promulgao da Constituio Federal em 1988, na consagrao dos princpios fundamentados no paradigma da proteo integral norteadores de um novo posicionamento formal do Estado frente situao de risco pessoal e social em que vivem milhes de crianas e adolescentes brasileiros. Princpios estes ratificados e regulamentados na Lei 8.069, de 13 de julho de 1990 - Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), que define as linhas de
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Sobre o pioneirismo do Estado de Pernambuco na criao de espaos de discusso e articulao interinstitucional do governo com a sociedade civil, no trato da promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente, ver o artigo de DE LA MORA, Uma nova prtica de gesto das polticas pblicas: a descentralizao e a gesto participativa da poltica de defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes atravs dos conselhos de direitos. In: PERNAMBUCO. Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente. Promoo e Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente: trajetria das polticas formuladas pelo Conselho Estadual - 1991-1999. Recife, 1999.

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ao e as diretrizes da poltica de atendimento a ser estabelecida pela Unio, estados e municpios. Inscreve-se, ento, nesse marco legal a garantia de direitos, da qual tornam-se responsveis a famlia, a comunidade, a sociedade em geral e o poder pblico (art. 4 - ECA), atravs da articulao das aes governamentais e no governamentais (art. 86 - ECA), bem como, a descentralizao polticoadministrativa e a participao paritria da sociedade civil na gesto das polticas sociais de atendimento s crianas e adolescentes (art. 88 - ECA). Os conselhos nacional, estaduais e municipais de direitos constituem os canais institucionais de exerccio descentralizado do poder pblico criados como um novo modelo de gesto capaz de promover a efetivao da condio de cidadania da populao infanto-juvenil brasileira, ao mesmo tempo em que deve assegurar a transparncia e eficcia das aes governamentais e no governamentais no atendimento de suas necessidades bsicas, complementares e especiais. A noo de cidadania extensiva - segundo a qual a situao das crianas e adolescentes passa a ser vista no mais como um problema de ordem pessoal ou grupal, mas sim de excluso dos direitos bsicos, fundamentais existncia digna dos pequenos cidados brasileiros (sujeitos de direitos, pessoas em condio peculiar de desenvolvimento e prioridade absoluta) no comporta mais o alheamento da sociedade quanto ao seu poder de participar para mudar. De acordo com Antnio Carlos Gomes da Costa, o Estatuto da Criana e do Adolescente representa uma ruptura conceitual e processual com o tradicional modelo nacional de elaborao das polticas sociais, no que concerne excessiva centralizao e verticalizao do processo decisrio. 64 A mudana conceitual vislumbrada no Estatuto se manifesta na negao dos postulados tericos e ideolgicos inerentes doutrina da situao irregular , passando a se respaldar nas concepes histricas e estruturais que diferenciam os encaminhamentos no trato da questo da criana e do adolescente, agora ancorados na doutrina de proteo integral defendida pela ONU, com base na Declarao Universal dos Direitos da Criana e na Conveno Internacional dos Direitos da Criana.

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COSTA, A. C. G. O novo direito da criana e do adolescente no Brasil... In: A criana, o adolescente, o municpio: entendendo e implementando a Lei 8.069/90. [Braslia: s.n., 1990], p. 717.

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As mudanas processuais englobam as mudanas de mtodo e de gesto, que apontam a descentralizao e a participao popular como principais vias de acesso para o desenvolvimento do processo de democratizao da sociedade, de modo a garantir a extenso dos direitos de cidadania s crianas e adolescentes. A inovao no mtodo implica justamente na superao do carter assistencial e correcional-repressivo da poltica de atendimento, fundamentada na concepo do menor excludo e destitudo de direitos, por uma abordagem crticoestrutural da condio de cidadania das crianas e adolescentes, para os quais criado um sistema de garantias dos direitos (promoo, controle e defesa) voltado a um novo modelo de trabalho scio-educativo e emancipador. Isto repercute em mudanas no interior do poder, que subordinam a ao coercitiva do Estado para se estruturar na base das relaes com a sociedade civil. Isto , a poltica social na sua plenitude, antes meramente consubstanciada como poder estatal, passa a requerer o estabelecimento de canais de mediao entre governo e sociedade civil que imprimam a possibilidade de efetivao da cidadania e o exerccio da participao. Essa mudana de mtodo inclui a exigncia de um conjunto articulado de aes (art. 86 ECA) e o delineamento de uma certa hierarquia de aes da poltica de atendimento, priorizando as polticas sociais bsicas; os programas supletivos; os servios especiais de proteo; os servios de identificao e localizao de pais, responsveis, crianas e adolescentes desaparecidos e a proteo jurdico-social (art. 87 ECA). Quanto mudana de gesto, ratificando e regulamentando as diretrizes preceituadas no artigo 204 da CF/88, o Estatuto da Criana e do Adolescente prev em seu artigo 88, incisos I e II, a municipalizao do atendimento e a criao dos conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criana e do adolescente, como rgos deliberativos e controladores das aes em todos os nveis, assegurando a participao popular paritria. Tal reorientao poltica aponta, assim, para o surgimento de alteraes na relao entre sociedade civil e governo, na qual a articulao da democracia representativa com a democracia direta expresse uma participao genuna que consista na co-gesto do poder pblico e no se constitua como instrumento de cooptao e clientelismo, em que as organizaes representativas funcionem com

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carter meramente consultivo ou como disseminadores de prticas polticas corporativistas e excludentes.

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CAPTULO 2 - Gesto Democrtica: uma abordagem conceitual

2.1 - O que gesto democrtica? Falar no processo participativo da sociedade organizada em articulao com o poder pblico, na deciso e controle das polticas sociais, significa afirmar a participao popular como um dos pilares institucionais constitutivos do Estado Democrtico de Direito, consagrado com a vigncia da Constituio Federal de 1988. Nestes termos, a gesto democrtica da poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente implica no processo de partilha e diviso do poder poltico, no qual a participao dos setores populares ocorre no mbito da tomada de decises poltico-administrativas (eleio de prioridades, objetivos, metas e critrios para avaliao e aprovao de mtodos na elaborao de planos, programas e projetos) e no controle das aes (coordenao, articulao e fiscalizao), e no somente com carter consultivo ou reivindicativo, nem tampouco na mera execuo direta das aes. Essa participao popular, atravs dos conselhos de direitos, embora limitada, devido a se realizar por meio de organizaes representativas, implica, em tese, no exerccio de uma participao mais efetiva e direta da cidadania, uma vez que se supe haver, por parte dos representantes membros do conselho, um constante dilogo com a base que os escolheu. Considerando a questo da participao como ponto crucial da efetivao da gesto democrtica desenhada atravs da constituio dos conselhos setoriais, De la Mora questiona o sentido poltico desse processo: trata-se de uma forma de legitimar estruturas de poder mediante a mistificao de processos ilusrios do exerccio do poder, ou efetivamente a participao dos grupos subalternos nesses mecanismos de gesto se traduz na conquista da cidadania?
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Em outras palavras,

a institucionalizao da participao popular implica em cooptao ou emancipao? Partindo da constatao de que muitos conselhos foram criados por fora de lei e no por iniciativa da prpria sociedade civil, constituindo-se, como uma forma de participao imposta e no conquistada, De la Mora sugere alguns pr65

DE LA MORA, L. Participao popular na gesto das polticas pblicas... Recife, (s/d).

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requisitos para a criao e correto funcionamento dos conselhos, permitindo a formulao e controle das polticas pblicas, nesta ordem: a vontade coletiva, a competncia tcnica, a habilidade poltica e os meios legais, institucionais e financeiros para a implementao das aes.66 O referido autor ressalta ainda que a qualidade do processo depender da preservao de alguns princpios fundamentais: a universalidade da representao; o respeito mtuo s diferenas; a coerncia dos meios com o fim e a vigilncia permanente. Para tal, defende a necessidade de montagem de mecanismos amplos, adequados e permanentes de capacitao tcnica e de oferta de informaes (retroalimentao), de modo a assegurar a continuidade da poltica de descentralizao e democratizao da gesto pblica. A idia da participao direta, por sua vez, remete necessidade da descentralizao como estratgia de aproximao do povo com o foco de deciso o municpio, que ganha status de autonomia poltico-administrativa, ao qual se confere a potencialidade de eleger as prioridades da ao local, com vistas a garantir maior eficincia e eficcia no emprego de recursos pblicos para solucionar os problemas da populao. Em suma, a gesto democrtica de que falamos consiste no processo descentralizado e participativo de definio de prioridades, coordenao, fiscalizao e avaliao permanente das aes voltadas ao atendimento das crianas e adolescentes do municpio, com vistas a garantir, com absoluta prioridade, a promoo e defesa dos seus direitos, sob a tica da proteo integral. Para melhor definirmos a qualidade da gesto democrtica qual nos referimos, destacamos dois aspectos que norteiam a avaliao da sua efetividade: a eficincia e a eficcia na formulao, implementao e controle da poltica municipal de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente. A eficincia implica na consolidao do modelo de gesto polticoadministrativa propriamente dito, ou seja, no funcionamento correto, coerente e articulado das instituies que compem o sistema de garantia dos direitos da criana e do adolescente. A eficcia refere-se obteno de resultados exitosos, a partir do sucesso das aes envidadas, consolidando a implementao do sistema de proteo integral previsto no ECA.
66

DE LA MORA, L. A aferio e o aperfeioamento da eficincia no exerccio dos papis dos novos atores sociais na gesto descentralizada da polticas pblicas. Recife, 1995, p. 7.

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A considerao desses dois aspectos nos leva a questionar quais so os pr-requisitos para o bom desempenho dos conselhos municipais de direitos da criana e do adolescente - espao institucional competente para garantir a efetivao dos princpios, diretrizes e linhas de ao preceituados no ECA, como forma de assegurar o acesso da populao infanto-juvenil aos seus direitos fundamentais. Entendemos, a priori, que a consolidao desse modelo de gesto est condicionada por fatores extrnsecos e intrnsecos que determinam e so dialeticamente determinados pelo nvel de organizao social, poltica e jurdica que se estabelece no mbito das relaes entre governo e sociedade civil, fora e dentro do conselho. Neste sentido, concordamos com De la Mora sobre a exigncia das pr-condies por ele elencadas para a efetivao da co-gesto da poltica. Essas pr-condies ou pressupostos, ao nosso ver, esto associadas s prprias diretrizes da descentralizao poltico-administrativa e da participao popular, cuja consolidao, por sua vez e em primeira instncia, ir depender de trs fatores que indicam a direo hegemnica na correlao de foras: o nvel de conhecimento, de mobilizao e de organizao da sociedade civil, em sua interlocuo com a sociedade poltica. O conhecimento crtico da situao local, regional, nacional e, por que no dizer, mundial, bem como, da finalidade, competncias e organizao do conselho municipal uma exigncia que se contrape cultura do domnio do saber tcnico dos representantes governamentais e de alguns representantes no governamentais melhor preparados, que subordina a participao dos outros representantes que s possuem o saber popular, comum. A mobilizao e a organizao so aspectos que dizem respeito diretamente ao compromisso e dedicao dos movimentos sociais, organizaes populares e entidades de atendimento com a defesa e a promoo dos direitos da criana e do adolescente, no abandonando ou no deixando s no discurso, a razo de ser do prprio conselho de direitos. Esses trs fatores inerentes prpria cultura poltica da sociedade que iro nortear a direo do modelo de gesto democrtica implantado na municipalidade, no caminho da cooptao ou da emancipao. Para que melhor possamos desenvolver nossa argumentao, trataremos de abordar os conceitos de democracia participativa e descentralizao presentes

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no entendimento da gesto democrtica. Em seguida, apontaremos a proposta terico-metodolgica para avaliao do mecanismo institucional de efetivao desse modelo de gesto da poltica de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente - os conselhos municipais de direitos.

2.2 - Democracia participativa como paradigma A criao dos conselhos paritrios incorpora a noo de uma democracia participativa que articula a democracia direta democracia representativa, no sentido de ampliar os espaos e canais de interlocuo entre Estado e sociedade civil, ou entre o governo e o povo. Entretanto, as organizaes populares valem-se tambm das regras de representao da democracia moderna para poderem expressar os interesses da populao local, regional ou nacional que as elege ou indica, tendo em vista a inviabilidade da realizao de uma democracia direta moda da democracia antiga. O debate terico que se estabelece em torno da defesa de um ou de outro modelo de democracia, assim como acerca da possibilidade de articulao da democracia representativa democracia direta, est geralmente delineado por uma questo de fundo: qual o melhor regime capaz de promover a manuteno do Estado liberal, ou de sustentar a transio para um Estado socialista, ou de consolidar o socialismo? Para este trabalho, o que interessa extrair desse amplo debate no so as perspectivas de mudanas macrossociais, mas os subsdios para formular o nosso argumento quanto s possibilidades de consolidao do modelo de gesto democrtica da poltica de promoo e defesa dos direitos da criana e ao adolescente, atravs dos conselhos municipais, tendo em vista as prprias limitaes dadas pelo contexto estrutural e conjuntural que configura a organizao econmica, poltica e social do nosso pas, que eminentemente liberal, "democrtico" e profundamente desigual (vale dizer, portanto, com possibilidades democratizantes muito limitadas). Brando assinala que, uma vez que a titularidade da soberania permanece com o povo em ambos os modelos, tradicionalmente, a nica diferena que se observa entre as duas democracias est no instituto da representao, no exerccio do poder, que no Estado moderno no pode ser seno representativo. A

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democracia direta, perfeitamente aceitvel e vivel para os antigos, no mais possvel para os modernos porque impraticvel a participao de todos os cidados em todas as questes que lhe dizem respeito. 67 Norberto Bobbio, um dos autores mais citados na bibliografia consultada acerca da democracia participativa, preconiza o convvio harmnico entre democracia representativa e democracia direta, destinando carter auxiliar segunda.68 De acordo com Brando, mesmo defendendo a democracia representativa, Bobbio no deixa de critic-la, identificando dois problemas: 1) a natureza da representao, que enfraquece o princpio do governo popular fundado na idia de que o povo quem governa, e 2) os limites de abrangncia da utilizao do princpio representativo na totalidade das questes que interessam coletividade.69 O primeiro limite identificado diz respeito aos poderes do representante como fiducirio, ou seja, que pode "agir com uma certa liberdade em nome e por conta dos representados, na medida em que, gozando da confiana deles, pode interpretar com discernimento prprio os seus interesses. 70 Ao contrrio dos delegados, cujos poderes de representao limitam-se a interesses particulares ou especficos de uma determinada categoria profissional (ou grupo de interesses) e seu mandato revogvel, os fiducirios, que na maior parte dos sistemas representativos formam uma categoria profissional especfica de representantes - os polticos de profisso, representam interesses gerais dos cidados que os elegem e, exatamente por essa razo, na democracia representativa vigora o princpio da proibio do mandato imperativo.71 Segundo Brando, Bobbio afirma que o pressuposto de que os representantes eleitos estariam em condies de avaliar quais seriam os interesses gerais dos cidados e, portanto, deveriam representar os interesses gerais da
67

BRANDO, A. A idia de democracia direta e democracia representativa segundo Bobbio . In: Servio Social e Sociedade n. 47. So Paulo: Cortez, abril/1995, p. 26. Segundo Brando, a dicotomia democracia representativa - democracia direta , dentre as diversas dicotomias relativas democracia tratadas por Bobbio, a mais amplamente discutida. (BRANDO, A idia de democracia direta...). Ver BOBBIO, N. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. 5. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992. BRANDO, A idia de democracia direta..., p. 28-30. BOBBIO, O futuro da democracia, p. 46. Idem, ibidem, p. 46-47.

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69 70 71

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nao,

tem

se

mostrado,

na

prtica,

equivocado.

Evidencia-se

que

os

representantes esto to preocupados com os seus prprios interesses particulares quanto quaisquer outros cidados e isso abre um grande fosso entre o titular do poder poltico (o povo) e aqueles que o exercitam, afastando o povo do governo. Bobbio denuncia, assim, a corrupo do princpio democrtico patrocinada pelo instituto poltico da representao.72 O outro problema apontado por Bobbio refere-se em grande parte subordinao do poder poltico ao poder administrativo, no que tange s "grandes decises econmicas [que] so tomadas por um poder parcialmente privado e atualmente tambm parcialmente no nacional."
73

E mais, "a soberania do cidado

est limitada pelo fato das grandes decises quanto ao desenvolvimento econmico ou no chegarem aos rgos representativos ou, se chegam, serem tomadas em outras sedes onde a grande maioria dos cidados soberanos no tem a menor voz ativa." 74 Apesar de constatar que os limites da democracia representativa no so poucos, Bobbio no os credita meramente ao instituto da representao, mas insuficincia do sistema representativo e "prope, ento, a ampliao dos espaos sociais abrangidos pelo campo decisrio da estrutura representativa."
75

Sua reflexo

neste sentido sugere uma articulao entre as democracias direta e representativa, por considerar "que, de fato, democracia representativa e democracia direta no so dois sistemas alternativos - no sentido de que onde existe uma no pode existir a outra -, mas so dois sistemas que se podem integrar reciprocamente."
76

Para Bobbio, "num sistema de democracia integral as duas formas de democracia so ambas necessrias, mas no so, consideradas em si mesmas, suficientes.77 Deste modo, tambm apresenta os limites dos dois institutos da democracia direta (no sentido prprio da palavra) no Estado moderno: a assemblia dos cidados deliberantes sem intermedirios e o referendum.

72 73 74 75 76 77

BRANDO, A idia de democracia direta..., p. 29 BOBBIO apud BRANDO, A idia de democracia direta..., p. 29. Idem, ibidem, p. 29. BRANDO, A idia de democracia direta..., p. 30. BOBBIO, O futuro da democracia, p. 52. Idem, ibidem, p. 52.

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A assemblia dos cidados s pode existir em uma comunidade pequena. A impraticabilidade desse instituto democrtico nas sociedades altamente complexas da atualidade flagrante, at mesmo se for considerada a diviso das cidades em bairros, onde a institucionalizao de comits ou associaes rege-se pela representao da base e no pela assemblia dos cidados. Este o caso dos conselhos setoriais no Brasil, os quais constituem dois nveis de representao: a dos membros indicados pelo governante que foi eleito em sufrgio universal e a dos membros eleitos em assemblias de representantes de um determinado segmento da populao (no caso em estudo, membros de entidades de atendimento dos direitos das crianas e adolescentes). No caso do referendum, mesmo que seja "o nico instituto de democracia direta de concreta aplicabilidade e de efetiva aplicao na maior parte dos Estados de democracia avanada, trata-se
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de

um expediente

extraordinrio

para

circunstncias extraordinrias" do contnuo apelo ao povo.

, pois um Estado no pode ser governado atravs

Mas qual seria, ento, a estratgia de articulao da democracia representativa com a democracia direta que Bobbio estaria a propor como forma de integrao e complementaridade de ambas, no sentido de se estabelecer uma democracia mais ampla, mais completa? Na opinio do autor, o processo de democratizao implica num processo de expanso do poder poltico, que "consiste no tanto, como erroneamente muitas vezes se diz, na passagem da democracia representativa para a democracia direta quanto na passagem da democracia poltica em sentido estrito para a democracia social" 79, ou "da democratizao do Estado democratizao da sociedade" 80. O que Bobbio quer dizer que o desenvolvimento da democracia no tem apontado para a afirmao de um novo tipo de democracia, mas para a ampliao dos espaos da democracia representativa para alm do poder poltico, ocupando espaos antes restritos ao poder administrativo hierrquico e burocrtico. Isto significa que, na opinio desse autor, o ndice de desenvolvimento democrtico no pode mais ser tomado pelo nmero de pessoas que podem votar, mas pelo nmero de instncias nas quais exerce o voto.
78 79 80

Idem, ibidem, p. 53. Idem, ibidem, p. 54. Idem, ibidem, p. 55.

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Entretanto, Bobbio chama a ateno para um efeito danoso do que ele denomina "excesso de politizao", que a apatia poltica - a indiferena de muitos que cultivam o seu interesse particular custa do empenho de alguns poucos que se preocupam com os destinos da sociedade. Tomando como exemplo a criao e implementao de tantos conselhos setoriais descentralizados e democrticos, nos vrios campos das polticas sociais brasileiras, considerando essas afirmaes de Bobbio, teramos ento aqui um avanado processo de democratizao da sociedade, uma democracia social em elevado estgio de desenvolvimento. Porm, sabemos que a nossa realidade no bem essa. Chamamos mais uma vez a ateno de que essa viso restrita est circunscrita democracia liberal e, portanto, no vislumbra o ideal democrtico (da democracia social) de participao direta e do acesso igualitrio aos bens e servios produzidos socialmente. De acordo com Brando, na dcada de 50, um grande nmero de autores, principalmente americanos, tendo como precursores Max Weber e Joseph Schumpeter, procurou separar a democracia da idia de ampla participao popular, acreditando que democracia rima mais com apatia do que com participao. 81 No liberalismo, democracia significa principalmente sufrgio universal e um meio de expresso da livre vontade dos indivduos, enquanto que a democracia socialista um ideal igualitrio que somente a reforma da propriedade da sociedade capitalista pode realizar.82 Nestes termos, o prprio Bobbio destaca a ambigidade do conceito de democracia presente na constituio da "democracia social" que deu origem ao chamado Estado de servios ou Estado de bem-estar social, na qual democracia ao mesmo tempo processo e resultado. Essa ambigidade revelada na dupla crtica que recebe tanto "por parte do liberalismo intransigente, que nele entrev uma
81

o caso de Morris Jones, Lipset, Dahl, Berelson, Sartori e outros. (BRANDO, A. Sobre a democracia participativa: Poulantzas, Macpherson e Carole Pateman . In: Servio Social e Sociedade. n. 54. So Paulo: Cortez, julho/1997, p. 120). Defensor do liberalismo, Sartori, ao abordar a questo da (in)exeqibilidade da democracia direta, afirma que "quanto maior o nmero de pessoas envolvidas, tanto menos efetiva sua participao - e isso at o ponto de fuga", porque a participao no exerccio do poder restringe a liberdade individual e o ideal da liberdade se materializa na democracia liberal baseada no sistema representativo, a qual proporciona limites e controle de poder que garantem a liberdade segura de todos os indivduos. (SARTORI, G. A teoria da democracia revisitada. v. II - as questes clssicas. So Paulo: tica, 1994, p. 40). BOBBIO, N. Liberalismo e democracia. 6. ed. So Paulo: Brasiliense, 1994.

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diminuio das liberdades individuais [...], [como] [...] por parte dos socialistas impacientes, que a condenam como soluo de compromisso entre o velho e o novo que, mais do que favorecer a realizao do socialismo, a obstaculiza e a torna at mesmo impossvel." 83 Do mesmo modo, fcil supor que a idia de uma democracia participativa, que associe o instrumento da representao ao exerccio direto do poder poltico, tambm est carregada de usos ambguos e at contraditrios, com relao concepo liberal de democracia e concepo socialista. No primeiro caso, a participao pode ser instituda como mecanismo que conserve o estabelecimento de alianas, atravs da cooptao e do clientelismo, legitimando o poder constitudo atravs das prprias regras do jogo democrtico. J para os socialistas menos radicais, possvel vislumbrar na participao institucionalizada pelo Estado uma via segura de transio para uma sociedade diferente, em que a democracia seja plena, ou seja, em que todos os indivduos participem ativamente de todos os benefcios produzidos pela sociedade. De acordo com David Held, trs autores contriburam para a reformulao do pensamento da esquerda sobre os termos de referncia da democracia, representando o novo modelo - a democracia participativa - que emergiu como resultado das convulses polticas dos anos 60, face crise fiscal e de legitimao do Estado social capitalista; dos debates internos da esquerda e da insatisfao com a herana da teoria poltica liberal e marxista: Poulantzas, Macpherson e Pateman. 84 Segundo Brando, Poulantzas acredita que a articulao entre as democracias direta e a representativa apontaria para o ideal marxista da extino do Estado, "em razo das transformaes seriadas no aparelho do Estado passo a passo com a ampliao progressiva da participao ativa da cidadania na deciso sobre os problemas do seu interesse." em um socialismo democrtico."
86 85

Este constitui o arcabouo terico da sua

tentativa de estabelecer uma "anlise positiva do exerccio do poder na transio e Quanto s transformaes no aparelho do Estado, seu principal objetivo modificar a correlao de foras dentro do prprio Estado - no exrcito, polcia,
83 84 85 86

Idem, ibidem, p. 84. HELD, D. Modelos de Democracia. Belo Horizonte: Paidia, 1987. POULANTZAS apud BRANDO, Sobre a democracia participativa..., p. 116. Idem, ibidem, p. 116.

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burocracia pblica, judicirio, etc. -, tornando todas estas instituies mais democrticas. Mas, constata Brando, ele aponta os fins e "deixa ausente qualquer discusso sobre os possveis mecanismos de controle na democracia representativa."87 E quanto participao direta, Poulantzas aponta a "necessidade de um amplo movimento popular que difunda a democracia [...] com a organizao dos protestos sociais descolados para o domnio cultural, como os movimentos estudantil, feminista, regionalista, ecolgico, comits de bairro, comisses de cidados etc." e mais uma vez deixa ausentes as sugestes sobre as possibilidades tericas das formas organizativas desses diversos movimentos. 88 Macpherson, por seu turno, a partir de uma reavaliao de aspectos da tradio democrtica liberal, como diz Held, afirma que "a liberdade e o desenvolvimento individual s podem ser plenamente atingidos com o envolvimento direto e contnuo dos cidados na regulao da sociedade e do Estado."
89

Porm,

ele no deixa de questionar a viabilidade da extenso da esfera da democracia de um mero envolvimento peridico em eleies participao no processo de tomada de decises em todas as esferas da vida.90 Segundo Brando, Macpherson reconhece que a existncia de representantes inevitvel, haja vista a impraticabilidade da participao direta nas decises do governo nas sociedades modernas. Deste modo, a democracia participativa deve ser ao mesmo tempo direta e representativa. 91 O modelo de democracia que prope baseia-se em um sistema que combine partidos competitivos e organizaes da democracia direta, de modo a tornar os polticos eleitos mais responsveis. 92 Porm, conforme Brando, Macpherson no se preocupa com o delineamento da operacionalizao dessa democracia participativa, porque "em sua opinio, este no o problema central, pois o mais importante como chegar a ela e no como faz-la funcionar."
87 88 89 90 91 92

93

BRANDO, Sobre a democracia participativa..., p. 117. Idem, ibidem, p. 117-118. HELD, Modelos de Democracia, p. 232. Idem, ibidem, p. 232. BRANDO, Sobre a democracia participativa..., p. 120. Ver HELD, Modelos de Democracia, p. 232-233 e BRANDO, Sobre a democracia participativa..., p. 122-124. BRANDO, Sobre a democracia participativa..., p. 121.

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O caminho para a democracia participativa, no entanto, aparece como um crculo vicioso que condiciona a participao igualdade e vice-versa. Isto , a ampla participao popular numa democracia participava requer a mudana na conscincia do povo da sua percepo como consumidor para ver-se e agir como executor e desfrutador da sua prpria capacidade, bem como, uma diminuio da desigualdade scio-econmica. Ao mesmo tempo, a prpria reduo das desigualdades e a mudana de conscincia do povo so variveis dependentes de uma maior participao da cidadania. 94 A outra representante da teoria da democracia participativa, Carole Pateman, em uma anlise mais completa a favor da extenso da participao da cidadania, como assinala Held, argumentou que esse modelo de democracia
engendra o desenvolvimento humano, aumenta o senso de eficcia poltica, reduz o senso de distanciamento dos centros de poder, nutre uma preocupao com problemas coletivos e contribui para a formao de um corpo de cidados ativos e conhecedores, capazes de ter um interesse mais agudo nos assuntos governamentais.95

Para, Pateman, diferente do que afirmam os liberais quanto a tendncia apatia provocada pela excessiva participao, existe uma correlao positiva entre apatia e sentimentos negativos em relao eficcia poltica e s desigualdades scio-econmicas, presente na maioria das democracias liberais. 96 Porm, "se as pessoas sabem que existem oportunidades para a participao efetiva no processo de tomada de decises, elas provavelmente acreditaro que a participao vale a pena, provavelmente participaro ativamente e provavelmente consideraro que as decises coletivas deveriam ser obedecidas."
97

A crena da autora na construo de uma cultura da democracia participativa, pode ser atribuda ao carter pedaggico da participao, que definido pelo desenvolvimento de alguns atributos psicolgicos no indivduo, resultantes da prpria participao. 98 Segundo Pateman, de acordo com a teoria da democracia participativa a participao promove e desenvolve as prprias qualidades que lhe so necessrias;
94 95 96 97 98

Idem, ibidem, p. 121. HELD, Modelos de Democracia, p. 233. Ver BRANDO, Sobre a democracia participativa..., p. 126-127. HELD, Modelos de Democracia, p. 233. PATEMAN, Carole. Participao e teoria democrtica. Traduo de Luiz Paulo Rouanet. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992, p. 60-61.

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quanto mais os indivduos participam, melhor capacitados eles se tornam para fazlo. [...] Em conseqncia, para que exista uma forma de governo democrtica necessria a existncia de uma sociedade participativa. resumo elaborado por Brando:
Os indivduos que participam desenvolvem um senso de eficcia ou competncia poltica que torna a sua atuao ainda mais consciente em relao aos limites e alcance da mesma. Igualmente, a participao desenvolve a auto-estima daqueles que dela tomam parte. Ela desenvolve a autoconfiana dos indivduos em relao consecuo dos fins almejados por suas aes. Um pouco como se a participao desenvolvesse o senso de eficcia e a auto-estima dos indivduos que, em troca, se empenham ainda mais, exatamente por se sentirem mais autoconfiantes e terem maior clareza sobre os resultados da sua atuao.100
99

Para melhor compreender a idia apresentada por Pateman, utilizamos o

Ao nosso ver, esse raciocnio explica, em alguma medida, a idia do crculo vicioso apontada por Macpherson, como caminho para uma democracia participativa. Ressalvamos, porm, que essa pedagogia da participao no se processa de forma automtica, no sentido de que basta se criar a oportunidade de atuar diretamente na vida poltica da sociedade, que todos os indivduos iro desenvolver essa competncia poltica afirmada por Pateman. Acreditamos que essa motivao deve partir dos prprios indivduos e que eles devem estar envolvidos e engajados em uma organizao mais ampla que os mobilize continuamente e aglutine outros indivduos movidos pela mesma vontade de decidir coletivamente sobre os destinos da sociedade. Do contrrio, esse potencial dinamizador da prtica participativa estar fadado disputa de interesses individuais, voltada obteno de benefcios particulares e imediatos, a qual no ensejar resultados eficazes das polticas; a eficcia limitar-se- consecuo dos objetivos de cada um e no do todo. De modo geral, a proposio de uma democracia participativa presente nas teorias desses trs autores, no esgotam o debate acerca do modelo mais adequado para se constituir uma sociedade em que a distncia entre a liberdade e a igualdade no seja to grande como nas democracias liberais. No entanto, suas contribuies, apesar da diversidade da abordagem, convergem na tendncia de
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Idem, ibidem, p. 61. BRANDO, Sobre a democracia participativa..., p. 127.

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pressupor o desejo de toda a sociedade de estender a esfera do controle sobre suas vidas. No Brasil, o ensaio de Carlos Nelson Coutinho A democracia como valor universal, publicado em 1979, d o tom dessa nova proposio de defesa do ideal democrtico como via estratgica dos setores progressistas em oposio ditadura militar vigente no pas. Ao contrrio da concepo equivocada dos socialistas que no superam a viso estreita da democracia poltica como instrumento das elites dominantes e dirigentes, esse autor opina que a tarefa das foras populares no combate ao regime de exceo a criao dos pressupostos polticos, econmicos e ideolgicos como estratgia permanente para a conquista, a consolidao e o aprofundamento do socialismo.101 Sua tese se fundamenta numa nova concepo do vnculo entre socialismo e democracia por parte dos marxistas, face anlise crtica do "socialismo real", no final dos anos 70. E a base desse novo modo de conceber o Estado dentro da prpria teoria marxista assenta-se nas teses de Antonio Gramsci, que coloca a questo democrtica no centro da transio para o socialismo. 102 Em que pese o contexto histrico mundial e nacional sob a influncia do qual Coutinho elaborou sua tese, o projeto de renovao democrtica por ele proposto revela-se bastante pertinente anlise da democracia participativa, uma vez que sugere a articulao da democracia representativa com a democracia de base (democracia direta), cuja idia faz parte do patrimnio terico do marxismo: a democracia conselhista. A renovao democrtica compreende, portanto, um processo de transio para o socialismo, que se faz pela criao de novos institutos polticos inexistentes na democracia liberal clssica: mecanismos de representao direta das massas populares, constituindo sujeitos polticos coletivos e pela mudana de funo de alguns velhos institutos liberais: sufrgio universal. Amparado na concepo gramsciana da luta pela hegemonia, Coutinho vai alm da democracia enquanto mero princpio ttico e aponta o reformismo revolucionrio como projeto estratgico que venha a gerar mudanas no Brasil,
101

COUTINHO, C. N. A democracia como valor universal. In: COUTINHO, C. N. A democracia como valor universal e outros ensaios. 2. ed. ampliada. Rio de Janeiro: Salamandra, 1984, p. 20, 24-25. Idem, ibidem, p. 18-19.

102

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tornando este pas uma nao extremamente democrtica que permita a integrao poltica e econmica do conjunto da populao aos benefcios do progresso nacional. Atualizando seu discurso, em entrevista concedida revista Proposta, em 1994, Coutinho reafirma a radicalizao da democracia como elemento crucial para esse projeto estratgico, que tem como cerne a incluso dos excludos. Isto representa o grande desafio, que tornar vivel a expresso dos setores excludos, cujos interesses no so representados pelas organizaes populares que exercem a interlocuo com o Estado na defesa de um projeto alternativo que vise a incorporao de direitos verdadeiramente democrticos, ou seja, o direito de participao poltica e social ampla.103 O objetivo do reformismo revolucionrio aponta, ento, para a superao do capitalismo e afirmao do socialismo com o aprofundamento da cidadania, da participao e do maior controle social, fazendo prevalecer uma lgica que priorize o bem-estar social em substituio lgica capitalista do lucro privado. Essa postura criticada por autores marxistas mais ortodoxos, como o caso de Toledo que postula a mistificao da perspectiva do socialismo como resultado da radicalizao da democracia, apontando-a como um equvoco idealista, alegando que a valorizao exacerbada da democracia nega a possibilidade de confrontos e rupturas com os setores dominantes.104 Em nossa opinio, a crtica, apesar de pertinente por questionar a adoo de valores liberais como sada para superao do prprio sistema social que lhes d sustentao, com vistas constituio de uma nova ordem antagnica, carece de apontar outra sada que, da mesma forma, esteja imbuda de valores que favoream uma maior participao da populao excluda da vida poltica e da riqueza socialmente construda. Entendemos que, de modo algum poderamos supor a institucionalizao de mecanismos de representao popular pela via estatal como espao de rupturas scio-econmicas, seno compreendendo o Estado como um campo de mediaes dialtica e gradualmente construdas no mbito da correlao de foras presente no

103

COUTINHO, C. N. Democratizao como valor universal. In: Revista Proposta. n. 61. Rio de Janeiro, junho de 1994a. TOLEDO, Caio Navarro de. As esquerdas e a redescoberta da democracia . In: DAGNINO, Evelina (org.). Os anos 90: poltica e sociedade no Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1994.

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seu interior, a qual se constitui em fora motriz do processo de mudana endgena ao prprio sistema social que se quer mudar. Devemos, ento, deixar claro que a concepo de gesto democrtica que abordamos neste trabalho se encerra nos limites do exerccio de uma democracia participativa, nos moldes do social-liberalismo que configura a Constituio Federal do Brasil, como sada para uma maior democratizao do espao poltico. No vislumbramos, portanto, a superao imediata das desigualdades sociais, provocando mudanas sociais revolucionrias a curto prazo. No obstante, concordamos com Coutinho na opo pelo pensamento gramsciano como concepo terica coerente com a percepo do potencial emancipador dos grupos subalternizados, atravs da democracia participativa. Esta percepo no foge compreenso de Marx sobre a emancipao poltica como processo incompleto da emancipao humana; ao contrrio, ratifica o pensamento marxiano e amplia a viso do Estado nele compreendida. Neste sentido, para entendermos de que forma o povo, alm da tradicional constituio de representantes caracterstica da democracia liberal, poder exercer tambm diretamente o seu poder soberano de decidir sobre os destinos da sociedade a que pertence, concordamos com Liberati e Cyrino que a concepo gramsciana de Estado 'ampliado' a nica opo terica capaz de dar conta dessa possibilidade.105 Isto porque as categorias trabalhadas por Gramsci nos levam compreenso dos mecanismos de legitimao das polticas sociais, como j tivemos oportunidade de destacar no captulo 1, e, conseqentemente, permitem-nos avaliar a relao entre os representantes do governo e da sociedade civil no processo de formulao e controle dessas polticas, no bojo do campo de correlao de foras que se inscreve no interior do Estado, atravs das prprias instituies por ele criadas. De acordo com a teoria gramsciana, as classes sociais so os sujeitos privilegiados do processo poltico inerente correlao de foras que determina o comportamento do Estado com relao sociedade civil. A conquista da hegemonia das classes dominadas corresponde, assim, ao nvel de organizao e mobilizao destas, que ir determinar a conjuntura social.
105

LIBERATI, W. D.; CYRINO, P. C. B. conselhos e Fundos no Estatuto da Criana e do Adolescente. So Paulo: Malheiros Editores, 1993.

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No obstante a distncia do enfoque da teoria marxista sobre as classes sociais e nossa anlise sobre a atuao de indivduos com interesses difusos e distintos dos interesses de classe propriamente ditos, a compreenso do processo de correlao de foras entre sociedade poltica e sociedade civil como propulsor do poder hegemnico, mutatis mutandis, nos permite explicar o poder inerente ao princpio da participao paritria no mbito da gesto democrtica das polticas sociais. Parte, ento, desse entendimento a nossa argumentao acerca da exigncia de um certo nvel de conhecimento e de comportamento crtico que dem sustentao organizao e mobilizao da sociedade civil, de modo que se construa uma contra-hegemonia (direo ideolgica) da incluso, visando a participao popular efetiva na gesto do poder pblico, conferindo-lhe legitimidade e representatividade. Resgatando algumas consideraes apontadas pelos autores citados neste trabalho, com relao aos limites da democracia participativa, destacamos dois aspectos que, ao nosso ver, so fatores determinados pela ausncia dessa exigncia bsica: 1) a defesa de interesses particulares do representante, em detrimento dos interesses dos representados; 2) a apatia da populao quanto a sua maior possibilidade de participao da vida poltica do municpio. O primeiro aspecto comparece como uma chaga no exerccio da democracia representativa e afeta e afetado diretamente pelo segundo. Ora, se queremos entender porque a populao participa ou no participa, temos que nos reportar iniciativa do processo de institucionalizao da participao: se foi conquistada, concedida, induzida ou imposta, conforme evidencia De la Mora. 106 Neste sentido, Liberati e Cyrino esclarecem que a maior ou menor participao social est diretamente relacionada ao tipo de relaes sociais que vigora na sociedade, porque na esfera da correlao de foras que se define se a participao ser uma conquista das camadas populares ou uma outorga das camadas dirigentes.107 Acreditamos na existncia de um forte cunho ideolgico-cultural como explicao para essas situaes, mas isso no implica numa percepo fatalista de que nada pode mudar; ao contrrio, significa que, se entendemos que as mudanas
106 107

DE LA MORA, A aferio e o aperfeioamento da eficincia..., p. 7. LIBERATI; CYRINO, op. cit.

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ocorrem por meio da correlao de foras sociais e esta qualificada pela direo ideolgica de uma contra-hegemonia que rejeita o papel secundrio do exerccio direto da democracia pela populao, ento devemos insistir no aprendizado de uma cultura democrtica, em contraposio s tendncias polticas que restringem os espaos de exerccio da participao poltica ao mesmo tempo em que ampliam o contingente de excludos das polticas pblicas.

2.3 - Descentralizao e democratizao Um outro ponto polmico do qual no podemos nos esquivar o mito da democratizao como conseqncia direta da descentralizao, que vrios autores j trataram de desfazer e sobre o qual passaremos a analisar. O objetivo central dessa reflexo situar at que ponto os modelos de descentralizao propostos no Brasil, como panacia para a questo do desenvolvimento nacional, apresentados como uma sada para se alar um padro scio-econmico e poltico de cidadania ao nvel dos pases do primeiro mundo, esto imbudos de um poder democratizante que faculte o acesso da maioria da populao excluda da participao nos canais institucionais de deciso do poder pblico, bem como, no usufruto da riqueza da nao, ou consistem em formas de centralizao e autoritarismo camufladas, revestidas de um carter meramente modernizador da gesto pblica, em que so considerados apenas os aspectos gerenciais e no os poltico-administrativos de forma mais ampla. O debate terico travado em torno da questo revela perspectivas de descentralizao que, vinculadas a outros conceitos, conformam traos distintos e dissonantes caractersticos dos modelos propostos, com tendncias liberais, neoliberais ou progressistas. Destarte, o entendimento acerca dos limites e possibilidades de um processo de descentralizao democrtica ir depender da concepo que se utilize para explicar uma e outra categoria. O posicionamento que, ento, assumimos para analisar o conceito de descentralizao no se restringe aos vieses meramente polticos ou econmicos ou administrativos adotados pelos liberais ou neoliberais, mas sim coaduna-se com uma viso socialista mais ampla, fundamentada numa perspectiva democratizante que engloba os trs eixos acima descritos, constitutivos da gesto do poder pblico.

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Deste modo, a democratizao de que falamos tambm no se restringe mera democracia poltica baseada na representatividade de orientao liberal. O conceito de democracia que utilizamos estende-se aos aspectos poltico, econmico e social vivenciados na forma de uma participao direta e ativa dos diversos atores sociais que, no bojo de uma relao conflitiva, de interesses antagnicos, organizem-se atravs de mecanismos de defesa pelo atendimento das demandas. Neste sentido, podemos afirmar, desde j, que, considerada como condio necessria ao desenvolvimento de canais democrticos de participao popular na gesto estatal, a descentralizao no suficiente para garantir a progressiva democratizao do poder pblico, caso no seja aliada a prticas organizativas das bases sociais que mantenham permanente interlocuo com a representao popular, de modo a superar as prticas autoritrias e clientelistas que obstaculizam a participao nos rgos descentralizados de gesto das polticas pblicas. No nosso entendimento, a descentralizao poltico-administrativa da poltica de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente necessria para o desenvolvimento do modelo de gesto democrtica, uma vez que se apresenta mesmo como exigncia de uma maior aproximao das bases com seus representantes nos conselhos. Isto, entretanto, no implica de modo algum que, por si s, a descentralizao contenha o germe da democratizao. Ela meio e no fim. Este o argumento que procuramos sustentar. Denominador comum s matrizes da esquerda e da direita brasileira na agenda reformista da Nova Repblica, a descentralizao foi considerada como elemento imprescindvel da democratizao, como instrumento eficiente de restruturao institucional na democracia emergente da dcada de 80. As diretrizes da descentralizao poltico-administrativa e a participao da populao por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis, apontadas no texto constitucional vigente a partir de 1988, implicam na considerao das peculiaridades locais que demandaro programas, projetos e aes adequados realidade de cada municpio. essa descentralizao que, em tese, possibilita a eleio de prioridades na definio das polticas sociais bsicas ou polticas especiais de atendimento de relevado interesse da populao s quais se destinam, ao mesmo tempo em que

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viabiliza a participao popular no processo de formulao e controle dessas polticas. Apesar de assimilada e defendida unanimemente por correntes polticoideolgicas de direita e de esquerda, como estratgia de democratizao, como j dissemos acima, a categoria descentralizao tem comparecido em diferentes discursos, ora como desconcentrao do poder pblico transferindo responsabilidades poltico-administrativas do governo central para os governos locais (estaduais e municipais) de modo a conferir-lhes maior autonomia; ora como "desestatizao" - privatizando e desregulando as empresas e outras organizaes pblicas estatais, de modo a transferir para o (livre) mercado obrigaes assumidas pelo Estado desenvolvimentista e modernizador; ora a "descentralizao" compreendida como processo de progressiva e consistente democratizao do poder pblico, no sentido amplo, cuja gesto passa a ser exercida atravs de canais decisrios da poltica que aliem a democracia representativa participao direta nas deliberaes locais, regionais e nacionais, com vistas a um maior controle social e uma maior eficincia e eficcia na adoo de medidas voltadas ao atendimento das reais necessidades e demandas da populao. Em todos os casos, h de se considerar os limites e possibilidades do governo descentralizado, no que diz respeito questo da sua legitimidade e governabilidade, levando-se em conta que a valorizao do poder local pode conter, conforme afirma Nunes, o germe do clientelismo, considerado como fenmeno constitutivo dos governos representativos em geral, face mercantilizao poltica que se assiste no mbito da disputa pelo voto. 108 No caso do Brasil, somemos a esse fator outros elementos contraditrios a uma descentralizao democrtica, os quais se revelam como bloqueios polticoinstitucionais de razes estruturais ao processo de democratizao. Assim, temos associado ao clientelismo um forte coronelismo, caracterizado pela concentrao de poder, autoritarismo do poder executivo e partidarizao eleitoreira. 109 No obstante, Nunes problematiza outros aspectos que dizem respeito valorizao da idia de viabilidade da democratizao do poder local como resultado
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NUNES, E. Poder local, descentralizao e democratizao: um encontro difcil. In : So Paulo em Perspectiva. 10(3), 1996. SILVA, A. X. Representao, participao e defesa de interesses no processo de democratizao da gesto da poltica de sade - a questo do Conselho Municipal de Sade de Recife. Recife, 1997.

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inexorvel da maior proximidade do cidado e considerao da descentralizao e democracia como elementos de uma mesma substncia. 110 Para o mencionado autor essas duas concepes sobre poder local e descentralizao devem ser abandonadas, uma vez que, a real democratizao depende das decises mais universais, onde so definidas solues polticas gerais e mediatas e no apenas na esfera das solues administrativas imediatas, de mais fcil assimilao por parte da populao. Na sua opinio, esse modo de conduzir o processo de descentralizao resulta no desenvolvimento desigual e assimtrico entre diferentes setores da sociedade e entre diferentes localidades e regies, o que invalida o carter democrtico que se lhe atribui. A descentralizao assim considerada no viabiliza necessariamente a democratizao, no
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garante

nem

democracia,

nem

participao, nem solidez na representao.

Entendemos que os riscos inerentes a esse processo esto no abandono do pacto federalista; isto , da necessidade de coordenao das polticas pblicas de todos os nveis de governo pela esfera central - a Unio. Essa coordenao (diferente de centralizao) deve implicar em uma descentralizao que contenha em seus propsitos a possibilidade de ampliao da democracia participativa, de distribuio do poder de deciso sobre questes das mais simples ou mais facilmente solucionveis, no nvel dos governos municipais, s mais complexas e abrangentes, objeto das polticas nacionais. De qualquer modo, seja em qual for o nvel de governo, a falta de compromisso com a questo global, preterida em funo da defesa de interesses particularistas ou restritos, por parte dos governantes ou, tambm no raro, por representantes populares, no processo de gesto descentralizada, alimenta o corporativismo, cuja principal caracterstica a formao de polticas de privilgios para os grupos que atuam no espao poltico de maneira exclusivista, e seus efeitos jamais sero benficos para a afirmao de uma democracia participativa. A fragilidade que se apresenta no mbito desse modelo de descentralizao poltico-administrativa, pe em risco sua legitimidade como mecanismo de representao democrtica ampla, capaz de eleger as reais

110 111

NUNES, op. cit. Idem, ibidem.

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prioridades locais, regionais e nacionais e assegurar o acesso a servios pblicos que atendam s necessidades bsicas da populao. Essas afirmaes remetem-nos problematizao apresentada por Teixeira sobre a institucionalizao da participao popular, quando questiona a implementao compulsria dos conselhos setoriais a partir de exigncias do governo federal, ao estabelecer prazos rgidos, sob pena de o municpio no receber recursos em reas fundamentais; uma vez que, se por um lado essa estruturao compulsria induz articulao dos conselhos, podendo despertar a sociedade para a necessidade de se organizar, por outro lado, no leva em conta a heterogeneidade e complexidade da situao dos municpios no pas. 112 No se pode, assim, de acordo com Teixeira, superestimar o papel dos conselhos, acreditando ser esse o espao nico e privilegiado de atuao e articulao dos movimentos sociais e organizaes populares. H que se ter conscincia das limitaes e riscos da participao popular nesses mecanismos, devendo os movimentos sociais, organizaes populares e entidades de atendimento combinarem sua atuao institucional nos conselhos com aes coletivas de presso e mobilizao na sua base social, bem como, devem acautelarse da febre conselhista que domina o governo e que tambm esteve presente quando da elaborao das leis orgnicas municipais e setoriais. 113 Por outro lado, o princpio da autonomia poltica e administrativa dos municpios, por si s, no traduz o desenvolvimento de um processo de ampla participao democrtica da sociedade na gesto do poder local, tampouco a ruptura ou minimizao das diferenas sociais prprias do capitalismo tardio e perifrico, especialmente no Brasil, cujos modelos de desenvolvimento nacional adotados por governos acentuadamente centralizadores pautaram-se por processos de modernizao excludentes, em que a maioria da populao manteve-se e tende a manter-se alijada tanto do poder de deciso poltica quanto do usufruto dos benefcios da modernizao e do progresso econmico. Sabemos que, dentro da estrutura capitalista e da conjuntura neoliberal em que est inserido o Estado brasileiro, no encontraremos a soluo para o
112

TEIXEIRA, E. C. Movimentos Sociais e conselhos. In: Cadernos ABONG 15 - As ONGs e a realidade brasileira - 7. So Paulo, julho/1996. De acordo com Teixeira, essa febre conselhista trata-se de uma descentralizao centralizada, que no respeita a autonomia dos municpios, as especificidades do poder local e o princpio formalmente proclamado da participao da sociedade. (TEIXEIRA, E. C., op. cit.)

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desenvolvimento nacional pela simples adoo dos modelos de descentralizao gerencial, econmica ou poltico-administrativa, alando assim o pas para os nveis do primeiro mundo, sem que medidas econmicas enrgicas sejam adotadas no mbito nacional, capazes de promover uma profunda mudana no panorama social, de modo a que se cumpram os objetivos fundamentais da Repblica brasileira, inscritos no artigo 3 da Constituio Federal, especialmente aquele dito no inciso III: "erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Acreditamos, no entanto, que a opo por uma descentralizao com perspectivas verdadeiramente democratizantes, ou seja, conduzidas a partir da mobilizao da sociedade organizada, no sentido da implementao e efetivao do novo modelo de relacionamento entre a sociedade civil e o Estado, no qual haja uma participao crtica que venha a fortalecer o processo democrtico, assegurando a possibilidade de defesa aberta dos interesses diversos, viabiliza uma forma dialeticamente equilibrada de proposio de prioridades, aes e estratgias polticas. Essa descentralizao, portanto, para que nos permita vislumbrar uma mudana nacional ampla, deve ser coordenada e no ensejar disputas e concorrncias entre municpios ou entre regies, mas esteja direcionada para o desenvolvimento global da nao, reduzindo as diferenas regionais, promovendo a integrao econmica e social do conjunto da populao. Para isso, necessrio ainda que haja mudanas nas prticas organizativas das bases sociais da representao popular nos rgos descentralizados de gesto das polticas pblicas. Do mesmo modo, h que legitimar os conselhos municipais, atravs da sua eficincia e eficcia, de modo a promover uma verdadeira municipalizao, no se aceitando mais as prticas tradicionais de repasse de recursos carimbados, ou seja, de aceitao e subordinao dos governos estaduais e municipais aos programas e projetos formulados pelo governo federal, bem como, dos municipais aos estaduais, em detrimento das prioridades locais. De la Mora chama a ateno de que as transferncias de recursos da esfera federal para a estadual e a municipal e da esfera estadual para a municipal tem sido a forma tradicionalmente mais freqente de financiamento dos programas e projetos locais. Acontece que essa prtica dificulta o pleno exerccio da soberania municipal na definio e implementao das prioridades e metas dos municpios,

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porque depende de decises de outras esferas de governo e, conseqentemente, no contribui para a criao e consolidao do sistema local de garantia dos direitos da criana e do adolescente.114 Concordamos com as afirmaes de De la Mora, pois entendemos que a noo de autonomia municipal presente na diretriz da descentralizao polticoadministrativa no condiz com essa prtica de celebrao de convnios que atrela a destinao dos recursos a uma poltica centralizada de definio de prioridades, metas, objetivos e estratgias de ao. Como diz o citado autor, "continuar com a velha prtica de repasse de recursos 'carimbados', depois de mais de dez anos da vigncia da Constituio Federal e do ECA, constitui um claro indicador de que a descentralizao que interessa ao governo federal apenas a descentralizao das responsabilidades e no a descentralizao 'poltico-administrativa'." 115

2.4 - Pressupostos terico-metodolgicos para avaliao dos conselhos municipais de direitos como mecanismos institucionais de efetivao da gesto democrtica De modo geral, a efetivao da gesto descentralizada e democrtica da poltica de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente, prevista como uma das diretrizes que possa garantir a eficincia e eficcia das linhas de ao preceituadas no ECA, requer que esta seja norteada por quatro pressupostos ou pr-condies que, ao nosso ver, devem dar sustentao a esse modelo de gesto. Esses pressupostos so: 1) a legitimidade jurdica, poltica e social, que se refere ao compromisso assumido na municipalidade com a defesa dos direitos da criana e do adolescente, em detrimento de interesses particulares ou clientelistas, exercendo efetivamente as atribuies do conselho, com a participao paritria do governo e da sociedade civil na definio das aes; 2) a representatividade, que diz respeito universalidade e expressividade da representao na escolha dos membros do conselho e permanente interlocuo destes com as bases representadas; 3) a infra-estrutura material e tcnico-administrativa, que oferea
114

PERNAMBUCO. Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente. O financiamento dos programas destinados promoo e defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes: mecanismos e instrumentos. Elaborado por Luis de la Mora. Recife, 1999. Idem, ibidem, p. 10.

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condies para organizao e funcionamento do conselho, com espao fsico, meios materiais e recursos humanos disponveis e 4) a transparncia nas aes do conselho, que consiste no acesso da populao a informaes que favoream o controle social sobre as aes do governo e da sociedade civil no atendimento a crianas e adolescentes. Tais pressupostos, que devero formar a base da gesto democrtica, configuram-se como exigncias para o desenvolvimento de aes que, de fato, promovam e defendam os direitos fundamentais e especiais da populao infantojuvenil, afastando atitudes individualistas e clientelistas inconsistentes para o ideal democrtico, entendido aqui como o progressivo e extensivo acesso aos direitos de cidadania (poltica e social). A legitimidade compreende, para alm do grau de solidez e aceitao/reconhecimento da instituio perante sociedade, uma afirmao do interesse do governo e das organizaes representativas da sociedade civil na garantia do acesso das crianas e adolescentes aos seus direitos de cidadania. Entendemos que a afirmao desse interesse pode ser avaliada desde as primeiras iniciativas para a criao do conselho, passando pelo processo de legalizao e de implementao, at a configurao de uma estrutura considerada completa: com composio paritria; reunies regulares para deliberaes; fluxo interno de encaminhamentos definido (Pleno, Presidncia, Secretaria Executiva); espao fsico garantido; equipamentos, materiais e pessoal tcnico-administrativo disponveis; decises tornadas resolues (poder normativo); etc. A avaliao da legitimidade implica em saber de onde partiu e o que motivou a iniciativa de constituio do conselho de direitos no municpio e at que ponto essa instituio se organizou e atuou com vistas a alcanar os objetivos e finalidades para os quais foi planejada, isto , se sua organizao e funcionamento correspondem aos fundamentos institucionais da participao paritria e aos princpios estabelecidos nos instrumentos jurdicos que a disciplinam. Neste sentido, nossa proposio se coaduna com a classificao das prcondies para a eficincia e eficcia dos conselhos apresentada por De la Mora, as quais garantiro a qualidade, a legitimidade e a continuidade das polticas deliberadas atravs da co-gesto, que o mais alto grau de participao no exerccio do poder pblico. Assim, entendemos que a legitimidade do conselho pode

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ser avaliada a partir de indicadores que revelem a vontade poltica, a habilidade de articulao e a competncia tcnica dos sujeitos atuantes. Acrescentamos anlise da legitimidade o componente jurdico que consiste no instrumento de institucionalizao que dar validade legal e servir como balizador das aes demandadas ao rgo. A representatividade pode ser avaliada em trs nveis: na universalidade da representao, na expressividade da representao e na interlocuo com as bases. O primeiro nvel diz respeito abertura da participao, como representantes no conselho, a um maior nmero possvel de organizaes da sociedade civil, evitando a permanncia ad infinitum de uma mesma representao em vrios mandatos. Com relao representao governamental, esse critrio no procede quando se refere aos representantes do governo municipal que tm mandato temporrio, mas h que se tomar em considerao quais os rgos do poder pblico que esto sendo representados, que nvel de interferncia tm com relao poltica da criana e do adolescente. Da mesma forma, o tipo de envolvimento da representao no governamental com o objeto de atuao do conselho deve ser ponderado. Esse nvel de avaliao corresponde expressividade da representao. A interlocuo com as bases tambm deve ser tomada como critrio para avaliao da representatividade, uma vez que a idia de participao direta presente na concepo de democracia participativa remete suposio do constante dilogo dos representantes membros dos conselhos com as bases que os elegeram, devendo ser uma prtica freqente as assemblias para debater as questes travadas no mbito das deliberaes sobre a poltica municipal de direitos da criana e do adolescente. A estrutura organizacional e infra-estrutura esto relacionadas ao aspecto da legitimidade, haja vista compreender o conjunto de recursos e medidas institucionalizados que afetam direta e indiretamente na condio de efetividade dos objetivos do conselho. importante ressaltar que esses recursos so necessrios para assegurar a boa qualidade das aes, porm, por si s, no so suficientes; em primeiro lugar, vale repetir, vem a vontade poltica, a habilidade de articulao e a competncia tcnica que configuram a legitimidade da instituio.

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A eficincia e a eficcia do conselho municipal de direitos como mecanismo da gesto democrtica no pode prescindir da transparncia de suas aes. A prestao de contas poltica (das aes) e financeiro-contbil (dos gastos) uma prtica a ser cultivada como comportamento tico que dispensa maiores consideraes, tendo em vista tratar-se de uma instituio cujo princpio a democracia participativa. Assim, entendemos que a informao e a comunicao so inerentes participao. Avaliar a transparncia implica, portanto, em conhecer a capacidade de controle social que tem a sociedade sobre o conselho. Para aferio e avaliao desses pressupostos, consideramos a existncia de indicadores que condicionam a operacionalizao do modelo de gesto da poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente, com vistas ao cumprimento das diretrizes e linhas de ao previstas no ECA, orientados pelo paradigma da proteo integral. Esses indicadores nos permitem avaliar os caminhos e descaminhos do conselho municipal de direitos da criana e do adolescente, no sentido dos avanos, dos impasses e dos recuos no processo de consolidao de uma gesto descentralizada e democrtica legtima, representativa, organizada e transparente. Ao agrupamento desses indicadores, chamamos de condies extrnsecas e intrnsecas. As condies extrnsecas so aquelas que dizem respeito relao poltica que vincula a vontade coletiva, a habilidade de articulao, os meios legais e institucionais que favoream a implementao e composio do conselho e a disponibilidade de recursos humanos, materiais e financeiros que garantam um mnimo de eficincia e eficcia ao processo de gesto democrtica. Ou seja, as condies objetivas (nvel de organizao) que do sustentao poltica e material prpria existncia do conselho e efetivao das atribuies que lhe cumprem. As condies intrnsecas referem-se mais precisamente estruturao e funcionamento interno do conselho municipal, s questes relativas ao processo de correlao de foras expresso no padro de gesto compartilhada e no princpio da paridade. Abarcam, assim, a participao ativa e crtica, a representatividade e a tica; isto , as condies subjetivas (nvel de conscientizao) relativas ao conhecimento e comportamento dos componentes do conselho. Atentamos para o fato de que as condies intrnsecas (alinhadas com os pressupostos da representatividade e da transparncia) se entrecruzam s

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condies extrnsecas (associadas mais com a legitimidade e a organizao) e no podem ser avaliadas isoladamente. Ou seja, numa gesto compartilhada e paritria, a representatividade dos que dela se encarregam s pode ser apreciada na medida em que as aes que dela se depreendem sejam evidentemente controladas pelo conjunto da sociedade que lhe delegou poderes. De modo esquemtico, podemos apresentar nosso argumento da seguinte maneira:
SOCIEDADE CIVIL CONHECIMENTO CRTICO MOBILIZAO ORGANIZAO SOCIEDADE POLTICA PREDISPOSIO DEMOCRTICA

CONSELHO LEGITIMIDADE REPRESENTATIVIDADE ORGANIZAO TRANSPARNCIA

POLTICA DE DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE GESTO DEMOCRTICA

Indicadores para avaliao

PRESSUPOSTOS JURDICA LEGITIMIDADE POLTICA SOCIAL Leis e decretos municipais Participao Nvel de conhecimento Estrutura interna de funcionamento (Regimento Interno) Universalidade da Representao Reunies abertas Composio paritria Competncia tcnica Capacidade de articulao INDICADORES

ORGANIZAO

Espao fsico

Recursos Veculos, humanos equipamentos e (Secretaria materiais Executiva e assessorias) Interlocuo com as bases Prestao de contas sociedade

REPRESENTATIVIDADE

Expressividade da Representao Publicao de Resolues

TRANSPARNCIA

Divulgao de aes

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A anlise da legislao municipal referente poltica dos direitos da criana e do adolescente ser conduzida luz do processo de articulao que envolveu as iniciativas populares e governamentais para a criao do conselho. No que concerne legitimidade poltica, analisaremos a participao em trs aspectos: quanto freqncia dos conselheiros nas reunies, quanto s intervenes nos assuntos do conselho e quanto ao contedo das discusses ou interesses defendidos. A paridade ser tomada como elemento de anlise da legitimidade, em termos quantitativos, mas pode tambm ser compreendida como um indicador da representatividade, medida que alude qualidade da representao. Ao analisarmos as aes desenvolvidas (procedimentos e resultados), estaremos analisando a compreenso dos conselheiros quanto s atribuies e competncias do conselho, que nos remeter avaliao da habilidade poltica e capacidade tcnica de exerccio da sua funo normativa e controladora. O pressuposto da organizao ser avaliado a partir da anlise da estrutura interna de funcionamento do conselho, definida por seu regimento interno, bem como, da existncia de recursos materiais, financeiros e humanos disponveis para viabilizar a execuo de aes. Quanto representatividade, estudaremos os processos de escolha e indicao dos conselheiros no governamentais e governamentais, respectivamente; seus vnculos com a questo da promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente e os mecanismos de interlocuo com a sociedade. Esse ltimo indicador tambm se refere ao pressuposto da transparncia, que avaliaremos atravs do estudo da prtica de democratizao das informaes do conselho para conhecimento e controle da sociedade sobre suas aes. Como tcnicas metodolgicas de pesquisa, para proceder avaliao do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes (CMDDCA-JG), recorremos coleta de dados documentais, principalmente as atas das reunies e relatrios de gesto, e a entrevistas de 10 (dez) pessoas que exerceram mandatos de conselheiros, como representantes no governamentais e 1 (um) governamental, cujas anlises se basearam na considerao desses indicadores. Os critrios para escolha dos entrevistados foram: 1) que tenha assumido pelo menos dois (2) mandatos como conselheiro (mesmo que seja 1 mandato como

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titular e outro como suplente) e 2) se apenas exerceu 1 mandato, que tenha assumido por mais de uma vez a funo de presidente ou vice-presidente ou algum outro cargo no Conselho. No caso do representante governamental, trata-se de uma pessoa que, alm de conselheiro, antes foi tambm assessor jurdico do Conselho durante uma fase, considerada pelos prprios conselheiros, de avanos polticos e administrativos no rgo. Tomamos o cuidado de verificar que a escolha dos entrevistados cobriu todas as gestes do CMDDCA-JG, desde o Grupo Pr-Conselho (1991) at 1999. O roteiro das entrevistas (anexo 1) seguiu a nossa linha de argumentao quanto aos pressupostos para a efetivao da gesto democrtica. Os objetivos considerados para elaborao do roteiro foram: 1) investigar os lapsos, as lacunas da pesquisa documental e 2) Avaliar a viso (crtica e autocrtica) do conselheiro sobre a natureza (forma e contedo) do conselho como instrumento de efetivao da gesto democrtica. No prximo captulo abordaremos sobre os requisitos para criao, implantao e manuteno dos conselhos municipais de direitos da criana e do adolescente, sempre na perspectiva de esclarecer nossos argumentos quanto aos pressupostos exigidos como garantia de uma gesto democrtica eficiente e eficaz, como vimos tentando demonstrar at aqui.

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CAPTULO 3 - Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente

Neste captulo, apresentaremos os aspectos que constituem, no nosso entendimento, a forma que deve tomar esse espao de deciso colegiada para, no captulo seguinte, procedermos avaliao do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes, objeto emprico de nosso estudo, luz das consideraes tericas formuladas neste momento.

3.1 - Fundamentos jurdico-institucionais A poltica municipal dos direitos da criana e do adolescente deve ser definida em lei municipal, na qual so fixadas as normas gerais para o funcionamento do conjunto de aes governamentais e no governamentais articuladas dentro do Municpio, visando a garantia do atendimento dos direitos previstos na Constituio Federal e no Estatuto da Criana e do Adolescente, em conformidade com as linhas de ao e as diretrizes da poltica de atendimento definidos no ECA. No que concerne estruturao dos mecanismos de coordenao, financiamento, execuo e controle desse conjunto de aes articuladas, a legislao deve estabelecer os limites de atuao das instncias que esto direta ou indiretamente vinculadas ao Poder Executivo municipal. Assim, deve disciplinar sobre a criao, organizao e implementao do conselho municipal de direitos como rgo encarregado de orientar o funcionamento da poltica municipal dos direitos; o fundo municipal que financia as linhas de atuao dessa poltica; as regras gerais para registro e autorizao do funcionamento das entidades no governamentais, bem como, dos servios, programas e projetos scio-educativos e de proteo executados pelas entidades governamentais e no governamentais; e sobre a criao e implementao do conselho tutelar ao qual compete aplicar medidas quando crianas e adolescentes tiverem seus direitos ameaados ou violados. Conforme o princpio da autonomia municipal, cabe a cada municpio elaborar a sua prpria lei, que dispor sobre a organizao da poltica dos direitos da criana e do adolescente, de acordo com suas peculiaridades e necessidades

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locais, na qual caracterizar o modo de atuar do conselho municipal, definindo sua composio, atribuies e competncias especficas, estrutura e forma de funcionamento. Em termos legais, constitucionais (CF/88, art. 61, 1, II, "e"), cabe ao chefe do Poder Executivo a iniciativa do projeto de lei criando o conselho a ser enviado Cmara municipal de Vereadores. Conforme Liberati e Cyrino, essa uma obrigao, um dever e no uma faculdade do Prefeito, uma vez que a Constituio Federal (art. 204, II) e o Estatuto da Criana e do Adolescente (art. 88, I e II) prescrevem a descentralizao poltico-administrativa e a participao popular como diretrizes das polticas de assistncia social e de atendimento aos direitos da criana e do adolescente, respectivamente. E ainda, o ECA disciplina, no artigo 261, pargrafo nico, que "a unio fica autorizada a repassar aos Estados e Municpios, e os Estados aos Municpios, os recursos referentes aos programas e atividades previstas nesta Lei, to logo estejam criados os Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente nos respectivos nveis".116 interessante notar que a omisso do Prefeito na criao do conselho municipal implicar, por um lado, na inconstitucionalidade de qualquer poltica de atendimento a crianas e adolescentes que venha a adotar, uma vez que no haver a participao popular na sua formulao; por outro lado, resultar na ausncia de recursos das esferas de governo federal e estadual para execuo dos programas previstos no ECA. Ademais, sua omisso estar, sobretudo, violando o dever constitucional de garantir com absoluta prioridade os direitos fundamentais das crianas e adolescentes (CF/88, art. 227 e ECA, art. 4). Mas no basta que o Prefeito tenha a iniciativa da criao da lei, por simples obedincia civil. necessrio que haja no municpio a existncia de certas condies objetivas e subjetivas que imprimam qualidade ao modelo de gesto democrtica do qual os conselhos so os principais instrumentos. Dessa forma, como sugerem Liberati e Cyrino, inscrevem-se como condies imprescindveis instalao e ao bom funcionamento dos conselhos municipais: 1) condio objetiva - existncia de uma predisposio democrtica no mbito dos Poderes Executivo e Legislativo, em que prefeito e vereadores aceitem a
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LIBERATI, W. D.; CYRINO, P. C. B. Conselhos e Fundos no Estatuto da Criana e do Adolescente. So Paulo: Malheiros Editores, 1993, p. 82.

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diviso do poder poltico com a populao; bem como a existncia de organizaes sociais representativas no Municpio; 2) condio subjetiva nvel de conscientizao necessrio para garantir a efetiva participao popular na gesto do poder pblico; do contrrio sero os conselheiros meros legitimadores das aes dos governos, e nunca interventores e partcipes do poder pblico. 117 De acordo com Cyrino, os conselhos municipais de direitos da criana e do adolescente so rgos descentralizados da administrao pblica direta, sem personalidade jurdica, mas com capacidade pblica. Isto , so rgos pblicos diferentes dos demais rgos, porque tm composio paritria e carter deliberativo e representam o prprio Estado, tal como concebido por Gramsci (governo + sociedade civil).118 Como um rgo do Poder Executivo, o conselho municipal de direitos est vinculado administrativamente a outro rgo da Prefeitura, onde deve haver uma verba especfica para sua manuteno, mas no est subordinado porque um rgo descentralizado e, portanto, tem independncia perante o ente que o criou. Isto quer dizer que no existe uma subordinao hierrquica do conselho em relao ao governo. O relacionamento que se estabelece uma vinculao administrativa que compromete a Prefeitura com o apoio administrativo ao desempenho das funes do conselho, garantindo-lhe uma infra-estrutura em termos de local, instalaes, recursos materiais e financeiros, bem como cedendolhe tcnicos de seu quadro funcional, quando for necessria e requisitada a assessoria. Portanto, o conselho se constitui um espao institucional autnomo e independente, que tem como fim ltimo garantir a aplicabilidade eficaz do ECA. Mas essa autonomia significa a existncia de poderes de direo, de normatividade e de operao administrativa descentralizada, configurada na natureza deliberativa e paritria da estrutura peculiar que o distingue dos rgos meramente consultivos subordinados ao Poder Executivo. Ser autnomo significa ter poder poltico e capacidade tcnica, administrativa e financeira para realizar aes que estejam dentro do seu mbito de atuao, que a formulao da poltica e controle das aes municipais. No quer
117 118

Idem, ibidem, p. 80.

CYRINO, P. C. B. Conselhos de direitos e fundos . In: PERNAMBUCO. Ministrio Pblico. Anais do II Seminrio Interno de Atualizao do Ministrio Pblico na rea da Infncia e Juventude. Recife: Procuradoria Geral da Justia, 1995.

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dizer que esteja isento de prestar contas sociedade das suas aes e da movimentao financeira do dinheiro pblico, cuja definio da aplicao est a seu cargo. Afinal, usando as palavras de Cyrino, quando o conselho se rene para deliberar sobre algo, o prprio Estado (ampliado) agindo, discutindo a poltica de atendimento da criana e do adolescente.119 Nessa discusso, entre governo e sociedade civil, podem emergir divergncias de idias, embates ideolgicos, porque o interesse governamental no corresponde necessariamente ao interesse pblico. Nesse momento, "haver a tendncia de busca da hegemonia, a predominncia, conseguir o consenso, nem que seja o consenso resultante do voto, pelo qual se vai escolher a melhor idia na votao das suas propostas.120 Neste sentido, as divergncias inerentes prpria representao paritria, traduzida na disputa interna pela predominncia ou hegemonia de uma das posies, sero dissolvidas pela deliberao do conselho na votao das propostas, a qual se torna manifestao legtima do Estado. Em tese, a deliberao do conselho implica, ento, na expresso do prprio Estado e no mais na vontade de um rgo. Por isso, a resoluo (pea tcnica em que se formula a deliberao) deve ser cumprida pelo Executivo. Se o conselho, entretanto, delibera algo ilegal, o Executivo no est obrigado a cumprir. Mas, se se trata de uma deliberao amparada legalmente, vincula o Executivo porque a poltica de atendimento da criana e do adolescente todos os seus direitos - tm de ser deliberados pelo conselho municipal. 121 O Executivo vai, ento, traduzir monetariamente na mensagem da Lei de Diretrizes Oramentrias as aes estabelecidas em resoluo do conselho como prioritrias. O fato de as deliberaes do conselho tornarem-se vontade estatal, ou seja, destinarem-se ao conjunto da populao pela qual advoga, em vista do carter representativo que o sustenta, remete necessidade de prestao de contas poltica da atuao do conselho e dos conselheiros s bases que
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Idem, ibidem. Idem, ibidem, p. 139. Idem, ibidem, p. 140.

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representam, como comportamento tico a ser cultivado em favor de uma real democracia participativa. Em linhas gerais, temos como caractersticas especficas dos conselhos municipais de direitos da criana e do adolescente: natureza colegiada e deliberativa, composio paritria, funo normativa e controladora, gesto descentralizada (autonomia poltico-administrativa) e transparncia. Esses so os princpios, diretrizes e linhas de ao que devem configurar o instrumento de efetivao da gesto democrtica da poltica da infncia e da adolescncia, os quais devem ser assegurados no somente no texto da lei municipal, mas sobretudo na prtica de sua implementao. Garantir a eficincia dessa estrutura poltica, tcnica e administrativa circunscrita nas atribuies do conselho e a eficcia das aes dele emanadas o grande desafio para consolidao da gesto participativa e descentralizada da poltica dos direitos da criana e do adolescente. Trata-se da valorizao de uma nova cultura democratizante no trato das questes afetas s necessidades, aspiraes e potencialidades das crianas e adolescentes do municpio, visando a efetivao do paradigma da proteo integral que norteia o ECA. 3.1.1 - Participao paritria e representatividade O princpio da democracia participativa, como j dito antes, alia a democracia representativa democracia direta, ampliando o espao de democratizao do Estado em direo a uma maior democracia social, na medida em que a populao passa a se fazer presente de modo mais atuante, no s na execuo mas tambm na formulao das polticas pblicas, com perspectivas de um progressivo aumento da participao no usufruto dos bens e servios produzidos socialmente. As vantagens desse modelo de gesto, no entanto, um tema controverso. J apresentamos, no captulo anterior, que a idia do modelo de democracia fundamentado na representao do povo, atravs dos partidos polticos, complementado por outros mecanismos tambm representativos, mas que contenham a possibilidade de participao mais direta da populao no exerccio do poder pblico, est eivada de concepes ambguas e contraditrias, do ponto de vista daqueles que a defendem.

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Afinal, no Brasil dos anos 80 e 90, em resposta aos vinte anos de regime autoritrio e crise mundial do capitalismo, bem como, a partir da reavaliao das esquerdas sobre o "socialismo real" em decadncia no leste europeu, a participao e a descentralizao, foram tomadas como bandeira de luta dos movimentos sociais e como plataforma de governos municipais, vinculados a diversas tendncias poltico-ideolgicas, bem como, foram defendidas por tericos de distintas concepes filosficas. Deste modo, o discurso da gesto descentralizada e participativa foi assimilado por tendncias tanto liberais como socialistas. No primeiro caso, considerando a arraigada cultura poltica do povo, moldada pelo individualismo liberal, a confiana na apatia poltica, na deliberada omisso da sociedade que quer ver-se livre da responsabilidade de decidir sobre os destinos da sua comunidade, do seu municpio, do seu pas e acomodam-se com a despreocupada aposio de seu voto na urna no perodo de eleio dos representantes polticos, sustenta a defesa da participao que pode ser instituda como mecanismo de conservao de alianas, atravs da cooptao e do clientelismo, legitimando o poder constitudo atravs das prprias regras do jogo democrtico. Portanto, no oferece nenhum perigo. Edson Sda faz uma brilhante afirmao que ilustra esse tipo de comportamento individualista e omisso:
Como em outros campos da vida humana, somente uma parcela do povo realmente se mobiliza por um novo Direito [da criana e do adolescente]. A tendncia das pessoas se conservarem no mbito dos seus pequenos interesses particulares. Essa a sua forma de participao no fortalecimento das regras que mantm as desigualdades, as injustias, a discriminao, a crueldade, a opresso. O que no afeta diretamente o meu interesse privado NO COMIGO. Se eu comeo a ser incomodado pelos meninos de rua, por exemplo, a sim, eu comeo a me preocupar com eles. No Brasil, muita gente est participando dessa preocupao, mandando mat-los!!122

Do outro lado, temos a defesa por parte dos socialistas de que possvel vislumbrar na participao institucionalizada pelo Estado uma via segura de transio para uma sociedade diferente, em que a democracia seja plena, ou seja, em que todos os indivduos participem ativamente de todos os benefcios produzidos pela sociedade. Isto , a democracia participativa no compreendida como um mero instrumento da burguesia. Numa perspectiva ampliada do Estado, a
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SDA, E. O novo direito da criana e do adolescente. Braslia: Ministrio da Ao Social/CBIA, [1991?], p. 40.

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participao popular deve ser vista como uma estratgia permanente de utilizao dos espaos criados dentro da prpria democracia burguesa, visando a crescente democratizao - do Estado sociedade, a partir da contraposio de interesses presentes na correlao de foras sociais. No nosso entendimento, a possibilidade de democratizao da sociedade, atravs da democracia participativa, s pode mesmo ser vislumbrada sob o prisma dessa concepo gramsciana. Portanto, no podemos e nem devemos desprezar a histria das relaes entre Estado e sociedade civil no contexto das polticas sociais brasileiras, como tratamos de resgatar no primeiro captulo desta dissertao. Desta maneira, chamamos a ateno para o risco de reproduo, nos conselhos, da apatia, da indiferena, da omisso, do individualismo caracterstico da democracia Brasil. Esse clientelismo, que De la Mora define como uma articulao sem crtica na interlocuo da sociedade civil com o Estado, ratificado nos conselhos quando os setores populares no so legitimamente representados, uma vez que as reivindicaes e negociaes no ultrapassam o limite das contingncias imediatas e focalizadas e, no raras vezes, particulares. Ao contrrio, o que se espera da participao paritria nessas instncias deliberativas , como evidencia De la Mora, uma articulao crtica, em que representantes do governo e da populao assumam posturas propositivas e coparticipem da gesto das polticas de forma equilibrada e respeitosa, porm sempre crtica, fortalecendo o processo democrtico, de modo a permitir o desempenho eficiente e eficaz desses rgos colegiados.123 necessrio, portanto, que as organizaes sociais representantes da sociedade civil nos conselhos superem os limites das relaes clientelistas e maniquestas124 e exeram presso poltica sobre os representantes governamentais, sempre balizadas pela defesa dos interesses reais da populao. Com relao postura crtica dos representantes governamentais, pressupe-se liberal representativa, que tpico das relaes clientelistas tradicionalmente cultivadas nas intervenes estatais sobre as questes sociais, no

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DE LA MORA, L. A aferio e o aperfeioamento da eficincia no exerccio dos papis dos novos atores sociais na gesto descentralizada da polticas pblicas. Recife, 1995. Ver captulo 1, p. 36, nota 44, desta dissertao.

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uma predisposio democrtica por parte do governante e, conseqentemente, dos membros por ele indicados. O princpio da paridade, neste sentido, no significa apenas e simplesmente igualdade numrica, mas tambm uma qualidade de representao que seja orientada pela universalidade, pela expressividade e pela constante interlocuo com as bases. Esses trs fatores configuraro a representatividade do conselho em relao a sua prpria finalidade, que a definio e o controle das aes prioritrias no mbito do atendimento dos direitos da infncia e da adolescncia. O primeiro fator diz respeito escolha ou indicao do membro do conselho, que deve abranger a maior diversidade possvel de instituies que desenvolvam aes de atendimento direto ou de defesa dos direitos da criana e do adolescente, tanto dentro do perodo de um mandato como, na sucesso de mandatos. O segundo aspecto implica na considerao do real envolvimento dessas instituies e das pessoas que as representam com a questo da infncia e da adolescncia. E o terceiro se refere permanente interlocuo que os representantes devem manter com os representados, assegurando o carter da democracia direta que constitui o modelo da gesto participativa. Com relao a essa qualidade da representao paritria, Liberati e Cyrino125, apontam o tipo de entidade governamental e no-governamental, bem como o perfil desejvel de seus representantes que devem compor o conselho municipal de direitos da criana e do adolescente: As entidades governamentais devero ser rgos cujas atividades interfiram nas condies de vida da populao, com reflexos na infncia e na juventude, e que entendam a real importncia do conselho antes de indicarem seus representantes. Esses devero ter poder de deciso e de responder pela entidade que representam, de modo que haja sintonia entre as deliberaes e a execuo das polticas de atendimento. As no governamentais devem prestar atendimento direto a crianas e adolescentes ou de defesa e promoo de direitos, com idoneidade comprovada pelos servios prestados e compromisso incontestvel com a questo da infncia e da adolescncia. Da mesma forma, seus representantes devero estar

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LIBERATI; CYRINO, op. cit., p. 89, 90.

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envolvidos com a questo, de modo impessoal e global, e no em defesa de interesses prprios ou de sua entidade. Um outro aspecto a ser observado o compromisso e a dedicao dos membros do conselho nas aes a ele relacionadas, como a freqncia s reunies ordinrias e extraordinrias; a participao em capacitaes ou seminrios ou campanhas; o acompanhamento de estudos e pesquisas; etc. E essa participao no pode restringir-se mera formalidade da presena, deve se revestir de contedo, atravs da manifestao de proposies e formao de opinies condizentes com as discusses afetas s finalidades do conselho. A participao popular tambm no pode ser resumida participao das organizaes no conselho de direitos, por mais representativas que sejam. preciso criar mecanismos que permitam a expresso do cidado que no participa de nenhuma organizao ou cuja entidade no esteja representada no conselho, como o Frum DCA, por exemplo, que no figura na lei, mas cuja identidade se manifestar atravs do seu papel e misso de controle social e continuidade das polticas pblicas. Tanto os representantes no governamentais como os governamentais no devem se distanciar das bases que os escolheram. O representante do governo tem de discutir, pelo menos os temas mais polmicos, com o Prefeito. Os representantes da sociedade civil devem prestar contas dos seus atos sociedade, como tambm debater, pelo menos, sobre os temas mais polmicos. Pois, como afirma Cyrino, "se h distanciamento das pessoas das bases que as escolheram, estas ficam inautnticas e a se representarem a si prprias e podem, facilmente, ser cooptadas.126 Por isso, a necessidade de manuteno de um frum permanente dos direitos da criana e do adolescente, que d sustentao, subsidie e assessore a representao do conselheiro que muitas vezes no tem preparo tcnico para discutir alguns temas, melhorando, assim, a qualidade da negociao travada no conselho e evitando que este seja um rgo meramente legitimador das polticas previamente pensadas pelo Poder Pblico. Uma outra vantagem da existncia do Frum DCA que nesse espao dever acontecer a escolha dos representantes no governamentais, por meio da indicao de entidades sociais ou de indivduos nelas atuantes, que se candidataro
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CYRINO, op. cit., p.143.

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ao mandato no conselho, os quais se submetero a um processo eleitoral, em que todas as organizaes representativas da sociedade civil que desenvolvem aes voltadas ao atendimento dos direitos da criana e do adolescente podero votar. interessante notar que, a forma de realizao dessa eleio dever estar prevista no regimento interno do conselho, assim como, deve constar claramente na lei municipal que o cria o veto remunerao no exerccio da funo de membro do conselho de direitos, considerada de interesse pblico relevante, conforme prescreve o artigo 89 do ECA. No h, no Estatuto, nenhuma exigncia de formao tcnica e qualificao profissional para o exerccio do mandato. Usualmente, os conselhos municipais tm adotado dois procedimentos, sobre os quais no tem havido consenso com relao s vantagens de um ou de outro. Uma forma a escolha da entidade como representante, sendo o mandato exercido por um delegado posteriormente indicado pelos dirigentes da organizao. A outra forma a eleio do indivduo previamente indicado pela entidade como candidato ao exerccio do mandato. Os que defendem a primeira modalidade alegam que, em caso de o conselheiro no desempenhar bem a sua funo, ele poder ser substitudo por outro delegado da instituio, a qual no perder o seu assento no conselho, visto que foi eleita dentre as demais pelo reconhecimento pblico dos servios prestados comunidade. A principal vantagem dessa opo seria evitar que os interesses defendidos pelo conselheiro no corresponda aos interesses da coletividade e sim os seus particulares. Quanto segunda modalidade de eleio, o argumento da defesa de interesses individuais no se sustenta porque, do mesmo modo, o delegado indicado posteriormente tambm estaria susceptvel ao mesmo tipo de comportamento e, mesmo que ele fosse substitudo, a mesma desconfiana se aplicaria a seu sucessor. Alm disso, coloca-se em questo a qualidade da representao em termos de conhecimento e envolvimento do representante com a causa da defesa dos direitos da criana e do adolescente, que deve ser avaliada e julgada pelos eleitores antes do voto e no depois. Na nossa opinio, tanto uma como outra modalidade tm problemas, do mesmo modo que tm suas virtudes. O principal problema que percebemos que, em ambas, os conselheiros eleitos correm o mesmo risco da apatia e do individualismo, caso no haja uma contnua interlocuo entre representantes e

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representados, pois a est uma diferena essencial entre a democracia estritamente representativa e a democracia participativa. A virtude comum o fato de considerar que instituio e indivduo no so uma mesma essncia, mas deve haver uma identidade entre um e outro que seja publicamente reconhecida. Defendemos que, tanto num caso como no outro, na escolha dos representantes no governamentais deve-se relevar a exigncia de foras sociais organizadas e mobilizadas que de fato exeram um mandato representativo, considerando os trs aspectos que j pontuamos acima: a universalidade, a expressividade e a interlocuo com as bases. Isto quer dizer que, embora no se deva desprezar a questo, importa menos a maneira como se define que os indivduos eleitos conselheiros sejam ou no legtimos representantes das instituies "x", "y" e "z", do que considerar se eles esto movidos por um interesse coletivo, continuamente avaliado e debatido entre representantes e representados. Pela importncia do carter de co-gesto impingido aos conselhos, cujas decises iro depender da correlao de foras, no somente no mbito interno, mas tambm na estrutura do poder, Teixeira chama a ateno que a luta pela hegemonia, na defesa dos interesses populares, requer um nvel de organizao e mobilizao da sociedade que faculte o acompanhamento e avaliao das aes, exigindo tambm a capacitao dos representantes das foras sociais para expressar suas aspiraes e necessidades, traduzindo-as em proposies e alternativas polticas.127 Devem ser levadas ao debate, no conselho, proposies que expressem o interesse da sociedade civil em promover o acesso das crianas e adolescentes aos seus direitos de cidadania. Para isso, necessrio que as pessoas que constituam o conselho estejam aptas e capazes para deliberar, no mbito de um rgo colegiado de composio paritria, a partir de uma conscincia crtica acerca das atribuies e competncias daquele rgo. Por essa razo, alerta Cyrino, o conselho de direitos deve ser composto por pessoas com um mnimo de preparo e competncia para discutir e decidir quais devem ser as prioridades locais. Segundo o autor,
h Conselhos que no sabem porque existem; conselheiros que no sabem o que o Conselho. Houve uma febre de criao de Conselhos, a que eu chamei de superestruturais, onde no se discutiu na comunidade a necessidade de sua
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TEIXEIRA, E. C. Movimentos Sociais e Conselhos. In: Cadernos ABONG 15 - As ONGs e a realidade brasileira - 7. So Paulo, julho/1996.

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criao: criou-se, como que faz um decreto. Os Conselhos foram criados para, depois, se pensar na formao dos quadros. Pessoas sentavam-se mesa sem saber o que fazer, sem saber o que discutir. Alguns no sabiam por incompetncia, no sentido mesmo da expresso, por falta de qualificao e formao. Outros, por ausncia de prtica social e poltica, que a ditadura nos cassou ao longo de mais de vinte terrveis anos.128

Este tipo de observao bastante pertinente, porm no se pode justificar que mesmo depois de sucessivas gestes dos conselhos municipais que foram criados, em sua maioria, no primeiro qinqnio da dcada de 90, no se tenha preparado outras pessoas para exercer com competncia o mandato de conselheiros. Esta justificativa s plausvel se explicada pela ausncia de setores sociais organizados e mobilizados no municpio, de modo que no tenham sido superadas as relaes clientelistas e a subordinao dos representantes da sociedade civil ao poder pblico. H um aspecto relacionado paridade dos conselhos que no pode deixar de ser mencionada. Diz respeito a uma polmica em torno da representao governamental, quanto legitimidade da participao de poderes (executivo, legislativo e judicirio) e nveis de governo (federal, estadual e municipal) diferentes. Existem duas correntes que divergem sobre esse assunto. Uma corrente, qual, em Pernambuco, vinculam-se o Prof. Luis de la Mora e o Juiz Luiz Carlos Figueiredo, defende que, no havendo no ECA detalhamento quanto composio paritria, cabe aos municpios estabelecerem em suas leis a forma especfica e os critrios gerais para composio da representao do poder pblico e da sociedade civil. Neste caso, de acordo com as peculiaridades locais, o poder pblico poder fazer-se representar pelos diferentes poderes e por rgos pblicos de mbito estadual ou federal. Geralmente, a definio dessa composio resulta do processo de articulao que antecede a formulao do projeto de lei, no qual se assegura a presena dos sujeitos que se envolveram na sua construo, pois, como dizem De la Mora e Figueiredo, um conselho legitimamente constitudo aquele que incorpora as foras sociais mais importantes do municpio.129 A outra corrente, na qual se situam Liberati e Cyrino, refuta a possibilidade de compor um conselho deliberativo vinculado ao poder executivo municipal com assento assegurado a representantes de outros poderes, uma vez
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CYRINO, op. cit., p.141.

DE LA MORA, L.; FIGUEIREDO, L. C. A questo da paridade na composio dos conselhos de direitos da criana e do adolescente. Recife, novembro de 1994.

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que, no caso do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, importante que se garanta a imparcialidade dos juizes e a independncia dos promotores para agirem se forem obrigados a desconstituir decises do conselho, pela via judicial. 130 Acreditamos que a orientao da segunda corrente a mais aconselhvel, bem como, com relao representao de rgos de outra esfera de governo, no se deve compor um conselho municipal assim, porque, sob a tica da municipalizao, interessante que o chefe do Poder Executivo nomeie representantes de rgos da sua administrao direta ou indireta, desde que suas aes reflitam direta ou transversalmente o atendimento dos direitos da criana e do adolescente. Quanto participao de vereadores como conselheiros, uma vez que as resolues do conselho tm carter normativo e que a articulao com o Poder Legislativo torna-se um elemento dinamizador da transformao de suas deliberaes em leis, quando for o caso, a adoo de tal estratgia mostra-se ideal. Entretanto, se considerarmos que o Legislativo tem tambm uma funo fiscalizadora sobre o Executivo, recairemos sobre os mesmos argumentos que contrariam a participao do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio. A experincia de institucionalizao dos conselhos municipais de direitos tem revelado dificuldades e limites no exerccio da gesto participativa paritria. Destacamos aqui alguns desses limites j apontados na literatura que trata sobre o assunto:

Confuso de papis: falta de clareza quanto s atribuies do conselho municipal de direitos, levando muitas vezes interferncias nas competncias de outros rgos pblicos, sobretudo dos conselhos tutelares (deixando de deliberar sobre polticas de direitos e controlar as aes delas decorrentes, para intervir em casos concretos, ou se responsabilizar pela execuo das aes). 131

Falta de capacitao dos conselheiros para exercer efetivamente suas funes com qualidade (informaes necessrias devida compreenso de seu papel). Omisso do poder pblico, esvaziando a possibilidade de co-gesto.

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LIBERATI e CYRINO, op.cit., p. 89.

Neste caso, seria mais importante para os conselhos assumirem seu papel controlador e formulador e acelerarem a instalao dos conselhos tutelares.

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Submisso dos representantes no-governamentais aos governamentais e desses ltimos ao poder pblico (participao ingnua, destituda de esprito crtico, face ao suposto domnio da competncia e ao domnio da linguagem).

Interesses ideolgica e politicamente difusos, descaracterizando a representao dos interesses das crianas e adolescentes do municpio (falta de comprometimento com a questo). Fragilidade da organizao da sociedade civil na fiscalizao atuao dos conselhos (ausncia de Frum DCA). Paridade discutvel: no so formados pares qualitativos entre representantes governamentais e no-governamentais, mas sim numricos. Processos de escolha dos representantes no governamentais muitas vezes ilegtimos. Em resumo, objetivando o bom desempenho das funes atribudas aos novos agentes pblicos, que so os membros dos conselhos municipais de direitos, na co-gesto da coisa pblica, formulando e controlando efetivamente as polticas sociais de atendimento criana e ao adolescente, necessrio que sejam ultrapassados os entraves estruturais caracterizados pela falta de costume no exerccio da prtica democrtica e de compreenso das potencialidades inerentes ao papel dos conselheiros. Portanto, h uma necessidade de conhecimento e de comportamento crtico a respeito da realidade nacional e local, no que tange ao desenvolvimento social, os quais sugerem a conscincia, tanto dos representantes da sociedade civil quanto da rea governamental, do relevante interesse pblico que significa a sua participao no processo de transformao da realidade social, pela melhoria da qualidade de vida das crianas e adolescentes do municpio. 3.1.2 - Competncias e atribuies De acordo com a diretriz da descentralizao poltico-administrativa, compete gesto municipal definir as prioridades da poltica de promoo e defesa dos direitos das crianas e adolescentes. Significa dizer que o municpio tem autonomia para decidir sobre as aes que devem ser privilegiadas na destinao de recursos pblicos, obedecendo a um planejamento estratgico a ser elaborado pelo conselho municipal no exerccio da sua funo de formulador da poltica.

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O passo fundamental do processo de formulao dessa poltica a priorizao da linha de ao a ser desenvolvida no municpio, com base no diagnstico da situao da criana e do adolescente, caracterstica do processo de municipalizao. Isto implica na necessidade de definio de um planejamento global, alm do conhecimento e estmulo s aes em andamento que sejam respostas imediatas aos problemas mais urgentes. Conforme afirma Cyrino, a priorizao de aes deve ser um assunto discutido criteriosa e criticamente com o Poder Executivo para formao das prioridades oramentrias (art. 4, nico, "d" ECA - " destinao privilegiada de recursos pblicos nas reas relacionadas com a proteo infncia e juventude").132 Na funo de coordenao, os conselhos municipais representam um canal de politizao dos cidados e um espao privilegiado na gesto conjunta entre governo e sociedade civil, que deve atuar de forma articulada com os vrios setores pblicos e privados responsveis por aes destinadas ao atendimento de crianas e adolescentes, os quais se tornam co-responsveis pela efetiva garantia dos seus direitos e da concretizao de polticas sociais globais e bsicas voltadas melhoria da qualidade de vida da populao infanto-juvenil. Tal articulao, que se inscreve no mbito da promoo (no sistema de garantia de direitos), constitui a rede de servios de atendimento infncia e adolescncia do municpio, que composta por entidades governamentais e nogovernamentais, sobre as quais o conselho municipal dever manter efetivo controle, com o objetivo de evitar diretrizes pouco claras; superposio de aes; vazios de atendimento; e estabelecer racionalidade e justia no gasto social pblico com a criana e o adolescente, sob pena de incorrer na falha das polticas anteriores e no concretizar as possibilidades de tornar vivel a universalizao das polticas sociais bsicas. O controle exercido pelo conselho municipal de direitos da criana e do adolescente implica, em primeira instncia, na superviso da ao poltica das entidades - que devero atender aos princpios definidos no ECA, atravs da aprovao do registro e dos programas apresentados por estas. Em segunda instncia, refere-se fiscalizao, como forma de controle posterior do cumprimento

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CYRINO, op. cit.

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das aes aprovadas, a qual ser exercida em articulao com os conselhos tutelares. Nesta funo, o conselho dever, antes de mais nada, exercer o controle sobre a existncia legal das entidades no-governamentais - concedendo ou negando autorizao para seu funcionamento, atravs do pedido de registro destas; bem como, dos programas de atendimento desenvolvidos tanto pelas entidades nogovernamentais como pelas governamentais. Portanto, deve deferir ou no os requerimentos de inscrio (acompanhados de propostas de trabalho, com metodologia, proposta pedaggica, recursos humanos e materiais) de entidades no governamentais, bem como, de programas governamentais ou no governamentais, luz da CF/88, do ECA, da Lei municipal que dispe sobre a poltica dos direitos da criana e do adolescente e das prprias resolues anteriores do conselho.133 importante destacar que precisamente nesse campo de atuao que caber ao conselho municipal de direitos impedir a reproduo da prtica tradicional de repasse de recursos "carimbados", atravs de transferncias das esferas federal e estadual para o municpio. Ou seja, o conselho um rgo deliberativo e no meramente consultivo, e assim sendo cabe a ele aprovar ou no a realizao de determinado programa ou projeto financiado pelo governo federal ou estadual, cujas linhas de ao podero ou no coincidir com as prioridades locais. atribuio do conselho, nesses casos, viabilizar a captao de recursos, alm daqueles previstos no oramento municipal, para desenvolvimento de aes que digam respeito s reais necessidades prioritrias do municpio e no simplesmente homologar a deciso vinda de fora do municpio, sem a devida anlise crtica da sua preponderncia em relao a outros aspectos sociais que demandem maior urgncia no atendimento. De maneira esquemtica, so essas as atribuies do Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente, enquanto rgo coordenador e supervisor das aes:

Formular polticas de atendimento criana e ao adolescente, a partir da realizao de levantamentos diagnsticos peridicos para atualizao de dados sobre a infncia e adolescncia do municpio, com vistas priorizao de aes;

133

Idem, ibidem, p. 145-146.

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Participar do planejamento municipal de polticas pblicas, elaborando ou participando na elaborao do Plano municipal de Atendimento e da Programao Oramentria, com vistas a garantir o cumprimento das linhas de ao previstas no ECA: hierarquia das polticas sociais bsicas sobre os programas compensatrios, implantao de servios especiais e implantao de conselho Tutelar;

Gerir o Fundo Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente, no sentido de deliberar e controlar o emprego dos recursos para financiamento das aes, definindo critrios (prioridades, diretrizes, metas e estratgias) para aprovao de programas e para captao e aplicao de recursos financeiros;

Manter um sistema de controle e atualizao das informaes sobre o funcionamento das entidades no governamentais e rgos governamentais que desenvolvam aes voltadas promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente;

Coordenar, acompanhar e fiscalizar as atividades desenvolvidas por essas instituies; Articular-se com os diversos setores responsveis pela promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente, dentro e fora do municpio; Articular-se com demais conselhos setoriais do municpio; Participar de eventos relacionados aos direitos da criana e do adolescente, promovidos por entidades do municpio ou de fora (especialmente nas Conferncias Regionais e Estaduais);

Realizar e incentivar campanhas educativas sobre os direitos da criana e do adolescente; Promover ou incentivar a criao e manuteno de espaos ou canais mais amplos e abrangentes de interlocuo da sociedade, em geral, e das crianas e adolescentes, em especial, com o conselho.

3.1.3 - Organizao e funcionamento Para vencer o desafio de consolidar a implementao de uma estrutura institucional com caractersticas to peculiares e complexas com as do conselho de direitos, preciso que se estabelea uma organizao interna capaz de propiciar um funcionamento ordenado, incisivo e participativo, com vistas adoo de

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alternativas globalizadoras que somem s aes e proposies governamentais as iniciativas dos cidados, por meio das organizaes representativas, na definio, acompanhamento, avaliao e alterao da poltica pblica. Os conselhos municipais devem elaborar o seu Regimento Interno, fixando a forma de desenvolvimento de suas aes e as normas a serem seguidas; estabelecer as coordenaes internas e as equipes de apoio; distribuir as tarefas entre os seus membros; alm de criar mecanismos que garantam a participao de todas as organizaes atuantes na rea (instituies pblicas e privadas) no esforo de concretizar as polticas sociais bsicas ou de assistncia social, voltadas infncia e adolescncia. Para garantir o fluxo de uma dinmica que d conta de cumprir todas as atribuies previstas para o conselho, necessrio ter presente, em primeiro lugar, a clareza da definio de funes internas, de modo a no haver confuso de papis e subordinaes equivocadas. Por tratar-se de um rgo colegiado, o Pleno do Conselho instncia maior de deliberao, o espao de negociao e definio de consensos, de onde so emanadas todas as decises polticas relacionadas ao atendimento dos direitos da criana e do adolescente no municpio. As deliberaes do Pleno sero tornadas em resolues - documento de carter normativo, vinculante, quando for o caso, ou opinativo, no vinculante, conforme a matria tratada.134 Nenhum ato ou resoluo vlido, se no passar pela aprovao do Pleno. Essas resolues devero ser publicadas em Dirio Oficial do Municpio, quando houver, ou do Estado, alm de ser afixada em local visvel na sede do conselho e/ou outros prdios pblicos. Deve estar previsto no regimento interno, da forma mais detalhada possvel, os casos em que a Presidncia poder prescindir da reunio do Pleno e decidir sobre alguma matria de carter urgente. A freqncia das reunies ordinrias, os motivos e o prazo para convocao de reunies extraordinrias e o quorum para validao das deliberaes do conselho tambm devem ser disciplinados no regimento, assim como as penalidades impostas aos membros do conselho que no estejam exercendo devidamente suas atribuies.

134

LIBERATI e CYRINO, op. cit., p. 93.

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Pela natureza das aes de sua competncia, vemos logo que a atuao do conselho deve ser orientada por um planejamento que possibilite a freqente avaliao dos objetivos e metas definidas como finalidades a serem perseguidas pelo rgo. As estratgias de ao sero delimitadas de acordo com as funes que deve exercer: formulao de polticas; coordenao de aes articuladas; e controle das entidades, programas e projetos governamentais e no governamentais. Para dar conta de cumprir esse planejamento precisa de pessoal tcnicoadministrativo que esteja disposio do rgo, assessorando na realizao das tarefas de carter executivo, como, por exemplo: preparar e distribuir as pautas das reunies com antecedncia; redigir atas das reunies; encaminhar ofcios; proceder inscrio de entidades e programas; realizar visitas de acompanhamento e elaborar pareceres; avaliar projetos; administrar o Fundo municipal, quando for o caso; etc. Essa equipe operacional dever compor a Secretaria Executiva e as assessorias tcnicas, que tambm devem estar previstas no regimento interno do conselho. Essas pessoas, por tratar-se o conselho de rgo pblico, devero ser funcionrios da Prefeitura ou de outros rgos da administrao pblica direta ou indireta estadual ou federal, que ficaro disposio do conselho, sendo remunerados pelo rgo de origem ou pela Prefeitura. Outra possibilidade de organizao operacional, adotada de forma exclusiva ou complementar equipe tcnica, a formao de Comisses Temticas compostas pelos prprios conselheiros, que exercero as atividades da Secretaria Executiva, Tesouraria, etc. Esta estratgia, quando prima pela exclusividade das comisses, ao nosso ver, no se revela eficiente porque, caso no seja exigida uma formao tcnica dos conselheiros, no h como garantir a qualidade das tarefas demandadas s comisses ou ao conselheiro secretrio ou tesoureiro. Ademais, o exerccio da funo de conselheiro no remunerada, o que dificulta ou at impossibilita sua dedicao s atividades tcnico-administrativas. No caso de ser adotada de forma complementar, atribuindo aos conselheiros obrigaes especficas que exijam sua maior participao no cotidiano do conselho, entendemos que salutar, uma vez que compromete todos os seus membros com as atividades inerentes ao seu funcionamento.

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Um outro fator importante para garantir a eficincia do conselho a existncia de um local apropriado para o seu funcionamento, onde deve ser instalada a sede do rgo. de bom alvitre que no haja muitas mudanas de endereo e que a localizao seja de fcil acesso e boa visibilidade, de modo a favorecer que a populao possa conhecer e freqentar o rgo sem maiores dificuldades. O conselho tambm dever ser dotado de equipamentos e materiais colocados disposio pelo governo municipal para que possa desempenhar suas funes e realizar as atividades tcnicas e administrativas a cargo da Secretaria Executiva e da Assessoria e/ou das Comisses Temticas. A manuteno dessa estrutura no dever ser financiada com recursos do Fundo municipal, uma vez que no diz respeito atividade fim do conselho, mas ao meio, s condies de funcionamento que devem ser providas pelo rgo ao qual est vinculado administrativamente. 3.1.4 - Transparncia e tica Tudo que deliberado pelo conselho deve ser dado ao conhecimento pblico. As reunies do Pleno para deliberao de qualquer matria devem ser abertas populao que, por anuncia do Pleno, poder ter direito a voz. O incentivo manuteno de espaos amplos de discusso, como o Frum DCA, por exemplo, e a interlocuo com a sociedade nesses espaos uma estratgia de transparncia das aes do conselho que deve ser implementada. Outro comportamento tico a ser praticado a regularidade na prestao de contas financeiro-contbil, que permitir tanto o controle interno da administrao pblica municipal quanto o controle externo do Tribunal de Contas do Estado e da sociedade.

3.2 - O financiamento das aes voltadas ao atendimento direto e defesa dos direitos da criana e do adolescente - Fundos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente Conforme j apontamos acima, uma das atribuies dos conselhos municipais de direitos, de acordo com o artigo 88, inciso IV, com o artigo 214 e com o artigo 260, 2, do ECA, a gesto dos fundos municipais, cujos recursos

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financeiros nele aportados devem ser utilizados para o financiamento das aes voltadas promoo e defesa dos direitos das crianas e adolescentes. Quando se diz que compete ao conselho gerir o fundo, significa que ele gestiona, articula, delibera, controla. A tarefa do conselho no exerccio dessa atribuio : 2 Elaborar o Plano de Ao Municipal dos direitos da criana e do adolescente e o Plano de Aplicao dos recursos do fundo. 3 Estabelecer os parmetros tcnicos e as diretrizes para aplicao dos recursos. 4 Promover a captao de recursos do fundo. 5 Acompanhar e avaliar a execuo, desempenho e resultados financeiros do fundo. 6 Avaliar e aprovar os balancetes peridicos e o balano anual do fundo. 7 Solicitar a qualquer tempo e a seu critrio as informaes necessrias ao acompanhamento, ao controle e avaliao das atividades a cargo do fundo. 8 Mobilizar os diversos segmentos da sociedade no planejamento, execuo e controle das aes desenvolvidos com recursos do fundo. 9 Fiscalizar os programas desenvolvidos com recursos do fundo. Os Fundos a que se refere o artigo 88, IV do ECA esto disciplinados nos artigos 71 a 74 da Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964, que institui normas gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal (Fundos Especiais). Fundos so parcelas de recursos financeiros reservados para determinados fins especificados em lei, os quais devem ser alcanados atravs de planos de aplicao elaborados pelo respectivo gestor, no caso, o conselho de direitos, sujeitos obrigatoriamente ao controle externo do Tribunal de Contas. So contas correntes onde sero captados recursos para destinao especfica. Comete crime o Executivo que aplicar o dinheiro dos Fundos em outra atividade diferente da sua destinao. A Lei 4.320/64 (art. 71) faculta a adoo de normas peculiares de aplicao dessas receitas ou destinao dos seus recursos, as quais devem ser estabelecidas na lei que instituir o Fundo Especial. A natureza especial do fundo municipal da criana e do adolescente objetiva facilitar a aplicao dos recursos alocados no oramento para o atendimento prioritrio na promoo e defesa de direitos, com vistas ao

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cumprimento mais imediato das finalidades do rgo a que se vincula - o conselho municipal de direitos da criana e do adolescente. Quanto a sua finalidade, Edson Sda afirma que "os recursos recolhidos ao fundo destinar-se-o aos aspectos prioritrios ou emergenciais que, a critrio do conselho em deliberao especfica, no possam ou no devam ser cobertos pelas previses oramentrias destinadas execuo normal das vrias polticas pblicas em seus respectivos mbitos."
135

De acordo com as orientaes do CBIA, os recursos do fundo municipal destinam-se prioritariamente s aes que atendam a poltica de defesa dos direitos da criana e do adolescente, bem como, quelas que venham indiretamente benefici-los, de acordo com o plano de aplicao, elaborado pelo conselho, o qual deve compreender: 136 Programas de proteo especial (continuamente); Capacitao de recursos humanos (freqentemente); Projetos de pesquisa e de estudos (eventualmente); Projetos de comunicao e divulgao de aes de defesa de direitos preconizados no ECA (eventualmente); Polticas sociais bsicas (raramente, em carter excepcional e transitrio, devendo o Municpio comprovar que aplicou os percentuais definidos nas suas polticas bsicas). O conselho elaborar o diagnstico da situao da infncia e da adolescncia no municpio, o Plano (plurianual) de Ao e o Plano de Aplicao que estabelecero os programas e metas aos quais destinar-se-o os recursos do oramento municipal alocados no fundo, podendo tambm avaliar e sugerir alteraes no oramento das secretarias municipais que executam as polticas bsicas e de assistncia social, encaminhando-os ao Poder Executivo para fazer constar na Lei de Diretrizes Oramentrias e na Proposta Oramentria a serem aprovadas pelo Poder Legislativo. Como no possui personalidade jurdica, pois se trata de uma Unidade da Administrao Direta (usa CGC do municpio), o fundo integra o oramento
135 136

SDA, E. Estatuto da Criana e do Adolescente Comentado - artigo 88, p. 254.

CENTRO BRASILEIRO PARA A INFNCIA E ADOLESCNCIA (CBIA). Fundos de Direitos da Criana e do Adolescente - orientaes bsicas para sua operacionalizao. Rio de Janeiro: CBIA / DIPROM, 1994. Srie Subsdios, ano I, volume 2, p. 9.

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municipal, devendo a contabilizao de suas operaes ser feita atravs da Contabilidade da Administrao Central. Poder ter contabilidade prpria, mas obrigatoriamente consolidada com a da Administrao. Deve, portanto, utilizar-se do quadro de pessoal do municpio, uma vez que compete Prefeitura administr-lo, isto , proceder execuo financeiracontbil, conforme o Plano de Aplicao elaborado pelo conselho. Esta orientao, no entanto, no consensual. Na opinio de Cyrino, a lei de criao do Fundo pode estabelec-lo como unidade oramentria prpria ou vinculado administrativamente a uma secretaria do municpio. 137 No primeiro caso, o fundo vai ter como ordenador de despesas um dos conselheiros - geralmente o Presidente, que vai assinar os cheques e vai ter um operador ou tesoureiro para fazer toda a escriturao contbil e, no final, prestar contas. No segundo caso, um funcionrio da Prefeitura que vai fazer a escriturao contbil. Quem assina o cheque no delibera sobre os recursos. Quem delibera o conselho e quem libera (ato contbil) o Executivo, que est obrigado a faz-lo quando a liberao estiver consonante com o plano de aplicao aprovado pelo conselho. O autor desaconselha a primeira modalidade, porque pode recair nas mos de pessoas leigas que no entendem nada de administrao pblica, podendo, depois, ter problemas perante o Tribunal de Contas. Entendemos que o maior problema da adoo dessa forma extremamente autnoma de gesto do fundo no esse, at porque, neste caso, como lembra De la Mora, o conselheiro tesoureiro ou presidente responsvel pela ordenao das despesas seria auxiliado por uma equipe de funcionrios pblicos qualificados, colocados disposio do conselho para realizar as aes administrativas e contbeis. 138 Acreditamos que o risco maior com relao perda de vnculos com a Prefeitura, como se no se constitusse um rgo do Poder Executivo, e com a dificuldade de controle interno provocada por essa autonomia excessiva. Afirmamos isto porque no podemos perder de vista a possibilidade de desvios dos princpios

137 138

CYRINO, op. cit.

PERNAMBUCO. Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente. O financiamento dos programas destinados promoo e defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes: mecanismos e instrumentos. Elaborado por Luis de la Mora. Recife, 1999.

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da administrao pblica e o conseqente mau uso do dinheiro pblico, provocado pela inexistncia de um controle mtuo entre Estado e sociedade civil. O Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia (CBIA) apontou algumas caractersticas de operacionalizao do fundo municipal: contabilmente administrado pelo Poder Executivo. O administrador ou operador do fundo deve: elaborar o oramento (de acordo com o Plano de Aplicao elaborado pelo conselho), fixando despesas e estimativa de receita; prestar contas da aplicao dos recursos no fundo ao conselho e ao Poder Executivo (que exercer o controle interno, atravs da Contabilidade da Administrao Central), o qual aps integr-la s contas do municpio, encaminhar para o Tribunal de Contas (Controle Externo). Todas as transferncias ou pagamentos feitos pelo fundo devem ser praticadas pelo ordenador de despesas - pessoa do quadro de funcionrios, com vnculo empregatcio definido e subordinado ao Poder Executivo. O ordenador de despesas deve ser nomeado pelo Prefeito, atravs de portaria, na qual sero disciplinados os limites, atribuies e prazos. Quanto ao desempenho do controle, deve haver transparncia e confiabilidade no controle interno (conselho e Poder Executivo) das aes vinculadas ao fundo, o qual deve atender plenamente seus objetivos: Promover a eficincia e a economia nas operaes; Salvaguardar os recursos contra desperdcios ou perdas indevidas;

139

Reduzir passivos e custos a um mnimo, cumprindo efetivamente os propsitos do conselho;

Assegurar a preciso e confiabilidades das informaes internas; Atingir o cumprimento das metas e objetivos programados. A prestao de contas para anlise do Tribunal de Contas e dos rgos externos de controle deve ser feita anualmente pela Prefeitura. Acreditamos que o conselho municipal deve criar uma rotina de divulgao mais freqente dessa prestao de contas para a sociedade, de modo a favorecer uma maior democratizao das informaes quanto utilizao do dinheiro pblico.

139

Idem, ibidem.

109

CAPTULO 4 - Caminhos e descaminhos do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes

De

acordo

com

nossa

proposta

metodolgica,

neste

captulo

apresentaremos a avaliao dos indicadores que evidenciam a existncia ou ausncia dos pressupostos ou pr-condies necessrias consolidao da gesto democrtica, na instncia da formulao e controle da poltica municipal de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente, atravs do rgo colegiado, deliberativo e paritrio ao qual compete a efetivao dos princpios e diretrizes consignados no ECA, na esfera local - o Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes (CMDDCA JG). Para que melhor possamos expor essa avaliao, organizamos a apresentao em trs tpicos, de modo a facilitar o entendimento do processo de formao (articulao inicial, criao legal e implantao) e de funcionamento (organizao e dinmica interna e aes desenvolvidas) do Conselho. No primeiro tpico, abordaremos os aspectos que configuram a estrutura administrativa e a conjuntura poltica do Municpio, nos quais se situa, historicamente, o processo de formao/construo do modelo de gesto democrtica que se pretendeu implantar, a partir de 1991, com a institucionalizao da poltica municipal dos direitos da criana e do adolescente. No segundo, apresentaremos uma sntese da trajetria do Conselho Municipal, para que situemos cronologicamente os acontecimentos, as aes desenvolvidas, etc. No ltimo, faremos a exposio da avaliao dos indicadores que apontamos no captulo 2. A abordagem sobre a organizao poltico-administrativa refere-se no somente esfera do governo municipal, mas tambm, dentro da concepo de gesto participativa, s organizaes da sociedade civil como planejadoras e executoras de servios, programas e projetos vinculados a diferentes reas das polticas pblicas e, mais especificamente, voltados ao atendimento das crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social do Municpio.

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4.1 - Aspectos poltico-administrativos Guararapes

do

Municpio

de

Jaboato

dos

O Municpio de Jaboato dos Guararapes est situado na Mesorregio Metropolitana do Recife, a 18 km da capital pernambucana, e compreende uma rea territorial de 259 km2 - o quarto maior da Regio (depois de Cabo de Santo Agostinho, Ipojuca e Igarassu). Possui o segundo maior contingente populacional do Estado de Pernambuco, ficando atrs apenas do Recife. De acordo com o censo de 1996, possua um total de 529.966 habitantes, distribudos nos trs distritos que o compem, com uma densidade demogrfica de 2.046,20 hab/km 2 (o terceiro, depois de Olinda e Recife). Hoje, o segundo maior municpio do Estado em arrecadao de impostos. Sua origem est ligada produo de acar e sua formao poltica foi lastreada pelo patriarcalismo e coronelismo, sobre o qual se ergueu uma estrutura de poder fechada e controlada pelos proprietrios de grandes engenhos. A fundao do povoado do Jaboato atribuda ao casal de portugueses Bento Luiz de Figuera e D. Maria Feij de Figuera, proprietrios do Engenho So Joo Batista - adquirido em 04/05/1593 (data simblica da criao da cidade de Jaboato), que doaram parte de suas terras, a ttulo de aforamento perptuo, queles que fugiam do litoral e imigravam para suas terras querendo construir moradias. Os sucessores de Bento Luiz de Figuera e os usufruturios de suas terras continuaram aforando as mesmas, durante quase trs sculos. Pela Lei Provincial n 1.093, de 24/05/1873, foi criado o municpio do Jaboato, com territrio desmembrado do de Recife. Em 1884, foi elevado categoria de cidade, por fora da Lei Provincial n 1.811, de 27/06/1884, e tornou-se municpio autnomo em 03/08/1892, por meio da Lei Orgnica n 54, tendo como primeiro Prefeito o Coronel Joaquim Xavier Carneiro de Lacerda. At 1948, o Municpio compunha-se de apenas dois distritos: Jaboato, sede do governo municipal e Nossa Senhora dos Prazeres, depois chamado Muribeca dos Guararapes. Com a criao do distrito de Cavaleiro, desmembrandose do distrito sede, pela Lei Municipal n 50, de 16/12/1948, a diviso administrativa do municpio passou a contar com os trs distritos. Em 1989, a Cmara de Vereadores aprovou o projeto de lei de autoria do ento prefeito Geraldo de Almeida Melo, modificando o nome do Municpio para

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Jaboato dos Guararapes e transferindo sua sede para o distrito de Prazeres. Houve vrios protestos populares, mas a mudana daquela poca mantm-se at hoje, sendo a seguinte organizao poltico-administrativa, atualmente: O 1 distrito - Jaboato dos Guararapes ou Prazeres, antigo distrito de Muribeca dos Guararapes, onde est situada a sede do Municpio - o Palcio da Batalha - e a Cmara dos Vereadores, localiza-se na rea litornea, ocupando um territrio de 126,89 km2, com uma populao de 258.386 habitantes (censo de 1996). Tem como principais atividades econmicas o comrcio varejista, o servio hoteleiro e um plo industrial. o distrito em que se encontra a maior renda mdia mensal do chefe de domiclio: 4,09 salrios mnimos. O 2 distrito - Jaboato, abrigou a sede do Municpio at 1989. Sua rea mede 106,89 km2 e a populao, pelo censo de 1996, de 140.862 habitantes. Apresenta caractersticas de cidade interiorana, com uma predominncia de habitaes populares e antigas e preservando a atividade agrcola em alguns engenhos e o pequeno comrcio. Cavaleiro, o 3 distrito, tem sua origem ligada ao pequeno comrcio e abriga o maior centro de abastecimento do Municpio: o mercado de Cavaleiro, alm do Ncleo Industrial do Curado que conta com diversas indstrias de mdio e grande portes. Apesar de ser o distrito com menor contigente populacional: 130.718 habitantes e menor rea: 25,22 km 2, por mais de uma vez, alguns de seus moradores pleitearam sua emancipao, tendo realizado plebiscitos, mas nunca foi aprovado pela maioria da populao. Do seu nascimento na produo agrcola aucareira, at a modernizao da economia que acompanhou o progresso do capitalismo nacional, Jaboato, como de resto outros municpios metropolitanos de Pernambuco, passou por um movimento de urbanizao desordenada e descontrolada, somando srios problemas sociais (quase) sempre relegados ao acaso pelo poder pblico. A razo entre o nmero de estabelecimentos escolares e a populao de 07 a 14 anos de idade, em 1998/1999, por exemplo, era de apenas 33% de cobertura de atendimento, o pior da Regio Metropolitana do Recife (RMR); a taxa de analfabetismo era de 19,04% e a rede municipal de ensino fundamental contava com 88 escolas. 140
140

Informao extrada do Plano de Trabalho da Secretaria do Trabalho e Poltica Social da Prefeitura do Jaboato dos Guararapes, elaborado em fevereiro de 1999, no perodo da Interveno Estadual.

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De acordo com o Plano de Trabalho da Secretaria do Trabalho e Polticas Sociais (SEPOS), da Prefeitura Municipal do Jaboato dos Guararapes (PMJG), os dados referentes ao ano de 1999 revelam que o Municpio apresenta os menores gastos em reais per capita efetuados com educao, sade e saneamento - R$ 40,00, em relao a outros municpios da RMR que chegam a gastar at R$ 141,00. Existem profundas diferenas quanto formao econmica e social dos trs distritos que compem o Municpio de Jaboato dos Guararapes, diferenas essas que denotam uma diversidade de interesses e motivaes poltico-ideolgicos entre os seus moradores. Entendemos que essa heterogeneidade interna revela um alto grau de complexidade dos padres estruturais e conjunturais, que traduzem os conturbados processos histricos da organizao poltica e administrativa do Municpio, bem como, as divergncias ou diferenas no mbito da organizao da sociedade civil, como veremos mais adiante. 4.1.1 - Relao entre governo e sociedade civil A cultura poltica de Jaboato dos Guararapes, como em vrios municpios pernambucanos, delineia-se com os traos do conservadorismo e do clientelismo que herdara de uma tradio coronelista e autoritria, caracterstica da oligarquia aucareira na qual se originou. At a dcada de 1930, no perodo de 1892 a 1926, dos 12 (doze)141 prefeitos eleitos ou nomeados, 10 (dez) eram proprietrios ou rendeiros de terras de engenhos. Aps a revoluo de 30, at 1947, todos os prefeitos foram nomeados e no h muito o que se dizer deles, seno que houve uma freqente sucesso, principalmente depois do golpe de Estado de 37, somando 11 (onze) prefeitos; muitos deles eram profissionais da rea do Direito: juiz ou advogado. O fim do Estado Novo provocou mudanas importantes. Em Pernambuco, nas eleies gerais de 1945, o Partido Comunista, ento legalizado 142, obteve
141

No perodo considerado, houve um total de 14 (quatorze) mandatos, porm 2 (dois) foram assumidos, pela segunda vez, por prefeitos de mandatos anteriores. O Partido Comunista Brasileiro (PCB) foi legalizado pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), em novembro de 1945; elegendo 14 deputados nas eleies de 02 de dezembro. Teve seu registro cassado pelo TSE, em maio de 1947. Em janeiro de 1948, a Cmara cassa todos os deputados do PCB. (ISTO BRASIL, 500 ANOS - Atlas Histrico. So Paulo: Grupo de Comunicao Trs, 1998, p. 165-168). Em Jaboato, os vereadores comunistas foram cassados em reunio extraordinria da Cmara Municipal, em 10 de julho de 1950. (VELOSO, V. F. Jaboato dos meus avs. 3. ed. rev. e ampl. Recife: Centro de Estudos e Histria Municipal, 1991)

142

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expressiva votao no Grande Recife (Recife, Moreno, Cabo, Paulista, Jaboato, So Loureno), tendo sido eleitos trs Deputados Federais. Em 1946, na disputa municipal, Jaboato elege o primeiro Prefeito comunista do Brasil, o mdico Manoel Rodrigues Calheiros (PCB), tendo como Vice-prefeito o Promotor Pblico Anbal Varejo (PSD). Alm do Prefeito, foram tambm eleitos, sob a legenda do PSD, quatro vereadores comunistas, que s confessaram publicamente que eram militantes do PCB aps a sua posse. 143 Por esse resultado nas eleies, a cidade ganhou a fama internacional de "Moscouzinho" - uma aluso ao comunismo sovitico. De acordo com Veloso, a eleio de Manoel Rodrigues Calheiros deve-se mais aliana engendrada pelo partido do governo (PSD) e ao prestgio e carisma do mdico na cidade, do que ao fato de ele ser comunista. 144 A presena e atuao do comunismo em Jaboato, no entanto, era expressiva e estava ligada ao sindicalismo dos ferrovirios, da Great Western (companhia inglesa adquirida da Estrada de Ferro Central de Pernambuco, em 1901) e dos operrios da Fbrica de Papel, que participaram do levante militar (revolucionrio) de 1935145, como tambm protagonizaram greves histricas e incorporaram as lutas camponesas, na dcada de 50 e incio dos anos 60. Jaboato foi cenrio de vrios embates polticos, movimentos grevistas e muitas manifestaes pblicas de repercusso nacional e internacional. Houve at o caso do "Bode Cheiroso", que teve sua "candidatura" a vereador lanada por moradores do distrito de Cavaleiro insatisfeitos com alguns nomes de candidatos, nas eleies de 1955. O "Bode" recebeu vrios votos e a notcia foi transmitida at pela imprensa de Londres. Apesar das evidncias quanto ao carter contestador da populao jaboatonense, observamos que as alianas costuradas, desde 1946, mantiveram-se em perodos seguintes, sendo possvel afirmar que, de 1946 a 1969, houve um ciclo

143 144 145

VELOSO, op. cit. Idem, ibidem.

Em 1935, o Partido Comunista planejara levantes militares para derrubar o governo e gerar um processo revolucionrio no Brasil. No dia 24 de novembro de 1935, sob o comando do Tenente Lamartine Coutinho, oficiais e soldados do 29 Batalho de Caadores da Vila Militar Floriano Peixoto, h pouco tempo inaugurada, rebelaram-se, foram pressionados e muitos foram presos. Na fuga, receberam apoio do Sindicato dos Ferrovirios e dos operrios da Fbrica de Papel. (VELOSO, op. cit.; JABOATO: histrias, memrias e imagens. Recife: Companhia Editora de Pernambuco; Jaboato dos Guararapes: Fundao Yapoatan, 1996. 2. v.)

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de sucesses e alternaes entre prefeitos e vice-prefeitos eleitos, os quais, em sua maioria, no desenvolveram quaisquer polticas estruturadoras na rea social. Vale ressaltar ainda que a poltica nacional de modernizao, da dcada de 50 aos anos 80, foi incorporada pelos governos municipais, de tal sorte que a maioria dos prefeitos, para inaugurar modernas obras que simbolizassem suas administraes, procuravam no desagradar o governo central. Em Jaboato, o Prefeito Geraldo de Almeida Melo, eleito pelo MDB (partido opositor do governo), logo aps assumir a Prefeitura, em 1977, mudou para o partido governista (ARENA). Apesar dessa virada direita, esse mesmo poltico tornou a ser eleito, em 1988, pelo PMDB, partido do qual se descompatibilizara antes. Outro fato que devemos destacar que, em 1983, eleito pela terceira vez146, assumiu a administrao da Prefeitura, o Sr. Jos Fagundes de Menezes, o qual teve seu mandato interrompido por duas vezes, em 1984 e em 1988, em virtude das intervenes do Estado recomendadas pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE-PE), face a irregularidades nas contas da Prefeitura. A eleio de Jos Humberto Lacerda Barradas, que fora o Vice-prefeito em 1977/1983 (mandato de Geraldo Melo), para Prefeito, em 1992, no nosso entendimento, confirma a manuteno do ciclo do poder nas mos de uma elite que vem se sucedendo h anos. Em 1996, talvez como voto de protesto, contra o sucessor partidrio de Humberto Barradas e contra o veterano Geraldo Melo, venceu a eleio o candidato Newton D'Emery Carneiro, poltico de tradio populista e paternalista, conhecido regionalmente pelo pitoresco hbito de distribuir atades (caixes de defunto), terrenos, enxovais de noiva, dentaduras e at bolachas e dinheiro para o povo, alm de utilizar-se de outras formas esdrxulas, mas muito eficientes - diante da misria da populao - de fazer propaganda poltica ( marketing). de bom alvitre chamarmos a ateno de que sua candidatura foi apoiada por Fagundes de Menezes e que sua administrao sofreu, de igual modo, interveno estadual. Destacamos, pois, como um elemento peculiar vida poltica do Municpio, a corrupo, o nepotismo e a prtica de improbidade administrativa, que levaram a intervenes estaduais no Municpio: em 1984 (Prefeito Jos Fagundes
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Fagundes de Menezes foi eleito pela primeira vez, em 1959, como Vice-prefeito, mas assumiu a Prefeitura aps a morte do titular Humberto Lins Barradas, em 1963. Foi Prefeito pela segunda vez, em 1968, s tendo governado por trs meses, pois teve seu mandato e direitos polticos cassados por dez anos, por fora do AI-5. (VELOSO, op. cit)

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de Menezes), em 1988 (novamente o Prefeito Fagundes de Menezes) 147 e em 1999 (Prefeito Newton D'Emery Carneiro). A histria poltico-administrativa do Municpio, ao nosso ver, denuncia a ausncia de uma formao poltica crtica da populao, provocada e continuamente estimulada por relaes polticas extremamente verticalizadas e desarticuladas no contexto da diviso distrital. Isto nos mostra que a prpria sociedade civil no tem sido capaz de se organizar politicamente e de buscar novos horizontes, mais democrticos e transparentes, para a administrao pblica. Soma-se a essa desarticulao e desorganizao o grande nmero de eleitores no domiciliados em Jaboato, isto , residentes no votantes. Na maioria das vezes, isto ocorre pela falta de enraizamento da populao e pela especulao imobiliria da rea litornea que atrai moradores que geralmente trabalham na capital pernambucana ou em outros municpios prximos e, portanto, no se sentem e no se fazem partcipes da vida poltica do Municpio. Comparece ainda como dnamo propulsor das prticas polticas arbitrrias e descomprometidas que identificam o Municpio, a inexistncia de um mecanismo efetivo de controle social sobre o governo. Isto porque a falta de organizao, articulao e mobilizao da sociedade favorece a busca de solues individuais para os problemas que so, na verdade, coletivos, comunitrios. Esse comportamento individualista gera e alimenta (porque valoriza), ou seja, legitima a atitude clientelista dos governantes diante das carncias e necessidades da populao. Mantm-se, assim, o controle social da sociedade poltica sobre a sociedade civil, sem a devida contraposio. Nos anos 80, como vimos no captulo primeiro desta dissertao, foram criadas, via poder pblico (Executivo e Legislativo), muitas organizaes populares que serviam como bases de legitimao dos governos ditos democrticos, com os quais mantinham uma relao extremamente clientelista. Jaboato no fugiu regra e, como inclusive afirmaram alguns dos entrevistados da nossa pesquisa, surgiram mais de duzentos conselhos e associaes de moradores, escolas comunitrias (a maioria vinculada a vereadores), etc. Alguns lderes comunitrios ou dirigentes de
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"Por recomendao do TCE, face s irregularidades nas contas da prefeitura, o Governador do Estado decretou a interveno no Municpio pelo prazo de um ano, tomando posse o interventor Dr. Marcos Antnio de Vasconcelos. Em 29/06/1985, Fagundes reassume para sofrer, em 02/03/1988, nova interveno. Dr. Roberto Gomes do Rego o novo interventor. Em 01/06/1988, Fagundes renuncia ao cargo de Prefeito." (VELOSO, op. cit, p 68).

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entidades sociais chegaram, inclusive, a ocupar cargos de confiana na Prefeitura e na Cmara de Vereadores ou a terem contratos de prestao de servios junto administrao municipal, como o caso de 3 (trs) dos entrevistados da nossa pesquisa. De acordo com pesquisa realizada pelo Centro de Cultura Luiz Freire, realizada de maro a junho de 1997, Jaboato possui cerca de 377 (trezentas e setenta e sete) entidades/grupos sociais, sendo 163 (cento e sessenta e trs) que declaram atender crianas e adolescentes. Em nossa pesquisa, procuramos averiguar esses dados, com relao s instituies cadastradas no CMDDCA - JG, no entanto, o acesso a essa informao no nos foi possvel, em virtude de a Secretria Executiva e a assessora sciopedaggica, responsveis pelo arquivamento das fichas cadastrais e demais documentos das entidades inscritas, no os terem disponibilizado quando solicitamos. Porm, acompanhando as atas das reunies do Conselho, localizamos, na ata da reunio do dia 18/06/1996, o registro dos nomes de 45 (quarenta e cinco) entidades que foram recadastradas at 31/05/1996; na ata da reunio do dia 19/06/1997, mais 23 (vinte e trs) entidades; e na ata da reunio de 18/06/1998, consta a aprovao de inscrio de mais 17 (dezessete) entidades, perfazendo um total de 85 (oitenta e cinco) instituies, incluindo os rgos governamentais: FUNDAC (Fundao da Criana e do Adolescente), do governo do Estado, e a Secretaria do Trabalho e Poltica Social (SEPOS), da Prefeitura Municipal do Jaboato dos Guararapes, alm de uma firma individual que presta servios de psicologia, cuja titular uma ex-conselheira que j foi Presidente do Conselho Municipal de Direitos. Segundo o depoimento de um dos entrevistados, Ramiro Ludea Amigo, em 1982, quando chegou a Jaboato, existiam poucas entidades organizadas que desenvolvessem aes voltadas ao atendimento de crianas e adolescentes; havia algumas iniciativas individuais de pessoas jovens ou de pequenos grupos ligados a igrejas ou outras instituies, que criavam uma escolinha na comunidade, geralmente em suas prprias casas ou nos sales das igrejas. Depois chegou o Programa Retome sua Vida, que incentivou a multiplicao dessas iniciativas, a partir da subveno a projetos que tivessem como objetivo retirar meninos(as) das ruas. A criao de entidades chegou a quase 100 (cem), principalmente em Prazeres. A partir de 1997, depois da implantao e movimentao do Fundo

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Municipal da Criana e do Adolescente, comearam a surgir entidades das quais nunca se ouvira falar em Jaboato. Conforme pesquisa realizada pela ETAPAS (Equipe Tcnica de Assessoria, Pesquisa e Ao Social), em outubro de 1995, por solicitao do CMDDCA-JG148, todas as 9 (nove) entidades estudadas mantinham convnio de cooperao financeira com a Prefeitura do Jaboato dos Guararapes, alm de convnio com o governo do Estado, atravs do Programa Retome sua Vida. Das 10 (dez) entidades representadas pelas pessoas que entrevistamos, 5 (cinco) tm ou tiveram convnio com a Prefeitura (Secretaria de Educao ou Secretaria de Trabalho e Ao Social), apenas 2 (duas) nunca foram subvencionadas com recursos do Fundo Municipal da Criana e do Adolescente e 8 (oito) j receberam recursos da extinta FCBIA e do Programa Retome sua Vida. A relao que se estabelece entre as organizaes da sociedade civil e o poder pblico, em Jaboato, geralmente ocorre como um atrelamento, uma subordinao, continuamente estimulada pela dependncia financeira. Tal situao revela uma cultura poltica moldada pelo clientelismo e individualismo, caractersticas presentes na Poltica Nacional do Bem-estar do Menor, que vinculava as organizao no governamentais na sua execuo, atravs de convnios de cooperao tcnica e financeira, mantendo-as excludas do processo decisrio. Facilita-se, assim, uma articulao clientelista, nos termos que utiliza De la Mora, como apontamos no captulo 1. Isso representa um grande fosso tanto na organizao poltica e administrativa do Municpio, de modo geral, como tambm, especificamente, na concepo e implantao do modelo de gesto democrtica da poltica municipal de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente prescrito no ECA, no qual a sociedade civil passa a exercer o controle social da poltica pblica. Quando a situao se diferencia, isto , quando os sujeitos sociais so capazes de se organizar e mobilizar a sociedade, no sentido de mudar o quadro poltico ao qual esto acomodados, a presso exercida no mbito da correlao de foras com o governo revela a inverso do poder de controle que a sociedade civil passa a ter sobre a sociedade poltica.

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EQUIPE TCNICA DE ASSESSORIA, PESQUISA E AO SOCIAL (ETAPAS). Trilhando Novos Rumos - os filhos do futuro. Recife: ETAPAS, 1995.

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Quanto a esse aspecto, para que no se tenha nossa afirmao sobre a ausncia de organizao e mobilizao social da populao jaboatonense como algo taxativo, definitivo e universal, durante o processo de articulao para elaborao da Lei Orgnica do Municpio e da Lei Municipal que dispe sobre a poltica dos direitos da criana e do adolescente, no final dos anos 80 e incio dos anos 90 - em plena fase de efervescncia, no cenrio nacional, dos ideais democrticos de participao popular na formulao das polticas pblicas -, assistiu-se, em Jaboato dos Guararapes, um episdico movimento social em prol da democracia, que logrou muitos xitos. No entanto, o sucesso no foi total, nem duradouro. O prprio instrumento legal, aprovado aps tantos esforos polticos, de discusso e presso, para incorporar vrios interesses em jogo, conforme depoimentos de alguns entrevistados em nossa pesquisa, tem sido objeto de vrias polmicas em torno das competncias e atribuies das instituies e dos sujeitos implicados nos processos de formulao, controle e execuo dos servios, programas e projetos previstos nessas leis. Isto acontece porque, dentre outros fatores, desde a fase de elaborao dessas leis, no prevaleceram os princpios constitutivos de uma democracia participativa, da maneira como afirmamos no captulo primeiro deste trabalho, isto , uma participao emanada no s da obrigatoriedade jurdica, mas da vontade poltica dos governantes e parlamentares e do potencial organizativo e mobilizador das foras populares em prol da garantia de acesso aos direitos historicamente conquistados pela sociedade. Desta forma, apesar de ter havido uma grande mobilizao para aprovao das leis, faltaram alguns elementos essenciais para que se obtivesse a prpria legitimidade jurdica, ou seja, que a lei fosse resultado de um amplo processo de discusso orientada pelo conhecimento e reconhecimento da sua aplicabilidade, com vistas eficincia das instituies criadas e eficcia das aes por ela orientadas. Em outras palavras, o processo de construo do marco legal da gesto democrtica no mbito municipal, em Jaboato dos Guararapes, careceu de uma predisposio dos Poderes Executivo e Legislativo, no sentido da aceitao da partilha do poder com as organizaes da sociedade civil e estas, por sua vez, careceram de estar movidas pelo interesse de consolidao dos valores

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democrticos inerentes criao de um canal de participao no qual pudessem se contrapor ou apoiar as aes governamentais tradicionalmente unilaterais e autoritrias, em detrimento de interesses individualistas. Interesses esses voltados para a auto-promoo, atravs da captao de recursos financeiros para as instituies quase sempre personificadas nas figuras dos seus dirigentes Temos, ento, de um lado, o governo municipal que, embora resistindo idia de dividir o poder, viu-se pressionado no s pela obrigatoriedade jurdica de criao do Conselho Municipal, que implica em critrio para transferncia de recursos financeiros das esferas federal e estadual para os cofres do Municpio, mas tambm pela exigncia de um segmento organizado e mobilizado da populao. Entretanto, este segmento, do outro lado, mesmo tendo a Lei a seu favor, assegurando-lhe um espao no poder de definio de prioridades reais para a formulao de polticas pblicas eficientes e eficazes, face ao seu carter individualista e subalterno nas relaes clientelistas com o governo, vislumbrava outros interesses que no a efetividade de um modelo de gesto poltica que viesse a conferir s crianas e adolescentes a proteo integral que lhe devida pelo poder pblico, pela sociedade em geral, pela comunidade e pela famlia. O resultado dessa falta de compromisso tico com a realidade social das crianas e adolescentes do Municpio (vontade poltica) associada a um deficitrio conhecimento crtico sobre a natureza da instituio que se pretendia criar para atender a uma exigncia legal (competncia tcnica) foi a promulgao de leis contraditrias entre si e, em alguns aspectos, at inconstitucionais. o caso, por exemplo, do artigo 74 da Lei Orgnica Municipal (LOM), promulgada em 05/04/1990, que dispe sobre a criao dos conselhos municipais de polticas setoriais, como rgos colegiados, paritrios e deliberativos, aos quais compete: deliberar sobre as propostas de polticas pblicas do Poder Executivo; cobrar sua implementao e fiscalizar sua execuo; cabendo-lhes aprovar, no prazo de 30 (trinta) dias as propostas de polticas setoriais apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo no primeiro ms de cada ano. No artigo 75, dispe sobre a composio dos conselhos, que tero 09 (nove) membros, sendo 03 (trs) representantes do Poder Executivo, 03 (trs) do Poder Legislativo e 03 (trs) de entidades civis sediadas em cada um dos distritos.

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E mais: pelo artigo 123 da Lei Orgnica, fica criado o Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana, do Adolescente e do Idoso, encarregado da definio da respectiva poltica municipal e da fiscalizao de sua execuo. Posteriormente, a Lei N 122/91, promulgada em 21/06/91, dispe sobre as competncias e a composio do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, em conformidade com as normas legais superiores (CF/88 e ECA), prevendo, em seus artigos 8 e 15, a participao popular paritria, ou seja, em igual nmero ao poder pblico. No entanto, a redao dos artigos 74, 75 e 123 da Lei Orgnica permanece inalterada e est em vigor at hoje. Este exemplo serve para evidenciar o contexto em que se inscrevera a relao entre o governo e a sociedade civil organizada no perodo que antecedeu a implantao do Conselho Municipal; porm, no podemos antecipar nossa avaliao sem avanarmos no conhecimento do processo de articulao para criao do Conselho e, em seguida, no estudo do desenvolvimento desse rgo: sua organizao e funcionamento, desde o incio da primeira gesto, em 1992, at quase o final da quarta gesto, em 1999.

4.2 - Formao e funcionamento do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes De acordo com os depoimentos de alguns entrevistados na pesquisa, a primeira iniciativa de constituio, em Jaboato dos Guararapes, de um espao de discusso e articulao de aes voltadas ao atendimento das crianas e adolescentes do Municpio, com a participao de representantes do governo local e de entidades no governamentais, partiu da reunio de trs dirigentes de entidades de atendimento que, tendo participado do Movimento Nacional dos Meninos de Rua, da Frente das Entidades de Pernambuco e do Frum Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente, perceberam a necessidade de uma articulao e mobilizao no Municpio neste sentido. Isso aconteceu em 1989, antes da promulgao do ECA. Do encontro dessas trs pessoas: Ramiro Ludea Amigo (Movimento de Apoio aos Meninos de Rua), conhecido como Padre Ramiro; Ednaldo Gomes da Silva (GAMMERP - Grupo de Apoio aos Meninos e Meninas de Rua de Prazeres) e

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Neide Silveira (CRIBULI - Crianas em Busca de Liberdade) - referimo-nos s pessoas porque, como j afirmamos anteriormente, as instituies e os indivduos que as presidem ou dirigem se confundem - foi se formando um grupo de discusso sobre as estratgias para implementao do Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente, a exemplo do que estava acontecendo no Estado. As reunies ocorriam inicialmente na casa de Neide Silveira, que era tambm a sede do CRIBULI; posteriormente, passaram a se reunir no Oratrio Dom Bosco, instituio religiosa ligada Ordem Salesiana da Igreja Catlica, da qual fazia parte o Pe. Ramiro, principal articulador do grupo. Seguiu-se a essa tmida articulao, que contava com cerca de cinco a dez representantes de entidades sociais, a participao do governo municipal no apoio administrativo para mobilizao da sociedade civil e na assessoria tcnica para formulao de propostas de aes e projeto de lei. Essa participao se restringiu Secretaria de Trabalho e Ao Social e Secretaria de Assuntos Jurdicos, atravs de duas pessoas vinculadas a esses rgos: Socorro Barradas e Paulo Marcelo Raposo, respectivamente, os quais contriburam colocando tcnicos disposio do Grupo de Discusso do Oratrio Dom Bosco, como era chamado at ento. Pela anlise das entrevistas, podemos afirmar que essa aproximao foi possvel graas ao prestgio que gozava o Pe. Ramiro junto ao poder pblico municipal, face ao seu envolvimento poltico no mbito nacional e estadual, no que tange discusso da poltica da infncia e adolescncia, bem como, ao pioneirismo do seu trabalho frente do Movimento de Apoio aos Meninos de Rua em Jaboato dos Guararapes, por tratar-se da nica iniciativa institucional no Municpio para atendimento desse segmento social. Sem contar com a questo da amizade com os referidos assessores do Prefeito, que ele prprio revelou na entrevista. Em abril de 1989, a Secretaria do Trabalho e Ao Social (SECTAS) apresentou uma proposta de implantao do Frum Municipal do Menor. O documento apresentado pela SECTAS para discusso da referida proposta, apontava os seguintes objetivos para o Frum:
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Prefeitura Municipal do Jaboato dos Guararapes - Secretaria de Trabalho e Ao Social. Implantao do Frum Municipal do Menor - proposta para discusso. Abril/1989. (mimeo)

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Discutir e encaminhar todas as questes relativas ao menor carente de

Jaboato, mobilizando a sociedade em geral, a partir dos diversos grupos representativos. Promover o engajamento das diversas entidades e ou indivduos envolvidos na ao para o desenvolvimento das propostas especficas, tais como: violncia, mercado de trabalho, capacitao profissional, sade, educao, prostituio, etc. Conhecer, integrar e apoiar os grupos municipais que trabalham com menores Promover a articulao com os diversos rgos e entidades envolvidos com a De acordo com essa proposta, a metodologia de implantao do Frum consistia na integrao de todos os grupos municipais que desenvolvam trabalho com o menor carente, alm de rgos municipais, estaduais e federais que tratam da problemtica. Sua instalao estava prevista para o ms seguinte (maio/89), ocasio em que seria proferida palestra por uma autoridade no assunto. O funcionamento do Frum seria de forma itinerante, devendo ser constitudos grupos para tratar de problemas especficos, a fim de dar solues alternativas, criando mecanismos institucionais que sistematizaro as aes junto a organismos pblicos e privados.Esses grupos contariam com a assessoria tcnica dos rgo pblicos municipais envolvidos. Essa proposta foi avaliada pelo Grupo de Discusso do Oratrio Dom Bosco. De acordo com o relatrio da reunio de avaliao da proposta, ocorrida em 29 de abril de 1989, algumas crticas foram levantadas a respeito da participao restrita na elaborao e apreciao da proposta, bem como, na pressa para implantao do Frum, sem observar mais detidamente alguns aspectos necessrios ao funcionamento dos grupos de trabalho. 150 Dentre as sugestes apresentadas pelos participantes dessa reunio, interessante registrarmos aqui a formao de um grupo de trabalho, dentro do Frum, com a finalidade especfica de articular as discusses e aes em torno da Constituinte Municipal (Lei Orgnica do Municpio) e do Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente. Mas esse grupo no funcionou efetivamente. Um de seus componentes, inclusive, afirmou na entrevista que no continuou
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e as atividades por eles desenvolvidas. problemtica, em nvel federal, estadual e municipal.

Discusso das propostas da Secretaria de Ao Social para implementao do Frum do Menor em Jaboato. Relatrio de reunio ocorrida em 29/04/89. (mimeo).

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participando e deixou o processo caminhar, porque as discusses no condiziam (provavelmente, com seus interesses prprios). Somente em 1990, o Frum Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente passou a funcionar, articulando um pequeno setor do governo municipal e algumas poucas instituies no governamentais com o objetivo de criar o Conselho, considerado, segundo afirmou na entrevista o principal articulador do grupo, como elemento "imprescindvel para o crescimento e a democratizao do trabalho e do dinheiro pblico". Essa articulao, no entanto, processou-se em clima de conflito interno. De um lado, entre os representantes das entidades sociais, clivado pela problemtica da diviso distrital, sempre presente na interrelao da populao local151. Do outro lado, dentro do governo, comea a se evidenciar um racha poltico entre o prefeito Geraldo Melo e alguns de seus assessores. Os principais sujeitos da administrao municipal que estavam envolvidos na construo do Frum foram afastados do governo. Durante o processo de formulao e aprovao da Lei Orgnica Municipal - promulgada em 05 de abril de 1990, o Frum Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente atuou junto com o movimento popular mais amplo e com as organizaes sindicais. De acordo com o Pe. Ramiro, no havia receptividade nem por parte do Executivo nem do Legislativo das propostas apresentadas pela sociedade civil organizada. Um exemplo disso foi a aprovao de apenas 0,5% da receita oramentria do Municpio destinada para o atendimento e desenvolvimento dos programas de sade materno-infantil, creches, educao profissionalizante e assistncia integral criana e ao adolescente (art. 122, pargrafo nico da LOM), em detrimento dos 1,5% reivindicados e negociados antes da votao. 152 Os tcnicos da FCBIA - Fundao Centro Brasileiro da Infncia e Adolescncia e os participantes do Frum Estadual dos Direitos da Criana e do
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As diferenas entre os distritos fazem-se presentes nas relaes entre os representantes das organizaes sociais, como campo de disputas por maior prestgio junto ao poder pblico; isto porque o distrito de Prazeres o mais beneficiado e o de Cavaleiro o menos assistido. Sobre esse aspecto, Pe. Ramiro afirmou: "das propostas que ns fazamos, de acordo com a lei federal e estadual, que deveria se aprovar no mnimo 1% para a criana e o adolescente, no quer dizer que o Municpio no pudesse aprovar mais. Ento, como ns temos trs distritos, a gente tinha proposto aprovar 0,5% para cada distrito, ento seria 1,5%. Isso foi votado e aprovado em Plenrio. Quando sai a lei, sai 0,5%. Ficou claro para ns que o Chefe do Poder Executivo e o Chefe do Legislativo manipularam para colocar s 0,5% do oramento."

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Adolescente de Pernambuco fizeram-se constantemente presentes no processo de discusso para elaborao da lei municipal dos direitos da criana e do adolescente. A participao do Ministrio Pblico, atravs da Promotora Ana Queiroz, tambm foi lembrada por um dos entrevistados. Temos tambm um depoimento que credita Comisso de rea de Prazeres do Centro de Articulao Retome sua Vida - originrio do Projeto Retome sua Vida153 - a iniciativa de disseminar no Municpio, em 1991, a discusso sobre a necessidade de criao do Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente. Foi, ento, formado o Frum Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, que reuniu, com maior freqncia, os representantes das seguintes entidades: Oratrio Dom Bosco, CRIBULI, Lar dos Pequeninos de Jesus, Clube de Mes Tia Celestina, Federao dos Direitos Humanos e Grupo de Mes Iemanj. O projeto de lei elaborado pelos membros do Frum, teve ainda a colaborao de um vereador, Pedro Leo, que o encaminhou Cmara Municipal como autor do projeto. No dia da votao, 28 de fevereiro de 1991, foi organizado um grande movimento para pressionar a aprovao por parte dos vereadores, que vinham polemizando a questo da paridade, uma vez que a Lei Orgnica dispunha sobre a participao do Poder Legislativo no Conselho (artigo 75 da LOM). A mobilizao organizada pelo Frum conseguiu lotar o Plenrio da Cmara de Vereadores, com a presena de centenas de representantes de entidades sociais e de organizaes populares, crianas e adolescentes. O projeto foi aprovado por unanimidade. O Jornal do Commercio, de 1 de maro de 1991, noticiou que Jaboato dos Guararapes foi o primeiro municpio do Estado de Pernambuco a regulamentar o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente. 154 Quando seguiu para ser sancionada pelo Chefe do Poder Executivo, de acordo com vrios depoimentos dos entrevistados, o Prefeito Geraldo Melo se recusou a assinar, alegando que no admitia a idia de colocar dinheiro pblico nas
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De acordo com o Sr. Edson Jos Veras do Nascimento, o Projeto Retome sua Vida foi criado em 1990, a partir de uma sugesto do ento governador do Estado de Pernambuco, Carlos Wilson, numa reunio do Frum Estadual da Criana e do Adolescente, para que se formasse um grupo paritrio para elaborar um projeto com o objetivo de retirar os meninos das ruas. O projeto foi criado e implementado com abrangncia no Recife, Olinda, Jaboato dos Guararapes, Moreno e Gravat. Sua atuao expandiu-se tanto que se tornou uma reconhecida e bem conceituada ONG, em funcionamento at os dias atuais. JABOATO sai na frente - Criado o Conselho da Criana. Jornal do Commercio. Recife, 1 de maro de 1991. Cidade, 5.

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mos dos outros. Sua resistncia, na verdade, visto que no lhe havia outra sada, limitou-se a vetar todo o texto, sob a procedente e pertinente alegao de que uma lei que cria um rgo vinculado e que, portanto, gera despesas ao Poder Executivo no pode ser enviada pelo Legislativo. Porm, pela presso exercida pela organizao da sociedade civil, alm da exigibilidade legal e poltica, reenviou o texto da lei, para a aprovao da Cmara. No entanto, segundo depoimento do Sr. Edson Jos Veras do Nascimento, contrariando o compromisso assumido com as lideranas, o Prefeito no mandou o texto na ntegra; alterou alguns dispositivos, como a vinculao do Fundo Municipal ao Conselho, mas gerido pela Prefeitura. Sobre a mobilizao que se verificou no dia da aprovao da lei de criao do Conselho, temos o depoimento do Sr. Gerailton Pessoa e Silva, o qual afirma que a participao da sociedade civil no foi eficiente, pois as manifestaes que ocorreram foram reao de uma massa que no conhecia sequer como deveria ser o processo, apenas seguia os lderes que os chamavam para a rua, para gritar palavras de ordem em defesa do bem comum, "mas, infelizmente, esse bem comum estava sendo atropelado por uma 'escadazinha' de benefcios entre um e outro, que atrapalha o processo." Somente quase trs meses depois da primeira aprovao na Cmara que, em 21 de junho de 1991, foi promulgada e sancionada a Lei Municipal n 122/91, que "dispe sobre a poltica municipal dos direitos da criana e do adolescente e as normas gerais para a sua adequada aplicao" (artigo 1). 155 Seguindo os trmites legais, de acordo com o que rege o captulo das disposies finais e transitrias da referida Lei Municipal, no dia 09/07/91, tomou posse o Grupo de Trabalho Pr-Conselho, composto de 14 (quatorze) membros, da maneira como estabelece o inciso I do artigo 28, da Lei 122/91, sendo a representao governamental formada por: 3 (trs) membros indicados da SECTAS, 1 (um) da Secretaria de Sade, 1 (um) da Secretaria de Educao, 156 1 (um) da FUNDAC e 1 (um) do Ministrio Pblico e a parte no governamental composta por representantes da Oficina D. Carlos Coelho; do Oratrio Dom Bosco; da Federao
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JABOATO DOS GUARARAPES. Lei n 122/91, de 21 de junho de 1991. Dispe sobre a Poltica Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente e d outras providncias. Dirio Oficial de Jaboato dos Guararapes, 19/08/1991, p. 02-03. As Secretaria de Sade e Educao no constam na relao dos rgos governamentais que devem compor o Grupo de Trabalho.

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Centro de Apoio Criana e ao Adolescente; do Crianas em Busca de Liberdade (CRIBULI); do Lar dos Pequeninos de Jesus; do Centro de Apoio ao Menor e da Creche Renascer. (Ver anexo 2). Esse Grupo de Trabalho se reuniu em 10 (dez) sesses, com freqncia semanal, nas dependncias da FUNDAC, em Cajueiro Seco - Prazeres, at setembro de 1991, quando foi realizada a primeira eleio para representantes no governamentais, em 19/09/91. As pautas de todas as reunies versaram somente sobre a organizao do processo eleitoral. Situando historicamente as gestes pelas quais j passou o Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes, com relao ao governo municipal no qual se encontrava: primeira gesto - 92/93 (ltimo ano do mandato do Prefeito Geraldo Melo / primeiro ano de Humberto Barradas); segunda gesto - 94/95 (Prefeito Humberto Barradas); terceira gesto 96/97 (ltimo ano do mandato do Prefeito Humberto Barradas / incio do mandato do Prefeito Newton Carneiro); quarta gesto - 98/99 (Interveno Estadual de fevereiro a maio de 1999; Newton Carneiro renuncia ao cargo; o Vice-prefeito Fernando Rodovalho assume a Prefeitura em maio/junho de 1999). Sobre a primeira gesto, principalmente no primeiro ano de implantao do Conselho, no conseguimos obter informaes sobre sua atuao atravs de documentos, pois, nos livros de atas das reunies do Conselho, no constam registros daquele perodo - s tivemos acesso s atas das reunies do Grupo PrConselho, de 09/07/91 a 1/10/91, e do Conselho, a partir de 19/10/93. Ressaltamos que, no que se refere representao no governamental, surgiu uma lacuna em nossa pesquisa, a qual no conseguimos preencher: trata-se da falta de indicao, na ata de apurao dos votos da eleio, em 19/09/1991, dos nomes de 4 (quatro) suplentes. No livro de registro de freqncia e nas atas das reunies que analisamos, no mais aparecem os nomes de 4 (quatro) representantes titulares, ao mesmo tempo que outras 4 (quatro) pessoas, cujos nomes no so mencionados na apurao dos votos, assinam a freqncia e participam das reunies, sendo constantemente referidos como conselheiros. Entrevistamos os 4 (quatro) e nenhum deles soube explicar o ocorrido, pois lembram que participaram da eleio e que foram eleitos conselheiros. De acordo com o Sr. Ednaldo Gomes da Silva, em 1992, a principal preocupao do Conselho era com a organizao e estruturao das entidades

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sociais que atendiam diretamente crianas e adolescentes, havendo realizado visitas e o cadastramento dessas entidades. Os prprios conselheiros eram os responsveis pela execuo dessas atividades e no havia estrutura prpria para funcionamento do rgo. Nas reunies, discutia-se muito sobre as denncias e reclamaes que a populao levava ao conhecimento do Conselho, como crianas vtimas de maus tratos, abandono, trabalho e prostituio infantil, etc. Em 1993, foi elaborado o Regulamento de Funcionamento do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes e de sua Secretaria Executiva, publicado no Dirio Oficial do Municpio no dia 01/06/1993. Acompanhando as atas das reunies do final da gesto, de outubro a dezembro de 1993, observamos que o Conselho avanou no teor das discusses, mantendo-se, no entanto, no nvel do interesse pela promoo das aes desenvolvidas pelas entidades sociais e escolas comunitrias, coordenando o repasse de recursos do governo federal (CBIA, LBA) ou da Secretaria Municipal de Educao. Nesse perodo, verificamos tambm uma forte preocupao com a implantao do Conselho Tutelar e do Fundo Municipal da Criana e do Adolescente. A segunda gesto foi sobre a qual tivemos mais informaes, em termos de documentos, atas e depoimentos, alm da participao direta, de setembro a dezembro de 1995, como assessora scio-pedaggica posta disposio do Conselho pelo Departamento da Criana e do Adolescente da Secretaria Municipal do Trabalho e Poltica Social. Nesse perodo, verificamos um maior envolvimento do Poder Executivo, nas reunies do Conselho e na tentativa de implementar uma poltica municipal de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente. Em 1994, mantiveram-se as preocupaes do ano anterior, sendo tambm includa na pauta das reunies a necessidade de estruturar o Conselho, com relao a espao fsico, montar uma equipe de assessoria tcnica e administrativa e garantir recursos financeiros para manuteno do rgo, bem como, promover modificaes no regimento interno. Em 1995, o Conselho conseguiu avanar no aspecto da estrutura organizacional, tendo recebido apoio, ainda que insuficiente, da Secretaria de Trabalho e Poltica Social, referente disponibilizao de um espao reservado nas dependncias do prdio onde estava instalada, de pessoal para proceder

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avaliao e inscrio de entidades e projetos e outras atividades demandadas pelo Conselho, de transporte para locomoo dos tcnicos e conselheiros para executar atividades externas e de material para a execuo das atividades de rotina. Nesse perodo, o Conselho, atravs da assessoria tcnica posta a sua disposio, procedeu a uma criteriosa avaliao das entidades e dos programas e projetos apresentados para subveno com recursos do Fundo Municipal. Tambm realizou, atravs da consultoria de uma ONG, o primeiro e nico estudo diagnstico sobre a situao das crianas e adolescentes no Municpio, o qual no lhe serviu de base para formulao de poltica, por haver sido concludo no final da gesto, e tambm no foi utilizado pelas gestes seguintes. O maior avano registrado naquele ano, de acordo com o relatrio da gesto e com os depoimentos dos entrevistados, foi a implantao e execuo do Fundo Municipal. No mesmo ano, foi criado o Departamento da Criana e do Adolescente (DECA), como rgo executor das aes de assistncia social voltadas para as crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social e como corpo tcnico de assessoria do Conselho. Em virtude da falta de esclarecimento de alguns conselheiros sobre a funo formuladora e controladora, e no executora, do Conselho, instalou-se um clima de tenso e disputa entre o Conselho e a Secretaria do Trabalho e Poltica Social (SEPOS), sob o argumento da inconstitucionalidade do DECA, que fora criado, na opinio dos conselheiros, para atuar como Conselho paralelo e gerir os recursos do Fundo Municipal da Criana e do Adolescente. Na terceira gesto, em decorrncia do gerenciamento independente do Fundo Municipal da Criana e do Adolescente, favorecido pelo afastamento da SEPOS na sua assessoria tcnica e administrativa, o Conselho passou por profundas reformulaes, tendo alcanado um nvel de autonomia administrativa incompatvel com sua condio de rgo do Poder Executivo vinculado administrativamente a uma Secretaria municipal. Estiveram frente desse processo de mudanas o Presidente eleito na reunio de posse, Sr. Francisco Jos Dias (Frana) e a recm contratada Secretria Executiva, Sra. Taciana Carneiro Campello Souto Maior, indicada pela Promotora Pblica Fernanda Branco, apoiados por foras polticas articuladas no processo de disputa eleitoral para transio dos mandatos executivo e legislativo municipais. Entretanto, as mudanas organizacionais internas conseguidas pelo Conselho: desde espao fsico compatvel com seu funcionamento, recursos

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humanos em quantidade mais do que suficiente, equipamentos e materiais de uso exclusivo, etc., sem a respectiva efetividade da poltica municipal de promoo e defesa dos direitos das crianas e adolescentes, foram acompanhadas pela administrao pblica e pela sociedade civil organizada, salvo raras excees, sem maiores sobressaltos, ou, pelo menos, sem nenhuma reao mais incisiva e contundente que pusesse um freio nas irregularidades praticadas naquele perodo. Ao invs de atuar no sentido da promoo dos direitos, buscando criar no Municpio o sistema de proteo integral, a partir da articulao das aes desenvolvidas pelas diversas entidades sociais e rgos pblicos, o CMDDCA-JG incentivou e contribuiu diretamente para a fragmentao das aes. Isto porque, alm de pulverizar recursos para financiamento de projetos de pequeno alcance e desprovidos de propostas scio-pedaggicas condizentes com a diretriz da integrao, passou a tambm executar projetos nos mesmos padres assistencialistas. O Frum Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente deixou de se reunir; seus participantes se dispersaram e no mais tornaram a se articular organizadamente. Surgiram algumas denncias aqui e ali, por parte de pessoas ou grupos, mas a omisso e a cumplicidade foram a grande tnica naquela conjuntura. Ressaltamos a a participao, por omisso, do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio nos desmandos do Conselho, uma vez que, tendo assento no Conselho, quando foram denunciadas as irregularidades, no se manifestaram nem para apurar nem tampouco para punir. Em face grande permissividade social, a arbitrariedade do CMDDCA-JG se manteve e se agravou na sucesso dos conselheiros no governamentais, em 1998, a partir do prprio processo eleitoral, no qual saram vitoriosos todos os candidatos apoiados pelo Presidente e pela Secretria Executiva da gesto anterior, inclusive eles mesmos. Na primeira reunio ordinria, no dia 12/03/1998, foi aprovada uma alterao no Regulamento Interno mencionada na ata, cujo texto modificado no conseguimos ter conhecimento, mas, segundo informao dos conselheiros entrevistados, trata-se da prorrogao do mandato por mais 1 (um) ano, para que coincida com a mudana da gesto municipal. Isso uma prova do desmando administrativo que caracteriza o funcionamento do CMDDCA-JG, haja vista que a determinao do mandato de dois anos consta na Lei Municipal n

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122/91 e no pode, portanto, ser alterada por simples deciso do Conselho, principalmente quando este no consegue reunir o Pleno. A representao governamental, ou melhor, o poder pblico municipal, tornou-se cada vez mais omisso e os conselheiros no governamentais tiveram suas entidades beneficiadas com altas somas de dinheiro provenientes do Fundo Municipal, como observamos nas atas das reunies dos dias 25/05/97, 26/03/1998 e 18/12/1998, para que fizessem o pagamento dos tcnicos que prestavam assessoria ao Conselho e s prprias entidades. A sociedade civil mostra-se, ento, cada vez mais desorganizada e desmobilizada. No incio de 1999, eclodem os resultados do relatrio do Tribunal de Contas do Estado (TCE-PE) sobre a tomada das contas relativa ao exerccio de 1997 na administrao municipal, inclusive no Fundo Municipal da Criana e do Adolescente. Vrias irregularidades, das quais se tinha apenas suspeitas, so postas a descoberto. O Municpio sofre Interveno Estadual, que dura apenas 3 (trs) meses, sem que se tivesse conseguido, em to pouco tempo, sanar os danos ou corrigir os erros da administrao, porm, as remessas de recursos para o Fundo Municipal foram reduzidas, deixando o Conselho com vrias dvidas e sem condies de manter a estrutura montada, nem de custear os programas que criou, nem os projetos que aprovou. Por essa razo, ao final de 1999, o Conselho encontrava-se de portas fechadas. Apresentamos um resumo da trajetria do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes, no qual destacamos apenas alguns acontecimentos e realizaes que caracterizaram cada uma das gestes, com o objetivo de facilitar o entendimento sobre a atuao global do Conselho, no sentido de apontar os caminhos e descaminhos da gesto participativa e descentralizada da poltica de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente. Em seguida, apresentaremos uma anlise pormenorizada dos avanos, impasses e recuos vivenciados pelo CMDDCA-JG, a partir da avaliao dos indicadores que revelam a existncia ou ausncia dos pressupostos para a efetivao do modelo de gesto preceituado no ECA.

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4.3 - Avaliao dos indicadores da gesto democrtica No captulo 3, apresentamos nossa percepo quanto forma que devem tomar os conselhos municipais de direitos em seus diversos aspectos, considerando desde as exigncias legais, normativas, at as aes que devero desenvolver, com vistas a concretizar o sistema de proteo integral preceituado no ECA. Nossa argumentao esteve fundamentada na compreenso acerca dos pr-requisitos para a efetividade das competncias e atribuies do Conselho, assinalando os pressupostos para a consolidao de uma gesto democrtica eficiente e eficaz, quais sejam: a legitimidade (jurdica, poltica e social); a representatividade (dos rgos e instituies do poder pblico e da sociedade civil); a estrutura organizacional (espao fsico, meios materiais e recursos humanos para organizao e funcionamento) e a transparncia (mecanismos de controle interno e externo das aes e das contas). Neste tpico, apresentaremos a avaliao dos indicadores que evidenciam a existncia ou ausncia desses pressupostos, demonstrados no quadro Indicadores para avaliao, no captulo 2. A partir dessa avaliao, apontaremos os caminhos e descaminhos, ou seja, os avanos, impasses e recuos vivenciados pelo CMDDCA-JG, no que concerne eficincia de sua atuao e eficcia das aes dela (da atuao) emanadas. 4.3.1 - Legitimidade Instrumentos legais O paradigma da proteo integral ensejado pelo ECA comparece na Lei Municipal n 122/91, ao prever, no seu artigo 2, que "o atendimento aos direitos da criana e do adolescente ser feito atravs das polticas sociais bsicas de educao, sade, recreao, esporte, cultura, lazer, profissionalizao e outras, assegurando-se em todas elas o tratamento com dignidade e respeito liberdade e convivncia familiar e comunitria." (grifos nossos) Os programas complementares, compensatrios ou supletivos devero ser objeto de aprovao do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, referido no artigo 7, inciso I da mesma Lei, juntamente com o

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Conselho Tutelar (art. 7, inciso II), como rgos responsveis pela garantia da efetivao da poltica de atendimento aos direitos da criana e do adolescente. A natureza deliberativa e composio paritria do Conselho Municipal de Direitos, de acordo com o que preceitua o artigo 88, inciso II do ECA, esto asseguradas no artigo 8 da Lei 122/91, o qual tambm prev, no seu pargrafo nico, que o rgo "ser vinculado estrutura da Secretaria do Trabalho e Ao Social, que dever dot-lo dos recursos humanos, materiais e financeiros necessrios ao seu funcionamento". Neste sentido, determina, no artigo 16, que sero previstas dotaes oramentrias especficas ao Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, nas Leis de Diretrizes Oramentrias do Municpio do Jaboato dos Guararapes para o seu funcionamento. A competncia do Conselho definida no artigo 9 a seguinte:
IFormular a poltica dos direitos da criana e do adolescente, de forma integrada com as polticas sociais em nvel municipal, estadual e federal, fixando prioridades para consecuo das aes, a captao e a aplicao de recursos. Proceder registros, inscries e alteraes dos programas scioeducativos e de proteo criana e ao adolescente, das entidades governamentais e no governamentais atuantes no Municpio do Jaboato dos Guararapes, na conformidade dos artigos 90 e seguintes do Estatuto da Criana e do Adolescente. Exercer a fiscalizao da execuo da poltica municipal dos direitos da criana e do adolescente. Manter intercmbio com entidades federais, estaduais, municipais e congneres que atuem na promoo dos direitos da criana e do adolescente. Formular as prioridades a serem includas no planejamento do Municpio, no que diz respeito s condies de vida das crianas e dos adolescentes. Fiscalizar a aplicao dos percentuais oramentrios estabelecidos no Pargrafo nico do art. 227 da Constituio do Estado de Pernambuco, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Oramentrias, aprovadas pelo Poder Legislativo Municipal.

II -

III IV -

VVI -

VII - Elaborar regimento interno, estabelecendo normas para o seu funcionamento, com base em propostas de entidades no governamentais, no que dispe o Estatuto da Criana e do Adolescente e nesta Lei. VIII - Disciplinar a gesto do Fundo Municipal da Criana e do Adolescente. IX XRealizar e incentivar campanhas promocionais e de conscientizao dos direitos da criana e do adolescente. Regulamentar, organizar, coordenar, bem como, adotar providncias cabveis para a eleio dos membros dos Conselhos Tutelares do Municpio.

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XI -

Dar posse aos membros dos Conselhos Tutelares e conceder licena, nos termos do respectivo regulamento, bem como, declarar vago o cargo por perda de mandato, nas hipteses previstas nesta Lei.

XII - Zelar pela execuo dessa poltica, atendidas as peculiaridades das crianas e dos adolescentes, de suas famlias, de seus grupos de vizinhana e dos bairros da Zona urbana e rural em que se localizem.

Quanto composio, o artigo 15 da Lei 122/91 determina que o Conselho ser formado por 14 (quatorze) membros, sendo obedecida a paridade, ou seja, 7 (sete) membros do Poder Pblico e 7 (sete) membros de entidades no governamentais. Est previsto ainda que o mandato ser de dois anos, sendo permitida a renovao por mais uma gesto (pargrafo 1); que os 7 (sete) membros titulares e seus respectivos suplentes, representantes de entidades da sociedade civil sero eleitos dentre seus integrantes, conforme estabelece o Regimento Interno do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente (pargrafo 2); que a participao no Conselho no poder ser, a qualquer ttulo, remunerada e ser considerada de interesse pblico relevante (pargrafo 3) e que a primeira eleio dos membros representantes da sociedade civil no Conselho Municipal dar-se- na forma a ser definida pelo grupo de trabalho a que se refere o artigo 28 da Lei. Esse grupo de trabalho foi previsto com o objetivo de se tomar as devidas providncias para implantao da primeira gesto do Conselho que, de acordo com o pargrafo nico do artigo 28, deveria ser instalado, com todos os seus membros nomeados, elegendo, em sua seo inaugural, seu presidente e vice-presidente, em at 60 (sessenta) dias da vigncia da Lei. Sua composio era igualmente paritria e em mesmo nmero que o Conselho e sua representao j constava no artigo 28, como j mencionamos anteriormente. Porm, apesar de no padecer de ilegalidade, por tratar-se de uma disposio transitria, o artigo 28, ao determinar nominalmente as instituies que deveriam compor o grupo de trabalho pr-conselho, reduziu a participao da Prefeitura em apenas uma Secretaria - a Secretaria do Trabalho e Ao Social (SECTAS) e incluiu a participao do Ministrio Pblico e da FUNDAC como representantes do poder pblico, autorizando o entendimento equivocado da paridade do Conselho. Como podemos notar, as atribuies de formulao, controle, coordenao e fiscalizao da poltica municipal dos direitos da criana e do adolescente que definem a natureza do Conselho, bem como, o seu vnculo

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administrativo dentro do Poder Executivo e a determinao da composio paritria esto assegurados na Lei Municipal, em conformidade com a Lei 8.069/90 - ECA. No que concerne criao do rgo, avaliamos que a legitimidade da norma jurdica que a institui no seria passvel de infirmao se, alm da definio de competncias e objetivos de aplicabilidade vivel, obedecesse, via de regra, as diretrizes da democratizao e descentralizao com vistas eficincia e eficcia da poltica pblica, desde a sua criao. No entanto, como demonstramos no tpico em que abordamos a histria da articulao para criao do Conselho, a motivao do governo e da sociedade para institucionalizar esse rgo no se processou necessariamente por essa via. A predisposio do poder pblico em compartilhar seu espao decisrio sobre a poltica pblica no se mostrou evidente. E quanto mobilizao da sociedade civil organizada, chamamos a ateno para o nmero reduzido de entidades que participaram do processo de elaborao da Lei e para a fragilidade da articulao municipal que se formou em torno da questo, a qual no conseguiu incorporar mais efetivamente o Poder Executivo na construo do novo panorama institucional. Essa dificuldade, no nosso entendimento, expressa a tnue legitimidade do prprio instrumento legal, uma vez que no se constituiu a positivao de uma norma valorizada e amplamente debatida pela sociedade (leia-se governo e povo), como era de se esperar de uma instituio cujo princpio bsico a co-gesto, a democratizao do poder de deciso. A ausncia de uma articulao que promovesse uma condio societria menos fluida, de modo a estabelecer maiores compromissos do poder pblico e da sociedade civil, para garantir a efetivao da norma que cria uma nova dinmica de relao social, ps a legislao em risco de tornar-se "letra morta", como tantas leis brasileiras institudas de cima para baixo, apesar de esta ter sido resultado da presso popular. Um indicador do que acabamos de afirmar foi a morosidade para regulamentar o Fundo Municipal da Criana e do Adolescente, institudo pela mesma Lei Municipal (art. 10) e a inexistncia da regulamentao dos rgos tambm criados pela Lei n 122/91: o Servio Especial de Preveno e Atendimento Mdico e Psicossocial s vtimas de negligncia, maus tratos, explorao, abuso, crueldade e opresso (art. 4); o Servio de Identificao e Localizao de Pais ou

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Responsveis por crianas e adolescentes desaparecidos (art. 5) e os Conselhos Tutelares (art. 17). Observamos tambm outros fatores que indicam a falta de reconhecimento da legislao como instrumento legtimo de institucionalizao do Conselho. Estamos nos referindo falta de clareza de alguns aspectos, como a definio dos representantes do poder pblico e forma de nomeao dos conselheiros. Esse detalhamento sobre as normas de funcionamento deveria constar, de acordo com o artigo 14 da Lei n 122/91, no Regimento Interno a ser aprovado at a terceira reunio do Conselho e editado por resoluo do prprio Conselho no Dirio Oficial do Municpio. Entretanto, o Regimento Interno, ou melhor, o Regulamento de Funcionamento do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes e de sua Secretaria Executiva elaborado desde a primeira gesto, embora tenha sido publicado no Dirio Oficial do Municpio, em 01/06/1993, mesmo sem o ttulo de resoluo, nem sempre reconhecido como um instrumento legal e legtimo.
Se voc me perguntar hoje pelo Regimento Interno do Conselho, eu vou dizer que eu no acredito que tenha um Regimento Interno, porque, na poca [1992] se aprovou um Regimento Interno, mas ele no foi publicado. E por no ter sido publicado, depois os conselheiros que nos sucederam eles disseram que esse Regimento no tinha valor, e a criaram um novo Regimento Interno. Em 91 j se trabalhou na elaborao dele, em 92 j estava aprovado, mas no foi publicado no Dirio Oficial, ento os novos conselheiros resolveram criar um novo Regimento Interno, s que passou tambm um tempo e no publicaram [...] (Ednaldo Gomes da Silva) Ns temos um Regimento Interno, lgico que a gente se rege por ele. o seguinte: existe uma confuso entre esse regimento, mas de qualquer forma, ou certo ou errado, tem que ser respeitado, porque o que foi publicado, aquele que est publicado no Dirio Oficial tem que ser respeitado. Eu no abro mo dele, em hiptese nenhuma, enquanto no for reformado. por ele que eu me guio e prezo para que o Conselho tambm o faa e tambm para que haja uma solicitao para uma reforma para que ele seja correto. ( Manoel Guilherme Silveira Filho)

No que se refere ao financiamento das aes voltadas execuo da poltica municipal dos direitos da criana e do adolescente, identificamos tambm problemas de legitimidade jurdica. O Fundo Municipal da Criana e do Adolescente criado pela Lei n 122/91 (art. 10), em conformidade com o artigo 11, que respeita o artigo 88, inciso IV do ECA, ficar vinculado diretamente ao Conselho Municipal e ser gerido pelo Poder Executivo. Entretanto, no decreto n 112/93, de 15 de

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setembro de 1993, que regulamenta o artigo 10 da Lei n 122/91, fica estabelecido que o Fundo ser gerido pelo Conselho, atravs de sua Secretaria Executiva, nos termos do Regulamento de Funcionamento do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes e de sua Secretaria Executiva. Esse Regulamento de Funcionamento define, no seu artigo 2, as atribuies do Conselho para cumprir as competncias estabelecidas na Lei n 122/91, que, no nosso entendimento, so pertinentes e corretas. No entanto, no que se refere gesto do Fundo Municipal, estabelece que cabe ao Conselho "administrar os recursos relativos ao Fundo Municipal para Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente". (grifo nosso) Como j advertimos no captulo anterior, a concepo da gesto dos Fundos pelos Conselhos Municipais, no um ponto pacfico. H quem defenda que o Conselho deve administrar diretamente a conta do Fundo Especial, como o caso do Conselho Municipal da Criana e do Adolescente do Recife e at mesmo do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente de Pernambuco. Como se trata de uma questo burocrtica, subordinada aos princpios da administrao pblica que, ao nosso ver, reduz, ainda que no necessariamente, a funo poltica do Conselho, cuja natureza e finalidade transcende a atribuio administrativa, preferimos optar pela concepo de gesto como deliberao, articulao e controle e no como administrao direta. Mas, independente da opo, pois ambas as formas so legalmente vlidas, as contradies e omisses observadas nos instrumentos legais que disciplinam o CMDDCA-JG proporcionam uma verdadeira seara de justificativas colhidas daqui ou dali, pois, todas as vezes que so questionados sobre a organizao funcional do Conselho, sobre os seus procedimentos administrativos, sobre o exerccio de suas atribuies, sobre o processo de escolha dos representantes no governamentais, ou sobre a representao governamental, os conselheiros se remetem ao instrumento jurdico que melhor lhes convier. Observamos em vrias atas de reunies, a discusso sobre a necessidade de fazer alteraes tanto na Lei n 122/91, como no Regulamento de Funcionamento, chegando, inclusive, a serem aprovadas pelo Pleno algumas

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modificaes, especialmente no que tange ao Fundo Municipal, mas que nunca foram efetivadas. O contedo de tais modificaes no nos foi dado ao conhecimento, no entanto, a ata da reunio ordinria de 15 de agosto de 1995 menciona a adio de um inciso ao artigo 11, incluindo como fonte de recursos do Fundo Municipal o repasse financeiro do Fundo Estadual, conforme orientao do Conselho Estadual.

Paridade e participao A questo da paridade no pode ser considerada apenas do ponto de vista quantitativo, deve-se tomar em conta a qualidade da representao para que essa possa ser paritria. No caso do CMDDCA-JG, vimos que a legislao municipal no detalha a composio do Conselho, deixando vaga a interpretao a respeito dos membros do poder pblico. Neste ponto que, associado aos indicadores de participao dos conselheiros governamentais e no governamentais nas reunies e demais atividades nas quais o Conselho deveria fazer-se representar, problematizamos a legitimidade poltica da gesto compartilhada. Ao omitir a definio clara do que consiste a representao do poder pblico e ao citar, nas disposies transitrias, as instituies que deveriam compor o grupo de trabalho pr-conselho, o legislador autorizou a compreenso de que o Ministrio Pblico e a FUNDAC so instituies legtimas para atuarem no Conselho atravs de seus representantes. A partir dos depoimentos dos entrevistados, tomamos conhecimento que a incluso dessas instituies deveu-se ao fato de ter havido uma participao ativa de seus representantes no processo de articulao e institucionalizao do Conselho. Essa justificativa coincide com a tese de De la Mora e Figueiredo, de que o poder pblico municipal poder fazer-se representar pelos diferentes poderes e por rgos pblicos de mbito estadual ou federal, assegurando legitimamente a presena dos sujeitos que se envolveram no processo de articulao que antecedeu a criao do Conselho, porque incorpora as foras sociais mais importantes do municpio. 157
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DE LA MORA, L.; FIGUEIREDO, L. C. A questo da paridade na composio dos conselhos de direitos da criana e do adolescente. Recife, novembro de 1994. Ver captulo 3, p. 96, desta dissertao.

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Entretanto, como vimos no captulo anterior, essa representao no expressa uma legitimidade poltica em termos de uma paridade qualitativa, uma vez que, no caso do Ministrio Pblico, ao fazer parte de uma instncia deliberativa, criase um comprometimento desse rgo fiscalizador das aes do Poder Executivo, que afeta diretamente a sua atuao quando as aes do Conselho so postas sob suspeita de irregularidades. Essa tese bastante pertinente na avaliao da participao tanto do Ministrio Pblico quanto do Poder Judicirio como membros efetivos do CMDDCAJG. Afirmamos isto porque, no final de 1997, alguns representantes de entidades se articularam e encaminharam uma denncia de irregularidades no Conselho, com cpias para o TCE, Ministrio Pblico, Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente (CEDCA) e Prefeitura Municipal do Jaboato dos Guararapes, e, exceo do TCE (que, contingencialmente, apurou as irregularidades na gesto do Fundo Municipal), no se moveu nenhuma ao no sentido de avaliar o funcionamento do rgo e se tomar as providncias cabveis. Neste sentido, o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio estavam direta ou indiretamente implicados nos atos do Conselho, sendo, portanto, incompetentes para julg-los. Considerando que o Conselho Estadual, apesar de no estar atrelado ao CMDDCA-JG, tambm nada fez para apurar as denncias e agir em funo de zelar por seu correto funcionamento, o argumento acima poderia ser tomado como uma falcia. No entanto, acreditamos que se o CEDCA no agiu foi porque no quis ou no encontrou a melhor forma, mas, se quisesse e soubesse qual a melhor maneira de proceder, no encontraria as restries ticas e jurdicas que encontraram os representantes do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio no Municpio. Quanto FUNDAC, por tratar-se de um rgo estadual, embora atuante no Municpio, acreditamos que, no contexto da municipalizao preceituada no ECA como diretriz da poltica de atendimento, sua participao no Conselho Municipal no representa significativamente a vontade do poder pblico local; isto, por si s, j desabona a sua representao, apesar de que, durante as duas primeiras gestes, tenha participado ativamente do Conselho. Ademais, a nomeao desses conselheiros representantes do Ministrio Pblico, do Poder Judicirio (como foi posteriormente definido e tradicionalmente mantido) e da FUNDAC, nunca foi feita pelos Prefeitos. Alis, s encontramos duas

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portarias de nomeao dos representantes governamentais: uma referente primeira gesto (1992) e outra de 1996, nas quais s constam os nomes de 4 (quatro) representantes: Secretaria de Trabalho e Ao Social, Secretaria de Educao, Secretaria de Sade e Secretaria de Finanas. No foi identificada nenhuma portaria de nomeao dos membros no governamentais. Em 1997, sob a administrao do Prefeito Newton Carneiro, at a Secretaria do Trabalho e Poltica Social, qual est administrativamente vinculado o Conselho, ficou sem representao legtima, sendo esta assumida pelo Chefe de Gabinete do Prefeito. Mas o problema da paridade volta a ser uma questo quantitativa, quando consideramos a presena dos representantes governamentais e no governamentais nas reunies e demais atividades nas quais se envolva o Conselho. Neste sentido, tomamos o cuidado de contabilizar a freqncia dos conselheiros, atravs da assinatura do livro de presena das reunies, bem como pelo registro dos presentes nas atas. Chegamos aos seguintes nmeros: na primeira gesto, a participao governamental nas reunies do CMDDCA-JG, esteve concentrada na freqncia dos representantes titulares e/ou suplentes da Secretaria do Trabalho e Ao Social, da FUNDAC e, em menor escala, da Secretaria de Educao, implicando em 21,4% e 10,7% da mdia de participao global dos membros efetivos, em 1992 e 1993, respectivamente. No h registro de participao de representantes do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio e a Secretaria de Sade s apareceu uma vez. Quanto representao no governamental, observamos que houve um aumento significativo da sua participao em 1993, sendo maior a presena - mdia de 50% por reunio - dos suplentes, haja vista que 5 (cinco) titulares foram substitudos por 4 (quatro) pessoas cujos nomes no constavam na ata de apurao dos votos (fonte de nossa referncia), mas que identificamos como suplentes (que sequer foram os mais votados) e mais uma suplente eleita com o menor nmero de votos. Na gesto 94/95, cresceu a participao governamental, embora tenhamos observado que, das 57 (cinqenta e sete) reunies registradas, 6 (seis) no contaram com a presena de nenhum representante governamental; em 25 (vinte e cinco) reunies esteve presente apenas 1 (um) representante com direito a voto, sendo que em 4 (quatro) dessas reunies estavam presentes os representantes titular e suplente do mesmo rgo (FUNDAC); nas demais reunies

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s atingiu mais de 50% de representao 5 (cinco) vezes, sendo 2 (duas) reunies com 4 (quatro) representantes, 2 (duas) reunies com 5 (cinco) e apenas uma reunio, a primeira de 1995, quando foi realizada a eleio para Presidncia do Conselho, estavam presentes os 7 (sete) membros titulares. Os representantes da Secretaria de Sade e da Secretaria de Finanas s participaram de reunies em 1995, sendo que o segundo s esteve presente em 5 (cinco) reunies. O Ministrio Pblico se fez representar em apenas 6 (seis) reunies, durante todo o perodo de 1994 e 1995, e o Poder Judicirio, apenas 3 (trs) vezes. A representao no governamental, por sua vez, manteve, nos dois anos do mandato, a mdia de 71,4% de participao dos titulares em cada reunio, sendo que, em 15 (quinze) das 57 (cinqenta e sete) reunies, estavam presentes 7 (sete) representantes, entre titulares e suplentes; em 27 (vinte e sete) reunies havia 6 (seis) representantes; em 10 (dez) reunies tinha 5 (cinco) membros presentes; em 3 (trs) reunies, 4 (quatro) representantes no governamentais e em 2 (duas) reunies registrou-se a presena de apenas 3 (trs) membros. Da terceira gesto (96/97), foram registradas apenas 25 (vinte e cinco) reunies, em 3 (trs) das quais no h registro da presena de nenhum representante governamental; em 10 (dez) havia apenas um membro do poder pblico e nas outras 12 (doze) houve uma variao de 2 a 5 representantes presentes, sendo que esta quantidade (5) s foi verificada em uma ocasio, na primeira reunio de 1997, na qual foi realizada a eleio para Presidncia do Conselho. Nessa gesto, o Ministrio Pblico se fez presente em quase todas as reunies (21), representado ou pela titular, a Promotora Fernanda Branco, ou por sua suplente, Moema Marques. O Poder Judicirio foi representado em apenas 1 (uma) reunio pela suplente. A representante da FUNDAC s participou de 3 (trs) reunies. As Secretarias Municipais tiveram um nvel muito baixo de participao, principalmente em 1997, quando s foi registrada a participao dos seus representantes em duas reunies. A participao dos representantes no governamentais manteve-se relativamente nos padres da gesto anterior, freqentando uma mdia de 72,6% dos representantes, titulares e suplentes, em cada reunio, durante toda a gesto. Na quarta e ltima gesto, o nmero de reunies, que j vinha decaindo desde 1997, reduziu para apenas 9 (nove) em todo o perodo do qual tivemos conhecimento das atas (at 06/07/99), embora tenhamos feito a consulta no livro de

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registro de atas em dezembro de 1999. Nesse perodo (98/99), a participao dos representantes governamentais foi quase nula, sendo registrada sua presena em apenas 3 (trs) reunies, sendo que em uma delas, somente 1 (um) representante, em outra, 2 (dois) e na terceira (reunio do dia 30/04/99, para eleio da Presidncia, no perodo da Interveno Estadual), estavam presentes 5 (cinco) representantes. O Ministrio Pblico s foi representado em uma reunio, pela suplente Rosngela Franca de Lima. A participao no governamental manteve a mesma mdia. No cmputo geral dos 8 (oito) anos considerados neste estudo, das 125 (cento e vinte e cinco) reunies registradas, apenas 46 (quarenta e seis), que representam 36,8% do total, tiveram a presena de mais de 50% dos membros do Conselho, ou seja, houve quorum para deliberaes. Isto quer dizer, em termos de formalidade mesmo, que as aes desenvolvidas pelo CMDDCA-JG no foram legtimas, pois no expressaram a deliberao do governo e da sociedade civil, nos moldes da gesto democrtica. Abaixo, apresentamos o quadro demonstrativo da freqncia (intervalos de variao e percentual da mdia de participantes por reunio) dos conselheiros nas reunies do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes. Para melhor observar o nmero de presena nas reunies de cada conselheiro, ver anexo 3.
LEVANTAMENTO DA FREQNCIA DE PARTICIPAO DOS CONSELHEIROS NAS REUNIES DO CMDDCA-JG (22/09/92 a 06/07/99) FREQNCIA DE PARTICIPAO - [VARIAO (V) / %] ANO TOTAL DE REUNIES V 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 10 24 27 30 19 06 04* 0-3 0-2 0-3 0-5 0-4 0-5 0-1 GT % 21,4 10,7 7,4 14,3 4,5 19 3,6 V 0 0-1 0-4 0-2 0-4 0-1 0-1 GS % 0 3 16,9 13,8 24,8 4,8 3,6 V 1-4 1-2 2-7 3-7 3-7 4-7 2-7 NT % 31,4 26,8 71,4 71,4 71,4 73,8 64,3 V 0-2 2-5 0-2 0-2 0-1 0 0 NS % 15,7 50 10,1 11,4 6 0 0

142 1999 05** 0-5 17,1 0 0 6-7 88,6 0-1 8,6

TOTAL DE REUNIES = 125

LEGENDA: GT / GS = Cons. Governamental Titular / Suplente | NT / NS = Cons. No Governamental Titular / Suplente

* Mais 07 reunies sem registro de presena = 11 ** Mais 05 reunies sem registro de presena = 10

A partir da avaliao do aspecto formal da paridade e da participao, j podemos afirmar algumas observaes com relao inexistncia de legitimidade poltica no CMDDCA-JG. Em primeiro lugar, a significativa ausncia do poder pblico na principal instncia do Conselho - as reunies do Pleno, por si s j denuncia a falta de vontade poltica do Poder Executivo em fazer funcionar o espao de diviso do poder de deciso sobre as polticas pblicas prioritrias. Em outras palavras, a sua omisso , na verdade, a manifestao da sua vontade de no priorizar a promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente. Quanto representao do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio, se desde a primeira gesto no houve sua participao e, mesmo reconhecendo essa ausncia, foi mantido seu assento sem que em momento algum, exceto no curto perodo da Interveno Estadual, o Poder Executivo se manifestasse para corrigir essa falha, mais uma vez se confirma sua omisso. No que se refere qualidade da representao desses dois rgos, levando em considerao a tese de De la Mora e Figueiredo, de que a legitimidade da participao de poderes distintos se justifica por sua atuao no processo de discusso e implementao do Conselho, ou pela contribuio prestada como conselheiro, de modo a favorecer para que o rgo funcione com eficincia e eficcia, conclumos, ento, que o Conselho Municipal de Defesa do Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes ilegtimo. Essa concluso ainda reforada quando tomamos por referncia, na anlise, a freqncia da participao do Ministrio Pblico exatamente na gesto 96/97, quando uma srie de irregularidades foram constatadas pelo TCE na gesto do Fundo Municipal, alm de outras tantas aes imprprias e at ilegais, com relao s competncias do rgo, que foram desenvolvidas naquele perodo, as quais tiveram a aquiescncia da Promotora que se fez representar na quase

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totalidade

das

reunies

deliberativas.

Abordaremos

essa

questo

mais

cuidadosamente, no prximo tpico. Com relao ausncia dos representantes governamentais nas reunies, observamos que foi uma preocupao presente na gesto 94/95, quando o assunto foi colocado em pauta de discusso em vrias reunies, inclusive no dia 20/06/1995, na presena do Prefeito e da Promotora. Naquela ocasio, a Promotora, alegando falta de tempo para comparecer s reunies regularmente, comprometeuse em delegar um representante, atitude esta que s tomou a partir do ano seguinte e sobre a qual tornaremos a analisar, quando tratarmos da representatividade. O Prefeito, por sua vez, limitou-se a solicitar que o Conselho lhe enviasse por escrito suas reivindicaes, o que interpretamos, ao contrrio do que foi registrado na ata, como uma explcita manifestao de falta de compromisso com uma "maior fluncia dos trabalhos deste Conselho". Em 1994, o CMDDCA-JG j havia adotado outra estratgia de presso dos representantes da Prefeitura para sua maior participao, enviando-lhes ofcios nos quais exigia seu comparecimento s reunies. Sobre esse fato, destacamos um episdio, narrado durante a entrevista que nos foi concedida pelo Sr. Leonildo Augusto de Barros, Presidente do Conselho naquele ano, o qual revela a subordinao ao poder pblico, em troca de um efmero prestgio:
Houve tambm uma barreira muito grande, como conselheiro, com a Secretaria de Administrao, com o Cel. Genivaldo Cerqueira [referindo-se dificuldade de acesso s autoridades para apresentar a proposta de atuao da sua entidade], porque, antes, [...] quando a gente mandava convite ao Secretrio que no vinha - pressionando mesmo a posio dos Secretrios e eu no concordava com aquelas aes, que era acus-los de irresponsabilidade, sem sequer ouvirmos porque eles no estavam participando; isso tornou-se agressivo e, com isso, o Secretrio de Administrao se sentiu ofendido. Agora, s que quem assinava esses ofcios era eu, eles faziam a redao e quem assinava era eu, quer dizer, a ofensa era eu que fazia, diretamente era, porque o documento quem assinou foi o Presidente, ento foi o Presidente quem fez a ofensa e, para quebrar esse mal entendido, foi preciso uma reunio no gabinete do Secretrio de Administrao [...] Quando ns chegamos na sala, que houve a apresentao, eu percebi uma certa rispidez dele comigo; ento ns comeamos o dilogo; como Presidente eu abri a reunio para fazer as colocaes e com dez minutos, mais ou menos, da nossa conversa, ele olhou para mim e disse: "faz pouco tempo que ns estamos sentados aqui, mas j estou vendo que as cartas que eu recebi, aqueles ofcios ofensivos que vieram de l para c e me ofenderam muito, no vieram de voc, voc assinou mas no vieram de voc, estou vendo que voc tem uma outra personalidade, no aquela que veio exposta no documento." A foi quando eu disse para ele: "eu sou o Presidente [...] que ele no quer, que ele discorda, porque uma deciso de maioria e como uma deciso de maioria, num colegiado, tem que se respeitar a maioria; ento, como

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Presidente, eu no poderia me opor ao que o Pleno decidia; se o Pleno decidiu que tinha que ser encaminhado aquele ofcio, aquela proposta, a minha obrigao como Presidente era assinar e enviar, nem tampouco eu poderia botar ali que no concordei, agora no livro de atas, se o Senhor quiser ver, ir ver que no concordo com aquilo, mas a maioria decidiu e foi aprovado e vai ser assim, est na ata, mas no que eu faa porque concordava com isso, no, porque eu no concordo; tambm no posso me impor aos outros porque sou o Presidente e vou me impor contra a maioria, no; ento, como conselheiro, tem que obedecer as normas; o Conselho no paritrio? No um colegiado participativo? [...]" E depois dessa reunio, o tratamento passou a ser outro: quando eu chegava no gabinete do Secretrio de Administrao, eu no precisava nem sequer me anunciar [...] Muitas vezes eu entrei com ele em reunio com o pessoal l dentro, no precisei ficar esperando; quer dizer, foi um trabalho que me deixou marcado nesses pontos pela participao de pessoas negativas que s se preocupam em se opor aos outros e nunca escutar o que os outros tm... as dificuldades que as outras pessoas passam... porque no participou. No, eles s se preocupavam em criticar a pessoa, acusar, ser duro, taxativo...

Nvel de conhecimento, competncia tcnica e habilidade de articulao Alm do aspecto formal da participao, h tambm a questo da qualificao ou competncia tcnica dos membros do Conselho, isto , do conhecimento e da conscincia crtica dos conselheiros quanto as finalidades e atribuies do Conselho e quanto sua funo nesse espao e da capacidade de articulao dos indivduos para efetivar o sistema de proteo integral das crianas e adolescentes. A avaliao destes indicadores complementa as observaes sobre a qualidade da participao, medida que refletem a eficincia e a eficcia das aes desenvolvidas, resultantes das propostas discutidas, ou no, pelo Pleno do Conselho. Entendemos que o representante qualificado aquele que manifesta suas opinies; defende seu ponto de vista; avalia a efetividade do rgo; questiona os impasses; prope estratgias de ao; participa de capacitaes, seminrios de atualizao, conferncias, etc. Sobre esse aspecto, nossa avaliao se limitou a observar a freqncia de intervenes dos conselheiros nas reunies e o contedo das falas (quando registradas), atravs da leitura das atas, bem como, a coletar informaes, atravs das atas e das entrevistas, sobre a participao dos conselheiros em eventos especficos sobre direitos da criana e do adolescente. Quanto s intervenes, observamos que as discusses do CMDDCA-JG esto sempre concentradas em um determinado grupo que lidera o rgo a cada

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gesto. Assim, nas duas primeiras gestes, destacaram-se: Ramiro Ludea Amigo, Eva Cristina Maciel (Presidente em 93), Maria Antnia de Oliveira (Vice-presidente em 94 e Presidente em 95), Francisco Jos Dias (Frana), Leonildo Augusto de Barros (Presidente em 94) e Edson Jos Veras do Nascimento, nesta ordem. Nas duas ltimas gestes, a identificao das pessoas envolvidas nas discusses geralmente no ficou evidenciada nas atas, porm, destacamos alguns nomes que, alm dos Presidentes, Francisco Jos Dias (96/97) e Taciana Carneiro Campello Souto Maior (98/99), fizeram algum pronunciamento nas reunies: Kelly de Sales Pessoa (Vice-presidente em 96), Edson Jos Veras do Nascimento (Vice-presidente em 97), Maria das Graas Tom, Raimundo de Oliveira e Edmilson Maciel Jnior (representante da SEPOS/PMJG, em 1996), todos esses da terceira gesto. Da ltima gesto no possvel identificar nenhum conselheiro, apenas a Secretria Executiva, Marilene Conrad. Com relao participao em eventos externos, representando o Conselho ou no; s articulaes, consultas, ou quaisquer atividades demandadas pelo Conselho, observamos que, nesses casos, tambm havia um grupo que se destacava, enquanto os demais conselheiros apenas acompanhavam as informaes trazidas por essas poucas pessoas: Ramiro Ludea Amigo (que tambm foi membro e Presidente do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente de Pernambuco - CEDCA, em 1991/1992), Eva Cristina Maciel, Edson Jos Veras do Nascimento (que tambm foi membro do CEDCA), Maria Antnia de Oliveira, Francisco Jos Dias, Taciana C. C. Souto Maior (Secretria Executiva em 96/97 e Presidente do CMDDCA-JG em 98/99) e Marilene Conrad (assessora scio-pedaggica em 96/97 e Secretria Executiva em 98/99). Outro recurso que utilizamos para avaliar a qualidade da participao dos conselheiros foi a abordagem, nas entrevistas, em que perguntamos quais as suas principais contribuies, que propostas defendeu (1) e como avalia a participao dos demais conselheiros governamentais e no governamentais (2). Apresentaremos aqui alguns depoimentos: Ednaldo Gomes da Silva (governamental - 1992):
(1) As propostas que defendi na poca, por exemplo: que o Conselho se reunisse semanalmente; que ns tivssemos um lugar onde pudssemos receber todas as informaes sobre as crianas e adolescentes, muito difcil na poca, mas ns conseguimos uma sala, um telefone, tnhamos um transporte que no era do Conselho, era da SECTAS, mas que ficou disposio do

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Conselho e tambm foi uma proposta defendida por mim na poca e que os conselheiros no governamentais tivessem suporte de suas entidades para que pudessem desenvolver suas atividades no Conselho, sem que houvesse prejuzo para ele, tanto financeiro quanto profissional. (2) No incio, a gente pode dizer que as propostas, assim como as defesas, muito boas; embora, trazendo para os dias de hoje, a gente comea a ver que tivemos um bocado de pecados, mas pecados por falta de conhecimento na matria, porque estvamos iniciando e a iniciao foi uma coisa de forma muito rpida e teramos que fazer tudo isso funcionar urgentemente, at porque tinha algumas coisas que teriam que vir para Jaboato do Governo Federal, do Governo Estadual e que isto s poderia vir via Conselho . [...] Com relao freqncia, s discusses, ns no tnhamos horrio; no horrio em que se dizia assim: precisa-se hoje de um encontro com os conselheiros [...], ento estvamos sempre dispostos s solicitaes do Conselho. Os governamentais, idem.

Ramiro Ludea Amigo (no governamental - 1993 e 94/95):

(1) Primeira coisa, eu acho, era a questo que nos custou muito no Conselho Estadual e no Conselho Municipal, que o Municpio entendesse que o Conselho era independente e autnomo e que tinha que ter uma equipe competente para executar as propostas; seria a Secretaria Executiva. [...] ns no chegamos a ter uma Secretaria Executiva... Havia uma menina [Virgnia] que a gente gostava muito e que a gente comeou a investir nela; a Secretaria (SEPOS) tirou ela [...] E depois entrou uma menina, mas voluntria - Moema, que j foi quando comearam a cooptar, j no final de Barradas. Fora disso, Jaboato no teve uma equipe de pessoas competentes e srias, porque, no tempo de Virgnia, tinha 3 ou 4 pessoas, [...] Se o Conselho no tem uma Secretaria Executiva competente, preparada, ento nunca vai funcionar. Isso foi um dos problemas mais srios, junto com o repasse de dinheiro. O terceiro ponto a compreenso e a viso do conselheiro para fazer leis e cumprir a servio do Municpio e no do meu prprio trabalho... (2) O governo no tinha compromisso, porque as pessoas que os Secretrios mandavam l no tinham compromisso e uma experincia concreta com as crianas e adolescentes. [...] O problema dos outros conselheiros, eu acho, que estar trabalhando com criana e gostar de uma escolinha comunitria como, por exemplo, D. Neuza; ento [...] foi fantstico. Agora, esta pessoa est preparada para ser uma conselheira que vai pensar toda uma poltica da criana e do adolescente de um Municpio de 700 mil habitantes? Eu acho que 90% dos conselheiros no esto preparados para isso... Isso at hoje, eles tm interesses prprios, como aconteceu agora no Conselho do Recife: o governo, atravs da Primeira Dama, cooptou a maioria do grupo evanglico e associaes de moradores e a ganhou a eleio, a servio de quem? A servio de um partido. Isso um absurdo; isso triste. E os conselheiros embarcaram nessa. Isso quer dizer que no h uma viso, no h uma preparao do que ser conselheiro ao nvel de se deixar manipular... Quer dizer, quem so os conselheiros hoje em Jaboato? Eles so capazes de formular uma poltica? Eles tm uma equipe que seja capaz de formular uma poltica? Se fossem capazes, no estaria acontecendo o que est acontecendo a.

Manoel Guilherme Silveira Filho (no governamental - 96/97 e 98/99):

(1) As propostas que eu tenho apresentado foram muito poucas tambm. Eu no apresentei porque eu senti que no ia passar daquilo, que ia ficar somente no

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papel; ento, no teria progresso, no iria existir, ento as propostas que eu teria para fazer, eu tambm no fiz. Idias eu sempre as tive, mas no apresentei, porque no adiantava apresentar, porque s se seguia uma meta e, dentro dessa meta, falta recursos para fazer. (...) Ficou sempre o seguinte: uma minoria (...) Eu fui sempre minoria; no tinha voto suficiente para aprovao. (2) Algumas pessoas no se manifestavam. No houve manifestao. A manifestao, sempre era o seguinte: a Presidente trazia e apresentava. O que eu era contra, eu dizia: "no deve ser assim, eu acredito que deva ser dessa outra forma". Mas sempre teve aquele: "no, mas assim a forma correta, assim que deve ser". Achavam aquilo da forma correta e aprovavam daquela maneira que foi apresentado pela direo. [J chegou a dar voto contrrio?] J, vrios, no h dvida. [E os outros conselheiros?] Teve casos em que houve tambm mais alguns votos contra.

Leonildo Augusto de Barros (no governamental - 94/95 e 98/99)

(1) Uma das propostas que eu mais tenho batido justamente essa de ns sentarmos com o governo; ns discutirmos as polticas com o governo. Isso o que eu mais tenho questionado todas as vezes que ns estamos em reunio com o governo, porque eu fao questo da presena deles. Outra coisa que eu sempre gostei, que tivesse um quadro em que houvesse l bem exposto os dias de reunio do Pleno e toda a atividade do Conselho fosse colocada num quadro, inclusive a prestao de contas do Fundo, que no me foi atendido essa petio, inclusive nem na ata escreveram essa reivindicao [...], at para ns no saiu, como conselheiro. Essa uma dificuldade de a gente conhecer o que se passa no financeiro. (2) [...] os conselheiros no governamentais quando participam eles deixam de ser uma entidade e de ser uma pessoa em si, eles vo para ali representar um contexto geral, eles nunca pensam na pessoa s; quando eles falam, quando se pronunciam, quando se discute uma proposta, s se pensa no todo. [...] Todos eles se pronunciam, alguns so mais tmidos, quando eles vo apresentar uma proposta, s vezes leva um certo tempo, porque eles ficam mais incertos de fazer aquela proposta - isso a s uma minoria, um ou dois somente que ficam muitas vezes assim. A maioria deles se pronunciam bem, eles falam bem, colocam bem as propostas, se a gente tem um atendimento; agora, se h dificuldade de ele no ter o dinheiro mesmo para atender... mas com o dinheiro teria muitas aes para serem feitas.

Francisco Jos Dias - Frana (no governamental - 94/95, 96/97 e 98/99)

(1) Na estruturao do Conselho; na organizao das instituies; [...] toda uma proposta na poltica [...], de trabalhar com a famlia [...]. Agora, para tudo isso vai ter que ter as estruturas nos devidos lugares. [...] os bloqueios dos projetos na execuo [...]. Ento, so essas dificuldades e olhe que o Municpio tem dinheiro, o Municpio no pode se queixar que no tem dinheiro; ento voc faz as propostas, fica como pesadelo e a passa, at que um dia aquele pesadelo seja esquecido. (2) Os governamentais zero. Os no governamentais que tm a boa vontade de ir, procurar, que se interessam, mas quando v no tem tanto respaldo; ento... eles desanimam tambm [...].

M do Carmo B. da Silva - Carminha (no governamental - 1993 e 98/99)

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(1) [...] a minha contribuio tem sido em torno das visitas, tentar de alguma forma contribuir nesse sentido, dentro do trabalho que de fato e de direito [existe] no Conselho. isso a que eu tenho feito. No vou isoladamente, a gente sempre vai em conjunto, sempre com o setor scio-pedaggico, fazer essas visitas. Essa tem sido a minha contribuio. (2) Os governamentais, como eu j disse, so muito ausentes; os que na realidade esto aqui no dia-a-dia so os no governamentais e que sempre estavam aqui. [...] A gente tem sentado e colocado, porque, voc sabe, o problema que qualquer ao que vai se fazer gera o lado financeiro, porque se voc no tem recursos, nem um nibus pode apanhar [...] A gente v as coisa, os caminhos, mas fica amarrado por outro lado, mas que se tem sentado e discutido que a coisa acontecendo, daqui para frente, tem que se proceder dessa forma, tem. Agora, fazer o qu se no acontece nada?

Edmilson Maciel Jnior (governamental - 96 e assessor jurdico em 95)

(1) Acredito que tenha sido a implementao do Fundo Municipal da Criana e do Adolescente. As propostas que defendi foram: 1) Formao de um grupo de trabalho composto por um advogado, uma sociloga, uma contadora e uma psicloga para uma anlise dos projetos sob os diversos prismas; no havia, naquela poca, assistente social na SEPOS, porm, reconheo que imprescindvel; 2) Proposta para alterao na Lei que regulamenta o Conselho; 3) Modificao no Regimento Interno; 4) Criao dos Conselhos Tutelares, seguindo o exemplo do Conselho Tutelar do Recife; 5) Elaborao de uma lista de prioridades, dando preferncia para subvenes a entidades que trabalhem com meninas, com PPD's, com adolescentes infratores. Acho que todas foram aceitas. (Sobre a participao dos governamentais) [...] um espetculo renovado de omisses ou aes despticas impertinentes. (Sobre a participao do no governamentais) Tmida; complacente; submissa; auto-indulgente; acostumada ao paternalismo, ao providencialismo, ao protecionismo; sem objetivos lgicos; de uma placidez desesperadora.

Kelly de Sales Pessoa (no governamental - 96/97):

(1) Fui fiscalizadora das aes desse Conselho, no nego; tentei, com o que tinha, do pouco conhecimento e das foras que tinha, convenc-los de que o que estava sendo feito l estava errado, mas nunca era escutada. E no final de tudo, de tantas lutas, eu acho que foi a gente tentar documentar isso, reunir provar, testemunhos, denncias e levar isso para os rgos competentes para ajudar e fiscalizar, porque a a gente tinha algumas provas, mas, pelo que consta, eram muitas outras coisas que haviam por trs de tudo aquilo. Eu acho que a minha parte, eu fui at o fim; o que eu pude fazer, o ltimo, o limite, eu fiz: era a concluso de tudo aquilo que eu pensava e tinha no documento.

De modo geral, por esses depoimentos observamos alguns tipos de comportamento que vo desde a compreenso de que o Conselho deveria ser o coordenador geral dos programas federais e estaduais empurrados para o Municpio; passando pela preocupao com a estruturao tcnica, administrativa e financeira do Conselho, para que pudesse exercer suas atividades com maior

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autonomia; h tambm atitudes que demonstram zelo com o correto funcionamento do rgo, reclamando a falta de qualificao dos seus membros e a ausncia dos representantes governamentais e chega at total omisso ou submisso. Pelo levantamento que fizemos dos assuntos mais discutidos nas reunies, atravs da leitura das atas, e pelos depoimentos dos entrevistados quanto aos maiores avanos do Conselho, podemos afirmar que a percepo geral dos objetivos e finalidades do Conselho passa pelo financiamento das aes desenvolvidas pelas entidades sociais, pela necessidade de implantao do Fundo Municipal da Criana e do Adolescente para subsidiar (todos) os programas e projetos. Como a maioria dos participantes das reunies so representantes no governamentais, observamos a defesa dessa estratgia como sendo a prioridade. A importncia da discusso sobre as prioridades de atendimento est longe do centro das atenes. A eficincia ou deficincia do atendimento nos servios de educao, sade, assistncia social, prestados pela Prefeitura nunca esteve na pauta. Tampouco a participao na elaborao da lei oramentria, exceto quanto ao valor a ser destinado ao Fundo Municipal. Sobre o sistema de proteo integral, s a implantao do Conselho Tutelar foi discutida por um longo tempo, porm as articulaes para sua efetivao no tiveram xito, haja vista o seu alto custo. Nas duas ltimas gestes, as reunies trataram freqentemente sobre a utilizao dos recursos do Fundo Municipal: aprovao de projetos das entidades, execuo dos programas e projetos do Conselho e remunerao dos recursos humanos. Esses indicadores revelam a reproduo, no Conselho Municipal, das tradicionais relaes clientelistas e paternalistas que caracterizam a cultura poltica brasileira, a qual contradiz o carter universalista e democrtico das polticas sociais consagrado na Constituio Federal de 1988 e, especificamente, as diretrizes da poltica de atendimento estabelecidas pelo ECA. Neste sentido, entendemos que, no podendo nem devendo mais subvencionar diretamente as entidades no governamentais, como estratgia de legitimao do poder, os Prefeitos, aliados aos poderes Legislativo e Judicirio, fizeram-no via Conselho, atravs de uma torpe articulao com alguns indivduos ou grupos que se destacavam dos demais. Por esses "acordos", o poder pblico municipal fecha os olhos para os absurdos praticados no Conselho, ficando livre para aplicar os recursos do Municpio no que quiser e bem entender e fazer sua campanha poltica do " dando que se

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recebe", enquanto os "donos do Conselho" utilizam o dinheiro do Fundo Municipal com a mesma finalidade. Nesse jogo, todos os envolvidos so beneficiados poltica e financeiramente, mantendo sempre de fora as j excludas crianas e adolescentes. Talvez seja demais e parea at leviano fazer certas afirmaes, porm, no podemos deixar de tratar desta questo crucial que reflete diretamente o comportamento dos conselheiros na sua prtica institucional, que supe um exerccio democrtico da correlao de foras no interior do prprio governo. Entretanto, face aos interesses individuais postos frente das carncias e necessidades da populao, a cooptao e a corrupo prevalecem na dinmica das relaes sociais. Como j cuidamos de demonstrar no incio deste captulo, durante sua existncia, o CMDDCA-JG passou por 4 (quatro) mudanas na administrao da Prefeitura, que implicaria em, pelo menos, 5 (cinco) composies da representao governamental. Como o tempo de mandato dos conselheiros de 2 (dois) anos e a primeira gesto do Conselho iniciou no ltimo ano da administrao do Prefeito Geraldo Melo, a mudana da composio governamental no coincidiu com o trmino do mandato dos representantes no governamentais. Em conseqncia disso, o mesmo ocorreu no perodo de transio do governo de Humberto Barradas para Newton Carneiro, de 1996 para 1997. O desencontro do final de um mandato dos membros governamentais com o incio do mandato dos membros no governamentais, teoricamente, representa um aspecto positivo, no sentido de possibilitar a continuidade do processo de controle e de formulao/reformulao de diretrizes e critrios de prioridade da poltica municipal. Isto se houver compromisso de uma e de outra parte em promover polticas pblicas de qualidade. Entretanto, no caso de Jaboato dos Guararapes, esse descompasso, ao nosso ver, possibilitou obscuras articulaes nos anos eleitorais, quando candidatos e lderes comunitrios ou dirigentes de entidades sociais estabeleceram seus apoios polticos e apadrinhamentos, assegurando a continuidade e o aprimoramento dos benefcios individuais, como claramente ocorreu em 1996, quando a sede do Conselho serviu de comit eleitoral, como afirmam alguns entrevistados. Esse tipo de alianas, no entanto, no se fez apenas no mbito municipal. Na ata de reunio do dia 16/09/98, por exemplo, a Presidente do Conselho

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"comunica seu afastamento em outubro, porque ir coordenar uma campanha poltica" (eleies majoritrias, para deputados estaduais e federais, governadores e presidente da repblica). Como afirmou Pe. Ramiro, "durante esse governo de Newton Carneiro [...] houve apoio poltico de polticos grados e de polticos a de dentro para a gesto [do Conselho]; ningum sabe como nem porqu; a no se conseguia apurar mais nada [...]." E tornamos a afirmar o apoio do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio. Como Newton Carneiro foi afastado da Prefeitura, em 1999, com apenas dois anos de gesto, os novos conselheiros no governamentais, eleitos no incio de 1998, atravs de suas articulaes externas, mantiveram imunes Interveno Estadual os seus privilgios e a ineficincia e ineficcia do Conselho. A Interveno durou apenas 3 (trs) meses e assumiu a Prefeitura o Vice-prefeito Fernando Rodovalho, o qual preferiu adotar a antiga estratgia do assistencialismo puro, criando uma Secretaria de Ao Comunitria, chefiada pela Primeira Dama. Afinal, a essa altura, o Conselho j havia cado no completo descrdito da populao, pois os recursos que geria, h muito tempo j estavam comprometidos com um restrito grupo de entidades. Podemos afirmar que, em virtude da participao minoritria dos conselheiros nas reunies, no s em termos de presena, mas tambm de contribuio nas discusses, as aes desenvolvidas pelo Conselho carecem de legitimidade poltica, pois no emanam de uma vontade coletiva e, conseqentemente, no podem ser reconhecidas como tal. Isto foi observado principalmente nas duas ltimas gestes, em que os Presidentes decidiam tudo com a Secretria Executiva e depois comunicavam aos conselheiros, como afirmaram vrios entrevistados e como transparece nas atas das reunies. Para avaliarmos a legitimidade social do Conselho, isto , a eficcia de sua atuao, em termos de alcanar os objetivos de sua competncia, de modo a ser reconhecido socialmente como rgo responsvel pela formulao da poltica municipal de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente e controlador das aes voltadas ao cumprimento dessa poltica, utilizamos como referncia as suas atribuies determinadas pela prpria Lei que o cria e pelo seu Regulamento de Funcionamento. Assim, em linhas gerais, observamos que durante toda sua existncia e funcionamento, o CMDDCA-JG nunca formulou a poltica municipal da criana e do

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adolescente; sequer elaborou um Plano Municipal em que constasse as diretrizes dessa poltica. Nunca aprovou nenhuma resoluo ou instruo normativa que obrigasse o Municpio a cumprir metas, as quais tambm no traou. Limitou-se apenas a definir critrios para aprovao de projetos e repasse de recursos s entidades sociais, em 1995 (aprovado pelo Pleno na reunio de 20/06/95) e em 1996 (elaborado pela assessoria scio-pedaggica, no consta em ata sua aprovao pelo Pleno). O critrio de prioridade dos projetos aprovado em 1995 era ter como objeto a profissionalizao e a gerao de renda e como "clientela" os "meninos de rua". Nas duas ltimas gestes, foi dada prioridade aos projetos cujos objetivos fossem "a profissionalizao, capacitao, gerao de renda, servios de preveno e atendimento aos menores de rua, a crianas e adolescentes em risco de marginalizao e suas respectivas famlias, bem como aos portadores de deficincia e aqueles enquadrados na primeira infncia." Com relao ao diagnstico da realidade social para definir as prioridades de alocao de recursos, s promoveu um estudo sobre a situao das crianas e adolescentes no Municpio, financiado pelo UNICEF (Fundo das Naes Unidas para a Criana e o Adolescente) e realizado pela ONG ETAPAS (Equipe Tcnica de Assessoria, Pesquisa e Ao Social), em 1995, o qual no foi utilizado como subsdio nem para priorizar objetivos e metas dos projetos das entidades sociais a serem aprovados. Uma das primeiras atividades do Conselho, desde o incio do seu funcionamento, foi o cadastramento de entidades, para o qual foram feitas visitas de acompanhamento/fiscalizao. Essa foi uma atividade presente em todas as gestes. No relatrio de atividades de 1998, consta que o CMDDCA-JG mantm em seus arquivos o registro de 250 (duzentos e cinqenta) entidades civis organizadas, sendo 55 (cinqenta e cinco) subvencionadas para desenvolverem projetos sciopedaggicos com crianas e adolescentes. Quanto articulao e integrao com as polticas sociais bsicas, seu envolvimento foi restrito preocupao com a educao e, mesmo assim, para garantir a subveno s escolas comunitrias. Na rea da sade, j na terceira gesto celebrou um convnio com o SESI/FIEPE e a Secretaria de Sade para desenvolver o Projeto de Atendimento em Unidade Mvel de Sade, para atendimento oftalmolgico a adultos e crianas. Essas iniciativas esto longe de

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serem consideradas como promoo da proteo integral e universalizao de direitos. Seu envolvimento com a prpria Secretaria do Trabalho e Poltica Social, qual est vinculado, no se configurou como uma articulao poltica voltada para a consecuo dos seus objetivos institucionais. O nico projeto executado pela SEPOS sobre o qual o Conselho exerceu algum controle foi o Projeto de Jardinagem158, integrante do Programa Criana Teu Nome Hoje, cuja dotao oramentria foi repassada para o Fundo Municipal da Criana e do Adolescente, em 1995, como veremos mais adiante. Com relao aos demais conselhos setoriais do Municpio, observamos a mesma distncia existente com as Secretarias municipais. Apesar de seus representantes no governamentais muitas vezes serem tambm membros de outros conselhos, como o de sade, de transporte, de assistncia social, no h articulao entre esses rgos; sequer foram postas em pauta das reunies as informaes sobre o que os demais conselhos deliberaram. O maior absurdo neste sentido foi a falta de integrao com o Conselho Municipal de Assistncia Social que, aps 2 (dois) anos de funcionamento, quando passou a ser presidido pelo Sr. Francisco Jos Dias, em 1998, transferiu sua sede para o mesmo prdio do CMDDCA-JG, com o qual dividiu toda a estrutura fsica, material e recursos humanos. Mesmo assim, suas aes corrigiam paralelas, sem nenhuma preocupao com a otimizao dos recursos e a eficcia das aes. A articulao com o Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente (CEDCA) s foi mantida durante as duas primeiras gestes. Os termos dessa articulao referiam-se, basicamente, a dois aspectos: processo de organizao institucional, especialmente quanto implantao do Fundo Municipal, e financiamento das aes municipais. No primeiro aspecto, a relao estabelecida foi de consultoria. Quanto ao segundo, localizamos nas atas das reunies, em agosto de 1995, que o CEDCA sinalizou com a possibilidade de liberar recursos do Fundo Estadual para Jaboato dos Guararapes, sendo necessrio, para tanto, a apresentao das diretrizes e prioridades da poltica municipal de promoo e
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O Projeto de Jardinagem tratava-se de um curso de iniciao profissional executado pela SEPOS, em parceria com a Secretaria de Agricultura e Meio Ambiente, realizado na sementeira mantida pela PMJG. O pblico-alvo era adolescentes de 12 a 17 anos, a maioria residente no "Mercado Invadido de Prazeres", comunidade tambm assistida em diversos programas da SEPOS, inclusive o Projeto Sinal Verde para a Vida, desenvolvido em 1996.

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defesa dos direitos da criana e do adolescente, o Plano Plurianual de Aes (4 anos) do CMDDCA-JG e o Plano de Aplicao dos recursos. Como o Conselho nunca deliberou sobre esse planejamento de aes, o repasse desses recursos nunca foi efetivado. As deliberaes do CMDDCA-JG, que nunca foram publicadas em Dirio Oficial, na maioria das vezes diziam respeito aprovao de projetos e a liberao de recursos do Fundo Municipal para as entidades. Em 1995, foram subvencionados apenas 1 (um) projeto executado pela SEPOS/PMJG, o Projeto de Jardinagem, e 3 (trs) projetos de entidades sociais para execuo em 6 (seis) meses: Movimento de Apoio aos Meninos de Rua; Escola Cosme e Damio (essas duas representadas por membros titulares do Conselho) e Centro Educacional Dom Bosco. Outros 18 (dezoito) projetos de entidades no governamentais foram aprovados pelo Pleno (todas as entidades representadas no Conselho foram inclusas), porm, por questes de ordem administrativa, no foram firmados convnios. Nas duas ltimas gestes, foram aprovados para subveno pelo Fundo Municipal: em 1996, 19 (dezenove) projetos, para convnio de 6 (seis) meses, alm do Projeto de Alimentao Sistemtica - PASS (Sopo), com convnio de 6 (seis) meses com 4 (quatro) entidades; em 1997, 45 (quarenta e cinco) projetos com durao de 3 (trs) meses e o Projeto Sopo, atravs de convnio com o Centro de Apoio Criana e ao Adolescente do Cambuim, Curcurana e Ponte (entidade representada pela ento Presidente do Conselho), conforme consta na ata da reunio de 26/03/97, e 12 (doze) entidades para repasse de recursos com a finalidade de remunerar o quadro de pessoal contratado pelo Conselho (reunio de 25/05/97); em 1998, foi aprovado, na reunio de 26/03/98, o convnio com 15 (quinze) entidades para remunerao de equipe tcnica de assessoria ao Conselho e s prprias entidades, dentre as quais constavam as 7 (sete) entidades representadas no Conselho, e a subveno para 9 (nove) projetos desenvolvidos por algumas das entidades j contempladas com os recursos anteriores; na reunio de 18/12/98, mais uma vez foi aprovado o convnio com 8 (oito) entidades para remunerao de pessoal, sendo 5 (cinco) dessas representadas no Conselho; em 1999, foi aprovada, na reunio de 18/05/99, a subveno para o Centro Educacional da Criana e do Adolescente para executar o Projeto Sopo e, em 13/07/99, foram aprovados 16 (dezesseis) projetos para execuo em 6 (seis) meses.

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Alm do Programa Criana Teu Nome Hoje, o nico projeto governamental apreciado pelo Conselho depois da implantao do Fundo Municipal foi o Projeto Sinal Verde para a Vida, elaborado e executado pelo DECA, em 1996. Na reunio do dia 23/04/1996, quando j estava com um ms de funcionamento, o Projeto foi apresentado pela diretoria do Departamento, sendo aprovado pelo CMDDCA-JG, com a ressalva de que o financiamento pelo Fundo Municipal s seria liberado aps a subveno s entidades sociais que estavam em expectativa de recebimento dos recursos financeiros. Outros projetos governamentais passaram pelo Conselho, mais por exigncia do governo federal do que por iniciativa do Conselho ou do governo municipal, porque referiam-se a projetos "carimbados", como foram os casos do Projeto Criana Rumo ao Futuro, encaminhado para seleo no Programa Brasil, Criana Cidad (BCC), em 1997, e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), em 1998. O CMDDCA-JG nunca participou da elaborao da Lei Oramentria, a no ser para definir as aes a cargo do Fundo Municipal, a partir de 1995, as quais restringem-se aos seguintes objetivos: 1) coordenao e manuteno do Fundo; 2) apoio tcnico e financeiro s atividades das ONG's que atendem s crianas e adolescentes (ambos aprovados na reunio de 27/06/95) e 3) administrao das aes relativas ao atendimento a crianas e adolescentes em situao de risco (este ltimo incluso nas LDO de 1998 e 1999, incorporando as atividades que em 1997 estavam no oramento do DECA). No observamos nas atas nenhuma discusso em torno da implementao de um sistema de proteo integral. Somente em uma reunio, no dia 31/05/96, foram lidos os artigos 4, 5 e 6 da Lei n 122/91, para "justificar [a necessidade de] um projeto de criao de um espao" para abrigar crianas e adolescentes (retaguarda), mas o assunto no mais foi posto em pauta. Quanto implantao dos 3 (trs) Conselhos Tutelares tambm criados pela Lei n 122/91, nas duas primeiras gestes, foi assunto presente na pauta de muitas reunies. A regulamentao do processo de eleio chegou at a ser publicada dentro do Regulamento de Funcionamento do CMDDCA-JG. No incio de 1994, o Conselho deliberou que, no primeiro momento, deveria implantar apenas um Conselho Tutelar e chegou at a marcar a data da eleio e negociou apoio logstico com o CBIA para realizao da mesma. O processo, no entanto, foi emperrado

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devido ao impasses gerados pelo nus aos cofres pblicos, sem que houvesse sido previsto no oramento. Nunca mais se tratou desse assunto, nem sequer se cuidou em fazer constar no oramento. Observamos que a grande preocupao do Conselho durante as duas primeiras gestes foi a implementao do Fundo Municipal, como se fosse resolver todos os problemas, pois o maior objetivo do Conselho, como observamos inclusive nas entrevistas, no deixar faltar dinheiro para as entidades.
[O objetivo do Conselho] a formulao das leis e cumprimento dessas leis, quer dizer, das polticas [...], o Conselho o responsvel primeiro da execuo dessa lei, no caso, do Conselho Tutelar; no caso que no falte dinheiro para as entidades trabalhar, como ele vai fazer isso? Isso problema dele [...], seu papel formular a poltica e cuidar para que essa poltica funcione e, se no funcionar, ento vai pressionar quem tenha que pressionar dentro do Municpio, do Estado ou da Federao. (Ramiro Ludea Amigo) [...] o papel do Conselho, para mim, estar l fazendo a poltica... que a maioria dos conselheiros que iam para l [...] Conselho dinheiro, o Fundo, no o Conselho da Criana e do Adolescente, ... Pelo menos na minha poca, no se tinha uma direo para trabalhar com a proposta de poltica para a rea da criana e do adolescente, da assistncia, desses prprios direitos, a nvel de fazer com que seja cumprido dentro do Municpio. Porque tem, dentro do Conselho, representao das principais Secretarias, atravs dos seus conselheiros, mas a maioria dos Secretrios no v, no participa. [...]. Ento, tinha algumas pessoas, por conta de no ter o conhecimento de fazer esses programas, de sentar com o governamental, de procurar solues. At aquelas que estavam dentro do Conselho e poderiam passar isso para os conselheiros, no tinham o menor objetivo; quanto menos coisas a gente soubesse, melhor para eles. [...] Muito dinheiro, muita coisa e o povo s via o dinheiro... porque a confuso comeou com dinheiro. Quando no tinha o Fundo, tudo era poltica para a criana [...] Quando foi implantado o Fundo, aquelas pessoas que tinham a poltica foram para fora e entrou um grupo que a gente no sabe nem de onde saiu. [...] (Kelly de Sales Pessoa)

Isso demonstra a falta de conhecimento da competncia do Conselho, que desde o princpio foi compreendido como um rgo repassador de recursos para as entidades sociais ou como executor direto das aes de proteo e defesa. Neste ltimo caso, confundindo suas funes com as do Conselho Tutelar. Sobre essa afirmao, alguns depoimentos:
O objetivo do Conselho defender os direitos da criana e do adolescente, obviamente... De toda forma possvel, em que o direito da criana for prejudicado... Ele tem que remeter a criana ao Ministrio Pblico, para que os direitos delas sejam reconhecidos. (Manoel Guilherme Silveira Filho) [O papel do Conselho ] Atuar dentro do que determinado na Lei. Mas para voc desenvolver o papel de fato e de direito voc tem que ter condies. [...]. Hoje, aqui, as dificuldades so tantas que no tem condies de se desenvolver o que de fato e de direito tem que ser feito. [...] as denncias que so feitas aqui,

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tem que se averiguar, tem que se levantar, tem que ir aos lugares para se visitar, isso a so coisas que tm que ser feitas, essas visitas no pode... Afinal de contas uma estrutura montada para receber as pessoas que vm com problemas com relao criana e ao adolescente. Tem que ter pessoas para receber, para anotar; tem que se ir aos locais [...].( Maria do Carmo Barbosa da Silva - Carminha)

Apesar da falta de conhecimento de sua funo, como a maioria dos entrevistados caracterizou seus companheiros, o Conselho quase no promoveu capacitaes nem eventos de atualizao das informaes; nos casos de dvidas, ou um representante ou um assessor tcnico ia fazer as consultas, geralmente ao CEDCA ou ao TCE, ou convidava para uma reunio do Conselho, como j fez tambm com o CENDHEC (Centro Dom Hlder Cmara de Estudos e Ao Social). Segundo Ednaldo Gomes da Silva, no final de 1992, foi realizado um seminrio com durao de 3 (trs) dias para mostrar o trabalho do Conselho da Criana e do Adolescente. Em 1998, foi planejado um seminrio para os conselheiros e representantes de 67 entidades, havendo sido contratados os servios da ONG Retome sua Vida, atravs do Coordenador da rea de Prazeres, Edson Jos Veras do Nascimento, representante no governamental suplente do CMDDCA-JG, na poca, o qual recebeu pagamento por apostilas elaboradas; no entanto, o seminrios no aconteceu. Como j nos referimos antes, a partir da sua terceira gesto, em 1996, o CMDDCA-JG logrou para si uma pretensa autonomia administrativo-financeira e passou a desenvolver aes muitas vezes margem de sua competncia, preconizando a sua organizao administrativa e a utilizao dos recursos do Fundo Municipal como fonte de autogesto, para execuo de aes que no lhe cabem, ou como mero repassador de verbas para as entidades sociais, sem a exigncia de uma rigorosa prestao de contas e do bom desempenho dos projetos executados, ou para a realizao de despesas indevidas, irregulares e ilegais, em detrimento do direcionamento das aes aos objetivos precpuos orientados pelo ECA e pela prpria Lei n 122/91. Para ilustrar o que acabamos de afirmar, destacamos algumas das aes apontadas nos relatrios de atividades do Conselho, em 1997 e 1998: execuo de projetos assistenciais e de sade: Projeto Sopo de Alimentao Sistemtica (PASS) e Projeto de Atendimento em Unidade Mvel de Sade; atendimento e acompanhamento direto de casos: como orientao e apoio jurdico, diligncias para

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apurar denncias de maus tratos, recuperao (busca) de adolescentes localizados em outros Estados; acompanhamento hospitalar; encaminhamentos diversos; etc. 159 No obstante a importncia e imprescindibilidade dessas aes, as quais devem ser executadas por rgos da administrao pblica direta e indireta e entidades sociais competentes, no cabe ao Conselho Municipal de Direitos a sua execuo, mas sim a formulao da poltica de atendimento e o controle e a coordenao de aes integradas e articuladas em todo o Municpio. Alm do que, essas aes so desprovidas do carter de ateno integral vislumbrado no ECA. Uma outra ao realizada nesse perodo, em parceria com o Ministrio Pblico de Pernambuco / Promotoria da Vara da Infncia e da Juventude na Comarca do Jaboato dos Guararapes, foi a campanha "Bebidas Alcolicas: diga no a menores de dezoito anos - faa cumprir o artigo 81, inc. II, Lei 8.069, de 13/06/90, Estatuto da Criana e do Adolescente". Em que pese o mrito de ter sido a nica campanha realizada pelo CMDDCA-JG em toda a sua existncia, no logrou xito, pela falta de articulao com outras instncias do poder pblico e da sociedade civil, alm da Prefeitura Municipal e dos prprios comerciantes de bebidas alcolicas. medida que assume a competncia de outras instituies, como, por exemplo, dos prprios rgos tambm criados pela Lei 122/91 e nunca implantados pela falta de esforo do Conselho neste sentido: os Servios Especiais e os Conselhos Tutelares (artigos 4 e 5 e 17), o Conselho Municipal de Direitos deixa de cumprir os seus objetivos eminentes, tornando-se ineficiente e ineficaz nos seus propsitos. Do mesmo modo, a desconsiderao do carter paritrio das deliberaes emanadas pelo Conselho, haja vista o progressivo afastamento dos representantes governamentais no desenvolvimento de suas aes, favoreceu a manuteno do descolamento, da desarticulao e da dubiedade das aes executadas pelo poder pblico e pelas entidades sociais, alm de facultar uma certa auto-representao deste rgo pblico como uma organizao no governamental privilegiada por uma dotao oramentria especfica nas contas do Municpio.

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CONSELHO MUNICIPAL DE DEFESA DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE DE JABOATO DOS GUARARAPES. Relatrio de Atividades e Aes - 1997. Agosto/1997; Relatrio de Atividades e Aes - 1998. Janeiro/1999.

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A confuso de papis presente no entendimento dos conselheiros quanto s atribuies do Conselho Municipal de Direitos fica tambm evidenciada quando da alegao de inconstitucionalidade da Lei n 183/95 que criou o DECA, bem como, do Decreto n 132/95 que o regulamentou 160, por entenderem ter havido um paralelismo nas competncias do rgo com o prprio Conselho. Isto revela a ausncia de noo da importncia do Poder Executivo na execuo das polticas complementares e assistenciais voltadas ao atendimento das crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social. Por no enxergarem que a execuo das aes no compete ao Conselho de Direitos, tambm no conseguem vislumbrar o poder de controlar as aes desenvolvidas pelos rgos do poder pblico. Por essa razo, houve um temor, uma equivocada interpretao sobre a existncia do DECA, que acentuou de forma extremada a distncia entre o ser e o dever ser do Conselho, como formulador de polticas e controlador das aes em todos os nveis. Pela avaliao de todos esses aspectos, identificamos como caractersticas da participao "paritria" no CMDDCA-JG: 1) A ausncia de vontade poltica (omisso) do poder pblico (Executivo, Legislativo, Judicirio e Ministrio Pblico) de compartilhar o espao de deciso e de priorizar a poltica de promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente; 2) O domnio do saber, ou domnio da competncia, ou domnio da linguagem exercido por uma minoria de conselheiros com maior capacidade intelectual ou com maior prestgio poltico e financeiro/social sobre os demais e a conseqente submisso; 3) Articulao clientelista da sociedade civil com o poder pblico, em troca de benefcios polticos e/ou financeiros simultneos; 4) Reproduo da atitude clientelista dentro da prpria representao da sociedade civil no Conselho.

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JABOATO DOS GUARARAPES. Lei n 183/95, de 28 de agosto de 1995. Cria o Departamento da Criana e do Adolescente - DECA; Decreto n 132/95, de 26 de setembro de 1995. Regulamenta a Lei n 183/95 e d outras providncias.

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4.3.2 - Representatividade Universalidade da Representao A questo da representatividade, diz respeito, necessariamente, ao exerccio da democracia representativa, cujo princpio a delegao de poderes a um sujeito que, no mbito das decises colegiadas, manifestar seu voto, o qual significa a expresso da vontade coletiva daqueles que o elegeram representante, ou seja, suas atitudes expressam a soberania dos representados. Nestes termos, em se tratando dos membros do Conselho Municipal, cuja funo deliberar sobre a poltica a ser implementada no Municpio, com vistas a garantir a promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente, a qual depende, em grande parte, do compromisso do Poder Executivo em efetivar servios bsicos de qualidade, a escolha dos representantes do poder pblico, em nosso entendimento, tanto mais legtima quando feita pelo chefe do Poder Executivo, dentre seus assessores (Secretrios, Diretores, etc.). Isto significa dizer que, tendo o Prefeito o poder soberano consignado pelos votos recebidos nas urnas e cabendo a ele ( Prefeitura) uma significativa parcela de responsabilidade de garantir s crianas e adolescentes a todos os seus direitos assegurados na Constituio Federal e no ECA, compete-lhe indicar os representantes governamentais no Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente. Essa escolha, no entanto, dever respeitar o princpio da universalidade da representao, de modo que as diversas reas das polticas pblicas que impliquem direta ou indiretamente no acesso da populao infanto-juvenil aos bens e servios fundamentais ao seu desenvolvimento biolgico, psicolgico e social estejam presentes nas discusses e decises do colegiado. Vemos, pois, que, em Jaboato dos Guararapes, tais prerrogativas no foram levadas em considerao. Como j avaliamos anteriormente, a qualidade da representao do poder pblico questionvel, porque, alm dos problemas relativos participao do Ministrio Pblico, do Poder Judicirio e da FUNDAC, observamos a ausncia de alguns setores estratgicos do Poder Executivo, como, por exemplo, a Secretaria de Planejamento e a Secretaria da Indstria, Comrcio e Turismo, cujas contribuies dar-se-iam, por exemplo, no mbito da poltica de

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habitao e na preveno e combate da explorao do trabalho e do turismo sexual, respectivamente. evidente que essas elucubraes perdem sentido quando remontamos avaliao da participao do governo municipal nas aes do Conselho, porm, considerando que a representao do Ministrio Pblico e, principalmente, do Poder Judicirio, em nada contribuiu para o desenvolvimento do Conselho, no sentido de garantir-lhe eficincia e eficcia, julgamos nossas afirmaes procedentes, enquanto estratgia a ser adotada para conferir maior representatividade ao CMDDCA-JG. Com relao representao no governamental, a eleio dos membros do Conselho dever partir da prpria organizao da sociedade civil, mesmo que seja coordenada pelo Conselho ou por Comisso especialmente designada para este fim, como determina o Regulamento de Funcionamento do CMDDCA-JG. Independente de ser concebida como eleio de instituies ou de indivduos, os critrios de elegibilidade, alm dos tradicionais: idade mnima, tempo mnimo de residncia no municpio, tempo mnimo de dedicao promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente e reconhecida idoneidade moral, como constaram nos regimentos eleitorais do CMDDCA-JG, deveriam incluir outros critrios que impeam a permanncia ad infinitum da mesma representao por mais de dois mandatos ou de mais de um representante da mesma entidade na mesma gesto. Chamamos a ateno para essas possibilidades, pois essa a realidade observada em Jaboato dos Guararapes. Ora, s pela amostra dos entrevistados nesta pesquisa j se percebe a veracidade do que estamos afirmando ( ver anexos 4a, 4b e 4c). A existncia dessa situao implica tambm na no observncia do princpio da universalidade, uma vez que a participao no Conselho fica restrita a um mesmo grupo. s vezes muda apenas as pessoas, mas as entidades representadas so as mesmas, outras vezes ocorre o contrrio: mudam as entidades, mas as pessoas que as representam so as mesmas que assumiram o mandato em outras gestes como representantes de outras instituies. Um ou outro caso ocorre dependendo do critrio que se utilize na eleio. Nas trs primeiras gestes, a eleio dos membros no governamentais foi feita mediante a inscrio dos candidatos previamente indicados pelas entidades. Desta maneira, os nomes das entidades no foi relevado, permitindo que mais de um

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membro da mesma instituio fosse eleito, como foi o caso do Movimento de Apoio aos Meninos de Rua que, em 92/93 e em 94/95, teve, respectivamente, 4 (quatro) e 3 (trs) representantes eleitos. Isto, na verdade, foi possvel graas ao artifcio de o candidato ser apresentado por entidades distintas e, provavelmente, pela falta de rigor na comprovao das informaes prestadas. Outro fator que contribuiu para que isso ocorresse foi a definio do voto distrital, adotado a partir da segunda eleio, sendo regulamentado pela alterao do artigo 3, 2, inciso V do Regulamento de Funcionamento do CMDDCA-JG, publicada no Dirio Oficial do Jaboato dos Guararapes, em 12 de novembro de 1993:
Art. 3 - .................................................................................................................... 2 - A escolha e indicao dos representantes indicados [sic] pelas Entidades da Sociedade Civil ligadas Promoo e Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente se processar nos seguintes moldes: V - Tendo em vista a realidade do Municpio e para melhor atendimento da Criana e do Adolescente se faz necessrio representantes dos respectivos distritos, sendo: a) 3 (trs) representantes de Prazeres; b) 2 (dois) representantes de Jaboato; c) 2 (dois) representantes de Cavaleiro.

Como j mencionamos anteriormente, as divergncias entre os moradores dos diferentes distritos um fator presente na formao da cultura poltica da populao jaboatonense. Essas divergncias foram reproduzidas no mbito do Frum Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, como uma disputa pelo espao no exerccio do poder. Nessa concorrncia, nesse jogo, cujo prmio o prestgio conseguido junto ao poder pblico, os distritos de Jaboato e Cavaleiro estabeleceram alianas para fortalecer sua representatividade no CMDDCA-JG. Desta maneira, o Movimento de Apoio aos Meninos de Rua, sediado no distrito de Jaboato, articulava e liderava a representao dos dois distritos. A quantidade reduzida de entidades localizadas em ambos, favorecia a continuidade das representaes. O distrito de Prazeres, por sua vez, mesmo sendo majoritrio em termos numricos, s veio a ter destaque (quantitativo e no qualitativo) a partir da eleio de 1995, quando o voto distrital foi abolido, mas se manteve a escolha do candidato

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e no da entidade. Afirmamos que no houve um destaque qualitativo porque no ocorreram mudanas no sentido nem da universalidade, nem da expressividade da representao. Em 1998, a estratgia de eleio foi modificada, passando-se a votar na entidades que, posteriormente indicaram os seus representantes. Essa foi uma manobra criada pelo ento Presidente Francisco Jos Dias, para garantir a sua permanncia, como membro titular do CMDDCA-JG pelo terceiro mandato consecutivo, desobedecendo, assim, as normas que regem sobre a possibilidade de reeleio por apenas mais um mandato consecutivo. Da mesma forma, garantia a indicao de pessoas que nunca estiveram envolvidas com a promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente, mas que serviam aos seus interesses particulares.
[Quando era Presidente, voc fez indicao de entidades para concorrer s eleies?] Para conselheiros, sim. E todos eles foram aprovados e com altos ndices de votos. [...] lgico que eu dei um aval para que elas fossem candidatas; assim, pedi, na hora que eu fui pedir o voto, o pessoal no teve nenhuma obstruo de dizer que no. [...] (Francisco Jos Dias - Frana)

O processo eleitoral sofreu uma srie de arbitrariedades, como, por exemplo, negar o direito de votar, no momento da eleio, alegando irregularidades da entidade, como fez com a representante do Movimento de Apoio aos Meninos de Rua, Maria Antnia de Oliveira, segundo ela mesma disse durante a entrevista que nos foi concedida.
Da forma que foi feito o regimento, que, por sinal, no foi aprovado pelos conselheiros; o ltimo regimento pelo qual foi regida a eleio no foi aprovado pelos conselheiros, porque a advogada indicada pelo Conselho alegou que o Presidente poderia sancionar aquele sistema que ela colocou e ele sancionou, assinou uma resoluo. Ele falava que a entidade era candidata, mas s que ele deixou em aberto... porque a primeira regra que os conselheiros tinham feito era que essa entidade era eleita, mas a pessoa que seria indicada pela entidade s poderia ser indicada uma vez e teria que ter, no mnimo, 3 anos de trabalho na entidade com criana e adolescente; a regra que os conselheiros propuseram foi essa, mas a coisa no foi assim. Algumas entidades que foram eleitas, foram indicados os funcionrios do Conselho. Da, o que aconteceu? Hoje, o Conselho no tem representatividade de movimento popular, no. Mesmo dessas entidades desgastadas, j desenganadas, mas no tem. Voc vai hoje no Conselho, v quem so os conselheiros. Pode existir o nome da entidade e tem umas que nem existir existem, que est l com cadeira no Conselho, no tem ao nenhuma, mas esto l os funcionrios todinhos. E se torna assim: o que era Presidente do Conselho (da Criana) o Presidente do Conselho de Assistncia Social, hoje; a Secretria Executiva, agora Presidente do Conselho da Criana. [...] (Kelly de Sales Pessoa)

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de bom alvitre esclarecermos que nossa defesa da universalidade, no sentido de garantir a participao da maior diversidade possvel das instituies no governamentais no Conselho, no est descolada da exigncia da expressividade, ou seja, da qualidade da representao. Portanto, no podemos perder de vista a considerao dos dois aspectos, mutuamente. Expressividade da Representao A expressividade da representao indica o grau de envolvimento do indivduo que assume o mandato como membro efetivo ou suplente do Conselho. Para avaliar esse envolvimento, devemos analisar no somente o tempo que a pessoa faz parte de determinada entidade ou o tempo em que a entidade existe. Mais importante que o fator tempo o tipo de servio prestado pela entidade, o tipo de dedicao do seu representante s atividades desenvolvidas na entidade e a forma como chegou a ser eleito conselheiro. Neste sentido, observamos, a partir dos depoimentos dos entrevistados, que, em termos cronolgicos, a aproximao dessas pessoas com as aes voltadas ao atendimento de crianas e adolescentes ocorreu, em 90% dos casos, no perodo entre 1988 e 1990. E em 70% dos casos, eles(as) protagonizaram ou participaram ativamente do processo de criao da entidade que representa(ou). Dentre os 10 (dez) entrevistados, 8 (oito) fazem ou faziam parte da diretoria da instituio representada durante algum dos seus mandatos no Conselho; 2 (dois) possuem ou possuam cargos administrativos, 1 (uma) tinha um cargo tcnico e 2(dois) so ou eram apenas scios. Desses que so ou eram diretores ou presidentes, os quais em sua maioria revelam-se legtimos representantes das entidades que prestam servios de assistncia social a crianas e adolescentes em situao de risco, destacamos a falta de expressividade da representao de 1 (um) dos entrevistados, face mera casualidade com que chegou ao Conselho:
Eu entrei na presidncia desta comunidade [do Centro Social Urbano Joo de Deus] por casualidade; foi feito um convite para eu ser o vice-presidente de uma chapa e ocorreu que fomos eleitos e alguns meses depois o Presidente teve que se afastar, pediu um afastamento por tempo indeterminado e ocorreu que eu assumi o restante do mandato. Ento eu senti necessidade de dar [continuidade] ao trabalho e me candidatei. Fui candidato nico, obtive 157 votos, no houve nenhum voto em branco, nem tampouco nulo, e assim ns continuamos esse trabalho e reformamos tudo quanto foi possvel, apesar das ajudas do Municpio

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serem precrias. E, ento, no Conselho, aconteceu o seguinte: um dia eu ia passando junto da Secretaria de Ao Social, a uns amigos me chamaram: Nezinho, vem ser candidato aqui para o Conselho. - Eu disse: Rapaz, eu no quero no. - Mas eles insistiram: Vai, entra aqui nessa chapa para formar essa chapa. A eu entrei e, para surpresa minha, fui eleito com 16 votos. Na segunda eleio, na reeleio, ocorreu que eu obtive 27 votos. (Manoel Guilherme Silveira Filho)

Dos que exerciam apenas cargos administrativo ou tcnico, ou que eram apenas scios das entidades, no h como avaliar o seu comprometimento com a defesa dos direitos da criana e do adolescente, seno conhecendo sua histria de militncia ou de prestao de servios nessa rea. Esse mtodo no foi aplicado em nossa pesquisa e a simples resposta em uma entrevista no d conta de satisfazer esse tipo de avaliao. Porm, a partir da anlise do nvel de participao dos conselheiros, da sua prtica no Conselho e da sua articulao e envolvimento nos espaos externos de discusso e efetivao de aes voltadas ao atendimento dos direitos de crianas e adolescentes, podemos afirmar que a expressividade da representao, considerando todas as 37 (trinta e sete) pessoas que j assumiram a funo de membro, titular ou suplente, do CMDDCA-JG, aplicvel a cerca de 17,5% dos casos, isto entre 6 (seis) e 7 (sete) indivduos apenas. Alguns conselheiros tiveram, inclusive, a sua representao contestada. o caso de Raimundo de Oliveira, conhecido pela populao por sua atuao no Sindicato dos Ferrovirios, que foi indicado pelo Movimento de Apoio aos Meninos de Rua e eleito, em 1995, em virtude da fora poltica da entidade, conforme j mencionamos anteriormente. Na ltima gesto, algumas pessoas das quais se questiona o seu trabalho em prol das crianas e adolescentes, como a Secretria Executiva e mais duas assessoras da gesto anterior, tambm foram conduzidas funo de conselheiras, como j abordamos anteriormente. Em relao ao processo de eleio dos membros no governamentais, vale ainda ressaltar o fato de que na ata de apurao dos votos, na eleio de 1991, no constam os nomes dos 4 (quatro) suplentes que assumiram a titularidade do mandato, sendo, inclusive, dois representantes da mesma entidade (Movimento de Apoio aos Meninos de Rua). Na ata de posse da gesto 98/99 no constam os nomes dos suplentes. Isto, ao nosso ver, demonstra fragilidades na organizao da sociedade civil no controle do processo de escolha de seus representantes e pe em dvida a lisura desse mecanismo de democracia representativa.

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Essa constatao s pode ser negada quando nos reportamos eleio de 1995, na qual o Frum Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente se fez bastante presente e atuante, contestando vrias falhas do processo e chegando at a mover ao na Justia. Porm, sendo vencido, em virtude do explcito apoio que os candidatos que tiveram sua eleio contestada receberam da Promotora Pblica e do Juiz, os conselheiros eleitos pelo Frum e os demais componentes recuaram na mobilizao empreendida em favor de um Conselho mais representativo. Quanto aos representantes governamentais, problematizamos, alm de todas as questes j ressaltadas sobre a participao do Ministrio Pblico, a indicao de pessoas que no tm nenhum respaldo institucional. Na verdade, eram encaminhadas pessoas com vnculos em entidades no governamentais, ferindo, assim, a paridade do Conselho. O Poder Judicirio chegou a fazer o mesmo, em uma ocasio apenas. Em relao aos representantes da Prefeitura, geralmente, assumiram as funes de conselheiros efetivos os titulares das pastas das respectivas Secretarias Municipais, sendo suplentes ou os secretrios adjuntos ou diretores de departamentos, os quais, na maioria das vezes (das poucas que participavam), eram os representantes de direito, mas no respondiam objetivamente pelas Secretarias. Em 1997, foi indicado como representante da Secretaria do Trabalho e Poltica Social, o chefe de Gabinete do Prefeito. O artifcio da representatividade, no nosso entendimento, ocorreu em funo das articulaes polticas anteriores eleio do Prefeito Newton Carneiro, entre o ento Presidente do Conselho (Frana) e a Secretria Executiva (Taciana Souto Maior) e o Sr. Luiz Carlos Thom, que assumiu o cargo de Chefe de Gabinete do Prefeito eleito. Interlocuo com as bases Quando perguntamos aos entrevistados se mantinham ou mantiveram comunicao com as bases que os elegeram, 80% respondeu que sim, atravs de diversos mecanismos de interlocuo, como, por exemplo: visitas s entidades, reunies programadas, conversa informal com os lderes comunitrios que freqentavam o Conselho. Apenas dois dos entrevistados citaram o Frum Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente como espao de interlocuo com os representantes de entidades sociais. Duas pessoas alegaram no ter mantido nenhuma forma de interlocuo sistemtica, embora desejassem e achassem

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correto, porm, um diz que no consegue reunir os membros de sua entidade em assemblia e o outro afirma que desistiu de repassar informaes atravs do Frum DCA, pelo qual foi eleito conselheiro, "porque muitas lideranas vo para o Frum para denegrir a imagem das pessoas, levar ofensivas...".
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Todos os entrevistados atriburam ao Frum o carter imprescindvel na democratizao e socializao da informao, para fortalecimento da organizao da sociedade civil, desde que sua iniciativa parta da manifesta vontade dos lderes comunitrios e organizaes populares. Como fonte de informao extremamente relevante para nossa pesquisa, tentamos recolher elementos que subsidiassem nossa anlise acerca da relao entre sociedade poltica e sociedade civil no Municpio, atravs de documentos que indicassem o processo histrico de articulao inicial e de acompanhamento e controle do desenvolvimento do Conselho. Entretanto, no conseguimos sequer localizar as atas das reunies do Frum, que, sabamos porque j presenciamos, eram todas registradas. Restaram ao nosso conhecimento, como dados documentais, apenas: cpias de ofcios datados de janeiro de 1995, encaminhados pelo Frum para as Secretarias Municipais de Educao, Sade, Turismo e Trabalho e Poltica Social e para o Conselho Municipal de Defesa dos Diretos da Criana e do Adolescente, solicitando esclarecimentos sobre servios e programas existentes no Municpio e sobre convnios firmados com entidades sociais; convite s entidades sociais para reunio, em janeiro de 1996, com a finalidade de discutir os encaminhamentos a respeito do processo eleitoral de dezembro de 1995; cpia de ao cautelar inominada ajuizada contra o CMDDCA-JG, face s irregularidades da eleio de 1995, com o respectivo parecer da Promotora e o despacho do Juiz indeferindo a ao; e uma cpia de ofcio datado de fevereiro de 1997, do Frum para o Conselho, solicitando esclarecimentos sobre a gesto do Fundo Municipal, sobre a contratao de funcionrios, sobre a locao de casa e carro, sobre as atividades executadas durante o ano de 1996 e sobre a participao do Pleno nas deliberaes.
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Em razo das dificuldades objetivas de acesso a informaes mais detalhadas, apesar de previsto, no foi utilizado como instrumento de pesquisa a coleta de dados relativos s entidades sociais representadas pelos indivduos entrevistados, como leitura de atas de assemblias ou entrevistas aos scios das entidades. Desta forma, a avaliao deste indicador est carregada de um alto grau de subjetividade. Reconhecemos, assim, a baixa confiabilidade e a grande margem de erro nos dados apresentados, o que, entretanto, no invalida nossas observaes, haja vista resultarem dos depoimentos que a priori so verdicos.

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No mais, a atuao do Frum pode ser observada a partir de algumas as atas de reunies do CMDDCA-JG, entre 1993 e 1995, nas quais foram mencionadas a presena de seus representantes, ou a convocao do Conselho para reunies, ou a leitura de documentos encaminhados ao Conselho. O Frum DCA de Jaboato dos Guararapes manteve-se funcionando at o final de 1997 e incio de 1998, quando alguns de seus participantes ainda eram membros do CMDDCA-JG. Dentre as razes para a extino do Frum DCA, destacamos, a partir dos depoimentos nas entrevistas: o descrdito no modelo de gesto, porque no confere resultados imediatos; o medo, porque alguns dos seus principais articuladores foram ameaados de morte; o desestmulo, devido ao clima de permanente disputa interna para ocupar uma vaga no Conselho, principalmente entre representantes de distritos diferentes.

4.3.3 - Organizao Dinmica interna de funcionamento De acordo com o artigo 14 da Lei 122/91, as normas de funcionamento do CMDDCA-JG sero estabelecidas em Regimento Interno prprio, editado por Resoluo do prprio Conselho, no qual dever constar: o quorum de instalao para as reunies do Conselho de metade mais um dos seus membros integrantes da sociedade civil e do poder pblico e a estrutura organizacional disposta como: Pleno do Conselho; Presidncia e Vice-presidncia e Secretaria Executiva. Como j vimos anteriormente, em junho de 1993, foi publicado no Dirio Oficial do Municpio o Regulamento de Funcionamento do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes e de sua Secretaria Executiva, no qual constam suas atribuies; sua composio; seu funcionamento - reunies mensais ou semanais, deliberaes por maioria simples e voto de Minerva do Presidente; as atribuies do Presidente, dos conselheiros e da Secretaria Executiva; as penalidades. Com relao s atribuies e composio j avaliamos que o CMDDCAJG no vem respeitando o seu prprio Regulamento. No que se refere freqncia das reunies e ao quorum para deliberao, podemos afirmar que, de igual modo,

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especialmente a partir de 1996, no existe nenhuma regularidade neste sentido, haja vista o reduzido nmero de reunies registradas por ano e a elevada ausncia dos conselheiros governamentais e at mesmo o declnio da participao dos no governamentais. A definio de papis entre Pleno, Presidncia e Secretaria Executiva, a partir desse mesmo perodo, foi caracterizada como inteiramente equivocada e distorcida. Observamos que os Presidentes e Secretrias Executivas, nas duas ltimas gestes comandaram, decidiram e praticaram, por conta prpria, a maioria das aes do Conselho. Essa afirmao se baseia na prpria avaliao que j fizemos sobre a participao dos conselheiros, na qual conclumos que existe um domnio de linguagem e competncia e a conseqente subordinao dos membros despreparados e pouco qualificados, que contribuiu para a omisso desses ltimos, conferindo todos os poderes de deciso para uma minoria que lidera. 162 Quanto s penalidades, nunca foram aplicadas; se tivessem sido, o Conselho j teria se extinguido h muito tempo, porque oportunidades para excluir conselheiros por ausncia nas reunies no faltaram. Acontece que a ausncia maior dos representantes do poder pblico, que, inclusive, sequer foram nomeados conselheiros e, s vezes, no se sabe nem quem eram/so; assim, no faz nenhuma diferena entre excluir e no incluir. Espao fsico, meios materiais e recursos humanos Apesar de no figurar como fator fundamental para a consolidao de uma gesto eficiente e eficaz, as condies materiais (espao fsico, equipamentos de comunicao e transporte, material de expediente, recursos financeiros prprios para manuteno do rgo, etc.), como tambm os recursos humanos (pessoal de apoio tcnico e administrativo) constituem fatores necessrios ao bom desempenho das aes do Conselho, tanto nos procedimentos como nos resultados. Afirmamos que este aspecto no deve ser considerado essencial, mas necessrio, porque, como meio para atingir os objetivos peculiares ao Conselho, a importncia de um aparato funcional bem constitudo revela-se como uma exigncia inegvel. No entanto, este no deve se sobrepor aos prprios fins.

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Ver pginas 144 e 151, deste captulo.

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Preconizar a administrao pela administrao, em detrimento da consecuo dos fins a que ela se destina, isto , viabilizar e dar sustentao tcnicoadministrativa s aes do Conselho, com vistas a permitir que as deliberaes dele emanadas sejam efetivadas, pode resultar na converso dos meios em fins, provocando uma desastrosa distoro dos objetivos a serem perseguidos. Por outro lado, a dotao desses recursos no deve ser relegada a um plano secundrio nem, muito menos, dispensada, sob pena de no se ver cumprida nenhuma das atribuies que competem ao Conselho. Por essa razo, os recursos materiais e humanos disponveis devem ser bem empregados, no somente por sua otimizao, como tambm pela adequao aos ditames da boa administrao pblica, com a aplicao correta e transparente dos recursos do errio. A condio de funcionamento do Conselho nas dependncias da Secretaria Municipal de Trabalho e Poltica Social permaneceu desde o incio da primeira gesto (92/93), at o final da gesto seguinte (94/95). Durante todo esse perodo o Conselho usufruiu das prerrogativas previstas no pargrafo nico do artigo 8 da Lei 122/91, concernente disponibilidade dos recursos humanos e materiais, sem que, no entanto, recebesse apoio permanente e satisfatrio, em termos de instalaes adequadas e equipamentos e pessoal disposio em tempo integral. Durante os seus trs primeiros meses de existncia, quando era composto pelo Grupo de Trabalho provisrio, o Conselho funcionou, isto , reuniu-se no Ncleo de Promoo do Menor - NEPROM/FUNDAC, em Cajueiro Seco, local onde anteriormente j se reunia o Frum Municipal da Criana e do Adolescente de Jaboato dos Guararapes. A partir da sua primeira gesto, iniciada em outubro de 1991, o Conselho se instalou em uma sala no prdio do Ncleo Administrativo de Prazeres, junto Secretaria de Trabalho e Ao Social (SECTAS), espao considerado pelos conselheiros muito precrio, por no oferecer condies de comodidade e funcionalidade. No incio de 1995, j durante outra gesto do governo municipal, veio tambm a mudana de endereo da agora denominada Secretaria do Trabalho e Poltica Social (SEPOS) e, conseqentemente, do local de funcionamento do Conselho que continuou sendo precrio, no tendo sido reservada nenhuma sala para seu uso exclusivo e as reunies aconteciam no gabinete da Secretria

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Municipal. Posteriormente, concluda a reforma no primeiro andar do prdio onde estava instalada a SEPOS (que funcionava no trreo), foram cedidas duas salas para o Conselho, as quais foram equipadas com alguns mveis e equipamentos, como mesa para reunio, vrias cadeiras, armrio para arquivo de pastas, mquina datilogrfica, calculadora de mesa e bir, melhorando um pouco as condies de trabalho dos assessores tcnicos que naquela poca foram postos disposio do rgo e, principalmente, as condies para realizao das reunies do Pleno. Com a criao do Departamento da Criana e do Adolescente (DECA), em setembro de 1995, este passou a ocupar uma das salas do Conselho na qual trabalhavam os assessores tcnicos, em especial o seu Departamento Financeiro, o que provocou a reprovao imediata dos conselheiros. Em 1996, em meio ao turbulento perodo de constantes e contundentes crticas do Conselho Secretaria do Trabalho e Poltica Social (SEPOS, antiga SECTAS), especialmente por seu forte descontentamento com a criao do DECA, o Presidente da nova gesto (96/97), Francisco Jos Dias, logo no incio do seu mandato, juntamente com a Secretria Executiva recm contratada, Taciana Carneiro Campello Souto Maior, arbitrariamente, promoveram a mudana da sede do Conselho, que passou a funcionar em uma casa ampla, muito mais confortvel e funcional, equipada com mveis e aparelhos necessrios a suas atividades e ainda contratou irregularmente vrios funcionrios para compor a sua Secretaria Executiva. Para tanto, assinaram um Termo de Acordo de Cooperao com um senhor residente no Municpio, no qual este ltimo cedera pelo perodo da data da assinatura do Termo (que no consta no documento) at 31 de maro de 1997, uma casa localizada no bairro de Candeias. Outro Termo de Acordo foi assinado entre as mesmas partes, tendo como objeto a cesso de um automvel para uso do Conselho, pelo mesmo perodo. interessante notar que esses documentos no foram datados nem registrados em cartrio, sequer foram reconhecidas as assinaturas, denotando a irregularidade do feito. Alm disso, os acordos foram feitos em nome do Fundo Municipal da Criana e do Adolescente, ficando claro em uma das clusulas (idntica em ambos os Termos) que as despesas necessrias ao cumprimento do acordo sero custeadas com recursos prprios do Fundo, o que se constitui em outra irregularidade, uma vez que, sendo um Fundo Especial, os recursos do Fundo

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Municipal da Criana e do Adolescente devem ser direcionados para o fim especfico a que se destina, isto , para o atendimento direto das crianas e adolescentes do Municpio, e no para a manuteno de estrutura fsica e transporte do Conselho (essa uma questo polmica que trataremos mais cuidadosamente nas prximas linhas). Findo o prazo do acordo, em 1997, o Conselho se mudou para outra casa mais prxima aos centros administrativos da Prefeitura, mantendo o mesmo padro de funcionalidade e comodidade do imvel anterior. Entretanto, os gastos irregulares mantiveram-se e vm sendo mantidos. A partir de 1998, tendo sido o ex-presidente do Conselho Municipal da Criana e do Adolescente eleito presidente do Conselho Municipal de Assistncia Social, este se encarregou de tambm transferir a sua sede da SEPOS para as dependncias do CMDDCA onde manteve-se instalado e usufruindo de todos os recursos disponveis at o final de 1999. Vale ressaltar que essa autonomia administrativa do Conselho foi favorecida pela movimentao (inadequada) do Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, o qual foi tambm criado pela Lei n 122/91 (artigo 11), regulamentado pelo Decreto n 112/93, de 15 de setembro de 1993, 163 e passou a ser executado em maio de 1995, quando da transferncia da dotao oramentria de projetos da Secretaria do Trabalho e Poltica Social e da Secretaria de Sade. Como ressalta o relatrio de Tomada de Contas do Fundo Municipal da Criana e do Adolescente da Prefeitura Municipal do Jaboato dos Guararapes, referente ao exerccio de 1997, o Conselho gestor do Fundo Municipal incorreu em um conjunto de erros quanto aos procedimentos administrativos, contrariando a legislao que versa sobre as normas gerais e especficas da Administrao Pblica Municipal. Constata-se ainda que os recursos que poderiam estar sendo gastos diretamente com polticas de atendimento criana e ao adolescente em Jaboato dos Guararapes esto sendo desviados para outros fins sem a menor necessidade, pois - no caso da contratao irregular de pessoal cujos vencimentos so pagos com recursos dos Fundo - a Secretaria Municipal a qual o Conselho est vinculado

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JABOATO DOS GUARARAPES. Decreto n 112/93, de 15 de setembro de 1993. Regulamenta o art. 10 da Lei 122/91, que dispe sobre o Fundo Municipal da Criana e do Adolescente. Dirio Oficial de Jaboato dos Guararapes, 29/10/1993.

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(SEPOS) possui toda uma estrutura administrativa capaz de suprir a necessidade de funcionrios para fazer funcionar o Fundo Municipal da Criana e do Adolescente. 164 At o final da segunda gesto (94/95), o Conselho contou com a assessoria tcnica e o apoio administrativo dos servidores e estagirios da Secretaria Municipal do Trabalho e Poltica Social, porm, sempre levando para discusso nas reunies a necessidade de estruturao de sua Secretaria Executiva, prevista no inciso II do pargrafo nico do artigo 14 da Lei n 122/91, que dispe sobre a estrutura organizacional do Conselho, como tambm no captulo VII (artigos 18 a 20) do Regulamento de Funcionamento do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente e de sua Secretaria Executiva. 165 competncia da Secretaria Executiva apoiar tcnica e administrativamente o Conselho, elaborando atas e mantendo atualizada a documentao do Conselho; expedindo correspondncia e arquivando documentos; prestando contas presidncia dos seus atos e informando-a de todos os fatos ocorridos no rgo; informando presidncia dos compromissos agendados para o respectivo cumprimento; mantendo os conselheiros informados das reunies e da pauta a ser discutida; elaborando pareceres, estudos, planos de aplicao, programas e projetos por determinao do Conselho; assessorando tecnicamente os Conselhos Tutelares, de acordo com o artigo 17 da Lei n 122/91, e as entidades que lidam com crianas e adolescentes no Municpio do Jaboato dos Guararapes; gerenciando e mantendo atualizadas as informaes tcnico-contbeis do Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente e efetuando seus balanos e prestaes de conta; administrando as dotaes financeiras do Conselho. (artigo 18) A pessoa que assumir a funo de Secretrio(a) Executivo(a) dever ser escolhida e nomeada pelo Prefeito, aps prvia apreciao e aprovao do nome pelo Pleno do Conselho, que s poder rejeitar a indicao por maioria absoluta dos membros (artigo 19). Para viabilizar o cumprimento de sua atribuies, o artigo 20 do Regulamento de Funcionamento prev que a Secretaria Executiva contar com
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO. Tomada de Contas no Fundo Municipal da Criana e do Adolescente. Auditoria realizada pela Inspetoria Regional Metropolitana Sul do TCE - PE, referente ao Exerccio de 1997 (para apurar denncias de irregularidades e improbidade administrativa na Prefeitura Municipal do Jaboato dos Guararapes). 1998. JABOATO DOS GUARARAPES. Regulamento de Funcionamento do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente e de sua Secretaria Executiva. Dirio Oficial de Jaboato dos Guararapes, 01/06/1993, p. 03-05.

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quatro assessorias: tcnica, jurdica, administrativa e financeiro-contbil. Essas assessorias sero chefiadas por servidores municipais, da administrao direta ou indireta, escolhidos pelo(a) Secretrio(a) Executivo(a), sendo os nomes submetidos apreciao do plenrio. E a equipe tcnico-administrativa da Secretaria Executiva ser formada por servidores do Municpio, da administrao direta ou indireta, ou postos disposio do Governo Municipal pela Unio, Estado ou outros Municpios, requisitados e designados atravs de portaria do Secretrio de Administrao. O regulamento deixa claro que os servidores designados para exercerem suas funes no Conselho sero remunerados pela folha de pagamento da repartio de origem e que os ocupantes com funo de Secretrio(a) Executivo(a) e Chefe de Assessoria podero fazer jus a gratificao, nos termos do Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis do Municpio do Jaboato dos Guararapes. Durante as duas primeiras gestes, at o incio de 1995, a Secretaria Municipal de Trabalho e Poltica Social colocou parcialmente disposio do Conselho toda a sua equipe tcnica para fazer as vezes da Secretaria Executiva, assessores e auxiliares. A partir de maio/95, por solicitao do Pleno, foi formada uma equipe exclusivamente para assessorar o Conselho, composta por 3 (trs) servidores e 1(um) estagirio. Essa equipe se dividia no cumprimento das funes de secretria executiva, assessoria scio-pedaggica, assessoria financeiro-contbil e assessoria jurdica. Em setembro de 1995, aps a criao do Departamento da Criana e do Adolescente (DECA) na estrutura organizacional da SEPOS, seu quadro de funcionrios, na poca composto de apenas 6 (seis) pessoas, dentre os ocupantes dos cargos de Diretor e os Chefes das Divises: Scio-Pedaggica, Financeira e de Assuntos Jurdicos e servidores tcnico-administrativos, passou a ser considerado pela SEPOS como a prpria equipe de assessoria do Conselho, devendo o seu pessoal dividir o tempo de trabalho entre suas atribuies no Conselho e no prprio Departamento. Inicialmente, a experincia foi testada com o desenvolvimento de algumas atividades especficas, em continuidade ao trabalho que j vinha sendo desenvolvido, como a avaliao e elaborao de pareceres sobre os projetos das entidades sociais para apreciao do Conselho e a administrao ou gerenciamento

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do Fundo Municipal, que naquele perodo j mobilizava recursos de subveno a 3 (trs) entidades sociais, alm de custear o Projeto de Jardinagem da SEPOS. 166 Entretanto, como consta no relatrio de atividades da gesto encerrada em 1995, a liberao dos tcnicos uma ou duas vezes por semana no satisfazia as necessidades do Conselho, aumentadas naquele momento devido aos avanos do Fundo, ficando suas aes prejudicadas durante os meses de setembro a novembro, pela ausncia de pessoas com a devida formao tcnica e com disponibilidade de tempo integral.167 Face a tais descontentamentos, tendo verificado que o DECA no correspondia s exigncias do Conselho, coube a este organizar sua equipe. Foi composta, em novembro daquele mesmo ano, a Secretaria Executiva do Conselho, com 3 (trs) pessoas completamente desvinculadas da Prefeitura e no colocadas disposio por nenhum rgo pblico, mas indicadas pela Promotora e pelo Juiz da Infncia e da Juventude, as quais assumiram as funes de secretria executiva, assessora scio-pedaggica e assessora jurdica, que retomaram as visitas tcnicas s entidades supervisionadas.168 Fazendo uma leitura atenta dos fatos ocorridos nesse perodo, principalmente pelo discurso da falta de apoio, notamos uma ntida disputa de poder do Conselho contra o DECA, uma vez que, por no haver compreenso a respeito das diferenas de competncia entre aquele rgo e o novo departamento da Secretaria Municipal - o primeiro como formulador de polticas e controlador das aes em todos os nveis e o segundo como executor no mbito das aes governamentais -, o Conselho entendeu que se criara um rgo paralelo (Conselho paralelo, como mencionado nos relatrios das gestes 97 e 98) e no admitia dividir tarefas com o DECA. Afirmamos isso porque a simples mudana de pessoal - em nmero ainda mais reduzido e com qualificao tcnica do mesmo nvel, a mesma disponibilidade de tempo (pois o DECA s comeou a desenvolver outras aes a partir do ms de dezembro, quando teve ampliado o seu quadro de pessoal) e as mesmas condies
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Atividade inclusa no Programa Criana Teu Nome Hoje, o Projeto de Jardinagem era executado diretamente pela SEPOS sem convnio com nenhuma entidade social. Como a dotao do Programa foi transferida para o Fundo, coube a este repassar as parcelas para continuidade da sua execuo. CONSELHO MUNICIPAL DE DEFESA DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE DE JABOATO DOS GUARARAPES. Relatrio de Atividades - Gesto 95. Janeiro/1996. Idem.

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de trabalho (porque a liberao de transporte, por exemplo, para qualquer unidade que o requisitasse, era controlada pelo Departamento Administrativo da SEPOS) -, por si s, salvo a secretria executiva, no justifica a reativao das atividades do Conselho e muito menos dos servios prestados ao Conselho, de modo que em apenas dois meses tivesse finalmente atingido os objetivos e metas da gesto. A formao dessa equipe tcnica (extra pessoal contratado pela Prefeitura ou posto disposio) foi apenas a inseminao do germe das irregularidades que estavam por vir a partir da gesto seguinte. Em 1996, foram contratados 09 (nove) funcionrios, inclusive a secretria executiva que antecedeu a todos os outros; em 1997, havia 24 (vinte e quatro) funcionrios e, em 1998, esse nmero subiu para 26 (vinte e seis). 169 Muitas dessas pessoas que trabalhavam ou ainda trabalham exercendo as funes de secretria executiva, assessores, apoio administrativo, servios gerais e at motorista possuem vnculos de parentesco ou de afinidade entre si ou com membros do Conselho. No final de 1997 (s vsperas das eleies para representantes no governamentais), essa situao foi denunciada imprensa por um grupo de representantes de entidades sociais e pelo vereador Paulo Roberto Mendes de Lima - presidente da Comisso de Justia da Cmara Municipal do Jaboato dos Guararapes, que acusaram o Conselho de no ter repassado para as Organizaes No Governamentais (ONG's) parte das verbas do Fundo, porque 45% desses recursos estavam comprometidos com o pagamento de salrios de 19 (dezenove) funcionrios. Informao esta que foi confirmada pela ento secretria. 170 A mesma reportagem, traz comparaes com o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente do Recife, o qual conta com apenas uma pedagoga e um motorista pagos diretamente pela Prefeitura, e com o Conselho Estadual de Pernambuco, que tem 13 (treze) funcionrios sua disposio, emprestados por vrias secretarias estaduais e com salrios pagos por elas. Como j mencionamos, em 1998, alguns dos "prestadores de servios" do Conselho foram eleitos conselheiros, vindo a complicar ainda mais o entendimento da relao Conselho - Secretaria Executiva.
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO, loc. cit.

FRANA, Incio. Conselho acusado de virar cabide de emprego . Dirio de Pernambuco. Recife, 13 de fevereiro de 1998, Caderno Vida Urbana.

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O Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente de Jaboato dos Guararapes disps largamente de recursos materiais, financeiros e humanos. Nossa reflexo, no entanto, desborda nas irregularidades administrativas adotadas para aquisio e aplicao desses recursos, as quais repercutem diretamente sobre a dimenso e a qualidade das aes desenvolvidas durante todo esse perodo de quatro anos em que o Conselho manteve a estrutura funcional que o tornou conhecido em Pernambuco como um dos Conselhos Municipais mais desenvolvidos do Estado. Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente Alm de existir dotao oramentria especfica diretamente vinculada SEPOS para coordenao e manuteno do Conselho, da forma prevista no artigo 16 da Lei 122/91, h ainda uma dotao de transferncia ao Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente tambm institudo pela mesma Lei Municipal. O artigo 10 da Lei 122/91 dispe sobre a finalidade do Fundo Municipal, que custear os programas e projetos; as competncias e atividades do Conselho Municipal. O artigo 11 determina que o Fundo mobilizar recursos do Oramento Municipal, das transferncias estaduais e federais, bem como doaes de contribuintes, nos termos do artigo 260 do Estatuto da Criana e do Adolescente, e define o seu vnculo direto ao Conselho e sua gesto pelo Poder Executivo. Questo presente nas pautas de reunies do Conselho desde a sua implantao, o financiamento das aes sempre foi uma preocupao evidente e relevante para a consecuo das metas e objetivos a que ele se propunha. No s o financiamento, que diz respeito mais subveno de programas e projetos, mas tambm as condies materiais para realizao das tarefas mais habituais prprias do Conselho e de sua Secretaria Executiva eram reivindicadas pelos conselheiros: espao fsico e mobilirio adequado para as reunies; transporte para realizar visitas de avaliao e acompanhamento de entidades e projetos; mveis e equipamentos para registro e arquivamento de documentos e informaes diversas (computador ou mquina de datilografia, armrios, birs); aparelhos de comunicao externa (telefone, fax). A dotao especfica para administrao e manuteno do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, a ttulo de "unidade executora", consta no oramento da SEPOS desde 1995, sendo expressas, nos anexos das Leis

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de Diretrizes Oramentrias que detalham as atividades a serem desenvolvidas pelas unidades do governo municipal - a partir daquele ano -, as principais aes do Conselho: 1) fiscalizao da execuo da poltica de defesa dos direitos da criana e do adolescente; 2) coordenao e superviso das atividades voltadas criana e ao adolescente em situao de risco e 3) deliberao sobre a utilizao dos recursos financeiros do Fundo Municipal da Criana e do Adolescente. 171 Cabe, pois, a essa Secretaria arcar com as despesas de custeio (material de consumo, servios de terceiros e encargos) e at de capital (investimentos) do Conselho. No entanto, por requerer maior autonomia para si e, portanto, no aceitar mais dividir suas instalaes com Departamentos da SEPOS e negar-se a depender dos procedimentos burocrticos internos para liberao dos recursos financeiros para aquisio de materiais e equipamentos ou para pagamento de pessoal, o Conselho priorizou a movimentao do Fundo Municipal da Criana e do Adolescente em detrimento da utilizao desta dotao especfica, notadamente inferior em relao aos montantes movimentados pelo Fundo. Isto significa que o dinheiro destinado aos procedimentos administrativos prprios do Conselho: reunies, superviso de entidades, elaborao, avaliao e acompanhamento de projetos, etc., bem como, para manuteno do espao fsico e das condies de trabalho nunca foi utilizado para este fim, sendo transferido para outras atividades da SEPOS, uma vez que o prprio Conselho - tendo encontrado uma frmula mais prtica e gil, embora irregular - optou por programar seus gastos internos atravs do Fundo Municipal. Depois de regulamentado pelo Decreto n 112/93, que disciplina basicamente as fontes de recursos e a forma de gesto do Fundo pelo Conselho, o Fundo Municipal da Criana e do Adolescente de Jaboato dos Guararapes s comeou a ser executado em maio de 1995, quando passou a ter dotao oramentria obtida pela transferncia de recursos do Projeto Criana Teu Nome Hoje, da SEPOS, e do Projeto de Assistncia Mdico-Odontolgica Criana e ao Adolescente, da Secretaria de Sade, atravs do Decreto 018/95. 172 Somente a partir da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de 1996 que comeou a ser prevista a dotao para atividades a cargo do Fundo Municipal da
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JABOATO DOS GUARARAPES. Leis de Diretrizes Oramentrias (LDO) - anexos e Programaes Oramentrias - Quadros de Detalhamento de Despesas (QDD). 1995, 1996, 1997, 1998. CONSELHO MUNICIPAL DE DEFESA DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE DE JABOATO DOS GUARARAPES. Relatrio de Atividades - Gesto 95.

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Criana e do Adolescente, a ttulo de "entidade supervisionada", com o objetivo de garantir-lhe os recursos financeiros para que o mesmo possa realizar as atividades que lhe so prprias.173 As principais aes do Fundo, descritas na LDO, so: 1) coordenao e manuteno do Fundo, com o objetivo de assegurar-lhe o suporte administrativo necessrio e indispensvel ao seu regular funcionamento e tendo, por sua vez, como principais aes: a) o controle e execuo, no mbito do Fundo Municipal da Criana e do Adolescente, de atividades concernentes a rea de suprimentos, finanas, patrimnio e transportes; b) distribuio de material informativo s ONG's. 2) apoio tcnico-financeiro s ONG's que atendem as crianas e adolescentes (subveno social), com o objetivo de garantir o acompanhamento das atividades desenvolvidas pelas ONG's com repasses financeiros e apoio tcnico, visando a execuo da poltica municipal da criana e do adolescente, conforme preceitua o ECA.174 O funcionamento do Fundo sempre foi uma questo controversa entre os conselheiros e os assessores tcnicos da SEPOS postos disposio do Conselho, desde a sua implantao. As diferentes interpretaes da legislao que rege sobre a finalidade e a administrao de fundos especiais, assim como, as dvidas no que diz respeito ao rgo responsvel pela gesto (ou pelo gerenciamento) do Fundo Municipal da Criana e do Adolescente, configuram-se como as grandes polmicas em torno do tema. Isto se traduz, no nosso entender, na situao catica apresentada no relatrio do TCE quanto a m utilizao dos recursos pblicos. 175 De acordo com o relatrio de atividades do Conselho - gesto 1995, essa polmica em torno da operacionalidade do Fundo foi revelada desde a criao do Departamento Financeiro no Conselho, ou seja, desde que o Fundo comeou a ser executado, em maio de 1995. Consta no relatrio que, de um lado, o Conselho baseado na Lei - acreditava que o dinheiro do oramento seria depositado na conta bancria e utilizado pelos ordenadores de despesa (Presidente e Secretria Executiva) na liberao de verbas para os projetos; de outro lado, o Departamento Financeiro (composto por servidores tcnico-administrativos da SEPOS) contrariando a Lei - defendia a utilizao e permanncia do oramento do Fundo
173 174 175

JABOATO DOS GUARARAPES. LDO. 1996, 1997, 1998. Idem. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO, loc. cit.

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vinculado estrutura da Prefeitura, no acatando as reivindicaes do Conselho, por no entenderem a Lei.176 Pela prpria redao do relatrio, percebemos o ressentimento do Conselho contra a atuao dos tcnicos da Prefeitura que, estando em processo de aprendizado, em virtude de naquela poca ser ainda uma novidade a operacionalizao de fundo especial vinculado gesto de um conselho deliberativo e paritrio, aguerriam-se aos procedimentos burocrticos da administrao pblica, empenhando-se em garantir a transparncia e a lisura na utilizao do dinheiro pblico, atravs da exigncia rigorosa de prestao de contas das entidades subvencionadas.
O Departamento Financeiro contrariava a Lei, quando defendia as condies de uso e permanncia do oramento do Fundo, vinculado estrutura da Prefeitura, no acatando as reivindicaes do Conselho. O pessoal do Departamento Financeiro apresentava dificuldades com relao ao entendimento da lei, o que exigia informaes no sentido de eliminar estas dificuldades.177

Em 1995, assim como nos anos seguintes, os ordenadores de despesa eram a Presidente do Conselho (representante no governamental) e a Secretria Executiva (funcionria com cargo comissionado lotada na SEPOS) que assinavam os cheques para liberao das parcelas de subveno a 4 (quatro) entidades sociais conveniadas com o Fundo Municipal da Criana e do Adolescente. Acontece que a prestao de contas das entidades exigida pelo Departamento Financeiro primava por um rigor de critrios para a liberao da prxima parcela que incomodava os dirigentes daquelas entidades, inclusive aqueles que possuam assento no Conselho, o que provocou uma srie de desentendimentos entre alguns representantes no governamentais e os assessores tcnicos (financeiro, jurdico e scio-pedaggico) e at, ao que tudo leva a crer, entre as duas ordenadoras de despesa, ensejando no afastamento - a pedido - da Secretria Executiva, no ms de outubro, que inviabilizou a execuo do Fundo no repasse das parcelas para 12 (doze) projetos/entidades aprovados para os meses de outubro, novembro e dezembro. interessante notar que, no mesmo perodo da sada da Secretria Executiva foi criado e implantado na SEPOS o DECA, ao qual passou a subordinar176

CONSELHO MUNICIPAL DE DEFESA DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE DE JABOATO DOS GUARARAPES. Relatrio de Atividades - Gesto 95. Idem, ibidem, p. 03.

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se o Departamento Financeiro, que permaneceu disposio do Conselho para gerenciar o Fundo. Como o DECA no foi bem quisto pelo Conselho, essa situao s perdurou at dezembro de 1995. Em fevereiro de 1996, iniciou-se uma nova gesto do Conselho que, como j fizemos aluso, procedeu a uma quebra violenta dos vnculos administrativos com a SEPOS, contratando inclusive uma Secretria Executiva que, juntamente com o novo Presidente eleito (representante no governamental, como alis tradicional no Conselho da Criana de Jaboato), a despeito da gesto democrtica, promoveram arbitrria e unilateralmente extremas mudanas, repletas de equvocos e irregularidades, atravs da idealizada movimentao financeira autnoma do Fundo Municipal da Criana e do Adolescente, a comear pela prpria contratao da Secretria Executiva e outros funcionrios e pelo nus com a manuteno da nova casa onde se instalou. Os argumentos do Conselho contra o gerenciamento do Fundo pela Diviso Financeira do DECA, alegando ser contrrio Lei, encontram respaldo no artigo 10 da Lei 122/91: "O Fundo [...] custear [...] os programas e projetos, as competncias e atividades do Conselho Municipal. (grifos nossos) Esse dispositivo legal possibilitou que na elaborao da programao oramentria a cargo do Fundo Municipal da Criana e do Adolescente constasse a previso de dotaes para a coordenao e manuteno do prprio Fundo, tendo como ao correspondente o controle e execuo de atividades concernentes a rea de suprimentos, finanas, patrimnio e transportes. Ora, se considerarmos que o Conselho tenha se valido das prerrogativas da legislao municipal pertinente, no poderemos, ento, classificar como ilegal a utilizao dos recursos do Fundo para custear suas aes administrativas, talvez fosse de bom alvitre apont-la como inadequada. Porm, quando refletimos sobre a questo baseando-nos na finalidade da destinao desses recursos, assim como na existncia de outra fonte de custeio para a gesto do Conselho e do Fundo, optamos pela defesa da tese da ilegitimidade. Est claro que, sendo o Conselho Municipal da Criana e do Adolescente o rgo gestor do Fundo, compete-lhe elaborar o seu oramento com base nas polticas e prioridades deliberadas pelo Pleno, no deixando perder de vista que ambos (Conselho e Fundo), como ressalta o advogado Edmilson Maciel Junior,

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foram criados para evitar aes sociais despidas de eficcia, zelando pelas atividades continuadas que visem melhoria da qualidade de vida das crianas e dos adolescentes, observando os princpios e diretrizes estabelecidos no Estatuto da Criana e do Adolescente. Desta forma, continua, "a Lei h que ser interpretada racionalmente, para a consecuo dos fins a que se destina.178

Ento, se no h impedimento legal para o Conselho deixar de priorizar a aplicao de recursos em prol do atendimento criana e ao adolescente para fazer face aos gastos com sua prpria administrao, desprezando inclusive a dotao que dispe no oramento da SEPOS, bem como, a utilizao dos recursos humanos pagos diretamente pela Prefeitura, em nossa opinio h um impedimento tico, tacitamente postulado no compromisso assumido pelos membros do Conselho no momento em que concorrem nas eleies e tomam assento naquele rgo. Esse um fator crucial que se insinua entre a legalidade e a legitimidade do poder institudo. Com base no relatrio da auditoria realizada pelo TCE, destacamos alguns erros administrativos na gesto do Fundo Municipal da Criana e do Adolescente de Jaboato dos Guararapes que vo desde a ordenao de despesas sob a responsabilidade nica e exclusiva do Presidente do Conselho Municipal de Direitos - o que, na opinio dos relatores, uma total contradio, pois se a competncia do Conselho formular polticas de aplicao de recursos e fiscalizar a sua efetivao por parte dos rgos competentes pela execuo dessas polticas, no coerente conferir ao prprio Conselho a competncia de efetuar essas despesas -, passam pela realizao de despesas indevidas que no coadunam com o interesse pblico nem com a finalidade do Fundo - como ligaes telefnicas (0900) e pagamento de multa de trnsito -, transitam por despesas fracionadas evitando licitao - podendo, assim, favorecer empresas sem quaisquer critrios de lisura e transparncia -, escorregam na falta de rigor na exigncia de prestao de
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Edmilson Maciel Junior advogado. Foi Assessor Jurdico do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente de Jaboato dos Guararapes, em 1995, e Assessor da Secretaria Municipal do Trabalho e Poltica Social de Jaboato dos Guararapes, em 1997, quando elaborou o documento intitulado Breves consideraes sobre o Conselho e o Fundo da Criana e do Adolescente , no qual esboa os aspectos jurdicos que estabelecem os procedimentos administrativos a que se obrigam o Conselho e o Fundo, de acordo com a Lei 4.320/64, com o Cdigo de Administrao Financeira do Municpio de Jaboato dos Guararapes Lei n 141/95 e com a Lei 8.666/93 que disciplina as normas do procedimento licitatrio. Nesse mesmo documento, recomenda alteraes na Lei e no Decreto que criam e regulamentam, respectivamente, o Conselho e o Fundo, visando propiciar um maior controle interno e externo. Recomenda ainda a abertura de sindicncia interna na SEPOS para analisar as supostas irregularidades administrativas na Secretaria Executiva do Conselho e requerer posteriormente, se for o caso, inqurito administrativo para apurar as responsabilidades. (Vale salientar que esse documento foi elaborado e apresentado ao secretrio titular da SEPOS, para tomar as providncias cabveis, bem antes da auditoria realizada pelo TCE).

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contas das entidades subvencionadas pelo Fundo e chegam at contratao irregular e ilegal de funcionrios para fazer funcionar o Fundo Municipal (com a folha de pagamentos efetuada com recursos do prprio Fundo), alguns dos quais, inclusive, so membros das diretorias de entidades cadastradas e subvencionadas pelo mesmo Fundo.179 Outro fato denunciado no relatrio que um dos membros do Conselho, em 1998, entrou para a folha de pagamentos, passando a perceber remunerao mensal de R$ 1.200,00 (um mil e duzentos reais), pelos servios prestados como assessor administrativo, conforme fomos informadas por um dos entrevistados e confirmado pelo prprio conselheiro:
A referncia que ele coloca que aps a Presidncia, 1.200 reais... E se eu desenvolvo aes, trabalho, eu tenho que ter um salrio, inclusive eu cobrei a Juvanires que ela me d, porque se ela no me der eu vou ter que fazer uma ao junto ao governo, ao Ministrio do Trabalho [...] Eu queria receber (Voc diz que no recebia?) No, ela no pagou, ela vai ter que pagar porque eu exerci diversas vezes, diversos trabalhos l; ento, por direito eu receber, s que no pagaram. (Mas voc no poderia...) Sim, mas eu no estou exercendo uma funo... independente. Uma coisa voc exercer e ser conselheiro, mas voc no est exercendo a funo do conselheiro. (Voc realmente exerceu alguma funo que no a de conselheiro?) Administrativa; sim, diversas vezes, o que que o Conselho constantemente pede, porque no tem gente para fazer, ento no funciona. (Voc era um assessor administrativo?) Sim, mas no na poca da presidncia [...] (Francisco Jos Dias - Frana)

Este artifcio, no entanto, contraria frontalmente o artigo 89 do ECA assim como o artigo 15, 3 da Lei 122/91:
Art. 89 - A funo de membros do Conselho Nacional e dos conselhos estaduais e municipais dos direitos da criana e do adolescente considerada de interesse pblico relevante e no ser remunerada. (ECA) Art. 15 - .................................................................................................................. 3 - A participao no Conselho no poder ser, a qualquer ttulo, remunerada e ser considerada de interesse pblico relevante. (Lei 122/91)

De acordo ainda com os relatores da Inspetoria do TCE, toda esta estrutura de funcionrios seria desnecessria se o Fundo estivesse funcionando corretamente, vinculado diretamente ao Poder Executivo, subordinado SEPOS que possui toda uma estrutura funcional estabelecida. Importante salientarmos que a contratao de pessoal para exercer as atribuies da Secretaria Executiva prevista na estrutura organizacional do Conselho, na forma como foi procedida, vetada pela Constituio Federal, pela
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO, loc. cit.

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Constituio do Estado de Pernambuco e pela Lei Orgnica Municipal que estabelecem que a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso de provas ou de provas e ttulos, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso. legalmente permitida tambm a contratao de pessoal por tempo determinado para atendimento a necessidade temporria, de excepcional interesse pblico, no podendo exceder o limite de um ano, sendo vedada a recontratao. Nenhuma dessas hipteses se aplica ao que verificado no Conselho de Jaboato dos Guararapes, uma vez que no existe no Municpio qualquer decreto regulamentando os cargos a que alude o captulo VII do Regulamento de Funcionamento do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente e sua Secretaria Executiva, 180 os quais vm sendo preenchidos ilegalmente, alm de gerar nus indevido para o Fundo Municipal. Destarte, observando a composio da Secretaria Executiva, conforme regulamentada pelo prprio Conselho, mostra-se clara a inteno de no criar despesa para o errio municipal, quando prev nas funes de assessoria a utilizao de servidores municipais ou estaduais remunerados pelo rgo de origem.181 Se considerarmos ainda a legitimidade do rgo, poderemos ir mais alm e apresentarmos outros equvocos de ordem poltico-institucional que denunciam o mau funcionamento do Fundo Municipal. Ento, colocaremos em questo a prpria existncia de uma poltica municipal de atendimento criana e ao adolescente; os critrios de prioridade para aprovao de projetos; o controle e fiscalizao da execuo dos mesmos; a coordenao de aes integradas; a divulgao da prestao de contas do Fundo no somente aos rgos competentes mas tambm sociedade; a participao e a paridade nas deliberaes. Essas questes dizem respeito diretamente s condies materiais necessrias ao eficiente funcionamento do Conselho e execuo de aes eficazes, na medida em que comprometem a transparncia e a lisura na priorizao da aplicao dos recursos pblicos com vistas a garantir direitos e possibilitar a melhoria da qualidade de vida das crianas e adolescentes do Municpio.
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JABOATO DOS GUARARAPES, Regulamento de Funcionamento do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente e de sua Secretaria Executiva Maciel Jr., Edmilson. Breves consideraes sobre o Conselho e o Fundo da Criana e do Adolescente. Jaboato dos Guararapes. 1997. 14 p. (mimeo)

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4.3.4 - Transparncia Reunies abertas participao da sociedade; divulgao de aes; publicao de resolues; prestao de contas sociedade Entendemos que um dos mecanismos de maior visibilidade das aes do Conselho Municipal abertura de espao para que a populao assista suas reunies, de modo a acompanhar diretamente a atuao dos seus representantes e tomar conhecimento das discusses e deliberaes do colegiado. Essa prtica, no entanto, no foi vivenciada no CMDDCA-JG, que, por vezes, em diferentes gestes, chegou at a fazer retirar-se do recinto em que estava reunido alguns representantes de entidades, alegando que perturbavam a ordem da sesso. Concordamos que permitir que as pessoas expressem suas opinies e questionamentos quanto aos posicionamentos dos conselheiros pode tornar a reunio invivel. No entanto, em se tratando de um rgo de princpios democrtico, a participao da populao, como ouvintes, nas sesses ordinrias e extraordinrias, no deve ser cerceada. H que se ter o controle da reunio, como tal, permitindo a manifestao dos presentes, por consentimento do Pleno, sempre que se julgar pertinente. Uma outra estratgia, ento, deve ser criada para que se garanta o direito de exerccio da democracia direta, estabelecendo-se canais de interlocuo do Conselho com a sociedade, a exemplo do que apresentamos como estratgia de representatividade dos conselheiros, cuja legitimidade deve estar fundamentada na sua permanente interlocuo com as bases que os elegeram. Deste modo, o Conselho deve promover encontros, seminrios, conferncias, nos quais exponha populao sua prestao de contas poltica - suas aes - e sua prestao de contas financeira-contbil tambm. No CMDDCA-JG, no observamos a adoo de nenhuma dessas estratgias, como ao sistemtica. Apenas durante a gesto 94/95, o Conselho se reuniu com representantes de entidades sociais, atravs de convocaes do Frum Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, em diversas ocasies. Porm, nunca houve a preocupao de promover eventos de maior alcance, seno aquele j mencionado seminrio, ocorrido em 1992.

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A publicao e divulgao de folders, cartilhas, jornais, artigos em jornais e revistas e a utilizao de outros tantos recursos de comunicao disponveis, para informar a populao sobre os objetivos do Conselho, os nomes e a representao dos conselheiros, o calendrio das reunies, as aes desenvolvidas, as entidades e programas/projetos cadastrados e conveniados, os recursos financeiros investidos, os resultados obtidos, nunca esteve na ordem do dia. A divulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente, ento, nem pensar. Os prprios conselheiros no tinham conhecimento de nada disso, ou tinham muito pouco e, como j dissemos antes, no havia preocupao em capacitar-se. Entretanto, a divulgao das aes executadas pelo Conselho foi constante nas duas ltimas gestes, ficando restrita s notas nos jornais sobre o Projeto Sopo e aos atendimentos de casos envolvendo crianas e adolescentes, nos quais o Conselho intervinha diretamente (como o caso do "menino aranha", por exemplo182), dando sempre destaque aos nomes dos Presidentes (Frana, em 96/97 e Taciana, em 98/99) e da Secretria Executiva (Taciana, em 96/97), como responsveis pela ao. Tratava-se, no nosso entendimento, de uma estratgia de marketing pessoal, visando ganhos polticos futuros. A ausncia de mecanismos de divulgao sria, inclusive de resolues em que constem os projetos aprovados para financiamento pelo Fundo Municipal, representa no s a inexistncia de uma efetividade do rgo, como tambm a falta de controle social sobre o Conselho, que inicialmente era exercido pelo Frum DCA. Mas, com o afastamento das lideranas do Frum, que por diferentes razes desistiram de dar continuidade ao projeto de fortalecimento do Conselho, desde 1997, que o CMDDCA-JG vem agindo "s escondidas".
Enquanto o Conselho estava naquela poca que comeou o dinheiro e tal, havia transparncia, porque tanto no Conselho quanto no Frum se colocava claramente para onde foi o dinheiro, como no foi o dinheiro, etc. Ento, de maneira que a transparncia, eu diria que era uma transparncia de boca em boca, no uma coisa escrita repassada para as instituies, que eu acho que devia ser mais legal; mas se dizia: houve tanto dinheiro (...), ento todo mundo sabia. Hoje, realmente, isso para mim um problema de crime, porque esse negcio um dinheiro pblico e ningum sabe, deveria ser publicado no Dirio
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O Conselho, segundo afirmava com muito orgulho a sua Secretria Executiva, Marilene Conrad e os prprios conselheiros, recebia do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio a incumbncia de acompanhar casos em que crianas e adolescentes estavam envolvidos, ou como vtimas, ou como autores de ato infracional. Neste sentido, ocasionalmente, responsabilizara-se em manter sob sua guarda, na prpria sede do Conselho que no tinha nenhuma estrutura para acolhimento, dentre outras crianas e adolescentes, o "menino aranha" - uma criana que recebeu essa alcunha por sua habilidade em escalar paredes de prdios, para invadir apartamentos e roubar e para fugir dos abrigos para onde fora encaminhado diversas vezes.

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Oficial quanto dinheiro entra mensalmente, para onde vai. Isso deveria estar em lei e no est. Deveria ser uma coisa publicamente (...) Porque isso gravssimo, no h transparncia. J se cria suspeita de que aquela coisa no est certa. Ento, a transparncia e a legalidade, eu acho que deveria ser de todo mundo, no s do Conselho mas de toda instituio que est o servio pblico. E o Conselho est no servio pblico. (Ramiro Ludea Amigo) A eu digo: eu culpo o Conselho por no se articular; primeiro, divulgar as suas reunies para a populao; segundo, o local de fcil acesso e que d base para ter a participao de todo mundo. Voc veja, o Conselho da Sade tem um auditrio essa altura, o Conselho de Sade aqui tem e muito bom, porque participam conselheiros e participam os usurios do sistema de sade do Municpio. Ora, se existem reunies tcnica, fechadas, pode existir, mas as reunies ordinrias, especificamente as reunies ordinrias, deveriam ser em forma de audincia pblica para todo mundo participar, porque muito ruim quando o segmento da sociedade vota em um conselheiro e no participa das reunies para saber qual a real postura... e nem tem acesso s atas de reunies [...], at porque se diz que foi roubado um livro de atas do Conselho, o qual teria algumas informaes muito boas e precisas; alis, j foram dois livros atas que desapareceram do Conselho, foram trs assaltos, onde foi dito que desapareceram dois livros atas. E as atas que existem, elas no se tornam pblicas; em determinados momentos at para os prprios conselheiros - eu sou atrevido em dizer uma coisa dessas -, porque eu, como suplente, j solicitei algumas atas e no tive acesso ainda [...] (Edson Jos Veras do Nascimento) (Sobre entidades que atuam no Municpio) No tem como o povo saber, porque no houve publicao em jornais e deveria haver. Ns temos aprovados todos os projetos em Pleno; apresentado ao pedaggico, depois aprovado no Pleno, sempre foi. (Mas fica restrito ao conhecimento dos conselheiros e de quem recebe?). Isso mesmo, de quem est l e de quem recebe. Do meu conhecimento, se houve alguma divulgao eu no sei. Ns divulgamos, porque eu digo [...] na minha entidade: "quem est pagando atravs do Conselho". (Manoel Guilherme Silveira Filho)

interessante notar que alguns dos conselheiros da penltima gesto afirmaram, nas entrevistas, que no tinham conhecimento da movimentao dos recursos do Fundo Municipal, nem sabiam explicar de que maneira o Conselho era dotado de recursos materiais e humanos, nem como mantinha seu espao fsico e suas instalaes. No entanto, ao lermos as atas, identificamos as reunies de 25/05/97, 26/03/98 e 18/12/98, em que foram aprovados os convnios com entidades sociais para cobrir despesas com pagamento de pessoal. Algumas entidades, inclusive, cujos dirigentes eram os prprios conselheiros. Os conselheiros da ltima gesto confirmaram tal procedimento, que, na sua opinio, correto. Na ata da reunio de 1997, s foi registrada a presena dos conselheiros governamentais, que inclusive a assinaram, juntamente com um ou dois no governamentais.

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A transparncia dos atos do Conselho, como indicam os depoimentos de alguns entrevistados, no existe nem para a sociedade, nem para a Prefeitura, nem dentro do prprio rgo:
Na verdade, a gente fiscaliza, mas no atribuio, porque atribuio da financeira da Secretaria Executiva e da Presidente. Agora, por dever, eles devem ser transparentes; o conselheiro precisa saber, eles precisam fiscalizar, acompanhar, para no ficar... Fiscalizamos. Perguntamos, temos uma resposta, mas escrita no. Para votar no sai; sai assim num papel, mas no como ns queremos. Sai como foi executado: o dinheiro que entrou, para onde que ele foi, tal... Como deveria ser? Entrou tanto da Prefeitura... minucioso mesmo: veio tanto, saiu para isso, para aquilo, para aquilo outro... A prestao de contas agora s essa, por exemplo: a Prefeitura repassou, digamos, 25; pronto, saiu 25. Entrou, saiu, para pagamento de pessoal, material de expediente, pronto, repasse para instituies... (Isso aparece na prestao de contas que se faz atualmente?) Dizendo que saiu para repasse no, mas est na ata que as instituies de repasse tm, mas na hora da prestao no vem; s vem entrou tanto e saiu tanto. Ao meu ver deveria sair assim, detalhado: instituio tal, dia tal, recebeu tal. (Leonildo Augusto de Barros) Por incrvel que parea, se algum disse que teve acesso prestao de contas, que ele pegou e analisou a prestao de contas do Conselho, isso no verdade. Ningum teve at a presente data. Pode ter agora. Apreciado pelo Pleno, s o quanto foi gasto, mas pegar e ficar com o documento e verificar tudo, no. Eu tenho noo (do quanto movimentado no Fundo), porque eu procuro saber. (Manoel Guilherme Silveira Filho) S no final, quando a gente conseguiu documentos do que foi repassado para o Fundo. A foi quando a gente veio entrar em ao, porque at o momento se dizia que a Prefeitura no repassava nenhuma verba, por isso no tinha prestao de contas. A que se viu que tinha sido repassado regularmente. (Kelly de Sales Pessoa)

A inexistncia dessa publicidade, inclusive, afetou a realizao de nossa pesquisa, uma vez que tivemos dificuldade para conseguir as atas, no tivemos acesso aos arquivos de documentos e no pudemos acompanhar as reunies depois de haver apresentado os propsitos da nossa participao, pois, nos dias de reunio que comparecemos, a Presidente se encontrava no prdio, mas se retirava, deixando os demais conselheiros aguardando e findava no acontecendo a sesso. Devemos evidenciar ainda um fato ocorrido em 1996, registrado na ata de 21/10/96. O Conselho foi arrombado e foram roubados materiais e documentos, inclusive livros de atas, como tivemos conhecimento quela poca e confirmaram diversos entrevistados. O interessante que, quando solicitamos os livros de atas para realizarmos a pesquisa, foram-nos entregues pela Secretria Executiva Marilene Conrad, em dezembro de 1998, 2 (dois) livros contendo os registros das reunies

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referentes aos perodos de 09/07/91 a 1/10/91 e de 19/10/93 a 04/04/95, cada um deles, alm de 1 (um) livro destinado ao registro de presena, referente ao perodo de 22/09/92 a 16/04/96. Na ocasio, foi lembrado o caso do roubo ocorrido em 1996. Posteriormente, em dezembro de 1999, alegando ter encontrado em meio a alguns documentos que estavam encaixotados, a Secretria Executiva nos entregou um outro livro de atas, aberto em 18/04/95, dando seqncia normal ao livro anterior, no qual estavam registradas todas as reunies das gestes seguintes.

4.4 - Reflexes Ao avaliarmos os indicadores de funcionamento do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes, observamos que a correlao de foras orientada pelo princpio da paridade entre governantes e governados no superou a cultura poltica da articulao clientelista, que historicamente configurou a poltica de atendimento coordenada pelas antigas instituies centralizadoras e verticalizadas, das quais a participao popular estava excluda do poder de deciso. O distanciamento do interesse em promover uma poltica de proteo integral, um sistema de promoo e defesa que preconize a articulao das aes governamentais e no governamentais, em funo do imediatismo, da concorrncia pelo financiamento dos projetos das entidades sociais, da busca de reconhecimento social pela execuo direta de programas e projetos, evidenciados em nossa avaliao, autoriza-nos a afirmar a ausncia do compromisso da sociedade com a efetivao do novo paradigma da poltica da infncia e adolescncia ensejado com a vigncia do ECA. Apesar de haver partido da iniciativa de representantes de organizaes da sociedade civil do Municpio, inspirados pelas discusses difundidas pelo Frum Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente, no podemos desprezar o incentivo da FCBIA - importante rgo de fomento dos projetos executados pelas entidades sociais - para a implantao dos Conselhos de Direitos nos Municpios. A julgar pela falta de vontade poltica do Poder Executivo e pela fragilidade da articulao da sociedade civil com o poder pblico, para a criao do Conselho, consideramos que a institucionalizao desse rgo procedeu-se de forma compulsria, em cumprimento ao que estabelece o Estatuto da Criana e do

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Adolescente, principalmente no seu artigo 261, pargrafo nico: "A Unio fica autorizada a repassar aos Estados e Municpios, e os Estados aos Municpios, os recursos referentes aos programas e atividades previstos nesta Lei, to logo estejam criados os Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente nos seus respectivos nveis. Em virtude da ausncia dos pressupostos necessrios consolidao da gesto democrtica, agravada a partir da terceira gesto do CMMDCA-JG, houve uma inverso de valores, priorizando-se a estrutura administrativa e financeira em detrimento da consecuo dos objetivos para os quais foi criado o Conselho. Isto resultou no descaminho do rgo do rumo democratizao do acesso aos direitos civis e sociais das crianas e adolescentes que, em tese, seria favorecida pela democratizao da participao poltica das organizaes da sociedade civil no processo decisrio das prioridades de atendimento e de alocao de recursos pblicos, bem como, na coordenao e controle da execuo das aes articuladas entre rgos governamentais e entidades sociais.

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CONSIDERAES FINAIS

Procuramos apresentar nesta dissertao nossa compreenso acerca das possibilidades e limites do exerccio da gesto descentralizada e participativa da poltica de promoo e defesa dos direitos da infncia e da adolescncia, atravs do rgo colegiado, de composio paritria e natureza deliberativa, normativa e controladora das aes locais - o Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente. Nossa preocupao inicial de conceituar o que vm a ser polticas sociais, no contexto das sociedades capitalistas democrticas, justifica-se pela necessidade de compreenso das categorias cidadania e democracia, cujas concepes remetem ao estudo das relaes entre Estado e sociedade civil no processo de construo e redistribuio de direitos - fundamento do Estado moderno liberal, como o caso do Brasil. Afirmamos, ento, que as polticas sociais consistem em estratgias de interveno do Estado (liberal) que se apresentam sob a forma de relaes jurdicas e polticas, constituindo-se na incorporao das reivindicaes populares aceitveis pelo grupo dirigente nas aes estatais. Desta maneira, os direitos so concedidos, ao mesmo tempo em que so conquistados, na medida em que a sociedade civil se organiza e, no mbito da conjuntura e da correlao das foras sociais, ganha espao no interior da sociedade poltica. A partir deste entendimento, fizemos uma abordagem histrica das polticas sociais brasileiras e, especialmente, as polticas de atendimento s crianas e adolescentes. Apresentamos, assim, as caractersticas que identificaram as estratgias de interveno do Estado no trato da questo social, como prticas clientelistas e meritocrticas, legitimadoras de governos autoritrios ou disfarados de democrticos, cujo controle social da populao se fazia por meio da cooptao e da desmobilizao dos movimentos organizativos da sociedade, atravs de polticas sociais compensatrias, paliativas, fragmentadas, voltadas para o atendimento das reivindicaes imediatas de indivduos ou grupos.

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O paternalismo e o assistencialismo herdados do nosso passado colonial e coronelista constituram uma cultura poltica de naturalizao das relaes de dependncia entre o governo e o povo. Cultura esta que expressa a hegemonia da subordinao em detrimento da soberania, presente nos projetos desenvolvimentistas implementados no pas, a pretexto de promover a justia social, atravs do crescimento econmico, baseados na lgica liberal de preservao e incrementao dos mecanismos de acumulao capitalista. No final dos anos 70 e incio dos anos 80, o discurso da cidadania assumido pelos movimentos sociais e organizaes populares, na reivindicao por direitos polticos mais amplos e direitos sociais universais, constituiu-se hegemnico na correlao de foras entre Estado e sociedade civil. O projeto de gesto descentralizada e participativa foi, ento, assimilado por tendncias tanto liberais como socialistas. No primeiro caso, confiando-se na arraigada cultura poltica de subordinao do povo, a defesa da participao permitia a instituio de um mecanismo de conservao de alianas, atravs da cooptao e do clientelismo, legitimando o poder constitudo atravs das prprias regras do jogo democrtico, pois no oferecia nenhum perigo. Assim, o Estado incorporou ao seu discurso a participao e a descentralizao pleiteadas, mostrando que seus programas respondem aos direitos reivindicados. Por outro lado, os setores progressistas assumem a defesa da criao de novos institutos polticos inexistentes na democracia liberal clssica, os quais articulem a democracia representativa com a democracia de base (democracia direta), cuja idia faz parte do patrimnio terico do marxismo: a democracia conselhista. Destacamos a contribuio de Carlos Nelson Coutinho com seu projeto de reformismo revolucionrio que traz a idia central da democracia com valor estratgico universal. Amparado na concepo gramsciana da luta pela hegemonia, Coutinho vai alm da democracia enquanto mero princpio ttico (meio) e aponta o reformismo revolucionrio como projeto estratgico (meio e fim) que venha a gerar mudanas no Brasil, tornando este pas uma nao extremamente democrtica que permita a integrao poltica e econmica do conjunto da populao aos benefcios do progresso nacional.

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Neste contexto, ganha evidncia um movimento amplamente articulado entre setores da sociedade poltica e da sociedade civil em prol da consolidao dos direitos da infncia e da adolescncia, o qual implicou, com a promulgao da Constituio Federal em 1988, na consagrao dos princpios fundamentados no paradigma da proteo integral e no modelo de gesto descentralizada e participativa (artigos 227 e 204 da CF/88). Estes princpios foram ratificados e regulamentados no Estatuto da Criana e do Adolescente - uma Lei que expressa a legitimidade das conquistas empreendidas no processo de transformao do padro de proteo social vigente no Pas e imprime uma maior responsabilidade pblica na regulao, produo e operao das polticas de atendimento infncia e adolescncia. Vemos, assim, que a partir da prpria correlao de foras no interior do Estado, ou seja, da mobilizao e presso poltica exercida pela sociedade civil sobre a sociedade poltica, chegamos institucionalizao da perspectiva de democratizao da distribuio dos bens e servios socialmente construdos, atravs da universalizao do acesso aos direitos sociais conquistada com a promulgao da "Constituio Cidad", bem como, a democratizao e a descentralizao da gesto das polticas sociais, pela via da estratgia conselhista que garante a participao popular no processo deliberativo do poder local. A estratgia conselhista adotada como modelo de gesto descentralizada e democrtica das polticas sociais, que garanta a participao popular na esfera das decises polticas, vem substituir o carter centralizador, verticalizado e excludente que configurara as intervenes estatais nessa rea. No bojo da concepo progressista, esse novo modelo de participao popular institudo juridicamente pressupe o exerccio da presso poltica das organizaes sociais sobre os representantes governamentais, na luta por um patamar de cidadania que compreenda o atendimento aos reais interesses da populao, garantindo o acesso aos direitos conquistados e buscando a ampliao dos mesmos. Sua construo e consolidao exige a afirmao de uma relao crtica e dialeticamente equilibrada entre governante e governados. Requer, portanto, que sejam superados os limites da tradio clientelista que caracteriza a relao entre sociedade civil e Estado na histria das polticas sociais brasileiras, bem como, as relaes maniquestas que negam as possibilidades de co-gesto.

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Afinal, trata-se de uma experincia inovadora, que implica na mudana de uma cultura poltica consolidada, a qual depender da configurao de uma contrahegemonia da subordinao, isto , da efetivao da soberania popular, atravs da progressiva democratizao da sociedade. Ora, a institucionalizao formal-legal do espao de exerccio da democracia participativa no mbito das polticas sociais, ao mesmo tempo em que implica numa estratgia de legitimao do Estado, para garantir a acumulao capitalista, representa tambm a abertura de um canal de politizao da esfera decisria do poder pblico, no qual governo e sociedade civil organizada iro contrapor seus interesses para definio das prioridades e critrios de utilizao dos recursos pblicos. A funcionalidade da instituio, ou seja, em funo de que interesses os conselhos municipais de direitos da criana e do adolescente iro desenvolver suas aes, varivel dependente da vontade poltica de ambas as partes representadas no colegiado paritrio. Se so negociados, no espao do conselho, interesses outros que no a promoo dos direitos da criana e do adolescente, ou se os interesses em questo so negociados em outras esferas, de maneira exclusivista, individualista, isto um reflexo de que, se por um lado no existe uma predisposio democrtica do governo, para partilhar o poder, por outro, tambm no h na sociedade civil um nvel de organizao capaz de estabelecer um padro de politizao e de controle social eficientes. O sentido poltico da participao paritria nesses espaos institucionais concebido a partir do seu prprio processo de criao. Isto significa dizer que a caracterizao dos conselhos como mecanismos de legitimao do poder e mistificao das relaes de dominao/subalternizao, ou como instrumentos de efetivao dos direitos de cidadania, est condicionada conjuntura no qual foram formados: se foram constitudos por mera obrigatoriedade jurdica (imposio) ou a partir da vontade da sociedade civil de garantir o acesso aos direitos (conquista) ou em virtude da vontade poltica do governante (concesso). No caso da conquista, no se pode parar na positivao dos valores defendidos, ou seja, na mera legalizao de um modelo, sem que este seja legitimado de fato. Para que haja a transformao das relaes sociais na esfera

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pblica necessrio que se mantenha o controle sobre os novos mecanismos institucionais criados. neste sentido que argumentamos que os caminhos e descaminhos da gesto democrtica, ou seja, suas possibilidades e limites, esto condicionados ao processo de correlao de foras, a qual configurar a conjuntura ou as prcondies necessrias a uma poltica eficiente e eficaz. Considerando os princpios que norteiam a concepo dos conselhos nacional, estadual e municipais de direitos da criana e do adolescente, ou seja: a participao paritria, o carter deliberativo e normativo e a funo controladora, formulamos uma proposta terico-metodolgica de avaliao da eficincia e eficcia dos conselhos de direitos, a partir da anlise de determinadas condies extrnsecas (objetivas) e intrnsecas (subjetivas) que delineiam a formao e funcionamento desses rgos, como legitimadores das relaes de subordinao ou como legtimos instrumentos de emancipao poltica (e social). Tais condies foram avaliadas a partir do estudo de indicadores: legislao; composio do colegiado; participao (freqncia e contribuio) dos conselheiros nas reunies; conhecimento, competncia tcnica e habilidade de articulao dos conselheiros; estrutura organizacional (espao fsico, recursos materiais e recursos humanos) e dinmica interna de funcionamento do Conselho; universalidade e expressividade das representaes; interlocuo com as bases sociais; publicidade e socializao das informaes. O resultado dessa avaliao nos informa a existncia ou ausncia de quatro pressupostos ou pr-condies consolidao do modelo de gesto efetivamente democrtica e emancipadora: a legitimidade, a representatividade, a organizao e a transparncia. Esses pressupostos, por sua vez, so definidos no processo de correlao de foras que, dialeticamente, determinado por e determina o nvel de conscientizao, de organizao e de mobilizao da sociedade civil em sua relao com o governo. Fatores estes inerentes prpria cultura poltica da sociedade, que iro nortear a direo do modelo de gesto democrtica implantado na municipalidade, conferindo-lhe ou no efetividade. Em se tratando de um estudo de caso, avaliamos as possibilidades e limites de efetivao da gesto democrtica da poltica municipal dos direitos da criana e do adolescente, a partir da considerao dos avanos, impasses e recuos

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pelos quais passou o Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes. Como resultado do nosso estudo, observamos que, considerando as especificidades do Municpio, sendo o terceiro maior em densidade demogrfica e o segundo em desenvolvimento econmico da Regio Metropolitana do Recife (RMR), Jaboato dos Guararapes possui uma histria poltica e de formao das organizaes populares pautada por relaes contraditrias, permeadas pelo clientelismo e paternalismo, distantes daquilo que se espera de uma genuna democracia participativa. As organizaes da sociedade civil, em Jaboato, no superaram a articulao clientelista que as mantm atreladas e subordinadas ao poder pblico. Tornam-se, assim, coniventes com a omisso que caracteriza o tratamento dispensado pelos governantes, parlamentares, magistrados e promotores pblicos do Municpio promoo e de defesa de direitos da populao infanto-juvenil. O avano da gesto democrtica, no sentido da criao e implantao do Conselho, s foi possvel enquanto se manteve, ainda que restritamente, um movimento de presso. A fragilidade na organizao e mobilizao desse segmento, no entanto, fez com que houvesse a reproduo das prticas clientelistas dentro do prprio Conselho, acarretando a falta de credibilidade na capacidade de articulao e, conseqentemente de consolidao da poltica de proteo integral. O refluxo da mobilizao popular, ao nosso ver, explica-se pela deficiente compreenso dos objetivos do Conselho Municipal de Direitos, do qual se esperava respostas imediatas, relacionadas ao apoio s aes executadas pela entidades sociais no governamentais. Por essa razo, a atuao do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do Jaboato dos Guararapes descaminhou-se por duas vias igualmente equivocadas. Ao desenvolver-se ora como rgo executor de projetos, ora como mero rgo de fomento das entidades sociais, deixou de obter o reconhecimento da populao pelo cumprimento de sua atribuio de formular a poltica de proteo integral e de controlar as aes em todos os nveis. Era, ento, procurado para solucionar problemas imediatos e no conseguiu manter-se nesse papel por muito tempo, primeiro porque pulverizou os recursos disponveis, reproduzindo a relao clientelista que seus representantes

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tinham com o governo e, segundo porque primou pela auto-promoo de seus membros, em detrimento da defesa dos direitos da criana e do adolescente. O imediatismo e a permanente preocupao com o gerenciamento de recursos financeiros, foram marcas presentes em todas as gestes do CMDDCA-JG. Nos quatro primeiros anos de seu funcionamento, o imobilismo ou a morosidade, no sentido da consecuo de suas atribuies e competncias, justificavam-se pela deficiente capacidade instalada, ou seja, espao fsico, recursos materiais e financeiros e recursos humanos. Nos quatro anos seguintes, a justificativa no teria mais cabimento, uma vez que o Conselho passou a gerir diretamente os recursos do Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente. Entretanto, a m utilizao do dinheiro pblico, devido deturpao das funes do Conselho, implicou em retrocesso. Conclumos, assim, que a inexistncia de uma articulao crtica entre sociedade civil organizada e governo, bem como, a reproduo da relao clientelista, individualista e competitiva entre os prprios representantes da sociedade civil impedem a consolidao de uma nova cultura poltica democratizante, a qual est condicionada a uma conjuntura poltica favorvel, cuja configurao no se torna possvel pela simples imposio de uma lei, mas a partir da conscientizao, organizao e mobilizao da sociedade em prol do projeto de incluso, na perspectiva da universalizao e da democratizao do acesso aos bens e servios produzidos socialmente. A exigncia de um certo nvel de conhecimento e de um comportamento crtico que dem sustentao organizao e mobilizao da sociedade civil, de modo que se construa uma contra-hegemonia (direo ideolgica) da incluso, visando a participao popular efetiva na gesto do poder pblico que lhe confira legitimidade e representatividade, remete necessidade de criao e manuteno, pelos prprios segmentos da sociedade civil organizada ainda comprometidos com a promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente, com abrangncia de atuao no Municpio ou no Estado, de espaos e mecanismos de permanente capacitao - informao e comunicao. Afinal, se entendemos que as mudanas ocorrem por meio da correlao de foras sociais e esta qualificada pela direo ideolgica de uma "contrahegemonia" que rejeita o papel secundrio do exerccio direto da democracia pela populao, ento devemos insistir no aprendizado de uma cultura democrtica, em

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contraposio s tendncias polticas que restringem os espaos de exerccio da participao poltica ao mesmo tempo em que ampliam o contingente de excludos das polticas pblicas, como o caso do projeto hegemnico neoliberal. Pois, antes mesmo de vermos consolidada a experincia da co-gesto, devido s vrias lacunas identificadas no processo de construo desse modelo de exerccio da cidadania, deparamo-nos com um jogo bem articulado de esvaziamento total do poder de deciso e de controle desses rgos - o projeto neoliberal. Contrariando os princpios da universalizao e democratizao dos direitos sociais consignados na carta constitucional, o governo federal vem se empenhando em desmontar o sistema de proteo social conquistado em 1988, a partir da reduo da interveno do Estado no campo das polticas sociais, pela estratgia de "publicizao" dos servios "no exclusivos" do Estado. Tal estratgia, ao prever parmetros de controle social restritos instncia de execuo das aes desenvolvidas pelas Organizaes Sociais ou ao nvel da consulta aos conselhos setoriais para habilitao das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, esvazia o conceito de controle social presente na noo de cidadania que fundamenta a gesto democrtica atravs dos conselhos setoriais descentralizados.

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