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LOS IMPUESTOS INDIRECTOS: EL IMPUESTO SOBRE EL VALOR AÑADIDO (IVA) El impuesto sobre el valor

LOS IMPUESTOS INDIRECTOS: EL IMPUESTO SOBRE EL VALOR AÑADIDO (IVA)

El impuesto sobre el valor añadido (también llamado impuesto sobre el volumen de negocios) se aplica desde 1970 en los Estados miembros. Para facilitar el buen funcionamiento del mercado interior, la UE orienta sus acciones legislativas a la coordinación y armonización de las normas que regulan el IVA. La Directiva 2006/112/CE tiene como objetivo la armonización de las reglamentaciones sobre el IVA dentro de dos bandas impositivas. Aunque el cambio del sistema transitorio de imposición en el país de destino al de imposición en el país de origen, necesario para el buen funcionamiento del mercado interior, estaba ya previsto para 1997, todavía no se ha realizado. El régimen común del IVA se aplica a la producción y distribución de bienes y a la prestación de servicios adquiridos y vendidos para el consumo en la Unión Europea. Para garantizar la neutralidad fiscal, los sujetos pasivos pueden deducir de su cuenta corriente del IVA el importe pagado a otros sujetos pasivos. En último término, el consumidor final soporta el IVA en forma de un recargo proporcional en el precio final.

FUNDAMENTO JURÍDICO

Artículo 113 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)

DESARROLLO

La armonización del IVA se realizó en varias etapas con objeto de conseguir transparencia en la exención fiscal de las exportaciones y la consiguiente reimposición de las importaciones en el comercio interior de la Comunidad Europea (CE). Mediante la primera Directiva de 1967 los Estados miembros sustituyeron sus impuestos indirectos generales por un sistema común de IVA con deducción. La segunda Directiva estableció la estructura y las modalidades de uso, aún con una libertad de movimientos considerable. En 1970 se decidió financiar el presupuesto de la CEE a partir de los recursos propios de la Comunidad. Estos recursos debían incluir pagos basados en una proporción del IVA obtenidos mediante la aplicación de un tipo impositivo común a una base imponible fijada uniformemente. El objetivo principal de la sexta Directiva sobre el IVA consistía en consecuencia en la creación de una «base del IVA» idéntica en gran medida.

En 2007, la Directiva sobre el IVA 2006/112/CE codificó finalmente todas las modificaciones en un acto jurídico único.

En 1985, la Comisión publicó el Libro Blanco sobre el mercado interior, en cuya parte III se incluía la supresión de las barreras fiscales. La necesidad de actuación se derivaba de la aplicación del «principio del país de destino» a las transacciones entre Estados miembros. Los tipos del IVA y de los impuestos especiales aplicados son los del país de consumo final, y la totalidad de los ingresos procedentes de estos impuestos van a engrosar las arcas de ese país. Este método hizo necesario los controles aduaneros físicos. Cuando los productos salían del país se convertían en libres de impuestos (aplicación del tipo cero), con la consiguiente reimposición en

el momento de la importación. La documentación que se requería para los bienes en tránsito era

compleja. Según el Informe Cecchini los controles aduaneros originaron unos costes de unos 8 000 millones de euros, es decir un 2 % de la facturación de los comerciantes.

RESULTADOS

A. El sistema del IVA

1. Propuestas iniciales

En 1897 la Comisión propuso una evolución hacia el «Principio del lugar de origen» según el cual las transacciones entre los Estados miembros ya no se gravarían al tipo cero, sino al tipo aplicado en el país de origen, que los comerciantes podrían deducir de forma habitual como impuesto soportado. En teoría, esto supondría que la circulación de mercancías entre Estados miembros recibiría el mismo tratamiento que el comercio nacional. No obstante, persistía una

gran diferencia: el IVA nacional iría a parar al mismo tesoro público, mientras que, en el caso de las transacciones entre Estados miembros, habría dos tesoros distintos. Los cálculos realizados demostraron claramente que se producirían importantes transferencias de ingresos fiscales, particularmente a Alemania y los países del Benelux. En consecuencia, la Comisión propuso la creación de un «sistema de compensación» con el objetivo de destinar el IVA recaudado en

el país de origen al país de consumo (en base a la totalidad de ingresos del IVA, calculados de

manera estadística o con muestras).

2. El sistema transitorio

No obstante, estas propuestas resultaron inaceptables para los Estados miembros, que convocaron un grupo de alto nivel en 1989. Se partía como alternativa en el principio del país de destino de las transacciones entre sujetos pasivos del IVA y se convirtió en la base del sistema transitorio de aplicación desde 1993 (Directivas 91/680/CEE y 92/111/CEE). Aunque se han suprimido los controles fiscales en las fronteras, los comerciantes están obligados a conservar registros detallados de las compras y ventas a otros países; el sistema se supervisa mediante la cooperación administrativa entre las autoridades fiscales de los Estados miembros. Se aplica el principio del país de origen a todas las ventas a consumidores finales, es decir, una vez que

se ha pagado el IVA por determinadas mercancías en un país, se pueden hacer circular por la

Unión sin más controles ni impuestos. Por esta razón, en 1993 se eliminaron las exenciones de impuestos a los viajeros. Hay tres «regímenes especiales» a los que no se aplica este principio, en particular las ventas a distancia, las personas jurídicas exentas del impuesto y los medios de

transporte nuevos.

El propósito originario era que este sistema transitorio se mantuviera en aplicación hasta finales

de 1996. No obstante, esto no fue posible ya que en 1997 se presentó una propuesta de Directiva a la que siguieron, en 1998, otras propuestas para introducir un sistema de deducción en el país de origen. Todas las propuestas se retiraron por las escasas posibilidades realistas de adopción.

3. Una estrategia viable para mejorar el sistema actual

A partir de 2000 la Comisión se dedicó a las medidas destinadas a mejorar las «disposiciones

de transición» actuales, entre otras mediante la publicación de una Comunicación sobre una Estrategia para mejorar el funcionamiento del régimen del IVA en el marco del mercado interior, en la que se propone una nueva lista de prioridades y un nuevo calendario. Se publicó otra Comunicación más informando acerca de los avances logrados hasta 2003. La principal norma europea en materia de IVA es actualmente la Directiva sobre el IVA 2006/112/CE, a la que siguieron en 2008 la Directiva 2008/8/CE relativa al lugar de prestación de servicios y la Directiva 2008/9/CE relativa a la devolución del impuesto sobre el valor añadido. Estas

garantizarán que el IVA sobre los servicios entre empresas lo cobre el país de disfrute del servicio. A partir de este momento se acelera la devolución del IVA y se introduce un número común de identificación del IVA.

En 2005 se sentaron las bases para una aplicación más uniforme de las normas de la UE

(en la actualidad, Reglamento de Ejecución (UE) nº 282/2011). Como las diferencias de aplicación práctica de las normas comunes se estaban convirtiendo en un verdadero obstáculo, el Reglamento concede fuerza de ley a diversos planteamientos comunes relativos a determinados elementos de la legislación sobre el IVA, asegurando la transparencia y la seguridad jurídica

a los empresarios y las administraciones. Hasta entonces, los Estados miembros solo podían

aplicar este tipo de normas previa petición específica, lo que todavía sigue estando permitido. Mientras tanto, todos los Estados miembros pueden aplicar normas especiales para simplificar la aplicación del IVA dado que en muchos casos han resultado satisfactorias. Para evitar la evasión fiscal que aprovecha los numerosos vacíos legales existentes en los mecanismos actuales, el sistema de gestión del IVA requiere una estrecha colaboración entre las administraciones. Por ello, la lucha contra el fraude constituye un objetivo prioritario para la Comunidad y se regula en la Directiva.

El programa Fiscalis, cuya segunda fase no finaliza hasta 2013, y la aplicación informática VIES (siglas en inglés de Sistema de Intercambio de Información sobre el IVA), cuyo objeto es comprobar la validez de los números del IVA, tienen como finalidad reforzar el funcionamiento de los sistemas de fiscalidad indirecta en la UE. El sistema mejoró con la adopción del Reglamento (CE) nº 37/2009 sobre la cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido a fin de combatir el fraude fiscal vinculado a las operaciones intracomunitarias; todavía continúa la labor en este ámbito.

B. Tipos del IVA

La actual estructura de los tipos del IVA es, básicamente, una recopilación de los que se aplicaban en los Estados miembros cuando se armonizó el impuesto en 1993. Las propuestas iniciales de la Comisión estaban orientadas a lograr una «aproximación» dentro de dos bandas

impositivas: un tipo normalizado de entre el 14 % y el 20 %, y un tipo reducido de entre el 5 %

y el 9 %. Sin embargo, la Directiva 92/77/CEE contemplaba un tipo mínimo normalizado del

15 %, sometido a revisión cada dos años. No obstante, se concluyó que no se habían registrado

variaciones significativas en las pautas transfronterizas de compra, distorsiones relevantes de la competencia ni desviaciones de los flujos comerciales por causa de las disparidades en los

tipos del IVA. En consecuencia, en 1995 y 1998 la Comisión propuso (sin éxito) un nuevo tipo máximo del 25 %, aunque no se introdujeron cambios del tipo mínimo del 15 %. En diciembre de 2005 el Consejo amplió el período de aplicación del tipo normalizado mínimo del IVA del

15 % hasta 2010 y más allá (Directiva 2010/88/UE, por la que se prolonga el tipo mínimo

normalizado hasta finales de 2015). No obstante, se consideran determinadas excepciones a esta regla (por ejemplo, en el caso de los servicios de gran intensidad de mano de obra). Sin embargo, los tipos reducidos del IVA han generado en numerosas ocasiones cierta controversia entre los Estados miembros, por las distintas preferencias en cuanto a su aplicación (se adoptó, a pesar de ello, la Directiva 2009/47/CE sobre los tipos reducidos del impuesto sobre el valor añadido). Se ha debatido intensamente sobre la aplicación continuada del tipo cero del IVA a ciertos bienes y servicios. Sin embargo, el tipo cero, que ya estaba en vigor en 1975, ha podido mantenerse siempre que existan razones claramente definidas.

C. Últimos acontecimientos

En 2010, la Comisión publicó su Libro Verde sobre el futuro del IVA (COM(2010) 695), seguido de una Comunicación (COM(2011) 851). El objetivo perseguido es generar un amplio debate

sobre el sistema actual del IVA y presentar posibles medidas para mejorar su coherencia con el mercado interior y su eficacia como fuente de ingresos al tiempo que se reducen los costes de cumplimiento de la normativa.

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO

De conformidad con la legislación de la UE en materia de IVA (principalmente con arreglo a los artículos 113 y 115 del TFUE), el papel del Parlamento Europeo se limita al procedimiento de consulta. En 1991, el Parlamento aceptó el régimen transitorio entendiendo que tanto la Comisión como el Consejo se comprometían a la completa supresión de las fronteras fiscales lo antes posible. Desde entonces, el Parlamento ha seguido apoyando la evolución hacia un sistema basado en la imposición en el país de origen (véase su Resolución de 2002). En los últimos años, el Parlamento también se ha comprometido a mejorar el funcionamiento de las disposiciones transitorias, ha emprendido acciones de simplificación y modernización y ha adoptado numerosos reglamentos sobre el IVA.

En 1991, el Parlamento apoyó un tipo mínimo normalizado del 15 %; posteriormente, en 1997, se opuso a la propuesta de establecer el límite superior del tipo normalizado del IVA en el 25 %, aunque en 1998 aprobó una banda del tipo normalizado del 15-25 % en determinadas condiciones. En 1998 se manifestó a favor de medidas para aplicar de manera global un tipo del IVA reducido. En diciembre de 2005, el Parlamento votó a favor de un tipo máximo del 25 %. Además, confirmó su apoyo a los tipos reducidos para determinados servicios de gran intensidad de mano de obra. En diciembre de 2007, respaldó la extensión de las excepciones transitorias para algunos de los Estados miembros de nueva incorporación, aunque instó al Consejo a que encontrase una solución a largo plazo para la estructura de los tipos para finales de 2010. El Parlamento recalcó asimismo que los servicios prestados a escala local no afectan al mercado único y que, en consecuencia, los Estados miembros deberían poder aplicar tipos reducidos, o incluso un tipo cero, en dicho sector.

Doris Kolassa

01/2012