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ESTUDIOS AGRARIOS

PROCURADURA AGRARIA

E STUDIOS A GRARIOS
Ao 6, nm. 14. Enero-abril 2000

DIRECTORIO
Procurador Agrario

Rafael Gonzlez Pimienta


Subprocurador General Secretario General

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Coordinador General de Programas Interinstitucionales

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Director General de Conciliacin, Arbitraje y Servicios Periciales

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Director General de Organizacin Agraria

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Director General de Apoyo al Ordenamiento de la Propiedad Rural

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Director General de Estudios y Publicaciones

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Director General de Programacin, Organizacin y Presupuesto

Hctor Robles Berlanga


Director General de Administracin

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Contralor Interno

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Jos ngel Lozano Muoz

Director General de Comunicacin Social

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ISSN 1405-2466 Esta edicin consta de 2,500 ejemplares y se termin de imprimir en el mes de julio de 2000 en Perspectiva Digital, Anaxgoras 844-5, Col. Del Valle, Mxico, D.F.

ndice

Editorial 5 Anlisis
El empleo rural no agrcola y los proyectos como poltica rural Alexander Schejtman 9 De poltica agrcola y otros asuntos del campo Rosario Prez Espejo Roberto Francisco Ibarra Romero 31 Intermediarismo: un mal necesario? Las paradojas de la integracin de los productores rurales al mercado internacional de bovinos Mara del Carmen Hernndez Moreno Antonio Alberto Ulloa Mndez 61
Similitudes y diferencias entre propiedad privada y ejidal

Hctor Robles Berlanga


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Antecedentes para la comprensin de los conflictos en el territorio mapuche Jos Aylwin O. 95 Propiedad de la tierra y poblacin indgena Direccin General de Estudios y Publicaciones
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Foros
La cuestin indgena en la Cmara de Diputados:

recuento de un episodio histrico Flavia Echnove Huacuja 149 Estadsticas

Instrumentos de organizacin agraria bsica Direccin General de Organizacin Agraria


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Biblioagraras
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Editorial

xisten varios temas que parecen ineludibles dentro del panorama mexicano: por un lado, la enorme necesidad de apoyos diferenciados hacia los productores rurales con el fin de que se pueda revitalizar el campo; por otro, el rezago enorme que tenemos en cuanto a la incorporacin de todos los sujetos que deberan de participar del concierto que implica la vida de una nacin como la nuestra. Respecto del primer tema, sabemos que se conjuntan dos cosas: por un lado, que el Estado se ha ido retirando respecto de la participacin en la produccin rural va subsidios y que, por otro, la entrada de nuestro pas en los tratados comerciales a nivel internacional ha impactado de manera considerable en el campo mexicano, entonces, atender la problemtica de la cuestin agrcola se hace por dems necesario. El segundo tema, el cual implica directamente a los indgenas quienes tambin se han visto afectados por los cambios recientes y por los efectos de la globalizacin, invita a una larga reflexin y a una bsqueda de posibles vas para que ellos formen y conformen, desde su espacio, cultura e identidad, una parte importante de la dinmica del pas. Sabemos que ambos temas no son los nicos que interesan, pero son, dentro del panorama del agro nacional, ineludibles. De esta forma, la Revista Estudios Agrarios ofrece, en su nmero 14, una serie de artculos que tratan en cierta forma dichos temas respecto de las cuestiones agrcola e indgena tanto en Mxico como en algunos lugares de Latinoamrica. En este sentido, Alexander Schejtman analiza cules son las perspectivas de incorporacin del empleo rural no agrcola (ERNA) en los diagnsticos e implementacin de los proyectos y programas de desarrollo rural, ya que este tipo de empleo ha crecido a ritmos incluso mayores que el meramente agrcola. Toma como referencia datos estadsticos de algunos pases latinoamericanos que demuestran claramente cul es la tendencia respecto del ERNA: constituye un mecanismo de superacin de la 5

pobreza que la sola actividad agrcola no ofrece; permite estabilizar los ingresos compensando la estacionalidad de la produccin y del empleo agrcola; permite diversificar las fuentes de ingreso reduciendo los efectos de los riesgos inherentes a la agricultura, entre otras. Por su parte, en su artculo De poltica agrcola y otros asuntos del campo, Rosario Prez Espejo y Roberto Francisco Ibarra Romero abordan el tema de la poltica agrcola a partir de la nueva situacin jurdica que se vive en el campo mexicano, sin pasar por alto los antecedentes que de 1980 a la fecha tienen que ver, de una u otra forma, con los instrumentos de apoyo al campo, los cuales son analizados uno por uno. Adems, los autores hacen varias propuestas enfocadas a hacer realmente funcional cualquier intento de apoyo al campo; evidentemente, como lo afirman en su texto, si el desarrollo de una cultura poltica contempornea hoy da es un proyecto inacabado de la sociedad urbana, mucho ms lo es dentro de la sociedad rural: ninguna solucin ser suficiente si no proviene de su participacin organizada. Mara del Carmen Hernndez Moreno y Antonio Alberto Ulloa Mndez, en su artculo Intermediarismo: un mal necesario? Las paradojas de la integracin de los productores rurales al mercado internacional de bovinos, estudian la manera en que se han incorporado algunos productores rurales a la cra y explotacin de bovinos en el estado de Sonora, y cmo el fenmeno del intermediarismo que concentra la produccin de becerros de la sierra de Sonora para su traslado a la frontera norte conlleva ciertas implicaciones que casi siempre afectan a los pequeos productores, muchos de los cuales provienen del sector social, aunque tambin algunos empresarios ganaderos llegan a solicitar los servicios de un agente intermediario. Dejando de lado los temas agrcolas, Hctor Robles Berlanga nos presenta el artculo Similitudes y diferencias entre propiedad privada y ejidal, en el cual realiza una detallada comparacin entre ambos tipos de regmenes de propiedad, utilizando distintas fuentes informativas: Procede, Procampo y, en ciertas variables, el VII Censo Agropecuario y la encuesta de tratos agrarios en ejidos certificados. Partiendo del anlisis de distintas variables, el autor concluye que, en general, son ms las similitudes que las diferencias 6

entre ambas: edad promedio, porcentaje de mujeres titulares de la tierra; principales cultivos, entre otras. Respecto de la cuestin indgena, presentamos tres artculos. El primero, de Jos Aylwin, aborda la problemtica existente en el territorio mapuche, as como la relacin existente entre el Estado chileno y el pueblo mapuche, la cual se ha venido deteriorando a raz de la implementacin de proyectos de inversin pblicos o privados dentro de sus territorios ancestrales. El autor hace un llamado a que los conflictos, as como las soluciones, deben tratarse desde un nuevo enfoque, pues no slo est en juego un problema de pobreza, de sectores econmica o socialmente desprotegidos que deben ser incluidos en los mercados laborales, sino de la situacin de sectores tnica y culturalmente diferenciados, por largo tiempo negados por la sociedad chilena, y su ordenamiento jurdico, de comunidades arrinconadas en su propio territorio como consecuencia de una poltica de Estado y de la accin de particulares beneficiados por sta. Siguiendo con el tema indgena, pero ahora para el caso mexicano, la DGEP presenta una texto que trata de precisar cul es la relacin de la poblacin indgena con la tierra, concepto que muchas veces genera confusin o imprecisiones. Propiedad de la tierra y poblacin indgena ofrece algunas de las caractersticas de la estructura agraria en los municipios con importante participacin de la poblacin indgena, con el fin de mostrar que predomina la diversidad en las relaciones que existen entre los integrantes de este grupo social y la tierra, y que sus caractersticas agrarias son similares a las de los dems sujetos con quienes comparten el mbito estatal o regional. En la seccin de Foros, Flavia Echnove Huacuja hace un recuento de los debates ocurridos entre 1991 y 1994 en la Cmara de Diputados acerca de la cuestin indgena; la autora puntualiza la manera en que los distintos partidos con representacin en la Cmara opinaron respecto de los temas que implicaba reformar el Artculo 4 constitucional. Es interesante ver cmo se aglutinan los discursos en torno a un tema que pareciera casi tangencial o poco importante dentro del espectro del pas. Sabemos que el respeto a la cultura, religin y organizacin socioeconmica de la pobla7

cin indgena, as como a su identidad, son elementos ineludibles para hacer de una reforma constitucional una realidad patente en nuestra nacin. Finalmente, en nuestra seccin de Estadsticas, la Direccin General de Organizacin Agraria nos presenta los avances histricos de cada uno de los cinco instrumentos de organizacin agraria bsica, mismos que tienen el propsito de dotar a los ncleos agrarios de las condiciones necesarias para la consolidacin de su vida jurdica y econmico-social, adems de que les permita acceder a niveles superiores de organizacin con plenas posibilidades de mejorar su calidad de vida. Dichos instrumentos son: Actualizacin de los rganos de representacin; Reglamento Interno; Lista de Sucesin; Libro de Contabilidad, y Libro de Registro de Titularidad de Derechos.

ANLISIS

El empleo rural no agrcola y los proyectos como poltica rural*

Alexander Schejtman** Thomas Reardon Introduccin

l presente documento no tiene otra pretensin que la de abrir un espacio de discusin sobre los trminos en que deben incorporarse las consideraciones sobre el empleo rural no agrcola en los diagnsticos y en el diseo de los programas y proyectos de desarrollo rural. Partimos por ello, con una breve referencia a lo que las investigaciones sobre el tema han revelado respecto a su importancia en las actividades e ingresos de las familias rurales.

Establecida la presencia del ERNA (empleo rural no agrcola), destacamos la importancia creciente que tienen los proyectos como expresin principal de las polticas de desarrollo rural posteriores a las reformas estructurales con la consiguiente reduccin de recursos e instrumentos que constituan hasta un pasado reciente los mecanismos de intervencin del Estado en el
* Presentado en el Seminario sobre Desarrollo del Empleo Rural No Agrcola CEPAL-FAO-RIMISP, Santiago de Chile, 6-8 de septiembre 1999. ** Ambos son funcionarios de la FAO.
BID-

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mbito rural. Admitida la importancia instrumental de los proyectos pasamos a distinguir entre aquellos con objetivos acotados y los de espectro ms amplio, de modo de diferenciar los trminos en que las consideraciones sobre el ERNA deben incorporarse en uno y otro caso, desarrollando con mayor detalle los proyectos de transformacin productiva del espacio rural y los de alivio de pobreza rural. Examinadas en trminos generales las alternativas de incorporacin del sus componentes han sido, en el pasado, parte de estrategias exitosas de desarrollo rural y a delinear lo que podramos considerar proyectos de desarrollo rural de nueva generacin, que toman en cuenta lo que la investigacin sobre el ERNA ha mostrado y lo que algunas experiencias de desarrollo rural exitosas sugieren, describiendo proyectos de reciente formulacin o cambios de contenido de proyectos actualmente en desarrollo.
ERNA en los proyectos, se procede a describir la forma en que algunos de

El ERNA: magnitud y significado A nuestro entender, el primero de los trabajos destinados a examinar la magnitud y caractersticas del ERNA en Amrica Latina es el elaborado por Klein (1992) para la OIT (PREALC), en el cual se muestra que, en los ochenta y en casi todos los pases, dicho empleo habra crecido a ritmos significativamente mayores que el propiamente agrcola; en efecto, mientras este ltimo lo hiciera a 0.8% anual, el primero habra crecido a 3.4 con una composicin similar a la del mercado de trabajo urbano no agrcola, en cuanto a la importancia relativa de cada sector de actividad, informaciones ms recientes para varios pases no hacen sino confirmar las tendencias mencionadas: Da Silva (1998) seala para Brasil que: mientras el ERNA en los ochenta creci a 1.2%, en la primera mitad de los noventa casi triplica dicha cantidad (3.5%); por contraste, la PEA ocupada en actividades agrcolas, que creca en los ochenta en cerca de 1%, cae en los noventa a una tasa de 4.5%; Escobal (1996) estima para el Per que cerca de un tercio de los jornales de los hogares rurales son empleados en actividades no agropecuarias; De Janvry, Gordillo y Sadoulet (1997), en un estudio muestral sobre hogares en el sector reformado (ejidal) de Mxico, estimaron que 10

ANLISIS

para las unidades menores de 2 ha el ingreso de actividades extraparcelarias llegaba a 82% del total y para las ms grandes a casi 45%, con cerca de la mitad de salarios y de microempresas; para El Salvador, el Banco Mundial (1977) estim que aproximadamente 36% de la PEA rural se emplea en actividades no agrcolas, cifra que es casi el doble de la registrada para mediados de los setenta; para Ecuador, Lanjouw (1998) seala que a mediados de los noventa, ms de 40% del ingreso de los hogares rurales se derivaba de actividades no agrcolas, en las que las microempresas tenan una importante participacin. En sntesis, los diversos estudios revelan que el ERNA: tiene un peso importante y creciente en la absorcin de fuerza de trabajo rural y en los ingresos de los hogares rurales; que la estructura ocupacional por sectores corresponde, grosso modo, a la de los empleos urbanos aunque a niveles de productividad ms bajos en promedio; que constituye, para algunos hogares, un mecanismo de superacin de la pobreza que la sola actividad agrcola no ofrece; que permite estabilizar los ingresos compensando la estacionalidad de la produccin y del empleo agrcola; que permite diversificar las fuentes de ingreso reduciendo los efectos de los riesgos inherentes a la agricultura; que las mayores y mejores oportunidades se dan en reas de relativo mayor dinamismo del desarrollo agrcola, y que el acceso a mejores opciones de ERNA est fuertemente correlacionado con los niveles de educacin, con el desarrollo de infraestructura (energa, caminos, telfonos) y con el gnero,1 pues los hombres acceden a actividades mejor remuneradas que las mujeres (ver Reardon y Berdegu, 1999). Debe enfatizarse desde ya que la insistencia sobre la importancia del ERNA no debe interpretarse como que el nfasis en las actividades agrcolas deba reducirse pues, tratndose de proyectos de desarrollo rural, la actividad agrcola constituye, casi sin excepcin, el eje de dichos proyectos y de una parte importante de los encadenamientos que se derivan tanto de sus demandas de insumos y medios de produccin como de los encadenamientos hacia adelante en la fase post-cosecha y en los derivados de los ingresos de
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En relacin con la pobreza, cabe agregar que la educacin de las mujeres y su acceso a opciones de ERNA reducen los niveles de fertilidad.

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los propios agricultores; basta pensar en este sentido lo que ocurre con buena parte de las actividades no agrcolas en las comunas cantones o municipios rurales cuando la actividad agrcola pierde dinamismo o hace crisis.

Los proyectos en las polticas de desarrollo rural Bajo la denominacin de proyectos de desarrollo rural surgieron, en los setenta, los llamados proyectos de desarrollo rural integrado (DRI), que con pocas excepciones tuvieron una corta existencia y magros resultados, tal vez por haber intentado abordar simultneamente mltiples actividades y no una secuencia de maduracin progresiva, y haberse gestado prematuramente, con estrategias planificadas centralmente, escasa capacidad de gestin y de participacin local, ms que por cuestiones intrnsecas a su concepcin. En su reemplazo, nos encontramos con una vasta gama de programas con objetivos acotados, como los orientados a elevar la produccin de determinados rubros vinculados a la seguridad alimentaria de los hogares rurales; a la diversisficacin de la produccin e incorporacin de productos no tradicionales, hasta programas donde el nfasis est puesto en las cuestiones ambientales, como los de agroforestera y los agrosilvopastoriles, o por contraste, con un nmero importante de iniciativas enfocadas a los sistemas agropecuarios y a los sistemas complejos o cadenas agroalimentarias, aunque sin vnculo directo con los temas de pobreza pero s con los de competitividad. La preocupacin por estrategias destinadas a incrementar la competitividad del agro y de contribuir como alivio de la pobreza rural han adquirido creciente prioridad en las agendas de gobiernos y de organismos internacionales de asistencia y de financiamiento e incluso en las de investigacin tecnolgica, y se observa que con el relativo desmantelamiento de muchos de los instrumentos con que, para bien o para mal, contaban los gobiernos para el impulso del desarrollo rural, los proyectos de campo se han ido convertiendo en la expresin concreta de la poltica de desarrollo rural y/o de alivio de la pobreza. En su aplicacin, dichos proyectos de campo, incluso en los programas de cobertura nacional encaminados a los propsitos indicados, se expresan en conjuntos de actividades localizadas en espacios 12

ANLISIS

determinados con potencialidades y restricciones especficas cuya suma conforma el programa nacional, por lo que es en relacin con dichos espacios que deben plantearse los componentes especficos de las estrategias generales. En relacin con dichos espacios estn referidos los comentarios que siguen.

El ERNA y los tipos de proyectos rurales Los trminos en que el ERNA debe ser incorporado a los diagnsticos y diseos de los proyectos dependern, por una parte, del tipo de proyecto de que se trate y por otra, de los recursos contemplados para su implementacin. En los proyectos destinados a objetivos altamente especficos como el incremento a la produccin de determinados cultivos va incorporacin de nuevas tecnologas, en los de recuperacin de suelos o en los que cubren alguna de las fases posteriores a la produccin pudiera parecer que no caben consideraciones sobre el ERNA. Hay sin embargo algunas razones por las cuales aun cuando los objetivos y acciones del proyecto no estn orientadas a incidir sobre este tipo de empleo, es conveniente que el diagnstico examine los efectos que dicho tipo de empleo puede tener sobre el propio objetivo del proyecto. Por otra parte, como se destaca ms adelante al comentar la experiencia de PROLESUR, proyectos que parten con objetivos acotados o una estrecha focalizacin pueden evolucionar hacia proyectos de desarrollo rural ms complejos. a) Proyectos con objetivos especficos En trminos generales es posible imaginar por lo menos cuatro tipos de situaciones donde las consideraciones sobre las caractersticas del ERNA pueden incidir sobre la mayor o menor viabilidad del objetivo especfico:
I.

Una primera situacin es la que tiene que ver con la competencia por fuerza de trabajo entre las demandas de la opcin productiva o tecnolgica propuesta y las oportunidades de empleo rural no agrcola pues si los niveles de remuneracin de la segunda opcin superan el ingreso neto por jornada de la propuesta, sta no sera optada o sera abandonada. 13

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Un estudio reciente destinado a evaluar los efectos sobre los ingresos de las familias de pequeos productores de las polticas de transferencia tecnolgica concluye que: Los servicios de extensin en Chile tuvieron efectos significativos en incrementar la produccin agrcola pero no se tradujeron en incrementos del ingreso (entre otras razones) por una reduccin en el trabajo extraparcelario debido a la intensificacin de la produccin en la parcela (Lpez, 1998) (ingls en el original). Aunque dichas conclusiones han generado controversias, no es menos cierto que apuntan a un posible problema que los diagnsticos, aun en proyectos acotados debieran considerar.
II. Una segunda situacin es aquella donde una opcin de ingreso comple-

mentaria a la de la actividad agrcola puede constituir una fuente de financiamiento que permita optar a mejores alternativas de produccin agopecuaria dada la precariedad de los mercados financieros rurales o constituir un mecanismo de autoseguro para adoptar innovaciones. En la produccin de tomates en el valle de Ica (Per) se observa una peculiar forma de acceso a financiamiento por parte de los pequeos productores que trabajan como asalariados de la agroindustria en sus propias tierras para financiar, con los salarios, su propia produccin en la parte no arrendada de sus tierras. Aunque no se trata estrictamente de trabajo no agrcola, no es dificil suponer que de existir opciones en dicho mbito, stas habran jugando el mismo papel que el trabajo para la agroindustria (Figueroa, 1995). Como se destaca ms adelante, en el caso de PROLESUR los ingresos de las actividades de construccin y de las migraciones finaciaron compras de tierras y diversificacin de cultivos.
III. Una tercera situacin es aquella en que se desea impulsar actividades

forestales de recuperacin de suelos degradados o de proteccin de reservas que, por su propia naturaleza, tienen largos procesos de maduracin para convertirse en fuentes regulares de ingreso y cuya viabilidad podra asegurarse al abrir opciones de empleo no agrcolas generadoras de ingreso durante el periodo de maduracin de las inversiones sealadas.

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En Talamanca (Costa Rica), la Asociacin San Miguelea de Desarrollo y conservacin, constituida por pequeos propietarios, desarroll un enfoque para manejo del bosque con tecnologas de bajo impacto para la extraccin de madera y produccin de crbon. El inters externo generado por este enfoque indujo a la asociacin a desarrollar un proyecto de ecoturismo que ha pasado a constituir una fuente complementaria de cierta importancia respecto a los ingresos derivados del bosque.*
* Entrevista de uno de los autores; L. Rodrguez Gmez, Director de Investigacin y Desarrollo de la Asociacin.

IV.

Finalmente una cuarta situacin es aquella que tiene que ver con la ruptura de algunos cuellos de botella en los encadenamientos de la produccin agrcola hacia adelante o hacia atrs que pueden ser satisfechas con empleo de fuerza de trabajo local.

A mediados de los aos setenta, una cooperativa de campesinos del pueblo de Salinas, en el departamento de Bolvar (Ecuador), dedicada durante largo tiempo a la produccin de queso fresco, entre otras actividades, recibi asistencia tcnica de los suizos (COTESU) en la produccin de una variedad de quesos finos de demanda creciente, los que pasaron a distribuirse tanto en locales de la propia cooperativa como en los principales supermercados. La cooperativa, por su parte, se ha convertido desde entonces en una importante escuela de quesera (H. Valencia, 1996). b) Proyectos de espectro amplio En los proyectos de objetivos ms ambiciosos, como los que plantean la transformacin productiva del espacio rural y/o el alivio de la pobreza, las consideraciones sobre el ERNA deberan tener una presencia significativa y explcita en el diagnstico y en las acciones contempladas en el proyecto, tanto por la magnitud que ste ha ido adquiriendo como por su peso en los niveles de ingreso de las familias rurales. El diagnstico debe incluir un examen del uso actual de las capacidades locales, entendiendo por tales los activos de distinta naturaleza que controlan las familias rurales del rea (las tierras de distinta vocacin y bajo distintas formas de acceso; la estructura 15

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productiva (qu y cmo se producen los principales productos); la oferta educacional y de otros servicios a los que acceden las familias, la estructura ocupacional; la tipologa de unidades productivas; las distintas formas de organizacin o asociacin de la poblacin; la existencia de infraestructura productiva y social, y la existencia y caractersticas de los mercados locales (de productos e insumos, de financiamiento, de informacin, de tecnologa, etctera). Cuando se trata de transformacin productiva (o de reconversin como lo proponen muchas de las estrategias recientes a partir de la apertura y globalizacin), el diseo de la estrategia supone un contrapunto entre las capacidades locales y los incentivos u oportunidades. Por incentivo se entiende al estmulo para realizar una determinada actividad (producir determinado bien o servicio, emplearse, migrar) y supone un balance entre la rentabilidad (ganacia o precio esperado) y el riesgo involucrado en asumirla, y por capacidad, a tener las condiciones requeridas para su materializacin, que depende de los activos que poseen o controlan las familias (tierra, educacin, recursos financieros, informacin, etctera). En trminos genricos, los proyectos apuntan a crear capacidad para aprovechar las oportunidades existentes o crear incentivos u oportunidades de aprovechamiento de las capacidades existentes pero subutilizadas. El punto de partida de los diagnsticos lo constituye el anlisis de las oportunidades o incentivos que son fundamentalmente las demandas interna y externa por los productos de las unidades existentes y por las capacidades de la fuerza de trabajo local, as como el de las posibilidades de expansin de dichas demandas y/o de las demandas por calidades con mayor valor agregado de los productos que actualmente se producen y/o de las de nuevos bienes susceptibles de ser producidos, dada la vocacin de los recursos naturales y otros activos bajo control de los hogares. Existe ms de una experiencia en que se impulsa una determinada actividad slo porque las tierras son aptas, porque existe la tecnologa y se supone que el producto tiene un mayor valor que el producto tradicional, pero si el mercado no ha sido asegurado, lo que se obtiene son costos agregados y no valor agregado. 16

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Establecidos los mercados potenciales corresponde examinar la disponibilidad y el acceso a las tecnologas requeridas para su produccin as como las necesidades de capacitacin para su empleo, elementos indispensables para pasar de los cultivos tradicionales a otros de mayor valor y orientados a mercados ms exigentes. De existir condiciones para su adopcin, corresponde establecer los requerimientos de financiamiento e infraestructura de modo de determinar el tipo y monto de las inversiones requeridas tanto para el capital fsico, el financiero y el de formacin de capital humano y las formas de organizacin que resulten funcionales a los objetivos (cooperativas, empresas asociativas, contratos con terceros, etctera). En otras palabras, se trata de pasar de una economa en la que se busca vender lo que se produce a una donde se produce lo que se vende, de una cultura de la produccin a una cultura de los agronegocios (INDAP, 1999). Cuando los proyectos tienen como objetivo central, o como uno de los objetivos principales, el alivio de la pobreza rural, un componente importante del diagnstico es el establecimiento de lo que Sen denomina el mapa de derechos de intercambio (exchange etitlement mapping) de las familias rurales, derechos que se basan en el intercambio de bienes que se poseen por otros bienes, de lo que se produce con los recursos propios o que se controlan, de la propia fuerza de trabajo empleada o de las transferencias recibidas. Los estudios sobre estrategias de sobrevivencia de las familias rurales pobres que estuvieron en boga hasta un pasado reciente constituyen una forma de abordar el tipo de diagnstico propuesto por Sen. Es a partir del activo con mayores posibilidades de generar dichos derechos que puede focalizarse la propuesta, de modo que en el proceso de profundizacin o dominio de la actividad en cuestin, la organizacin vaya identificando acciones complementarias en un proceso incremental e iterativo cuya amplitud y dinamismo dependern de la fortaleza que vaya adquiriendo su organizacin. Honduras: Programa de Desarrollo Rural del sur del Lempira (PROLESUR) La evolucin experimentada por el (PROLESUR) ilustra de modo revelador varios de los vnculos entre el Desarrollo Rural y el empleo rural no agrcola. 17

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El Proyecto se inicia en 1994 como un programa destinado a elevar la produccin de granos bsicos y a asegurar la sustentabilidad ambiental en sus reas de aplicacin. Avanzado el primer tercio de actividades del proyecto y logrados resultados de cierta significacin en los rendimientos del maz que conducen a superar el autoconsumo y a generar algunos excedentes, empiezan a surgir las posibilidades de ampliar las actividades no slo al mbito estrictamente agrcola y pecuario, como ocurre con la diversificacin hacia la horticultura y la crianza, sino hacia actividades de ERNA en micro-agroindustrias dedicadas a la produccin de quesos y al procesamiento de las hortalizas. Los excedentes de maz inducen a su vez a la fabricacin de silos y otros productos de hojalatera as como a la fabricacin de ladrillos para satisfacer las demandas de construccin derivadas de los mayores ingresos trados o enviados por los migrantes. El objetivo inicial del proyecto fue el de elevar los rendimientos del maz y la reduccin del dao ambiental derivado del pastoreo extensivo. Los logros en ambos objetivos condujeron, en pleno desarrollo de la primera fase del proyecto, a la necesidad de reducir los cuellos de botella derivados de los excedentes de la produccin de maz y ms adelante hacia la diversificacin de los ingresos. El desarrollo de la horticultura constituy uno de los caminos del proceso de diversificacin y dio lugar al procesamiento artesanal de los productos obtenidos; la fabricacin de silos se deriv de la necesidad de almacenaje de los excedentes del maz que, junto a la fabricacin de quesos, constituyeron el conjunto de empleos no agrcolas vinculados a la produccin agropecuaria. Por otra parte, la demanda por construccin de viviendas en los ncleos urbanos del rea del proyecto, dan lugar a la fabricacin de ladrillos y tejas y de otros complementos. Las fuentes de demanda para el incremento de la produccin hortcola y de productos lcteos fueron el resultado del aumento de los ingresos de la produccin y de la migracin y el consiguiente mejoramiento en los patrones de consumo hacia productos de mayor elasticidad de ingreso (ley de Bennet), a los que se fue sumando la demanda del mercado salvadoreo muy prximo al rea del proyecto. 18

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La demanda por construccin fue estimulada por la reinversin de los ingresos de los migrantes, dando lugar a un cierto crecimiento de los ncleos urbanos del rea del proyecto. La fabricacin de silos y otros productos de los talleres locales fueron tambin estimulados por el desarrollo de la construccin. Las inversiones relacionadas con el objetivo inicial partieron por la irrigacin orientada hacia la diversificacin de cultivos y hacia el desarrollo de capital fsico y organizacional para la intensificacin de la actividad pecuaria. Avanzada la primera fase y establecidas las nuevas demandas, se incorporaron actividades de capacitacin orientadas a mejorar los conocimientos en materia de construccin y en materia de produccin de silos y otros productos de hojalatera. Avanzada la primera fase del proyecto, la decisin explcita de ampliar sus actividades hacia empleos no agrcolas surge de la necesidad de agregar valor tanto a los productos agrcolas como pecuarios a travs de su procesamiento y, ya en la segunda fase, hacia mejorar, bajando costos, la provisin de materiales y ampliar la gama de productos (baldes, regaderas anuales y complementos para la construccin) de las manufacturas en los talleres del rea. El impulso del ERNA supuso inversiones orientadas especficamente a dicho propsito constituidas por la asistencia tcnica y por cursos semestrales en escuelas tcnicas nocturnas, e incluso cursos introductorios en las escuelas pblicas del rea en relacin con el procesamiento de los productos hortcolas y de los productos pecuarios as como de las tcnicas de construccin, adems de impulsar la organizacin de tipo cooperativo para la compra de los materiales requeridos por las nuevas manufacturas. El avance logrado en la primera fase y el esperado para la segunda dependern de lo que ocurra en los mercados hacia los cuales est orientada la produccin de bienes y servicios, por el momento la expansin del propio mercado local y la demanda todava insatisfecha del mercado de El Salvador permiten un razonable crecimiento de dichos bienes y servicios. Cabe especular, sin embargo, que dicha produccin se ver sometida a la compe19

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tencia de importaciones desde El Salvador cuando caminos y puentes hayan mejorado, salvo que la produccin de PROLESUR, una vez fortalecidos los mecanismos de comercializacin adecuada a la calidad y sanidad de sus productos a las demandas de mercados ms exigentes, haya logrado encontrar nichos de mercado para algunos de los productos especficos del rea. La experiencia de PROLESUR resulta ilustrativa en un proceso que, partiendo con objetivos acotados, a partir de su dominio y profundizacin reincorpora en una secuencia interactiva otras actividades derivadas de los encadenamientos de la produccin hacia adelante (agroprocesamiento) o hacia atrs (silos y otros productos mecnicos), as como de los derivados del consumo (construccin, servicios, hortalizas y quesos).

Proyectos de nueva generacin De algn modo, la creciente evidencia generada por los estudios sobre la dinmica del empleo rural en varios pases de la regin ha contribuido a la percepcin, por parte de los responsables del diseo de las polticas, de que lo rural involucraba un universo que iba ms all de las actividades agropecuarias, por lo que las propuestas nacionales o los programas de desarrollo y alivio de pobreza rural han venido incorporado en ellos no slo al empleo rural no agropecuario, sino incluso a los pequeos ncleos urbanos de regiones de base agrcola como parte del espacio a considerar en las propuestas. Hemos denominado de nueva generacin, a falta de otro trmino sin pretender que se trata de algo radicalmente nuevo y con el slo nimo de destacar los intentos de ampliar el espectro del universo considerado. Con dicho nimo, no se incorpora la totalidad de las propuestas sino slo las referencias a sus componentes o alcances relacionados con los temas que aqu se abordan. a) El programa PRONAF El programa PRONAF Ciudadana en Brasil, orientado al alivio de la pobreza de las familias rurales, define sus objetivos en los siguientes trminos: ... los beneficiarios de este programa no sern slo aquellos que se dedi20

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can o se dedicaron, aunque precariamente, a actividades agropecuarias, pesqueras, extractivas o mineras (como ladrilleras, canteras, caleras, etctera), sino incluso aquellas familias que tengan capacidad potencial de desarrollar actividades de procesamiento, de transformacin o de comercializacin de productos oriundos del rea rural, as como de prestacin de servicios para la poblacin rural o para los pequeos ncleos urbanos (ncleos con menos de 5,000 habitantes), como feriantes, costureras, zapateros, peluqueros, talleres mecnicos, de electrodomsticos, de equipamientos agrcolas, de vehculos de transporte de personas o de carga, y que se enmarquen dentro de los criterios de eligibilidad del PRONAF (en portugus en el original). b) Novo mundo rural El proyecto presentado por el Presidente Cardoso para el desarrollo rural, y que corresponde a lo que hemos denominado proyectos de transformacin productiva del espacio rural, se planteaba los siguientes objetivos (en itlica la traduccin textual):
I.

Formular e implementar polticas diferenciadas el campo y las pequeas ciudades que hacen parte de este universo, contiene una diversidad de situaciones que requieren de conjuntos igualmente diferenciados de polticas aun cuando la meta sea la misma: erradicar la miseria, combatir la pobreza

II. Incorporar opciones de empleo rural no agrcola, reconociendo impl-

citamente el mayor dinamismo de ste en la ltima dcada deber articularse un conjunto de iniciativas capaces de permitir el desenvolvimiento simultneo y complementario de actividades agrcolas o no agrcolas, pero todas, de alguna forma asociadas al mundo rural En resumen en este nuevo mundo rural, la agricultura es fundamental ms no es todo.
III.

Considerar a los pequeos grupos urbanos como parte de una nueva aproximacin al desarrollo rural se trata finalmente de buscar un nuevo modo de promover el desarrollo que contribuya a la mejora de 21

ESTUDIOS AGRARIOS

la calidad de vida de las pequeas ciudades y favorezca el surgimiento de comunidades (rurales) ms sustentables En sntesis, se trata de una estrategia de accin en el campo, que supera la actual divisin compartimentada entre poltica fundiaria, promocin de la agricultura familiar, modernizacin de infraestructura fsica y de acceso a sevicios sociales bsicos. Esta es una innovacin de largo alcance sintonizada con el nuevo mundo rural cuyo advenimiento ayuda a prefigurar el Brasil del siglo XXI. c) PROLOCAL Ecuador, con asistencia de FAO y del Banco Mundial, est formulando un proyecto de alivio de pobreza rural con la intencin de cubrir alrededor de 110 cantones con mayor incidencia de pobreza rural (de los 202 que conforman el pas), los componentes del proyecto estaran constituidos por: (1) el establecimiento de un sistema de formacin en gestin para el desarrollo local sustentable; (2) la estructuracin de un sistema financiero rural operado por intermediarios locales; (3) el fortalecimiento de instituciones locales en planificacin para el desarrollo sustentable; (4) el apoyo a subproyectos integradores de desarrollo local sustentable. La propuesta plantea un marco que integre de modo coherente y en un espacio determinado los componentes indicados anteriormente, dicho marco (que est implcito en la propuesta) considera de modo explcito los trminos en que sern incorporadas las dimensiones espacial, sectorial, temporal y social, referidas a la poblacin objetivo del proyecto. La dimensin espacial: incluir tanto el espacio agrcola propiamente tal como el (o los) ncleo(s) urbano(s) de el (o los) cantn(es) que conforman un mdulo de aplicacin del proyecto (o unidad de aplicacin integral de los componentes del PROLOCAL), entendiendo por tal el espacio geogrfico de ejercicio de la planificacin local participativa y de fortalecimiento de la institucionalidad local planteada por la propuesta original, se trata por lo tanto de definir el espacio al que dicha institucionalidad estar referida. 22

ANLISIS

Para efectos de lo anterior se plantea estructurar de forma modular el mbito espacial del proyecto; cada mdulo estara conformado por un determinado espacio agrcola y por un ncleo urbano seleccionado a partir del grado relativo de interaccin que tengan con l los pequeos productores agrcolas y las familias rurales sin tierra (y/o las familias pobres). La dimensin del mdulo y su eje ordenador (cuenca, carretera, mercado, etctera) se determinar en trminos pragmticos, sin perjuicio de la conveniencia de buscar la mayor coincidencia posible con las divisiones administrativas y cierta homogeneidad agroecolgica, aun cuando lo anterior pudiera resultar ms difcil cuando los cantones que conforman el mdulo cubran diversos pisos agroecolgicos, como sucede con frecuencia. La dimensin sectorial: supone incluir no slo al sector de agricultura ampliada (que, en rigor, corresponde al fortalecimiento de cadenas productivas) sino el conjunto de las diversas formas de empleo rural no agrcola presentes en el espacio seleccionado, dada la enorme importancia de dicho empleo en el ingreso de las familias rurales y en la superacin, por algunas, de las limitaciones impuestas por las opciones de empleo agrcola, como lo revelan recientes anlisis de las encuestas de hogares y los datos de PRONADER. La dimensin social o poblacin objetivo: plantea la necesidad de formular polticas diferenciadas dado el alto grado de heterogeneidad de la poblacin objetivo del programa. Lo anterior supone la construccin de alguna tipologa de familias rurales en funcin de los objetivos, los recursos y la capacidad de gestin de los eventuales responsables de implementar las polticas diferenciadas. Como lo sugieren los datos de PRONADER (cuya poblacin es semejante a la de PROLOCAL), habra una relacin inversa entre la superficie disponible y el peso relativo del ingreso no agrcola y una positiva entre la primera y el acceso a tecnologa y crdito. Lo anterior sugerira que el acceso a tierras de cultivo (sobre todo si se dispone de algn criterio para su homogeneizacin y estimacin del potencial) sera una buena alternativa para la construccin tipolgica, pues permitira distinguir entre unidades actual o potencialmente excedentarias de las que requieren de alternativas distintas a la agrcola como empleo principal de su fuerza de trabajo, adems de los pobladores urbanos sin tierra. 23

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La dimensin temporal: tiene planteado un horizonte de diez aos en tres etapas, aunque dicho horizonte parece razonable dada la caracterstica lenta de maduracin de procesos de desarrollo rural con alivio de pobreza; en este sentido, es preciso tener presente, desde el inicio, el carcter crtico de la primera fase que es la que determinar, previo seguimiento y evaluacin sistemtica, la validez de los instrumentos empleados de modo de evitar la experimentacin en las fases siguientes. Por otra parte, debe considerarse el tiempo necesario para que la institucionalidad generada por el proyecto no dependa de la duracin de ste sino que haya sido debidamente integrada a la institucionalidad local y nacional ms permanente. d) Transformacin productiva del espacio rural del estado de Michoacn El gobierno del estado de Michoacn solicit a la FAO el apoyo tcnico a los equipos locales para la formulacin de un proyecto de transformacin productiva del espacio rural que se enmarcara en el Plan de Desarrollo del Estado y en el programa nacional Alianza para el Campo. A continuacin, se mencionan algunos aspectos pertinentes a la temtica que nos preocupa. Como lo destaca el Plan de Desarrollo: ... las actividades rurales son de capital importancia en trminos demogrficos, sociales y econmicos... An habita en el medio rural la tercera parte de la poblacin del estado y las actividades sectoriales ocupan algo ms de dicho porcentaje de la poblacin econmicamente activa. Asimismo, en las zonas y poblados rurales se genera un elevado nmero de empleos no agrcolas y las actividades sectoriales impulsan un amplio espectro de actividades productivas (comercializacin, transporte, abastecimiento de insumos, transformacin agroindustrial, entre otras) que tienen o pueden llegar a tener intensos efectos multiplicadores sobre la generacin de ingresos y empleos, incluso en el mbito urbano.2 De esta manera, una amplia mayora de los municipios del estado reconocen una base econmica claramente agropecuaria o forestal y, por lo tanto,
2

Estudios recientes revelan que por cada empleo en los distritos de riego del noroeste se generan cuatro empleos en las actividades extraparcelarias.

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los niveles de actividad y el bienestar de sus poblaciones resultan directamente afectados por el dinamismo de las actividades productivas rurales. En ese contexto general, la reconversin y modernizacin de la agricultura debe ser visualizada desde una perspectiva que haga compatibles objetivos de carcter tcnico-econmico (productividad, eficiencia, competitividad) con objetivos de empleo e ingresos y con otros ms relacionados con la ocupacin del territorio nacional y la sustentabilidad del desarrollo. En otras palabras, la estrategia debe ir ms all de la propia actividad productiva sectorial proyectndose hacia la valorizacin del espacio rural; hacia el fortalecimiento de un conjunto de ncleos urbanos intermedios que puedan apoyar dicho desarrollo productivo. Lo anterior aparece explcitamente reconocido en el Plan de Desarrollo al sealar la necesidad de: Impulsar la infraestructura econmica y social en algunas poblaciones (de modo de) ...contar con un conjunto de 28 poblaciones medias en el estado que fortalezcan los vnculos de complementariedad (con el agro). De un total de cerca de 9,700 localidades, casi siete mil tienen menos de 100 habitantes y slo 39 superan la cifra de los diez mil, incluidas las tres ciudades con ms de cien mil habitantes. Por ello resulta pertinente el planteamiento del Plan de Desarrollo Integral del estado en el sentido de sealar la necesidad de contar con un mnimo de poblaciones medias en el estado que fortalezcan los vnculos de complementariedad y cuyo nmero ser necesario precisar en funcin de la estrategia de transformacin. La primera fase del proyecto se inicia con la elaboracin, al nivel de gran visin, de la estrategia de transformacin productiva del sector rural cubriendo los sectores agrcola, pecuario, pesquero, forestal y de asentamientos humanos; culmina al dejar establecidas las condiciones para iniciar las actividades de la Transformacin Productiva del Sector Rural del Estado. El plan de los asentamientos humanos est encaminado a establecer los lineamientos para el reordenamiento espacial de las actividades productivas en los municipios rurales y la definicin de los ncleos urbanos inter25

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medios destinados a constituirse en centros integrados de servicios para dichas actividades. En la fase siguiente, se proceder al diseo y puesta en marcha de los centros integrados de servicios en los ncleos urbanos intermedios seleccionados y un conjunto no menor a ocho empresas demostrativas de los procesos de produccin integrados y contemplados en la estrategia, y la puesta en marcha de una red interactiva (internet) entre los consejos estatal, regional y municipal, los ncleos intermedios y las agencias del gobierno en Morelia. e) Chile: preparacin de un proyecto de desarrollo rural para comunidades y pequeos productores pobres de la IX Regin El proyecto se inscribe en la estrategia gubernamental para las zonas rurales pobres. El gobierno nacional ha puesto en marcha polticas activas de descentralizacin regional y local, y, en una accin interinstitucional de los Ministerios sociales y de desarrollo productivo, se ha elaborado un Programa de Desarrollo de Zonas de Pobreza Rural que apunta a la generacin de oportunidades econmico-productivas de carcter sustentable en las zonas de pobreza rural, orientadas especialmente al mejoramiento de los ingresos de su poblacin en condiciones de pobreza, que se traduzcan en un desarrollo econmico ms equilibrado y equitativo, y en la generacin de empleos de calidad para su poblacin, sea a travs del trabajo asalariado, como de diversas formas de pequea produccin tanto agrcola como extra-agrcola.3 Sin entrar en los detalles de su formulacin baste mencionar que el proyecto plantea establecer:
I) Un conjunto de polticas y de instrumentos flexibles referidos al desa-

rrollo local de actividades agropecuarias, forestales y de generacin de empleo rural no agrcola, con su factibilidad comprobada, susceptibles de ser reproducidas y aplicadas en otras zonas de pobreza rural.
II)

Una propuesta de coordinacin y de ajuste institucional en el mbito

Programa de desarrollo de zonas de pobreza rural, Plan de accin 1998-2000 aprobado por los Comits de Ministros Social y de Desarrollo Productivo. Gobierno de Chile, enero de 1998.

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ANLISIS

local, compartida por las instituciones y organismos, orientada a mejorar la oferta de servicios para los pobres del campo y que incorporar las municipalidades a las tareas de desarrollo rural.
III) Un

grupo de trabajo multidisciplinario e interinstitucional capacitado para ejecutar el proyecto junto a los beneficiarios del proyecto, debidamente capacitados. Un documento de proyecto a nivel de factibilidad con componentes consensuados entre las autoridades nacionales y provinciales, municipios y beneficiarios, listo para optar a financiamiento nacional o internacional y que podr ser ejecutado inmediatamente.

IV) Un sistema de informacin computacional en funcionamiento gracias

al desarrollo de una actividad piloto que instale, en determinados municipios, centros integrados de informacin y servicios para los productores rurales.

La renovacin institucional y los proyectos de nueva generacin La ampliacin a escala nacional de los proyectos locales de nueva generacin supone impulsar la conformacin de una matriz institucional coherente con el desarrollo de la economa rural-local en una estrategia que, integrando las dimensiones espaciales, sectoriales, sociales y temporales, permita elevar la competitividad y asegurar la equidad y el alivio de la pobreza rural. Los procesos de descentralizacin y de desconcentracin de recursos, que han pasado a formar parte de las polticas de la mayora de los pases de la regin, constituyen un primer paso en la direccin de los cambios institucionales requeridos, sin embargo, se advierten, desde ya, ciertos riesgos y limitaciones en las prcticas corrientes que es necesario prever y corregir, respectivamente; entre ellos: la ausencia o la insuficiencia de mecanismos que permitan integrar las demandas locales en el marco de los objetivos y estrategias nacionales; la insuficiencia de los recursos (financieros, humanos y materiales) coherentes con la delegacin de responsabi27

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lidades; la ausencia de mecanismos de generacin de recursos propios para la implementacin de programas de cofinanciamiento; la presencia a nivel local de paralelismos entre funcionarios del gobierno local y la administracin central con tareas semejantes; la persistencia de relaciones paternalistas hacia los sectores ms vulnerables; la apropiacin por elites locales de la definicin de los objetivos y los recursos destinados al desarrollo local y la reproduccin a escala local de la compartimentacin de las funciones pblicas propias de los rganos de nivel central. Los arreglos administrativos tradicionales para abordar los diversos elementos que hacen al desarrollo rural, entendido en los trminos aqu sealados, aparecen dispersos en una multiplicidad de agencias pblicas: ministerios de agricultura, de salud, de educacin, de obras pblicas, de bienestar social, amn de una serie de instancias autnomas o semi autnomas como fondos sociales, institutos agrarios, etctera, y las posibilidades de coordinacin raras veces trascienden las reuniones de comits ad hoc sin efectos sustantivos en el terreno. En ltimo trmino, esta dispersin de responsabilidades en materias que a nivel local tendran innegables potencialidades sinrgicas terminan, como en lo que atae a la necesidad de incidir en los diversos determinantes de la pobreza rural, en una especie de tierra de nadie pues, como se indicara, las familias rurales en general, y las pobres en particular, se ven forzados a buscar ms de una opcin de empleo e ingresos para su fuerza de trabajo. Parece razonable suponer que, bajo determinadas condiciones, el nivel al que sera posible abordar el desarrollo rural en sus dimensiones espacial y multisectorial es el de los gobiernos locales como lo revela el incipiente desarrollo de los planes municipales que, de manera progresiva, han ido superando la tradicin de concentrar sus actividades en el aseo y ornato de los ncleos urbanos de cantones y municipios para incorporar responsabilidades en el mbito de la educacin y la salud y con preocupaciones crecientes por el desarrollo de proyectos productivos que consideran incluso al entorno agropecuario. Es en relacin con dichos planes que las actividades de los ministerios sectoriales u otras agencias especializadas pueden contribuir a la comple28

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mentariedad de sus acciones, incluso cuando algunos proyectos involucran a ms de una localidad pues no son excepcionales los acuerdos entre gobiernos locales en torno a una microcuenca, a una carretera u otro elemento integrador. La creacin de fondos concursables, de mecanismos de cofinanciamiento constituyen instrumentos que permiten la convergencia de las estrategias nacionales con los programas locales, sin que sea necesaria la coordinacin a nivel central. En la medida en que los planes no se reduzcan a un mero ejercicio de tcnicos o consultores, para cumplir con las formalidades de la obtencin de recursos del presupuesto nacional y surjan de procesos de consulta, con los diversos sectores de la comunidad local, constituyen tanto instrumentos que permitiran la movilizacin de los recursos locales, la transparencia en el uso de los fondos y el rendimiento de cuentas sobre bases informadas; dichos planes, orientados a mejorar las condiciones de vida de la poblacin rural, pueden llegar a constituir instrumentos para el desarrollo de aprendizaje adaptativo, entendiendo por tal a la habilidad de entender las tendencias prevalecientes, de identificar correctamente las oportunidades y las amenazas de adquirir informacin til y oportuna, de implementar soluciones coherentes con las restricciones impuestas por los precios de mercado, por las posibilidades polticas y las normas cvicas y de moldear las instituciones que afectan la performance econmica. Las ventajas de la gestin local a las que se ha hecho referencia se ven, sin embargo, limitadas si no estn estrechamente vinculadas a los niveles regionales y nacionales, sobre todo en un contexto de apertura y globalizacin pues la posibilidad de aprovechar internamente la presencia de economas de escala y la necesidad de percibir oportunidades de mercado que trascienden el horizonte local slo son posibles cuando dichos vnculos estn estructurados y las comunicaciones entre ellos son suficientemente fluidas. Bibliografa
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De poltica agrcola y otros asuntos del campo*

Rosario Prez Espejo** R. Francisco Ibarra Romero Introduccin

n febrero de 1993, el entonces Presidente de la Repblica, Carlos Salinas de Gortari, anunci un programa para la reactivacin de la vida en el campo, como respuesta a la demanda de los campesinos de modernizar la agricultura en tres aspectos fundamentales: 1) en el marco jurdico agrario, 2) en las instituciones agrarias y 3) en los instrumentos de apoyo al campo. Los lineamientos definidos desde entonces han seguido orientando lo que las instituciones hacen y dejan de hacer en el campo. A qu situacin interna responde esta poltica?, a cules demandas atiende? En qu contexto internacional se dan estos cambios? Es diferente el

* Una versin preliminar se present en el Seminario de Economa Mexicana, organizado por el Instituto de Investigacin Econmica de la UNAM, en mayo del 2000. ** Rosario Prez Espejo es investigadora del Instituto de Investigaciones Econmicas, UNAM; Roberto Francisco Ibarra Romero es Director de Diseo Estratgico de la Procuradura Agraria.

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sector agrcola a partir de las nuevas medidas? Sus caractersticas actuales y perspectivas, corresponden a las necesidades de desarrollo social y econmico del pas? Puede explicarse el atraso del campo como slo un problema de poltica agrcola? Reflexionar y tratar de encontrar respuestas a estas preguntas, es el objetivo de este trabajo, pero antes de intentar hacerlo, es pertinente sealar algunas limitaciones del anlisis. En la situacin del campo influyen mltiples factores; la poltica sectorial es uno de ellos, pero quiz no el de mayor efecto; incide fuertemente la poltica macroeconmica y, en un mundo globalizado, tienen un peso importante las polticas generales y sectoriales de los pases que son socios comerciales y su dinmica econmica. El presente artculo trata, entre otros asuntos relacionados con el desarrollo rural, de la poltica sectorial a partir de la puesta en marcha del Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo). Para ello ser necesario hacer algunas referencias a la situacin econmica en general y del campo en particular, en los aos anteriores a Procampo, al contexto internacional en el que surge la poltica agrcola actual y al papel que desempea la agricultura en el proceso de desarrollo econmico, para finalmente avanzar hacia algunas propuestas.

Antecedentes En la dcada de los ochenta la poltica econmica y la poltica para el sector agrcola sufren transformaciones substanciales. El programa de ajuste y estabilizacin puesto en marcha a raz de la crisis financiera de fines de 1982, introdujo cambios radicales en la poltica monetaria y fiscal, en la poltica cambiara y en la poltica de comercio exterior. Los lineamientos de estos cambios fueron la reduccin del gasto pblico y la inversin, as como la eliminacin de gran cantidad de subsidios; la poltica cambiara se instrumenta mediante la subvaluacin sistemtica de la moneda para compensar la inflacin y en la poltica de comercio exterior el cambio se expresa en la liberalizacin del comercio: Mxico firma su ad32

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hesin al GATT en 1986 y dos aos despus elimina y reduce, de manera unilateral, aranceles y permisos previos. En el mbito sectorial, la poltica macro se manifest en una reduccin drstica de la inversin y del crdito al campo, en la eliminacin de precios de garanta y en la modificacin del marco arancelario y de permisos previos de importacin de productos e insumos agrcolas. Poco despus se dara fin al reparto agrario. El desempeo de la agricultura fue crtico en la dcada de los ochenta: de 1982 a 1990 tuvo una tasa de crecimiento negativa de 0.31% debido al descenso de la produccin de maz, frijol, sorgo y cebada, cuyas importaciones llegaron a representar montos considerables (entre 31 y 53%) de la produccin interna. El PIB pecuario permaneci prcticamente estancado con tasas medias de crecimiento anual de 0.05% en el periodo; al interior del mismo se present una recomposicin de las diferentes ganaderas: el crecimiento de la porcicultura declina y la avicultura se convierte en la rama ms dinmica del sector. Durante la dcada de los ochenta la produccin de carne de cerdo se redujo a la mitad, la produccin de leche y de carne de bovino se estancan y slo la avicultura presenta un crecimiento notable, gracias a que el huevo disfrut de un periodo ms largo de subsidio va el insumo sorgo, debido a que su nivel tecnolgico promedio era y es ms elevado que en otras ramas y porque los productores estn ms capitalizados, mejor integrados y cuentan con una poderosa organizacin. Entre 1980 y 1987, el gasto pblico destinado al sector agropecuario descendi permanentemente como porcentaje del gasto total, pasando de 11.7% en 1980 a 6.4% en 1987. La inversin pblica federal en fomento agropecuario tambin se redujo de 16.7% de la inversin total en 1980, a 8.2% en 1987 y 7.8% en 1989. La remuneracin a los asalariados como porcentaje de la produccin agrcola bruta descendi de 18% en 1982 a 13.6% en 1988. El crdito otorgado por la banca de desarrollo se contrae 62% entre 33

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1980 y 1990; de 1988 a 1994 Banrural pas de acreditar siete millones de hectreas a slo poco ms de un milln; mientras que con el respaldo de FIRA el crdito pecuario pas de 800 mil a 150 mil cabezas en ese periodo. Por otra parte, el total del crdito de la banca comercial se redujo 34% a lo largo de la dcada de 1980 a 1990 (Escalante, 1992); por otra parte, de acuerdo con estimaciones de la Secretara del Trabajo, Encuesta Nacional de Empleo, la tasa de desempleo abierto rural fue de 19.5% en 1980 y de 28.2% en 1993. Como parte de la poltica fiscal restrictiva, los subsidios al sector agropecuario se reducen de 10.9% en 1982 a 3% en 1988; esta reduccin no fue homognea para los subsectores agrcola y pecuario, ni para todos los insumos: se reducen los subsidios a los fertilizantes y al agua y se mantienen positivos a la electricidad y el crdito. Los cambios en la poltica de subsidios protegieron ms a la agricultura que a la ganadera y afectaron ms a los productores empresariales ubicados en reas de riego (Escalante, 1992). Los trminos de intercambio, importante indicador de la rentabilidad del sector, se deterioraron entre 15.2 y 26.6% en el periodo 1982-1989 (Calva, 1995). Durante los ltimos 16 aos (1982/1998), la rentabilidad de la actividad agrcola ha cado en 17.6% y la de la ganadera lo ha hecho en 34.6% (Salcedo, 1999). Si bien fue posible someter a un relativo control al crecimiento generalizado de los precios; se logr sobre la base de, por una parte, reducir la demanda mediante controles salariales y reduccin del gasto y, por la otra, saturando el mercado de los bienes-salario con importaciones subsidiadas para favorecer la inversin industrial. Lo anterior tuvo un costo social que an no se evala cabalmente. Para darse una idea deben apreciarse dos fenmenos: Si desde 1950 puede evidenciarse un crecimiento sostenido de los promedios nacionales del peso y la talla de los nios al nacer, segn registros estadsticos de las instituciones de salud del sector pblico, a partir de 1983 disminuyeron (Mondragn, 1998). Por otra parte, los consumos per cpita de algunos alimentos se redujeron drsticamente entre 1980 y 1995, por ejemplo, el del frijol cay en 34

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35%, el de maz 9%, el de trigo 14.9% y el de sorgo 47.3%.1 En el consumo de carnes se observ una reduccin importante en los ochenta, aunque finalmente ha quedado como un desplazamiento de la demanda de las rojas a la de pollo.

El contexto internacional de la poltica agrcola La aplicacin del programa de ajuste y estabilizacin en la primera mitad de la dcada de los ochenta, es parte de lo que algunos autores llaman el Nuevo Modelo Econmico (Scott, 1994). Los elementos principales de este modelo son: i) una redefinicin del rol del Estado, ii) un alta prioridad a la estabilidad macroeconmica, iii) una mayor apertura de la economa al comercio internacional y a los flujos internacionales de capital y iv) un compromiso de combatir la pobreza absoluta con mayor eficacia. Nuevo rol del Estado 1. Entre las funciones ms importantes que debe cumplir el Estado en el nuevo modelo est el fortalecimiento del sistema de propiedad privada, que constituye la base institucional del mismo. El Estado tiene la responsabilidad de asignar derechos de propiedad cuando stos no estn bien definidos. Las modificaciones al Artculo 27 constitucional y la nueva Ley Agraria (en particular, el fin del reparto, la regularizacin de la propiedad ejidal realizada mediante el Programa de Certificacin de Derechos Ejidales, Procede, y la apertura de las tierras ejidales parceladas al mercado de tierras) y la venta de empresas estatales (redefinicin de derechos entre el sector pblico y el privado) son un ejemplo de su aplicacin en nuestro pas. 2. El Estado reduce su participacin como productor directo para limitarse a funciones administrativas; es una excepcin el abastecimiento de bienes y servicios pblicos como es la defensa, la administracin de justicia y la proteccin ambiental donde hay presencia de externalidades.
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Informacin Bsica del Sector Agropecuario, Subregin Norte de Amrica Latina y el Caribe, 1980-1996, CEPAL-ONU, 1998.

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3. El gobierno financia pero ya no necesariamente es un proveedor directo de servicios como la salud y la educacin, esferas en las que el sector privado participa cada vez ms. 4. Por ltimo, el Estado tendera a crear un nuevo marco institucional de regulacin que incluya la desregulacin del mercado de capitales y del trabajo. En este sentido esa tendencia parece obvia. Estabilidad econmica El nuevo modelo tuvo como objetivo prioritario el control de la inflacin como insumo bsico del creciente mercado externo, y la reduccin del dficit de las finanzas oficiales, tareas en las que se obtuvo un relativo xito. En Mxico, la inflacin se redujo a partir de los diferentes pactos y programas de estabilizacin, con los que se ejerci una frrea contencin de los salarios y un control moderado de los precios. En cuanto a la reduccin de la deuda interna y externa y el mantenimiento de una moneda subvaluada, el modelo fue poco eficiente. Apertura comercial Considerada como la clave para atraer la inversin externa y reducir la inflacin que alcanz niveles de tres dgitos en 1987, la trascendencia de la apertura de la economa a los flujos de bienes, servicios e inversiones, se hace patente en las modificaciones al marco legal vigente hasta principios de los noventa. Importantes leyes, como son las de inversiones y la de comercio, se modifican para adaptarlas a las necesidades de la apertura. La Ley de Comercio mexicana integra todas las recomendaciones hechas por las contrapartes durante la negociacin del TLC, recomendaciones que ni Estados Unidos ni Canad introdujeron a sus respectivas leyes. Una menguada defensa oficial de los mercados nacionales ha dispensado el cobro de aranceles a importaciones de maz que superan las cuotas del TLC; mientras el mercado norteamericano protege a los productores de fructuosa y cierra sus puertas a productos nuestros, como el azcar. 36

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En un mundo globalizado, donde las polticas nacionales son cada vez menos autnomas y menos nacionales, la firma de los diferentes acuerdos y tratados comerciales, en particular la del TLC, impone lmites y fronteras muy claras a la poltica econmica. Combate a la pobreza Por una parte, el modelo recoge los lineamientos del Banco Mundial sobre el combate a la pobreza; por otra, se reconoce que el nuevo modelo provoca que la pobreza y la pobreza extrema aumenten tanto en el campo como en las ciudades (CEPAL, 1999). El caso de Mxico es paradjico; es uno de los pases de Amrica Latina donde el gasto social se ha elevado ms, pero donde los niveles de pobreza ms han aumentado. De acuerdo con la CEPAL, ...esto indicara que el gasto social por s solo, no puede contrarrestar el incremento de la pobreza generado por una desigual distribucin del capital y la riqueza y por polticas de fomento a la produccin insuficientes. Podra aceptarse una definida geografa de la poltica agrcola para ubicarse en las zonas rurales en las que dominan los sistemas productivos de la agricultura moderna o de transicin, donde han operado preferentemente el crdito, los apoyos a la comercializacin, los de Alianza para el Campo y los de Procampo; en cambio, en las regiones econmicamente ms deprimidas, en las que es ms comn la agricultura tradicional, de tipo campesino, la poltica presente es la del combate a la pobreza(Progresa y Procampo) y su evidente ineficacia. Este es un tpico modelo excluyente de poltica agrcola.

La poltica agrcola actual La dcada de los ochenta marca el desmantelamiento de lo que haban sido los principales instrumentos de la poltica agrcola: precios de garanta, inversin pblica, subsidios, crdito, extensionismo, organizacin econmica de los productores, sanidad, etctera. 37

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En 1991 se propuso la negociacin de un tratado de libre comercio con Estados Unidos y poco despus se incluy a Canad. Un ao despus se modific el Artculo 27 constitucional y su ley reglamentaria; se expide la Ley de Aguas Nacionales y una ley sobre bosques. En el rea de las instituciones gubernamentales se crean la Procuradura y los Tribunales Agrarios y se reestructura el Registro Agrario Nacional. Los cambios al 27 constitucional tenan el propsito explcito entre otros de atraer la inversin privada al campo, dando por concluido el reparto de tierras, creando facilidades para la asociacin de propietarios privados y ejidatarios; as como a travs del inicio de una etapa de transicin para incorporar al mercado parte importante de los 103 millones de hectreas de tierras ejidales y comunales. De stas, slo la menor parte, las cercanas a las zonas urbanas, las de riego, buen temporal o con potreros de primera, es decir, las mejores, son las que tienen marcado atractivo para la inversin. Son innegables los mritos del nuevo marco jurdico agrario para la vida interna ms autnoma de los ejidos y comunidades, as como para facilitar la regularizacin de la propiedad de la tierra ejidal y la transparencia de prcticas como la renta y venta de parcelas, que antes se hacan ilegalmente y que eran motivos de conflictos e inseguridad en el patrimonio de las familias (ejidales). Este es el marco en el cual se ponen en marcha los tres programas que constituyen la columna vertebral de la nueva poltica agrcola: El Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo) en el ciclo de Otoo-Invierno de 1993. Alianza para el Campo, en octubre de 1995. El Programa de Apoyos a la Comercializacin. Procampo El Programa de Apoyos Directos al Campo marca uno de los cambios ms significativos en la poltica agrcola al introducir, por primera vez, un subsidio directo, esto es, un subsidio al ingreso del productor, como su instrumento principal. 38

ANLISIS

Los precios de garanta que haban sido uno de los elementos ms importantes de la poltica agrcola desde la creacin de CEIMSA (ms tarde Compaa Nacional de Subsistencias Populares, Conasupo), en la dcada de los cuarenta, se sustituyen por un subsidio directo,2 bajo el argumento de que el control de precios y los subsidios indirectos (fundamentalmente a insumos) generaban distorsiones en los precios internos, mismos que deban alinearse a los precios internacionales. Se puede cuestionar si el precio internacional no es tambin un precio distorsionado por la poltica agrcola de los pases desarrollados, que deja muy poco al libre juego de las fuerzas del mercado en la asignacin de recursos y la formacin de precios de equilibrio.3 Otra distorsin la introduce una poltica cambiara que mantiene una sobrevaluacin relativa de la moneda por periodos ms o menos largos, haciendo poco competitivas las exportaciones. Al entrar en vigor el TLC, Procampo deba compensar los subsidios otorgados por Estados Unidos y Canad a sus sectores agrcolas, durante un periodo mximo de ajuste de quince aos. Procampo y Alianza para el Campo se conceban como apoyos universales y generalizados que promoveran las nuevas formas de asociacin establecidas en la Ley Agraria y la reconversin de la agricultura mediante la sustitucin de granos como el maz y el trigo, por cultivos que tuvieran mayores ventajas competitivas. Inicialmente, el subsidio de Procampo era equivalente a 100 dlares4 por hectrea sembrada con cultivos (elegibles) que haban sido apoyados con precios de garanta: maz, frijol, trigo, arroz, sorgo, soya, crtamo, cebada y algodn. Las subsecuentes devaluaciones redujeron el subsidio a casi la mitad en 1995 y a unos 70 dlares en 1999. En trminos nominales el subsidio pas de 350 pesos por hectrea en 1994 a $ 708.00 en 1999.5 En trminos reales la reduccin fue de 45 por ciento.6
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Todava en 1993, el maz y el frijol permanecieron bajo el rgimen de precios de garanta operados por la Conasupo. El Farm Bill, por ejemplo, planifica para un horizonte de cinco aos la superficie a sembrar, los cultivos y los apoyos. La paridad era de 3.80 pesos por dlar. Promedios simples de los ciclos de Otoo-Invierno y Primavera-Verano. Segn ndice Nacional de Precios al Consumidor, BANXICO, 1994=100.

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Un efecto inicial no previsto por Procampo fue la sustitucin de oleaginosas, trigo y algunas hortalizas por maz en los distritos de riego del noroeste, sobre todo en Sinaloa. La elevada productividad de esas reas, sumada al subsidio generaron en conjunto un incremento en la rentabilidad del maz, cultivo que haba sido confinado a las reas de temporal. Si adems el agricultor combinaba la produccin agrcola con la pecuaria (prctica comn en los distritos de riego del Fuerte, Mayo y Yaqui, y que adems institucionaliza y fomenta la nueva Ley Agraria), la situacin era altamente favorable: se reciba un subsidio directo en la siembra de maz, se aseguraba su venta a travs de ASERCA, la cual otorgaba un sobreprecio al productor para que el comprador (muchas veces el mismo que vendi) pudiera adquirir el grano al precio de indiferencia. Este maz se transformaba en carne y sta, si se venda a una rastro Tipo Inspeccin Federal (TIF), reciba un sobreprecio. Procampo no ha presentado modificaciones sustanciales en los siete aos que tiene de estar en operacin; la superficie realmente pagada siempre ha estado alrededor de los 13 millones de hectreas. Su cobertura es muy amplia; el nmero de beneficiados que se ha incrementado de 2 a 3.8 millones representa 75% del total de predios rsticos censados en 1991. Aunque el nmero de cultivos elegibles se ha ampliado, en la prctica cinco de ellos (maz, sorgo, trigo, frijol y algodn) en tres estados, Tamaulipas, Sonora y Sinaloa, absorben la mayor parte del subsidio.7 Programas para el campo (1998) Programa Procampo Alianza para el Campo Comercializacin Total Millones de pesos 9,3631) 8,344 2)* 1,574 1) 19,281 Porcentaje 48.5 43.3 8.2 100.0

Fuente: 1)Aserca, 2) Coordinacin Gral. de Delegaciones, Sagar. * Incluye la aportacin de los estados y de los productores. Considerando slo la aportacin federal Procampo representa casi 60% de los recursos.
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Informes de Labores 1996-1997 y 1998-1999, Sagar.

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ANLISIS

Procampo es un subsidio al ingreso, sin embargo, de acuerdo con una evaluacin realizada por ASERCA8 en 1998, en 41% de los casos Procampo tiene un uso productivo y en 76% preferentemente productivo. Slo 10% de los beneficiados lo destinan nicamente al consumo, sobre todo a la alimentacin. Por supuesto, estos productores son los que poseen los predios de menor superficie. Segn la evaluacin citada, el apoyo de Procampo no ha podido compensar en el ingreso de los productores, la disminucin de los precios de sus productos, resultado de la alineacin de stos al precio internacional. Al respecto, la impresin de 66% de los beneficiados del programa es que el efecto de Procampo ha sido muy reducido en la compensacin de la disminucin de los precios de sus productos. En varios de los aspectos evaluados por ASERCA, por ejemplo en el precio de venta, en la oportunidad de venta, en la utilizacin de insumos, en los rendimientos, en la conversin productiva, en la legalizacin de la propiedad, Procampo prcticamente no influy. En cambio, es determinante en la decisin que asumen los beneficiados que poseen ms tierra, de tomar en renta ms predios, lo que equivale a concentrar an ms la produccin y el ingreso. Adems de la siembra de maz en zonas de riego, Procampo ha generado otra reconversin nociva; 75% de la superficie agrcola de Sonora, del ciclo otoo-invierno 1999-2000, se sembr con trigo,9 cultivo que requiere un paquete tecnolgico altamente depredador del medio ambiente, con lo que se agudizan los problemas de contaminacin de suelo y agua en los distritos de riego. Reconocida la gran heterogeneidad del sector en Mxico, donde coexisten todos los tipos de agricultura, todos los tipos de ganadera y quiz todas las formas de organizacin social y de condicin socioeconmica10 y que

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ASERCA,

Claridades Agropecuarias, 1998. Jefatura del Programa Agrcola, Delegacin Estatal de Sagar, Hermosillo, Sonora. Palabras del Secretario de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural, Romrico Arroyo Marroqun, en el XIII Congreso Nacional de Economistas, donde particip con el tema: Economa Real: el Sector Agrcola, Febrero 9, 2000.

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por tanto el tratamiento tiene que ser diferenciado. Aqu no hay congruencia: Procampo otorga el mismo subsidio al productor de menos de cinco hectreas de temporal que al empresario de ms de 200 en un distrito de riego. Es y ser muy dificil argumentar por la eliminacin de un programa que es tan apreciado por los productores; sobre todo por aquellos para los que representa el nico apoyo. Lo lamentable es su insuficiencia. Alianza para el Campo A diferencia de Procampo, Alianza para el Campo tiene como finalidad impulsar la capitalizacin y elevar la produccin y la productividad del sector. Alianza, que absorbe alrededor de 30% de los recursos federales destinados al campo, representa un esfuerzo encomiable por descentralizar las decisiones en materia de programas y proyectos agrcolas. Alianza es un programa que involucra la participacin de los estados y de los productores y que requiere que stos estn organizados para poder acceder a sus beneficios. Se crea en 1995 con una cartera de subprogramas que se ha ido ampliando conforme su operacin se agiliza. En un inicio se quedaron recursos sin utilizar porque no existan los canales de comunicacin adecuados para que el productor los solicitara. Las caractersticas y operacin de Alianza tienen peculiaridades diferentes en cada estado. En algunos ha funcionado mejor que en otros, pero en todos son los productores ms modernos, con organizaciones ms slidas y los ms cercanos a los aparatos burocrticos estatales, los mayores beneficiados de este programa. Entre los aspectos ms criticables de este programa, y que sin duda tendran que modificarse, podemos mencionar: 1. Atiende fundamentalmente a productores que ya estn capitalizados y que estn en posibilidad de aportar la tercera parte del monto de la inversin solicitada; en la prctica, y de acuerdo con el programa, esta participacin puede reducirse significativamente. 42

ANLISIS

2. Responde ms a las necesidades particulares de los productores que tienen acceso al programa que a las necesidades de desarrollo del campo. El monto recibido por cada beneficiado del subprograma de sanidad agropecuaria fue de 311 pesos; el recibido por cada uno de los 124 beneficiados del subprograma Tecnificacin de la Agricultura fue de 178 mil de pesos,11 monto otorgado para la rehabilitacin de pozos, adquisicin y rehabilitacin de equipo de bombeo y elaboracin de proyectos de asistencia tcnica. 3. Se basa en criterios productivistas, sin reparar en los agudos problemas ambientales que genera la agricultura, entre ellos, la contaminacin de cuerpos de agua y el agotamiento de suelos por agroqumicos. Programa de Comercializacin (ASERCA) La retirada del Estado de la comercializacin de productos agrcolas, la privatizacin de Andsa y Boruconsa y el desmantelamiento de la Conasupo, provocaron severos problemas en el almacenamiento, transporte y venta de granos. La comercializacin de la cosecha de sorgo en Tamaulipas era y sigue siendo un problema para agricultores, compradores y autoridades. El programa de ASERCA se cre para reducir la cantidad de conflictos que surgan en la comercializacin del sorgo de Tamaulipas y se hizo extensivo, posteriormente, a la compra de maz de Sinaloa y de trigo de Sonora. En el caso de Tamaulipas se trata de numerosos agricultores de temporal que cultivan el sorgo en condiciones agrolgicas desventajosas, en terrenos que anteriormente eran ganaderos y que nunca debieron dejar de serlo. Esta cosecha se debe sacar en un lapso muy corto y se enfrenta, entre otras vicisitudes, a la competencia del sorgo de Texas. En el caso del maz de Sinaloa y del trigo de Sonora, los agricultores son empresarios altamente tecnificados de distritos de riego y son relativamente pocos. Estos productores reciben doble subsidio directo de
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Sagar, Informe de Labores 1998-1999, p. 155.

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Procampo puesto que levantan dos cosechas en el ao, y luego el subsidio de ASERCA; seguramente se benefician tambin de algunos de los programas de Alianza. En cuanto a su efecto social, ASERCA no es sino la plida sombra de lo que era Conasupo. El Programa de Comercializacin se limita a tres cultivos y tres estados; en el resto del pas priva la especulacin. Con excepcin de los sorgueros de Tamaulipas,12 privilegia a un reducido grupo de agricultores de reas de riego y a otro reducido grupo de compradores entre los que se encuentran las grandes transnacionales de la comercializacin como Cargill, Dreyfuss y Continental.

Resultados de la poltica agrcola Los instrumentos de poltica agrcola mencionados, pero especialmente Procampo, fueron formulados para un periodo de ajuste de 15 aos de los cuales han transcurrido casi siete. Cmo ha cambiado el sector agrcola durante este lapso? Mencionaremos algunas de sus caractersticas actuales. En primer lugar, sealaremos que el campo y las actividades agrcolas siguen siendo el habitat de la poblacin ms pobre del pas: la poblacin rural, esto es, 38.2%13 de la poblacin total detenta slo 10.7% del ingreso total nacional. La incidencia de la pobreza en la silvicultura es de 79% y en el sector agropecuario de 70.9% (Boltvitnik, 1999, p. 309). Ms de uno de cada tres ocupados pobres (35.8%), 4.8 millones de trabajadores, se clasifican en la rama 11, agricultura, ganadera y caza. El 34.8% de los ocupados pobres del pas y 45.1% de los indigentes son trabajadores agropecuarios directos. Por otra parte, 61.4% de la PEA ejidal ocupada en el sector primario no cuenta con ingreso o ste no rebasa el equivalente a un salario mnimo; el caso estatal ms extremo es el de Chiapas, con el porcentaje ms elevado de poblacin en esas condiciones: 83.7% (fuente: Datos por ejido
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Y de los arroceros en el ao de 1998 que fueron apoyados de manera emergente. Boltvitnik, p. 288. La poblacin que habit en localidades de hasta 14,999 habitantes ascendi en 1995 a 36,534,861 habitantes, equivalente a 40.07% del total nacional. Conteo de Poblacin y Vivienda, 1995, INEGI, 1996.

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y comunidad agraria, INEGI, 1994, publicado por la revista Estudios Agrarios, nm. 13, Procuradura Agraria, 1999). Al bajo ingreso per cpita rural se suma una precaria disponibilidad de servicios educativos y de salud, as como de equipamiento social (de agua potable slo dispone 45.2% de las viviendas ejidales, de drenaje 16.1% y de electricidad 66%; 26.5% de la poblacin ejidal de 6 a 14 aos sabe leer y escribir (fuente: Datos por ejido y comunidad agraria, INEGI, 1994). La agricultura (incluyendo ganadera y silvicultura) ha permanecido bsicamente con las mismas caractersticas: una participacin de alrededor de 5.5% del PIB total a lo largo del periodo 1991-1999 y una tasa media de crecimiento anual (TMCA) de 1.6%, tasa menor a la TMCA del PIB total que fue de 2.6% para ese lapso (cuadros 1 y 2).14 Al interior del sector, el valor de la produccin agrcola propiamente fue el ms dinmico con TMCA de 2.1%; en la silvicultura el valor de la produccin tuvo un crecimiento de 1.1% y en la ganadera, uno de los sectores perdedores, junto con los granos y las oleaginosas en las negociaciones del TLC (Josling, 1993), el valor de la produccin no creci. En el periodo 1994-1998, la superficie cosechada total se increment a una tasa de 1.2% anual, con disminuciones en maz, trigo, soya, copra, caf, manzana y pltano. La superficie cosechada con los 24 principales cultivos slo creci 0.5% anual durante ese periodo (Cuadro 3) y su produccin a una TMCA de 1.0% (Cuadro 4). Por su parte, la produccin pecuaria lo hace a 2.2% (Cuadro 5). El cambio en el patrn de cultivos hacia una agricultura ms competitiva no se ha dado. Por ejemplo, en el mbito nacional, 88% de los ejidatarios continan cultivando maz y frijol (fuente: Encuesta nacional sobre tratos agrarios, realizada por la Procuradura Agraria en 1997 y publicada en 1998).
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En el primer trimestre del presente ao el crecimiento del sector no lleg a 1%.

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Aunque las exportaciones del sector se incrementan 7.7% de 1994 a 1999, las importaciones tambin crecen y, por tanto, los saldos de la balanza comercial son negativos con excepcin de 1995 (Cuadro 6). En trminos reales, el crdito agropecuario total, el otorgado por la banca de desarrollo y por la banca comercial, fue el mismo en 1991 y en 1999. Durante ese lapso hubo dos etapas, una, de 1991 a 1993 durante la cual el crdito total se increment 12.1%, presentando crecimientos similares ambos tipos de institucin. En la segunda etapa, de 1994 a 1999, el crdito total se contrae -8.9%, correspondiendo una reduccin de -9.2% para la banca de desarrollo y de -8.8 para la comercial (Cuadro 7). El minifundio, fenmeno que ha sido una constante en el agro, se ha agudizado: 62% de los productores del sector privado y la mitad del sector social poseen menos de 5 hectreas. Por otra parte, menos de 0.8% de los propietarios privados concentra 52% de la tierra en este tipo de propiedad, segn el censo de 1991 (Ibarra y Morales, 1999). An estn en proceso de evaluarse los efectos de atraccin de la inversin en predios privados de gran tamao que se esperaran como resultado del fin del reparto agrario; sin embargo existen indicios de que sta no es una informacin que manejen todos los propietarios. Por una parte, la informacin de los coeficientes de agostadero no est francamente disponible y se sigue manejando como secreto de Estado, y por la otra, no obstante los esfuerzos emprendidos por los gobiernos estatales para regularizar la propiedad privada y dotarla de amparo documental, su avance es muy lento. Estos datos permiten esbozar la hiptesis de que la reforma al Artculo 27 constitucional aqu no ha producido todava los efectos deseados, sobre todo por las suspicacias persecutorias que dejaron tantos aos de reparto agrario. Es posible afirmar que en tanto no se transparenten las relaciones de los grandes propietarios privados con la tierra y se regularicen sus predios, la inversin y sus efectos positivos no llegarn para contribuir a impulsar el desarrollo rural. El sector agrario ha emprendido una primera evaluacin de las reformas, en particular de la apertura del mercado de tierras ejidales. Se requiere 46

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conocer sus impactos econmicos y sociales, sin el dogmatismo que da al mercado cualidades que no tiene ni el romanticismo agrario que oculta la pobreza; igualmente, es necesario contar con informacin de los resultados logrados en cuanto al arraigo de la inversin predial por efecto de la entrada y salida de agentes econmicos que favorecen tanto el mercado agrario como la nueva legalidad. Por otra parte, como ha sucedido en la mayora de los pases, se observa un acentuado envejecimiento de los productores agropecuarios; la mitad tiene ms de 50 aos y una tercera parte ms de setenta. La investigacin y el extensionismo agrcolas prcticamente se desmantelaron, la capacitacin para la poblacin rural no ha sido nunca apoyada y la organizacin econmica de productores permaneci como una poltica clientelar, lo que ha ocasionado que la mayor parte de las figuras asociativas constituidas sean ms un membrete que una realidad (Encuesta de Figuras asociativas, INDA-SRA, 1997). Los precios rurales de los productos perecederos se mantienen como una parte nfima del precio final, significando en las mejores condiciones un equivalente a la dcima parte de los precios al consumidor, por efecto de un sistema arcaico de comercializacin cuyo smbolo es la Central de Abastos. A esas prcticas oligopsnicas se han sumado las cadenas de autoservicio y la concentrada estructura agroindustrial que conforman empresas como: Archer Daniels Midland (ADM), Cargill, Anderson Clayton, Tayson, Pilgrims, Pride, Nestl, Maseca y Bachoco, que controlan mercados y precios rurales.15 Con esta situacin econmica y social se corresponden muy bajos niveles de desarrollo poltico, de organizacin y canalizacin de demandas que se traducen en una escasa capacidad de negociacin de la sociedad rural con el resto del pas; adems de que se mantiene este grupo social como el de mayor susceptibilidad a la manipulacin poltica. Las consecuencias para
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Gigantes agroindustriales concentran produccin y comercializacin, Lourdes Edith Rudio, El Financiero, 13 de agosto de 2000.

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el desarrollo rural de este atraso pueden expresarse, entre otras cosas, de la siguiente manera: desde principio de los setenta y hasta 1982 se canalizaron recursos de fomento al campo en magnitudes que es difcil que volvamos a ver y los logros alcanzados no son alentadores. En sntesis, la poltica agrcola actual instrumentada a travs de los tres programas mencionados tiene las siguientes debilidades: a) Es una poltica que polariza el campo; concentra recursos en pocos estados y en un pequeo grupo de productores, excluyendo a la mayora, b) Es una poltica extremadamente pobre, sin recursos suficientes para su financiamiento, dominada por un enfoque productivista que no promueve el desarrollo de los destinatarios del desarrollo con capacitacin y organizacin, que ha dejado desprotegida a la produccin nacional de la competencia ventajosa, que ha olvidado su discusin y el replanteamiento de los vnculos de la sociedad rural con el resto del pas, como reflejo de un injusto desprecio cultural por el destino de cuando menos la tercera parte de los mexicanos. c) Apuntala algunos aspectos negativos de los sistemas de produccin agrcola vigentes, entre ellos, su negligencia respecto de problemas ambientales. d) Los instrumentos de poltica agrcola, en especial Procampo, no han logrado resarcir a los agricultores la baja rentabilidad que provoc la apertura comercial. e) Polticamente, los instrumentos tienen un uso pernicioso porque conducen a relaciones clientelares entre autoridades y beneficiados.

Agricultura y desarrollo econmico Los modelos de desarrollo de la teora econmica convencional formulada en los pases industrializados, asignaron a la agricultura un papel secunda48

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rio16 en el proceso de desarrollo, en virtud de su escasa aportacin al producto y de la decreciente proporcin de la poblacin econmicamente activa dedicada a esta actividad. La situacin en los pases no industrializados era y es distinta, aun cuando el sector industrial ha logrado un crecimiento relativo y el terciario por lo general presenta un hipertrofia, todava un elevado porcentaje de la PEA tiene su principal fuente de ingreso en las actividades agrcolas y, en muchos de ellos, un porcentaje considerable del PIB se genera en este sector. En la dcada de los sesenta, y tambin de los pases desarrollados, surgen los primeros cuestionamientos (Lewis, A. 1974, Johnston, B. y Mellor, B., 1974) al modelo hegemnico de desarrollo; en ellos se rescata la relevancia del sector agrcola en el proceso de desarrollo y, en especial, la importancia del pequeo productor y de los esfuerzos que se le dirijan. No existen ni en la historia moderna ni en la contempornea ejemplos de desarrollo industrial exitoso en el largo plazo que se hayan alcanzado a partir de estructuras agrarias ineficientes y segmentadas desde el punto de vista social (Pipitone, 1996). La eficiencia econmica de las sociedades en el largo plazo est en funcin de su capacidad de integracin, en la cual la agricultura sigue siendo una pieza clave. Estas afirmaciones se comprueban con algunos estudios economtricos donde se muestra que el desempeo precario de la agricultura limita, directa e indirectamente, los ritmos de crecimiento de la economa en su conjunto (Lpez, 1995). A partir de un modelo que expresa las relaciones fundamentales entre algunas polticas macroeconmicas y la agricultura para el periodo que va de 1962 a 1989, Lpez cuantifica una prdida directa en la economa, debido a que la superficie cultivada y los rendimientos de los principales cultivos se redujeron de 1982 a 1991. El producto real estuvo 7% por debajo de su mximo histrico.
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Proporcionar mano de obra al sector secundario, proveer de bienes-salario e insumos al resto de la economa y generar divisas.

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La prdida indirecta se refleja en un mayor estrangulamiento del sector externo y en el freno a la expansin de la demanda y la produccin de los restantes sectores.

Propuestas 1. Si el desarrollo de una cultura poltica contempornea es un proyecto an inacabado de la sociedad urbana es mayor el atraso en la sociedad rural. Los campesinos deben contar con una mayor insercin poltica apoyada en una maduracin ciudadana, como condicin indispensable para que ellos pugnen por resolver su ancestral exclusin socioeconmica mediante relaciones ms equitativas con el resto de la sociedad. Ninguna solucin ser suficiente si no proviene de su participacin organizada. 2. No podr una sociedad lograr su modernidad si no incorpora culturalmente una elevada valoracin de su segmento rural. Una medida de nuestro atraso se expresa en el desprecio por lo rural. Si no se reubica en los valores de la sociedad la importancia de impulsar a la sociedad rural, cmo aceptaramos pagar mejor los frutos del campo, modificar sus injustos trminos de intercambio con el resto de la economa y apoyar con mayor vigor presupuestal al desarrollo rural? 3. La polarizada distribucin de un ingreso per cpita que an no recupera sus mejores tiempos y que ha contrado los niveles de consumo, as como la saturacin del mercado con importaciones subsidiadas no contribuyen a configurar las condiciones de mercado favorables para una demanda fuerte, con precios que volvieran rentable a la agricultura y fuera ste el principal atractivo para la inversin. Los subsidios encaminados para reducir los costos productivos e incrementar los volmenes de produccin abaten los precios regionales de las cosechas aunque no los del consumidos. Sin el respaldo de precios atractivos al nivel de finca y estmulos para la inversin predial no se lograr su capitalizacin. 4. Si slo se ayudara a los campesinos modernizando los ineficientes y especulativos sistemas de comercializacin de sus cosechas, en particular de pro50

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ductos perecederos, sera posible incrementar sustancialmente su ingreso por la venta de stos. Es de responsabilidad pblica solapar o tolerar, tanto el encarecimiento de los alimentos al consumidor como el pago de precios nfimos a los productores. Despus de muchos aos de dejar pasar y dejar hacer, el gobierno debe realizar un esfuerzo definitivo por lograr que los mayoristas de perecederos cumplan su funcin social sin empobrecer ms al campo. 5. La principal tarea consistir en apoyar el desarrollo humano de la poblacin rural y facilitarle el acceso a una capacitacin integral, para organizarse sin paternalismos o clientelismos, para diversificar su produccin y comercializarla, con el fin de retener una mayor parte de los excedentes que genera y trabajar con xito en forma asociada con inversionistas privados, entre otros fines. 6. En ningn pas como el nuestro, tan pobre en recursos para financiar su desarrollo, con tanto minifundismo y con recursos agrcolas de buena calidad tan escasos, se ha desarrollado la agricultura. Es posible prever que se requerir de un esfuerzo institucional para llevar al campo la inversin no agrcola a fin de apoyar la reactivacin y diversificacin de la economa rural y aprovechar sus cuantiosos recursos tursticos, minerales y ecolgicos. Es necesario fomentar la inversin en las zonas rurales en asociacin con ejidos y comunidades, mediante un programa integral de acompaamiento que genere condiciones favorables, garantas para la inversin, relaciones equitativas entre los socios y que venza las resistencias de los inversionistas privados para asociarse con los campesinos. 7. El sector agrcola, como sector subordinado al resto de la economa, no puede transformarse si las polticas macroeconmicas no se disean para tal fin. En tal sentido, los ejes fundamentales seran la reactivacin del mercado interno, la reforma fiscal y la renegociacin del TLC. 8. Otras propuestas seran: Reformar Procampo, suspender este subsidio a predios mayores de 100 hectreas en reas de riego e incrementarlo a pequeos productores de temporal. 51

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Volver a impulsar la investigacin y la extensin agrcolas y promover la organizacin a nivel rural. En los pases ms desarrollados ha sido la organizacin y la asociacin de los productores una de las palancas fundamentales para su modernizacin. Invertir en la rehabilitacin de los distritos de riego y acelerar la ampliacin de la superficie irrigada. Focalizar el apoyo de ASERCA evitando que beneficie a los grandes acaparadores del campo, sean nacionales o trasnacionales. Analizar las consecuencias sociales de una reconcentracin ilegal de la tierra agrcola tanto en predios privados como ejidales, pues si bien, en promedio, slo 3% de los productores ha enajenado sus parcelas, a nivel regional y en zonas de riego el porcentaje es mucho mayor. Asumir el desarrollo sustentable como una necesidad urgente. Hacer del crdito agrcola un instrumento de capitalizacin del campo y de apoyo a la transferencia de tecnologa. Se debe apoyar la reestructuracin de la explotacin sustentable de los bosques, para convertir esta actividad, junto con la ganadera, en importante fuente de riqueza para la poblacin campesina.

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Cuadro 1 Producto Interno Bruto Total agricultura, ganadera, silvicultura y pesca


Agricultura Ganadera Silvicultura Subtotal Agropec. silv.y pesca
72,247.08 68,691.10 70,608.50 70,702.20 71,819.80 74,524.70 3,380.30 3,474.60 3,606.60 -0.9 0.1 0.0 1.1 2.1 74,381.30 75,052.10 80,094.20 0.7 1.6 2.1 70,637.25 72,702.95 73,373.20 74,005.15 76,646.15 76,791.75 77,397.63 80,080.23 0.2 1.2 1.5

Precios de 1993

Periodo

Total

1991 48,888.40 17,058.10 3,278.30 3,300.30 3,133.40 3,191.30 2,970.50 3,162.50 17,335.50 17,815.90 17,248.80 16,844.90 16,796.80 16,885.80 17,223.10 17,288.10 1.5 48,055.30 49,659.20 50,262.10 52,004.40 54,565.40 54,115.20 54,354.40 59,199.50 0.5 2.1 2.8

1,190,131.80

69,224.80

1992

1,232,275.60

1993

1,256,195.75

1994

1,312,200.43

1995

1,230,608.00

1996

1,293,859.10

ESTUDIOS AGRARIOS

1997

1,381,525.18

1998

1,448,134.68

1999

1,501,008.15

TMCA 1993/91

1.8

TMCA 1999/91

2.6

TMCA 1999/94

2.3

Fuente: INEGI.

Cuadro 2 Producto Interno Bruto Total agricultura, ganadera, silvicultura y pesca


Agricultura Ganadera Silvicultura Subtotal Pesca silv.y pesca Agropec.

Periodo

Total

ANLISIS

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 4.1 3.9 4.0 3.8 4.2 4.2 3.9 3.8 3.9 1.4 1.4 1.4 1.3 1.4 1.3 1.2 1.2 1.2 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 5.8 5.6 5.6 5.4 5.8 5.8 5.4 5.2 5.3

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.0

6.1 5.7 5.8 5.6 6.0 5.9 5.6 5.3 5.3

Fuente: INEGI.

55

ESTUDIOS AGRARIOS

Cuadro 3 Cultivos principales Superficie cosechada: aos agrcolas 1990-1998


(hectreas, porcientos y tasas medias de crecimiento anual) Promedio 1990/93
84,888 1,813,112 7,233,320 927,534 10,058,854 65,247 138,602 101,362 296,963 602,174 267,767 74,610 558,908 169,706 1,070,990 1,363,030 279,474 1,642,505 125,411 6,070 78,254 209,734 653,640 82,648 76,458 116,109 60,641 204,256 75,169 615,280

Cultivos
Arroz Frijol Maz Trigo Bsicos Ajonjol Algodn hueso Crtamo Soya Oleaginosas Cebada Cacao Caa de azcar Copra Industriales Sorgo Alfalfa verde Cons. Animal Chile verde 11 Fresa Tomate rojo Hort. Export. Caf cereza Aguacate Limn Mango Manzana Naranja Pltano Frutales Subtotal Total
Fuente: Sagar.

%
0.5 10.4 41.5 5.3 57.7 0.4 0.8 0.6 1.7 3.5 1.5 0.4 3.2 1.0 6.1 7.8 1.6 9.4 0.7 0.0 0.4 1.2 3.7 0.5 0.4 0.7 0.3 1.2 0.4 3.5

Promedio 1994/99
93,613 1,987,429 7,909,696 848,858 10,839,596 47,338 240,565 98,861 137,714 524,479 231,317 87,300 604,944 166,197 1,089,759 1,727,865 286,636 2,014,501 108,468 6,397 72,330 207,409 716,215 88,591 93,111 141,026 60,846 291,242 70,419 745,235

%
0.5 10.3 41.0 4.4 56.1 0.2 1.2 0.5 0.7 2.7 1.2 0.5 3.1 0.9 5.6 9.0 1.5 10.4 0.6 0.0 0.4 1.1 3.7 0.5 0.5 0.7 0.3 1.5 0.4 3.9

TMCA 1998/90
-0.4 0.3 0.8 -2.1 0.4 -6.9 1.2 -2.7 -11.6 -4.3 0.2 1.4 1.1 -0.3 0.7 0.8 0.4 0.7 5.4 2.7 -0.4 3.1 1.6 2.0 4.2 4.0 0.2 6.3 -1.2 3.7 0.5 1.3

TMCA 1998/94
2.5 0.5 -0.7 -3.7 -0.7 20.5 6.4 13.5 -17.0 -0.4 15.0 1.1 1.2 -0.9 3.1 7.7 0.4 6.5 5.2 4.7 3.2 4.5 -1.4 0.5 4.2 3.1 -0.8 2.9 -1.9 2.0 0.5 1.2

TMCA 98/94-93/90
1.1 1.0 1.0 -1.0 0.8 -3.5 6.3 -0.3 -8.2 -1.5 -1.6 1.8 0.9 -0.2 0.2 2.7 0.3 2.3 -1.6 0.6 -0.9 -0.1 1.0 0.8 2.2 2.2 0.0 4.0 -0.7 2.2 0.9 1.1

14,853,176 85.1 17,445,500 100.0

16,137,194 83.6 19,304,800 100.0

56

ANLISIS

Cuadro 4 Cultivos principales Superficie cosechada: aos agrcolas 1990-1998


(hectreas y tasas medias de crecimiento anual) Promedio 1990/93
355,709 1,168,008 15,985,386 3,798,656 21,307,759 35,570 314,914 88,119 597,860 1,036,462 540,658 46,453 40,706,775 198,097 41,491,982 4,555,062 18,603,652 23,158,715 1,066,753 91,580 1,712,893 2,871,227 1,789,057 725,131 726,127 1,104,862 529,979 2,511,251 2,044,484 7,641,833 99,297,034

Cultivos
Arroz Frijol Maz Trigo Bsicos Ajonjol Algodn hueso Crtamo Soya Oleaginosas Cebada Cacao Caa de azcar Copra Industriales Sorgo Alfalfa verde Cons. Animal Chile verde 11 Fresa Tomate rojo Hort. Export. Cafe cereza Aguacate Limn Mango Manzana Naranja Pltano Frutales Subtotal Fuente: Sagar.

Promedio 1994/99
412,458 1,242,024 18,145,120 3,577,164 23,376,767 26,092 613,628 138,678 220,651 999,049 452,219 44,387 44,150,529 217,983 44,865,118 5,373,383 20,548,266 25,921,649 1,412,475 112,639 1,893,736 3,418,851 1,757,307 813,354 812,543 1,325,045 465,431 3,604,461 1,956,794 8,977,628 109,527,132

TMCA 1998/90
1.7 -0.2 2.6 -2.1 1.6 -6.8 3.2 0.8 -13.9 -2.5 -2.0 0.0 1.9 1.8 1.7 0.9 0.9 1.2 9.0 1.2 2.0 4.5 -0.9 2.8 -17.8 3.6 -2.3 4.6 -2.8 -2.8 1.6

TMCA 1998/94
3.5 -1.3 0.2 -4.1 -0.5 23.6 12.9 17.8 -18.8 2.1 5.0 0.3 2.5 1.6 9.4 9.8 -0.8 1.3 11.0 3.8 8.7 9.5 -2.2 1.0 -27.6 4.7 -4.5 0.7 -6.5 -6.5 1.0

TMCA 98/94-93/90
1.7 0.7 1.4 -0.7 1.0 -3.4 7.7 5.2 -10.5 -0.4 -2.0 -0.5 0.9 1.1 -0.5 1.9 1.1 1.1 3.2 2.3 1.1 -10.9 -0.2 1.3 1.3 2.0 -1.4 4.1 -0.5 -0.5 1.1

57

ESTUDIOS AGRARIOS

Cuadro 5
Produccin de carne en canal (miles de toneladas) Ao
1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 TMCA 1980/72 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 TMCA 1990/81 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 TMCA 1999/91

Produccin de carne en canal (porcentajes) Total


1,512 1,624 1,739 1,872 2,066 2,233 2,395 2,555 2,395

Bovino
707 735 753 771 845 887 948 994 745

Porcino
573 642 719 810 909 1,010 1,085 1,167 1,251

Aves
232 247 267 291 312 336 362 394 399

Bovino
46.8 45.3 43.3 41.2 40.9 39.7 39.6 38.9 31.1

Porcino
37.9 39.5 41.3 43.3 44.0 45.2 45.3 45.7 52.2

Aves
15.3 15.2 15.4 15.5 15.1 15.0 15.1 15.4 16.7

Total
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

0.6 718 734 712 841 980 1,248 1,273 1,217 1,163 1,114 4.5 1,189 1,247 1,256 1,365 1,412 1,330 1,340 1,380 1,390 1.8

9.1 1,307 1,365 1,486 1,455 1,293 959 915 861 727 757 -5.3 812 820 822 873 922 910 939 961 990 2.2

6.2 426 447 469 490 589 673 673 627 611 750 5.8 858 898 1,040 1,126 1,284 1,265 1,442 1,599 1,724 8.1

5.2 2,451 2,546 2,667 2,786 2,862 2,880 2,860 2,732 2,500 2,621 0.7 2,859 2,965 3,118 3,364 3,618 3,505 3,721 3,940 4,104 4.1 41.6 42.1 40.3 40.6 39.0 37.9 36.0 35.0 33.9 28.4 27.6 26.3 26.0 25.5 26.0 25.2 24.4 24.1 30.0 30.3 33.4 33.5 35.5 36.1 38.8 40.6 42.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 29.3 28.8 26.7 30.2 34.2 43.3 44.5 44.5 46.5 42.5 53.3 53.6 55.7 52.2 45.2 33.3 32.0 31.5 29.1 28.9 17.4 17.6 17.6 17.6 20.6 23.4 23.5 23.0 24.4 28.6 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 99.0 100.0 100.0

Fuente: 1972-1984: Compendio Histrico Estadstico de la Produccin Pecuaria, Sagar. 1985-1999: Subsecretara de Planeacin, Sagar.

58

Cuadro 6 Exportaciones
(millones de dlares)

Periodo 1)
-7,278.8 1,876.8 1,687.4 189.4 52.7 -23.3 234.6 79.2 527.9 324.8 512.7 369.3 121.6 453.0 70.2 -94.3 492.2 -122.9 -722.8 433.0 456.3 308.8 378.1 164.9 543.4 457.3 692.8 395.0 418.4 -363.3 -772.4 844.6 -250.6 -695.6 495.8 443.1 2,402.1 2,324.3 2,993.3 2,478.8 4,346.1 -1,148.8 3,659.2 4,280.6 4,026.6 1,679.3 1,961.0 2,220.9 3,323.4 3,197.3 3,408.6 3,585.0 1,425.8

Export. Import. E-I Total FOB Export. Import. E-I Agricultura y silvicultura 2) Export. Import. E-I Ganadera, apicultura caza y pesca 3)

Export. Import. E-I Subtotal 4=2)+3)


2,372.6 2,130.5 2,112.3 2,858.4 2,504.4 2,633.1 2,678.2 3,371.4 242.1 -746.1 -128.7 -693.2 4,016.2 2,643.7 1,372.5 3,592.3 4,670.9 -1,078.6 3,827.0 4,171.9 3,954.3 4,772.8 1,547.4 4,479.6 -344.9 -818.5

1991

42,687.7

49,966.5

1992

46,195.5

62,129.3 -15,933.8

1993 7,088.6 6,530.9 624.4 -7,872.6

51,886.0

65,366.5 -13,480.5

1994

60,882.2

79,345.9 -18,463.7

ANLISIS

1995

79,541.6

72,453.0

1996

95,999.7

89,468.8

1997

110,431.3 109,806.9

1998

117,500.4 125,373.0

1999

30,055.5 142,063.7

TCMA -3.8 -11.1 6.7

99/91

-3.0 -7.1 1.5

-14.5 -19.8 3.1

-4.6 -8.7 1.8

TMCA

99/94

TMCA

1993/91

Fuente: Grupo de Trabajo: SHCP, Banco de Mxico, SECOFI e INEGI

59

ESTUDIOS AGRARIOS

Cuadro 7 Crditos otorgados al sector agropecuario


Periodo
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Total
24,850.00 33,392.00 40,972.00 52,981.00 55,506.00 65,662.00 70,500.00 61,240.00 60,132.00 18.1 10.3 2.1

Banca de Desarrollo
6,457.00 8,119.00 10,462.00 11,592.00 15,337.00 18,127.00 19,995.00 11,350.00 12,853.00 17.5 7.9 1.7

Banca Comercial
18,393.00 25,273.00 30,510.00 41,389.00 40,169.00 47,535.00 50,535.00 49,890.00 47,279.00 18.4 11.1 2.2

Total %
100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00

Banca de Banca Desarrollo Comercial


26.0 24.3 25.5 21.9 27.6 27.6 28.4 18.5 21.4 -0.6 -2.1 -0.4 74.0 75.7 74.5 78.1 72.4 72.4 71.7 81.5 78.6 0.2 0.7 0.1

TMCA 1993/91 TMCA 1999/91 TMCA 1999/94

Periodo
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 TMCA 1993/91 TMCA 1999/91 TMCA 1999/94

Total
30,267.97 36,654.23 42,590.44 52,981.00 38,761.17 31,629.09 28,917.15 21,066.39 30,385.04 12.1 0.0 -8.9

Banca de Desarrollo
7,864.80 8,912.18 10,875.26 11,592.00 10,710.20 8,731.70 8,201.39 3,904.37 6,494.69 11.4 -2.1 -9.2

Banca Comercial
22,403.17 27,742.04 31,715.18 41,389.00 28,050.98 22,897.40 20,728.06 17,162.02 23,890.35 12.3 0.7 -8.8

INPC
82.1 91.1 96.2 100 143.2 207.6 243.8 290.7 197.9 6.8 10.3 12.0

Fuente: Informe de Gobierno, INEGI.

60

ANLISIS

Intermediarismo: un mal necesario? Las paradojas de la integracin de los productores rurales al mercado internacional de bovinos
Mara del Carmen Hernndez Moreno* Antonio Alberto Ulloa Mndez Introduccin

urante dcadas el estado de Sonora ha sido vinculado, con razn, a la produccin ganadera. Si bien en los ltimos aos la produccin de carne ha enfrentado fuertes avatares al ser una de las actividades ms afectadas por la apertura comercial, la explotacin de bovinos se mantiene como una de las ms relevantes al incorporar a 8,646 productores rurales, ocupar 87% del territorio productivo en la entidad y aportar casi 40% del valor total de la produccin pecuaria.1 Una buena parte de estos bovinocultores provienen del sector social. Son pequeos productores, antiguos habitantes del somontano y la zona serrana, que hace 50 aos dejaron, por motivos diversos, sus prcticas tradicio-

* Mara del Carmen Hernndez se desempea como investigadora del Centro de Investigacin en Alimentacin y Desarrollo (CIAD, AC), Direccin de Desarrollo Regional, mientras que Antonio Ulloa lo hace como tcnico acadmico en el mismo Centro.
1

GES 1999, 2 Informe de Gobierno, Anexo Estadstico Grfico, p. 87.

61

ESTUDIOS AGRARIOS

nales de subsistencia y reproduccin para especializarse en la cra de becerros para exportacin y formar parte as de una cadena agroindustrial que se inicia en nuestro pas y culmina en las engordas de la Unin Americana. Actividad muy lucrativa que entre 1992 y 1997 gener una derrama en divisas del orden de los 448.64 millones de dlares.2 La produccin de estas unidades campesinas se caracteriza por su elevada dispersin geogrfica y atomizacin; por tanto, para ser exportada e integrada al proceso productivo norteamericano, primeramente debe ser concentrada en lotes homogneos. Esta labor que por lo general es realizada por agentes econmicos llamados coyotes, comisionistas o intermediarios,3 se sostiene en una red de relaciones econmicas, sociales y patrones culturales que influyen para que el poquitero o pequeo ganadero, entregue al comisionista un producto, el becerro, que despus de pasar la etapa ms crtica de su evolucin biolgica ser incorporado a nuevas fases productivas, menos riesgosas y con mayor aporte de ganancias para los productores que las realicen. El presente trabajo trata sobre las implicaciones de este hecho sociolgico implcito en la compra-venta y acopio de los becerros producidos en la sierra de Sonora para ser trasladados a la frontera norte, fenmeno que algunos reconocen como coyotaje y otros como intermediarismo. La informacin aqu analizada y condensada es resultante de una investigacin4 que sobre el tema se realizara entre 1989 y 1991 en la regin del ro Sonora y San Miguel (ver mapa de regin de estudio).

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Fuentes: 1992-1996: GES 1998, Agenda Estadstica Enero, Sra. De Plancacin del Desarrollo y Gasto Pblico, pp. 24-25; 1997 http://sedepro.uson.mx/. stas son las tres formas de nombrar a estos agentes econmicos. Esta investigacin fue una tesis de maestra que la autora realiz en el periodo sealado bajo la direccin del Dr. Ernesto Camou.

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ANLISIS

Mapa 1. Regin de Estudio

Estados Unidos Arizona

Municipios 1. Bavicora 2. Hupac 3. Carbn 4. Opodepe 5. San Miguel de Horcasitas

Golfo de California Chihuahua

Consideraciones previas Un primer requisito para entender la funcin del intermediarismo es definir cul es la formacin socioeconmica especfica en la que el fenmeno tiene lugar; ello significa tomar en cuenta los siguientes aspectos: 1. La ganadera de la zona serrana del estado forma parte de un proceso de produccin de carne ms amplio que constituye una cadena productiva (ver figura) cuya primera fase se realiza en este lado de la frontera, mientras las restantes se concretan en la Unin Americana. Esta cualidad especfica hace que la movilizacin de los productos entre cada una de las fases se convierta en una necesidad estructural de este sistema de produccin pecuario.5

E. Camou, reconocido estudios de la ganadera sonorense, utiliza este concepto para articular en una sola matriz, a los actores sociales de la ganadera bovina, las relaciones de produccin que stos entablan entre s y las resultantes sociales y econmicas de la actividad (1998, pp. 27).

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2. La fase de la cra de becerros se realiza en un escenario de gran heterogeneidad entre las unidades de produccin participantes. En la regin de estudio, casi 70% de las mismas no supera una produccin de 5 o 7 becerros al ao, lo que permite afirmar que un alto porcentaje de la oferta de becerros para esta primera fase es atomizada y dispersa geogrficamente. 3. Aunado a lo anterior, tenemos que una gran cantidad de las unidades de produccin participantes en esta fase no tienen la capacidad econmica para aguardar entre 15 y 17 meses, que es el tiempo mnimo precisado para que el animal est listo para su comercializacin. Esta falta de solvencia econmica tiene una doble implicacin: el pequeo ganadero requiere de ingresos para subsanar los gastos de la unidad y de la familia, y por otro lado, este productor tratar de sacar el becerro al mercado lo antes posible, ante su urgencia de ingresos e incapacidad para mantenerlo por un tiempo mayor en el agostadero. 4. La necesidad de recursos financieros previos a la venta del becerro, conducir al productor de estas unidades a celebrar convenios con un comprador de ganado sobre una promesa de venta a futuro, cuando el becerro est listo para el destete. A cambio de ello, el ganadero recibe pagos adelantados o anticipos, descontables del precio final del animal. Figura 1. Fases de la Industria de la Carne de Bovinos
Cra de becerros Pre-engorda

Lugar: Agostadero Duracin: De la gestacin hasta el destete, 17 a 19 meses Producto: Becerro de 150 Kg. Base: Forrajes silverstres o Buffe.

Lugar: Praderas artificiales Duracin: Promedio 120 das Producto: Becerro de 230 Kg. Base: Forrajes cultivados y suplementos.

Engorda
Lugar: Corrales de engorda Duracin: Promedio 120 das Producto: Se finalizan en 420 Kg. Base: Alimentos balanceados.

Sacrificio y empaque
Lugar: Rastros TIF Producto: Carne clasificada Empacada en cortes seleccionados

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ANLISIS

La ganadera sonorense En Sonora, la segunda mitad de la dcada de los cuarenta marca el comienzo de la exportacin masiva de becerros y el inicio de un proceso de especializacin en la cra de estos animales. Antes de esa fecha, comentan algunos productores, el becerro no tena precio. La especializacin de la ganadera bovina sonorense en la actualidad es evidente si se considera que en los ltimos seis aos un promedio de 96.4% de su produccin de becerros se ha destinado hacia el mercado de la Unin Americana. Esa nacin se consolid desde las postrimeras de la Segunda Guerra Mundial como el pas hegemnico en la produccin de carne, por tanto, aun cuando aqu se realiza la primera fase de este proceso, las dimensiones de la ganadera norteamericana le permiten imponer a la actividad sonorense las reglas del juego. La raza, la calidad, el peso del ganado y los tiempos en los que se oferta el producto, obedecen a los requerimientos de la engorda norteamericana. Los mecanismos que inducen a este acoplamiento entre ambas ganaderas son la fijacin de precios y el establecimiento de sistemas de seleccin del producto en la frontera, aunado a restricciones de tipo sanitario, que se hacen ms flexibles o ms drsticas dependiendo de la demanda de ganado mexicano por parte de los productores del vecino pas. En Sonora, es la amplia regin serrana la que alberga a casi 50% de los vientres que constituyen la base productiva para la cra. En esta parte de la entidad, se consolid desde los repartos agrarios en los aos treinta y cuarenta, y en mayor intensidad en la dcada de los setenta, un proceso de incorporacin de pequeos ganaderos, minifundistas y del sector social a la produccin de becerros para la exportacin. La participacin del gobierno estatal fue determinante para el habilitamiento de los nuevos ganaderos, a travs de la construccin de represos, potreros, praderas, suministro de vientres y sementales de razas europeas, financiamiento, etctera. A travs de los aos, estas acciones daran un sello especial a la ganadera sonorense, por el mayor dinamismo que experiment la actividad de los 65

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poquiteros (en comparacin con la ganadera empresarial) y porque constituy una alternativa de sobrevivencia para este sector de la poblacin, lo que les permiti sortear con mayor xito los embates de la crisis generalizada que desde aquellos aos afecta a la economa campesina en otros estados del pas.6 Por otra parte, la incorporacin de los poquiteros en la primera fase de la produccin bovina imprimi otro rasgo especial a la oferta de este primer subproducto de la cadena productiva: una gran dispersin geogrfica y un alto nivel de atomizacin. En este escenario, la circulacin de las mercancas hacia la siguiente fase tiene dos propsitos: primero, concentrar esa oferta dispersa y, segundo, movilizarla hacia los ranchos encargados de la preengorda del producto.

Estructura socioeconmica de los ranchos En la cadena productiva de carne de bovino que se desarrolla en el estado de Sonora participan unidades de produccin que no slo tienen una ubicacin geogrfica distinta, sino tambin, como ya se seal, presentan condiciones para la produccin diferenciadas. Es decir, la produccin de carne se realiza sobre una estructura socioeconmica heterognea. Por tal motivo, y con la intencin de facilitar el trabajo de campo e incorporar esta variable de heterogeneidad al anlisis, se realiz una estratificacin de los ranchos ganaderos a partir de un solo criterio, el nmero de vientres7 que posee la unidad productiva. De ello se derivaron los siguientes estratos:

Autores con una reconocida trayectoria en el estudios de la ganadera en Sonora como Camou (1987, 1987, 1990, 1991 y 1999) y Prez L. (1989), sealan que aun con todas sus contradicciones, el proceso de modernizacin ganadera ha refuncionalizado las unidades de produccin campesina. En realidad se utiliz al nmero de vientres como nico criterio de estratificacin porque stos constituyen la base productiva de la unidad; es, adems, el valor ms identificable en todos los estratos de unidades productivas. En cambio, otros factores de la produccin como el capital o la tierra presentan serios problemas de cuantificacin en el caso de los ejidos ganaderos de la sierra sonorense, que no tienen gran control sobre el capital y explotan agostaderos colectivos.

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a) Unidades de produccin campesinas: manejan hasta 30 vientres en condiciones de produccin por dems precarias: mala calidad de los agostaderos y escasas prcticas de manejo. El ingreso proveniente de la cra debe ser complementado con otras actividades econmicas de la familia. b) Unidades de produccin medias: explotan entre 31 y 60 vientres, aunque presentan mejores condiciones que el estrato anterior tienen acceso al crdito, por lo general sus agostaderos son de mala calidad. c) Unidades de produccin empresariales medias: tienen una base productiva que flucta entre los 61 y 200 vientres, cuentan con infraestructura bsica adecuada para la produccin. En general en estas unidades la ganadera se pondera con base en su rentabilidad financiera y no toma como punto de partida a la subsistencia familiar. d) Grandes empresas ganaderas: cuentan con un hato mayor a los 201 vientres, existe mayor control sobre las variables de la produccin. Ahora bien, las fases que integran a la cadena productiva, es decir la cra, la preengorda, la engorda y el sacrificio y empaquetado de la carne, tienen caractersticas propias en cuanto a su duracin, el monto de inversin mnima que se requiere para su implementacin; el grado de desarrollo del producto que se maneja; el tipo de tecnologa y de recursos naturales que utiliza, por tanto, no todas las unidades de produccin tienen acceso a la totalidad de las fases de la cadena productiva. Esto es, las caractersticas aludidas a cada estrato y los requerimientos de cada fase productiva en conjunto son los que van a determinar la posibilidad que cada unidad productiva en particular tiene de participar en una o varias fases de la produccin y son, asimismo, estas dos variables las que van a establecer situaciones lmites a cada unidad, obligndola a poner en circulacin su producto hacia la siguiente fase de la cadena. En esencia, la diferencia estriba en la posibilidad que cada unidad tiene de agregar mayor valor a su producto, antes de ponerlo en circulacin. A mejores condiciones de produccin, mayor es el valor que se le puede agregar al bovino. 67

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Figura 2. Participacin de las unidades de produccin en el proceso productivo de la carne


Grandes empresarios Grandes empresarios Grandes empresarios Unidades empresariales medias Unidades campesinas Unidades empresariales medias Grandes empresarios

Por otro lado, el panorama de heterogeneidad econmica que prevalece entre las unidades de produccin que se dedican a las fases productivas del proceso, tambin genera diferenciacin a la hora de poner en circulacin el producto, pues habr unidades que podrn asumir directamente esta fase del proceso y habr otras, la mayora, que debern hacerlo a travs de agentes externos a la unidad. A esta segunda modalidad en la circulacin de las mercancas dentro de este proceso, le hemos denominado intermediarismo. En principio, el concepto proviene del lenguaje comn y ha parecido particularmente pertinente porque los agentes que realizan la actividad se apropian de una parte del valor generado en las unidades de produccin y porque el intermediario constituye un verdadero puente entre las necesidades de reproduccin de las unidades ubicadas en la primeras fases del proceso y los requerimientos de valorizacin del capital de aquellas situadas en las fases ltimas de la cadena productiva.

Naturaleza del intermediarismo La circulacin del producto a travs de agentes intermediarios no es un hecho novedoso en la sierra sonorense, este fenmeno antecede incluso a la 68

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segmentacin del proceso productivo resultante de la industrializacin de la carne. Ello es as en virtud de que desde el siglo XIX, la zona ha sido abastecedora de ganado en pie para otras regiones del estado, del pas y de la Unin Americana. Ahora bien, en un primer momento el intermediario apareci slo como movilizador de mercanca. No obstante, su papel dentro del proceso de especializacin de la ganadera bovina en Sonora fue hacindose ms dinmico, al convertirse en factor decisivo de la modernizacin productiva desde los aos del establecimiento Cananea Cattle Co.,8 cuando particip como portavoz de los cambios tecnolgicos que estaban teniendo lugar. Posteriormente, en la dcada de los setenta con la incorporacin formal de los poquiteros, actu como el vnculo principal de la produccin de estas unidades hacia el mercado de exportacin. La integracin de los campesinos ganaderos a la cadena productiva gener, adems, otros cambios cualitativos en la evolucin del intermediarismo: por un lado, ante los pequeos ganaderos adquiri presencia social al constituirse en fuente oportuna y segura de financiamiento, y para las grandes unidades empresariales se transform en el concertador de una oferta atomizada y dispersa. Por otra parte, la posibilidad de obtener un ganado flaco de las unidades de produccin de los campesinos permiti al comisionista repastorear al ganado, primero para mejorar su apariencia antes de venderlo en la frontera y as alcanzar una mejor cotizacin del comprador norteamericano,9 incorporando as a su actividad de movilizacin una subfase de produccin. Con el tiempo, esta prctica se ha convertido en importante fuente de ganancia adicional para los intermediarios: comprar animales flacos y agregarles valor antes de su venta en la frontera. Desde esta perspectiva, en el actual panorama de la circulacin de becerros hacia la frontera, es posible identificar a los siguientes actores: 1) agentes que sin tener ninguna relacin con la fase de cra compran becerros para expor8

Una vez afianzada la explotacin minera por parte de esta compaa norteamericana, sus propietarios empezaron a incursionar en la explotacin bovina para aprovechar la excelente calidad de los agostaderos de la regin aledaa a Cananea. Este agente es tambin un intermediario llamado broker.

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tarlos; 2) propietarios de ranchos que adquieren becerros, les agregan kilos y despus los exportan; 3) agentes propietarios de unidades de produccin que acopian becerros para s y para otros intermediarios; 4) agentes que, a cambio de una comisin, congregan ganado para otras unidades productivas. Ante esta gama de situaciones diversas cabra preguntarse entonces, quin es el intermediario?: a) aquel que sin tener ningn vnculo directo con la produccin concentra una oferta de manera directa, o a travs de terceros, para exportarla?; b) quien a cambio de una comisin concentra directamente una oferta dispersa, utilizando para ello recursos proporcionados por medianos o grandes exportadores?; c) el propietario de unidades empresariales, a su vez exportador, que realiza a travs de terceros tanto la compra como la movilizacin del ganado hacia sus ranchos para agregarles peso, y de ah trasladarlos a la frontera?; d) el que concentra directamente el ganando, lo pastorea en praderas propias o rentadas y directamente lo lleva a la frontera para su venta? En realidad en el fondo de este cuestionamiento se centra la siguiente reflexin: el intermediarismo deja de serlo cuando se agrega valor al producto? La respuesta para el caso especfico de la circulacin de becerros hacia la frontera norte es no, porque en cada una de las situaciones arriba descritas, el objetivo que persigue cada agente es el de vincular dos fases de la produccin a cambio de apropiarse de una parte de la ganancia que en otras circunstancias correspondera al criador de becerros. Estos intermediarios no tienen en mente completar la fase de la preengorda antes de exportar los becerros. Comparan para vender, no para producir. Si agregan valor al producto es porque lo adquieren de unidades que no tienen las condiciones para sacar al mercado un animal de mayor peso. Pero adems, estos agentes tampoco tienen la oportunidad de completar la fase de preengorda del bovino antes de venderlo en frontera, pues enfrentan un mecanismo de castigos al sobrepeso, impuesto por el mercado norteamericano, mismo que llega a hacerles incosteable el llevar un ganado muy pesado. Ahora bien, el hecho de que el proceso de industrializacin de la carne se realice en un contexto de elevada heterogeneidad econmica y dispersin 70

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geogrfica provoca que la organizacin interna de los agentes que realizan la actividad del intermediarismo se configure en varios niveles de accin, a fin de adecuarse a las necesidades operativas del proceso productivo en su conjunto. A esta manera especfica de organizacin le denominamos Red de intermediarios. Por otra parte, esta diferenciacin entre los agentes intermediarios tambin tiene sus implicaciones especficas que se reflejan en las posibilidades reales que tiene el agente de apropiarse de una porcin mayor del valor generado en las unidades de produccin; en un manejo desigual de los recursos financieros; en la capacidad de negociacin que se tenga con las productores y con otros agentes intermediarios; en el carcter de las relaciones que establezca con ambos y en la oportunidad de agregar valor al producto que se moviliza.

Organizacin interna del intermediarismo La vinculacin de la fase de la cra con la preengorda que se realiza en la Unin Americana se concreta a travs de flujos de animales que son movilizados por el intermediario desde unidades de produccin ubicadas en la zona serrana del estado hacia la frontera. En este recorrido es posible observar que hay poblaciones en las que slo concentran la produccin local; hay otras, que corresponderan a un segundo nivel que acopian la produccin de varias localidades; mientras que un tercer nivel corresponde a aquellos puntos que constituyen centros de acopio de ganado proveniente de varias regiones del estado. Esta particular configuracin de los flujos va a determinar que el intermediarismo para cumplir con su funcin de concentrador de una oferta dispersa se organice en torno a varios mbitos geogrficos de accin. Es decir, hay agentes que se desenvuelven en el marco de una localidad; hay quienes tienen como campo de accin una regin, y los hay, que concentran la produccin proveniente de varias regiones.

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Mapa 2. Principales centros de acopio y flujo de becerros a Estados Unidos


San Luis R. C. Estados Unidos Arizona Nogales Agua Prieta

Moctezuma

Golfo de California

Sahuaripa Hermosillo

Chihuahua

Obregn Navojoa

Tambin encontramos que dentro de la red participan agentes que fungen como enlace entre unidades de produccin y otros intermediarios que se desenvuelven en el mismo estado; en cambio, otros agentes sirven de vnculo entre una unidad productiva o agente que opera en este lado de la frontera y una unidad productiva o agente que desarrolla sus actividades en Estados Unidos.10 Es decir, hay agentes que movilizan la produccin desde las localidades productoras a los diversos centros de acopio y hay otros que circulan el ganado desde estas localidades o centros de acopio, hasta la frontera. Por otra parte, el volumen de animales concentrados en determinado lugar va a influir en la magnitud de recursos que precisa disponer el agente dedi10

Esta vinculacin con el rancho de engorda norteamericano, generalmente se realiza a travs del broker.

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cado a la compraventa del ganado a fin de estar en condiciones de llevar a cabo su acopio y movilizacin. Ello tambin redundar en marcadas diferencias entre los miembros de la red. Estas desigualdades, que son un reflejo de la estructura operativa del proceso en su conjunto, estn referidas no slo al mbito geogrfico, sino principalmente al marco de los vnculos sociales y de los recursos econmicos disponibles por cada agente para realizar su funcin. Es decir, para generar los flujos de ganado, los agentes de la red de intermediarios deben movilizar en contraparte flujos de recursos materiales, financieros y principalmente de relaciones sociales.

Tipologa de agentes intermediarios Las diferencias arriba sealadas, obligaron a establecer una tipologa de agentes intermediarios con la intencin de sistematizar la riqueza en formas de participacin en la red que encontramos por parte de los agentes. Un primer elemento considerado para diferenciar a los intermediarios fue su funcin de enlace, es decir, si el intermediario vincula a otros agentes o unidades dentro del estado le denominamos comisionista, si ste enlaza a un agente o unidad de produccin situados en territorio mexicano con otro agente o unidad de produccin de Estados Unidos, lo reconocemos como exportador. Organizacion interna de la Red de intermediarios Funcin de concentrador Comisionista local Comisionista regional Comisionista transregional Funcin de Enlace Pequeo exportador Mediano exportador Gran exportador

Los indicadores considerados para distinguir entre estos actores fueron: su relacin con las fases de la produccin, el nmero de animales que movilizan en un ciclo productivo, el monto de recursos manejados en el mismo periodo y el mbito geogrfico de su actividad. 73

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En el caso de los exportadores, los indicadores tomados en cuenta para diferenciarlos fueron: origen de la ganancia, flujo de ganado, capital movilizado y nmero de comisionistas involucrados. No es la intencin aqu detenerse a definir a cada uno de los tipos de agentes intermediarios identificados en el trabajo de campo. Al enunciarlos slo se pretende resaltar la complejidad social y econmica que caracteriza el proceso de movilizacin de becerros hacia la frontera norte del estado.

El papel de las relaciones sociales En efecto, al interior de la red de intermediarios lo que se negocia entre sus distintos niveles es la capacidad de relacionarse ya sea con los productores de las unidades o con otros agentes de la red, con funcionarios pblicos y/o con autoridades de organizaciones ganaderas vinculadas a la exportacin. En esta parte del trabajo nos dimos a la tarea de establecer una matriz conformada por todos los actores sealados (ver fig. 3). De un lado, las unidades de produccin estratificadas, el otro, los tipos de intermediarios con sus niveles de accin e identificamos las interacciones que de acuerdo con nuestra investigacin se establecieron entre productores, comisionistas y exportadores. Figura 3. Matriz de relaciones sociales al interior de la Red de Intermediarios Unidades de Produccin

Red de Intermediarios
Frontera E.U.

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Este ejercicio de anlisis arroj resultados muy interesantes, sin embargo dada la brevedad de este espacio nos concentraremos en destacar el papel del comisionista local, mismo que a pesar de movilizar individualmente los volmenes de ganado ms pequeos de la red, su participacin en el proceso reviste, desde el punto de vista sociolgico, una connotacin ms interesante, pues el vnculo que este agente establece con los poquiteros es muy rica en forma y significados. En efecto, el comisionista local ofrece al exportador sus relaciones y su capacidad de control sobre los productores de las unidades ubicadas en los estratos campesinos y medios. Este agente tiene como funcin concentrar la oferta ms atomizada, al ir conformando sus lotes desde quince, diez, cinco y hasta un becerro por unidad de produccin. La ventaja que este tipo de comisionista ofrece al mediano y gran exportador es la posibilidad de asegurarse una mercanca a la que stos de manera directa no tendran acceso, por dos razones: 1) la gran dispersin geogrfica de las unidades que la producen; 2) por el alto grado de desconfianza que prevalece entre los productores de estas unidades hacia cualquier agente externo a su comunidad. Pero adems, esta mercanca habr de constituir una fuente importante de ganancia para los exportadores, no slo por el precio ms bajo al que normalmente es adquirida a menor volumen de producto puesto en circulacin, menor es la capacidad de negociar un buen precio para el productor, sino por las condiciones fsicas y biolgicas en las que normalmente recibe el producto.11 En contraparte, para los poquiteros, el comisionista local constituye una fuente oportuna y segura de recursos financieros. Es el compadre, el amigo, el protector, el pariente. Es quien le trae pastura para el ganado en los tiempos de secas; la medicina para el nio o la seora, si stos enferman; quien le compra o le presta sementales o vientres para mejorar la calidad del hato, en fin, la participacin de este agente rebasa el mbito estricta-

11

En virtud del proceso de compensacin biolgico, el animal que ha recibido una alimentacin medianamente eficiente en su etapa de crecimiento, tiende a ganar peso con mayor rapidez, elevando en pocos das los mrgenes de ganancia del comprador del becerro.

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mente econmico y se inscribe en lo social, lo poltico e incluso en lo afectivo. El trato cotidiano y la aeja convivencia con los pequeos productores dan a este comisionista gran ventaja sobre los agentes externos. A cambio de todos estos apoyos, el comisionista local tratar de regatear al productor el precio del becerro cuando se concrete la venta, y es posible que altere el peso del animal en la bscula, con la intencin de pagar el menor precio por el animal y aumentar su margen de comisin frente al exportador. Pero, cul es la razn por la que este productor vende al comisionista local en lugar de hacerlo directamente en frontera? De acuerdo con el Censo Ganadero de 1990, en los cinco municipios de la regin de estudio, Bavicora, Carb, Hupac, Opodepe y San Miguel de Horcasitas, 86.5% de las unidades productivas tuvo una produccin de becerros machos que no excedi a los quince animales por ciclo.12 El estrato de los campesinos que representa casi 70% del censo obtuvo una produccin no mayor de cinco o siete animales. En ambas situaciones la produccin de becerros por ciclo hace incosteable el trasladar de manera directa e individual los becerros a la frontera. Por lo tanto existe una opcin: concentrar la oferta de varias unidades y venderlas en pull all en la frontera. Esta opcin tiene dos vas 1) que los productores se organicen y sean ellos mismos los que efecten la exportacin, y 2) que intervenga un agente intermediario que, a ttulo personal o de terceros, realice la operacin. La segunda va es por cierto la ms comn, en virtud de que el problema para los productores no reside en su falta de organizacin para la comercializacin, ms bien se ubica en la esfera misma de las condiciones de produccin prevalecientes en sus unidades. El hecho de tener que esperar entre 17 y 19 meses para obtener un producto listo para el mercado, la alta vulne12

Cuando se realiz el estudio nicamente se exportaban machos, en la actualidad se ha autorizado tambin la salida de una parte de las hembras.

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rabilidad del periodo de gestacin y cra, que hacen a esta fase la ms difcil de todo el proceso, los recursos a veces precarios con los que cuentan estas unidades, etctera, dificultan al productor el mantenerse durante ese lapso sin recibir un ingreso. En este momento aparece el agente local ofreciendo financiamiento a cambio de concertar una venta a futuro. A la red de intermediarios, siguiendo con los clculos del censo ganadero, este agente le permite acercarse a 86.5% de las unidades de produccin e iniciar la movilizacin de 70% de los animales que fluyen a travs de intermediarios hacia la frontera. Una buena parte de estos becerros constituye un producto liviano por las precarias condiciones de produccin de las unidades de donde provienen, mismos que, bajo prcticas de manejo y alimentacin adecuadas, pueden ganar entre 40 y 80 kilos de peso en un periodo que va de los 30 a los 90 das, representando para los grandes exportadores, o para los engordadores norteamericanos en su caso, una fuente de ganancia extraordinaria. De ah la importancia estratgica que esta oferta y el agente que la concentra reviste para todo el proceso de exportacin y produccin de carne en su conjunto. Participacin en la produccin de becerros Unidades de produccin estratificadas (estimaciones con base en datos censales de la zona estudiada) Estratos Campesinos Campesinos medios Empresarios medios Gran empresa ganadera Totales I II III IV Unidades de produccin 1,521 69% 383 18% 251 11% 47 2% 2,002 100% Participacin en la produccin 4,569 22% 3,885 20% 6,836 36% 4,561 23% 19,541 100%

Fuente: Censos Ganaderos de los municipios de Carb, San Miguel de Horcasitas, Hupac, Bavicora, Opodepe, G.E.S.

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Reflexiones finales Con los elementos vertidos hasta este momento es posible concluir que para hacer un planteamiento que permita dilucidar la posibilidad de eliminar al intermediarismo en la exportacin de becerros, hay que considerar primero las caractersticas mismas del proceso de produccin de la carne: su segmentacin y la gran heterogeneidad y dispersin geogrfica de las unidades que lo realizan. Es decir, desde nuestra perspectiva, la solucin al problema del intermediarismo no se resuelve en la oposicin agente intermediario-productor, pues sta slo constituye una parte del mismo proceso; proponer medidas tales como la organizacin para la comercializacin, en la prctica han resultado insuficientes, los esfuerzos gubernamentales con esa orientacin efectuados a travs de casi 20 aos han sido de la ms variada ndole y todos han fracasado. En la investigacin identificamos unidades de produccin empresariales que tambin ponen en circulacin sus becerros a travs de agentes intermediarios. De hecho, en Estados Unidos los grandes ranchos de engorda utilizan a los brokers para concentrar la produccin de becerros que van a constituir su materia prima para la siguiente fase del proceso. Es preciso indicar, en este mismo tenor de ideas, que las razones que motivan a los productores de los estratos campesinos y a los empresarios ganaderos a recurrir a los servicios de un agente intermediario son diferentes: para el primero el intermediarismo es una opcin de eludir una tarea que no les parece tan rentable, es un problema de divisin social del trabajo; para el pequeo productor, en cambio, poner en circulacin su produccin a travs de un comisionista es resultado de sus precarias condiciones de produccin y, en algunos casos, esa manera de hacer circular sus becerros puede constituir la nica opcin de sobrevivencia como ente productivo dentro de este proceso.

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Bibliografa
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ANLISIS

Similitudes y diferencias entre propiedad privada y ejidal*

Hctor Robles Berlanga**

uando se compara la propiedad privada con la propiedad ejidal por lo general se presentan como diametralmente distintas, lo cual no corresponde a la realidad. En un trabajo anterior, Francisco Ibarra y Manuel Morales, afirmaban que la mayor parte de los propietarios privados se encuentra en una situacin econmica y social igual o ms desfavorable que los ejidatarios o comuneros.1 Este artculo trata de ser una continuacin del estudio realizado por dichos autores y la Direccin General de Estudios y Publicaciones de la Procuradura Agraria; pretende mostrar las similitudes y diferencias entre estos dos regmenes de propiedad. Las variables que se utilizaron son: edad y sexo de los titulares de la tierra; cultivos principales; distribucin de los sujetos por tamao de predio y superficie promedio por sujeto; desigualdad en la

* Quiero agradecer a Carlos Montaez por haber proporcionado la informacin para elaborar el presente artculo. ** Actualmente se desempea como Director General de Estudios y Publicaciones de la Procuradura Agraria.
1

R. Francisco Ibarra y Manuel Morales, La propiedad privada rural, en Revista Estudios Agrarios, nm. 12, mayo-agosto de 1999.

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ESTUDIOS AGRARIOS

distribucin de la tierra; disponibilidad de riego; sujetos agrarios con tratos agrarios, y calidad de la tierra. La informacin proviene del Programa de Certificacin de Derechos Ejidales (Procede) y del padrn de habilitados de Procampo en el ao agrcola 1999. En el caso del Procede los datos provienen de ms de 1 milln 878 mil titulares de la tierra de 20 mil 30 ejidos, que representan 61.4% de los ejidatarios del pas y 73.4% de los ejidos. Los 455 mil propietarios privados inscritos en el Procampo representan 32.5% de su grupo. Es importante aclarar que para algunas variables nos apoyamos en otras fuentes de informacin: el VII Censo Agropecuario y la encuesta de tratos agrarios en ejidos certificados. En estos casos los universos de sujetos considerados son diferentes a los mencionados en el prrafo anterior. Tambin es importante mencionar que no contamos con informacin sobre la propiedad ejidal en el Distrito Federal por lo que aparece en los grficos con cero.

Edad de los titulares de la tierra La edad promedio de los ejidatarios es de 51.4 aos. Al desagregar la informacin por grupos de edad tenemos que 53% supera los 50 aos y 24.5% tiene ms de 65 aos. Si analizamos la informacin de acuerdo con el gnero, vemos que hay una proporcin mayor de mujeres de edad avanzada, pues 66.9% rebasa los 50 aos y 34.7% tiene ms de 65 aos. Para los hombres los porcentajes son 52.7 y 22.3%, respectivamente. Los propietarios privados mantienen el mismo comportamiento, en promedio tienen 52.9 aos. En cuanto a los grupos de edad, 57.6% tiene ms de 50 aos y 24.5% ms de 65 aos. En el caso de las mujeres la edad es ms avanzada, 60.4% rebasa los 50 aos y 26.7% los 65. Para los hombres los porcentajes son 56.9 y 23.9%, respectivamente. A nivel de entidad federativa no se presentan grandes cambios. En el caso de los ejidatarios, el promedio de edad ms alto se registra en el Distrito Federal (59.5 aos) y el ms bajo en Quintana Roo (43.7 aos). Los propie82

ANLISIS

tarios privados no presentan gran diferencia, en el D.F. encontramos que tienen 58.1 aos y en Chiapas 47.1 aos. Los promedios de edad ms altos para los ejidatarios se presentan en el Distrito Federal, Quertaro, Guanajuato, Aguascalientes, Morelos y Michoacn, mientras que para el caso de los propietarios privados se dan en siete entidades, tres de ellas Distrito Federal, Morelos y Aguascalientes coinciden con los promedios ms altos de los ejidatarios y se incorporan Coahuila, Nuevo Len, San Luis Potos y Quintana Roo; en esta ltima entidad los ejidatarios tienen en promedio 43.7 aos, 13 aos ms jvenes que los propietarios privados (Grfica 1). Grfica 1 Edad promedio de ejidatarios y propietarios privados
60 50 40 30 20 10
Ags. B.C B.C.S. Camp. Coah. Col. Chis. Chih. D.F. Dgo. Gto. Gro. Hgo. Jal. Mx. Mich. Mor. Nay. N.L. Oax. Pue. Qro. Q. Roo S.L.P. Sin. Son. Tab. Tamps. Tlax. Ver. Yuc. Zac. Nac.
Ejidatarios Propietarios

Fuente: Procede, enero de 2000 y Procampo, 1999.

Las titulares de la tierra El fenmeno de feminizacin se presenta en ambos tipos de tenencia de la tierra con diferencias mnimas, las ejidatarias representan 17.7% y las propietarias privadas 19.9%. Al comparar la importancia de la mujer por enti83

ESTUDIOS AGRARIOS

dad se presentan algunas similitudes: en Yucatn la mujer casi no tiene acceso a la tierra como titular en ninguno de los dos regmenes de propiedad; en cambio, en Sonora y Baja California sucede lo contrario, existe un mayor nmero de ejidatarias y propietarias privadas respecto al total nacional de titulares de la tierra (Grfica 2). Grfica 2 Porcentaje de nujeres titulares de la tierra
35 30 25 20 15 10 5 0
Ags. B.C B.C.S. Camp. Coah. Col. Chis. Chih. D.F. Dgo. Gto. Gro. Hgo. Jal. Mx. Mich. Mor. Nay. N.L. Oax. Pue. Qro. Q. Roo S.L.P. Sin. Son. Tab. Tamps. Tlax. Ver. Yuc. Zac. Nac.
Ejidatarios Propietarios

Fuente: Procede, enero de 2000 y Procampo, 1999.

Cultivo predominante y superficie promedio por sujeto agrario En ambos tipos de propiedad, poco ms de 80% de los titulares de la tierra se dedica principalmente a cultivar maz y frijol, el primero tiene mayor importancia, tanto por el nmero de sujetos que lo producen como por la superficie sembrada; se encuentra ampliamente difundido en todas las entidades del pas, lo cultiva 61.2% de los sujetos, es decir, seis de cada diez ejidatarios son productores de maz. El segundo cultivo es el frijol, se dedican a su produccin 17.4% de los ejidatarios; al igual que el maz, se cultiva en todos los estados, pero en 84

ANLISIS

proporciones mucho menores. La asociacin maz-frijol es la tercera en importancia, se ocupa en su produccin 10.4% de los sujetos. Le siguen en orden de importancia el sorgo, la caa de azcar, los frutales, las hortalizas, el trigo, el arroz, los forrajes y otros cultivos (caf, algodn, etctera). En conjunto los ejidatarios siembran ms de 150 cultivos. Entre los propietarios privados la dinmica del patrn de cultivos vara poco; encontramos que el maz es tambin el principal cultivo, se dedican a l 66.6% de los propietarios, le sigue el frijol con 19.8%; en suma, ocho de cada diez sujetos siembran alguno de estos dos cultivos. Igualmente se siembran ms de 150 cultivos, de los cuales sobresalen: sorgo, forrajes, trigo, cebada y hortalizas (Grfica 3). Grfica 3 Sujetos por tipo de cultivo que siembran
70 60 50 40 30 20 10 0

Caa de azucar

Arroz

Maz

Maz-Frijol

Hortalizas

Forrajes

Frijol

Sorgo

Trigo

Ejidatarios

Frutales

Propietarios

Fuente: Encuesta de tratos agrarios en ejidos certificados, 1998 y Procampo, 1999.

En relacin con los promedios de superficie sembrada encontramos diferencias, los ejidatarios cultivan en promedio 3.1 ha de maz y 3.4 ha de frijol, mientras que los propietarios privados 5.8 y 13.4 ha, respectivamen85

Otros

ESTUDIOS AGRARIOS

te. En los casos del trigo, arroz y sorgo las variaciones de superficie sembrada son mayores. La diferencia puede deberse a que una parte importante de propietarios privados siembra estos cultivos en el ciclo otoo-invierno en los estados del norte del pas (Baja California, Chihuahua, Sinaloa y Sonora) donde los predios son ms extensos (Cuadro 1). Cuadro 1 Promedio de superficie cultivada por tipo de sujeto Cultivo Maz Frijol Sorgo Trigo Arroz Ejidatarios 3.1 3.4 7.0 4.0 3.7 Propietarios 5.8 13.4 27.0 16.3 28.9

Fuente: Encuesta de tratos agrarios en ejidos certificados, 1997 y Procampo, 1999.

Estructura agraria Al analizar el tamao del predio2 por sujeto predominan los que tienen menos de cinco hectreas en ambos tipos de tenencia de la tierra; es decir, la mayora de los propietarios de la tierra en el pas se pueden considerar parvifundistas. La mitad de los ejidatarios tiene predios de cinco hectreas o menos, poseen 14.7% de la superficie y en promedio una extensin de 2.8 ha. Por su parte, 63.4% de los propietarios privados tiene cinco hectreas o menos, usufructa 14.8% de la superficie y el promedio de sus predios es de 2.1 hectreas. En contraste, 1.2% de los ejidatarios es dueo de 50 hectreas o ms, posee 16.1% de la superficie y en promedio sus predios miden 124 ha. Los propietarios privados con ms de 50 hectreas representan 2.6%,
2

Cuando nos referimos al tamao del predio estamos hablando slo de la superficie parcelada en el caso de los ejidatarios y de la superficie de labor en los propietarios privados, por lo tanto se excluyen las superficies de uso comn para los primeros y de agostadero u otros usos para los segundos.

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ANLISIS

poseen 28.1% de la tierra y el tamao promedio de sus predios es de 95.9 hectreas (Cuadro 2). Cuadro 2 Sujetos agrarios y superficie segn tamao del predio
Tamao del predio Hasta 5 ha >5 <=10 ha >10<=15 ha >15<=20 ha >20<=25 ha >25<=30 ha >30<=35 ha >35<=40 ha >40<=45 ha >45<=50 ha >50 ha Total Ejidatarios Superficie Propietarios Superficie Superficie Superficie % % % % prom./ prom./ ejidat. (ha) prop. (ha) 50.1 25.7 10.1 6.3 3.1 1.4 0.8 0.6 0.4 0.3 1.2 100.0 14.7 22.7 13.8 12.4 7.6 4.2 2.8 2.2 1.8 1.6 16.1 100.0 63.4 16.2 5.8 4.9 2.3 1.6 0.9 1.0 0.5 0.5 2.6 100.0 14.8 13.8 8.2 10.0 5.8 5.0 3.3 4.2 2.4 4.4 28.1 100.0 2.7 8.3 13.0 18.5 23.1 28.2 33.2 38.4 43.2 48.5 124.0 9.5 2.1 7.7 12.9 18.5 23.3 28.5 33.2 38.7 43.4 48.9 95.9 9.1

Fuente: Procede, enero de 2000 y Procampo, 1999.

El promedio de superficie parcelada de los ejidatarios es de 9.5 hectreas y el de los propietarios privados 9.1 ha. Al analizar la informacin a nivel de entidad federativa encontramos similitudes en el centro del pas; por ejemplo, en Hidalgo, Mxico, Morelos, Puebla y Tlaxcala, el promedio de superficie por predio es menor a las cinco hectreas en ambos tipos de tenencia de la tierra. En las otras entidades encontramos diferencias significativas, por ejemplo, en Baja California los ejidatarios tienen en promedio 73.5 hectreas y los propietarios privados 21.4 ha; en Campeche los promedios son de 29.9 y 46.2 ha, respectivamente, y en Durango miden en promedio 8.6 y 15.4 hectreas (Grfica 4).

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ESTUDIOS AGRARIOS

Grfica 4 Superficie promedio parcelada o de labor por sujeto agrario


80 70 60 50 40 30 20 10
Tab. Tlax. Chis. Mx. Hgo. Q. Roo Coah. Mor. N.L. Yuc. D.F. B.C Gto. Pue. Sin. Ags. Nac.

Ejidatarios

Propietarios

Fuente: Procede, enero de 2000 y Procampo, 1999.

Distribucin de la superficie parcelada o de labor Para medir la desigualdad en la distribucin de la superficie parcelada utilizamos el ndice de Gini por ser uno de los indicadores ms sencillos y usuales; este toma valores entre cero y uno: cero si la distribucin es totalmente equitativa y uno si todos los bienes se concentran en una sola persona. A nivel nacional el ndice de Gini para los ejidatarios es de 0.5378 y para los propietarios privados 0.6379; es decir, existe mayor desigualdad entre los propietarios privados. Si la comparacin la realizamos a nivel de estado encontramos mayor desigualdad entre los ejidatarios en ocho entidades: Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Guerrero, Oaxaca, Sinaloa, Tabasco y Yucatn, en tres estados es muy similar la desigualdad en ambos tipos de tenencia de la tierra: Colima, Michoacn y Sonora, y en el resto de las entidades es mayor en el sector privado (Grfica 5).

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ANLISIS

Grfica 5 ndice de Gini rgimen de tenencia de la tierra


0.8000 0.7000 0.6000 0.5000 0.4000 0.3000 0.2000 0.1000
Ags. B.C B.C.S. Camp. Coah. Col. Chis. Chih. D.F. Dgo. Gto. Gro. Hgo. Jal. Mx. Mich. Mor. Nay. N.L. Oax. Pue. Qro. Q. Roo S.L.P. Sin. Son. Tab. Tamps. Tlax. Ver. Yuc. Zac. Nac.
Ejidatarios Propietarios

Fuente: Procede, enero de 2000 y Procampo, 1999.

Disponibilidad de agua Las tierras parceladas o de labor son generalmente las ms apreciadas por su calidad productiva para la agricultura; de stas, las que disponen de riego son las mejores, ya que su produccin no est expuesta a la aleatoriedad del rgimen de lluvia, por ello se utilizan en su explotacin tcnicas e insumos modernos. En los ejidos, 21.6% de las tierras parceladas cuentan con riego y en la propiedad privada 24.7%. La mayor importancia de las tierras de riego en el sector ejidal se localizan en el noroeste, norte y bajo. En la propiedad privada sucede lo mismo, las grandes superficies de riego se encuentran en Sinaloa, Sonora, Chihuahua, Guanajuato, Coahuila, Zacatecas, Michoacn, Jalisco y Baja California (Grfica 6).

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ESTUDIOS AGRARIOS

Grfica 6 Superficie de riego en tierras parceladas o de labor


120 100 80 60 40 20 0
Ags. B.C B.C.S. Camp. Coah. Col. Chis. Chih. D.F. Dgo. Gto. Gro. Hgo. Jal. Mx. Mich. Mor. Nay. N.L. Oax. Pue. Qro. Q. Roo S.L.P. Sin. Son. Tab. Tamps. Tlax. Ver. Yuc. Zac. Nac.
Ejidatarios Propietarios

Fuente: Procede, enero de 2000 y Procampo, 1999.

Circulacin de la tierra La circulacin de la tierra genera un reordenamiento de la propiedad o el aprovechamiento de la tierra, a travs de ella se da un traslado de la propiedad o del usufructo de la tierra. Para tener una idea acerca de la relevancia de stos, mencionaremos que una tercera parte de los ejidatarios tiene algn acuerdo de explotacin de la parcela mediante la aparcera, la renta o el prstamo.3 En el caso de los propietarios privados, 20.2% de los inscritos en Procampo no son los propietarios de la tierra.4 Es decir, dos de cada diez propietarios dan a trabajar su tierra a otra persona. En ambos tipos de tenencia de la tierra las de riego son las ms demandadas; 58.5% de los ejidatarios que cuentan con ello dieron sus tierras en
3 4

Los tratos agrarios en ejidos certificados, Procuradura Agraria, Mxico, 1998. El dato se obtuvo de las personas no titulares de la tierra inscritas en el padrn de Procampo y reciben la cuota por ser los que trabajan la tierra.

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ANLISIS

algn tipo de trato, mientras que slo lo hicieron 13.2% de los que tienen tierras de temporal. Para los propietarios privados los datos son 28.1 y 18.4%, respectivamente. Al igual que en los casos anteriores, respecto de los sujetos agrarios que dan y reciben tierras bajo alguna forma de trato, encontramos que las diferencias a nivel de entidad federativa. En siete estados: Aguascalientes, Baja California, Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Hidalgo y Morelos los ejidatarios estn quince puntos porcentuales por arriba de los propietarios privados. En Yucatn sucede lo contrario, estos ltimos tienden a establecer ms acuerdos sobre la tierra que los ejidatarios y en doce entidades los porcentajes de las personas que realizan tratos en ambos sectores son muy similares5 (Grfica 7). Grfica 7 Nmero de tratos agrarios por tipo de sujeto agrario
60 50 40 30 20 10 0
Ags. B.C B.C.S. Camp. Coah. Col. Chis. Chih. D.F. Dgo. Gto. Gro. Hgo. Jal. Mx. Mich. Mor. Nay. N.L. Oax. Pue. Qro. Q. Roo S.L.P. Sin. Son. Tab. Tamps. Tlax. Ver. Yuc. Zac. Nac.
Ejidatarios Propietarios

Fuente: Encuesta de tratos agrarios en ejidos certificados, 1998 y Procampo, 1999.

Calidad de la tierra De acuerdo con el uso actual de las tierras en ambos tipos de tenencia, predominan las tierras de agostadero; en los ejidos, de los 103 millones de
5

En los casos de Baja California Sur y Distrito Federal no se tienen datos para el sector ejidal.

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ESTUDIOS AGRARIOS

hectreas, 18.6% son tierras de agostadero de buena calidad y 39.2% monte o agostadero en terrenos ridos. En la propiedad privada las tierras de labor representan 19.5% y las de agostadero u otros usos 80.5%. En suma, siete de cada diez hectreas tiene esta caracterstica por lo que se puede concluir que la vocacin del suelo en nuestro pas, independientemente del rgimen de tenencia de la tierra, es para uso forestal o ganadero. Tanto en la propiedad ejidal como en la privada las tierras de monte o agostadero se localizan en los estados del norte del pas o en la Pennsula de Yucatn, por lo que estn asociadas a terrenos ridos o semiridos y a bosques o selvas (Grfica 8). Grfica 8 Calidad de la tierra por rgimen de propiedad
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Fuente: Procede, enero de 2000 y Procampo, 1999.

Conclusiones A nivel nacional existen ms similitudes que diferencias entre la propiedad ejidal y la privada: la edad promedio por sujeto vara en 1.5 aos; la diferencia en el porcentaje de mujeres como titulares de la tierra respecto al total de sujetos es de dos puntos porcentuales. En ambos tipos de propie92

Ags. B.C B.C.S. Camp. Coah. Col. Chis. Chih. D.F. Dgo. Gto. Gro. Hgo. Jal. Mx. Mich. Mor. Nay. N.L. Oax. Pue. Qro. Q. Roo S.L.P. Sin. Son. Tab. Tamps. Tlax. Ver. Yuc. Zac. Nac.
Ejidatarios Propietarios

ANLISIS

dad, poco ms de 80% de los titulares de la tierra se dedica principalmente al cultivo del maz y del frijol; predominan los propietarios y ejidatarios con menos de cinco hectreas; el promedio de superficie parcelada o de labor es diferente en 0.4 hectreas; la variacin de las superficies con posibilidad de riego es de 3%, y en ambos casos predominan las tierras de monte o agostadero. Las diferencias las encontramos en cuatro rubros: existe mayor desigualdad en la distribucin de la superficie de labor en la propiedad privada, el ndice de Gini es de 0.6379, diez puntos porcentuales mayor que el caso de los ejidatarios; el nmero de sujetos que tienen hasta cinco hectreas es mayor en los propietarios privados que en los ejidatarios, los porcentajes son 63.4 contra 50%, respectivamente. La superficie sembrada de frijol, trigo, arroz y sorgo es siempre mayor en la propiedad privada, y el porcentaje de titulares de la tierra que establece algn tipo de trato agrario es de diez, tres de cada diez ejidatarios dan o reciben tierras contra dos propietarios privados. Las diferencias ms significativas se pueden ver con ms detalle a nivel estatal; por ejemplo, en Quintana Roo los ejidatarios son 13 aos ms jvenes que los propietarios privados y en Baja California los ejidatarios tienen en promedio 73.5 ha de superficie parcelada contra 21.4 ha de los propietarios privados. En ambos tipos de tenencia de la tierra se presentan fenmenos que el diseo de los programas de atencin al campo debe observar; nos referimos al envejecimiento de los dueos de la propiedad rstica, al proceso de feminizacin del sector rural, al excesivo fraccionamiento y minifundio, a la poca disponibilidad de superficies con vocacin agrcola en contraste con la gran cantidad de recursos forestales, etctera. Podemos afirmar que la respuesta a la problemtica del campo mexicano no debe de estar condicionada por el rgimen de tenencia de la tierra. Tanto la propiedad social como la privada son vigentes.

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Aviso a nuestros lectores Nuestra nueva pgina en Internet es: htpp://www.pa.gob.mx Correo electrnico: dgep@pa.gob.mx

ANLISIS

Antecedentes para la comprensin de los conflictos en el territorio mapuche*

Jos Aylwin O.** Introduccin

n los ltimos aos hemos presenciado una serie de hechos que dan cuenta de la existencia de una situacin de creciente conflictividad en el territorio mapuche, en la zona sur del pas. Movilizaciones de agrupaciones mapuche incluyendo marchas, huelgas de hambre, bloqueo de caminos, acciones violentas en contra de bienes, etctera en protesta por proyectos de inversin pblicos o privados que hoy se emplazan en sus territorios ancestrales, ocupaciones de predios reclamados por las comunidades hoy en poder de no indgenas, tala de bosques y realizacin de siembras agrcolas en ellos, enfrentamientos entre comuneros indgenas y fuerzas policiales o guardias de seguridad, duras crticas de parte de representantes mapuche a las autoridades de gobierno as como a las polti-

* Este artculo apareci publicado en la Revista Perspectivas, nm. 2, vol. 3, Universidad de Chile, 2000. ** El autor es abogado, investigador del Instituto de Estudios Indgenas de la Universidad de la Frontera de Temuco.

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ESTUDIOS AGRARIOS

cas que estos impulsan en relacin con sus comunidades, son informados casi a diario por los medios de prensa.1 El gobierno, en su evidente desconcierto, ha tenido una actitud vacilante frente a estos hechos. Mientras algunas autoridades han llamado al dilogo con las comunidades en conflicto, otras han propiciado la aplicacin de la Ley de Seguridad Interior del Estado y dispuesto de las fuerzas policiales en contra de quienes participan de acciones calificadas como contrarias al Estado de Derecho. Las mismas autoridades han amenazado con excluir a quienes participan en ocupaciones de predios y otras acciones de hecho de los beneficios que resultan de sus polticas tales como el Fondo de Tierras de Aguas o el Fondo de Desarrollo. En el mismo contexto, el ejecutivo ha asumido un mayor control sobre la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI), entidad encargada de la conduccin de la poltica indgena del Estado. Para ello reemplaz a dos directores nacionales de esta entidad Mauricio Huenchulaf primero y Domingo Namuncura despus, as como a varios representantes gubernativos en su consejo nacional que haban manifestado reparos a proyectos de inversin en territorios indgenas. Todos estos hechos han resultado en un creciente distanciamiento de parte importante del movimiento mapuche del Estado en general, as como de CONADI en particular, entidad en la cual muchas organizaciones de este pueblo participaran durante sus primeros aos de vida.2 Es un hecho evidente que la etapa que comenzara en 1989 con la suscripcin del compromiso de Nueva Imperial, documento en el que representantes de
1

Para un anlisis de estos hechos ver artculos de Vergara et al. (Vergara, Jorge et al., Las tierras de la 1ra. Los sucesos de Traigun y los conflictos entre comunidades mapuche, empresas forestales y Estado, en Praxis, nm. 1, 1999, pgs. 112-128) y de Lavanchy (Lavanchy, Javier, Conflicto y propuestas de autonoma mapuche, 1999, disponible en internet (www.xs4all.nl~rehue). El distanciamiento entre el movimiento mapuche y el Estado se manifest en los bajos porcentajes de participacin mapuche en las elecciones de representantes indgenas al Consejo Nacional de CONADI celebradas en octubre de 1999. De acuerdo con antecedentes de CONADI, el total de indgenas que sufragaron en el pas alcanz a 22,430, de los cuales 15,994 corresponden al territorio mapuche (regiones Bo Bo a Los Lagos). Ello en contraste con el total de indgenas con derecho a participar en estas elecciones, los que ascendan a 83,350 (El Metropolitano, 21 de noviembre de 1999). Esta cifra es tambin baja si se le compara con los cerca de 28 mil indgenas que habran participado (no se especifica procedencia tnica del voto) en las elecciones de consejeros desarrolladas en 1995 (CONADI, Pueblos Indgenas Nueva Era, ao 1, nm. 2, pg. 2).

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ANLISIS

los distintos pueblos indgenas, incluido el pueblo mapuche, acordaron con el entonces candidato presidencial de la Concertacin de Partidos por la Democracia, Patricio Aylwin, trabajar conjuntamente en democracia por el reconocimiento legal y constitucional de los derechos por ellos reivindicados, ha concluido. No obstante los esfuerzos realizados en 1999 por la administracin de Frei Ruiz-Tagle para lograr acuerdos con el movimiento mapuche y restablecer la confianza quebrantada, el distanciamiento entre ambas partes se agudiza. Todo parece indicar que una nueva fase, caracterizada por el desencuentro y el enfrentamiento entre los mapuche y el Estado, se ha impuesto sin que existan indicios de que ella pueda superarse en el corto plazo. Para muchos en el gobierno y en la sociedad chilena esta resulta ser una situacin incomprensible. Hace tan slo seis aos se promulg una ley indgena que se pensaba haba establecido las bases para una nueva relacin entre los indgenas del pas y el Estado. Desde entonces hasta la fecha, el Estado, a travs de CONADI, impuls un conjunto de acciones y programas y destin recursos con el fin de intentar dar respuesta a las demandas de tierra y desarrollo levantadas por el movimiento mapuche en el periodo previo a la aprobacin de la ley. Algunos factores que explican los conflictos Cmo se explica entonces los conflictos hoy existentes en el territorio mapuche? Cmo se explica la agudizacin de la crisis de relacin entre el pueblo mapuche y el Estado chileno? Cmo se entiende que una entidad como CONADI, de naturaleza mixta, con representacin gubernamental e indgena, cuya creacin fue demandada por el movimiento indgena hace tan slo una dcada, sea hoy cuestionada por el mundo mapuche? Cmo se explica la demanda que hoy levantan los mapuche por reformas polticas y jurdicas a tan slo seis aos de la aprobacin de una ley que result de un proceso de discusin que involucr a parte importante de sus organizaciones y comunidades de este pueblo? Si bien la respuesta a estas interrogantes no es fcil, por cuanto los factores que inciden en la situacin existente en el territorio mapuche son 97

ESTUDIOS AGRARIOS

mltiples y complejos, los siguientes antecedentes deben ser tomados en consideracin: Restricciones de la ley indgena En octubre de 1993 se promulg la Ley nm. 19.253 sobre Proteccin, Fomento y Desarrollo de los Indgenas, mejor conocida como ley indgena. Dicha ley fue en gran medida el producto la demanda de los pueblos indgenas de Chile, en particular del pueblo mapuche, quienes se rearticulan y fortalecen organizativamente para hacer frente a las leyes y polticas asimilatorias que fueran impulsadas desde el Estado durante el rgimen militar. En efecto, durante dicho rgimen se dictaron los Decretos Leyes nms. 2568 y 2750 (1979), legislacin elaborada sin participacin indgena, con base en la cual se incentiva el desarrollo de un proceso divisorio que en la prctica termina con la casi totalidad de las comunidades reduccionales mapuche creadas por el Estado chileno luego de la ocupacin militar de la Araucana. Si bien dicha legislacin prohibi la enajenacin de las hijuelas de la divisin, muchas tierras mapuche fueron traspasadas a no indgenas a travs de contratos fraudulentos, tales como los arriendos hasta por 99 aos. Al trmino del rgimen autoritario, diversas organizaciones mapuche levantaron un conjunto de reivindicaciones con el fin de proteger sus derechos amenazados, en particular el derecho a la tierra, y de exigir una nueva relacin con el Estado y la sociedad chilena. Entre los ejes centrales de esta demanda cabe destacar el reconocimiento de la diversidad tnica y cultural hasta entonces negada en el pas, la participacin de sus representantes en la conduccin de la poltica indgena del Estado, la proteccin legal de sus tierras y aguas, el otorgamiento de tierras fiscales o de tierras particulares adquiridas por el Estado a fin de revertir el proceso histrico de jibarizacin de sus comunidades, y el apoyo al desarrollo econmico y cultural de sus pueblos y comunidades.3
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Es importante reconocer aqu las demandas por autonoma poltica y territorial que algunas entidades mapuche, tales como la organizacin Consejo de Todas las Tierras (Auki Wallmapu Ngulam) y el Centro de Estudios y Documentacin Mapuche Liwen planteaban ya a fines de la dcada de los ochenta y comienzos de los noventa (ver Marimn, Jos, Movimiento mapuche y propuestas de autonomas en la dcada

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El anteproyecto de la ley indgena elaborado por la Comisin Especial de Pueblos Indgenas creada en 1990 por el primer gobierno de la Concertacin, se bas, en lo central, en estas reivindicaciones.4 Las tres iniciativas que el ejecutivo envi al Congreso Nacional en 1991 para su anlisis el proyecto de ley y el de reforma constitucional relativos a los pueblos indgenas, y el proyecto para la ratificacin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, tambin recogieron, en lo sustancial, las demandas indgenas antes reseadas.5 Sin embargo, estas iniciativas no encontraron la acogida que las organizaciones indgenas esperaban entre los partidos de oposicin representados en el Congreso Nacional. El proyecto de ley indgena fue aprobado en el parlamento con importantes modificaciones que debilitaron considerablemente el reconocimiento de las demandas indgenas. En materia de derechos participatorios, se debilit la comunidad indgena en la ley al permitirse la constitucin de hasta tres comunidades indgenas legales en una comunidad territorial o cultural antigua (art. 10 inciso 2); se elimin el impedimento de trasladar a los indgenas de sus tierras, as como la necesidad de consultar a la comunidad cuando dicho traslado, en forma excepcional, se verificase (art. 25 del proyecto de ley); se modifica la composicin del consejo nacional de CONADI (de acuerdo con el proyecto de ley, este estara compuesto por once indgenas social, tica y territorialmente representativos de los pueblos indgenas del pas, cautelndose su autonoma) establecindose que dicho consejo estara compuesto por un total de ocho indgenas designados, a propuesta de las comunidades y asociaciones indgenas, por el Presidente de la Repblica de conformidad a un reglapost dictadura, 1997, disponible en internet (www.xs4all.nl/~rehue). Estas ltimas demandas, sin embargo, parecan en aquel entonces minoritarias frente a aquellas planteadas por el conjunto de organizaciones mapuche entonces existentes a cuyos contenidos nos hemos referido. CEPI estaba integrada por representantes tanto del gobierno como de los distintos pueblos indgenas del pas, incluido el pueblo mapuche. Los contenidos del anteproyecto elaborado por esta entidad fueron luego debatidos en reuniones en comunidades indgenas y acordados en el Congreso Nacional del Pueblos Indgenas celebrado en Temuco en 1991 (ver Comisin Especial de Pueblos Indgenas, Congreso Nacional de Pueblos Indgenas de Chile, Editorial Interamericana, Santiago, 1991). El ejecutivo introdujo algunas limitaciones al anteproyecto de ley indgena elaborado por CEPI, en particular en materia de reconocimiento de la territorialidad indgena y de derechos indgenas sobre recursos del suelo y subsuelo.

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mento (art. 41 de la ley indgena), y se eliminan ntegramente las disposiciones del proyecto de ley que creaban la figura de los jueces de paz indgenas encargados de impartir justicia de menor cuanta al interior de la comunidad, quienes seran propuestos por cada comunidad en terna a la Corte de Apelaciones respectiva para su nombramiento (arts. 90 a 94, proyecto de ley). En consecuencia, la ley aprobada slo reconoci a los indgenas, en esta materia, el derecho a agruparse en comunidades territoriales o en asociaciones funcionales (arts. 36 y 37); el derecho de estas entidades a ser escuchadas y consideradas en opinin por los servicios de la administracin del Estado cuando estos traten materias que pudiesen afectarles (art. 34); a ser consideradas en la administracin de las reas silvestres protegidas ubicadas en reas de desarrollo indgena (art. 35), y el derecho a una representacin minoritaria y de eleccin indirecta en el consejo nacional de CONADI (art. 41). Se trata en esencia de una participacin de carcter consultivo puesto a que la ley dej, en ltima instancia, la resolucin de los asuntos indgenas en manos de CONADI, entidad cuyo consejo nacional controla el gobierno, as como en manos de los servicios de la administracin del Estado. La ley tampoco permite niveles mayores de asociatividad indgena al no contemplar la posibilidad de constituir federaciones de asociaciones o comunidades indgenas. En ms, prohibe a las asociaciones asumir la representacin de las comunidades. Todo ello obstaculiz, como veremos ms adelante, la efectividad del derecho a la participacin indgena reconocido en la ley. En materia de derecho a la tierra, el Congreso Nacional aument el plazo de duracin de los contratos de arrendamiento de tierras indgenas de dos a cinco aos (art. 13 inciso 4 de la ley); autoriz en el mismo artculo la permuta de tierras indgenas por tierras no indgenas, y elimin la obligacin de CONADI de escuchar a la comunidad antes de autorizar la enajenacin de tierras indgenas cuyos titulares sean personas naturales (art. 13 b del proyecto). Ms grave an, el Congreso elimin la disposicin que estableca que los titulares de tierras indgenas, en igualdad de condiciones con otros interesados, tendran derechos preferentes para la constitucin de derechos de agua, mineros y de aprovechamiento y manejo de recursos fores100

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tales, uso de riberas, en tierras indgenas y aguas colindantes (art. 18 del proyecto). El nfasis de la ley en esta materia estuvo entonces en el reconocimiento de las tierras indgenas, esto es, aquellas que las personas o comunidades indgenas ocupan en propiedad o posesin provenientes de ttulos reconocidos por el Estado desde 1823 hasta la fecha de su aprobacin, as como aquellas que sean inscritas en el registro de tierras indgenas o declaradas como tales a futuro por los tribunales de justicia (art. 12). La ley puso nfasis adems en la proteccin jurdica de dichas tierras indgenas, disponiendo que no pueden ser, por regla general, enajenadas, embargadas, gravadas, ni adquiridas por prescripcin (art. 13). Finalmente la ley estableci un Fondo de Tierras y Aguas Indgenas como mecanismo destinado a dar solucin a los problemas de tierras que afectan a los indgenas y a otorgar stas a los indgenas y comunidades que carecen de ellas (arts. 20 a 22). A travs de estas disposiciones se intent frenar el proceso de prdida de tierras indgenas verificado en el territorio mapuche bajo el rgimen militar. Tambin se promovi la ampliacin de las tierras indgenas, las que a la fecha del dictamen de la ley eran absolutamente insuficientes para garantizar el desarrollo material y cultural de los mapuche rurales.6 Sin embargo, una de las mayores falencias de la ley es que no dio proteccin a los derechos de los indgenas sobre los recursos naturales que se encuentran en sus tierras o sectores colindantes, recursos que resultan fundamentales para el desarrollo material y cultural de sus comunidades. Cabe recordar adems que los proyectos destinados a dar reconocimiento constitucional a los pueblos indgenas, as como a la ratificacin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (1989) relativo a los derechos de estos pueblos, tampoco encontraron la acogida esperada en el parlamento. La aprobacin del proyecto de reforma constitucional, aunque de carcter ms que nada simblico, habra permitido reafirmar el ca6

Se estima que en 1973, luego de la recuperacin de algunas tierras reclamadas por los mapuche a travs del proceso de reforma agraria, el patrimonio territorial de este pueblo sumaba 590 mil hectreas. En 1990, al retornar el pas a la democracia, dicho patrimonio haba descendido a 300 mil hectreas. Toledo, Vctor et al., Pueblos Mapuche y Sustentabilidad Democrtica, en Programa Chile Sustentable (ed.), Por un Chile sustentable. Propuesta ciudadana para el cambio, Lom Editores, Santiago, 1999, pg. 371.

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rcter pluritnico y multicultural de la sociedad chilena por largo tiempo negado. La ratificacin del Convenio 169, a cuyos contenidos nos referiremos posteriormente, habra permitido el fortalecimiento de los derechos participatorios y territoriales de los pueblos indgenas del pas, entre ellos, los del pueblo mapuche. Limitaciones y contradicciones de la poltica indgena del Estado La ley indgena estableci en su artculo 1 inciso 3 el deber de la sociedad en general y del Estado en particular de respetar, proteger y promover el desarrollo de los indgenas, sus culturas, familias y comunidades, adoptando las medidas adecuadas para tales fines y proteger las tierras indgenas, velar por su adecuada explotacin, por su equilibrio ecolgico y propender a su ampliacin. A la CONADI, como organismo encargado de promover, coordinar y ejecutar, en su caso, la accin del Estado en favor del desarrollo integral de los indgenas (art. 39), ha correspondiendo el rol principal en la ejecucin de la poltica pblica indgena y en el impulso de programas destinados a materializar los derechos que la ley reconoce a los indgenas y sus comunidades. No obstante los problemas de diversa ndole que afectaron la puesta en marcha de CONADI,7 es justo reconocer aqu los esfuerzos desarrollados por esta entidad, con el apoyo inicial de una buena parte del movimiento indgena, a fin de poner en marcha un conjunto de polticas y programas que permitiesen la materializacin prctica de los derechos reconocidos a los indgenas en la ley. Entre las principales acciones impulsadas por CONADI, en coordinacin con otros organismos del Estado, con el fin de dar cumplimiento a las disposiciones de la ley indgena en el territorio mapuche, esto es en las regiones del Bo Bo, Araucana y Los Lagos, cabe destacar las siguientes:
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Las dificultades para la conformacin del equipo profesional y tcnico idneo para asumir las tareas que la ley le asign, la distancia de su Direccin Nacional, ubicada en Temuco, de los centros de poder poltico, econmico y administrativo del pas, las pugnas poltico partidistas existentes en su interior, son hechos que obstaculizaron la efectividad de la accin de CONADI durante sus primeros aos de funcionamiento.

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La destinacin, a travs de distintos planes y programas, incluyendo los traspasos de tierras fiscales, y los programas de adquisicin de predios en conflicto y de subsidios del Fondo de Tierras y Aguas de CONADI, de alrededor de 75,000 hectreas de tierra para individuos y comunidades mapuche entre 1994 y 1997.8 El apoyo a travs del Fondo de Desarrollo de CONADI a la ejecucin de iniciativas de desarrollo econmico, social y cultural indgena.9 La constitucin de tres reas de desarrollo indgena (ADI), dos de ellas en el territorio mapuche (Alto Bo Bo y Lago Budi) y la destinacin de recursos para su puesta en marcha.10 Sin embargo, no puede dejar de constatarse que los recursos han sido destinados a CONADI por el Estado para el cumplimiento de sus tareas han sido absolutamente insuficientes para hacer frente a las mltiples y urgentes necesidades de los distintos pueblos indgenas del pas, en particular el
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Antecedentes relativos al territorio mapuche extrados de memorias anuales e informes de gestin de la Direccin Nacional de CONADI correspondientes a 1994-1996 y de Informe del Departamento de Tierras y Aguas de la misma direccin sobre el Fondo de Tierras y Aguas 1994-1997 (documento de trabajo CONADI, 1997). De conformidad a MIDEPLAN, durante el periodo comprendido entre 1994-1998 se haban recuperado un total de 106,525 hectreas, de las cuales 21,784 estaran en proceso de traspaso a indgenas. El nmero de indgenas beneficiado alcanzara a 97,177. No se especifica, sin embargo, la procedencia tnica de los beneficiarios (documento de trabajo de MIDEPLAN, 1999). Dicho Fondo se ha orientado a financiar iniciativas de infraestructura productiva, fomento productivo y desarrollo local indgena, entre otras, tanto en reas rurales como urbanas en que habita la poblacin mapuche. De acuerdo con MIDEPLAN, el Fondo habra beneficiado entre 1994 y 1998 a un total de 8,535 familias indgenas con un total de 40,148 personas (no se especifica procedencia tnica) (documento de trabajo MIDEPLAN, 1999). Adems, ha apoyado el desarrollo de programas de fomento cultural tales como la educacin intercultural bilinge y de difusin de la cultura indgena (CONADI), Informe de Gestin 1994-1996, Temuco, 1997, pg. 32-34. El gobierno anunci en 1999 la creacin de dos ADI ms, una de ellas en el Lago Lleu-LLeu, regin del Bo Bo. Sin embargo, stas an no han sido creadas. Por otro lado, si bien los recursos asignados o por asignar para la puesta en marcha de estas reas destinadas a focalizar la accin del Estado en beneficio del desarrollo armnico de los indgenas y sus comunidades (art. 26 ley indgena) son importantes (de conformidad al plan trienal de inversin elaborado por la Subdireccin de MIDEPLAN se considera la destinacin de $8,290,375 para el ADI de Alto Bo Bo, y de $30,815,347 para el ADI Lago Budi (en miles de pesos) (Subsecretara MIDEPLAN, Balance del trabajo realizado por la Subsecretara de MIDEPLAN en Torno a las reas de Desarrollo Indgena (ADI), documento de trabajo septiembre 1999), muchos de estos recursos corresponden a fondos preexistentes de los distintos organismos pblicos y privados con presencia en dichas reas. Finalmente estas ADI no han considerado la participacin indgena en su interior como ha sido reclamado legtimamente por las organizaciones mapuche existentes en ellas.

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pueblo mapuche. En materia de desarrollo, el presupuesto del Fondo de Desarrollo Indgena administrado por CONADI, cuyos fondos slo se han incrementado mnimamente desde su constitucin a la fecha (de M$1,100,000 en 1994 a M$ 1,872,602 en 1999),11 no ha permitido hacer frente a la situacin de pobreza que, de acuerdo con todos los estudios existentes, siguen caracterizando a la poblacin mapuche.12 En materia de tierras indgenas, si bien el presupuesto asignado por el Estado al Fondo de Tierras y Agua de CONADI se increment de M$2,108,000 en 1994 a M$8,150,000 en 1999,13 estos fondos han estado lejos de permitir la recuperacin de cerca de 300 mil hectreas de las cuales los mapuche fueron privados durante el rgimen militar. La precariedad de los recursos asignados por el Estado de CONADI se hace ms evidente si se considera que la poblacin indgena del pas, con un total cercano al milln de personas mayores de 14 aos a 1992, representa alrededor de 10% de la poblacin total del pas.14 Otra situacin que debe ser constatada aqu es la contradiccin que ha existido entre los deberes que la ley asigna al Estado en relacin con los indgenas y sus comunidades, las acciones impulsadas en los ltimos aos por la propia CONADI a fin de promover la ampliacin de las tierras indgenas y el desarrollo econmico y social mapuche, y el respaldo que la administracin del presidente Frei Ruiz-Tagle ha dado a la expansin de proyectos de inversin no indgenas en el territorio histrico de este pueblo. En efecto, a pesar de las obligaciones que el artculo 1 inciso 3 de la ley establece para el Estado, el gobierno, en forma consistente con su poltica econmica y su objetivo de insertar a Chile en los mercados internacionales, no slo ha permitido, sino que ha promovido las inversiones productivas o de infraes11 12

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Antecedentes MIDEPLAN, 1999. De acuerdo con un estudio de la Divisin Social de MIDEPLAN basado en los resultados de la encuesta CASEN 1996, 38.4% de la poblacin mapuche es definida como pobre, siendo 11.7% de ellos indigente. Valenzuela, Rodrigo, Situacin de los pueblos indgenas en Chile, Divisin Social MIDEPLAN, apuntes de trabajo nm. 1, enero de 1998 (indito). Antecedentes MIDEPLAN, 1999. 998,385 personas mayores de catorce aos declararon pertenecer a un grupo tnico indgena en 1992, del total de 9,660,367 del mismo grupo etario a nivel nacional (Censo de Poblacin y Vivienda, Chile, 1992). Los recursos asignados por el Estado a atender las necesidades de este importante sector de la poblacin contrastan con aquellos destinados directa o indirectamente a otros sectores minoritarios de la poblacin, tales como el sector empresarial o el sector militar.

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tructura, tanto pblicas como privadas, en los territorios ancestrales de los pueblos indgenas. En el caso del territorio mapuche, ello ha significado que a 1996 existiera un total de 1,357 concesiones mineras constituidas (o en trmite de serlo) por empresas mineras nacionales o extranjeras, 144 de las cuales se encontraban especialmente en tierras de comunidades mapuche o huilliche; que a la misma fecha se hubiese otorgado a particulares no indgenas un nmero significativo de concesiones de acuicultura en los lagos Calafquen, Pellaifa, en las costas de Carahue, Tolten, Valdivia y Chilo en aguas colindantes a comunidades mapuche; y que para entonces se hubiese otorgado aproximadamente 75% de los derechos de aprovechamiento de aguas superficiales disponibles en el mismo espacio territorial, derechos de los cuales slo 2% est en manos mapuche.15 La apropiacin por no indgenas de recursos mineros, de las aguas y de otros naturales que se encuentran en tierras indgenas o tierras colindantes a ellas ha sido amparada por cuerpos jurdicos tales como el Cdigo de Aguas, el Cdigo Minero, la Ley de Pesca y la propia Constitucin Poltica del Estado, las que permiten al Estado el otorgamiento de concesiones de explotacin o uso de dichos recursos a particulares que los soliciten, aun cuando ellos no tengan vinculacin alguna con las tierras en que tales recursos se encuentran. Por otra parte, las polticas impulsadas por las autoridades con base en el marco jurdico preexistente a la recuperacin de la democracia, han contribuido adems a la enorme expansin de la industria forestal en la zona sur del pas con grave impacto para los mapuche y su medio ambiente.16 La magnitud de la expansin forestal en el territorio mapuche es tal, que se
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Antecedentes contenidos en Toledo, Vctor, Todas las aguas. El subsuelo, las riberas, las tierras, en Anuario Liwen, nm. 4, junio de 1997, pg. 42. La principal herramienta legislativa utilizada para fomentar la expansin forestal privada en el pas ha sido el Decreto Ley nm. 701 de 1974. Dicho Decreto Ley, cuya vigencia se prolong por 20 aos, y que durante la administracin de Frei se renov, con algunas variaciones, por quince aos ms, libera de impuestos y subsidia directamente las plantaciones forestales, devolviendo al propietario 75% de su costo, adems de los costos de manejo y administracin. Debido a este subsidio, que ha beneficiado a las grandes empresas, las plantaciones forestales en el pas subieron de 2000 mil hectreas en 1974 a 2.1 millones de hectreas en 1996. Larran, Sara y Vctor Menotti, Implicancias de la globalizacin econmica sobre la biodiversidad y los bosques de Chile, en Hoffimann, Adriana de, La tragedia del bosque chileno, Santiago, Antrtica Quebecor, 1988, pg. 332.

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estima que las empresas dedicadas a este rubro, de propiedad tanto nacional como extranjera,17 poseen un total aproximado de un milln y medio de hectreas entre las regiones del Bo Bo y Los Lagos.18 Slo una empresa, forestal Mininco, poseera un total de 350 mil hectreas de tierras destinadas a la forestacin con especies exticas, la mayor parte de ellas en el territorio mapuche,19 en contraste con las aproximadamente 500 mil hectreas de tierras que fueron reconocidas a los mapuche por el Estado a travs de los ttulos de merced. Una importante cantidad de las tierras hoy posedas por las empresas forestales son reclamadas por las comunidades. Slo en la provincia de Arauco se estima en alrededor de 60 mil las hectreas posedas por las empresas forestales en conflicto con comunidades mapuche.20 Dichas demandas se fundamentan en el hecho de haber pertenecido stas a los territorios jurisdiccionales de los longko o caciques antiguos en el periodo pre reduccional, o de haber sido incluidas dentro de los ttulos de merced otorgados por el Estado y haber sido luego apropiadas por particulares en virtud de las leyes divisorias vigentes entre la dcada del veinte y la del noventa, o haber sido ocupadas por sus comunidades (y muchas veces forestadas con apoyo estatal) durante el periodo de la reforma agraria, y luego haberlas perdido durante el proceso de contrarreforma agraria bajo el rgimen militar.21 Cabe sealar que las prcticas forestales de estas empresas, las que hasta ahora han estado basadas en la destruccin del bosque nativo para la explo17

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Las ventajas tributarias, las menores exigencias ambientales y el bajo precio de la mano de obra han favorecido la inversin extranjera en este rubro. Entre los capitales extranjeros hoy existentes en esta industria se encuentran aquellos procedentes de Japn, Nueva Zelanda, Estados Unidos, Holanda y Suecia, los que se han asociado con capitales nacionales dedicados al mismo rubro. Cataln L. Rodrigo y Ruperto Ramos A., Pueblo mapuche, bosque nativo y plantaciones forestales. Las causas subyacentes de la deforestacin del sur de Chile, Ediciones Universidad Catlica de Temuco, Temuco, 1999, pgs. 52-53. El Mercurio, 15 de enero de 1999. La poca, 1 de marzo de 1998. A ellas se suman 10 mil hectreas reivindicadas por las comunidades mapuche de Lumaco, provincia de Malleco, 3 mil hectreas reivindicadas en la zona de San Juan de la Costa, provincia de Osorno, y en una cantidad indeterminada de hectreas las reclamadas por comunidades huilliches de Chilo. En Naguil, Vctor, Conflictos en el territorio mapuche, intereses, derechos y soluciones polticas en juego, en Liwen, nm. 5, 1999, pg. 18. Aywin, Jos y Martn Correa, Tierras indgenas de Malleco: Antecedentes histrico legislativos y estudios de comunidades, en Instituto de Estudios Indgenas (ed.), Tierra, territorio y desarrollo indgena, UFRO, Temuco,1995, pgs. 55-66.

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tacin de astillas y en la tala rasa para la plantacin de especies de rpido crecimiento (Pinus radiata y Eucalyptus globulus),22 han generado enormes impactos ambientales, entre ellos la erosin del suelo, la degradacin y disminucin de las fuentes de agua, la significativa reduccin de la flora y fauna a la cual la cultura mapuche ha estado relacionada desde hace mucho tiempo, todo lo cual ha incidido en el empobrecimiento material y cultural de las comunidades mapuche y en la migracin de sus integrantes hacia los centros urbanos.23 No es de extraar entonces que muchas de las movilizaciones y demandas mapuche en defensa de su derecho a la tierra y a un desarrollo compatible con su ambiente y cultura se hayan centrado en las industrias forestales que hoy los rodean. A esta situacin, por ltimo, debe agregarse la de los proyectos de inversin en infraestructura caminera o energtica impulsados desde el Estado y/o el sector privado en los ltimos aos en el mismo territorio. Un ejemplo de ellos es la denominada carretera de la Costa, cuya construccin, desde la regin del Bo Bo hasta la regin de Los Lagos ha sido promovida por el Ministerio de Obras Pblicas. Dicha carretera cruza reas densamente habitadas por poblacin mapuche, tales como el lago Budi en el territorio mapuche lafquenche y San Juan de la Costa en el territorio mapuche huilliche, afectando a un nmero significativo de sus comunidades. Es el caso tambin de la ampliacin de la ruta 5 sur, tambin promovida por el Estado, proyecto que a la altura de las comunas de Temuco y Padre las Casas (By pass de Temuco) cruza por tierras de comunidades mapuche.24 Otro caso de pblico conocimiento es el del proyecto central hidroelctrica Ralco que la empresa ENDESA ha propuesto en el Alto Bo Bo, obra que de construirse significara el desplazamiento de aproximadamente 100 familias (500 personas), en su mayora mapuche pehuenche, de las tierras en que han vivido desde tiempos inmemoriales y que han sido reconocidas como tierras indgenas por el Estado.25
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Larran, Sara y Vctor Menotti, op. cit., pg. 332. Vergara, Jorge et al., op. cit., pg. 124. Naguil, Vctor, op. cit., pg. 19. Para un anlisis de este conflicto y de sus importantes implicancias en la relacin entre el pueblo mapuche y el Estado se sugiere ver Morales, Roberto et al., Ralco modernidad o etnocidio en el territorio mapuche, Instituto de Estudios Indgenas, Universidad de la Frontera, Temuco, 1998; Domingo Namuncura, Ralco: represa o pobreza?, Ed. Lom, Santiago, 1999.

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Debe observarse que estos proyectos se han estado materializando no slo enfrentando la crtica del movimiento mapuche,26 sino tambin transgrediendo derechos que la propia legislacin indgena vigente reconoce. En efecto, la materializacin de los proyectos hidroelctricos y carreteros se ha hecho vulnerando la proteccin que el artculo 13 inciso primero de la ley indgena otorga a las tierras indgenas por exigirlo el inters nacional.27 Por otra parte, los derechos participatorios que la ley reconoce a los indgenas tampoco han sido respetados. La opinin de las comunidades directamente afectadas por estos proyectos no ha sido considerada por los servicios de la administracin del estado como ordena el artculo 34 de la ley indgena,28 en tanto que la participacin de los indgenas en CONADI ha perdido la fuerza que antes tuviera. Finalmente, el deber que la ley establece al Estado de velar por el desarrollo de los indgenas y sus culturas tampoco ha sido respetado. Los impactos adversos, tanto econmicos como culturales, que las inversiones pblicas y privadas han tenido en las comunidades mapuche son significativos.29 Lejos de beneficiar a dichas comunidades, como sealan muchas veces los empresarios privados, las estadsticas sociales demuestran que, en los sectores en que dichas inversiones se efectan, la migracin no disminuye,
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El Congreso Nacional Mapuche celebrado en 1997 conden estos megaproyectos por sus negativas implicancias socioculturales y ambientales en comunidades sealando: Mas all de los impactos ambientales, la discusin est en los riesgos de prdida de tierras, en el desarraigo de la comunidad. En la desconfianza frente a las compensaciones e indemnizaciones, en fin, en la justicia que debe existir en el trato hacia los mapuche. Congreso Nacional del Pueblo Mapuche, Conclusiones, Temuco, noviembre 1997, disponible en internet (www.xs4all.nl/~rehue). En el caso de la central hidroelctrica Ralco, por ejemplo, el consejo nacional de CONADI procedi a autorizar en 1999 la constitucin de servidumbres y contratos de permuta sobre tierras de propiedad de familias pehuenche para permitir la ejecucin de este proyecto. Cabe sealar que dichas permutas haban sido rechazadas por la propia CONADI con autoridad con base en el artculo 13 inciso 2 de la ley indgena, el que prohibe el gravamen de las tierras indgenas cuando ste comprende la casa-habitacin y el terreno necesario para la subsistencia. La opinin contraria de la casi unanimidad de los integrantes de las comunidades afectadas por el proyecto Ralco fue manifestada en carta dirigida a la directora nacional de CONAMA en 1996. La opinin crtica de los integrantes de las comunidades afectadas por el By Pass fue hecha pblica por el Comit de Defensa contra el By Pass de Temuco a las autoridades regionales y nacionales. Dichas opiniones no fueron consideradas por las autoridades respectivas. Los representantes mapuche en el Congreso Nacional de este pueblo sealaban respecto a dichos impactos: Estamos empeados igual que todos en el desarrollo del pas, pero esto no debe ser a costa del territorio y la cultura mapuche, porque la marginalidad, la postergacin econmica, la discriminacin que estigmatiza, la inequidad, atentan directamente contra nuestra supervivencia e identidad, Congreso Nacional del Pueblo Mapuche, op. cit.

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sino por el contrario, se incrementa, y que la situacin de pobreza de la poblacin se mantiene.30 Evolucin de la demanda mapuche Durante la ltima dcada se ha profundizado en el mundo el debate sobre los derechos de los pueblos indgenas, el cual se ha intensificado en el contexto del creciente cuestionamiento que hoy se hace de los llamados Estados-nacionales,31 la mayor parte de los cuales no da cuenta de la diversidad tnica y cultural existente en su interior.32 Los pueblos indgenas, cuya poblacin mundial ha sido estimada en 300 millones,33 se han organizado progresivamente tanto a nivel nacional como internacional en defensa de sus intereses, reclamando, entre otros derechos, el reconocimiento de su carcter de pueblos, la proteccin y control de sus tierras y recursos naturales tradicionales, el derecho a participar en las decisiones que les afectan y/o a gobernarse a s mismos de acuerdo con sus leyes e instituciones propias, el derecho a mantener y desarrollar sus lenguas, culturas y religiones propias, as como el derecho a desarrollarse de acuerdo con sus propias cosmovisiones y culturas. Diversos foros internacionales han avanzado hacia el reconocimiento de algunos de estos derechos en la ltima dcada. Es el caso de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), entidad que en su Convenio 169 de 1989, el nico instrumento jurdico internacional obligatorio especficamente referido a los pueblos indgenas, reconoci a estos pueblos su carcter de
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Estas tendencias son constatadas en estudios realizados por Jos Bengoa en un nmero importante de comunidades rurales mapuche de las regiones del Bo Bo, Araucana y Los Lagos en 1995 y 1996. Bengoa, Jos, Los Mapuche. Comunidades y localidades en Chile, INE-SUR, Santiago, 1997. Un interesante anlisis de la gnesis de los Estados nacionales en Europa en los siglos XVIII y XIX, y posteriormente en Amrica Latina, as como del cuestionamiento que los pueblos indgenas hoy hacen de ellos es realizado por Hctor Daz Polanco en su libro Autonoma regional. La autodeterminacin de los Pueblos Indios, Siglo XXI, Mxico, 1991, pgs. 15-26. De acuerdo con Kymlicka, casi no existen hoy en el mundo Estados que no estn compuestos por una diversidad de grupos tnicos, culturas y lenguas. Los aproximadamente 200 Estados independientes existentes a fines de los ochenta albergaban a 5,000 grupos tnicos diferenciados divididos en 600 grupos lingsticos. Kymlicka, Will, Multicultural Citizenship. A liberal Theory of Minority Rights, Carleton Press, Oxford, 1988, pg. 1. Lerner, Natan, Griup Rights and Discrimination in International Law, Martinus Nijhoff, Dordreteht, 1990, pg. 100.

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tales,34 as como su derecho a participar en la definicin de sus propios asuntos,35 y a algunos grados de autogobierno al interior de los Estados.36 El mismo Convenio reconoce a estos pueblos derechos de propiedad y de posesin sobre las tierras que tradicionalmente ocupan (art. 14.1).37 Junto con ello, introduce el concepto de territorios indgenas, los que cubren la totalidad del hbitat de las regiones que estos pueblos ocupan o utilizan de alguna manera (art. 13.2), estableciendo en ellos derechos de estos pueblos sobre los recursos naturales, incluyendo su participacin en la utilizacin, administracin y conservacin de dichos recursos (art. 15.1), as como el derecho a no ser trasladados de ellos (art. 16.1). Es el caso tambin de la Organizacin de Naciones Unidas y de la Organizacin de Estados Americanos, los cuales en aos recientes han avanzado en la redaccin de declaraciones de derechos en las que se reconoce a los pueblos indgenas importantes derechos polticos, territoriales y culturales. Es as como en 1994 la Sub Comisin de Prevencin de la Discriminacin y Proteccin de las Minoras de la primera entidad adopt el Proyecto de Declaracin de las Nacionales Unidas sobre los Derechos de las Poblaciones Indgenas, y en 1997, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos de la ltima entidad aprob un Proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Ambos proyectos profundizan en el reconocimiento y proteccin de los derechos polticos de los indgenas al establecer que los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin de su condicin o status poltico y de su desarrollo econmico,
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No obstante, su artculo 1 inciso 3 limita el sentido de esta denominacin al afirmar que la utilizacin del trmino pueblos no deber interpretarse en el sentido de que tenga implicacin alguna en lo que atae a los derechos que pueda conferirse a dicho trmino en el derecho internacional. Dispone que los gobiernos debern consultar a los pueblos interesados... cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente (art. 6.1), y establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente... a todos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones efectivas y organismos administrativos y de otra ndole responsables de polticas y programas que les conciernan (art. 6.2). Establece que los pueblos indgenas tendrn el derecho de decidir sus prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo..., y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural (art. 7.1), y el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias... (art. 8.3). Dispone que los gobiernos debern tomar medidas para salvaguardar su derecho a utilizar tierras que no estn exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia (art. 14.1), as como para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la proteccin efectiva de sus derechos de propiedad y posesin (art. 14.2).

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social y cultural (art. 3. PDONU y art. XV PDOEA). Dichos proyectos reconocen como forma concreta de ejercer la libre determinacin, el derecho de los pueblos indgenas a la autonoma o al autogobierno en cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales (art. 31 PDONU y art. XV.1 PDOEA).38 Ello adems de reconocer a los indgenas derechos sobre sus tierras, territorios, as como sobre los recursos naturales que en ellos se encuentran, en trminos similares al Convenio 169 de la OIT. Aunque tan slo se trate de proyectos de declaraciones an no aprobados, ellos, al igual que el Convenio 169 de la OIT , han tenido fuerte impacto en los ordenamientos jurdicos y polticas internas de los Estados en los ltimos aos. Pases como Canad, Colombia, Dinamarca, Nicaragua, Noruega y Panam, entre otros, reconocen hoy derechos de autonoma y territorialidad de los pueblos indgenas.39 Los pueblos indgenas de Chile no han estado ajenos a estos procesos. Sus representantes han participado en forma activa durante la ltima dcada en los foros internacionales donde se debaten sus derechos. Han conocido, adems, de las experiencias hoy existentes en distintas latitudes en esta
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Entre las materias sobre las cuales los pueblos indgenas pueden ejercer estos derechos, dichos proyectos identifican la cultura, la religin, la educacin, la informacin, los medios de comunicacin, la salud, la vivienda, el empleo, el bienestar social, las actividades econmicas, la gestin de las tierras y recursos, el medio ambiente, el acceso a las personas que no son miembros a su territorio y los medios de financiar estas funciones autnomas. Es importante subrayar que ambos proyectos estn reconociendo a los pueblos indgenas lo que en teora poltica se conoce como libre-determinacin interna, la que en contraposicin a la llamada libre-determinacin externa, no pone en peligro la integridad fsica de los Estados, al no permitir su derecho a la independencia o secesin. Para un anlisis de las distintas dimensiones del derecho a la libre-determinacin se sugiere ver Stavenhagen, Rodolfo, Human Rights and Peoples Rights-The Question of Minorities en Interculture, nm. 103, vol. XXII, nm. 2, 1989, pgs. 14-15. De particular inters en esta materia es el caso de Canad, pas donde la poblacin indgena (estimada en 800 mil personas) representa tan slo 2.7% de la poblacin total. Producto de la presin indgena, el gobierno federal de ese pas reconoci en 1995 el derecho de los pueblos indgenas al autogobierno, manifestando su inters en llegar a acuerdos que permitan a estos pueblos el ejercicio de poderes legislativos y administrativos en una amplia gama de materias, excluyendo solo aquellas relacionadas con la soberana, defensa, poltica monetaria, relaciones externas de Canad y el derecho criminal sustantivo. Con base en esta poltica, ya los lineamientos establecidos por las cortes de ese pas, se han suscrito desde la dcada de los sesenta una serie de tratados entre los gobiernos (federales y provinciales) y diversos pueblos indgenas en que se han reconocido a estos ltimos derechos de propiedad y uso (caza, pesca, entre otros) en importantes reas reivindicadas por ellos, derechos de administracin compartida sobre extensas reas de tierras fiscales y parques, as como derechos de autogobierno que les permiten el manejo de sus asuntos internos. Finalmente, se ha verificado un proceso de traspaso a los indgenas de los recursos pblicos destinados a su desarrollo econmico y cultural. A 1997 ms de 80% de los recursos del Ministerio de Asuntos Indgenas de ese pas eran administrados por los indgenas.

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materia. Este conocimiento ha influido fuertemente en el discurso de sus organizaciones, explicando, al menos en parte, el crecimiento nfasis que las organizaciones mapuche ponen hoy en la demanda por autonoma, por asumir el control de sus propios asuntos en los espacios territoriales en que viven o reclaman. As, a las demandas orientadas al reconocimiento de la autonoma y de la territorialidad del pueblo mapuche que desde hace alrededor de una dcada vienen planteando el Congreso de Todas las Tierras y Liwen en este sentido,40 se han ido sumando en los ltimos aos las de muchas otras organizaciones mapuche hoy desencantadas con el Estado y con la posibilidad de obtener respuesta a sus demandas y aspiraciones ms sentidas a travs de los mecanismos creados por la ley indgena. El propio Congreso Nacional del Pueblo Mapuche, en reunin celebrada en 1997 con participacin de gran cantidad de representantes de este pueblo muchos de los cuales hasta entonces estaban vinculados a CONADI, junto con criticar la poltica indigenista del Estado por no permitir la equidad ni la participacin, propuso la autonoma como eje de articulacin del nuevo dilogo que impulsa el pueblo mapuche en su relacin con el Estado y la sociedad chilena...41 El mismo Congreso incorpor el concepto de territorialidad indgena antes ausente en el discurso de muchas de las organizaciones participantes, exigiendo su reconocimiento y proteccin.42 Finalmente, en materia de desarrollo, propone la reforma de las ADI, de modo de que stas se constitu-

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El Centro Liwen reafirm recientemente la vigencia de estas demandas al afirmar: As, el tema del territorio, la autonoma y la autodeterminacin siguen siendo contenidos centrales y pendientes...(Naguil, Vctor, Liwen, nm. 5, 1999, pg. 7). Lo mismo hace el Consejo de Todas las Tierras (Auki Wallmapu Ngulam) en una reciente pontencia presentada ante la Cmara de Diputados titulada Los derechos de los pueblos indgenas. Un desafo para la democracia, en Cmara de Diputados, Comisin de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadana, Jornada Temtica Los derechos de los pueblos indgenas. Un desafo para la democracia, Santiago, 12 de julio, 1999. Como propuesta concreta para lograr dicha autonoma plantea la creacin de una serie de un Parlamento Mapuche, con representacin de autoridades tradicionales mapuche de distintas regiones (desde Bo Bo a Los Lagos), de un Tribunal Mapuche, y de una Unin Comunal de Organizaciones Mapuche. El Congreso sugiri adems la constitucin de un padrn electoral mapuche con este fin. Congreso Nacional del Pueblo Mapuche, Conclusiones, Temuco, Chile, noviembre de 1997, disponible en internet (www.xs4all.nl/~rehue), pgs. 3-4. Al respecto el Congreso afirma: La tenencia de la tierra es la base del pueblo mapuche, como asimismo el uso de las aguas de los ros, de los lagos y del mar. Aun cuando la mitad de la poblacin est en zonas urbanas la referencia ideolgica cultural es la tierra y el territorio mapuche ancestral. Ibdem, pg. 3.

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yan en espacios de autogestin y de participacin indgena, y de proteccin del territorio frente a proyectos que perjudican el medio ambiente.43 Otra propuesta, en la misma lnea, que merece destacarse es la elaborada recientemente por la organizacin Identidad Mapuche Lafkenche de Arauco. Esta organizacin se basa en los conceptos de Pueblo, Nacin originaria, control territorial, desarrollo endgeno, autonoma y libre determinacin para proponer la creacin de los Espacios Territoriales de Patrimonio Lafkenche. Estos ltimos son entendidos como reas de proteccin y conservacin de los espacios naturales y culturales que las comunidades an poseen en las distintas comunas de la provincia, e incluyen tanto las tierras como sus recursos suelo y subsuelo y espacios naturales, de la misma manera que los espacios ribereos y costa que poseemos... La misma entidad propone que estos espacios sean administrados por una Asamblea Territorial, la cual estar integrada por un conjunto de consejeros territoriales y presidida por un Coordinador Territorial electo por sufragio universal por todas las comunidades de la provincia. Finalmente propone el reconocimiento de dicha institucionalidad, y de su Coordinador como autoridad poltica con derecho a voz y voto en las instancias de participacin en el poder comunal, provincial, regional y nacional.44 El valor de esta propuesta reside en que se trata, en opinin de este autor, del primer documento de una organizacin territorial mapuche que contiene una propuesta acabada para hacer viable el derecho a la territorialidad y a la autonoma reclamado por este pueblo. En sntesis, si bien se debe reconocer que las demandas hoy formuladas por las organizaciones mapuche siguen difiriendo entre s, a veces sustancialmente, no puede desconocerse que hay una evolucin significativa en relacin con la demanda que stas formularan a finales de la dcada de los ochenta al concluir el rgimen militar. De una demanda centrada en el derecho de los mapuche a la tierra y a la participacin dentro del aparato del Estado en la resolucin de sus asuntos, se ha pasado a una demanda
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Ibdem, pg. 10. Identidad Mapuche Lafkenche de la Provincia de Arauco, VIII Regin, Chile, De la deuda histrica nacional al reconocimiento de nuestros derechos territoriales, Tira 1999, disponible en internet (www.xs4all.nl/~rehue).

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centrada en el reconocimiento de la territorialidad indgena hasta hoy negada en el pas, as como del derecho a un desarrollo poltico y cultural autnomo al interior de dichos territorios.45 Esta evolucin ayuda a entender el cuestionamiento que el movimiento mapuche hace hoy a la participacin indgena en CONADI, espacio que en ltima instancia responde al gobierno, y no a los indgenas que integran su consejo nacional, como ha quedado demostrado en los ltimos aos. El carcter mixto o bipartito de esta ciudad con representacin de gobierno y de indgenas que pareca tener cierta lgica al momento del debate de la ley indgena, no se compatibiliza con las demandas hoy emergentes en el movimiento mapuche.46

La estrategia del gobierno frente a los conflictos En una estrategia orientada a hacer frente al creciente cuadro de conflictividad existente en el territorio mapuche y a recuperar la confianza perdida de este pueblo y sus comunidades, durante 1999 el gobierno impuls diversas iniciativas. A la constitucin de un Comisin Asesora en Temas del Desarrollo Indgena a fin de que elaborase una propuesta destinada a elevar la calidad de vida de los indgenas,47 se sum la convocatoria a las organizaciones mapuche a suscribir el denominado Pacto por el Respeto Ciudadano a travs del cual se pretenda que ... la paz, el respeto y la celebracin de la diversidad erradiquen la ignorancia, la violencia y la discriminacin.48

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De acuerdo con el antroplogo de la Universidad de Chile, Rolf Foerster, las demandas mapuche hoy en gestacin se escapan al mbito de lo tnico para desplazarse al escenario de lo etnonacional. Foerster, Rilf, Movimiento tnico o movimiento etnonacional mapuche?, en Revista de Crtica Cultural 52/53, nm. 18, 1999. Es importante sealar que en la legislacin comparada no se encuentran otras agencias pblicas como CONADI que incentiven la participacin indgena al interior del aparato de Estado. La tendencia hoy dominante en esta materia es que los Estados tengan su institucionalidad propia en materia indgena, sea esta un ministerio, una oficina o una corporacin, desde la cual impulsan su poltica hacia los pueblos indgenas y dialogan con ellos, y que los pueblos indgenas tengan sus organizaciones autnomas desde las cuales formulan sus demandas y negocian con el Estado. Decreto Supremo nm. 122 de MIDEPLAN de mayo de 1999. Suscrito por el Presidente Frei y las organizaciones mapuche en La Moneda el 5 de agosto de 1999.

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Con ocasin de la suscripcin de este Pacto, el presidente Frei se comprometi a impulsar el reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas y la ratificacin del Convenio 169 de la OIT cuya aprobacin por el Congreso Nacional est pendiente desde 1991. Anunci adems una serie de medidas destinadas a promover el desarrollo econmico, social y cultural de los pueblos indgenas, en particular del pueblo mapuche. Entre estas medidas destacaba la entrega de 140 mil millones de pesos para solucionar las demandas de las comunidades indgenas del pas durante el periodo comprendido entre el segundo semestre de 1999 y el ao 2002.49 Finalmente, el gobierno impuls la realizacin de una ronda de consultas en comunidades mapuche, a travs de los denominados dilogos comunales, con el objeto de recabar antecedentes para una mejor comprensin y sistematizacin de la demanda indgena.50 A pesar de las medidas anunciadas por el gobierno, muchas de las cuales an no se concretan, 51 los conflictos en el territorio mapuche no slo se han mantenido sino que, segn todas las informaciones disponibles y observaciones de terreno, se han agudizado desde entonces hasta la fecha. Ello no es de extraar, puesto a que los problemas que afectan a las comunidades mapuche falta de tierra, pobreza, migracin, entre otros siguen siendo los mismos. Adems, el gobierno mantiene inalterado su apoyo a proyectos de inversin que vulneran los derechos participatorios y territoriales que los indgenas reclaman. Ms an, a pesar del nfasis que algunas autoridades de gobierno han puesto en el dilogo con las comunidades mapuches como forma para enfrentar sus
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Dichos foros se canalizaran a travs de los ministerios de Agricultura, Salud, MIDEPLAN, Educacin, Obras Pblicas y Vivienda y seran destinados a infraestructura y servicios, desarrollo productivo, cultura, identidad, salud y vivienda (La Tercera, 6 de agosto de 1999). Se trata, segn todos los analistas, de una suma de los recursos pblicos destinados a indgenas, y no de recursos nuevos. De acuerdo con los resultados que arroj esta consulta en la regin de la Araucana, 40% de la demanda mapuche se concentr en infraestructura y servicios, 32% en aspectos econmicos productivos, 15% en aspectos sociopolticos, 12% en tierra y slo 1% en materia cultural. MIDEPLAN, Documento de Trabajo Comisin Indgena, 1999. Sorprende la escasa relevancia que de acuerdo con estas estadsticas tiene la demanda mapuche por la tierra. Es el caso de los proyectos de reforma constitucional y para la ratificacin del Convenio 169, los que siguen sin ser aprobados hasta la fecha y que, con la actual composicin del Congreso Nacional, es difcil que lleguen a serlo. Ms an, el primer proyecto tiene un carcter puramente simblico, que en poco o nada alterara la situacin en que hoy viven los mapuche, puesto a que no establece derechos concretos en favor de los indgenas.

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demandas, 52 los agentes policiales dependientes del Estado han incrementado los niveles de represin que ejercen en contra de mapuches involucrados en ocupaciones de tierras u otras acciones de hecho en los ltimos meses.53 Ello es consistente con la estrategia de mano dura que ha sido exigida al gobierno por el empresariado en particular por la Corporacin de la Madera a fin de garantizar el Estado de Derecho, el que a juicio de estos sectores estaran siendo gravemente amenazado por acciones de terrorismo rural en que estaran involucrados los mapuche.54

La necesidad de un nuevo enfoque para abordar las relaciones pueblo mapuche-Estado La magnitud alcanzada por el conflicto entre el pueblo mapuche y el Estado chileno as como con las empresas presentes en su territorio, nos obliga a mirar la temtica aqu abordada con un nuevo enfoque. Debemos admitir que lo que est en juego no es slo un problema de pobreza, de sectores econmica o socialmente desprotegidos que deben ser integrados en los mercados laborales para convertirlos en sectores viables como ha propuesto el sector empresarial del pas.55 Se trata ms bien de la situacin de sectores tnica y
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En contraste con la actitud asumida por el Ministro del Interior en esta materia, el dilogo con comunidades mapuche con conflicto ha sido propiciado en varias oportunidades a travs de los medios de comunicacin por el Ministro de MIDEPLAN, German Quintana y Rodrigo Gonzlez, Director Nacional de CONADI. La creciente violencia de la accin policial en contra de comuneros mapuche ha sido denunciada en repetidas oportunidades en el ltimo tiempo. Varias detenciones sin orden judicial y un caso de tortura ejercida en contra de un comunero mapuche por Carabineros de Padre Las Casas fueron denunciados recientemente en Temuco. Ayjarewe Wenteche de Xuf Xuf, Declaracin Pblica, 16 de diciembre de 1999. Cabe recordar que la Corporacin de la Madera CORMA, ha exigido al gobierno en reiteradas oportunidades la aplicacin de la Ley de Seguridad Interior del Estado ante los hechos ocurridos en el territorio mapuche. A juicio de esta entidad las acciones impulsadas por mapuches en la zona sur del pas ...han llevado al sector forestal a vivir un peligroso clima de violencia injustificada, donde se est faltando al Estado de Derecho y afectando gravemente a las personas y al derecho de propiedad... Declaracin de Mesa Directiva de Corma, Terrorismo rural contra empresas forestales, en CORMA, nm. 267, abril, 1999, pg. 8. Este es claramente el enfoque de CORMA, entidad que ha manifestado su conviccin de que el problema de los mapuche est radicado en su extrema pobreza y en la falta de educacin y capacitacin para poder enfrentar el mundo actual. La superacin de este problema, segn CORMA, es una responsabilidad que corresponde al Estado y no al sector privado. Corma, Ley de Seguridad Interior para Autores de Incidentes Solicit la Corma, en CORMA, nm. 267, abril, 1999, pg. 7.

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culturalmente diferenciados, por largo tiempo negados por la sociedad chilena, y su ordenamiento jurdico; de comunidades arrinconadas en su propio territorio en virtud de una poltica de Estado y de la accin de particulares que se beneficiaron de dicha poltica. Debemos reconocer, consecuentemente, que existe de parte de la sociedad chilena y del Estado una deuda histrica para con los mapuche que an no ha sido saldada. En forma consistente con este enfoque, se deben impulsar nuevas estrategias, diferentes a las hasta ahora desarrolladas, para abordar los conflictos que han emergido en el territorio mapuche. Contrariamente a lo que sostienen algunos sectores en el sentido de que estos conflictos slo se solucionaran aplicando mano dura, las experiencias existentes en otros contextos nos demuestran que no es sino a travs del dilogo y del entendimiento basado en el reconocimiento y respeto del otro, de su historia, su cultura y derechos que se podr avanzar en su superacin.56 La necesidad de abrir caminos de solucin a estos conflictos a travs del dilogo ha sido propuesto no slo por diversos sectores del pueblo mapuche,57 sino tambin por colegios profesionales58 y la iglesia catlica.59 A pesar de la aceptacin formal que estos planteamientos han tenido en el gobierno y en el sector empresarial,60 el dilogo hasta ahora verifica56

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Si concordamos con Rolf Foerster en el sentido de que la demanda mapuche se ubica crecientemente en el plano de las demandas etnonacionales rechazando la hiptesis del empresariado al caracterizar las acciones de las comunidades mapuche en conflicto como acciones meramente delictivas, entonces es aplicable a este caso lo que seala Max M. Kampelman, Vice Director del Instituto para la Paz de Estados Unidos, al referirse a las tensiones entre minoras y Estados: aquellos estados que no consideran la nocin de negociacin deben frecuentemente enfrentarse a la violenta y prolongada oposicin de las minoras involucradas. De acuerdo con el mismo autor, la flexibilidad y la negociacin son los pilares fundamentales para resolver las diferencias tnicas... Max M. Kampelman, Foreword, en Ruth Lapidoth, Autonomy. Flexible Solutions to Ethnic Conflicts, Washington D.C., Instituto para la Paz de Estados Unidos, 1996, pgs. IX-X (trad. del autor). Al respecto, cabe destacar lo sealado por las organizaciones Identidad Mapuche Lafquenche de Arauco en su reciente propuesta: Esperamos que con esta iniciativa que estamos impulsando se instale en Chile un dilogo constructivo que apunte a una solucin global y de fondo de nuestra existencia en el territorio nacional, de lo contrario, estamos seguros que los conflictos no se terminarn, seguirn agudizndose. Identidad Mapuche Lafquenche de la Provincia de Arauco, op. cit., pg. 23. Colegio de Antroplogos de Chile A. G., Declaracin Pblica, Valdivia, 13 de mayo de 1999. Ver declaracin de Conferencia Episcopal, Resolvemos los conflictos con los pueblos indgenas, Punta de Tralca, 7 de mayo de 1999. La CORMA acogi formalmente el llamado al dilogo hecho por el gobierno para buscar acuerdos frente a los problemas planteados en el territorio mapuche, CORMA, Terrorismo rural contra empresas forestales, op. cit., pg. 8.

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do parece no haber tenido la profundidad suficiente como para hacer posible acuerdos que permitan enfrentar los mltiples problemas que hoy afectan a los mapuche y a sus comunidades. Es por ello que parece de importancia detallar algunos mbitos en los cuales dicho dilogo se hace urgente, as como las materias especficas que deberan ser abordadas a travs de l: Superacin de los conflictos entre proyectos de inversin y comunidades mapuche La magnitud alcanzada por los conflictos a que hemos hecho referencia es tal, que stos no slo han afectado seriamente la convivencia pacfica y democrtica en el territorio mapuche, sino tambin han puesto en peligro la viabilidad misma de los proyectos de inversin que hoy se intentan realizar.61 A pesar de lo anterior, no han existido a la fecha espacios significativos para el encuentro de los sectores en disputa los mapuche, el Estado, las empresas forestales u otros, as como para el logro de acuerdos que permitan abordar y superar los conflictos existentes entre ellos. Se hace urgente la creacin de instancias tales como comisiones, mesas de trabajo u otras, con la participacin de representantes legtimos de las organizaciones mapuche, las empresas presentes en sus territorios, adems del gobierno, que permitan el dilogo entre ellas. A diferencia de lo ocurrido hasta la fecha, en que las escasas iniciativas de este tipo que han existido han involucrado slo a familias o a comunidades afectadas discretamente por proyectos de inversin,62 debe privilegiarse el dilogo y la negociacin con organizaciones indgenas de carcter territorial, tales como las asociaciones comunales o las coordinadoras mapuche. Slo de esta manera se posibilitar la representacin colectiva de los intereses indgenas y evitar
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La propia CORMA en sus documentos reconoce que el clima de violencia registrado en el ltimo tiempo en esta zona puede ocasionar graves perjuicios econmicos para el sector maderero. Personeros de la misma entidad aseguran que las inversiones en el territorio mapuche han disminuido a causa de los conflictos con comunidades indgenas (El Sur, 15 de noviembre de 1999). En el caso del proyecto hidroelctrico Ralco, por ejemplo, la empresa ENDESA opt por negociar acuerdos de permuta de tierras con cada familia pehuenche afectada en forma separada. No se consider la comunidad como instancia colectiva para la negociacin de dichas permutas u otras formas de compensacin por la relocalizacin. Menos an se consider al Centro Mapuche Pehuenche del Alto Bo Bo, entidad que agrupa a las siete comunidades pehuenche de la zona, para estos efectos.

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la manipulacin de sus demandas. La incorporacin de estas organizaciones mayores, adems, es la nica forma de garantizar que los acuerdos obtenidos a travs de estas instancias tengan impacto real, y no aislado, en los territorios donde los conflictos se han dado. Por otro lado, si se quiere lograr una solucin efectiva a los conflictos surgidos en el territorio mapuche con los proyectos de inversin aqu referidos, es conveniente tener presente los lineamientos internacionales que aun cuando no han sido acogidos en la legislacin chilena han sido establecidos en aos recientes en materia de derechos indgenas. De particular relevancia son los criterios sobre derechos territoriales indgenas contenidos en el Convenio 169 de la OIT antes referido; de importancia tambin son los criterios establecidos por el Banco Mundial para proyectos que afectan pueblos indgenas. Dicha entidad, adems de insistir en que los proyectos de desarrollo no deben impactar negativamente a los pueblos indgenas y sus culturas, plantea la necesidad de que ellos puedan beneficiarse material y culturalmente con su ejecucin.63 Para enfrentar los conflictos que aqu se han analizado es conveniente, adems, tener presente las experiencias desarrolladas en otras latitudes en esta materia. Pases como Canad y Nueva Zelanda, entre otros, tienen una larga historia de resolucin de conflictos derivados de reivindicaciones territoriales indgenas a travs del dilogo y la negociacin.64 Sin perjuicio de las particularidades de cada contexto, no podemos desaprovechar estas experiencias comparadas, las que podran dar luces para abordar los conflictos territoriales hoy vigentes en el sur del pas. Podran adems, sin necesidad de reformas legislativas, abrir las puertas al reconocimiento, al menos en los casos especficos de que se trate, de derechos econmicos, territoriales y culturales hoy negados a los indgenas en Chile.

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Punto 6 de la Directriz Operacional 4.20 del Banco Mundial sobre Pueblos Indgenas (1991). Es de inters mencionar aqu el caso de Columbia Britnica, Canad, provincia donde se ha constituido una comisin tripartita (British Colombia Treaty Commission) con participacin del gobierno federal, el gobierno provincial y de alrededor de 50 primeras naciones organizadas colectivamente (First Nations Summit). En esta Comisin se estn analizando y resolviendo caso a caso mediante el dilogo entre las partes temas tales como la propiedad y otros derechos que los indgenas reclaman sobre tierras y recursos naturales hoy en poder del gobierno o de empresas.

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De conformidad con las orientaciones que entregan los instrumentos internacionales y las experiencias comparadas aqu comentadas, los dilogos que se desarrollen para abordar los conflictos en el territorio mapuche, si quieren ser fructferos, deben asumir temticas hasta ahora no incorporadas. Temas tales como los derechos histricos de los indgenas sobre las tierras y territorios que reclaman, los derechos de los indgenas sobre los recursos naturales que se encuentran en ellos, la compensacin por los impactos ambientales y culturales que los proyectos de inversin generan en comunidades, la sustentabilidad futura de dichos proyectos, la participacin de las comunidades indgenas en los beneficios materiales que ellos generan, deben estar presentes en estas conversaciones como han planteado algunas organizaciones mapuche.

Definicin de las bases de una futura relacin entre los pueblos indgenas, la sociedad y el Estado chileno A lo largo de la historia republicana la sociedad chilena ha negado la diversidad tnica y cultural existente en el pas. La historiografa tradicional impuso la visin de que la nuestra era una sociedad homognea resultante de la fusin del europeo y de los indgenas, pero con un claro predominio de los primeros y de su cultura. Las escasas menciones que se hacan de los indgenas tenan relacin con su pasado, y no con su presente. En forma consistente con ello, los indgenas eran vistos como poblaciones aisladas, habitantes empobrecidos de sectores rurales que deban ser asimilados y/o integrados a la cultura chilena y al desarrollo del pas. Dichas ideas, prevalecientes hasta hace poco, fueron fuertemente cuestionadas por el censo de poblacin de 1992, cuyos resultados demostraron la importancia demogrfica de los pueblos indgenas en Chile. A pesar de la realidad mostrada por dicho censo, la actitud asumida por el gobierno y los empresarios frente a los hechos ocurridos en los ltimos aos en el territorio mapuche da cuenta de la incapacidad que an tienen importantes sectores de la sociedad chilena para aceptar ms all del discurso la diversidad tnica que existe en el pas, as como para comprender sus implicancias polticas y culturales.65 120

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De acuerdo con la tradicin legalista de Chile, se ha puesto nfasis en la reforma del ordenamiento jurdico como mecanismo para enfrentar los conflictos surgidos en el territorio mapuche. Sin embargo, los problemas de relacin entre el pueblo mapuche y el Estado y sociedad chilena no se resolvern slo mediante el reconocimiento nominal del carcter pluritnico o multicultural de la poblacin en la ley o aun en la Constitucin Poltica del Estado, por importante que ello parezca. Es hora de que se analice y se llegue a acuerdos sobre las implicancias que tiene la importante presencia de los pueblos indgenas en Chile. Es necesario avanzar en la construccin de acuerdos con la participacin de los pueblos indgenas, la sociedad y el Estado chileno en los cuales se definan las bases de una futura convivencia intertnica en Chile, el tipo de derechos polticos, territoriales y culturales que les corresponden a estos pueblos. Es necesario que se definan por los mismos actores, las transformaciones de carcter poltico, administrativo, econmico, social y cultural que deben introducirse para permitir el desarrollo material y cultural de los pueblos indgenas. Dicha reflexin y acuerdos tambin deben inspirarse por los lineamientos que en esta materia han sido definidos en los ltimos aos por foros internacionales como la OIT, la ONU y la OEA, y tener presente tambin las ricas experiencias de otros pases en el mismo mbito. De particular inters resulta la experiencia de Mxico, pas donde luego del alzamiento indgena verificado en 1994 en el estado de Chiapas, se han logrado importantes acuerdos entre el gobierno federal y los pueblos indgenas tendientes a la adecuacin del Estado a la realidad pluritnica y multicultural de ese pas.66

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Tal como seala el Colegio de Antroplogos a este respecto: Nuestro pas ha permanecido insensible frente a los movimientos que, en las ltimas dos dcadas, se han encaminado lentamente a demandas de carcter etnonacional. Sin embargo, la dinmica interna de estos pueblos y el contexto internacional son propicios para el despliegue de un nuevo escenario. La transformacin de los pueblos indgenas en sujeto de derecho nos har respetar nuestro pas como una comunidad plurinacional. Colegio de Antroplogos, Declaracin Pblica, 13 de mayo de 1999. De conformidad con los trminos del Acuerdo de San Andrs, el gobierno federal y el EZLN se comprometieron en 1996 a enviar a las instancias de debate y decisin nacional, entre otras, las siguientes propuestas conjuntas acordadas: 1. Impulsar una profunda transformacin del Estado, as como de las relaciones polticas, sociales, culturales y econmicas con los pueblos indgenas que satisfaga sus demandas de justicia.

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Lamentablemente, muchos en Chile an se niegan a este urgente dilogo con los pueblos indgenas. Un dilogo que permita reencontrarnos como pas en nuestra diversidad tnica y cultural. Curiosamente, quienes dialogan son los mismos sectores que promocionan a Chile en el exterior como un pas moderno, democrtico, en sintona con las tendencias globales. Pareciera ser que para ellos la modernidad y la globalizacin slo tuviesen dimensiones econmicas, y no dimensiones tnicas y culturales.67 Entre los mltiples desafos que la globalizacin nos plantea est la aceptacin del valor universal de los derechos humanos hoy reconocidos internacionalmente, entre los cuales se encuentran los derechos tanto individuales como colectivos de los pueblos indgenas a los que nos hemos referido. Si persistimos como sociedad en esta actitud de negacin de la diversidad existente en nuestro pas, si no nos abrimos al reconocimiento de los derechos polticos, territoriales y culturales que, de conformidad a las tendencias hoy imperantes en el mundo, corresponden a los pueblos indgenas, no podemos lamentarnos de los conflictos que dicha actitud genere a futuro. Tal como nos seala el poeta Elicura Chihuailaf en su reciente Recado Confidencial a los Chilenos: En un momento en que el inters universal por la cultura alcanza especial relieve en el nuevo desarrollo que se busca; cuando se denuncia la creciente uniformacin cultural, cmo ignorar las reivindicaciones de los pueblos indgenas en general y mapuche en particular, cuyo eje es la tierra y la cultura? Est diciendo mi hermano de Arauco.68
2. Impulsar la celebracin de un nuevo pacto social incluyente, basado en la conciencia de la pluralidad fundamental de la sociedad mexicana y en la contribucin que los pueblos indgenas pueden hacer a la unidad nacional, a partir del reconocimiento constitucional de sus derechos y en particular de sus derechos a la libre determinacin y a la autonoma. Documento del Acuerdo de San Andrs, Mxico, 18 de enero de 1996, disponible en internet (http://spin.com.mx/~floresu/FZLN/dilogo/acuerdos.htm). Diversos autores han reflexionados sobre la estrecha relacin que existe entre el proceso de globalizacin verificado en la ltima dcada y los progresos experimentados en el mismo tiempo en el establecimiento de sistemas polticos democrticos, en el proceso de desarme, en el incremento de la conciencia ambiental, en el reconocimiento de los derechos de los grupos hasta ahora subordinados, en el respeto por la diversidad tnica y cultural. Ver. J. A. Schoolte, Beyond the Buzzword: Towards a Critical Theory of Globalization, en Kofman, E. y G. Youngs (eds.), Globalization: Theory and Practice, Londres, 1996, pg. 53 y ss, y Hirst P. y G. Thompson, Globalization and the Future of the Nation State, Econ and Society (1995) 24:3 pg. 408 y ss. Elicura Chihuailaf, Recado confidencial a los chilenos, Santiago, Lom, 1999, pg. 206.

67

68

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ANLISIS

Propiedad de la tierra y poblacin indgena*

Introduccin

uando se aborda el tema de la propiedad de la tierra asociado a la poblacin indgena es comn que se utilicen conceptos y descripciones que no corresponden a la realidad, sino a la persistencia de mitos que mediatizan el acercamiento objetivo a los problemas y, por tanto, a sus soluciones. Por ejemplo, se concibe a la comunidad como la nica o la ms importante forma de tenencia de la tierra de los pueblos indgenas; incluso es frecuente que se le denomine comunidad indgena. Tambin se cree que es la adecuada y propia de los pueblos indgenas, es decir, aquella que corresponde a todas y cada una de las caractersticas sociales, culturales y normativas que poseyeron y poseen los pueblos indgenas del pas. Adems se menciona que los indgenas usufructan las tierras principalmente en comn, que no se asignan superficies parceladas en propiedad o que en la asignacin individual de las tierras predomina un criterio de equidad; es decir, que todos tienen los mismos derechos y la misma cantidad de tierras.

* El presente texto fue elaborado por Hctor Robles Berlanga para el evento organizado por CIESAS, INI SEDESOL, CONAPO e IRD, 16-18 de mayo; colaboraron Gabriela Corts y Nohem Quezada, mientras que Claudia Hernndez realiz el procesamiento informtico.

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ESTUDIOS AGRARIOS

Si bien es posible apreciar en los ncleos agrarios con poblacin indgena caractersticas particulares de ciertas formas de trabajo de la tierra, as como procesos agrarios especficos en su reconocimiento, en realidad son numerosos los factores que han actuado para la generacin de las caractersticas agrarias que se observan en cada regin del pas, en las cuales es posible advertir claros contrastes: en las entidades del norte existen extensos ncleos agrarios, con grandes tamaos de parcelas ejidales, comunales y de predios privados, predominante presencia de la propiedad privada de la tierra e importante participacin de las tierras de uso comn en la composicin de ejidos y comunidades. Al contrario, ncleos agrarios menos extensos, minifundio en las tres formas de tenencia de la tierra, mayor presencia de la propiedad social y escasa o nula participacin de las tierras de uso comn en la composicin de ejidos y comunidades, son cualidades que predominan en los estados del centro y sur de la Repblica. Con relacin a las condiciones que determinaron esta diferenciada estructura agraria se ha propuesto que: La distribucin geogrfica y las caractersticas de los principales tipos de propiedad de la tierra rural en Mxico estuvieron influenciadas por dos condiciones que determinaron al reparto de tierras. Una fue la presin social, expresada en demanda de tierra, ms intensa en el centro y sur del pas, y la otra consisti en la disponibilidad del recurso, que es mayor en el norte, con condiciones climticas que se expresan en bajos ndices de agostadero...1 Tambin se debe de considerar la aplicacin heterognea de mltiples criterios de asignacin de tierras y derechos que proviene fundamentalmente de una matriz cultural especfica y los requisitos jurdicos que las legislaciones agrarias han establecido en relacin con el proceso de asignacin de tierras. En el presente trabajo se presentan algunas de las caractersticas de la estructura agraria en los municipios con importante participacin de la poblacin indgena, a fin de evidenciar que, lejos de mostrar un patrn homogneo entre s y diferente a los municipios sin poblacin indgena, predomina
1

Roberto Francisco Ibarra R. y Manuel Morales J., La propiedad privada rural, en Revista Estudios Agrarios, nm. 12, Procuradura Agraria, 1999.

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ANLISIS

la diversidad en las relaciones que existen entre los integrantes de este grupo social y la tierra, y que sus caractersticas agrarias son similares a las de los dems sujetos agrarios con quienes comparten su mbito estatal o regional. Se identificaron los principales elementos de la estructura agraria con base en dos criterios; el primero relacionado con los municipios cuya poblacin indgena se estima en 30% y ms respecto al total de la poblacin municipal. Se distinguieron dos rangos: 1) los 247 municipios que tienen de 30 a 69% de poblacin indgena (municipios con presencia indgena MPI), y 2) los 556 municipios que tienen 70% y ms de poblacin indgena (municipios con concentracin indgena MCI). La definicin de estos municipios se hizo con base en el trabajo Indicadores socioeconmicos de los pueblos indgenas de Mxico del Instituto Nacional Indigenista (INI).2 El segundo criterio se refiere a la comunidad como forma de tenencia de la tierra, entendido como aquellos ncleos agrarios que sus tierras estn formalmente reconocidas en una resolucin presidencial de Reconocimiento o Confirmacin y Titulacin de Bienes Comunales (RTBC y CTBC), as como por lo mencionado en el artculo 98 de la Ley Agraria.3 Esta definicin ayuda a distinguirla del concepto de comunidad agraria que se refiere a las formas de organizacin de un grupo social especfico y sus formas de relacionarse con el resto de la sociedad para lograr su reproduccin4 y al de comunidad indgena, ya que, como veremos ms adelante, no todas las comunidades se componen slo de poblacin indgena y ni todos los indgenas tienen en propiedad la tierra bajo esta forma. La informacin proviene del Procede y el VII Censo Agropecuario. El avance del Procede a enero del 2000 es el siguiente: de 2,806 ejidos y 862 comuni2 3 4

Indicadores socioeconmicos de los pueblos indgenas de Mxico, INI, 1996. Ludka de Gortari, Revista Estudios Agrarios, nm. 8, julio-septiembre 1997, Procuradura Agraria. Idem. De Gortari recoge el concepto desarrollado por Arturo Warman sobre comunidad agraria: es una organizacin de una clase especfica, el campesinado, por medio del cual se realizan negociaciones colectivas con otras fuerzas de la sociedad con el fin de obtener las condiciones para la subsistencia y reproduccin de una colectividad y de cada una de las unidades que la forman. Igualmente la presencia de poblacin indgena, en cualesquiera que sea la forma de tenencia de la tierra, por ese slo hecho, no garantiza la existencia de una comunidad.

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dades que existen en los MCI, se regularizaron 1,595 ejidos y 175 comunidades, lo que representa 56.8 y 20.3%, respectivamente. En el caso de los MPI existen 1,568 ejidos y 396 comunidades, de las cuales se han certificado 89.4 y 23.2%, respectivamente. Para el caso de la propiedad privada, la informacin corresponde al total de las Unidades de Produccin que fueron censadas en 1991. Los datos anteriores nos permiten asegurar una razonable representatividad, lo que permite expandir los indicadores al conjunto de los municipios con 30% o ms de poblacin indgena.

Consideraciones generales La poblacin indgena del pas asciende a 8.7 millones de personas, es la mayor de Amrica Latina, y hablan 62 lenguas distintas. Los 803 municipios indgenas se localizan en 20 estados de la Repblica y comprenden una superficie de 28.9 millones de hectreas. Los 556 MCI abarcan 18.8 millones de hectreas que habitan 5.4 millones de personas, de las cuales 90.2% es indgena; los 247 MPI cubren 10.1 millones de hectreas, donde viven 3.8 millones de personas, de las cuales 49.6% es indgena. Son once las principales lenguas que se hablan: zapoteco (19.0%), nhuatl (17.9%), mixteco (17.1%), maya (13.3%), totonaco (3.7%), tzotzil (3.1%), mazateco (2.8%), otom (2.2%), chinanteco (1.8%), purpecha (1.4%) y tzeltal (1.3%), y abarcan 83.6% de los municipios considerados como indgenas. De acuerdo con los ndices de marginalidad establecidos por CONAPO, basados en cuatro dimensiones socioeconmicas (educacin, condiciones de vivienda, distribucin de la poblacin e ingreso), la marginalidad es muy alta o alta en 83.3% de los municipios indgenas y media en 11.8%. Destaca que 241 MCI estn considerados como de muy alta marginalidad. Asimismo, de los 803 municipios indgenas, 507 MCI y 195 MPI se localizan en alguna de las regiones consideradas como prioritarias por los programas para superar la pobreza.

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ANLISIS

La comunidad es la nica o la ms importante forma de tenencia de la tierra de los pueblos indgenas? En los municipios con poblacin indgena existen 26.9 millones de hectreas rsticas, que representan 93.1% de dicho territorio. El tipo de propiedad que predomina es la social, con 70.8% en los MCI y 67.3% en los MPI. Le sigue la propiedad privada, con 26.2% en MCI y 30.6% en MPI; en estos municipios existen 4 mil 374 ejidos, mil 258 comunidades y 304 mil unidades de produccin privadas. El resto de la tierra, en ambos conjuntos de municipios, corresponde a terrenos nacionales y colonias agrcolas y ganaderas (ver Cuadro 1). Cuadro 1 Estructura agraria por agregados
mbito Nacional Concepto Ncleos agrarios (nm.) Sujetos (miles sujetos) Superficie (miles ha) Ncleos agrarios (nm.) Sujetos (miles sujetos) Superficie (miles ha) Ncleos agrarios (nm.) Sujetos (miles sujetos) Superficie (miles ha) Ncleos agrarios (nm.) Sujetos (miles sujetos) Superficie (miles ha) Ejidos 27,047 3,059.1 84,216.0 2,806 554.6 12,069.5 1,568 177.7 3,679.6 22,673 2,326.8 68,466.9 Comunidades 2,510 511.1 16,480.7 862 92.5 2,350.4 396 29.6 716.5 1,252 38.9 13,413.8 Propiedad Privada 1,410.7 71,679.8 206.7 5,333.0 97.5 1,999.1 1,106.5 64,347.7

MCI

MPI

MSPI*

*MSPI: se refiere a los municipios donde la poblacin indgena representa menos de 30% del total de la poblacin.

Si se observa la estructura agraria por intervalos, se advierte que en los MCI la propiedad de la tierra que predomina en 228 municipios es la ejidal, en 200 es la comunal; en 39 la propiedad comunal y ejidal tienen similares participaciones y es slo propiedad privada en 89. Para el caso de los MPI, 127

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en 118 municipios la forma de tenencia ejidal es mayoritaria, en 56 es la comunal y en 73 es slo privada.5 La informacin anterior nos permite llegar a varias conclusiones: a) La forma de propiedad que predomina entre la poblacin indgena es la ejidal. Esto se debe principalmente a dos razones. La primera es que, si bien los expedientes de Restitucin y Dotacin de tierras empezaron a tramitarse a partir del Decreto del 6 de enero de 1915, fue hasta 1940 cuando el Cdigo Agrario norm el procedimiento jurdico para la titulacin de terrenos de bienes comunales diferencindolo de otros procedimientos agrarios.6 La segunda razn se debe a que los pueblos que fueron privados de sus tierras, bosques o aguas tenan derecho a que se les restituyeran, pero estaban obligados a demostrar la propiedad de la tierra, as como la fecha y condiciones del despojo. Como no todos los pueblos podan cumplir con estas condiciones, la legislacin consider que al momento de iniciar el proceso de restitucin (a comunidades) tambin se abriera un expediente de Dotacin (en ejidos o Nuevos Centros de Poblacin Ejidal). As, en caso de no proceder el expediente de restitucin el expediente de Dotacin procedera sin tener que iniciar un nuevo trmite. Esto fue lo ms frecuente; por ello, la forma de propiedad que predomina entre la poblacin indgena es la ejidal: de cada cuatro ncleos agrarios con poblacin indgena tres son ejidos y uno comunidad. b) Existen comunidades donde su poblacin indgena es nula o muy baja, por eso es importante diferenciar a la comunidad, como forma de tenencia de la tierra, de la poblacin indgena. Para el reconocimiento, confirma5

El Sector Agrario, el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) y el INI realizaron el esfuerzo de homologar las bases de informacin sobre los ncleos agrarios. A su vez, realizaron una primera identificacin de aquellos ejidos o comunidades que tienen poblacin indgena. El trabajo dio como resultado el Sistema Interinstitucional de Catlogos Agrarios (SICA). De acuerdo con este catlogo, existen 3 mil 681 ejidos y mil 85 comunidades con 30% o ms de poblacin indgena. No se consider al SICA como fuente de informacin dado que falta validar los datos respecto al porcentaje de poblacin indgena que es parte de los ncleos agrarios. En estos momentos se est actualizando dicho catlogo y se espera tener una nueva versin en junio. Para ms detalles, consultar la Gua de Restitucin y Dotacin de Tierras y de Reconocimiento, Confirmacin y Titulacin de Bienes Comunales, Zazil Sandoval et al., CIESAS-RAN, Mxico, 1999.

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ANLISIS

cin y titulacin de bienes comunales se estableci el procedimiento agrario mediante el cual los pueblos que guardan el estado comunal solicitaron a las autoridades agrarias les confirmaran y titularan, mediante una Resolucin Presidencial, las tierras que haban posedo de tiempo inmemorial.7 La asociacin del procedimiento agrario de RTBC y CTBC con el concepto los pueblos que guardan el estado comunal8 y no al concepto pueblos indgenas se relaciona con el hecho de que actualmente existen mil 252 comunidades la mitad del total nacional donde la poblacin indgena es nula o muy baja; por ejemplo, las comunidades que se localizan en los estados de Aguascalientes, Coahuila, Quertaro y Tamaulipas. c) Existe un nmero importante de propietarios privados que son indgenas, especialmente en las regiones de Zongolica, Veracruz; la sierra Mazateca, Oaxaca; en los municipios de Pantepec, Simojovel, San Cristbal de las Casas, Salto del Agua, San Juan Cancuc, en Chiapas, y en algunos de la Huasteca hidalguense (Atlapexco, San Felipe Orizatln y Huazolingo).

La poblacin indgena asigna derechos iguales sobre la tierra entre todos sus miembros y la forma de trabajar la tierra es en comn? Cuando se habla sobre la propiedad de la tierra de los indgenas se incurre en la imprecisin de asociarla a igualdad de derechos entre todos sus miembros y a formas de trabajo en comn, lo cual hara suponer que el destino predominante de sus tierras es el de uso comn. Al analizar la informacin encontramos que existe gran diversidad de formas de usufructo de la tierra por parte de la poblacin indgena: con base en los derechos consagrados en la legislacin agraria, mil 122 ncleos decidieron asignar derechos individuales sobre el total de su superficie contra
7 8

Idem. Si bien para algunos legisladores guardar el estado comunal es sinnimo de pueblos indgenas, en el procedimiento para la Restitucin y Reconocimiento Confirmacin y Titulacin de Bienes Comunales no se encuentra definido este concepto lo que da lugar a diversas interpretaciones, tan es as que se le reconoci tierras a pueblos mestizos bajo esta va.

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ESTUDIOS AGRARIOS

871 que destinaron todas sus tierras como uso comn. Adems, mil 254 asignaron derechos tanto en tierras de uso comn como en la superficie parcelada (ver grfica). Grfica 1 Ncleos agrarios por destino de las tierras
Ejidos por destino de tierras
Slo solares Slo solares

Comunidades por destino de tierras

Slo parcelado

Slo parcelado

Parcelado y uso comn

Parcelado y uso comn

Slo uso comn

Slo uso comn

0
MCI MPI

100

200

300 (ha)

400

500

600

700
MCI MPI

20

40

60 (ha)

80

100

120

El comportamiento anteriormente descrito se debe entre otras razones a: a) Las asambleas de los ncleos agrarios fueron las que decidieron el destino de sus tierras y asignaron derechos sobre las mismas. La seccin tercera, artculo 56 de la Ley Agraria, dice que la asamblea de cada ejido podr determinar el destino de las tierras que no estn formalmente parceladas, efectuar el parcelamiento de stas, reconocer el parcelamiento econmico o de hecho o regularizar la tenencia de los posesionarios o de quienes carezcan de los certificados correspondientes. Consecuentemente, la asamblea podr destinarlas al asentamiento humano, al uso comn o parcelarlas a favor de los ejidatarios. Lo mismo se aplica para las comunidades.9 b) Si bien en las comunidades es mayor la presencia de tierras slo de uso comn; esto se debe, en parte, a que el Procede en comunidades, en atencin a las caractersticas histricas de la comunidad como forma de
9

Marco Legal Agrario, Procuradura Agraria, Mxico, 1998.

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ANLISIS

tenencia de la tierra, defini una serie de criterios para su regularizacin oferta institucional, que consiste en: actualizar el padrn de comuneros; definir, medir y plasmar en un plano el permetro de la comunidad, y delimitar las grandes reas, es decir, la zona de asentamiento humano y las tierras de uso comn, y reflejarlas en el plano interno.10 c) De acuerdo con la distribucin de las tierras en los ejidos regularizados, predomina la superficie de uso comn,11 pero esto se debe ms a disposiciones de la ley o las caractersticas de la calidad del suelo o las formas como se dio el reparto que a cuestiones relativas a los usos y costumbres de los indgenas. Por ejemplo, de los 4.9 millones de hectreas ejidales regularizadas en los 803 municipios con 30% o ms de poblacin indgena, 70.8% son tierras de uso comn; sin embargo, este tipo de tierras ejidales representa alrededor de 90% en los estados de Campeche y Quintana Roo, donde, por disposiciones de la Ley Agraria en su artculo 59, qued restringida la asignacin de parcelas.12 De igual manera, en los estados del norte del pas (Chihuahua, Durango, Nayarit, Sonora) y en Yucatn predominan las tierras de uso comn, ya que los ncleos agrarios se componen fundamentalmente de tierras semiridas; ms aprovechables como agostadero que para cultivo (ver Cuadro 2).

10 11

12

Procede en comunidades, Procedimiento General Operativo, Sector Agrario, abril de 1998. Si bien los ejidatarios y comuneros decidieron destinar en gran parte sus tierras como de uso comn, esto no significa la ausencia de un parcelamiento de tierras, mejor conocido como econmico. Impedir el parcelamiento en zonas boscosas y selvas tiene como sentido el criterio de conservacin del medio ambiente, se considera que la explotacin individual puede llevar a un manejo inadecuado de estos recursos.

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Cuadro 2 Distribucin de la superficie regularizada en hectreas


MCI Ejidos Comunidad Parceladas Uso Parcelada Uso comn comn 4,071 324,974 91,382 17,750 0 392,588 569 37,216 20,553 29,229 47,173 22,448 7,284 2,388 133,586 43,681 0 694,020 1,847 83,321 113,912 2,496 110,016 793,405 530,393 2,443,516 17.8 82.2 0 348 0 0 3,072 1,780 0 4,319 0 142 1,904 705 12270 5.7 0 18,589 0 22,576 31,105 6,659 0 83,737 0 33,275 5,073 223 201237 94.3 MPI Ejidos Comunidad Parcelada Uso Parcelada Uso comn comn 0 0 109,869 11,024 14,649 577,817 0 0 34,083 9,799 8,164 16,055 40,868 15,714 71,769 36,901 0 6,446 43,946 60,465 187,011 12,683 126,497 138,167 636856 885071 41.8 58.2 0 0 0 0 1,217 799 731 1,298 0 0 1,892 0 5937 8.0 0 3,082 11,087 0 9,164 5,048 170 34,156 0 5,303 31 0 68041 92.0

Estado

Camp. Chis. Chih. Dgo. Gro. Hgo. Mx. Oax. Q. Roo Son. Ver. Yuc. Suma Porcentaje

Por el contrario, en Oaxaca, Chiapas, Mxico y Guerrero predominan los ejidos con superficie parcelada, debido en gran parte a que el reparto agrario en el centro del pas adquiri caractersticas especficas: se dot a gran cantidad de sujetos agrarios con poca superficie, lo que dio lugar a ejidos pequeos, con muchos sujetos y con predominancia de unidades de produccin menores a 5 hectreas. Esta situacin impact por igual a todos los sujetos beneficiados con el reparto de tierras independientemente de su origen tnico. Al comparar el promedio de hectreas por sujeto entre los MCI, MPI y los municipios sin poblacin indgena MSPI13 en cinco entidades del centro del pas Hidalgo, Mxico, Morelos, Puebla y Veracruz, encontramos variaciones poco significativas, pues los promedios no son mayores a las 2 hectreas, salvo en Veracruz, donde la cantidad de hectreas por sujeto en los MSPI es mayor de 3 ha respecto de los MCI y MPI. Tampoco existe un

13

MSPI significa municipios con menos de 30% de poblacin indgena respecto del total de la poblacin.

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ANLISIS

comportamiento por el cual se pueda afirmar que en los MSPI los promedios son siempre mayores que en los MPI y en estos ltimos mayores que en los MCI. Tambin existen muchas similitudes al comparar parcelas por sujeto, por ejido y tamao del predio (ver Cuadro 3). Cuadro 3 Superficie promedio por sujeto y por ejido Estado Hidalgo Variables Ha por sujeto Parcelas por sujeto (nm.) Parcelas por ejido (nm.) Tamao del ejido (ha) Ha por sujeto Parcelas por sujeto (nm.) Parcelas por ejido (nm.) Tamao del ejido (ha) Ha por sujeto Parcelas por sujeto (nm.) Parcelas por ejido (nm.) Tamao del ejido (ha) Ha por sujeto Parcelas por sujeto (nm.) Parcelas por ejido (nm.) Tamao del ejido (ha) Ha por sujeto Parcelas por sujeto (nm.) Parcelas por ejido (nm.) Tamao del ejido (ha) MCI 3.4 3.2 231 393 1.1 2.3 559 359 2.7 1.9 507 769 4.1 2.1 216 812 7.5 1.7 139 585 MPI 1.4 1.7 129 387 1.7 2.6 568 466 3.4 2.0 453 1,422 3.5 2.1 227 919 7.7 1.7 134 590 MSPI 3.4 1.7 188 730 2.4 1.9 384 550 3.7 1.9 312 842 3.7 2.1 300 852 10.5 1.6 97 659

Mxico

Morelos

Puebla

Veracruz

La poblacin indgena asigna derechos individuales por igual entre todos sus miembros? Se asocia a la propiedad de la tierra de la poblacin indgena una redistribucin equitativa entre todos sus miembros, lo cual tampoco es cierto. 133

ESTUDIOS AGRARIOS

Existen ejidatarios o comuneros con predios pequeos menores a 5 hectreas mientras que otros poseen ms de 50; por ejemplo, en los MCI, 61.7% de los ejidatarios tiene hasta 5 ha y usufructa 20% de la superficie con un promedio por sujeto de 2.3 ha. En los MPI, 65% tiene hasta 5 ha, posee 21% de la superficie y el promedio de hectreas por sujeto es de 2.2. Por el contrario, con ms de 25 hectreas tenemos en ambos tipos de municipios a 3.6% de los ejidatarios y son dueos de 20 y 21.1% de la superficie, respectivamente, y en promedio cada sujeto tiene 40 ha en MCI y 39.7 ha en MPI. Al igual que en el inciso anterior, encontramos similitudes entre los ejidatarios de los municipios en MCI, MPI y MSPI, especialmente entre los que habitan el centro del pas, lo que confirma la apreciacin de que las caractersticas agrarias de los ncleos con poblacin indgena no son muy diferentes de aquellos que no tienen este tipo de poblacin pero que coinciden estatalmente (ver Cuadro 4). Cuadro 4 Porcentaje de sujetos por tamao de predio en los ejidos regularizados Estado Camp. Variables Sujetos hasta 5 ha Superficie hasta 5 ha Sujetos ms de 25 ha Superficie ms de 25 ha Sujetos hasta 5 ha Superficie hasta 5 ha Sujetos ms de 25 ha Superficie ms de 25 ha Sujetos hasta 5 ha Superficie hasta 5 ha Sujetos ms de 25 ha Superficie ms de 25 ha Sujetos hasta 5 ha Superficie hasta 5 ha Sujetos ms de 25 ha Superficie ms de 25 ha MCI (%) MPI (%) MSPI (%) 69.7 0.0 11.4 38.4 0.0 1.0 0.5 0.0 48.4 3.2 0.0 77.2 40.3 24.8 40.9 11.1 5.0 12.9 5.7 14.5 5.3 19.5 34.9 21.1 84.2 0.0 37.8 66.8 0.0 16.7 0.0 0.0 1.9 0.0 0.0 9.8 81.6 98.6 82.2 54.5 93.1 62.6 0.0 0.0 0.05 0.0 0.0 0.9

Chis.

Dgo.

Hgo.

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ANLISIS

Estado Mx.

Oax.

Pue.

Ver.

contina Variables MCI (%) MPI (%) MSPI (%) Sujetos hasta 5 ha 98.8 97.3 92.9 Superficie hasta 5 ha 90.7 87.6 70.1 Sujetos ms de 25 ha 0.0 0.0 0.1 Superficie ms de 25 ha 0.0 0.0 4.0 Sujetos hasta 5 ha 55.4 61.0 52.1 Superficie hasta 5 ha 12.7 16.1 12.1 Sujetos ms de 25 ha 6.9 4.7 5.3 Superficie ms de 25 ha 30.3 26.4 26.0 Sujetos hasta 5 ha 76.8 82.9 82.3 Superficie hasta 5 ha 42.5 52.6 54.3 Sujetos ms de 25 ha 0.3 0.4 0.3 Superficie ms de 25 ha 2.6 5.5 3.2 Sujetos hasta 5 ha 54.7 52.1 34.1 Superficie hasta 5 ha 20.5 18.5 9.8 Sujetos ms de 25 ha 1.6 1.6 3.7 Superficie ms de 25 ha 7.8 7.4 12.7

La diversidad de caractersticas que guarda actualmente la propiedad de la tierra tiene que ver con las formas que adquiri el reparto agrario. Cabe sealar dos elementos que ayudan a confirmar la apreciacin anterior. a) En marzo de 1929 se fij la unidad de dotacin entre 3 y 24 hectreas por cada sujeto de derecho agrario y en 1946 tuvo lugar una nueva reforma al Artculo 27 constitucional, segn la cual la unidad de dotacin no debera de ser menor a 10 hectreas de riego o su equivalente. El cumplimiento de estas disposiciones en muchos de los casos no se pudo llevar a cabo, entre otras razones, por las caractersticas de los terrenos (calidad de la tierra, topografa, etctera) o por la falta de tierras para repartir o por la presin demogrfica. Estos elementos configuraron algunas de las caractersticas de los ncleos agrarios. b) Con el fin de determinar en qu forma deberan tramitarse las solicitudes relacionadas con la ampliacin de ejidos, en julio de 1924 se modific el 135

ESTUDIOS AGRARIOS

Reglamento Agrario, donde se especific la extensin y calidad de la unidad de dotacin. Para solicitar la ampliacin de sus tierras, los ncleos agrarios tenan que demostrar que las tierras dotadas con anterioridad estuvieran en explotacin, que eran insuficientes para el desarrollo colectivo de su poblacin y que estaban en condiciones de explotar mayores superficies. Es decir, se reconoce que muchos ncleos agrarios fueron insuficientemente dotados de tierra. Basta sealar que 29.5% de los expedientes del Archivo General Agrario corresponde a solicitudes de ampliacin, mayor en 27 puntos porcentuales a los expedientes de restitucin de tierras.14

Existen grandes contrastes entre la propiedad social y la privada en los municipios con poblacin indgena? Es comn afirmar que entre los ejidos, comunidades y propiedad privada existen muchas diferencias y casi ninguna similitud, especialmente entre la propiedad social y la privada, sin embargo, tampoco esto es del todo cierto, si comparamos la superficie promedio por sujetos agrarios, el nmero de sujetos con hasta 5 hectreas, la superficie de labor y de agostadero, el total de mujeres respecto al total estatal y la edad promedio, veremos que hay muchas coincidencias (ver Cuadro 5).

14

Zazil Sandoval et al., op. cit.

136

ANLISIS

Cuadro 5 Hectreas por sujeto de acuerdo con el tipo de tierra Concepto Ejidos Hectreas parceladas por sujeto Hectreas de uso comn por sujeto Total de hectreas por sujeto % de sujetos hasta 5 hectreas % superficie parcelada Edad promedio (aos) % de mujeres titulares Comunidades Hectreas parceladas por sujeto Hectreas de uso comn por sujeto Total de hectreas por sujeto % de sujetos hasta 5 hectreas % superficie parcelada Edad promedio (aos) % de mujeres titulares Propiedad privada Hectreas de labor por sujeto Hectreas de agostadero por sujeto Total de hectreas por sujeto % de sujetos hasta 5 hectreas % superficie parcelada Edad promedio (aos) % de mujeres titulares MCI 7.2 25.8 33.0 61.7 19.1 46.5 9.5 3.2 11.5 14.7 86.5 5.9 43.1 15.7 5.7 7.2 12.9 78.0 19.6 52.2 18.0 MPI 6.9 13.6 20.5 65.0 41.3 49.2 16.2 2.1 10.3 12.4 92.4 8.9 44.4 21.2 9.1 5.1 14.2 73.7 11.8 52.4 18.7 MSPI 9.8 31.3 41.1 48.1 30.1 51.7 18.7 8.2 29.9 38.1 71.2 10.0 45.6 19.2 16.5 49.6 66.1 56.8 5.4 52.7 19.9

Nota: Para realizar el comparativo se igual la superficie parcelada de los ncleos agrarios con la superficie de labor de la propiedad privada y la de uso comn con la de agostadero u otros usos. La edad de los propietarios privados y el nmero de mujeres se estim a partir de la informacin de Procampo en las entidades, en el caso de ejidatarios y comuneros se obtuvo a partir de la informacin de Procede.

Podemos concluir que la propiedad privada mantiene caractersticas muy similares al resto de los tipos de propiedad en los municipios con poblacin 137

ESTUDIOS AGRARIOS

indgena: las tierras son de mala calidad, enfrentan las mismas dificultades para producir, la superficie promedio de los predios es casi la misma y tambin est presente el minifundio. Es importante destacar que, adems de las caractersticas anteriores, en la superficie privada, especialmente en estos 803 municipios, es frecuente la irregularidad jurdica. Los registros pblicos de la propiedad por lo general no estn actualizados y sus anotaciones no corresponden a la realidad. Una proporcin alta de propietarios carece de ttulos o no dispone de escritura pblica. Esta situacin genera conflictos sociales y limita las posibilidades de desarrollo en el campo.

Cules son las caractersticas agrarias ms sobresalientes en los municipios con poblacin indgena? Sujetos agrarios En los MCI, de los 208 mil 904 sujetos beneficiados por el Procede, 67% son ejidatarios, 12.4 comuneros, 8.7 posesionarios y 11.7% avecindados. En los MPI, de 196 mil 523 sujetos agrarios 65.8% son ejidatarios, 5.8 comuneros, 18.3 posesionarios y 15.9% avecindados. Tambin existen 206.7 mil propietarios privados en MCI y 97.5 mil en MPI. La importancia de cada uno de ellos vara de una entidad a otra; por ejemplo, en Chiapas y Guerrero, a pesar de que apenas se lleva regularizado alrededor de 20% de las comunidades, los comuneros representan ms de la mitad de los sujetos beneficiados por el Procede, mientras que en el estado de Mxico los posesionarios representan 46.1%, y en Michoacn, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco y Veracruz los avecindados superan 20% de los sujetos. Los diferentes niveles de presencia de los sujetos agrarios obliga a pensar en acciones diferenciadas en cada entidad. En los casos donde los avecindados representan un nmero significativo podramos estar ante dos eventos: presin sobre la tierra al carecer estos ltimos de ella o en la posibilidad de llevar a cabo el relevo generacional pues los avecindados, en la mayora de los casos, son familiares de los ejidatarios, especialmente sus hijos (ver Cuadro 6). 138

ANLISIS

Cuadro 6 Sujetos agrarios por entidad federativa


Ejidatario 3,907 89.8 8,863 55.8 6,059 95.8 634 81.0 4,324 55.7 6,313 77.7 0.0 4,335 53.9 847 58.3 764 99.0 702 38.7 4,296 51.4 6,425 67.6 449 88.4 0,670 72.0 6,114 36.9 3,412 78.2 0.0 14,741 64.7 7,112 83.7 Comunero 0.0 4,067 25.6 0.0 140 17.9 3,044 39.2 2,063 9.8 0.0 0.0 44 3.0 0.0 1,064 58.7 7,663 27.5 1,112 11.7 0.0 0.0 5,068 30.6 662 15.2 0.0 1,050 4.6 43 0.1 MCI Posesionario 91 2.1 1,622 10.2 0.0 8 1.0 281 3.6 372 1.8 0.0 3,712 46.1 137 9.4 8 1.0 45 2.5 1,814 6.5 265 2.8 13 2.6 3 0.0 2,592 15.7 11 0.3 0.0 2,203 9.7 5,122 11.6 Avecin- Prop. Ejida- Comudado privado tario nero 351 8.1 1,337 8.4 264 4.2 1 0.1 116 1.5 2,257 10.7 0.0 0.0 426 29.3 0.0 2 0.1 4,048 14.6 1,701 17.9 46 9.1 4,152 28.0 2,774 16.8 280 6.4 0.0 4,789 21.0 2,067 4.7 970 16,910 607 326 2,157 13,498 0.0 2,977 3,840 6 32 41,648 90,122 1,711 839 2,414 2,087 37,707 9,765 0.0 7,641 70.5 6,515 94.4 0.0 7,455 65.7 7,245 78.5 91 88.3 5,126 43.9 625 44.0 3,126 85.4 327 78.4 8,938 56.6 8,295 69.7 2,343 59.3 68 100.0 3,460 50.3 8,780 74.0 2,849 46.6 23,878 59.9 15,145 72.1 0.0 0.0 0.0 0.0 1,506 13.3 1,645 17.8 0.0 962 2.8 117 8.2 0.0 46 11.0 2,690 17.0 1,607 13.5 159 4.0 0.0 893 13.0 289 2.4 0.0 467 1.2 0.0 MPI Posesionario 0.0 1,021 9.4 145 2.1 0.0 1,639 14.4 19 0.2 0.0 18,374 53.3 354 24.9 285 7.8 11 2.6 566 3.6 650 5.5 1,097 27.8 0.0 1,886 27.4 114 1.0 855 14.0 4,239 10.6 2,803 13.3 Avecin- Prop. dado privado 0.0 2,175 20.1 239 3.5 0.0 743 6.6 321 3.5 12 11.7 0.0 324 22.8 249 6.8 33 7.9 3,590 22.7 1,354 11.4 354 9.0 0.0 634 9.2 2,686 22.6 2,413 39.4 11,266 28.3 3,067 14.6 0.0 5,945 1,128 2,757 19,769 1,062 10,084 3,963 1,372 43 12,682 70,009 3,418 532 2,424 3,966 3,769 37,058 4,129

Estados Camp. % Chis. % Chih. % Dgo. % Gro. % Hgo. % Jal. % Mx. % Mich. % Mor. % Nay. % Oax. % Pue. % Qro. % Q. Roo % S.L.P. % Son. % Tab. % Ver. % Yuc. %

Los porcentajes estn calculados respecto al total de sujetos del sector social, se excluyen, por lo tanto, a los propietarios privados.

139

ESTUDIOS AGRARIOS

Distribucin de la superficie De los 5.2 millones de hectreas regularizadas en los 803 municipios con poblacin indgena, 27.1% corresponde a superficie parcelada, poco ms de dos terceras partes son tierras de uso comn y el resto corresponde a solares urbanos, parcelas con destino especfico y parcelas de grupo. Por su parte, de los 5.5 millones de hectreas de Unidades de Produccin privadas, 26.2% es tierra de labor y 73.8% tiene otros usos, principalmente de agostadero. La distribucin de la superficie parcelada y uso comn para los ncleos agrarios y de labor y otros usos para la propiedad privada tiene variaciones significativas a nivel estatal. En los MCI y en el caso de la propiedad social, en cinco entidades (Chis., Mx., Mor., S.L.P. y Ver.) la superficie parcelada o de labor es de dos terceras partes o ms del terreno ejidal o comunal y en otros nueve estados (Camp., Chih., Dgo., Gro., Nay., Qro., Q. Roo, Son. y Yuc.) la mayor parte de las tierras son de uso comn (ver Cuadro 7). En el caso de la propiedad privada se presenta una situacin similar, en Chiapas, Hidalgo, Michoacn y San Luis Potos la superficie de labor representa ms de 60%, mientras que en las otras entidades las tierras de agostadero y otros usos son las que predominan. En los MPI, tanto en la propiedad social como en la privada, se presenta el mismo comportamiento. En sntesis, el destino que se le d a la tierra no slo tiene que ver con el tipo de tenencia sino con la calidad del recurso y las disposiciones de la ley, por eso encontramos grandes extensiones de tierras de uso comn o de agostadero en el norte del pas y en Yucatn donde predominan superficies semiridas, o en Campeche y Quintana Roo donde por disposiciones de la ley, en los ejidos y comunidades con selvas o bosques, no se puede parcelar. Los mismos resultados se encuentran en los municipios con menos de 30% de poblacin indgena. En estudios anteriores se haba reportado que dos terceras partes de las tierras regularizadas se destinaron como uso comn y slo una tercera parte eran tierras parceladas,15 por ello se puede concluir que la propiedad de la tierra de los indgenas presenta caractersticas muy similares a las de otros grupos sociales.
15

Tipologa de sujetos agrarios Procede, Hctor Robles, en Estudios Agrarios, nm. 4, julio-septiembre de 1996. Dicho artculo fue actualizado con informacin al 15 de enero del 2000 y se obtuvieron los mismos comportamientos.

140

ANLISIS

Cuadro 7 Distribucin de la superficie por tenencia de la tierra


MCI MPI Social Privada Social Privada ParceUso ParceUso lada comn Labor Otra lada comn Labor Otra 4,071 324,974 19,339 173,837 1.2 98.8 10.0 90.0 91,730 36,339 169,182 104,787 109,869 14,106 152,417 118,728 71.6 28.4 61.8 38.2 88.6 11.4 56.2 43.8 - 392,588 16,860 67,656 14,649 588,904 39,887 251,599 100.0 19.9 80.1 2.4 97.6 13.7 86.3 569 59,792 2,053 100,565 0.9 99.1 2.0 98.0 23,625 60,334 9,436 7,097 35,300 18,963 10,603 22,846 28.1 71.9 57.1 42.9 65.1 34.9 31.7 68.3 48,953 29,107 40,257 20,343 8,963 21,103 52,486 52,766 62.7 37.3 66.4 33.6 29.8 70.2 49.9 50.1 462 4,582 6,836 108,389 9.2 90.8 5.9 94.1 7,284 2,388 3,102 2,479 41,599 15,884 12,675 17,943 75.3 24.7 55.6 44.4 72.4 27.6 41.4 58.6 5,879 6,077 12,585 7,050 5,974 5,278 32,628 40,154 49.2 50.8 64.1 35.9 53.1 46.9 44.8 55.2 2,142 102 0 1 10,963 8,851 1,439 1,473 95.5 4.5 19.7 80.3 55.3 44.7 49.4 50.6 45,658 883 9,837 1,014 53,021 103 20,998 100.0 8.2 91.8 1.9 98.1 0.5 99.5 137,905 127,418 133,764 247,654 73,067 71,057 58,910 98,515 52.0 48.0 35.1 64.9 50.7 49.3 37.4 62.6 25,871 25,224 150,128 222,956 30,100 54,258 113,627 143,726 50.6 49.4 40.2 59.8 35.7 64.3 44.2 55.8 665 10,048 1,735 37,077 15,675 9,898 7,628 12,684 6.2 93.8 4.5 95.5 61.3 38.7 37.6 62.4 - 694,020 20,720 132,386 6,446 7,191 58,556 100.0 13.5 86.5 100.0 10.9 89.1 52,099 9,255 62,131 19,993 23,626 1,815 31,642 16,583 84.9 15.1 75.7 24.3 92.9 7.1 65.6 34.4 1,989 116,596 31,980 86,822 43,946 65,768 69,783 20,537 1.7 98.3 26.9 73.1 40.1 59.9 77.3 22.7 - 20,566 8,278 38,791 12,444 71.3 28.7 75.7 24.3 115,816 7,569 140,771 134,034 188,903 12,714 254,916 303,321 93.9 6.1 51.2 48.8 93.7 6.3 45.7 54.3 110,721 793,628 170,549 594,160 126,497 138,167 245,087 193,407 12.2 87.8 22.3 77.7 47.8 52.2 55.9 44.1

Estados Camp. % Chis. % Chih. % Dgo. % Gro. % Hgo. % Jal. % Mx. % Mich. % Mor. % Nay. % Oax. % Pue. % Qro. % Q. Roo % S.L.P. % Son. % Tab. % Ver. % Yuc. %

141

ESTUDIOS AGRARIOS

Superficie parcelada y de labor En los MCI el promedio de parcelas es de 181 en ejidos y 209 en comunidades, mientras que en los MPI son 175 y 195, respectivamente. Sin embargo, en los ejidos de Mxico, Morelos y Quertaro superan las 450, mientras que en Campeche, Durango, Chihuahua, Quintana Roo, Sonora y Yucatn casi no existen por tener gran parte de selva tropical con las restricciones legales a las que se han aludido o por ser terrenos semiridos (ver grfica). Grfica 2 Nmero de parcelas por ncleo agrario
600 500 400 300 200 100
Mich. Cam. S.L.P. Chis. Mor. Ver. Ver. Dgo. Hgo. Oax. Yuc. Yuc. Gro. Son. Son. Tab. Qro. Qro.
Ejidos

MCI: Parcelas por ncleo agrario

Comunidades

700 600 500 400 300 200 100


GHro. Chih.

MPI: Parcelas por ncleo agrario

Jal.

Nay.

Comunidades

142

S.L.P.

Chis.

Mx.

Hgo.

Mor.

Oax.

Pue.

Pue.

Ejidos

ANLISIS

En los MCI, en promedio los ejidatarios tienen 7.2 ha, los comuneros 3.2 y los propietarios privados 5.7. En los MPI los promedios son 6.9, 2.1 y 9.1 hectreas, respectivamente; sin embargo, en los estados del centro del pas, independientemente del tipo de tenencia de la tierra, la superficie promedio es menor a las 4 ha y en consecuencia las condiciones para la produccin son sumamente limitadas. Problema que se agudiza al tomar en cuenta que los predios estn adems fraccionados en varias parcelas. Este fenmeno se ver agudizado en un futuro16 (ver grfica). Grfica 3 Superficie promedio parcelada y de labor por sujeto agrario
MCI: Superficie promedio parcelada y de labor por sujeto agrario 60 50 40

Ha

30 20 10 0
Mich. Cam. S.L.P. Chis. Mor. Ver. Ver. Dgo. Hgo. Oax.
Comuneros Ejidos Prop. privados

MPI: Superficie promedio parcelada y de labor por sujeto agrario 120 100 80

Ha

60 40 20
GHro. Chih. Jal. Nay. S.L.P. Mor. Chis. Mx. Tab. Hgo. Oax. Yuc. Son. Qro. Pue.

Comuneros

Ejidos

Prop. privados

16

Para ver ms detalles sobre fraccionamiento y minifundio consultar Minifundio y fraccionamiento de la tierra ejidal parcelada, Gloria Arts Espriu, en Estudios Agrarios, nm. 8, 1997.

Yuc.

Gro.

Son.

Qro.

Pue.

143

ESTUDIOS AGRARIOS

Superficies promedio de uso comn y otros usos En los MCI, el promedio de superficie de uso comn u otros usos por sujeto es de 25.8 ha por ejidatarios, 11.5 ha por comunero y 7.2 ha por propietarios privados. En los MPI los datos correspondientes son: 13.6, 10.3 y 5.1 ha. Al analizar la informacin por entidad encontramos variaciones significativas, en algunos estados del centro del pas los promedios no superan las 2 ha, mientras que en el norte, as como en Campeche y Quintana Roo, alcanzan como mnimo 40 hectreas (ver grfica). Grfica 4 Superficie de uso comn y otro tipo de tierra por sujeto agrario
350 300 250 200 150 100 50
Mich. Cam. S.L.P. Chis. Mor. Ver. Yuc. Dgo. Hgo. Oax. Yuc. Gro. Son. Tab. Ver. Qro.
Privados

MCI: Superficie de uso comn y otro tipo de tierra por sujeto agrario

Ha

Ejidos

Comunidades

600 500 400

MPI: Superficie de uso comn y otro tipo de tierra por sujeto agrario

Ha

300 200 100


GHro. Chih. Jal. Nay. S.L.P.
Privados

Chis.

Mx.

Hgo.

Mor.

Oax.

Ejidos

Comunidades

144

Son.

Qro.

Pue.

Pue.

ANLISIS

Tamao del solar Para algunos funcionarios e investigadores de lo agrario no es factible el otorgamiento de solares y menos an de ttulos de propiedad porque va en contra de los usos y costumbres indgenas. Evidentemente persiste un error, es posible otorgar ttulos de solar urbano en las comunidades, lo cual no es nuevo ya que desde 1940 existen las resoluciones presidenciales de segregacin de zona urbana en las comunidades y la entrega de certificados, primero, y posteriormente ttulos de solar urbano. En los MCI, el promedio del tamao de los solares de los ejidatarios es de mil 993 m2 y el de los comuneros mil 683 m2, mientras que en los MPI los promedios respectivos son mil 965 m2 y mil 962 m2. A nivel estatal, el tamao de los solares vara; en Chihuahua, Durango y Quintana Roo pasa los 2 mil 500 m2, mientras que en Hidalgo y Yucatn no alcanza los 1,000 m2 y, por lo tanto, se reduce la posibilidad de aprovechar este espacio en la produccin de traspatio, que es de gran relevancia para la familia campesina (ver grfica). Grfica 5 Tamao del solar promedio por sujeto agrario
MCI: Tamao del solar promedio por sujeto agrario 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0
Mich. Cam. S.L.P. Chis. Mor. Ver. Dgo. Hgo. Oax. Yuc. Gro. Son. Qro. Pue.

Ejidos

Comunidades

145

ESTUDIOS AGRARIOS

contina
MPI: Tamao del solar promedio por sujeto agrario 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0
GHro. Chih. Jal. Nay. S.L.P. Chis. Mor. Mx. Tab. Ver. Hgo. Oax. Yuc. Son. Qro. Pue.

Ejidos

Comunidades

Conclusiones La propiedad de la tierra de los pueblos indgenas se puede dar en las tres formas de propiedad: nacional (terrenos nacionales o baldos), privada y social. Predomina la propiedad ejidal, lo que se debe a la ausencia de normas y procedimientos en las primeras dcadas del siglo pasado para el reconocimiento y restitucin de tierras de bienes comunales y a las dificultades que existan en los Cdigos Agrarios para que los pueblos pudieran demostrar la fecha y forma del despojo de sus tierras o que contarn con sus ttulos primordiales. No todas las comunidades como forma de tenencia de la tierra se componen slo de poblacin indgena y ni todos los indgenas tienen en propiedad la tierra bajo esta forma. El procedimiento para el Reconocimiento o Confirmacin de Bienes Comunales est asociado al concepto de pueblos que guardan el estado comunal y no al concepto pueblos indgenas. Existe gran diversidad de formas de usufructo de la tierra por parte de la poblacin indgena por lo que no se puede hablar de caractersticas propias que la identifiquen y la diferencien de la forma en que el resto de la pobla146

ANLISIS

cin rural posee la tierra, por lo que no se puede afirmar que las tierras que poseen los indgenas son principalmente de uso comn, que no se asignan superficies parceladas en propiedad o que en la asignacin individual de las tierras predomina un criterio de equidad; es decir, que todos tienen los mismos derechos y la misma cantidad de tierras. No se presenta una tendencia que permita sealar que las superficies promedio por sujeto, el tamao del ejido, el destino de las tierras de los ncleos agrarios de MCI, por ejemplo, sean siempre mayores o menores que en los ncleos de los MPI o del resto de los municipios del pas. Tampoco se puede concluir que las unidades de produccin privadas son siempre mayores que las de ejidatarios y comuneros. El reparto agrario en el centro del pas adquiri caractersticas especficas: se dot a gran cantidad de sujetos agrarios con poca superficie, lo que dio lugar a ejidos pequeos con muchos sujetos y con predominancia de unidades de produccin pequeas. En el norte y la Pennsula de Yucatn se presentan caractersticas diferentes: ejidos con grandes extensiones y tierras principalmente de uso comn, pocos sujetos y superficies promedio en muchos casos mayores a las 10 hectreas. No obstante, existen muchas similitudes en la estructura agraria interior de los estados, independientemente del rgimen de propiedad y de la condicin tnica. Las caractersticas de la propiedad de la tierra se vieron influenciadas por la forma en que se dio el reparto de tierras, las disposiciones legales establecidas en los diferentes Cdigos Agrarios y por las restricciones para asignar derechos en selvas o bosques, de acuerdo con el artculo 59 de la Ley Agraria.

147

FOROS

La cuestin indgena en la Cmara de Diputados: recuento de un episodio histrico*


Flavia Echnove Huacuja** Introduccin

a relacin de los Estados nacionales latinoamericanos respecto a sus pobladores indgenas ha estado definida por la concepcin de sociedad nacional como un todo integrado y homogneo culturalmente, es decir, sin indgenas (Dandler, 1992). Sin embargo, la resistencia de stos a desaparecer, el ascenso de su organizacin y la clarificacin de sus demandas centrales ha cuestionado dicho enfoque e incidido en la realizacin de reformas en el derecho internacional y nacional. Entre ellas figura la elaboracin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, donde se establecen como principios el respeto a su cultura, religin, organizacin socioeconmica e identidad propia.

* El presente trabajo da cuenta de los debates llevados a cabo durante 1991-94 en la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin sobre la cuestin indgena. Aqullos giraron en torno a la modificacin del Artculo 4 y 27 de la Constitucin, as como de la Ley Agraria. La postura de cada uno de los partidos polticos implicados en el debate, as como las implicaciones o efectos de las modificaciones legales realizadas para las comunidades indgenas, son tambin materia de anlisis. ** Investigadora del Instituto de Geografa de la UNAM.

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Mxico firma dicho Convenio en 1989, y lo ratifica a fines del ao siguiente, lo que implicaba el compromiso de hacer una serie de adecuaciones en sus leyes internas, de acuerdo con los principios sealados. Este es, indudablemente, uno de los factores que decidi la reforma del Artculo 4 de nuestra Constitucin. Otros, tienen que ver con el ascenso del movimiento indgena a nivel nacional, en el marco de la Campaa 500 Aos de Resistencia Indgena (1989-1992). En este lapso se organizan eventos internacionales en los que Mxico participa, y surgen diversas organizaciones indgenas nacionales, una de las cuales incluso elabora una propuesta de reforma a los Artculos 4 y 27 constitucionales (Flores, 1995: 151). En ese contexto, en abril de 1989, y a instancias del Ejecutivo, se constituy la Comisin Nacional de Justicia para los Pueblos Indgenas de Mxico, del Instituto Nacional Indigenista (INI), con el objeto de elaborar una Iniciativa sobre posibles reformas constitucionales. Para darle legitimidad a sta, que finalmente se concret a reformar el Artculo 4 de la Constitucin, se le someti al usual mecanismo de consulta pblica. La poca representatividad de los indgenas en ese magno evento, y la no inclusin en el texto final de las propuestas hechas por otros sectores, contribuy a la pobreza de los resultados, habiendo incluso quedado la versin final ms limitada que la inicialmente propuesta (Castellanos y Lpez, 1992: 19). No obstante lo anterior, en diciembre de 1990 el Ejecutivo turn al Congreso de la Unin la Iniciativa mencionada. Tres das despus el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) present a esa misma instancia su propuesta de reforma a los Artculos 53, 73 y 115 constitucionales, planteando la creacin de regione pluritnicas con personalidad jurdica y patrimonio propios; la promulgacin de una ley normativa de la organizacin y funcionamiento de dichas regiones, y la creacin de una circunscripcin plurinominal, para garantizar que aqullas tuvieran representantes legislativos, ampliando a 50 el nmero de diputados federales (op. cit.: 17). Tambin a fines de 1990 el Ejecutivo propuso reformas a los cdigos procesales penales, federal y del D.F., las que son aprobadas por el Congreso de la Unin a partir de 1991. As, se modific el art. 52 del Cdigo Penal, el cual considera los usos y costumbres de miembros de grupos indgenas inculpa150

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dos, y el Artculo 28 del Cdigo Federal de Procedimientos Penales, el cual permite que los indgenas puedan nombrar un traductor en los juicios. La Iniciativa del Artculo 4 permaneci siete meses en la congeladora del Congreso; Gilberto Lpez, entonces diputado del PRD y miembro de la Comisin de Asuntos Indgenas, seal que el principal obstculo de aquella reforma era la indiferencia hacia los indgenas por parte de la mayora de los 500 legisladores. Finalmente, y en el marco de las discusiones que al fin se inician en el seno de dicha Comisin, el PRD asumi como propia la Iniciativa del Ejecutivo, mientras que el Frente Cardenista de Liberacin Nacional (FCLN) present una propuesta de reforma a los artculos 2, 3, y 20 constitucionales (idem.: 20-21). El presente Artculo tiene como objeto resear los debates llevados a cabo durante 1991-94 en la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin sobre la cuestin indgena, particularmente sobre la modificacin del Artculo 4 y 27 de la Constitucin, as como de la Ley Agraria. La postura de cada uno de los partidos polticos implicados en el debate, as como las implicaciones o efectos de las modificaciones legales para las comunidades indgenas, son tambin analizadas. La reforma al 4 constitucional: un cambio sin consecuencias La Iniciativa presidencial fue sometida a discusin en el pleno de la Cmara de Diputados el 3 de julio de 1991. En su exposicin inicial de motivos, se revela claramente la concepcin y posicin oficial ante los indgenas, considerando su equidad y bienestar como un requisito para la modernizacin del pas. El problema de los indgenas se centra en su situacin de pobreza y marginalidad, y en la injusticia de que han sido objeto, inscribiendo textualmente la propuesta del Ejecutivo en la corriente indigenista del Estado mexicano (Cmara de Diputados, 1990: 7-12). Antes de iniciar el debate parlamentario, las mencionadas propuestas del PRD y del FCLN en relacin con cambios en otros artculos fueron rechazadas por contrariar las tcnicas legislativas en materia constitucional y apar151

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tarse de los principios normativos de la divisin de poderes, del pacto federal y de la autonoma municipal. Por tanto, el texto que qued a discusin (nuevo primer prrafo del art. 4) fue el siguiente: La nacin mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas. La ley proteger y promover el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas especficas de organizacin social, y garantizar a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado. En los juicios y procedimientos agrarios en que aqullos sean parte, se tomarn en cuenta sus prcticas y costumbres jurdicas en los trminos que establezca la ley. El debate, dentro de lo que cabe, revel algunos elementos de la concepcin de lo indgena por parte de los cinco partidos que intervinieron. El Partido Accin Nacional (PAN), despus de un fallido intento de posponer la discusin (su propuesta de mocin suspensiva fue rechazada), present su propuesta concreta al respecto. Seal que el texto de la Iniciativa es jurdicamente contradictorio y discriminatorio para los indgenas; sustenta una falsa interpretacin de la historia de Mxico; revive una polmica ya superada, y se basa en una diferenciacin tnica contraria a la Constitucin Mexicana.1 El PAN basa sus consideraciones en el ms estricto apego y respeto a los principios de la Constitucin o Ley Suprema, entre los que privilegia el de la igualdad de todos los individuos ante la ley, sin hacer distinciones tnicas (art. 1). En este sentido, dicho partido alude al igualitario acceso a la educacin (art. 3), y a la justicia (art. 13), que establece la prohibicin de leyes privativas y tribunales especiales. Sin embargo, los panistas manifiestan la posibilidad de dar un trato desigual a favor de los ms dbiles o necesitados, pero no por diferencias tnicas o raciales, lo que sera discriminatorio, sino por razones objetivas derivadas de circunstancias sociales, culturales o econmicas. De all se explica que dicho partido plantee la defensa de los indgenas no por indgenas, sino por pobres, marginados, explotados y, en fin, por ser
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Intervencin del diputado Bernardo Btiz, Diario de Debates nm. 20, Cmara de Diputados, p. 28-30.

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ciudadanos mexicanos. Asimismo, los panistas definen a nuestra nacin como mestiza y orgullosa de su origen plural, lo que, a juicio de Castellanos y Lpez (op. cit.: 28), responde a su visin criollista de la historia, que vuelve a excluir las diferencias tnicas y su especificidad y, en consecuencia, legitima las prcticas discriminatorias. Para dicho partido, la nacin mestiza slo se enorgullece de su origen plural, pero no de la pluralidad presente. Para el PAN, al indgena no hay que ignorarlo pero tampoco impedir su largo proceso histrico hacia el mestizaje (tal vez profundamente deseado). El texto del primer prrafo propuesto por los panistas, si bien podra parecer similar al de la Iniciativa oficial, encierra una diferencia radical desde mi punto de vista: niega el origen exclusivamente indgena de la nacin mexicana, al sealar que sta es una unidad integrada por culturas diversas y por pueblos distintos, que al reunirse le dieron origen. Propona ese partido, aunque finalmente se abstuvo de votar, que la educacin indgena fuera bilinge y bicultural pero, congruente con su principio de no diferenciacin, excluyendo la posibilidad de considerar en los juicios agrarios el aspecto jurdico de las prcticas y costumbres indgenas. Tambin para el PPS (Partido Popular Socialista), los indgenas son esencialmente ciudadanos marginados y pobres, ante lo cual, si bien vot a favor de la Iniciativa, sus diputados propusieron una serie de medidas que incluan la prestacin de servicios a los ncleos indgenas, junto con otras de ndole agraria, muy reveladoras, entre las que figuraban la incorporacin de las tierras comunales al sistema ejidal y la confirmacin de la propiedad de las tierras comunales (Cmara de Diputados, op. cit.: 34-35). En ocasiones, dando una visin folklrica de los indgenas, ese partido reconoce que su bienestar ser muy difcil mientras exista una poltica neoliberal como la actual. El PT (Partido del Trabajo) rescat la condicin de explotados de los indgenas, definindolos como ciudadanos mexicanos maltratados a lo largo de 500 aos, y vctimas de violencia y abuso. Aunque aprob la Iniciativa sea2

Intervencin del diputado Israel Galn, Diario de Debates nm. 20, Cmara de Diputados, p. 32-33.

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l en el debate sus limitaciones, considerndola tan slo un plido reconocimiento, ya que los indgenas requieren toda una poltica de atencin especial que pague la larga y profunda deuda social que se tiene con ellos.2 El diputado del PRD, Gilberto Lpez, sustent la propuesta en trminos del necesario reconocimiento constitucional de nuestra historia y de nuestra realidad pluritnica, plurilingstica y pluricultural, como un requerimiento de justicia elemental hacia los indgenas, y como una adecuacin constitucional obligada por la firma y ratificacin del Convenio 169 de la OIT. Un diputado indgena de ese partido seal la poca representatividad del indgena en la Cmara: tan slo tres o cuatro indios estaban presentes en la discusin. Diversos diputados perredistas tenan claras las limitaciones y vaguedades de la Iniciativa. Sealaban, por ejemplo, que slo en los juicios agrarios se reconocan las prcticas y costumbres jurdicas de los indgenas, dejando fuera el resto de la vida social de las comunidades y a todos aquellos indgenas no agricultores. Tambin vean que slo se reconocan, y vagamente, los derechos culturales indgenas, dejando fuera los ms reivindicados, es decir, los sociales, econmicos y polticos (Castellanos y Lpez, op. cit.: 19). No obstante lo anterior, el PRD consider la propuesta ms que nada como un primer paso o avance. Por su parte, el PRI como partido, y en sto coincidi con el PAN, el PT y el PPS, consider que el problema indgena es de pobreza extrema e injusticia. En el debate parlamentario la intervencin del PRI fue poco polmica y se centr sobre todo en justificar la reforma en trminos de la importancia cuantitativa del problema, mencionando reiteradamente que ya sumaban 15 millones los indgenas existentes.3 De acuerdo con diputados perredistas presentes, la actitud del PRI en el debate fue de franca intransigencia ante la ms mnima modificacin del texto, dejando claro, una vez ms, la subordinacin del partido oficial al Ejecutivo. Ese mismo da del debate la Iniciativa fue aprobada, sin ningn cambio, por 272 votos a favor, de un total de 324. En realidad, en el curso del debate
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Intervencin del Dip. Carlos Vega, Cmara de Diputados, Diario de Debates nm. 20, p. 38-39.

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slo en el caso del PAN se dio a conocer ampliamente su postura ideolgica hacia la cuestin indgena. Sin embargo, PRI, PT y PPS expresaron posiciones coincidentes con los planteamientos de sus plataformas electorales, que bsicamente consideran al indgena como sujeto de asistencia social (al igual que ancianos, nios y discapacitados), y digno de respeto en cuanto a sus usos y costumbres (slo el PT habl de restituirles sus tierras) (Arellano, 1995). La visin racista y etnocntrica presente en la mayora de los diputados de la Cmara, se manifest ms claramente en las discusiones previas al debate, realizadas en la Comisin de Asuntos Indgenas, as como en la participacin de los diputados del PRI y PAN en las festividades por la conmemoracin del V Centenario, entre las que se aval la emisin de una moneda representativa del Encuentro de Dos Mundos (Castellanos y Lpez, op. cit.: 25). Si bien cuando se reform el 4 los indgenas fueron tema especfico de discusin en la Cmara, la nueva redaccin no signific ningn cambio en su realidad concreta, como tampoco fue, ni remotamente, la modificacin legal ms trascendente para ellos. Cinco meses despus se inici el proceso que cambiara su relacin con la tierra, aspecto inseparable de la vida socioeconmica, poltica y religiosa de los pueblos indios.

El debate parlamentario del 27 y la Ley Agraria, y su efecto en los pueblos indgenas Como es sabido, los cambios en las principales leyes agrarias de nuestro pas no constituyen un hecho aislado, sino que forman parte de un conjunto de medidas de poltica econmica de corte neoliberal, cuyo eje central ha sido el retiro del Estado y la apertura comercial. La presin ejercida por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y los condicionamientos hechos por Estados Unidos para la firma del TLC presionaron a su vez para acelerar un cambio en materia agraria, acorde con los intereses del capital nacional y extranjero. Dentro de su enfoque liberal y productivista, el Ejecutivo mexicano consideraba que la iniciativa privada sera la que capitalizara al campo y lo 155

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sacara de la crisis, ya que el minifundio haba probado su ineficiencia productiva. Para ello, era necesario proporcionarle a los dinmicos inversionistas una serie de facilidades, entre las que figuraban la certidumbre jurdica en el rgimen de tenencia y el acceso a las tierras del sector social, las que seran incorporadas al mercado, rector ideal de la economa nacional. En ese contexto, se modific no slo el Artculo 27 sino sus leyes reglamentarias, es decir, la Agraria, la Forestal y la de Aguas. En la Iniciativa presidencial sobre dicho Artculo se consideraba al minifundio como causa del atraso del campo. Se planteaban como objetivos otorgar libertad y justicia al campesino, dar certidumbre jurdica en el campo, capitalizarlo y proteger y fortalecer la vida ejidal y comunal. Las grandes novedades contenidas en la Iniciativa eran: el trmino del reparto agrario; la posibilidad de que sociedades mercantiles y civiles pudiesen tener tierras; el otorgamiento del pleno dominio a las parcelas ejidales; la asociacin de ejidatarios y comuneros entre s y con terceros, otorgando el uso de sus tierras; la prohibicin del latifundio, y la creacin de tribunales encargados de la justicia agraria (Presidencia de la Repblica, 1991). Se sealaba en un segundo prrafo de la fraccin VII, que la ley protegera la integridad territorial de los pueblos indgenas. Durante tres das del mes de diciembre de 1991 se discuti en sesin plenaria de la Cmara de Diputados la reforma del 27. Previamente, y en presencia del presidente del PRI y de los Secretarios de Agricultura y Reforma Agraria, los diputados de ese partido haban sido llamados a la disciplina para aprobar incondicionalmente las reformas a discutir. Ya en el recinto de la Cmara, la presencia de funcionarios de esas instituciones fue un efectivo mecanismo de presin hacia los legisladores del partido oficial, situacin que fue mucho ms evidente meses despus cuando se discuti la Ley Agraria (Calva, 1993: 135). La posicin del PRI en el debate fue de total apoyo a la reforma, justificndola con los mismos argumentos dados en la exposicin de motivos de la Iniciativa. Hugo Andrs Araujo, secretario general de la CNC, acot que los priistas la apoyaban no slo por estar en sus documentos bsicos, sino porque estaban convencidos de la necesidad de cambios: la reforma acabara 156

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con la actitud tutelar y paternalista del Estado, dando mayor autonoma a los productores; dara a los ejidatarios libertad para vender; hara posible la compactacin de ejidos para aumentar su productividad, e impulsara nuevas formas de asociacin (Valle, 1992: 140-46). En ese tenor, las propuestas del PRI, que fueron todas aceptadas, se refirieron, las ms radicales, a la necesidad de regular el posible acaparamiento de tierras por parte de los ejidatarios (y no de las sociedades mercantiles), y a reducir a un ao (en vez de dos) el lapso para fraccionar las tierras que excedieran los lmites legales. El PAN recibi festivamente la Iniciativa, su dirigente, Diego Fernndez de Cevallos, declar que su partido no se une, no se adhiere, no se prende ni se cuelga de la iniciativa presidencial. Tenemos muchos aos de reclamar para Mxico los postulados fundamentales a los que ahora se les da lectura en la propuesta del presidente (Ibidem: 146-47). Mediante sus propuestas insistieron en que se acotara la cantidad de tierra que las sociedades y sus socios pudieran tener, mostrndose, como seala Calva (op. cit.: 138), ms nacionalistas y antilatifundistas que el otrora agrarista PRI. Para el FCLN mantener a los ejidatarios alejados de la selva del mercado capitalista fue una posicin justa que incluso Lzaro Crdenas sostuvo, pero, sealaron, la justeza de una concepcin no es eterna.4 Por su parte, los legisladores del PARM, sealaron que la Iniciativa coincida con sus principios, toda vez que la realidad del campo es muy diferente a la planeada por nuestros constituyentes.5 Los dos partidos que se opusieron a las reformas fueron el PPS y el PRD. El primero, no aval la propuesta oficial por apartarse de la tradicin jurdico-constitucional de nuestro pas, y dar lugar, entre otras cosas, a la pulverizacin del ejido.6 El diputado Martn Tavira hizo una breve historia de las comunidades indgenas, siendo de los pocos legisladores que abordan el tema como tal.
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Dip. Alberto Carrillo Armenta, 4-12-1991, en Eduardo Valle (1992), p. 158-160. Dip. Romeo Flores, 4-12-1991, en Eduardo Valle, (1992), p. 164. Dip. Hctor Ramrez Cuellar, 4-12-1991, en Eduardo Valle (1992), p. 175-79.

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Jorge Caldern y Modesto Moscoso del PRD fundamentaron abundantemente su rechazo a la Iniciativa; el primero consider que se rompa con los principios del pacto social establecido en la Constitucin de 1917, y con las bases fundamentales sobre las que se construy el Estado mexicano, sealando que lo que estaba en juego era la preservacin de la Repblica, la integridad territorial y la soberana nacional.7 La versin aprobada del 27 no contuvo modificaciones sustanciales respecto al texto inicial. En la fraccin VII se asent que el Estado protegera la integridad de las tierras de los grupos indgenas (en vez de integridad territorial como estaba en la propuesta); sin embargo, en ese mismo Artculo se haba ya vulnerado su relacin con la tierra, tanto en su calidad de ejidatarios como de comuneros. La Ley Agraria o reglamentaria del 27, que meses despus (febrero de 1992) se discuti en sesin plenaria de la Cmara de Diputados, ampli y detall las condiciones en que las tierras del sector social se incorporaran al mercado. Antes del debate, once organizaciones del Congreso Agrario Permanente (CAP) haban entregado su propuesta campesina de Ley Agraria. Sin embargo, sta no se discuti, como tampoco se aceptaron las propuestas del PRD (slo 3 de 100, y no esenciales), lo que result en un texto no muy diferente al propuesto. Este fue aprobado por 388 votos de los priistas, panistas y parmistas; en contra hubo 45, del PRD, PPS y FCRN, que vot dividido. La diputada perredista, Rosa Albina Garavito, calific al debate cameral como remedo de discusin que hizo evidente la sujecin al Poder Ejecutivo de esta Cmara y seal que el gran legislador del proceso que normar la vida en el campo fue el Ejecutivo; su representante estuvo en este recinto diciendo qu propuestas se aprobaban y cules no (), es sta la pobre, triste e indignante realidad poltica que se nos impone (PRD, 1992: 147-48). Se refiri a la nueva Ley como el desmantelamiento de la propiedad social avalado por el partido de Estado. Para llevarlo a cabo, seal, vimos a legis7

Intervencin en la C. de Dip., 4-12-1991, en Eduardo Valle (1992), op. cit., pg. 149.

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ladores del partido de la mayora argumentar sin conviccin a favor del proyecto de otro partido, que congruente, a lo largo de muchos aos, lo defendi. Entre los artculos menos discutidos estuvieron los referentes a las comunidades, y ni qu decir de las indgenas. El PRD hizo dos propuestas al respecto: que se eliminara la posibilidad de que las comunidades indgenas pudiesen transferir el dominio de sus reas de uso comn a sociedades mercantiles, y que se diera otra definicin de comunero. Tanto este partido como el PPS advirtieron que los bosques de las comunidades indgenas podran serles arrebatados por aquellas agrupaciones.8 Pero, qu significado tiene para las comunidades indgenas la Ley Agraria neoliberal? Las implicaciones para el rgimen de tenencia ejidal, bajo el que se cobija una parte de los indgenas dedicados a actividades agropecuarias y forestales, han sido analizadas por diversos autores. Basta decir que esta parte del otrora sector social fue privatizada, y la tierra dej de ser patrimonio familiar. En el caso de las comunidades, Juan Carlos Prez Castaeda (1995) seala que se abrieron dos posibles vas para su privatizacin: a travs de la aportacin de sus tierras de uso comn al capital de sociedades mercantiles o civiles, o mediante su conversin a ejidos. En la fraccin III del art. 99 se establece el carcter inalienable, imprescriptible e inembargable de las tierras comunales, salvo cuando se aporten a una sociedad. Esta alternativa podr ser tomada por la asamblea de comuneros; si se aprueba, seala Prez Castaeda cambia el estatuto legal de una parte de sus bienes, de comunal a privado en pleno dominio () o sea, se privatizan automticamente. Cuando pasan las tierras comunales a las sociedades, stas se convierten en sus dueas, siendo ste tambin un mecanismo de transmisin de la propiedad. Tambin en el art. 100 de la Ley Agraria (1995: 41), se establece que las comunidades podrn, aparte de constituir sociedades civiles o mercantiles,
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PRD

(1992), p. 117-118, e intervencin de Martn Tavira (PPS), Versin estenogrfica, C. de Diputados, 21 de febrero de 1992.

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asociarse con terceros, encargar la administracin o ceder temporalmente el uso y disfrute de sus bienes para su mejor aprovechamiento. La segunda va sealada, la conversin de comunidad a ejido, significa un cambio de rgimen jurdico, pero no de propietario (P. Castaeda, op. cit.: 7). Sin embargo, el otorgamiento del pleno dominio sobre las parcelas ejidales abre tambin la posibilidad de su futura privatizacin. Por otra parte, las superficies parceladas que la comunidad otorga en usufructo a sus miembros, pero que pertenecen a aqulla, tambin sufren cambios. De acuerdo con la Ley Agraria, el titular de esas tierras puede ahora ceder sus derechos a familiares o avecindados (art. 101). Como producto de un anlisis mucho ms profundo y completo de la gama de implicaciones para las comunidades, Prez Castaeda (op. cit.: 14-16) concluye que a stas se les otorg tres elementos de orden privado: se les hizo alienables, transmisibles y divisibles, mientras que conservaron su carcter inembargable e imprescriptible. Esto es, se les semi-privatiz, perdiendo su carcter de propiedad social y de patrimonio familiar. Para otro estudioso de la materia, Hctor Daz Polanco (1995: 247), la ley abre prcticamente los mismos espacios a la accin de fuerzas disolventes en el rgimen de comunidad que en el ejidal, definiendo a las actuales comunidades como un rgimen de transicin. Finalmente, se cerr la opcin de tener un pedazo de tierra para sinnmero de indgenas solicitantes: las superficies excedentes de los latifundios seran vendidas al mejor postor mediante subasta pblica.

EZLN:

la cuestin indgena vuelve a la Cmara

En opinin de diversos diputados, la Cmara se interes realmente por lo indgena a partir del 1 de enero de 1994 en que aparece el EZLN. Desde entonces, los legisladores han participado de diversas formas, entre las que destaca la elaboracin y aprobacin de la Ley para el Dilogo, la Conciliacin y la Paz Digna en Chiapas, que dio lugar a la Comisin de Concordia 160

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y Pacificacin (COCOPA) en marzo de 1995. Esta Comisin, que algunos consideran la expresin ms slida de la LVI Legislatura, se integr por igual nmero de representantes de cuatro fracciones parlamentarias, un representante del Gobierno de Chiapas y otro de su poder legislativo. Su funcin primordial es facilitar el dilogo y la negociacin entre el Gobierno y el EZLN; particip en la organizacin del Foro Indgena e ingres al Congreso de la Unin los documentos suscritos en San Andrs Larrinzar, Chiapas (acuerdos, pronunciamientos conjuntos y propuestas) sobre Derechos y Cultura Indgena, para ser considerados en la elaboracin de las iniciativas de reformas constitucionales (arts. 4, 115, etctera). A fines de 1994 se cre la Comisin de Asuntos Indgenas en la Cmara, integrada por 30 diputados de cuatro fracciones parlamentarias; sin embargo, 60% de ellos pertenecan al PRI, seis al PAN, cuatro al PRD y dos al PT. El presidente de ella tambin era priista. Dicha Comisin particip en la organizacin de una consulta nacional sobre Derechos y Participacin Indgena (33 Foros y 33 Encuentros estatales), que se inici a fines de 1995. En opinin de diputados perredistas dicha consulta constituy en esencia el medio de legitimizacin de los planteamientos del Ejecutivo (el espacio del PRI); sus resultados fueron manipulados, y las propuestas hechas no fueron genuinas ni representativas de las etnias. De acuerdo con un diputado priista de esa Comisin, el tema ms discutido en la consulta fue el de la autonoma, aunque en su opinin no puede haber ms autonoma que la que ya tienen los municipios. Los resultados de la consulta, indic, seran analizados y utilizados para elaborar una Iniciativa de reformas constitucionales. Tambin se consideraran los planteamientos del EZLN, al que caracteriza no como un movimiento indgena, sino agrario.9 Para el Secretario Tcnico de dicha Comisin los partidos de oposicin son demasiado radicales (plantean cambiar la Constitucin y establecer regiones autnomas pluritnicas), mientras que el PAN no tiene una posicin definida al respecto.10

9 10

Entrevista al Dip. Mario Bautista Mrquez, C. de Dip., 27 de marzo de 1996. Entrevista al Dip. Hctor Pedraza Olgun, C. de Dip., 27/3/96.

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El PRI como partido no tiene una propuesta clara en torno al problema indgena actual, salvo formulaciones generales, el PAN permanece fiel a su ideologa liberal individualista e igualitaria, y el PT es ambiguo, solidarizndose en ocasiones con el PRD. Algunos miembros de este partido avalaron en su momento la Iniciativa de la ANIPA (Asamblea Nacional Indgena Plural por la Autonoma) en torno a la reformas de los arts. 4, 53, 115 y 116 para la creacin de las Regiones Autnomas, como constitutivas de un nuevo cuarto piso en la estructura de la federacin, y espacios de organizacin, representacin, reproduccin sociocultural y desarrollo de los pueblos indgenas. La primera asamblea de ANIPA se realiz en la Cmara de Diputados convocada, entre otras instancias, por la Sra. de Derechos Humanos y Pueblos Indios del PRD. Sin embargo, incluso al interior de ese partido, en el momento en que se llev a cabo esta investigacin, existan diferentes posiciones, quienes apoyaban la va municipal planteada por el EZLN, y los que se adheran a la visin ms autonomista de la ANIPA.11 A partir del debate aqu reseado, han existido numerosas propuestas sobre la autonoma de los pueblos indios hechas por partidos polticos, organizaciones no gubernamentales, el Ejecutivo, el INI, la COCOPA, etctera, cuyo anlisis se aleja del objetivo planteado en el presente artculo. Sin embargo, sealaremos que en el marco del episodio ms relevante ocurrido desde entonces, la firma de los Acuerdos de San Andrs Larrinzar, Chiapas, en febrero de 1996, la propuesta del PAN no se modific sustancialmente, manteniendo la misma concepcin ya comentada, dentro de la cual el problema de los indgenas se remite al reconocimiento de stos como ciudadanos. De acuerdo con la resea hecha por Daz-Polanco, la delegacin del gobierno en San Andrs, formada por representantes de la Secretara de Gobernacin, Desarrollo Social y Reforma Agraria, mantuvieron una franca oposicin hacia cualquier planteamiento de autonoma. De manera diferente, el INI desarroll una propuesta de autonoma basada en el reconocimiento de la comunidad como el mbito de la autonoma, y en la idea de la asociacin o coordinacin de actividades de dos o ms comunidades de dos o
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Entrevista a Csar Chvez, diputado perredista miembro de la COCOPA, C. de Dip., 29 de marzo de 1996.

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ms municipios. Incluso dicho organismo gubernamental propuso la creacin de un cuarto piso comunal, inspirndose en la propuesta de la ANIPA del cuarto piso regional (Daz-Polanco, 1996). Los primeros acuerdos de San Andrs, de acuerdo con dicho autor, pueden considerarse como una transaccin entre la propuesta de autonoma regional de la ANIPA y de los asesores zapatistas, y la realizada por el INI, basada en la concepcin de la autonoma comunal. El levantamiento zapatista motiv que el PRI adoptara posteriormente ciertas definiciones; en el documento elaborado por este partido a fines de 1996, Proyecto poltico del PRI para el desarrollo de los pueblos indgenas se considera a la autonoma como una reivindicacin de los pueblos, comprendiendo en ella los territorios y las estructuras propias del ejercicio del poder poltico (op. cit.). As, la posibilidad de un nuevo debate parlamentario en torno al problema indgena est presente. Las reformas constitucionales, como ha quedado asentado en las Propuestas conjuntas del EZLN y el Gobierno deben darse en el marco de la autonoma que permita a los pueblos indgenas decidir su forma de gobierno interna y sus maneras de organizarse poltica, social, econmica y culturalmente.12 El cumplimiento de los Acuerdos de San Andrs es, hasta hoy, una tarea pendiente.

Bibliografa
Arellano Snchez, Jos, El tratamiento de lo tnico en las plataformas electorales de los partidos polticos en 1994, en Revista Estudios Polticos, nm. 6, Ed. Nueva poca, enero-marzo, 1995. vila Mndez, Agustn, Reforma al artculo 4 constitucional, en La Jornada, Mxico, 25 de abril, 1995. Bartra, Armando, Zapata vive?, en suplemento La Jornada del Campo, La Jornada, Mxico, 8 de abril, 1994. Botey, Carlota, Sobre el campo y los campesinos a un ao de las reformas, en suplemento La Jornada del Campo, La Jornada, Mxico, 27 de abril, 1993.

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Propuestas conjuntas del Gobierno Federal y el EZLN, versin mimeogrfica, 16 de febrero de 1996.

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ESTUDIOS AGRARIOS

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ESTADSTICAS

Instrumentos de organizacin agraria bsica

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ESTUDIOS AGRARIOS

Definiciones conceptuales* Organizacin agraria Proceso que motiva la participacin voluntaria, consciente y comprometida de los campesinos con el propsito de planear, programar, ejecutar y evaluar sus programas y proyectos que respondan a su problemtica y caractersticas especficas para que as logren mejores niveles productivos y de bienestar social. Organizacin agraria bsica Proceso de informacin, capacitacin y ejercicio de los derechos de los ncleos agrarios y sus miembros para la adopcin libre y consciente de los cinco instrumentos tiles para consolidar su vida jurdica y econmico-social. Objetivo El fin que persigue la Organizacin Agraria Bsica es dotar a los ncleos agrarios de las condiciones necesarias para la consolidacin de su vida jurdica y econmica-social, que les permita acceder a niveles superiores de organizacin con plenas posibilidades de xito, mejorando as su nivel y calidad de vida. Actualizacin de los rganos de representacin y de vigilancia del ncleo Como Programa opera desde 1994, sin embargo, el personal operativo siempre ha brindado la asesora jurdica necesaria a los sujetos agrarios para elegir en Asamblea a los rganos de representacin y de vigilancia. El rgano de representacin corresponde a los miembros del Comisariado Ejidal o Comunal, quienes son los representantes legales del ncleo; por tanto, deben estar vigentes, a fin de que las actuaciones que realicen a nom* Agradecemos a la Direccin General de Organizacin Agraria el haber elaborado el presente trabajo.

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ESTADSTICAS

bre del ncleo tengan plena validez y eficacia jurdica; dicho rgano se compone del Presidente del Comisariado, Secretario, Tesorero y sus respectivos suplentes. Por su parte, el rgano de Vigilancia lo forman los miembros del Consejo de Vigilancia que tienen la obligacin de verificar la legalidad de los actos del Comisariado; por ello, para estar en aptitud de realizar las observaciones pertinentes a las acciones del Comisariado, se requiere que estn vigentes en sus funciones, de lo contrario, careceran de valor legal; este rgano se compone del Presidente del Consejo y dos Secretarios y sus respectivos suplentes. Si no se cuenta con los representantes legales del ejido, no se puede realizar legalmente gestin o accin alguna a nombre del ncleo. El Comisariado Ejidal, como representante del ncleo, es quien puede presentarse ante las autoridades para llevar a cabo las gestiones de apoyo al ejido; si no se cuenta con un Comisariado o se tiene uno vencido en su periodo legal, no valen los actos que realice, simplemente, de acuerdo con la Ley, se consideran como si no se hubieran realizado. Lista de Sucesin La Lista de Sucesin es el testamento agrario de los ejidatarios, comuneros y posesionarios reconocidos legalmente y con sus derechos vigentes en un ncleo agrario; es una lista donde el titular anota el nombre de las personas y el orden de preferencia para que stos adquieran sus derechos cuando l fallezca. Cabe mencionar que solamente los derechos sobre las tierras ejidales y dentro del ejido son los que se pueden incluir en esta lista, sin que puedan ingresar en ella propiedades privadas que tenga el ejidatario o posesionario. Con la oportuna elaboracin de la lista y de su depsito en el Registro Agrario Nacional o su formalizacin ante fedatario pblico, se evitan los conflictos entre los familiares de un ejidatario o posesionario que fallece, pues se establece de manera clara y sin lugar a dudas a quin decidi el 169

ESTUDIOS AGRARIOS

titular heredar sus derechos dentro del ejido. Este Programa inici su operacin en el ao de 1995. Libro de Contabilidad El Libro de Contabilidad y Administracin es el documento en el que se efecta el registro de las operaciones econmicas que afectan el patrimonio del ncleo agrario, cuando stas son consecuencia de la actuacin del Comisariado Ejidal, en uso de las facultades que posee como rgano de representacin, encargado de la gestin administrativa del ncleo. Se trata de un sistema de administracin de los recursos del ejido, a travs de llevar por escrito, en un libro, el dinero que ingresa al ncleo y el que se gasta por las actividades del mismo, para tener la mayor transparencia en el manejo del Comisariado. Para la implementacin de este instrumento, es indispensable contar con la aceptacin de la Asamblea para asesorarlos en la aplicacin de este Libro. De la misma forma, es necesario que la asamblea apruebe el Libro una vez que se haya entregado al Comisariado para su contabilidad y administracin. Este Libro se otorga gratuitamente a los ncleos agrarios que as lo solicitan a la Procuradura Agraria; es en 1997 cuando inicia este Programa, brindndose tambin asesora para su correcto uso y llenado, as como la manera en que es til para la elaboracin de los informes contables y administrativos a la Asamblea. Libro de Registro de Titularidad de Derechos A partir del ao de 1997, se implementa el Libro de Registro, el cual es un documento de control en el que se asientan los datos generales de los miembros del ncleo, una relacin de las tierras y los derechos de los ejidatarios y posesionarios sobre las mismas, as como las operaciones relativas a tales derechos.

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ESTADSTICAS

Este inventario del ejido y sus integrantes es revisado y aprobado por la Asamblea, como rgano supremo de decisin dentro del ncleo. Consta de dos secciones: en la primera se asientan los datos generales de los miembros del ejido. En la segunda se anotarn las tierras existentes en el ejido y los derechos sobre ellas, as como las enajenaciones y dems actos jurdicos que se realicen sobre las mismas. El Libro de Registro permite conocer, con el mayor grado de veracidad, los nombres y los derechos que tienen los beneficiarios en los ejidos, asentando tambin sus datos generales bsicos, permitiendo as tener una base para determinar los sujetos que estn en aptitud y posibilidad de participar vlidamente en las asambleas del ncleo. Tambin es til para conocer a detalle las operaciones jurdicas que se realizan al interior del ejido en cuanto a los derechos y sus transmisiones. Reglamento Interno El Reglamento Interno es el documento jurdico formal aprobado por la Asamblea del ncleo, que tiene por objeto regular la organizacin social y econmico-productiva del ncleo agrario; sus disposiciones son de observancia obligatoria y la violacin de sus principios se sanciona de acuerdo con el propio Reglamento y dems ordenamientos legales aplicables. El ejido que carece de Reglamento Interno tampoco tiene orden establecido en sus actividades, sus miembros desconocen qu obligaciones y qu derechos tienen dentro del ejido, los beneficios que pudieran conseguir pueden ser repartidos con desigualdad, no existe una forma clara para la explotacin de los recursos comunes del ejido, no tienen establecido el uso de las parcelas con destino especfico, como es la parcela escolar, de la mujer y la asignada a los jvenes. Este Programa comenz en el ao de 1994.

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ESTUDIOS AGRARIOS

Organizacin Agraria Bsica rganos de representacin


Estado Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Total Universo de ncleos 1992 1993 1994 185 2 227 14 100 16 381 52 883 52 155 6 2,032 204 981 112 88 11 1,082 51 1,476 116 1,241 82 1,157 122 1,443 83 1,227 59 1,846 101 230 8 401 16 607 50 1,534 246 1,151 122 373 14 276 27 1,269 278 1,273 109 980 71 740 103 1,330 117 239 9 3,521 307 731 180 761 11 29,920 0 0 Realizado 1995 17 32 13 85 92 15 398 115 18 155 139 82 129 133 100 247 58 33 59 466 145 14 69 281 95 81 93 120 41 586 172 42 1996 35 41 15 155 171 17 553 195 4 301 189 193 184 123 206 309 51 119 64 489 294 25 107 344 410 90 148 210 93 780 227 173 1997 44 40 28 140 163 31 520 237 20 218 330 270 394 288 260 361 20 110 100 444 340 40 94 380 342 210 138 228 71 930 220 230 1998 58 51 31 93 163 60 506 172 10 250 261 291 318 289 218 357 23 101 108 416 252 78 68 324 269 205 210 232 41 822 172 189 1999 72 40 18 177 139 44 569 246 14 323 221 337 304 263 279 509 46 166 150 383 297 100 64 358 369 231 137 325 86 862 197 219 2000 11 19 15 41 108 7 165 87 3 95 139 153 159 123 144 205 9 60 45 201 129 27 42 161 171 98 84 103 32 421 61 90 Total 239 237 136 743 888 180 2,915 1,164 80 1,393 1,395 1,408 1,610 1,302 1,266 2,089 215 605 576 2,645 1,579 298 471 2,126 1,765 986 913 1,335 373 4,708 1,229 954

2,751 4,125 6,3157,241 6,638 7,545 3,208 37,823

Estas cifras se obtuvieron de reportes que elabor esta Direccin General cada fin de ao, y cabe mencionar que tambin se entregaron para el informe del C. Procurador Agrario.

172

ESTADSTICAS

Organizacin Agraria Bsica Lista de Sucesin


Estado Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Total Universo de ncleos 1992 1993 1994 1995 185 12 227 12 100 10 381 22 883 12 155 16 2,032 21 981 13 88 15 1,082 18 1,476 19 1,241 14 1,157 17 1,443 19 1,227 17 1,846 11 230 7 401 16 607 15 1,534 18 1,151 16 373 19 276 21 1,269 26 1,273 26 980 24 740 26 1,330 18 239 35 3,521 19 731 10 761 14 29,920 0 0 Realizado 1996 45 28 25 26 37 39 49 18 38 39 48 46 47 44 45 50 40 46 49 48 47 50 55 63 59 53 55 43 40 68 35 45 1997 1998 20 41 14 52 16 11 25 64 19 142 18 31 21 111 10 106 22 31 18 186 16 312 21 153 19 198 17 98 22 165 8 183 12 11 17 62 24 183 20 197 18 185 17 51 14 36 23 216 15 259 17 173 19 156 15 162 22 48 27 619 15 75 19 108 1999 29 4 7 30 90 24 75 66 25 137 123 120 82 51 218 91 0 15 87 103 161 42 12 143 178 86 65 239 36 298 103 60 2000 Total 43 190 24 134 9 78 16 183 181 481 31 159 28 305 45 258 29 160 87 485 36 554 64 418 87 450 45 274 71 538 64 407 1 71 2 158 58 416 73 459 58 485 26 205 8 146 80 551 175 712 54 407 40 361 113 590 32 213 125 1,156 125 363 40 286

0 558 1,420 580 4,425 2,800 1,870 11,653

Estas cifras se obtuvieron de reportes que elabor esta Direccin General cada fin de ao.

173

ESTUDIOS AGRARIOS

Organizacin Agraria Bsica Libro de Registro


Estado Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Total Universo Realizado de ncleos 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Total 185 25 46 61 4 136 227 24 43 43 4 114 100 5 38 30 5 78 381 55 63 84 4 284 883 57 154 102 163 476 155 25 45 46 8 124 2,032 95 137 117 18 367 981 125 155 102 21 403 88 0 0 0 0 0 1,082 158 208 193 74 633 1,476 38 196 189 16 439 1,241 6 145 208 30 389 1,157 47 144 94 28 313 1,443 31 88 134 16 269 1,227 33 246 220 25 524 1,846 26 117 104 28 275 230 0 15 43 1 59 401 4 68 112 19 203 607 23 88 115 23 249 1,534 34 200 181 9 424 1,151 40 249 197 32 518 373 4 48 84 40 176 276 0 36 51 16 103 1,269 88 228 198 36 550 1,273 98 251 320 138 807 980 108 184 179 5 476 740 70 178 96 8 352 1,330 51 342 412 61 866 239 65 96 30 3 194 3,521 125 701 282 37 1,145 731 19 77 159 108 363 761 109 89 113 14 325 29,920 0 0 0 0 0 1,588 4,675 4,299 994 11,634

Estas cifras se obtuvieron de reportes que elabor esta Direccin General cada fin de ao.

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ESTADSTICAS

Organizacin Agraria Bsica Libro de Contabilidad


Estado Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Total Universo Realizado de ncleos 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Total 185 15 45 38 33 131 227 7 50 51 5 113 100 3 41 30 1 75 381 40 80 80 22 222 883 53 156 115 157 481 155 66 25 26 8 125 2,032 131 166 159 29 485 981 90 146 123 36 395 88 3 18 17 5 43 1,082 153 215 218 74 660 1,476 28 209 193 37 467 1,241 17 198 187 60 462 1,157 57 193 92 28 370 1,443 138 211 154 27 530 1,227 115 267 243 74 699 1,846 11 170 169 47 397 230 0 20 51 4 75 401 28 87 86 16 217 607 10 95 121 35 261 1,534 140 282 216 37 675 1,151 90 274 219 53 636 373 14 63 77 58 212 276 30 77 44 8 159 1,269 82 239 229 66 616 1,273 65 302 322 165 854 980 19 215 223 26 483 740 85 175 108 26 394 1,330 110 321 415 50 896 239 75 83 43 6 207 3,521 141 692 600 134 1,567 731 27 145 118 120 410 761 125 119 107 39 390 29,920 0 0 0 0 0 1,968 5,379 4,874 1,486 13,707

Estas cifras se obtuvieron de reportes que elabor esta Direccin General cada fin de ao.

175

ESTUDIOS AGRARIOS

Organizacin Agraria Bsica Reglamento Interno


Estado Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Total Universo de ncleos 1992 1993 1994 185 1 227 3 100 5 381 34 883 80 155 5 2,032 57 981 97 88 2 1,082 42 1,476 23 1,241 10 1,157 92 1,443 28 1,227 7 1,846 13 230 6 401 2 607 10 1,534 263 1,151 87 373 2 276 7 1,269 65 1,273 72 980 80 740 18 1,330 57 239 1 3,521 133 731 37 761 11 29,920 0 0 Realizado 1995 4 6 20 218 39 2 186 152 3 146 33 9 71 67 19 98 15 15 27 474 83 6 102 129 151 65 39 68 8 268 53 17 1996 1997 1998 1999 2000 11 67 35 58 6 29 55 34 25 5 6 25 20 19 1 58 157 50 49 6 65 117 90 43 31 8 46 32 11 1 132 252 115 91 20 107 323 84 83 24 2 9 8 9 4 88 289 127 121 27 15 191 91 92 12 13 113 121 163 28 118 302 161 57 10 43 97 109 139 21 21 164 110 184 24 69 148 106 129 24 17 7 0 15 0 18 74 52 55 9 33 55 44 97 9 254 360 132 146 22 101 258 136 108 17 3 28 4 31 6 55 62 12 26 7 78 162 142 145 23 151 355 208 185 76 49 311 101 110 8 26 106 152 90 7 92 194 105 164 17 22 54 28 53 4 247 528 436 357 44 95 97 58 88 31 13 137 65 84 13 Total 182 157 96 668 465 105 853 870 37 840 457 457 811 504 529 587 60 225 275 1,651 790 80 271 744 1,198 724 438 697 170 2,013 459 340

1,350 2,593 2,039 5,143 2,968 3,027 537 17,753

Estas cifras se obtuvieron de reportes que elabor esta Direccin General cada fin de ao.

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BIBLIOAGRARIAS

La construccin de una cultura gerencial democrtica en las empresas forestales. Gerardo Alatorre Frenk, Premio Estudios Agrarios 1998, Casa Juan Pablos-Procuradura Agraria, Mxico, 2000, 432 pp. Se trata de un estudio donde la temtica central es la silvicultura campesina, cuestin que se ubica entre dos proyectos diferentes: el del Estado mexicano, desde el que se impulsa la integracin comercial y la atraccin de la inversin extranjera, y el que sostienen las comunidades y organizaciones campesinas para afianzar la gestin territorial y, en general, el desarrollo social, cultural y poltico de las mismas. En la primera parte se abordan los parmetros y referencias tericas desde las que se realiza la investigacin. Apartado que rescata elementos fundamentales de la investigacin-accin participativa como la opcin metodolgica para construir el conocimiento, junto con los sujetos sociales, que permita entender la lgica de la silvicultura comunitaria y su articulacin-tensin en el esquema de la reproduccin familiar, de pertenencia y cohesin comunitaria y del mantenimiento y desarrollo de las propias empresas. Luego pasa revista a las experiencias que en distintas entidades de la Repblica han tenido los campesinos ejidatarios y comuneros luego de que, al final de la dcada de los setenta, lograron recuperar el control de los bosques. La batalla se libr por la apropiacin de los procesos, pero eso no fue suficiente porque priva una situacin compleja en donde coexisten la lgica campesina y la gestacin de una cultura empresarial, que exige pasar de la apropiacin a la revolucin del proceso productivo. 177

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Este es un libro esperanzador porque aborda las oportunidades de la empresa silvcola comunitaria desde la estrecha relacin entre la construccin de la silvicultura comunitaria y el fortalecimiento del proyecto de las comunidades. En este sentido se subrayan las estrategias de cmo se pueden aprovechar y fortalecer las propias formas organizativas de las comunidades, la capacidad para la toma de decisiones respecto del manejo sustentable de los bosques y la gestin territo-

rial as como el desarrollo integral de las mismas. El autor fue merecedor del Premio Estudios Agrarios 1998, pero tambin participa como asesor en procesos de organizacin campesina y de produccin de conocimientos a partir de esos procesos, tema que tambin se aborda, de manera destacada, en la bsqueda de un modelo viable de gestin del territorio y de apropiacin de los recursos naturales.

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Ley Agraria y proteccin del patrimonio arqueolgico. Daniela Rodrguez Herrera, Primer Certamen Investigacin Agraria, Casa Juan Pablos-Procuradura Agraria, Mxico, 2000, 200 pp. La cultura prehispnica de Mxico evolucion de formas sencillas a formas cada vez ms complejas, sin que esto signifique que todos los grupos progresaron igual o pasaron por formas sucesivas de desarrollo cultural; pues cada forma de vida y cultura tenan relaciones sociales y mentales diferentes, las cuales iban cambiando en el curso del tiempo por mltiples factores. En este sentido, es de gran importancia estudiar y preservar el patrimonio cultural de cada pueblo, ya que en ste se ve reflejado la mayor parte de su historia, tradiciones, cultura, soberana e independencia. Esta obra es resultado de una investigacin de grado y ganadora del Primer Certamen Investigacin Agraria, en la cual se proponen algunas medidas para trabajar de manera conjunta y armnica el INAH con el Procede en la delimitacin de las zonas arqueolgicas, reconocimiento y preservacin en los ncleos agrarios. Asimismo, la autora hace

hincapi en educar a la poblacin, tanto rural como suburbana, de lo importante que es la preservacin de los sitios arqueolgicos; ya en ellos se encuentra su patrimonio cultural y su identidad como individuo y como nacin. Cabe destacar que se lleva a cabo, tambin, una exposicin muy amplia acerca de los problemas generados a partir de la reforma al Artculo 27 constitucional, as como de la legislacin nacional e internacional sobre la proteccin del patrimonio cultural y las graves 179

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consecuencias que ha trado la reforma agraria. En este sentido, la autora se atreve a afirmar: los factores sociales han sido, por mucho, ms decisivos que los factores naturales en el proceso de afectacin del patrimonio arqueolgico. En este apartado hace nfasis en que dichos factores son: el mal uso del suelo, las actividades econmicas, el ndice de natalidad, el crecimiento urbano no planificado, entre otras. Aunado a esto, desde la poca de la conquista del Mxico prehispnico y la Colonia en el siglo XVI se dio una devastacin sin medida provocando un dao irreparable e insalvable.

El patrimonio arqueolgico y las legislaciones que repercuten en este, han sido motivo de diversos debates y claroscuros. Debido a esto no se ha podido realizar una defensa efectiva del patrimonio nacional, ya que para hacer cumplir una ley son necesarias dos cosas, primero conocerla y segundo hacerla cumplir. Por ello, es necesario establecer acuerdos y medidas en zonas rurales y urbanas para poder llevar a cabo trabajos de investigacin, preservacin, educacin, concientizacin y difusin del patrimonio.

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... Y ando yo tambin en el campo! Presencia de la mujer en el agro mexicano. Hctor Robles Berlanga, Gloria Arts, Julieta Salazar y Laura Muoz (coords.), Procuradura Agraria, 1 edicin, Mxico, 2000, 128 pp. ... Y ando yo tambin en el campo! es producto de varios aos de trabajo y de la colaboracin de algunas personas de las instituciones del Sector Agrario interesadas en el tema. Varias fuentes de informacin se compararon para aprobar y/o refutar las teoras que se desprendan de los datos del Programa de Regularizacin y Certificacin de la Tenencia de la Tierra y Titulacin de Solares (Procede) y de la informacin generada por los mecanismos creados por el grupo de investigadores coordinados por Hctor Robles. Apenas en los aos veinte slo podan ser ejidatarias las mujeres cabeza de familia. Hace tres dcadas haba 31 mil 459 ejidatarias; es decir, de cada 100 sujetos de derecho uno era mujer. Hoy suman aproximadamente 252 mil, casi dos de cada 10 son titulares de la parcela o del solar. Adems, 36.9% de ellas son avecindadas y 10.7% posesionarias. En suma, existen casi 900 mil muje-

res con derechos agrarios; hoy de cada 10 titulares de la tierra, uno es mujer. Junto con la feminizacin del campo, los estudiosos detectaron un marcado envejecimiento, proceso que se acenta entre las mujeres. Por ejemplo, 68% de las ejidatarias rebasa los 50 aos y, en el caso de los ejidatarios, 53.5%. Las ejidatarias acceden a la tierra principalmente a travs de la herencia (casi 50%) y la cesin gratuita 181

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(22%). La mitad de ellas adquiri la tierra a travs del esposo, una cuarta parte del padre y 11% de la madre. Y sabemos, gracias a este estudio, que casi la quinta parte de ellas poseer la tierra poco tiempo. Es decir, estas mujeres juegan el papel de eslabn entre los hijos y el esposo. Otro elemento importante de ...Y ando yo tambin en el campo! Presencia de la mujer en el agro mexicano es conocer a quin dejan las campesinas su derecho a la tierra. De las encuestadas, la mitad expresa que piensa ceder la tierra y la otra mitad que la heredar al fallecer. 63.2% dijo tener la intencin de beneficiar a una sola persona con parcela (29% elige al hijo menor y menos de la mitad de ese porcentaje al hijo mayor). Las

hijas son elegidas en menos de una tercera parte que los hijos. Estos son slo algunos aspectos que aporta este gran esfuerzo de investigacin. Ellas estn all, forman parte de los procesos productivos, se estn incorporando a los rganos de representacin, son dueas de parcelas y solares, tienen derecho al uso comn y, por si fuera poco, tambin influyen en los procesos de circulacin de la tierra. Conocer un poco ms de las mujeres que, al igual que los hombres, andan tambin en el campo, deja asomar elementos en los que es necesario profundizar y que no deben pasarse por alto cuando se eche un vistazo al campo mexicano.

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Desarrollo social y cambios productivos en el mundo rural europeo contemporneo. Marcello Carmagnani y Gustavo Gordillo de Anda (coords.), El Colegio de Mxico, Fideicomiso Historia de las Amricas, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2000, 160 pp. Los estudios aqu vertidos son elaborados por economistas, socilogos, politlogos e historiadores en ocasin de un coloquio organizado para la FAO por la Fondazione Luigi Einaudi de Turn, promovido por el Centro de Estudios de Mxico en Italia, donde se aborda la experiencia europea contempornea relativa al desarrollo social y los cambios productivos del medio rural europeo. En este recuento se destaca la importancia que ha tenido la experiencia europea, al considerar la valorizacin del capital social acumulado por los mltiples actores que necesariamente establecen complicadas relaciones campo-ciudad, con el mercado, las instituciones y las polticas de fomento agrcola. Precisamente al valorizar el capital social se supera el prejuicio (muy comn en Latinoamrica) de un mundo rural atrasado, cuyos actores se oponen a cualquier transformacin. En esta obra se presenta el cmo y porqu el campo europeo fue capaz de conciliar y coordinar objetivos individuales con exigencias colectivas, reaccionando favorablemente a las nuevas polticas de desarrollo econmico, social y sustentable en las reas rurales. En general, el libro proporciona una visin interpretativa de la capacidad de los actores rurales (campesinos, pequeos propietarios, colonos, medieros) de reaccionar a las seales del mercado, de generar, mante183

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ner e incentivar cambios en las instituciones y propiciar, finalmente, el paso de una agricultura tradicional a una ms eficiente, moderna e industrializada. En los ensayos que componen este volumen, los autores estn abocados a evidenciar la capacidad que tienen los actores rurales de utilizar lo mejor posible los conocimientos y la capacidad de iniciativa de que disponen. Asimismo, buscan subrayar, en contextos analticos muy diversos; un elemento particularmente importante: el capital social, que puede ser descrito como una red interactiva de elementos econmicos, polticos, sociales e institucionales de impacto global. Lo anterior significa que, si bien muchas reas rurales cuentan con todos constitutivos del capital social, no todas ellas han logrado combinar y coordinar entre s los diferentes elementos de manera que la interaccin entre ellos sea constante y regular. En resumen, la experiencia europea contempornea constituye tanto el escenario de las reflexiones como el referente necesario para dar solidez a nuestras consideraciones sobre la importancia de las opciones individuales en el desarrollo agrcola. Marcello Carmagnani en La agricultura moderna europea. Preferen184

cias y estrategias de los actores rurales, somete a examen el desempeo de los diversos actores y formas productivas del medio rural centroeuropeo y la relacin de stos ante el movimiento del mercado. Por su parte, Vera Zamagni en Los actores sociales de las transformaciones productivas de la agricultura italiana, describe el caso de los aparceros, pequeos propietarios, aduaneros, intermediarios y mercaderes y se destaca el papel de la agricultura local (tan variada como sus condiciones productivas) en la transformacin de la economa y la sociedad italiana en general. En el apartado Nacimiento y Transformacin de los distritos industriales, Arnaldo Bagnasno presenta: Un examen de la investigacin en Italia con observaciones de mtodo para la teora del desarrollo, donde analiza el proceso de estructuracin de los mercados socialmente constituidos y la conformacin de los distritos industriales, adems aborda cuestiones metodolgicas sobre la naturaleza del desarrollo rural, los mecanismos y modelos de que se sirven los investigadores para el estudio de las relaciones sociales en la agricultura, haciendo nfasis en el contexto,

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el momento y el espacio (macro o micro) donde se ubiquen los elementos del anlisis concreto. Gian Primo Cella dentro Del comportamiento econmico a la racionalidad social, presenta Algunas consideraciones sobre las particularidades del mundo rural, donde se aboca a desmenuzar el problema de la racionalidad del mercado y la orientacin de las instituciones en Europa y su movimiento en el ramo agropecuario; adems presenta una breve descripcin sobre las peculiaridades del mundo rural europeo.

Finalmente, Giorgio Alberti, en Desarrollo rural, instituciones y procesos de cambio institucional, analiza el papel de las nuevas orientaciones de las polticas de apoyo al desarrollo del campo europeo; aqu se apoya en la nocin de territorio y termina con una explicacin eminentemente sociolgica de las instituciones rurales en cuanto normas y cdigos interpretativos, es decir, se centra en la dinmica de cambio y funcin de las instituciones relacionadas con el sector. Finalmente presenta algunos casos empricos donde ejemplifica la temtica desarrollada.

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Gua de Restitucin y Dotacin de tierras y de Reconocimiento, Confirmacin y Titulacin de bienes comunales, Zazil et al.; Gua del Archivo Histrico de Terrenos Nacionales, Antonio Escobar (coord.); Catecismo Agrario, Julio Cuadros Caldas, RAN/CIESAS, Mxico, 1999. Los trabajos que viene desarrollando el Registro Agrario Nacional (RAN) y el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS) respecto del recuento histrico de la cuestin documental agraria, sin duda representan una labor loable que da con da se ve enriquecida con nuevos aportes para los especialistas de los estudios del agro. En esta ocasin, de la Coleccin Agraria aparecen tres ttulos: Gua 186

de Restitucin y Dotacin de tierras y de Reconocimiento, Confirmacin y Titulacin de bienes comunales; Gua del Archivo Histrico de Terrenos Nacionales , y Catecismo Agrario, mismos que significan un avance significativo en el desarrollo documental de esta coleccin. El primero provoca dos gratas reflexiones; la primera tiene que ver con el tema que se aborda, especialmente en lo referente a la Confirmacin y reconocimiento de bienes comunales, ya que es comn que cuando se trata este tema se le asocie a la poblacin indgena y se utilice una serie de conceptos que no siempre corresponde a la realidad. Se considera que la nica forma de tenencia de la tierra de los pueblos indgenas es la comunidad, incluso

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es frecuente escuchar comunidad indgena. Igualmente, se tiene la idea de que en la forma de tenencia comunal slo participan indgenas. Tambin se menciona que las tierras que poseen los indgenas siempre se trabajan en comn, que todos tienen los mismos derechos y que no signan superficies parceladas en propiedad. Al describirse los procedimientos agrarios, se dan los elementos que permiten entender por qu la forma de propiedad que predomina entre la poblacin indgena es la ejidal. Si bien los expedientes de Restitucin y Dotacin de tierras empezaron a tramitarse a partir del decreto del 6 de enero de 1915, fue hasta 1942 una vez concluido el vasto reparto cardenista cuando el Cdigo Agrario norm el procedimiento jurdico para la titulacin de terrenos de bienes comunales, diferencindolo de otros procedimientos agrarios. Igualmente, se refiere en el libro que los pueblos que fueron privados de sus tierras, bosques o aguas tenan derechos a que se les restituyera, pero estaban obligados a demostrar la propiedad de la tierra, as como la fecha y condiciones del despojo. Como no todos los pueblos podan cumplir estas condiciones, la legislacin consider que al momento de iniciar el proceso de restitucin tam-

bin se abriera un expediente de dotacin. As, en caso de no proceder el expediente de restitucin, el trmite de dotacin continuara. Esto fue lo ms frecuente; por ello, la forma de propiedad que predomina entre la poblacin indgena es la ejidal: de cada cuatro ncleos agrarios con poblacin indgena, tres son ejidos y uno comunidad. En el caso del segundo ttulo, el cual se refiere al Archivo histrico de Terrenos Nacionales (AHTN), parte integral del Sector Agrario, es uno de los acervos ms significativos para conocer al Mxico rural, es decir, lo que fue el corazn del pas hasta hace unas cuantas dcadas. El AHTN abarca de mediados del siglo XIX, esto es, de la poca liberal de la Reforma hasta 1930; incluye as, aunque con mucho menos profundidad que la centuria decimonnica, la era de la Revolucin y su programa ejidal. Tambin es uno de los archivos menos trabajados por quienes han escudriado el pasado. Esta Gua es un instrumento imprescindible para utilizar este fondo documental, sin el cual es casi imposible adentrarse en este extenssimo archivo. Este libro al igual que los otros dos es una obra colectiva, sntesis del esfuerzo de antroplogos, historia187

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dores, archivistas y becarios coordinados por Antonio Escobar Ohmstede. Inicia introduciendo al lector en las principales instituciones, leyes y directrices agrarias del Mxico independiente. Se describe despus someramente cada uno de los grupos documentales de que se compone el AHTN, desde fondos tan vastos como baldos hasta valiosos planos y fotografas. Por ltimo, se incluyen apartados especficos de 22 de las 32 entidades federativas del pas. En estas listas se mencionan los expedientes hasta el nivel de cada ncleo de poblacin que gener algunos expedientes: villas, haciendas, ranchos, terrenos, municipios, pueblos. Es decir, permite una ptica de los cambios y permanencias desde los mosaicos ms pequeos del pas. En el caso del Catecismo Agrario, de Julio Cuadros Caldas una reedicin de la obra publicada en 1932, que correga y aumentaba las cinco ediciones anteriores, es decir, la envidiable cantidad de seis ediciones en nueve aos, esta versin incluye un estudio introductorio de Guillermo Palacios. Se trata nada menos que de una antologa documental que intenta ofrecer todo el material relacionado con 188

los procedimientos de dotacin, restitucin y ampliacin de ejidos, y reconocimiento de bienes comunales. Como muy bien dice Palacios: es un libro militar (p. XV), que tal vez es lo que lo hace diferente a las otras antologas de este tipo que circularon en esos aos (Ramn P. De Negri, Antonio Villarreal Muoz, Gaspar Bolaos y Eduardo Pallares). En nueve captulos, Cuadros Caldas organiz cronolgicamente todo el material disponible: legislacin (desde el derecho del 6 de enero de 1915 hasta su reforma en 1932); reglamentacin (a partir de la ley de terrenos baldos y nacionales de 1912 al acuerdo de 1931 sobre nuevos centros de poblacin agrcola); trmites (las circulares de la Comisin Nacional Agraria, con algunas excepcin como lo seala Palacios previo cotejo exhaustivo de documentos, y las Instrucciones sobre Patrimonio Ejidal y el reglamento de Registro Parcelario Ejidal de 1926); organizacin operativa; contabilidad ejidal; jurisprudencia en materia agraria y la Ley Federal del Trabajo, adems de dos apartados verdaderamente invaluables: el que incluye instrucciones y formularios para que los pueblos pudieran realizar los trmites que requieran y un ndice alfabtico que permite una consulta

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rpida sobre cualquier asunto abordado por la documentacin, y que, adems, intenta explicar conceptos. Indudablemente, la importancia del Archivo General Agrario para la investigacin de este pas no ceja con la aparicin de libros de esta naturaleza. Es sorprendente la cantidad de materiales que existen en l y las lneas de estudio que se pudieran desprender.

Se podran mencionar ms ejemplos de investigacin que nos daran idea de la importancia del Archivo General Agrario, pero su valor no slo radica en construir un gran acervo documental sino en que est disponible tanto para los estudios de las cuestiones agrarias como para los investigadores que deseen escudriar tan rico acervo documental.

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La segunda reforma agraria de Mxico: respuestas de familias y comunidades, 1990-1994. Gustavo Gordillo de Anda, Alain de Janvry y Elisabeth Sadoulet, El Colegio de Mxico, Fideicomiso Historia de las Amricas y Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1999, 248 pp.

En el ao de 1990, la Secretara de Agricultura y la CEPAL realizaron un estudio nacional del sector ejidal, el cual ofreci un diagnstico de las consecuencias que sobre cada familia haba ejercido el control del Estado, los subsidios econmicos y el apoyo institucional que brindaban las empresas paraestatales; luego de los cambios ocurridos en la legislacin agraria en el ao de 1992, haca falta evaluar la manera en que haban impactado en el sector rural. Por ello, en 1994 la SRA y la Universidad de Berkeley hicieron un seguimiento del estudio previo sobre un subconjunto de los ejidos analizados en 1990. Se buscaba conjuntar una descripcin detallada de las familias y los ejidos en el sector social, as como una medida de la naturaleza de los cambios que afectaron tanto a las familias como a las instituciones 190

durante esos aos que marcan un claro parteaguas en la historia reciente del agro mexicano. Del primer estudio se derivaron dos tipos de anlisis: una caracterizacin de las familias ejidales por regiones geogrficas y una tipologa de los ejidatarios en cuatro categoras generales basadas en el comportamiento observado; mientras que el segundo se plante con dos objetivos principales: identificar el efecto diferencial de las reformas a nivel del ejido y de los ejidatarios, dadas sus caractersticas especficas, y aa-

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dir varios asuntos importantes a la encuesta de 1990, con el fin de ayudar al diseo de la poltica agrcola. Los cambios observados entre 1990 y 1994 reflejan el efecto de las polticas macroeconmicas, caracterizadas por un control eficaz de la inflacin pero tambin por una grave crisis de rentabilidad en la agricultura conectada con la declinacin de las tasas globales de crecimiento, la apreciacin creciente de la tasa de cambio real, la baja del precio de garanta real de los cultivos principales, las elevadas tasas de inters y la prdida de los subsidios recibidos por el sector. Asimismo, reflejan un vaco institucional creado por una declinacin del papel del Estado en la agricultura que condujo a la privatizacin, la reduccin o la liquidacin de muchas de las instituciones pblicas que apoyaban al sector, remplazadas muy parcialmente por instituciones alternativas de apoyo al sector ejidal que redujeron la disponibilidad y elevaron el costo del acceso al crdito, los seguros, los mercados, entre otras cosas.

De esta forma, La segunda reforma agraria de Mxico: respuestas de familias y comunidades, 19901994 , da una muestra de las transformaciones que el sector ejidal experiment en esos aos, donde se vislumbra que el ejido emerge del proceso de reformas no como una institucin decadente, sino como una institucin dotada de nuevas funciones de apoyo a la produccin campesina y del potencial necesario para ayudar a que los ejidatarios se adapten a las reformas. La segunda reforma agraria, como la definen los autores, ofrece grandes oportunidades para el mejoramiento de la eficiencia y el bienestar en este sector, pero no acaba con el abandono ni con las contradicciones acumuladas entre las funciones del ejido, la representacin de los campesinos y la organizacin de la produccin por los pequeos agricultores, las cuales haban tenido como consecuencia la creacin de una enorme brecha de eficiencia que ahora, quiz pueda subsanarse.

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