s s i f o / r e v i s t a d e c i n c i a s d a e d u c a o n .

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Polticas avaliativas e accountability em educao subsdios para um debate iberoamericano

Almerindo Janela Afonso
ajafonso@iep.uminho.pt Universidade do Minho, Portugal

Resumo: O texto desenvolve se em torno de trs momentos essenciais: uma apresentao e discus so sucintas do conceito de accountability e conceitos associados; um ensaio de aplicao e transposio dos elementos terico conceptuais a um conjunto de normativos legais, re lativamente recentes no mbito da educao em Portugal; e, por ltimo, uma breve incur so problemtica da accountability tendo como referncia debates e trabalhos centrados na realidade educacional de alguns pases da Amrica Latina. Palavras chave: Polticas educativas, Polticas de avaliao, Accountability em educao.

Afonso, Almerindo Janela (2009). Polticas avaliativas e accountability em educao subsdios para um debate iberoamericano. Ssifo. Revista de Cincias da Educao, 09, pp 57-70. Consultado em [ms, ano] em http://sisifo.fpce.ul.pt

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As polticas em torno da accountability em educa o, que contam j com um percurso relativamente longo em pases como os EUA, tm sido, no entan to, marcadas, em muitos outros contextos, por os cilaes mais ou menos acentuadas, a que no so indiferentes os regimes polticos, a natureza dos go vernos e os dinamismos emergentes das sociedades civis nacionais e transnacionais. Nestes processos no de estranhar que surjam fragilidades em ter mos da construo e consolidao de uma cultura social e poltica de prestao de contas e de respon sabilizao fragilidades que, todavia, vm sendo confrontadas e gradualmente superadas nas ltimas dcadas (sobretudo aps a restaurao da demo cracia em muitos pases iberoamericanos). Como resultado desta nova vaga democrtica baseada em valores e movimentos sociais de cidadania acti va e crtica, mas tambm sincrnicos com presses contraditrias de redefinio do papel do Estado, de tmida e ambgua descentralizao administrati va, de expanso de lgicas de quase mercado e re traco de direitos sociais, de crescente centralida de dos processos comparados de avaliao em larga escala (nacionais e internacionais) as demandas por maior participao, transparncia, prestao de contas e responsabilizao (accountability), sobre tudo no que diz respeito s instituies publicas es tatais e tambm s organizaes do chamado tercei ro sector, vo ganhando consistncia e maturidade, que merecem ser analisadas. Por agora, no entanto, no se pretende seno dar um pequeno passo no sentido de convocar esta problemtica e incentivar
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debates mais aprofundados. Neste sentido, o texto que a seguir se desenvolve estrutura se em torno de trs momentos essenciais: uma breve apresentao e discusso de conceitos, a partir dos quais se prope um quadro de anlise que pretende dar visibilidade ao que se considera serem os trs pilares estruturan tes de um modelo de accountability (avaliao, pres tao de contas e responsabilizao) e, dentro deles, a algumas das suas dimenses; num segundo mo mento, ensaia se a aplicao dos elementos terico conceptuais anteriores a um conjunto de normati vos relativamente recentes no mbito da legislao da educao em Portugal; e, por ltimo, faz se uma breve incurso problemtica da accountability, tal como ela apresentada em textos acadmicos e debates recentes, tendo como foco alguns pases da Amrica Latina.

PARA UMA DEFINIO DE ACCOUNTABILITY Embora seja traduzido frequentemente como sin nimo de prestao de contas, o vocbulo accountabi lity apresenta alguma instabilidade semntica por que corresponde de facto a um conceito com signi ficados e amplitudes plurais. Discutido a partir de uma variedade de abordagens e perspectivas, umas mais simples outras mais complexas, ele remete para polticas, sistemas, modelos, dimenses, agn cias, prticas e actores tambm diversificados, dan do, por vezes, a sensao que continua, ainda assim,

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a ser um conceito em expanso (Mulgan, 2000), e que, nessa teia de usos e interpretaes nem sem pre convergentes, poder nos emos perder naquilo que algum j designou como a complexidade bi zantina do conceito de accountability (Lindberg, 2009). Para evitar algumas armadilhas relativas a um conceito que necessita de mais reflexo, e que, sem dvida, pode constituir objecto de um interessante exerccio terico conceptual, vou procurar contor nar essa complexidade e tornar mais acessvel a con textualizao do conceito de accountability, optan do, para o efeito, por seguir de perto, num primeiro momento, um dos trabalhos mais referenciados de Schedler (sem, todavia, deixar de introduzir uma ou outra interpretao mais pessoal). Para Schedler (1999), accountability tem trs dimenses estruturantes: uma de informao, outra de justificao e uma outra de imposio ou sano. Num entendimento mais imediato, a prestao de contas pode ser o pilar que sustenta ou condensa as duas primeiras: o direito de pedir informaes e de exigir justificaes sendo que, para a concre tizao de ambas, socialmente esperado que haja a obrigao ou o dever (regulamentados legalmente ou no) de atender ao que solicitado. Informar e justificar constituem assim duas dimenses da pres tao de contas, a qual pode, assim, ser definida, em sentido restrito, como obrigao ou dever de responder a indagaes ou solicitaes (answera bility). Estas indagaes e subsequentes respostas devem orientar se pela transparncia, atender ao direito informao e ter em considerao outros princpios legais e ticos congruentes com as espe cificidades das situaes, de modo que no possam ou no devam ser accionados seno procedimentos to objectivos quanto possvel para recolher factos autnticos, informaes fidedignas e razes vli das. A prestao de contas tem, portanto, segundo Schedler, uma dimenso informativa e uma dimen so argumentativa, podendo, num certo sentido, ser concebida como uma actividade comunicativa ou discursiva porque pressupe uma relao de dilogo crtico e a possibilidade de desenvolver um debate pblico aprofundado. No entanto, como acrescen ta o mesmo autor, a prestao de contas, enquanto obrigao ou dever de dar respostas (answerabili ty), no apenas uma actividade discursiva, mais ou menos benvola, que se esgota na informao

e na justificao; ela contm tambm uma dimen so impositiva, coactiva ou sancionatria (enforce ment) integrvel, do meu ponto de vista, no que se poderia designar de pilar da responsabilizao. Por outro lado, face grande variedade de situaes existentes, aquelas trs dimenses (informao, jus tificao e sano) podem no estar sempre presen tes, mas, mesmo na ausncia de uma ou duas, ain da assim podemos legitimamente falar de actos de accountability. Porm, parece me que estes actos de accountability, embora tenham sentido isolada mente, s conseguiro ganhar densidade se forem integrados e articulados num modelo mais amplo que se aproxime de algo parecido com aquilo que o prprio Schedler designa como sendo uma catego ria prototpica de accountability (1999, pp. 17 18). Mas, mesmo nesse caso, talvez possamos ampliar a capacidade heurstica de um modelo de accoun tability se acrescentarmos o pilar da avaliao aos pilares da prestao de contas e da responsabilizao, estabelecendo ento um espao mais complexo de novas interaces e interfaces. isso que o Quadro I procura mostrar. A prestao de contas (enquanto answerability ou respondabilidade) consubstancia se na dimen so informativa e na dimenso argumentativa. Por outro lado, o pilar da responsabilizao (em Schedler enforcement) sintetiza outras dimen ses: no apenas a que se refere imputao de res ponsabilidades e imposio de sanes negativas, mas tambm as que, em meu entender, podem ser acrescentadas por exemplo, a assuno autno ma de responsabilidades pelos actos praticados; a persuaso; o reconhecimento informal do mrito; a avocao de normas de cdigos deontolgicos; a atribuio de recompensas materiais ou simblicas, ou outras formas legtimas de (induo de) respon sabilizao. Por ltimo, o que designo de pilar da avaliao diz respeito ao processo de recolha e tratamento de informaes e dados diversos, terica e metodologi camente orientado, no sentido de produzir juzos de valor sobre uma determinada realidade ou situao. Neste caso, quando se justifica ou se considera ne cessrio, a avaliao pode anteceder a prestao de contas (avaliao ex ante); pode ocorrer, posterior mente, entre a fase da prestao de contas e a fase da responsabilizao (avaliao ex post); ou pode,
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ainda, ela prpria, desenvolver se autonomamen te atravs de estudos ou relatrios elaborados por entidades internas e/ou externas, assumindo se as

sim como instrumento estruturante da prestao de contas (integrvel ou no num modelo ou sistema mais amplo de accountability).

Quadro I Dimenses de um modelo de accountability

Avaliao ex ante Prestao de contas (answerability) Avaliao ex post Accountability Responsabilizao (responsabilization) Imputao de responsabilidades e/ou imposio de sanes negativas (enforcement) Assuno autnoma de responsabilidades Persuaso Atribuio de recompensas materiais ou simblicas Avocao de normas de cdigos deontolgicos Outras formas legtimas de responsabilizao Fornecer informaes Dar justificaes Elaborar e Publicitar relatrios de avaliao

FORMAS PARCELARES E MODELOS EMERGENTES DE ACCOUNTABILTY NA EDUCAO PBLICA EM PORTUGAL Desenvolverei um pouco o que acabei de afirmar tomando como exemplo algumas formas parcelares de accountability emergentes no campo da educao pblica em Portugal. Para o efeito, defino como for mas parcelares de accountability aquelas aces ou procedimentos que dizem respeito apenas a algumas dimenses da prestao de contas ou da responsabi lizao (actos de accountabilty na linguagem de Schedler), no constituindo, por isso, um modelo ou uma estrutura integrada. Por outro lado, chamo mo delo de accountability a uma estrutura mais comple xa, preferencialmente adaptvel, aberta e dinmica, em que diferentes dimenses ou formas parcelares de accountability apresentam relaes e intersec es congruentes, fazendo sentido como um todo. Finalmente, chamo sistema de accountability a um conjunto articulado de modelos e de formas par celares de accountability que, apresentando espe cificidades e podendo manter diferentes graus de autonomia relativa, constituem uma estrutura con gruente no quadro de polticas (pblicas ou de inte resse pblico) fundadas em valores e princpios do bem comum, democraticidade, participao, dever de informar e direito a ser informado, argumentao
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e contraditrio, transparncia, responsabilizao, ci dadania activa, empowerment, entre outros. Partindo das definies anteriores, poderia dizer que no temos actualmente nenhum sistema (formal) de accountability pblica na educao em Portugal, muito embora alguns modelos estejam em construo e, sobretudo, seja possvel identificar formas parcela res de accountability emergentes, legalmente consa gradas ou induzidas, para alm daquelas que decor rem de regras racional burocrticas internas, ou que sempre existiram de modo no formal ou informal. Para procurar sustentar esta hiptese (e consideran do apenas o ensino no superior pblico), tomo os seguintes exemplos: i) a avaliao do desempenho docente; ii) os resultados de exames e testes estandar dizados (nacionais e internacionais) e os rankings es colares; iii) o regime de autonomia e gesto das esco las; e iv) o programa de avaliao externa das escolas. No que diz respeito avaliao do desempenho docente, ainda no possvel (ou desejvel) retirar ilaes sobre a sua configurao, mesmo porque tem havido oscilaes e tenses em torno da sua ne gociao e regulamentao legal, no estando, por agora, completamente estabelecidas as condies necessrias sua estabilizao e implementao du radouras, apesar da existncia de algumas experin cias nas escolas que se amparam na legislao pro duzida, e que remetem, directa ou indirectamente,

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para as alteraes ao Estatuto da Carreira Docente (ECD). De qualquer forma, os elementos actual mente disponveis parecem indicar que a avaliao dos professores constituir se como um processo circunscrito ao objectivo que nomeia (isto , avalia o profissional), podendo vir a ter conexes, ainda que indirectas, com formas parcelares de accounta bility, eventualmente integrveis num modelo de ac countability. Talvez no seja por uma mera questo retrica que no normativo que define a composio e o modo de funcionamento do Conselho Cientfico para a Avaliao de Professores se afirme que este vem contribuir para o fortalecimento, nas escolas, de uma cultura de avaliao, responsabilizao e prestao de contas, em contextos de autonomia. Estas conexes, alis, esto de algum modo previs tas no prprio Estatuto da Carreira Docente (ac tualizado pelo Decreto Lei n 15/2007) quando se refere que a avaliao ter efectivas consequncias para o desenvolvimento da carreira, permitindo, nomeadamente, identificar, promover e premiar o mrito. Estipula se, alis, um prmio pecunirio de desempenho ao qual tero direito os docentes que obtenham meno qualitativa igual ou supe rior a muito bom, em duas avaliaes consecutivas. Tambm no ECD se acentua, entre outros aspectos, que a avaliao de desempenho visa a melhoria dos resultados escolares dos alunos, no deixando, por isso, de haver uma relao entre esses dois factores (desempenho dos professores e resultados dos alu nos). Esta ltima questo, que no nova noutros pases, foi contemplada nos normativos regulamen tares iniciais do ECD, embora, numa fase posterior, tenha sido (provisoriamente) deixada de lado. To davia, uma avaliao do desempenho docente com relaes, mesmo que indirectas, com os resultados de exames nacionais externos tambm j est de certo modo implcita quando, por exemplo, na ac tual avaliao externa das escolas, se tem em conta a comparao entre os resultados da avaliao interna dos alunos e os resultados dos exames externos e, por outro lado, quando a percentagem de menes de excelente e muito bom est condicionada pelos re sultados dessa mesma avaliao externa das escolas. Quanto aos exames externos e testes estandardi zados (nacionais ou internacionais), apesar de serem frequentemente valorizados como estando (ou po dendo estar) na base de um modelo ou sistema de

accountability, no tm constitudo de facto mais do que uma dimenso da prestao de contas, ou seja, um acto ou uma forma parcelar de accountability (Darling Hammond, 2004). Do mesmo modo, po demos considerar os rankings das escolas, que re sultam dos exames nacionais, como sendo tambm uma forma parcelar de accountability (neste caso, por iniciativa da sociedade civil e do mercado), im pulsionada, de forma decisiva no caso portugus, por alguns importantes media (privados) de comunica o social e por sectores politicamente conservadores (Afonso, 2009). Os rankings so, alis, uma questo controversa que tem sido objecto de anlise em v rios trabalhos de autores portugueses (Melo, 2007a, 2007b; Neto Mendes et al., 2003; Resende, 2006; S & Antunes, 2007; Santiago et al., 2004; Vieira, 2003). Por outro lado, deve ser tambm considerado o novo regime de autonomia e gesto das escolas p blicas onde, com alguma frequncia, so feitas refe rncias prestao de contas e a outros princpios congruentes (Decreto Lei n 75/2008). Explicita se neste normativo que o regime agora consagra do funciona sob o princpio da responsabilidade e da prestao de contas do Estado assim como de todos os demais agentes ou intervenientes. Tam bm se enfatiza que a participao e interveno na direco estratgica dos estabelecimentos ou agrupamentos escolares, por parte das fam lias, professores e outros agentes da comunidade, constitui um primeiro nvel, mais directo e imedia to, de prestao de contas da escola relativamente queles que serve. Mais frente, reitera se que o exerccio da autonomia supe a prestao de con tas, designadamente atravs de procedimentos de auto avaliao e de avaliao externa. Salientam se, ainda, eventuais consequncias decorrentes de aco inspectiva e de avaliao externa que podem, por exemplo, fundamentar a dissoluo dos rgos de direco e gesto. Ou seja, este modelo de gesto (que no se confunde com um modelo de accoun tability) parece, em vrias dimenses, inclu lo im plicitamente no apenas pelo que j se afirmou anteriormente mas, tambm, porque esto presen tes formas de co responsabilizao entre o Estado, os agrupamentos e as escolas, sobretudo no que diz respeito aos contratos de autonomia. Alm disso, tambm de considerar que o conselho geral, en quanto novo rgo de direco estratgica, um
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espao particularmente propcio prestao de contas (enquanto answerability), envolvendo a co munidade escolar e local nos processos de informa o, dilogo, argumentao e justificao. Contudo, estes princpios dificilmente podero concretizar se margem da aco do (novo) director, uma vez que este rgo vai ter uma grande centralidade na vida de um agrupamento ou de uma escola no agrupa da. Sabendo que pode haver alguma expresso de tendncias tecnocrticas decorrentes da implemen tao deste novo normativo reforadas por uma maior estratificao e hierarquizao funcionais e profissionais, e ampliadas pelo efeito da presso para a produo de resultados mensurveis, a que se soma o facto de o director intervir nos termos da lei no processo de avaliao de desempenho do pessoal docente no de todo improvvel que ocorram tenses entre os estilos de liderana (ou as prticas efectivas de gesto) e as formas parcelares de accountability decorrentes deste novo regime de autonomia das escolas. Finalmente, outro exemplo escolhido para ten tar testar a minha hiptese inicial diz respeito ao programa de avaliao externa das escolas. Este processo da responsabilidade da Inspeco Geral da Educao e conta com a colaborao de especia listas externos convidados que integram as respecti vas equipas de avaliao. Antes de iniciar o progra ma, o Ministrio da Educao constituiu um grupo de trabalho para propor um modelo de avaliao, o qual, numa fase piloto, foi testado numa amostra constituda por escolas com alguma experincia em processos de auto avaliao. Entre outros aspectos, o relatrio final deste grupo de trabalho afirma uma preocupao com a prestao de contas, no tan to como disponibilizao de dados ou informaes, escrevem os seus autores, mas, sobretudo, como resposta fundamentada interpelao que os dife rentes parceiros fazem aos responsveis pelas polti cas de escola sobre o seu desempenho educativo. Mais adiante, salienta se ainda que a divulgao pblica dos resultados da avaliao uma forma de prestao de contas tanto das escolas como dos ava liadores (Oliveira et al., 2006, p. 8 e p. 10). Tendo em conta estas afirmaes, parecem estar presentes e ser valorizadas as dimenses da accountability re lativas informao, argumentao e justificao, ou seja, parece haver alguma nfase no pilar da
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prestao de contas enquanto respondabilidade (answerability) em congruncia, alis, com inten es expressas no prprio Programa do XVII Go verno Constitucional (Portugal, 2005). Neste se afir ma, por exemplo, que uma das ambies para a le gislatura a de enraizar em todas as dimenses do sistema de educao e formao a cultura e a prtica da avaliao e da prestao de contas (p. 43). No que diz respeito s escolas, considera se desejvel criar condies para uma maior autonomia, signifi cando esta maior responsabilidade, prestao re gular de contas e avaliao de desempenho e de re sultados (p. 44). , alis, neste mbito que se prev o lanamento de um programa nacional de avaliao das escolas bsicas e secundrias, em que a avalia o ter consequncias, quer para premiar as boas escolas, quer para torn las referncias para toda a rede, quer para apoiar, nos seus planos de melhoria, as escolas com mais dificuldades (p. 44). Mais frente, reafirma se que as escolas vero reforadas as suas capacidades prprias de organizao e ges to, num quadro de maior responsabilizao e ava liao de processos e resultados (p. 48). Finalmen te, sublinha se a ideia de maior exigncia e rigor no funcionamento do sistema educativo, implicando a transparncia e responsabilizao dos vrios servi os e a consolidao de um sistema de informao actualizado e credvel que fornea dados e infor maes solicitados por organismos internacionais e por outros interessados (p. 49). Assim, pode afirmar se que o Programa de Governo aponta no apenas para o pilar da avaliao e para o pilar da prestao de contas, mas tambm para o pilar da responsabilizao, ou seja, para um modelo de ac countability. Cotejado o Programa do Governo com o programa de avaliao externa das escolas, este fica um pouco aqum, sobretudo no que diz respei to s consequncias da avaliao. Possivelmente, como refere o documento da Inspeco geral de Educao (IGE, 2009), porque as consequncias transcendem o mbito do programa de avaliao ex terna e remetem para funes da administrao educativa. De qualquer modo, o pilar da responsa bilizao extremamente controverso, como muitos autores tm chamado a ateno (cf., entre outros, Corvaln, 2006; Ranson, 2003). O prprio Conse lho Nacional de Educao (CNE, 2008) o reconhe ce quando refere que o receio de que da avaliao

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externa possam resultar consequncias negativas para as escolas e os seus agentes pode levar a comu nidade escolar a adoptar uma atitude defensiva, contornando problemas que devem ser enfrenta dos. Em resposta a esta preocupao, a IGE bastante elucidativa no seu posicionamento quando considera que o acompanhamento, o apoio e a exi gncia relativamente s escolas com classificaes de Insuficiente fundamental para que a avaliao constitua uma oportunidade de melhoria e no um risco de penalizao. Neste sentido, acrescenta, a administrao educativa tem como desafio encon trar as modalidades mais adequadas de acompanha mento das escolas. No mesmo documento, reconhece se tambm que a relao entre a avalia o e as medidas de desenvolvimento organizacio nal, onde se podero situar os contratos de desen volvimento e autonomia, aumenta a possibilidade de (con)sequncia da avaliao e torna mais visvel a responsabilidade (IGE, 2009, p. 66). Do meu pon to de vista, a constatao de que h alguma indefini o relativamente ao pilar da responsabilizao tambm corroborada no parecer do Conselho Na cional de Educao quando este aponta os seguin tes cenrios em relao ao contraditrio: Se predo minar neste modelo de avaliao das escolas a pers pectiva formativa de apoio evoluo da institui o como defendemos, a actual forma de resposta da equipa avaliadora ao contraditrio, com as alte raes na divulgao que preconizamos, parece adequada. Se, pelo contrrio, prevalecer uma orien tao reguladora, com prmios e punies associa das, necessrio instituir um verdadeiro mecanis mo de recurso para uma entidade independente, com igual publicitao dos resultados da sua inter veno. E, mais frente, o parecer conclui: Desa conselha se, pelo menos nesta fase, qualquer liga o entre os resultados da avaliao das escolas e punies ou prmios dos seus agentes individuais, designadamente a quota de professores titulares e de atribuio dos escales mais elevados na avalia o de professores. Em sntese, o modelo actual de avaliao externa das escolas prev uma fase inicial de recolha e sistematizao de informao, por par te dos agrupamentos de escolas ou escolas no agrupadas, que se traduz, entre outros aspectos, na produo de um relatrio de auto avaliao (avalia o ex ante). Segue se uma segunda fase em que os

vrios documentos e relatrios produzidos pelas es colas so disponibilizados e analisados pela equipa externa de avaliao com o objectivo de pre parar adequadamente a visita aos estabelecimentos de educao e ensino. Numa terceira fase, durante a visita da equipa de avaliao externa (constituda por dois inspectores da IGE e um perito em avalia o), realizam se diferentes entrevistas em painel onde so ouvidos membros e representantes de to dos os sectores da comunidade escolar e educativa (membros de rgo de gesto, professores, funcio nrios, estudantes, pais, representantes da autarquia e de outras insti tuies ou associaes locais). Estas entrevistas procuram esclarecer e aprofundar aspectos constantes em documentos e relatrios elaborados inicialmente pelas escolas e/ou decor rentes de dados estatsticos fornecidos pelo prprio Ministrio da Educao, constituindo se, assim, como oportunidades de dilogo, justificao e argu mentao, onde se recolhem e confrontam informa es pertinentes para a caracterizao dos dom nios escolhidos como prioritrios neste modelo de avaliao externa das escolas (resultados, presta o dos servio educativo, organizao e gesto es colar, liderana e capacidade de auto regulao e melhoria), bem como, dentro de cada um destes domnios, informaes pertinentes para a caracteri zao dos respectivos factores (sucesso acadmi co, participao e desenvolvimento cvico, compor tamento e disciplina, valorizao e impacto das aprendizagens, articulao e sequencialidade, acom panhamento da prtica lectiva em sala de aula, dife renciao de apoios, abrangncia do currculo e va lorizao dos saberes e aprendizagens, concepo, planeamento e desenvolvimento da actividade, ges to dos recursos humanos, gesto dos recursos ma teriais e financeiros, participao dos pais e outros elementos da comunidade educativa, equidade e justia, viso e estratgia, motivao e empenho, abertura inovao, parecerias, protocolos e projec tos, auto avaliao, e sustentabilidade do progres so). Pode, portanto, consi derar se todo este pro cesso como a fase de prestao interna de contas. Na fase seguinte (avaliao ex post), a equipa de avalia o externa pondera as informaes e dados reco lhidos, atribui uma classificao a cada um dos do mnios (muito bom, bom, suficiente e a insuficien te), sinaliza o que considera serem os pontos fortes
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e fracos da organizao escolar visitada, e elabora um relatrio que enviado, algum tempo depois, s respectivas escolas ou agrupamentos. Recebido este relatrio, as escolas ou agrupamentos que julgarem necessrio faro o contraditrio. Por ltimo, o rela trio da equipa de avaliao externa ser publicita do na Internet, no stio da IGE (http://www.ige. min edu.pt), tal como o respectivo contraditrio (se houver). Ou seja, esta ltima etapa (que diz respeito publicitao dos relatrios da avaliao ex post e do contraditrio) pode ser considerada como a fase de prestao pblica de contas. Em sntese, se fizer mos a aplicao do modelo esboado no Quadro I para procurar entender como se desenvolve a actual avaliao externa das escolas em Portugal, podere mos reafirmar algumas concluses j atrs sinaliza das: ou seja, nota se essencialmente a ausncia (ou a insuficiente clarificao) do pilar de responsabiliza o. Por outro lado, evidente a centralidade do pi lar da prestao de contas (onde a produo de in formaes, argumentaes e justificaes tem um papel estruturante) e est tambm presente o pilar da avaliao, em dois momentos distintos: durante o processo de auto avaliao (ou avaliao ex ante) e durante o processo de avaliao externa (ou avalia o ex post). Assim sendo, no que diz respeito ao programa de avaliao externa das escolas, podere mos concluir que ele tambm no coincide com o modelo de accountability proposto no quadro terico conceptual, muito embora contenha, na sua configurao especfica, diversas formas parcelares de accountability que podero, eventualmente, articular se melhor e evoluir para um modelo ou es trutura mais completa e complexa. ACCOUNTABILITY EM EDUCAO NA AMRICA LATINA: BREVES NOTAS Tal como acontece na Europa ou nos EUA, a ques to das consequncias ou da responsabilizao, tambm surge na Amrica Latina como o principal n grdio dos debates e propostas em torno dos modelos ou sistemas de accountability. Como se acentua num boletim do Programa de Promoo da Reforma Educativa na Amrica Latina e Caribe (PREAL, 2003), difcil e quase sempre contro verso estabelecer sistemas de prestao de contas
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(expresso que aqui, e em muitos documentos latino americanos, usada como sinnimo de ac countability). Nesse mesmo boletim so tambm re feridas quatro condies para implementar um sis tema de accountability: definio de normas padro (ou padres educacionais); utilizao de processos diversificados de informao (sobretudo atravs dos resultados de avaliaes externas); deciso sobre as consequncias (prmios ou sanes); e mecanismos para o exerccio do poder ou da autoridade. Neste sentido, neste mesmo documento, considera se ain da que sem a definio e especificao de normas padro claras (estndares) as escolas no podero ser responsabilizadas pelo seu trabalho, e isso inclui condies como a formao e desempenho dos pro fessores, disponibilidade de outros recursos huma nos, materiais e didctico pedaggicos, contedos dos currculos, entre outras. Apesar disto, at h bem poucos anos, nenhum pas latino americano tinha conseguido estabelecer, difundir e aplicar padres educacionais a nvel nacional que fixassem expectativas elevadas para todos os alunos. Alguns estabeleceram apenas padres mnimos. Por outro lado, relativamente informao, considera se que a primeira prioridade um slido sistema de pro vas nacionais em matemtica, cincias e lnguas, e outras reas e competncias que cada pas estime como cruciais, cujos resultados devem ser ampla mente divulgados, sendo igualmente indispensvel avaliar periodicamente os docentes e reconhecer, de forma pblica, o desempenho dos melhores. No entanto, ainda segundo o PREAL, nenhum pas avalia periodicamente todos os docentes e, quanto aos alunos, a maior parte aplica provas de rendimento, mas os resultados no so divulgados de forma adequada ou, inclusive, no so dados a conhecer publicamente. Argumenta se ainda que as escolas, as comunidades locais e os pais devem ter autoridade para tomar decises e promover mu danas, uma vez que, sem isso, tem pouco sentido responsabiliz los. Por fim, para que a prestao de contas possa ser efectiva, o cumprimento (ou incumprimento) dos objectivos deve ter conse quncias. Isto significa que deve haver uma melhor retribuio para os bons professores e que os outros devem ser identificados e receber ajuda. Do mesmo modo, as melhores escolas devem ser conhecidas e servir de exemplo, enquanto as outras devem ser

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sujeitas a medidas correctivas. Defende se ainda que os prprios certificados ou ttulos devem ser retidos at que os alunos demonstrem que cumprem os padres educacionais nacionais acordados. Como as escolas da regio parecem no funcionar desta forma, o PREAL conclui que o sucesso e o fracasso nas escolas no tm consequncias (PRE AL, 2003, pp. 1 4). Como referi anteriormente, esta uma questo central em muitos modelos de accountability, nome adamente pelo facto de existirem representaes so ciais e disposies profissionais crticas ou cpticas em relao utilizao de recompensas e sanes. Neste sentido, a componente das consequncias nos processos de accountability claramente um dos pontos em relao aos quais menos se tem avanado e debatido na discusso de poltica educativa na Am rica Latina (Corvaln, 2006, p. 13). Por exemplo, a educao bsica pblica nesta regio tem poucos elementos de accountability e, na maioria dos casos, no se definiram ainda padres educacionais claros, embora, em alguns pases, se esteja a avanar nesse sentido (Puryear, 2006, p. 126). Tendo em conta outras realidades nacionais, como a dos EUA, alguns autores defendem que os sistemas educativos tm necessidade de definir pa dres educacionais (standards), de tal modo que o currculo e os mecanismos de accountability pos sam ser congruentes com os mesmos. Ou seja, por um lado, o sistema de avaliao deve estar alinha do com o currculo e, por outro, os mecanismos de accountability precisam fornecer incentivos e sanes congruentes com o sucesso ou com o fra casso na prossecuo dessas normas padro (Car noy & Loeb, 2002, pp. 306 307). Num trabalho em que revisita programas e siste mas de avaliao em larga escala no Brasil, e no qual toma como critrio algumas polticas para a educao das ltimas dcadas nos EUA, nomeadamente a re forma No Child Left Behind, um autor refere que exis tem experincias recentes (nos mbitos federal, esta dual e municipal brasileiros) com algumas semelhan as com as polticas da school accountability. Porm, de uma maneira geral, elas no incorporam um sis tema de incentivos no qual professores/diretores da escola sofram penalidades ou recebam bonificaes em funo do desempenho dos seus alunos. Deste modo, conclui, a poltica SA [school accountability]

somente eficaz quando incorpora tal sistema (An drade, 2008, p. 452). Trata se, como se depreende, de uma viso relativamente acrtica sobre a problemtica em questo. Com efeito, o autor parece ter presente as especificidades brasileiras mas, ao fazer uma trans posio mimtica a partir (de uma certa leitura) da realidade norte americana, no cuida de as proble matizar. Tambm em relao realidade educacional brasileira, N. Brooke utiliza a expresso poltica de responsabilizao para se referir a algumas medidas e experincias, com consequncias materiais ou simblicas, que visam melhorar os resultados esco lares medidos atravs de diversos procedimentos avaliativos, ao nvel estadual e municipal (Brooke, 2008, p. 94). Este autor reconhece que h poucos exemplos de polticas formais de responsabilizao no Brasil, sendo que muitas tm sofrido alteraes frequentes. Algumas podem ser consideradas siste mas high stakes, isto , oferecem bnus salariais ou prmios monetrios, enquanto que outras so sis temas low stakes, ou seja, disponibilizam informao pertinente sobre avaliaes e indicadores de desem penho, mas sem consequncias materiais explci tas. O exemplo que foi visto como mais interessante foi o do Boletim da Escola do Paran, atravs do qual se procurou viabilizar um modelo de accountability que no assentava apenas em avaliaes comparativas externas e dados de censos, mas incentivava tambm a participao e envolvimento dos pais para acompa nhar os alunos e induzir presses para a melhoria dos resultados escolares. Por vrias razes esta experin cia no sobreviveu, embora um instrumento similar adoptado em Belo Horizonte parea estar a ter mais sucesso. Deixando transparecer alguma crtica aos adeptos ortodoxos de formas de responsabilizao baseadas em avaliaes externas, este autor conclui: Ainda no h evidncia objetiva de mudanas, mas mais fcil imaginar a aceitao e uso de informao low stakes para promover discusses sobre o desem penho no mbito da escola do que exerccios exter nos de avaliao que logo perdem sua capacidade de diagnstico em virtude da importncia ofuscante dos benefcios a que esto associados (Brooke, 2008, p. 107; ver tambm Brooke, 2005 e 2006). Outras anlises sobre a realidade latino ameri cana indicam, por exemplo, que Cuba um dos pa ses que apresenta um modelo de accountability onde um maior nmero de caractersticas, idnticas s j
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mencionadas, parece estar presente. A este prop sito, referida a existncia de padres educacionais rigorosos (estndares) que se aplicam de forma gene ralizada; existe uma grande quantidade de informa o sobre o progresso dos estudantes (quer baseada em provas de rendimento censitrias, quer baseada em observaes peridicas de aulas); os professo res cujo desempenho no adequado tm, como consequncia, formao adicional ou so afastados da leccionao; os estudantes que no alcancem os objectivos recebem ateno individual especfica; e existe um sistema de autoridade muito forte e mui to presente na coordenao e superviso do sistema educativo (Puryear, 2006, p. 127). Para alm das experincias aqui sumariadas, h tambm muitas outras, noutros pases, que no possvel recensear nesta oportunidade. Referirei apenas, para terminar, um dos projectos que est a ser revitalizado no Mxico, e que tem a ver com o pressuposto de que os pais, a comunidade escolar e a sociedade civil em geral devem ser os actores cen trais em processos de accountability em educao. Trata se dos chamados Consejos de Participacin Social en la Educacin (CPSE). Todavia, analisadas as experincias mais recentes luz da tipologia de Schedler (1999), ou seja, considerando como ele mentos essenciais a informao, a justificao e san o, nos trs estados mexicanos que foram estuda dos em maior detalhe verificou se que em nenhum deles foi possvel concluir pela existncia de um sis tema de accountability em sentido amplo (Bordon et al., 2007, pp. 89 90), muito embora, mais recen temente, tenha havido algum impulso de revitaliza o daqueles Consejos de Participacin atravs do Programa Escuelas de Calidad, nomeadamente em matria de participao cidad. Neste sentido, estes autores concluem que embora j tenha sido inicia do um processo de transparncia e de prestao de contas, a sua consolidao na estrutura do sistema educativo, desde a administrao at s escolas, continua a ser um desafio pendente na realidade educativa mexicana (Bordon et al., 2007, p. 103).

COMENTRIO FINAL A julgar pelos exemplos apresentados em relao a Portugal e a outros pases, quero comear por sa
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lientar que h evidncias suficientes para afirmar que estamos numa fase ainda inicial de constru o de modelos e sistemas de accountability em educao, dado predominarem, em praticamente todos os casos, as dimenses referentes ao pilar da prestao pblica de contas, isto , as dimenses da justificao e da argumentao e, sobretudo, da informao. No mesmo sentido, tambm parece in suficiente o debate sobre a construo de modelos de accountability (avaliao, prestao de contas e responsabilizao) que, para alm das questes metodolgicas, incorporem preocupaes efectivas com as dimenses ticas, de justia e de democracia. Alis, parece me ser igualmente pertinente que se pense sobre a questo da possibilidade de os mode los e formas parcelares de accountability existentes virem a ser integrados em polticas e sistemas mais amplos onde estes e outros valores e princpios se jam estruturantes. Por outro lado, caber estudar, de forma mais demorada e sistematizada, os processos em curso no mbito internacional e supranacional, nomeadamente no caso da Unio Europeia, que j constituem (ou que so integrveis em) sistemas de avaliao e de accountability, e que tm consequn cias e impactos importantes no prprio nvel da go vernao. Refiro me particularmente avaliao de polticas e programas e s suas consequncias em termos de prestao de contas e responsabilizao. E vale a pena olhar tambm para outros contextos, nomeadamente para os pases da Amrica Latina, para perceber como alguns modelos, experincias e debates em curso continuam a tomar como refern cia o que ocorre em pases centrais europeus ou nos EUA (principais artfices de uma agenda global), sendo certo que, contraditoriamente (e ainda bem), a problemtica da prestao de contas e da respon sabilizao (dentro e fora do campo da educao) est tambm a afastar se de perspectivas eurocntri cas, a ganhar outra capacidade reflexiva e a conse guir maior visibilidade social e poltica em muitos pases iberoamericanos. , alis, na Amrica Latina (e mesmo em alguns pases asiticos) que esto a surgir algumas das alternativas mais democrticas, participativas e crticas neste campo. Mas este , seguramente, um outro objecto para uma prxima reflexo.

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Notas 1. A expresso answerability poder se tradu zir em portugus por respondabilidade, havendo, no entanto, quem refira o conceito de responsividade que consiste na explicao motivada dos fatos per quiridos. [] Ser responsivo significa responder s questes formuladas, prestar esclarecimentos (Mota, 2006, p. 57). 2. Inspirado na leitura de Schedler (1999), o Qua dro I no pretende seguir exclusivamente este autor, tendo sido inseridos acrescentos e enxertos pesso ais (ainda exploratrios). Nele a palavra responsa bilizao foi traduzida, de uma forma muito hetero doxa, por responsabilization porque responsability no parece ter exactamente o mesmo significado que aqui pretendo salientar. 3. Apesar de o termo enforcement aludir, na maior parte dos casos, a aspectos relativos a sanes e punies, ele supe tambm conotaes no neces sariamente negativas, como se depreende desta pas sagem de Schedler: [] we described the exercise of accountability essentially as a discursive activity, as a sort of benign inquiry, a friendly dialogue between accounting and accountable parties. Yet answerabi lity, and the double quest for information and justifi cation it implies, is not the whole story of accountabi lity. [] In addition to its informational dimension (asking what has been done or will be done) and its explanatory aspects (giving reasons and forming judgments), it also contains elements of enforcement (rewarding good and punishing bad behavior) (Schedler, 1999, p. 15). 4. Para alm destes prmios, o XVII Governo Constitucional, atravs do Ministrio da Educao, criou ainda um Prmio Nacional de Professores, a ser atribudo anualmente, bem como vrios prmios de mrito, em diferentes reas (carreira, integrao, inovao e liderana). 5. Relativamente a esta questo, o Decreto Regu lamentar n1 A/2009 decide Dispensar, neste ano lectivo, o critrio dos resultados escolares e das taxas de abandono, considerando as dificuldades identi ficadas pelo conselho cientfico para a avaliao dos professores. Com efeito, anteriormente, no Decreto Regulamentar n 2/2008, previa se: Na avaliao efectuada pelo rgo de direco executiva os indi cadores de classificao ponderam o seguinte: []

Progresso dos resultados escolares esperados para os alunos e reduo de taxas de abandono escolar, tendo em conta o contexto socioeducativo []. 6. Como refere Darling Hammond, os testes so uma fonte de informao para um sistema de accounta bility, mas no so, em si mesmos, esse sistema: This framework also suggests a more limited and appro priate role for test data as a component of accounta bility systems. Assessment data are helpful for crea ting more accountable systems to the extent that they provide relevant, valid, timely, and useful information about individual students are doing and how scho ols are serving them. However, indicators such as test scores are information for accountability system; they are nor the system itself (Darling Hammond, 2004, pp. 1080 1081). Como escreve outro autor, las prue bas no son la nica fuente de informacin y ni siquiera constituyen un ingrediente esencial para un sistema de accountability (McMeekin, 2006, p. 25). 7. Os resultados de avaliaes por amostra gem no so suficientemente divulgados e s um pequeno nmero de pases aplica provas que envol vem todos os alunos (pruebas censales), conclui ainda Puryear (2006, p. 127). Por exemplo, no que diz respeito ao Brasil, em 2005, a primeira avaliao nacional censitria de Portugus e Matemtica no ensino fundamental, chamada Prova Brasil, foi feita na 4 e na 8 srie de todas as escolas urbanas, tanto pblicas, como privadas (Brooke, 2008, p. 95). 8. O mecanismo pblico de prestao de contas denominado Painel de Inspeco do Banco Mun dial um bom exemplo para compreender a natu reza da sociedade civil transnacional que est sur gindo (Clark et al., 2005, p. 21).

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