XVI.

LOS PROVERBIOS
DELAADMINISfRACIN*
HERBERT A. SIMON
UN HEOiO acerca de los proverbios, que facilita el citarlos, es que casi
siempre aparecen en parejas mutuamente contradictorias. ., Mira antes
de saltar'''', pero, "'El que duda. est perdido....
Esto es, a la vez, una ventaja y un grave defecto, lo que depende del
uso que queramos dar a los proverbios en cuestin. Si se trata de racio-
nalizar algo que ya ha ocurrido o de justificar una accin ya decidida,
los proverbios son ideales. Comoa nadie lecuesta.trabajo encontrar uno
que pruebe su argumento -o el punto precisamente contradictorio,
para el caso- resultan de gran ayuda para la persuasin,. el debate
poltico y todas las formas de retrica.
Pero cuando alguien trata de emplear proverbios como base de una
leeria cientfica, las cosas se complican. No es que las proposiciones
expresadas por los proverbios sean insuficientes; antes bien, lo malo es
que pruebandemasiado. Una teora cientfica debe decir lo que es cierto,
pero tambin lo que es falso. Si Newton hubiese anunciado al mundo
que las particulas de mateda ejercen atraccin o repulsin mutuas, no
habra aadido mucho a nuestro conocimientocientfico. Su aportacin
consisti en. mostrar que se ejerca atraccin, y enanunciar la ley precisa
que le gobierna.
La. mayor parte de las proposiciones que integran el cuerpo de la
actual teora administrativa comparten, por desgracia,. este defecto de
los proverbios. Casi para cada principio podemos encontrar uno contra-
dictorio, no menos'plausible y aceptable. Yaunque los dos principios de
la pareja conduzcan a recomendaciones de organizacin exactamente
.. Se ...produe:e con autorizacin !le Public.Admillis""ion kviaoO1946 por la Ame-
ricanSodetylor Public:: Administralion 1120G. Street NW, Su.ite500, Washington.
o. Todoe loe derechos reservados.
m
274 DEL"NEWDEAL" AMEOIADOSDELSIGLO
opuestas, no encontraremos nada que nos indique cul es el que debe-
mos aplicar.!
El propsitode este ensayoes fundamentar la vastacrtica de la teora
administrativa y hacer algunas sugerencias -tal vez menos concretas
de lo que debieran ser- sobre cmo resolver el dilema hoy existente.
ALGUNOSPRINClPIOSADMlNISIRATIVOSACEPTAIX:6
Entre los principios ms comunes que aparecen en la bibliografa sobre
la administracin encontramos stos:
i) La efidencia administrativa aumenta por una especializacinde la
tarea entre el grupo.
ii) La eficiencia administrativa aumenta si se dispone a los miembros
del grupo en una determinada jerarqua de autoridad.
ii) La eficiencia administrativa aumenta si se limita el alcance del
control, encualquier punto de la jerarqua, a un nmero pequeo.
iv) Laeficiencia administrativa aumenta si se agrupa a los trabajado-
res.. con propsjtos de control, segna) propsito, b) proceso, e) clientela,
d) lugar. (En realidad, sta es una elaboracin del primer principio, pero
merece ser analizada por separado.)
Dado que esos principios parecen relativamente sencillos y claros,
dirase que su aplicacin a problemas concretos de la organizacin ad-
ministrativa sera concreta, yque su validez podra someterse con faci-
lidad a la prueba emprica. Sin embargo, no parece ser el caso. Para
mostrar por qu no, habr que considerar, uno por uno, los cuatro prin-
cipios que acabamos de enumerar.
Especinlizadn
Se supone que la eficiencia administrativa aumentar, si aumenta la
especializacin. Pero, quiere decir que cualquier aumento de la especia-
lizacin aumentar la eficiencia? De ser as. cul de las opciones si-
guientes es la aplicacincorrecta del principio enun caso particular?
1Paraque no se creaque esta deficiencia es peculiar de la ciencia -odel"arte" - de
la administracin, se deber sealar que casi lodas las teoras psicolgicas freudianas,
uf como algunas leorlas sociolgicas comparten la misma dificultad.
LOS PROVERBIOSDELAADMINI5TRAON 275
i) Se debe poner en vigor un plan de atencin mdica, por el cual se
asignarn enfermeras a cada distrito que se encargarn de la atencin
mdica dentro de ese distrito, incluyendo exmenes en escuelas, visitas
domiciliarias a nios en edad escolar y atencin a la tuberculosis.
ii) Se debe poner en vigor un plan mdico funcional, por el cual se
asignarn diferentes enfermeras a los exmenes enescuelas, visitas do-
miciliarias a escolares y atencin a la tuberculosis. El actual mtodo de
atencin generalizada por distritos impide el desarrollo de capacidades
especializadas enlos tres programas, sumamente diversos.
Ambas disposicione-s administrativas satisfacen el requisito deespe-
cializacin: la primera aporta una especializacin por lugar la segunda,
la especializacin por funciones. El principiode especializacin no ayu-
da en absoluto al elegir entre ambas opciones.
Parece ser que la sencillez del principio de especializacines engao-
sa, una sencillez que oculta ciertas ambigedades fundamentales, pues
la "especializacin" no es condicin de administracin eficiente es ca-
racterstica inevitable de todo esfuerzo de grupo, por muy eficiente o
ineficiente que ese esfuerzo sea. La especializacin significa, sencilla-
mente, que diferentes personas estn haciendo distintas cosas, y puesto
que es fsicamente imposible que dos personas estn haciendo la misma
cosa en el mismo lugar y al mismo tiempo, dos personas siempre estn
haciendo diferentes cosas.
Por tanto, el verdadero problema de la administracin no consiste en
JIespecializar"I sino en especializarse de esa manera en particular y se-
gnlineamientos particulares que conduzcan a la eficiencia administra-
tiva. Pero, al refrasear as este"principio" de administracin, se ha reve-
ladoconclaridadsuambigedad fundamental: "La eficiencia adminis-
trativa aumenta por una especializacin de la tarea entre el grupo, en la
direccin que conduzca a una mayor eficiencia". Despus de examinar
otros dos principios de la administracin, seguiremos analizando la
opcin entre bases de especializacin que compitenentre s.
lA unidad de mando
Se supone que la eficiencia administrativa aumenta si se coloca a los
miembros de la organizacin en una determinada jerarqua de autori-
dad, con objeto de mantener la "unidad de mando".
21'
DEL-NEWDEAt A MEDIADOS DELSIGLO
El anlisis de este "principio'" exige unclaro entendimientode lo que
lignifica el tt'!nnino autoridad. Puede decirse que unsubordinado acepta
una autoridad cada vez que permite que se gute su conducta por una
decisin tomada por otro, aparte de su propio juicio y de Jos mritos de
esa decisin.
Enunsentido, el principio de unidad de mando, comoel principio de
especializaci6n. no se puede violar, pues es fsicamente imposible que
un hombre obedezca dos rdenes contradictorias: eso es 10 que signifi-
can "'rdenes contradictorias.... Puede suponerse que si la unidad de
mando es un principio de administracin, debe aftrnlar algo ms que
esta imposibilidad fsica. Tal vez afirme esto: que es indeseable colocar
a un miembro de una organizacin en un puesto en que reciba rdenes
dems de unsuperior. Este es evidentemente el significado queGulick.
atribuye al principiocuando dice:
No se debe perder de vista la importancia de este principio en el proceso de
CCH)rdinacin yde organizacin. Al fonnar una esln.lctuta de CCKlrdinacin.
a menudo resulta tentador colocar a ms de sobre el hombre que est
haciendo el trabajo yque tiene ms de upa relacin. Hasta un filsofo de la
administracin tan grandecomo Taylorcay6 en este error al asignar sobres--
tanles separados para eJrentarse a la maquinaria, el materiaL la rapidez.
etc., cada uno con autoridad para dar rdenes directas al obrero individual.
La rtgida adhesin al principio de unidad de mando puede tener sus absur-
dos; sin embargo, stos no son importantes en comparacin con la segura
confusin, ineficiencia e irresponsabilidad que surgen de la violacin: del
principio.
2
Ciertamente el principio de la unidad de mando, interpretadoas, no
se puede criticar por falta de claridad o por alguna ambigedad. La
anterior definicin de autoridad debe ofrecernos una clara prueba para
saber si se est observando dicho principio en una situacin concreta.
La autntica falla de este principio es que resulta incompatible con el
principio de especializacin. Uno de los usos ms importantes que se
dan a la autoridad en unaorganizacinconsiste en crear una especiali-
zacin en la tarea de tomar decisiones, de modo que cada decisin se
toma enun punto de la organizacin donde se pueda tomar ms exper-
2Luther CuIick,. "'Noteson!:he1heoryofOrganization"' ,enLutherCulicky 1.. Urwick
(C'Omps.), on Scima 01Administralion, Institute 01 Public Adnnistration. Ca-
lumbfa University.1937, p. 9.
LOSPROVERBIOSDE LAADMlNIS1l{AON IT1
tamente. Como resultado, el uso de la autoridad permite que las deci-
siones sean tomada por mejores expertos de lo que seria posible si cada
empleado tuviese que tomar por s solo todas las decisiones de las que
depende su actividad. El bombero particular no decide si debe emplear
una manguera de dos pulgadas o un extintor de incendios. Lo deciden
por l sus jefes, que le comunican la decisin enforma de orden.
Sinembargo, si se observa la unidad de mandoenel sentido que le da
Gulick. la decisin de una persona en cualquier punto de la jerarqua
administrativa estar sometida a influencias por conducto de un solo
canal de autoridad. Ysi sus decisiones son de una ndole que requiera
el conocimiento del experto en ms de un campo del conocimiento,
entonces habr que confiar en que los servicios de asesoramiento e in-
formacin aporten aquellas premisas que se encuentran en un rea no
reconocida por el modo de especializacin de la organizacin Por ejem-
plo, si en un departamento escolar un contador es subordinado de un
educador, y si seobserva la unidad de mando, entonces el departamento
de finanzas no podr enviarle rdenes directas con respecto a los aspec-
tos tcnicos y contables de su labor. De manera similar, el director de
vehculos de motor en el departamento de obras pblicas ser incapaz
de emitir rdenes directas sobre el cuidado del equipo del motor al
simplecamionero.
3
Gulick, enel planteamiento que hemos citado, seala claramente las
dificultades con las que se tropezar si nose observa la unidad de man-
do. Es casi seguro que esto cause cierta irresponsabilidad y confusin.
Pero tal vez ste no sea un precio excesivo por la mayor calidad de las
decisiones. Lo que se necesita para decidir la cuestines un principio de
administracin que nos permita sopesar las ventajas relativas de los dos
cursos de accin. Peroni el principiode unidad de mando ni el principio
de especializacin ayudan a resolver la controversia; simplemente se
contradicen uno al otro, sin indicar algn procedimiento que resuelva
lacontradicci6n.
Si se tratara de una controversia puramente acadmica -ysi en ge-
neral se conviniera y se hubiese demostrado que se debe mantener la
unidad de mando en todos los casos, aun concierta falta de calidad- se
podrla afirmar que en caso de conflicto entre los dos principios, deba
prevalecer la unidad de mando. Pero la cuestin dista mucho de estar
, e.le punto ee anallzado en Herbert A. Simon,. "Decision.Maki.ng and. Administra
Uve Orpn1Zltton"', en pjlblicAdminia'""ion Rtvit'W,4, pp. 20-21, invierno de 1944.
2?8 DEL"NEWDEAL" A MEDIADOS DELSIGW
clara, y puede haber expertos en ambos bandos de la controversia En
favor de la unidad de mandose puedencitar las palabras de Gulick y de
otros." En favor de la especializacin estn la teora de Taylor de la
supervisinfuncional, la idea de Macmahon y Millett de la H supervisin
doble" y la prctica de supervisin tcnica entoda organizacin militar.
s
Puede ser, como lo afirmaGulick, que el concepto deTayIor y de esos
otros estl! en un Merror"'. Peroaunasi nunca se ha mostradoni publicado
la prueba de que losea, aparte de ciertos argumentos heursticos como
el citado. Se nos deja ante laopci6nentre tericos igualmente eminentes
de la administracin.. y sin ninguna evidencia para tomar esa decisin
Los testimonios de que disponemos acerca de la verdadera prctica
administrativa pareceran indicar que la necesidad de especializacin
ha recibido prioridad, en alto grado, sobre la necesidad de unidad de
mando. En realidad, noes exagerado decir que la unidad de mando, en
el sentido de Gulick, nunca ha existido en ninguna organizacin admi-
nistrativa. Si un funcionario de linea acepta las regulaciones de un de-
partamento de contabilidad con respecto al procedimiento necesario
para hacer requisiciones, podr decirse que en esta esfera l no est
sometido a la autoridad del departamento de contabilidad? En cual-
quier situacin administrativa, la autoridad es por zonas, y mantener
que esta divisin no contradice el principio de unidad de mando exige
una definicin de la autoridad muy diferente de la que hemos empleado
aqui. Este sometimiento del funcionario de lnea al departamento de
contabilidad noes diferente, en principio, de la recomendacin de Tay-
lar de que encuesti6nde programacinde trabajo, un obreroest someti-
do a un sobrestante, y encuestinde operacinde mquinas, a otro.
Tal vez el principio de unidad de mando sea ms defendible si se le
reduce a losiguiente: encasode que entren enconflicto dos autoridades,
debe haber una sola persona determinada a quien se espera que el su-
bordinado obedezca; y las sanciones de la autoridad deben aplicarse
contra el subordinados610 para imponerle su obediencia a esa persona.
Si el principio de unidad de mando es ms defendible cuando se
4 Gulick. op. at., p. 9; L D. White, lntrr>duction lo the 5tudy of Public II.dministratUm,
MacmillanCa.. 1939, p. 45.
5 Frederid: W. Taylor, Shop HMper and Bros.,1922. p. 99; Maanahon.
Mlllelt yOgeten. TheJ\dministration ofFedenl.1 Wort &litj. Publk: AdministrationService,
1941, pp. 265-268; YL Urwick. que describe la pr.k:t.ica del ejrcito brilnico en-Orga-
nI:r.allon as a Technical Problem.-,enGuUck y Urwick. op. dt., pp. 67-69.
LOS PROVERBIOSDE LA ADMINISTRAON
plantea enesta forma limitada, tambin resuelve menos problemas. En
primer lugar, ya no requiere (salvo para resolver conflictos de autori-
dad) una sola jerarqua de autoridad. Por consiguiente, deja sin respues.-
ta la importantsima pregunta de cmo deber dividirse en zonas la
autoridad en una organizacin particular (es decir, los modos de espe-
cializacin) y por medio de qu canales se deber ejercer. Por ltimo,
hasta este estrechoconcepto de unidad de mandoentra en conflictocon
el principio de especializacin,. pues cuando ocurran desacuerdos y los
miembros de la organizacin regresen a las lineas formales de autori-
dad, entonces slo aquellos tipos de especializacin que estn repre-
sentados enla jerarqua de la autoridad podrn imponerse enuna deci-
sin. Si el funcionario encargado de preparar a los dems miembros de
una ciudad slo ejerce una supervisin funcional sobre el que prepara a
la polica, entonces encaso de desacuerdo con el jefe de polica, el cono-
cimiento especializado de los problemas policiacos determinar el re-
sultado, en tanto que el conocimiento especializado de los problemas de
entrenamiento quedar subordinado O ser pasado por alto. Que esto
en realidad ocurre lo demuestra la irritacin que expresan los supervi-
sores funcionales por su falta de autoridad para aplicar sanciones.
El alcance del control
"
Se supone que la eficiencia administrativa se mejora si el nmero de
subordinados que informan directamente a cualquier administrador, se
limita a un nmero pequeo, digamos, de seis. Este concepto de que el
"alcance del control" debe ser estrecho se afirma confiadamente como
al incontrovertible tercer principio de la administracin. Los habituales
argumentos de sentidocomn para restringir el alcance del control nos
80nya familiares y no tenemos que repetirlos. Lo que no se reconoce tan
generalmente es que se puede plantear un proverbio de la adminis-
tracincontradictorio, el cual, aunque no tan familiar como el princi-
pio y el alcance del control, puede encontrar apoyo en argumentos no
menos plausibles. El proverbio encuestin es el siguiente: la eficiencia
administrativa aumenta si se mantiene al mnimo el nmero de niveles
JerArquices por los cuales tiene que pasar un asunto antes de que se acte
.nl.
BIte ltimo proverbio es una de las normas fundamentales que guan
DEL"NEWDEAL" AMEDIA[)()5 DELSIGW
el anlisis administrativo enla l ~ b o r de simplificacin de procedimien-
tos. Sinembargo, en muchas situaciones los resultados que produce este
principio entranencontradiccin directa conlos requisitos del principio
del alcance del control, el principio de la unidad de mando y el princi-
pio de especializacin. Nuestro actual anlisis trata del primero de estos
conflictos. Para mostrar la dificultad, presentaremos dos propuestas
diferentes para la organizacinde un pequeo departamento de salud:
uno de ellos basado en la restriccin del alcance del control, y el otro en
la limitacin del nmero de niveles organizativos:
i) laactual organizacindel departamento coloca una carga adminis-
trativa sobre el funcionario de salubridad, en razn de que los 11 em-
pleados del departamento le informandirectamente a l y porque, ade-
ms, parte del personal carece de la adecuada preparacin tcnica. Por
consiguiente, los tratamientos clnicos de enfermedades venreas y
otros detalles exigen demasiada atencin personal del funcionario de
salubridad.
Ya se ha recomendado que al 'funcionario mdico propuesto se le
encarguen las clnicas de enfermedades venreas y del pecho y toda la
labor de higiene infantil Adems, se recomienda que uno de los inspec-
tores sea nombrado inspector en jefe y a l se le encarguen todas las
actividades de inspeccin del departamento, y que una de las enferme-
ras sea nombrada jefa de enfermeras. Esto liberar al comisionado de la
salud de considerables detalles y le dar mayor libertad para planear y
supervisar,el programa de salubridad en su conjunto, encargarse de la
educacinensalubridad y coordinar el trabajo del departamento conel
de otras dependencias de la comunidad. Si as se organizara el departa-
mento, aumentara considerablemente la eficiencia de todos sus em-
pleados.
ii) laactual organizacindel departamento genera ineficiencia y ex-
cesivo papeleo por el hecho de que interviene un nivel de supervisin
innecesario entre el funcionario de salubridad y los empleados operati-
vos, y que cuatro de los 12 empleados que han recibido mejor prepara-
ci6n tcnica se dedican en gran 'parte a deberes administrativos. que
lIignifican mayores costos indirectos. Ppr consiguiente, hay retrasos in-
necesarios para obtener la aprobacin del funcionario de salubridad en
uuntos que requieren su atencin, y demasiadoS' asuntos piden una
revisin tras otra.
Al funcionario mdico hay que encargarle las clnicas deenfermeda-
LOS PROVERBIa; DE LAADMINISTRAON 281
.des venreas y del. 'pecho, as como el trabajo de higiene infantil. Sin
embargo, se recomienda que se suprimanel puesto de inspector en jefe
y el de jefa de enfermeras, y que los empleados que hoy ocupan estos
puestos se encarguen de deberes regulares de inspeccin y de enferme-
ra. Los detalles del-programa de trabajo de que hoy se encargan estos
dos empleados podrnquedar a cargo, ms econmicamente, del secre-
tario del funcionario de salubridad y, puesto que en todo caso las cues-
tiones ms generales de poltica siempre hanexigido la atencin perso-
nal del funcionario de salubridad, la supresin de estos dos puestos
eliminar un trmite enteramente ilUlecesario en la re\tisin, permitir
la expansin de los servicios de inspeccin y enfermera y cumplir al
menos un principio del programa recomendado de educadnen salud.
El nmero de personas que informarn directamente al funcionario de
salubridad aumentar a nueve,.pero dado que pocas cuestiones exigirn
la coordinacin de estos empleados, aparte de los programas de trabajo
y cuestiones de poltica a los que ya nos hemos referido, este cambio no
aumentar de manera importante su carga de trabajo.
El dilema es ste: en una gran organizacincon interrelaciones complejas
entre sus miembros, unlimitado alcance del control produce inevitable-
mente un excesivo papeleo, pues cada contacto entre los miembros de la
organizacin debe hacerse hacia arriba, hasta llegar a un superior co-
mn. Si la organizacines grande, esto exigir llevar todas las cuestiones
. hacia arrib<l., pasando por varios niveles de funcionarios' hasta que se
tome una decisin.. y luego nuevamente hacia abajo, en forma de r-
denes e instrucciones: proceso engorroso y que requiere mucho tiempo.
Laalternativa consiste enaumentar el-nmero de personas que estn
bajo las rdenes de cada funcionario, de modo que la pirmide llegue
ms,rpidamente a sucspide y con pocos niveles de intervencin. Pero
tambnesto produce una dificultad, pues si se exige que,un funcionario
supervise a demasiados empleados, se debilitar sucontrol sobre ellos.
Si concedemos, pues, que tanto el aumento como la disminucin del
mbito de control tienen algunas consecuencias indeseables, cul es el
punto ptimo? Los partidarios de un limitado alcance del control han
sugerido tres, cinco y 11 como nmeros idneos, pero en ninguna parte
hanexplicadoel razonamiento que les llev al nmero particular selec-
cionado. Este principio, tal como lo plantean. no arroja ninguna luz
282 DEL"NEWDEAL" A MEDIADOS DELSIGLO
lobre este crucial asunto, lo que nos recuerda ciertos argumentos actua-
les acerca de las dimensiones apropiadas de la deuda nacional
LA organizacin porpr0p5ito, proceso, diente/o. ylugar
Se supone que la eficiencia administrativa aumenta si se agrupa a los
trabajadores por ti) propsito, b) proceso, e) clientela, o d) lugar. Pero,
con base en el anlisis de la especializacin, es claro que este principio
tiene una incongruencia interna.. pues propsito, clientela, proceso y
lugar son bases de organizacin que compiten entre si, y en cualquier
punto dado de divisin hay que sacrificar las ventajas de tres para obte-
ner las ventajas de la cuarta. Por ejemplo, si los grandes departamentos
de una ciudad se organizan de acuerdo con su propsito principal, de
ah se sigue que todos los mdicos, todos los abogados, todos los inge-
nieros, todos los expertos en estadstica no se encontrarn situados en
un solo departamento, integrado exclusivamente por miembros de su
misma profesin, sino que estarndistribuidos entre los diversos depar-
tamentos de la ciudad que necesiten de sus servicios. Conello se perde-
rn en parte las ventajas de la organizacin por proceso.
Algunas de estas ventajas se pueden recuperar mediante una organi-
zacin basada enel proceso dentro de los principales departamentos. As,
puede haber una oficina de ingeniera dentro del departamento de obras
pblicas, o bien la junta de educacin puede tener un servicio de salu-
bridad escolar como importante divisin de su tTabajo. Asimismo, en
unidades ms pequeas, puede haber una divisin por rea o por clien-
tela; por ejemplo, el departamento de bomberos tendr diversas estacio-
nes separadas por toda la ciudad, mientras que un departamento de
beneficencia podr tener oficinas de admisin en varias localidades. Sin
embargo, una vez ms, estos grandes tipos de especializacin no se
puedenlograr simultneamente, pues encualquier punto de la organi-
zacin deber decidirse si la especializacin en el siguiente nivel se
lograr mediante una distincin de propsito principal, proceso princi-
pal, clientelarea geogrfica.
Se puede ilustrar el conflicto mostrando cmo el principio de espe-
cializacin por propsitos, conducira a un resultado diferente de la
especializacin por clientela enla organizacinde un departamento de
salubridad.
LOS PROVERBIOS DE LAADMINISTRAON
i) La administracin de salubridad pblica consiste en las siguientes
actividades para la prevencin de la enfermedad y el mantenimientode
condiciones saludables: 1) estadsticas vitales; 2) higiene infantil: pro-
grama de salubridad prenatal, maternidad, postnatal, infantil, preesco-
lar y escolar; 3) control de enfermedades contagiosas; 4) inspeccin de
leche, alimentos y medicinas; 5) inspeccin sanitaria; 6) servicios de la-
boratorio, y 7) educacinen salud e higiene.
Una de las desventajas que padecenlos departamentos de salubridad
es que no tienen ningn control sobre la sanidad en las escuelas, pues
sta es actividad que corresponde a la junta de educacin del condado,
y hay poca o ninguna coordinacin entre esa importantsima parte del
programa de salubridad de la comunidad yel equilibrio del programa
dirigido por la unidad de salud del condado y la ciudad. Se recomienda
que la ciudad y el condado entren en negociaciones con la junta de
educacin para la transferencia de toda la labor de sanidad escolar y para
asignar sta a la unidad conjunta de sanidad [...]
ii) Al moderno departamento escolar se le confa el cuidado de los
nios durante casi todo el periodo en que se encuentran ausentes del
hogar paterno. Tiene tres responsabilidades principales con ellos: 1)
velar por la educacin de su capacidad, impartirles conocimientos uti-
litarios y forman su carcter; 2) ofrecerles actividades de juego saluda-
bles fuera de las horas de clase, y 3) atender a su salud y asegurar que se
cumplan las normas mnimas de nutricin.
Una de las desventajas con que han de trabajar las juntas escolares
que, con excepcin de los almuerzos escolares, la junta no tiene ningn
control sobre la salud y nutricin de los nios, y hay poca o ninguna
coordinacinentre esta importantsima parte del desarrollo infantil y el
resto del programa, que corre a cargo de la junta de educacin. Se reco-
mienda que la ciudad y el condado inicien negociaciones para la trans-
ferencia de toda la labor de sanidad para nios en edad escolar a la junta
de educacin.
Vuelve a plantearse aqui el dilema de elegir entre principios adminis-
trativos diversos e igualmente plausibles. Pero esta no es la nica difi-
cultad de nuestro caso, pues un estudio ms detallado de la situacin
mostrar que hay ambigedades fundamentales en los significados de
loe trminos claves: "propsito",'"proceso", "clientela" y "lugar".
El "propsito" se puede definir aproximadamentecomoel objetivoo
284 DEL "NEWDEAL" A MEDIADOS DELSIGW
fin para el cual se efecta.cualquier actividad; el "proces", como el
medio para lograr un propsito. As. se efectan los procesos para al-
canzar propsitos. Pero en general los propios propsitos se pueden
disponer en algn: tipo de jerarqua. Una mecangrafa mueve los dedos
para mecanografiar; mecanografa con objeto de reproducir una carta;
reproduce una carta con objeto de que se responda a lUla pregunta. As,
escribir una carta es el propsito para el cual se mecanografa; mientras
que escribir una carta tambin es el proceso por el cual se logra el pro-
psito de contestar a una pregunta. De ah se sigue que la misma activi-
dad se puede describir como propsito o como proceso.
Esta ambigedad queda fcilmente ejemplificada en el caso de una
organizacin administrativa. Un departamento de sanidad concebido
como unidad, cuya tarea consiste en cuidar la salud de la comunidad,
est organizado con un criterio de propsito; el mismo departamento
concebidocomo unidad que se vale de las artes mdicas para realizar su
trabajo est organizado con un criterio de proceso. Del mismo modo, un
departamento de educacin puede considerarse como una organiza-
cincon un propsito (educar), o como una organizacincon una clien-
tela (los nios); el servicio de silvicultura, como un proceso con un
propsito (la conservacin de los bosques), como una organizacincon
un proceso (administracin de los bosques), una clientela (los leadores
y ganaderos que aprovechan los bosques.pblicos) o de un rea (los
bosques de propiedad comn). Cuandose seleccionanejemplos concre-
tos de esta ndole, las lneas de demarcacin entre estas categoras se
vuelven muy borrosas y, de hecho, confusas.
"La organizacin por un propsito principal", dice Gulick, "sirve
para unir en un solo departamento a todos los que estn esforzndose
por prestar unservicio particular".6 Pero, qu es unservicio particular?
La proteccincontra incendio, es un propsito por s solo o simplemen-
te es una parte del propsito de seguridad pblica? Oes una combina-
dnde propsitos, que incluye prevenir yapagar incendios? Hemos de
concluir que no existe cosa que pueda llamarse organizacin.con un
propsito u organizacin unifuncional (con un solo propsito). Lo que
pueda considerarse como una soJacuestindepende por completo del
lenguaje y de las tcnicas.
7
Si I1uestro idioma tiene un trmino general
6 Op. cit., p. 21.
7 Si esto es correcto, entonces todo intento por demostrar que dertas actividades
correspondena unsolo departamento por estar relaciQnadas con lID8010 ptop6el lo ..ti
LOSPROVERBIOSDE LAADMINIS1RAON 285
que cubre ambos subpropsitos, resulta natural pensar en ambos uni-
dos con unsolo propsito. Si falta semejante trmino, los dos subprop-
sitos se vuelven propsitos por derecho propio. Por otra parte, una sola
actividad puede contribuir a varios objetivos. Pero, dado que son tcni-
camente (procesalmente) inseparables, la actividad es considerada co-
mo una sola funci6n o propsito.
El hecho, ya mencionado, de que los propsitos forman una jerar-
qua, y que cada subpropsito contribuye a algn fin ltimo y general,
ayuda a poner enclaro la relacin entre propsito y proceso. "La orga-
nizaci6n de acuerdo con los grandes procesos", dice Gulick, "tiende a
unir en un solo departamento a todos aquellos que estn trabajando,
valindose de una especial habilidad o tecnologa, o que son miembros
de una profesin determinada".8 Consideremos una simple habili-
dad de esta ndole: mecanografa. Mecanografiar es una actividad que
pone en juegouna coordinacin de medio a fin de movimientos muscu-
lares, pero a un nivel muy bajo en la jerarqua entre medios y fines. El
contenido de la carta mecanografiada es independiente de la habilidad
que la produce. La habilidad consiste simplemente en la capacidad de
oprimir la tecla de la letra t con rapidez cada vez que el contenido de la
carta exija la letra t.
Vemos as que no hay una diferencia esencial entre un "prop6sito" y.
un" proceso" sino tan slo una distincin de grado. Un "proceso" es una
actividad cuyo propsito irunediato se encuentra en un nivel bajo en
la jerarqua de los medios y fines, mientras que un "propsito" es una
colecci6n de actividades cuyo valor u objetivo orientador se encuentra
en un alto nivel de la jerarqua de medios y fines.
Consideremos ahora "clientela" y "lugar" como bases de la organiza-
ci6n. Estas categoras no estn separadas en realidad del propsito, sino
que son parte de l. Un planteamiento completo del propsito de un
departamento de bomberos tendra que icluirel rea que atiende: "re-
ducir las prdidas por incendio en las propiedades de la ciudad X". Los
objetivos de una organizacin administrativa se redactan en trminos
del servicioque se va a prestar y del rea a la que atender. Por lo general,
el trmino propsito pretende referirse s610 al primer elemento, pero el
I!egundo es unaspecto igualmente legtimo del propsito. Desde luego,
condenado al fracaso. Vase, por ejemplo, 10MM. Gaus y Lean Wolcott. Puvli, Admi-
III_Imtfem /Ind the U. S. Dtpllrfmc"f 01AgriclI/tllre, Publie Administration Service, 1940.
Op. cit., p. 23.
286 DEL"NEW DEAL" AMEOIAlXlS OELSlGLO
el rea de servicio puede ser una clientela especificada as como unrea
geogrfica. En el caso de una dependencia que trabaja por "turnos". el
tiempo ser una tercera dimensin del propsito: prestar un servicio
determinado en un rea dada (o a una clientela detenninada) durante
un periodo determinado.
Una vez aclarada as la terminoJogia,. la siguiente tarea consiste en
reconsiderar el problema de especializar el trabajo de una organizacin.
Ya no resulta legtimo hablar de una organizacincon un .. propsito",
una organizacin de"proceso", una organizacin de"clientela"', o una
organizacinde "rea". La misma unidad puede caer encualquiera de
estas cuatro categorLas lo que depende de la naturaleza de la unidad
organizativa general de la que forma parte. Cualquier unidad que pres-
ta servicios mdicos y de salud pblica para nios en edad escolar en
el condado de MuJtnomah puede con.9iderarse como 1) una organiza-
cin de "rea", si forma parte de una unidad que presta los mismos
servicios al estado de Oregon; 2) una organizacin de "clientela", si
forma parte de una unidad que presta servicios similares a nios de
todas las edades, o 3) una organizacin de "proceso" o de "propsito"
(seria imposible decir cul de las dos), si formara parte de un departa-
mento de educacin.
Es incorrecto decir que la oficina A es una oficina de proceso lo
correcto es decir que la oficina A es una oficina de proceso dentro del
departamento X.
9
Esta ltima afirmacin significarfa que )a oficina A
incorpora todos )05 procesos de cierto tipo en el departamento X sin
referencia a subpropsitos, subreas o subclientelas especiales del de-
partamento X. Ahora bien, resulta concebible que una unidad particular
pueda abarcar todos los procesos de cierta fndole, peroque estos proce-
808 slo estn relacionados con ciertos subpropsitos particulares del
propsito dl departamento. En este caso, el ya mencionado de la uni-
dad de salud en un departamento educativo, la unidad quedara espe-
cializada tanto por propsito como por proceso. La unidad de salubri-
dad sera la nica del departamento de educacin que utilizara el arte
(proceso) mdico y se preocupara por la salubridad (subpropsito) .
Esta distincinest impUcilaencasi todo el anAlisis de la especializacin hechopor
CuUck. Sinembargo. ya que cita como ejemplos los departamentos de soltero que hay
en una dudad. y como habitualmente habla de "actividadesde agrupamiento" y no de
dlvldlr el trabajo, no siempre est claro el carkter relativo de estls categoas en IU
_",II.a(op. dt., pp. 15-30).
LOS PROVERBIOSDE LAADMINISTRAGN 1JJ7
Aun cuando se haya resuelto el problema del uso apropiado de los
trminos"propsito", "proceso", "clientela" y"rea", los principios de
administracin no ofrecen una gua sobre cul de estas cuatro bases
-quecompitenentre s- deespecializacines aplicable a una situacin
particular. El Comit Britnico de Maquinaria del Gobierno no tiene
dudas al respecto. Considera el propsito y la clientela como las dos
posibles bases de organizacin, y pone toda su fe en el primero. Otros
han mostrado igual seguridad al elegir entre propsito y proceso. El
razonamiento que conduce a estas conclusiones inequvocas deja un
tanto que desear. El Comit de Maquinaria del Gobierno nos ofrece este
nico argumento para su eleccin:
Ahora bien, el resultado inevitable de este mtodo de organizacin [por
clientela] es una tendencia a la administracin liliputiense. Es imposibleque
el servicio especializado que cada departamento tiene que prestar a la comu-
nidad sea de tan altonivel cuando su trabajo est limitado al mismo tiempo
a una clase particular de personas y se extiende a cada variedad de servicio
para ellas, como cuando el departamento se concentra en la prestacin del
servicio particular, tan slo por aquel que lo solicite y vea ms all de los
intereses declases relativamente pequeas.
tO
Las fallas de este anlisis sonobvias. En primer lugar, no se hace ni el
menor intento por detenninarcmose reconocer unservicio. Segundo,
se supone sin ninguna prueba que, por ejemplo, una unidad de sanidad
infantil en un departamento de bienestar infantil no podra ofrecer ser-
vicios de" tanalto nivel" comola misma unidad si se encontrara situada
enun departamento desalud. No se explica cmoel cambio de la unidad
de un departamento a otro mejorara o menoscabara la calidad de su
trabajo. En tercer lugar, no se establece ninguna base para resolver las
reclamaciones en competencia del propsito y el proceso: ambos se
funden en el ambiguo trmino "servicio". No necesitamos decidir aqu
si el comit tuvo razn o no ensu recomendacin lo importante es que
la recomendacin represent una opcin, sin ninguna base lgica o
emplrica aparente, entre principios contradictorios de administracin.
Ejemplos an ms notables de falta de lgica pueden encontrarse en
casJ tOd08106 anlisis de prop6sitocontra el proceso. Serandemasiado
10 Rqorl oflheMJIchineryofGqtemment Committee, H. M. StatloneryOffice, 1918.
288 DEL"NEWDEAL" A MEDIADOS DELSiGLO
ridculas para dtarlas si no selas empleara comnmente en serios deba-
tes polticos yadministrativos.
Por ejemplo, dnde se debe dar educacin agricola, en el Ministerio de
EducacinoeneldeAgricultura?Esodependedesideseamosqueseensee
la mejor agricultura, aunque quiz mediante mtodos antiguos; o tal vez un
estilo anticuado de agricultura, enseado de la manera ms moderna y
convincente. La pregunta se responde por s misma.
11
Pero, realmente se responde esta pregunta por si misma? Imagine-
mos una ofkina deeducaci6nagricolaencabezada, digamos, por un hom-
bre de autntica experienciacomo investigador agrcolaocomo adminis-
trador de una escuela de agricultura, ycon profesores cuyos anteceden-
tes tambin apropiados. Qu razn hay para creer que si fuese asignada
a un Ministerio de Educacin enseara una agricultura anticuada me
diante mtodos novsimos, mientras que si fuese asignada al Ministerio
de Agricultura ensearan una agricultura moderna mediante mtodos
caducos? El problema administrativo de semejante oficina consistira en.
ensear la agricultura ms moderna por los mtodos ms recientes, y
resulta difcil ver cmo la ubicacin departamental de la unidad afecta-
ra el resultado. "La pregunta se responde por s sola" exclusivamente
si tenemos una fe casi mstica enla potencia cambiode oficinas como
medio para redirigir las de unadependencia.
Estas contradicciones y antagonismos han recibido cada vez mayor
atencin de los estudiosos de laadministracinen-Ios ltimos aos. Por
ejemplo, Gulick, Wallace y Benson han mostrado ciertas ventajas y des-
ventajas de los diversos modos de especializacin. y han coriSiderado
las condiciones enque mejor se puede adaptar \lno u otro11)000.
12
Todo
este anlisis se ha efectuado al nivel terico, en el sentido de que no se
han empleado datos para demostrar la mayor eficiencia atribuida a los
distintos modos. Pero aunque fuese terico, el anlisis ha carecido de
una teora. Puesto que no se ha formado un marco general dentro del
cual efectuar el anlisis, ste ha tendido a la. unilateralidad lgica que
caracteriza los ejemplos antes citados, bien a quedar inconcluso.
n Sir Charles Harris, "DecentralizaHon", en /ol/mal o/ P"b/ic Administration, 3, pp.
abril de 1925.
12 Gulick, op. dt., pp: 21...30; Sc:hyuler Wallace, federal Departmentll/iZlltiofl, Columbia
Universlty Press, 1941; George C. S. Senson, "IntemationaI Administrative
IIon", en PublicAdminislrative Revino, 1, pp. 473-486, de 1941.
LOSPROVERBIOS DE LA ADMINlSTRAON
El impasse de la teora administrativa
289
Los cuatro "principios de administraci6n" que hemos establecido al
comienzo de este ensayo, han sido sometidos a un anlisis crtico. Nin-
gunoqued6 en muy buenestado, pues encada casose encontr6, en lugar
de un principio inequvoco, unconjunto de dos o ms principios mutua-
mente incompatibles, al parecer igualmente aplicables a la situaci6n
administrativa.
Ms an, el lector ver que las mismas objeciones pueden plantearse
contra los habituales anlisis de "centralizaci6n" contra "descen-
tralizaci6n", los cuales suelen tenninar, enefecto, enque "por una parte,
es deseable la centralizacinde las funciones de toma de decisiones por
otra parte, hay ventajas definitivas enla descentralizacin".
Puede salvarse algo que resulte til para la construcci6n de una
teora administrativa? A decir verdad, se puede salvar casi todo. La di-
ficultad surgi6 de tratar como"principios de administracin" las que en
realidad slo son normas para describir y diagnosticar situaciones ad-
ministrativas. Dejar espacio para clsets ciertamente es importante al
disear una buena casa. Sin embargo, una casa planeada slo para ob-
tener el mximo espacio para dsets -olvidndose de todas las dems
necesidades- sera considerada, por decir poco, un tanto desequilibra-
da. De manera similar, la unidad de mando, la especializacin por pro-
psito y la descentralizaci6n son puntos que se deben considerar al
planear una eficiente organizacin administrativa. Ninguno de estos
puntos, por s solo, tiene una importancia que baste como principiogua
del analista administrativo. Al planear la organizacin administrativa,
as como en su operacin, la norma gua deber ser la eficiencia general.
Desventajas mutuamente incompatibles deben equilibrarse, as como
un arquitecto sopesa las ventajas de aadir espacio para dsets contra
las ventajas de tener una sala ms grande.
Esta posicin, si es vlida, constituye una acusacin contra muchos
escritos actuales acerca de cuestiones administrativas. Comolo d e m u e s ~
tranampliamente los ejemplos citados en este captulo, muchos anlisis
administrativos proceden seleccionando una sola norma y aplicndola
a una situaci6n administrativa para llegar a una recomendacin pero
convenientemente se pasa por alto el hecho de que existen otras normas
tambin vlidas pero contradictorias, que podran aplicarse con la mis-
ma razn pero con diferentes resultados. Un enfoque vlido al estudio
290 DEL"NEWDEAL" A MEDIAIXJS DELSIGLO
de la administracin exige que se identifiquentodos los criterios de diag-
nsticos pertinentes; que cada situacinadministrativa sea analizada en
funcin de todo el conjunto de criterios; yque se investigue para deter-
minar qu pesos se pueden asignar a las diversas normas cuando sean,.
como habitualmente sern, mutuamente incompatibles.
UNENFOQUE ALA TEOlAADMINISTRATIVA
Este programa debe considerarse paso por paso. En primer lugar, qu
se ha incluido enla descripcin de las situaciones administrativas, con
propsitos de semejante anlisis? Segundo, cmo se puede asignar
pesos a los diversos criterios para darles el lugar apropiado en el cuadro
total?
La descripcin de situaciones administrativas
Antes de que una ciencia pueda desarrollar principios, debe poseer
conceptos. Antes de poder formular una ley de la gravedad, fue necesa-
rio contar con los conceptos de "aceleracin" y de "peso". La primera
tarea de la teora administrativa es crear un conjunto de conceptos que
permitanla descripcin entrminos aplicables a la teora de situaciones
administrativas. Para ser cientficamente tiles, estos conceptos deben
ser operativos; es decir, sus significados deben corresponder a hechos o
situaciones empricamente observables. La definicin de "autoridad"
que presentamos antes en este ensayo es ejemplo de una definicin
operativa.
Qu es una descripcin cientficamente pertinente de unaorganza-
cin? Es una descripcin que, en la medida de lo posible, designe para
cada persona de la organizacin cules decisiones toma esa persona y
las influencias a las que se ve sometida al tomar cada una de estas deci-
siones. Las actuales descripciones de las organizaciones administrativas
distan mucho de esa norma. Ensu mayor parte se limitana la asignacin
defunciones y a la estructura formal de autoridad. Prestan poca atencin
a los otros tipos de influencia' organizativa o al sistema de comuni-
cacin.
13
13 La monografla de Macmahon, MUett y Ogden (op. di)., tal vez se aproxime ms
LOS PROVERBIOS DELAADMINlSfRAON 291
Por ejemplo, qu significa decir: "El departamento est integrado por
tres oficinas. La primera tiene la funcin de__; lasegunda, la funcin
de __, y la tercera la funcin de __" Qu podemos aprender de
semejante descripcin acerca de la viabilidad de la disposicin organi-
zativa? Muy poco, en realidad, pues de la descripcin no se obtiene
ninguna idea de hasta qu grado estn centralizadas las decisiones al
nivel de la oficina o al nivel departamental. No se nos ofrece ni una
nocin de hasta qu grado la autoridad (supuestamente ilimitada) del
departamento sobre la oficina se ejerce enefecto o mediante qu meca-
nismos. No hay ninguna indicacin de hasta qu grado los sistemas de
comunicacin ayudan a la coordinacin de las tres oficinas o, para el
caso, hasta qu punto la naturaleza de su trabajo exige esta coordinacin.
No hay una descripcin de la preparacin a la que se ha sometido a los
miembros de la oficina, ni de hasta qu grado permite la descentrali-
zacin al nivel de la oficina. En resumen, una descripcin de organiza-
ciones administrativas en trminos casi exclusivos de funciones y de
lneas de autoridad es totalmente inadecuada para los propsitos del
anlisis administrativo.
Consideremos el trmino"centralizacin". Cmose determina si las
operaciones de una organizacin particular estn "centralizadas" o
"descentralizadas"? El hecho de que existanoficinas de campo, prueba
algo acerca de la descentralizacin? No podra ocurrir la misma des-
centralizacin en las oficinas de un edificio centralmente ubicado? Un
anlisis realista de la centralizacindebe incluir un estudio de la asigna-
cin de decisiones enla organizacin y de los mtodos de influencia que
los niveles superiores emplean para afectar las decisiones de los niveles
inferiores. Semejante anlisis revelara uncuadro mucho ms complejo
del proceso de toma de decisiones que ninguna enumeracin de la ubi-
cacin geogrfica de unidades organizativas a los diversos niveles.
En la actualidad, la descripcin administrativa sufre de superficiali-
dad, excesiva simplificacin y falta de realismo. Se ha limitadoenexceso
al mecanismo de autoridad y no ha trado dentro de su rbita otros
modos de influencia, igualmente importantes, sobre la conducta orga-
nizativa. Se ha negado a emprender la abrumadora tarea de estudiar la
verdadera asignacin de funciones de la toma de decisiones. Se ha con-
quC' mng.n otro estudio administrativo publicado al refinamiento requerido en la des-
cripcin administrativa. Vase, por ejemplo, el anlisis hecho en las pginas 233-236 de
111I r.I.c1onl!.l!ntre el cuartel general yel campo.
292 DEL"NEWDEAL" A MEDIADOS DELSIGW
tentado con hablar de "autoridad", "centralizacin"I "alcance del con-
trol", "funcin", sin buscar definiciones operativas de estos trminos.
Mientras la descripcin administrativa no llegue a un nivel superior de
refinamiento, habr pocas razones para esperar rpidos progresos hacia
la identificacin y la verificacin de algunos principios administrativos
vlidos.
Significa esto que es imposible hacer una descripcin puramente
formal de una organizacin administrativa, que una descripcin perti-
nente debe incluir una descripcin del contenido de las decisiones de la
organizacin? sta es una pregunta casi imposible de responder en el
actual estado de conocimiento de la teora administrativa. Una cosa
parece segura: el contenido desempea un papel mayor en la aplicacin
de los principios administrativos de lo que hoy dice la teora adminis-
trativa formal. ste es un hecho que se empieza a reconocer en la biblio-
grafa de la administracin. Si examinamos la cadena de publicaciones
que se extiende desde Mooney y Reilley, pasa por Gulick y la controver-
sia del Comit Presidencial hasta SchuyJer WalJace y Benson, veremos
un continuo cambio de nfasis, pasando de los propios "principios de
administracin" a un estudio de las condiciones en que son respectiva-
mente aplicables los diversos principios en competencia. Las publi-
caciones recientes rara vez dicen que la "organizacin debe tener un
propsito", sino, antes bien, que "en tales y tales condiciones, es desea-
ble la organizacin con un propsito". Es hacia estas condiciones sub-
yacentes en la aplicacin de los problemas de administracin hacia las
cuales la teora y el anlisis administrativo deben volverse, en su busca
de principios verdaderamente vlidos, que vengan a remplazar a los
proverbios.
El diagnstico de las situaciones administrativas
Antes de pasar a las sugerencias positivas, es indispensable hacer una
breve digresin y analizar ms de cerca la naturaleza precisa de las
proposiciones de la teora administrativa. La teora de la
se interesa en ver cmo se debe construir y dirigir una organizacin para
que realice con eficiencia su trabajo. Un principio fundamental de la
administracin, que se sigue casi inmediatamente del carcter racional
de la "buena" administracin, es que entre diversas opciones que inclu-
yan el mismo gasto, siempre deberemos seleccionar aquella que con-
LOSPROVERBIOSDELAADMlNI51RAON 293
duzca al ms eficiente y mejor alcance de los objetivos administrativos;
y que entre diversas opciones que conduzcan a la misma realizacin,
deberemos seleccionar la que exija el menor gasto. Dado que este"prin-
cipio de eficiencia" es caractersticode toda actividad que intente maxi-
mizar racionalmente el logro deciertos fines mediante el uso de medios
escasos, es tancaraclerstico de la teora econmica como lo es de la teora
administrativa. El "hombre administrativo" ocupa su lugar junto al
clsico "hombre econmico".14
En realidad, el "principio" de eficiencia se debe considerar ms como
una definicin quecomo un principio; es una definicin de lo que signi-
fica una conducta administrativa "buena" o "correcta". No nos dice
cmo maximizar esas realizaciones, sino tan s610 dice que esta maximi-
zacin es el objetivo de la actividad administrativa y que la teora admi-
nistrativa deber revelar enqu condiciones ocurre.
Ahora bien, cules son los factores que determinan el nivel de efi-
ciencia que ha logrado una organizacin administrativa? No es posible
hacer una lista completa de stas, pero s se pueden enumerar sus cate-
goras principales. Tal vez el mtodo de enfoque ms sencillo consista
en considerar al miembro particular de la organizaci6n administrativa
y preguntar cules sonlos lmites que pondremos a la cantidad y calidad
de su produccin. Estos lmites son: a) lmites de su capacidad dedesem-
peo, y b) lmites de su capacidad de tomar decisiones correctas. En la
medida enque se suprimanestos lmites, la organizacinadministrativa
se ir aproximando a su meta de alta eficiencia. Dos personas con la
misma capacidad, los mismos' objetivos y valores, el mismo conoci-
miento e informacin, s610 podrn decidir racionalmente un mismo
curso de accin. Por tanto, la teora administrativa debe interesarse por
los factores que determinen con qu habilidades, valores y conoci-
miento el miembro de la organizaci6n aborda su trabajo. Estos son los
"1II}ites" a la racionalidad a que deben enfrentarse los principios de la
ttdministraci6n.
Por una parte, el individuo se ve limitado por aquellas capacidades,
costumbres y reflejos que ya noestn dentro del mbito del consciente.
14 Pl\ra una elaboracin del principio de eficiencia y su lugar en la teorLa administra-
tlVII, vase Clarence E. Rldley y Herbert t>. Simon, Mensuring Mllnicipal Aclivitie:s, Inter-
nlltlnnlll CUy Mllnl\gers' Aseoclation, 13. ed., 1943, en particular el cap. I y el prefacio a
111 2. lid.
294 DEL"I".'EWDEAL" A MEDIADOS DELSICW
Por ejemplo, su actuacin puede verse limitada por su destreza manual
o su tiempo de reaccin o sus fuerzas. Sus procesos de toma de decisio-
nes pueden estar limitados por la rapidez de sus procesos mentales, su
dominio de la aritmtica elemental, etc. En este mbito, los principios de
administracin deben interesarse en la ftsiologla del cuerpo humano y
en las leyes de desarrollo de habilidades y de hbitos. ste es el campo
que ha sidocultivado con notable xito por los seguidores de Taylor, y
en el cual ha progresado el estudio de tiempos y movimientos [...].
Por otra parte, el individuose ve limitado por sus valores y por aque-
llos conceptos de propsito que influyen al lomar decisiones. Si es gran-
desu lealtad a laorganizaci6n,. sus decisiones podrnmostrar la sincera
aceptacin de los objetivos fijados por la organizacin; si falta esta leal-
tad, motivos personales podrn afectar su eficiencia administrativa. Si
sus lealtades estn con el departamento que lo emplea, a veces tomar
decisiones adversas a la unidad general de lacual forma parte su depar-
tamento. En este terreno, 105 principios de administracin deben intere-
sarse por los determinantes de la lealtad y la moral, por el liderazgo y la
iniciativa y por las influencias que determinan cul de las organizacio-
nes se ha ganado la lealtad del individuo.
En tercer lugar, el individuo est limitado por la extensin de sus
conocimientos relacionados con su trabajo. Esto se aplica tanto a! cono-
cimiento bsico requerido para tomar decisiones -un diseador de
puentes debe conocer los fundamentos de la mecnica- como a la in-
formacin requerida para que sus decisiones seanapropiadas a la situa-
cin dada. En este terreno, la teoria administrativa trata de cuestiones
tan fundamentales como stas: Cules son los lmites de la masa del
conocimiento que el cerebro humano pueden obtener y aplicar? Con
qu rapidez se puede asimilar el conocimiento? Cmo debe relacionar-
se la especializacin en la organizacin administrativa con las especia
lizaciones del conocimientoque prevalecenenla estructura ocupacional
de la comunidad? Cmo debe el sistema de comunicaci6ncanalizar el
conocimiento y la informacin hacia los puntos.de decisin apropiados?
Qu tipos de conocimientose pueden trasmitir fcilmente y cules no?
Cmose ve afectada la necesidad de la intercomunicacinde informa-
cin por los modos de especializacinen laorganizaci6n? sta es, acaso,
la terra incognita de la teora administrativa, e indudablemente su minu-
ciosa exploracin arrojar gran luz sobre la aplicacin apropiada de los
proyerbios de la administracin.
LOS PROVERBIOSDE LA ADMINlSTRAON 295
Tal vez este tringulo de lmites no circunscriba por completo el rea
de la racionalidad, y haya que aadir otros lados a la figura. Sea como
fuere, esta enumeracin servir para sealar las consideraciones que
deben intervenir en la construcdn de principios vlidos y no contra-
dictorios de la administracin.
Un hecho importante que se debe tener en mente es que los lmites de
la racionalidad son variables. Y, lo ms importante de todo, la conciencia
de los lmites puede, por s misma, alterarlos. Supngase que se descu-
briera, por ejemplo, en una organizacin particular que las lealtades
organizativas dadas a unidades pequeas haban conducidofrecuente-
mente a cierto grado daino de competencia intraorganizacional. Lue-
go, un programa que hiciera conscientes de sus lealtades a los miembros
de la organizacin, y subordinara las del grupo pequeoa las del grupo
mayor podra producir W'a alteracin muy considerable de los lmites
de tal organizaci6n.
15
Un punto relacionado con el anterior es que el trmino "conducta
racional", como lo hemos empleado aqu, se refiere a la racionalidad de
esa conducta evaluada en funcin de los objetivos de la organizacinen
general, pues, como acabamos de sealarlo, la diferencia de direcci6n
de los objetivos del individuo y los de la organizacingeneral es, preci-
samente, uno de esos elementos de irracionalidad a los que debe hacer
frente la teora.
Una observacin final es que, como la teora administrativa trata de
los lmites no racionales de lo racional, de ah se sigue que cuanto ms
grande sea el rea en que se ha logrado la racionalidad, menos impor-
tante ser la forma exacta de la organizacin administrativa. Por ejem-
plo, la funcin de la preparacin o diseo de planes, si da por.resultado
un planescrito que se puede comunicar interpersonahnente sindificul-
tad, podr ubicarse casi encualquier lugar de la organizacin, sinafectar
los resultados. Todo lo que se necesita es un procedimiento por el cual
pueda darse calidad obligatoria al plan, y esto puede lograrse de muy
diversos modos. Vemos as que un anlisis de la ubicacin apropiada de
una unidad de planeacin o diseo tiene muchas probabilidades de no
Ber concluyente y muy posiblemente depender de las personalidades
de la organizaci6ny de suentusiasmo relativo -ofalta de entusiasmo-
l ~ Para un ejemplo del uso de tal entrenamiento, vase Herbert A. Simon y William
Dlvlne, "ControUlng Human Factors in an AdministraHve Experiment", en Pllblic Ad-
mll/I'/ralloll ~ l l e w , 1, pp. 487-492, otoi'lode 1941.
296 DEL "'NEWDEAL" A MEDlArxJSDEL SIGW
con la funcin planificadora, y no con principios abstractos de buena
administracin.
16
Por otra parte, cuando ciertos factores de comunicacin o de fe o
lealtad son cruciales para la toma de una decisin,. la ubicacin de la
decisin en la organizacin ser de gran importancia. Por ejemplo, el
mtodo para distribuir decisiones en el ejrcito establece automtica-
mente (al menos en el periodo anterior a una batalla) que cada decisin
se toma cuando se tengan conocimientos para coordinarla con otras
decisiones.
Asignacin de pesos alos criterios
Entonces, el primer paso en la modificacin de los proverbios de la
administracin consistir en crear un vocabulario, siguiendo los linea-
mientos que acabamos de sugerir, para la descripcin de la organizacin
administrativa. El segundo paso, que tambin ya hemos esbozado, con-
sistir en estudiar los lmites de la racionalidad para crear una enume-
racin completa y general de los criterios que se debern sopesar al
evaluar una organizacin administrativa. Los proverbios actuales slo
representan una parte fragmentaria y no sistemtica de estos criterios.
Una vez realizadas estas dos tareas, todaviaquedan por asignar pesos
a los diversos criterios. Puesto que los criterios o "proverbios" estn en
mutua competencia o son contradictorios, no basta con identificarlos.
Saber, por ejemplo, que un cambio especificado en la organizacin re-
ducir el mbito del control no basta para justificar el cambio. Esta
ganancia deber ponderarse contra la posible prdida de contacto entre
los niveles superiores e inferiores de la jerarqua.
Por tanto, la teora administrativa tambin debe preocuparse por la
cuestin de los pesos quese deben asignar a estos criterios, a los proble-
mas de su importancia relativa en cualquier situacin concreta. Esta
16 Vase, porejemplo,RobertA. Walker, TIle Plullllil1g FllllCtiOIl il1 Urball Govemme1It,
UniversityofChicago Press, 1941, pp. 166-175. Walkerestableceunpoderosoargumen-
to para anexar la oficina planificadora al jefe ejecutivo. Pero fundamenta todo el argu-
mento sobrela base un tanto vaga deque "mientras la oficina planificadora seencuentre
fuera de la estructura gubernamental [...] la planificacin tender aencontrar resistencia
de los funcionarios pblicos, que lo verncomo una invasin a su responsabilidad ysu
Jurisdiccin". Esta "resistencia" es precisamente el tipo de lealtad no racional a la que
nos hemos referido antes yque, ciertamente, es una variable.
LOSPROVERBIOSDELAADMINISTRAON 297
cuestin no puede resolverse en el vaco. La filosofa abstracta de la
administracin -dela cual es ejemplo este ensayo- ha llegado casi tan
lejos como puede llegar con provechoenesta direccin particular. Aho-
ra, lo que se necesita es una investigacin y experimentacin empricas
para determinar la relativa deseabilidad de diversas disposiciones ad-
ministrativas.
El marco metodolgico para esta investigacin ya est a la mano enel
p r i n c ~ p i o de eficiencia. Si sometemos a estudio una organizacin admi-
nistrativa cuyas actividades seansusceptibles de una evaluacin objeti-
va, entonces se podr observar y analizar el cambio de realizacin que
resulte de modificar las disposiciones administrativas en estas organi-
zaciones.
Hay dos condiciones indispensables para lograr una buena investi-
gacin siguiendoestos lineamientos. Primera, es indispensable que los
objetivos de la organizacin administrativa que se est estudiando se
definan en trminos concretos, de modo que se puedan medir con pre-
cisin los resultados, expresados en funcin de estos objetivos. Segunda,
es necesario ejercer suficiente control experimental para que sea posible
aislar el efecto particular que estemos estudiando, apartndolo de otros
factores perturbadores que podranestar actuando al mismo tiempo en
el interior de la organizacin.
Rara vez se hancumplido, as sea parcialmente, estas dos condiciones
en los llamados "experimentos administrativos". El simple hecho de
que una legislatura apruebe una ley para crear una dependencia admi-
nistrativa, que la dependencia opere durante cinco aos, que por ltimo
sea suprimida yque entonces se haga unestudio histrico de las opera-
ciones de la dependencia no basta para que su historia sea un "experi-
mento administrativo". La moderna legislacinestadunidense est lle-
na de tales "experimentos", que ofrecen a los oradores de los estados
contiguos material abundante cuando surgencuestiones similares en sus
rumbos, peroque poco o nada aportan al investigador cientficoen ma-
teria de testimonio objetivo en un sentido u otro.
En la bibliografa de la administracin slo hay un puado de estu-
dios de investigacin que satisfacen estas condiciones fundamentales
de metodologa y, en su mayor parte, se quedan en la periferia del
problema de la organizacin. Ante todo, estn los estudios del grupo de
Taylor, el cual intent determinar las condiciones tecnolgicas de la
eficiencia. Tal vez ninguno de ellos sea un ejemplo mejor de los laborio-
298 DEL "NEWDEAL" A MEDIADOS DELSIGLO
sisimos mtodos cientficos que los estudios del propio Taylor sobre el
corte de metalesY
Los estudios que tratan de los aspectos humanos y sociales de la
investigacin escasean an ms que los estudios tecnolgicos. Entre los
ms importantes se encuentra toda la serie sobre fatiga del material, que
comenz en la Gran Bretaa durante la primera Guerra Mundial y cul-
min en los experimentos de la Westinghouse.
18
Enel campo de la administracin pblica, casi el nico ejemplo de tal
experimentacines la serie de estudios que se han realizado enel campo
de la bneficencia pblica, para determinar las cargas de trabajo apro-
piadas para las trabajadoras sociales.
19
Puesto que, aparte de estos ejemplos dispersos, se han efectuado es-
tudios de las dependencias administrativas sin el beneficio del control
o de una medicin objetiva de los resultados para llegar a sus recomen-
daciones y conclusiones, tuvieron que depender de razonamientos a
priori partiendode"principios de administracin". Ya se hanexplicado
las razones del porqu los "principios" as derivados no pueden ser ms
que"proverbios".
Tal vez el programa aqu esbozado parezca ambicioso o hasta quijo-
tesco. Ciertamente al emprenderlo no debemos hacemos ilusiones sobre
la extensin o la derechura de nuestro camino. Sin embargo, resulta
difcil ver qu otra alternativa queda. Es obvio que ni el prctico ni el
terico de la podrnquedar satisfechos con las mseras
armas analticas que le ofrecen los proverbios. Tampoco hay razn para
creer que alguna reconversin menos drstica que sta sirva para lograr
que tales instrumentos resulten tiles.
17 F. W. TayJor, On tlle Art ofCuttillg ME/n/s, American Saciety oE Mechanical
neers,1907.
18 Great Britain. Ministry oE Munitions, Health of Munitions Workers Committee,
Firlaf "&port, H. M. Stationery 0ffice, 1918; F. J. Roethlisberger y WiJliam J. Dickinson,
MllIzagement and the Worker, Harvard University Press, 1939.
19 ElleryF. Reed.An Experiment in Reducil1g the Cosfo/Re/iej, AmericanPublic Welfare
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1938; Chicago RelieE AdministTation, AdetlIate Staff Brings Economy, American Public
Welfare Association, 1939; Constance Hastings y Saya S. Schwartz, Sizeo/Visitor's Case--
loodas 11 Fllctor in F.fficiCIII Administra/ion o/P/lb/icAssis/atlce, PhiladelphiaCounty Board
of Assistance, 1939; Simonet al., Detenllining Work Loadsfor ProftssjonR/ S/affin R P/lb/k
Welfare Agency, Bureau of Public AdministratioIl< University of california, 1941.
LOSPROVERBIOS DELAADMINISIRAON 299
Podr objetarse quelaadministracinno puede aspirar a ser una "cien-
cia"; que por la naturaleza misma de su tema no puede ser sino un"arte".
Esta objecin. sea verdadera o falsa, no tiene nada que ver con nuestro
actual examen. Slo la experiencia podr responder la cuestinde hasta
qu punto pueden hacerse"exactos" los principios de la administracin.
Pero no puede haber discusin sobre si deben ser lgicos o ilgicos. Ni
siquiera un "arte" puede basarse exclusivamente en proverbios.