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ESTADO DE LAS CIUDADES

DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE 2012


Rumbo a una nueva transicin urbana

ESTADO DE LAS CIUDADES

DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE 2012


Rumbo a una nueva transicin urbana

Copyright Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU-Habitat, Agosto del 2012. Todos los derechos reservados.

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU-Habitat P.O. Box 30030, GPO Nairobi 00100, Kenia Tel +254 20 762 3120 Fax +254 20 762 3477 /4266/4267 habitat.publications@unhabitat.org www.unhabitat.org

HS/053/12S ISBN Serie 978-92-1-133397-8 ISBN Volumen 978-92-1-132469-3

EXENCIN DE RESPONSABILIDAD Las designaciones empleadas y la presentacin del material en el presente informe no implican la expresin de ninguna manera de la Secretara de las Naciones Unidas con referencia al estatus legal de cualquier pas, territorio, ciudad o rea, o de sus autoridades, o relativas a la delimitacin de sus fronteras o lmites, o en lo que hace a sus sistemas econmicos o grado de desarrollo. Los anlisis, conclusiones y recomendaciones del presente informe no necesariamente reflejan el punto de vista del Programa de Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas o de su Concejo de Administracin. Las imgenes publicadas en este informe fueron seleccionadas del concurso As veo mi ciudad, organizado por la Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe de ONU-Habitat, o realizadas por personal y colaboradores de esta organizacin. Creacin y diseo: Frederico Vieira. Foto portada: Recife, Brasil. Sergio Amaral. Impreso en Brasil

Prlogo

Amrica Latina y el Caribe est considerada la regin ms urbanizada del mundo. Es, tambin, una de las zonas en las que se ha trabajado de forma ms intensa en soluciones innovadoras para afrontar los diferentes retos que la gestin de una ciudad supone. Una revisin de ambos procesos, el de la urbanizacin y la innovacin en Amrica Latina y el Caribe, dota a este informe de una especial relevancia para aquellos interesados en analizar los desafos y oportunidades del desarrollo urbano sostenible. Su elaboracin cont con el apoyo de varios socios como la Alianza de las Ciudades, la CAF, Banco de Desarrollo de Amrica Latina, la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), la Federacin Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA), y los Ministros y Autoridades Mximas de la Vivienda y el Urbanismo de Amrica Latina y el Caribe (MINURVI), entre otros. Nuestro agradecimiento a todos ellos por su inestimable contribucin para convertir el proyecto en realidad e invertir en la difusin de conocimiento en un momento econmico tan complicado a nivel mundial. La primera transicin urbana en Amrica Latina y el Caribe ha quedado completada. Ahora, con casi el 80% de su poblacin viviendo en ciudades, es necesario cambiar el actual modelo de urbanizacin y plantearnos el nuevo reto de lograr centros urbanos ms inclusivos, ms sostenibles, con mayores espacios pblicos y mejor pensados para las personas. Las ciudades son creaciones humanas,

ncleos de oportunidades, fuente de desarrollo econmico, social y poltico. Nuestro futuro est en ellas, en los espacios que debemos ser capaces de planificar para las nuevas generaciones. En un contexto de nuevas realidades urbanas, podemos afirmar que en Amrica Latina y el Caribe se estn conformando las condiciones para una nueva transicin urbana, tanto en lo que se refiere a recursos, como a capacidad, creatividad y a cierta voluntad poltica tanto de los gobiernos locales como nacionales. Para avanzar hacia un modelo de ciudades ms sostenibles, ms compactas, que doten a nuestras zonas urbanas de una mayor movilidad y eficacia energtica, es preciso reafirmar el inters colectivo en la planificacin urbanstica, trabajar en polticas de cohesin social y territorial, en polticas nacionales urbanas y aplicar reformas al marco legal e institucional. El informe Estado de las Ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012 concentra en un solo documento informacin actual y variada de los principales centros urbanos de la regin, ofreciendo una herramienta de gran utilidad en el planteamiento de polticas pblicas que permitan avanzar hacia ciudades del siglo XXI con una mayor calidad de vida. Este informe tambin cuenta con innovaciones y planteamientos interesantes en varios aspectos. Desde el punto de vista temtico, muestra un renovado inters por cuestiones como la financiacin municipal, la planificacin urbana y la movilidad. Desde una perspectiva metdica, agrupa, por primera vez, datos sobre temas urbanos de una forma sintetizada y accesible, que esperamos

contribuya al perfeccionamiento de sistemas de monitoreo, como sera la creacin de un observatorio regional que cuente con informacin actualizada y relevante para el desarrollo de polticas urbanas adecuadas. La planificacin urbana es la garanta del primer paso hacia la sostenibilidad econmica, social y medioambiental de los espacios en los que la mayor parte de la poblacin va a convivir en las prximas dcadas: las ciudades. Es el momento de tomar partido y decidir qu futuro urbano queremos.

Dr. Joan Clos Secretario General Adjunto y Director Ejecutivo del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat)

VII

Agradecimientos
Este informe ha sido fruto de un proceso de colaboracin entre numerosos individuos e instituciones, resaltando en particular la cooperacin entre el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat), la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), los Ministros y Autoridades Mximas de la Vivienda y el Urbanismo de Amrica Latina y el Caribe (MINURVI) y la Federacion Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA). La coordinacin y redaccin general estuvieron a cargo de Frdric Saliez, Oficial de Asentamientos Humanos en ONU-Habitat y de las consultoras Ana Gerez y Claudia Acosta, con el apoyo de Diego Hernndez y Mariana Garca. El trabajo se benefici de la orientacin de Alioune Badiane, Director de la Oficina de Proyecto, Eduardo Lpez Moreno, Coordinador del rea de Investigacin y Desarrollo de Capacidades, y Jos Maseland, Oficial Principal de Asentamientos Humanos en la sede de ONU-Habitat. Cecilia Martnez y Alain Grimard, respectivamente Ex directora y Director de la Oficina regional de ONU-Habitat para Amrica Latina y el Caribe, supervisaron su desarrollo. Se extienden agradecimientos especiales a Raquel Szalachman, Oficial de Asuntos Econmicos en la CEPAL, y a los ex funcionarios de ONU-Habitat Roberto Ottolenghi y Alberto Paranhos, que acompaaron el trabajo con sus insumos y comentarios, as como a Dirk Jasper, Director de CELADE en la CEPAL, por sus orientaciones y por haber facilitado el acceso a su banco de datos. La preparacin de este documento incluy la realizacin de un Comit Editorial, en el cual participaron los siguientes funcionarios, acadmicos y consultores: Claudia Acosta (Consultora, Colombia), Soraya Azan (CAF, Colombia), Alioune Badiane (ONU-Habitat, sede), Julio Caldern (Lincoln Institute, Per), Fernando Carrin (FLACSO, Ecuador), Diego Erba (Lincoln Institute, Argentina), Ana Gerez (Consultora, Espaa), Alain Grimard (ONU-Habitat, ALC), Diego Hernndez (Consultor, Uruguay), Mariana Kara Jos (Cities Alliance, Brasil), Eduardo Lpez Moreno (ONU-Habitat, sede), Pablo Lpez (CAF, Argentina), Jos Maseland (ONU-Habitat sede), Asad Mohamed (University of West Indies, Trinidad y Tobago), Alberto Paranhos (Consultor, Brasil), Augusto Pinto (DNP, Colombia), Martha Schteingarth (Colegio de Mxico), Frdric Saliez (ONU-Habitat, ALC), Raquel Szalachman (CEPAL, Chile), Guillermo Tapia (FLACMA, Ecuador), Jorge Torres (CENAC, Colombia) y Nuria Torroja (Presidencia de MINURVI de Mxico). Se cont con el apoyo especial de Fernando Carrin (FLACSO, Ecuador) para el tema de la gobernabilidad, Jon Garca (ONUHabitat Colombia) para el medio ambiente, y Laura Ortiz (Consultora, Chile) para el procesamiento y anlisis de datos estadsticos. Contribuyeron tambin con sus comentarios Patricia Acosta (Universidad del Rosario, Colombia), Irene Campos (Ministra MIVAH, Costa Rica), Nora Clichevsky (Universidad de Buenos Aires, Argentina), Edesio Fernandes (Consultor, Brasil), Salvador Gomila (INV, Cuba), Paola Jirn (Universidad de Chile), Marco Kamiya (CAF, Venezuela), Robin King (World Ressource Institute, Estados Unidos), Jorge Maguia Ramrez (MIDUVI, Ecuador), Daniel Rodrguez (University of North Carolina at Chapel Hill, Colombia) y Julio Villalobos (consultor, Chile). Desde la CEPAL, se cont con los insumos de Daniela Gonzlez, Jorge Martnez, Paulina Rica y Jorge Rodrigues (CELADE); as como Mauricio Cuervo y Luis Riffo (ILPES). Desde las oficinas de ONU-Habitat, participaron Claudio Acioly, Victor Arroyo, Jean-Yves Barcelo, Celia Bedoya, Matteo Cinquemani, Alvina Erman, Eliane Faerstein, Rayne Ferretti, Matthew French, Ivanova Galan, Mara Ibarra, Manuel Manrique, Diana Medina, Daniel Mul, Mariana Nissen, Julio Norori, MaraAlejandra Rico, Leila Sirica, Raf Tuts, Elkin Velasquez y Erik Vittrup (sede y Oficina Regional); Claudia Vargas (Bolivia); Andr Longhi, Fernando Marmolejo, Fernando Patio, Lisandra Rocha (Brasil); Edgar Catao, Patricia Guzmn, Alfredo Manrique, Myriam Merchn (Colombia); Patricia Jimnez, Ileana Ramrez, (Costa Rica); Marilyn Fernndez (Cuba); Mnica Quintana (Ecuador); Josu Gastelbondo, Eduardo Rodrguez (El Salvador); Lorena Pereira (Guatemala); Jean-Christophe Adrian, Gwendoline Mennetrier (Hait); Mara-Dolores Franco, Gabriela Grajales, Diana Siller (Mxico), y Jane Olley (Nicaragua); con el apoyo tcnico y administrativo de Rosa Azambuja, Carolina Chiappara y Bruno Mendes. El documento cont con el apoyo financiero de la Alianza de las Ciudades, de la CAF, banco de desarrollo de Amrica Latina y del Gobierno de Noruega.

Tabla de contenido

Rumbo a una nueva transicin urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI CAPTULO 1 Poblacin y urbanizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17


1.1 Desaceleracin del crecimiento demogrfico y urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Nuevos patrones migratorios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Importancia de las ciudades secundarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Patrn de crecimiento urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 21 25 32

CAPTULO 2 Desarrollo econmico y equidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39


2.1 Desempeo econmico y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2.2 Ciudades, motor econmico y espacio de oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

CAPTULO 3 Vivienda, espacios pblicos y convivencia . . . . . . . . . . . . . . . . 61


3.1 Vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 3.2 Espacios pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 3.3 Convivencia y seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

CAPTULO 4 Servicios bsicos urbanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79


4.1 Agua y Saneamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 4.2 Residuos Slidos Urbanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 4.3 Movilidad en el espacio urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

CAPTULO 5 Medio ambiente y gestin del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111


5.1 Ciudades y su entorno ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 5.2 Cambio climtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 5.3 Amenazas naturales y gestin del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

CAPTULO 6 La Gobernabilidad urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131


6.1 Consolidacin democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 6.2 Descentralizacin fiscal y administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 6.3 Nuevas formas de gobernanza urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Abreviaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ndice de grficos, recuadros, tablas, mapas y anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

152 153 157 187

IX

La Paz, Bolivia. Pablo Poeta.

Rumbo a una nueva transicin urbana

Amrica Latina y el Caribe es una regin fundamentalmente urbana, aunque cuenta con grandes espacios poco poblados. Casi el 80% de su poblacin vive actualmente en ciudades, una proporcin superior incluso a la del grupo de pases ms desarrollados, por lo que la regin est considerada como la ms urbanizada del mundo. En general, el proceso que ha llevado al subcontinente hasta ese grado de urbanizacin ha sido positivo y ha generado grandes esperanzas, pero tambin amargas desilusiones. Muchas de sus ciudades han conocido una transformacin urbana traumtica y a veces violenta por su celeridad, marcada por el deterioro del entorno y, sobre todo, por una profunda desigualdad social. Hoy, las ciudades de Amrica Latina y el Caribe se encuentran en un punto de inflexin. Despus de dcadas en las que los Gobiernos centrales y las autoridades locales parecan incapaces de hacer frente a un proceso de cambio demasiado rpido, estn reunidos, en principio, todos los requisitos para lograr un desarrollo urbano con sostenibilidad en los aos y dcadas futuras. Desde el punto de vista demogrfico, se puede decir que la explosin urbana ya es asunto del pasado. Tras varias dcadas de xodo rural, los procesos de urbanizacin estn virtualmente cerrados en casi todos los pases de la regin. Desde el ao 2000, el crecimiento promedio anual

de poblacin urbana es inferior al 2%, una cifra que corresponde al crecimiento demogrfico natural. Adems, varios pases se benefician actualmente de un bono demogrfico, en el sentido de que la poblacin activa es proporcionalmente mayor que en el pasado y supera ampliamente la de nios y ancianos. Es una situacin privilegiada, que no durar ms de treinta aos y ofrece la oportunidad de realizar grandes inversiones para preparar a los pases a los retos futuros, apoyndose en el dinamismo actual de la poblacin activa. La desaceleracin del crecimiento urbano, bien aprovechada, permite eludir los problemas tpicamente asociados a su rapidez, como el dficit de viviendas y servicios bsicos, y concentrar los esfuerzos en la mejora de los espacios, las infraestructuras y servicios existentes. Los avances logrados en acceso a agua, saneamiento, transporte, comunicacin y otros servicios han aumentado el atractivo de las ciudades intermedias, lo que apunta a un mayor equilibro del sistema de ciudades de los pases. Desde el punto de vista econmico, el panorama es tambin alentador. Los pases de Amrica Latina y el Caribe han salido de un largo periodo de espiral de deuda y parecen estar mejor preparados para resistir a las crisis mundiales. La regin cuenta con grandes economas que estn asumiendo un papel cada vez ms importante en el contexto global

y regional, y los escenarios son igualmente favorables en muchos de los pases ms pequeos. Todo ello se traduce en un renovado dinamismo de las ciudades existentes y en el surgimiento de nuevas reas de crecimiento econmico, fruto de las transformaciones en los procesos productivos y la globalizacin. Ms de dos tercios de la riqueza de la regin procede de las ciudades y, si bien la mayor parte del valor agregado producido est concentrado en un puado de grandes reas metropolitanas, se ha ampliado el abanico de ciudades que contribuyen a esa riqueza y aumentado el potencial productivo de centros urbanos secundarios. En el rea social, los pases de la regin han demostrado un mayor compromiso para abordar los problemas persistentes de la pobreza y la desigualdad. Se ha logrado reducir la proporcin de personas viviendo en situacin de pobreza en las ciudades y mejorar las condiciones de vida para la mayora de sus habitantes. En general, existe en la regin abundante conocimiento, experiencia y capacidades institucionales para impulsar polticas urbanas orientadas al desarrollo econmico y la inclusin social en los sectores de la vivienda, de los espacios pblicos, de los servicios de agua y saneamiento, as como del transporte. Las ciudades cuentan tambin con una sociedad civil muy activa, organizada y comprometida con la reduccin de

XI

las desigualdades, gracias, entre otros factores, a los avances histricos en la emancipacin de la mujer. Veinte aos despus de la primera Cumbre de la Tierra en Ro de Janeiro, es evidente que existe una mayor conciencia de las relaciones entre la ciudad y el medio ambiente. En muchas ciudades, se observan iniciativas prometedoras en las reas de proteccin ambiental, reduccin de las emisiones de gases de efecto invernadero, recuperacin de ros y reas costeras, creacin de corredores biolgicos, as como para la prevencin y la respuesta a los desastres. Finalmente, se han logrado avances significativos en la gobernabilidad, principalmente mediante un impulso al proceso de democratizacin y descentralizacin. La participacin femenina en la poltica refleja el progreso en otras reas, algo que se manifiesta en la creciente proporcin de mujeres en los rganos legislativos locales. La eleccin de alcaldes mediante sufragio universal se ha generalizado. Se han reforzado los mecanismos para asegurar la participacin ciudadana en los asuntos de gobierno, incluyendo la revocacin de mandato, el presupuesto participativo y las juntas vecinales. Adems, se ha alcanzado una mayor responsabilidad, tanto en el manejo de los recursos por parte de las autoridades locales como respecto a la necesidad de contribuir por parte de los ciudadanos. Se han transferido competencias importantes a nivel local, lo que ha favorecido la emergencia de una cultura de gobernanza urbana ms fuerte y, en muchos pases, los gobiernos de las principales ciudades han ganado un espacio considerable en la poltica nacional.

Todo lo anterior permite afirmar que Amrica Latina y el Caribe tiene la posibilidad de salir de los crculos de subdesarrollo, inequidad e insostenibilidad ambiental en los que ha estado inmersa durante dcadas. En este sentido, la regin esta a punto de vivir un nuevo ciclo de transicin urbana, pero esta vez, no para acomodar ms personas llegando del campo, sino para garantizar una mejora fundamental de la calidad de vida en las ciudades. Lo que se perfila en el horizonte es una transicin hacia la calidad, la equidad y la sostenibilidad. Sin embargo, el alentador anlisis que emerge de las tendencias descritas no es, por s mismo, garanta de que se pueda mantener el crculo virtuoso de desarrollo o de que los beneficios puedan extenderse de manera equitativa. Si bien es cierto que el salto cualitativo es posible, no es menos verdad que necesitara una profunda reflexin sobre los modelos de crecimiento urbano promovidos hasta ahora, que han estado marcados por un alto grado de insostenibilidad. Sin una revisin del modelo de desarrollo urbano, existe un gran riesgo de ver las ciudades de la regin revivir los demonios del pasado, ya que los desafos que persisten son de grandes proporciones.

Esa divisin se manifiesta de manera flagrante en el alto coeficiente de desigualdad de ingreso en las ciudades, as como en la existencia de asentamientos informales. Aunque, a nivel regional, ha bajado la proporcin de poblacin viviendo en tugurios en las dos ltimas dcadas, ha aumentado la cantidad absoluta a 111 millones de personas. Los pases de la regin han adoptado polticas de vivienda diversas, algunas con bastante xito, pero, por lo general, no han logrado responder a las necesidades de los sectores ms pobres ni asegurado la plena integracin de los barrios precarios a la ciudad. En los ltimos veinte aos, la poltica pblica relacionada con los asentamientos informales se ha caracterizado por un proceso de aceptacin, legitimacin, legalizacin y mejoras en diferentes grados. Salvo algunas excepciones, atrs han quedado las invasiones de tierras y las expulsiones forzadas a gran escala. La ciudad informal ha llegado a disfrutar de una especie de seguridad de la tenencia de facto. Sin embargo, en muchos casos esto tambin ha significado estancamiento, falta de desarrollo y continuidad de la segregacin social y espacial. La cantidad y calidad de viviendas disponibles no son suficientes para garantizar condiciones mnimas a todos los hogares. Varios pases apoyan financieramente a las familias que lo necesitan para la compra o la mejora de viviendas, pero los mecanismos adoptados son raramente accesibles a los ms pobres y, en varios pases, han dado lugar a un importante nmero de viviendas que permanecen desocupadas. Plantean adems desafos importantes para la calidad y localizacin de las viviendas que se construyen, la oferta de servicios y, en general, el modelo de ciudad que genera.

Desigualdad
Las ciudades de la regin, vistas en su conjunto, son y se mantienen como las ms inequitativas del planeta. Pese a los avances econmicos y las iniciativas para combatir la pobreza, no ha habido mejoras significativas en materia de equidad. Las ciudades latinoamericanas y del Caribe son ciudades duales, divididas, segregadas, algo que se expresa tanto espacial como socialmente.

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La oferta de espacios pblicos tambin es inequitativa. Los barrios perifricos o marginales cuentan con escasos espacios pblicos y son de muy baja calidad. El nfasis ha estado, lgicamente, en lograr la seguridad de la tenencia y en proporcionar servicios bsicos, percibidos unnimemente como la prioridad; pero, en la mayora de los casos, el proceso no ha ido ms lejos. No se han abordado deficiencias originarias, como la falta de instalaciones sociales y estructuras productivas. Es ms, el enfoque de mejoramiento del asentamiento por los asentados ha forzado a ignorar cuestiones como la conectividad interurbana y la integracin con el tejido urbano ms amplio. Iniciativas como el rescate de zonas centrales o abandonadas, la creacin de ciclovas y los programas de mejora integral de barrios han destacado mundialmente, pero no son la tendencia general. Son muchos ms frecuentes los casos de ciudades que crecen con urbanizaciones de baja calidad, centradas en s mismas, sin que nadie parezca preocuparse por el entorno general, ni por la creacin de espacios de socializacin que no estn totalmente dedicados al consumo. Si bien se ha logrado una amplia cobertura de los servicios de agua y saneamiento, en general, los pobres siguen pagando ms por un servicio de agua de menor calidad, que a menudo reciben de forma intermitente. Existen limitaciones severas en cuanto a la asequibilidad y sostenibilidad financiera de los servicios que se prestan, aspectos que no parecen haber recibido la suficiente atencin. El nmero de vehculos individuales se ha ms que duplicado en un periodo de 10 aos, sin aportar muchas respuestas a los desafos de la movilidad urbana. Existen programas

de incentivos y desincentivos en el uso de vehculos individuales, que, muchas veces, no logran sus objetivos porque no fueron adoptados como parte de una visin integral de la ciudad, incluyendo la expansin de la mancha urbana. A pesar de la importante participacin del transporte pblico, la caminata y la bicicleta en los desplazamientos, muchas ciudades sufren altos niveles de congestin y, a veces, de paralizacin, problemas que conllevan importantes costos econmicos, sociales y ambientales. Segn las encuestas, la violencia es la principal preocupacin de los ciudadanos, por delante de la movilidad y del empleo. De hecho, las ciudades de Amrica Latina y del Caribe estn consideradas, en su conjunto, como las ms peligrosas del planeta. Este aspecto de la vida en la ciudad tiende a convertirse en el principal criterio a la hora de elegir un lugar para vivir o para trabajar. Aunque la violencia no se da en todas las ciudades ni es homognea en una misma ciudad, la poblacin de menor ingreso es siempre la ms expuesta a la violencia y la que ms sufre sus consecuencias. Son tambin los pobres quienes, en general, ms sufren el impacto de fenmenos naturales y los inducidos por el cambio climtico, aun cuando por su patrn de consumo son los que, en general, menos contribuyen a este fenmeno. La ocurrencia de fenmenos naturales destructivos no es nueva, pero la frecuencia y la escala de su impacto s lo son. Esto se debe, en parte, a los pobres resultados obtenidos, hasta ahora, con la gestin y el desarrollo urbanos. La urbanizacin catica ha incrementado inevitablemente el abuso

en el uso de la tierra y de otros recursos naturales. Existe poca conciencia de cmo la urbanizacin mal pensada puede incrementar los factores de riesgo a desastres, con las consecuentes prdidas materiales y humanas. Desafortunadamente, en muchos pases de la regin, se desconocen las medidas para reducir la vulnerabilidad, no se consideran o no se fiscalizan.

Expansin urbana
A pesar de la desaceleracin del crecimiento demogrfico, el espacio edificado sigue en expansin. Con la construccin de nuevos complejos residenciales, centros comerciales, zonas industriales y con la aparicin de nuevos barrios informales, las ciudades se expanden fsicamente a un ritmo que puede llegar a ser dos o tres veces superior al del incremento de poblacin, lo que provoca una reduccin de su densidad demogrfica. La dispersin de las ciudades en el territorio plantea grandes desafos para su gestin y sostenibilidad. La prdida de densidad significa el aumento de los costos de todas las infraestructuras y su mantenimiento. Las ciudades ms extensas requieren ms carreteras, ms tuberas, cables y ms sistemas de transporte, y hacen que disminuyan las economas de escala y las ventajas de aglomeracin. Existe adems una tendencia a crear barrios y condominios cerrados, urbanizaciones periurbanas y zonas residenciales monofuncionales. Son modelos enfocados a la ganancia de corto plazo y que derivan de una visin de la sociedad en la que la comodidad individual siempre prevalece sobre el inters colectivo o la bsqueda de cohesin social. Al mantener o reforzar la segregacin

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espacial, estos modelos alimentan la reproduccin de las desigualdades y contribuyen a la percepcin de inseguridad. A mayor escala, se observa en la regin la emergencia de nuevas formas urbanas. La concentracin de las inversiones en las grandes ciudades ha ejercido un poder de atraccin demogrfica y empresarial, y una demanda adicional de espacio urbano. La expansin urbana ha hecho que muchas ciudades desborden los lmites administrativos de sus municipios y absorban otros ncleos urbanos en un proceso de conurbacin. El resultado ha sido la aparicin de reas urbanas de grandes dimensiones territoriales, a veces formalizadas en una regin metropolitana, integradas por mltiples municipios, y con una intensa actividad en todos los mbitos. Estas nuevas formas urbanas presentan muchas ventajas desde el punto de vista econmico, pero tambin conllevan toda una gama de nuevos desafos. En general, son inexistentes los mecanismos que permitiran la gestin integrada de estas reas, con las consecuentes ineficiencias y contradicciones en las polticas de desarrollo y la prestacin de servicios. La gestin de las regiones metropolitanas, ya difcil de por s, se hace ms compleja cuando regiones adyacentes se encuentran y se unen en megarregiones y otras hiperconcentraciones urbanas. Todava hay muy poca experiencia en el mundo sobre cmo gestionar estos sistemas urbanos regionales policntricos, multinucleares y mutimunicipales de reciente aparicin, o sobre cmo armonizar los, a menudo, intereses conflictivos del conjunto de actores institucionales de ms bajo nivel,
XIV

las municipalidades. En la regin tambin existen ciudades que estn creciendo en reas fronterizas, lo que aade an ms complejidades. Finalmente, destaca en la regin la existencia de ciudades pequeas o intermedias que han reforzado su competitividad y su atractivo como lugares para vivir. Esto ha influido en la nueva importancia de las migraciones entre ciudades, que constituye sin duda un desafo para las autoridades locales. Algunas ciudades pequeas o intermedias experimentan un crecimiento muy acelerado debido a inversiones industriales de gran escala y, en general, tienen poco margen de negociacin con las entidades inversoras y escasa capacidad tcnica para liderar un proceso de desarrollo urbano de gran envergadura. Sin el apoyo tcnico y poltico adecuado, y a pesar de la oportunidad que representa la inversin, lo ms probable es que asistamos a la multiplicacin de asentamientos precarios en estas ciudades, con las consecuencias que ya se conocen.

otros dependen enormemente de los gobiernos centrales. Tampoco se han creado capacidades suficientes a nivel local, ni se han modificado los mecanismos regulatorios, lo que, en muchas ocasiones, impide a las autoridades municipales superar su escasa capacidad recaudatoria, de financiamiento y de inversin. Una oportunidad perdida para financiar el desarrollo urbano es la captacin de las plusvalas del suelo urbano devengadas como resultado de las inversiones o decisiones pblicas. Pocos pases tienen los mecanismos legales apropiados para esto, pero, tambin en este caso, su aplicacin sistemtica se ve obstaculizada por la oposicin de grupos de inters particulares. En general, el proceso queda frustrado en su implementacin por falta de voluntad poltica a nivel local en nombre de la conveniencia poltica. Hace veinte aos se estimaba que los impuestos sobre la propiedad eran inferiores al uno por ciento de los ingresos gubernamentales. Si bien no hay datos concretos, se reconoce que ha habido mejoras substanciales, aunque se mantiene la esencia del problema: catastros obsoletos, sistemas de valoracin deficientes y cobertura de cobro inadecuada, entre otras trabas. El paradigma de desarrollo urbano de las dos ltimas dcadas ha sido el de la ciudad que, como resultado de una mayor descentralizacin administrativa, y en ocasiones financiera, estara en mejor posicin que en el pasado de atraer directamente inversiones en un clima de competitividad abierta. Las autoridades locales parecen decididas a incrementar la calidad de los servicios, la eficiencia administrativa, la seguridad, la conectividad y, en resumen, todas las caractersticas que

Financiamiento y planificacin estratgica


La evolucin de las ciudades desde el punto de vista fsico, poltico, social y econmico plantea nuevos desafos de gobernabilidad. Si bien se ha avanzado en la democratizacin y la adopcin de mtodos innovadores de participacin ciudadana, existe un fenmeno preocupante, que es una tendencia a la captura de las instituciones por grupos no estatales e intereses privados, a veces ilegales. La descentralizacin de competencias no siempre se ha acompaado de las necesarias transferencias de recursos y capacidades. Solo los municipios ms poblados logran autofinanciarse, mientras que los

hacen de una ciudad atractiva para los inversores y para los habitantes. Sin embargo, una vez ms, la evolucin no es igual para todos y, sin mecanismos compensatorios que generen ms armona en el desarrollo urbano regional, algunas ciudades parecen tener ms xito en este proceso que otras. La concentracin de las inversiones en las reas mejor posicionadas comparativamente amenaza con profundizar las disparidades sociales y de ingreso. Hay lmites obvios a la capacidad que tienen los Gobiernos de determinar o incluso guiar las inversiones. Uno de ellos es la persistencia de una cultura de resolucin de problemas de forma fragmentada y ad hoc, cuando sera necesario un enfoque sistemtico y general de la planificacin estratgica. Las agendas sectoriales asignadas a diferentes departamentos o secretariados municipales son raramente coordinadas, con frecuencia resultan ineficientes y en ciertos casos conflictivas. Tambin falta, a menudo, una dimensin estratgica que incluya un marco espacial acordado para el desarrollo de la ciudad y su articulacin en el espacio regional, que pueda inspirar, guiar y coordinar acciones de desarrollo individuales.

la regin tanto necesitan. Se puede impulsar un modelo de ciudad con mayores niveles de calidad y sostenibilidad implementando otras polticas de planificacin, diseo y regulacin. Para ello, hace falta reconocer que el parmetro fundamental del desarrollo urbano debe ser el inters colectivo de la comunidad urbana y, por lo tanto, encontrar la voluntad y la manera de poner fin a prcticas que benefician a unos pocos y amenazan con una mayor marginacin de muchos. Esto tambin implica fortalecer los mecanismos redistributivos y de cohesin social y territorial. En la regin, todava est abierto el debate sobre las funciones devolutivas y redistributivas de las transferencias econmicas y de capacidades entre niveles de gobierno. Considerando la heterogeneidad que existe entre los pases y en su interior, parece indispensable promover polticas de armonizacin y cohesin territorial que garanticen el desarrollo equitativo de todas las ciudades y su articulacin en el mbito regional. Frente a las limitaciones presupuestarias, es fundamental generalizar las polticas de planificacin y gestin del suelo que permitan aprovechar el valor que genera la inversin pblica. Es necesario fortalecer los mecanismos que permiten orientar los mercados inmobiliarios en funcin del inters colectivo, potenciarlos y, sobre todo, aprovechar las plusvalas urbanas para reinvertirlas en el desarrollo de nuevos servicios e infraestructuras. La nueva conciencia ambiental de los pases de la regin requiere acciones concretas en todos los sectores. La transformacin de la ciudad hacia un modelo ambientalmente sostenible

supone cambios radicales en los patrones actuales de crecimiento urbano, incluso en el sector de la movilidad. Prevenir los desastres de carcter ambiental requiere un enfoque verdaderamente intersectorial y niveles de coordinacin mucho ms avanzados que los que se aplican actualmente. Es urgente acelerar el ritmo de las reformas urbanas, un trmino que abarca la revisin de las normas y procedimientos legales, institucionales, operativos y de planificacin para promover un desarrollo y una gestin urbanos sostenibles y equitativos. Los mecanismos de planificacin, gestin y gobierno requieren ser adaptados a las nuevas realidades de la expansin urbana. Finalmente, muchos de los obstculos en el camino hacia la nueva transicin urbana estn relacionados con la poca disponibilidad de informacin, una carencia detectada en casi todos los captulos de esta publicacin. Para superarlo, seria necesario invertir ms esfuerzos en el monitoreo de las ciudades y el anlisis de su comportamiento, tanto a nivel local como nacional e internacional. No cabe duda de que en Amrica Latina y el Caribe, que ha sido el laboratorio de muchas innovaciones en los temas relacionados con la planificacin y gestin de las ciudades, existen recursos y capacidad que permitiran impulsar un modelo de desarrollo urbano para el siglo XXI, un modelo centrado a la vez en el bienestar de las personas y su inclusin en la sociedad, un modelo que privilegie el empleo local, la diversidad social y cultural, la sostenibilidad ambiental y la reafirmacin de los espacios pblicos.

Hacia el futuro
Lo anterior demuestra que, si bien es posible una nueva transicin urbana en Amrica Latina y el Caribe, su aplicacin an enfrenta importantes obstculos. De la capacidad de los gobiernos locales y nacionales para superarlos depende el futuro de las ciudades de la regin. El anlisis realizado permite identificar algunas de las claves que haran posible el cambio que las ciudades de

XV

Bogot, Colombia. ONU-Habitat/Rafael Forero

CAPTULO 1

Poblacin y urbanizacin
En pocas palabras
1. Amrica Latina y el Caribe es la regin ms urbanizada del mundo, aunque tambin es una de las menos pobladas en relacin a su territorio. Casi el 80% de su poblacin vive actualmente en ciudades, una proporcin superior incluso a la del grupo de pases ms desarrollados. El crecimiento demogrfico y la urbanizacin, procesos que en el pasado fueron muy acelerados, han perdido fuerza. Actualmente, la evolucin demogrfica de las ciudades tiende a limitarse al crecimiento natural. 2. El nmero de ciudades se ha multiplicado por seis en cincuenta aos. La mitad de la poblacin urbana reside hoy en ciudades de menos de 500.000 habitantes y el 14% en las megaciudades (ms de 222 millones en las primeras y 65 millones en las segundas). Los avances logrados en acceso a agua, saneamiento y otros servicios han aumentado el atractivo de las ciudades intermedias, lo que apunta a un mayor equilibrio del sistema de ciudades de los pases. 3. El xodo migratorio del campo a la ciudad ha perdido peso en la mayora de los pases. Las migraciones son ahora ms complejas y se producen fundamentalmente entre ciudades, a veces traspasando las fronteras internacionales. Tambin son relevantes los movimientos de poblacin dentro de las ciudades, entre el centro de la ciudad y su periferia, as como entre centros urbanos secundarios. 4. La expansin urbana ha hecho que muchas ciudades desborden los lmites administrativos de sus municipios y terminen absorbiendo fsicamente otros ncleos urbanos en un proceso de conurbacin. El resultado ha sido la aparicin de reas urbanas de grandes dimensiones territoriales, a veces formalizadas en un rea metropolitana, integradas por mltiples municipios y con una intensa actividad en todos los mbitos.

Claves para el cambio


5. La estabilidad demogrfica conlleva oportunidades y desafos. Por un lado, tener una poblacin activa proporcionalmente ms importante que en el pasado ofrece la oportunidad de realizar grandes inversiones y preparar a los pases para afrontar los retos futuros. La disminucin del ritmo de crecimiento urbano tambin permite eludir los problemas resultantes del crecimiento acelerado y concentrar los esfuerzos en la mejora de los espacios, las infraestructuras y servicios existentes. 6. Por otro lado, es preocupante observar que la mancha urbana sigue expandindose, a pesar de la desaceleracin demogrfica. Las ciudades crecen cada vez menos compactas y se expanden fsicamente a un ritmo que supera el incremento de su poblacin, un patrn que no es sostenible. 7. Es posible impulsar un modelo de ciudad con mayores niveles de calidad y sostenibilidad implementando otras polticas de planificacin, diseo y regulacin. Para ello, sera necesario fortalecer los mecanismos que permiten orientar los mercados inmobiliarios, potenciarlos y, sobre todo, aprovechar las plusvalas urbanas para reinvertirlas en el desarrollo de nuevas infraestructuras. 8. La regin necesita impulsar una poltica territorial y un planeamiento urbano que mejoren los actuales patrones de crecimiento urbano, eviten una expansin dispersa de la ciudad y propicien la densificacin, con un mejor aprovechamiento del espacio, evitando, as, una mayor segmentacin fsica y social.

CAPTULO 1

Poblacin y urbanizacin

Amrica Latina y el Caribe experimentaron en el siglo pasado un proceso de crecimiento demogrfico y aumento veloz de la cantidad de poblacin en reas urbanas1 que fueron determinantes para las condiciones de vida y la configuracin actual de sus ciudades. La regin tiene actualmente una tasa de urbanizacin2 de casi el 80%, la ms elevada del planeta, prcticamente el doble de la existente en Asia y frica y superior a la del grupo de pases ms desarrollados. Una caracterstica del fenmeno en la regin es que el giro rural-urbano se produjo en menos de 40 aos (1950-1990), con un ritmo tan acelerado que se ha podido calificar de explosin urbana. Hoy, la transicin urbana de la regin est prcticamente consolidada y la poblacin urbana crece a un ritmo mucho menor, pero se estn dando nuevos fenmenos como el aumento de las migraciones entre ciudades, la emergencia de las ciudades secundarias y la conformacin de megarregiones y corredores urbanos. Asistimos tambin a un amplio movimiento de dispersin de la mancha urbana en el territorio, asociada con densidades poblacionales ms bajas, lo que conlleva numerosos desafos para la prestacin de servicios y la sostenibilidad econmica, social y ambiental del modelo de desarrollo urbano.
Grfico 1.1 Amrica Latina y el Caribe. Distribucin demogrfica por subregiones y pases de gran tamao, 2010
Caribe Centroamrica Cono Sur Mxico Arco andinoecuatorial Brasil
Fuente: elaborado con datos de UNDESA (2010). Consultados en mayo de 2011.

1.1 Desaceleracin del crecimiento demogrfico y urbano


Desde inicios del siglo pasado, la poblacin de Amrica Latina y el Caribe se ha multiplicado por ocho, pasando de 60 millones de habitantes a cerca de 588 millones en el 20103. La participacin de la regin en el total de poblacin mundial es del 8,5%, una proporcin que, segn las proyecciones, disminuir ligeramente hasta el ao 2030. Dentro de la regin, la distribucin demogrfica es desigual. Se da una elevada concentracin de poblacin en dos pases, Mxico y Brasil, que suman ms de la mitad de la poblacin regional (18,5% y 33% de poblacin respectivamente). Centroamrica y el Caribe representan, cada una, el 7% de los habitantes, mientras que el denominado Cono Sur rene al 12% y los pases del arco andino-ecuatorial el 22% (vase el recuadro 1.1 de este mismo captulo sobre la divisin en reas adoptada para este informe). El peso demogrfico relativo de cada una de esas reas ha experimentado pocas variaciones desde 1970 y tampoco debera sufrir grandes transformaciones en el futuro. Las proyecciones indican que, para el ao 2030, Brasil y el Cono Sur perdern algo de participacin en beneficio de Centroamrica y el arco andino-ecuatorial, mientras que Mxico se mantendr estable. El vertiginoso crecimiento de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe en el ltimo siglo no ha sido constante y, desde la dcada de 1960, tiende a la moderacin. Al comenzar esa dcada, la poblacin regional aumentaba en promedio un 2,75% anual; actualmente, se estima en el 1,15%, una tasa similar a lo que se observa a nivel mundial. Las proyecciones indican que la desaceleracin continuar en el futuro, de manera que la poblacin regional crecer menos del 1% anual hacia el ao 2030, con la excepcin de El Salvador, donde se prev una tendencia opuesta hasta el ao 20254. Dos elementos clave en la evolucin demogrfica de la regin han sido el drstico descenso de la tasa de fecundidad, que ha pasado de 5,8 hijos por mujer en 1950 a 2,09 en 20105, y la mejora notable de la esperanza de

18

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

vida, que en ese mismo lapso ha aumentado de los 51,4 aos a los 74,5. La evolucin de ambos indicadores explica un menor crecimiento demogrfico y el envejecimiento de la poblacin en las ltimas dcadas, un fenmeno que previsiblemente ser an ms pronunciado en el futuro. En promedio, en Amrica Latina y el Caribe, hay proporcionalmente ms personas de 15 a 64 aos (65% de la poblacin), que nios menores de 14 aos (28%) y mayores de 65 aos (7%). Esa estructura de poblacin, con ms personas en edad productiva que dependiendo de ellas, hace que la regin atraviese en la actualidad una coyuntura favorable para impulsar el desarrollo y destinar recursos financieros al ahorro y a la inversin pblica en reas sociales, incluida la lucha contra la pobreza. El fenmeno, conocido como bono demogrfico, est lejos de ser homogneo y, mientras en pases como Cuba o Chile se acerca al final del perodo, en otros, como Guatemala, Paraguay o Bolivia, prcticamente acaba de comenzar. La transicin demogrfica descrita anteriormente plantea desafos importantes en la regin. La evolucin de las tasas

de fecundidad y la esperanza de vida ha sido muy rpida y, por tanto, ha dejado poco espacio para la adaptacin. Al mismo tiempo, los sistemas de proteccin social estn poco desarrollados en Amrica Latina y el Caribe, donde adems se dan ndices de pobreza y desigualdad elevados. Dentro de dos o tres dcadas, cuando la poblacin activa de hoy llegue a la edad de jubilacin, existir una mayor presin sobre los sistemas de pensiones y de salud por las necesidades propias de una poblacin anciana cuantitativamente en crecimiento.

Fin de la explosin urbana


El proceso de urbanizacin, entendido como el crecimiento de la proporcin de la poblacin residiendo en ciudades, ha conocido una dinmica similar a la del crecimiento demogrfico. En Amrica Latina y el Caribe, la urbanizacin fue muy acelerada entre 1950 y 1990. La regin pas de tener 40% de la poblacin residiendo en ciudades al inicio de ese periodo, a 70% cuarenta aos despus. A partir de los aos noventa, la proporcin de poblacin urbana sigui aumentando, pero de una manera progresivamente ms lenta. Las proyecciones

Recuadro 1.1 Amrica Latina y el Caribe, una regin y muchas realidades


Poblacin, superficie, condiciones climticas y geogrficas hacen de Amrica Latina y el Caribe una regin heterognea. Los pases de la regin estn unidos por fuertes lazos histricos y culturales, pero, al mismo tiempo, su distinta evolucin y la diversidad de influencias recibidas hacen que presenten condiciones y realidades diversas. Dividir a los pases de Amrica Latina y del Caribe en subgrupos es un ejercicio arriesgado considerando tanto los aspectos polticos, econmicos y culturales como la variacin en tamao y poblacin. Para los efectos de este informe, se ha adoptado una agrupacin hbrida basada principalmente en criterios geogrficos, que permite visualizar algunas tendencias y sintetizar en cierta medida situaciones complejas. Para evitar que los pases ms grandes oculten a los ms pequeos en las estadsticas, se ha separado a Brasil y Mxico, que juntos representan ms de 50% de la superficie y poblacin de la regin. Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay se han agrupado en el denominado Cono Sur, que representa el 20% del territorio regional. Otro 25% de superficie rene un conjunto de pases continentales de tamao intermediario que va desde Surinam a Bolivia. Son los pases del oeste-noroeste de Sudamrica, al se ha denominado Arco andino-ecuatorial. El grupo de Centroamrica abarca, naturalmente, desde Guatemala a Panam (3%) mientras que el Caribe incluye a todas las islas (apenas 1% del territorio estudiado, pero 7% de su poblacin).

Poblacin y urbanizacin

19

Grfico 1.2 Amrica Latina y el Caribe. Estructura de la poblacin por sexo y grupo etario, 1970 y 2010
80 y ms 75 - 79 70 - 74 65 - 69 60 - 64 55 - 59 50 - 54 45 - 49 40 - 44 35 - 39 30 - 34 25 - 29 20 - 24 15 - 19 10 - 14 5-9 0-4 20 15 Hombres 1970

Hombres

Mujeres

10

05 Hombres 2010

10

15

20 Mujeres 2010

Mujeres 1970

Fuente: elaborado con datos de CEPALSTAT y UNDESA (2010). Consultados en mayo de 2011.

indican que esa desaceleracin continuar en el futuro y que la proporcin de poblacin urbana se acercar al 90% hacia el 2050. Como en otros aspectos, existen diferencias en la velocidad del proceso de urbanizacin entre subregiones y pases. Dos grandes reas siguen muy de cerca el patrn general: Mxico y el conjunto de pases del arco andino-ecuatorial. Segn este anlisis por reas geogrficas, los habitantes del Cono Sur, son los ms urbanizados, seguidos de cerca por la poblacin de Brasil, pas que, desde los aos 70,
Grfico 1.3 Amrica Latina y el Caribe. Evolucin y proyeccin de la tasa de urbanizacin, 1970-2050

ha experimentado una urbanizacin particularmente rpida. El Caribe y Centroamrica muestran tasas de urbanizacin inferiores al resto de la regin, pero igualmente en progresin constante. Cabe mencionar que la hetero-geneidad descrita a escala subregional se da tambin al interior de cada grupo. En Centroamrica, las tasas de urbanizacin oscilan entre el 50% de Guatemala y el 74% de Panam. El Caribe es ms peculiar puesto que rene un conjunto de Estados y territorios de pequea superficie, con definiciones
Grfico 1.4 Amrica Latina y el Caribe. Poblacin urbana y rural por subregiones y pases de gran tamao, 2010
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

100 90 80
% poblacin % poblacin

70 60 50 40 30 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 Caribe Cono Sur Mxico ALC Centroamrica Arco andino-ecuatorial Brasil

Poblacin rural Poblacin urbana

Fuente: elaborado con datos de UNDESA (2010). Consultados en mayo de 2011.

Fuente: elaborado con datos de UNDESA (2010). Consultados en mayo de 2011.

20

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Ar co ec an ua di to no ria l
Promedio ALC

variadas de poblacin urbana y niveles de desarrollo socioeconmico muy dispares. Si bien, en promedio, el 66% de la poblacin caribea es urbana, la situacin tambin es mixta, con variaciones que van del 30% de Antigua y Barbuda hasta el 84% de Bahamas (en territorios como Anguila y las Islas Caimn se considera urbana a toda la poblacin). Existen tambin diferencias significativas en las otras reas, y, por ejemplo, Uruguay, Argentina y Venezuela ya contaban con una mayora urbana (muy amplia en los dos primeros casos) en la dcada de 1950, mientras que Paraguay o Ecuador no la tuvieron hasta un cuarto de siglo despus. El anlisis de las tasas de urbanizacin debe relativizarse por la diversidad que existe en la definicin de reas rurales y urbanas. La calificacin de una zona como urbana es una decisin de carcter meramente administrativo, que presenta variaciones considerables entre pases6. Dependiendo de los casos, la definicin aplica criterios numricos censales, cualitativos o una combinacin de ambos. En la regin, un criterio comn, aunque muy parcial, es considerar como urbanos los asentamientos de ms de 2.000 o 2.500 habitantes. Es importante destacar que el rea edificada que intuitivamente llamamos ciudad no suele coincidir con los lmites administrativos. Es comn, por un lado, que el rea administrativa de ciudades pequeas sea mucho ms extensa que su casco urbano y, por otro, que los lmites fsico-espaciales de ciudades que han crecido mucho desborden su propio municipio. Los procesos de ajuste, sea del rea administrativa o de los criterios que se aplican para definir el nivel de urbanizacin, pueden generar variaciones significativas en los niveles de urbanizacin que aparecen en las estadsticas, sin que esto se corresponda necesariamente con cambios de la realidad objetiva de un territorio.

Mapa 1.1 Amrica Latina y el Caribe. Tasa de urbanizacin, 1950 y 2010

Kilmetros
Fuente: elaborado con datos de UNDESA (2010). Consultados en mayo de 2011.

Poblacin y urbanizacin

21

Finalmente, si bien Amrica Latina y el Caribe se presenta como la regin ms urbanizada del planeta, tambin debe mencionarse que es una de las menos pobladas. La densidad demogrfica media es de 29 habitantes por kilmetro cuadrado (hab/km2), una cifra inferior al promedio mundial7, fundamentalmente por la muy baja ocupacin de la zona Amaznica. Una vez ms, se destacan diferencias entre las regiones, entre los pases y en el interior de estos. Brasil y los pases del arco andinoecuatorial tienen poblaciones bastante conformes con el peso relativo de su territorio, mientras que la densidad demogrfica es significativamente baja en el Cono Sur (17 hab/km2) y muy superior en Centroamrica (83 hab/km2) y, sobre todo, en el Caribe (167 hab/Km2). Las diferencias subregionales en materia de urbanizacin y en el ritmo del proceso plantean desafos diversos que requieren de polticas adaptadas a los requerimientos de cada pas. Los pases que todava atraviesan procesos activos de crecimiento urbano necesitan prepararse para una mayor demanda de suelo y la extensin de redes de infraestructura y servicios que sern necesarios para cubrir las necesidades de los que lleguen a la ciudad. En los pases que presentan un proceso de urbanizacin ms consolidado, el principal desafo est relacionado con la mejora de las condiciones de vida actuales de sus habitantes y la presin para la creacin y la mejora de infraestructura, servicios sociales y equipamientos para las nuevas familias.

1.2 Nuevos patrones migratorios


Otro componente fundamental de las transformaciones demogrficas de la regin son las migraciones. Amrica Latina y el Caribe, que histricamente fue un subcontinente receptor de inmigrantes, pas a ser, a partir de la segunda mitad del siglo XX, una regin de emigracin. La bsqueda de mayores ingresos, servicios y oportunidades de vida, los conflictos sociales y polticos, las violaciones de los derechos humanos y desastres causados por fenmenos naturales han motivado diversos flujos migratorios internacionales en la regin. Se estima que, en 2010, ms de 30 millones de ciudadanos latinoamericanos y caribeos (5,2%) residan fuera de su pas de origen8, tanto dentro de la regin como en el exterior. Los principales destinos de esa emigracin han sido los Estados Unidos de Amrica, donde han fijado residencia una mayora, Espaa y Canad9. Mxico se distingue por ser el pas con mayor nmero de emigrantes del mundo (casi 12 millones de mexicanos residen en el exterior, lo que equivale al 10,7% de su poblacin)10 y por ser territorio de trnsito para emigrantes de otras nacionalidades que se dirigen a los Estados Unidos. Despus de Mxico, los pases de la regin con mayor cantidad de emigrantes (en nmeros absolutos) son en orden descendente: Colombia, Brasil, El Salvador, Cuba, Ecuador, Per, Repblica Dominicana, Hait y Jamaica. El caso de Brasil destaca porque, si bien es uno de los principales emisores latinoamericanos en

Caracas, Venezuela. Contraste entre las torres del parque central y el barrio Charneca. Frahydel Falczuk

22

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Grfico 1.5 Emigrantes e inmigrantes en los principales pases receptores de la regin (en miles y como porcentaje de la poblacin total)
12000 12 8 4 0 4 8 12

Miles de emigrantes

8000 4000 0

Miles de inmigrantes

4000 8000 12000

% poblacin total

Emigrantes Inmigrantes % Emigrantes sobre poblacin total % Inmigrantes sobre poblacin total

Fuente: elaborado con datos de Banco Mundial (2011).

cifras absolutas, los emigrantes brasileos son una porcin muy pequea de la poblacin del pas (apenas el 0,4%) y sus principales puntos de destino estn fuera de la regin (Estados Unidos, Japn y Espaa). Por su parte, los pases de Amrica Latina y el Caribe acogen a un total de 7,5 millones de inmigrantes internacionales (el 1,3% de la poblacin regional)11, una cifra que, desde el ao 2000, ha aumentado en 1 milln de personas12, lo que refleja una mayor movilidad internacional. Argentina y Venezuela son los principales receptores de la regin, con 1,4 y 1 milln de inmigrantes respectivamente (aproximadamente 3,5% de sus poblaciones). Mxico se coloca en el tercer lugar, seguido por Brasil13, y, aunque los nmeros absolutos de estos pueden parecer considerables, apenas representan el 0,7 y el 0,4 de la poblacin respectiva. Esos movimientos de poblacin se producen tanto con pases ajenos a la regin como en su interior. La migracin intrarregional se apoya en la proximidad geogrfica, histrica y cultural, incluida la facilidad que representa para muchos el hecho de compartir un mismo idioma. Existen corrientes entre Estados fronterizos motivadas por consideraciones econmicas o polticas. En Guatemala, El Salvador y Nicaragua, la violencia poltica de los aos setenta y ochenta motiv movimientos migratorios hacia Belice y Costa Rica14, los dos mayores receptores de la regin en trminos porcentuales junto con Antigua y Barbuda, y Granada. A las causas polticas se han agregado posteriormente razones econmicas y las consecuencias de desastres por fenmenos naturales. La situacin poltica, la

violencia y razones econmicas han motivado tambin la salida del pas de un nmero importante de colombianos. Especial mencin merece la emigracin de Hait hacia Repblica Dominicana, donde el 64% de los extranjeros proceden de ese pas. Al mismo tiempo, el 10% de la poblacin dominicana ha emigrado a otros pases, principalmente a los Estados Unidos. La Comunidad del Caribe (CARICOM)15 presenta una dinmica propia, movida, en gran parte, por las oportunidades laborales en el sector turstico y el mayor desarrollo socioeconmico relativo de algunos pases. Hacia 1990, se estimaba en ms del 50% la poblacin inmigrante procedente de la propia subregin16. Los datos ms recientes tambin indican que los porcentajes de emigrantes en relacin a la poblacin total del pas de origen son especialmente elevados en este grupo17.

Migracin entre ciudades


Las migraciones no se dan solamente entre pases. La velocidad de la transicin urbana analizada en el apartado anterior se explica en gran medida por el xodo masivo de poblacin del campo a la ciudad ocurrido en los ltimos cincuenta aos. Es un flujo que va perdiendo importancia para el crecimiento demogrfico de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe, aunque todava es un factor determinante en algunos pases18, especialmente en aquellos con una transicin urbana menos avanzada19.

Poblacin y urbanizacin

23

Grfico 1.6 Emigrantes e inmigrantes en pases del Caribe seleccionados (en miles y como porcentaje de la poblacin total)
1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 100 200 20 Emigrantes Inmigrantes % emigrantes sobre poblacin total % inmigrantes sobre poblacin total
Fuente: elaborado con datos de Banco Mundial (2011).

100 80 60 40 20 0

Miles de emigrantes

Miles de inmigrantes

Si en la dcada de 1980, la migracin desde el campo contribuy con un 36,6% al crecimiento de la poblacin urbana en el conjunto de la regin, en la dcada de 1990 esa participacin haba bajado al 33,7%20, una cifra que esconde comportamientos atpicos en algunos pases (esto se puede apreciar en el grfico 1.7). En Brasil, que por su tamao demogrfico distorsiona los promedios regionales, sigue habiendo una corriente importante del campo a la ciudad de gran volumen en nmeros absolutos, pero inferior en porcentaje a otros pases de la regin. Ms novedoso, diverso y difcil de analizar es el flujo migratorio entre ciudades, que se ha convertido en la corriente ms importante cuantitativamente en la regin21, un aspecto que distingue a Amrica Latina y el Caribe del resto del mundo emergente y en desarrollo.

En trminos generales, esta migracin se produce desde las ciudades menos atractivas desde el punto de vista econmico, laboral y social (reas expulsoras), hacia las ms dinmicas y con mayor potencial en esos aspectos (reas receptoras). Pero esta explicacin es insuficiente para abarcar su pluralidad. Al factor del atractivo econmico, hay que agregar otros, que van desde las ventajas de comunicacin y localizacin por ejemplo, las que brindan ciudades secundarias situadas cerca de una ciudad principal hasta las externalidades negativas, reales o percibidas, vinculadas con muchas grandes aglomeraciones urbanas (entre ellos, mayores ndices de violencia, la congestin del trfico, altos niveles de contaminacin o un coste de vida y del suelo urbano ms elevado).

Grfico 1.7 Contribucin de la migracin campo-ciudad al crecimiento de la poblacin urbana en pases seleccionados (1980-1990 y 1990-2000)

70 60

Porcentaje

50 40 30 20 10 0

% poblacin total

1980-1990
Fuente: CEPAL (2010d).

1990-2000

Bo

liv

ia

t. (Es

Plu

.)

24

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Los datos correspondientes a un grupo de diez pases analizados en los estudios de poblacin de CEPAL muestran que la mayora de las ciudades ms grandes de la regin todava atraen ms poblacin que la que expulsan (inmigracin neta). Sin embargo, hay indicios de un cambio en el comportamiento migratorio, ya que se daba emigracin neta (el nmero de emigrantes superaba al de inmigrantes) en una de cada tres ciudades del grupo analizado22. Es una tendencia perceptible, sobre todo, en las ciudades de ms de 5 millones habitantes. Esa evolucin, poco estudiada todava, podra explicarse, como se ver en el captulo 2, por el desplazamiento de las inversiones y la actividad econmica a otras reas, y por movimientos de poblacin desde el rea central hacia zonas perifricas, fuera de los lmites administrativos del municipio de origen. De mantenerse esa tendencia, podra propiciar una disminucin de la centralidad de algunas grandes urbes y mudanzas en las jerarquas urbanas, especialmente por el crecimiento y las nuevas funciones de ciudades de tamao intermedio. En grandes reas metropolitanas, como en So Paulo, Ro de Janeiro, Quito y Guatemala 23, se ha observado un patrn migratorio denominado de desconcentracin concentrada. Una parte de la poblacin de la ciudad ha fijado residencia en otros municipios, que, por lo general, se encuentran cerca del rea principal. Esta, a su vez, ha seguido recibiendo inmigrantes llegados de otras regiones del pas. Segn los casos, las migraciones pueden alterar la distribucin demogrfica y eventualmente las disparidades territoriales24, positiva o negativamente. La prevalencia de jvenes entre los migrantes puede aumentar la cantidad de poblacin activa en reas receptoras, mientras que, en

las reas expulsoras, crece el nivel de dependencia debido a una mayor presencia proporcional de nios y ancianos, con el riesgo de profundizar el rezago econmico y social. En cuanto a la posible relacin entre las migraciones y la composicin tnica en la regin, los datos de las tres aglomeraciones principales de diez pases muestran comportamientos migratorios similares entre la poblacin indgena y no indgena en la mayora de esas urbes, pero hay excepciones, como Asuncin, Ciudad de Mxico, Cochabamba, Guadalajara, La Paz y Tegucigalpa. Son ciudades en pases con una alta proporcin de poblacin indgena, que, en el caso especfico de Bolivia y Mxico, reciben inmigrantes de este grupo de poblacin al tiempo que pierden poblacin no indgena 25.

1.3 Importancia de las ciudades secundarias


Amrica Latina y el Caribe se caracterizaron siempre por la concentracin de la poblacin en unas pocas ciudades, que, por lo general, acaparaban tambin la riqueza, los ingresos, las funciones socioeconmicas y administrativas y, en la mayora de los casos, la capitalidad poltica. Durante el proceso de urbanizacin, se ha mantenido un modelo urbano en el que una o dos ciudades principales predominaban sobre el resto. Sin embargo, en las ltimas dcadas, las ciudades intermedias y pequeas, donde reside la mayor parte de la poblacin urbana, han crecido a un ritmo algo ms

Grfico 1.8 Mundo, Amrica Latina y el Caribe y reas geogrficas. Poblacin urbana por tamao de aglomeracin, 2010
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Menos de 500 mil 47 36 19 3 25 5 25 23 20 9 13 9 17 50 62 61 52 18 27 11 33 6 10 9 7 22 14 6 24 5 a 10 millones 9 1 a 5 millones 48 48 500 mil a 1 milln 10 millones o ms

% poblacin urbana

25 7

Fuente: elaborado con datos de UNDESA (2010). Consultados en mayo de 2011.

A ec rco ua an to din ria o l -

Poblacin y urbanizacin

25

En 1950, no existan las megaciudades en Amrica Latina y el Caribe. Hoy, son ocho: Ciudad de Mxico, So Paulo, Buenos Aires, Ro de Janeiro (todas ellas con ms de 10 millones de habitantes), Lima, Bogot, Santiago y Belo Horizonte (con una poblacin de entre 5 y 10 millones). Se trata de un grupo pequeo que destaca no slo por su tamao demogrfico, sino tambin por ser el eje econmico, social, cultural y, en la mayora de los casos, poltico, del pas. Muy superior a las anteriores es el nmero de ciudades con una poblacin de 1 a 5 millones de personas, que se eleva en la actualidad a 55. Comprende tanto capitales de pas (Caracas, Ciudad de Guatemala, San Salvador o Ciudad de Panam), como grandes metrpolis, de las cuales, algunas se encuentran en zonas fronterizas (Tijuana y Ciudad Jurez), crecieron en espacios sin asentamientos humanos anteriores (Brasilia) o se desarrollaron de manera acelerada (Belm y Manaos). En un rango inferior de tamao, entre medio milln y 1 milln de ciudadanos, se ubican 62 aglomeraciones, que acogen entre el 5% por ciento de la poblacin urbana, como en el caso de Brasil, hasta el 17% por ciento, en el de Mxico.
La Paz, Bolivia. Contraste del centro de la capital boliviana. Pablo Poeta

elevado que las grandes ciudades, apuntando a un posible reequilibrio de la red de ciudades en la regin y a una mayor diversificacin.

El universo de ciudades menores de 500.000 habitantes es grande y heterogneo, abarcando desde las muy pequeas, con caractersticas cercanas al medio rural, hasta ciudades que han logrado desarrollar un tejido econmico importante gracias a la explotacin de recursos naturales o por disfrutar de alguna ventaja competitiva. Los datos estadsticos de UNDESA no distinguen tamaos dentro de este ltimo grupo. No obstante, datos disponibles para 20 pases de la regin28 presentaban 1.872 ciudades con poblaciones de 20.000 a medio milln de habitantes, lo que da una idea del salto cuantitativo que representan las ciudades de menor tamao. Adems, existe un grupo poco estudiado, y tan numeroso y diverso que escapa a cualquier intento de sistematizacin, formado por ciudades de 2.000 a 20.000 habitantes, cuyo peso relativo es progresivamente menor, pero que todava representa una porcin nada despreciable de la poblacin urbana (el 19%, frente al 30% de 1950)29. El Caribe presenta algunas particularidades que se explican, al menos parcialmente, por las pequeas dimensiones de los Estados y territorios30. La base de datos de la Divisin de Poblacin de Naciones Unidas, que incluye a todos los pases del mundo, muestra que solo hay cuatro ciudades con ms de un milln de habitantes en el Caribe: La Habana (Cuba), Puerto Prncipe (Hait), San Juan (Puerto Rico) y Santo Domingo (Repblica Dominicana). Kingston (Jamaica) cuenta con ms de medio milln de residentes, mientras que Nassau (Bahamas) se acerca a los 250.000. En el resto de pases del Caribe, las poblaciones de las capitales varan entre los 3.700 de CockBurn Town (Islas Turcos y Caicos), y los 57.000 de Puerto Espaa (Trinidad y Tobago).
Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Distribucin de las ciudades por tamao


El proceso de urbanizacin ha supuesto un aumento importante del nmero y el tamao de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe. En 1950, haba 320 ciudades con al menos 20.000 habitantes; medio siglo despus, la cifra se acercaba a las 2.000 ciudades26. La distribucin de la poblacin urbana segn el tamao de la ciudad en la regin es muy similar a la mundial, aunque con una importante diferencia: las megaciudades de Amrica Latina y el Caribe concentran el 14% de la poblacin total (65 millones de personas), situndola como la regin del mundo con mayor porcin de habitantes en ese rango de ciudad27. Aun as, cabe destacar que ms de la mitad de la poblacin urbana de la regin vive en ciudades con menos de un milln de habitantes, una realidad que contradice la percepcin bastante generalizada de que la mayora de la poblacin vive en las urbes ms grandes y visibles. Dentro de ese contexto general, destaca la inexistencia de ciudades de 5 a 10 millones de habitantes en Mxico, donde, adems, la proporcin de personas viviendo en las ciudades ms pequeas es considerablemente inferior al resto del subcontinente.
26

Mapa 1.2 Amrica Latina y el Caribe. Ciudades de ms de 20.000 habitantes, 1950 y 2000

Kilmetros

Kilmetros

Fuente: elaborado con datos de CELADE, UNDESA y censos nacionales.

Poblacin y urbanizacin

27

Grfico 1.9 Crecimiento de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en funcin de su tamao absoluto, 1950-2010

7 6

Tasa de crecimiento (%)

5 4 3 2 1 0 1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2010 Menos 500.000 hab. De 500.000-1 millon hab. De 1-5 millones de hab. De 5-10 millones hab. 10 millones hab. y ms

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de Urbanizacin en Perspectiva, Divisin de Poblacin (CELADE).

Las ciudades crecen a ritmos diferentes


Ms importante que el nmero absoluto de ciudades o la cantidad de habitantes de cada una, es el ritmo y la manera en que estn creciendo estas aglomeraciones por las implicaciones que tiene para su planeacin y gestin, para su evolucin econmica y la posibilidad de que este desarrollo urbano sea sostenible. El anlisis realizado con los datos demogrficos disponibles a partir de 1950 y hasta 2010 muestra que la tasa promedio de crecimiento de las aglomeraciones de Amrica Latina y el Caribe est en descenso independientemente del tamao poblacional del pas y de la ciudad. Si en la dcada de 1950 esa tasa se situaba en torno al 5%, en 2010 no llegaba al 2%, lo que significa que, a escala regional, el crecimiento poblacional de las ciudades se ha acercado
Grfico 1.10 Crecimiento de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en funcin de su tamao relativo, 1950-2010

progresivamente a tasas de estabilidad y parece estar cada vez ms asociado al crecimiento natural o vegetativo (en un contexto de descenso de las tasas de fertilidad) y menos a movimientos migratorios del campo a la ciudad. No obstante, en ciudades grandes, esas tasas de crecimiento representan cifras absolutas considerables. La interpretacin de estos datos debe hacerse con precaucin. Es claro que, en este anlisis regional, el peso demogrfico de algunas reas geogrficas, sobre todo de Brasil y Mxico, podra estar marcando la pauta para la regin. Por otra parte, no se debe olvidar que los datos y su interpretacin pueden sufrir distorsiones por el hecho de que algunas ciudades cambian de categora de una dcada a otra por su propia evolucin demogrfica. Por ejemplo, So Paulo tena 2,3 millones de habitantes en 1950, pero en 1970 ya contaba con casi 8 millones y en 1980 superaba ampliamente los 10 millones, una evolucin que afecta cualquier clasificacin de las ciudades por su tamao. Adems, ha habido cambios en la denominacin y delimitacin espacial de las aglomeraciones, agregando reas nuevas y creando entidades antes inexistentes. En lneas generales, las ciudades de mayor tamao son las que han estado creciendo menos en poblacin desde los aos setenta, posiblemente por tratarse de espacios geogrficos ms consolidados. Por el contrario, las ciudades de menos de 1 milln de habitantes son las que ms han crecido en trmino medio, aunque dentro de ese escenario de desaceleracin descrito anteriormente que, para este grupo de ciudades, ha sido ms pronunciado en la ltima dcada.

Tasa de crecimiento(%)

5 4 3 2 1 0

Menor

Intermedia

Grande

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de Urbanizacin en Perspectiva, Divisin de Poblacin (CELADE). Ver detalles en anexo 3.

De los datos demogrficos para cada subregin se desprende que la tasa de crecimiento de las ciudades del arco andino-ecuatorial tiende a converger desde el ao 2000 y todas ellas crecen hoy prcticamente al

28

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Recuadro 1.2 Ciudades intermedias


La nocin de ciudad intermedia es relativa al tamao del pas y la estructura de su sistema de ciudades. Tegucigalpa y Kingston son las mayores ciudades de Honduras y Jamaica, y las ms importantes para sus respectivos pases en todos los mbitos, aunque, por poblacin, equivalen a una ciudad de tamao medio de Brasil y Mxico. En la regin, se considera que las ciudades intermedias tienden a tener funciones similares dentro de su pas independientemente de las importantes variaciones en trminos de cantidad de poblacin. Desde esta perspectiva, una ciudad intermedia como Puerto Plata, en Repblica Dominicana, u Oruro, en Bolivia, cumple funciones y ofrece servicios dentro de su pas similares a los que tienen Corrientes en Argentina o Goiania en Brasil. Tamao pas < 2 millones hab. 2-10 millones hab. 10-20 millones hab. 20 a 50 millones hab. > 50 millones hab. Tamao ciudad intermedia Sin sistema urbano de ciudades 50.000-250.000 hab. 70.000-350.000 hab. 300.000-550.000 hab. 500.000-1 milln hab.

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de Urbanizacin en Perspectiva, Divisin de Poblacin (CELADE). Ver detalles metodolgicos en anexo 2.

Grfico 1.11 Crecimiento de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe por tamao relativo y reas geogrficas, 1950-2010 (%)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de Urbanizacin en Perspectiva, Divisin de Poblacin (CELADE). Ver detalles en anexo 3.

Poblacin y urbanizacin

29

mismo ritmo. El Cono Sur se distingue en que sus tasas de crecimiento son inferiores y ms estables que en las otras reas. Los mayores contrastes se perciben en el Caribe y, especialmente, en Centroamrica, donde el ritmo de crecimiento de las ciudades es superior, lo que se corresponde con una transicin rural-urbana an en marcha. Para tener en cuenta las grandes diferencias demogrficas y geogrficas entre los pases, es relevante el anlisis que no solo considera la cantidad de poblacin en cada ciudad, sino tambin su tamao relativo dentro del sistema de ciudades del pas. En esta comparacin se han considerado tres grupos de ciudades (menor, intermedia y grande), cuyo tamao viene determinado por el de las ciudades intermedias de cada pas (oscila entre 50.000 y 1 milln de habitantes). En lneas generales, este anlisis (ilustrado en el grfico 1.10) corrobora las tendencias mencionadas. Desde esta perspectiva, se nota que en Brasil, Mxico, el Cono Sur y los pases del Arco andino-ecuatorial, las ciudades mayores son las que menos crecieron entre 1970 y 2000, fecha a partir de la cual se nota la desaceleracin de las ciudades menores. En Centroamrica y el Caribe cada grupo presenta grandes fluctuaciones. En estos pases, la lectura de los datos es mucho ms sensible a cambios en la clasificacin al tener un nmero de aglomeraciones menor. El crecimiento del nmero de ciudades y la variacin de su tamao tienen implicaciones importantes sobre los sistemas de ciudades y las polticas pblicas de desarrollo urbano. El mayor dinamismo de las ciudades pequeas e intermedias alude a una diversificacin de la trama urbana y la posibilidad de un mayor equilibrio territorial.

Con la desaceleracin del ritmo de crecimiento en todos los grupos de ciudades se reducen los desafos inmediatos, pero tambin las oportunidades para impulsar patrones urbanos mas orientados hacia la sostenibilidad31. Los casos puntuales de ciudades con crecimiento muy acelerado justifican una atencin especial, como se analizar ms adelante.

Diversificacin del sistema de ciudades


La importancia que ha tenido el mayor crecimiento de ciudades intermedias y pequeas para la red urbana de cada uno de los pases puede ser valorada, aunque de forma imperfecta, mediante dos ndices: el ndice de poblacin total (IPT) y el ndice de las cuatro ciudades (ICC). Ambos expresan en trminos cuantitativos el grado de primaca urbana, es decir, ofrecen dos maneras complementarias de medir la preponderancia demogrfica de la mayor ciudad dentro de un pas y en relacin al resto de su red urbana. Son indicadores que tambin permiten describir algunas caractersticas de los sistemas de ciudades de la regin y algunas tendencias, aunque no causalidades32. El IPT es el cociente que resulta de dividir la poblacin de la primera ciudad entre la poblacin total del pas. Su clculo en Brasil nos muestra que solo 1 de cada 10 brasileos vive en So Paulo, lo que significa una baja concentracin demogrfica en el pas aunque esta es una de las grandes megaciudades de la regin. En el extremo opuesto se sita Uruguay, donde casi 5 de cada 10 ciudadanos viven en Montevideo. Otros pases con alta primaca por el IPT son Panam, Chile y Argentina. El comportamiento del IPT en el tiempo muestra, adems, que, desde 1950, la preponderancia demogrfica de las mayores ciudades de cada pas ha ido en aumento en la mayora de los casos, aunque hay indicios de estabilidad.

Grfico 1.12 Amrica Latina y el Caribe. Primaca urbana, 2010 (medido por el IPT)

0.60

ndice de poblacin total


30

0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.00

Fuente: elaborado con datos de CELADE, UNDESA y censos nacionales.

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Grfico 1.13 ndice de primaca de grandes ciudades seleccionadas, 1950-2010 (medidas por el IPT)
0.45 0.40 0.35 0.30 0.25 Gran Buenos Aires Caracas Lima Panam San Jos Santo Domingo Tegucigalpa 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

IPT

0.20 0.15 0.10 0.05 0.00

Fuente: elaborado con datos de CELADE, UNDESA y censos nacionales.

Evidentemente, estos resultados estn muy influenciados por la dimensin del pas que se considera, por lo que puede resultar poco pertinente comparar pases de escala tan distintas como Brasil y Uruguay. El anlisis sera muy distinto si, en vez de considerar la escala nacional, se contrastaran entidades territoriales de tamao similar, como en el caso de Brasil los Estados que conforman la federacin. El ndice ICC33 permite tener una idea ms global de la estructura urbana al valorar el tamao de las cuatro ciudades ms grandes en cada pas. Segn este ndice, Uruguay encabeza de nuevo la lista de primaca urbana en la regin, pero es seguido muy de cerca por Guatemala, pas que en la comparacin anterior mostraba un ndice moderado, puesto que solo 1,5 de cada 10 guatemaltecos vive en la capital. Eso significa que Ciudad de Guatemala ejerce un gran poder monoplico sobre el territorio del pas que no se refleja en concentracin demogrfica debido a que an cuenta con una elevada proporcin de poblacin rural. Una situacin parecida se da en Per, con la diferencia de que demogrficamente es mayor la concentracin en Lima (2,9 de cada 10 peruanos)34. En la regin destaca el caso de Brasil, que presenta un valor bajo en los dos indicadores, tanto por contar con dos megaciudades como por existir un grupo de ciudades grandes que hacen contrapeso, lo que implica una red urbana ms diversa. Lo mismo se observa, aunque en menor medida, en Colombia. En ambos, las condiciones geogrficas, polticas y econmicas han dado lugar a modelos ms policntricos. Se observa, adems, una tendencia incipiente a un mayor equilibrio en algunos pases. Caracas ha perdido centralidad y Venezuela despunta como uno de los pases con una malla urbana ms propensa al equilibrio. Lo mismo ocurre en Bolivia, pero, a diferencia del anterior, lo logra gracias al crecimiento de Santa Cruz de la Sierra que, cada vez ms, se acerca en tamao a La Paz, lo que se traduce en realidad en un sistema biceflico. La primaca

tambin parece disminuir ligeramente en Mxico, Paraguay e incluso Uruguay. En el Caribe, mientras en Repblica Dominicana y Hait la poblacin se ha concentrado cada vez ms en sus capitales, Santo Domingo y Puerto Prncipe, otros pases, como Granada, Jamaica, San Vicente y las Granadinas, y Santa Luca, se han mantenido estables en las ltimas dcadas. Los clculos del IPT y del ICC de los pases de la regin indican que, pese a que hay ciudades de tamao intermedio que han crecido en poblacin, comienzan a destacar y alzarse como una alternativa a las grandes aglomeraciones, an no tienen suficiente fuerza como para ejercer un impacto notable en el sistema de ciudades.

Bogot, Colombia. Excavacin para mejora de las vas pblicas. Victor Alfonso Gonzlez

Poblacin y urbanizacin

31

Esmeraldas, Ecuador. La expansin fsica y el desarrollo econmico han propiciado nuevas expresiones urbanas. ONU-Habitat

El patrn urbano monoceflico o biceflico, afianzado por el proceso de transicin urbana en Amrica Latina y el Caribe, sigue siendo, por tanto, la nota dominante en la regin, aunque la red de ciudades se ha vuelto ms compleja y hay seales de una cierta desconcentracin demogrfica. Har falta que transcurra ms tiempo para verificar si esa tendencia incipiente se consolida y si la malla urbana de los pases de la regin ofrecen un panorama ms balanceado. El tamao del pas, su orografa, el grado de integracin territorial (determinado por condiciones de infraestructura y geogrficas principalmente), las actividades econmicas y la madurez del proceso de urbanizacin son determinantes en la formacin de concentraciones de poblacin y econmicas y el nivel de primaca35. Factores de este tipo pueden explicar, por ejemplo, que una ciudad diferente de la capital del pas sea la de mayor peso demogrfico o econmico, como ocurre con Guayaquil, cuya localizacin y su propia historia la han convertido en la capital comercial de Ecuador. En el caso de pases pequeos en territorio, la conjuncin de los mltiples factores refuerza la capacidad monopolista que ha tenido histricamente la ciudad primada sobre la totalidad del territorio, como en Ciudad de Panam, San Salvador o Kingston.

1.4 Patrn de crecimiento urbano


El emplazamiento, la distribucin y el dinamismo de las ciudades en la regin estn fuertemente determinados por las condiciones geogrficas, polticas y econmicas. Histricamente, las ciudades de Amrica Latina y el Caribe se desarrollaron principalmente en una zona costera y algunos lugares estratgicos del interior, respondiendo a los objetivos polticos, militares y comerciales de la potencia colonial. Son los casos de Potos (Bolivia), Asuncin (Paraguay) o Crdoba (Argentina). En ocasiones, las ciudades fueron creadas sobre asentamientos precolombinos, de lo que son ejemplos conocidos Ciudad de Mxico y Cuzco (Per). En periodos ms recientes, la expansin fsica de las ciudades y el desarrollo econmico han propiciado la aparicin de nuevas expresiones urbanas sobre el territorio y consolidado fenmenos como las conurbaciones, las reas metropolitanas, las megarregiones o los corredores urbanos. Si las grandes conurbaciones plantean nuevos retos a la gobernabilidad urbana, ha surgido un desafo adicional de grandes dimensiones con la dispersin del espacio construido. Las ciudades tienden a ocupar ms suelo del necesario por crecimiento demogrfico y urbano, pese a que existen herramientas para una mejor ocupacin del territorio, el aprovechamiento de las redes infraestructura y la ampliacin de los servicios bsicos, elementos que garantizan mejor calidad de vida.

32

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Nuevas oportunidades, nuevas localizaciones


Actualmente, un 42% de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe vive en una franja terrestre a una distancia mxima de 100 kilmetros de la costa. Sin embargo, esa zona del litoral representa tan solo el 20% del territorio de la regin36. En Sudamrica se observa, adems de las ciudades costeras, un conjunto relativamente disperso de ciudades atravesando el sistema andino, varias de las cuales corresponden a asentamientos prehispnicos o ncleos urbanos creados por su favorable ubicacin productiva, comercial o militar. Los contrastes orogrficos han podido favorecer una organizacin ms bien linear en la zona del Pacifico y ms policntrica en la del Atlntico, donde el relieve es menos acentuado. En la mayora de los casos, las ciudades creadas por la potencia colonial, fuertemente concentradas en el rea litoral por la importancia estratgica de las rutas martimas, han prosperado durante el proceso de industrializacin manteniendo las ventajas competitivas de su localizacin. Existen en la regin algunos ejemplos, aunque pocos, de ciudades creadas artificialmente o planificadas con un propsito especfico. Fue el caso de la capital brasilea, Brasilia, que naci por una decisin poltico-administrativa y rpidamente desbord las expectativas de crecimiento demogrfico de sus creadores; de la venezolana Ciudad Guayana, fundada en 1961 a partir de las comunidades de Puerto Ordaz y San Flix como centro industrial y puerto fluvial, y de la paraguaya Ciudad del Este, creada por decreto en 1957 en la zona de la Triple Frontera (Argentina, Brasil y Paraguay), que se ha convertido en la segunda ciudad del pas. La globalizacin ha supuesto cambios importantes para las ciudades y abierto oportunidades para aglomeraciones intermedias y pequeas. Con el incremento de los intercambios comerciales internacionales, se ha reforzado
Grfico 1.14 Densidad demogrfica en ciudades seleccionadas, 2000

la importancia de las condiciones legales, fiscales y polticas ofrecidas por las ciudades. Asimismo, se han desarrollado numerosas ciudades fronterizas una categora en la que entran, entre otras, Ciudad Jurez, Nogales, Nuevo Laredo y Tijuana, en el norte de Mxico. De la misma forma que la decadencia econmica puede inducir a la poblacin a emigrar, nuevas oportunidades econmicas, como la explotacin de recursos naturales o tursticos, estimulan la formacin y crecimiento de reas urbanas. A partir de 1950, hubo un proceso de ocupacin progresiva de zonas vacas o tierras del interior que estuvo en buena parte relacionado con el avance de la frontera agrcola y con proyectos de desarrollo econmico. Fue as como se expandieron Manaus y Belm, en Brasil. Un caso emblemtico de crecimiento urbano basado en el sector turstico es Cancn (Mxico), un pueblo pesquero en los aos cincuenta que, en los ochenta tena 30.000 habitantes y ahora cuenta con 700.000.

Grandes conurbaciones
La expansin urbana ha hecho que muchas grandes ciudades desborden los lmites administrativos de sus municipios y terminen absorbiendo fsicamente otros ncleos urbanos mediante un proceso de conurbacin. El resultado ha sido la aparicin de reas urbanas de grandes dimensiones territoriales, a veces formalizadas en un rea metropolitana, integradas por mltiples municipios y con una intensa actividad econmica. Es lo que ha ocurrido con muchas de las capitales latinoamericanas y algunas grandes aglomeraciones, como Caracas, Fortaleza, Guayaquil o Medelln. Un fenmeno propio de las ltimas dcadas del siglo XX fue la conformacin de ciudades satlite y ciudades dormitorio por el desarrollo o emergencia de ncleos urbanos ubicados cerca de grandes ciudades y en estrecha relacin con el desarrollo econmico de estas; algunos son

140

Personas por hectrea

120 100 80 60 40 20 0

uj

de Ja ne iro

Be lm

lia

ar

as

Gu

Fuente: elaborado con datos del Atlas of Urban Expansion, Lincoln Institute of Land Policy.

Ri o

Br

Ilh

Poblacin y urbanizacin

33

Grfico 1.15 Variacin de la densidad en ciudades seleccionadas, 1990-2000

de Ja ne iro

Ri o

10 -10

Porcentaje

-30 -50 -70 -90

Fuente: elaboracin propia con datos del Atlas of Urban Expansion, Lincoln Institute of Land Policy.

totalmente dependientes y otros tienen cierta autonoma funcional, pero la vida en ellas est estrechamente vinculada a la de la ciudad principal. Con la interaccin progresiva de diferentes reas metropolitanas y ciudades prximas de menor tamao (industriales, de servicios, comerciales o ciudades-satlite) han comenzado a surgir megarregiones urbanas, tambin conocidas como corredores urbanos cuando la integracin econmica se articula en torno a una va de comunicacin terrestre. Un ejemplo de megarregin es el sistema formado por las regiones metropolitanas de So Paulo, Campinas y la Baixada Santista, un rea que representa 26 millones de habitantes y que se ha alzado como el principal polo econmico, financiero e industrial del pas. reas metropolitanas, conurbaciones, ciudades-regin, megarregiones y corredores urbanos son nuevas expresiones territoriales del fenmeno urbano que favorecen y se apoyan en el desarrollo econmico regional. Son espacios que ofrecen grandes oportunidades socioeconmicas, aunque tambin conllevan retos de enormes proporciones desde el punto de vista social, medioambiental y de gestin poltica e institucional.

Las ciudades de Amrica Latina y del Caribe son actualmente medianamente densas comparadas a las de otras reas urbanas del mundo. Datos del ao 2000 indicaban que la densidad urbana promedio en la regin calculada sobre una base de 25 aglomeraciones elegidas al azar era de 70 personas por hectrea37. Las ciudades de la regin presentaban una densidad similar a la observada en Europa y en frica; eran mucho ms densas que las principales ciudades norteamericanas (menos de 25 hab/ ha) y mucho menos que las grandes ciudades asiticas (200 a 400 hab/ha)38. Evidentemente, esos datos no reflejan la variacin de densidad demogrfica existente dentro de cada ciudad, en los diferentes sectores o manzanas, elementos que tienen mucho impacto sobre el modelo de ciudad, la percepcin de densidad y su aceptacin social. En muchas ciudades se observa una densidad elevada en el centro, que disminuye rpidamente hacia la periferia. El caso de la ciudad de Mxico es atpico, ya que solo presenta densidades medioaltas, pero en un rea muy extensa e incluso en barrios situados a 20km del centro de la ciudad39. Si bien no es posible sacar conclusiones de estudios parciales, la desdensificacin aparece como una tendencia en el conjunto de ciudades analizadas. En el periodo 19902000, el nmero de habitantes por hectrea disminuy en la mayora de las aglomeraciones incluidas en el anlisis, lo que significa que la ciudad se expandi territorialmente con nuevas reas menos densamente pobladas que las existentes. En promedio, cada habitante ocupaba en 2000 un rea mayor del que utilizaba en 1990, o sea las ciudades se expandieron espacialmente a un ritmo mayor que su crecimiento demogrfico. Es algo que se puede ver, con clculos ms recientes40, en Mxico, donde en promedio las ciudades se han expandido territorialmente tres veces ms que el crecimiento de su poblacin.

Tendencia a la dispersin y a la periurbanizacin


Parecen ser muy escasos o muy puntuales los estudios sobre la forma en la cual se materializa la expansin de las ciudades en Amrica Latina y el Caribe. Hacer anlisis comparativos resulta particularmente complejo considerando la dificultad que existe para delimitar la mancha urbana, o sea el territorio considerado como urbano con base a sus caractersticas de ocupacin del suelo y edificacin; pero se han identificado patrones comunes que indican un crecimiento disperso de baja densidad.

34

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Br

as lia

Recuadro 1.3 Tres dinmicas, una sola tendencia de expansin dispersa


En la ciudad de Buenos Aires existe una tendencia a la expansin perifrica para el desarrollo de conjuntos cerrados habitacionales de alta y media renta. Como se observa en la imagen, estos barrios cerrados se localizan sobre las grandes autopistas en el radio periurbano del Gran Buenos Aires, con la consecuente dependencia del vehculo privado. Desde una lgica completamente opuesta, caracterizada por la dificultad econmica para acceder a condiciones habitacionales formales y dentro de estndares adecuados, Unidades de vivienda social construidas en la regin metropolitana de Santiago rea 1978-1983 1984-1989 1990-1995 1996-2002 Total rea periurbana 3467 3575 10628 9076 26746 rea metropolitana 37908 68804 55268 37369 199349 Total 41375 55268 65896 46445 226095
Fuente: Intendencia Departamental de Montevideo. En http://sig.montevideo.gub.uy

los asentamientos irregulares en la ciudad de Montevideo (Uruguay) tambin muestran una importante tendencia a la periurbanizacin. En Santiago de Chile, los proyectos de vivienda social subsidiada tienden a localizarse en las reas donde el suelo es mas barato, es decir en las reas ms lejanas, mal conectadas y poco servidas de la periferia, un fenmeno que tambin se observa en Ciudad de Mxico. Mapa 1.3 Asentamientos irregulares en Montevideo

Fuente: Hidalgo et al. (2008), publicado en CEPAL/Helmholtz Association/GTZ (2010).

Mapa 1.4 Organizacin socioespacial de Buenos Aires

Mapa 1.5 Evolucin de la mancha urbana de Mxico,1810-2000

Fuente: Thuillier, Guy (2005).

Fuente: Elaborado con datos del Lincoln Institute of Land Policy, Atlas of urban expansin.

Poblacin y urbanizacin

35

La propensin a la expansin dispersa de la ciudad tiene orgenes complejos, en los que se combinan muchos factores, como el control urbanstico, la planificacin urbana, la oferta de transporte, vivienda y comunicaciones, el precio del suelo, las oportunidades laborales, la calidad de los servicios y hasta la identidad y el estilo de vida. Es adems una expansin que no se reduce a un grupo social o un tipo de estructura urbana. En la regin se encuentran ejemplos de expansin dispersa por iniciativas tan diferentes como el desarrollo de conjuntos habitacionales cerrados de alta y media renta o la realizacin de proyectos de vivienda social subsidiada por el Estado. Tambin se observa la existencia de ciudades que se expandieron de forma desordenada, con reas precarias e informales carentes de infraestructura y servicios, transporte pblico o accesos por carretera surgidas como consecuencia de la pobreza y la urbanizacin acelerada. Cada uno de estos ejemplos responde a dinmicas propias, pero todos contribuyen a esa tendencia general de dispersin espacial, con sus consecuentes impactos y costos sociales, ambientales y econmicos.

Los mecanismos de promocin inmobiliaria determinan en gran medida la localizacin y las caractersticas de los ensanches urbanos, mientras la urbanizacin informal resulta de fallas en el funcionamiento del mercado y la planificacin territorial, as como del sistema de proteccin social. En la regin es habitual la llamada especulacin urbana. En su bsqueda por mayores ganancias, propietarios de terrenos y desarrolladores inmobiliarios incorporan con sus proyectos de construccin nuevo suelo a la ciudad, aunque por su lejana no cuenten con infraestructura y conectividad adecuadas o no se necesiten por existir suelo libre, mejor localizado, ya adecuado. Grandes terrenos rodeados de inversiones pblicas en infraestructuras y listos para su uso urbano permanecen sin construccin o subutilizados a la espera de un mejor precio, generando una falsa escasez de suelo y, con ella, la necesidad de expandir la ciudad y extender las redes e infraestructuras a reas cada vez ms lejanas. Con frecuencia, propietarios y desarrolladores tienen el suficiente poder jurdico y poltico como para obtener autorizaciones de usos de suelo segn su discrecionalidad, mientras que los marcos jurdicos de planeacin son, en ocasiones, muy dbiles, no disponen de instrumentos de gestin de suelo o adolecen de la falta de voluntad poltica para su implementacin. Una expansin urbana con mayores niveles de calidad y sostenibilidad es posible si los gobiernos locales se anticipan con polticas de planificacin, diseo y regulacin que permitan no solamente orientar la inversin, sino tambin potenciarla y captar los beneficios de las plusvalas

Densidad y expansin urbana


La densidad demogrfica urbana es un elemento decisivo para la provisin duradera de infraestructuras y servicios pblicos y sociales. Es una de las principales ventajas de la urbanizacin, ya que reduce costos marginales e impactos ambientales, y estimula la cultura y la creatividad. Sin embargo, la ciudad densa no es el modelo mayoritariamente deseado en la regin, al menos de forma consciente, ya que, por el mal diseo y el dficit de gestin, no se perciben sus ventajas en el corto plazo. Son muchas las ciudades de Amrica Latina y el Caribe que tienen como esquema de expansin de sus periferias un modelo basado en la multiplicacin de carreteras, centros comerciales y conjuntos habitacionales cerrados. Es un modelo que responde de manera puntual a las mltiples demandas de los mercados inmobiliarios, sin que en ningn momento parezca haber una intervencin consciente del poder pblico para crear estructuras urbanas que transciendan los proyectos inmobiliarios individuales. De esta forma, las reas urbanas se expanden con viviendas, en el mejor de los casos dotados de infraestructuras y servicios, pero sin crear un verdadero tejido urbano interconectado. Al expandirse sin visin integradora, las periferias pueden exacerbar la segregacin y estigmatizacin socioespacial de las comunidades que las habitan. Las periferias pueden convertirse en trampas de pobreza para grupos de poblacin que no logran aprovechar las ventajas que ofrece la urbanizacin. El modelo de expansin tambin es influenciado por el funcionamiento del mercado de suelo e inmobiliario.

Belo Horizonte, Brasil. Transicin hacia una ciudad ms vertical. Gabriel de Sousa

36

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

derivadas de la urbanizacin para el financiamiento de las infraestructuras y servicios. Tambin se puede lograr con una actitud ms proactiva frente a los mercados inmobiliarios, de modo que, en lugar de tratar de corregir a posteriori las consecuencias de la urbanizacin desordenada, permita impulsar visiones positivas, ms sostenibles y equitativas del desarrollo urbano.

Notas
1. No existe una definicin nica y mundialmente aceptada de rea urbana. El concepto difiere considerablemente entre pases y ha variado con el tiempo. El anexo 1 ofrece una lista con la definicin de rea urbana en los pases de la regin. 2. Por urbanizacin se entiende el crecimiento de la poblacin urbana en relacin a la poblacin total de un pas, una regin o el mundo en su conjunto. 3. Las series histricas de datos estadsticos y las estimaciones futuras sobre poblacin incluidas en este captulo se basan en los datos de la Divisin de Poblacin del Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de Naciones Unidas, UNDESA (2010). Consultados en mayo de 2011. 4. Eso se debe en gran medida a la alteracin que tuvo su pirmide demogrfica como consecuencia del conflicto armado que dur hasta finales de los aos ochenta 5. Base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPALSTATS). Consultado en mayo de 2011. 6. Ver ms detalles en el anexo 1. 7. El promedio mundial de densidad demogrfica es de 51 hab/km . UNDESA (2010).
2

27. En Norteamrica, que es la segunda rea geogrfica con mayor poblacin en megaciudades, representa el 11,55%. 28. Base de datos de la Divisin de Poblacin del CELADE sobre Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC). Los pases son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela. 29. Rodrguez, J. (2011). 30. En el Caribe hay una veintena de pases independientes y territorios insulares. Algunos de estos territorios forman parte de otros Estados (caso de Martinica o Guadalupe, que son departamentos franceses de ultramar) y otros estn considerados por las Naciones Unidas como territorios no autnomos (Islas Caimn, Islas Turcas y Caicos, y Montserrat, en otros), por lo que tienen un alto grado de autonoma, pero no gozan de una independencia total de su antigua potencia colonial. 31. El captulo cuarto de este informe desarrolla los aspectos de infraestructura, redes, servicios pblicos y hbitat urbano, y el cuarto aborda los aspectos relacionados con las afectaciones de las ciudades al medio ambiente. 32. El anlisis solo se realiza para los pases con ms de 2 millones de habitantes en 2010, que poseen un sistema de ciudades y disponen de datos para una serie temporal dada. En este anlisis se han tomado los datos correspondientes al lmite funcional de la aglomeracin como un todo (criterio de aglomeracin) y no al lmite administrativo. Para un anlisis ms comprehensivo sera necesario incluir un grupo de indicadores multidimensional en el tiempo, pero actualmente no se cuenta con datos de estas caractersticas. Para realizar un anlisis de causalidad de la concentracin y la primaca urbana, se requerira de estudios que incluyan condiciones econmicas y de poder poltico en largos perodos de tiempo, lo que supera los objetivos de este documento. 33. El ICC es el cociente resultante de dividir la poblacin de la ciudad de mayor tamao entre la suma de las tres siguientes. 34. Los datos nacionales ms recientes muestran que la concentracin es algo mayor. Se pueden dar casos parecidos si se toman cifras estadsticas nacionales. Para este estudio, se han tomado series histricas comparables para todos los pases. 35. Cuervo Gonzlez, Luis Mauricio (2004). 36. Banco Mundial (2009). 37. Estudio denominado Atlas of urban expansion realizado por el Lincoln Institute of Land Policy. El estudio usa una metodologa basada en pixeles, es decir, puntos de color en una imagen digital, y analiza las manchas urbanas de las aglomeraciones seleccionadas en funcin de la ocupacin efectiva del suelo, sin atender a sus lmites poltico-administrativos. Tanto las cifras como los mapas utilizados en adelante se encuentran disponibles en: http://www. lincolninst.edu/subcenters/atlas-urban-expansion/global-samplecities.aspx 38. Vase http://sapiens.revues.org/914 39. Berteau, Alain, Order without design, 2002. 40. Estimaciones para 2009. ONU-Habitat (2011e).

8. Banco Mundial (2011). Unidad de Migracin y Remesas del Banco Mundial disponible en http://www.worldbank.org/migration 9. OIM (2010). 10. The World Banks Migration and Remittances Factbook 2011. Disponible en lnea en http:// www.worldbank.org/prospects/ migrationandremittances 11. Estimaciones para 2010. Base de datos de UNDESA. Divisin de Poblacin. International Migration 2010. 12. OIM (2010). 13. UNDESA (2009). 14. Martnez, Jorge y Vono, Daniela (2005). 15. El CARICOM cuenta actualmente con 15 pases miembros plenos: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Hait, Jamaica, Montserrat, Saint Kitts y Nevis, Santa Luca, San Vicente y las Granadinas, Suriname, Trinidad y Tobago. Adems, Anguila, Bermudas, Islas Caimn, Islas Turcas y Caicos y las Islas Vrgenes Britnicas son miembros asociados. 16. Martnez, Jorge y Vono, Daniela (2005). 17. Banco Mundial (2011). 18. CEPAL (2007). 19. CEPAL (2010d). 20. Ibdem. 21. Rodrguez Vignoli, J. (2011). 22. Rodrguez, J. (2007). 23. CEPAL (2010). 24. Los efectos de las migraciones han sido analizados en numerosos estudios de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, a partir de datos provenientes de los censos y estimaciones indirectas, en los que se basa parte de las informaciones contenidas en este epgrafe. 25. Rodrguez, J. (2007). 26. Clculos basados en datos censales para 20 pases. Rodrguez (2011).

Poblacin y urbanizacin

37

Contagem, Brasil. Marcelo Samurai

CAPTULO 2

Desarrollo econmico y equidad


En pocas palabras
1. Las ciudades son verdaderos motores para la economa de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Las 40 ciudades principales producen anualmente un PIB de ms de 842.000 millones de dlares. Se calcula que casi dos tercios del producto interno bruto de la regin proceden de reas urbanas, donde se concentran los servicios y la industria. Con el aumento de las migraciones, se ha multiplicado el flujo de remesas, que llega a representar ms del 10% del PIB en varios pases. 2. Desde 1970, el ingreso per cpita latinoamericano y caribeo casi se ha triplicado, aunque con amplias disparidades. Muchas ciudades tienen una renta por habitante mayor que el promedio de su respectivo pas. La progresin de las tasas de urbanizacin ha sido constante en todos los pases mientras que la evolucin del ingreso por habitante ha sido ms variable, pasando por ciclos y, en algn caso, por retrocesos. 3. Los pases de Amrica Latina y el Caribe han logrado avances considerables en la lucha contra la pobreza en los ltimos 10 aos. La proporcin de poblacin urbana pobre se ha reducido, pero, en nmeros absolutos, las cifras siguen siendo muy altas. Aproximadamente 124 millones de habitantes de ciudades viven en la pobreza, o una de cada cuatro personas en reas urbanas. 4. Adems de la pobreza, la regin sufre de un problema de inequidad grave y persistente. La desigualdad de ingreso es extremadamente elevada. Hay un dficit considerable de empleo y una abundante informalidad laboral, que se concentran en los jvenes y las mujeres. La desigualdad se manifiesta en ciudades divididas social y espacialmente, pese a las mltiples oportunidades de desarrollo econmico y social que ofrece la urbanizacin. 5. En trminos econmicos, el peso relativo de las megaciudades est disminuyendo en beneficio de ciudades ms pequeas que ofrecen condiciones ms competitivas. Resalta el dinamismo de ciudades fronterizas, ciudades que se benefician de grandes inversiones industriales y ciudades localizadas en corredores econmicos o en la periferia de grandes conurbaciones.

Claves para el cambio


6. Para superar progresivamente la fragmentacin social y urbana de las ciudades, hace falta combinar estrategias de crecimiento econmico con polticas orientadas a corregir la desigualdad de ingreso y de calidad de vida, as como medidas de integracin territorial y social. Para ello, resulta fundamental la articulacin de las polticas econmicas nacionales con las estrategias de desarrollo urbano definidas en las ciudades y regiones. 7. La emergencia de nuevos polos econmicos y la consolidacin de nuevas configuraciones urbanas, por la interconexin entre ciudades, amplan las posibilidades de desarrollo socioeconmico, pero tambin conllevan el riesgo de crear nuevas y mayores disparidades sociales y territoriales. Para mitigar ese riesgo y mantener su competitividad, las grandes reas urbanas requieren definir polticas ms inclusivas. 8. El crecimiento acelerado en los nuevos polos econmicos amerita una particular atencin por la importancia de los desafos que plantea. Pocos gobiernos locales estn preparados para asumir cambios de esta magnitud. Sin acompaamiento tcnico y poltico, las ciudades se exponen a repetir los escenarios de crecimiento desordenado y de asentamientos precarios con las consecuencias econmicas, sociales y ambientales que se conocen.

CAPTULO 2

Desarrollo econmico y equidad

Amrica Latina y el Caribe pas, en el siglo XX, por una serie de transformaciones en el modelo econmico imperante que produjo, a su vez, profundos cambios demogrficos y sociales. Esos cambios se reflejan en la evolucin de sus ciudades por la concentracin de poblacin en reas urbanas y por el creciente papel que stas han ido desempeando en la actividad econmica de los pases. Las economas de la regin han crecido en las ltimas dcadas, aunque en un contexto de volatilidad, especialmente a finales del siglo1. La riqueza generada y los modestos avances logrados en la lucha contra la pobreza desde 1990 no han significado una reduccin significativa de la brecha de desigualdad. Amplios sectores de poblacin urbana viven atrapados en crculos viciosos de pobreza e inequidad, cuyo resultado son ciudades divididas social y espacialmente, pese a las mltiples oportunidades de desarrollo econmico y social que ofrece la urbanizacin.

Grfico 2.1 Amrica Latina y el Caribe. Participacin de subregiones y pases de gran tamaoa en el PIB regional, 1970 y 2009

1970

Caribe Centroamrica Cono Sur

2009

Mxico Arco andinoecuatorial Brasil

2.1 Desempeo econmico y pobreza


Desde una perspectiva global, la participacin de Amrica Latina y el Caribe en la economa ha variado poco en las ltimas dcadas. En 1970, su contribucin en el valor agregado mundial era del 6,5%, una tasa que, actualmente, se sita en el 7% para una regin que representa el 8,5% de la poblacin mundial2. La situacin econmica regional es heterognea, con economas emergentes que han cobrado relevancia mundial, con Brasil a la cabeza, y otras que avanzan ms lentamente. El producto interno bruto (PIB) de la regin se reparte de manera irregular: el 32% corresponde a Brasil, 25% a Mxico, 21% a los pases del Cono Sur, 16% a los pases del arco andino-ecuatorial, 5% a Centroamrica y tan slo el 1% al Caribe3. La contribucin econmica de Brasil es proporcional a su peso demogrfico; Mxico y el Cono Sur aportan ms a la produccin que su cuota en
La divisin en subregiones sigue los mismos criterios del captulo 1 (vase el recuadro 1.1).
a

Fuente: elaborado con datos del Banco Mundial. Consultados en julio de 2011.

poblacin, mientras que los pases andinos, Centroamrica y el Caribe tienen una participacin en el producto bruto inferior a la de sus habitantes en el conjunto regional. Los principales cambios en el escenario econmico regional entre 1970 y 2009 fueron el incremento del aporte de Brasil en el PIB (en ocho puntos porcentuales), un aumento modesto de Mxico y Centroamrica, y la fuerte contraccin del Caribe. En el caso del Cono Sur, la disminucin se debi, en buena medida, a la menor participacin de Argentina. Desde 1970, el ingreso per cpita latinoamericano y caribeo casi se ha triplicado. Si bien el producto interno

40

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Grfico 2.2 Amrica Latina y el Caribe. PIB per cpita de los pases, 2010

12000 10000

$
USD

8000 6000 4000 2000 0

PIB per cap


Fuente: elaborado con datos del Banco Mundial, datos de cuentas nacionales. Consultados en julio de 2011.

Promedio

bruto por habitante es un indicador parcial, puesto que no muestra la distribucin real del ingreso, ofrece un panorama de la situacin regional y permite una primera aproximacin al complejo problema de la desigualdad de renta y de oportunidades entre diferentes grupos de poblacin. En 2009, el ingreso per cpita promedio se situaba en 4.823 dlares4, frente a una media mundial de 5.868 dlares. Esta cifra oculta amplias disparidades a todos los niveles, entre pases, en su interior y en las mismas ciudades. Los dos extremos de renta se encuentran en el Caribe. En 2009, Antigua y Barbuda, un pas con muy poca poblacin cuya economa descansa fundamentalmente en el sector de servicios, tena un PIB per cpita 27 veces superior al de Hait, que presenta el PIB por habitante ms bajo de toda la regin. En el Cono Sur, Argentina tiene una renta promedio por habitante siete veces ms alta que Paraguay. Entre los pases andinos, Venezuela casi quintuplica el ingreso per cpita de Bolivia. Y en Centroamrica, Panam obtiene seis veces ms PIB por habitante que Nicaragua, cuya economa todava sufre el peso de la deuda externa.

(22.600 millones de dlares en 2010), seguido de Brasil y Guatemala (4.300 millones de dlares cada uno). Pero, si se mide por la importancia de las transferencias en el PIB del pas, los principales destinarios son Honduras (19,3%), Guyana (17,3%), El Salvador (15,7%), Hait (15,4%), Jamaica (13,8%) y Nicaragua (10,3%)7. Las remesas no solo tienen un peso considerable en las economas nacionales, sino que, adems, se han convertido en un componente bsico del ingreso de muchas familias. En Mxico, ms del 60% de los hogares que se declaran beneficiaros de remesas pertenecen al grupo de poblacin con menos ingresos, mientras que el 4% se clasifica en el quintil superior de ingresos y lo mismo ocurre, con

Peso considerable de las remesas


Un fenmeno importante para la economa de muchos pases, vinculado al aumento de las migraciones transnacionales, es el flujo de remesas, que se han multiplicado por diez en los veinte ltimos aos5. Segn estimaciones del Fondo Multilateral de Inversiones, las transferencias de dinero de emigrantes sumaron casi 56.900 millones de dlares de los Estados Unidos en 2009 y 58.100 millones en 2010, una cifra que sera mayor si se tuvieran en cuenta las enviadas por canales informales6. En trminos absolutos, Mxico es, con diferencia, el pas que ms cantidad de dinero recibe en remesas
Victoria, El Salvador. Las tasas de pobreza en la regin suelen ser mayores en las zonas rurales que en las urbanas. Oscar Armando Pays

Desarrollo econmico y equidad

41

Recuadro 2.1 Mtodos de medicin de la pobreza y la desigualdad


Existen diferentes maneras de medir la pobreza, pero las ms usuales se apoyan en el ingreso, un indicador vinculado a factores econmicos coyunturales, y la satisfaccin de necesidades bsicas, que se caracteriza por ser un proceso a ms largo plazo. Ambos tratan de medir situaciones en las que el nivel de vida de la poblacin no llega a un estndar aceptable; la diferencia reside en que el primero valora si el ingreso per cpita mensual de los hogares permite satisfacer las necesidades bsicas de la familia, mientras que el segundo evala si, en la prctica, se han cubierto o no esas necesidades8. El Banco Mundial considera pobre a la poblacin que no tiene un ingreso mnimo de 2 dlares por da, ajustados por paridad de poder de compra, e indigente (o en pobreza extrema) a la que vive con menos de 1 dlar diario. La CEPAL aplica el mtodo del costo de las necesidades bsicas. Para ello, usa las lneas de pobreza e indigencia, es decir, un clculo del ingreso mnimo necesario para que los miembros de un hogar puedan satisfacer sus necesidades esenciales teniendo en cuenta el coste en moneda local de una canasta bsica de alimentos (especfica para cada pas), los hbitos alimentarios, la disponibilidad de alimentos y sus precios relativos (se toma en consideracin la diferencia de precios entre reas rurales y centros urbanos pequeos, y las reas metropolitanas). Por este mtodo, se consideran indigentes los hogares con unos ingresos de hasta 0,6 lneas de pobreza y pobre a los que perciben entre 0,61 y 1,2 lneas de pobreza. Una limitacin de este tipo de indicadores es que no considera el peso de los costos de habitacin, ni las diferencias entre ciudades o en su interior. Un concepto vinculado con la pobreza, que valora cobertura de necesidades bsicas y complementarias, es el ndice de desarrollo humano (IDH), elaborado desde 1990 por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Actualmente, su clculo implica cuatro indicadores: el ingreso per cpita en paridad de poder adquisitivo, el nivel educativo, la esperanza de vida y el ndice de pobreza multidimensional. Este ltimo incorpora variables sobre salud y calidad de vida, buscando aproximarse al problema de una manera ms comprehensiva. Existen tambin mediciones de los niveles de desigualdad, de las cuales, la ms habitual es el coeficiente de Gini. Este coeficiente valora la desigualdad en un pas o en una ciudad en funcin de la distribucin individual del ingreso en una escala de 0 a 1, en la que 0 equivale a una distribucin equitativa y 1 al mximo de inequidad. La medicin de las desigualdades socioespaciales est todava poco desarrollada. En Amrica Latina, los avances para el cumplimiento de los Objetivos del Milenio relativos a la pobreza se valoran en funcin de las lneas de pobreza nacionales estimadas por la CEPAL.

proporciones algo diferentes, en Paraguay. En otros pases, esa relacin se invierte, como en Per y Nicaragua, donde la proporcin de hogares con ingresos superiores que recibe remesas es mayor que la de familias de bajos ingresos9. Aunque la cantidad y el perfil de beneficiarios difieren entre pases, las remesas son un recurso indispensable para numerosos hogares, ya que permiten cubrir necesidades de vivienda, salud, alimentacin o educacin10.

la primera de las metas del milenio, aunque el nmero absoluto de pobres no haya disminuido; por el contrario, es mayor que el que haba en 1990. De los datos estadsticos se desprenden grandes contrastes en las condiciones de vida de la poblacin. Mientras que pases como Argentina, Chile y Uruguay tienen una incidencia de pobreza nacional baja (inferior al 12% de la poblacin), ms de la mitad de los habitantes de Bolivia, Guatemala y Paraguay es pobre, y en Nicaragua y Honduras la tasa supera el 60%. El caso ms dramtico es Hait, donde, segn los estudios de las Naciones Unidas realizados tras el terremoto que devast parte del pas en 2010, la pobreza ha aumentado hasta situarse
Grfico 2.3 Amrica Latina y el Caribe. Evolucin de la pobreza y la indigencia, 1980-2009
60 50

Pobreza y desigualdad, la asignatura pendiente


Desde la adopcin de la Declaracin del Milenio, en el ao 2000, Amrica Latina y el Caribe ha logrado algunos avances en la reduccin de la pobreza (primero de los Objetivos fijados en ese documento), pero han sido modestos si se comparan con otras regiones en desarrollo11. Actualmente, 180 millones de habitantes de la regin (un 33%) viven en condiciones de pobreza y, de ellos, 71 millones son indigentes (un 13%)12. Los principales avances en el combate a la pobreza en la regin se han logrado durante la ltima dcada13 y han sido resultado, en general, de la combinacin de un crecimiento del ingreso medio y una ligera mejora en su distribucin14. Segn las mediciones de la CEPAL, la proporcin de poblacin viviendo en la pobreza se ha reducido de 48 a 33% en el periodo 1990-2009. El descenso progresivo de la tasa de pobreza coloca a la regin en vas de cumplir

48.3 40.5 43.5

44.0

% Poblacin

40 30 20 10 0

39.8 34.1 33.1

18.6

22.5

19.0

13.5

15.4

12.6

13.3

1980

1990

1997

2002

2005

2007

2009 Indigencia

Pobreza nacional
Fuente: Elaborado con datos de CEPAL (2010a).

42

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Grfico 2.4 Amrica Latina y el Caribe. Tasas de pobreza urbanaa, 2009


Haiti* Honduras Nicaragua Paraguay Bolivia (Est. Plu.) El Salvador Guatemala Ecuador Colombia Rep. Dominicana Mxico Venezuela (Rep.Bol.) Brasil Per Costa Rica Panam Chile Argentina Uruguay ALC 0
a

10

20

30

40

50

60 Indigencia

70 Pobreza

80

90

100

Resto poblacin

Los datos de Nicaragua corresponden al ao 2005, los de Guatemala a 2006; los de Bolivia y Honduras a 2007; y los de Mxico a 2008. Los datos de Hait y Venezuela son los de pobreza e indigencia nacional. Fuente: CEPAL (2010a).

Tabla 2.1 Amrica Latina y el Caribe. Porcentaje de poblacin urbana en situacin de pobreza e indigencia, 1990-2010 2000 2004 2006 2009 11 42 33 14 46 19 48 41 45 72 39 64 24 50 46 34 23 20 49 36 50 42 42 18 10 47 10 48 9 49 15 49 60 32 64 26 22 58 37 52 21 45 67 32 63 33 29 54 22 53 37 45 19 37 30 31 42 20 19 54 26 43 18 29 17 50 24 42 14 28 16 48 21 39 11 27 15 47 19 40 9 28 42 59 27 57 29 55 56 32 45 20 45 18 40 18 39 40 16 39 30 27 23 22 12 40 19 40 42 39 17 37 41 27 2008 2005 2003 2002 2001 2007 1990 1996 1994 1999 1998 1995 1991 1992 1993 1997 2010 9 26

Argentina Bolivia (Est. Plu.) Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela 39 (Rep. Bol.) a ALC
a

16 52 41 39 53 25 62 40 27 45 21 58 46 70 66 31 75 37 46 31 22 45 19 56 44 49 73 21 52

24 49 33 20 51 18 64 39 39 34

45 52 34 49 18 49 36 19 47

29 54 34

26

21

41

39

36

37

38

34

31

29

27

A partir de 1997, los datos de Venezuela corresponden a pobreza nacional.

Fuente: CEPALSTAT. Sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. Para detalles sobre reas incluidas y detalles metodolgicos, consultar: http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp

Desarrollo econmico y equidad

43

Grfico 2.5 Evolucin del ndice de Gini en pases seleccionados, 1990 y 2009

Fuente: Elaboracin con datos de CEPALSTATS. Consultados en agosto de 2011.

en los niveles que tena una dcada antes, cuando los pobres representaban ms del 70% y los indigentes la mitad de la poblacin15. En trminos absolutos, de los aproximadamente 124 millones de pobres en ciudades de la regin, ms de la mitad viven en Brasil (37 millones) y en Mxico (25 millones). Las estadsticas muestran tambin que la pobreza afecta especialmente a las mujeres jefas de hogar, entre quienes se da una incidencia mayor que entre los hombres que encabezan el hogar. Tambin existen notables diferencias por origen tnico. Entre grupos indgenas y afrodescendientes, la tasa de pobreza puede llegar a representar entre 1,2 y 3,4 veces la del resto de poblacin16.

Existen, igualmente, grandes diferencias en el interior de los pases en funcin del rea de residencia. Las tasas de pobreza en la regin suelen ser mayores en las zonas rurales que en las urbanas (27,8%17 en promedio), pero, debido a los altos ndices de urbanizacin, hay muchos ms pobres en las ciudades que en el campo. En trminos absolutos, el nmero de pobres en las ciudades duplica al de pobres en reas rurales. La comparacin de los niveles de pobreza relativa en reas urbanas en 2009 con los de hace dos dcadas muestra avances considerables en Chile, Ecuador y Brasil, y bastante significativos, aunque inferiores, en Panam, Colombia, Honduras y Mxico. En Paraguay el descenso

Mazatlan. Mexico. La pobreza afecta especialmente a las mujeres jefas de hogar. Luis Brito

44

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Grfico 2.6 Comparacin del ndice de Gini de ciudades seleccionadas y sus pases respectivos, circa 2005.

0.65 0.60
Coeficiente Gini

0.55 0.50 0.45 0.40 0.35

Pa ulo

as ilia

R o

de

Gini ciudad
Fuente: UN-Habitat: Global Urban Indicators y CEPALSTATS. Consultados en agosto de 2011.

Gini Nacional

es casi imperceptible, mientras que en Argentina, donde la pobreza urbana aument considerablemente en los primeros aos del decenio de 2000 debido a la crisis econmica, tiene actualmente la mitad que en 1999 en trminos relativos. Adems de la pobreza, el principal problema que afronta Amrica Latina y el Caribe es la desigualdad. La regin est considerada la ms desigual del mundo18. Es una desigualdad patente principalmente en la distribucin de la renta, pero tambin en el hbitat, el acceso a bienes y servicios (de educacin, salud, financiamiento, etc.), a oportunidades de empleo, al patrimonio, y al espacio pblico, entre otros factores que determinan el bienestar del individuo. En la regin, el 20% de poblacin ms rica tiene en promedio un ingreso per cpita casi 20 veces superior al ingreso del 20% ms pobre19. No obstante, las diferencias son considerables y, mientras en Venezuela y Uruguay, que son los menos inequitativos de la regin, la diferencia de ingreso entre el quintil ms rico y el ms pobre no supera las diez veces, en los pases con mayor desigualdad puede exceder las 30. El promedio del ndice de Gini20 correspondiente a Amrica Latina y el Caribe ha estado por encima del que han tenido las dems regiones del mundo desde, por lo menos, 197021. En la regin, los pases ms desiguales por la distribucin de la renta son (ordenados de mayor a menor coeficiente) Guatemala, Honduras, Colombia, Brasil, Repblica Dominicana y Bolivia, todos ellos con un coeficiente por encima de 0,56. Por debajo de 0,50 se encuentran Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Per y Uruguay. Venezuela, el pas con menos inequidad de ingreso (0,41 de Gini), era, segn clculos para 2009, ms desigual que Estados Unidos o el pas ms inequitativo de la zona euro (Portugal), ambos con un valor de 0,3822.
Desarrollo econmico y equidad

A grandes rasgos, al igual que ha disminuido la pobreza en la regin en trminos relativos, se ha reducido ligeramente la concentracin de la renta. La evolucin ha sido positiva en diez pases, pero se ha deteriorado en ocho, entre ellos, Costa Rica que histricamente figuraba entre los que tenan un coeficiente ms bajo en la regin23. Las mejoras registradas se atribuyen a los mayores ingresos laborales, un descenso de la brecha salarial y la expansin de los programas de transferencia en varios pases24. Son pocas las aglomeraciones para las que se conoce el coeficiente de Gini de manera individual. En lneas generales, se ven similitudes entre el coeficiente a nivel de ciudad y el del pas respectivo y, aunque en algunos casos puede haber diferencias entre uno y otro, la realidad es que todos muestran niveles muy elevados de desigualdad.

Predominio del sector de servicios


La industria y, sobre todo, el sector de servicios son, en la actualidad, los motores econmicos de las ciudades. El predominio de los servicios se refleja en la composicin de su fuerza laboral. En promedio, un 70% de la poblacin urbana ocupada de Amrica Latina y el Caribe trabaja en este sector y el 24% lo hace en el rea industrial25. Guatemala es el pas con menos porcentaje de poblacin ocupada en el rea de servicios y, aun as, este grupo representa ms del 60% de los trabajadores urbanos. El sector manufacturero da trabajo, en el mejor de los casos, a cerca del 30% de los habitantes urbanos, pero en algunos pases es de tan solo el 20%. La participacin de la poblacin urbana en actividades agrcolas es del 6%. Ese nivel puede estar relacionado con la participacin de este sector en ciudades de tamao pequeo, especialmente las de menos de 20.000 habitantes, y el hecho de que muchos trabajadores del campo tienen
45

Go ian ia

Ja ne ir

Br

Grfico 2.7 Poblacin urbana ocupada segn grandes sectores de actividad econmica en pases seleccionados, circa 2009a

Los datos de Nicaragua corresponden a 2005, los de Guatemala a 2006, los de Bolivia y Honduras 2007 y los de Mxico a 2008.

Fuente: Cepalstats. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas. Unidad de Estadsticas Sociales. Consultado en julio de 2011.

Grfico 2.8 Amrica Latina y el Caribe. Evolucin de la tasa de desempleo urbano, 2000-2009a
12 11 10,3 10,2 11,2 11,2 10,3 9,1

como lugar de residencia la ciudad. En promedio, el 20,7% de los trabajadores agrcolas de 14 pases para los que se dispone de cifras vive en reas urbanas26. La composicin actual de la poblacin econmicamente activa (PEA) en Amrica Latina y el Caribe es el reflejo de la urbanizacin y el envejecimiento de la poblacin, fenmenos expuestos en el captulo primero. En 2010, la PEA de Amrica Latina y el Caribe era de 276 millones de trabajadores y, de ellos, 223 millones (81%) eran urbanos y 53 millones (19%) trabajadores del campo. En algunos pases con un avanzado proceso de urbanizacin, como Argentina, Venezuela y Uruguay, la poblacin activa del campo no ha crecido o incluso ha disminuido en trminos absolutos desde 1990; en los que tienen una tasa ms baja de poblacin urbana, la PEA rural ha ido en

% Poblacin

10 9 8 7 6

8,6 7,9 7,3 8,1

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Ver notas tcnicas y especficas para cada pas en edicin 2010 del Panorama Laboral de OIT. Fuente: Panorama laboral 2010, OIT.
a

Grfico 2.9 Amrica Latina y el Caribe. Tasa de desempleo urbano, 2009

Fuente: Panorama laboral 2010, OIT.

46

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Recuadro 2.2 Repunte de la industria de la construccin


La industria de la construccin ha estado siempre considerada como un sector clave en el apoyo al crecimiento y la generacin de empleo. En Amrica Latina y el Caribe, el sector se caracteriza por ser una actividad cclica y voltil, que, en las dos ltimas dcadas, ha reflejado el desempeo econmico regional. Es tambin un sector muy fragmentado, con numerosas pequeas y medianas empresas. Desde 1997, esta industria ha representado entre el 5 y el 6% del PIB de la regin, con variaciones importantes segn los pases, que van desde el 2,7% de Bolivia hasta el 13,2% de Saint Kitts y Nevis. Adems, emplea un porcentaje significativo de trabajadores urbanos, con tasas especialmente elevadas en Panam y Nicaragua, donde superan el 10 y el 33% de la poblacin ocupada respectivamente. El sector se ha beneficiado del impulso dado por los Gobiernos de la regin a grandes proyectos, que incluyen redes de carreteras y ferrocarril, aeropuertos, hidrovas y puertos, para afrontar la crisis financiera internacional, segn la Federacin Interamericana de la Industrial de la Construccin (FIIC). En Chile, por ejemplo, la cartera de proyectos previstos hasta 2014 asciende a 11.700 millones de dlares y la de Per a 5.600 millones. En Brasil, la actividad est siendo estimulada por el Programa de Aceleracin del Crecimiento, la celebracin de la Copa del Mundo de Ftbol y los Juegos Olmpicos, as como por un boom inmobiliario y el desarrollo de la industria petrolera. La FIIC prev que el repunte del sector continuar en los prximos aos, influenciado por el entorno econmico favorable, la presin cada vez mayor para mejorar la infraestructura existente y los nuevos modelos de financiacin adoptados desde los aos noventa, con una mayor participacin del sector privado y otros mecanismos, como el uso de capital de fondos de pensiones. Adems, se espera que se beneficie de la integracin de las obras de infraestructura como herramienta en la lucha contra la pobreza. Grfico 2.10 Tasa de crecimiento del PIB regional y del PIB de la construccin

Fuente: Cepalstat. Consulta de mayo de 2012.

Grfico 2.11 Participacin de la industria de la construccin en el producto interno bruto, 2010

Fuente: Cepalstat. Consulta de mayo de 2012.

aumento en trminos absolutos y relativos, pero siempre menos que la PEA urbana. Los datos estadsticos disponibles en 2011 indicaban que ms de 17 millones de personas de zonas urbanas de la regin no tenan trabajo pese a que, a grandes rasgos, la situacin del mercado laboral ha mejorado en la ltima dcada.

El dficit de empleo es especialmente preocupante entre los jvenes. No solo es el grupo de poblacin con mayores tasas de desempleo, sino que, adems, es el ms afectado por la precariedad en el empleo y la informalidad laboral. Incluso en el sector formal, las condiciones de trabajo para los jvenes no son adecuadas si se tiene en cuenta que seis de cada diez no estn cubiertos por la seguridad social27.

Desarrollo econmico y equidad

47

Grfico 2.12 Tasa de participacin de hombres y mujeres en la actividad econmica urbana en pases seleccionados, circa 2009a
90 80 70

% participacin

60 50 40 30 20 10 0

Participacin hombres
a

Participacin Mujeres

Datos para Nicaragua, 2005; para Guatemala, 2006; para Honduras y Bolivia, 2007; Cuba y Mxico, 2008; el resto de pases, datos de 2009.

Fuente: CEPAL (2010c), sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares de los respectivos pases.

Participacin de la mujer
El proceso de urbanizacin de los pases ha estado acompaado de un incremento importante de la participacin de la mujer en el mercado laboral. Entre los trabajadores urbanos, 128 millones son hombres (57%) y 95 millones mujeres (43%)28, lo que representa un incremento de la fuerza laboral femenina de 7 puntos porcentuales respecto a 1990, una tendencia que debera continuar en las prximas dcadas.

Los pases que estadsticamente presentan mayores diferencias entre la tasa de participacin de hombres y mujeres en el mercado laboral de reas urbanas son Mxico, Guatemala y Repblica Dominicana (con una diferencia entre ambos sexos de al menos 30 puntos porcentuales)29. Una mayor igualdad en cuanto a participacin se observa en Uruguay y Per, con una separacin de 20 puntos porcentuales, seguidos por Brasil y Bolivia, donde es ligeramente superior30.

Grfico 2.13 Tasa de participacin femenina urbana y rural en la fuerza laboral en pases seleccionados, circa 2009

80 70

% participacin

60 50 40 30 20

Urbano
Fuente: CEPAL (2010c), sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares de los respectivos pases..

Rural

48

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Recuadro 2.3 Maneras de definir el sector informal


Como en otras regiones del mundo en desarrollo, la informalidad econmica tiene un peso considerable en el mercado laboral de Amrica Latina y el Caribe. Las definiciones de actividad econmica informal son diversas, lo que dificulta una recopilacin de datos homogneos para analizar mejor la temtica. Los organismos internacionales han optado por definiciones amplias que permiten abarcar las diferentes manifestaciones de la informalidad laboral. Estos datos se obtienen, principalmente, de los censos y encuestas de hogares, pero dependen de la medicin de cada pas, lo que plantea limitaciones en los anlisis. La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) considera el empleo informal urbano como el integrado por los trabajadores por cuenta propia (excluidas las profesiones liberales), los ocupados en microempresas de cinco o menos personas, los trabajadores miembros de la familia no remunerados y el servicio domstico. El empleo formal urbano es el compuesto por profesionales y afines, y todos los ocupados en empresas de ms de 5 empleados. La CEPAL diferencia en sus estadsticas a la poblacin urbana ocupada en empleos que presentan condiciones poco favorables desde el punto de vista de los salarios, la duracin en el tiempo y la seguridad social, entre otras caractersticas. Se entiende como poblacin ocupada en el sector de baja productividad (informal) aquella persona que es empleador o asalariado (con o sin calificacin profesional y tcnica) que trabaja en empresas con un mximo de 5 empleados (microempresas), en el empleo domstico o que es trabajador independiente no calificado (por cuenta propia y familiares no remunerados, sin calificacin profesional o tcnica). La mayora de definiciones asocia el fenmeno con la precariedad de las condiciones de trabajo y el desarrollo de actividades que proporcionan bajos salarios casi a un nivel de mera supervivencia sin proteccin social, de baja productividad y en situacin de mayor riesgo laboral que en la economa formal.

San Salvador, El Salvador. Comercio informal en el Centro Histrico. Astrid Alexia Garca

En general, las zonas urbanas presentan una participacin femenina en la fuerza laboral mayor que el campo31. En Colombia y El Salvador, la participacin de las mujeres en reas urbanas es 18 puntos porcentuales superior a las reas rurales. Brasil se distingue porque la diferencia de participacin se ha reducido en la ltima dcada y actualmente es casi nula. Si bien se han logrado avances en trminos de participacin femenina, la brecha entre sexos y edades est lejos de cerrarse y es, sobre todo, salarial. En todos los pases, la proporcin del sueldo promedio de las mujeres asalariadas urbanas de 20 a 49 aos de edad que trabajan 35 horas y ms por semana es bastante inferior al salario de los hombres en condiciones similares de edad y categora profesional32. Segn datos estadsticos disponibles para 17 pases, el mayor grado de igualdad existe en Venezuela, donde el salario de las mujeres es el 94,8% del salario de los hombres. Per, Repblica Dominicana y Brasil son los pases con la mayor diferencia, puesto que el salario femenino es en promedio ms de un 20% inferior al masculino.

Importancia de la informalidad laboral


El sector informal, que existe de una u otra forma en todo el mundo, desempea un papel fundamental en las economas de Amrica Latina y el Caribe y preocupa por su impacto en las condiciones del empleo. Resulta difcil obtener una medicin precisa del fenmeno, pero el Banco Mundial estima que, en trminos generales, el sector informal representa un 40% de las economas de la regin. En cuanto a la participacin de esta actividad en el empleo, se calcula que es del 50 al 70%, dependiendo de las fuentes33.
Desarrollo econmico y equidad

Cali, Colombia. Vendedora de fruta en el Barrio San Fernando Paola Andrea Mazuera

49

Grfico 2.14 Informalidad urbana en pases seleccionados, 2009 (% poblacin ocupada total, masculina y femenina)
70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20

% participacin ocupada

Total
Fuente: CEPALSTATS. Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe. Consultado en julio de 2011.

Hombres

Mujeres

La informalidad es un fenmeno de larga data que se agudiz en las dcadas de los ochenta y los noventa, cuando la apertura comercial, la reduccin del tamao del Estado y otras reformas de inspiracin neoliberal llevaron a una contraccin dramtica del mercado de trabajo formal, altos ndices de desempleo y la precarizacin laboral. En general, la formalidad laboral aumenta en periodos de crecimiento econmico, pero no es una regla, como demuestran casos como el de Colombia, donde ha habido un aumento de la informalidad en un periodo de buen desempeo econmico. Para los pequeos negocios, la informalidad es muchas veces la nica opcin disponible considerando los costos laborales y la carga tributaria que la actividad formal representa. Las estadsticas disponibles para doce pases de la regin muestran variaciones notables en los niveles de informalidad. En Chile, representa el 30% de la poblacin ocupada, pero en Colombia la cifra asciende al 60%. La informalidad laboral es una situacin que afecta especialmente a las mujeres, puesto que, en todos los pases incluidos en el anlisis, la tasa es ms elevada en este grupo de poblacin que la de los hombres34. Lograr un empleo pleno y productivo, y trabajo decente35 para todos es una de las metas marcadas para la erradicacin de la pobreza. La informalidad no siempre conlleva pobreza, pero, en general, los datos estadsticos muestran un mayor riesgo de vivir en la pobreza entre los trabajadores del sector informal, quienes, adems, tienden a sufrir mayor desigualdad de ingresos.

Segregacin en la ciudad
La pobreza y la desigualdad son dos fenmenos complejos, con mltiples causas. En una regin tan urbanizada como Amrica Latina y el Caribe, la concentracin de poblacin significa tambin concentracin de pobreza. En la regin, se estn dando iniciativas para atacar la pobreza, pero la realidad es que las ciudades estn profundamente divididas, social y espacialmente. La desigualdad es persistente, est acompaada de escasa movilidad social y tiende a transmitirse de una generacin a otra, creando trampas de pobreza. Las diferencias de ingreso no son las nicas causas de la desigualdad en la regin. Tambin influyen factores como la brecha educativa, la debilidad de los sistemas de proteccin social, el desempleo y el mayor tamao de los hogares pobres. Existe adems una fuerte relacin, aunque poco sistematizada, entre desigualdad de ingreso y fragmentacin espacial. Son fenmenos que se refuerzan mutuamente y representan un desafo para los gobiernos y la sociedad. Al vivir en un barrio precario o de alta concentracin de pobres, se reducen el acceso y las oportunidades de empleo, educacin y servicios, mientras aumentan la exposicin a la violencia urbana y la vulnerabilidad a los desastres naturales, aspectos que sern estudiados en captulos posteriores y para los cuales la accin de los gobiernos locales es determinante. Si bien las zonas urbanas concentran la generacin de la riqueza, como se expone en la prxima seccin, el crculo vicioso de la desigualdad parece ms fuerte que los beneficios de la urbanizacin. Asimismo, el mayor ingreso per cpita en las principales ciudades de la regin no necesariamente significa menores desigualdades.

50

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

2.2 Ciudades, motor econmico y espacio de oportunidades


El papel econmico que desempean las ciudades de Amrica Latina y el Caribe est estrechamente relacionado con la estructura productiva del pas al que pertenecen36. Esa estructura ha cambiado con el tiempo en funcin de las transformaciones econmicas y tecnolgicas, y de la poltica econmica adoptada por el Gobierno de cada pas. La revolucin industrial y la modernizacin del sector agrcola conllevaron un gran salto cualitativo en el protagonismo econmico de las reas urbanas. Las inversiones en el sector manufacturero, demandante de abundante mano de obra, fomentaron una concentracin de personas y actividades, creando una espiral de crecimiento demogrfico y econmico. En Amrica Latina, este movimiento arranc con fuerza a mediados del siglo XX, aunque en algunos pases, como Argentina, los procesos de industrializacin y urbanizacin son anteriores. Al mismo tiempo, la liberalizacin econmica y del comercio operada a partir de los aos noventa ha supuesto cambios del modelo econmico que han repercutido en las actividades y el desempeo de las ciudades. Actualmente, las ciudades son el motor de las economas en la regin. La produccin anual de las 40 ciudades principales de la regin supera los 842.000 millones de dlares (aproximadamente un tercio del PIB regional). El peso individual de una ciudad en la actividad econmica de su pas depende de una variedad de factores. Aunque las grandes ciudades desempean todava un rol econmico esencial en la regin, ha surgido una base de ciudades intermedias dinmicas, a las que se augura una participacin creciente en la generacin nacional de riqueza.

Grfico 2.15 Amrica Latina y el Caribe. Tendencias de crecimiento econmico y urbanizacin medidas en nmeros ndicesa, 1970-2009

180 170 160

Valor n ndice

150 140 130 120 110 100


1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2009 2020 2030

PBI per cap.


a

% de urbanizacin

Dado que son variables distintas, se han usado nmeros ndices para la comparacin histrica entre crecimiento y urbanizacin Fuente: Datos de urbanizacin de UNDESA (2010) y de PIB per cpita del Banco Mundial. Consultados en julio de 2011.

La urbanizacin, sin embargo, ha sido un proceso de tal fuerza que ha tenido una evolucin positiva con independencia de las etapas atravesadas en el plano econmico. El ritmo de crecimiento urbano fue

Urbanizacin y crecimiento econmico


Estudios realizados por ONU-Habitat muestran que, en general, las regiones con mayor crecimiento econmico tienden a experimentar una urbanizacin ms rpida, y viceversa37. No obstante, si bien el lazo entre ambos factores parece bastante claro en Asia, el anlisis realizado en Amrica Latina y el Caribe deja abierto el debate sobre la influencia que ejerce uno sobre otro. En las ltimas dcadas, la economa de Amrica Latina y el Caribe ha mantenido tasas quinquenales de crecimiento, pero no han faltado las dificultades econmicas coyunturales. El comportamiento econmico de la regin ha sido voltil, con etapas de expansin, estancamiento y contraccin.

Buenos Aires, Argentina. Personas desplazndose al trabajo en hora punta. Guillermo Gallego Gonzlez

Desarrollo econmico y equidad

51

Recuadro 2.4 Urbanizacin y PIB per cpita de pases seleccionados medidos en nmeros ndice, 1970-2010
170 160 150 140 130 120 110 100 90 80 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 260 240 220

Argentina

La urbanizacin en Argentina, histricamente uno de los pases con mayor porcentaje de poblacin urbana, muestra desde hace varias dcadas una tendencia a la estabilidad. Al mismo tiempo, su comportamiento econmico ha sido muy variable, marcado por una fuerte cada de su renta por habitante en los aos 80 y 90. Desde entonces, la tendencia quinquenal ha sido de crecimiento y hoy se mantiene entre los pases con mayor PIB per cpita de la regin. Brasil alcanz el 65% de poblacin urbana en 1980. En los ltimos treinta aos, este pas ha vivido uno de los procesos de urbanizacin ms acelerados de toda la regin, hasta llegar al 85% de poblacin urbana. En materia econmica, el comportamiento ha sido menos estable, con una aceleracin a partir de 2003. Un escenario completamente diferente se presenta en Hait, pas del que se tienen pocas estadsticas y cuyo PIB per cpita es hoy menor que hace veinte aos. Pese a este continuo declive econmico, su proceso de urbanizacin no ha dejado de avanzar a ritmo positivo. Si bien sigue siendo un pas mayoritariamente rural, la poblacin urbana ha pasado del 19% al 45% en los ltimos 40 aos y se espera que contine aumentando en las prximas dcadas. Finalmente, Honduras sigue la tendencia econmica regional, aunque con menor fuerza y, estando en plena transicin ruralurbana, presenta un crecimiento progresivo y constante de la urbanizacin a lo largo del tiempo.
250

Valor n ndice

Brasil

Valor n ndice

200 180 160 140 120 100 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 180 170 160

Honduras

Hait

Valor n ndice

150 140 130 120 110 100 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 PIB per cp Urbanizacin

200

Valor n ndice

150

100

50 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 PIB per cp Urbanizacin

Nota: Para Hait, se ha mantenido un valor de PIB constante entre 1970 y 1990 dada la falta de datos estadsticos comparables antes de ese ao. Fuente: datos de PIB per cpita del Banco Mundial y de urbanizacin de UNDESA (2010).

especialmente fuerte entre 1970 y 1990; despus de ese ltimo ao, perdi vigor a medida que la urbanizacin alcanzaba niveles ms altos; para el ao 2030, est previsto llegar al 85% de poblacin urbana en la regin y, como se expuso en el captulo primero, se tender a la estabilidad. La dificultad de establecer si crecimiento econmico y urbanizacin se estimulan mutuamente aparece igualmente a escala nacional y tambin en este caso se observa una evolucin positiva de ambos fenmenos en el largo plazo, como se ilustra en el recuadro con los ejemplos de Argentina, Brasil, Honduras y Hait.

Potencial econmico, productividad y competitividad


En la actualidad, entre un 60% y un 70% del producto interno bruto (PIB) regional se genera en el conjunto de reas urbanas38. Esa produccin est, adems, concentrada en unas pocas ciudades. Esto se debe, entre otras causas, a que la regin adopt durante dcadas un modelo de gestin econmica muy centralizado, que propici su concentracin cerca de los centros de poder poltico39. El anlisis de datos realizado para este informe muestra que las 40 principales ciudades de Amrica Latina y el

52

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Grfico 2.16 Participacin del PIB de ciudades principales en el PIB nacional y peso demogrfico de la ciudad en su pas, circa 2008
60 50

Porcentaje

40 30 20 10 0

% PIB dela ciudad en el PIB nacional

S o

Pa u
% poblacin de la ciudad sobre poblacin nacional
Fuente: elaboracin propia (Para metodologa, fuentes de datos y detalles estadsticos, vase anexo 4).

Caribe producen ms del 30% de la renta regional40. De ese porcentaje, prcticamente la mitad procede de cuatro ciudades (So Paulo, Mxico, Buenos Aires y Ro de Janeiro). Amrica Latina y el Caribe, con su avanzado proceso de urbanizacin, provee un marco idneo para la produccin industrial y la oferta de servicios. El crecimiento de grandes centros urbanos ayuda a reducir las barreras fsicas, abaratar costes y agilizar la produccin y distribucin de bienes y servicios, fomentando la productividad41. Son externalidades positivas que se conocen como economas de aglomeracin, que determinan la localizacin de empresas en reas densamente pobladas y estimulan el crecimiento econmico. En las ltimas dcadas, la baja y lenta productividad de los pases de la regin ha sido una de las razones de que su crecimiento econmico fuera inferior al de otras economas emergentes42. La productividad de los pases de la regin ha aumentado en promedio un 1,4% en los ltimos veinte aos, mientras que en otras economas emergentes, como la de India ha crecido el 4,7% y la de China el 8,4%43. Diferentes factores motivan esa situacin, pero, entre ellos, figuran los altos ndices de informalidad, la falta de acceso al crdito, la volatilidad macroeconmica, el coste del transporte y la poca innovacin44. A escala local, la productividad de una ciudad y su relacin con la produccin nacional puede ser valorada mediante el PIB per cpita. Un inconveniente es que esta variable no distingue la contribucin de actividades desarrolladas en el exterior y el interior de las ciudades. No hay que olvidar que grandes corporaciones de explotacin minera o de hidrocarburos operan con frecuencia en reas distantes de los centros urbanos, pero el valor agregado producido es contabilizado en las ciudades donde tienen su sede.

Muchas de las principales ciudades de la regin tienen una renta por habitante mayor que la media de sus respectivos pases y, hoy por hoy, protagonizan buena parte del dinamismo econmico regional. La participacin de estas ciudades en la economa nacional puede ser superior a su peso demogrfico, como se ilustra en el grafico con los casos de Ciudad de Panam (39% de la poblacin total de pas genera 61% del PIB nacional) y Lima (29% de la poblacin produce 52% del PIB). Estudios del Banco Mundial han mostrado que las mayores rentas per cpita se concentran en lugares que, adems de densidad demogrfica y concentracin econmica,

Recuadro 2.5 Las ciudades ms competitivas


Instituciones de ndole diversa han comenzado a hacer estudios sistemticos sobre el atractivo de las ciudades. Uno de los ms conocidos es el de la revista Amrica Economa, que cada ao clasifica a un conjunto de 45 ciudades en base a un ndice de competitividad urbana (ICUR). Esta medicin abarca 8 dimensiones con diversas variables, como el PIB y el desempleo, y mediciones sobre aspectos como la seguridad, el precio de alquiler de espacio para oficina, la infraestructura y la conectividad fsica45. El Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas (CEPEC) de la Universidad del Rosario (Colombia) y la firma chilena Inteligencia de Negocios (IdN) han creado tambin un ranking de las 48 ciudades ms atractivas para las inversiones utilizando un ndice de atractividad de inversiones urbanas elaborado con ms de 36 indicadores nacionales y metropolitanos. Una iniciativa novedosa es la del McKinsey Global Institute 46, que ha calculado un ndice de desempeo de las ciudades teniendo en cuenta cien indicadores en el rea econmica, social, ambiental, y de financiacin y gestin de gobierno, que ha aplicado a una muestra de ocho grandes ciudades.

lo

Desarrollo econmico y equidad

53

Ciudad Jurez, Mxico. Industria maquiladora. Veronica Suchil

no sufren profundas divisiones, ya sean sociales, tnicas, lingsticas o polticas (guerras o conflictos armados) y que han superado el factor que la distancia representa para los intercambios econmicos47. Hay pocos estudios de competitividad referidos a ciudades de la regin. La mayor parte de los existentes se centran, sobre todo, en pases y empresas48. En general, esos estudios analizan el grado de adecuacin que ofrece una ciudad para atraer inversiones o realizar negocios. Para ello, utilizan indicadores econmicos, demogrficos, sociolgicos, polticos, institucionales, tecnolgicos y mediciones de aspectos relacionados con el entorno. El dinamismo econmico de una ciudad, y su participacin en la economa, depende de su grado de competitividad. Esta, a su vez, depende de un conjunto de factores diversos49. Una ciudad puede superar los inconvenientes que implica la falta de una o varias de esas caractersticas con estrategias que ofrezcan otras ventajas comparativas. Monterrey, por ejemplo, ha sufrido un deterioro en los indicadores de violencia en los ltimos aos50 y carece de una planificacin urbana para el largo plazo, pero se beneficia de la colaboracin entre el sector pblico y privado en educacin superior y desarrollo tecnolgico, as como de lazos estrechos entre su sistema educativo y el mundo empresarial; adems, su productividad es alta comparada con otras ciudades de la regin. Un caso parecido es el de Guadalajara (Mxico), una ciudad cuyo grado de competitividad51 podra ser inferior si no fuera por sus infraestructuras y la conectividad fsica52, un aspecto en el que supera a muchas ciudades ms grandes. La situacin contraria se da en Valparaso (Chile), que sufre de un dficit de infraestructuras, pero dispone de una alta sostenibilidad ambiental.

Recuadro 2.6 Apuesta de Curitiba por la alta tecnologa


La capital del Estado brasileo de Paran ha hecho una apuesta fuerte por la alta tecnologa y la innovacin con el objetivo de convertirse en un centro regional para empresas especializadas y estimular su crecimiento econmico53. En 2008, la ciudad puso en marcha Tecnoparque, un programa que conecta a entidades educativas, compaas del sector informtico y tecnolgico e instituciones de investigacin y desarrollo pblicas y privadas para estimular la actividad y los intercambios en estos sectores. La ciudad ofrece incentivos a las grandes compaas, como un impuesto sobre servicios limitado al 2% y exenciones fiscales de impuestos municipales y estatales de diez aos. Gracias al programa y a otras ventajas comparativas, como una amplia infraestructura de comunicaciones, una poltica de desarrollo urbano sostenible, bajos salarios y un coste de vida inferior al de las mayores ciudades de Brasil, Curitiba ha logrado atraer a compaas extranjeras, incluidas grandes multinacionales. El programa incluye ms de 150 empresas que representan 16.000 empleos directos, mientras que las instituciones educativas participantes renen a 46.000 estudiantes, 3.300 profesores y 500 grupos de investigacin acadmica. El Tecnoparque est especialmente dirigido a los sectores de telecomunicaciones, informtica, desarrollo de software, gestin de datos y distribucin de informaciones electrnicas, diseo, control de calidad, instrumentos de precisin y automocin industrial, biotecnologa, microtecnologa y salud, todos ellos considerados sectores estratgicos. La ciudad, reconocida internacionalmente por sus iniciativas innovadoras y su gestin ambiental, afronta algunas externalidades negativas que pesan sobre otras ciudades, como la congestin. Al mismo tiempo, tiene por delante el reto de mantener un suficiente ritmo de formacin de personal especializado, o su capacidad para atraerlo, a fin de responder a la creciente demanda de las empresas.

54

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

En general, las ciudades de la regin adolecen de poca iniciativa investigadora. En el rea de innovacin, en Santiago se registran 2.373 investigaciones cientficas por cada milln de habitantes, una cifra inferior a la de Valparaso (2.681) o Porto Alegre (3.515), aunque son ciudades de menor tamao. Otra dimensin importante est conformada por el marco poltico y social. Este indicador, que normalmente incluye variables de gobernabilidad poltica, institucionalidad, seguridad, desarrollo social y seguridad jurdica, influye en el hecho de que Santa Cruz, Caracas, La Paz y Tegucigalpa tengan menos atractivo54 que muchas otras ciudades latinoamericanas.

Recuadro 2.7 La transformacin econmica de Mxico


El impacto de los cambios econmicos nacionales en la estructura y la economa de las ciudades fue evidente en Mxico, donde los procesos de apertura e integracin econmica favorecieron la localizacin de industrias manufactureras en ciudades mexicanas prximas a la frontera con Estados Unidos. En 1980, haba un total de 620 maquiladoras en el pas, nmero que, para el ao 2000, haba aumentado a 3.55056. En ese intervalo, la cantidad de trabajadores en las maquilas se multiplic prcticamente por diez, para llegar a 1,2 millones. Durante ese perodo, se dieron dos tendencias contrarias: la desconcentracin de la industria hacia ciudades intermedias, principalmente dentro de la regin central del valle de Mxico y la concentracin de actividades terciarias en la propia Ciudad de Mxico57. Al mismo tiempo, ciudades del norte del pas, como Mexicali, Tijuana, Torren, Ciudad Jurez, Hermosillo, Saltillo y Monterrey, se beneficiaron de la desconcentracin y sus ventajas de localizacin con EEUU, presentando un rpido crecimiento. Otra consecuencia fue una modificacin del peso relativo que las ciudades tenan en la economa nacional y del peso de cada sector en la economa local. La Ciudad de Mxico redujo su importancia relativa en la industria manufacturera nacional, pero mantuvo su papel preponderante en el conjunto de la economa del pas. El proceso descrito favoreci, adems, la aparicin de corredores urbanos en el centro y norte del pas. Se calcula que un 60% del producto bruto de Mxico es generado por las actividades econmicas de esos corredores58. Estas arterias contribuyen al dinamismo econmico de las ciudades conectadas, pero pueden ser igualmente fuente de nuevas desigualdades entre regiones, lo que pone de relieve la necesidad de una planeacin que fomente el crecimiento local en todo el territorio.

Nuevos polos econmicos urbanos


Los estudios mencionados reconocen que las grandes aglomeraciones urbanas seguirn siendo centrales para el crecimiento econmico de los pases, pero la evolucin de las ltimas dcadas indica tambin que el peso relativo de las ciudades ms grandes en trminos econmicos est disminuyendo. Por un lado, algunas grandes ciudades han comenzado a dar seales de perder las ventajas competitivas que impulsaron sus economas. La comparacin del PIB per cpita de determinadas ciudades y sus pases respectivos en dos periodos diferentes55, realizada para este informe, muestra que la renta por habitante en varias megaciudades est aumentando menos que la del pas. Es, por ejemplo, el caso de So Paulo, Ro de Janeiro y Ciudad de Mxico. Esto no significa que se haya agotado el dinamismo de las megaciudades, pero puede reflejar las limitaciones que encuentran grandes conglomerados urbanos que se han expandido rpidamente.

Grfico 2.17 Amrica Latina y el Caribe. Crecimiento del PIB per cpita de la ciudad y nacional, 2010

70

Tasa de crecimiento del PIB p/hab.

60 50 40 30 20 10 0
So Paul o

Crecimiento PIB ciudad


Fuente: Elaboracin propia. Para metodologa, fuentes de datos y detalles estadsticos, vase anexo 4.

crecimiento PIB pas

Desarrollo econmico y equidad

55

Canal de Panam, Panam. La regin vive un momento propicio para la inversin y el desarrollo. Mariana Nissen

Por otro lado, ciudades como Arequipa, Barranquilla o Cartagena ofrecen algunas ventajas que no siempre tienen las capitales de sus pases y, aunque su competitividad es inferior, gozan de un potencial importante para mejorar. Adems, tienen la oportunidad de adoptar estrategias que eviten las externalidades negativas que experimentan actualmente las ciudades de mayor tamao. En algunos pases, se observa un crecimiento del PIB y del PIB per cpita bastante superior al promedio nacional en aglomeraciones importantes del sistema urbano diferentes de la ciudad primada. As, entre 2003 y 2008, el PIB de Puebla creci un 48%, frente al promedio mexicano del 18%. Lo mismo ocurri, con porcentajes y aos diferentes, en Belo Horizonte (Brasil), Medelln (Colombia) y Valparaso (Chile), por citar algunos ejemplos. El proceso de liberalizacin econmica y la mayor apertura a las inversiones extranjeras y al comercio internacional de las tres ltimas dcadas han ampliado el abanico de posibilidades de desarrollo para un buen nmero de ciudades que tenan escaso protagonismo en la economa, entre ellas, aquellas que ofrecen claras ventajas de localizacin o un clima muy favorable para la iniciativa empresarial y que estn aplicando polticas y sistemas de gobierno innovadores59.

La proximidad a la frontera, a la costa, a un centro urbano importante, a un mercado, a recursos hdricos, minerales o a yacimientos de petrleo es determinante para la competitividad de cada ciudad, pero hay otros factores. El impulso a vas de comunicacin (puertos, aeropuertos, carreteras), la creacin de zonas francas, la inversin en sectores relacionados con las tecnologas de la informacin y los servicios financieros se han revelado como elementos cruciales para atraer nuevas inversiones y trabajadores. As ocurri con el establecimiento en 1967 de la zona franca de Manaos para estimular la implantacin industrial y promover la integracin productiva de esta regin brasilea. El dinamismo de algunas de esas ciudades intermedias est vinculado al de grandes centros urbanos, que actan como polos de atraccin de capital humano y financiero. El crecimiento de la oferta de mano de obra con calificacin suficiente para atender muchos de los requerimientos de la industria, sumado a precios de suelo inferiores a los de ciudades grandes, y, en algunos casos, mejoras de infraestructura y conectividad propician una descentralizacin espacial de empresas hacia estas aglomeraciones.

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

El desarrollo de una gran ciudad tambin influye positivamente en la actividad de ciudades perifricas de menor tamao con las que progresivamente forman un rea de intercambios de bienes y personas, creando un crculo virtuoso entre aglomeracin, produccin, demanda y rendimientos, del que hay numerosos ejemplos en reas metropolitanas. Esto se observa an ms en megarregiones como la de So Paulo. No hay duda de que la proximidad entre esta megaciudad y las ciudades de Campinas y Santos, separadas por distancias inferiores a los 100 kilmetros, crea un rea privilegiada de intercambios de todo tipo. Otra expresin del mismo fenmeno son los corredores urbanos, es decir, la emergencia de importantes ejes de comunicacin entre diferentes ciudades con economas interligadas y actividades que se retroalimentan. La evolucin que muestran las ciudades de mayor tamao es una llamada de alerta sobre la necesidad de adoptar medidas de fortalecimiento institucional, social y ambiental que mitiguen las deseconomas de escala que limitan su competitividad y frenan la productividad. La experiencia de las megaciudades debera servir para evitar que otras ciudades grandes y algunas intermedias pasen por los mismos problemas y adopten modelos de desarrollo urbanos que amenazan su dinamismo futuro. Las ciudades intermedias no solo ofrecen un ambiente propicio para impulsar el crecimiento econmico y social, sino que, adems, tienen la posibilidad de asumir un patrn de desarrollo urbano mejor planeado y sostenible con una gestin innovadora.

Cambios como los generados por el desarrollo industrial del norte de Mxico se tradujeron, en muchas ciudades fronterizas, en escenarios de caos urbano y precariedad. En Brasil, la extraccin de petrleo ha significado un incremento considerable del ingreso per cpita en reas productoras, sin llegar a propiciar una menor desigualdad en el espacio. Las inversiones han conllevado algunas mejoras en las condiciones de vida, pero no para todos, y ha sido fuente frecuente de problemticas ambientales y sociales. Los impactos negativos de experiencias de desarrollo urbano desordenado, como la de Maca, en Brasil, han servido para concientizar a los gobiernos nacionales y las administraciones pblicas locales, las empresas, la sociedad civil y otros sectores de la necesidad de adoptar medidas preventivas y anticiparse a los problemas con polticas y metas orientadas a promover un desarrollo sustentable y con planes concretos para implementarlas. Cada vez son ms las empresas que reconocen la necesidad de implementar una poltica corporativa que vaya ms all de las exigencias ambientales y laborales de la ley, y que asegure que los mercados, el comercio y las finanzas avanzan de tal forma que no slo ofrezcan rentabilidad econmica, sino que tambin favorezcan a las sociedades donde desarrollan su actividad. De ah que haya sido creciente la participacin en el Pacto Mundial60 y el nmero de empresas que adopta la responsabilidad social corporativa como lnea de actuacin en su rea de negocios. Es una estrategia que, si bien algunos asumen para mejorar la imagen o por presiones externas (de asociaciones de consumidores, sindicatos u otros), gana adeptos, convencidos de que ofrece ventajas competitivas y del necesario equilibrio entre el rendimiento financiero y el desempeo social y ambiental. Amrica Latina y el Caribe vive un momento propicio para la inversin y el desarrollo socioeconmico de sus ciudades. La coyuntura econmica, el bono demogrfico, la fuerza de las grandes ciudades y la creciente capacidad productiva de ciudades intermedias ofrecen la posibilidad de lograr un mayor equilibrio econmico de la red urbana y multiplicar los efectos benficos de la urbanizacin. El gran reto que tienen por delante los pases es mejorar su productividad y aprovechar las oportunidades que ofrece este nuevo dinamismo para romper definitivamente con el crculo vicioso de la desigualdad, mejorando las condiciones de vida de los grupos ms desfavorecidos. En ese sentido, resulta particularmente importante acompaar los grandes proyectos de inversin y desarrollo econmico, que, por sus dimensiones, pueden derivar en un crecimiento demogrfico acelerado, y tomar medidas que propicien la participacin laboral y la integracin social de la poblacin local y los migrantes atrados por la ciudad.

Desafo del crecimiento econmico acelerado


La inversin en actividades productivas en reas urbanas poco desarrolladas tiene un impacto favorable en la desconcentracin de la estructura econmica de los pases y la formacin de nuevos polos de generacin de riqueza. Sin embargo, tambin pueden traer transformaciones profundas y negativas del espacio, produciendo una urbanizacin caracterizada por ser perifrica, repentina, precaria, contaminante, depredadora, sin oferta de servicios y con exclusin social y econmica, tanto de la poblacin local como de los migrantes atrados por las oportunidades de empleo y de negocios. Estas transformaciones suelen ser consecuencia de un incremento de poblacin que, por su velocidad, desborda la capacidad de respuesta de los gobiernos locales, y de la falta de planificacin, apoyo y acompaamiento al territorio en el que se inserta. Es un problema estrechamente vinculado con la gobernabilidad, un tema que se aborda en profundidad en el captulo sexto de este informe.

Desarrollo econmico y equidad

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Recuadro 2.8 El crecimiento y desarrollo de Maca e Itabora en Brasil


La ciudad de Maca, en el Estado de Ro de Janeiro, pas de ser un pequeo municipio agrcola a convertirse en una base de operaciones petroleras. Su nueva vocacin econmica y la inmensa inversin asociada significaron un incremento enorme del PIB per cpita (casi 27.000 dlares), pero tambin una compleja transformacin socio-espacial. Entre 1980 y 2010, la poblacin creci el 170% (de 75.863 habitantes a 206.728). La ciudad ha tenido que atender una creciente demanda de servicios pblicos e infraestructura y necesita responder a las carencias de diversos asentamientos precarios, algunos de los cuales estn ubicados en reas de riesgo o de preservacin ambiental. Si bien la oferta de empleo formal es ampla, exige cualificacin, de manera que muchos habitantes e inmigrantes no han podido obtener empleos en el sector. La experiencia de Maca alent un abordaje completamente diferente para un nuevo emprendimiento anunciado en 2006, el Complejo Petroqumico de Ro de Janeiro (COMPERJ). El proyecto se centra en Itabora, aunque su rea de influencia incluye otros 10 municipios, que suman ms de 2 millones de habitantes, 18% de los cuales viven en reas precarias. Este proyecto, que iniciar operaciones en 2014, tiene una inversin estimada de 8.400 millones de dlares, crear unos 200.000 empleos directos e indirectos e, indudablemente, alentar la instalacin de otras industrias y servicios asociados a los productos petroqumicos, lo que puede tener un enorme impacto social, econmico y ambiental en la regin. Su implantacin supondr un incremento de la recaudacin de impuestos y una transformacin del perfil social, econmico y medioambiental del territorio afectado. Un riesgo asociado a este tipo de proyecto es que desborde las capacidades institucionales y que aumente la poblacin en condiciones de exclusin si no se toman medidas para el fortalecimiento de la gobernabilidad local. Para mitigar ese riesgo, la empresa petrolera, la Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat) y la Universidad Federal Fluminense (UFF), han formado una alianza para apoyar al consorcio intermunicipal de desarrollo del este fluminense (Conleste), formado por los 11 municipios: Itabora, Niteri, So Gonalo, Cachoeiras de Macacu, Casimiro de Abreu, Guapimirim, Mag, Maric, Ro Bonito, Silva Jardim y Tangu. Esta alianza busca promover el desarrollo sostenible e incluyente mediante el monitoreo del impacto que la instalacin de este complejo petroqumico tiene en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) entre las comunidades de esa regin. Ese seguimiento ayudar a elaborar e implementar polticas pblicas en materia econmica, social y ambiental, y a fortalecer las competencias y capacitacin de los responsables locales en el proceso de toma de decisiones. A los ocho objetivos que contempla la Declaracin del Milenio, relativos a la reduccin de la pobreza y el hambre, las metas en educacin bsica, en igualdad entre gneros, reduccin de la mortalidad infantil, mejora de la salud materna, lucha contra el SIDA, promocin de la sostenibilidad ambiental y fomento de una asociacin mundial, las comunidades del este fluminense aadieron uno ms. Ese noveno objetivo consiste en acelerar el proceso de desarrollo local con una reduccin de las desigualdades en el Conleste. Esto implica hacer viable un crecimiento econmico en la regin superior al del Estado de Ro de Janeiro y el del pas. Se pretende tambin atraer hacia la regin mano de obra cualificada, mejorar las tasas de ocupacin y participacin laboral, dinamizar el modelo de especializacin productiva de la regin y fortalecer la capacidad emprendedora. El proceso de desarrollo requiere adecuar al crecimiento de la regin la oferta de vivienda, el suministro de energa, la red de transporte, de telecomunicaciones y la infraestructura de salud, reducir los indicadores de violencia y mejorar las condiciones fsicas y la capacidad de inversin de los municipios. Cada una de las metas tiene indicadores propios para ver si las comunidades avanzan en la buena direccin.

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Notas
1. De Gregorio, Jos (2008). El crecimiento econmico de Amrica Latina. Del desencanto del siglo XX a los desafos del siglo XXI. Revista El trimestre econmico, vol. LXXV (1), nm. 297, eneromarzo de 2008. 2. Las estadsticas mundiales sobre produccin corresponden al ao 2009. Los clculos sobre PIB se basan en informacin del banco de datos del Banco Mundial, consultados el 19 de julio de 2011. 3. La divisin en subregiones y pases de gran tamao se han realizado de manera similar al captulo primero en base a criterios geogrficos y de peso demogrfico (Vase recuadro 1.1). 4. Datos del Banco Mundial en dlares constantes del ao 2000. 5. BIRF/Banco Mundial (2007). 6. La cifra de 2009 representa el 1,5% del PIB regional de ese ao. Banco Mundial (2011). 7. Banco Mundial (2011). 8. En este se tienen en cuenta aspectos como la adecuacin de la vivienda y espacio disponible segn el nmero de ocupantes, el acceso a servicios de agua potable, saneamiento, electricidad, etc. 9. BIRF/Banco Mundial (2007). 10. Maldonado, R., Bajuk, N., Hayem, M. (2012). 11. Asia oriental, por ejemplo, ha reducido la pobreza al 16% de la poblacin, un logro mucho ms mayor que el objetivo previsto para 2015, y Asia sudoriental al 19%, justo por debajo de la meta marcada. Naciones Unidas (2011). 12. CEPAL (2010c). 13. Para un anlisis ms detallado de la evolucin de la pobreza y los avances en la regin, ver Naciones Unidas (2010). 14. CEPAL (2011b). 15. Gobierno de Hait. Haiti Earthquake PDNA: Assessment of damage, losses, general and sectorial needs. Documento de trabajo del Gobierno de Hait con apoyo tcnico de Naciones Unidas, el BID, la CEPAL, el Banco Mundial y la Comisin Europea. 2010. 16. CEPAL (2010g). 17. Promedio de pobreza urbana para 2009 de 18 pases de la regin con cifras disponibles y comparables: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. 18. PNUD (2010). 19. CEPAL (2010c). 20. Ver recuadro 2.1 sobre medicin de la pobreza y la desigualdad. 21. Ver Medina, Fernando y Marco Galvn (2008) y PNUD (2010). 22. OCDE (2009). 23. Comparacin basada en los datos de CEPALSTATS. Disponible en lnea: http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp?idAplica cion=1&idTema=363&idioma= 24. CEPAL (2011b) y Naciones Unidas (2012). 25. OIT (2010). En esta divisin, el sector industrial agrupa electricidad, gas y agua, industria manufacturera y construccin; el sector servicios incluye servicios comunales, sociales y personales, transporte, almacenamiento y comunicaciones, comercio, establecimientos financieros y actividades no especificadas. 26. CEPAL (2005b). 27. OIT (2011). 28. Datos basados en estadsticas y proyecciones de CEPAL (2010a) y CEPAL (2006). 29. Venezuela parece presentar tambin una importante diferencia de participacin entre hombres y mujeres, pero este pas ha sido excluido del cuadro comparativo dado que los ltimos datos disponibles se remontan a 1994 (en ese momento haba una distancia de 40 puntos porcentuales entre hombres y mujeres). 30. Los clculos se basan en datos de CEPAL (2010c). La CEPAL advierte de que la actividad femenina no siempre ha estado completamente reflejada en las encuestas, especialmente en las zonas rurales, y que algunas variaciones pueden responder a una mejor captacin de datos. 31. CEPAL (2010c). Incluye datos de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. 32. CEPALSTATS. 33. La estimacin ms baja corresponde a CEPALSTATS. El clculo ms alto aparece en Loayza, N.V., Servn, L. y Sugawara, N. (2009). 34. CEPALSTATS. Sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay. 35. El trabajo decente, segn el concepto acuado por la OIT, es un trabajo productivo para todos, hombres y mujeres, en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad. Eso significa un empleo productivo, que proporcione un ingreso adecuado y justo, seguridad en el lugar de trabajo y proteccin social, mejores perspectivas para el desarrollo personal y que propicie la integracin social; adems, debe garantizar la igualdad de oportunidades y de trato, y permitir el dilogo social. 36. Ferrari, C. (2010). 37. ONU-Habitat (2008). 38. BID (2011b). 39. McKinsey Global Institute (2011). 40. Vase anexo 4 para ms detalles. 41. McKinsey Global Institute (2011), p.9. 42. BID (2010b). 43. McKinsey Global Institute (2011). 44. BID (2010b). 45. Revista Amrica Economa. Disponible en http://rankings. americaeconomia.com/2011/ciudades/ranking.php 46. Se trata de la unidad de investigacin econmica y de negocios de la consultora del mismo nombre. 47. Banco Mundial (2009). 48. Uno de ellos, es el informe del Banco Mundial Doing Business, que clasifica a los pases por la facilidad para hacer negocios. 49. Manzano, N. (2009) 50. McKinsey Global Institute (2011). 51. Segn el ndice de competitividad urbana (ICUR) aplicado por la revista America Economa. 52. El ndice de conectividad combina variables relativas a la magnitud y a la calidad de la movilidad terrestre, martima y area de las personas y de la carga comercial, tanto al interior de los pases como hacia el exterior, as como indicadores complejos de inversin y de desarrollo de las infraestructuras pblica y privada. Ver metodologa en http://rankings.americaeconomia.com/2011/ ciudades/metodologia.php 53. Para ms informacin, vase Agencia de Desarrollo de Curitiba: http://www.agencia.curitiba.pr.gov.br/publico/conteudo. aspx?codigo=10 54. Ranking de la revista Amrica Economa. 55. El ao de los datos para cada pas difieren en funcin de la disponibilidad. Ms detalles en anexo 4. 56. Datos publicados por Garca de Fuentes, A.; Morales, J. y Prez Medina, S. (s/d) 57. Aguilar, Adrin G. (2002). 58. ONU-Habitat (2011e). 59. McKinsey Global Institute (2011). 60. El Pacto Mundial es una iniciativa de las Naciones Unidas para conciliar los intereses de las empresas con las demandas de la sociedad civil mediante un conjunto de principios basados en la derechos humanos, laborales, medioambientes y de lucha contra la corrupcin.

Desarrollo econmico y equidad

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Valparaiso, Chile. Juan Baialardo

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

CAPTULO 3

Vivienda, espacios pblicos y convivencia


En pocas palabras
1. La inequidad y la pobreza se expresan en la importancia de los tugurios en las ciudades de la regin. En general, se ha logrado disminuir la proporcin de habitantes que vive en tugurios, pero la poblacin actual en esas reas es todava de 111 millones de personas, una cifra mayor que hace veinte aos. 2. El alquiler y el mercado del suelo estn poco desarrollados y reglamentados, pese a su participacin decisiva en la problemtica habitacional. En general, ha aumentado la seguridad en la tenencia en los barrios informales, aunque el proceso de integracin es incompleto. 3. La cantidad y calidad de viviendas disponibles no es suficiente para garantizar condiciones mnimas a todos los hogares. Varios pases apoyan financieramente a las familias que lo necesitan para la compra o la mejora de viviendas. Los mecanismos adoptados han demostrado su eficacia, pero no son siempre accesibles a los ms pobres y plantean desafos importantes para la calidad y localizacin de las viviendas que se construyen, la oferta de servicios y el modelo de ciudad que genera. 4. Los centros comerciales se estn convirtiendo en la principal oferta de espacio de socializacin. Los gobiernos prestan poca atencin a la creacin y el mantenimiento de espacios pblicos formales, que son ms escasos y frecuentemente de menor calidad en los barrios perifricos o marginales. Las ciudades de la regin presentan altos niveles de violencia e inseguridad, un problema con importantes consecuencias sociales y econmicas, que tambin tiene impacto sobre la organizacin y el diseo de las ciudades.

Claves para el cambio


5. La regin tiene una reconocida experiencia en trminos de polticas pblicas de vivienda y de mejoramiento de barrios. Sin embargo, el volumen del dficit habitacional es tan elevado que pocos pases podran aspirar a una universalizacin de la vivienda digna en el corto o mediano plazo. Frente a las limitaciones presupuestarias, es fundamental generalizar las polticas de planificacin y gestin del suelo que permitan aprovechar el valor que genera la inversin pblica, as como asignar mayor apoyo a la mejora de viviendas existentes y la incorporacin de reas segregadas. 6. Las polticas habitacionales siempre deberan incluir una dimensin urbana, con medidas especficas para el acceso a servicios bsicos, la movilidad y los espacios pblicos. Existen en la regin experiencias de revitalizacin de centros histricos y de mejoramiento integral de barrios que podran ser replicadas. 7. La inseguridad en las ciudades es un problema de gran alcance que requiere una accin coordinada de las diferentes instituciones del Estado, incluidas las autoridades locales. Estas pueden, adems, contribuir con acciones de pequea escala, en las que participen las comunidades, que incentiven la convivencia y la cohesin social. 8. Los datos e indicadores que permiten evaluar las condiciones habitacionales son muy parciales. Mejorar los sistemas de medicin del dficit cuantitativo y cualitativo de la vivienda y de los espacios pblicos permitira conocer mejor la problemtica, focalizar las polticas y hacer los ajustes presupuestarios que sean necesarios.

CAPTULO 3

Vivienda, espacios pblicos y convivencia

En los ltimos veinte aos, ha mejorado la situacin habitacional de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe. Los gobiernos han dado pasos importantes para materializar el derecho a una vivienda digna, pero todava hay graves deficiencias que impiden garantizar a todos un hbitat adecuado. La vivienda no es solo un techo para abrigarse, tambin es un lugar para vivir y reunir a la familia. Para muchos, es el patrimonio ms importante en trminos monetarios y, a veces, afectivo; la mayor inversin de una vida y, frecuentemente, el lugar donde se generan los recursos que sustentan el hogar. La vivienda es, adems, la unidad bsica del crecimiento urbano. Define los barrios, las demandas de movilidad, de servicios y gran parte de nuestra relacin con la ciudad y el entorno ambiental. Para abordar las necesidades habitacionales en las ciudades, es preciso adoptar un enfoque multidisciplinario debido a la fuerte vinculacin del tema de la vivienda con diferentes aspectos de las ciencias sociales, econmicas y del entorno. Si bien los lmites de esta publicacin no permiten abarcar todas estas facetas, las secciones de este captulo son una aproximacin a algunas de ellas, con un intencional enfoque en la situacin de la poblacin ms vulnerable.
Grfico 3.1 Vivienda existente por cada 1.000 habitantes
300 250

3.1 Vivienda
Tres aspectos bsicos definen la situacin de la vivienda: la cantidad de viviendas existentes (stock habitacional), la cantidad que hace falta en funcin del nmero de hogares (dficit cuantitativo) y cuntas incumplen estndares mnimos de habitabilidad que permitan una calidad de vida digna y adecuada (dficit cualitativo). Las mediciones actuales sobre vivienda presentan importantes limitaciones ya que se centran en los aspectos ms fciles de cuantificar. No incluyen criterios ms subjetivos, como la habitabilidad, la privacidad y todo lo que tiene que ver con el diseo de la vivienda1, y desatienden problemas del entorno determinantes para la calidad de vida.

Dficit cuantitativo
El stock de viviendas en la regin muestra un rezago importante respecto al tamao de la poblacin en cada pas, que impacta las condiciones habitacionales y su precio2. Segn las cifras derivadas de la ronda de censos del 2000, las ms recientes disponibles a nivel comparativo sobre este tema 3, los pases de la regin disponan de 200 a 300 viviendas por cada mil habitantes.

N de viviendas/1000 hab.

200 150 100 50 0

Fuente: Elaborado con datos de CELADE. Base de datos de Censos de Poblacin y Vivienda (ltimos censos disponibles). Consultado en julio de 2011.

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Mazatlan, Mexico. El problema de vivienda incluye el acceso a servicios bsicos. Luis Brito

Resulta difcil determinar con exactitud cuntas viviendas seran precisas para atender las necesidades de la poblacin, pues supone la definicin de estndares de habitabilidad culturalmente variables. La cantidad no depende nicamente del nmero de unidades existente y de habitantes. Tambin est ligada al crecimiento demogrfico, al avance de la transicin urbana, a la reduccin del tamao de las familias, a prcticas de retencin de viviendas por los mercados y a polticas de acceso al suelo y a la vivienda para los pobres. Para determinar el dficit cuantitativo, es necesario conocer el nmero de hogares secundarios que cohabitan en una misma vivienda y cuntas son tan precarias que es preciso sustituirlas. No existen cifras oficiales sobre el dficit cuantitativo de viviendas para el conjunto de Amrica Latina y el Caribe. En algunos casos, los censos ofrecen informacin insuficiente y an no est disponible la actualizacin, de forma comparada, de los datos de hogares basados en los censos del 2010. Sin embargo, estudios realizados para varios pases de la regin muestran que el dficit cuantitativo de vivienda supera el 50% del total de hogares en Honduras y Nicaragua, y es cercano o superior al 30% en Argentina, Bolivia, El Salvador, Paraguay, Repblica Dominicana y Venezuela4. Las cifras evidencian una cohabitacin que, en la regin, tiene races culturales, pero tambin responde a una estrategia de supervivencia econmica ante la inestabilidad laboral, la pobreza y el gasto que significa una vivienda, principalmente para las mujeres y los jvenes5. Ms all del stock actual, preocupa la evolucin del dficit, que ha aumentado de los 38 millones de viviendas calculados para 1990 a un cifra de entre 42 y 51 millones
Vivienda, espacios pblicos y convivencia

en 20116. Sin un cambio de tendencia profundo, la escasez de vivienda va a seguir siendo uno de los mayores desafos en Amrica Latina y el Caribe en los prximos aos.

Importantes carencias habitacionales


El problema de la vivienda no es slo la insuficiente cantidad, sino tambin las condiciones en las que se encuentra una alta proporcin de ellas en acceso a servicios pblicos, espacio y materiales de construccin7. Muchas se concentran en reas segregadas social y espacialmente, que reciben denominaciones diversas segn los pases, como tugurios, ranchos, villas, favelas o cinturones miseria. Evaluar las carencias habitacionales resulta an ms difcil que estimar el dficit cuantitativo puesto que se trata de un fenmeno amplio, con mltiples causas y manifestaciones. Si bien en muchos pases se ha mejorado el sistema de recopilacin de datos y unificado algunos criterios, el tipo de informacin recabada todava est lejos de permitir un anlisis comparado y aceptado del fenmeno8. Un hogar de tugurio es, de acuerdo con ONU-Habitat9, un grupo de individuos que vive bajo un mismo techo en un rea urbana, privado de una o varias de las condiciones detalladas en el recuadro 3.1, entre ellas, disponer de una vivienda de materiales duraderos, con suficiente espacio, acceso a fuentes mejoradas de agua y a instalaciones de saneamiento, y sin riesgo de desalojo. Esta definicin ha sido el marco de la meta 7D de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que se propone mejorar considerablemente, para el ao 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios10.

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Grfico 3.2 Amrica Latina y el Caribe. Poblacin urbana viviendo en tugurios, circa 2005a
100 90

Porcentaje de poblacin

80 70 60 50 40 30 20 10 0

Fuera de tugurios
a

En tugurios

ALC

El promedio para Amrica Latina y el Caribe incluye 27 pases y territorios. Datos de 2005, con excepcin de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia y Guatemala, que corresponden a 2007. Fuente: ONU-Hbitat. Global indicators database. Procesamientos especiales de encuestas de hogares utilizando los 4 componentes de tugurio (agua mejorada, saneamiento mejorado, vivienda durable y rea habitable suficiente).

Recuadro 3.1 Asentamiento precario: Definicin


ONU-Habitat define hogar de asentamiento precario como un grupo de personas que vive bajo el mismo techo enuna zona urbana que carece de una o ms de las siguientes condiciones: 1. Una vivienda durable de naturaleza permanente que proteja contra condiciones climticas adversas. 2. Un espacio vital suficiente, lo que significa que no ms de tres personas compartan una habitacin. 3. Acceso fcil a agua potable en cantidad suficiente y a un precio razonable. 4. Acceso a saneamiento adecuado: letrina privada o pblica compartida con una cantidad razonable de personas. 5. Tenencia segura para evitar los desalojos forzados. No todos los asentamientos son homogneos y no todos los habitantes de los asentamientos precarios sufren el mismo grado de privacin. Este depende de cuntas de las cinco condiciones mencionadas anteriormente se dan en el hogar. Ante la dificultad de encontrar palabras que satisfagan las diversas sensibilidades culturales, los organismos internacionales usan de forma indiscriminada los trminos asentamientos precarios, tugurios y barrios marginales.
Fuente: ONU-Habitat http://www.unhabitat.org/documents/media_centre/ sowcr2006/SOWC%204%20Slum%20Definitions%20and%20DeprivationsEspa%C3%B1ol.pdf

En virtud de esa definicin, uno de cada cuatro habitantes de la regin vive en condiciones de tugurio11, una manifestacin fsica y espacial de la pobreza y la desigualdad que, como se vio en el captulo segundo, son fenmenos persistentes en la regin. La situacin regional es heterognea. La proporcin de poblacin urbana viviendo en tugurios vara entre el casi 5% de Suriname hasta el 70% de Hait12. Adems de este pas, destacan por sus elevados ndices (ordenados de mayor a menor) Jamaica, Bolivia, Belice, Nicaragua y Guatemala. En general, los pases con menor oferta y/o mayor dficit cuantitativo de viviendas, presentan las peores condiciones fsicas y de acceso a servicios bsicos. Muchas deficiencias habitacionales tienen su origen en opciones temporales de vivienda que se convirtieron en permanentes ante la falta de otras alternativas. La produccin social de vivienda en condiciones de informalidad sigue siendo la nica o la mejor opcin objetiva para quienes viven en la pobreza o excluidos del mercado formal. Son viviendas ubicadas en asentamientos precarios, generalmente en reas periurbanas, reas centrales deterioradas y reas de riesgo ambiental, dentro y fuera de los lmites urbanos. Los grados de consolidacin, tipo de carencias y problemticas que presentan son diversos, pero suelen estar privadas total o parcialmente de servicios bsicos, accesos adecuados a espacios pblicos y sistemas de transporte, y estn particularmente expuestas al fenmeno de la violencia urbana y las amenazas ambientales, como

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

se analizar en las secciones y captulos siguientes. La precariedad habitacional afecta con mayor fuerza a las mujeres y a los jvenes, en especial por fenmenos como el hacinamiento y la falta de seguridad y de oportunidades. Para evaluar las condiciones habitacionales en toda su complejidad, seria necesario considerar la vivienda, no de forma aislada, sino en relacin con el entorno y la ciudad, aspectos que an no estn contemplados en las mediciones internacionales. En la regin existen algunas experiencias interesantes en este campo, como las realizadas durante los aos noventa en Venezuela y Chile con mediciones basadas en fotografas areas13. Si bien estas experiencias en su momento no fueron replicadas, el aumento de la capacidad computacional, el abaratamiento de las imgenes satelitales y la georreferenciacin de censos un procedimiento que ya ha sido empelado en los ltimos censos de Brasil y Chile abren una nueva oportunidad para incluir la dimensin espacial en los anlisis habitacionales. Los avances tecnolgicos tambin permiten realizar clculos ms complejos y procesar un volumen de informacin mayor, incluso proveniente de los propios habitantes y usuarios de los servicios.

Recuadro 3.2 Emergencia habitacional en Paraguay


En 2011, el Gobierno de Paraguay decret oficialmente la emergencia habitacional en el pas y propuso un plan de choque para ampliar la oferta de vivienda para familias pobres, incluyendo el esquema de subsidios inspirado en el modelo chileno, y una modificacin importante a la tradicionalmente baja inversin pblica en vivienda. A partir de los censos de 1992 y 2002, se realiz un anlisis para precisar la situacin real del parque habitacional y estimar el dficit cuantitativo y cualitativo. Se construy un ndice de calidad global de las viviendas a partir de tres indicadores (materiales, saneamiento y tipologas habitacionales) y se clasific a las viviendas en funcin del hacinamiento y del agrupamiento (ncleos familiares que convivan bajo el mismo techo y dependiendo de si tenan presupuestos comunes o independientes). El anlisis mostr un dficit oficial de viviendas urbanas de cerca del 58% del stock actual. Se requera de unas 72.000 unidades nuevas para cubrir el dficit cuantitativo y mejorar las condiciones de 327.000 de las viviendas existentes para acabar con el dficit cualitativo.
Informacin adicional disponible en www.senavitat.gov.py/pdf/deficit.pdf

Mejoras relativas de los tugurios


En los ltimos veinte aos, se han mejorado considerablemente las condiciones de acceso a los servicios bsicos para los hogares de la regin. Actualmente, la electricidad en reas urbanas es un servicio casi universal (entre el 97% y el 100% de cobertura). El 97% de la poblacin urbana tiene acceso a agua mejorada y el 86% dispone de saneamiento, pero esas tasas no tienen en cuentan las condiciones de provisin del servicio, ni su precio o calidad14. Durante ese mismo perodo, la proporcin de poblacin urbana viviendo en condiciones de tugurio disminuy en 9 puntos porcentuales (pasando de 33% a 24%)15. Los esfuerzos realizados no fueron suficientes para reducir la cantidad absoluta de personas en estas condiciones, que aument de 106 a 111 millones. A nivel de pas, destacan los avances en Colombia, Nicaragua y Per, donde el nmero de personas sin condiciones habitacionales adecuadas se redujo en una cuarta parte entre 1990 y 2007; tambin logr avances Mxico, mientras que la situacin se ha estabilizado en Argentina y Repblica Dominicana. En Brasil, se estima que, a pesar del descenso en trminos relativos, la poblacin viviendo en asentamientos precarios aument en ms de 5 millones de personas en el mismo periodo16 ; y lo mismo ocurre en Hait, donde la cifra absoluta casi se ha duplicado en las dos ltimos dcadas, una estimacin que, sin duda, ha empeorado como consecuencia del terremoto de 2010. La interpretacin de los datos anteriores debe tener en cuenta las limitaciones de la medicin, ya que depende mucho de los criterios empleados. Adems del indicador de ONU-Habitat, se dispone de datos producidos con otras metodologas, como el ndice de tenencia segura de CELADE17. El diagnostico sobre la situacin habitacional puede diferir considerablemente segn el indicador que se considere, como ilustra el caso de Paraguay.
Grfico 3.3 Amrica Latina y el Caribe. Tendencia de poblacin urbana que vive en tugurios, 1990-2010
116 114 112 110 108 106 104 102 100 1990 1995 2000 2005 2010 Total Poblacin urbana en tugurios % Poblacin urbana en tugurios
Fuente: Elaborado con datos de ONU-Hbitat (2009). Base de datos Global Urban Indicators.

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Millones de personas

Vivienda, espacios pblicos y convivencia

% de poblacin urbana

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Predominio de los propietarios


Las encuestas realizadas peridicamente a los hogares de la regin muestran que la vivienda en propiedad es la principal forma jurdica de tenencia en la regin, independientemente del tamao de la ciudad. Pese a las grandes diferencias econmicas existentes en la regin, no se ha detectado una relacin clara entre el nivel econmico de un pas y la distribucin de la tenencia entre propietarios, arrendatarios y otros moradores. En todos los pases con disponibilidad de datos, ms de la mitad de los hogares urbanos se declara propietario del lugar donde vive. Sin embargo, esto no significa que posean un ttulo de propiedad conforme a la legislacin vigente. En muchos pases, entre ellos Argentina y Brasil, el trmino se identifica con la propiedad de la estructura fsica, es decir, la propia vivienda, no con la propiedad del suelo, ni con la existencia o no de un ttulo de propiedad. Tampoco hace referencia a si la vivienda o el barrio tiene reconocimiento urbanstico o cumple con los requisitos jurdicos exigidos para tener condicin urbana segn las normas de planeacin de la ciudad. La tenencia en alquiler presenta variaciones, entre el 5% de hogares en el caso de Nicaragua y 9% de Per al 34% de Repblica Dominicana o el 38% de Colombia18. Se estima que, en general, el mercado de alquiler es proporcionalmente mayor en reas formales debido a que en stas existen mecanismos jurdicos de proteccin ms eficaces19. En cuanto a las figuras incluidas como otras formas de tenencia, el porcentaje difiere segn el pas, pero siempre representa un nmero significativo, que oscila entre el

Morelia, Mexico. La vivienda en propiedad es la principal forma jurdica de tenencia en la regin. Jorge Adrin Ortiz

10 y el 20% de los hogares. Es una categora que puede concentrar altas carencias habitacionales. Estas cifras podran ser superiores en pases de tradicin anglosajona del Caribe debido a sus sistemas tradicionales o colectivos de la propiedad (actualmente en un proceso de transicin hacia regmenes privados), las herencias de los sistemas coloniales y la debilidad en los sistemas de registro y propiedad, pero resulta difcil de estimar a falta de datos oficiales. Pese a su importancia econmica y social, las polticas enfocadas al alquiler estn poco desarrolladas en la regin. Los grupos de bajos ingresos podran encontrar alternativas

Grfico 3.4 Distribucin de hogares urbanos por condicin jurdica de la tenencia de la vivienda. Circa 2007
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Inquilino

Otras modalidades

Propietario

Fuente: Elaboracin con datos de la CEPAL, Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. Pases seleccionados para esta ilustracin grfica.

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Tabla 3.1 Tendencias recientes en la condicin jurdica de la tenencia. reas urbanas Pases Periodo comparado Variacin en el porcentaje de hogares Propietario Venezuela (Rep. Bol.) Per Brasil El Salvador Chile Honduras Bolivia (Est. Plu.) Guatemala Paraguay Uruguay Costa Rica Nicaragua Argentina Mxico R. Dominicana Colombia 1990-2007 1997-2003 1990-2007 1990-2006 1990-2006 1990-2007 1990-2007 1998-2004 1990-2007 1990-2007 2000-2007 1993-2006 1991-2006 1992-2006 1995-2006 1990-2007 7,3 6,9 6,5 6,3 5,3 4,3 3,9 2,6 1,7 -0,3 -4,9 -4,9 -5,6 -7,2 -7,8 -12,5 Arrendatario -7,7 -4,6 -2,7 -8,3 -1,9 2,3 2,6 -1,7 -5,0 -2,7 4,5 0,2 2,2 3,3 6,5 3,6 Otras modalidades 0,4 -2,3 -3,8 2 -3,4 -6,7 -6,4 -0,9 3,4 3 0,3 4,8 3,4 3,8 1,4 8,8

Fuente: Elaboracin con datos de CEPAL, Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares en reas urbanas seleccionadas de los respectivos pases.

de vivienda en reas urbanas consolidadas si se adoptaran programas de subsidio para el alquiler focalizados en ellos. Esto tendra una incidencia positiva sobre su nivel de ingresos reales, sus condiciones habitacionales y la calidad de vida de las familias, mientras que evitara a la ciudad gastos pblicos asociados a la urbanizacin ilegal20. Una tarea pendiente en Amrica Latina es la proteccin de la seguridad jurdica de la tenencia de los arrendatarios. Buena parte de los hogares no dispone de un contrato escrito o, incluso cuando lo tiene, desconoce la legislacin; tambin se dan casos en que, aun conocindola, no se aplica. Respecto a la tenencia de los asentamientos de origen irregular, cabe destacar que la regin cuenta con ms de cuarenta aos de experiencias de redefinicin de los derechos de propiedad en estos contextos. Numerosas ciudades han procedido a lo que genricamente se conoce como titulacin, es decir legalizar la tenencia de lotes individuales a favor de las familias que los ocupan21. Con diferentes focos y alcances, se han identificado este tipo de polticas en al menos 17 pases de Amrica Latina y el Caribe22.

Recuadro 3.3 Regularizacin de ttulos en Per y Brasil


Un caso especialmente conocido es el de Per, donde se han desarrollado ampliamente programas masivos de titulacin individual. Entre 1996 y 2006, fueron entregados ms de un milln y medio de ttulos, de los cuales ms de un tercio correspondieron a Lima23. Este esquema, sin inversiones ni mejoras en la redes de servicios bsicos, vas o plazas pblicas, no ha dado todos los resultados esperados puesto que su impacto sobre el alivio de la pobreza es muy discutible. Contrariamente a las expectativas creadas, no se ha observado un cambio importante en el acceso al crdito formal para las familias ya tituladas24. En Brasil, un caso representativo ha sido el de Recife, donde buena parte de los asentamientos informales ms antiguos estaban localizados en terrenos de propiedad pblica. La propia legislacin impeda el reconocimiento de derechos para los habitantes de estos barrios. Para superar este obstculo se cre la figura de Concesin del Derecho Real de Uso, que contribuy a establecer un nuevo paradigma sobre la funcin social de la propiedad pblica y privada. La concesin fue un primer paso para la regularizacin de los barrios y su mejora urbanstica mediante intervenciones e inversiones pblicas. Este caso es de especial relevancia pues la figura jurdica fue posteriormente incorporada al Estatuto de la Ciudad (legislacin federal aprobada en 2001), convirtindose as en una herramienta al alcance de todos los municipios brasileos.

Vivienda, espacios pblicos y convivencia

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Subsidios a la construccin y mejora de viviendas


Amrica Latina y el Caribe destacan en el escenario internacional por la calidad y diversidad de sus programas de subsidio a la vivienda. Los subsidios, recursos pblicos no reembolsables, en general en dinero, pero tambin en materiales, facilidades de crdito, reduccin de costos asociados a la vivienda y otros complementos, han sido utilizados en la regin como un importante instrumento de las polticas pblicas de vivienda y hbitat. Desde la dcada de 1980, varios pases de la regin han adoptado progresivamente polticas de vivienda de inters social orientadas al mercado mediante el llamado subsidio a la demanda. Por este mecanismo, el Estado concede directamente al hogar o persona de bajos ingresos un dinero o bono para complementar su capacidad econmica y facilitar su acceso a una vivienda social producida por el mercado. Adems de ayudar a las familias, este tipo de poltica busca incrementar el stock de viviendas mediante la produccin privada e incentivar el sector de la construccin y, con ello, la dinmica econmica del pas. Siguiendo el modelo chileno, pionero en la regin, pases como Colombia, Costa Rica, Mxico y Brasil han adoptado esquemas de subsidios similares para la construccin, adquisicin o mejora de las viviendas. Segn el pas y la poblacin beneficiaria, el esquema de subsidios a la demanda, se completa con crditos hipotecarios ms favorables y otros subsidios directos o indirectos para la produccin de vivienda. Son los subsidios a la oferta, que apoyan a empresas y prestadores de servicios para la adquisicin de terrenos, la produccin de materiales, la construccin de viviendas e infraestructuras, la disponibilidad de servicios bancarios y crditos. Tambin incluyen descuentos en pagos asociados a los trmites, la escrituracin y el registro de la propiedad para las viviendas de inters social. En el pasado, las tentativas de subsidio masivo a la oferta de vivienda no fueron muy exitosas ya que no permitan optimizar los costos. Sin embargo, vale la pena destacar el inters de este mecanismo para facilitar o acelerar la adaptacin de la oferta de viviendas y servicios hacia tipologas y productos de inters social, que no se generan espontneamente por no tener suficiente rentabilidad inmediata. Tambin existen programas de subsidios directos de pequeas cuantas para la mejora de las condiciones fsicas de las viviendas con altas carencias habitacionales, en especial para la cocina y los baos. Generalmente, llegan a un mayor nmero de beneficiarios al no estar vinculados a condiciones jurdicas de propiedad o reconocimiento formal del asentamiento. Son programas que tienen una visibilidad poltica importante al permitir mejoras

Recuadro 3.4 El modelo chileno y sus lmites


Considerado como un paradigma regional, el modelo desarrollado por el Gobierno chileno logr reducir a mnimos el dficit cuantitativo de viviendas y prcticamente universalizar la cobertura de servicios bsicos en reas urbanas. Con una orientacin de mercado, el Estado se vali de subsidios directos a los hogares para que pudieran adquirir una vivienda social nueva producida por el sector privado, un mecanismo que en los aos ochenta fue innovador. Este esquema incorpor la desregulacin sobre localizacin, diseo y estndares de las viviendas, y la liberalizacin normativa del suelo. Hoy, si bien el stock habitacional ha aumentado ampliamente y el dficit cuantitativo ha disminuido a mnimos, problemas de calidad, segregacin, fragmentacin, inseguridad, violencia urbana y hacinamiento, principalmente en barrios y reas donde se localiza la vivienda social subsidiada, ocupan un espacio importante en las preocupaciones pblicas. Investigaciones acadmicas como Los con techo25 y Crimen y violencia urbana26 hablan del impacto del diseo y ubicacin de las viviendas subsidiadas en estos problemas sociales. La calidad y localizacin de la vivienda y su entorno destacan como elementos centrales a ser considerados en las polticas habitacionales. El gran dinamismo y construccin de viviendas sociales junto con la desregulacin de las reas de expansin urbana y la falta de una poltica de suelo coordinada con la poltica de vivienda, contribuy, al menos en el caso de Santiago, al incremento desproporcionado de los precios de los terrenos en la periferia de la ciudad. La consecuencia ha sido un peso cada vez mayor del suelo en el costo total de la vivienda y crecientes distancias al centro y los subcentros de la ciudad. Este efecto dificulta el acceso de los pobres a una vivienda, al tiempo que reduce la calidad de las viviendas ofrecidas27.

concretas de la vivienda, pero no resuelven problemas de fondo, como la falta de acceso a agua entubada, a una red de recoleccin de excretas y de aguas residuales. Las ventajas e inconvenientes de los mecanismos de subsidios descritos han sido objeto de numerosos debates. Los subsidios son herramientas poderosas pero, al introducir distorsiones en el mercado, requieren ser utilizados con cuidado y transparencia para no generar costos sociales, econmicos o ambientales que puedan comprometer el alcance de sus objetivos y su sostenibilidad. El subsidio debera beneficiar a quien ms lo necesita. La lgica del mercado tiende a excluir a sectores muy vulnerables que no ofrecen el perfil econmico, de ahorro y cofinanciacin exigidos. Esta exclusin se refuerza por la ineficiencia y bajo desarrollo de los mercados de suelo urbanizado, financiero y de crdito en la regin. La solucin pasa por incluir criterios de seleccin acordes con las realidades socioeconmicas de las familias pobres. Adems, debe reconocerse que no siempre es viable una vivienda en propiedad y un crdito bancario, y que, en estos casos, hay que buscar otras alternativas, como los subsidios para el alquiler.

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Una debilidad de los esquemas de subsidios est ligada a la localizacin, el diseo y la calidad de las viviendas subsidiadas. Cuando estos dos componentes son determinados por el mercado, la presin por rebajar los costos lleva a elegir terrenos extremadamente perifricos y generar condiciones habitacionales y de servicios insuficientes. Por ello, es necesario articular los subsidios con estndares mnimos de calidad o, de lo contrario, se termina creando nuevas trampas de pobreza. Sin orientacin del poder pblico, el mercado sigue su lgica econmica, y reproduce espacialmente el patrn de segregacin social que predomina en la regin. Si bien no se ha identificado una solucin universal para todos los contextos, es razonable afirmar que los programas ms efectivos son los que logran combinar las ventajas de las modalidades de oferta y demanda, la actuacin pblica en la regulacin de estndares y el dinamismo de los mercados de suelo. Un factor relevante a tener en cuenta es que buena parte de las necesidades habitacionales de los hogares pueden ser satisfechas con el stock de vivienda. Por ello, es importante atender tambin la calidad de las unidades existentes mediante programas de mejoramiento de viviendas y barrios, intervenciones para reducir su vulnerabilidad estructural y la renovacin de reas urbanas.

La concentracin de recursos econmicos en la ciudad y el incremento sostenido del precio del suelo urbano hacen que la fiscalidad del suelo sea un instrumento clave para la financiacin de proyectos y del proprio gobierno local. Frente a la tradicin regional de baja tributacin inmobiliaria, varias ciudades, como So Paulo y Bogot, cuentan con experiencias importantes de obtencin de recursos a partir del beneficio econmico que los propios gobiernos generan cuando otorgan usos y densidades de suelo, y cuando realizan inversiones pblicas en un rea de la ciudad.

Recuadro 3.5 Subsidios a la vivienda en Colombia y Brasil


En Colombia, desde 1991, existe un sistema institucional y financiero para el desarrollo de subsidios pblicos a los hogares, principalmente para la compra de vivienda nueva. El dispositivo distingue dos grandes grupos: viviendas de inters prioritario, para las familias ms pobres, y viviendas de inters social, para hogares con recursos limitados. El monto del subsidio es progresivo en funcin de la capacidad econmica y la puntuacin que reciben las familias en el sistema nacional de identificacin de potenciales beneficiarios de programas sociales (SIBEN). Segn una reciente evaluacin del BID28, solo un 15% de los hogares colombianos tiene capacidad econmica para cubrir los costos de una hipoteca. Una consecuencia importante es que la efectiva utilizacin de los subsidios asignados es bastante inconstante, pues los hogares no siempre renen las exigencias de ahorro o de perfil bancario. La evaluacin mostr, tambin, que el costo de la vivienda en propiedad y el crdito bancario llegan a comprometer la canasta bsica de consumo de un 25% de los hogares beneficiados, es decir, para estos hogares la vivienda opera como un inductor de pobreza. En 2009, el Gobierno de Brasil lanz un programa nacional para crear un milln de viviendas en dos aos, Mi casa, mi vida. El programa comprende varias modalidades estructuradas en funcin del nivel de renta de los hogares. Para las familias que ganan hasta 3 salarios mnimos, el programa opera con organizaciones de base y alianzas pblico-privadas. Para los otros grupos el mecanismo est ms alineado con los enfoques tradicionales del sector privado. El programa combina subsidios a la demanda y financiamiento de vivienda asequible mediante prestamos rembolsables. En los dos primeros aos, se han construido y entregado ms de 338.000 viviendas, y contratado ms de un milln. Adems, fueron invertidos 53.140 millones de reales (28.000 millones de dlares) y creado 665.000 nuevos empleos. Por su envergadura y las cantidades de dinero que implica, est considerado un hito en la consolidacin de una poltica de vivienda en Brasil. Entre los desafos que enfrenta el programa figura el de contribuir a crear ciudades ms compactas, integradas y sostenibles, incluyendo la prestacin de servicios, un aspecto que se prev reforzar en la segunda fase.
Informacin disponible en: http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/programas_habitacao/ pmcmv/

Polticas de suelo y planificacin urbana


En la mayora de las economas de la regin, se iniciaron en las ltimas dcadas procesos de liberalizacin del mercado de suelo urbano que, unidos a otros factores, han sido caldo de cultivo de fenmenos especulativos. El mercado del suelo tiene la particularidad de no ser elstico. Es un recurso natural, disponible en cantidad limitada y altamente determinado por criterios de localizacin y de infraestructura, que no son transferibles. El problema es que la tierra no solo tiene una funcin econmica, tambin tiene un fin social inherente. La adquisicin de suelo, ya sea en el mercado formal o informal, es uno de los vehculos principales de acceso a la vivienda. Tambin determina las formas y condiciones de la expansin urbana. Las polticas de vivienda, las polticas urbanas y las polticas de reduccin de la pobreza no pueden abordarse ignorando las condiciones del mercado de la tierra, incluyendo su componente informal. Paradjicamente, el suelo urbano raramente ha sido objeto de una poltica de Estado y, en la mayora de los pases, solo se han tomado medidas a posteriori con el objetivo de regularizar situaciones de ilegalidad o informalidad. Salvo algunas excepciones, en las ciudades de Amrica Latina y el Caribe, el mercado de suelo est poco reglamentado y no existen polticas pblicas claramente orientadas a favorecer su distribucin ms equitativa.

Vivienda, espacios pblicos y convivencia

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Recuadro 3.6 La fiscalidad del suelo como recurso para financiar infraestructuras
Las contrapartidas que puede obtener el gobierno local de los usos y aprovechamientos urbansticos, cuando estn articulados a mecanismos de planificacin y gestin del suelo, ha quedado patente en Bogot y So Paulo29. En Bogot, la implementacin de la Participacin en Plusvalas permiti recaudar entre 2009 y 2011 aproximadamente 38 millones de dlares30 con una finalidad de redistribucin, principalmente mediante el financiamiento de vivienda social y el mejoramiento de asentamientos precarios. En So Paulo, se han realizado importantes recaudos para cubrir costos de infraestructura y garantizar viviendas para los residentes de bajos ingresos por medio de los Certificados de Edificabilidad Potencial Adicional Constructiva (CEPAC). Se trata de un tipo de venta en subasta pblica de superficie construible adicional a la prevista dentro de operaciones urbanas. A modo de ejemplo, en la Operacin Urbana Faria Lima, entre 1995 y 2004 fueron comprados por los promotores inmobiliarios cerca de 1 milln de metros cuadrados adicionales de construccin para ser utilizados dentro del permetro de la operacin, con un recaudo de ms de 150 millones de dlares31. Existen experiencias en otras ciudades, con instrumentos adaptados a su propia dinmica urbana, capacidad tcnica y marco jurdico. Las herramientas pueden ser tributarias, como en el caso de Bogot, u obligaciones no tributarias asociadas al planeamiento, tales como las cuotas de suelo para la construccin de infraestructuras, las cuotas de vivienda social dentro de los proyectos inmobiliarios, etc. Estas medidas aumentan la oferta de suelo urbanizable disponible, permiten el financiamiento urbano de infraestructuras y desincentivan las prcticas de retencin especulativa del suelo32.

3.2 Espacios pblicos


La evaluacin de las condiciones habitacionales es inseparable de la oferta, disponibilidad, calidad y seguridad del espacio pblico. Los espacios pblicos son lugares de convivencia e interaccin social por excelencia. Constituyen los ejes articuladores de las ciudades y sus servicios, y desempean funciones sociales, institucionales, ambientales, de movilidad y recreacin. El espacio pblico urbano y los espacios de propiedad privada, pero de uso pblico, como los centros comerciales, tienen tambin un papel importante como extensin de la casa, particularmente cuando sta es de dimensin reducida. La disponibilidad de espacios pblicos en cantidad y calidad ocupa un papel central en el poder de atraccin de las ciudades y la aceptacin social de la densidad urbana, tan necesaria para la sostenibilidad.

Escasa medicin y regulacin


En la regin hay estudios sobre el espacio pblico desde un punto de vista funcional, legal o social. Sin embargo, las mediciones cualitativas y cuantitativas del espacio pblico urbano, su disponibilidad, aprovechamiento y acondicionamiento son casi inexistentes y muy parciales. Medir la oferta de espacios pblicos plantea desafos similares a los analizados en el caso de la vivienda. Las mediciones cuantitativas cambian segn la definicin de espacio pblico. La medicin puede estar limitada a los espacios pblicos tradicionales, constituidos por las plazas y parques, o, en el otro extremo, abarcar todo el rea no edificada incluyendo calzadas, aceras,

So Paulo, Brasil. Existe una escasa medicin de los espacios pblicos disponibles en la regin. Dannielle Moody

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

espacios peatonales, zonas verdes de separadores viales, zonas deportivas, alamedas, jardines, zonas de reserva forestal o de proteccin ambiental, playas y terrenos no construidos que informalmente se usan como campo de ftbol e incluso el centro comercial. Existe adems una ambigedad entre la medicin de espacios pblicos y de reas verdes de la ciudad, las cuales no siempre son espacio accesible o de aprovechamiento pblico33. La cantidad de reas verdes es una de las mediciones ms frecuentes de espacio pblico34, junto con la de calles peatonales, vas exclusivas para el transporte pblico y la bicicleta, plazas y equipamientos pblicos, pero seran necesarias investigaciones complementarias para sistematizar la informacin y permitir la realizacin de sntesis a nivel nacional y regional. La experiencia realizada en Mxico por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) en el censo de 2010 para medir las condiciones de la vialidad, sealizacin, alumbrado pblico, accesos peatonales y vehiculares, alcantarillado, rampas y arborizacin en reas urbanas ha establecido un primer referente de medicin del entorno urbano35. Otra iniciativa de inters es la medicin mediante encuestas de satisfaccin, como la realizada por la red Ciudad, Cmo Vamos?. Sin embargo, la complejidad de la tarea, su carcter necesariamente subjetivo y la importancia del contexto especfico de cada situacin representan limitaciones estructurales para la bsqueda de respuestas al desafo de la medicin de la calidad de los espacios pblicos.

Recuadro 3.7 Cmo vamos?


En la regin, diversas iniciativas de la sociedad civil buscan medir la calidad de vida en el entorno urbano y contribuir al debate sobre espacio pblico y su inclusin en la agenda poltica. Como parte de esas acciones, han surgido, en ciudades como Bogot36, Guadalajara37, Lima38 o La Paz39, observatorios ciudadanos para el control de la gestin municipal y la generacin de conocimiento que ayude a la toma de decisiones. Estos organismos se han unido en la Red Latinoamericana de Ciudades Justas y Sostenibles. Dicha red agrupa ya a ms de 37 observatorios o entes locales en nueve pases (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay). Con una mezcla de indicadores cuantitativos y de percepcin ciudadana, estos observatorios evalan y monitorean diversos componentes bajo la pregunta comn Cmo vamos? En el caso de Bogot, cmo vamos, pionero en la regin, la condicin y calidad del espacio pblico se mide, desde una visin que prioriza lo colectivo y al peatn, a partir de: Cambios, condiciones y cobertura de la malla vial que sirve al Transmilenio y a las ciclorutas. Cantidad de espacio pblico por habitante. Condiciones de los andenes y separadores segn los usuarios. Calificacin ciudadana a parques y zonas verdes, vas de acceso barriales, iluminacin de espacios pblicos, transporte pblico, estado de la malla vial y administracin del trnsito.

Frontera difusa entre espacio pblico y privado


En una regin con altos ndices de desigualdad de ingreso y oportunidades, el acceso real a las ofertas urbanas est estrechamente ligado al estatus socioeconmico del ciudadano. En las ciudades de Amrica Latina y el Caribe, el espacio pblico se presenta fragmentado tanto en la oferta como en sus condiciones de diseo, mantenimiento, acceso, seguridad, localizacin y animacin. Es una fragmentacin relacionada con la segregacin social y espacial40, mecanismos que tienden a reforzarse mutuamente. El dficit y la inequidad en el acceso a espacios pblicos no se han solucionado con la expansin de las ciudades, ms bien al contrario. Como consecuencia de la dbil regulacin del mercado de suelo, las cesiones de suelo para espacio pblico en el marco de proyectos de desarrollo urbano, cuando existen, no siempre son adecuadas, ni en proporcin, ni en calidad o localizacin. En las reas precarias, una cancha de ftbol y un saln comunitario constituyen, en el mejor de los casos, la nica oferta de espacio pblico al margen de las calles. El crecimiento urbano no planificado ha producido reas

con vas muy estrechas, sin pavimento ni desages, en las que los terrenos que podan servir para actividades comunitarias han sido ocupados para usos privados. Es particularmente preocupante considerando que los impactos negativos de la falta de espacio pblico aumentan cuando la superficie interior de la vivienda por persona tambin es reducida, creando una doble reclusin urbana. Sin embargo, sera un error no valorar los espacios pblicos que resultan de la ocupacin orgnica o informal del terreno, especialmente considerando el carcter de las actividades y eventos que acogen41. En general, los espacios pblicos existentes en los barrios precarios tienen un significado particular para quienes los habitan42 y presentan el potencial de transformarse en espacios pblicos totalmente consolidados y con altos grados de sostenibilidad econmica y social mediante intervenciones fsicas de alcance relativamente reducido. Por otra parte, los proyectos inmobiliarios de barrios cerrados destinados a un pblico de poder adquisitivo medio y alto tienden a incluir espacios de recreo cuyo acceso est restringido a los habitantes del condominio, y con un tamao y un diseo generalmente limitado o, en todo caso, muy lejos de lo que se podra alcanzar con una debida planificacin y aprovechamiento colectivo de los esfuerzos de inversin.
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Vivienda, espacios pblicos y convivencia

Al mismo tiempo, han surgido los centros comerciales como lugares de encuentro comn, en sustitucin de los espacios pblicos tradicionales, pero con una diferencia fundamental: son espacios privados, orientados exclusivamente al consumo, con reglas de acceso que dependen de la apariencia y del poder adquisitivo de las personas. Muchas ciudades de la regin estn tambin confrontadas con la problemtica de la ocupacin de sus espacios pblicos tradicionales por actividades econmicas formales o informales. Este fenmeno es consecuencia, en gran medida, de la falta de reglamentacin y control por parte de las autoridades locales. Frente a los inconvenientes que puede generar, es importante tener en cuenta que el comercio informal en la va pblica es una fuente de ingresos indispensable para sectores importantes de la poblacin que viven de esa actividad. Las operaciones policiales de desalojo y confiscacin de la mercanca un recurso frecuente en la regin no resuelven el problema, especialmente si no se acompaan de alternativas que sean econmica y socialmente viables. Con tasas de motorizacin en constante aumento43, las ciudades han visto sus calles cada vez ms invadidas por los automviles. Existen iniciativas recientes en la regin de reapropiacin del espacio vial por otros usuarios, mediante la apertura de ciclovas en fin de semana o la peatonalizacin temporal o definitiva de algunas calles. Son iniciativas que, en general, tienen un amplio grado de apropiacin social.

Recuadro 3.8 El espacio pblico en la Carta por el Derecho a la Ciudad


Movimientos de la sociedad civil iniciaron en los aos noventa un proceso, impulsado en el espacio del Foro Social Mundial, que tuvo como resultado la Carta por el Derecho a la Ciudad44, un instrumento para luchar contra la exclusin y establecer compromisos y medidas en favor de una vida digna en la ciudad. En relacin al espacio pblico, la Carta afirma que el derecho a la ciudad se define como el disfrute equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad y justicia social (Prembulo). La formulacin e implementacin de polticas urbanas deben promover el uso socialmente justo y ambientalmente equilibrado del espacio y el suelo urbano, en condiciones dignas y seguras, y con equidad entre los gneros (Artculo II). Para garantizar el derecho a un desarrollo urbano equitativo y sustentable, la planificacin de la ciudad y los programas y proyectos sectoriales debern integrar el tema de la seguridad urbana como un atributo del espacio pblico (Artculo V). Las ciudades deben disponer y garantizar el derecho de asociacin, reunin, manifestacin y uso democrtico de los espacios pblicos (Artculo IX). El derecho a un disfrute pleno de la ciudad y sus espacios pblicos han tenido un reconocimiento singular en Ecuador, donde fue incluido en la Constitucin de 2008 (Artculo 31) 45. En Mxico, el gobierno del Distrito Federal firm la Carta de la Ciudad de Mxico por el Derecho a la Ciudad en julio de 201046 .

Iniciativas a escala urbana


Los pases de la regin han desarrollado en los ltimos aos proyectos integrales o multipropsito para atender asentamientos precarios y reas deterioradas de la ciudad. Estas iniciativas pretenden, en general, superar las lgicas sectoriales a favor de intervenciones integrales, que incluyen la realizacin de importantes inversiones pblicas orientadas a la apertura o recalificacin de espacios pblicos, vas, reas verdes e infraestructuras, y a la ampliacin de la oferta de servicios sociales, restableciendo incluso un estado de derecho mediante una presencia policial reforzada. Trabajando simultneamente en varios aspectos de la precariedad del barrio que es objeto de la intervencin, se pretende crear una masa crtica y dinmica positiva que pueda autoalimentarse y anclarse en espacios pblicos capaces de funcionar como ejes articuladores de los nuevos servicios educativos, sociales, culturales y comunitarios. Son intervenciones que han demostrado su xito, pero que, al requerir una fuerte inversin, tienen posibilidades de rplica limitadas. Este tipo de iniciativas tendran mayor financiacin si se aplicaran instrumentos de captura de plusvalas y contribucin por obras.
Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Arequipa, Per. Las calles de las ciudades estn invadidas de automviles. Claudia Luca Palacios

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Recuadro 3.9 Ro de Janeiro: integracin de las favelas a la ciudad formal


En 1994, el gobierno del Municipio de Ro de Janeiro inici el Programa Favela-Barrio47, una iniciativa novedosa para la mejora fsica de asentamientos informales precarios (favelas) en diversas reas de la ciudad. Favela- Barrio buscaba la integracin fsica y social de esos barrios a la ciudad formal, por medio de mejoras en la infraestructura, servicios pblicos, y espacios de uso colectivo, y no solo mediante la mejora de las viviendas. La iniciativa adquiri una nueva dimensin en 2010 con el lanzamiento de un nuevo programa, Morar Carioca, con igual foco de inclusin fsica y social, y la ambicin de realizar una integracin urbana y social completa y definitiva de todas las favelas de Ro de Janeiro para el ao 2020. El programa pretende profundizar las fases anteriores, adoptando un enfoque ms integral, con mayor nfasis en la planificacin urbana de largo plazo, la sostenibilidad ambiental y las condiciones de acceso a las favelas. Asimismo, el gobierno municipal pretende instaurar un sistema de mantenimiento de las obras realizadas y de control y ordenamiento de la ocupacin y usos del suelo, como ocurre en las reas formales de la ciudad48. Para ampliar y consolidar la accin, el programa busca alianzas con los gobiernos federal y estatal, organizaciones no gubernamentales y representantes de la sociedad civil. Mediante un concurso realizado en colaboracin con el Instituto de Arquitectos de Brasil (IAB-RJ), se seleccionaron 40 proyectos que tratan fundamentalmente de introducir ms calidad en los espacios pblicos de las favelas, ayudando a su plena integracin49. Es demasiado temprano para evaluar la contribucin especfica de Morar Carioca, pero no cabe duda de que la integracin de las favelas de Ro de Janeiro a la ciudad formal est en marcha, por lo menos en la zona sur de la ciudad. Iniciativas paralelas como la organizacin de carreras atlticas, la publicacin de guas gastronmicas, la realizacin de visitas tursticas y la apertura de restaurantes y hoteles en las favelas son indicaciones claras de las transformaciones en curso.

En los centros histricos, la falta de inversin pblica y el abandono progresivo han resultado frecuentemente en procesos de deterioro y transformacin en tugurios. En la regin se han dado iniciativas diversas de desarrollo integral, recuperacin y renovacin de centros histricos, particularmente en las capitales, como en La Habana, Quito o Ciudad de Mxico. Ms all de su xito, mundialmente reconocido, estas intervenciones no dejan de plantear desafos importantes, particularmente para evitar, o por lo menos frenar, el fenmeno de elitizacin urbana que los acompaa. Sin medidas preventivas, la recuperacin de centros histricos tiende a desplazar a la poblacin ms vulnerable hacia zonas perifricas precarias, que pueden convertirse en trampas de pobreza. Las intervenciones sobre los espacios pblicos resultan particularmente complejas teniendo en cuenta la cantidad de entidades e interlocutores que deben estar

Quito, Ecuador. En la regin se promueve la recuperacin de Centros Histricos. Aitor Pena Bilbao

Recuadro 3.10 Programa Piloto de Reasentamiento en sitio propio: Viviendas con corazn en la quebrada Juan Bobo (Medelln, Colombia)
En 2004, el gobierno del municipio de Medelln escogi un asentamiento informal en la quebrada Juan Bobo para un programa piloto de mejoramiento e integracin social y espacial in situ, es decir, sin desplazar a la poblacin a otros lugares. La parte baja de la quebrada, por la que transcurren principalmente aguas residuales, estaba ocupada por 1.260 personas, en su mayora mujeres, ancianos y nios, en extrema precariedad habitacional, con altos dficits de espacio pblico y accesibilidad, condiciones sociales crticas y un 35% de ellas en reas de riesgo ambiental. Entre las prioridades de la intervencin estaban la concertacin con la comunidad, la gestin del proyecto desde el gobierno y la proteccin contra desalojos, expropiaciones y expulsiones. Para su financiamiento se movilizaron recursos nacionales, municipales y la contribucin de la propia poblacin. El respeto por el componente ambiental, para evitar nuevas ocupaciones en las reas de riesgo, y el trabajo con la comunidad para el establecimiento de nuevos cdigos sociales de convivencia, respeto y uso de reas comunes y pblicas, fueron aspectos claves del proyecto. Entre los resultados obtenidos estn el acceso a servicios de acueducto, alcantarillado, recoleccin de basuras, un sistema de movilidad y espacios pblicos. Se ha logrado la titulacin para las familias y el llamado pacto urbano, entre las autoridades y grupos que ejercan el control del territorio, que hizo posible el acceso al asentamiento en condiciones de seguridad50.

Fuente: Programa de Buenas Prcticas, Ciudades para un futuro sostenible. http://habitat.aq.upm.es/lbbpp.html

Vivienda, espacios pblicos y convivencia

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Recuadro 3.11 La recuperacin del casco histrico de La Habana y Quito


El centro histrico de La Habana (Cuba), catalogado como patrimonio cultural e histrico de la Humanidad y caracterizado por una alta densidad de poblacin de bajos ingresos, fue declarado en 1993 como zona prioritaria para intervenciones orientadas a su conservacin, debido a su avanzado estado de deterioro. La medida conllev la adopcin de un plan de rehabilitacin para la restauracin de ms de 300 edificaciones hasta 2005. Las prioridades eran la mejora para uso habitacional, la accesibilidad y el equipamiento sanitario, educativo y comunitario. Para financiarlo, se usaron recursos provenientes de fuentes tan diversas como el Gobierno, el sector hotelero, el inmobiliario, donaciones, la cooperacin internacional y el aporte de trabajadores. La restauracin incluy la mejora de instalaciones para usos sociales, culturales y la oferta de servicios asociados al turismo. El proyecto, que permiti recuperar el patrimonio histrico sin perder su carcter residencial, favoreci el desarrollo de nuevas actividades econmicas y ha inspirado iniciativas similares en otras ciudades del pas51. El centro histrico de Quito (Ecuador), patrimonio de la Humanidad desde 1979, es uno de los ms grandes de la regin, con 376 hectreas. Como en muchas otras ciudades, sufri un vaciamiento de poblacin con capacidad econmica a partir de la dcada de 1980 y ha experimentado muchos cambios, tanto en uso, como densidad y poblacin. El rea central alojaba instituciones y comercios, mientras que las reas adyacentes se convirtieron en inquilinatos, habitaciones mucho ms asequibles, pero con serias deficiencias, hacinamiento y altos riesgos, como incendios por sobrecarga en el uso de las redes elctricas. Este panorama dio lugar a un proyecto de vivienda del centro histrico, de relocalizacin de vendedores ambulantes en centros comerciales y organizacin del trnsito vehicular (1994-2004). Con financiamiento local e internacional y el apoyo del sector privado, el proyecto se centr en la recuperacin de las edificaciones desocupadas para crear vivienda social y para la venta de vivienda sin subvenciones pblicas. Entre los objetivos, figuraba lograr una ocupacin heterognea, con presencia de diferentes grupos sociales. El patrimonio arquitectnico ha sido rehabilitado, se ha mejorado la infraestructura bsica de agua y saneamiento y, con ello, las condiciones de vida de sus habitantes. La iniciativa, replicada en Cuenca (Ecuador), tiene el desafo de mantener la diversidad socioeconmica y la viabilidad financiera de la zona52.
Fuente: Programa de Buenas Prcticas, Ciudades para un futuro sostenible. http://habitat.aq.upm.es/lbbpp.html

involucrados, tanto del sector pblico, como privado y comunitario. Ante este desafo, es alentadora la adopcin de polticas nacionales en algunos pases, como Mxico53 y Colombia54, que centran su atencin en la preservacin y recuperacin del espacio pblico como instrumento para mejorar la calidad de vida.

Si bien, la conservacin del espacio pblico es responsabilidad de todos los ciudadanos, la regulacin del uso de los diferentes espacios, su planeacin, recuperacin, gestin y financiacin son competencias que incumben principalmente a las autoridades locales. Las caractersticas

Recuadro 3.12 Programa de rescate de espacios pblicos en Mxico


El gobierno de Mxico inici en el 2007 un Programa de Rescate de Espacios Pblicos, cuyas evaluaciones recientes ponen de relieve planteamientos interesantes y aspectos positivos relacionados con las cuestiones de la pobreza y la inseguridad, y con las dificultades inherentes a su aplicacin, en un pas de grandes dimensiones y en un contexto de profundos problemas por el gran avance del crimen organizado. Algunas encuestas realizadas en 2006 y 2008 en Mxico mostraban que los espacios pblicos eran percibidos como lugares inseguros, adems de estar subutilizados, deteriorados y mal mantenidos, que no respondan a las necesidades de la poblacin y presentaban una oferta insuficiente de actividades recreativas, lo que los transformaban en escenarios propicios para conductas delictivas y de riesgo. El Programa de rescate est dirigido a zonas marginadas de ciudades y zonas metropolitanas de al menos 50.000 habitantes, apoyando, por un lado, el mejoramiento fsico de los espacios (parques, plazas, unidades deportivas, jardines) y un abanico de acciones sociales dirigidas a promover la organizacin comunitaria, la participacin social y la prevencin de la inseguridad y de las conductas de riesgo. As, trata de impulsar la participacin de los beneficiarios en las distintas etapas de los proyectos de rescate. Las unidades de atencin no son hogares ni viviendas, sino territorios definidos con base en condiciones especficas, como espacios pblicos deteriorados, abandonados e inseguros. La Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) es la instancia ejecutora del programa desde su inicio, as como los gobiernos estatales y municipales. Los recursos de los tres niveles de gobierno para financiar los proyectos provienen mayoritariamente de la federacin y de los municipios. Los proyectos apoyados son presentados por los municipios, lo cual da lugar, conforme a sus necesidades, a registrar un proceso de cancelacin o modificacin, as como de reintegro de subsidios no ejercidos. En ocasiones, algunos municipios deciden no participar en el Programa, o no continuar con el mismo, al no contar con los recursos financieros para aportar al menos el equivalente al 50% del costo total del proyecto integral, tal como se estipula en las reglas de operacin y lineamientos especficos del Programa. El nmero de espacios pblicos intervenidos en los 32 estados de la Repblica fue de 1620 en el 2010. En cada espacio, alrededor de 5000 personas se benefician de las obras realizadas (colocacin de luminarias, instalacin de juegos infantiles, rehabilitacin o habilitacin de espacios, construccin de canchas deportivas, entre otras) y de las acciones llevadas a cabo (como cursos, talleres, actividades deportivas, eventos artstico-culturales, campaas de sensibilizacin, etc.) 55.
Fuente: Martha Schteingart. El Colegio de Mxico, 2012.

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

del espacio pblico y las actuaciones que se realizan en l son determinantes en el modelo de ciudad, las condiciones de vida de la poblacin y la capacidad de tener ciudades ms inclusivas.

Preocupante ndice de violencia


En el mundo, los niveles ms altos de homicidios aparecen asociados a un bajo desarrollo humano y econmico, y a grandes disparidades de ingreso entre la poblacin60. En su conjunto, Amrica Latina y el Caribe es la regin que presenta la tasa de homicidios ms elevada del mundo (ms de 20 por cada 100.000 habitantes) 61, situndose muy por encima del promedio mundial (7 por cada 100.000 habitantes). En El Salvador, Guatemala, Honduras y Jamaica, la violencia urbana alcanza grandes proporciones y est causando un nmero de vctimas mortales superior al de los conflictos armados clsicos62. La violencia no afecta de la misma manera a todas las zonas de la ciudad, ni a todas las ciudades. Si se compara la exposicin a la violencia entre una ciudad y su pas, no es posible identificar patrones generales. Existen ciudades que presentan una alta concentracin de homicidios en relacin a sus pases, como ocurre en Caracas, Ciudad de Guatemala o Ciudad de Belice, y otras que tienen la situacin opuesta, aunque con mucha menos diferencia entre la tasa nacional y local. Un tipo de violencia especialmente preocupante por su intensidad, frecuencia y escasa visibilidad, es la violencia de gnero63, que se manifiesta de diferentes formas. Muchos actos violentos contra la mujer estn relacionados con los espacios pblicos, pero tambin se dan en el transporte, en el lugar de trabajo y en el hogar64. La falta de seguridad en los espacios pblicos induce a su abandono por las mujeres, provocando a su vez el debilitamiento del tejido social y la reclusin femenina en los espacios privados65. Entre 2004 y 2009, de los 25 pases con mayores tasas de feminicidio en el mundo 13 estaban en la regin. El Salvador se ubicaba en primer lugar, seguido, en

3.3 Convivencia y seguridad


El espacio pblico desempea un papel central en la convivencia social. De la misma manera que espacios pblicos deteriorados, mal planeados o la falta de espacios influyen en la aparicin de conductas antisociales y violentas, su disponibilidad, calidad y libre acceso incitan a la integracin social y la ruptura de las barreras fsicas y sociales de la inequidad. La convivencia en los espacios pblicos de Amrica Latina y el Caribe est seriamente comprometida por la inseguridad. La violencia y la delincuencia se han convertido, segn las encuestas de opinin, en la principal preocupacin de los ciudadanos de la regin, junto con el desempleo, la corrupcin y la pobreza56. Los costes econmicos vinculados a la inseguridad son elevados, de lo cual es una muestra el clculo realizado por el Banco Mundial en Centroamrica57, donde representan casi el 8% de su PIB58. El coste en vidas humanas queda reflejado en las estadsticas: tan solo en 2008, en Amrica Latina y el Caribe murieron ms de 130.000 personas por arma de fuego59.

Grfico 3.5 Tasa de homicidios en ciudades seleccionadas y en su pas, circa 2009


120 100 80

Tasa/100.000 hab.

60 40 20 0

Tasa ciudad

Tasa nacional

Fuente: Elaboracin con datos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). Consultado en noviembre de 2011.

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orden descendente, por Jamaica, Guatemala, Guyana, Honduras, Colombia, Bolivia, Bahamas, Venezuela, Belice, Brasil, Ecuador, y Repblica Dominicana66. Un caso particularmente conocido por su gravedad es el de Ciudad Jurez (Mxico), que ha recibido especial atencin de organizaciones internacionales y medios de comunicacin por la duracin, frecuencia y brutalidad de la violencia, as como por la lentitud en la respuesta de la justicia67.

Recuadro 3.13 Ro de Janeiro: de la coercin a la confianza


El trfico de drogas es la fuente de buena parte de la violencia organizada de Ro de Janeiro, la segunda ciudad ms grande de Brasil. Los grupos delictivos han actuado bajo el esquema de clulas autnomas que se aprovechan de la geografa de exclusin de la ciudad: reas ocupadas por comunidades pobres, muchas de ellas en cerros, con psimas condiciones de acceso y sin oferta adecuada de servicios sociales y de seguridad pblicos. Son las llamadas favelas, donde nios y jvenes sin oportunidades son cooptados por los narcotraficantes. Durante dcadas, las favelas han estado bajo el control de bandas criminales que han usado estas reas para sus actividades econmicas ilegales y que gradualmente se han apoderado de los territorios hasta proporcionar determinados servicios, como la venta de bombonas de gas o la televisin por cable, administrar la justicia penal y cobrar tasas por transacciones inmobiliarias. Estas estructuras se han beneficiado de la connivencia y corrupcin de grupos de policas. Los habitantes de estas comunidades han quedado expuestos a un altsimo grado de inseguridad y violencia, excluidos de las ventajas que proporciona la ciudad y de los servicios del Estado. En 2008, el nivel de violencia y criminalidad convirti esta situacin en una prioridad en la agenda gubernamental y, en diciembre de ese ao, el Gobierno del Estado de Ro de Janeiro comenz el despliegue de las llamadas Unidades de Polica Pacificadora (UPP) para retomar los territorios sin violencia. En enero de 2011, la municipalidad de Ro de Janeiro dio el segundo paso de esta estrategia: la introduccin de las UPP Sociales72 en las reas ya pacificadas. Este nuevo programa aspira a consolidar la paz y el control de las reas combinando los esfuerzos del sector pblico, privado y de los propios ciudadanos. Hasta mayo del 2012, se haba logrado la pacificacin en 87 favelas repartidas en la ciudad, beneficiando a cerca de 300.000 habitantes con libertad de movimientos y acceso regular a los servicios. Estas unidades, que cuentan con un alto grado de aceptacin social, han ayudado a construir una ciudad ms segura. Esta apuesta pblica y social busca revertir el legado de violencia y exclusin socio-territorial, y consolidar la paz y la seguridad en la ciudad promoviendo el desarrollo social, fomentando la ciudadana y la integracin plena de estas reas en el resto de la ciudad.

Agenda pendiente
En la regin, el aumento de la criminalidad y la violencia ha respondido a elementos materiales e inmateriales, entre los cuales el principal es, sin duda, la ausencia de soluciones a los problemas de inequidad socioeconmica68. La inseguridad urbana tambin se nutre del deterioro y mal diseo de los espacios pblicos. Estrategias de localizacin, accesibilidad, iluminacin y calidad del mobiliario urbano, que respondan a las demandas sociales y garanticen la igualdad, son determinantes para la apropiacin y la convivencia social en el espacio urbano y el acceso a otros elementos y servicios. La inseguridad obliga a mayores inversiones por parte de la sociedad para disminuir el riesgo de victimizacin, lo que supone un sobrecosto adicional al funcionamiento de la economa. Tambin repercute fuertemente sobre los valores en el mercado inmobiliario. La violencia tiene un costo social muy alto al disminuir las opciones de interaccin, generar desconfianza tanto entre personas como hacia las instituciones69 y, finalmente, perdida de cohesin, lo que tiende a su vez a alimentar el problema. Los habitantes de barrios pobres y segregados social y espacialmente sufren altos niveles de violencia y coercin, especialmente cuando estn expuestos a la presencia de grupos del crimen organizado. Ms all de la violencia objetiva, el temor tiene consecuencias importantes sobre el modo de organizacin de la ciudad y el diseo de espacios pblicos y privados. La inseguridad repercute negativamente en la disponibilidad fsica y temporal de espacios urbanos, en la medida en que el ciudadano tiende a evitar reas consideradas peligrosas o frecuentarlas en determinados horarios. En casos extremos, puede conducir a una prdida de la nocin y prctica de la vida en comunidad, al inducir a los individuos a aislarse en casa o en condominios cerrados. El crimen y la inseguridad parecen hoy superar la capacidad de respuesta de varios gobiernos70 de la regin, representando un elemento desestabilizador para las instituciones y hasta la existencia del Estado de derecho. El reto para la regin es doble: disminuir los ndices de violencia en general y aumentar los niveles de confianza interpersonal71.

Para ello, es necesaria la accin decidida del Estado en contra de las estructuras criminales. Al mismo tiempo, la cohesin social es la principal herramienta de proteccin social y pblica futura contra grupos criminales organizados. Para mantener la cohesin, son imprescindibles acciones propositivas por parte del Estado y la sociedad orientadas a proteger a las comunidades y favorecer la creacin de oportunidades y capacidades, no solo para la recuperacin y control de las reas afectadas, sino tambin para superar las barreras de la exclusin social.

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Notas
1. Torres, Jorge (2010a) 2. Ibdem. 3. La ronda de censos del 2000 incluye, en realidad, aos diversos segn los pases (desde 2000 a 2007). Si bien algunos pases han publicado informacin correspondiente a la primera dcada del siglo XXI, como Brasil y Mxico, cada uno utiliza criterios propios para sus mediciones que luego son estandarizados por organismos internacionales como CEPAL. 4. Torres, Jorge (2010a) 5. Arriaga Luco, C. (2003). 6. Gilbert, Alan (2012). 7. Torres (2010a). 8. Aun cuando a nivel acadmico y para polticas pblicas se suele hacer esta diferenciacin, muy pocos pases en la regin miden ambos dficits a nivel general; lo ms frecuente es la medicin del dficit cuantitativo. 9. http://www.unhabitat.org/documents/media_centre/sowcr2006/ SOWCR%205.pdf 10. http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/pdf/MDG_ Report_2010_SP.pdf#page=64 11. Global Indicators Database. Procesamientos especiales de encuestas de hogares utilizando los 4 componentes de tugurio (carencia de agua mejorada, saneamiento mejorado, vivienda durable y rea habitable suficiente). 12. El clculo corresponde a la situacin anterior al terremoto de 2010. 13. En Chile, se aplica una medicin del dficit habitacional que incorpora el potencial de recuperacin de las viviendas (aceptable, reparable, irreparable). MINVU (2004). 14. La provisin de servicios de agua y saneamiento se analizan en profundidad, junto con otros aspectos del hbitat urbano, en el captulo 4. 15. Global Urban Indicators (2009). 16. Estos datos no incluyen los resultados que parecen haber sido obtenidos en los ltimos periodos de gobierno. 17. Indicador que combina cuatro aspectos de la habitabilidad: acceso a servicios de electricidad, agua entubada, saneamiento conectado a un sistema de excretas y tenencia en propiedad o arrendamiento. La fuente de datos para este ndice es el censo de cada pas. 18. En algunos pases, las cifras oficiales pueden presentar variaciones entre la medicin realizada por las encuestas de hogares y los resultados que arrojan los censos. Un ejemplo es Per, donde el censo del mismo ao (2007) muestra que 15% de los hogares eran inquilinos, lo que sugerira importantes diferencias en la medicin y en la aproximacin conceptual a la condicin de tenencia, as como a los servicios y mercados habitacionales. 19. Lanjouw y Levy (2002). 20. Torres (2010b). 21. Fernandes, Edesio (2011). El autor seala que las primeras experiencias son los casos de Per (1961) con la ley de regularizacin y Mxico (1974) con el programa CORETT. 22. Angel et al. (2006) 23. Fernandes (2011), citando a Julio Caldern. 24. Fernandes (2011). 25. www.scielo.cl/scielo.php?pid=S025071612004009100004&script=sci_arttext 26. www.seguridadenbarrios.cl 27. CEPAL (2000). 28. BID-OVE (2011). 29. Furtado et al (2012) 30. Estas cifras han sido tomadas directamente de la Secretaria Distrital de Hacienda de Bogot, Direccin Distrital de Tesorera, de la ejecucin del presupuesto de rentas e ingresos a diciembre de cada ao para el perodo de 2009 a 2011. 31. Todtmann Montandon, 2007 32. Smolka y Biderman (2011), captulo 35. 33. El captulo 5 analiza la situacin e importancia de las reas verdes en las ciudades de la regin. 34. Es el caso de la medicin realizada por el PNUMA en 2010 sobre reas verdes en ciudades seleccionadas de la regin, que ofrece variaciones que van desde los 30 metros cuadrados por habitante (m2/hab) en Ro de Janeiro y 20 m2/hab en Bogot, hasta 2 m2/ hab en ciudades como Chiclayo, San Jos de Costa Rica, Santiago y Buenos Aires, y 0,5 m2/hab en Esmeralda. Fuente: PNUMA (2010). 35. Se puede ver informacin adicional en el sitio web http://www. inegi.org.mx 36. Para ms informacin, vase http://www.bogota.gov.co/portel/ libreria/php/01.27090901.html y http://www.bogotacomovamos.org 37. http://www.jaliscocomovamos.org 38. http://www.limacomovamos.org/ 39. http://lapazcomovamos.org/ 40. Segovia, Olga y Jordn, Ricardo (2005). 41. ONU-Habitat (2012). 42. En ingls se dice que han logrado un sense of place, o sentimiento de pertenencia, un concepto relacionado con las teoras de Christian Norbert Schultz sobre el Genius loci. 43. El captulo cuarto ofrece informacin detallada sobre la movilidad en las ciudades. 44. www.lapetus.uchile.cl/lapetus/archivos/1239291239Carta_ mundial_derecho_ciudad.pdf 45. www.asambleanacional.gov.ec/documentos/constitucion_de_ bolsillo.pdf 46. www.hic-al.org ; http://derechoalaciudaddf.blogspot.com 47. Programa Favela Barrio. Disponible en: www.fau.ufrj.br/prourb/ cidades/favela/favelabairroES.rtf y BID (2010) Panorama de la efectividad en el desarrollo, 2010, disponible en http://idbdocs. iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35804529. 48. Informacin basada en datos de la Alcalda de Ro de Janeiro. Disponible en http://www.rio.rj.gov.br/web/smh/ exibeconteudo?article-id=1451251 49. Fernandes (2011), citando a Abramo (2009). 50. Con base a informacin publicada en el sitio sobre Buenas Prcticas http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu08/bp1982.html 51. Con base en la informacin ofrecida en: http://habitat.aq.upm.es/ dubai/06/bp1315.html 52. Con base en la experiencia documentada en http://habitat. aq.upm.es/bpal/onu00/bp517.html y el libro Best practice on social sustainability in historic districs, publicado en 2008 por ONUHabitat y UNESCO, disponible en: http://unesdoc.unesco.org/ images/0017/001784/178405e.pdf 53. Poltica de rescate de Espacios Pblicos. Secretara de Desarrollo Social. http://148.245.120.155/index/index.php?sec=31 y Plan Nacional de Desarrollo http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/ index.php?page=documentos-pdf 54. Ver la Poltica Nacional de Espacio Pblicos adoptada por la Repblica de Colombia, documento 3718 del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, 31 enero del 2012. 55. El sitio web http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Programa_ Rescate_de_Espacios_Publicos ofrece una evaluacin del programa. 56. Latinobarmetro 2011. http://www.latinobarometro.org/latino/ latinobarometro.jsp 57. El estudio no incluye a Panam. Banco Mundial (2011b). 58. Banco Mundial (2011b). 59. La cifra incluye datos para 31 pases y territorios. Se tom 2008 como referencia, por ser el ltimo ao para el que se dispone de estimaciones completas para la regin. UNODC (2011). 60. UNODC (2011). 61. La tasa promedio para todos los pases del continente americano es de 16 por 100.000 habitantes, solo superada por frica (17 por cada 100.000 habitantes). Si se excluye a los Estados Unidos y Canad, la tasa es mayor al promedio continental en las tres subregiones: Centroamrica, Suramrica y el Caribe. UNODC (2011). 62. Geneva Declaration on Armed violence and development (2011). 63. Massolo, Alejandra (2005). 64. La violencia domstica afecta a todas las sociedades y se traduce en violencia social. PNUD (2008). 65. Vargas, V. (2008). 66. Geneva Declaration on Armed Violence and Development (2011). 67. CIDH (2003). 68. ONU-Habitat (2007). 69. Beltran y Velasquez (2011). 70. Banco Mundial (2011b). 71. Beltrn y Velasquez (2011). 72. www.uppsocial.com.br

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Lima, Per. Pedro Chincoa Rodrguez

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

CAPTULO 4

Servicios bsicos urbanos


En pocas palabras
1. Amrica Latina y el Caribe ya ha alcanzado los Objetivos del Milenio en materia de abastecimiento de agua. Actualmente, el 92% de la poblacin urbana dispone de agua por tubera y la cifra se eleva al 98% si se incluyen otras fuentes mejoradas de agua. Sin embargo existen carencias importantes en la calidad del servicio. Se estima que el 40% del agua tratada se pierde por un mal funcionamiento de la infraestructura, fugas y usos inadecuados, mientras que las polticas tarifarias no siempre cubren los costes de operacin y raramente benefician a los ms pobres. 2. Los avances en los servicios de saneamiento han sido menos espectaculares En las ciudades, 74 millones de personas (16%) todava carecen de saneamiento adecuado. En general, la situacin es un poco mejor en las grandes ciudades que en las pequeas, pero en todos los casos menos del 20% de las aguas residuales son tratadas antes de su vertido, con el consiguiente peligro sanitario y ambiental. 3. Cada habitante urbano de la regin genera casi un kilogramo diario de residuos slidos, una cantidad que ha ido en aumento. Si bien las ciudades han mejorado los servicios de recoleccin y disposicin de basuras, extender el servicio a los barrios precarios sigue siendo un desafo. Fuera del sector informal, las actividades de reciclaje, reutilizacin y aprovechamiento son incipientes y se est muy lejos de utilizar todo el potencial que ofrecen. 4. Las ciudades de la regin se destacan por la importante participacin del transporte pblico (43%), la caminata y la bicicleta (28%) en los desplazamientos, as como por el desarrollo de sistemas de transporte colectivo integrados (BRT). Sin embargo, debido a la proliferacin reciente de los vehculos individuales (su nmero se ha ms que duplicado en 10 aos) y la expansin de la mancha urbana, muchas ciudades sufren altos niveles de congestin, e incluso paralizacin, con importantes costos econmicos, sociales y ambientales.

Claves para el cambio


5. La gestin de los servicios bsicos urbanos se ha vuelto ms compleja con las tendencias a la dispersin urbana y la conurbacin. Se requieren enfoques integrales que vayan ms all de los lmites administrativos tradicionales, que promuevan la ciudad compacta y tengan una mejor articulacin con la planificacin urbana y la gestin del suelo. 6. Garantizar el derecho al agua y al saneamiento no se limita a ofrecer infraestructuras. Los pases han avanzado en la descentralizacin, regulacin y control de ambos servicios, pero subsisten desafos importantes en trminos de eficiencia, disponibilidad, calidad, asequibilidad y continuidad. Superarlos requiere la revisin y el perfeccionamiento de los modelos de gobernanza, gestin y financiacin. 7. El uso del automvil particular determina el modelo de crecimiento urbano en la regin, a pesar de su carcter insostenible. Existe la alternativa de consolidar el actual predominio de los desplazamientos activos y del transporte colectivo, abordando las polticas de incentivos y desincentivos de forma ms integral, desde una perspectiva socioespacial y fomentando, donde sea necesario, soluciones conjuntas para varios municipios. 8. La definicin de polticas de gestin de los servicios bsicos urbanos requiere un monitoreo tcnico relativamente avanzado. En la regin, no existe un registro exacto de la calidad del agua, de las redes de alcantarillado, del tratamiento de las aguas servidas ni de los residuos slidos. Tampoco se logra evaluar con precisin la oferta y demanda de movilidad. En general, los datos provienen de los propios proveedores, por lo que resulta fundamental definir indicadores precisos, completos y comparables que permitan adoptar las estrategias ms adaptadas a cada escenario.

CAPTULO 4

Servicios bsicos urbanos

El acceso al agua potable y al saneamiento fue proclamado, en 2010, por las Naciones Unidas como un derecho humano esencial para garantizar el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos, entre ellos, el de vivir en condiciones dignas y adecuadas1. Es una aspiracin que va ms all de la consecucin de la meta 7C establecida en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM): reducir a la mitad, para el ao 2015, la proporcin de personas sin acceso sostenible a agua potable y a servicios bsicos de saneamiento. En los ltimos aos, los pases de Amrica Latina y el Caribe han desarrollado esfuerzos significativos para avanzar hacia la universalizacin de ambos servicios. Tambin se han dado pasos importantes para mejorar la gestin de residuos slidos urbanos y facilitar la movilidad de la poblacin, pero persisten graves deficiencias en la calidad, eficiencia y continuidad de los servicios, as como en las condiciones de acceso que afectan particularmente a la poblacin ms pobre.

En toda la regin, la falta de acceso a agua potable y saneamiento est asociada, sobre todo, a problemas de infraestructura, eficiencia y gestin del servicio, as como a la desigualdad en el suministro. Las deficiencias existentes y la insuficiente atencin que recibe el sector en las agendas pblicas hacen que grandes cantidades de residuos lquidos sean vertidos sin tratamiento en cuerpos de agua y en el suelo, con la consiguiente contaminacin de las fuentes, un grave dao medioambiental y un alto coste social. La brecha existente en cobertura de agua y saneamiento est relacionada con la urbanizacin acelerada de las ltimas dcadas, la situacin socioeconmica de la poblacin, la falta de oferta de vivienda formal para familias pobres y de polticas adecuadas para lograr el financiamiento urbano4. Segn los datos recabados por el Programa Conjunto de Monitoreo del Abastecimiento de Agua y Saneamiento (JMP, por sus siglas en ingls)5, la provisin de agua, medida bsicamente en funcin de la infraestructura que lleva el recurso a los usuarios, cubra al 98% de la poblacin urbana de Amrica Latina y el Caribe y el saneamiento adecuado, calculado por oposicin a sanitarios compartidos y una carencia completa de instalaciones, llegaba al 84% 6.

4.1 Agua y Saneamiento


En todo el mundo, la demanda creciente de agua, especialmente para uso agrcola, unida a la contaminacin y la destruccin de cuencas y reas de recarga ejercen una presin sobre los recursos hdricos que afectan el suministro, el desarrollo socioeconmico y la sostenibilidad de los asentamientos humanos. Amrica Latina y el Caribe es una regin rica en fuentes renovables de agua dulce. Sin embargo, algunas reas, especialmente zonas ridas y semiridas de Mxico, Centroamrica y de los pases andinos, sufren una escasez natural o estacional que se ve acentuada por los efectos del cambio climtico, como las sequas prolongadas y las bajas precipitaciones de lluvia 2. En el Caribe, a los problemas mencionados, se suman la fuerte dependencia del agua de lluvia y los desafos derivados del turismo, un sector que representa en promedio el 40% del Producto Interno Bruto de los pases, pero tambin conlleva un consumo de agua entre 5 y 10 veces ms alto que el consumo domstico y una mayor generacin de residuos3.

Puerto Prncipe, Haiti. Existe una brecha en cobertura de agua y saneamiento. Mariana Nissen

80

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Grfico 4.1 Amrica Latina y el Caribe. Evolucin de la poblacin urbana con acceso a agua y saneamiento, 1990-2008
100 90 95 95 96 83 97 84 98

Cobertura y acceso al servicio de agua


De acuerdo con el JMP, el acceso a fuentes mejoradas de agua implica que el recurso llegue al hogar mediante una conexin domiciliaria (en la vivienda, el patio o el solar) o por otras fuentes, incluidas grifos pblicos, pozos entubados o de sondeo, pozos excavados y manantiales protegidos, y la recoleccin de agua de lluvia. Esta definicin es til para establecer si se tiene acceso a agua en un sentido bsico, pero omite las condiciones de ese acceso. En la regin, el principal logro de los ltimos veinte aos ha sido la reduccin del nmero de personas que consumen agua de superficie y se abastecen de fuentes no mejoradas de agua en un 4% (aproximadamente siete millones de personas), as como el incremento del porcentaje que la reciben por tubera. El panorama al interior de la regin no es homogneo. La cobertura de agua de fuentes mejoradas es universal en las reas urbanas de Barbados y Costa Rica, as como en algunos territorios de ultramar, y casi total en Chile y Uruguay. El mayor atraso lo registran Hait, cuya situacin es excepcional en la regin, y Repblica Dominicana, donde la cobertura disminuy del 98% al 87% entre 1990 y 2010, un perodo con un importante crecimiento demogrfico. Otros casos de retroceso son Panam y Suriname, aunque en ambos pases la cobertura es mayor (97% recibe el servicio). Los datos son menos alentadores si se observa la cobertura de agua entubada. Al menos once pases de la regin se encuentran an por debajo del 90%: Belice, Cuba, El Salvador, Guyana, Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Santa Luca, Suriname, y Trinidad y Tobago.
Grfico 4.2 Amrica Latina y el Caribe. Evolucin en el acceso a fuentes de agua en reas urbanas, 1990-2010
100 90 5
1 7

% de poblacin

80 70 60 50

80

82

84

1990

1995

2000

2005

2010

Acceso a fuentes mejoradas de agua Acceso a instalaciones mejoradas de saneamiento


Fuente: Elaborado con datos de OMS/UNICEF Joint Monitoring Programme (JMP) for water supply and sanitation. Consultados en abril de 2012.

Segn ese balance, las zonas urbanas de Amrica Latina y el Caribe ya han alcanzado la meta implcita en los ODM en materia de abastecimiento de agua (97,5%) y estn muy cerca de la universalizacin. Sin embargo, si no hay cambios en el ritmo de avance, la cobertura en saneamiento en reas urbanas ser inferior a la establecida en los ODM (91%) para el ao 2015 y estar lejos de llegar a toda la poblacin7. Pese a lo anterior, en 2010, ms de 10 millones de habitantes urbanos de Amrica Latina y el Caribe todava estaban privados de acceso a fuentes mejoradas de agua y 74 millones no contaban con instalaciones mejoradas de saneamiento. La situacin presenta matices importantes. La estimacin del rezago en saneamiento sera mayor si se incluyeran otros criterios importantes, entre ellos, si estas instalaciones tienen conexin a una red o si los residuos son tratados antes de volver a la naturaleza. En el caso del agua, la cifra aumentara significativamente si se midieran la calidad del agua, la asequibilidad para los usuarios o la continuidad del servicio. Al margen de estos datos, solo existen informaciones aisladas sobre las condiciones en que son prestados estos servicios y quienes las proporcionan son los operadores, sean estos pblicos o privados. Se estima que del total de cobertura de agua, aproximadamente el 25% la obtiene por medios precarios y, en ocasiones, informales o clandestinos, mientras que en saneamiento, un 35% de la cobertura corresponde a servicios con esas caractersticas8. El tipo y calidad de los datos estn directamente relacionados con la existencia de entes reguladores, de un marco jurdico para la regulacin y de las exigencias que ste contempla9. Por lo general, son todava demasiado incompletos e inexactos, y excluyen los servicios prestados por pequeos operadores, cooperativas y grupos asociativos y vecinales.
Servicios bsicos urbanos

3
1 7

2
1 7

3
6

2
6

% de poblacin

80 70 60 50 87 1990 89 1995 90 2000 91 2005 92 2010

Sin servicios mejorados Agua de superficie

Otras fuentes de agua potable Agua potable entubada

Fuente: Elaboracin con datos de OMS/UNICEF Joint Monitoring Programme (JMP) for water supply and sanitation. Consultados en abril de 2012.

81

Grfico 4.3 Amrica Latina y el Caribe. Grado de urbanizacin y proporcin de poblacin urbana con agua entubada, 2010a
Chile Uruguay Brasil Islas Caimn Venezuela (Rep. Bol.) Argentina Costa Rica Ecuador Bolivia (Est. Plu.) Panam Mxico Colombia Paraguay Per Cuba Rep. Dominicana El Salvador Suriname Barbados Guatemala Honduras Jamaica Nicaragua Trinidad y Tobago Belice Guyana Hait

% de poblacin urbana

Menos de 60%

Entre 60-80%

Mas de 80%

0
a

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100
Promedio

% Poblacin con acceso a agua entubada


Datos de Argentina y Venezuela corresponden a 2007. Para el resto de pases, 2010.

Fuente: Elaborado con datos de UNDESA (2010) y del JMP (http://www.wssinfo.org) Consultados en septiembre de 2011 y abril de 2012.

Algunos pases todava necesitan mejorar para lograr la universalizacin del servicio, pero han dado pasos importantes en los ltimos veinte aos para proporcionar agua por caera a la poblacin, entre ellos, las Islas Caimn, donde el acceso aument en 58 puntos porcentuales; Bolivia, con un incremento de 17 puntos; Ecuador, Guatemala y Paraguay, con mejoras en torno a 27 puntos porcentuales en cada uno10. En el caso de Hait11, el 85% de la poblacin urbana contaba con algn tipo de acceso a agua, pero solo el 15% la reciba por tubera, 70% la obtena de otras fuentes y un 15% de la poblacin simplemente careca de acceso a fuentes mejoradas. El acceso a fuentes mejoradas de agua en zonas urbanas es especialmente importante porque casi el 80% de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe vive en ciudades12. Si bien la velocidad de la transicin urbana signific mayor presin sobre la provisin del servicio, en la actualidad no se perciben diferencias significativas entre pases vinculadas a su grado de urbanizacin. No existen datos estadsticos recientes a escala regional que permitan ver eventuales diferencias de cobertura segn el tamao de ciudad. Las ltimas informaciones

disponibles para un anlisis de ese tipo corresponden a los censos de la ronda del ao 2000 y, aunque algunos tienen fechas posteriores, no son comparables con la medicin del JMP. No obstante, la lectura de los datos de los censos considerando el tamao relativo de las ciudades (siguiendo la metodologa expuesta en el captulo uno)13 arroja hallazgos interesantes, que permitirn identificar tendencias cuando se procesen los datos de los censos de 2010 para uso comparativo. Los promedios regionales indican que el tamao de la ciudad tiene escasa incidencia en el acceso a los servicios. Las urbes ms grandes eran las que presentaban mayor acceso a fuentes mejoradas de agua (90%) seguidas de las pequeas (88%). Las aglomeraciones intermedias aparecan como las peor dotadas (85%), posiblemente porque su mayor tasa de crecimiento demogrfico en las dcadas anteriores al censo14 conllev un rezago ms significativo. En esos promedios influye la abundancia de ciudades en Mxico y Brasil. En el anlisis individual, destacaba el retraso de las ciudades pequeas de Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Paraguay y Repblica Dominicana respecto a las ciudades mayores, lo que se explicara por su menor capacidad financiera, tcnica e institucional.

82

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Cobertura y acceso al servicio de saneamiento


El saneamiento constituye un pilar fundamental de las polticas de salud pblica y de la mejora de la calidad de vida. La ausencia de instalaciones bsicas de saneamiento crea las condiciones propicias para la propagacin de enfermedades diarreicas e infecciosas, entre cuyas consecuencias estn la alta morbilidad y mortalidad. Pese a la importancia de la disposicin final de los residuos lquidos, las mediciones generales sobre saneamiento se focalizan en la infraestructura privada por oposicin a la carencia completa de instalaciones sanitarias y al acceso a servicios compartidos con un nmero excesivo de personas. De acuerdo con el JMP, las reas urbanas de Amrica Latina y el Caribe han presentado en promedio una evolucin positiva en los ltimos 20 aos (la cobertura ha pasado del 80 al 84%). En ese perodo se ha reducido en seis puntos porcentuales la cantidad de poblacin privada de todo tipo de instalaciones sanitarias, aunque no en todos los casos se ha debido a un acceso a saneamiento mejorado, sino a un mayor uso de instalaciones compartidas y sino tecnologas mejoradas. En trminos absolutos, el nmero de personas que carecen de saneamiento mejorado en reas urbanas ha aumentado de los 68 millones de 1990 a 74 millones en 2010 pese a la mayor cobertura en trminos relativos. Los casos ms visibles de rezago son Hait, Bolivia y Nicaragua, pases donde solo dispone de sistemas mejorados de saneamiento el 24%, el 35% y el 63% de la poblacin urbana, respectivamente15. Los contrastes se dan igualmente entre ciudades y al interior de estas, y se acentan en las zonas pobres y marginales, una situacin reflejada por las encuestas
Grfico 4.4 Amrica Latina y el Caribe. Evolucin en el acceso a servicios mejorados de saneamiento en reas urbanas, 1990-2010
100 90 7 5 4 13 3 13 1 15
San Lorenzo, Ecuador. Los contrastes en la cobertura y acceso se dan tanto entre ciudades como al interior deestas. ONU-Habitat

de hogares realizadas en 2004, segn las cuales, ocho de cada diez latinoamericanos y caribeos privados de saneamiento adecuado se situaban en los dos quintiles de poblacin con ingresos ms bajos16. Los censos nacionales proporcionan una perspectiva complementaria al restringir los criterios a la disponibilidad de un inodoro con descarga y desage a una red pblica o a una cmara sptica, y por ofrecer informacin para ciudades especficas, aunque, como se ha expuesto en el caso del agua, no son comparables con los del JMP por tener criterios diferentes y por la separacin temporal entre ambos. El anlisis realizado para 16 pases de la regin17 mostr diferencias significativas, que permiten identificar necesidades de polticas diferenciadas segn el tamao de las ciudades. En promedio, el 66% de la poblacin de ciudades pequeas tena acceso a servicios de saneamiento mejorados; en ciudades intermedias, la cifra suba al 69% y en ciudades grandes al 76%18, segn datos censales. Varios casos destacan dentro de ese esquema general. Uno es el de Brasil, por ser las ciudades intermedias las que presentan una situacin menos favorable; otro, Panam, donde el mayor retraso se da en la mayor ciudad, mientras que en Argentina las menores tienen un muy ligero avance sobre el resto. Adems, en Nicaragua, Paraguay y Repblica Dominicana las diferencias de acceso en funcin del tamao son notables19, llegando, en el caso de los dos primeros pases, a ofrecer en sus ciudades grandes el doble de acceso que en las ms pequeas. Lo anterior pone de relieve la necesidad de implementar acciones para cerrar la brecha regional de universalizacin, que es superior a la del agua, y dar un apoyo directo a los municipios pequeos, pues, en general, son los ms rezagados, posiblemente por su menor capacidad financiera y tecnolgica y por su reducida escala poblacional.
83

% de poblacin

13

13

80 70 80 60 50 84 84

82

83

1990

1995

2000

2005

2008

Defecacin a cielo abierto Sistemas no mejorados o compartidos Sistemas mejorados de saneamiento


Fuente: Elaborado con datos del JMP. Consultado en abril de 2012.

Servicios bsicos urbanos

Grfico 4.5 Amrica Latina y el Caribe. Grado de urbanizacin y proporcin de poblacin urbana con saneamiento mejorado, 2010a
Uruguay Chile Islas Caimn Venezuela (Rep. Bol.) Argentina Brasil Ecuador Costa Rica Cuba Paraguay Suriname El Salvador Mxico Rep. Dominicana Colombia Per Panam Bolivia (Est. Plu.) Barbados Belice Trinidad y Tobago Guyana Guatemala Honduras Jamaica Nicaragua Hait
Mas de 80%

% de poblacin urbana

Menos de 60%

Entre 60-80%

0
a

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100 Promedio

% Poblacin con acceso a agua entubada


Datos de Argentina y Venezuela corresponden a 2007, los de Panam a 2009. Para el resto de pases, 2010. Fuente: Elaborado con datos de UNDESA (2010) y del JMP (http://www.wssinfo.org) Consultados en septiembre de 2011 y abril de 2012.

Grfico 4.6 Acceso a saneamiento por tamao de ciudad en pases seleccionadosa

Para ms informacin sobre el tamao relativo de las ciudades, vase anexo 3.

Fuente: Elaborado con base de datos DEPUALC. Consultado en julio de 2011 (ltimos censos disponibles).

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Mapa 4.1 Amrica Latina y el Caribe. Hogares con acceso a saneamiento en municipios urbanosa

Kilmetros
a Los municipios de la regin fueron divididos en: 1) rurales (menos del 50% de poblacin urbana) y 2) urbanos (al menos 50% de poblacin urbana). La condicin de los hogares en acceso a saneamiento se desglosa para el segundo grupo. Para fecha de los censos en cada pas, vase anexo 4.

Fuente: Elaborado con datos de CELADE y los ltimos censos nacionales disponibles para cada pas (ronda de 2000).

Servicios bsicos urbanos

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Condiciones de acceso a los servicios de agua y saneamiento


Un diagnstico completo de la situacin de los servicios de agua y saneamiento necesita considerar, adems de la infraestructura, otros elementos que actan como barreras para el acceso. Esto es especialmente importante en una regin marcada por la inequidad en los ingresos, la segregacin social en el espacio y grandes diferencias en la capacidad institucional y econmica entre ciudades y pases. Conocer las condiciones del servicio de agua depende de la informacin que recaban y suministran los propios operadores. No existe un registro exacto sobre su calidad, y la oferta abarca desde agua realmente potable (o apta para el consumo humano) hasta agua contaminada, con residuos minerales txicos o entubada, pero sin el tratamiento previo que posibilita alcanzar estndares mnimos de calidad. En saneamiento, el indicador del JMP20 se centra en las condiciones higinicas de la instalacin para los usuarios, relegando a un segundo plano el destino de los residuos, un aspecto central para la sostenibilidad de los asentamientos humanos y la salud pblica. No existen datos exactos sobre cobertura de redes de recoleccin de las aguas servidas. En cuanto al tratamiento, las pocas informaciones disponibles muestran cifras que oscilan, dependiendo de la fuente de informacin, entre el 15% y el 28%21 del total de aguas residuales domsticas procedentes de viviendas conectadas a redes de alcantarillado. Para algunos operadores de Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras,

Mxico, Panam, Per y Uruguay, la cifra podra subir a cerca del 40% con variaciones amplias entre ciudades: desde el 100% en Mar del Plata (Argentina) y Guanajuato (Mxico), a cifras cercanas al 10% en Barranquilla (Colombia) y Santa Fe (Argentina)22. La escasez de tratamiento es particularmente crtica en el Caribe. Estimaciones de organismos internacionales indican que el 85% de las aguas residuales vertidas al mar no han sido tratadas y solo el 17% de los hogares tienen alguna conexin a un sistema de recogida y tratamiento de aguas negras23. Entre los pequeos Estados insulares del Caribe, menos del 2% de los residuos del alcantarillado es sometido a tratamiento. Se estn dando iniciativas en la regin para mejorar los niveles de tratamiento, como las emprendidas en So Paulo para limpiar el ro Tiet o los ros Matanzas-Riachuelo y Reconquista en Buenos Aires. En Santiago de Chile, se ha construido un colector subterrneo de 28,5 kilmetros para interceptar la descarga de aguas servidas, que antes eran vertidas al ro Mapocho, y llevarlas a las plantas de tratamiento. Normalmente, son obras de carcter aislado, que carecen del enfoque global que requiere una gestin de las aguas residuales24.

Tarifas de agua y alcantarillado


En muchas ciudades coexisten reas que concentran soportes urbanos, inversiones pblicas, capacidad econmica y poblacin de alta renta, con una situacin privilegiada en provisin y continuidad del servicio de agua, y reas pobres, alejadas y precarias, objeto de cortes e interrupciones. Esta brecha en la oferta del servicio se mantiene, en buena parte, por la segregacin social en el espacio y la discriminacin en la inversin para la extensin y manutencin de redes. Desde el lado del usuario, el consumo de agua en la regin muestra dos escenarios extremos: mientras en algunas ciudades se llegara a niveles de derroche asociado generalmente a tarifas homogneas y problemas de medicin, en otras habra consumos exiguos explicados por problemas en la continuidad del servicio, ya sea por escasez real del recurso, dificultades operacionales o condiciones econmicas. La capacidad del hogar para pagar los costos de conexin y suministro de agua sin que comprometa otras necesidades bsicas de la familia es, frecuentemente, el taln de Aquiles del servicio. Segn datos obtenidos en las encuestas de hogares, de cada diez personas sin acceso a agua potable en la regin, siete pertenecan a los dos quintiles ms bajos de ingresos25. Estos son obstculos que se pueden vencer con mecanismos de precios progresivos, de manera que quienes consumen ms, o incluso desperdician, paguen ms, contribuyendo as a financiar el agua para los sectores con menos recursos.

Curitiba, Brasil. Esta ciudad cuenta con un programa de mejoramiento en la red de alcantarillado. Sergio Amaral

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Recuadro 4.1 Costos de conexin: una barrera al acceso para los pobres
En Bolivia, el costo de la conexin domiciliaria del servicio de agua entubada puede ser el principal obstculo para el acceso al agua. Los precios para tres ciudades muestran el peso que representa para un hogar pobre el simple acceso al servicio. Al compararlo con el precio tpico de una factura mensual resulta ms que alarmante la importancia de esta barrera, que podra llevar a una segregacin socioespacial en el acceso y la falta de extensin de redes en reas pobres, con la consecuente vulneracin del derecho por no ser asequible. EPSAS (La Paz y El Alto) BS 1.018,08 USD 148,41 4,5 SAGUAPAC (Santa Cruz) BS 800 USD 116,62 12

Operador / Ciudad

SEMAPA (Cochabamba) BS USD 246,29 6,55

Conexin agua Potablea Factura Resid. tpica (20m3 mensuales) b


a

1.689,50

Pgina web SEMAPA, Pgina web EPSAS y atencin al cliente SAGUAPAC. El costo de conexin es calculado sin reposicin de pavimento en los tres casos.
b

Aderasa (2005). Consultado en septiembre de 2011. Las tasas de cambio se han calculado con la Informacin Estadstica de Anlisis y Gestin de la Base de Datos del Banco Mundial.

El precio del servicio suele estar directamente asociado a los costos del proceso de suministro y vara mucho segn el pas y ciudad de residencia. En 2005, el consumo tpico de 20 metros cbicos de agua en Latinoamrica costaba en promedio 11 dlares, pero el precio poda variar entre 5 y 15 dlares. Bogot apareca como la ciudad ms cara, con precios que quintuplicaban los de Arequipa o La Paz26. De acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), para garantizar el derecho al agua,

el coste de las instalaciones y el servicio no debera exceder el 3% de los ingresos del hogar27. En 2005, el pago por agua representaba para un hogar pobre bogotano (los dos primeros quintiles de poblacin) cerca del 14% de su ingreso si no tena acceso a tarifa social y superar el 8% para quien la tena. Dentro del contexto regional, este caso resalta por sus contradicciones, pues ofrece una cobertura prcticamente universal con altos estndares de calidad de agua potable, pero a precios proporcionalmente muy elevados para la poblacin ms pobre28.

Grfico 4.7 Factura residencial tpica de agua en ciudades seleccionadas, 2005 (US$/20m3 /mensual) a
25

20

Dlares al mes
a

15

10

Las tasas de cambio se han calculado en base a la Informacin Estadstica de Anlisis y Gestin de la Base de Datos del Banco Mundial.

Fuente: Aderasa (2005).

Servicios bsicos urbanos

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Agua, s pero con interrupciones


Otro problema asociado al servicio es la falta de continuidad. Muchas reas urbanas solo disponen de agua durante unas horas al da y la frecuencia del suministro suele estar relacionada con las condiciones econmicas de las familias. Un ejemplo se da en Honduras, un pas en el que la mitad de la poblacin es pobre; en Tegucigalpa casi el 80% de los hogares ms ricos disponen del servicio ms de 8 horas diarias, una continuidad que se da solo en la mitad de los hogares pobres29. Es evidente que, mientras los problemas de calidad suelen afectar de manera homognea a todos independientemente de su condicin econmica, los cortes de suministro y la escasez por falta de capacidad de pago estn asociados a la desigualdad de ingreso, y perjudican fundamentalmente a la poblacin pobre y en asentamientos precarios. Quien carece de acceso a agua de fuentes mejoradas consume mucho menos y paga ms por cada metro cbico que aquellos que viven en zonas de altos ingresos de la misma ciudad. Las importantes carencias han propiciado el uso de sistemas de provisin precarios o alternativos, como los carros cisterna, las conexiones ilegales y los pequeos operadores, generalmente con costos mayores. En el caso de Bolivia, por ejemplo, el usuario de Cochabamba que recibe agua por la red paga 3,72 bolivianos por cada metro cbico (0,54 dlares), y quien la compra al carro cisterna abona 25 bolivianos por la misma cantidad (3,64 dlares). En materia de saneamiento, la situacin de la infraestructura y la gestin son an ms heterogneas,

aunque el proveedor del servicio es casi siempre el mismo que el de agua. Adems, el sistema tarifario de este servicio est menos avanzado, lo que tiene un impacto real en el financiamiento. La factura no siempre separa ambos servicios y se calcula muchas veces como un sobrecargo porcentual respecto a la tarifa de agua y no por los costos reales de la prestacin. El cobro por alcantarillado imputado en 2005 a los usuarios poda ser muy bajo, como en Costa Rica (23% de la factura de agua) o representar un monto similar o superior al del agua, como en So Paulo y Concepcin30. El componente socioespacial tambin desempea un rol central en este problema. El modelo de urbanizacin perifrica de la regin se caracteriza por la extensin territorial de la ciudad de baja densidad, con vacos urbanos y falta de conectividad entre las distintas zonas. Esto propicia carencias, rupturas espaciales y precariedad en los sistemas de agua y saneamiento, especialmente en las reas perifricas pobres. Adems, el paradigma dominante en tratamiento de agua sigue siendo la solucin nica centralizada, que implica grandes complejidades institucionales, polticas y financieras, puesto que las instalaciones tienen un alto costo. Esto explica que la recoleccin y el tratamiento de las aguas residuales no ocupen un lugar suficientemente predominante en las agendas gubernamentales de la regin. Otra razn es que, para obtener resultados, requieren compromisos que superan generalmente un periodo de gobierno, de manera que son poco visibles o redituables en trminos polticos.

Grfico 4.8 Precio del servicio de alcantarillado en relacin al del agua en ciudades y pases seleccionados, 2005

100

Porcentaje sobre precio del agua

80

60

40

20

Fuente: Elaborado con datos de Aderasa (2005).

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Al mismo tiempo, se ha dado el caso de pases, como Argentina, Brasil, Ecuador, Mxico y Venezuela, donde los beneficiarios han rehusado la conexin domiciliaria de la red de saneamiento, pese a estar disponible, porque no vean beneficios inmediatos que compensaran el incremento del coste del servicio31. Lograr mayores avances en saneamiento depende de la inclusin del tema en las prioridades y presupuestos de los Gobiernos, contar con la participacin de las propias comunidades y utilizar tecnologa adaptada a las realidades fsicas, sociales, culturales y econmicas de cada lugar. La desigualdad en los servicios de saneamiento se puede reducir propiciando la densificacin urbana y evitando la dispersin de los asentamientos que dificulta la extensin de las redes. Para ello, se pueden aplicar medidas de control del desarrollo urbano, al igual que es posible implementar mecanismos tributarios y no tributarios para financiar la urbanizacin. Adems, se puede dotar a las reas perifricas existentes de sistemas de saneamiento sostenible descentralizados basados en nuevas tecnologas de bajo costo, fcil y rpida operatividad, como el implementado en 2010 en la periferia de Cochabamba. Dichos sistemas se perfilan como una alternativa viable y ms eficiente desde el punto de vista energtico, contribuyen al bienestar de la poblacin y a la equidad social reduciendo, al mismo tiempo el impacto ecolgico. No obstante, para ser implementados, deben superar barreras ideolgicas, normativas y de los propios financiadores.

Recuadro 4.2 Saneamiento sostenible descentralizado en Cochabamba


La ciudad de Cochabamba, con 618.000 habitantes, ha estado sujeta a una presin migratoria reciente que se manifiesta en nuevos asentamientos humanos en las zonas periurbanas. La capacidad de la planta centralizada de tratamiento de aguas residuales Alba Rancho es insuficiente para atender la demanda; adems, existen dificultades para ampliar la red de alcantarillado a los nuevos asentamientos por las condiciones topogrficas y las grandes distancias. En el barrio Lomas del Pagador, localizado en el Distrito 14 de Cochabamba, a 40 minutos del centro, 150 familias defecaban al aire libre en una quebrada o, en el mejor de los casos, utilizaban pozos ciegos (letrinas). La mayora de las familias vertan las aguas grises directamente a la calle, contaminando los suelos y creando riesgos para su propia salud. Un proyecto municipala, que ha contado con la participacin de la comunidad y apoyado por ONU-Habitat, permiti la construccin de una red de alcantarillado sanitario y la primera Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Descentralizada (PTAR-D), que presta servicios a 220 familias. La planta, que utiliza humedales artificiales, no slo ofrece un servicio antes inexistente, sino que tambin ha aliviado la presin sobre la planta central de la ciudad. Se trata de un sistema fcil de implementar, que ofrece un acceso rpido al saneamiento, elimina la contaminacin y los malos olores. Este modelo es una opcin viable para reas periurbanas, donde puede ser gestionado por los propios vecinos, reduciendo las barreras sociales a la localizacin de este tipo de instalaciones. Las aguas tratadas son aprovechadas para el riego de reas verdes y la reforestacin del barrio.
a La ficha tcnica y fotos de este proyecto pueden ser consultados en http://www.aguatuya.watsan.net/page/556

Gestin del agua y el saneamiento


Los datos de los proveedores indican que, en general, la eficiencia en el sector es baja. En promedio, se estima que un 40% del agua tratada en la regin se pierde por ineficiencias, mal funcionamiento de los equipos, fallos sistmicos, fugas y derroches. Esa cantidad est veinte puntos porcentuales por encima de la prdida considerada como aceptable en pases en desarrollo32. En el caso de las redes de alcantarillado, los datos sobre fugas son casi inexistentes. De 28 operadores consultados en 2009 por la Asociacin de entes reguladores de agua potable y saneamiento de las Amricas (Aderasa), casi la mitad no ofrecieron informacin sobre este punto. La escasez de datos fiables y completos lleva al desconocimiento del nivel de agresin al medio ambiente y su evolucin. El sector de agua y saneamiento de Amrica Latina y el Caribe ha experimentado en las dos ltimas dcadas una serie de reformas institucionales que buscaban una mayor eficiencia de los servicios mediante la separacin de las funciones (direccin, regulacin, supervisin y operacin), la descentralizacin, la apertura a la empresa privada y la promocin de polticas ambientales.

La prestacin de servicios de agua y saneamiento es, por su naturaleza, una actividad monopolstica. Esta caracterstica dificulta la creacin de incentivos que acarreen mejoras de los servicios algo que, en otros mercados, se logra gracias a la competencia. De ah la importancia de los esfuerzos regulatorios, la participacin social y el conocimiento pblico de indicadores de eficiencia como herramientas para avanzar sustancialmente en cobertura, calidad del servicio y equidad en el acceso. La existencia de un ente regulador facilita la formulacin de exigencias a los operadores, una mayor claridad y una mejor distribucin de las competencias entre niveles e instancias sectoriales. Obligar a los operadores a informar sobre indicadores definidos y precisos es bsico para garantizar el control por parte de las comunidades. En muchas ciudades, la discusin abarca solamente las tarifas y la viabilidad financiera de las empresas, sin importar las condiciones ni el grado de eficiencia econmica, social y ambiental en el que operan. Para

Servicios bsicos urbanos

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Tabla 4.1 Caractersticas del marco legal e institucional de los servicios de agua potable y saneamiento (APyS) en pases seleccionados Pas Argentina Ente Regulador * Marco Regulatorio * Principal tipo de prestador Empresas pblicas Situacin Principales servicios del pas prestados nuevamente por el sector pblico. Litigios internacionales con ex operadores. Se anunci la terminacin amistosa del concesionario de La Paz (Aguas de Illimani). Se espera una mayor municipalizacin de los servicios en los prximos aos. Participacin privada por medio de venta de acciones y concesiones. Caractersticas nicas en regulacin y sistemas de subsidios. Divisin institucional del control y la regulacin del sector. Se hicieron avances en la descentralizacin de la prestacin y est pendiente un proyecto de ley marco. Ente autnomo nacional * * * * * * * * * * * * Empresa pblica nacional Ente nacional Entes pblicos municipales Empresa pblica nacional Empresa pblica nacional Empresa pblica nacional Empresas pblicas municipales Empresas pblicas metropolitanas * * * Ente pblico autnomo nacional Empresas pblicas regionales Se cre con apoyo del BID una unidad de descentralizacin. Instauracin de la regulacin e inicio de un proceso de descentralizacin a partir de la ley sectorial de 2003. Regulador multisectorial creado en 1994 y con actuacin en AP y S desde 2002. Dispar adhesin de los estados a los principios sugeridos a nivel nacional. Cada una de las funciones sectoriales han sido asumidas por distintos entes autnomos. Reorganizacin reciente y proceso de modernizacin del ente prestador. Se espera un mayor desarrollo regulatorio a partir de la reciente consolidacin organizativa del regulador. En diciembre de 2006 se aprob la ley que otorga mayores potestades y libertad de accin a los prestadores para optimizacin de su gestin. Participacin del sector privado (PSP) en la gestin comercial del principal prestador y proyectos para otras empresas pblicas. Salida de concesionarias privadas en Maldonado luego de la prohibicin constitucional de la PSP en APyS. Transicin hacia una prestacin descentralizada a nivel de municipios

Bolivia (Est. Plu.) Brasil Chile

* * *

* *

Empresas pblicas locales Empresas pblicas estaduales Empresas privadas regionales Empresas pblicas municipales

Colombia Ecuador El Salvador Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per

Rep. Dominicana

Uruguay Venezuela (Rep. Bol.)

* Indica que existe un ente regulador y un marco regulatorio en el pas. Fuente: BID (2007).

mejorar esta situacin y establecer tarifas justas, son fundamentales un papel ms activo y autnomo de los reguladores, e iniciativas sociales y ambientales. La descentralizacin del sector es una tendencia generalizada en la regin, pero es un proceso que necesita

ser completado. En nueve pases, la provisin del servicio se ha convertido en una competencia subnacional por mandato legal. En otros 18, se ha avanzado en mayor o menor medida en el proceso33, lo que se ha traducido en un traspaso de competencias, que no siempre ha estado acompaado de una descentralizacin financiera.

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Los operadores
En los aos noventa, los pases de la regin impulsaron la entrada de operadores privados internacionales, con la expectativa de atraer financiacin y mejoras en los servicios. Sin embargo, a partir del ao 2000, muchos se retiraron por razones estratgicas, financieras, por cambios en la poltica del pas donde operaban o conflictos sociales asociados a problemas de regulacin y tarifas. La mayora de los servicios han vuelto bajo la tutela de entidades pblicas, en muchos casos, sin tener una clara viabilidad econmica y con tarifas que no responden a una poltica de precios adecuada. En el Caribe, la participacin del sector privado estuvo favorecida por la necesidad de mejorar el suministro en un contexto de mayor demanda por el aumento de la urbanizacin y el crecimiento econmico. Algunos ejemplos de estas experiencias son los casos de Puerto Rico, Cuba, Trinidad y Tobago e Islas Caimn, que han tenido resultados mixtos34. Actualmente, un 90% de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe recibe el servicio de agua y saneamiento de operadores pblicos. La excepcin ms notable es Chile, donde la apertura al sector privado comenz con concesiones antes de proceder a la desinversin pblica. Si bien es un modelo exitoso desde la gestin, plantea el problema de la asequibilidad. En la regin, se estn implementando nuevas formas de asociacin pblico-privada, en las que el gobierno mantiene el control y la regulacin, mientras que una empresa privada se encarga de la administracin y la operacin, reduciendo el riesgo poltico y comercial. Los casos de Saltillo en Mxico y Agua de Puerto Corts en Honduras son una muestra. Otra alternativa reside en las cooperativas de agua y alcantarillado, como la SAGUAPAC, que administra ambos servicios en la ciudad de Santa Cruz, en Bolivia. Junto a las grandes empresas, estn los operadores de pequea escala. Estos operadores incluyen desde empresas con nimo de lucro hasta proveedores independientes de carcter pblico, comunal o comunitario y cooperativas de agua. Son operadores con instalaciones fijas o mviles (generalmente camiones cisterna), que llenan vacos dejados por los grandes operadores. Un ejemplo de pequeos operadores son los aguateros de Paraguay, que ofrecen servicio de agua en barrios perifricos de las ciudades ms importantes, incluidas Asuncin, Ciudad del Este y Encarnacin. Un estudio realizado en nueve pases35 mostr que, en 2005, los operadores locales de pequea escala daban servicio a 40 millones de personas en reas rurales, periurbanas y ciudades de hasta 30.000 habitantes36 de Centroamrica y de los pases andinos (30% de la poblacin).

Cochabamba, Bolivia. Operadores de agua. ONU-Habitat/ Watsan-LAC

La regulacin, al igual que la estadstica, se focaliza en los grandes operadores, lo que significa una seria debilidad tanto para el servicio como para los consumidores, pues las pequeas empresas terminan marginadas de las aproximaciones a la problemtica y su solucin37.
Recuadro 4.3 Competencia en el servicio de agua de Paraguay
La provisin de servicios de agua en Paraguay constituye un caso excepcional de competencia en el sector. Los llamados aguateros comenzaron la actividad con camiones cisterna, pero terminaron creando sistemas de abastecimiento, aprovechando la abundancia de agua subterrnea e insuficiente cobertura de la red pblica. El sistema consiste en la perforacin de pozos profundos (de 100 a 180m) y la distribucin de agua mediante sistemas de bombeo o con tanques de elevacin por redes de acueductos formando anillos. Los aguateros asumen la inversin y el riesgo que conlleva la instalacin. Sus principales ingresos proceden de la conexin, pagada por los usuarios. Cuando estos no tienen suficiente dinero para pagar, el empresario ofrece un sistema de pago a plazos con altos intereses. El precio del agua consumida es inferior al de la empresa pblica y el operador muestra mayor flexibilidad cuando el usuario tiene dificultades de pago. Si bien esta solucin no es replicable en todos los lugares, puesto que requiere ciertas condiciones del suelo y cierto contexto institucional, la experiencia demuestra que es posible encontrar soluciones tcnicas y financieras para suministrar agua de calidad, a precios asequibles, a los grupos de poblacin disponiendo de pocos recursos. Adems, invita a una reflexin sobre la necesidad de buscar polticas tarifarias y opciones tecnolgicas ms innovadoras y flexibles.
Fuente: ONU-Habitat (2004) y http://habitat.aq.upm.es/dubai/00/bp561.html

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Las nuevas tecnologas, a las que son ms abiertos los pequeos operadores, no siempre se ajustan a parmetros clsicos normalizados. Esta circunstancia y el escaso inters que en ellas tienen las grandes empresas del sector suponen un serio obstculo para la extensin y mejora de los servicios de agua y saneamiento. Parte de las carencias en esta rea, especialmente en zonas precarias y perifricas de difcil conectividad a las redes centrales, podran reducirse con una mayor presencia de pequeas empresas y con buenos marcos regulatorios y apoyo tcnico y legal para el desarrollo de sus actividades.

Para avanzar hacia la universalizacin del derecho al agua y al saneamiento, es importante un anlisis costobeneficio ms comprehensivo. Adems de los costos econmicos directamente contables, se deben tener en cuenta otras ventajas importantes, como sus efectos positivos para las ciudades y los sistemas de salud. El acceso universal a ambos servicios se traduce tambin en ahorros econmicos indirectos, por reduccin de ausencias laborales y escolares, una disminucin de la morbilidad y la mortalidad, y mejoras en la calidad de vida. Estudios recientes muestran que la regin podra cubrir la brecha de infraestructura existente en las ciudades con una inversin total de 250.000 millones de dlares hasta el ao 203040. Eso representa 12.500 millones anuales, una cifra equivalente al 0,3% del PIB regional de 2010. Si bien ese monto implicara triplicar las inversiones actuales en el sector, estudios de la CAF aseguran que es factible teniendo en cuenta el contexto actual en la regin41. Para obtenerlo, hara falta, entre otras medidas, implementar mejoras de eficiencia, una revisin focalizada de las polticas de tarifas y cobros, manejar con un sentido de equidad los aportes fiscales y el apoyo de crditos multilaterales.
Recuadro 4.4 Mecanismos financieros de acceso para los pobres
Existen diversos mecanismos que contribuyen a facilitar el acceso a los servicios de agua y saneamiento. Entre ellos, est el subsidio que cruza las capacidades de pago de diferentes grupos de poblacin, cobrando por encima del costo a quin tiene ms ingresos y utilizando ese dinero para compensar las bajas tarifas aplicadas a sectores pobres. Este instrumento tiene un impacto favorable en la lucha contra la desigualdad de renta y ayuda al financiamiento del sector. Adems, se pueden aplicar contribuciones de mejoras, obra pblica o valorizacin mediante sistemas generales de reparto. Este mecanismo tributario posibilita financiar parte de la extensin de redes e infraestructuras de los servicios de agua y saneamiento, as como grandes obras requeridas por la ciudad. Tambin suele tener un efecto redistributivo y evita que los pobres que viven en las zonas beneficiadas se vean forzados a abandonarlas, pues reduce el impacto de las mejoras en el incremento del precio del suelo. Ejemplos de su aplicacin se observan en Colombia, Ecuador y Venezuela. La aplicacin del principio el urbanizador urbaniza es otro recurso posible. Mediante diferentes mecanismos tributarios, urbansticos y financieros, los constructores inmobiliarios cubren los costos de sus proyectos, de infraestructura y de extensin de redes requerido por los propios proyectos. El reparto equitativo de cargas y beneficios incorporado en las normas urbansticas de Colombia y Brasil se basa en este principio. Otros esquemas clsicos de financiamiento son los fondos revolventes para financiamiento a partir de microcrditos; los fondos de donantes contra mejora de indicadores y los crditos de la banca comercial y de desarrollo para la inversin en zonas precarias.

Costo, financiacin y sostenibilidad


Uno de los problemas para introducir los servicios es el elevado costo que tiene extender las redes para llegar a reas distantes. Paralelamente, las inversiones pblicas suelen concentrarse en las zonas que ya estn mejor dotadas. Se refuerza as la brecha fsica entre la ciudad servida y la ciudad precaria, y la inequidad en el acceso a los beneficios de la ciudad. En la regin, el sector de agua y saneamiento se financia principalmente con recursos directos asignados por el Gobierno nacional a los municipios o canalizados a travs de los Ministerios o Secretaras, la asistencia y la cooperacin internacional y, en alguna medida, el recaudo por el sistema de tarifas. Pocas empresas tienen un buen desempeo y la gran mayora depende de los recursos fiscales para financiar las inversiones e, incluso, los costos operacionales. Hay un desajuste claro entre el cobro del servicio y el coste real. Con frecuencia, los precios responden a motivaciones polticas y no siempre son realistas, diferenciados, asequibles y justos, de manera que incentiven el consumo responsable y eficiente. Muchos sistemas de subvencin benefician a familias con alto poder adquisitivo en detrimento de hogares con bajos ingresos. Adems, hay problemas de morosidad en el pago de facturas. El coeficiente de cobertura de costes de explotacin puede llegar a ser muy bajo, como en la ciudad mexicana de Oaxaca (inferior al 15%), o superarlo ampliamente, como en la boliviana Santa Cruz de la Sierra (142%)38. Tambin vara enormemente la tasa de cobro de las facturas de agua, que pueden ir del 50% de la ciudad colombiana de Los Patios y el 57% en Catamarca (Argentina), al 99% de Monterrey (Mxico) y Cartagena (Colombia)39. En los ltimos aos, ha habido una tendencia a incrementar las tarifas para reducir la brecha entre ingresos y costos. Aunque es una opcin para mejorar la cobertura y la sostenibilidad financiera,, es una medida que conviene aplicar con claros criterios de equidad social y asequibilidad para los pobres.

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Tabla 4.2 Amrica Latina y el Caribe. Estimaciones de ahorro por incremento en cobertura de agua y saneamiento, 2007 (millones de USD) Fuentes de ahorro Escenario de cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio Agua Sistema de Salud Otros costes de salud para el paciente Das de trabajo Vidas salvadas Valor econmico del tiempo
Fuente: Elaboracin con base a OMS (2007).

Escenario de cobertura universal Agua 17 2 161 231 1.086 Saneamiento 65 8 784 775 27.155

Saneamiento 79 3 272 226 7.707

7 0 9 18 76

Lograr el derecho al agua y al saneamiento


El agua y el saneamiento son un derecho humano reconocido. Por ello, las condiciones de los servicios deben propender a un acceso suficiente, saludable, aceptable, fsicamente accesible y asequible para un uso personal y domstico42. Afrontar los problemas descritos en las secciones anteriores y alcanzar la universalizacin de los servicios de agua y saneamiento est al alcance de la regin, pero requerira mayor compromiso de los gobiernos. Los pases que ms lentamente avanzan en la consecucin de las metas sobre agua y saneamiento necesitarn aumentar la inversin y racionalizar el reparto de recursos
Tabla 4.3 Costos y metas propuestas para el sector de agua potable y saneamiento 2010-2030 Servicio Agua potablea Alcantarilladoa Tratamiento de aguas residualesa Drenajea Fuentes de aguab Millardos de USD 45,4 79,4 33,2 33,6 27,1 Millardos de USD Meta para el Promedio/ao 2030 2,27 3,97 1,66 1,68 1,35 100% cobertura 94% cobertura 64% depuracin 85% rea urbana 100% demanda incremental 50% reduccin

en ambos sectores. La escasez de fondos y las limitaciones del gasto pblico exigen buscar nuevos actores y mecanismos de financiacin, lo que, a su vez, requiere un entorno favorable a la inversin, garantas jurdicas y medidas que apoyen la viabilidad econmica de las empresas operadoras. Superar el atraso en saneamiento, sobre todo, el de las ciudades pequeas, necesita de polticas diferenciadas. Se requiere con urgencia el desarrollo de estrategias a pequea y gran escala e invertir en infraestructura, en soluciones descentralizadas y capacidades humanas. En los estados insulares del Caribe, son necesarias medidas adicionales por la escasez de recursos en agua dulce, el tamao de estos pases, su modelo de desarrollo econmico y su vulnerabilidad ambiental, a los efectos del cambio climtico y a desastres naturales. Los gobiernos de la subregin precisan encontrar un equilibrio entre la necesidad de proteger los recursos en agua, y ofrecer una cantidad suficiente y a precios asequibles para asegurar el desarrollo socioeconmico y la calidad de vida de la poblacin. Dada la dependencia de varios pases del agua de lluvia, parece ineludible mejorar los sistemas de almacenaje, proteger las fuentes de agua dulce y mejorar la eficiencia de los sistemas de distribucin. En los pequeos estados insulares existe tambin una necesidad urgente de aumentar la cobertura de tratamiento de aguas residuales. La reciente creacin de un Fondo Regional para la Gestin de Aguas Residuales, apoyado por el BID y el PNUMA, es una iniciativa importante para establecer mecanismos de financiacin e impulsar la reforma legal y poltica. A ello se agrega la necesidad de paliar la falta de mano de obra calificada y la prdida de la existente por la migracin del personal de mejor perfil; reducir la presin del consumo, el aumento de residuos (slidos y lquidos) y la contaminacin ligados al turismo.

Formalizacin de 30,5 conexiones AP y S Total


a b

1,52 12,45

249,2

Expansin, rehabilitacin y renovacin. Nuevas fuentes de agua.

Fuente: CAF (2012).

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4.2 Residuos Slidos Urbanos


El Plan de Accin adoptado en 1992 por todos los pases del mundo en Ro de Janeiro43, conocido como Agenda 21, consider el adecuado manejo de los residuos slidos como un elemento central para mejorar la calidad de vida de los habitantes de las ciudades y preservar el medio ambiente, es decir, para la sostenibilidad urbana. Veinte aos despus, se observan una mayor concienciacin de la importancia del buen manejo de los residuos y avances en la cobertura de los servicios de limpieza, recoleccin y disposicin final. Sin embargo, las actividades de reduccin, recuperacin, reciclaje y aprovechamiento todava son incipientes en Amrica Latina y el Caribe. Adems, persisten amplias diferencias entre pases, ciudades de diferentes tamaos y reas de una misma ciudad, una situacin que perjudica sobre todo a la poblacin pobre. La escasez de recursos financieros, humanos y tecnolgicos son un obstculo frecuente para la buena gestin de los desechos. No obstante, se puede mejorar notablemente esta actividad y contribuir a ciudades ms limpias, saludables y sostenibles ambientalmente con una mayor planificacin y con estrategias encaminadas a cubrir todos los aspectos del ciclo de los residuos.

Santa Marta, Colombia. El adecuado manejo de los residuos slidos mejora la calidad de vida. Camilo Mosquera Meja

En general, para la extensin de redes, plantas y la implementacin de nuevas tecnologas resulta imprescindible el apoyo de las instituciones centrales o federales. Otras acciones, como mejorar la eficiencia de las redes y operaciones, y una mayor apertura a tecnologas modernas y soluciones a pequea escala, no dependen necesariamente de ellas. Para desarrollar esquemas de financiacin, tarifas justas y subsidios focalizados es preciso fortalecer el marco institucional y regulador, mayores controles de las redes de suministro y de su financiamiento, y una mayor transparencia en la gestin. Los operadores pequeos y las nuevas tecnologas ofrecen la posibilidad de ampliar la provisin de servicios, ya sea por cuestiones de escala, de localizacin (zonas marginales y perifricas) o costos, siempre que se adapten a las necesidades concretas de la comunidad beneficiaria y se ajusten a una normativa y a los controles que garantizan la fiabilidad del servicio. Adems, es importante el fortalecimiento del asociativismo para asegurar la continuidad y mejora de estos servicios y avanzar en la universalizacin del derecho. Un factor determinante para la definicin de polticas adecuadas es la disponibilidad de indicadores completos y comparables, as como tener en cuenta las implicaciones sociales y ambientales del sector. Para implementar esas polticas, es importante una mayor coordinacin entre sectores y niveles de gobierno que tienen competencias en el sector. Y para lograr mayor transparencia en la gestin, tambin es posible desarrollar la participacin de la sociedad civil en el control de los servicios pblicos de agua y saneamiento, una tendencia an incipiente en la regin.
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Panorama general de los residuos slidos


En todos los pases de la regin, la gestin de los residuos slidos es uno de los temas ms importantes que enfrentan las reas urbanas por sus efectos adversos para la calidad de vida, la salud humana, los recursos naturales y las actividades econmicas. Las denominaciones y definiciones de residuos slidos varan de un pas a otro, e incluso dentro de los propios pases. No todos los municipios distinguen entre residuos urbanos y domsticos, ni coinciden en el tipo de materiales que corresponde a cada uno. En el contexto de este informe, el trmino residuos slidos urbanos (RSU) designa a los desechos procedentes de los hogares en reas urbanas, de establecimientos comerciales, industriales y edificios de instituciones pblicas que tienen carcter domiciliario y de la limpieza de espacios pblicos urbanos44. En Amrica Latina y el Caribe, se generan a diario 436.000 toneladas de residuos slidos urbanos45 (0,93 kilogramos per cpita), casi un 60% ms que en 1995, cuando la cantidad de RSU era de 275.000 toneladas diarias (aproximadamente 0,75 kilogramos per cpita)46. La situacin vara entre el medio kilogramo por habitante diario (kg/hab/da) estimado en Bolivia y 1,25 kg calculado en Chile. Esa cifra es ampliamente superada en varios pases del Caribe, que por el turismo reciben una

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Tabla 4.4 Generacin per cpita de residuos slidos municipales en pases seleccionados y territorios del Caribe Pas Anguila Antigua y Barbuda Dominica Granada Islas Vrgenes Britnicas San Kitts Nevis Santa Luca San Vicente Islas Granadinas Trinidad y Tobago
a

Poblacin 12.768 75.078 71.242 10.477 20.647 34.930 11.181 159.133 106.916 9.896 1.266.797

Poblacin transitoria (%) 10,0 7,5 2,2 2,7 38,0 4,1 4,0 1,2 41,6 23,7

Generacin per cpitaa (kg/hab/da) 1,22 1,75 0,91 0,85 2,65 2,08 1,52 1,18 0,79 0,79 1,59

Produccin RSU (T/dia) 17,1 141,2 66,2 91,4 75,5 75,6 17,7 195,2 85,5 11,1 2,0

El dato tiene en cuenta la influencia del turismo a largo plazo. Fuente: OPS (2005).

Tabla 4.5 Generacin estimada de residuos slidos en ciudades seleccionadas Domstica (kg/cap/ao) Total (kg/cap/ao) Eliminacin de desechos slidos (toneladas /ao) 1.792.211 5.300.000 2.164.893 6.518.900 2.578.697 5.235.195 No recolectados/ incorrectamente eliminados (porcentaje estimado) 2-40 10-27 14-30 23 Aprox. 0 10 Emisiones de los vertederos (CH4) (toneladas/ao) 25.200

Bogot Buenos Aires Lima Mxico Santiago So Paulo

267 281 246 210 462 380

442 606 310 438 949 726

168.240 60.000 176.000

Fuente: CEPAL/Helmholtz Association/GTZ (2010).

poblacin flotante importante. En general, los turistas generan un mayor volumen de residuos per cpita que la poblacin fija. En Barbados, por ejemplo, la poblacin residente es inferior a 300.000 personas, pero cada ao recibe 800.000 turistas, adems de los 500.000 que llegan en crucero. La cantidad de residuos slidos producidos depende de varios factores. En general, las ciudades mayores producen ms residuos slidos por persona que las ciudades ms pequeas. Tambin se da una correlacin entre la cantidad de desechos generados, el nivel de desarrollo del pas y

el nivel de ingresos de las familias47. Un bajo ndice de desarrollo humano (IDH) suele ir aparejado con menos cantidades de residuos urbanos48. Las diferencias dentro de una misma ciudad han sido observadas en grandes reas metropolitanas como Buenos Aires, donde el grupo de poblacin con mayores ingresos produce 0,96 kg por da de residuos, cantidad que va descendiendo a medida que baja la renta del hogar49. El aumento de residuos slidos desde 1995 est muy relacionado con el crecimiento demogrfico, pero tambin obedece a cambios en las actividades econmicas, nuevas

Tabla 4.6 Composicin de los residuos slidos municipalesa generados en pases y ciudades seleccionadas (porcentajes) Pas/Ciudad Barbados Belice Costa Rica Ecuador Guatemala Per Mxico D.F Caracas (rea metro.) Asuncin
a

Cartn y papel 20,0 5,0 20,7 9,6 13,9 7,5 20,9 22,3 10,2

Metal 5,0 2,1 0,7 1,8 2,3 3,1 2,9 1,3

Vidrio 5,0 2,3 3,7 3,2 3,4 7,6 4,5 3,5

Textiles 4,1 0,9 1,5 4,5 4,1 1,2

Plsticos 9,0 5,0 17,7 4,5 8,1 4,3 8,4 11,7 4,2

Orgnicos putrescibles 59,0 60,0 49,8 71,4 63,3 54,5 44,0 41,3 58,2

Otros inerte 12,0 20,0 3,3 8,8 25,9 11,5 11,2 19,9

Incluyen residuos residenciales, comerciales, institucionales, de construccin y demolicin, servicio de barrido municipal, restos de incineracin y residuos industriales no peligrosos. Fuente: OPS (2005).

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prcticas de produccin y comercializacin, un creciente poder adquisitivo de las familias, variaciones en el estilo de vida y los patrones de consumo, con ms productos empaquetados, as como la escasez de programas y campaas educativas para promover comportamientos ms ecolgicos. Los factores anteriores influyen tambin en un progresivo cambio en la composicin de los residuos slidos. Como en otras regiones en desarrollo, los desechos generados en Amrica Latina y el Caribe son predominantemente orgnicos (56%), segn los datos disponibles de 200550, pero se detecta una creciente presencia de papel, vidrio, plsticos y otros materiales reciclables o reutilizables51.

Recuadro 4.5 Servicios de limpieza con base comunitaria en Puerto Lempira (Honduras)
Puerto Lempira es una comunidad urbana de 15.000 habitantes en la ribera de la Laguna Caratasca, que forma parte de un sistema de humedales costeros declarado Reserva Biolgica. La comunidad, integrada por indgenas miskitas y ladinos, ha experimentado un crecimiento urbano desordenado importante y la cantidad de residuos domsticos, comerciales y sanitarios generados ha ido en aumento. Los desechos eran quemados o vertidos en el campo o en el lago, que tambin reciba residuos de la navegacin (carburantes, aceites y plsticos). Ante la gravedad del problema, la Asociacin de Mujeres Indgenas Miskitas en la Costa Atlntica hondurea (MIMAT) propuso a la municipalidad la creacin de un servicio de transporte y clasificacin de desechos a fin de limpiar el ncleo urbano y la laguna. La iniciativa permita, adems, crear empleos para las mujeres indgenas y reducir la incidencia de enfermedades como la malaria y el dengue hemorrgico entre la poblacin. Desde que comenz su trabajo, en 2006, la asociacin ha ampliado sus actividades al reciclaje y realizado campaas de concienciacin, y ofrece un ejemplo de los resultados que se pueden obtener con un trabajo de base comunitaria. El proyecto, que cuenta con apoyo financiero de donantes multilaterales y bilaterales, ha logrado la colaboracin de la comunidad y de instituciones pblicas. La MIMAT, cuya iniciativa ha sido reconocida a nivel internacional, prevea extender el servicio a todos los barrios de la comunidad entre 2011 y 2013.
Fuente: Programa de Pequeas Donaciones: http://sgp.undp.org/web/projects/12611/%E2%80%9Csistema_karataska_ tawahka_klin_munankaisa_manejo_de_desechos_toxicos_en_el_sistema_ lagunario_de_kar.html

Recoleccin y disposicin
Una gestin que aborde el ciclo completo de los residuos slidos, desde la recoleccin y transporte hasta la disposicin final, el tratamiento y su eventual reutilizacin y aprovechamiento, conlleva claros beneficios para la salud humana, ya que reduce el riesgo de enfermedades transmisibles por agua contaminada, animales e insectos, y para el medio ambiente. La regin presenta una alta cobertura de recoleccin de desechos (el 93% de la poblacin urbana dispone del servicio), aunque se dan variaciones entre pases, como se puede ver en el grafico. Existen diferencias en la cobertura que afectan negativamente ciertas reas, sobre todo las ms pobres, lo que aumenta la vulnerabilidad de esta poblacin a enfermedades y desastres. La desigualdad del servicio puede ser extrema, como ocurre en Hait y Guatemala,

Grfico 4.9 Cobertura del servicio de recoleccin de residuos slidos urbanos en pases seleccionados, 2008
100 90 80 70

Porcentaje

60 50 40 30 20 10 0

Con servicio de recoleccin

Sin servicio de recoleccin

Fuente: Elaboracin con base a datos de OPS-AIDIS -BID. Consultados en octubre de 2011.

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o reducida, como en Colombia52. Ante la ausencia total o parcial del servicio pblico, se recurre a esquemas informales privados, que operan sin instalaciones adecuadas y, en muchos casos, con gran vulnerabilidad social y econmica, con participacin de mujeres y nios. Para alcanzar una cobertura total de recoleccin en la regin hace falta ampliar el servicio en las reas urbanas precarias, en las ciudades con poca capacidad financiera y en los pases ms rezagados. Para ello, hay que partir del anlisis de las condiciones locales y considerar esquemas innovadores de pequea escala donde sea necesario. Esto involucra ajustes en los equipamientos de recoleccin (por ejemplo, camiones de menor tamao o mecanismos no motorizados y manuales para reas de difcil acceso), plantas de transferencia descentralizadas y sistemas asociativos basados en el reconocimiento e integracin de quienes ya estn desarrollando esta actividad en los territorios sin tener un reconocimiento oficial. Experiencias novedosas, con las que se incrementa la cobertura y se protege la salud pblica, se observan en ciudades como Managua (Nicaragua), con el establecimiento de cooperativas de recoleccin y estaciones de transferencia en la ciudad, y en pequeas localidades, como Puerto Lempira (Honduras). Una etapa importante en el proceso, es la separacin de los residuos antes de su disposicin para su aprovechamiento, pero ste es un aspecto de la gestin escasamente desarrollado. En la regin, los residuos generados por un 54% de la poblacin urbana son depositados en un relleno sanitario, la tcnica ms sostenible ambiental y sanitariamente;

los desechos de un 18% de los ciudadanos terminan en vertederos controlados, una opcin que, sin ser ideal, evita los botaderos clandestinos. Los vertederos a cielo abierto reciben los residuos del 25% de la poblacin, lo que deriva en enormes riesgos sanitarios e impactos ambientales. Adems, en algunos pases todava se practica la combustin a cielo abierto53. Colombia y Chile son los pases que ofrecen un mejor panorama, ya que el 80% de los residuos slidos recolectados son confinados en rellenos sanitarios. En pases con transiciones urbanas ms recientes, como Belice, Honduras y Repblica Dominicana, se observan porcentajes nada despreciables de quema a cielo abierto, una prctica muy daina para el ambiente. Por su parte, Jamaica no parece contar con rellenos sanitarios, pero todas sus basuras son enviadas a vertederos controlados. Esas cifras reflejan el importante dficit de infraestructura y la falta de control en la disposicin. Cambios en los marcos institucionales, legales y financieros tienen un impacto directo en la mejora de la disposicin final. En El Salvador, por ejemplo, el gran avance en disposicin en rellenos sanitarios obedeci a una combinacin de instrumentos legales y medidas de estricto cumplimiento, incluido el desarrollo de mancomunidades para la regionalizacin de la infraestructura. La cooperacin entre municipalidades es fundamental si se consideran las economas de escala, los patrones de expansin urbana y las tendencias a la conurbacin. Es una va emprendida en Guatemala, Repblica Dominicana, Venezuela y Mxico. En este ltimo pas, por ejemplo, ocho municipios en el norte del Estado de Guerrero se unieron para desarrollar infraestructura y reducir costos de inversin y operacin.

Grfico 4.10 Amrica Latina y el Caribe. Formas de disposicin final de residuos slidos urbanos (% disposicin total)
Colombia Chile El Salvador Costa Rica Mxico Argentina Brasil Bolivia Per Panam Paraguay Rep. Dominicana Ecuador Guatemala Venezuela Honduras Uruguay Nicaragua Belice Jamaica 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Relleno sanitario Vertedero controlado Otras formas Quema a cielo abierto Vertedero a cielo abierto

Fuente: Elaborado con base a datos de AIDIS-OPS-BID 2010. Consultados en octubre de 2011.

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Reciclaje y aprovechamiento
Los pases de Amrica Latina y el Caribe an no han superado la visin tradicional de recolectar, transportar y disponer los residuos en el exterior del casco urbano. Las acciones dirigidas a reducir, reutilizar y reciclar estn poco integradas en los procesos. Reducir la cantidad de residuos slidos generados requiere un cambio de comportamiento de todos los implicados, que se puede lograr con polticas impositivas, de incentivos y de fomento del consumo responsable, una agenda pendiente en la regin. Muy pocos pases tienen plantas formales para la segregacin y reciclado de los residuos. El reciclaje formal representa poco ms del 2% de los residuos municipales54. La actividad est estrechamente ligada a la informalidad y la inseguridad sanitaria, y est basada fundamentalmente en el valor econmico de materiales que ya tienen demanda en el mercado (papel, cartn, latas y vidrio). Segn estimaciones de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), aproximadamente 400.000 habitantes de la regin trabajan en el sector informal de los residuos55 en su gran mayora, poblacin que vive en extrema pobreza. En algunos pases, se observan iniciativas de inclusin del sector informal, como en Colombia, Brasil, Per y de forma incipiente en Costa Rica y Nicaragua. Tambin existen proyectos de asociacin pblico-privada para la recuperacin y reciclaje, como en los casos de Belo Horizonte (Brasil), Lima (Per) y Cuenca (Ecuador),
Recuadro 4.6 El valor de la basura en Curitiba (Brasil)
Curitiba es citada frecuentemente por su modelo de gestin de residuos slidosa. La ciudad fue una de las primeras en implantar un sistema de recoleccin segregada de desechos para reciclaje (en 1990). Desde entonces, se han desarrollado campaas educativas para estimular a las familias y las empresas a la separacin de los residuos. La autoridades establecieron, adems, convenios con supermercados y grandes productores de desechos para reducir las cantidades generadas y concientizar a sus clientes y proveedores. Posteriormente, la municipalidad cre el programa de Compra de Basurab para atender las necesidades de sectores pobres. Por cada saco de 8 a 10 kg de residuos entregado, el ciudadano recibe un vale de transporte. El mecanismo prev tambin el pago de un porcentaje del valor de los productos recolectados a la asociacin de vecinos del barrio para invertirlo en obras o servicios de inters comn. Ms recientemente, se completaron ambos mecanismos con el programa Cambio Verdec, en asociacin con productores rurales, por el que familias de baja renta reciben productos alimentarios a cambio de residuos reciclables.
a Ms informacin disponible en http://geocoletalixo.curitiba.pr.gov.br/reciclavel.aspx b http://www.curitiba.pr.gov.br/conteudo/cambio-verde-smab-secretariamunicipal-do-abastecimento/246 c http://www.curitiba.pr.gov.br/conteudo/compra-de-lixo-smma-secretariamunicipal-do-meio-ambiente/343

pero hacen falta ms iniciativas que tengan en cuenta la necesidad de incluir a los actores informales y el potencial econmico de la actividad. En Centroamrica, entre el 40 y el 70% de los residuos es material orgnico biodegradable y entre el 20 y el 40% productos inorgnicos y orgnicos secos reciclables. Eso significa que el 88% de los residuos domsticos de esos pases pueden ser recuperados mediante el reciclaje, el compostaje y otras tecnologas de tratamiento56. Un aprovechamiento en funcin del tipo de residuos fortalece la cadena de valor agrcola, ya que los desechos putrescibles son fuente de nutrientes para el suelo, y es importante para la seguridad alimentaria.

Marco institucional, prestacin del servicio y sostenibilidad financiera


Desde el ao 2000, la regin ha logrado avances considerables en polticas y normativas relativas a la gestin de los residuos slidos. En numerosos pases, se han adoptado leyes o planes nacionales sobre residuos slidos que incluyen criterios de sostenibilidad financiera y ambiental. Sin embargo, la planificacin y los sistemas de control todava muestran debilidades y el cumplimiento de la normativa tropieza frecuentemente con la escasez de recursos57. La gestin de los RSU esta normalmente a cargo de los municipios la principal excepcin es el Caribe, donde es una responsabilidad nacional, pero diversas entidades en distintos niveles de gobierno tienen competencias relacionadas con el sector. La falta de claridad en las responsabilidades de ministerios y otras instituciones es frecuente y se traduce en perspectivas y prioridades divergentes. Una evaluacin regional sobre el manejo de residuos slidos en ciudades de la regin llevada a cabo en 201058 mostr que solo el 20% de los municipios contaba con un plan de gestin de residuos slidos. Las carencias ms fuertes se observaron en los municipios con menos de 15.000 habitantes. Un problema adicional es que la existencia de un plan no siempre significa una mejora notable del sector si el municipio no tiene suficiente capacidad para implementar lo establecido. Las frmulas para la prestacin del servicio en las ciudades de la regin son variadas y suelen depender de la actividad. En general, el barrido de las calles, la recoleccin y transporte de desechos, que no requieren una alta especializacin, son realizadas por los municipios, mientras que la disposicin y aprovechamiento, que exigen maquinaria y tecnologas modernas, tienden a estar a cargo de empresas privadas. Pocos pases disponen de informacin sistemtica que posibilite un anlisis financiero del servicio. El costo promedio de la recoleccin, traslado y tratamiento de
Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

98

Brasilia, Brasil. Resduos slidos. Joo Guilherme Barbosa

basura en la regin ha sido estimado en casi 67 dlares por tonelada59. Ese promedio esconde situaciones heterogneas, con valores muy bajos en el caso de Guatemala o Paraguay y altos para Argentina y Brasil. Se calcula que la limpieza urbana consume entre el 15 y el 20% de los presupuestos municipales en la regin60. Un problema es que la cultura de cobro es muy dbil, puesto que el nmero de municipios que lo factura no llega al 65% 61. Las municipalidades recuperan entre el 40 y el 50% de los costos62 y cubren el resto con ingresos por otros conceptos, como el impuesto predial, y con las transferencias de los gobiernos nacionales o subnacionales63. Tampoco suele haber una partida presupuestaria claramente asignada al sector ni un control sobre el uso de lo recaudado, como s ocurre en Per, donde por ley, los ingresos por este servicio estn exclusivamente destinados a cubrir los gastos del rubro. En esas condiciones, estimar tarifas, planificar el servicio, asignar recursos o establecer un punto de equilibrio financiero es tarea casi imposible. Una de las prioridades debera ser, por tanto, el desarrollo de sistemas de tarifas adecuados y el fomento de una cultura de cobro y pago. Los servicios de recoleccin, transferencia y transporte, la creacin de infraestructuras, la operacin de rellenos sanitarios y el aprovechamiento de los residuos son actividades que normalmente requieren economas de escala para ser financieramente viables. Existen frmulas para incrementar la viabilidad, como la asociacin entre municipios, las asociaciones pblico-privadas y la aplicacin de proyectos de mecanismos de desarrollo limpio64. La participacin social es central para mejorar la gestin y se puede ampliar con un adecuado marco legal nacional y local. Los servicios de residuos slidos se apoyan actualmente en actores que operan en el sector formal e informal; algunos estn organizados y otros actan de manera individual. Por sus condiciones de extrema
Servicios bsicos urbanos

vulnerabilidad, es fundamental la integracin de los trabajadores informales, con criterios de inclusin social y econmica. Para una gestin adecuada, es necesario, adems, adoptar un enfoque integral y adaptar los actuales modelos administrativos, tecnolgicos y de aprovechamiento econmico a las circunstancias de cada contexto local. Para ello, es fundamental un conocimiento ms profundo de la situacin en los municipios mediante un mayor desarrollo de los sistemas de indicadores.

4.3 Movilidad en el espacio urbano


La movilidad urbana es esencial para el desarrollo social y econmico en tanto permite a las personas acceder a servicios, oportunidades laborales, educativas, de relaciones sociales y disfrutar plenamente de la ciudad. Dos rasgos definen la movilidad urbana de Amrica Latina y el Caribe: en primer lugar, la importancia del transporte pblico colectivo y de los viajes a pie y en bicicleta; en segundo lugar, el hecho de que la regin no escapa a las tendencias mundiales de un aumento significativo de la motorizacin y el problema de la congestin. Como en otros aspectos del desarrollo urbano, los sistemas de movilidad en la regin presentan cierto grado de madurez en materia de organizacin, infraestructura bsica, cobertura y calidad del servicio. No obstante, los desafos son todava relevantes. La regin est lejos de contar con un sistema de movilidad eficiente que contribuya a promover un modelo de ciudad ms sostenible.

99

Grfico 4.11 Distribucin de los desplazamientos urbanos segn medio de transporte, 2007
100 90

% del total de desplazamientos

80 70 60 50 40 30 20 10 0 49 66 68 70 70 71 73 73 73 74 75 77 79

81

82 71 Automvil Taxi y otros Motocicleta Bicicleta y a pie Pblico colectivo Suma transporte colectivo, bicicleta y a pie

Fuente: CAF, Observatorio de la Movilidad Urbana. Consultado en septiembre de 2011.

Predominan los peatones, ciclistas y usuarios del transporte colectivo


Cada da millones de personas se mueven en las ciudades. Se desplazan de forma activa (a pie o en bicicleta), en transporte motorizado colectivo (autobuses, trenes, etc.) y en vehculos individuales (automvil o motocicleta). El entendimiento y la gestin de la movilidad urbana es un desafo para las autoridades, particularmente considerando que la mayora de las ciudades no cuentan con datos estadsticos sistematizados. A pesar del alcance limitado de cualquier anlisis basado en las pocas informaciones disponibles, el trabajo desarrollado por el Observatorio
Grfico 4.12 Cambios en la participacin del transporte pblico colectivo en ciudades seleccionadas

de la Movilidad65 (OMU) apunta claramente a algunos problemticas y desafos. Segn un estudio realizado en 2007 en quince ciudades de nueve pases latinoamericanos, que representan un total de 113 millones de habitantes66, ms de dos tercios de los viajes (71%) realizados por esa poblacin fueron en transporte pblico colectivo, caminando o en bicicleta. Esta distribucin difiere de otras regiones del mundo con mayores niveles de desarrollo, donde la proporcin de viajes a travs de estos modos es bastante inferior (se reduce al 50% en Europa occidental y al 14% en Estados Unidos) 67.

Transporte colectivo e informalidad


Los autobuses y microbuses constituyen el principal medio de transporte colectivo en las ciudades de la regin, representando un 85% del total68. Estos medios utilizan principalmente el diesel como combustible, mientras que los trayectos cubiertos con medios alimentados por energa elctrica (metros o trenes) son minoritarios. Pese a la importancia del transporte colectivo en la regin, en las ltimas dcadas se ha observado una disminucin de su participacin relativa en algunas de las ciudades estudiadas (Montevideo, Quito, Santiago o So Paulo). Los sistemas de transporte pblico colectivo en la regin presentan diferentes configuraciones organizativas y regulatorias. En la mayora de las ciudades estudiadas por el OMU69, la red de transporte pblico est a cargo de operadores privados que explotan recorridos asignados mediante concesiones y permisos emitidos por las autoridades. Tambin existen operadores pblicos, principalmente concentrados en la gestin de ferrocarriles y metros. En otros aspectos, relacionados con el nivel
Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

90 80 70 67 55

80 66 54 46 33 33

Porcentaje

60 50 40 30 20 10 0

Montevideo
a

a * Quito

Santiago

So Paulo Ao 1 Ao 2

Se trata del porcentaje de viajes en transporte colectivo sobre el total de viajes motorizados. Fuentes: Urse y Mrquez 2009; Municipio del Distrito Metropolitano de Quito et al. 2008, y CAF, Observatorio de la Movilidad Urbana.

100

Grfico 4.13 Recaudacin y subsidios para la operacin del transporte pblico en ciudades seleccionadas, 2007

100 90 80 70
Porcentaje

36

40 76

60 50 40 30 20 10 0
64 60

88

89

96

97

100

100

100

100

100

100

100

100

24

12

11

Subsidios
Fuente: CAF, Observatorio de la Movilidad Urbana. Consultado en septiembre de 2011.

Recaudacin

de servicio, la modalidad de operacin y la cantidad de operadores, la diversidad es mayor. As, mientras que en Buenos Aires hay 231 empresas, en Montevideo y Santiago son apenas 5 y 6 respectivamente. En general, la inversin en la infraestructura inicial de transporte se beneficia de subsidios pblicos, a veces muy elevados, mientras que las operaciones suelen ser financiadas mediante la recaudacin tarifaria. Otra caracterstica del sector de la movilidad en Amrica Latina y el Caribe es la importancia de ofertas de transporte colectivo de carcter informal. Esta oferta se distingue por escapar totalmente o parcialmente de la rbita de la autoridad regulatoria, por lo que la organizacin del servicio, las caractersticas y estndares de calidad dependen bsicamente del criterio y capacidad de los operadores. En muchas ciudades, existe una oferta de transporte informal por autobuses, microbuses, taxis y moto-taxis. Una de las principales ventajas del transporte informal es su capacidad para adaptarse a la demanda y llenar los vacos dejados por el transporte organizado desde el poder pblico70. El transporte informal es, muchas veces, la nica opcin disponible para residentes de zonas de desarrollo urbano no planificado, reas apartadas o de difcil acceso71. En este sentido, es importante reconocer su utilidad social, ya que aportan una solucin pragmtica a numerosas demandas de movilidad que no estn atendidas por los operadores pblicos tradicionales. Sin embargo, la informalidad tambin conlleva efectos negativos, como la sobreoferta de servicios, su contribucin a la congestin y la posible carencia de condiciones mnimas de seguridad y comodidad para los pasajeros72. Ms importante an es que la informalidad no permite la realizacin de esquemas de subsidios cruzados, en los cuales las rutas o los horarios ms rentables contribuyen a financiar las que lo son menos73.
Servicios bsicos urbanos

Recuadro 4.7 Los robots de Kingston


El rea metropolitana de Kingston constituye un caso claro de informalidad en el servicio de transporte. La crisis en el transporte pblico urbano favoreci la irrupcin de operadores ilegales, conocidos como robots, que terminaron ocupando una posicin dominante en el sector. En los aos 1950, los usuarios pudieron contar con un servicio organizado, gestionado de forma centralizada, decente y a precios razonables operado por una empresa privada, la Jamaica Omnibus Services (JOS). Una dcada despus, la cada de usuarios y de ingresos, sumado a la negativa del Gobierno de aumentar las tarifas, llev a recortes en las prestaciones y un deterioro rpido de la flota. En 1974, las autoridades tomaron el control del servicio, pero no lograron suficientes mejoras. Desde entonces, las autoridades han intentado diversas reformas para regularizar el transporte urbano, usando franquicias, licitaciones e incluso la legitimizacin de los operadores informales. La oferta de un servicio de buena calidad a tarifa razonable permiti reducir inicialmente el nmero de robots. Sin embargo, el problema resurgi por el incumplimiento de acuerdos (sobre rutas y horarios, por ejemplo), la escasa capacidad institucional y financiera de los operadoresa. En 2008, haba casi 2.500 operadores ilegales en el rea metropolitana de Kinsgton, que suponan una prdida de unos 150.000 pasajeros diarios para la compaa pblica de transportes (JUTC) b. La ciudad sufre todava los problemas asociados a los operadores informales y una competencia excesiva, tales como la congestin y la inseguridad en los desplazamientos.
a b

Cervero (2000), pp. 121.

Informe del Comit de Administracin Pblica y Asignaciones de la Cmara de Representantes sobre deliberaciones del 27 de marzo de 2008 relativas a la Compaa de Trnsito Urbano de Jamaica.

La presencia de actores que no responden a la normativa oficial ejerce una presin econmica sobre el sector formal y dificulta la implementacin de polticas tarifarias y reformas orientadas a la eficiencia, como la introduccin
101

de tecnologa limpia, la organizacin de corredores y la creacin de dispositivos de integracin multimodal. En general, la inversin en la infraestructura inicial de transporte se beneficia de subsidios pblicos, a veces muy elevados, mientras que las operaciones suelen ser financiadas mediante la recaudacin tarifaria. Lograr sistemas de movilidad ms eficientes, ms inclusivos y sustentables, requiere una mayor integracin de todas aquellas modalidades que puedan aportar verdaderas soluciones para la accesibilidad de las personas. Para ello, es necesario que las autoridades asuman un rol protagnico y proactivo en la organizacin del sistema de la movilidad, algo que en muchas ciudades supera las capacidades actuales. A nivel metropolitano el desafo de la coordinacin es an mayor y requiere estructuras institucionales adaptadas, capaces de incidir en varios aspectos de la movilidad y de la vida urbana en general sobre territorios muy extensos. Dentro de las medidas que han buscado la mejora de los sistemas de transporte masivo, se encuentra la construccin de nuevas lneas de metro y la ampliacin de las redes existentes, como en Buenos Aires y Santiago. La que ms destaca por su difusin es la implementacin de sistemas de transporte neumticos de alta capacidad, conocidos como Bus Rapid Transit (BRT). Aunque varan en trminos de estaciones, integracin y forma de pago, tienen en comn la racionalizacin del espacio vial urbano, reservando carriles de circulacin en los ejes principales74. Esto permite la descongestin del transporte pblico, mejorando sustancialmente su velocidad y capacidad de carga, al estilo de la red subterrnea (metro), pero con costos mucho ms bajos. Los sistemas de BRT existen desde la dcada de 1970, con la primera implementacin en la ciudad de Curitiba. En la dcada del 2000, se ha dado una explosin de sistemas de este tipo, especialmente en ciudades latinoamericanas75. Una clave de las experiencias exitosas es que su implementacin ha ido de la mano de medidas globales de planeamiento territorial que buscaron densificar a lo largo de estos corredores y generar espacios ms propicios para la movilidad activa. La ciudad de Curitiba aparece como un caso exitoso de densificacin urbana planificada a partir de la red de transporte pblico76. Con diferente cobertura y extensin, son varias las ciudades que han implementado modalidades de transporte masivo inspiradas en el BRT o, al menos, con algunas caractersticas de estos sistemas. Entre ellas, figuran Bogot (Transmilenio), Buenos Aires (Metrobus por Juan B. Justo), Ciudad de Guatemala (Transmetro), Ciudad de Mxico (Metrobus), Montevideo (Plan de Movilidad en ejecucin), Quito (Trole), Guayaquil (Metrova), Santiago de Chile (Transantiago), So Paulo (Interligado) y Mrida (Trolmerida)77. Al igual que ocurre con otros medios de transporte, la heterogeneidad en la

Ro de Janeiro, Brasil. Campaa Im a City Changerde ONU-Habitat. Mariana Nissen

regin es inmensa y su clasificacin dentro de una u otra modalidad no es tarea sencilla.

Iniciativas a favor de los ciclistas y peatones


No cabe duda de que los modos activos constituyen opciones muy valiosas en trminos de salud pblica, prevencin de la contaminacin y uso eficiente de los recursos. Desde estas perspectivas, caminar o andar de bicicleta son claramente las opciones de desplazamiento ms sostenibles, aunque no siempre se desarrollan en las mejores condiciones. Para la gran mayora de los ciudadanos, la decisin de usar un modo de transporte u otro no responde tanto a una eleccin ideolgica como, simplemente, a la presin econmica. Por esta razn, los sectores populares son los que ms dependen de los modos activos. Como ilustra el caso de Santiago de Chile (representado en la siguiente seccin ), los modos activos pueden representar ms de la mitad de los desplazamientos realizados por este grupo de poblacin. En la regin predomina una cultura del trnsito que privilegia a los vehculos motorizados en detrimento de los peatones y ciclistas, aunque estos son ms numerosos y ms vulnerables en lo que a seguridad viaria se refiere. En general, las ciudades carecen de infraestructura adecuada para las bicicletas y de aceras suficientemente amplias y adaptadas a todo tipo de viandantes. De las 15 ciudades estudiadas por el OMU, slo cinco contaban con una extensin de vas para la bicicleta equivalente o superior

102

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

al 1% de la longitud total de las vas metropolitanas. Los mayores porcentajes se detectaron en Bogot (3,8%), Len (2,1%) y Curitiba (1,8%). En paralelo, se observa la emergencia de iniciativas orientadas a promover el desarrollo de los modos activos. Ciudades como Bogot y Santiago de Chile tienen planeada la construccin de centenas de kilmetros de ciclovas78. En Buenos Aires, Ro de Janeiro y Ciudad de Mxico por citar algunos ejemplos se han creado espacios seguros en estaciones de metro para dejar bicicletas y sistemas de alquiler o prstamo de bicicletas pblicas. Adems, se estn implementando medidas de moderacin de la circulacin en las zonas centrales y liberando grandes vas urbanas durante los fines de semana. Sin embargo, los avances no deben ocultar los obstculos culturales, en un contexto donde an se tiende a concebir los medios activos como una simple actividad de ocio, sin considerar su potencial para desplazamientos obligados (trabajo, escuela o compras) ni el peso social y econmico que tiene, incluso para las entregas a domicilio y transporte de pequeas cargas. Iniciativas como la creacin de ciclovas en detrimento del espacio para el peatn, como ha ocurrido en Ro de Janeiro, son medidas que no resultan en ninguna redistribucin del espacio entre medios motorizados y no-motorizados, y, por lo tanto, de alcance muy limitado. En algunas ciudades, como en Bogot, se han impulsado programas de concienciacin y educacin vial, para reducir la velocidad de los vehculos a motor, ofrecer ms espacio a los usuarios no motorizados y alentar actitudes ms respetuosas en el uso colectivo del espacio pblico. Tambin existen movimientos de la sociedad civil, todava muy incipientes, que reclaman un reparto ms equitativo
Grfico 4.14 Evolucin de la tasa de motorizacin (autos por persona), 1990-2008a
0.20 0.19 0.18 0.17 0.16 0.15 0.14 0.13 0.12 0.11 0.10 0.09 0.08

Grfico 4.15 Evolucin de la tasa de motorizacin en pases de Amrica Latina y el Caribe, 2001 y 2007
0.25

N autos/persona

0.20 0.15 0.10 0.05 0.00

2001

2007

Fuente: CEPAL, Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe (2009c).

del espacio de las calles. Son iniciativas prometedoras, pero que, hasta la fecha, han tenido poco impacto. La promocin de los medios activos de transporte implica una inversin en infraestructura, una mejor articulacin con otros modos de desplazamiento, especialmente el transporte pblico, el desarrollo de servicios especficos, la adaptacin de las leyes del trnsito y cambios de actitud, tanto por los conductores como por los propios peatones y ciclistas. Tambin supone una forma de urbanizacin basada sobre un modelo de la ciudad compacta, con una combinacin adecuada de funciones en cada sector, condicin necesaria para reducir la distancia de la mayora de desplazamientos y hacerlos accesibles a peatones y ciclistas.

Motorizacin y congestin vehicular


Las tasas de motorizacin en la regin han crecido de manera rampante como fruto del crecimiento econmico y del progreso social. De un promedio de 0,09 vehculos a motor por persona que haba en 1990, se pas a 0,20 en el ao 2008. Si se limita este anlisis a los aos posteriores al 2000, es posible observar que esta tendencia est presente, con mayor o menor intensidad, en todos los pases con informacin disponible. Un factor novedoso, que influye en la creciente tasa de motorizacin, es la multiplicacin de las motocicletas y su accesibilidad para importantes sectores de la poblacin. Segn datos del OMU, las motocicletas representaban aproximadamente la cuarta parte del parque automotor de las ciudades de Montevideo y San Jos; y en otras seis de las quince ciudades estudiadas, se ubicaban entre el 10 y el 16%; en Repblica Dominicana, se calculaba que en 2011 dicha cifra llegaba al 49% del total79. La opcin de la motocicleta responde a una demanda de movilidad motorizada eficiente y flexible, pero conlleva nuevos desafos en trminos de salud pblica. La siniestralidad de este modo de transporte es significativa
103

n de autos/persona

a Promedio ponderado para nueve pases: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Mxico, Panam, Per, Repblica Dominicana y Venezuela.

Fuente: CEPAL, Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe (2009c).

Servicios bsicos urbanos

Bogot, Colombia. El uso de automviles en la ciudad. Carlos Andrs Yepes Rodriguez

en cuanto a las lesiones recibidas por sus usuarios, algo que, en parte, se explica por la aplicacin muy parcial de las normas de seguridad sobre vehculos, conductores y pasajeros. A modo de ejemplo, para 10 ciudades del continente, las motocicletas contribuyeron con el 42% de los muertos en accidentes viales protagonizados por automviles, motocicletas o autobuses80. La tenencia de un vehculo propio presenta ventajas objetivas innegables tales como mayor flexibilidad de recorridos, comodidad, seguridad y velocidad. Tambin entraa aspectos simblicos y de estatus social, especialmente en el caso del automvil. De mantenerse los actuales modelos de desarrollo urbano y las ofertas de transporte publico, es bastante probable que la tasa de motorizacin siga aumentando hasta los niveles que existen actualmente en pases ms desarrollados. Entre los efectos asociados al aumento del uso intensivo del automvil se cuenta el agravamiento de la congestin vehicular, un problema importante en la regin. En efecto, se estima que cada ocupante de un automvil produce en horas punta once veces la cantidad de congestin atribuible a un pasajero de autobs81. El fenmeno de la congestin tiene costos econmicos, sociales y ambientales, que paga el conjunto de la sociedad independientemente de quien los genera. Vas congestionadas significan mayores emisiones de gases nocivos, ms ruido y ms tiempo destinado al desplazamiento en detrimento de otras actividades. En trminos econmicos, se calcula que el tiempo de transporte urbano representa en la regin el 3% del PBI de las ciudades de ms de 100.000 habitantes82. La congestin vehicular afecta tambin al sistema de transporte pblico, reduciendo as su atractivo y rentabilidad. En la ciudad de So Paulo, se calcul por ejemplo que la congestin vehicular ocasionaba para el transporte pblico un coste operativo adicional del 15,8% 83.

Sin embargo, hay que distinguir entre el fenmeno de la motorizacin y la efectiva utilizacin de este medio. Un transporte colectivo eficiente, predecible y de calidad puede incitar a un menor uso del vehculo privado, en particular para los viajes programados (trabajo, escuela). De la misma manera, una ciudad compacta, con condiciones adecuadas para la movilidad peatonal y en bicicleta, y con espacios urbanos multifuncionales, que no demande grandes traslados, tambin ayuda a desalentar el uso del automvil. La cantidad de vehculos no solo es un desafo cuando circulan en la ciudad; tambin lo es cuando estn parados. Frecuentemente, ms de la mitad del espacio disponible en las calles est ocupado por vehculos estacionados, reduciendo el espacio para la circulacin y otras actividades productivas. Sin embargo, como indic Enrique Pealosa, ex-alcalde de Bogot, en el Foro Internacional del Transporte celebrado en mayo de 2011, ninguna Constitucin prev el derecho a estacionar el automvil y no es obligacin de las ciudades poner a disposicin del usuario el espacio correspondiente. Ampliar la oferta de espacios no es la respuesta ideal a los problemas vinculados al estacionamiento. Independientemente de cul sea el nivel de comodidad del transporte pblico, no puede competir con la del vehculo individual cuando es gratuito, o casi gratuito, aparcar en los lugares de origen y destino. A medio o largo plazo, la creacin de espacios de estacionamiento incentiva el uso del automvil y la expansin urbana, lo que, a su vez, incrementa tanto la congestin como la propia demanda de estacionamiento. Al contrario, limitar la oferta de estacionamiento permite controlar la presin vehicular, lo que tambin posibilita dedicar mas espacio al transporte pblico, incrementar su cobertura, frecuencia y accesibilidad, para el beneficio de todos.

104

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Una opcin es la creacin de estacionamientos disuasorios en puntos estratgicos. Es una medida que ha comenzado a concretarse en Buenos Aires, donde se ha adoptado un plan urbano de largo plazo que contempla la construccin de estacionamientos en zonas alejadas del centro, junto a estaciones de transporte pblico colectivo. El objetivo es agilizar el trnsito y reducir los efectos nocivos del transporte privado, alentando el transporte pblico. En Rosario (Argentina), se trabaja en un plan con igual objetivo y se proyectan remodelaciones para crear espacios para guardar, estacionar y alquilar bicicletas, junto con medidas de restriccin de la velocidad de los automviles. Lo anterior pone de relieve la necesidad de abordar de forma integral las polticas de incentivos y desincentivos en materia de transporte. Aquellas ciudades que han tomado decisiones de gran alcance en relacin a la movilidad han tratado de abarcar simultneamente la ampliacin de la capacidad para el trnsito de automviles y la mejora de los sistemas de transporte masivo84. Sin embargo, es necesario analizar estas inversiones con mucho cuidado, pues los efectos de polticas contradictorias pueden neutralizarse. Los desafos de la motorizacin justifican abordar el tema de forma amplia, desde una perspectiva de movilidad sostenible.

Grfico 4.17 Costo del sistema de autobuses para los usuarios en ciudades seleccionadasa, 2007
Montevideo Guadalajara Santiago Curitiba Porto Alegre Belo Horizonte Ro de Janeiro So Paulo Len Bogot Lima Ciudad de Mxico Caracas Buenos Aires San Jos 0
a

20 18 13 12 12 12 12 12 11 11 8 7 6 5 3 5 10 15 20 25

Desigualdad en la movilidad
En Amrica Latina y el Caribe, la desigualdad entre los distintos grupos sociales se refleja igualmente en la capacidad para desplazarse de un lugar a otro. Como ilustran los ejemplos de Bogot y Santiago de Chile, los sectores sociales ms populares usan de forma ms intensiva el transporte pblico que los de nivel socioeconmico ms alto. De hecho, los sectores populares dependen de forma prcticamente exclusiva del transporte colectivo para sus viajes motorizados85. Adems, los asentamientos perifricos no siempre cuentan con vas bsicas de acceso, por lo que sus residentes encuentran

Grfico 4.16 Distribucin de modos de transporte segn los grupos socioeconmicos en Bogot y Santiago de Chile (%) a

Porcentaje de salario mnimo

En las ciudades brasileas se toma el porcentaje de 50 vales transporte que es la tarifa aplicada a quienes ganan menos de 2 salarios mnimos. Fuente: CAF, Observatorio de la Movilidad Urbana. Consultado en septiembre de 2011.

obstculos tanto para llegar a la red de transporte como en su opcin ms bsica de movilidad, que es la caminata. Vivir en reas perifricas de la ciudad impone para los sectores ms pobres costos muy excesivos en trminos monetarios, de tiempo y energa. El uso del transporte pblico puede llegar a representar un rubro importante en la economa familiar. A modo de ejemplo, en Bogot, el gasto en transporte urbano constitua en 2009 entre el 11% y el 16% de los ingresos de los hogares con menos renta86. Esa cifra se ubicaba en el 8% de los ingresos del quintil ms pobre en la ciudad de Montevideo87. Adquirir una cantidad bsica de billetes implica erogar hasta el 20% de los ingresos de un hogar que percibe el salario mnimo. El nivel socioeconmico tambin influye en el costo de la movilidad en tiempo. El grupo de poblacin con menos ingresos tarda en promedio ms tiempo en sus

Bogot
Bajo Modos activos Medio Pblico Otros Privado 0
a

Santiago
Bajo

Medio

Alto 20 40 60 80 100

Alto 0 20 40 60 80 100

La distincin por estrato socioeconmico responde a la clasificacin realizada en los informes locales de las encuestas origen destino que dan lugar a la informacin. Fuentes: Bogot en 2005 (Alcalda de Bogot 2009); Santiago en 2007, con datos de SECTRA.

Servicios bsicos urbanos

105

Recuadro 4.8 Hombres y mujeres: prioridades diferentes


Las condiciones de movilidad tampoco son las mismas para hombres y mujeres. Como resultado de los patrones de distribucin de tareas, las mujeres tienden a realizar viajes mucho ms fragmentados y menos pendulares, lo que implica cumplir varias etapas entre el origen y el destino final, por ejemplo, para acompaar a los nios a la escuela antes de ir a trabajar. La movilidad de las mujeres tambin est pautada por aspectos de seguridad personal, que las afectan en mayor medida que a los hombres. Tanto durante el trayecto en el transporte pblico como en sus desplazamientos en la calle, las mujeres estn ms expuestas a las agresiones. Un caso tpico es el de Ciudad de Mxico, donde el 39,4% de las usuarias del metro declararon haber sido sometidas a tocamientosa. En varias ciudades, esto ha motivado la implementacin de programas de espacios exclusivos para mujeres en la red de autobuses y en los convoyes del metrob, aunque son medidas que atacan la manifestacin puntual del problema sin abordar sus races.
a b

desplazamientos que el estrato ms rico. A modo de ejemplo, los estudios realizados en Bogot, Montevideo, Rosario y So Paulo muestran diferencias en el tiempo de viaje segn el grupo social que varan desde el 17% hasta el 58% 88. Un tiempo excesivo dedicado a la movilidad deteriora la calidad de vida y reduce las oportunidades. Un ejemplo es Ciudad de Mxico, donde el 20% de los trabajadores invierte ms de 3 horas para ir y volver al trabajo cada da89. Tambin puede implicar la supresin de desplazamientos no productivos, como visitas a familiares o actividades deportivas, lo que les ocurre a habitantes de la periferia sur de Santiago de Chile90, y la cancelacin (y consecuente prdida de turno) de exmenes mdicos, un problema que afecta a familias pobres de asentamientos irregulares de Montevideo91.

De Almeida Lobo (2010). Como Ciudad de Mxico o Ciudad de Guatemala.

Bogot, Colombia. Sistema de transporte TransMilenio. Fernando Jaramillo Vlez

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Ro de Janeiro, Brasil. Sistema telefrico de la favela Complexo do Alemo. Cuizinaud Philippe

Movilidad, expansin urbana y urbanismo


Las aglomeraciones urbanas de la regin han experimentado, como se vio en el captulo primero, una expansin territorial superior al ritmo de crecimiento demogrfico, lo que significa que se ha registrado un crecimiento de baja densidad. Este tipo de expansin origina crecientes demandas de transporte, que comprometen significativamente la sostenibilidad del modelo de desarrollo urbano92. La expansin de zonas residenciales suburbanas, lejos del trabajo, sin servicios prximos ni infraestructura de ocio, implica grandes distancias que no permiten rentabilizar un esquema de transporte pblico. Al reforzar el modelo de ciudad para el automvil, se profundiza la dependencia de los hogares de este medio de transporte y la exclusin de quienes no cuentan con l. Determinadas inversiones, como la ampliacin de las vas existentes o las autopistas urbanas, que podran aparecer como una solucin sencilla al problema de la congestin, con frecuencia tienen efectos indeseables, que van ms all de la propia inversin o la capacidad adicional de circulacin que genere a corto plazo. Buenos Aires, Mxico D.F., So Paulo y Santiago constituyeron casos regionales emblemticos de expansin y modernizacin vial, cuyo efecto no fue duradero en el tiempo93. Su experiencia pone de relieve que la construccin de infraestructura, sin criterios claros de desarrollo urbanstico armnico, puede llegar a ser contraproducente en el mediano o largo plazo y agravar la congestin94. Por estas razones, cualquier planteamiento sobre movilidad no puede estar ajeno al debate sobre planificacin urbana, el urbanismo y la dinmica del mercado del suelo urbano. No basta con proyectar recorridos o vas, es necesario atender aspectos como la forma en que
Servicios bsicos urbanos

crece la ciudad, la configuracin del uso del suelo o la localizacin de las oportunidades laborales. A pesar de su aparente simplicidad, la complejidad del desafo de movilidad requiere de polticas integrales que respondan a la realidad de cada ciudad. Esto implica evaluar las inversiones y las iniciativas de acuerdo al modelo de desarrollo urbanstico que busca favorecer, y establecer los mecanismos legales, fiscales y administrativos que permitan lograrlo. En algunas ciudades, eso puede exigir un fortalecimiento de la coordinacin entre municipios y una integracin municipal que garantice la eficacia y el ptimo funcionamiento del servicio. Las inversiones en infraestructura de movilidad, sea de transporte pblico o infraestructura vial, pueden tener un impacto importante sobre los mercados de suelo, en particular en los alrededores de las estaciones y puntos de acceso. En Bogot, diferentes estudios95 indican que el precio de las propiedades ha variado en funcin de la distancia de las estaciones del Transmilenio, de manera que los precios han aumentado en las reas situadas a corta distancia de las estaciones. Si bien las infraestructuras son financiadas principalmente con recursos pblicos, la valorizacin de los terrenos e inmuebles beneficia mayoritariamente a propietarios privados. Ms all de encontrar soluciones concretas a problemas puntuales de movilidad, el desafo del poder pblico es, por lo tanto, encontrar mecanismos para prever y captar la valorizacin de los suelos a fin de permitir nuevas inversiones en beneficio de toda la ciudadana. El actual uso masivo del transporte pblico y los modos activos constituye una ventana de oportunidad que no se debe perder. Parece fundamental la mejora y dignificacin de los servicios de transporte pblico, la inversin en los medios activos y el equilibro en la distribucin de actividades en las ciudades. No solo es relevante para disminuir la congestin y la contaminacin, sino que, adems, constituye un factor de equidad e integracin social.
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NOTAS
1. La Asamblea General de las Naciones Unidas reconoci el derecho humano al agua y al saneamiento el 28 de Julio de 2010 mediante la Resolucin No. 64/292 disponible en: http://www.un.org/ga/ search/view_doc.asp?symbol=A/RES/64/292&Lang=S 2. La disponibilidad de agua, las presiones medioambientales que ejercen los servicios de agua y saneamiento y su vinculacin con el cambio climtico sern estudiados en profundidad en el captulo quinto de este documento. 3. El problema de los residuos es expuesto de forma ms amplia en el apartado 4.2 de este captulo. 4. El proceso de urbanizacin es analizado en el primer captulo de esta publicacin. Para ms detalles sobre las polticas pblicas de vivienda, vase el captulo 3. 5. El JMP es un programa conjunto de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). 6. Las ltimas estimaciones disponibles del JMP corresponden a 2010, con excepcin de Argentina y Venezuela, que datan de 2007, mientras que en Panam son del 2009. 7. El escaso avance en saneamiento en la regin sigue la tendencia mundial. Segn el informe del JMP de 2012, al ritmo actual de progreso, en 2015, el mundo estar 8 puntos porcentuales por debajo de la meta de saneamiento fijada en los ODM. 8. CAF (2012). 9. Muchos de los datos que han permitido ilustrar aspectos importantes de este captulo tienen como fuente la Asociacin de entes reguladores de agua potable y saneamiento de las Amricas (ADERASA), la primera iniciativa de este tipo en la regin. La asociacin realiza estudios de seguimiento a la prestacin de los servicios por algunos operadores pblicos y privados, generalmente grandes empresas. Informacin disponible en www.aderasa.org 10. Las estimaciones del JMP usadas en este anlisis por su comparabilidad entre pases pueden no coincidir con las estadsticas oficiales de cada uno de ellos, ya que aplican criterios diferentes de los utilizados por los gobiernos y entidades nacionales. En el caso de Bolivia, por ejemplo, de acuerdo con el Plan Nacional de Saneamiento Bsico 2008-2015 (actualizado en 2009), la cobertura nacional de agua en reas urbanas era de 87,5%, es decir, 6 puntos porcentuales por debajo de la estimacin del JMP para ese ao y, por lo tanto, los desafos pueden ser mayores. Consulta realizada en septiembre de 2011, disponible en: http://www.mmaya.gob.bo/documentos/pnsb_final.pdf 11. La situacin se ha deteriorado, sin duda, como consecuencia del terremoto de enero de 2010. 12. UNDESA (2010). 13. El clculo se basa en el procesamiento de los datos censales de 16 pases realizado por la Divisin de Poblacin del Centro Latinoamericano de Demografa, de la CEPAL. Para ms detalles sobre la clasificacin de las ciudades, vase anexo 3. 14. El crecimiento de las ciudades es analizado en el captulo primero de este informe. 15. Al igual que en el caso del agua, los datos estadsticos de entidades nacionales pueden diferir de las publicadas por el JMP ya que este programa realiza estimaciones orientadas a la comparabilidad entre pases y los criterios pueden no coincidir con los utilizados por las instituciones de cada pas. 16. Fundacin Canal (2011). 17. Las mismas limitaciones mencionadas en el anlisis por tamao de ciudad en el tema de agua se aplican a saneamiento. Para identificar tendencias regionales, ser necesario esperar el procesamiento de los censos de 2010 para uso comparativo. 18. Los rangos de ciudades (menores o pequeas, intermedias y grandes o mayores) son los establecidos en el captulo 1 y estn determinados en relacin a la poblacin total de cada pas. 19. El anlisis se basa en los censos de la llamada ronda del 2000, que, en realidad, incluye consultas con fechas posteriores, pero pueden haberse producido cambios desde entonces que solo se conocern cuando se hayan procesado los censos del ao 2010. 20. El JMP utiliza criterios amplios, que intentan abarcar la heterogeneidad internacional y especialmente la situacin en los pases menos desarrollados, mientras que los baremos de los organismos regionales o nacionales pueden ajustarse a exigencias superiores. 21. BID (2007), P.1. Consulta en septiembre de 2011, disponible en http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument. aspx?docnum=1090009 y Fundacin Canal (2011). 22. ADERASA (2005). 23. PNUMA-CEP (2010). 24. CAF (2012). 25. Fundacin Canal (2011). 26. ADERASA (2005). 27. Informacin consultada en septiembre de 2011 y disponible en: http://www.un.org/spanish/waterforlifedecade/human_right_to_ water.shtml 28. Datos de Aderasa (2005) y Banco Mundial, 2005. 29. Datos sobre provisin de agua tomados de Fundacin Canal (2011). Datos sobre pobreza tomados de CEPAL, Divisin de estadstica y proyecciones econmicas, 2009. 30. ADERASA (2005). 31. CAF 2012. 32. ADERASA (2011). 33. Fundacin Canal (2011). 34. Schouten, M.A.C., Brdjanovic, D. y van Dijk, M.P. (2008). 35. Los pases son Bolivia, Chile, Colombia, Guatemala, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Per. WSP (2008). 36. A fin de fortalecer estos procesos e intercambiar experiencias, en 2011, naci la Confederacin Latinoamericana de Organizaciones Comunitarias de Servicios de Agua y Saneamiento (CLOCSAS). 37. Pastore, Cesar (2009). 38. OCDE (2008).Para evaluar bien la eficacia hara falta contar con otros datos financieros. 39. OCDE (2008). 40. CAF (2012). 41. CAF (2011) y CAF (2012). 42. Estas caractersticas fueron establecidas en la Observacin General No. 15 sobre derecho al agua y saneamiento (2002) que desarrolla los artculos 11 y 12 del Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC). 43. El Plan de Accin, adoptado durante la Cumbre de la Tierra, buscaba promover un nuevo modelo de desarrollo que tuviera en cuenta la limitacin de los recursos naturales y el requisito de satisfacer las necesidades actuales sin comprometer las del futuro. En el captulo 5 de este informe se abordan ms en profundidad aspectos de la vida en las ciudades relacionadas con el medio ambiente. 44. ONU-Habitat (2010b). 45. OPS-AIDIS-BID (2011). La OPS ha realizado, individualmente y en colaboracin con otras entidades, evaluaciones sobre la gestin de los residuos slidos desde 2002. Sus resultados han sido divulgados en una serie de informes que constituyen una base importante para este captulo. 46. OPS (2005). 47. OPS-AIDIS-BID (2010) y CEPAL/Helmholtz Association/GTZ (2010). 48. El ndice de desarrollo humano es calculado mediante tres componentes: esperanza de vida, nivel educativo y estndar de vida. OPS (2005). 49. Dato correspondiente a 2003. CEPAL/Helmholtz Association/GTZ (2010). 50. OPS (2005). 51. BID (2009). 52. ONU-Habitat (2010b). 53. La quema a cielo abierto contamina el aire, el agua y el suelo, adems de incrementar los riesgos para la salud de la poblacin que la realiza y de quienes viven cerca. En mayor o menor medida, los vertederos a cielo abierto producen impactos similares. 54. OPS (2005) y OPS-AIDIS-BID (2011). 55. OPS-AIDIS-BID (2011). 56. En el captulo 5 se exponen algunos ejemplos de aprovechamiento de desechos con fines energticos. 57. OPS-AIDIS-BID (2011).

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

58. Ibdem. 59. Ibdem. Los datos de Brasil, cuya moneda se ha revalorizado en los ltimos aos frente al dlar, influyen en ese elevado promedio. 60. ONU-Habitat (2010). 61. OPS-AIDIS-BID (2011). 62. BID (2009) y OPS-AIDIS-BID (2011). 63. BID (2009). 64. Se puede ver ms informacin sobre los Mecanismos de Desarrollo Limpio aplicados al sector de residuos en el captulo 5 de esta publicacin. 65. El Observatorio de la Movilidad Urbana (OMU) es una iniciativa de la Corporacin Andina de Fomento (CAF), que constituye un interesante punto de partida hacia un sistema de informacin sobre transporte y movilidad. 66. CAF, OMU. Incluye Buenos Aires, Belo Horizonte, Bogot, Caracas, Ciudad de Mxico, Curitiba, Guadalajara, Len, Lima, Montevideo, Porto Alegre, Ro de Janeiro, San Jos, Santiago y So Paulo. 67. Lupano y Snchez (2009). 68. Para ser precisos, la cifra se refiere a transporte colectivo por vehculos con neumticos, OMU (2007) 69. Buenos Aires, Belo Horizonte, Bogot, Caracas, Ciudad de Mxico, Curitiba, Guadalajara, Len, Lima, Montevideo, Porto Alegre, Ro de Janeiro, San Jos, Santiago y So Paulo 70. Cervero (2000). 71. Figueroa (2005). 72. Cervero (2000). 73. Las prdidas generadas por un servicio subsidiado son financiadas con los ingresos generados por otro sin subsidio. 74. Lupano y Snchez (2009). 75. CEPAL (2008). 76. UITP (2009). 77. Pardo (2009) y ONU-Habitat (2011). 78. Ejemplos: 700 km en Santiago de Chile en el Plan Maestro de CicloRutas del Bicentenario; 1000 km en Ro de Janeiro en el marco del programa Ro Estado de la bicicleta (http://www.rj.gov.br) 79. Oficina Nacional de Estadsticas de Repblica Dominicana (2011). 80. Vasconcellos (2010). 81. Bull (2003). 82. Ibdem. 83. Vasconcellos (2010). 84. CEPAL (2010b). 85. A modo de ejemplo, en Inglaterra casi 4 de cada 10 hogares del quintil ms pobre de poblacin cuenta con un automvil y en Pars un 33% de los viajes del quintil ms pobre de ingresos se realiza en auto. Gobierno de Reino Unido, Social Exclusion Unit (2003), y Bureau y Glachant (2011). 86. Alcalda de Bogot (2009). 87. Hernndez (2011). 88. Vasconcellos (2010), Proyecto de Transporte Urbano de Buenos Aires 2011, Kaztman (2009). 89. ONU-Habitat (2008). 90. Durn y Hernndez (2008). 91. Hernndez (2011). 92. CEPAL (2010b). 93. Lupano y Snchez (2009). 94. Bull (2003). 95. Lincoln Institute. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/1359_680_ Bus%20Bogota.pdf

Servicios bsicos urbanos

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Tacagua, Venezuela. Salomn Lerner

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

CAPTULO 5

Medio ambiente y gestin del riesgo


En pocas palabras
1. En Amrica Latina existe una baja ocupacin de grandes territorios y una alta concentracin de habitantes en las ciudades. Esta situacin plantea desafos para la proteccin del entorno inmediato de las ciudades, pero tambin presenta ventajas, ya que la concentracin de personas permite aplicar soluciones tcnicas duraderas a menor costo. 2. El estilo de vida urbano est relacionado con el consumo de bienes y servicios producidos en el campo, en otras ciudades o en otros pases, por lo que resulta muy difcil medir la contribucin especfica de las ciudades al fenmeno del cambio climtico. Las principales emisiones de gases de efecto invernadero asociadas directamente al mbito urbano derivan de la quema de combustibles fsiles para el transporte (38%), la produccin de electricidad (21%) y la industria (17%). 3. En la regin, la ocurrencia y distribucin geogrfica de los eventos meteorolgicos extremos han empezado a cambiar como consecuencia del cambio climtico global. Ya se ha podido constatar una alteracin de los patrones de lluvias, la desaparicin progresiva de los glaciares y la subida del nivel del mar. Las previsiones indican que estos fenmenos aumentarn en el futuro, amplificando los riesgos de desastres naturales en toda la regin. 4. La vulnerabilidad de las ciudades frente a las amenazas del clima, de las epidemias y de la actividad geolgica depende tanto de factores externos como de la preparacin para afrontarlas. En general, los asentamientos precarios son particularmente vulnerables por su localizacin, deficiencia de infraestructura y servicios, as como por el perfil socioeconmico y cultural de sus habitantes.

Claves para el cambio


5. El crecimiento urbano incontrolado puede degradar los ecosistemas de manera estructural. Los estrechos lazos existentes entre los aspectos sociales, econmicos y ambientales, requieren la adopcin de polticas integrales, algo que se ha comenzado a hacer en algunas ciudades de la regin. El enfoque territorial y espacial en las intervenciones es prometedor para avanzar hacia la integracin de los pilares del desarrollo y promover modelos de crecimiento urbano ms sostenibles. 6. Algunas ciudades cuentan ya con planes explcitos contra el cambio climtico, inventarios de gases de efecto invernadero, mapas de amenaza y vulnerabilidad, y tienen programas de accin aprobados institucionalmente. A nivel local, los departamentos de urbanismo, planificacin fsica y transporte desempean un rol particularmente importante porque tienen una gran capacidad de influencia sobre la localizacin de las viviendas, la demanda de movilidad, de consumo de energa y en la prevencin de los desastres. 7. Para los pases menos desarrollados, la ocurrencia de desastres tiene un impacto particular pues son los menos preparados para afrontarlos y el apoyo humanitario absorbe grandes cantidades de recursos que podran ser dedicados al desarrollo. Hait, el pas que presenta muchos de los indicadores ms bajos en la regin, sufri especialmente las consecuencias del terremoto ocurrido en 2010. 8. Veinte aos despus de la Cumbre de la Tierra, en Ro de Janeiro, la conciencia de Amrica Latina y el Caribe sobre los problemas del entorno urbano es mayor que en el pasado, pero la adopcin de medidas ambiciosas a escala local es todava incipiente aunque las ciudades estn asumiendo un papel internacional ms importante. Fortalecer la coordinacin entre entidades de un mismo gobierno, entre niveles de gobierno y con los sectores privados y de la sociedad civil es una condicin para alcanzar resultados a la altura del dinamismo econmico de la regin.

CAPTULO 5

Medio ambiente y gestin del riesgo

La percepcin popular suele asociar la naturaleza con el campo y las ciudades con la contaminacin, pero la realidad es ms sutil. Por un lado, las ciudades dependen estrechamente de la naturaleza para su integridad fsica y el abastecimiento de agua, alimentos, materia prima y energa, de manera que ejercen una presin importante sobre los recursos naturales. Por otro lado, la concentracin de poblacin ofrece la oportunidad de aplicar soluciones tcnicas menos agresivas y a menores costos que si la misma poblacin estuviera dispersa. La demanda de recursos naturales, los patrones de consumo, la preparacin de las ciudades ante eventos de origen natural y el impacto que las actividades urbanas tienen sobre el medio ambiente ms cercano y el clima son algunos de los factores que determinan la sostenibilidad de las reas urbanas. No todos los ciudadanos exigen lo mismo de su entorno inmediato ni ejercen las mismas presiones. Estas dependen, en gran medida, del nivel de ingreso y de desarrollo. Sin embargo, los efectos negativos del deterioro ambiental, las amenazas naturales y el cambio climtico repercuten en mayor medida en los grupos de poblacin vulnerables y frecuentemente los ms desfavorecidos.

5.1 Ciudades y su entorno ambiental


Amrica Latina y el Caribe presenta los niveles de urbanizacin ms altos del planeta, pero tambin una baja ocupacin de grandes territorios. El continente ms urbanizado es tambin el ms verde, gracias, entre otros factores, a la presencia de los bosques de la cuenca amaznica, que constituyen el mayor sumidero de carbono, y alberga una proporcin significativa de la biodiversidad mundial. Existen pocas mediciones que permitan evaluar la interaccin entre las ciudades de la regin y su entorno ms inmediato. A nivel nacional, se dispone de algunos clculos, como la cantidad de bosques o el consumo de agua, pero, en la mayora de los casos, no dejan de ser una aproximacin a la problemtica. No se realizan casi estimaciones a escala de ciudad, pese a que cerca del 80% de la poblacin de la regin vive en reas urbanas.

Recuadro 5.1 Objetivos de Desarrollo y medio ambiente en la ciudad


Los objetivos de Desarrollo del Milenio, fijados en el ao 2000 para alcanzar mejores condiciones de vida, incluyeron metas especficas para garantizar la sostenibilidad ambiental. Con ello, se buscaba satisfacer las necesidades humanas actuales sin comprometer la Meta 7A Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las polticas y los programas nacionales y reducir la prdida de recursos del medio ambiente capacidad del medio ambiente de atender a las necesidades futuras. Adems, se establecieron indicadores que permitieran valorar los avances en el logro de las metas. Varios de esos indicadores estn directamente relacionados con la vida en las ciudades.

Indicadores 7.1 Proporcin de la superficie cubierta por bosques 7.2 Emisiones de dixido de carbono (total, per cpita y por cada dlar PPA del PIB) 7.3 Consumo de sustancias que agotan la capa de ozono 7.4 Proporcin de poblaciones de peces que estn dentro de lmites biolgicos seguros 7.5 Proporcin del total de recursos hdricos utilizados 7.6 Proporcin de las reas terrestres y marinas protegidas 7.7 Proporcin de especies en peligro de extincin

7B Reducir la prdida de biodiversidad, alcanzando, para el ao 2010, una disminucin significativa de la tasa de prdida

Fuente: Naciones Unidas, Indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio [en lnea] http://mdgs.un.org/unsd/mdg/Host.aspx?Content=I ndicators%2fOfficialList.htm

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Grfico 5.1 Amrica Latina y el Caribe. Extraccin de recursos hdricos por sector econmicoa
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

% agua extrada

Uso agrcola
a

Uso industrial

Uso domstico

Dato corresponde al ltimo ao disponible entre 1998-2002.

Fuente: Elaborado con datos de CEPAL. Cuaderno estadstico. Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe, 2009.

Consumo y contaminacin del agua dulce


Amrica Latina y el Caribe, en su conjunto, dispone de agua dulce en abundancia. La regin posee el 39% del total de recursos hdricos renovables de la Tierra1, pero la disponibilidad2 del agua es profundamente desigual dentro de la regin. La cmoda situacin de Brasil, con volmenes superiores a los 40.000 m3 de agua por habitante y por ao3, contrasta con la del Caribe, donde la ausencia de ros y la infiltracin salina en buena parte de sus acuferos hacen que estos pases dependan enormemente del agua de lluvia. La situacin ms crtica se da en Estados insulares como Antigua y Barbuda, Barbados y San Kitts y Nevis, donde solo se dispone de 300 a 600 m3/hab/ao4. Aunque en la mayora de los pases la extraccin de agua dulce est destinada principalmente a la agricultura, las ciudades pueden ser grandes demandantes para usos residenciales, comerciales e industriales. En algunos pases, como Panam o Trinidad y Tobago, el uso domstico representa el sector de mayor consumo5. En la regin, la demanda de agua en las reas urbanas tiende a crecer como resultado del aumento de poblacin y, especialmente, de un mayor consumo per cpita. Se calcula que la demanda de agua se increment el 76% en un periodo de 15 aos6. Frecuentemente, las ciudades sobreexplotan los recursos hdricos al punto de generar un desequilibro localizado entre disponibilidad y demanda de agua. En algunos casos, la situacin alcanza niveles crticos y es necesario recolectar el agua de zonas ms lejanas, con mayores costos econmicos y ambientales. Esta situacin
Medio ambiente y gestin del riesgo

es corriente en varias ciudades de Mxico y Centroamrica, en el litoral de Per, el nordeste de Brasil, el altiplano de Bolivia, el sector de Cuyo y el sur de Argentina, entre otras regiones. El problema es especialmente agudo en las grandes reas urbanas, como en la Ciudad de Mxico o en Lima. A la explotacin excesiva del agua disponible, se suma la contaminacin del recurso por vertimiento de aguas residuales, que, como se expone en el captulo cuarto de esta publicacin, reciben poco tratamiento. Muchos de los ros urbanos se han convertido en alcantarillado a cielo abierto, un problema que ha ganado reconocimiento y que algunas ciudades comienzan a afrontar con proyectos integrales de recuperacin.

Prdida de calidad del aire


La calidad del aire en las grandes aglomeraciones es motivo de preocupacin. Muchas ciudades sufren por la presencia excesiva en su atmsfera de minsculas partculas, como polen, cenizas, polvo de minerales, cemento y metal. La presencia de estas partculas, denominadas por los especialistas PM10 en referencia a su tamao de hasta 10 micrometros7, tiene impactos nocivos sobre la salud. Los cientficos han asociado la alta concentracin de PM10 con enfermedades cardiovasculares y respiratorias y con una mayor morbilidad y mortalidad8. Los datos disponibles para un conjunto de ciudades de la regin indican que, entre 2000 y 2004, el promedio anual de PM10 super en todas, excepto en Belo Horizonte, el nivel recomendado por la Organizacin Mundial de la Salud (20 microgramos/m3) y, en la mayora, la

113

Grfico 5.2 Concentraciones de material particulado (PM10 ) en el ambiente en ciudades seleccionadas, promedio 2000-2004
100 90 80 70 60

g/m

50 40 30 20 10 0

R o

de Ja ne iro
Promedio 2000-2004 (g/m)

Recomendacin OMS anual (g/m)

Norma ciudad anual (g/m)

Fuente: CEPAL. Cuaderno estadstico. Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe, 2009.

concentracin sobrepasaba la norma establecida en la propia ciudad (entre 50 y 65 microgramos/m3)9. Un estudio ms reciente del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)10 en ocho ciudades de la regin ratific las conclusiones anteriores, aunque con una ligera tendencia positiva, ya que, en todas, el nivel de PM10 en 2007 era inferior al del ao 2000. El mayor responsable de la contaminacin atmosfrica en las urbes de Amrica Latina y el Caribe es el transporte terrestre11, pero no es el nico. Otras actividades que contribuyen a la contaminacin son la generacin de energa elctrica, especialmente a base de carbn o aceite pesado y la produccin industrial12. Un caso particular
Grfico 5.3 Tendencia de concentracin de material particulado (PM10 ) en ciudades seleccionadas y recomendacin OMS, 2000-2007

es el de las ciudades mineras, que con frecuencia estn particularmente expuestas a un deterioro de la calidad del aire por las propias actividades extractivas. Los avances tecnolgicos y el perfeccionamiento de la meteorologa ofrecen la posibilidad de contar con pronsticos precisos sobre la calidad del aire, lo que permite adoptar estrategias para reducir puntualmente las emisiones de contaminantes y la exposicin de la poblacin. Un ejemplo concreto se encuentra en Santiago de Chile, donde el intendente tiene el poder de decretar restricciones a la circulacin de vehculos motorizados si se prev un deterioro excesivo de la calidad del aire13. Para obtener esos anlisis, es necesario disponer de un inventario detallado de las emisiones, una condicin que actualmente supera la capacidad financiera y tcnica de muchas ciudades.

100 90 80 70 60

reas verdes, reas costeras y biodiversidad bajo presin


Los suelos de Amrica Latina y el Caribe, si bien solo representan el 15% de la superficie terrestre, acogen el 23% del rea de bosques existente en el mundo, sobre todo gracias a la Amazonia. Sin embargo, esta favorable situacin podra perderse, ya que la regin registra una de las tasas de deforestacin ms elevadas del mundo14. El crecimiento de las ciudades contribuye a la deforestacin, pero su participacin es insignificante comparada con la expansin de la frontera agrcola y ganadera.

g/m

50 40 30 20 10 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Lima Norte Santiago Recomendacin OMS Ciudad de Mxico So Paulo

Fuente: Elaborado con datos de PNUMA (2010).

Como se vio en el captulo primero de este informe, las ciudades en la regin tienden a la expansin en el territorio, con un crecimiento fsico mayor del necesario por crecimiento demogrfico. A nivel local, los patrones de ocupacin y desarrollo urbanos estn lejos de ser sostenibles. El crecimiento fsico de la ciudad provoca
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una prdida de cobertura vegetal y la fragmentacin de los ecosistemas, lo que, sumado a la contaminacin por residuos, llega a causar daos irreparables a su biodiversidad. Desde el punto de vista ambiental, el tipo de suelo que se ocupa y la forma de hacerlo es tan importante como la cantidad de suelo ocupado. Una configuracin urbana que preserve y extienda la estructura ecolgica, tejiendo corredores biolgicos a lo largo de su territorio, reduce el impacto negativo del desarrollo urbano sobre los ecosistemas y ayuda a preservar la biodiversidad15. Con la creciente conciencia ambiental, numerosas ciudades han adoptado programas de conservacin, educacin o reforestacin, aunque no siempre con el mismo alcance. Entre los planes innovadores figura el de corredores biolgicos urbanos, como el establecido en Cali16, donde se han creado puentes naturales entre ocho parques del sur de la ciudad para preservar la fauna y la flora del medio ambiente urbano, y reforzar las funciones ecolgicas que cumplen. La Organizacin Mundial de la Salud recomienda que las ciudades dispongan como mnimo entre 9 y 11m2 de rea verde por habitante17. Los datos recabados entre 2003 y 2008 para 16 ciudades de la regin muestran que casi la mitad de ellas superaba la recomendacin. Sin embargo, la variedad de criterios existentes para definir reas verdes y su irregular distribucin en las ciudades complica el clculo del promedio real. Muchas ciudades han crecido desordenadamente, sin adoptar criterios ambientales. Con frecuencia, se suman al indicador reas verdes localizadas en la periferia, que no forman parte de la inmediatez ambiental y mucho menos de la vida urbana cotidiana. Los ecosistemas urbanos y su periferia tambin sufren de la disposicin inadecuada de desechos urbanos18. La descomposicin de los residuos slidos produce lixiviados que contaminan fuentes de agua superficiales

Ro de Janeiro, Brasil. El tipo de suelo que se ocupa es importante ambientalmente. Wolfram Lange

y subterrneas, y emisiones de metano que deterioran la calidad del aire. Los vertederos no controlados son fuente de propagacin de enfermedades trasmisibles por insectos, roedores y aves; adems, pueden causar inundaciones, ya que los desechos bloquean, con frecuencia, vas fluviales y canales de desage. En las ciudades, tambin representa una preocupacin importante el volumen de escombros generado. En las costas, el desarrollo de grandes complejos tursticos ha conllevado la destruccin de grandes extensiones de ecosistemas, como manglares, dunas y lagunas, y el vertido incontrolado de aguas negras y residuos slidos directamente al mar. Es, por ejemplo, el caso de Cancn, una ciudad que, como se mencion en el captulo primero, ha experimentado un crecimiento demogrfico acelerado y cada ao recibe millones de turistas.

Vista area de Cancn (Mxico) en 1979 y 2009. Atlas of our changing environment. Cathalac. PNUMA.

Medio ambiente y gestin del riesgo

115

Recuadro 5.2 Huella ecolgica urbana


Se puede obtener una medicin aproximada de las presiones que se ejercen sobre los ecosistemas comparando la huella ecolgica y la capacidad biolgica. De acuerdo con el Global Footprint Network, el consumo anual per cpita para Amrica Latina equivala, en 2007, a 2,6 hectreas globales (hag), mientras se estimaba su capacidad biolgica en 5,5 haga. En otras palabras, la regin ejerce menos presin sobre su medio ambiente que lo que este ltimo puede soportar. Sin embargo, las divergencias al interior de la regin eran notables. La mitad de los 22 pases para los que existe el clculo demandaban a sus ecosistemas mayores recursos que los que estos podan proveer. Son pocas las ciudades de la regin que han tentado medir su huella ecolgica. El clculo de este indicador, de por s muy complejo, tiene otros lmites a nivel de ciudad puesto que puede tener interpretaciones distintas segn los mtodos de anlisis. Para evaluar la situacin de las ciudades con precisin, no parece suficiente calcular los bienes que la ciudad genera, tambin sera necesario analizar los productos que consume, puesto que muchos de ellos proceden del campo o de otras ciudades, a veces muy lejanas y con condiciones de produccin muy distintas. En 2002, Bogot public una evaluacin que estimaba la huella ecolgica promedio de un bogotano en 2,8 hag en 1999. Quito oficializ en 2011 la estimacin de su huella ecolgica correspondiente a 2006, que era de 2,4 hag por habitante. Las cifras indican claramente un dficit de biocapacidad en ambas ciudades y una huella superior a la del propio pasb.
a b

5.2 Cambio climtico


La contribucin de las reas urbanas a la alteracin de las condiciones climticas globales resulta de factores mltiples que incluyen la situacin geogrfica y demogrfica, el tejido econmico de la ciudad, su diseo y densidad poblacional, su tipologa constructiva, su modo de organizacin del transporte, sus opciones para la produccin de electricidad y el modo de climatizacin de sus edificios, adems de los patrones de consumo de sus habitantes, un aspecto con alta variacin social y cultural. En la prctica, resulta sumamente difcil determinar la contribucin exacta de las ciudades al fenmeno del cambio climtico porque, como en otros aspectos, las mediciones disponibles se realizan a escala nacional y los anlisis urbanos son an incipientes19. Adems, vara la definicin de lo que se considera rea urbana 20 y no existe una metodologa internacionalmente consensuada para registrar las emisiones de gases invernaderos a escala subnacional. Las aproximaciones que existen difieren mucho en funcin de que se considere el lugar de produccin o el de consumo de los bienes y servicios. El clculo a escala nacional suele basarse en la produccin. Al aplicar la misma metodologa al entorno urbano aparecen cifras muy bajas, puesto que casi el 70% de las emisiones regionales de GEI provienen de la agricultura y la silvicultura, un rubro que no se contabiliza en las ciudades. No obstante, una aproximacin de ese tipo a nivel urbano es discutible21. Las ciudades se nutren principalmente de productos originados fuera de sus lmites polticos y administrativos. En una lgica de sistema, las emisiones de gases de efecto invernadero generadas en zonas rurales o en otros pases no son del todo ajenas a las zonas urbanas ya que estn ntimamente vinculadas al estilo de vida de la ciudad. Analizando el problema desde el consumo de bienes y servicios, y considerando que el 80% de la poblacin vive
Grfico 5.4 Porcentaje de cada sector en el total de emisiones de CO2 por quema de combustibles fsiles
18%

Global Footprint Network (2010) Contralora de Bogot (2002), Moore, D. y Stechbart, M. (2011).

6%

38%

Transporte Generacin de electricidad Industria

17% Residencial 21%


Maa, Brasil. Son escasos los indicadores para calcular las emisiones de GEI en las ciudades Carlos Csar Fracasso

Otros

Fuente: Centro GRID-Arendal. Mapas y grficos. http://www.grida.no/ publications/vg/lac/page/2736.aspx

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Recuadro 5.3 El cambio climtico global


El clima de cada rea geogrfica depende de factores globales y locales. A nivel del planeta, resulta de particular importancia la composicin de la atmsfera, por el efecto de invernadero que crea, sin el cual la temperatura de la Tierra sera excesivamente baja. Al liberar gases como el dixido de carbono (CO2), las actividades humanas alteran la concentracin natural de gases de efecto invernadero (GEI) en la atmsfera, lo que provoca el aumento de la temperatura global y la modificacin de otras variables climticas. Se estima que la participacin de Amrica Latina y el Caribe a las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero es del 12%, una cifra moderada comparada con otras reas geogrficasa. Sin embargo, las emisiones de GEI de la regin son mayores al promedio mundial en trminos per cpita y de unidad del Producto Interno Brutob. La distribucin sectorial de las emisiones de GEI en la regin tiene un perfil muy diferente de la media mundial. Casi la mitad de las emisiones de Amrica Latina y el Caribe provienen de la silvicultura y de los cambios en el uso de la tierra (USCUTS), principalmente la deforestacin para crear tierras agrcolas. La agricultura y la ganadera contribuyen con un 20% c, mientras que el sector energtico es responsable del 27%. El aporte de los residuos slidos y la industria es muy poco significativo. Los efectos del cambio climtico global toman, y tomarn, formas muy variadas. Cambian los patrones de temperatura y de precipitaciones, con regiones que se tornan ms hmedas y otras ms secas, regiones ms calientes y otras ms fras. Grfico 5.5 Mundo y Amrica Latina y el Caribe. Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) por sector.
100

Porcentaje de emisiones totales

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 4

13 15 4 49

USCUTS* Agricultura Procesos industriales 3 27 Energa Residuos

20 64 1

Mundo

ALC

* USCUTS: uso de la tierra, cambio en el uso de la tierra y silvicultura Fuente: De la Torre, A., Fajnzylber, P. y Nash, J. (2009)

Dado el ritmo acelerado de estos cambios, los expertos anticipan una ruptura de equilibrios que necesitaron milenios para establecerse, con consecuencias sobre los ecosistemas que prometen ser devastadoras.
a La participacin ha disminuido ligeramente desde 1990 por el creciente aporte de otros pases, en especial de China e India. b c

Promedio de energa consumida por cada unidad de PIB producida. De la Torre, A., Fajnzylber, P. y Nash, J. (2009).

en la ciudad, tambin parece razonable afirmar que la poblacin urbana sera responsable de aproximadamente 80% de las emisiones de GEI en la regin.

Recuadro 5.4 El desafo de las mediciones a nivel urbano


Pocas ciudades de la regin han realizado inventarios de gases de efecto invernadero (GEI urbano). Las que cuentan con uno o varios inventarios presentan diferencias en el alcance, la frecuencia, profundidad y rigurosidad de las medicionesa, lo que imposibilita un anlisis comparativo regional a escala urbana. Con las anteriores precauciones, cabe destacar los esfuerzos realizados por varias ciudades de la regin para calcular el volumen de sus emisiones de GEI. Entre ellas, se encuentran So Paulo y Ciudad de Mxico. Las estimaciones eran de 1,5 Toneladas de CO2 equivalente al ao y por habitante para la primera (medicin para 2003) y 3,6 toneladas para la segunda (2006) b. Un mejor conocimiento de la evolucin de las emisiones de GEI, la participacin sectorial y sus caractersticas puede indicar reas de posible incidencia de las autoridades locales, pero, para adoptar medidas y desarrollar proyectos concretos de reduccin de las emisiones, como el plan adoptado en So Paulo, es urgente avanzar en la captacin y procesamiento de datos fiables y comparables.
a b

Distribucin sectorial y por pases


Se considera que las principales emisiones de GEI en reas urbanas estn relacionadas con el consumo de combustibles fsiles, empleados fundamentalmente en el transporte (38%), la produccin de electricidad (21%) y la industria (17%). Ante la escasez de indicadores ms precisos para calcular las emisiones de GEI procedentes de las ciudades, y considerando la elevada tasa de urbanizacin, es posible evaluar la distribucin de las emisiones de GEI urbano entre los pases de la regin sumando los indicadores nacionales para la quema de combustibles fsiles y la produccin de cemento. Actualmente, Brasil y Mxico son responsables de la mitad de las emisiones regionales de GEI generados por esas dos actividades22. Esa cantidad, sumada a las de Argentina, Venezuela, Chile y Colombia, representa el 84% del total

ONU-Habitat (2011). Dubeux, C. y La Rovere, E. (2011) y ONU-Habitat (2011c).

Medio ambiente y gestin del riesgo

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Grfico 5.6 Participacin de los pases en las emisiones regionales de Gases de Efecto Invernadero provenientes de reas urbanas (GEI urbano) a, 2007
Arco andino ecuatorial 20% Cono Sur 17% Centroamrica 3%
Resto 1% Jamaica 1% Rep. Dominicana 1% Cuba 2% Trinidad y Tobago 2%

En muchos pases, el incremento ha sido drstico, especialmente en Estados insulares y centroamericanos (en Saint Kitts y Nevis crecieron ms del 200%, y en Dominica, El Salvador, Honduras, San Vicente y las Granadinas, y Trinidad y Tobago el aumento super el 100%). Las emisiones de CO2 urbano han disminuido solo en cinco pases. No cabe duda de que, dentro de cada ciudad, la contribucin de distintos grupos sociales al cambio climtico difiere considerablemente, pues est relacionada con los comportamientos de consumo de cada uno. Con la variacin del ingreso familiar vara el tamao de la vivienda, el tipo de material que usa en su construccin, su demanda de calefaccin o de refrigeracin, entre otros factores. Al utilizar ms el transporte comn y no motorizado, los sectores ms pobres suelen generar menos emisiones per cpita porque su nivel de consumo y la cantidad de emisiones producidas con ese consumo son inferiores al correspondiente a sectores ricos, usuarios habituales de los vehculos privados.

Caribe 7%

Brasil 23% Mxico 30%


a Es una aproximacin que resulta de la suma de las contribuciones de la quema de combustibles fsiles y la produccin de cemento, dos actividades muy vinculadas a las reas urbanas. Para la composicin exacta de cada grupo, vase captulo primero.

Fuente: Elaborado con datos de CEPAL. Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe, 2009. Consultado en octubre de 2011.

Reduccin de las emisiones en el sector del transporte


Las ciudades de la regin presentan, en materia de movilidad y en comparacin con otras zonas geogrficas del mundo, un patrn relativamente favorable, marcado por una participacin elevada de los medios de transporte no motorizados y del pblico colectivo. Sin embargo, como se expuso en el captulo cuarto, la tasa de motorizacin tiende a aumentar drsticamente24. Esa evolucin augura un aumento veloz de las emisiones de gases de efecto invernadero provenientes de este sector debido a la expansin urbana y el mayor uso del automvil.

regional. Algunos pases del Caribe muestran tambin niveles de emisin elevados. En Trinidad y Tobago, est relacionado con la produccin de petrleo y gas, mientras que en otros estados insulares con menor poblacin sera atribuible a la industria turstica 23. Ms preocupante que el volumen actual, es la evolucin en los ltimos aos. Entre 1990 y 2007, las ciudades han aumentado un 18% sus emisiones per cpita de CO2, el ms importante de los gases de efecto invernadero urbanos.

Grfico 5.7 Variacin de las emisiones de CO2 urbanoa en pases seleccionados, 1990-2007 (Porcentaje)
225

% Variacin de emisiones

175 125 75 25 -25

a Clculos realizados en base a estimaciones de emisiones (toneladas por habitante) provenientes de la quema de combustibles fsiles y la produccin de cemento.

Fuente: Elaborado con datos de CEPAL. Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe, 2009. Consultado en octubre de 2011.

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Grfico 5.8 Consumo diario de energa por habitante para el transporte, 2007 (gramos equivalentes de petrleo/hab/da)

900 800 700 600 500 400 300 200 100 0

Fuente: Informe Observatorio de Movilidad Urbana CAF, 2009.

De hecho, la escasa disminucin de las emisiones totales de GEI lograda en la regin es atribuida al mayor consumo de carburantes25. Los datos disponibles para quince ciudades de la regin indican grandes variaciones en el consumo promedio de energa por habitante para el transporte. Esas variaciones estn relacionadas con el mayor o menor uso de vehculos privados, la eficiencia energtica de cada tipo de transporte y las distancias recorridas. Tambin influyen las condiciones geogrficas y, sobre todo, la configuracin espacial de la ciudad. Aglomeraciones compactas, con menos dispersin de reas de actividad (menos distancia entre la vivienda, el trabajo, la escuela, el comercio, los servicios y las zonas de ocio), y con redes de transporte pblico eficientes tienen

GEP/hab/da

demandas de transporte individual mucho ms reducidas que las ciudades menos extensas y con especializacin zonal en el uso del suelo, que incrementan el nmero y distancia de los viajes. Otro factor a tener en cuenta es la densidad poblacional. Las investigaciones realizadas en varias ciudades del mundo muestran un predominio del uso del automvil en las ciudades menos densas, que normalmente cuentan con una red de transporte pblico ms deficitaria, y un mayor equilibrio entre los diferentes tipos de transporte en las ciudades que presentan una alta densidad demogrfica 26. En este marco, Buenos Aires, por su mayor extensin, menor densidad y su uso predominante del automvil, posea en 2007 el ndice de consumo de energa per cpita ms elevado, y Montevideo, ms pequea y compacta, y

Grfico 5.9 Emisiones de CO2 del transporte individual y colectivo, 2007 (porcentaje de toneladas al da)
Ciudad de Mxico San Jos Buenos Aires So Paulo Guadalajara Caracas Bogot Len Porto Alegre Santiago Lima Ro de Janeiro Curitiba Montevideo Belo Horizonte 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Transporte individual 100% 90% Transporte colectivo

Fuente: Informe Observatorio de Movilidad Urbana CAF, 2009.

Medio ambiente y gestin del riesgo

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con el indicador ms bajo de participacin del vehculo particular, se situaba con el menor consumo. Parece evidente que el transporte colectivo, por su menor consumo proporcional de energa, es ms beneficioso que el privado para el medio ambiente. Pese a su baja participacin relativa en los desplazamientos, los automviles individuales representaban en promedio el 72% de las emisiones de CO2 derivadas del sector del transporte en 200727, mientras que los modos colectivos contribuan en un 28%. Existen otros factores que influyen en la cantidad y composicin de los gases emitidos, entre ellos el tipo de energa empleada, y las caractersticas de los vehculos en circulacin. Hay, por ejemplo, diferencias significativas entre el transporte en ferrocarril y metro, que se alimenta principalmente de energa elctrica, y los vehculos de ruedas, movidos comnmente con diesel28. En la regin, estos ltimos representan el 85% del total de los viajes en transporte en comn. Aunque las grandes infraestructuras y las regulaciones dependen generalmente del gobierno central, las autoridades locales tienen un papel preponderante29 en la organizacin y gestin del transporte urbano. Los departamentos de planeacin y urbanismo desempean un papel particularmente importante en la reduccin de las emisiones de GEI vinculadas con el rea del transporte, puesto que pueden influir sobre las demandas de movilidad motorizada e individual. Como se ha visto en el capitulo cuarto, un nmero significativo de ciudades de la regin estn, de hecho, dando prioridad a la extensin de corredores exclusivos para transporte pblico y sistemas integrados de transporte. Tambin existen avances e iniciativas en la formulacin de estndares de eficiencia y en el mantenimiento, control y renovacin de la flota de transporte pblico y del parque automotor privado.

Grfico 5.10 Amrica Latina y el Caribe. Consumo total de energa por subregiones y pases de gran tamao, 1970-19902008 (miles de barriles equivalentes de petrleo)
1.600

Millones de barriles equivalentes

1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 1970 Centroamrica Cono Sur Mxico 1990 2008 Caribe Arco andino-ecuatorial Brasil

Fuente: Elaborado con datos de CEPAL. Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe, 2009. Consultado en octubre de 2011.

Recuadro 5.5 Hipotecas verdes para viviendas ecolgicas


Mxico lanz en 2010 una iniciativa pionera para promover la eficiencia energtica mediante la aplicacin de criterios ambientales en los proyectos de inversin. El esquema, conocido como hipoteca verde, comenz como un programa piloto para vivienda nueva para familias de bajos ingresos. La utilizacin de ecotecnologas en la construccin era un requisito para acceder al programa federal de subsidios sta es Tu Casa, operado por la Comisin Nacional de Vivienda (CONAVI). Actualmente, el Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), institucin que provee el 60% de los prstamos hipotecarios en Mxico, condiciona al uso de tecnologas limpias todos los crditos destinados a la compra, construccin, reparacin, ampliacin o reforma de viviendas. El mecanismo prev la concesin de un monto adicional al mximo del crdito original para la adquisicin de las tecnologas que permiten reducir el consumo de agua, gas y energa elctrica, lo que conlleva un ahorro en el gasto familiar y, al mismo tiempo, contribuye a un uso eficiente de los recursos naturales y una reduccin de las emisiones de gases de efecto invernadero. Si bien el mecanismo supone un mayor coste de la vivienda, los ahorros que genera, evaluados en el 48% en el consumo de electricidad y gas, facilitan la amortizacin del crdito. El nmero de hipotecas verdes concedidas ha pasado de las 121.000 de 2009 a ms de 376.000 en 2011. En los tres primeros aos de funcionamiento, el nmero acumulado supera las 667.000.
Fuente: Conavi (www.conavi.gob.mx) e infonavit (www.infonavit.org.mx).

Control del consumo de energa


La produccin de energa elctrica y la industria representan el segundo y tercer sector responsable de las emisiones de gases de efecto invernadero en las ciudades. Los datos estadsticos muestran que, entre 1970 y 2008, se triplic el consumo total de energa de Amrica Latina y el Caribe30, siendo Brasil, Mxico y el Cono Sur las reas de mayor crecimiento31. En trminos per cpita, el promedio de consumo de energa elctrica, entre 1970 y 2006, se multiplic por cuatro en la regin (de 427 a 1.688 kilovatios hora por habitante). Cabe mencionar que, en la regin, la participacin de las fuentes renovables es significativa y llega a 23% del total de la oferta de energa. Sin embargo, la intensidad energtica, es decir, la cantidad de energa consumida para la produccin de bienes y servicios, descendi ligeramente entre 1990 y 2008, de
120

1,59 a 1,44 miles de barriles equivalentes de petrleo por cada milln de dlares del PIB32. Las grandes opciones de produccin de energa suelen decidirse a escala nacional, pero el consumo de energa en las ciudades es un rea sobre la cual los gobiernos locales
Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

pueden tener incidencia, adems de ser un indicador relativamente fcil de monitorear. Para controlar o disminuir el consumo de energa, e indirectamente, las emisiones de GEI que generan, se han adoptado en la regin programas de modernizacin tecnolgica, promocin de las energas renovables, incentivos a la eficiencia y hasta cambios de comportamiento y medidas organizativas. Cuba es ilustrativo de este ltimo caso: para limitar el consumo de electricidad, las administraciones pblicas deben apagar el aire acondicionado en ciertos horarios para aprovechar la inercia trmica de los edificios y no gastar en refrigeracin cuando ya no es necesario. El diseo de los edificios es igualmente importante. La aplicacin de criterios solar pasivos, que optimizan el uso de la luz natural y del calor solar (o su proteccin, segn los climas), mediante la adecuada orientacin de los edificios, el diseo de sus ventanas o sistemas de ventilacin, entre otros aspectos, reduce el coste de la factura energtica. Son medidas que comienzan a ser incorporadas en el mbito normativo, institucional y financiero. En Ciudad de Mxico, por ejemplo, la Secretara del Medio Ambiente cre en 2008 un Programa de Certificacin de Edificaciones Sustentables33, que prev incentivos econmicos para edificaciones nuevas y en operacin basadas en criterios de sostenibilidad. Los Estados de Jalisco, Nuevo Len y Guanajuato tambin preparan o tienen en marcha iniciativas para la adopcin de normas de construccin sostenibles. Otra iniciativa innovadora, en el sector habitacional, ha sido la creacin de un sistema de crdito para viviendas que usan tecnologas ecolgicas.

Recuadro 5.6 Desechos que producen electricidad


El inventario de GEI realizado en So Paulo en 2005 mostr que algo ms de dos tercios de los GEI liberados en la ciudad procedan del consumo de energa y casi todo el resto de la disposicin final de residuos slidosa. Si bien las emisiones correspondientes a residuos parecen proporcionalmente altas, hay que destacar que la ciudad cuenta con dos rellenos sanitarios (Bandeirantes y So Joao) con capacidad de generar electricidad para abastecer a una ciudad de ms de 200.000 habitantes, usando el metano producido en la descomposicin de los residuos. Son dos proyectos que se inscriben en el Mecanismo de Desarrollo Limpio con los que se esperaba reducir las emisiones de carbono en aproximadamente 11 millones de toneladas hasta el 2012b.
a b

Dubeux, C. y La Rovere, E. (2011).

Siemens (2010). ndice de ciudades verdes. Una evaluacin comparativa del impacto ecolgico de las principales ciudades de Amrica Latina. Munich, Alemania.

En las ciudades de la regin, el impulso de la energa renovable se ha centrado en el aprovechamiento de la energa solar, sobre todo para calentar agua e iluminar, como ya se hace en las estaciones de transporte pblico en Quito, y de la energa elica, una opcin adoptada en Buenos Aires y Porto Alegre. A estas, se suman las iniciativas de captura y almacenamiento del metano y su conversin en biogs en rellenos sanitarios. Es una tecnologa usada principalmente en aglomeraciones grandes de Argentina, Brasil34, Mxico y Uruguay, pero muy rara en ciudades de menor tamao (la argentina Olavarra y la uruguaya Maldonado son una excepcin).

Ro de Janeiro, Brasil. Los gobiernos locales pueden tener incidencia sobre el consumo de energa en las ciudades. Alain Grimard

Medio ambiente y gestin del riesgo

121

Aquidauana, Brasil. Los desastres naturales afectan millones de personas en la regin. Marcos Luiz Martines

5.3 Amenazas naturales y gestin del riesgo


Las ciudades de la regin estn expuestas a toda una variedad de amenazas naturales35, que van desde ciclones, tormentas, sequas, inundaciones, olas de fro y calor, y epidemias, hasta terremotos, erupciones volcnicas y tsunamis. En trminos generales, se suele dividir las amenazas naturales entre las que tienen origen meteorolgico, epidemiolgico y geofsico. Todos los pases de la regin estn sometidos en mayor o menor medida a la ocurrencia de eventos climticos extraordinarios, incluyendo precipitaciones no rutinarias o pocas de sequa. Son fenmenos que se asocian con la recurrencia de El Nio y de La Nia, y que se explican por el desplazamiento de las mareas del hemisferio norte al hemisferio sur en la zona intertropical. Como consecuencia del cambio climtico global, la ocurrencia y distribucin geogrfica de los fenmenos climticos extremos est cambiando. Las estadsticas sobre desastres muestran un aumento del nmero de eventos climticos en la regin en las ltimas dcadas36. Las tormentas tropicales y los huracanes son ms recurrentes e intensos que en el pasado37. Desde 1990, los fenmenos de este tipo han tenido lugar, en promedio, cada tres aos,

mientras que, si se consideran los registrados desde 1950, la frecuencia era de uno cada cuatro aos. Adems, se han producido fenmenos naturales extremos en zonas donde nunca haban ocurrido con anterioridad. Fue el caso del cicln Catarina, el primer sistema huracanado registrado en el Atlntico Sur, que azot las costas de Brasil en marzo de 2004. El rgimen de precipitaciones se ha alterado en la regin, con un aumento de las lluvias en algunas zonas (sur de Brasil, Paraguay, Uruguay, nordeste de Argentina y noroeste de Per) y una reduccin de las mismas en otras reas (sur de Chile, suroeste de Argentina y el sur de Per)38. La consecuencia es un mayor riesgo de inundaciones y de perodos de sequa, problemas que se pueden agudizar en el norte de Mxico y el nordeste de Brasil, entre otras reas. El aumento de la temperatura global tambin est afectando a los glaciares39. La desaparicin de los glaciares en los Andes, estimada para los prximos diez a veinte aos, repercutir sobre la disponibilidad de agua y tendr consecuencias negativas para la poblacin de ciudades como Arequipa, La Paz o Quito, que dependen del deshielo y los pramos para su suministro en agua dulce40. Los expertos calculan que, en Amrica Latina y el Caribe, el nivel del mar ha subido entre 2 y 3 milmetros por ao desde la dcada de 1980 y continuar subiendo, lo

122

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

que puede conllevar mayores filtraciones salinas en los acuferos, especialmente en las islas del Caribe, y provocar inundaciones ms frecuentes en reas de baja elevacin. No hay que olvidar que 60 de las 77 ciudades ms densamente pobladas de Amrica Latina y el Caribe estn situadas cerca de la costa41. En Guyana, ms del 90% de la poblacin y las actividades econmicas ms importantes estn localizadas en zonas del litoral, que puede retroceder con la subida del nivel del mar. Cartagena, Guayaquil y La Habana tambin son ciudades vulnerables. En Esmeraldas (Ecuador) se estima que entre el 3 y el 6% de la infraestructura construida quedara bajo el agua para finales de siglo si no se toman medidas, afectando a ms del 8% de la poblacin de la ciudad (calculado en base a datos demogrficos en 2001)42. Por su ubicacin sobre placas tectnicas activas, Mxico, Centroamrica, pases del Caribe, el noroeste y oeste de Suramrica corren el riesgo de sufrir terremotos. Los ocurridos en Hait y Chile en 2010 fueron un ejemplo de la devastacin que, en determinadas circunstancias, llega a causar este fenmeno en las ciudades. Un problema adicional en la regin son los maremotos, un fenmeno que afecta sobre todo a la costa del Pacfico, aunque el riesgo exista tambin en el Atlntico.

Recuadro 5.7 Lluvias extremas en Trinidad, Quito y Bogot


La ciudad de Trinidad, capital del departamento boliviano de Beni, ha sufrido en los ltimos aos los fenmenos de El Nio y La Nia. Su ubicacin en un terreno llano arcilloso, el asfaltado, la construccin de viviendas sin planificacin en el cauce de un arroyo, un deficiente sistema de saneamiento y la obstruccin del desage natural de aguas pluviales convirtieron a la ciudad en una presa fcil para las inundaciones. La ausencia de alcantarillado y la fragilidad de los pozos spticos provocaron en diciembre de 2007 y marzo de 2008 el rebalse de las aguas servidas, exponiendo a la poblacin a posibles epidemias. La situacin forz a unos 20.000 habitantes, de los 100.000 que tiene Trinidad, a vivir durante varios das en campamentos construidos en las afueras de la ciudad. Otros miles de personas sufrieron dificultades para acceder a agua potable y alimentos. En Quito, el invierno de 2010 fue el ms intenso en casi cuatro dcadas, con un 200% ms de lluvia que el promedio mensual histrico en algunas zonas de la ciudada. La saturacin del suelo, inestable por su pendiente y origen volcnico, y la deforestacin, entre otros factores, provocaron el derrumbe de cerca de 2000 m2 de tierra de un rea marginal, ocasionando la muerte de cinco personas y la reubicacin obligada de al menos 130 familiasb. Entre 2010 y 2011, Colombia se vio afectada por un intenso fenmeno de la Nia, que se tradujo en lluvias muy abundantes. A nivel nacional, la llamada ola invernal caus la muerte de 447 personas y afect a ms de 2,3 millones de individuos. En Bogot, donde en febrero de 2011 las precipitaciones fueron un 300% superiores a lo normal, la ola invernal desencaden la evacuacin de 711 predios. En reas urbanas del departamento de Atlntico, incluida su capital, Barranquilla, casi 18.000 predios fueron afectados. Las lluvias y sus consecuencias tuvieron especial impacto entre la poblacin ubicada en zonas de alto riesgo, generalmente personas de bajos recursos localizadas en asentamientos precarios.
a b

Alcalda del Distrito Metropolitano de Quito (2011). Lozada, T. (2011).

El riesgo vinculado a la actividad volcnica, causante de gases txicos y la eyeccin de materiales slidos y lodo, afecta a los pases andinos, Mxico y Centroamrica. Solo en esta subregin existen 27 volcanes muy activos. En 2011, por ejemplo, la erupcin del volcn chileno Puyehue mantuvo durante semanas en estado de alerta a ciudades como Bariloche y Villa La Angostura por la nube de cenizas, que lleg hasta Brasil y, un ao antes, la actividad eruptiva del Pacaya produjo una lluvia de arena y ceniza sobre la Ciudad de Guatemala, obligando a decretar el estado de calamidad en dos departamentos guatemaltecos. Tanto los eventos de origen geolgico como los meteorolgicos pueden causar deslizamientos de terreno, con frecuencia favorecidos por la actividades humanas, como los ocurridos en 2010 en ciudades serranas del Estado de Ro de Janeiro, entre ellas Petrpolis, Terespolis, Nueva Friburgo e Itaipava.
123

Comunidad Tutunichapa, El Salvador. Existen diferencias en la vulnerabilidad al riesgo de desastres segn el barrio. Oscar Armando Pays

Medio ambiente y gestin del riesgo

Santa Luca, la ubicacin de las viviendas puede aumentar la vulnerabilidad ante desastres. Alain Grimard

Vulnerabilidad e impacto de los desastres


Los eventos climticos y geolgicos no siempre se traducen en desastres. De hecho, un terremoto en zonas inhabitadas o en ciudades muy preparadas puede producir pocos o ningn dao. Lo que convierte un evento natural en un desastre es el grado de vulnerabilidad, es decir, en qu medida un rea geogrfica, una comunidad o una estructura es capaz de afrontar los efectos negativos del evento. Los desastres causados por fenmenos naturales han afectado a aproximadamente 160 millones de habitantes de Amrica Latina y el Caribe en las tres ltimas dcadas43. Entre 1970 y 2009, casi 130.000 personas fallecieron como consecuencia de desastres en doce pases de la regin44. Los daos econmicos fueron de 356.000 millones de dlares, y de ellos, el 60% correspondan a eventos climticos45. La situacin puede presentar variaciones importantes de un ao a otro. En 2010, por ejemplo, la regin sufri 98 desastres como consecuencia de eventos naturales, de los cuales el 81% eran de origen climtico y el 13% de carcter

epidemiolgico46. Los eventos geofsicos constituyeron solo el 6% de los eventos de ese ao, afectaron a menos personas, pero fueron los ms graves por la cantidad de vctimas mortales y en trminos monetarios. El grado de vulnerabilidad de cada ciudad depende de factores fsicos, sociales, econmicos y ambientales que son especficos a cada lugar47. La vulnerabilidad aumenta cuando se combinan varios de esos factores, entre los que se cuentan la ubicacin de las viviendas, la mala gestin de cuencas hidrogrficas o la naturaleza del suelo. As, el impacto de un sesmo es mayor cuando la aglomeracin est construida sobre suelos con profundas capas de arcilla, arena y grava, que amplifican las ondas ssmicas48, como ocurre en Ciudad de Mxico. El desarrollo urbano mal planificado y mal gestionado es un factor importante de riesgo de desastres. En Amrica Latina, ms del 80% de los registros por prdidas relacionados con desastres se dieron en zonas urbanas y, si bien existen variaciones segn los pases, entre el 40 y 70% fueron en ciudades de menos de 100.000 habitantes49. Los datos estadsticos apuntan a que el riesgo es mayor en centros urbanos pequeos y medianos que crecen rpidamente que en las ciudades de mayor tamao

Tabla 5.1 Impacto acumulado de desastres en Amrica Latina y el Caribe, segn tipo de desastres y sectores afectados, 1970-2009 Econmicos Sociales Infraestructura Medio ambiente 1.582 257 44 1.884 0,5% Otros Remocin escombros y limpieza 649 2.587 0 3.236 0,9% Gastos emergencia 1.460 1.289 0,9 2,751 0,8% Total

Climatolgico Geofsico Geofsico Climatolgico Total Porcentaje

137.064 34.363 3.105 174.534 48,9%

22.829 59.551 1.133 83.514 23,4%

49.361 33.899 2.996 86.257 24,2%

1.916 2.526 52 4.494 1,3%

214.863 134.475 7.332 356.672 100%

Fuente: Evaluaciones de Impacto de desastres realizadas por la Unidad de Evaluacin Econmica y Social de Desastres CEPAL entre 1972 y 2009. Publicado en Zapata, R. (2010).

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Tabla 5.2 Prdidas asociadas a desastres (nmero de personas y hogares), 1970-2009 Muertos Argentina Bolivia (Est. Plu.) Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Mxico Panam Per Venezuela (Re. Bol)
Fuente: EIRD (2011).

Heridos 22.470 1.133 6.811 26.447 51 2.535 15.087 2.789 2.882.359 1.292 65.675 379

Desaparecidos 810 254 640 2.812 62 1.228 535 1.113 9.273 39 9.136 1.059

3.377 1.190 3.184 35.898 516 3.019 4.541 1.953 31.442 339 40.994 3.015

Hogares destruidos 53.973 6.249 101.877 183.106 8.796 12.074 180.227 20.941 432.812 13.534 438.376 56.285

Hogares daados 141.381 8.200 278.087 681.404 50.800 58.875 202.701 105.985 2.781.635 70.678 398.237 158.288

Personas afectadas 23.271.305 832.980 8.052.836 22.688.062 32.405 1.293.799 343.817 3.339.301 59.882.327 345.782 2.218.035 2.932.101

Poblacin en 2009 40.164.561 10.187.067 19.983.720 45.103.268 4.509.290 14.032.233 7.124.374 14.009.133 106.116.969 3.304.461 29.330.481 28.143.584

Mapa 5.1 Vulnerabilidad de grandes ciudades a amenazas del clima, 2010

Aglomeraciones urbanas
Monterrey

(ms de 3 millones de habitantes) Millones de habitantes 19 8 3

Guadalajara Ciudade de Mxico Caracas

Medelln Bogot Fortaleza Recife

Nivel de riesgo
Muy bajo Bajo Medio Alto

Lima

Salvador Belo Horizonte Ro de Janeiro So Paulo Curitiba

Santiago

Porto Alegre

Muy alto
Buenos Aires

Notas: El nivel de riesgo representa una escala acumulativa basada en el riesgo a ciclones, inundaciones, sesmos y sequas. Una aglomeracin urbana contiene la poblacin del territorio contiguo habitado a niveles urbanos de densidad residencial sin tener en cuenta los confines administrativos.
Fuente: Nieves Lpez Izquierdo, Consultora asociada de PNUMA /GRID-Arendal. Disponible en lnea. http://www.grida.no/graphicslib/detail/vulnerability-of-large-cities-to-climate-hazards_cb5f

Medio ambiente y gestin del riesgo

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Recuadro 5.8 Movilizacin contra el riesgo a desastres en Cuba


Al igual que otros pases del Caribe, Cuba esta expuesta a importantes amenazas de tipo climatolgico. Entre 1998 y 2008, el pas sufri los efectos de 20 ciclones tropicales, de los cuales 14 tuvieron categora de huracn. Sin embargo, las medidas adoptadas desde los aos setenta han permitido reducir considerablemente el impacto de esos fenmenos. Entre las acciones que han contribuido a este logro figura su sistema de defensa civil, en el que participan todos los actores sociales (militares, funcionarios del Gobierno, empresas, cooperativas y los propios ciudadanos). La activacin del sistema de alerta temprana y los preparativos realizados antes de que el huracn Michelle azotara la isla, en 2004, es lo que permiti limitar el nmero de vctimas. Nada ms conocerse la amenaza, se puso en marcha un plan de evacuacin en 12 sedes provinciales y 150 sedes municipales de la defensa civil. El plan moviliz a 87.000 personas y 5.000 vehculos. En total, fueron evacuadas 700.000 personas, de las cuales 270.000 recibieron abrigo temporal. La operacin incluy 777.000 animales, llevados a reas ms seguras.
Fuente: PNUD (2010). EIRD/ONU (2004).

Vientos de 220 kilmetros por hora azotaron Cuba entre el 4 y 5 de noviembre, con un balance final de cinco muertos y 12 heridos. Los daos materiales fueron cuantiosos, especialmente por los estragos causados a la infraestructura y la agricultura, pero el balance habra sido mucho peor de no haber sido por las medidas adoptadas. Cuba ha seguido mejorando los mecanismos disponibles para reducir el riesgo de desastres. En 2005, comenz a instaurar Centros de Gestin para la Reduccin de Riesgo (CGRR), una importante herramienta de prevencin y toma de decisiones para los gobiernos locales con mayor exposicin a los peligros, que permiten una mayor eficacia en la planificacin y adopcin de medidas de proteccin. Un balance de las operaciones preventivas mostr que, entre 1998 y 2008, ms de un milln de viviendas cubanas fueron afectadas por ciclones, causantes tambin de prdidas valoradas en 18.000 millones de dlares. En ese periodo, fueron evacuadas un total de 11 millones de personas, lo que ha permitido limitar el nmero de vctimas mortales a 35.

o en zonas rurales. Esto puede estar relacionado con la capacidad de gestin del riesgo y de inversin, que suele ser dbil en las ciudades ms pequeas. Entre ciudades, y en su interior, existen diferencias importantes en la vulnerabilidad de los distintos barrios. Influyen factores sociales y caractersticas fsico-espaciales. Una buena proporcin de los asentamientos de la regin, muchos de ellos surgidos de manera informal en etapas de fuerte crecimiento urbano en reas perifricas, estn ubicados en zonas de riesgo, ya sea por su proximidad a un volcn, su inestabilidad por la pendiente o el tipo de suelo, su cercana al mar y escasa altura o por encontrarse en zonas inundables. Las poblaciones ms pobres tienden a ser ms vulnerables a las consecuencias de la degradacin del ambiente y a las amenazas naturales. Altos porcentajes de poblacin pobre habita en zonas con una infraestructura residencial y social precaria, y en entornos ambientales degradados50, lo que se traduce en un impacto desmedido de las amenazas y en una cuota desproporcionada de los desastres. Una situacin de estas caractersticas se dio en Hait en 2010, donde la conjugacin de amenaza y vulnerabilidad causaron una tragedia de grandes proporciones. El gnero, la edad y la etnia tambin influyen en la vulnerabilidad, combinndose en muchos casos51. La concentracin demogrfica, de industrias e infraestructura en las ciudades hace que estas sufran especialmente el impacto de los fenmenos naturales, pero esa misma concentracin tambin ofrece la oportunidad de desarrollar estrategias adecuadas para prevenir sus efectos, mitigarlos y adaptarse. Las autoridades locales, la

poblacin urbana y los actores econmicos de las ciudades tienen un papel fundamental en su aplicacin. De la misma manera que la accin del hombre puede exacerbar los efectos de los fenmenos naturales, tambin puede mitigarlos. Se puede reducir la vulnerabilidad con un adecuado ordenamiento del territorio, con sistemas de alerta temprana, infraestructura adecuada e instituciones ms fuertes. La construccin con medidas adecuadas a las caractersticas de cada terreno o un mejor diseo de los edificios, como ya se hace en Ciudad de Mxico, pueden amortiguar el impacto de un terremoto. La difusin de informacin a la poblacin y el reconocimiento oficial del riesgo ayudan tambin a preparar a las comunidades a prevenir prdidas humanas y materiales. La preservacin de los ecosistemas contribuye, igualmente, a reducir los efectos de esos eventos. Por ejemplo, un uso ms adecuado de la tierra y la conservacin de la foresta favorece la absorcin de las aguas, reduciendo el riesgo a inundaciones y deslizamientos; la conservacin de los manglares ofrece una barrera natural frente a los vientos tropicales y los oleajes. En contraste, prcticas como la deforestacin, la sobreexplotacin de recursos naturales y la urbanizacin inadecuada aumentan el riesgo de desastres. La vulnerabilidad al desastre es mayor en los pases con bajo desarrollo52. Lo que es peor, los pases en desarrollo son, precisamente, los que tienen menos recursos humanos, financieros y tcnicos para atender situaciones de emergencia y la reconstruccin de la zona devastada. Los eventos extremos en zonas vulnerables suelen causar la interrupcin de servicios bsicos y la continuidad y

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

eficiencia de las actividades econmicas. No solo reducen la capacidad de generar riqueza, sino que tambin obligan a destinar recursos para la reconstruccin. Asimismo, una secuencia de desastres puede afectar la senda del desarrollo53.

destinados a una consolidacin progresiva y segura, y los beneficiarios quedan, a veces, confinados durante aos a un hbitat muy vulnerable. Un problema adicional se produce cuando hay una distribucin desigual de los recursos existentes para la reconstruccin. Los pobres no solo sufren ms el impacto, sino que pueden llegar a beneficiarse mucho menos de las ayudas. Un ejemplo se vio en Honduras, donde la proporcin de bienes perdidos debido al huracn Mitch, en 1998, super el 31% entre el 25% de poblacin ms pobre, en tanto que entre el cuartil ms rico fue del 7%54. Para la reconstruccin, este ltimo grupo de poblacin recibi una ayuda promedio de 320 dlares por hogar, mientras que el ms pobre recibi menos de la mitad. En ausencia de polticas apropiadas, la ocurrencia de un desastre tiende a activar un crculo vicioso55 en el que se profundizan las brechas sociales y socioespaciales. Una forma de combatir ese proceso es incorporar de manera sistemtica criterios de reduccin de riesgos en el diseo y la ejecucin de los programas de preparacin para las situaciones de emergencia, de respuesta y de recuperacin. Los pases han invertido sumas importantes en la gestin de desastres, concentrndose en la respuesta de emergencia, pero la factura de la reconstruccin podra disminuir significativamente si parte de esa inversin estuviera dedicada a la prevencin.

Ayuda humanitaria y desarrollo sostenible


Tras un desastre, la reconstruccin representa una oportunidad para revertir la herencia histrica y evitar los errores del pasado, pero, en muchas ocasiones, los procesos son incompletos, generando una vulnerabilidad adicional que puede conducir a daos y prdidas mayores ante el siguiente evento. En los pases pobres, son las comunidades quienes aportan los esfuerzos esenciales para la reconstruccin. Por lo general, el Estado y los municipios no tienen la capacidad para financiar, orientar y coordinar eficazmente la reconstruccin y suelen limitarse a las infraestructuras principales. La respuesta inmediata a desastres de grandes dimensiones suele incluir la instalacin de refugios transitorios, algo que absorbe recursos importantes sin necesariamente contribuir a la reactivacin de la economa local. Desafortunadamente, los refugios raramente estn

Verapaz, El Salvador. Trabajos de reconstruccin luego de la tormenta tropical Ida en el ao 2009. Iliana Lemus

Medio ambiente y gestin del riesgo

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Recuadro 5.9 El desafo de la reconstruccin en Hait


La situacin en Hait tras el terremoto del 12 de enero de 2010 es un doloroso ejemplo de las consecuencias que puede tener un evento de origen natural sobre ciudades vulnerables debido a la pobreza y a polticas de ordenamiento territorial y de urbanismo inapropiadas. En este caso, se dieron en un contexto de disfunciones polticas e institucionales que perduran desde hace dcadas. Hait es un pas fuertemente marcado por la desigualdad. La carencia de una gestin del territorio que permitiera desarrollar servicios bsicos y frenar la degradacin del medio ambiente rural produjo un xodo desde el campo y un crecimiento urbano sin precedentes. En 15 aos, la poblacin de Puerto Prncipe se duplic y hoy representa aproximadamente 3 millones habitantes (el 30% de la poblacin total) a. La dbil capacidad para planificar el fuerte crecimiento urbano y la inadaptacin de las normas de urbanismo dio lugar a una ciudad con numerosos asentamientos informales, a menudo muy densos, enclavados en terrenos inadecuados por sus caractersticas fsicas, costosos de urbanizar y con servicios bsicos insuficientes y de mala calidad. Estas reas representan tan slo el 20% del territorio de la ciudad, pero en ellas vive el 80% de su poblacin. Las prcticas de construccin populares, sin direccin, con obreros poco cualificados y materiales de construccin inapropiados, condujeron a graves defectos estructurales que amplificaron la vulnerabilidad del hbitat y las consecuencias del sesmo: 220.000 muertos, 300.000 heridos, 1,3 millones de personas sin hogar y un 15% de la poblacin del pas siniestrada.
Hacia una reconstruccin y un desarrollo urbano duradero

Del total de poblacin afectada por el terremoto, solo una parte podr regresar a sus lugares de origen debido al riesgo a desastres al que todava estn expuestas algunas zonas y la densidad de los barrios. Adems, har falta tiempo para recuperar la oferta de vivienda de alquiler popular, que representaba entre el 60% y el 70%.

Bristout-Bobin, Hait. Proyecto de reconstruccin de ONU-Habitat en colaboracin con Fondation Architectes de lUrgence. ONU-Habitat/FAU

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Logne, Hait. El desafo de la reconstruccin en Hait. Alain Grimard

La Agencia de Reconstruccin de Hait ha adoptado una estrategia destinada a reducir la vulnerabilidad de Puerto Prncipe y las otras ciudades afectadas, especialmente de las zonas de vivienda popular, y detener la expansin constante de los asentamientos precarios. Con el apoyo de la comunidad internacional, uno de los objetivos del gobierno es formular y poner en marcha planes estratgicos para Puerto Prncipe y las ciudades secundarias afectadas, que involucren a los diferentes actores haitianos (moradores y siniestrados, especialmente a las mujeres, organizaciones no gubernamentales, instituciones y entidades locales y nacionales) y que tengan una visin de largo plazo. Con ese respaldo, se trata de impulsar la reconstruccin y reordenamiento de los barrios, planificar las infraestructuras, desarrollar progresivamente el equipamiento en zonas periurbanas que son propicias a la urbanizacin y mejorar el tejido urbano, creando centros de servicios y empleo, esenciales para organizar la movilidad. Adems, se busca reubicar a las familias que no pueden retornar a sus hogares y proteger las reas de riesgo o que tienen un valor ambiental y agrcola importante. En paralelo al enfoque para la planificacin territorial y urbana, la estrategia de la Agencia consiste en acompaar a las familias y a los actores del sector privado para la reconstruccin de viviendas, proporcionndoles informacin, apoyo tcnico y capacitacin.
Medio ambiente y gestin del riesgo

El proceso de reconstruccin en Hait es un ejemplo concreto de lo que se puede conseguir con soluciones locales adaptadas, asequibles y articuladas entre s, que sean resultado de un proceso de planificacin estratgica y de la gestin del territorio. A largo plazo, ser necesario ampliar el marco de la descentralizacin y acelerar la formulacin de un plan de ordenamiento y desarrollo del territorio nacional que contemple la emergencia de polos secundarios para equilibrar el poder de atraccin de Puerto Prncipe, y que incluya la mejora del acceso a los servicios bsicos en los pueblos y pequeas ciudades para hacer el espacio rural ms atractivo. No obstante, ser una estrategia frgil si no cuenta con una suficiente movilizacin de recursos, especialmente teniendo en cuenta el coste de la asistencia humanitaria en los campos. De ah la importancia de reforzar las capacidades de todos los actores, a todos los niveles. El desafo de la reconstruccin en Hait es inmenso y los atrasos acumulados importantes. Sin embargo, es tambin enorme la esperanza de reconstruir ciudades ms equitativas, y por tanto menos vulnerables, que contribuyan de manera duradera al desarrollo econmico y social de todo el pas.
a Instituto Haitiano de Estadstica e Informtica. Consultado en octubre de 2011. http://www.ihsi.ht

Fuente: ONU-Habitat, Hait.

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Papel de los gobiernos locales


Se observa en la regin un creciente reconocimiento de la importancia de los temas ambientales para la sostenibilidad econmica y social, que se refleja en un mayor desarrollo institucional, de marcos normativos y herramientas de gestin ambiental urbana56. Ha aumentado el nmero de iniciativas pblicas y privadas, y cada vez hay una mayor participacin del sector empresarial y de la sociedad civil. Los gobiernos locales tambin estn tomando mayores responsabilidades en la conservacin del medio ambiente, la respuesta al cambio climtico y la prevencin de los desastres. Los estrechos lazos entre los aspectos ambientales y sociales obligan a buscar polticas integrales para afrontar los desafos planteados por la pobreza y la desigualdad, la degradacin del medio ambiente, el cambio climtico, la vulnerabilidad y la gestin de los desastres. Es particularmente importante considerando que, como se ha visto, las consecuencias del cambio climtico y de la degradacin ambiental afecta ms a los grupos de poblacin pobre. Si bien todos los estratos de la sociedad dependen de los bienes y servicios que provee el ambiente, estos son particularmente importantes para las poblaciones de menores ingresos y las que dependen directamente de los ecosistemas para su sustento econmico. Existen numerosas experiencias en la regin que combinan los objetivos de sostenibilidad ambiental con los de reduccin de la pobreza, la inclusin social y la creacin de empleos y actividades productivas. Medelln (Colombia) es internacionalmente reconocida por sus estrategias de redensificacin planificada; en algunas ciudades se apuesta por los biocombustibles (maz o caa de azcar para el etanol y varios cultivos oleaginosos, como la palma, para el biodiesel), aunque no es evidente que sus ventajas sean mayores a sus inconvenientes57; Cartagena de Indias, en el mismo pas, es objeto de un proyecto piloto de adaptacin al cambio climtico con nfasis en el aumento del nivel del mar, que incluye estudios de microzonificacin de riesgos previos a la construccin de viviendas y equipamientos, y la inclusin de acciones de mitigacin dentro del programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Entre las ciudades que han aprobado formalmente programas de accin especficos para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico estn Ciudad de Mxico, So Paulo, Buenos Aires, Quito y Montera, en Colombia, que ya cuentan con inventarios de gases de efecto invernadero, mapas de amenaza y vulnerabilidad. Ciudad de Mxico se fij como objetivo disminuir sus emisiones en un 14% (de 2008 a 2012), mientras que Buenos Aires busca reducirlas en casi un 33% (entre 2008 y 2030) y Montera en un 20% (entre 2009 y 2019). En Ciudad de Mxico las acciones de mitigacin necesarias para lograr la meta establecida ascienden a casi 4.300 millones de dlares58.

La cooperacin internacional est apoyando el desarrollo de iniciativas de mitigacin y adaptacin al cambio climtico en aglomeraciones como Esmeraldas (Ecuador), ciudad piloto de la Iniciativa Ciudades y Cambio Climtico de ONU-Habitat en Amrica Latina y el Caribe59. Otros proyectos son los de Bogot y su regin, con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Trujillo (Per), con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y Santiago de Chile, con apoyo de la cooperacin alemana. Para reducir su vulnerabilidad frente a las amenazas naturales y al cambio climtico, varias ciudades de la regin han puesto en marcha sistemas de monitoreo y pronstico hidrometeorolgicos que les permitan identificar las amenazas y detectar los riesgos de deslizamiento o inundacin60. A partir de las informaciones obtenidas, se est trabajando en la implementacin de medidas correctivas, sobre todo a travs de la reubicacin de las poblaciones que viven en zonas de alto riesgo, y preventivas, evitando la localizacin de nuevas infraestructuras en estos terrenos. En Quito, por ejemplo, el Plan de Accin frente al cambio climtico planeaba relocalizar a ms de 1.500 familias entre 2011 y 2012. Las autoridades locales y, en particular, los departamentos de planificacin, pueden influir en los comportamientos y la orientacin de los patrones de consumo energtico mediante la regulacin y manejo del desarrollo urbano. Esto es especialmente evidente en el sector del transporte, pero tambin se aplica a otros sectores. Las medidas para preservar el medio ambiente, controlar las emisiones de gases de efecto invernadero o reducir la vulnerabilidad a los desastres superan con frecuencia el mbito municipal y requieren acciones coordinadas de los gobiernos a diferentes niveles, as como de actores no estatales. Para alcanzar buenos resultados, es particularmente importante fortalecer las relaciones institucionales y construir consensos sobre los objetivos, desarrollando la participacin y coordinacin de los diferentes actores.

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Notas
1. PNUMA (2010), p. 107. 2. En el captulo 4, este informe se analiz el agua como servicio pblico. En este captulo se estudia como recurso, abordando su disponibilidad, consumo y contaminacin. 3. Sistema de Informacin de la FAO sobre Agua y Agricultura (FAOSTATS). Estimaciones correspondientes a 2009. http://www. fao.org/nr/water/aquastat/main/index.stm 4. FAOSTATS. 5. PNUMA (2010), p. 113. 6. Entre 1990 y 2004. PNUMA (2010), p. 28. 7. Son partculas gruesas con dimetro aerodinmico de 10 microgramos o menos por metro cbico (ug/m3) 8. PNUMA (2010). 9. No se dispone de informacin sobre la norma para La Paz, Ciudad de Guatemala, La Habana, Santiago ni Cochabamba. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), Evaluacin de los efectos de la contaminacin del aire en salud en Amrica Latina y el Caribe, Washington, D.C., 2005. 10. Resultados publicados en PNUMA (2010). 11. PNUMA (2010). 12. Ibdem. 13. Ibdem. 14. CEPAL (2010e). 15. En la regin se encuentran 6 de los 17 pases con mayor diversidad biolgica del mundo. PNUMA (2010). 16. Para ms informacin, vase http://fundacionplanetaazul.org/ index.php?option=com_content&view=section&layout=blog&id= 6&Itemid=29&limitstart=8 17. PNUMA (2010). 18. Para mayores detalles sobre generacin y disposicin de residuos, vase la seccin 4.2 del captulo 4. 19. Los inventarios son indispensables para conocer la situacin, definir estrategias prioritarias, atribuir responsabilidades y realizar comparaciones interurbanas que incentiven la competencia y la cooperacin. ONU-Habitat (2011c). 20. Ver anexo 1. 21. ONU-Habitat (2011c). 22. Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe, 2009. 23. PNUD (2004). 24. Para ms detalles sobre la evolucin del parque automvil en la regin y los desplazamientos segn el tipo de transporte, vase el apartado sobre movilidad del captulo 3 de esta publicacin. 25. CEPAL (2010e). 26. Lefvrre, Benoit (2009). 27. La combustin de carburantes que mueven los vehculos producen gases contaminantes. Los principales son el dixido de carbono (CO2), el monxido de carbono (CO), los hidrocarburos (HC), los xidos de nitrgeno (NOx) y partculas materiales (PM). De ellos, hay que diferenciar el primero, que es un gas de efecto invernadero con un impacto mundial, puesto que su impacto no se limita al rea de emisin, de los dems, cuyos efectos son ms locales. 28. CAF (2010) 29. En el captulo sexto, se analizan las competencias municipales en la provisin de servicios. 30. PNUMA (2010). 31. CEPAL. Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe, 2009. 32. CEPAL (2010f). 33. Publicado en la Gazeta Oficial del Distrito Federal, el 25 de noviembre de 2008. 34. Vase recuadro sobre la experiencia de So Paulo. 35. Tambin existen amenazas derivadas de la presencia de industrias, pero no son analizadas en el marco de este informe. 36. Zapata, R. y Madrigal, B. (2009). 37. De la Torre, A., Fajnzylber, P. y Nash, J. (2009). 38. Ibdem. 39. CEPAL (2012). 40. CEPAL (2009). 41. Ibdem. 42. Sierra, R., Flores, S. y Zamora (2009). 43. Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres (EIRD). http://www.eird.org/esp/acerca-eird/unidad_regional_esp.htm 44. EIRD. 45. Zapata, R. (2010). 46. CEPAL (2010f). 47. BENDER, S. (2009). 48. OPS (1994). 49. EIRD/ONU (2011). 50. PNUD (2011), p. 6. 51. ONU-Habitat (2011c), p. 4. 52. PNUD, hoja informativa del Bur de Prevencin de Crisis y Recuperacin. Reduccin del riesgo de desastres y Recuperacin. http://www.undp.org/content/dam/undp/library/crisis%20 prevention/disaster/Reducci%C3%B3n%20del%20Riesgo%20 de%20Desastres%20y%20Recuperaci%C3%B3n%20-%20 Introducci%C3%B3n.pdf 53. En el Caribe hay evidencia de que los desastres agravan problemas macroeconmicos, afectando el volumen de la deuda externa, el equilibrio fiscal, la balanza de pagos y el tipo de cambio. Zapata, R. y Madrigal, B. (2009), pp. 7-8, 18. CEPAL (2009c), p. 5. 54. PNUD (2007). 55. Zapata, R. y Madrigal, B. (2009). 56. PNUMA (2010). 57. De la TORRE, A., FAJNZYLBER, P. y NASH, J. 58. Secretara de Medio Ambiente (2008). 59. Esmeraldas es la ciudad piloto. Las estrategias construidas de manera participativa se estn traduciendo en la actualidad en instrumentos de poltica pblica. Lozada, T. (2011). Sierra, R., Flores, S. y Zamora, G. (2009). Lozada, T. (2011). 60. La regin cuenta con diversos organismos intergubernamentales para la cooperacin y el anlisis en esta rea, entre ellos, la Agencia Caribea de Respuesta a Emergencias por Desastres (CDERA, sigla en ingls), el Comit Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres (CAPRADE) y el Centro de Coordinacin para la prevencin de los desastres naturales en Amrica Central (CEPREDENAC).

Medio ambiente y gestin del riesgo

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Puerto Prncipe, Hait. Mariana Nissen

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

CAPTULO 6

La Gobernabilidad urbana
En pocas palabras
1. En la regin existen unas 16.000 entidades de gobierno local, que han adoptado variados enfoques de planificacin y gestin urbana. Muchos de estos gobiernos se vieron desbordados por la urbanizacin acelerada ocurrida en la segunda mitad del siglo XX, una situacin que hoy se refleja en las desigualdades y segregaciones sociales y espaciales de las ciudades. 2. La gobernabilidad ha logrado avances significativos, fundamentalmente en trminos de democratizacin y descentralizacin. La eleccin de alcaldes mediante sufragio universal se ha generalizado y se han reforzado los mecanismos e iniciativas para asegurar la participacin ciudadana en los asuntos de gobierno, incluyendo la revocacin del mandato, el presupuesto participativo y las juntas vecinales. Adems, se ha alcanzado una mayor responsabilidad en el manejo de los recursos, tanto por parte de las autoridades locales como de los ciudadanos que contribuyen. 3. La participacin femenina en la poltica ha ganado espacio, pero, como en otras instancias, an se est muy lejos de cerrar la brecha de gnero. A nivel de los rganos legislativos locales, el nmero de concejalas ha aumentado al 22% de los cargos electos, mientras que en las alcaldas, las mujeres representan apenas un 10%. 4. En los ltimos aos se ha observado un aumento de la actividad normativa para la revisin de las leyes vinculadas con el ordenamiento territorial y la gestin de la ciudad, algo que parece indicar un renovado inters poltico en estas cuestiones.

Claves para el cambio


5. La descentralizacin de competencias no siempre se ha acompaado de las necesarias transferencias de recursos y capacidades. Solo los municipios ms poblados logran autofinanciarse, mientras que los otros son muy dependientes de los gobiernos centrales. Los avances tambin han sido limitados en el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales, una asignatura pendiente en la regin. 6. La fiscalidad asociada al suelo y los inmuebles esta poco desarrollada. Existen experiencias de captacin de las plusvalas generadas por decisiones de planeamiento o inversiones pblicas, mecanismos que presentan un enorme potencial para la financiacin municipal y podran ser sistematizados. 7. Resulta preocupante la existencia de grupos ilegales que, con medios violentos y coercitivos, controlan territorios y poblaciones, y tienen una creciente influencia en el funcionamiento de las instituciones. La corrupcin tradicional y la captura del Estado por esos grupos constituyen una amenaza para la consolidacin democrtica y requieren de una accin coordinada de todos los niveles de gobierno. 8. En la regin, todava est abierto el debate sobre las funciones devolutivas y redistributivas de las transferencias econmicas y de capacidades entre niveles de gobierno. Considerando la heterogeneidad que existe entre los pases y en su interior, parece muy necesario promover polticas de armonizacin y cohesin territorial que garanticen el desarrollo equitativo de todas las ciudades. 9. Las nuevas configuraciones urbanas, como las zonas metropolitanas y los corredores urbanos, plantean nuevos desafos de gobernabilidad y requieren una adaptacin de las instituciones a la realidad de los territorios. Las ciudades de la regin tambin estn reforzando su protagonismo internacional, lo que, bien orientado, puede contribuir a la prosperidad de sus pases.

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CAPTULO 6

La Gobernabilidad urbana

En la regin, existen ms de 16.000 municipios, distritos, cantones y comunas1, muchos de ellos eminentemente rurales y muchos otros mayoritariamente urbanos. Al mismo tiempo, numerosas ciudades comprenden territorios de mltiples municipios o unidades polticoadministrativas. Contar o no con viviendas sociales, servicios de agua, saneamiento, gestin de los residuos slidos y transporte, con vas de acceso, espacios pblicos, seguridad, condiciones de convivencia y otros componentes de la vida en la ciudad depende en buena medida de la gestin de las autoridades locales. Las condiciones de gobierno local han cambiado significativamente en las tres ltimas dcadas como consecuencia del proceso de democratizacin y descentralizacin. Este proceso, que comenz en la dcada de 1980, incluye reformas en las estructuras, los principios, las finanzas y la participacin a nivel local. Con grandes diferencias en orientacin, profundidad y complejidad entre los pases, esas reformas abarcan las relaciones entre gobernantes y gobernados, y entre niveles de gobierno. El llamado proceso descentralizador se basa en el principio de subsidiariedad, segn el cual las decisiones deben tomarse en el nivel ms prximo a los ciudadanos2, y ha trado consigo espacios para la democracia local y la centralidad del municipio en el gobierno a nivel territorial urbano. No obstante, ha significado tambin, en muchos escenarios locales, nuevas responsabilidades que no se acompaan de la capacidad econmica o decisoria necesaria, ya sea desde el punto de vista poltico, administrativo o fiscal. Las demandas sociales estn cambiando en todos los pases de la regin y, con ellas, los desafos de la gestin y el gobierno de la ciudad. No existen frmulas homogneas para garantizar el buen gobierno, pero, para lograrlo, son determinantes las condiciones legales, administrativas, polticas y financieras, as como el ejercicio del control y participacin ciudadanos y el modo de liderazgo aplicado por el proprio gobierno en sus varios niveles.

6.1 Consolidacin democrtica


En las ltimas dcadas, se han producido cambios en algunos pases, en los cuales las ciudades han dejado de ser los escenarios donde los gobiernos centrales ejercan el poder que les era conferido para convertirse en espacios de dilogo democrtico y de propuestas de gobierno y gestin innovadoras. La gobernabilidad local ha logrado avances significativos gracias a la democratizacin de sus instituciones, la formacin de comits y agrupaciones de carcter municipal y vecinal. Paralelamente a estos cambios en el gobierno local, han surgido en las Constituciones y las legislaciones de los pases de la regin mecanismos para mejorar los niveles de participacin ciudadana, la transparencia y el control a los representantes elegidos por voto popular.

Eleccin de los alcaldes, plan de metas y revocatoria de mandato


La autonoma poltica de los municipios se ha consolidado progresivamente. La eleccin de los alcaldes, si bien exista en muchos pases de la regin, en algunos casos incluso desde los tiempos de la Independencia, estuvo durante mucho tiempo restricta y condicionada. Desde la dcada de 1980, la eleccin popular de alcaldes mediante sufragio universal y directo se ha generalizado como un derecho ciudadano en prcticamente todas las ciudades y, actualmente, se considera como uno de los aspectos de la descentralizacin ms acabado en la regin3. Entre los mecanismos creados como una medida de control a los abusos y faltas en el ejercicio del poder figura la revocatoria del mandato de cargos de eleccin popular. La revocatoria est prevista legalmente en algunos de los pases de la regin. No obstante, solo en unos pocos son los propios electores quienes deciden mediante voto si revocan o no el mandato concedido a la autoridad cuestionada, facultad contemplada por ejemplo en las Constituciones de Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela4. La revocatoria del mandato es un mecanismo de control y participacin al alcance de los ciudadanos que invierte la relacin tradicional en la regin entre gobernantes y gobernados al permitir a los electores exigir y vigilar que

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Tabla 6.1 Pases que contemplan la revocacin del mandato por los electores Pas Bolivia (2009) Colombia (1991) Ecuador (2008) Per (1993) Venezuela (2009) Reconocimiento Constitucional Art. 240 Art. 103 y Art. 259 Art. 105 Art. 31 Art. 72 Cargos revocables Todos los cargos electos excepto el poder judicial Gobernadores y alcaldes Todas las autoridades de eleccin popular sin distincin alguna, incluyendo alcaldes, diputados, miembros de juntas parroquiales Presidente, vicepresidente, consejeros regionales, alcaldes, regidores y jueces de paz no letrados Todos los cargos y magistraturas de eleccin popular

Fuente: Constituciones nacionales.

el elegido acte con responsabilidad poltica. Esta figura opera principalmente en dos esferas de poder: el legislativo y los funcionarios elegidos a nivel local. An con diferencias culturales, polticas y de procedimientos, la revocatoria de cargos de eleccin popular ha pasado en varios pases de la teora a la prctica. Ejemplos de ello se encuentran en Per, donde, en noviembre de 2009, se celebr una consulta popular con dos objetivos: elegir nuevamente a un tercio de los miembros de concejos municipales de 88 distritos cuyo mandato haba sido revocado un ao antes y, al mismo tiempo, decidir sobre la revocacin de 67 alcaldes y 271 regidores5. En Ecuador, a partir de la Constitucin de 2008, la revocatoria del mandato ha sido tambin utilizada efectivamente por los electores. Entre 2010 y agosto de 2011, fueron presentadas ms de 250 solicitudes contra autoridades locales, principalmente de jurisdicciones locales pequeas, una vez transcurrido un ao de mandato. El Tribunal Contencioso Electoral tramit 78 procesos6. De todas las solicitudes dirigidas contra alcaldes, concejales municipales y vocales de Juntas Parroquiales sometidas a votacin hasta esa fecha, la poblacin se pronunci a favor de la revocatoria en el 28% de los casos7. La corta existencia del fenmeno en Ecuador impide, por ahora, establecer la efectividad de la figura en la mejora de las condiciones para el ejercicio real de la democracia, el control a los gobernantes por los ciudadanos y el cumplimiento de los programas polticos propuestos por parte de sus representantes. Sin embargo, no cabe duda de que este mecanismo est cambiando las relaciones y exigencias entre gobernantes y gobernados. Gobernantes jurdicamente vinculados con un programa y polticamente responsables de su cumplimiento ante los electores son elementos fundamentales para que el ejercicio democrtico no se reduzca al momento del voto y el clientelismo. La formalizacin de un plan de gobierno con metas especficas es central tambin para que los ciudadanos ejerzan el control ciudadano. En pases donde no existen obligaciones concretas para los gobernantes derivadas del voto programtico, han surgido ejercicios ciudadanos orientados a lograr ese objetivo. En

Recuadro 6.1 Los ciudadanos controlan la gestin y el cumplimiento de metas de los gobiernos municipales
En la ltima dcada, han surgido movimientos ciudadanos en favor del derecho al voto programtico, el control y la medicin del avance en los objetivos fijados para la ciudad. En varios casos, esos movimientos han tenido como resultado el compromiso poltico de establecer planes de metas como una herramienta para una mayor transparencia y eficacia en la gestin pblica. En Argentina, Crdoba, Maip, Mendozaa y San Martn de los Andes, se cuentan ya con ordenanzas de Plan de Metas, una herramienta de planificacin, programacin, monitoreo y evaluacin. Mediante estas ordenanzas, los programas y plataformas presentadas durante la campaa electoral se convierten en planes concretos, con metas cuantitativas y cualitativas medibles y comprobables. En Brasil, los ciudadanos de So Paulo marcaron en 2008 una victoria histrica, al lograr la aprobacin, en el Consejo Municipal (Vereadores, en portugus), de una enmienda legislativa que obliga a los alcaldes a presentar un programa de metas cuantitativas y cualitativas especfica para cada rea de la administracin municipal, que se monitorean peridicamenteb. Desde entonces, la formulacin de un Programa de Metas se ha hecho realidad en diversas ciudades, incluyendo Ro de Janeiro y Belo Horizontec, y se espera que lo sea en muchas otras que elegirn alcaldes a finales de 2012. Se espera que, en el futuro, esta iniciativa, por ahora sujeta a la aprobacin del legislativo municipal de cada ciudad, se convierta en parte de la Constitucin poltica federal (fue presentada una iniciativa en el Congreso Nacional con el respaldo de 174 parlamentarios y 83 organizaciones sociales en octubre de 2011). La red Nossa So Paulo y la Red social brasilea por ciudades justas y sustentables, entre otras organizaciones, apoyan esta iniciativad.
a b c d

http://www.nuestramendoza.org.ar/index.php http://www.nossasaopaulo.org.br/portal http://www.bhmetaseresultados.com.br/content/bh-metas-e-resultados http://rededecidades.ning.com/page/programa-de-metas

poca de campaa electoral, se exige de los candidatos un documento formal y pblico con metas especficas y se organiza la medicin peridica del avance para poder contrastarlo con las promesas electorales.

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A pesar de lo anterior, la regin se encuentra an muy lejos de contar con una cultura y un sistema electoral, en el que el programa de gobierno ocupe un lugar central en las campaas y en las urnas, y el voto programtico sea una realidad en el mbito local.

Recuadro 6.2 Presupuesto participativo y la experiencia de Porto Alegre (Brasil)


El presupuesto participativo, proceso mediante el cual los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil participan directamente en diversas fases de la preparacin y monitoreo del presupuesto pblico, ofrece a los ciudadanos una oportunidad de ejercer la democracia de forma directa y aprender sobre el funcionamiento de lo pblico y sus complejidades. Estos efectos redundan en demandas de mayor calidad por parte de la sociedad al Gobierno, la reduccin de prcticas clientelistas, de patronato y corrupcin y, por ende, llevan a una mejor administracin pblica local. No obstante, si carece de mecanismos de proteccin adecuada, el presupuesto participativo puede convertirse en un espacio de legitimacin de intereses de grupos especficos (en general elites), refuerzo de las desigualdades y, paradjicamente, reduccin de los espacios de discusin de los presupuestos pblicos. Una limitacin importante de los presupuestos participativos es que necesariamente solo se aplican sobre una proporcin muy reducida del presupuesto municipal. Es un proceso mediante el cual se logra una mayor capacidad ciudadana, en beneficio de la transparencia y eficacia, pero no constituye en s mismo una herramienta de gestin de los recursos locales. El presupuesto participativo de Porto Alegre (Brasil) es el ejercicio ciudadano de este tipo ms conocido. Implementado desde finales de la dcada de 1980 por el Partido de los Trabajadores en el escenario de cambio constitucional (1998) y apertura a la democracia, el presupuesto participativo constituye uno de los casos donde se ha dado mayor espacio a la participacin y deliberacin directa de los ciudadanos. En Brasil, el fenmeno del presupuesto participativo ha crecido de manera muy importante, pasando de ser aplicado en 13 municipalidades en el perodo de 1989-92, a 177 entre 2001 y 2004. Para este grupo de municipios, los observadores reportan una clara mejora en la eficiencia del servicio de educacin pblica. Existen otras experiencias de presupuesto participativo en pases como Bolivia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua y Per. La apertura en la cultura poltica a este mecanismo ha tenido diversos obstculos, como marcos jurdicos creados con objetivos diferentes, renuencia de los propios gobernantes y partidos polticos, baja capacidad administrativa y fiscal, y una sociedad civil fragmentada y en conflicto.
Fuentes: Banco Mundial (2007 y 2008) y Biderman, Ciro (2007).

Participacin ciudadana y responsabilidad


Ms all de las complejidades, matices y procesos incompletos, la descentralizacin ha promovido en la regin espacios favorables a la participacin ciudadana y el surgimiento de lderes en los niveles locales. Brasil es quiz el pas que ms ha avanzado en el terreno de la participacin social con la figura del presupuesto participativo, que se ha conocido en todo el mundo, sobre todo, por la experiencia de Porto Alegre. Mediante este mecanismo, se involucra a la ciudadana en las decisiones sobre inversin del municipio. Otra forma de participacin ciudadana es la organizacin de juntas vecinales o comits sectoriales para la formulacin de peticiones, realizar proyectos y proveer servicios. En Ecuador, un caso paradigmtico de participacin ciudadana en la gestin municipal es el de Cotacachi, una ciudad de 7.300 habitantes, a los que se suman 5.000 de la periferia. En ella, se ha impulsado un proceso de democratizacin y desarrollo sostenible basado en mecanismos que tienen en cuenta a los diferentes grupos sociales (el 60% de los habitantes del cantn es indgena) 8. La descentralizacin ha propiciado tambin el desarrollo de polticas ms focalizadas en grupos desfavorecidos y minoras, que sufren discriminacin o han sido ignoradas tradicionalmente9. Adems, la participacin local se ha visto favorecida por reformas legales que contemplan nuevas herramientas de control social y organizacin a escala local y vecinal; facilitan discusiones presupuestarias y ejercicios de planeacin y favorecen un mayor pluralismo poltico10. Pese a esos avances, la experiencia muestra que el proceso tiene limitaciones derivadas fundamentalmente de los desajustes con las polticas nacionales, la insuficiencia de recursos y el distanciamiento entre los fundamentos tericos y su aplicacin prctica. El buen gobierno requiere de las autoridades locales que ejerzan sus funciones con eficiencia, equidad y eficacia, as como responsabilidad y transparencia en el manejo de las finanzas pblicas. Pero, para lograr esos objetivos, es necesario tambin establecer una cultura tributaria y que el ciudadano asuma sus responsabilidades contribuyendo conforme a sus posibilidades a la financiacin del sector pblico.

Porto Alegre, Brasil. Oramento Participativo (OP) / Presupuesto Participativo. Ricardo Stricher PMPA

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Ro de Janeiro, Brasil. La lucha contra la violencia requiere de redes comunitarias organizadas y cohesin social Domingos Peixoto

Recuadro 6.3 Violencia y captura del estado


En la regin, no es solo la falta de recursos, la capacidad tcnica o el liderazgo lo que entorpece el buen gobierno. Existe un proceso de captura de territorios y de la propia institucionalidad que genera una de las principales vulnerabilidades para el desarrollo local. Se trata de la cooptacin de las propias instituciones del Estado por grupos de inters particulares y del crimen organizado. La corrupcin, un mal histrico en la regin (bsicamente a partir del soborno), ha sido utilizada tradicionalmente por agentes privados para manipular las decisiones pblicas a favor de sus propios intereses y beneficios particulares. Grupos legales con intereses econmicos influyen en el Estado a fin de obtener regulaciones convenientes a sus intereses, generalmente contrarios al inters general. Regulaciones pblicas que favorecen los monopolios comerciales y la competencia desleal, en lugar de combatirlos por su impacto negativo para las mayoras, son un ejemplo clsico de los efectos dainos de la corrupcin. Pero, adems de la corrupcin tradicional, los pases de Amrica Latina y el Caribe enfrentan otra lacra que afecta a sus decisiones de regulacin y, en casos extremos, al propio proceso democrtico, conocida como captura del Estado. El fenmeno surge principalmente de grupos para los que resulta fundamental el control de rutas y territorios relacionados con el trfico en sus diversas variantes, incluyendo en particular el de drogas, armas y personas. Estos grupos ocupan de hecho el lugar que corresponde al Estado, detentando poder territorial y ejerciendo violencia sobre la poblacin. Bandas delictivas asociadas a esos comercios ilcitos, en especial las del trfico de drogas, y pandillas juveniles, como las Maras Salvatrucha, protagonizan guerras urbanas. Por cuenta de estas ltimas, la poblacin de ciudades como San Salvador, Ciudad de Guatemala y Tegucigalpa, en especial en reas pobres, han experimentado terror urbano, que incluyen violaciones, ejecuciones directas y secuestrosa. Un triste ejemplo del extremo al que pueden llegar los actos de violencia por captura de territorios urbanos y actividades econmicas por grupos ilegales ocurri en El Salvador. En junio de 2010, en Mejicanos, localidad pobre ubicada en la periferia del norte de San Salvador, una de las varias acciones violentas de presin a los empresarios del transporte ocasion la muerte de varios pasajeros que viajaban en un microbs, incendiado sin dar oportunidad a sus ocupantes de salir. Esta reprochable accin fue atribuida a jvenes menores de edad, miembros de pandillas Maras, en disputa por territorios y sus rentasb. Para estos grupos, la captura del Estado constituye el mejor medio para alcanzar ventajas sociales y tratamiento judicial favorable, as como beneficios econmicos. Con esa estrategia, el Estado, no solo deja de representar una amenaza, sino que adems termina sirviendo de soporte a sus actividadesc. En la regin, estos actores pueden acumular tanto o ms poder que el propio Estado a nivel local y no dudan en recurrir a prcticas violentas y de coercin sustentadas en el control territorial que ya detentan. Son prcticas que, junto con el soborno, recaen sobre funcionarios pblicos con capacidad decisoria, pero que tambin se van institucionalizando, hasta el punto de que personas vinculadas a los grupos ilegales pueden detentar cargos de eleccin popular y actuar como agentes legtimos para defender intereses ilegtimosd. Los pases han enfrentado estos desafos de diferentes formas. En todos los casos, se requieren acciones coordinadas desde varios sectores, sobre territorios relativamente amplios y con continuidad en el tiempo. Aisladas, las intervenciones policiales o hasta militares no son suficientes para contener el problema, especialmente cuando las propias instituciones presentan una vulnerabilidad a su captura. A los ciudadanos les quedan pocas opciones al margen de condenar socialmente estos actos y velar para que sean perseguidos y sancionados judicial y econmicamente, algo que solo es posible contando con redes comunitarias, una sociedad civil organizada y una fuerte cohesin social.
a b

Irazbal, 2009.

Informaciones publicadas en El nuevo Diario, edicin on-line de 21 de junio de 2010 y edicin on-line de 23 de junio de 2010; BBC edicin on-line de 21 de junio de 2010.
c d

Garay et al. (2008). Ibdem.

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Recuadro 6.4 Campaa del 110% con Bogot, un ejercicio de cultura ciudadana, responsabilidad tributaria y orientacin poltica
En 2002, el entonces alcalde de Bogot, Antanas Mockus, propuso a los habitantes de la ciudad un tipo de participacin opuesto a la tradicin poltica de la regin: un aporte voluntario adicional del 10% sobre el monto de su impuesto (predial, para la industria, el comercio y los vehculos) destinado a la priorizacin de un proyecto de inversin social elegido por los propios contribuyentes llamada 110% con Bogot. La campaa del 110% con Bogot tuvo dos antecedentes importantes. En la dcada de 1990, dentro del proceso de descentralizacin, se haba aprobado un Estatuto tributario para la ciudad que permita el fortalecimiento fiscal a partir de los recursos propios. En 1993, los propios contribuyentes haban actualizado la base catastral de valores de inmuebles mediante la autodeclaracin de los precios. Esto signific tanto un impresionante incremento en la recaudacin como el primer voto de confianza de la ciudadana y la seal de que crean posible un cambio para la ciudad, hasta entonces sumida en el caos. En la campaa electoral, el todava entonces candidato a alcalde haba defendido la necesidad de incrementar los ingresos tributarios para mantener las inversiones que la ciudad necesitaba; tras asumir el cargo, propuso al Concejo la aprobacin de la tributacin voluntaria y de la reforma tributaria que, a su juicio, requera la ciudad. Ante el rechazo a ambas iniciativas, propuso a los ciudadanos el aporte voluntario, a lo que respondieron favorablemente. En su primera llamada, cerca de 66.000 ciudadanos abonaron de forma voluntaria y sin la presin clsica de los tributos (multa o castigo) un 10% ms que el impuesto que les era exigido. Despus de tres administraciones, el 110% con Bogot sigue existiendo y, si bien ha perdido su fuerza inicial, refleja cambios en la percepcin ciudadana sobre el gobierno en el mbito local en un escenario de tributacin actualizada y cobro de obras pblicas por medio de la contribucin de valorizacin.
Fuente: Pinilla y Florian (2011).

La participacin ciudadana es necesaria para desarrollar y fortalecer procesos de gobierno mejor informados, ms transparentes y ms legtimos, pero tambin es insuficiente para alcanzar un buen resultado de gobierno. Otro componente clave para que la gestin de una ciudad mejore es tener un liderazgo que la conduzca a decisiones apropiadas. Una evaluacin de las estrategias de desarrollo urbano realizada por Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU)11, una organizacin mundial de gobiernos locales y regionales, ha mostrado que existen semejanzas en materia de planificacin estratgica urbana en las diferentes regiones del mundo, y una de ellas es que el liderazgo, ya sea de un alcalde o de su equipo de gobierno, es clave para el xito de la planificacin urbana. La experiencia demuestra que la eficacia de una estrategia local depende de la cooperacin entre los distintos interesados, de promover la accin ciudadana, centrarse en los objetivos y obtener los recursos necesarios, componentes en los que tiene un gran peso la capacidad de visin, el estilo y calidad del liderazgo poltico local.

Mujeres y poder local


De la misma forma que la participacin femenina en el mercado laboral ha sido creciente en las ltimas dcadas, las mujeres han ganado progresivamente espacio en los rganos de gobierno nacionales, regionales y locales. El hecho de que en la actualidad pases como Argentina, Brasil y Costa Rica tengan por Jefe de Estado a una mujer es un indicio claro y positivo del avance en relacin a la participacin de la mujer en los espacios polticos. Pese a esa mejora, la brecha de participacin en la vida poltica existente entre hombres y mujeres sigue siendo enorme y con grandes divergencias entre los pases, lo que se explica principalmente por diferencias en sus procesos

Niteri, Brasil. Mujeres lderes representantes de los municpios de CONLESTE. Guina Ramos

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Grfico 6.1 Amrica Latina y el Caribe. Porcentaje de mujeres alcaldesas, 2009.

Fuente: Elaborado con datos de CEPAL. Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas, 2010. Consultado en octubre de 2011.

polticos y culturales12. Existe un cambio progresivo desde hace tres lustros que parece sostenerse principalmente en los pases que abrieron un espacio para la participacin de la mujer por medio de acciones afirmativas, como las leyes de cuotas. Sin embargo, aquellos pases en los que no se dio este proceso de marcos normativos de paridad de gnero en la poltica parecen rezagados desde entonces. Las denominadas leyes de cuotas surgieron en medio de discusiones y suscitaron polmicas. En los pases donde incluyeron medidas concretas para hacerlas efectivas, el impacto positivo ha superado ampliamente la oposicin inicial, de manera que hoy se las reconoce como necesarias. Prejuicios como la inferioridad de las mujeres, su carencia de mritos o el temor a una confrontacin con los hombres parecen superados entre las elites y los lderes de opinin de la regin. Es ms, se considera que la paridad fortalece la democracia13. Los rganos legislativos locales (en general, denominados concejos municipales) aparecen como el espacio poltico con mejor balance en lo que respecta a participacin femenina. Las mujeres concejalas representaban el 14% de los plenos en 1999 y diez aos despus eran el 22%. En 2009, Costa Rica se destacaba como el pas de la regin con un mayor porcentaje de concejalas (43%), mientras que en Trinidad y Tobago representaban el 31% y en Per casi el 30%. Belice, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Mxico, Nicaragua, Paraguay y Repblica Dominicana tenan ms del 20% de mujeres en los concejos municipales. Sin embargo, en las alcaldas, la representacin es todava muy baja, con un promedio en la regin inferior al 10% en 200914. En ese ao, los mejores escenarios se presentaban en Belice, donde el 22% de las alcaldas estaban ocupadas por mujeres, Cuba, con el 20%, y Venezuela, con el 18%. En materia de paridad en la arena poltica, ha sido y sigue siendo fundamental para el debate la existencia y participacin de movimientos y organizaciones de mujeres que
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han logrado cambios sociales e institucionales, inclusive a nivel constitucional15. Las mujeres presidentas y ministras tambin han abierto un espacio importante en las elites polticas para la mayor participacin femenina en todos los niveles de decisin, de tal modo que, hoy, los propios lderes polticos perciben el avance como irreversible16.

6.2 Descentralizacin fiscal y administrativa


En coherencia con el principio de subsidiaridad y la idea de que cada decisin se tome en el nivel donde es ms eficiente, las competencias locales han aumentado. Tradicionalmente, servicios como la gestin de los residuos slidos, la limpieza de calles, la dotacin y mantenimiento de los espacios pblicos y vas han estado a cargo de entidades municipales. Adicionalmente, muchos municipios se encargan de facultades de gran importancia en la gestin urbana, como la provisin de agua y saneamiento, el transporte, el alumbrado pblico, el control urbanstico, la autorizacin de usos del suelo, la apertura y construccin de obras viales y otras competencias relacionadas con la malla urbana y su expansin17. Recientemente, ha recado tambin en los gobiernos locales el cumplimiento de las responsabilidades ligadas a exigencias sociales y ambientales, aunque estas ltimas requieren de escalas, capacidad tcnica y financiera superiores a las del municipio, en especial para aquellos de tamao pequeo. En algunos pases, como Brasil y Chile, se han transferido a los municipios responsabilidades en materia de salud o educacin. Tambin se dan casos de competencias
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Tabla 6.2 Estructura del financiamiento municipal en pases seleccionados Pas Ao de la informacin 2000 2002 2004 2003 2004 2002 1998 2004 1999 2004 Estructura de los ingresos municipales (porcentaje) Tributarios propios 59,5 59,0 50,2 45,0 44,5 24,7 21,0 12,6 6,7 2,0 Transferencias recibidas 27,3 20,7 31,6 24,2 38,9 48,0 65,0 56,9 56,8 56,8 Resto 13,2 20,3 18,3 30,8 16,6 27,3 13,9 30,5 36,5 41,2 Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Total en% de PIB nacional 1,4 2,1 2,8 3,8 3,7 7,1 5,9 2,3 1,8 2,5

Mxico Honduras Chile Uruguay Nicaragua Colombia Brasil Per Guatemala Argentina

Fuente: Centrgolo, Oscar (2007) con datos del FMI y estudios de caso.

compartidas entre los diferentes niveles de gobierno, entre ellos, la cultura y el deporte18, lo que requiere una coordinacin fuerte y claridad en las responsabilidades. Sin embargo, frente a la heterogeneidad de situaciones en la asignacin de competencias, un rasgo comn en los pases de la regin ha sido que el incremento de competencias no ha significado el ajuste correspondiente en los recursos, ni reformas adecuadas en la administracin pblica entre los diferentes niveles de gobierno, generando, a veces, una duplicacin de funciones que termina por entorpecer la eficiencia19. De la mano de las responsabilidades municipales, vienen los gastos que el cumplimiento de estos mandatos conlleva. En general, en la regin, los municipios cubren sus gastos con cargo a tres fuentes de financiamiento: las transferencias provenientes de niveles de gobierno superiores, los crditos y los recaudos propios. Normalmente, los municipios grandes y municipios intermedios de perfil econmico industrial o de servicios muy dinmicos son los que cuentan con recursos propios importantes; los dems suelen presentar una alta dependencia de los recursos transferidos por otros niveles de gobierno. La dependencia econmica y la falta de recursos y de un esfuerzo fiscal propios condicionan la capacidad de los gobiernos municipales de decidir la mejor asignacin del gasto, postergando el cierre del proceso de descentralizacin20. Una vez ms, las diferencias intrarregionales e intermunicipales marcan grandes contrastes en las condiciones para gobernar. Hay localidades con economas dbiles, dinmicas urbanas asociadas a la pobreza, dificultades para cubrir los gastos pblicos y que requieren un importante apoyo de otros niveles de gobierno para alcanzar mejores condiciones para sus habitantes; y, al mismo tiempo, existen municipios pujantes, beneficiados por la localizacin, los

recursos naturales o condiciones especficas que facilitan su dinmica econmica. Estos escenarios resultan determinantes a la hora de evaluar el verdadero alcance de la descentralizacin en lo que respecta al fortalecimiento de la capacidad de respuesta de los municipios a las demandas sociales.

Transferencias entre instancias de gobierno


Las transferencias, o traspaso de recursos sin contraprestacin, provienen de los fondos generales pblicos (federales o nacionales) y se dirigen a los niveles subnacionales de gobierno. Constituyen en general una fuente importante de recursos para los municipios. Dependiendo del sistema de la hacienda pblica y de los arreglos polticos de cada pas, las transferencias, por disposicin legal, pueden ser directas o estar condicionadas al cumplimiento de determinados objetivos, as como estar definidas en funcin de diferentes criterios, que, habitualmente, incluyen como mnimo el tamao poblacional. En general, las trasferencias pretenden compensar el desequilibrio vertical y horizontal de los niveles subnacionales. El desequilibrio vertical se produce cuando se traspasan responsabilidades de instancias superiores a gobiernos subnacionales que no tienen capacidad de recaudacin para financiar las nuevas obligaciones. El horizontal es el que se produce entre municipios. Por lo general, los municipios con ms poblacin se financian principalmente con recursos propios mientras que los dems tienen una alta dependencia de los fondos intergubernamentales. Las transferencias pueden funcionar como una herramienta de redistribucin para armonizar las diferencias econmicas entre municipios ricos y pobres, lo que explica que se introduzcan criterios de distribucin tales como indicadores de pobreza y de eficiencia en la gestin pblica.
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La dependencia de las transferencias vara mucho entre los municipios de un mismo pas en funcin de su tamao. En el caso de Bolivia, por ejemplo, 4 de los 327 municipios cuentan con 37% de la poblacin total y recaudan 72% del ingreso municipal del pas21. En Ecuador, las 4 mayores municipalidades (con ms que 300.000 habitantes) suman el 38% de la poblacin y el 34% de sus ingresos proceden de las transferencias del Estado central. Simultneamente, las transferencias representan en promedio el 94% de los ingresos22 en las 101 municipalidades ms pequeas (con una poblacin inferior a 20.000 habitantes). La distribucin tiene efectos econmicos importantes en la regin. En muchos casos, son las propias transferencias las que originan esos desequilibrios horizontales debido a fallas en su diseo institucional. En el caso del Per, la transferencia de ingresos generados por el canon, el sobrecanon y las regalas obtenidos de la explotacin de recursos naturales se distribuye entre los municipios de las regiones donde se ubica la industria. Este sistema genera una desigualdad significativa entre las regiones

con recursos naturales y las que no los poseen. El Estado peruano ha intentado responder al problema por medio del sistema de compensacin a nivel regional FONCOR, de manera que la distribucin se realiza proporcionalmente teniendo en cuenta la necesidad de gasto regional, restando la cantidad recibida por el canon, el sobrecanon y las regalas. Sin embargo, todava no existe un sistema de compensacin a nivel municipal23. Debido a la descentralizacin de responsabilidades a los gobiernos subnacionales, las transferencias han crecido en tamao e importancia en los ltimos 30 aos. Como consecuencia de ello, el gasto subnacional como porcentaje del gasto pblico total ha aumentado en la regin, pasando de un promedio regional de cerca de 11% hacia 1980 al 19% entre 2002 y 200524. No obstante, es importante tener presente que la denominacin gastos subnacionales incluye tanto los municipales como los de entidades de nivel intermedio, de manera que un mayor porcentaje conjunto no significa siempre ms capacidad de gasto municipal.

Tabla 6.3 Principales sistemas de transferencia del Estado a los gobiernos subnacionales Pas Circunscripcin Sistema Distribucin Condiciones Nivel de condicionamiento 0%

Argentina

Provincias

Brasil

Bolivia (Est. Plu.) Colombia

Chile

Per

Per

Per

Ecuador
a

Poblacin (86,4% a mayores de Mximo 50% para personal, 25% 156.000 hab., 13,6% a menores), 10% para educacin y 15% para salud* a capitales de los Estados Municipios Poblacin Mximo 25% para funcionamiento, 7,5% para salud (85% es para inversin) Departamentos y Sistema 40% Poblacin, 40% NBI, 10% 41% agua y saneamiento, 7% Municipios General de recaudacin propia, 10% eficiencia deporte, 3% cultura, 49% otros Participaciones administrativa conceptos determinados Semicondicionada; inversin Regiones Fondo Nacional 90% condiciones socioeconmicas para el Desarrollo y territoriales, 5% eficiencia y 5% pblica emergencia Regional Departamentos FONCOR Poblacin, NBI, desempeo e ingreso Proyectos de inversin regional del canon, sobrecanon y regalas (compensar desequilibrio fiscal horizontal) Municipios y FONCOMUN 20% al municipio provincial, 80% No condicionada Departamentos (85% pobreza [ruralidad y NBI], 10% Gestin Municipal y 5% extensin territorial) Municipios y Canon, 10% a la municipalidad de la industria Inversin regional Departamentos sobrecanon y (distr. igual), 25% a las mun. de la regala provincia de la ind. (pop. y NBI), 40% a las mun. de la reg. de la ind. (pop. y NBI), 25% (80% al gob. reg. y 20% a las uni. de la reg.) Provincias y Ley de 50% Poblacin, 50% NBI Condicionada, inversin pblica y Municipios Distribucin no a gasto corriente

Municipios

Rgimen de Coparticipacin Federal Fondo de Participacin de los Municipios Coparticipacin Tributaria

Poblacin y, en menor medida, pobreza No condicionada

40% a

32,5%

100%

ND

ND

0%

ND

100%

Gasto subnacional limitado segn la Constitucin y no corresponde solamente al sistema de transferencia. ND: No disponible Fuente: Elaboracin propia con datos de FINOT, (2005); UCLG, (2008); BID, (2012); Barros, (1997); Ministerio de Economa y Finanzas del Per, (2012).

La Gobernabilidad urbana

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Santo Andre, Brasil. Un obstculo para el uso del impuesto predial es la deficiencia en los sistemas de informacin. Edinilson Ferreira dos Santos

Las diferencias administrativo-territoriales entre pases de la regin hacen que la comparacin de la descentralizacin fiscal, medida en funcin de las transferencias, resulte compleja, cuando no engaosa. El tamao del pas, que vara enormemente dentro de la regin, es un factor importante en la distribucin de los recursos pblicos. En los ms pequeos, por ejemplo, los Estados del Caribe, como Jamaica o Santa Luca, por cuestiones prcticas y de escala, resulta menos necesaria la descentralizacin de competencias y su consecuente distribucin de recursos. Finalmente, la naturaleza de este recurso es objeto de discusin poltica, es decir, si las transferencias son una forma de devolucin o de redistribucin. Las serias disparidades existentes entre regiones y municipios al interior de los Estados25, as como entre ciudadanos,

requieren una revisin de los criterios y objetivos de esta importante fuente de ingresos municipales.

Financiamiento municipal y fiscalidad


Despus de no pocas experiencias amargas de administracin irresponsable, la regin ha comprendido que es necesario controlar la capacidad de endeudamiento pblico, incluyendo obviamente el nivel municipal. La salud fiscal viene ganando espacio, ya sea por va del control social o por el desarrollo de marcos regulatorios y condicionamientos de transferencias desde el nivel nacional o federal. Uno de los casos ms famosos y exitosos de regulacin en esta materia es la Ley de Responsabilidad fiscal promulgada en el ao 2000 en Brasil, que impone un control a la capacidad de endeudamiento en los

Grfico 6.2 Amrica Latina y el Caribe. Evolucin de la descentralizacin, 1980-2005 (% Gasto de gobiernos intermedios y locales en gasto gubernamental total) a

a Los gastos subnacionales como indicador de descentralizacin combinan gastos municipales con los de entes federativos. Fuente: Elaborado con base en CGLU (2008), Rosales, M. con datos de Finance Yearbook FMI, Banco Mundial, Bancos Centrales, Fichas Nacionales.

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

diferentes niveles de gobierno y el equilibrio en las cuentas pblicas al prohibir la acumulacin de dficits pblicos de un periodo de gobierno a otro. No obstante, an son muchos los espacios en los que se requiere del control social y poltico para que los gobiernos mantengan el debido equilibrio fiscal en el ejercicio de sus funciones. Respecto a los recaudos o rentas propias municipales, puede decirse que, si bien prcticamente todos los municipios de la regin poseen constitucional y legalmente fuentes propias de financiamiento, este es un aspecto escasamente avanzado del proceso descentralizador. Las diferencias en las potestades tributarias y de acceso al crdito muestran claramente que en la regin la descentralizacin de gastos no se ha acompaado de la descentralizacin poltico-administrativa. En pases como Bolivia, Colombia y Per, con un alto grado de gasto descentralizado, los gobiernos subnacionales no poseen la potestad de introducir nuevos impuestos de nivel local. Ya sea por complejidades tcnicas, polticas, de gestin y por la propia dependencia de las transferencias del nivel nacional o federal, la tributacin o fiscalidad territorial, es decir, la asociada al suelo, est poco desarrollada. La fiscalidad asociada a la propiedad inmueble es, desde el punto de vista econmico, la principal fuente tributaria propia de los municipios26. La fiscalidad inmobiliaria incluye impuestos, en especial el llamado impuesto predial, contribuciones a la infraestructura pblica y tasas por prestacin de servicios, adems de otras obligaciones que pueden ser asociadas a la realizacin de proyectos inmobiliarios.
Tabla 6.4 Municipios: capacidad tributaria y crediticia en la regin

El impuesto predial, de naturaleza notablemente local, suele estar descentralizado en su cobro, recaudacin y utilizacin en buena parte de la regin, pero es bastante restringido en sus criterios de clculo. Esos criterios son, generalmente, establecidos por el rgano legislativo nacional. Un obstculo importante para el uso del impuesto predial son las deficiencias en los sistemas de informacin. En general, los municipios de la regin carecen de un sistema de catastro actualizado basado en los valores comerciales de los inmuebles, confiable y transparente. Esta carencia crea un crculo vicioso, pues en la medida en que no se cuenta con la base actualizada no se hace un cobro adecuado y, al carecer de recursos, no se tiene capacidad para pagar por una actualizacin de los valores de todos los terrenos. A pesar de su legitimidad y antigedad como tributo, la tradicin de baja recaudacin representa un obstculo importante para la utilizacin del impuesto predial como fuente de financiamiento municipal. Considerando las exenciones, amnistas, descuentos y otras ineficiencias, el impuesto predial representa en promedio anual menos de 14 dlares (USD) por habitante, y el 1% del total de la carga tributaria en la regin27. Otra importante fuente de financiamiento municipal se encuentra en las decisiones sobre el uso y aprovechamiento del suelo y las inversiones de obra pblica e infraestructura. Cuando estn debidamente planificadas y realizadas, estas decisiones e inversiones generan en los terrenos e inmuebles localizados en el rea de intervencin una valorizacin que puede ser captada, al menos parcialmente, por el poder pblico para la realizacin de otras inversiones.

Argentina Bolivia (Est. Plu.) Brasil Chile Colombia Costa Rica R. Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela (Rep. Bol.)

Potestades tributarias y acceso al crdito de los gobiernos locales en Amrica Latina Potestad para introducir Potestad para definir nivel de impuestos nuevos impuestos y tasas, segn lmites legales Si Si No No Si Si No Si No Si No No No No Si Si Si Si No Si No Si No No No Si No Si No No No No Si Si Si Si

Responsabilidad para colectar Tasas Local Central /Regional Local Local Local ND* Central Local Local Local Local Local Local Local Local Local Local Local Impuestos Local Central Local Central/Local Central ND* Central Local Local Central /Local Local Local Local Central /Local Central /Local Local Local Local

*ND No disponible. Fuente: Martnez-Vzquez, J. Informe Mundial GOLD 2, CGLU, en Rosales, M., (2012),

La Gobernabilidad urbana

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Tabla 6.5 Distribucin de los ingresos del impuesto predial Pas Argentina Bolivia (Est. Plu.) Brasil (Urbano) Colombia Costa Rica Chile Ecuador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuel (Rep. Bol.) Distribucin de los ingresos No existe regla nica en el pas. En general, el impuesto es incorporado a la lnea de coparticipacin entre las provincias y las municipalidades Municipalidades Municipalidades Municipalidades, excepto un 10% que es dedicado al fondo de vivienda de inters social Municipalidades, excepto 1% para el rgano de Normalizacin Tcnica (ONT), 3% para el catastro nacional y 10% para las Juntas de Educacin Municipalidades. 40% para la comarca donde se ha generado el impuesto y 60% para el Fondo Comn Municipal a travs del cual el ingreso es redistribuido a los municipios de acuerdo con un factor que considera exencin y niveles de pobreza Municipalidades Municipalidades y Estado. Para la municipalidades responsables de la administracin y cobranza del impuesto, se destina el ingreso total Municipalidades Municipalidades Municipalidades Municipalidades y Departamentos: 70% para las municipalidades que generan el ingreso, 15% para el Departamento y 15% es distribuido entre las municipalidades que tienen menos recursos Municipalidades, excepto el 5% que se destina al mantenimiento del catastro distrital y 0,3% que es trasferido al Consejo Nacional de Tasaciones para la determinacin del valor del suelo y de las edificaciones 80% del ingreso se destina a los Estados para financiar programas de vivienda y para hacer ms eficiente las funciones de la Direccin General de Catastro. El restante es destinado a las municipalidades Departamentos Municipalidades

Fuente: De Cesare, Claudia (2012) Panorama del Impuesto Predial en Amrica Latina.

En la regin, se observan algunas experiencias en las que los propios beneficiarios de una obra contribuyen a cubrir los costos de la misma. El pas con mayor tradicin en su uso es Colombia, donde el instrumento tiene bastante aceptacin poltica y social, pues viabiliza obras pblicas necesarias en las ciudades. Otros pases donde se ha utilizado son Brasil, Ecuador, Per y Venezuela. Ms all de la financiacin de obras por beneficiarios directos, las plusvalas poseen un enorme potencial para financiar la expansin urbana y la provisin de servicios en todo el territorio urbano. Cuando las valorizaciones son manejadas desde el poder pblico, permiten establecer esquemas de armonizacin territorial mediante los cuales las valorizaciones ms rentables (en principio en las reas ms ricas) contribuyen a financiar las infraestructuras en las reas menos dotadas y cuya poblacin tiene menos capacidad contributiva. Otros tributos, tales como el cobro de la valorizacin o plusvala generada por decisiones pblicas de planeacin, y las cargas urbansticas, como las cesiones de suelo para vas y equipamientos pblicos, son poco aplicados en la regin, con algunas excepciones en Brasil, Colombia y Mxico. En muchas ocasiones, estos tributos presentan limitaciones legales, tcnicas e incluso de conveniencia poltica por clientelas de votos, a pesar de su potencialidad financiadora y sus impactos favorables en el propio mercado de suelo28.

Ciudad Bolivar, Colombia. No todas las ciudades son planificadas de la misma manera. Fernando Jaramillo Vlez

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Recuadro 6.5 Contribucin al financiamiento de las inversiones en Colombia


En Colombia, la falta de recursos directos para los municipios ha fortalecido una saludable tradicin de uso de la contribucin de valorizacin para financiar obras centrales para el desarrollo municipal. Utilizada desde la dcada de 1930a, esta contribucin puede ser cobrada por diferentes niveles y rganos de gobierno que adelanten obras, incluyendo los municipios, y recaudarse por anticipado, algo fundamental para el financiamiento de las inversiones. Esta tradicin incluye tanto a grandes ciudades, como Bogot y Medelln, como a ciudades intermedias e incluso pequeas. El xito local depende tanto de factores tcnicos, en especial contar con una base de valores catastrales actualizada y confiable, como de la seriedad de los gobiernos en su uso y el cumplimiento de las obras. Este instrumento es de vital importancia para los gobiernos locales, como lo demuestra el hecho de que los ltimos siete alcaldes de Bogot lo hayan utilizado; o que en Barranquilla, el equipo de gobierno en el periodo 2006-2010 hubiera logrado financiar muchas de sus obras centrales y ahora rinda cuentas pblicamente y presente en vdeo la entrega de las obras a la ciudadanab. Su uso contina y se prev, por ejemplo que, entre 2012 y 2014, ocho ciudades colombianas financien aproximadamente 2400 millones de dlares en obras utilizando la contribucin de valorizacin para el desarrollo urbanoc. El cobro de contribuciones basado en el beneficio econmico que las obras generan a los propietarios de inmuebles no es solo una opcin tributaria; es tambin un requisito para la sostenibilidad, la mejora y el financiamiento de la ciudad con equidad, y desincentiva la especulacin con el suelo urbano.
a b c

En un escenario de rigidez, baja capacidad para competir, poca organizacin, dbiles recursos humanos e insuficiencia de recursos econmicos, el incremento de las demandas sociales y de servicios desbord la capacidad de los gobiernos locales. Las vas, infraestructuras, viviendas, equipamientos y otros servicios se produjeron en cantidad muy inferior a los requerimientos y dejando de lado una visin de conjunto, dando lugar al surgimiento de ciudades altamente divididas social y espacialmente. Esta dualidad se ha convertido en uno de los rasgos ms conocidos de las ciudades latinoamericanas y del Caribe. La dualidad resalta la caracterstica oposicin entre barrios formales e informales, construcciones legales e ilegales, la segregacin entre ricos y pobres, el privilegio de lo privado sobre lo pblico y el sacrificio de bienes colectivos como la movilidad, el espacio pblico y los propios elementos ambientales. En ese proceso de divisin, la ciudad dej de ser objeto del quehacer pblico, y el ejercicio de gobierno urbano se redujo a la gestin del dficit. Sin embargo, las nuevas realidades demogrficas, sociales y econmicas demandan cada vez ms cambios en las formas de gestin de lo pblico. En la regin se observan hoy diversas tendencias de gobierno urbano con mayor o menor prevalencia de lo pblico y lo privado en los modelos de planificacin y gestin.

Enfoques de planificacin
En lnea con las tendencias observadas a nivel mundial, el modelo predominante hasta finales de la dcada de los ochenta fue el de planificacin fsica. Era un modelo basado en la idea del orden territorial e implementado en la regin por medio de tres instrumentos bsicos: la zonificacin de usos del suelo, el control de las densidades y la extensin de redes de servicios bsicos. El objetivo de ordenar fue aplicado de forma rgida y casi ajena a las realidades de la ocupacin territorial, en particular en lo que concierne a la ocupacin popular, tendiendo a reproducir la lgica del mercado inmobiliario y su patrn segregador e inequitativo. Desde el Gobierno, se ignor a la parte informal de la ciudad, excluyendo a sus habitantes de los beneficios de la inversin pblica y la provisin de servicios bsicos, e incluso de aparecer en los mapas y planos de la ciudad. Este modelo entr en crisis a partir de la dcada de 1990, debido al dficit acumulado de servicios e infraestructuras urbanas. Su abandono obedeci, asimismo, a lineamientos de poltica que abogaban por la reduccin de la intervencin pblica en todas las reas, incluyendo el territorio y el mercado de suelo urbano. A partir de entonces, y de la mano del proceso descentralizador, la planificacin deriv en varios ejercicios, algunos de los cuales todava estn ligados a la corriente de planificacin fsica, otros a una planificacin ms estratgica, proveniente del mbito

Hernndez, 2007 Vase en: http://www.barranquilla.gov.co. Consulta directa a Oscar Borrero, experto en el tema en Colombia.

Finalmente, si bien los esquemas descentralizados de financiamiento favorecen el fortalecimiento municipal, las decisiones municipales de inversin constituyen un punto crtico en la lucha contra la desigualdad. No debe olvidarse que las enormes disparidades entre municipios particularmente en recursos humanos, tecnolgicos y financieros constituyen un serio obstculo para la implementacin de polticas orientadas a mejorar la distribucin de bienes pblicos y oportunidades29.

Tendencias en la gestin y planificacin


No todas las ciudades estn siendo planificadas y gestionadas de la misma manera. En cada ciudad existe una cultura administrativa propia, que es el resultado de procesos histricos, en los cuales inciden las condiciones sociales, polticas, econmicas, el ritmo del proceso de urbanizacin y las demandas provenientes de la sociedad. Es posible, sin embargo, identificar algunas tendencias en los modos de gestin de lo pblico.

La Gobernabilidad urbana

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Antigua y Barbuda. La corriente de gestin pblica da mayor nfasis al ciudadano como sujeto de derechos. Alain Grimard

empresarial, y un tercer grupo a proyectos urbanos especficos para reas puntuales de la ciudad30. Brasil y Colombia aparecen como los pases que lideran una segunda apuesta por la planificacin fsica desde una mirada local. Estos pases cuentan con los marcos jurdicos ms desarrollados de la regin, en Colombia por iniciativa del propio gobierno central y en Brasil mucho ms asociado a las presiones de los movimientos sociales31. Con mltiples experiencias de implementacin, algunas ms exitosas que otras, movimientos sociales, tecnocrticos y polticos han devuelto a la arena poltica la discusin local sobre el gobierno del territorio y reclamado la atencin del Estado con polticas propositivas para los asentamientos precarios. Algunas ciudades, como Bogot, Medelln y Bucaramanga en Colombia, y Curitiba, Porto Alegre y Diadema en Brasil, se destacan por ejercicios de planificacin del territorio con fuerte enfoque en la mejora de las condiciones de vida de sus asentamientos precarios. Dentro del modelo ms orientado a la planificacin estratgica, el desarrollo urbano se basa en lneas centrales consensuadas por los agentes sociales y econmicos de la ciudad, en dilogo con el sector pblico. Se han mencionado como ilustrativos de este modelo los casos de Rosario (Argentina), Santiago (Chile), Puebla (Mxico) y Ciudad de Guatemala32.

Se observan tambin proyectos puntuales de gran dimensin, asociados a la planificacin de reas especficas33. Con un impacto delimitado espacialmente, estos proyectos son manejados por las autoridades locales, pero se desarrollan con apoyo de la inversin privada. Generalmente, el Estado aporta recursos (el suelo o la infraestructura de movilidad), flexibilizaciones normativas y un marco operacional en reas con gran inters o potencial inmobiliario. En casos exitosos, estos proyectos suelen tener un rpido efecto, a veces de carcter estructural, sobre la dinmica del desarrollo urbano. Sin embargo, estas intervenciones no suelen tener un impacto amplio en redistribucin social de la riqueza e incluso pueden ser negativos para la poblacin vulnerable que ocupaba el rea antes de la intervencin, a no ser que la dimensin social est fuertemente definida como un objetivo desde los inicios. Un proyecto emblemtico de este tipo es el de Puerto Madero34, en Buenos Aires, una zona de infraestructura portuaria que estaba abandonada y ha sido convertida en un rea de intensa actividad del sector terciario, aglutinando empresas, restaurantes, hoteles, reas para congresos y ferias, y zonas de paseo. El proyecto tena un foco importante en la gestin del suelo, al igual que lo ha tenido el Programa de Regeneracin urbana de la Ribera Norte del ro Biobo, en la ciudad chilena de Concepcin35.

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

En este caso, el objetivo era recuperar la ribera del ro para integrarla a la ciudad y resolver problemas sociales que databan de varias dcadas mediante un proyecto que buscaba compatibilizar el desarrollo y rehabilitacin de infraestructura (autovas, ferrocarril e instalaciones para servicios) con la construccin de vivienda. Al margen de los matices e hbridos de las tendencias actuales, un desafo comn de los ejercicios de planeacin es establecer normas generales y regulatorias para el sector inmobiliario. La articulacin con el financiamiento urbano y la aplicacin de mecanismos tributarios y normativos son aspectos insuficientemente explorados en la regin. La baja capacidad municipal para planificar, regular el desarrollo urbano y su financiamiento est tambin vinculada a la falta de herramientas normativas actualizadas. No son pocos los pases que cuentan con una legislacin sobre asentamientos humanos que tiene 30 o 40 aos de antigedad. Sin embargo, parece existir un renovado inters por actualizar las legislaciones, directamente o a partir de cambios constitucionales. Entre 2006 y 2009, El Salvador, Honduras, Panam y Uruguay aprobaron una nueva legislacin urbanstica nacional. En Bolivia, Ecuador y Repblica Dominicana, recientes cambios constitucionales incluyeron el tema urbano y la funcin social de la propiedad. Hay discusiones para modificar la ley urbanstica en Costa Rica, Guatemala, Per y Venezuela. En Mxico ha habido cambios en las legislaciones estatales (Quertaro, por ejemplo). Si bien la regulacin no garantiza resultados, la reciente actividad normativa muestra que el tema ha vuelto a las agendas polticas y sociales en la regin. En ltima instancia, el desafo reside en adoptar una planificacin que promueva un modelo de urbanizacin sostenible, que favorezca la densificacin, con espacios de calidad y que tenga un enfoque integral, abarcando todas las reas urbanas y todos los sectores.

con mayor delegacin de la ejecucin al sector privado. Dentro de esta tendencia, se ha identificado en periodos recientes a las ciudades de Guayaquil, Monterrey, Santiago y Lima36. En la corriente identificada como de gestin pblica, se observa un mayor nfasis en el ciudadano como sujeto de derechos, menores enfoques sectoriales y ms ejercicios de participacin social. En estos esquemas se suelen fortalecer las instituciones y competencias pblicas, pero sin renunciar a herramientas provenientes de la tendencia ms empresarial, como la delegacin de determinadas actividades al sector privado y la asociacin pblico-privada. Han sido o son casos representativos de esta tendencia Ciudad de Mxico, Porto Alegre, Bogot y Montevideo37. Esta forma de gestin tambin ha abierto el espacio para la discusin social de los llamados intereses pblicos que, en algunos casos, pueden generar verdaderas oposiciones entre gobernantes y gobernados, principalmente cuando un proyecto urbano involucra grandes recursos, significa el desplazamiento de poblacin o la afectacin de los componentes ambientales.

Recuadro 6.6 Asociacin pblico-privada


Los esquemas de asociacin pblica privada para la gestin de servicios bsicos son diversos en la regin y abarcan diferentes reas. En Per, la creacin de mercados de servicios de saneamiento en los que el sector privado participa activamente de la creacin de oportunidades de negocio ha sido el mecanismo utilizado a partir de la experiencia piloto en las reas periurbanas de Lima, desarrollada desde 2003. Las empresas privadas crean modelos de negocio y participan, junto con las instituciones pblicas, en la bsqueda de socios pblicos y privados para expandir soluciones integradas de saneamiento (incluyen bienes, servicios, financiamiento e informacin) desde y con visin de mercado. Este mercado es ampliamente dominado y operado por microempresasa. En Chile, las autopistas urbanas de la regin metropolitana de Santiago, aeropuertos, centros penitenciarios, edificios pblicos, espacios de recreacin y cultura, estacionamientos pblicos e infraestructura de transporte pblico han sido construidos gracias a un modelo de participacin pblicoprivado desarrollado desde 1993 mediante un esquema de concesiones. La creacin de infraestructura es un negocio para el sector privado (incluyendo capital extranjero), un requisito para la competitividad, elemento central para el desarrollo. Este sistema permite liberar recursos fiscales para otros objetivos del sector pblico. Este caso se considera paradigmtico en Amrica Latina y el Caribe por su xito y posibilidades de rplica, principalmente en transporte e infraestructurab.
a b

Enfoques de gestin
En la regin, es amplio el abanico de experiencias de gestin urbana. Los gobiernos locales estn aplicando una gran variedad de soluciones, que pueden interpretarse como variaciones entre dos modelos, de un lado, la gestin empresarial del municipio y, del otro, el modelo de gestin pblica. El esquema ms empresarial se caracteriza por una mayor apuesta por el mercado y el consumidor para alcanzar el desarrollo, as como la interiorizacin de principios y prcticas derivados del sector privado. En l, se privilegia el enfoque de servicios y con ello una estructura de financiamiento a partir de tasas ms que de impuestos. Con diferentes grados, este tipo de gestin se identifica con escenarios locales ms dinmicos econmicamente,

International Finance Corporation (2011).

Gobierno de Chile, Ministerio de Obras Pblicas (2009); Vieitez Martnez, Daniel (2010).

La Gobernabilidad urbana

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Recuadro 6.7 Defensores y detractores de la superva en la Ciudad de Mxico


En la Ciudad de Mxico se est llevando a cabo un conjunto de obras viales que tiene la finalidad de otorgar mayor movilidad a la poblacin y accesibilidad a zonas mal comunicadas. En algunos de estos proyectos, se ha producido un enfrentamiento entre el Gobierno del Distrito Federal y la poblacin afectada, como en el caso de la vialidad urbana de peaje denominada Superva Poniente. El proyecto trata de conectar la zona oeste de Santa Fe, que aloja un importante desarrollo inmobiliario y las principales oficinas de corporaciones nacionales e internacionales, con la parte sur de la ciudad. El conflicto se debe a que el trazado de la Superva atraviesa territorio de dos delegaciones, pasando por reas urbanas residenciales, barrios populares y una parte del denominado Suelo de Conservacin, el cual tiene un papel importante en la recarga de los acuferos del Valle de Mxico. La accin gubernamental se ha centrado en el cumplimiento de la normativa vigente para ejecutar proyectos urbanos de esta importancia: justificacin de la utilidad pblica de la Superva Sur-Poniente; publicacin del decreto expropiatorio de 33,6 hectreas y pago de la indemnizacin a la poblacin afectada. Adems, ha puesto en marcha una campaa de difusin de las ventajas del proyecto, para que la sociedad capitalina asuma la construccin de la Superva como una necesidad y un bien para toda la comunidad urbana, argumentando que este proyecto dar movilidad a 4 millones de personas, reducir tiempos de traslado y niveles de contaminacin, y crear 65.000 nuevos empleos. Una parte de la poblacin afectada por el trazado del proyecto se ha organizado para exigir la cancelacin definitiva de lo que consideran una obra vial innecesaria. Este movimiento declara que el proyecto atenta contra el patrimonio ambiental, ya que producir una catstrofe ecolgica en la ciudad, acabar con reas verdes, evitar la captacin pluvial para la recarga de los mantos acuferos y propiciar el exterminio del nico ro vivo de la ciudad. Para hacerse or y presentar proyectos alternativos, el movimiento opositor ha utilizado un repertorio completo de acciones, tanto institucionales como no institucionales: alianzas, movilizaciones callejeras, formacin de una Comisin Civil de Acompaamiento (CCA), plantn permanente en el barrio popular de la Malinche, asambleas populares, queja ante la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal y carta a la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la ONU, entre otros. Este ejemplo es ilustrativo de las tensiones que pueden existir entre comunidades e intereses locales y la visin gubernamental de las grandes necesidades del desarrollo urbano.

Fuente: Luis Patio. Doctorando del Doctorado en Estudios Urbanos y Ambientales de El Colegio de Mxico, 2012.

6.3 Nuevas formas de gobernanza urbana


La tendencia a la estabilidad demogrfica y las nuevas configuraciones econmicas y territoriales estn desplazando las demandas ciudadanas y el gobierno urbano hacia nuevas reas y desafos. La demanda ya no es solo de mayor cantidad de servicios e infraestructura, sino tambin la mejora en la calidad de vida urbana y la garanta de derechos vinculados a la seguridad, la movilidad, la proteccin ambiental y la superacin de las inequidades sociales. La diversificacin del sistema urbano y la creciente importancia de ciudades intermedias han cambiado las relaciones y jerarquas entre ciudades dentro de los pases, en relacin al poder nacional y en el escenario internacional. El proceso descentralizador38 ha provocado un movimiento de distribucin de competencias y poderes hacia autoridades subnacionales, que tienden a ocupar espacios cada vez ms estratgicos. Esta reconfiguracin ha dado lugar a una nueva forma de relacionamiento para las ciudades que, en paralelo, ha abierto un debate sobre la relativizacin de los poderes nacionales39.

Cooperacin intermunicipal y gobernabilidad de las reas metropolitanas


Para superar la complejidad de la gestin y provisin de servicios, han surgido vas de cooperacin intermunicipal, integracin supramunicipal y asociativismo, ya sea por iniciativa local o por incentivo desde los niveles nacionales40. En muchos casos, la asociacin es promovida por la limitada capacidad presupuestaria de pequeos municipios para la prestacin de servicios, la ejecucin de obras y el ejercicio de determinadas funciones, para las cuales las economas de escala son la solucin. La cooperacin intermunicipal es muy comn en las reas de los residuos slidos y la gestin de las bases catastrales. Argentina cuenta con 72 entes intermunicipales, Bolivia cuenta con ms de 70 mancomunidades y Ecuador con 20, Chile tiene ms de 60 asociaciones y Colombia 44 asociaciones de municipios41. La diversificacin del sistema urbano, ms policntrico y diverso que en el pasado, abre nuevas relaciones y confrontaciones entre la gobernanza tradicional y los nuevos protagonismos. Las relaciones, la forma de control y gobierno del territorio estn sufriendo una profunda transformacin. Esos cambios obligan a articular lo local alrededor de ejes estructuradores supramunicipales, ya sean ambientales, econmicos o culturales.
Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

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La regin enfrenta nuevos retos de gran dimensin para la gestin de los nuevos entramados urbanos, conurbaciones, corredores urbanos, ciudades-regin, megarregiones y reas metropolitanas. Las nuevas expresiones territorialurbanas no obedecen a las lgicas tradicionales de divisiones de poder municipal y exigen nuevas relaciones y actores para el cumplimiento de las funciones a cargo de los gobiernos locales, particularmente en la provisin de servicios de agua y saneamiento, la gestin de los residuos slidos, la proteccin de cuencas hidrogrficas y la movilidad, sectores que requieren de una intensa coordinacin supramunicipal. Sin adecuada planificacin urbana, la gestin del territorio puede convertirse en un gran problema cuando el rea formada por un continuo urbano es gobernada de manera fraccionada. Sin coordinacin supramunicipal, resulta imposible asegurar un mnimo de equilibro en la localizacin de equipamientos, la prestacin de servicios y la distribucin de riqueza, con el riesgo de contribuir a una alta polarizacin fsica y social en el interior del conglomerado urbano. Los grandes conglomerados de la regin ejemplifican bien las complejidades de administracin. Estas ciudades comprenden generalmente varias unidades de gobierno local y en algunos casos, como en la Ciudad de Mxico y Buenos Aires, a ms de una entidad de gobierno del nivel intermedio42. Como ejemplos de autoridades metropolitanas constituidas se encuentran, entre otros, los casos de Lima, Quito y Caracas.

Si bien a nivel nacional o federal se observan iniciativas en algunos pases para impulsar el ejercicio de gobierno desde un foco metropolitano, uno de los aspectos ms complejos es, precisamente, la definicin de los criterios para la conformacin y delimitacin espacial de las reas metropolitanas. Por ejemplo, en Brasil, a iniciativa del Ministerio de las Ciudades, el gobierno federal cre un fondo especial para apoyar el financiamiento de inversiones comunes en regiones metropolitanas. La ausencia de criterios para definir el fenmeno metropolitano desde el nivel federal, junto con el atractivo que, al menos tericamente, representa este fondo de financiamiento para municipios perifricos de regiones metropolitanas, ha llevado en algunos casos al crecimiento horizontal de las mismas, incorporando municipios muy lejanos del rea conurbada. Por otro lado, el corazn del problema de gobernabilidad en los continuos urbanos es la nueva distribucin de poder y autonoma que un verdadero ajuste puede significar para los gobernantes municipales individualmente considerados. Esto explica en parte que la coordinacin en reas metropolitanas, cuando existe, opere generalmente con poca incidencia y restringida a asuntos especficos43. Son los casos de la Corporacin del rea Metropolitana de San Salvador (COAMSS) y la Federacin Metropolitana de Municipalidades de San Jos (FEMETROM), que operan circunscritas a la coordinacin de la planificacin y el ordenamiento territorial.

Aatuya, Argentina. El hermanamiento de ciudades de pases diferentes se ha convertido en una prctica corriente para reforzar lazos de todo tipo. Roxana Rihos

La Gobernabilidad urbana

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Un caso interesante es la iniciativa en el rea metropolitana constituida en torno a Medelln, en Colombia. Denominada como rea metropolitana del Valle de Aburr, esta entidad, creada hace treinta aos, integra nueve de los diez municipios del valle. Actualmente, cumple funciones de planificacin territorial, autoridad ambiental en la zona urbana de los municipios que la conforman, autoridad en el tema de transporte masivo y metropolitano, y ejecutora de obras de inters metropolitano. La entidad cuenta con un marco jurdico propio, planes de trabajo, presupuesto, metas e indicadores, as como una presencia activa y dinamizadora en el rea metropolitana que incluye un Observatorio metropolitano de informacin44. Si bien se ha avanzado en el conocimiento del desafo que representa la gestin integrada del continuo urbano, las articulaciones entre gobiernos locales siguen figurando en la agenda pendiente de la regin. En el caso especfico de las reas metropolitanas, el desafo est en buscar una gestin integrada basada en dos lgicas: intermunicipal y supramunicipal, lo que incluye el establecimiento y el manejo de vnculos con niveles de gobierno superiores, ya sea provincial, estatal o nacional. El peso demogrfico e econmico de las grandes conurbaciones tambin las convierte en entidades polticas con una potencial capacidad de oposicin al gobierno central45.

En algunos casos, la continuidad territorial lleva a situaciones que requieren superar las diferencias nacionales y adoptar modalidades de gobierno que son, al mismo tiempo, intermunicipales e internacionales. Es lo que ocurre cuando municipios de distintos pases establecen mancomunidades como mejor respuesta a la necesidad de prestar servicios bsicos, una situacin de la que son ejemplo Tulcn (Ecuador) e Ipiales (Colombia), asociadas para la gestin de residuos slidos y la proteccin del medio ambiente47. Adems de los cambios en la relacin entre gobiernos locales, se detecta una tendencia nueva y diferenciada: la proyeccin directa de la ciudad en el mbito internacional como un actor con espacio propio. Esta proyeccin se articula en torno a asociaciones mundiales de ciudades, como Metrpolis, que incluye en su misin representar y defender los intereses y preocupaciones metropolitanas en los foros internacionales48, especialmente ante organizaciones como las Naciones Unidas e instituciones de diferente naturaleza, incluidas Cities Alliance, el Banco Mundial y la Conferencia de Alcaldes de los Estados Unidos. El grupo C40 de Ciudades y Liderazgo contra el Cambio Climtico, en el que participan algunas de las grandes metrpolis de la regin, es otro ejemplo de entidad constituida directamente por las ciudades para promover acciones relacionadas con un problema mundial y cuyos compromisos van, en algunos casos, ms all de los asumidos por los gobiernos centrales de sus pases. Con la globalizacin, los Estados estn perdiendo un poco de su influencia internacional en beneficio de las grandes ciudades. Es particularmente evidente en las discusiones relativas al cambio climtico, para el cual muchas medidas requieren decisiones de nivel local. Sin embargo, esta tendencia a una mayor presencia de los gobiernos locales an no se ha traducido en una implicacin directa y activa de las autoridades subnacionales en las negociaciones de acuerdos y convenios internacionales que les afectan. Los pases estn atravesando una revolucin social, econmica y poltica que deberan ser tenidos en cuenta en los arreglos institucionales. Esta realidad cambiante requiere una mayor articulacin entre los diferentes niveles de gobierno y una adaptacin permanente a las nuevas problemticas de la gobernanza.

Proyeccin de las ciudades en el mbito internacional


El contexto actual de creciente conectividad, la competitividad y las tendencias globalizadoras influyen y consolidan la importancia de las relaciones que las ciudades establecen entre s y con el resto del mundo. A partir del proceso de descentralizacin, han surgido en la regin instituciones que agrupan gobiernos municipales y que han tomado varias formas, cuya representatividad y capacidad institucional es desigual46. Hay asociaciones subregionales, como la Federacin de Municipios del Istmo Centroamericano o la Red de Mercociudades (que une 181 asociaciones de los pases del Mercosur) y asociaciones de carcter regional que renen entidades nacionales (FLACMA). A estas se suman otras, como las asociaciones de mujeres e indgenas de carcter municipal, que tienen una lgica ms de gremio y defensa de la autonoma local en relacin a los gobiernos nacionales que de articulacin interurbana. El hermanamiento de ciudades de pases diferentes se ha convertido en una prctica corriente para reforzar lazos de todo tipo (comerciales, culturales y polticos, principalmente), cooperar en reas de inters comn y facilitar los intercambios. Esta es la va elegida por cuatro ciudades fronterizas: Manaos (Brasil), Iquitos (Per), Leticia (Colombia) y Nueva Loja (Ecuador), hermanadas para enfrentar el complejo problema del narcotrfico y apoyarse mutuamente en temas de infraestructura.
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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Notas
1. CGLU (2008). Las denominaciones de las divisiones administrativas difieren entre pases. 2. CGLU (2008). 3. Vega, N. y Pea, D. (2010) 4. La posibilidad de revocar un representante electo est sujeta a condiciones especficas propias de cada pas, por ejemplo, que haya transcurrido un periodo mnimo desde la eleccin o que la propuesta est apoyada por una cantidad mnima de electores en la circunscripcin. 5. Para informacin sobre resultados, se puede consultar la pgina de la Oficina Nacional de Procesos Electorales de Per http://www. web.onpe.gob.pe/modElecciones/elecciones/resultados2009/ indexrev.php. 6. Pez Moreno, Amanda (2011). 7. Ibdem. 8. Para ms informacin, vase http://habitat.aq.upm.es/dubai/00/ bp763.html y http://www.asambleacotacachi.org/pagina. php?varmenu=127 9. CGLU (2008). 10. Ibdem. 11. CGLU (2010). 12. La paridad ha sido objeto de un estudio en profundidad de CEPAL en el que tambin se analizan la ley de cuotas, las medidas afirmativas y los cambios culturales que se comentan en los prrafos siguientes. CEPAL, (2011c). 13. CEPAL (2011c). 14. Datos del Observatorio para la Igualdad de Gnero de la CEPAL. Consulta de diciembre de 2011. 15. CEPAL (2011c) y Guzmn (2003). 16. Observatorio de igualdad de gnero de Amrica Latina y el Caribe (2011). 17. Vega, N. y Pea, D. (2010). 18. CGLU (2008). 19. Vega, N. y Pea, D. (2010). 20. Cetrngolo (2007). 21. Teran C., (2007). 22. Ojeda Segovia (2004). 23. Canavire-Bacarreza, y. al. (2012). 24. CGLU (2008). 25. Cetrngolo (2007). 26. Ibdem. 27. De Cesare (2010). 28. Clichevsky, N. (2006). 29. Cetrngolo (2007). 30. Carrin, F. (2011). 31. La Ley de Desarrollo Territorial de Colombia fue promulgada a partir de la iniciativa del rgano ejecutivo nacional en 1997 el Estatuto de la Ciudad de Brasil fue impulsado por el rgano legislativo nacional, pero a instancias de movimientos sociales. 32. Carrin, F. (2011). 33. Ibdem. 34. http://www.puertomadero.com/ 35. http://www.minvu.cl/opensite_20070307160114.aspx 36. Carrin, F. (2001). 37. Ibdem. 38. Captulo 1 de este informe. 39. Carrin, F. (2011). 40. CGLU (2008). 41. Ibdem. 42. Ibdem. 43. Ibdem. 44. Informacin sobre el rea metropolitana del Valle de Aburr disponible en: http://www.areadigital.gov.co/Pages/Inicio.aspx 45. Carrin, F. (2011). 46. CGLU (2008). 47. Carrin, F. (2011). 48. Para ms informacin sobre estas asociaciones, vanse sitios web: http://www.metropolis.org/es/mision

La Gobernabilidad urbana

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Abreviaciones

ADERASA BID BIRF BRT CAF CAPRADE CARICOM CELADE CEPAL CEPALSTATS CEPREDENAC CGLU DEPUALC FIIC GEI GIRS ICC IDH IPCC IPT JMP MDL OCDE ODM OIM OIT OMS OMU OPS PEA PNUD PNUMA RSU SAO SEDESOL UNDESA UNICEF UPP UPPs

Asociacin de entes reguladores de agua potable y saneamiento de las Amricas Banco Interamericano de Desarrollo Banco Internacional de Reconstruccin y Comercio Autobs de Trnsito Rpido Corporacin Andina de Fomento Comit Andino para la Prevencin de Desastres Comunidad del Caribe Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas. Unidad de Estadsticas Sociales. Centro de Coordinacin para la Prevencin de Desastres Naturales en Amrica Central Ciudades y Gobiernos Locales Unidos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe Federacin Interamericana de la Industria de la Construccin Gases de Efecto Invernadero Gestin Integrada de Residuos Slidos ndice de Cuatro Ciudades ndice de Desarrollo Humano Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (siglas en ingls) ndice de Poblacin Total Programa Conjunto de Monitoreo del Abastecimiento de Agua y Saneamiento Mecanismo de Desarrollo Limpio Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico Objetivos de Desarrollo del Milenio Organizacin Internacional de las Migraciones Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin Mundial de la Salud Observatorio de la Movilidad Urbana Organizacin Panamericana de la Salud Poblacin Econmicamente Activa Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Residuos Slidos Urbanos Sustancias que Agotan la Capa de Ozono Secretara de Desarrollo Social (Mxico) Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de Naciones Unidas Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Unidades de Polica Pacificadora Unidades de Polica Pacificadora Sociales

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

NDICE

Grficos, Recuadros, Tablas, Mapas y Anexos

Grficos
Grfico 1.1 Amrica Latina y el Caribe. Distribucin demogrfica por subregiones y pases de gran tamao, 2010 . . . . . . . . . . . 18 Grfico 1.2 Amrica Latina y el Caribe. Estructura de la poblacin por sexo y grupo etario, 1970 y 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Grfico 1.3 Amrica Latina y el Caribe. Evolucin y proyeccin de la tasa de urbanizacin, 1970-2050 . . . . . . . . . . . . . . 20 Grfico 1.4 Amrica Latina y el Caribe. Poblacin urbana y rural por subregiones y pases de gran tamao, 2010 . . . . . . . . . . . 20 Grfico 1.5 Emigrantes e inmigrantes en los principales pases receptores de la regin (en miles y como porcentaje de la poblacin total). . . . . . 23 Grfico 1.6 Emigrantes e inmigrantes en pases del Caribe seleccionados (en miles y como porcentaje de la poblacin total). . . . . . 24 Grfico 1.7 Contribucin de la migracin campo-ciudad al crecimiento de la poblacin urbana en pases seleccionados (1980-1990 y 1990-2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Grfico 1.8 Mundo, Amrica Latina y el Caribe y reas geogrficas. Poblacin urbana por tamao de aglomeracin, 2010 . . . 25 Grfico 1.9 Crecimiento de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en funcin de su tamao absoluto, 1950-2010. . . . . . . . . 28 Grfico 1.10 Crecimiento de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en funcin de su tamao relativo, 1950-2010. . . . . . . . . . 28 Grfico 1.11 Crecimiento de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe por tamao relativo y reas geogrficas, 1950-2010 (%). . 29 Grfico 1.12 Amrica Latina y el Caribe. Primaca urbana, 2010 (medido por el IPT). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Grfico 1.13 ndice de primaca de grandes ciudades seleccionadas, 19502010 (medidas por el IPT). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Grfico 1.14 Densidad demogrfica en ciudades seleccionadas, 2000. . 33 Grfico 1.15 Variacin de la densidad en ciudades seleccionadas, 19902000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Grfico 2.1 Amrica Latina y el Caribe. Participacin de subregiones y pases de gran tamao en el PIB regional, 1970 y 2009. . . 40

Grfico 2.2 Amrica Latina y el Caribe. PIB per cpita de los pases, 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Grfico 2.3 Amrica Latina y el Caribe. Evolucin de la pobreza y la indigencia, 1980-2009. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Grfico 2.4 Amrica Latina y el Caribe. Tasas de pobreza urbana, 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Grfico 2.5 Evolucin del ndice de Gini en pases seleccionados, 1990 y 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Grfico 2.6 Comparacin del ndice de Gini de ciudades seleccionadas y sus pases respectivos, circa 2005. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Grfico 2.7 Poblacin urbana ocupada segn grandes sectores de actividad econmica en pases seleccionados, circa 2009.. 46 Grfico 2.8 Amrica Latina y el Caribe. Evolucin de la tasa de desempleo urbano, 2000-2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Grfico 2.9 Amrica Latina y el Caribe. Tasa de desempleo urbano, 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Grfico 2.10 Tasa de crecimiento del PIB regional y del PIB de la construccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Grfico 2.11 Participacin de la industria de la construccin en el producto interno bruto, 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Grfico 2.12 Tasa de participacin de hombres y mujeres en la actividad econmica urbana en pases seleccionados, circa 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Grfico 2.13 Tasa de participacin femenina urbana y rural en la fuerza laboral en pases seleccionados, circa 2009. . . . . . . . . . . . 48 Grfico 2.14 Informalidad urbana en pases seleccionados, 2009 (% poblacin ocupada total, masculina y femenina). . . . . 50 Grfico 2.15 Amrica Latina y el Caribe. Tendencias de crecimiento econmico y urbanizacin medidas en nmeros ndices, 1970-2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Grfico 2.16 Participacin del PIB de ciudades principales en el PIB nacional y peso demogrfico de la ciudad en su pas, circa 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Grfico 2.17 Amrica Latina y el Caribe. Crecimiento del PIB per cpita de la ciudad y nacional, 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Anexos

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Grfico 3.1 Vivienda existente por cada 1.000 habitantes . . . . . . . . . 62 Grfico 3.2 Amrica Latina y el Caribe. Poblacin urbana viviendo en tugurios, circa 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Grfico 3.3 Amrica Latina y el Caribe. Tendencia de poblacin urbana que vive en tugurios, 1990-2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Grfico 3.4 Distribucin de hogares urbanos por condicin jurdica de la tenencia de la vivienda. Circa 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 Grfico 3.5 Tasa de homicidios en ciudades seleccionadas y en su pas, circa 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Grfico 4.1 Amrica Latina y el Caribe. Evolucin de la poblacin urbana con acceso a agua y saneamiento, 1990-2008 . . . . . . . . . 81 Grfico 4.2 Amrica Latina y el Caribe. Evolucin en el acceso a fuentes de agua en reas urbanas, 1990-2010 . . . . . . . . . . . . . . . 81 Grfico 4.3 Amrica Latina y el Caribe. Grado de urbanizacin y proporcin de poblacin urbana con agua entubada, 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Grfico 4.4 Amrica Latina y el Caribe. Evolucin en el acceso a servicios mejorados de saneamiento en reas urbanas, 1990-2010. 83 Grfico 4.5 Amrica Latina y el Caribe. Grado de urbanizacin y proporcin de poblacin urbana con saneamiento mejorado, 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Grfico 4.6 Acceso a saneamiento por tamao de ciudad en pases seleccionados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Grfico 4.7 Factura residencial tpica de agua en ciudades seleccionadas, 2005 (US$/20m3 /mensual). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Grfico 4.8 Precio del servicio de alcantarillado en relacin al del agua en ciudades y pases seleccionados, 2005 . . . . . . . . . . . . 88 Grfico 4.9 Cobertura del servicio de recoleccin en pases seleccionados, 2008. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Grfico 4.10 Amrica Latina y el Caribe. Formas de disposicin final de residuos slidos urbanos (% disposicin total) . . . . . . . . . 97 Grfico 4.11 Distribucin de los desplazamientos urbanos segn medio de transporte, 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 Grfico 4.12 Cambios en la participacin del transporte pblico colectivo en ciudades seleccionadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 Grfico 4.13 Recaudacin y subsidios para la operacin del transporte pblico en ciudades seleccionadas, 2007. . . . 101 Grfico 4.14 Evolucin de la tasa de motorizacin (autos por persona), 1990-2008. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Grfico 4.15 Evolucin de la tasa de motorizacin en pases de Amrica Latina y el Caribe, 2001 y 2007 . . . . . . . . . . 103 Grfico 4.16 Distribucin de modos de transporte segn los grupos socioeconmicos en Bogot y Santiago de Chile (%) . . . 105

Grfico 4.17 Costo del sistema de autobuses para los usuarios en ciudades seleccionadas, 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Grfico 5.1 Amrica Latina y el Caribe. Extraccin de recursos hdricos por sector econmico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Grfico 5.2 Concentraciones de material particulado (PM10 ) en el ambiente en ciudades seleccionadas, promedio 20002004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Grfico 5.3 Tendencia de concentracin de material particulado (PM10 ) en ciudades seleccionadas y recomendacin OMS, 2000-2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Grfico 5.4 Porcentaje de cada sector en el total de emisiones de CO2 por quema de combustibles fsiles . . . . . . . . . . . . . . 116 Grfico 5.5 Mundo y Amrica Latina y el Caribe. Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) por sector. . . . . . . . . . 117 Grfico 5.6 Participacin de los pases en las emisiones regionales de Gases de Efecto Invernadero provenientes de reas urbanas (GEI urbano), 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 Grfico 5.7 Variacin de las emisiones de CO2 urbano en pases seleccionados, 1990-2007 (Porcentaje). . . . . . . . . . . . . . . 118 Grfico 5.8 Consumo diario de energa por habitante para el transporte, 2007 (gramos equivalentes de petrleo/hab/da). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Grfico 5.9 Emisiones de CO2 del transporte individual y colectivo, 2007 (porcentaje de toneladas al da). . . . . . . . . . . . . . . . 119 Grfico 5.10 Amrica Latina y el Caribe. Consumo total de energa por subregiones y pases de gran tamao, 1970-19902008 (miles de barriles equivalentes de petrleo) . . . . . . 120 Grfico 6.1 Amrica Latina y el Caribe. Porcentaje de mujeres alcaldesas, 2009. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Grfico 6.2 Amrica Latina y el Caribe. Evolucin de la descentralizacin, 1980-2005 (% Gasto de gobiernos intermedios y locales en gasto gubernamental total). . . . 142

Recuadros
Recuadro 1.1 Amrica Latina y el Caribe, una regin y muchas realidades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Recuadro 2.1 Mtodos de medicin de la pobreza y la desigualdad . . . 42 Recuadro 2.2 Repunte de la industria de la construccin . . . . . . . . . . . . 47 Recuadro 2.3 Maneras de definir el sector informal . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Recuadro 2.4 Urbanizacin y PIB per cpita de pases seleccionados medidos en nmeros ndice, 1970-2010. . . . . . . . . . . . . . 52 Recuadro 2.5 Las ciudades ms competitivas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Recuadro 2.6 Apuesta de Curitiba por la alta tecnologa . . . . . . . . . . . . 54 Recuadro 2.7 La transformacin econmica de Mxico . . . . . . . . . . . . . 55 Recuadro 2.8 El crecimiento y desarrollo de Maca e Itabora en Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 Recuadro 3.1 Asentamiento precario: Definicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Recuadro 3.2 Emergencia habitacional en Paraguay . . . . . . . . . . . . . . . 65 Recuadro 3.3 Regularizacin de ttulos en Per y Brasil . . . . . . . . . . . . . 67 Recuadro 3.4 El modelo chileno y sus lmites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Recuadro 3.5 Subsidios a la vivienda en Colombia y Brasil . . . . . . . . . . . 69 Recuadro 3.6 La fiscalidad del suelo como recurso para financiar infraestructuras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Recuadro 3.7 Cmo vamos?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Recuadro 3.8 El espacio pblico en la Carta por el Derecho a la Ciudad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Recuadro 3.9 Ro de Janeiro: integracin de las favelas a la ciudad formal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Recuadro 3.10 Programa Piloto de Reasentamiento en sitio propio: Viviendas con corazn en la quebrada Juan Bobo (Medelln, Colombia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Recuadro 3.11 La recuperacin del casco histrico de La Habana y Quito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Recuadro 3.12 Programa de rescate de espacios pblicos en Mxico. . . . 74 Recuadro 3.13 Ro de Janeiro: de la coercin a la confianza. . . . . . . . . . . 76 Recuadro 4.1 Costos de conexin: una barrera al acceso para los pobres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Recuadro 4.2 Saneamiento sostenible descentralizado en Cochabamba. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Recuadro 4.3 Competencia en el servicio de agua de Paraguay . . . . . . . 91 Recuadro 4.4 Mecanismos financieros de acceso para los pobres. . . . . . 92 Recuadro 4.5 Servicios de limpieza con base comunitaria en Puerto Lempira (Honduras) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Recuadro 4.6 El valor de la basura en Curitiba (Brasil). . . . . . . . . . . . . . . 98 Recuadro 4.7 Los robots de Kingston . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Recuadro 4.8 Hombres y mujeres: prioridades diferentes. . . . . . . . . . . 106 Recuadro 5.1 Objetivos de Desarrollo y medio ambiente en la ciudad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Recuadro 5.2 Huella ecolgica urbana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Recuadro 5.3 El cambio climtico global. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Recuadro 5.4 El desafo de las mediciones a nivel urbano . . . . . . . . . . . 117 Recuadro 5.5 Hipotecas verdes para viviendas ecolgicas. . . . . . . . . 120 Recuadro 5.6 Desechos que producen electricidad. . . . . . . . . . . . . . . . 121 Recuadro 5.7 Lluvias extremas en Trinidad, Quito y Bogot . . . . . . . . . 124 Recuadro 5.8 Movilizacin contra el riesgo a desastres en Cuba. . . . . . 126 Recuadro 6.1 Los ciudadanos controlan la gestin y el cumplimiento de metas de los gobiernos municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Recuadro 6.2 Presupuesto participativo y la experiencia de Porto Alegre (Brasil) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Recuadro 6.3 Violencia y captura del estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Recuadro 6.4 Campaa del 110% con Bogot, un ejercicio de cultura ciudadana, responsabilidad tributaria y orientacin poltica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Recuadro 6.5 Contribucin al financiamiento de las inversiones en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Recuadro 6.6 Asociacin pblico-privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Recuadro 6.7 Defensores y detractores de la superva en la Ciudad de Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

Tablas
Tabla 2.1 Amrica Latina y el Caribe. Porcentaje de poblacin urbana en situacin de pobreza e indigencia, 1990-2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Tabla 3.1 Tendencias recientes en la condicin jurdica de la tenencia. reas urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Tabla 4.1 Caractersticas del marco legal e institucional de los servicios de agua potable y saneamiento (APyS) en pases seleccionados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 Tabla 4.2 Amrica Latina y el Caribe. Estimaciones de ahorro por incremento en cobertura de agua y saneamiento, 2007 (millones de USD) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Tabla 4.3 Costos y metas propuestas para el sector de agua potable y saneamiento 2010-2030 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Tabla 4.4 Generacin per cpita de residuos slidos municipales en pases seleccionados y territorios del Caribe. . . . . . . . . 95 Tabla 4.5 Generacin estimada de residuos slidos en ciudades

Anexos

155

seleccionadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Tabla 4.6 Composicin de los residuos slidos municipalesa generados en pases y ciudades seleccionadas (porcentajes). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Tabla 5.1 Impacto acumulado de desastres en Amrica Latina y el Caribe, segn tipo de desastres y sectores afectados, 1970-2009. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Tabla 5.2 Prdidas asociadas a desastres (nmero de personas y hogares), 1970-2009. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Tabla 6.1 Pases que contemplan la revocacin del mandato por los electores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Tabla 6.2 Estructura del financiamiento municipal en pases seleccionados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 Tabla 6.3 Principales sistemas de transferencia del Estado a los gobiernos subnacionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Tabla 6.4 Municipios: capacidad tributaria y crediticia en la regin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Tabla 6.5 Distribucin de los ingresos del impuesto predial . . . . . . 144

Anexos
Anexo 1 Amrica Latina y el Caribe. Definicin de reas urbanas en los censos nacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Anexo 2 Metodologa para la clasificacin de ciudades intermedias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Anexo 3 Poblacin y tasas de crecimiento de las aglomeraciones grandes, medianas y pequeas segn el tamao de los pases, 1950-2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 Anexo 4 Metodologa para el clculo del PIB de las principales ciudades de la regin y PIB estimado de las ciudades . . . 163 Anexo 5 Poblacin total de los pases de Amrica Latina y el Caribe, proporcin de poblacin urbana. . . . . . . . . . . 172 Anexo 6 Variacin promedio anual de poblacin urbana por pas o territorio, 1970-2020 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 Anexo 7 Poblacin de aglomeraciones urbanas iguales o mayores de 750.000 habitantes, en 2009, por pas. 1970-2020 (miles de habitantes). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 Anexo 8 Poblacin en situacin de pobreza e indigencia por rea geogrfica (Porcentaje del total de la poblacin en cada rea geogrfica) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 Anexo 9 Poblacin urbana total y relativa en reas precarias por pases. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 Anexo 10 Unidades de viviendas ocupadas segn tipo de tenencia en reas urbanas (Nmero de viviendas). . . . . . 181 Anexo 11 Poblacin urbana con acceso a servicios mejorados de agua y saneamiento (% poblacin urbana) . . . . . . . . 182 Anexo 12 Gestin de la informacin urbana: hacia una plataforma de informacin sobre ciudades. . . . . . . . . . . 183

Mapas
Mapa 1.1 Amrica Latina y el Caribe. Tasa de urbanizacin, 1950 y 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Mapa 1.2 Amrica Latina y el Caribe. Ciudades de ms de 20.000 habitantes, 1950 y 2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Mapa 1.3 Asentamientos irregulares en Montevideo . . . . . . . . . . . . 35 Mapa 1.4 Organizacin socioespacial de Buenos Aires. . . . . . . . . . . 35 Mapa 1.5 Evolucin de la mancha urbana de Mxico,1810-2000 . . . 35 Mapa 4.1 Amrica Latina y el Caribe. Hogares con acceso a saneamiento en municipios urbanos. . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Mapa 5.1 Vulnerabilidad de grandes ciudades a amenazas del clima, 2012. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

156

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Anexos

Anexo 1 Amrica Latina y el Caribe. Definicin de reas urbanas en los censos nacionales
En Amrica Latina y el Caribe, la calificacin de una zona como urbana ha evolucionado con el paso del tiempo y actualmente presenta variaciones considerables entre pases. La delimitacin de un rea urbana puede depender de consideraciones polticas, administrativas, numricas o una combinacin de varias de ellas; puede tener en cuenta factores como la densidad de ocupacin del suelo, la cantidad de viviendas o la infraestructura fsica; o estar ligada a criterios funcionales, aspectos legales o sobre el entorno. As, los censos de 1950 y 1960 realizados en Brasil consideraban poblacin urbana la que viva en ciudades (en el sentido de sedes municipales) y villas (sedes distritales), mientras que en el censo de 2000 era aquella poblacin inscrita en ciudades, villas y reas urbanas conforme a la delimitacin de las respectivas municipalidades vigente a 1 de septiembre de 1991.
Pas Cuba Ao de la definicin 2002 Definicin de rea urbana

Una de las definiciones ms sencillas, constantes y directas es la de Bolivia, donde poblacin urbana es la censada en localidades con al menos 2.000 habitantes, una cifra que Mxico eleva a 2.500 y Panam reduce a 1.500, aunque en este pas se vincula la condicin de urbano a que tengan ciertos servicios, como luz elctrica, alcantarillado, acueducto, calles pavimentadas, comercios, escuela secundaria y facilidades de comunicacin, entre otros. La tabla ofrece las definiciones de rea urbana segn los censos de cada pas, que constituye la base de los datos estadsticos presentados en este informe. Debe tenerse en cuenta que este listado reviste un carcter ilustrativo y puede no reflejar de forma estricta los criterios efectivamente utilizados en la construccin de la informacin analizada en el informe. Esto se debe a que buena parte de ella surge de estudios comparados que requieren esfuerzos de armonizacin en el tiempo (entre distintos relevamientos para el mismo pas) y el espacio (entre pases).

Poblacin residente dentro de los lmites de un asentamiento humano urbano, que se define con las siguientes caractersticas: a) todos los asentamientos poblacionales declarados como tales en el Censo de Poblacin y Viviendas de 1981; b) todos los asentamientos que cumplan una funcin poltico-administrativa, es decir, que fueran cabecera municipal, y c) los asentamientos poblacionales que tuvieran 2.000 o ms residentes permanentes, siempre que cumplieran con las siguientes nueve caractersticas que identificaban las condiciones de vida urbana: i) trazado de calle y ordenamiento de las edificaciones en correspondencia con las caractersticas propias del asentamiento; ii) existencia de espacios pblicos representados por parques, plazas, paseos peatonales con posibilidades para el descanso, el esparcimiento y el intercambio social permanente; iii) alumbrado pblico representado por un sistema de luminarias que den servicio como mnimo a las vas y espacios pblicos principales del asentamiento; iv) existencia de un acueducto para suministro interno o extra domiciliario a las viviendas; v) sistema de tratamiento de residuos mediante alcantarillado o fosas que permitan la evacuacin de los desechos; vi) servicio mdico asistencial representado por hospitales, policlnicos o cobertura brindada por la institucin del mdico de la familia; vii) servicio de educacin mediante los centros educacionales que se correspondan con la dimensin poblacional del asentamiento y la poltica del Ministerio de Educacin para la poblacin en edad escolar; viii) servicios gastronmicos y comerciales en correspondencia con la magnitud poblacional del asentamiento, y ix) presencia de servicios de telefona pblica, correos y telgrafos, as como seales de radio y televisin. Poblacin empadronada el da del censo en centros poblados de 2.000 habitantes y ms. Poblacin censada en localidades con 2.000 habitantes y ms. Poblacin censada en las ciudades, villas y reas urbanas aisladas conforme a la delimitacin de las respectivas municipalidades vigente al 1 de agosto de 1996.

Argentina Brasil

2001 2000

Bolivia (Est. Plurinacional) 2001

Anexos

157

Chile

2002

Poblacin que vive en conjuntos de viviendas concentradas con ms de 2.000 habitantes, o entre 1.001 y 2.000 habitantes con un 50% o ms de su poblacin econmicamente activa dedicada a actividades secundarias, terciarias o ambas. Excepcionalmente, se consideran urbanos los centros de turismo y recreacin que cuentan con ms de 250 viviendas concentradas y no cumplen con el requisito de poblacin. Poblacin que vive en las cabeceras municipales (centro poblado donde se localiza la sede de la alcalda). Poblacin que vive en los centros administrativos de los cantones del pas, es decir, parte o todo del distrito primero y otras reas adyacentes. Estas reas fueron demarcadas s/c con criterio fsico y funcional, tomando en cuenta elementos tangibles como los cuadrantes, las calles, las aceras, la luz elctrica, los servicios urbanos y otros. Poblacin que vive en las capitales provinciales y cabeceras cantonales (ncleos concentrados), definidos previamente como reas urbanas para fines censales. Se excluye, por lo tanto, a la poblacin de la periferia (poblacin dispersa dentro de los lmites legales de las capitales provinciales y cabeceras cantonales). Poblacin que habita en las cabeceras municipales, donde se encuentran las autoridades civiles, religiosas y militares, y aquellas reas que cumplan las siguientes caractersticas: i) que tengan como mnimo 500 viviendas agrupadas continuamente y ii) que cuenten con servicio de alumbrado pblico, un centro educativo a nivel de educacin bsica, servicio regular de transporte, calles pavimentadas, adoquinadas o empedradas y servicio de telfono pblico. Poblacin que reside en ciudades, villas y pueblos (cabeceras departamentales y municipales), as como en aquellos otros lugares poblados que tienen la categora de colonia o condominio y que cuentan con ms de 2.000 habitantes, siempre que en dichos lugares poblados el 51% o ms de los hogares dispongan de alumbrado con energa elctrica y servicios de agua por tubera. Regiones administrativas que cuentan con centros urbanos ms la ciudad capital (Georgetown). Poblacin que vive en las ciudades propiamente dichas y en las cabeceras administrativas de las comunas de la Repblica, adems de la residente en las aglomeraciones de cierta importancia en que existen unidades habitacionales semejantes a las que se encuentran en las ciudades, aunque tengan apenas algunas centenas de habitantes. Poblacin que habita en centros poblados de 2.000 y ms habitantes y que cuenta, adems, con las siguientes caractersticas: i) servicio de agua por caera; ii) comunicacin terrestre (carretera o ferrocarril) o servicio regular areo o martimo; iii) escuela primaria completa (seis grados); iv) correo o telgrafo y al menos uno de los siguientes servicios: alumbrado elctrico, alcantarillado o centro de salud. Los lugares con una poblacin de 2.000 o ms habitantes y que cuentan con equipamiento que, en Jamaica, indique un modo de vida moderno. Adems, deben satisfacer criterios relacionados con el uso del suelo y la existencia de reas comerciales, industriales y residenciales. Poblacin que habita en localidades con ms de 2.500 habitantes. Se consideran las cabeceras municipales y las localidades con 2.500 habitantes o ms. Poblacin que reside en las localidades urbanas, es decir, en las cabeceras departamentales, regionales y municipales, y las concentraciones de poblacin de 1.000 habitantes o ms que contaran con caractersticas como: trazado de calles, servicio de luz elctrica, establecimientos comerciales o industriales, entre otras. Poblacin que vive en localidades con 1.500 habitantes y ms, con caractersticas urbanas como servicio de luz elctrica, acueductos y alcantarillados, calles pavimentadas, establecimientos comerciales, facilidades de comunicacin, escuela secundaria y otras. Poblacin que vive en las cabeceras de los distritos oficiales del pas, sin considerarse ninguna otra caracterstica especial. Poblacin que vive en la zona de un distrito conformada por centros poblados urbanos (centros poblados con un mnimo de 100 viviendas agrupadas contiguamente) . Poblacin residente en la cabecera de los municipios y distritos municipales del pas. reas en las que la densidad de poblacin es de 200 personas o ms por kilmetro cuadrado. Conjunto de centros poblados con 2.500 o ms habitantes definida en cualquier nivel de la divisin poltico-territorial del pas.

Colombia Costa Rica

2005 2000

Ecuador

2001

El Salvador

2007

Guatemala

2002

Guyana1 Hait

2002 2003

Honduras

2001

Jamaica1

2000

Mxico Nicaragua

2000 2005

Panam

2000

Paraguay Per Repblica Dominicana Trinidad y Tobago


1

2002 2007 2002 2000 2000

Venezuela (Rep. Boliv.)

Fuente: cuando no se indica lo contrario, CELADE-CEPAL (2009), Observatorio Demogrfico N8: Urbanizacin en perspectiva.
1

Fuente: 2000 Round of Population and Housing Census Data Analysis Sub-project. Caricom Capacity Development Programme CCDP. National Census Report de Jamaica, Trinidad y Tobago y Guyana. Disponible en http://www.caricomstats.org/census2000_VBT&NCR_reports.htm (ltimo acceso octubre 2011).

158

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Anexo 2 Metodologa para la clasificacin de ciudades intermedias


Las ciudades intermedias, desde la perspectiva de los sistemas o redes de ciudades, corresponden a aglomeraciones urbanas que, como su nombre indica, realizan funciones intermedias entre los ncleos urbanos ms pequeos y las grandes reas metropolitanas. Una ciudad intermedia latinoamericana tiene algunas caractersticas sociales, productivas e histricas de las aglomeraciones urbanas principales, que la convierten en un punto de acceso a servicios pblicos y privados (culturales, de salud y educacin, comerciales), pero se distingue por su subcentralidad en el territorio. Su rol no est vinculado a su tamao demogrfico en trminos absolutos, sino al tamao demogrfico del total de las aglomeraciones urbanas de un pas. Dada la heterogeneidad en tamao poblacional y en territorio de los pases de la regin, la calificacin de una aglomeracin como intermedia depende del tamao del pas y del peso demogrfico de sus poblaciones. As, por ejemplo, una ciudad intermedia de un pas centroamericano presta dentro de dicho territorio funciones similares a las de ciudades intermedias de pases como Mxico o Brasil, aunque el tamao demogrfico de la primera sea mucho menor que el de las segundas. Estas diferencias de escala son definitivas a la hora de comparar ciudades. Con el propsito de establecer comparaciones adecuadas entre ciudades, se determin el rango de tamao de sus ciudades intermedias. Para ello, se dieron los siguientes pasos:

1. Se clasificaron los pases de Amrica Latina y del Caribe, as como algunos departamentos de ultramar y territorios dependientes de pases ajenos a la regin, de acuerdo al tamao de su poblacin segn los censos del ao 2000 o, en su defecto, el ms prximo temporalmente. 2. Se analiz la distribucin estadstica de la poblacin de las aglomeraciones urbanas de ms de 20 mil habitantes en cada pas (siguiendo la definicin de CELADE) en cada grupo de pases. 3. A partir del patrn de distribucin de las aglomeraciones observado en cada grupo, se estableci un mximo y mnimo de poblacin para identificar las aglomeraciones intermedias. Por ejemplo, el comportamiento de los pases con poblacin de 2 a 10 millones de habitantes explica que para dicho grupo se haya definido como ciudad intermedia aquella entre 50.000 y 250.000 habitantes. 4. Se realiz una aproximacin grfica (grficos 1, 2, 3 y 4) para la identificacin de los parmetros utilizados. La tabla resume la clasificacin de los pases en grupos definidos por su tamao en poblacin. El anlisis comprende pases a partir de 2 millones de habitantes, distinguiendo los siguientes rangos: a) Pases de 2 a 10 millones de habitantes. b) Pases de 10 a 20 millones de habitantes. c) Pases entre 20 y 50 millones de habitantes. d) Pases con ms de 50 millones de habitantes.

Pas/Poblacin en 2010 Pases con 2 millones de hab. o menos Anguila Antigua y Barbuda Antillas Neerlandesas Aruba Bahamas Barbados Belice Bermuda Dominica Granada Guyana

Poblacin Total (miles) 1980 2.614 7 63 174 61 210 249 144 56 74 90 761 1990 2.792 9 63 191 64 255 257 186 60 72 96 729 2000 3.037 11 76 181 90 301 266 242 63 78 102 744

2010 (UNDESA 2009) 3.268 13 The Valley 87 Saint John's 199 Willemstad 103 Oranjestad 344 Nassau 273 Bridgetown 296 Belice City 65 Hamilton 83 Roseau 110 St. George 751 Georgetown

Aglomerado mayor

Poblacin Aglomerado mayor (DEPUALC/CARIBE) (miles) 1980 ... ... ... ... ... 135 7 ... 12 ... 29 126 1990 ... 2 23 ... 20 172 7 ... 12 16 32 130 2000 ... 2 24 ... 26 211 8 47 11 17 37 134 2010 ... ... ... 123

Criterio de tamao para ciudad intermedia

249

Pases con baja extensin territorial sin un ... sistema urbano de 54 ciudades ... 17 ... ...

...

Anexos

159

Pas/Poblacin en 2010 Islas Caimn Islas Vrgenes britnicas Islas Vrgenes de los EEUU Saint Kitts y Nevis San Vicente y las Granadinas Santa Luca Suriname Trinidad y Tobago Turcos y Caicos Pases con ms de 2 millones de hab. a 10 millones Costa Rica El Salvador Hait Honduras Jamaica Nicaragua Panam Paraguay Puerto Rico Repblica Dominicana Uruguay Pases de 10 a 20 millones hab. Bolivia (Est. Plu.) Guatemala Ecuador Cuba Chile Pases de 20 a 50 millones hab. Argentina Colombia Per Venezuela (Rep. Bol. de)

Poblacin Total (miles) 1980 17 11 98 43 100 118 356 1.082 8 38.526 2.347 4.586 5.454 3.569 2.133 3.067 1.949 3.114 3.197 5.697 2.914 41.213 5.355 7.013 7.961 9.710 11.174 1990 26 17 103 41 109 138 402 1.215 12 47.145 3.076 5.110 6.942 4.879 2.369 3.960 2.411 4.219 3.528 7.066 3.106 49.656 6.669 8.908 10.272 10.628 13.179 2000 40 21 110 40 116 154 434 1.285 19 57.084 3.925 6.276 8.357 6.485 2.585 4.957 2.948 5.496 3.834 8.396 3.337 58.549 8.428 11.225 12.299 11.199 15.398

2010 (UNDESA 2009) 49 George Town 23 Road Town 111 Charlotte Amalie

Aglomerado mayor

Poblacin Aglomerado mayor (DEPUALC/CARIBE) (miles) 1980 ... 2 ... ... 17 11 168 ... ... 5.627 534 769 683 388 ... 612 610 777 ... 1.255 ... 8.209 809 1.148 600 1.916 3.735 12.564 9.970 ... ... 2.594 1990 ... 6 ... 11 16 13 208 ... ... 7.778 766 997 1.178 586 ... 764 845 1.106 ... 1.536 ... 10.275 1.062 1.454 1.101 2.046 4.612 15.087 12.316 ... ... 2.772 2000 21 9 21 12 14 18 236 62 ... 10.223 1.032 1.062 1.746 798 ... 827 1.212 1.517 ... 2.029 ... 11.915 1.390 2.007 1.101 2.163 5.255 14.748 11.967 ... ... 2.781 2010 28 ... 19 13

Criterio de tamao para ciudad intermedia

45 Basseterre 122 Kingstown 168 Castrie 462 Paramaribo 1.324 Chaguanas 26 Grand Turk 67.519 4.695 San Jos 7.441 San Salvador 9.994 Puerto Prncipe 8.203 Tegucigalpa 2.703 Kingston 6.050 Managua 3.504 Ciudad de Panam 6.980 Asuncin 4.056 San Juan 9.791 Santo Domingo 3.566 Montevideo 67.601 10.426 La Paz 14.362 Ciudad de Guatemala 14.205 Quito 11.514 La Habana 17.094 Santiago

Pases con baja extensin territorial sin un ... sistema urbano de ciudades ...

259 ... 5 13.473 1.350 1.359 2.484 1.198 ... 1.031 Aglomeraciones de 1.506 50.000 a 250.000 habitantes* 2.207 ... 2.338 ... 14.258 1.642 Aglomeraciones de 70.000 a 300.000 1.882 habitantes* 2.223 6.084 15.913 12.784 ... ... 3.129 2.427

88.956 109.039 129.355 148.976 28.094 28.447 17.324 15.091 32.581 34.970 21.753 19.735 36.784 42.321 25.939 24.311 40.519 Buenos Aires 49.665 Bogot 29.958 Lima 28.834 Caracas

160

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Pas/Poblacin en 2010 Pases de 50 millones hab. o ms Brasil Mxico

Poblacin Total (miles) 1980 1990 2000

2010 (UNDESA 2009)

Aglomerado mayor

Poblacin Aglomerado mayor (DEPUALC/CARIBE) (miles) 1980 26.202 12.184 14.018 1990 29.738 14.624 15.113 2000 34.664 17.076 17.589 2010 39.370 19.286 20.083

Criterio de tamao para ciudad intermedia

449.580 550.306 649.408 746.064 121.672 149.690 174.719 200.019 So Paulo 67.570 83.226 98.881 112.891 Ciudad Mxico

*Conforme al ltimo registro censal de la poblacin. Fuente: Elaboracin propia con datos de UNDESA (2009) y CELADE, Censos nacionales de poblacin, Base de datos, Distribucin Espacial, DEPUALC. Disponible en http://www.eclac.cl/celade/depualc/default_2011.asp para pases de Amrica Latina y Hait.

Grfico 1
250 200

Pases con poblacin de 2 a 10 millones de habitantes

Grfico 2
400

Pases con poblacin de 10 a 20 millones de habitantes

350

Poblacin (miles)

Poblacin (miles)
0 5 10 15 20 25 30

300 250 200 150 100 50

150 100 50 0

0 0 20 40 60 80

Cantidad de ciudades Costa Rica Nicaragua Repblica Dominicana Jamaica Grfico 3


700 600

Honduras Panam Hait Uruguay Grfico 4


1.600 1.400 1.200

Cantidad de ciudades Bolivia Ecuador Chile Guatemala

Pases con poblacin de 20 a 50 millones de habitantes

Pases con poblacin de 50 millones de habitantes y ms

Poblacin (miles)

Poblacin (miles)

500 400 300 200 100

1.000 800 600 400 200 0 0 100 200 300 400 500 600 700 800

0
0 50 100 150

Cantidad de ciudades Argentina Venezuela Peru Colombia

Cantidad de ciudades Brasil Mxico

Fuente: Elaboracin propia con datos de CELADE, Censos nacionales de poblacin, Base de datos, Distribucin Espacial, DEPUALC.

Anexos

161

Anexo 3 Poblacin y tasas de crecimiento de las aglomeraciones grandes, medianas y pequeas segn el tamao de los pases, 1950-2010
Tamao pases Tipo de ciudades 1950 13.732.738 2.879.430 7.510.345 24.122.513 11.483.845 1.465.146 4.705.277 17.654.268 4.040.420 1.629.258 1.075.676 6.745.354 1.106.911 494.338 315.273 1960 22.709.736 5.044.464 12.386.964 40.141.164 17.241.317 2.259.527 7.128.578 26.629.422 5.736.250 2.261.340 1.469.460 9.467.050 3.627.220 1.054.307 872.525 1970 38.547.054 8.442.528 19.380.382 66.369.964 25.203.280 3.361.648 10.602.511 39.167.439 7.499.801 3.082.270 1.890.893 12.472.963 5.138.942 1.492.646 1.142.973 1980 59.853.625 13.245.247 30.283.246 103.382.118 33.368.983 4.845.139 15.489.770 53.703.893 9.672.426 4.059.587 2.426.394 16.158.408 7.149.550 2.240.497 1.612.154 1990 73.560.863 17.790.941 42.709.702 134.061.506 41.023.711 6.278.992 20.825.283 68.127.986 12.033.454 5.321.890 3.169.335 20.524.679 9.910.551 3.562.793 2.191.565 2000 90.633.959 22.554.639 55.083.780 168.272.378 48.827.360 7.940.530 26.588.970 83.356.859 14.466.084 6.550.164 4.319.510 25.335.758 12.694.068 4.975.936 3.220.544 2010 105.980.127 26.782.953 62.686.684 195.449.764 56.301.011 9.560.469 31.124.385 96.985.865 16.952.130 7.532.328 5.528.884 30.013.342 16.196.821 6.844.344 3.515.559

Grande 50 millones de habitantes Intermedia o ms Menor 20 a 50 millones de habitantes 10 a 20 millones de habitantes 2 a 10 millones de habitantes Grande Intermedia Menor Grande Intermedia Menor Grande Intermedia Menor Grande Total Intermedia Menor

Tamao pases

Tipo de ciudades

1950-1960 5,0 5,6 5,0 5,1 4,1 4,3 4,2 4,1 3,5 3,3 3,1 3,4 11,9 7,6 10,2

1960-1970 5,3 5,1 4,5 5,0 3,8 4,0 4,0 3,9 2,7 3,1 2,5 2,8 3,5 3,5 2,7

1970-1980 4,4 4,5 4,5 4,4 2,8 3,7 3,8 3,2 2,5 2,8 2,5 2,6 3,3 4,1 3,4

1980-1990 2,1 3,0 3,4 2,6 2,1 2,6 3,0 2,4 2,2 2,7 2,7 2,4 3,3 4,6 3,1

1990-2000 2,1 2,4 2,5 2,3 1,7 2,3 2,4 2,0 1,8 2,1 3,1 2,1 2,5 3,3 3,8

2000-2010 1,6 1,7 1,3 1,5 1,4 1,9 1,6 1,5 1,6 1,4 2,5 1,7 2,4 3,2 0,9

Grande 50 millones de habitantes Intermedia o ms Menor 20 a 50 millones de habitantes 10 a 20 millones de habitantes 2 a 10 millones de habitantes Grande Intermedia Menor Grande Intermedia Menor Grande Intermedia Menor Grande Total Intermedia Menor

162

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Anexo 4 Metodologa para el clculo del PIB de las principales ciudades de la regin y PIB estimado de las ciudades
Introduccin
El producto interno bruto (PIB) es el valor monetario de los bienes y servicios finales producidos por una economa en un perodo determinado (generalmente un ao) y se obtiene a partir de la suma de todos los valores agregados sectoriales que el pas produce. El PIB es un indicador ampliamente utilizado como indicador de crecimiento econmico y de competitividad de la actividad econmica de un pas. La magnitud del PIB y su crecimiento anual permiten deducir si realmente la economa puede satisfacer las necesidades de la poblacin y beneficiar a los empresarios, obteniendo estos mayores ganancias, a la vez que generan ms empleos, aspectos que influyen en una mejora en la produccin de un pas. El PIB se calcula usualmente a nivel nacional, sin embargo en algunos pases se obtiene a niveles subnacionales, como por ejemplo a nivel de estados, departamentos o incluso municipios. Para el clculo del PIB existen diferentes enfoques: el mtodo del gasto, el mtodo de la produccin y el mtodo del pago de los factores. El primero es utilizado para estimar el PIB a nivel nacional, mientras que a niveles subnacionales se utilizan los otros dos, bien individualmente o bien una combinacin de ambos. 1. El mtodo del gasto se basa en la demanda de bienes y servicios de utilizacin final a precios del comprador (mercado). Los componentes de la demanda que utiliza este mtodo son: el consumo final de los hogares, el consumo del gobierno, la variacin de existencias, la formacin bruta de capital fijo y las exportaciones netas. Su frmula de clculo se expresa de la siguiente manera:
PIB = CP + CG + FBKF + E+ (X_M) Donde: CP= Consumo de los Hogares CG= Consumo del Gobierno FBKF= Formacin Bruta de Capital Fijo E= Variacin de Existencias M= Importacin X= Exportacin

2. El mtodo de la Produccin consiste en deducir al valor bruto de la produccin el consumo intermedio, los clculos de valor bruto de la produccin, se realizan a precios bsicos y el consumo intermedio se valora a precios comprador. La frmula del PIB para este mtodo es:
PIB = VBP + CI Donde: PIB = Producto Interno Bruto CI = Consumo Intermedio VBP = Valor Bruto de la Produccin

3. El mtodo del pago a los factores consiste en calcular y sumar los componentes del valor agregado: las remuneraciones, el consumo de capital fijo y el excedente neto de operacin, que incluye el ingreso de los trabajadores por cuenta propia, los intereses, las regalas, las utilidades y las remuneraciones a los empresarios, entre otros conceptos. La frmula para el clculo del PIB en valores bsicos, por este mtodo es:
PIB = Rs + EBO + otros impuestos a la produccin Donde: PIB = Producto Interno bruto Rs = Remuneraciones EBO = Excedente bruto de operacin

Unidades monetarias. El PIB se expresa en valores monetarios de precios corrientes o a precios constantes tomando un ao base. La expresin de PIB en valores constantes es necesaria para conseguir comparaciones en el tiempo. Indicadores derivados. A partir del PIB se derivan otros indicadores, tal como el PIB per cpita y el PIB por persona ocupada. El PIB por ocupado est considerado como un indicador de la productividad econmica promedio de una economa, de manera que, si un pas tiene un indicador de productividad de 0,01 millones de dlares, el aporte promedio al producto interno bruto de cada persona ocupada en esa economa ( asalariado o cuenta propia) es de 0,01 millones de dlares. Se puede estimar el valor del PIB de unidades subnacionales para las que no existe este clculo, pero que s ofrecen estimaciones de poblacin ocupada, a partir de la relacin entre ambas variables. La metodologa supone que la productividad promedio de la entidad geogrfica, en este caso la ciudad, tiene una productividad similar a la entidad geogrfica superior a la que pertenece.

Anexos

163

Para aplicar esta metodologa es necesario que tanto las entidades geogrficas superiores (departamentos, regiones, etc.) como las entidades objeto del estudio (ciudades) dispongan de estimaciones de la poblacin econmicamente activa y de la poblacin ocupada. Se pueden obtener estos datos de las encuestas de hogares o, en su defecto, de los censos de poblacin y vivienda. Para estimar los PIB de las principales ciudades de Amrica Latina y el Caribe se han utilizado las encuestas de hogares de los pases de la regin disponibles en el sistema de informacin BADEHOG de uso interno de la CEPAL y datos de los Censos de poblacin y vivienda en lnea en el sitio web de la Divisin de Poblacin de la CEPAL.

4. A partir de las estimaciones de la poblacin ocupada para el nivel subnacional (Ost) para la que se dispone de estimaciones del PIB (PIBst) y la de las respectivas ciudades (Ocst) se estima el PIB (PIBcst), como sigue:
PIBcst = (PRODMst * Ocst)

Es importante destacar que los aos base de las unidades monetarias de los PIB en los pases varan de un pas a otro, por lo que, para comparar las estimaciones obtenidas, es necesario unificar la unidad monetaria de las estimaciones del PIB (PIBcst). El procedimiento que se ha utilizado para ello es el siguiente: a. Elegir una serie de datos del PIB a nivel nacional uniforme para todos los pases, en dlares constantes (PIBt USD). b. Elegir la serie de datos del PIB a nivel nacional en la misma moneda ( o en dlares) y ao base (PIBt) para la cual se han obtenido las estimaciones a nivel de ciudad c. Se obtiene la importancia relativa del PIB estimado (RPIBct) para cada ciudad (PIBcst) a partir del PIB de la ciudad en la moneda y base disponible (PIBcst) respecto al PIB total en la misma moneda y base (PIBt).
RPIBct = PIBcst/PIBt

Descripcin de la metodologa
El mtodo de estimacin conlleva los siguientes pasos: 1. Reunir datos de PIB en valores constantes (en moneda nacional o en dlares) para las entidades subnacionales (PIBst) de inters, es decir, aquellas que incluyen en su territorio ciudades, para las que se desea aproximar el PIB. 2. A partir del Producto Interno Bruto (PIBst) en moneda nacional constante, obtenido para unidades territoriales subnacionales de un pas (Estados, provincias, departamentos, etc.) y la poblacin ocupada (Ots) para la misma unidad subnacional (s) en diferentes momentos del tiempo (t), se calcula la productividad media por persona ocupada (PRODMst), relacin que se expresa como el cociente entre tales componentes, es decir:
PRODMst= PIBst/ Ost.

3. El paso siguiente consiste en estimar la poblacin ocupada (Ocst) para la ciudad de la unidad geogrfica subnacional para la que se dispone de estimaciones anuales del PIB. Para esto, es necesario identificar las variables de la encuesta de hogares que corresponden geogrficamente a la ciudad de inters. Las encuestas de hogares de casi todos los pases de Amrica Latina permiten obtener buenas estimaciones de sus principales reas metropolitanas; no obstante, para su identificacin es tambin recomendable utilizar la identificacin espacial de las principales aglomeraciones urbanas de los pases realizada por la Divisin de Poblacin y Desarrollo de CEPAL (CELADE) en base a los Censos de Poblacin y Vivienda, la cual identifica las unidades geogrficas menores, que conforman las principales ciudades de los pases con datos censales en la dcada del 2000.

d. Calculada la importancia relativa del PIB de cada ciudad respecto al total nacional (RPIBct), se asume que la distribucin relativa del PIB en dlares constantes es equivalente a la importancia relativa del PIB de cada ciudad respecto al PIB en moneda nacional en valores constantes.

Aplicacin de la metodologa
En la Tabla 1, se presentan las estimaciones del PIB obtenidas para las principales ciudades de cada pas y en la Tabla 2 se detallan para cada pas los criterios y fuentes de datos utilizados para su clculo. Las estimaciones del PIBs ciudad en los pases que cuentan con PIBs subnacionales permiten calcular este indicador para un mayor nmero de ciudades. En los pases para los que no se dispone de PIBs subnacionales, la estimacin solo es posible para la principal rea metropolitana.

164

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Las estimaciones de PIBs se han obtenido para dos aos, con el fin de realizar comparaciones en dos momentos diferentes, uno cercano al ao 2000 y otro cercano al 2010. Una limitacin importante para esta comparacin es que, de un periodo a otro, las encuestas de hogares de algunos pases varan en sus diseos muestrales y en la representatividad que ofrecen para las estimaciones de la poblacin ocupada de las ciudades. Con el propsito de corregir este sesgo, se consider el nmero de ocupados promedio de las estimaciones muestrales de los dos ltimos aos disponibles. Se destaca esta incoherencia, principalmente, en los pases que no cuentan con estimaciones de PIBs subnacionales y para algunas ciudades de Bolivia y Brasil.

En algunos pases, las estimaciones de las encuestas de hogares, si bien ofrecen la posibilidad de obtener estimaciones de las principales aglomeraciones del pas, no permiten obtener estimaciones de la poblacin ocupada para la entidad geogrfica objeto del anlisis. En tales casos se recurri a los datos censales ms cercanos al ao de estimacin para estimar la poblacin ocupada. El mtodo utilizado fue aproximar la poblacin ocupada para la entidad administrativa y para la aglomeracin a partir de la proporcin censal de ocupados de cada unidad respecto a la poblacin econmicamente activa (PEA) de acuerdo a los datos censales y expandir estas proporciones, tomando como referencia las Proyecciones de la PEA obtenidas por el CELADE (http://www.eclac.cl/celade/ proyecciones/basedatos_BD.htm).

Tabla 1 Producto interno bruto estimado total y por habitante para las principales ciudades de Amrica Latina y el Caribe, circa 2000 Pas Segundo nivel (Depto, Provincia, ect) Aglomeracin Ao PIB (Millones de USD constantes 2000)3 286.607 73.751 8.976 6.428 2.486 8.192 688 520 340 130 670.559 110.108 56.967 13.768 16.247 6.543 6.230 4.921 82.873 34.228 2.811 41,3 3,4 16,4 8,5 2,1 2,4 1,0 0,9 0,7 8,4 6,3 4,1 1,6 25,7 3,1 2,2 0,9 % PIB Ciudad relacin PIB nacional Poblacin PIB/ Poblacin (USD constantes 2000) 7.852 6.205 6.709 7.718 3.475 1.006 671 383 689 661 3.744 6.188 4.968 3.325 4.680 2.162 1.898 1.749 5.195 6.188 3.362

Argentina1 Buenos Aires Crdoba Mendoza Tucumn Bolivia2 Santa Cruz La Paz Cochabamba Oruro Brasil2 So Paulo Ro de Janeiro Minas Gerais Ro Grande do Sul Bahia Pernambuco Cear Chile Regin metropolitana V Regin de Valparaso Santiago Valparaso So Paulo Ro de Janeiro Belo Horizonte Porto Alegre El Salvador Recife Fortaleza Santa Cruz La Paz y el Alto Cochabamba Oruro Ciudad de Buenos Aires Gran Crdoba Gran Mendoza S. Miguel de Tucumn

1999 1999 1999 1999 1999 1999 1999 1999 1999 1999 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2003 2003 2003

36.500.000 11.884.875 1.337.954 832.929 715.289 8.147.000 1.024.789 1.355.169 492.647 196.928 179.110.000 17.792.606 11.466.290 4.141.139 3.471.604 3.025.983 3.282.434 2.814.053 15.951.000 5.531.296 836.316

Anexos

165

Pas

Segundo nivel (Depto, Provincia, ect)

Aglomeracin

Ao

PIB (Millones de USD constantes 2000)3 99.876 25.979 9.814 9.268 4.024 15.665 4.192 17.057 2.338 1.947 12.857 4.139 15.982 4.045 6.797 1.007 650.353 98.572 39.761 29.978 6.984 4.055 926 11.621 6.649 7.095 697 53.450 27.105 2.027 993 25.477 7.603 20.901 10.228 110.863 11.444

% PIB Ciudad relacin PIB nacional

Poblacin

PIB/ Poblacin (USD constantes 2000) 2.512 4.044 3.539 4.770 2.639 4.078 4.170 1.368 1.097 1.400 2.176 3.971 1.492 2.133 1.113 1.296 6.334 5.273 11.889 8.048 4.268 783 983 3.939 5.484 1.326 460 2.026 3.602 2.792 1.566 2.885 3.841 6.326 6.549 4.631 4.005

Colombia Distrito Federal Antioqua Valle Co Atlntico Costa Rica San Jos Ecuador1 Guayas Pichincha El Salvador2 San Salvador Guatemala Guatemala Honduras
2

39.763.000 26 9,8 9,3 4,0 26,3 13,7 11,4 32,2 25,3 14,8 6.423.939 2.773.155 1.943.170 1.524.476 3.841.000 1.005.190 12.466.000 2.132.487 1.391.247 5.908.000 1.042.274 10.715.000 1.896.504 6.104.000 776.747 102.672.000 15,2 6,1 4,6 1,1 18.692.789 3.344.282 3.725.078 1.636.375 5.177.000 22,8 57,2 942.334 2.950.000 1.212.435 5.349.000 9,8 50,7 3,8 1,9 29,8 1.517.181 26.382.000 7.524.957 726.104 633.947 8.831.000 1.979.422 3.304.000 48,8 10,3 1.561.742 23.937.000 2.857.712

Bogot Medelln Cali Barranquilla San Jos Guayaquil Quito San Salvador Guatemala Tegucigalpa

2000 2000 2000 2000 1999 1999 2001 2001 2001 1999 1999 1998 1998 1999 1999 2003

Francisco Morazn Mxico Distrito Federal Nuevo Len Jalisco Puebla Nicaragua Managua Panam Ciudad de Panam Paraguay2 Asuncin Per
1

Ciudad de Mxico Monterrey Guadalajara Puebla de Zaragoza, Heroica Managua Panam

2003 2003 2003 2003 2001 2001 2000 2000 2000

Asuncin Lima Arequipa Trujillo Santo Domingo

2000 2001 2001 2001 2001 2002 2002 1999

Lima Arequipa La Libertad Repblica Dominicana Uruguay2 Montevideo Venezuela2 Distrito Federal Distrito Nacional

Montevideo rea Metr. de Caracas

1999 1999 1999

166

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Tabla 1 Producto interno bruto estimado total y por habitante para las principales ciudades de Amrica Latina y el Caribe, circa 2008 Pas Segundo nivel (Depto, Provincia, ect) Buenos Aires Crdoba Mendoza Tucumn Bolivia2 Santa Cruz La Paz Cochabamba Oruro Brasil2 So Paulo Ro de Janeiro Minas Gerais Ro Grande do Sul Bahia Pernambuco Cear Chile Regin metropolitana V Regin de Valparaso Colombia Distrito Federal Antioqua Valle Co Atlntico Costa Rica San Jos Ecuador
1

Aglomeracin

Ao

PIB (Millones de USD constantes 2000 ) 313.783 84.632 11.021 7.663 3.024 10.715 899 680 444 170 858.286 139.130 72.043 20.358 19.643 8.831 8.177 6.813 103.620 43.555 4.469 139.795 36.624 15.875 12.325 5.471 19.483 6.013 22.410 3.272 2.569 15.812 5.091 21.034 5.237 10.221 1.514,00

% PIB Ciudad relacin PIB nacional 27,0 3,5 2,4 1

Poblacin PIB/Poblacin (USD constantes 2000) 38.747.000 12.859.882 1.456.843 912.135 768.980 9.524.000 8.098 6.581 7.565 8.401 3.933 1.125 833 463 831 784 4.470 6.977 5.675 4.500 5.170 2.697 2.282 2.233 6.106 7.192 4.943 3.106 5.153 5.114 5.587 3.215 4.503 5.559 1.679 1.421 1.686 2.566 3.978 1.615 2.480 1.423 1.696

Argentina1 Ciudad de Buenos Aires Gran Crdoba Gran Mendoza S. Miguel de Tucumn Santa Cruz La Paz y el Alto Cochabamba Oruro So Paulo Ro de Janeiro Belo Horizonte Porto Alegre El Salvador Recife Fortaleza Santiago Valparaso

2005 2005 2005 2005 2005 2007 2007 2007 2007 2007 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2009 2009 2009 2008 Bogot Medelln Cali Barranquilla San Jos Guayaquil Quito San Salvador Guatemala Tegucigalpa 2008 2008 2008 2008 2005 2005 2007 Guayas Pichincha 2007 2007 2009 San Salvador 2009 2006 Guatemala 2006 2007 Francisco Morazn 2007

8,4 6,3 4,1 1,6 16,2 8,4 2,4 2,3 1,0 1,0 0,8 42,0 4,3

1.079.459 1.468.299 534.298 217.202 192.004.000 19.942.617 12.693.752 4.523.868 3.799.260 3.274.335 3.584.065 3.051.513 16.970.000 6.055.671 904.142 45.011.000

26,2 11,4 8,8 3,9 30,9 14,9 11,7 32,2 24,9 14,8

7.107.431 3.103.977 2.206.119 1.701.780 4.327.000 1.081.662 13.345.000 2.302.683 1.524.305 6.162.000 1.279.614 13.028.000 2.111.575 7.181.000 892.647,70

El Salvador

Guatemala Honduras
2

Anexos

167

Pas

Segundo nivel (Depto, Provincia, ect) Distrito Federal Nuevo Len Jalisco Puebla

Aglomeracin

Ao

PIB (Millones de USD constantes 2000 ) 770.643 116.872 48.373 39.483 10.331 4.600 1.041 14.349 8.726 9.126 897 85.030 44.340 3.393 1.583 36.774 11.181 27.689 13.550 162.356 16.760

% PIB Ciudad relacin PIB nacional 15,2 6,3 5,1 1,3

Poblacin PIB/Poblacin (USD constantes 2000) 108.468.000 20.533.181 3.606.940 4.030.009 1.735.199 5.455.000 7.105 5.692 13.411 9.797 5.954 843 1.035 4.441 6.950 1.437 553 2.916 5.310 4.187 2.249 3.764 5.144 8.238 8.273 5.773 4.825

Mxico Ciudad de Mxico Monterrey Guadalajara Puebla de Zaragoza, Heroica Managua Panam

2008 2008 2008 2008 2008 2005 Managua 2005 2005 Ciudad de Panam 2005 2009 Asuncin Asuncin Lima Arequipa Trujillo Santo Domingo 2009 2009 Lima Arequipa La Libertad 2009 2009 2009 2009 Distrito Nacional Montevideo 2009 2009 Montevideo rea Metr. de Caracas 2009 2008 Distrito Federal 2008
2

Nicaragua Panam

22,6 60,8

1.005.929 3.231.000 1.255.543 6.349.000

Paraguay2 Per
1

9,8 52,1 4,0 1,9 30,4

1.621.261 29.163.000 8.349.996 810.230 703.966 9.770.000 2.173.497 3.361.000

Repblica Dominicana Uruguay2 Venezuela

48,9 10,3

1.637.892 28.121.000 3.473.176

Se estima la poblacin ocupada de las aglomeraciones y entidad superior para la que se dispone de estimaciones de PIB, en base a los datos del Censo de Poblacin y Vivienda. Se estima la poblacin ocupada de las aglomeraciones a partir del promedio de las dos ultimas encuestas disponibles. Estimaciones del PIB por pas USD constantes obtenidos de CEPALSTAT-CEPAL (http://websie.eclac.cl/infest/ajax/cepalstat.asp?carpeta=estadisticas). Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de datos de Cuentas Econmicas Nacionales y Subnacionales, poblacin econmicamente activa y poblacin ocupada (Encuestas de Hogares y de los Censos de Poblacin y Vivienda) datos obtenidos de CEPALSTAT y BADEHOG, CEPAL.

2 3

168

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Tabla 2 Criterios utilizados para estimar el Producto Interno Bruto para las principales ciudades de Amrica Latina y el Caribe Pas Segundo nivel Aglomeracin (Departam, Provincia, etc.) Buenos Aires Crdoba Mendoza Tucumn Ciudad de Buenos Aires Gran Crdoba Gran Mendoza San Miguel de Tucumn y Tafi Viejo Santa Cruz La Paz y el Alto Cochabamba Oruro Ao Mtodo de estimacin Fuente de datos 1

Argentina

1999 y Para estimar el nmero de ocupados de las aglomeraciones y de los 2005 departamentos de Crdoba, Mendoza, Tucumn y la ciudad de Buenos Aires se tomaron como referencia las proyecciones de poblacin econmicamente activa (PEA del CELADE). En base a stas, se estim la poblacin ocupada, asumiendo la importancia relativa de la poblacin ocupada obtenida en el Censo del 2001. Las estimaciones del PIB a nivel subnacional se tomaron de CEPALSTATCuentas subnacionales y PIB nacional en valores constantes del 2000. El PIB de la ciudad de Buenos Aires, fue tomado directamente de las cuentas subnacionales de CEPAL. 1999 y Las estimaciones del PIB a nivel subnacional se tomaron de CEPALSTAT2007 Cuentas subnacionales y PIB nacional en valores constantes del 2000. Se estim la poblacin ocupada de las aglomeraciones y la de los departamentos para los que se conoce el PIB en base a las Encuestas de Hogares (EH). Para 1999, las aglomeraciones se identificaron en la EH en base a la variable Contexto. En el ao 2007, las aglomeraciones se identificaron en base a la variable Dominio.

Bolivia Santa Cruz (Estado Pluri- La Paz nacional) Cochabamba Oruro

Brasil

So Paulo Ro de Janeiro Minas Gerais Ro Grande do Sul Baha Pernambuco Cear

So Paulo

2002 y Se estim la poblacin ocupada de las aglomeraciones y la de las UF Ro de Janeiro 2008 para los que se conoce el PIB con base en las Encuestas de Hogares. Las estimaciones del PIB son una aproximacin con base en las Belo estimaciones del PIB por UF del IBGE. Horizonte Para 2002 y 2007, las aglomeraciones se identificaron en la EH en base a la variable Contexto. Porto Alegre El Salvador Recife Fortaleza

Chile

Regin metropolitana V Regin de Valparaso

Santiago Valparaso

2003 y Se estim la poblacin ocupada de las aglomeraciones (Santiago 2009 y Valparaso) y la respectiva a las regiones con estimaciones del PIB con base en Encuesta de Hogares (CASEN). Para identificar, las aglomeraciones se utilizaron las variables Regin Areageo (rea geogrfica) y la variable Municipio. No se estima el nmero de ocupados para la aglomeracin Concepcin, debido a su baja representatividad en la CASEN del 2003. Las estimaciones del PIB a nivel subnacional se tomaron de CEPALSTATCuentas subnacionales y PIB nacional en valores constantes del 2000. 2000 Las estimaciones del PIB a nivel subnacional se tomaron de CEPALSTATy 2008 Cuentas subnacionales y PIB nacional en valores constantes del 2000. Se estim la poblacin ocupada de las aglomeraciones y la de los departamentos para los que se conoce el PIB a partir de las Encuestas de Hogares. Para identificar las aglomeraciones en las encuestas se utilizaron las variables Cabeceras y Departamento. 1999 y No se cuenta con estimaciones de PIB a nivel subnacional. Por ser un 2005 pas con alta concentracin urbana en el rea metropolitana se estim el PIB tomando como referente la productividad promedio nacional. Las Encuestas de Hogares identifican y ofrecen estimaciones de la poblacin ocupada para su principal rea metropolitana, que corresponde a la Ciudad de San Jos. Las estimaciones de PIB a nivel nacional (USD constantes del 2000) se obtuvieron de CEPALSTAT-Cuentas.

Colombia

Distrito Federal Antioquia Valle Atlntico

Bogot Medelln Cali Barranquilla San Jos

Costa Rica

San Jos

Anexos

169

Pas

Segundo nivel Aglomeracin (Departam, Provincia, etc.) Guayas Pichincha Guayaquil Quito

Ao

Mtodo de estimacin

Fuente de datos

Ecuador

2001 y Para estimar el nmero de ocupados de las aglomeraciones de Guayaquil 1 2007 y Quito se tomaron como referencia las proyecciones de poblacin econmicamente activa (PEA del CELADE). A partir de stas, se estim la poblacin ocupada, asumiendo la importancia relativa poblacin ocupada obtenida en el Censo del 2001. Las estimaciones del PIB a nivel subnacional se tomaron de CEPALSTATCuentas subnacionales y PIB nacional en valores constantes del 2000. 1999 y No se cuenta con estimaciones de PIB a nivel subnacional. Por ser un 2009 pas con alta concentracin urbana en el rea metropolitana se estim el PIB tomando como referente la productividad promedio nacional. Las Encuestas de Hogares identifican y ofrecen estimaciones de la poblacin ocupada para su principal rea metropolitana, que corresponde a la Ciudad de San Salvador. Las estimaciones de PIB a nivel nacional ( $US constantes del 2000) se obtuvieron de CEPALSTAT- Cuentas 1998 y No se cuenta con estimaciones de PIB a nivel subnacional. Por ser un 2006 pas con alta concentracin urbana en el rea metropolitana, se estim el PIB tomando como referente la productividad promedio nacional. Las Encuestas de Hogares identifican y ofrecen estimaciones de la poblacin ocupada para su principal rea metropolitana, que corresponde a la Ciudad de Guatemala. Las estimaciones de PIB a nivel nacional (USD constantes del 2000) se obtuvieron de CEPALSTAT- Cuentas. 1999 y No se cuenta con estimaciones de PIB a nivel subnacional. Por ser un 2007 pas con alta concentracin urbana en el rea metropolitana, se estim el PIB tomando como referente la productividad promedio nacional. Las Encuestas de Hogares identifican y ofrecen estimaciones de la poblacin ocupada para su principal rea metropolitana, que corresponde a la Ciudad de Tegucigalpa. Las estimaciones de PIB a nivel nacional ($US constantes del 2000) se obtuvieron de CEPALSTAT- Cuentas. 2003 y Para estimar el nmero de ocupados de las aglomeraciones, se tomaron 2008 como referencia las proyecciones de poblacin econmicamente activa (PEA del CELADE). A partir de stas, se estim la poblacin ocupada, asumiendo la importancia relativa de la poblacin ocupada obtenida de las Encuestas de Hogares. Las estimaciones del PIB a nivel subnacional se tomaron de CEPALSTATCuentas subnacionales y PIB nacional en valores constantes del 2000. 2001 y No se cuenta con estimaciones de PIB a nivel subnacional. Por ser un 2005 pas con alta concentracin urbana en el rea metropolitana, se estim el PIB tomando como referente la productividad promedio nacional. Las Encuestas de Hogares identifican y ofrecen estimaciones de la poblacin ocupada para su principal rea metropolitana, que corresponde a la Ciudad de Managua. Las estimaciones de PIB a nivel nacional ($US constantes del 2000) se obtuvieron de CEPALSTAT-Cuentas. 2000 y Las estimaciones del PIB a nivel subnacional corresponden a datos en 2005 lnea de Ministerio de Economa y Finanzas, Contralora General de la Repblica. Las estimaciones de la poblacin ocupada corresponden a estimaciones obtenidas de las Encuestas de Hogares. 2000 No se cuenta con estimaciones de PIB a nivel subnacional. Por ser un y 2009 pas con alta concentracin urbana en el rea metropolitana, se estim el PIB tomando como referente la productividad promedio nacional. Las Encuestas de Hogares identifican y ofrecen estimaciones de la poblacin ocupada para su principal rea metropolitana, que corresponde a la Ciudad de Asuncin. Las estimaciones de PIB a nivel nacional ($US constantes del 2000) se obtuvieron de CEPALSTAT-Cuentas. 2001 y Para estimar el nmero de ocupados de las aglomeraciones, se tomaron 2009 como referencia las proyecciones de poblacin econmicamente activa 2001 y (PEA del CELADE). A partir de stas, se estim la poblacin ocupada, 2009 asumiendo la importancia relativa de la poblacin ocupada obtenida en el ltimo Censo de Poblacin y Vivienda. Las estimaciones del PIB a nivel subnacional se tomaron de CEPALSTATCuentas subnacionales y PIB nacional en valores constantes del 2000. 2

El Salvador

San Salvador

San Salvador

Guatemala

Guatemala

Guatemala

Honduras

Francisco Morazn

Tegucigalpa

Mxico

Distrito Federal Nuevo Len Jalisco Puebla

Ciudad de Mxico Monterrey Guadalajara Puebla de Zaragoza Managua

Nicaragua

Managua

Panam

Ciudad Panam

Panam

Paraguay

Asuncin

Asuncin

Per

Lima Arequipa La Libertad Distrito Nacional

Lima Arequipa Trujillo Santo Domingo

170

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Pas

Segundo nivel Aglomeracin (Departam, Provincia, etc.) Montevideo Montevideo

Ao

Mtodo de estimacin

Fuente de datos 2

Uruguay

1999 y No se cuenta con estimaciones de PIB a nivel subnacional. Por ser un 2009 pas con alta concentracin urbana en el rea metropolitana, se estim el PIB tomando como referente la productividad promedio nacional. Las Encuestas de Hogares identifican y ofrecen estimaciones de la poblacin ocupada para su principal rea metropolitana, que corresponde a la Ciudad de Montevideo. Las estimaciones de PIB a nivel nacional (USD constantes del 2000) se obtuvieron de CEPALSTAT-Cuentas.

Venezuela (Rep. Bolivariana)

Distrito Federal

1999 y No se cuenta con estimaciones de PIB a nivel subnacional. Por ser un rea Metropolitana 2008 pas con alta concentracin urbana en el rea metropolitana, se estim de Caracas el PIB tomando como referente la productividad promedio nacional. Las Encuestas de Hogares identifican y ofrecen estimaciones de la poblacin ocupada para su principal rea metropolitana, que corresponde a la Ciudad de Caracas. Las estimaciones de PIB a nivel nacional ( $US constantes del 2000) se obtuvieron de CEPALSTAT-Cuentas.

Fuentes: 1. Censo Nacional de Poblacin y Viviendas. Proyecciones de la Poblacin Econmicamente Activa (CELADE). Producto Interno Bruto Nacional y subnacional, CEPALSTAT; CEPAL. 2. Encuestas de Hogares de los pases de Amrica Latina y el Caribe, BADEHOG, CEPAL. Producto Interno Bruto Nacional y subnacional, CEPALSTAT; CEPAL. 3. Ministerio de Economa y Finanzas, Contralora General de la Repblica. Encuestas de Hogares de los pases de Amrica Latina y el Caribe, BADEHOG, CEPAL. Producto Interno Bruto Nacional y subnacional, CEPALSTAT; CEPAL.

Anexo 5 Poblacin total de los pases de Amrica Latina y el Caribe, proporcin de poblacin urbana y total de poblacin urbana
Pas, territorio Anguila Antigua y Barbuda Antillas Neerlandesas Argentina Aruba Bahamas Barbados Belice Bolivia (Estado Plurinac.) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Dominica Ecuador El Salvador Granada Guadalupe Guatemala Guyana Guyana Francesa Hait Honduras Islas Caimn Islas Malvinas Islas Turcos y Caicos Islas Vrgenes Britnicas Islas Vrgenes de EEUU Jamaica Martinica Mxico Montserrat Nicaragua Panam Paraguay Per Puerto Rico Repblica Dominicana San Kitts y Nevis S. Vicente y Granadinas Santa Luca Suriname Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela (Rep. Bol.) ALC Caribe Suramrica Centroamrica Poblacin Total (miles) 1970 6 69 159 24003 57 170 239 123 4212 95991 9574 21333 1822 8715 65 5972 3742 94 320 5420 709 48 4713 2691 10 2 6 10 64 1869 325 51910 12 2400 1507 2485 13195 2716 4597 45 90 104 372 971 2810 10724 286472 25426 191430 69615 1980 7 72 174 28154 61 210 249 144 5356 121618 11181 26891 2349 9835 73 7964 4663 89 327 7016 776 68 5691 3634 17 2 8 11 98 2133 326 68872 12 3250 1951 3199 17328 3197 5927 43 100 118 366 1082 2916 15096 362655 29860 240916 91878 1990 8 62 191 32498 63 256 260 190 6671 149570 13191 33204 3078 10587 69 10278 5330 96 386 8910 749 116 7108 4901 26 2 12 17 103 2364 359 83404 11 4138 2413 4250 21776 3528 7374 41 107 138 407 1219 3110 19741 442310 34384 295562 112363 2000 11 77 181 36939 91 305 252 252 8317 174174 15419 39773 3931 11087 68 12310 5945 101 429 11231 756 165 8648 6230 40 3 19 21 109 2568 385 99531 5 5101 2951 5350 26004 3819 8830 46 108 157 467 1295 3321 24408 521228 38650 347407 135171 2010 15 89 201 40666 107 346 257 313 10031 195423 17135 46300 4640 11204 67 13775 6194 104 467 14377 761 231 10188 7616 57 3 33 23 109 2730 406 110645 6 5822 3508 6460 29496 3998 10225 52 109 174 524 1344 3372 29044 588649 42312 393221 153115 2020 18 97 210 44304 111 384 262 375 11638 209051 18639 52278 5250 11193 67 15376 6618 108 484 18091 745 292 11722 9136 61 3 36 25 106 2834 415 119682 6 6682 4027 7533 32881 4135 11451 59 110 190 568 1384 3493 33412 645543 45470 430212 169861

172

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Pas, territorio Anguila Antigua y Barbuda Antillas Neerlandesas Argentina Aruba Bahamas Barbados Belice Bolivia (Estado Plurinac.) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Dominica Ecuador El Salvador Granada Guadalupe Guatemala Guyana Guyana Francesa Hait Honduras Islas Caimn Islas Malvinas Islas Turcos y Caicos Islas Vrgenes Britnicas Islas Vrgenes de EEUU Jamaica Martinica Mxico Montserrat Nicaragua Panam Paraguay Per Puerto Rico Repblica Dominicana San Kitts y Nevis S. Vicente y Granadinas Santa Luca Suriname Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela (Rep. Bol.) ALC Caribe Suramrica Centroamrica

Porcentaje de poblacin urbana 1970 1980 100 100 33,82 34,62 75,94 81,24 78,88 82,89 50,62 50,47 66,73 73,10 37,54 39,58 50,96 49,37 39,78 45,45 55,91 65,47 75,23 81,24 54,82 62,12 38,83 43,10 60,27 68,11 46,89 63,41 39,28 46,96 39,40 44,06 32,21 32,92 95,07 97,98 35,55 37,40 29,43 30,49 67,43 70,76 19,76 20,54 28,90 34,87 100 100 54,04 58,70 51,11 55,26 16,64 22,74 69,59 80,15 41,32 46,74 61,02 79,61 59,02 66,34 11,43 12,55 47,03 49,94 33,82 34,62 75,94 81,24 78,88 82,89 50,62 50,47 66,73 73,10 37,54 39,58 50,96 49,37 39,78 45,45 55,91 65,47 75,23 81,24 54,82 62,12 38,83 43,10 60,27 46,89 59,79 53,77 68,11 63,41 67,40 60,22

1990 100 35,43 85,60 86,98 50,32 79,84 32,72 47,47 55,58 73,92 83,27 68,28 50,68 73,36 67,72 55,09 49,23 33,43 98,59 41,12 29,58 74,52 28,51 40,46 100 74,15 74,34 37,81 87,69 49,44 86,28 71,42 12,55 52,34 35,43 85,60 86,98 50,32 79,84 32,72 47,47 55,58 73,92 83,27 68,28 50,68 73,36 67,72 74,06 64,93

2000 100 32,13 90,17 90,13 46,70 82,04 38,35 47,77 61,83 81,19 85,95 72,08 59,04 75,60 67,18 60,30 58,91 35,87 98,40 45,13 28,69 75,08 35,60 45,46 100 67,61 84,55 39,44 92,63 51,81 89,71 74,72 11,02 54,74 32,13 90,17 90,13 46,70 82,04 38,35 47,77 61,83 81,19 85,95 72,08 59,04 75,60 67,18 79,67 68,76

2010 100 30,34 93,18 92,39 46,87 84,10 44,47 52,25 66,55 86,53 89,00 75,07 64,42 75,23 67,24 66,95 64,31 39,29 98,41 49,46 28,60 76,35 52,09 51,60 100 73,64 93,26 41,00 95,27 52,01 89,05 77,83 14,25 57,32 30,34 93,18 92,39 46,87 84,10 44,47 52,25 66,55 86,53 89,00 75,07 64,42 75,23 67,24 83,98 72,00

2020 100 32,51 94,73 93,79 48,78 86,06 51,07 56,92 71,02 89,50 90,98 78,04 69,40 75,60 69,39 72,53 69,25 44,46 98,48 54,68 31,32 78,61 64,37 57,60 100 78,23 96,45 45,22 96,45 53,67 89,10 80,68 16,90 61,01 32,51 94,73 93,79 48,78 86,06 51,07 56,92 71,02 89,50 90,98 78,04 69,40 75,60 69,39 86,74 75,04

Anexos

173

Pas, territorio Anguila Antigua y Barbuda Antillas Neerlandesas Argentina Aruba Bahamas Barbados Belice Bolivia (Estado Plurinac.) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Dominica Ecuador El Salvador Granada Guadalupe Guatemala Guyana Guyana Francesa Hait Honduras Islas Caimn Islas Malvinas Islas Turcos y Caicos Islas Vrgenes Britnicas Islas Vrgenes de EEUU Jamaica Martinica Mxico Montserrat Nicaragua Panam Paraguay Per Puerto Rico Repblica Dominicana San Kitts y Nevis S. Vicente y Granadinas Santa Luca Suriname Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela (Rep. Bol.) ALC Caribe Suramrica Centroamrica

Poblacin urbana 1970 6 23 121 18.933 29 113 90 63 1.675 53.667 7.202 11.694 707 5.252 30 2.346 1.474 30 304 1.927 209 32 931 778 10 1 3 2 45 772 199 30.638 1 1.129 718 921 7.574 1.584 1.848 15 28 25 171 115 2.315 7.706 163.459 11.578 114.448 37.433

1980 7 25 141 23.336 31 154 99 71 2.434 79.621 9.084 16.705 1.012 6.698 46 3.740 2.054 29 320 2.624 237 48 1.169 1.267 17 1 4 3 79 997 260 45.689 1 1.623 984 1.334 11.190 2.139 3.039 15 36 31 201 118 2.490 11.954 233.158 15.459 162.374 55.325

1990 8 22 163 28.268 32 204 85 90 3.707 110.565 10.984 22.670 1.560 7.767 47 5.662 2.624 32 381 3.664 222 87 2.026 1.983 26 2 9 6 91 1.169 310 59.566 1 2.166 1.300 2.069 15.004 2.546 4.072 14 44 41 244 104 2.767 16.638 311.042 19.201 218.889 72.952

2000 11 25 163 33.291 42 250 97 120 5.143 141.416 13.252 28.666 2.321 8.382 46 7.423 3.503 37 422 5.068 217 124 3.079 2.832 40 2 16 8 101 1.330 345 74.372 1 2.792 1.941 2.960 18.994 3.614 5.452 15 49 44 303 140 3.033 21.940 393.420 23.708 276.764 92.948

2010 15 27 187 37.572 50 291 114 164 6.675 169.098 15.251 34.758 2.989 8.429 45 9.222 3.983 41 460 7.111 218 177 5.307 3.930 57 2 31 10 104 1.420 362 86.113 1 3.337 2.624 3.972 22.688 3.949 7.074 17 54 49 364 186 3.119 27.113 468.757 28.278 330.228 110.251

2020 18 32 199 41.554 54 331 134 213 8.265 187.104 16.958 40.800 3.643 8.462 47 11.152 4.583 48 476 9.893 233 229 7.546 5.263 61 2 35 11 102 1.521 370 96.558 1 4.077 3.233 5.051 26.389 4.112 8.560 21 60 58 418 250 3.264 31.755 533.147 32.510 373.175 127.463

Fuente: Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Divisin de Poblacin. World Urbanization Prospects : The 2009 Revision. Disponible en http://esa.un.org/unpd/wup/index.htm

174

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Anexo 6 Variacin promedio anual de poblacin urbana por pas o territorio, 1970-2020
Pas/Territorio Anguila Antigua y Barbuda Antillas Neerlandesas Argentina Aruba Bahamas Barbados Belice Bolivia (Estado Plurinacional) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Dominica Ecuador El Salvador Granada Guadalupe Guatemala Guyana Guyana Francesa Hait Honduras Islas Caimn Islas Malvinas Islas Turcos y Caicos Islas Vrgenes Britnicas Islas Vrgenes de EEUU Jamaica Martinica Mxico Montserrat Nicaragua Panam Paraguay Per Puerto Rico Repblica Dominicana San Kitts y Nevis San Vicente y las Granadinas Santa Luca Suriname Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela (Rep. Bolivariana) ALC Caribe Suramrica Centroamrica 19701975 0,68 2,19 1,59 2,13 0,73 3,09 1,13 1,41 3,20 4,05 2,51 3,64 3,64 2,87 4,28 4,43 3,52 -0,21 0,72 3,36 1,04 3,55 2,39 4,98 5,39 0,09 3,75 4,48 7,40 2,74 3,27 4,27 1,21 3,78 3,27 3,43 4,15 3,04 5,25 0,25 2,69 2,10 1,05 -0,04 0,39 4,51 3,67 3,16 4,16 3,56 19751980 0,18 -0,86 1,51 2,05 0,54 3,00 0,77 1,13 4,27 3,83 2,13 3,49 3,53 2,00 4,19 4,90 3,11 -0,46 0,31 2,82 1,46 4,44 2,16 4,79 5,55 0,17 3,59 4,47 4,01 2,36 2,09 3,72 1,16 3,48 3,03 3,97 3,66 2,96 4,69 -0,03 2,52 2,49 2,19 0,42 1,07 4,27 3,43 2,62 3,65 3,43 19801985 -0,10 -1,07 1,47 1,93 1,14 3,08 -1,48 2,37 4,27 3,56 1,93 3,27 3,89 1,31 0,43 4,41 2,53 2,38 1,75 3,38 -0,44 5,61 4,79 4,64 3,46 1,84 8,05 8,79 2,24 2,18 1,89 2,68 -1,02 3,12 2,84 4,45 3,08 1,76 3,25 -0,91 2,24 2,40 1,45 -0,81 1,07 3,43 3,01 2,12 2,79 3,17 19851990 4,49 -1,56 1,43 1,90 -0,38 2,61 -1,49 2,39 4,14 3,01 1,86 2,84 4,76 1,65 -0,30 3,89 2,37 -0,59 1,72 3,29 -0,87 6,09 6,22 4,31 4,68 4,51 6,46 9,08 0,52 1,00 1,64 2,62 -1,07 2,65 2,72 4,34 2,78 1,72 2,60 -0,98 1,98 2,78 2,42 -1,64 1,04 3,18 2,75 2,22 2,74 2,81 19901995 3,25 1,07 0,55 1,73 4,16 2,19 1,49 2,98 3,63 2,53 2,03 2,52 4,36 0,85 -0,06 3,03 3,28 1,47 0,90 3,27 -0,05 3,59 4,69 3,81 4,61 1,58 7,12 3,04 1,34 1,31 1,09 2,42 -0,47 2,83 4,20 3,81 2,48 4,73 2,78 0,62 1,05 1,41 2,18 3,14 1,07 2,96 2,49 2,32 2,63 2,46 19952000 2,42 1,36 -0,58 1,54 1,55 1,87 1,06 2,77 2,91 2,39 1,72 2,18 3,58 0,67 -0,32 2,38 2,50 1,11 1,16 3,22 -0,37 3,57 3,68 3,31 4,10 3,78 5,28 2,16 0,76 1,28 1,09 2,02 -17,59 2,25 3,83 3,35 2,23 2,28 3,06 0,76 0,78 0,16 2,14 2,85 0,76 2,57 2,21 1,90 2,22 2,23 20002005 4,06 0,71 1,02 1,23 2,12 1,57 1,63 3,30 2,73 2,06 1,50 2,00 2,83 0,19 -0,25 2,26 1,29 0,92 1,19 3,37 -0,05 4,16 5,97 3,38 5,27 1,45 10,80 1,63 0,55 0,85 0,58 1,55 6,61 1,78 3,29 3,08 1,90 1,11 2,77 0,93 0,99 0,74 2,05 2,78 0,16 2,26 1,90 1,90 1,78 1,94 20052010 2,47 0,91 1,75 1,19 1,33 1,45 1,72 2,86 2,48 1,52 1,31 1,86 2,23 -0,08 -0,19 2,08 1,29 1,36 0,51 3,41 0,12 2,91 4,92 3,17 1,48 1,19 2,34 1,66 0,15 0,45 0,33 1,38 2,24 1,79 2,74 2,80 1,66 0,66 2,44 1,41 1,02 1,30 1,61 2,91 0,40 1,97 1,60 1,63 1,63 1,59 20102015 1,67 1,39 0,81 1,07 0,64 1,35 1,65 2,73 2,25 1,14 1,15 1,68 2,10 0,01 0,31 2,03 1,37 1,59 0,39 3,41 0,49 2,68 3,91 3,06 0,89 0,93 1,57 1,75 -0,11 0,61 0,24 1,23 2,37 2,05 2,27 2,54 1,57 0,47 2,07 1,85 1,03 1,64 1,45 2,97 0,45 1,70 1,38 1,48 1,53 1,33 20152020 1,16 1,90 0,39 0,94 0,77 1,23 1,51 2,58 2,02 0,88 0,97 1,52 1,86 0,07 0,50 1,78 1,43 1,65 0,32 3,20 0,89 2,54 3,13 2,78 0,74 0,69 1,08 1,87 -0,31 0,77 0,22 1,05 2,58 1,95 1,90 2,27 1,45 0,33 1,74 2,19 1,17 1,97 1,30 2,93 0,47 1,46 1,19 1,31 1,37 1,12

Fuente: Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Divisin de Poblacin. World Urbanization Prospects: The 2009 Revision. Disponible en http://esa.un.org/unpd/wup/index.htm

Anexos

175

Anexo 7 Poblacin de aglomeraciones urbanas iguales o mayores de 750.000 habitantes, en 2009, por pas. 1970-2020 (miles de habitantes)
Pas Argentina Aglomeracin urbana Buenos Aires Crdoba Mendoza Rosario San Miguel de Tucumn La Paz Santa Cruz Aracaju Baixada Santista1 Belm Belo Horizonte Brasilia Campinas Cuiab Curitiba Florianpolis Fortaleza Goinia Grande So Lus Grande Vitria Joo Pessoa Londrina Macei Manaos Natal Norte/Nordeste Catarinense2 Prto Alegre Recife Ro de Janeiro Salvador So Paulo Teresina Santiago Valparaso Barranquilla Bogot Bucaramanga Cali Cartagena Ccuta Medelln San Jos La Habana Santo Domingo Guayaquil Quito San Salvador Ciudad de Guatemala Puerto Prncipe Tegucigalpa 1970 8.105 810 473 816 365 600 166 183 625 601 1.485 525 540 100 651 150 867 375 263 339 289 200 278 281 288 205 1.398 1.638 6.637 1.069 7.620 195 2.647 532 691 2.383 325 851 274 206 1.260 359 1.779 687 719 501 500 660 460 223 1980 9.422 1.010 608 953 494 809 324 293 949 827 2.441 1.293 1.109 264 1.310 326 1.488 737 445 716 453 345 420 604 467 378 2.133 2.122 8.583 1.683 12.089 390 3.721 635 961 3.525 473 1.192 402 342 1.731 526 1.913 1.210 1.120 780 701 749 701 371 1990 10.513 1.200 759 1.084 611 1.062 616 453 1.184 1.129 3.548 1.863 1.693 510 1.829 503 2.226 1.132 672 1.052 652 491 660 955 692 603 2.934 2.690 9.595 2.331 14.776 614 4.616 733 1.229 4.740 650 1.552 561 506 2.135 737 2.108 1.522 1.572 1.088 970 803 1.134 578 2000 11.847 1.348 838 1.152 722 1.390 1.054 606 1.468 1.748 4.659 2.746 2.264 686 2.494 734 2.875 1.635 1.066 1.398 827 613 952 1.392 910 815 3.505 3.230 10.803 2.968 17.099 789 5.275 803 1.531 6.356 855 1.950 737 632 2.724 1.032 2.187 1.813 2.077 1.357 1.248 908 1.693 793 2010 13.074 1.493 917 1.231 831 1.673 1.649 782 1.819 2.191 5.852 3.905 2.818 772 3.462 1.049 3.719 2.146 1.283 1.848 1.015 814 1.192 1.775 1.316 1.069 4.092 3.871 11.950 3.918 20.262 900 5.952 873 1.867 8.500 1.092 2.401 962 774 3.594 1.461 2.130 2.180 2.690 1.846 1.565 1.104 2.143 1.028 2020 13.606 1.601 990 1.322 899 2.005 2.103 883 2.014 2.427 6.420 4.433 3.109 843 3.913 1.210 4.130 2.405 1.415 2.078 1.129 925 1.329 1.979 1.519 1.207 4.428 4.219 12.617 4.370 21.628 984 6.408 946 2.145 10.129 1.303 2.800 1.158 910 4.294 1.799 2.095 2.552 3.153 2.188 1.789 1.481 2.868 1.339

Bolivia (Estado Plur. de) Brasil

Chile Colombia

Costa Rica Cuba Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras

176

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Mxico

Nicaragua Panam Paraguay Per Puerto Rico Uruguay Venezuela (Rep. Bolivariana)

Aguascalientes Chihuahua Ciudad de Mxico Ciudad Jurez Culiacn Guadalajara Hermosillo Len de los Aldamas Mrida Mexicali Monterrey Puebla Quertaro Saltillo San Luis Potos Tampico Tijuana Toluca de Lerdo Torren Managua Ciudad de Panam Asuncin Arequipa Lima San Juan Montevideo Barquisimeto Caracas Maracaibo Maracay Valencia

185 287 8.769 412 172 1.506 180 479 269 266 1.267 645 116 165 303 304 289 158 447 366 455 552 274 2.980 915 1.362 384 2.060 670 246 412

295 413 13.010 546 306 2.269 298 724 456 343 1.992 1.140 218 286 472 470 437 599 690 525 613 770 428 4.438 1.244 1.454 583 2.575 923 456 709

552 539 15.312 809 606 3.011 454 961 664 607 2.594 1.686 561 491 665 563 760 835 882 735 847 1.091 564 5.837 1.539 1.546 742 2.767 1.303 760 1.053

734 683 18.022 1.225 749 3.703 616 1.290 848 770 3.266 1.907 795 643 858 659 1.287 1.417 1.014 887 1.072 1.507 678 7.294 2.237 1.605 946 2.864 1.724 898 1.392

926 840 19.460 1.394 836 4.402 781 1.571 1.015 934 3.896 2.315 1.031 801 1.049 761 1.664 1.582 1.199 944 1.378 2.030 789 8.941 2.743 1.635 1.180 3.090 2.192 1.057 1.770

1.039 939 20.476 1.528 918 4.796 878 1.739 1.127 1.040 4.253 2.551 1.160 897 1.168 842 1.861 1.725 1.325 1.103 1.652 2.505 903 10.145 2.763 1.653 1.350 3.467 2.488 1.208 2.014

Notas: (1) Incluido Santos. (2) Incluido Joinville. Los aos se refieren al dato a 1 de julio. Fuente: Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Divisin de Poblacin. World Urbanization Prospects : The 2009 Revision. Accesible en http://esa.un.org/unpd/wup/index.htm

Anexos

177

Anexo 8 Poblacin en situacin de pobreza e indigencia por rea geogrfica (Porcentaje del total de la poblacin en cada rea geogrfica)
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombiad Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Pere,f Rep. Dominicana Uruguay Venezuelag Amrica Latina Pas Argentinaa, b, c Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per
e,f d a, b, c

Ao circa 1990 1994 1989 1990 1990 1991 1990 1990 1995 1989 1990 1989 1993 1991 1994 1990 1990

Pobreza nacional 48,0 38,6 56,1 26,3 54,2 69,4 80,8 47,7 73,6 39,8 48,3

Pobreza urbana 16,1 52,6 41,2 38,5 52,7 24,9 62,1 45,8 53,6 70,4 42,1 66,3 31,0 49,9 17,9 38,6 41,4 Pobreza urbana 23,7 48,7 34,1 19,7 50,6 18,1 63,5 39,4 45,3 71,7 32,3 63,9 19,5 50,1 42,0 42,4 9,4 37,2

Indigencia nacional 23,4 13,0 26,1 10,1 21,7 42,0 60,9 18,7 48,4 14,4 22,5 Indigencia nacional 36,4 13,2 5,6 26,8 7,8 22,1 30,9 56,8 15,2 42,5 31,3 24,4 20,7 21,7 18,7

Indigencia urbana 3,4 23,0 16,7 12,5 20,0 6,9 26,2 14,9 26,4 43,6 13,1 36,8 10,8 18,8 3,4 13,1 15,3 Indigencia urbana 6,6 19,8 10,4 5,1 21,9 5,4 31,3 14,3 18,1 42,9 6,6 33,5 5,5 18,3 9,9 16,5 1,8 12,1

Ao circa 1999 1999 1999 2001 2000 1999 1999 1999 2002 1999 1999 2000 2001 1999 2001 2001 2002 1999
g

Pobreza nacional 60,6 37,5 20,2 54,9 20,3 48,9 60,2 79,7 41,1 69,4 59,7 54,7 47,1 49,4 43,9

Costa Rica

Rep. Dominicana Uruguay Venezuela

1999

Amrica Latina

178

Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Pas Argentinaa, b, c Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per
e,f d

Ao circa 2009 2009 2007 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2006 2007 2008 2005 2009 2009 2009 2009 2009
g

Pobreza nacional ... 54,0 24,9 11,5 45,7 18,9 42,2 47,9 54,8 68,9 34,8 61,9 26,4 56,0 34,8 41,1 10,4 27,6 33,1

Pobreza urbana 11,3 42,4 22,1 11,7 39,7 18,5 40,2 42,3 42,0 56,9 29,2 54,4 16,3 48,2 21,1 39,3 10,7 ... 27,8

Indigencia nacional ... 31,2 7,0 3,6 16,5 6,9 18,1 17,3 29,1 45,6 11,2 31,9 11,1 30,4 11,5 21,0 1,9 9,9 13,3

Indigencia urbana 3,8 16,2 5,5 3,5 12,4 5,4 15,5 12,8 14,8 26,2 6,4 20,8 4,6 19,0 2,8 19,4 2,0 ... 8,8

Costa Rica

Rep. Dominicana Uruguay Venezuela

2008

Amrica Latina
a b

Dato 1994, veinte Aglomeraciones urbanas. Dato 199, veintiocho aglomeraciones urbanas. c Dato 2009, treinta y una aglomeraciones urbanas. d A partir de 2002 el diseo muestral de la encuesta hace que las cifras para las zonas urbanas y rurales no sean estrictamente comparables con las de aos anteriores. e Cifras del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) del Per. f Las cifras desde 2004 en adelante no son estrictamente comparables con las anteriores, debido a cambios metodolgicos efectuados por el INEI. g A partir de 1997 el diseo muestral de la encuesta no permite el desglose urbano-rural. Por lo tanto, las cifras corresponden al total nacional. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas. Unidad de Estadsticas Sociales, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

Anexos

179

Anexo 9 Poblacin urbana total y relativa en reas precarias por pases


Pases Argentina Belice Bolivia (Est. Plu.) Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guyana francesa Grenada Guadalupe Guatemala Guyana Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Santa Luca Suriname Trinidad y Tobago Venezuela (Rep. Bol.) 9.958 9.439 8.382 13.859 1.931 14.484 1.861 14.830 1.678 1.893 2.385 2.851 2.145 2.300 2.438 1.123 1.131 1146 7.433 7.224 6.711 2.304 40.998 2.589 42.856 2.794 44.601 Poblacin urbana en reas precarias (Miles) 1990 8.644 1995 9.790 2000 10.940 2005 9.278 65 2.972 45.613 1.285 5.920 291 1110 1.786 1.152 15 2 23 2.572 70 2.786 1.109 855 11.457 1.390 526 608 7.001 5 13 40 7896 7.180 66,4 56,3 46,2 11.801 1.439 23,1 89,1 21,5 74,5 19,9 60,0 3.065 93,4 93,4 93,4 2.619 58,6 53,3 48,1 1079 27,9 24,4 21,0 5.520 31,2 26,8 22,3 3.030 45.708 62,2 36,7 58,2 34,1 54,3 31,5 2007 8.530 Poblacin urbana en reas precarias (%) 1990 30,5 1995 31,7 2000 32,9 2005 26,2 47,3 50,4 29,0 9,0 17,9 10,9 17,6 21,5 28,9 10,5 6,0 5,4 42,9 33,7 70,1 34,9 60,5 14,4 45,5 23,0 17,6 36,1 11,9 3,9 24,7 32,0 36,1 14,4 45,5 70,1 40,8 16,2 16,1 48,8 28,0 2007 23,5

Fuente: ONU-Habitat, clculos a partir de los datos sobre hogares en los pases incluyendo los cuatro componentes de reas precarias (agua mejorada, saneamiento mejorado, vivienda duradera y suficiente espacio para vivir).

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Anexo 10 Unidades de viviendas ocupadas segn tipo de tenencia en reas urbanas (Nmero de viviendas)
Pases Total Propietarios Inquilinos Otras Poblacin formas en miles (2000) Total cada 1000 hab. 276 216 232 264 256 246 245 23 212 223 198 241 218 260 259 305 212 Propia Inquilinos (cada (cada 1000 1000 hab.) hab.) 210 114 126 198 186 174 148 12 144 162 168 138 160 176 145 182 164 33 75 57 43 51 53 78 5 55 37 15 47 35 49 95 104 29 Otras formas (cada 1000 hab.) 33 27 50 23 19 19 19 5 13 24 15 56 23 35 19 19 19

Argentinaa, b, c Belice Brasil Chile Costa Rica Ecuador Hait (2003) Honduras
b,f d

9.099.596 25.909 1.210.962 37.515.563 3.359.734 566.019 1.819.389 74.390 597.117 16.615.929 560.025 442.893 643.920 4.789.588 1.398.614 13.414 4.669.961

6.927.543 13.726 656.636 28.138.866 2.444.122 400.610 1.096.119 39.026 406.533 12.063.978 476.291 254.015 473.863 3.243.530 782.755 7.996 3.629.989

1.086.000 8.992 295.691 6.105.911 664.213 121.165 581.851 17.776 154.670 2.791.357 41.226 86.722 103.427 905.363 512.577 4.586 631.476

1.086.053 3.191 258.635 3.270.786 251.399 44.244 141.419 17.588 35.914 1.760.594 42.508 102.156 66.630 640.695 103.282 832 408.496

32.963 120 5.209 141.837 13.130 2.303 7.426 3.258 2.820 74.553 2.834 1.835 2.960 18.439 5.392 44 22.072

Bolivia

Mxico (2000) Nicaraguae Panam (2000) Paraguay Per Rep. Dominicana Santa Luca Venezuelab
e

Notas: a Se excluyen los hogares censados que viven en la calle. b Nmero total de hogares. c Corresponde a la poblacin urbana de 2000 personas y ms. d Nmero total de viviendas. e Incluye categora no responde. f No incluye categora N.A.. Fuentes: CELADE: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa, Divisin de Poblacin de la CEPAL: Base de datos de Censos de Poblacin y Vivienda. Para Argentina, INDEC-Argentina, Instituto Nacional de Estadstica y Censos de Argentina: Base de datos censales en lnea.

Anexos

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Anexo 11 Poblacin urbana con acceso a servicios mejorados de agua y saneamiento (% poblacin urbana)
Pases Agua Mejorada Entubada en vivienda (%) Otras mejoradas (%) Total Mejorada (%) No mejorada Otras no mejoradas (%) Agua de superficie (%) Saneamiento Mejorada Mejorado (%) No mejorada Compartido (%) Defecacin a cielo abierto (%) 0 8 1 0 15 4 5 10 3 8 10 8 24 7 20 11 9 11 4 9 3 9 7 0 0 0 5 7 8 1 5 9 17 1 1 1 9 0 1 1 1 1 0 1 1 4 43 7 1 2 24 2 0 0 18 2 1 2 2 0 9 1 1 0 4 Otros no mejorado (%) 0 11 13

Antigua y Barbuda Argentina Aruba Bahamas Barbados Belice Bolivia (Est. Plu.) Brasil Islas Caimn Chile Colombia Costa Rica Cuba Dominica Rep. Dominicana Ecuador El Salvador Granada Guatemala Guyana Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Saint Kitts y Nevis Santa Luca Suriname Trinidad y Tobago Islas Turcos y Caicos Uruguay Venezuela (Rep. Boliv.) Total

95 98 100 98 100 98 96 100 96 99 99 100 96 96 87 96 94 97 98 98 85 95 98 97 98 97 99 91 99 98 97 98 100 100 94 98

73 83 100 100 87 95 96 95 99 92 100 82 78 80 93 80 96 79 15 95 91 93 89 93 85 83 85 78 88 98 90 92

22 15 0 0 2

98 91 100

0 11 1 4 1 0 7 0 14 18 7 3 14 2 19 70 0 7 4 9 4 14 8 13 19 10 2 4 6 0 1 0 0 5 2 0 3 0 1 0 0 0 0 0 4 0 0 0 0 13 4 6 2 2 11 5 2 3 2 3 1 8 0 0 0 0 1 1 0 4 0 0 0 2 4 0

100 93 35 85 96 98 82 95 94 80 87 96 89 96 87 88 24 85 78 87 63 75 90 81 96 71 90 92 98 100 94 84 7 46 1

Fuente: Joint Monitoring Programme for Water Supply and Sanitation.

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Anexo 12 Gestin de la informacin urbana: hacia una plataforma de informacin sobre ciudades
La elaboracin del Informe del Estado de las Ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012 implic un intenso trabajo de recoleccin, procesamiento y consolidacin de datos obtenidos de fuentes de diversa naturaleza, con frecuencia dispersos y fragmentados. La experiencia revel varias limitaciones (p.ej., en materia de cobertura o niveles de desagregacin) y puso de manifiesto necesidades de informacin de cara al futuro.
Tabla 1 Fuentes multitemticas de datos Fuente Institucin Nivel de desagregacin, fuentes primarias, periodicidad y cobertura Urbano. Varias fuentes Aglomeraciones, datos censales Utilizacin en informe Uso intensivo en varias secciones del informe Poblacin, servicios bsicos, procesamiento directo sobre microdatos y georreferenciacin Desigualdad (GINI) y asentamientos irregulares Poblacin y urbanizacin Datos econmicos Definicin rea urbana Validacin Indicadores laborales, pobreza e indigencia Medio ambiente, servicios bsicos (validacin) Stock de vivienda (validacin)

Algunos de los datos recabados fueron utilizados en su formato original, otros debieron ser reprocesados y otros sirvieron para un procesamiento primario por parte del equipo investigador. La tabla 1 presenta un listado de los organismos y entidades consultadas, que ofrecen informacin comparable de mltiples temticas, mientras que la tabla 2 rene las fuentes con mayor especializacin.

Plataforma CEPALSTATS / Anuario CEPAL Estadstico Base de datos DEPUALC y base cartogrfica asociada Global Urban Indicators CELADE-CEPAL

ONU-Habitat

Urbano y aglomeraciones (ms de 750.000 hab.). Varias fuentes, incluye relevamientos primarios Urbano y aglomeraciones (ms de 750.000 hab.). Censos y proyecciones Urbano. Varias fuentes Apoyo a realizacin de censos nacionales y difusin resultados

Word Urbanization Prospects World Development Indicators Caricom Capacity Development Programme CCDP SEDLAC, Base de datos socioeconmicos para ALC Panorama Social de Amrica Latina (CEPAL) Sitio oficial ODM Boletn Estadstico

UNDESA Banco Mundial CARICOM

CEDLAS, Uni. de La Principalmente nacionales. Encuestas de Plata Y Banco Mundial hogares CEPAL UN CENAC Urbano. Censos, encuestas de hogares, datos de gasto Nacional y excepcionalmente urbano Aglomeraciones

Tabla 1 Fuentes multitemticas de datos Fuente Observatorio de Movilidad Urbana Atlas of Urban Expansion Joint Monitoring Programme (JMP) for Water Supply and Sanitation Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos ALC Perspectivas del Medio Ambiente, GEO ALC Observatorio mercado laboral UNODC Statistics Datos del Grupo de Trabajo Tarifas, Subsidios y Contabilidad Regulatoria
Fuente: elaboracin propia.

Institucin CAF LINCOLN INSTITUTE OMS UNICEF OPS, AIDIS, BID PNUMA OIT UNODC ADERASA

Nivel de desagregacin, fuentes primarias, periodicidad y cobertura Ciudades / Informes oficinas locales Aglomeraciones seleccionadas. Produccin primaria de informacin Urbano Censos, encuestas de hogares, otras encuestas (DHS, etc.) Ciudades / Relevamiento propio Residuos slidos Ciudades Informes nacionales, produccin propia Censos, encuestas de hogares Nacional y ciudad ms habitada. Sistemas judiciales nacionales Centralizacin de informacin de operadores

Utilizacin en informe Movilidad urbana, medio ambiente y espacio pblico Densidad, extensin de la ciudad Agua y saneamiento Residuos slidos Residuos slidos, medio ambiente (validacin) Validacin, estadsticas laborales Seguridad y convivencia Servicios bsicos

Anexos

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Los contenidos pueden ser clasificados en los siguientes tipos: a) informacin estandarizada y comparable para temas especficos, generalmente procedentes de sistemas de estadsticas continuas, que ya han sido publicados por diversos organismos y utilizadas en este informe con el mismo nivel de desagregacin (p.ej., el porcentaje de personas con acceso a saneamiento en las zonas urbanas de cada pas); b) informacin de estudios especficos no continuos, normalmente datos publicados en informes puntuales y cuya cobertura puede ser limitada (como en los datos sobre costos de conexin a redes de agua y saneamiento que surgen de una publicacin especfica); c) nuevos indicadores y clculos propios de algunas categoras con informacin secundaria con suficiente nivel de desagregacin (ejemplo de ello es la construccin de un PIB para algunas ciudades seleccionadas o la clasificacin de las ciudades por su tamao desde una perspectiva funcional), e d) informacin generada a partir del procesamiento propio de microdatos, un caso relativamente similar al anterior, aunque con la diferencia de que se trata de un nmero mayor de casos organizado en el formato clsico de base de datos que demanda la utilizacin de un procesador estadstico.

Dentro de este ltimo tipo de informacin, destaca la base de datos DEPUALC (Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe) de la CEPAL. Esta base almacena informacin de los censos de poblacin de la ronda del ao 2000 para cada aglomeracin urbana. La base incluye 1735 aglomeraciones de ms de 20.000 habitantes en 16 pases y ofrece datos para 68 variables para cada ciudad. Los temas que incluye son poblacin, indicadores sociodemogrficos, indicadores relacionados con las metas del milenio (educacin, empleo, acceso a servicios de electricidad, agua, saneamiento, condiciones de la vivienda), acceso a tecnologa, migracin y distancia a la costa. Las principales limitaciones que presenta son la periodicidad de los censos, el hecho de que no dispone de datos para todas las variables en todos los pases incluidos y la notable ausencia de informacin sobre el Caribe, con la excepcin de Cuba y Repblica Dominicana. Para dar cuenta del universo de aglomeraciones de al menos 20.000 habitantes, sera necesario disponer de datos censales con mayor frecuencia, lo que naturalmente es poco plausible. No obstante, se podra contar con informacin para un conjunto de ciudades para las que las encuestas de hogares que en muchos casos se realizan anualmente tuvieran representatividad estadstica e ir actualizando la base a medida que se hicieran censos o levantamientos de datos especficos.
Muestra de mapas que representan geogrficamente fenmenos urbanos

Ao 2000

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

Otro punto importante a la hora de considerar la informacin sobre ciudades es la posibilidad de representar espacialmente algunos fenmenos y su evolucin, lo que se puede lograr mediante un sistema de coordinadas (x e y) que permiten localizar espacialmente las aglomeraciones. Eso posibilita dos tipos de imgenes (mostradas en la ilustracin). En el primer caso, cada aglomeracin es representada con un punto en el espacio, escalado de acuerdo a un atributo (en este caso, la poblacin). Un inconveniente de este tipo de representacin es que no da cuenta precisa de la extensin de la aglomeracin en el espacio. Es una limitacin que no encuentra el mapa de polgonos, un mtodo en el que las aglomeraciones resultan de la suma de los polgonos menores y que enfrenta el problema de la definicin de urbano o rural de alguno de los polgonos de los niveles locales. Lo importante de ambos mtodos es la posibilidad de representar en el espacio buena parte de los fenmenos que se pretenden describir y el hecho de que, en Amrica Latina y el Caribe, hay capacidad para realizar este tipo de georreferenciacin.

relevantes. Algo similar ocurre con la literatura de referencia, utilizada no con fines argumentales, sino como forma de ilustracin emprica. Otra limitacin impacta directamente al corazn conceptual de este tipo de investigaciones. Los estudios urbanos son un campo ms que frtil en materia de reflexin conceptual y presentan una efervescencia reflexiva con los fenmenos registrados en los ltimos aos. Pero, en un informe de esta naturaleza, las definiciones y categoras conceptuales y de variables tienden a difuminarse. En muchos casos, la forma de medir los fenmenos depende de la metodologa utilizada para hacerlas comparables y de los objetivos que se buscaban. En otros, desarrollos conceptuales muy ricos naufragan en ilustraciones empricas debido a la insuficiente disponibilidad de datos. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que, para un conjunto de pases, el grado de detalle de una variable (por ejemplo, la cantidad de sectores econmicos sobre los que se reporta la poblacin ocupada) est condicionada al que presentan los pases incluidos en el anlisis (siempre tendr que ajustarse al que presenta el menor nivel de desagregacin). Otras limitaciones, naturales en cualquier investigacin, surgen del tema y el instrumento. Las primeras estn relacionadas con la forma de medir algn tema particular, o de preguntar y observar en las encuestas. Por ejemplo, la variable acceso a agua potable deja entrever que no necesariamente se est conociendo la calidad del agua. En el tema de la tenencia segura de la vivienda, dependiendo del pas, el hecho de que una persona declare no tener documentos de propiedad del terreno no significa necesariamente que no tenga tenencia segura. En cuanto a las segundas, existen limitaciones ligadas al tipo de relevamiento, que se podran calificar de ms clsicas y proceden de las tensiones propias entre censos, encuestas de hogar y levantamientos especficos. Mientras que los censos tienen la enorme ventaja de abarcar el universo nacional, en general, abordan menos cantidad de temas, con menor profundidad y periodicidad (cada 10 aos). Por otro lado, las encuestas de hogares presentan mayor frecuencia, tratamiento de ms temas y algo ms de profundidad, aunque con una capacidad de desagregacin mucho ms baja (especialmente entre aglomeraciones). En cuanto a los estudios especficos que aportan informacin ms precisa sobre algunos temas, aunque sean peridicos, generalmente cubren un universo muy parcial no siempre estable en cuanto a la composicin de la muestra- y con escasa capacidad de desagregacin. Finalmente, existe una limitacin de carcter geogrfico que es la muy baja disponibilidad de informacin para el Caribe. Esto indudablemente maximiza todas las debilidades implicadas en los obstculos mencionados a la hora de llegar a conclusiones sobre el conjunto de la regin.

Lmites de los datos y obstculos de investigacin


La gestin de la informacin para la elaboracin de este informe fue desvelando un conjunto importante de limitaciones y obstculos que vale la pena destacar. El listado que sigue dista de ser exhaustivo, pero demarca reas en las que probablemente la informacin disponible est por debajo de la que se necesitara para reflejar algunos fenmenos urbanos. Una primera restriccin es de carcter conceptual y metodolgico-operativo. Se trata de la aglomeracin urbana como unidad de anlisis. La delimitacin fsica de la aglomeracin puede implicar transcender registros administrativos que no necesariamente se han adaptado a procesos de expansin territorial y metropolizacin. Muchas veces, se dispone de datos de la ciudad que responden a unidades jurisdiccionales originales, dejando fuera conurbaciones y reas metropolitanas. Adems, es preciso contar con informacin especfica sobre cada aglomeracin y no, por ejemplo, del nivel urbano del pas. Otro obstculo est relacionado con la potencialidad para extraer datos propios generados a nivel nacional o municipal (p.ej., sitios web de institutos nacionales de estadstica o de municipalidades concretas) y no de entidades de consolidacin de informacin comparada. Buena parte de la informacin necesaria podra llegar a ser recolectada de fuentes nacionales o locales, pero esto requiere tiempo y recursos considerables para procesar grandes volmenes de informacin. Adems, la ausencia de estandarizacin de la informacin genera serias dudas sobre la comparabilidad, cobertura y otros aspectos

Anexos

185

Hacia una plataforma de datos


La redaccin de un informe regional con cierta periodicidad podra convertirse en un elemento vertebrador de un sistema de informacin continua sobre ciudades en Amrica Latina y el Caribe. Instancias como estas permiten conocer las limitaciones y necesidades de informacin y comenzar a corregirlas, al menos parcialmente. Al mismo tiempo, contar con sistemas robustos de informacin tiene un impacto positivo sobre la calidad de este tipo de publicaciones en tanto permitira concentrar esfuerzos en aspectos analticos y en profundizar en temas para los que ya se conoce la informacin bsica. Una de las constataciones realizadas durante la redaccin de este informe es que el grado de acumulacin de datos es muy significativo. ONU-Habitat registra varios esfuerzos dirigidos a sistematizar informacin, que han dejado, entre otras cosas, un enorme arsenal conceptual y metodolgico en materia de indicadores urbanos y sistemas de informacin. Por tanto, el punto de partida para una plataforma de informacin sobre ciudades debera ser la acumulacin lograda desde ONU-Habitat y otras instituciones regionales, entre las que se destaca la CEPAL, por su nfasis en el tratamiento de las ciudades como unidad de anlisis. Otras instituciones, como la CAF o PNUMA se han interesado en las ciudades desde temticas especficas. En el mediano y largo plazo seria necesario definir aquellos temas que se consideran prioritarios para el anlisis. Si bien en un principio las posibilidades estaran limitadas bsicamente a datos censales y de encuestas de hogares y los derivados de la localizacin geogrfica, existen varios temas candidatos a ser incluidos. Entre ellos se podran contar: agua y saneamiento con mayor detalle, movilidad, mercado de suelos, dficit de vivienda y calidad de la vivienda en general, espacios pblicos, gasto pblico sectorial a nivel de ciudad, tugurios e informalidad y competitividad, capital humano y creacin de riqueza.

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

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Estado de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe 2012

ESTADO DE LAS CIUDADES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE 2012


Rumbo a una nueva transicin urbana
Con un 80% de su poblacin residiendo en ciudades, Amrica Latina y el Caribe es la regin ms urbanizada del planeta. En ella se encuentran algunas de las ciudades ms grandes y conocidas, como Ciudad de Mxico, So Paulo, Buenos Aires, Ro de Janeiro, Bogot, Lima o Santiago, pero la regin tambin cuenta con centenas de ciudades de menor tamao que despuntan por su dinamismo y creatividad. Esta edicin del Estado de las Ciudades de Amrica Latina y el Caribe presenta un panorama actual del mundo urbano en la regin, incluyendo las condiciones demogrficas, econmicas, sociales, ambientales, urbansticas e institucionales en las que se desarrollan las ciudades. Despus de dcadas en las que los gobiernos parecan no poder responder a los desafos de crecimiento urbano acelerado, la regin se encuentra en una encrucijada. En principio, estn reunidas las condiciones que pudieran permitir la transformacin de las ciudades latinoamericanas y caribeas hacia un modelo ms equitativo, ms prspero y ms sostenible. Sin embargo, la velocidad de la urbanizacin ha tenido un alto costo social, econmico y ambiental. En su conjunto, las ciudades de Amrica Latina y del Caribe siguen siendo las ms inequitativas del planeta. Tambin enfrentan desafos vinculados con la velocidad de la urbanizacin y los modelos de expansin territorial que han adoptado, as como los derivados de la poca experiencia que existe en el manejo de las megaciudades y su relacin con el resto del territorio. La transicin urbana, en su concepcin tradicional, est prcticamente culminada en casi todos los pases de la regin. Las ciudades deben ahora prepararse para una segunda transicin urbana que garantice una distribucin ms equitativa del bienestar y la prosperidad entre todos sus ciudadanos. No hay recetas nicas ni solucin milagro, pero no cabe duda de que las ciudades de la regin tienen experiencia, conocimientos y determinacin suficientes para responder a los desafos del desarrollo urbano con la creatividad que caracteriza a esta parte del mundo.

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos


Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe

Rua Rumnia, 20. Rio de Janeiro, Brasil. CEP: 22240140 Tel.: +55 21 32358550 rolac@onuhabitat.org www.onuhabitat.org