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DESAFIOS DE EXPANSO DAS RECEITAS FISCAIS EM MOAMBIQUE

Rogrio Ossemane

INTRODUO
As receitas fiscais representaram, no perodo de 1999 a 2008, cerca de 86% do total das receitas internas do pas, constituindo, no entanto, menos de metade do Oramento do Estado. Como proporo do PIB, as receitas fiscais atingiram o pico deste perodo em 2008, situando-se em 14.2%. Apesar deste crescimento, as receitas mantm-se a um nvel baixo relativamente mdia da frica Austral que ronda os 28% (Bolnick e Byiers, 2009), e bastante abaixo do seu potencial estimado em cerca de 22% do PIB (Varsano et al, 2005; Schenone, 2004). O crescimento das receitas fiscais como proporo das despesas do Estado e do PIB constitui pois um dos principais desafios que o pas enfrenta, como forma de garantir uma maior capacidade domstica de financiar o seu desenvolvimento e, por essa via, de expanso das receitas internas a longo prazo. Este desafio tem sido central na definio do contedo das vrias reformas do sistema tributrio realizadas no pas. Actualmente, vrios estudos (Bolnick e Byiers, 2009; IMF, 2005) consideram que o sistema tributrio em vigor no pas encontra-se em grande medida alinhado com as melhores prticas internacionais para pases de baixo rendimento. No entanto, estes e outros estudos (Kuegler, 2009; Castro et al, 2009; Varsano et al, 2006) apontam como principais problemas prevalecentes a eficcia e eficincia do sistema tributrio e o excesso de benefcios fiscais que so concedidos. Estes benefcios no s reduzem substancialmente e desnecessariamente (Bolnick, 2009; Castel-Branco, 2008; Castel-Branco e Cavadias, 2009; Macamo, 2000) o nvel de arrecadao de receitas, como constrangem os esforos de melhoria da auditoria e cumprimento fiscal por tornarem o sistema excessivamente complexo, absorvendo recursos que poderiam ser melhor empregues na melhoria da eficcia do sistema de colecta fiscal. Este artigo discute os desafios de expanso das receitas fiscais a curto prazo, sem constranger os objectivos de crescimento econmico e das receitas a longo
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prazo, focando a sua anlise no espao que existe para a reduo dos benefcios fiscais. A discusso mostra que o valo dos benefcios tem crescido a um ritmo superior e supera o valor dos benefcios concedidos por via de outros impostos. Adicionalmente, o aumento da respectiva massa tributvel (lucros) tem sido mais acelerado. Estes aspectos fazem com que a reduo dos benefcios ao IRPC apresente o maior potencial de expanso das receitas fiscais. Mais importante ainda, dado o nvel de redundncia dos benefcios concedidos por via do IRPC nas decises de investimento, a sua substancial reduo no apresenta sinais preocupantes para os nveis de actividade econmica. O artigo est estruturado em quatro seces principais. A primeira procede a uma descrio sumria das cinco principais categorias de impostos, nomeadamente: o Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), o Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares (IRPS), o IRPC, os Direitos Aduaneiros (DA) e o Imposto sobre o Consumo Especfico (ICE). Para cada um destes impostos feita uma comparao dos respectivos pacotes fiscais em vigor em 2002 e em 2009 (anos de entrada em vigor de novos cdigos de benefcios fiscais). Segue-se, na mesma seco, a anlise do contributo potencial de cada categoria de imposto atravs da anlise da evoluo dos custos dos benefcios fiscais, da massa tributvel e da carga fiscal mdia por categoria de imposto. Identificada a reduo dos benefcios sobre os rendimentos do capital como os que apresentam maior potencial para expanso das receitas fiscais, a segunda seco procede a uma reviso de literatura que discute a relevncia destes incentivos na atraco de investimento. A ltima seco apresenta os desafios para a mobilizao de receitas fiscais e para investigao futura.

ANLISE COMPARATIVA DO CONTRIBUTO POTENCIAL DE CADA IMPOSTO PARA AS RECEITAS FISCAIS


Esta seco analisa que categoria de imposto oferece melhores oportunidades de expanso das receitas fiscais por via de uma reduo de benefcios fiscais. Para tal, a seco comea por apresentar sumariamente cada uma das cinco categorias de impostos mais importantes, nomeadamente o IRPS, o IRPC, os DA, o IVA e o ICE. Com efeito, estes cinco impostos representaram, em conjunto, 87% do total das receitas fiscais no perodo de 1999 a 2008, distribudos da se134
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guinte maneira: IVA (40%), IRPS (15%), DA (15%), IRPC (11%) e ICE (5%). Esta apresentao foca no grupo de incidncia, na taxa de imposto e, sobretudo, no pacote de benefcios fiscais. Segue-se uma anlise quantitativa do potencial de arrecadao fiscal por via de alguns destes impostos. Esta anlise feita olhando para o custo dos incentivos fiscais, a carga fiscal mdia e a evoluo da matria potencialmente tributvel. O artigo adopta 2002-2008 como perodo de anlise deste trabalho pelo facto de ter sido no ano de 2002 em que foram introduzidas as reformas nos impostos directos, o que depois da reforma dos impostos indirectos em 1998, representou, em grande medida, o culminar do desenho do actual sistema de impostos. 2002 foi igualmente o ano em que entrou em vigor o primeiro Cdigo de Benefcios Fiscais (CBF) que sintetizou os diferentes benefcios espalhados por uma multiplicidade de documentos legais, tendo vigorado at 2008. Para ajudar a pensar na evoluo futura das receitas fiscais, a seco compara o pacote fiscal vigente neste perodo com o vigente a partir de 2009, data em que entrou em vigor o segundo CBF. Esta comparao foca sobretudo nos incentivos fiscais que onde residem as principais diferenas entre os pacotes fiscais em vigor nestes perodos.

DESCRIO COMPARATIVA DO PACOTE FISCAL POR IMPOSTO EM 2002 E EM 2009


O IMPOSTO DO RENDIMENTO DE PESSOAS COLECTIVAS O IRPC incide sobre o rendimento das empresas e substituiu, sobretudo, o antigo imposto de contribuio industrial. O imposto cobrado a uma taxa de 32%, sendo que, para as empresas sem contabilidade organizada, e com volume de negcios anual entre 100.000Mt e 1.500.000Mt, estava disponvel um regime simplificado que previa o pagamento de uma taxa de 20% do valor das vendas determinado pelas entidades tributrias com base em indicadores tcnico-cientficos. Este regime foi substitudo em 2009 pelo Imposto Simplificado para os Pequenos Contribuintes (ISPC), que corresponde a uma taxa de 3% aplicvel s vendas brutas das empresas com volumes de negcios inferiores a 2.500.000Mt e superiores a 750.000Mt (o ISPC substituiu igualmente o regime simplificado do IVA). As empresas com vendas inferiores a 100.000Mt (750.000Mt a partir de 2009) esto isentas do IRPC. O quadro 1 lista os principais benefcios fiscais concedidos por via da reduo da taxa ou do valor (no caso do Crdito Fiscal por Investimento CFI) do IRPC a ser pago.
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QUADRO 1 BENEFCIOS FISCAIS POR VIA DE REDUES NA TAXA DO IRPC E NO VALOR DO IRPC A SER PAGO
SECTOR POR PROVNCIAS 2002 CFI que garante durante 5 anos um desconto no IRPC de 15% do valor do investimento realizado nas prov. de C. Delgado, Inhambane e Niassa, 10% em Gaza, Sofala, Tete e Zambzia e 5% em Maputo, Nampula e Manica. Desconto de 80% na taxa do IRPC at 2012 O pacote por do CFI por provncias reforado em 3 pontos percentuais. Desconto de 60% na taxa do IRPC durante os primeiros 10 anos. 2009 CFI que garante durante 5 anos fiscais um desconto no IRPC de 5% do valor total do investimento realizado na cidade de Maputo e de 10% para as restantes provncias. Desconto na taxa do IRPC de 80% at 2015; 50% entre 2016 at 2025. Sujeito aos benefcios gerais e outros especficos aplicveis. Iseno total nos primeiros 10 anos; desconto de 50% entre o 11 e o 15 ano; 25% no restante tempo de vida do projecto. CFI que garante durante 5 anos fiscais um desconto no valor do IRPC de 20% do valor total do investimento. Operadores Iseno total na taxa do IRPC nos primeiros 5 anos, 50% entre o 6 e o 10 ano, 25% no restante tempo de vida do projecto. Empresas iseno total nos primeiros 3 anos, 50% do 4 ao 10 ano, 25% do 11 ao 15 ano. n.a. INFRA-ESTRUTURAS PBLICAS PELO SECTOR PRIVADO OU POR PPPS PARQUES DE CINCIA E TECNOLOGIA PROJECTOS DE GRANDE DIMENSO* Empresas de ZEEs de servios reduo de 50% nos primeiros 3 anos. Desconto de 80% na taxa do IRPC nos primeiros 5 anos, 60% do 6-10 ano e 25% do 11-15 ano. Iseno total nos primeiros 5 anos, 60% do 6-10 ano e 25% do 11-15. Sujeito aos benefcios gerais e outros especficos aplicveis.

AGRICULTURA (E AQUACULTURA EM 2009) HOTELARIA E TURISMO ZONAS FRANCAS INDUSTRIAIS (ZFIs)

ZONAS DE DESENVOLVIMENTO RPIDO (ZDRs) ZONAS ECONMICAS ESPECIAIS (ZEEs)

CFI que garante durante 5 anos fiscais um desconto no valor do IRPC de 20% do valor total do investimento.

n.a. O pacote do CFI por provncias duplicado. Beneficiam ainda de descontos excepcionais concedidos pelo Conselho de Ministros. Minas desconto de 25% na taxa do IRPC durante os primeiros 5 anos de produo para investimentos acima de US$ 500.000. Petrleos Desconto de 25% na taxa do IRPC durante os primeiros 8 anos.

MINAS E PETRLEOS

Eliminadas (com efeitos para projectos aprovados a partir de 2010)

FONTE CBF, 2002; CBF, 2009; Lei 13/2007 e Bolnick e Byiers, 2009 NOTA N.A.: Sem definio especfica do sector no respectivo cbf. (*) Investimento mnimo no valor de US$ 500.000.

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preciso notar que, a par dos incentivos por via de descontos na taxa do IRPC, existem outros benefcios que so aplicados sobre o rendimento do capital, por via da reduo da massa tributvel. O quadro 2 sumariza estes benefcios.
QUADRO 2 BENEFCIOS FISCAIS AO CAPITAL POR VIA DE REDUES NA MASSA COLECTVEL SECTOR 2002 2009 Infra-estruturas Pblicas pelo sector privado ou por PPPs: Descontos de 120% na matria colectvel (110% para cidade de Maputo) durante 5 anos.

CRDITO FISCAL POR Infra-estruturas Pblicas pelo secINVESTIMENTO tor privado ou por Parcerias Pblico-Privadas (PPPs): Descontos at 150% na matria colectvel (120% para investimentos realizados na cidade de Maputo) durante 10 anos.

DEPRECIAO ACELERADA Aplicao de taxas de depreciao Aplicao de taxas de depreciao o dobro das taxas normais. Para 1.5 vezes superior s taxas normais. investimentos realizados nos sectores de hotelaria e turismo a taxa triplicada. MODERNIZAO E INTRODUO Desconto de 15% da matria colec- Desconto de 10% da matria colecDE NOVAS TECNOLOGIAS tvel. tvel. FORMAO/TREINAMENTO Durante cinco anos, desconto at 5% PROFISSIONAL da matria colectvel (10% no caso de treinamento para uso de tecnologia de ponta). Durante cinco anos, desconto at 5% da matria colectvel (10% no caso de treinamento para uso de tecnologia de ponta).

FONTE CBF, 2002; CBF, 2009; Lei 13/2007 e Bolnick e Byiers, 2009.

A reviso do CBF 2009 mostra uma imagem mista em termos de reduo e reforo dos benefcios fiscais. Do lado das redues destacam-se quatro grupos principais. Primeiro, os benefcios concedidos por via do Crdito Fiscal por Investimento (CFI) reduziu para as provncias de Cabo Delgado, Inhambane e Niassa, que viram o valor recupervel reduzir em 5%. Para os projectos de grande dimenso e para os sectores de hotelaria e turismo, foram retirados os reforos de 100% e de 3 pontos percentuais respectivamente, tendo passado a estar sujeitos aos mesmos benefcios gerais do CFI em vigor a partir de 2009. Segundo, os projectos de grande dimenso viram igualmente retiradas as possibilidades de gozarem os benefcios excepcionais.1 No entanto, no evidente que isto se ir traduzir numa reduo dos benefcios fiscais aos megaprojectos,
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Por exemplo, a Mozal obteve o benefcio excepcional de substituir o pagamento do IRPC taxa de 32% pelo pagamento de um valor correspondente a 1% das vendas brutas. De acordo com Kuegler (2009), isto representou em 2006 um desconto de cerca de 90% na taxa do IRPC.
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uma vez que tal ir depender do pacote de benefcios aplicvel a cada mega-projecto abrangido pela CBF 2009. Terceiro, os sectores de minas e petrleos perderam os benefcios especficos. O sector mineiro beneficiava de uma reduo de 25% durante os primeiros cinco anos de produo para investimentos acima de US$ 500.000 e o sector petrolfero beneficiava da mesma taxa durante os primeiros oito anos de produo. Estas redues foram eliminadas na reviso do quadro legal que regula as contribuies fiscais das empresas dos sectores mineiro e petrolfero lei 13/2007. Por ltimo, os benefcios aplicados por via da reduo da matria colectvel foram reduzidos, excepo dos incentivos para formao e treinamento profissional. Os reforos dos incentivos em 2009 fizeram-se sentir para as ZFIs, sectores da agricultura e aquacultura, no CFI para 2 provncias, para empresas abrangidas pelo regime simplificado, Zonas Econmicas Especiais (ZEEs), parques de cincia e tecnologia, e para os investimentos privados e Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) em infra-estruturas pblicas. Para as Zonas Francas Industriais (ZFIs), o CBF 2009 reforou o incentivo de reduo da taxa do IRPC em 60% durante 10 anos ao conceder iseno total durante os primeiros 10 anos, reduo de 50%, do dcimo primeiro ao dcimo quinto ano, e de 25% durante o restante tempo de vida do projecto. O sector agrcola beneficiou de uma extenso do desconto de 80% da taxa do IRPC para o sector agrcola de 2012 para 2015, e para 50% entre 2016 e 2025 (estes mesmos benefcios foram estendidos ao sector da aquacultura). O CFI foi reforado em 5% para as provncias de Nampula e Manica e as empresas em regime simplificado passaram a estar sujeitas a uma taxa de 3% sobre as vendas brutas no lugar de 20%. Os parques de cincia e tecnologia, as ZEEs e os investimentos em infra-estruturas pblicas passaram a fazer parte dos sectores com benefcios especficos. Os primeiros passaram a beneficiar de isenes nos primeiros cinco anos, 60% do sexto ao dcimo ano e 25% do dcimo primeiro ao dcimo quinto ano. No caso das ZEEs, os pacotes de incentivos fiscais so divididos em trs tipos de acordo com o tipo de actividade, nomeadamente, operadores e empresas. Para os operadores atribuda iseno total do pagamento do IRPC para os primeiros 5 anos, 50% do sexto ao dcimo ano, e de 25% durante o restante tempo de vida do projecto. Para as empresas, a iseno total cobre os primeiros trs anos de actividade, reduo de 50% do quarto ao dcimo ano e de 25% do dcimo primeiro ao dcimo quinto ano. As empresas de ZEEs de servios beneficiam de uma reduo de
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50% nos primeiros trs anos. No caso do investimento em infra-estruturas pblicas pelo sector privado ou pelas PPPs, a reviso de 2009 oferece redues de 80% na taxa do imposto do IRPC nos primeiros cinco anos, 60% do sexto ao dcimo ano e 25% do dcimo primeiro ao dcimo quinto ano. O IMPOSTO DO RENDIMENTO DE PESSOAS SINGULARES O IRPS incide sobre o rendimento do trabalho (independentemente da fonte de rendimento e contrariamente ao imposto do trabalho substitudo) e inclui 5 escales de rendimento sujeitos a taxas progressivas de 10%, 15%, 20%, 25% e 32%. Estas taxas podem variar para cada escalo de rendimento de acordo com outros critrios como o estado civil e o nmero de dependentes. Beneficiam de iseno os rendimentos anuais inferiores a 36 salrios mnimos, do salrio mnimo mais elevado em 31 de Dezembro do ano a que dizem respeito os rendimentos, ficando o excedente sujeito ao imposto. Os incentivos fiscais atribudos s empresas beneficiam igualmente da segunda categoria do IRPS que abrange os rendimentos de trabalhadores por conta prpria, profissionais e empresas individuais. O IMPOSTO SOBRE O VALOR ACRESCENTADO O IVA entrou em vigor em 1999 em substituio do imposto de circulao e do imposto de consumo, visando eliminar o efeito cascata destes impostos. Este imposto incide sobre o consumo final (uma vez que o IVA pago em consumo intermdio recupervel) tanto dos produtos produzidos em territrio nacional bem como sobre os produtos importados. O IVA cobrado a uma taxa de 17% para as empresas com vendas anuais superiores a 250.000Mt e a uma taxa de 5% sobre as vendas brutas para empresas com volume de negcios inferiores a 250.000Mt e superiores a 100.000Mt que so abrangidas pelo regime simplificado (substitudo em 2009 pelo ISPC correspondente a uma taxa de 3% sobre as vendas brutas das empresas com volume de negcios entre 750.000Mt e 2.500.000Mt). As empresas com vendas inferiores a 100.000Mt (750.000Mt em 2009) esto isentas. O quadro 3 lista os principais benefcios concedidos por via de isenes no pagamento do IVA. A comparao entre os benefcios fiscais concedidos por via do IVA em 2002 e 2009 mostra que os sectores de minas e petrleos viram o perodo de iseno no pagamento do IVA sobre importaes ser reduzido para cinco anos e os bens isentos limitados classe K, para o caso das minas, e, no caso dos petrleos, limitados classe K e uma lista designada de produtos (de acordo com a lei 13/2007).
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QUADRO 3 BENEFCIOS FISCAIS NO PAGAMENTO DO IVA SECTOR CBF 2002 CBF 2009

GERAL Importaes de bens de equipamento Importaes de bens de equipamento classificados na classe K da PA. classificados na classe K da PA incluindo respectivos acessrios e peas sobressalentes. HOTELARIA E TURISMO Sujeito aos benefcios gerais e outros adicionada uma lista de bens consiespecficos aplicveis. derados indispensveis para o desenvolvimento da actividade. ZFIS Importaes necessrias para implan- Importaes necessrias para implantao e funcionamento das empresas tao e funcionamento das empresas ZEES n.a PARQUES DE CINCIA E n.a TECNOLOGIA Importaes necessrias para implantao e funcionamento das empresas Iseno na importao de material e equipamento cientifico, didctico e de laboratrio.

PROJECTOS DE GRANDE Sujeito aos benefcios gerais e outros Bens destinados a implantao e prosDIMENSO especficos aplicveis. secuo da actividade MINAS E PETRLEOS Importao de equipamentos, apare- Minas: importaes de bens da classe lhos, materiais e sobressalentes por K durante 5 anos. tempo indeterminado. Petrleos: Importaes de bens da classe K e uma lista adicional de produtos por um perodo de 5 anos. PRODUTOS Farinha de milho, arroz, po, medicamentos, insumos agrcolas, bens para o sector da sade e educao, servios financeiros e produtos de exportao. Em relao a 2002 adicionada uma lista de outros bens considerados fundamentais para o desenvolvimento das actividades do comrcio e indstria rural.

FONTE CBF, 2002; CBF, 2009; Lei 13/2007 e Bolnick e Byiers, 2009. NOTAS Classe K refere-se a classe de bens de capital. n.a.: Sem definio especfica do sector no respectivo CBF.

Entretanto, os benefcios gerais expandiram as isenes na importao de bens da classe K para incluir os respectivos acessrios e peas sobressalentes. Os sectores de hotelaria e turismo, comrcio rural e indstria rural viram adicionada uma extensa lista de bens considerados indispensveis para as actividades destes sectores. Os projectos de grande dimenso viram as isenes restritas importao de bens da classe K a serem estendidas para bens necessrios implantao e funcionamento das empresas, benefcio igualmente extensivo s empresas em ZEEs e em parques de cincia e tecnologia. Os pequenos contribuintes beneficiaram de uma reduo de 2 pontos percentuais na taxa incidente sobre as vendas brutas.
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OS DIREITOS ADUANEIROS (DA) Os direitos aduaneiros dizem respeito s tarifas a que esto sujeitas as importaes do pas. As taxas prevalecentes encontram-se discriminadas na pauta aduaneira do pas. Esta componente tem tendncia decrescente em grande parte devido aos acordos de liberalizao do comrcio adoptados pelo pas no mbito da SADC, da OMC e de outros acordos que conduzem a maior liberalizao do comrcio. O quadro 4 sumariza os principais benefcios fiscais em vigor em 2002 e em 2009.
QUADRO 4 BENEFCIOS NO PAGAMENTO DE DA SECTOR GERAL INDUSTRIAS TRANSFORMADORAS E DE MONTAGEM CBF 2002 Bens da classe K. CBF 2009 Bens da classe K, respectivos acessrios e peas sobressalentes.

Sujeito aos benefcios gerais e ou- Iseno na importao de mattros especficos aplicveis. rias-primas para empresas com facturao anual no inferior a 3.000.000Mt e com valor acrescentado mnimo de 20%. Sujeito aos benefcios gerais e ou- Aos benefcios gerais adicionada tros especficos aplicveis. uma lista de bens considerados indispensveis para o desenvolvimento da actividade. n.a. Iseno na importao de material e equipamento cientifico, didctico e de laboratrio.

HOTELARIA E TURISMO

PARQUES DE CINCIA E TECNOLOGIA ZFIs ZDRs

Bens necessrios para implantao Bens necessrios para implantao e funcionamento das empresas. e funcionamento das empresas Bens das classes K e I da PA du- Bens necessrios para implantao rante os primeiros 3 anos da imple- e funcionamento das empresas. mentao do projecto. n.a. Bens necessrios para implantao e funcionamento das empresas.

ZEEs PROJECTOS DE GRANDE DIMENSO MINAS E PETRLEOS

Sujeito aos benefcios gerais e ou- Bens destinados a implantao e tros especficos aplicveis. prossecuo da actividade Importao de equipamentos, aparelhos, materiais e sobressalentes por tempo indeterminado. Minas: importaes de bens da classe K durante 5 anos. Petrleos: Importaes de bens da classe K e uma lista adicional de produtos por um perodo de 5 anos.

PRODUTOS

O mesmo para o IVA

O mesmo para o IVA

FONTE CBF, 2002; CBF, 2009; Lei 13/2007 e Bolnick e Byiers, 2009. NOTA N.A.: Sem definio especfica do sector no respectivo CBF

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A comparao entre os benefcios fiscais concedidos em 2002 e 2009 mostra que os sectores de minas e petrleos viram o perodo de iseno no pagamento de DA sobre as importaes reduzido para cinco anos e os bens isentos limitados classe K para o caso das minas e, no caso dos petrleos, limitados classe K e a uma lista designada de produtos (na lei 13/2007). Entretanto, os benefcios gerais expandiram as isenes na importao de bens da classe K para incluir os respectivos acessrios e peas sobressalentes. Os sectores de hotelaria e turismo, comrcio rural e indstria rural viram adicionada uma extensa lista de bens considerados indispensveis para as actividades destes sectores. Os projectos de grande dimenso viram as isenes restritas importao de bens da classe K serem estendidas para bens necessrios implantao e funcionamento das empresas, benefcio igualmente extensivo s empresas em ZEEs e em parques de cincia e tecnologia. As empresas manufactureiras e de montagem com um nvel de facturao no inferior a trs milhes de meticais e valor adicionado mnimo de 20 passaram a estar isentas de direitos na importao de matria--prima. Os mesmos produtos que passaram a beneficiar de isenes no pagamento do IVA nas importaes passaram igualmente a beneficiar de iseno no pagamento de DA na importao. O IMPOSTO SOBRE O CONSUMO ESPECFICO O ICE incide sobre bens considerados de consumo suprfluo (por exemplo, jias), prejudiciais sade e ao ambiente (como, por exemplo, bebidas alcolicas, cigarros, e motores de veculos) a taxas que vo de 15% a 65%. O CBF no providencia a lista especfica de bens que beneficiam de isenes por via do ICE. Estas podem ser encontradas nas isenes especficas por produtos e por sectores (por exemplo, a iseno na importao de veculos motorizados para transporte de bens ou outros bens necessrios para o desenvolvimento das actividades das empresas no caso das empresas em ZFIs e, no caso do CBF 2009, iates importados pelos sectores de hotelaria e turismo). A comparao entre os benefcios fiscais em vigor no incio de 2002 e a partir de 2009 mostra que, em relao ao pagamento do IVA, dos DA e do ICE, a quantidade de sectores gozando de benefcios especficos e a quantidade de bens isentos foram claramente aumentados. Apenas os sectores de minas e petrleos viram os seus benefcios reduzidos, tendo esta reduo incidido na limitao aos bens da classe K e a uma lista adicional de equipamentos necessrios para o desenvolvimento da actividade e na reduo do perodo de tempo de iseno que
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foi limitado a cinco anos. No entanto, sendo que o grosso das importaes deste tipo de bens de capital e equipamento , em geral, efectuado dentro dos primeiros cinco anos de actividade, o impacto da limitao temporal tender a ser limitado. No que diz respeito ao IRPC (e a segunda categoria do IRPS), a grande diversidade de sectores sofrendo redues de benefcios, ou beneficiando de reforos e outros ainda beneficiando de redues e reforos simultaneamente, torna o balano um pouco mais complicado de avaliar. Este balano vai depender igualmente da hierarquia dos benefcios aplicveis. Por exemplo, um projecto de grande dimenso ou um projecto de hotelaria e turismo localizados numa ZFI podero beneficiar dos incentivos mais generosos concedidos s ZFIs? Apesar de deixar claro que os benefcios no so cumulveis, o CBF no deixa clara a hierarquia dos benefcios fiscais. Se os projectos puderem optar pelo pacote mais generoso, tal ir contribuir para um aumento dos custos dos benefcios (medido pelo custo dos benefcios como proporo da receita arrecadada). No final, os custos dependero do padro do investimento a ser realizado no pas abrangido pelo CBF 2009. Por exemplo, projectos aprovados a partir de 2010 nos sectores de minas e petrleos devero contribuir para a reduo do custo dos benefcios uma vez que estes foram reduzidos. Os outros investimentos realizados em ZFIs, ZEEs e Parques de cincia e tecnologia e que beneficiem dos incentivos especficos para estas reas iro contribuir para o aumento dos custos, uma vez que os benefcios aumentaram. O generoso e complexo pacote de incentivos fiscais prevalecente e a expanso dos benefcios concedidos s ZFIs e s ZEEs sob o argumento de atrair investimento levantam quatro preocupaes principais. Primeiro, entra em contradio com algumas das caractersticas desejveis do sistema tributrio e, mais especificamente, de vrias das boas prticas definidas no quadro da reforma fiscal em Moambique. Com efeito, (i) quando os benefcios fiscais so irrelevantes nas decises de investimento (o que se tem revelado a regra) entram em contradio com os objectivos de alargamento da base tributria e constrangem a possibilidade de reduo da carga fiscal geral, tornando-a mais atractiva para o investimento em geral (exceptuando os benefcios concedidos a microempresas cuja massa tributvel muitas vezes no justifica o esforo da administrao fiscal); (ii) o pacote de incentivos fiscais, ao beneficiar os grandes investimentos em detrimento das pequenas e mdias empresas (Byiers, 2009), confere alguma regressividade tributao das empresas; (iii) as motivaes para o tipo de mudanas geradas no so claras. Por exemplo, qual a vantagem em reduzir os benefcios por via do CFI paralelamente a um reforo das
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isenes no IRPC, como no caso dos investimentos em infra-estruturas pblicas (exactamente em oposio aos argumentos que, de acordo com Bolnick (2004), so avanados por grande parte de especialistas em fiscalidade que apresentam o CFI como sendo a modalidade de incentivo fiscal mais custo-efectiva, transparente e simples); (v) tornam o sistema fiscal excessivamente complexo para as capacidades existentes devido enormidade e complexidade dos benefcios fiscais concedidos, desviando recursos dos esforos de tributao. Segundo, dado o grande foco da estratgia de desenvolvimento industrial nas ZFIs e ZEEs, o seu crescimento ser feito com um alto custo dos benefcios fiscais relativamente arrecadao fiscal, sobretudo se estes no forem determinantes na atraco dos investimentos. Adicionalmente, no est excluda a possibilidade dos incentivos fiscais poderem eventualmente causar desinvestimento nas empresas que deles no beneficiam quer por via da distoro do ambiente de competio quer pela limitao dos gastos pblicos (em virtude do aumento das receitas fiscais abdicadas para isenes) em bens e servios que promovam a actividade econmica das pequenas e mdias empresas que so as que mais necessitam da interveno do Estado. Terceiro, na medida em que revelam uma postura do governo cada vez mais benevolente em relao abdicao de receita fiscal por via de isenes fiscais, reduzem a fora do argumento para renegociao dos excessivos benefcios concedidos aos megaprojectos com um potencial significativo de aumento do espao fiscal.

EVOLUO DOS CUSTOS DOS INCENTIVOS FISCAIS, DA MASSA TRIBUTVEL E DA CARGA FISCAL POR CATEGORIA DE IMPOSTO
Esta seco foca a sua anlise no custo dos benefcios fiscais, na evoluo da massa tributvel e da carga fiscal por cada categoria de imposto. No entanto, no que diz respeito ao IVA e ao ICE, a anlise refere-se apenas parte que incide sobre as importaes. Isto deve-se ao facto de os dados disponveis atravs da Conta Geral do Estado (CGE) no considerarem o custo dos benefcios concedidos em produtos adquiridos no mercado domstico o que, em grande parte, pode ser explicado pelo maior peso dos valores arrecadados e, sobretudo, dos benefcios fiscais concedidos por via das importaes. Em relao aos valores dos incentivos fiscais por via do IRPC apresentados pela CGE, fica a ideia de que estes no incluem pelo menos os incentivos concedidos Mozal. Com efeito, uma comparao dos dados apresentados pela CGE com estimativas feitas por Kuegler (2009) sobre os custos dos benefcios fiscais concedidos Mozal por via da tributao dos rendimentos do capital em
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2006 mostra que estes superam os dados apresentados pela CGE em cerca de 500%. Portanto, a excluso da Mozal conduz a uma enorme subestimao dos custos dos benefcios fiscais (mais particularmente dos concedidos por via do IRPC). Comeando pela anlise da evoluo dos custos dos incentivos fiscais, constata-se que, de acordo com a tabela 1, entre 2002 e 2008, o custo dos benefcios fiscais anuais concedidos por via do IRPC cresceu em 3 273%, seguido do ICE (755%), do IVA (708%) e dos direitos aduaneiros (674%). Em termos proporcionais, os benefcios fiscais sobre o IRPC representaram, em 2008, 73% do custo total dos benefcios fiscais, seguido do IVA (16%), dos DA (9%) e do ICE (2%).
TABELA 1 EVOLUO DOS BENEFCIOS FISCAIS, 2002-2008 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 VARIAO, 2002-08 (%) 3.273 674 755 708 1.696 PESO EM 2008 (%) 73 9 2 16 100

CATEGORIA DE IMPOSTO IRPC (*) IRPS Direitos Aduan. ICE (importaes) IVA (importaes) Total

MILHES DE METICAIS 172 92 22 160 446 622 85 7 133 847 345 351 46 414 1.157 342 173 438 60 670 1.683 517 823 272 1.534 3.147 3.967 1 923 113 1.857 6.861 5.835 712 188 1.292 8.027

FONTE Repblica de Moambique (vrios anos). NOTA (*) Para 2002 e 2003 os dados da CGE referem-se a contribuio industrial.

Este peso considervel de benefcios fiscais concedidos por via do IRPC reflecte-se num baixo contributo fiscal do rendimento do capital, chegando a ser inferior ao contributo do rendimento do trabalho para todo o perodo em anlise (representando em mdia 72% deste no mesmo perodo) ver grfico 1. Este contributo do capital inferior ao do trabalho torna-se mais evidente quando se compara o potencial da massa tributvel. Ou seja, comparando os lucros com as remuneraes dos trabalhadores, constata-se que os primeiros superam largamente os segundos. Este artigo usa os dados do Inqurito Anual s Empresas (IAE) do Instituto Nacional de Estatstica (INE) para obter uma estimativa da proporo dos lucros em relao s remuneraes do trabalho. De acordo com o IAE 2007 nico ano para o qual os dados necessrios esto disponveis , a
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remunerao total dos trabalhadores em 2007 foi de 17 354 milhes de meticais. Os lucros das empresas (calculado como a diferena entre os proveitos totais e os custos totais) foram de 43 383 milhes de meticais. Estes dados sugerem uma massa tributvel por via do IRPC 250% superior massa tributvel por via do IRPS. Sendo que no mesmo ano os montantes arrecadados pelo IRPC representaram 90% dos montantes arrecadados pelo IRPS, isto sugere que a carga fiscal mdia sobre o trabalho foi, em 2007, 280% superior carga fiscal mdia sobre o capital. Para o mesmo ano, a carga fiscal mdia do conjunto de impostos sobre as importaes (IVA, DA e ICE) foi 120% superior carga fiscal do IRPC.
GRFICO 1 EVOLUO DO IPRS E DO IRPC, 2002-2008 (EM MILHES DE METICAIS A PREOS CORRENTES) 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0

2002 IRPS

2003

2004

2005

2006

2007

2008

IRPC E TAXA LIBERATRIA DAS ZONAS FRANCAS FONTE Repblica de Moambique (vrios anos)

Embora no tenha sido possvel obter os dados sobre a evoluo da massa tributvel, o artigo usa a combinao de algumas variveis para obter uma aproximao do comportamento desta varivel. Se considerarmos uma taxa de imposto constante (o que se pode considerar uma assumpo razovel para o perodo em anlise exceptuando no caso dos DA), teremos que o somatrio dos montantes absorvidos pelos impostos e pelas isenes representam uma proporo fixa da respectiva massa tributvel. Assim, podemos usar a evoluo do somatrio das receitas arrecadadas e das isenes fiscais como proxy para evoluo da massa tributvel identificada pelo sistema tributrio.
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Adicionalmente, podemos assumir que a massa tributvel identificada pelo sistema tributrio representativa da massa tributria gerada pela economia. A grande limitao deste procedimento a de assumir um impacto nulo da variao da eficcia do sistema de colecta de impostos (na identificao da massa tributvel, sua tributao e concesso das devidas isenes) nos montantes de impostos arrecadados e de isenes. Isto , assume que as variaes no somatrio destes montantes so determinadas apenas pelas variaes dos volumes de actividade econmica. Embora esta seja uma assumpo rgida, o procedimento permite a melhor aproximao possvel do comportamento das massas tributveis com base nos dados disponveis. Obviamente, os resultados e anlises que deles derivam devem ser tomados como hipteses, sendo que os resultados e a sua interpretao merecem ser revistos medida que os dados necessrios se forem tornando disponveis. A relevncia destas hipteses e do raciocnio derivado reforada pelo facto de o foco da anlise residir na comparao das variveis analisadas e no tanto nos nmeros absolutos, sendo que as diferenas significativas encontradas nestas comparaes conferem uma margem de verificao das hipteses desenvolvidas sem necessidade de que os pressupostos adoptados se verifiquem a 100%. Dito isto, podemos proceder anlise da evoluo da massa tributvel, da carga fiscal e da relao entre o crescimento da massa tributvel e do rcio Receitas Fiscais/Produto Interno Bruto (RF/PIB). Usando a taxa de crescimento do somatrio dos montantes arrecadados e das isenes (parciais ou totais) como proxy do crescimento da massa tributvel, verificamos que a massa tributvel por via do IRPC a que cresce mais rpido (a uma taxa mdia anual de 54%), seguido do IRPS (29%), ICE (23%), IVA (21%) e DA (14%). Isto fez com que a massa tributvel por via do IRPC se tornasse a maior nos ltimos 2 anos, seguida, em ordem decrescente, pelo IVA, IRPS, DA e ICE ver grfico 2. Desta forma, fica claro que, considerando a evoluo da massa tributvel, o maior potencial de crescimento da receita fiscal reside na tributao aos rendimentos das empresas. Pode-se obter uma aproximao da evoluo da carga fiscal atravs da evoluo do rcio receitas arrecadas/massa tributvel. Os dados sugerem que, entre 2002 e 2008, a carga fiscal mdia do IRPC foi a que mais reduziu (-31 pontos percentuais), depois dos DA (-12 p.p.), IVA (-9 p.p.), ICE (-9 p.p.) e IRPS (0 p.p.).

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GRFICO 2 EVOLUO DA MASSA TRIBUTVEL DE ACORDO COM A CATEGORIA DE IMPOSTO, 2004-2008 (EM MILHES DE METICAIS) 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0

2002 IRPC +ISENES

2003

2004 IVA + ISENES

2005 IRPS + ISENES

2006

2007

2008 ICE+ISENES

DA+ISENES

FONTE Repblica de Moambique (vrios anos)

O grfico 3 d-nos uma ideia do comportamento anual da carga fiscal mdia, ao mesmo tempo que nos mostra como evolui o custo das isenes em proporo das receitas arrecadadas (o aumento do rcio isenes/receitas arrecadas sugere uma reduo da carga fiscal mdia e uma reduo do mesmo rcio sugere o inverso). Para todo o perodo em anlise, excepo de 2006, o peso dos incentivos em relao arrecadao foi maior para o IRPC quando comparado com os outros impostos, sendo que, em 2008, os custos dos benefcios fiscais superaram os montantes arrecadados. No caso do IVA, o peso mximo dos benefcios fiscais relativamente aos montantes arrecadados foi de 40%, do ICE (39%) e dos DA (16%). O grfico 4 agrega os impostos que incidem sobre as importaes (IVA, DA e ICE) para facilitar a comparao visual. Pelo grfico fica evidente a ideia de uma carga fiscal substancialmente menor para o caso do IRPC, e que se reduz vertiginosamente nos ltimos 2 anos. A carga fiscal mdia sobre as importaes atravs do IVA, dos DA e do ICE reduziu ao longo do perodo em anlise (mas a um ritmo mdio anual inferior ao da reduo da carga fiscal sobre os lucros) excepo do ltimo ano em que aumentou.

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GRFICO 3 EVOLUO DOS MONTANTES ISENTOS COMO PROPORO DOS MONTANTES ARRECADADOS POR IMPOSTO, 2002-2008 (%) 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%

2002 IRPC

2003

2004

2005 ICE (importaes)

2006

2007 IVA (importaes)

2008

Direitos Aduaneiros

FONTE Repblica de Moambique (vrios anos)

GRFICO 4 EVOLUO DOS MONTANTES ISENTOS COMO PROPORO DOS MONTANTES ARRECADADOS POR VIA DO IRPC E DOS IMPOSTOS SOBRE IMPORTAES (IVA, DA e ICE), 2002-2008 (%) 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%

2002 IRPC

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Impostos sobre importaes

FONTE Repblica de Moambique (vrios anos)

Este crescimento do rcio benefcios/arrecadao significa que os ganhos de eficcia na colecta fiscal e/ou que o crescimento dos lucros na economia esto a ser maioritariamente absorvidos pelas isenes (e em propores crescentes nos ltimos dois anos). Embora o primeiro cenrio seja igualmente problemtico por
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revelar uma decrescente capacidade de transformar a eficcia da colecta fiscal em receitas fiscais, a hiptese deste crescimento ser tambm reflexo do segundo cenrio ainda mais preocupante por dois motivos principais. Primeiro, sendo que a carga fiscal mdia sobre o capital se encontra a nveis baixos (por exemplo, comparativamente carga sobre o trabalho), esta reduo de questionar. preciso realar que esta reduo no se deve reduo da taxa de imposto sobre o capital mas sim ao aumento de projectos beneficiando de isenes. Este aspecto distorce o ambiente de competio, colocando as empresas que no beneficiam de isenes maioritariamente as pequenas e mdias em situao cada vez mais desfavorvel relativamente ao resto das empresas. Adicionalmente, conforme discutido na seco seguinte, estes benefcios so em geral redundantes nas decises de investimento das empresas que deles beneficiam e no estando excluda a possibilidade de produzirem um efeito de desinvestimento nas decises das empresas que deles no beneficiam por via da distoro do ambiente de competio ou por via da limitao dos gastos pblicos como consequncia da limitao do espao fiscal do governo. O segundo motivo est ligado sustentabilidade do crescimento das receitas fiscais como proporo do PIB. Quando a taxa de impostos no varia, o crescimento das receitas fiscais determinado pela variao da taxa e estrutura de crescimento da economia, e por uma maior eficcia no sistema de colecta fiscal. Sendo que os ganhos de receita adicional por via da melhoria do sistema de colecta fiscal tendem a reduzir medida que o sistema melhora (porque o peso das receitas que escapa ao sistema vai reduzindo), a sustentabilidade do crescimento das receitas fiscais (em proporo do PIB) fica cada vez mais dependente da elasticidade das receitas fiscais em relao ao PIB. Ou seja, dependente da ligao entre este crescimento das receitas fiscais e as dinmicas de crescimento da economia (velocidade e estrutura). Por exemplo, qual o contributo do crescimento do sector da agricultura ou qual o contributo do aumento do consumo ou qual o contributo do aumento dos lucros para o aumento do rcio RF/PIB? Em relao ao contributo do aumento dos lucros, verifica-se que, se a carga fiscal mdia sobre o capital reduz perante uma taxa de imposto fixa isto explica-se pela variao da estrutura dos sectores contribuintes para o lucro total, onde o peso dos sectores beneficiando de incentivos fiscais aumenta a proporo total dos benefcios relativamente aos valores arrecadados e o peso dos lucros no PIB (21% de acordo com os dados do IAE 2007 e das contas nacionais e, em princpio, subvalo150
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rizado pelo facto de o valor dos lucros corresponderem a uma amostra) for superior ao peso do IRPC nas receitas fiscais (13% em 2007) significa que, ceteris paribus, o aumento dos lucros tem contribudo para a reduo do rcio RF/PIB. Isto ocorre mesmo quando o aumento dos lucros eleva os rcios IRPC/PIB e IRPC/RF. Desta forma, uma reduo da capacidade de absoro dos lucros adicionais gerados pela economia sugere um crescente desfasamento entre as dinmicas de crescimento da economia e do crescimento das receitas fiscais como proporo do PIB por via dos ganhos do capital. Por outras palavras, o crescimento econmico que se traduz no crescimento dos lucros na economia tem contribudo negativamente para o objectivo de aumento das receitas fiscais como proporo do PIB. Este aspecto levanta preocupaes em relao sustentabilidade do crescimento das receitas fiscais como proporo do PIB, o que, conforme referido anteriormente, ir depender tambm do padro do investimento e da sua relao com o pacote de benefcios fiscais. Como contra-argumento ao exposto acima, podem ser apresentados os possveis efeitos multiplicadores da reduo da carga fiscal sobre o capital sobre outras fontes de receita. Por exemplo, se os benefcios fiscais sobre o IRPC promovem investimento adicional, ento as receitas fiscais podero expandir por via de outras categorias de impostos impulsionados pelas ligaes geradas por esse aumento do investimento (por exemplo, aumento do IVA por via do aumento do consumo, aumento dos DA por via do aumento das importaes, aumento do IRPS por via do aumento do emprego, etc.). Para alm do facto de estes benefcios em geral serem redundantes (ver seco seguinte), tal teria de ser sustentado por um aumento da carga fiscal mdia nessas outras categorias de impostos.2 No entanto, o facto de os investimentos que beneficiam de incentivos fiscais no pagamento do IRPC em geral beneficiarem de isenes no pagamento de IVA, de DA e outros reduz a possibilidade da ocorrncia desses efeitos multiplicadores positivos sobre as receitas fiscais. Por outro lado, preciso notar que as isenes do pagamento do IVA, do ICE e de outros impostos que reduzem os custos das empresas e aumentam os lucros, que posteriormente beneficiam de isenes no pagamento do IRPC, contribuem para o aumento da disperso entre os lucros e a arrecadao do IRPC e, como tal, para a reduo do rcio RF/PIB.
2

No caso das importaes, porque estas no adicionam ao PIB, o seu aumento no contribui para reduo do rcio RF/PIB e qualquer aumento no valor das receitas arrecadas por via das importaes contribui para o aumento do rcio RF/PIB.
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Em resumo, de acordo com a anlise desenvolvida nesta seco, os factores que sustentam a preferncia pela opo de expanso das receitas fiscais por via da reduo dos benefcios fiscais concedidos por via do IRPC so: O peso e a taxa de crescimento significativamente maiores do custo dos benefcios fiscais concedidos por via do IRPC relativamente aos custos por via de outros impostos; O crescimento da massa tributvel por via do IRPC (lucros) mais rpido do que as massas tributveis das outras categorias de impostos; A carga fiscal mdia comparativamente baixa sobre o rendimento do capital e distribuda de forma bastante desigual entre as empresas beneficirias e no beneficirias de incentivos fiscais, em que as pequenas e mdias empresas aparecem como as mais desfavorecidas; O declnio mais acelerado da carga fiscal sobre os lucros relativamente carga fiscal sobre os outros grandes beneficirios de incentivos fiscais; O facto de a estrutura de incentivos fazer com que o crescimento dos lucros gerados pela economia contribua, ceteris paribus, para a reduo do rcio RF/PIB; Dois aspectos adicionais reforam o argumento: A arrecadao de direitos aduaneiros tem uma tendncia declinante em virtude dos vrios acordos conducentes liberalizao do comrcio a que o pas aderiu (SADC, OMC, APEs, etc.) e, portanto, oferecerem menor possibilidade de arrecadao de receita adicional; O facto de as isenes do IVA se destinarem a suavizar o custo de vida das camadas mais vulnerveis e aumentar a competitividade das empresas. O primeiro aspecto de especial relevncia dados os elevados nveis de pobreza prepara as isenes no IVA para produtos de primeira necessidade. Quanto ao a discusso deve focar a questo sobre qual a forma mais efectiva de estimular as empresas: se por via das isenes sobre o IVA, os DA e o ICE pago em bens
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valecentes e o carcter regressivo dos impostos indirectos refora o argumento estmulo s empresas, e perante a necessidade de reduo de benefcios fiscais,

de investimento e operacionais ou por via de isenes sobre o rendimento

final. Trs aspectos fazem a balana pender para a reduo das isenes sobre

o IRPC: (i) o facto de o IRPC incidir sobre rendimentos positivos; (ii) o facto sobre o rendimento do capital reduzindo a massa tributvel tais como o

de existir uma srie de outros benefcios fiscais que incidem indirectamente crdito do imposto ao investimento (defendido por especialistas como sendo um instrumento mais custo-efectivo, transparente e simples Bolnick (2004)) e a depreciao acelerada; (iii) o reduzido efeito da reduo da carga fiscal soactividade econmica discutido em detalhe na seco seguinte. bre o capital por via das isenes fiscais sobre o IRPC como impulsionador da

A RELEVNCIA DOS INCENTIVOS FISCAIS NO RENDIMENTO DO CAPITAL


Dado o relativamente maior potencial de aumento das receitas fiscais por via do IRPC, mais concretamente atravs da reduo dos benefcios fiscais concedidos por esta via, torna-se necessrio analisar a relevncia destes incentivos na prossecuo dos objectivos que nortearam a sua concesso. Os incentivos fiscais so vistos primeiramente como uma forma de promover investimento no pas (para uma discusso mais detalhada dos argumentos a favor e contra incentivos fiscais veja Bolnick (2009 e 2004). Por esta via espera-se que uma srie de outros objectivos sejam alcanados, tais como a promoo de ligaes produtivas, tecnolgicas e pecunirias, a promoo do emprego, a diversificao da base produtiva, o crescimento econmico, a reduo da pobreza e por a em diante. Obviamente que, para que os incentivos fiscais sejam considerados determinantes no alcance destes ltimos objectivos, necessrio que, em primeiro lugar, tenham sido determinantes na promoo do investimento. Existem duas linhas principais de anlise do impacto dos incentivos fiscais nas decises de investimento, ambas convergentes para indicao da redundncia dos incentivos fiscais. A primeira baseia-se sobretudo na anlise das caractersticas dos projectos implementados no pas, focando nos megaprojectos, e relacionando-as com as teorias econmicas que explicam as decises de investimento e de localizao de projectos desta natureza. A segunda assenta sobretudo numa avaliao emprica baseando-se na anlise de inquritos visando medir a relevncia dos incentivos fiscais nas decises de investimento no pas.
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O primeiro tipo de anlise tem sido patente em vrios estudos desenvolvidos por Castel-Branco, sintetizados em Castel-Branco (2008) e Castel-Branco e Cavadias (2009), e podem ser resumidos nos seguintes pontos: Os megaprojectos tm custos de insucesso (ou sunk costs) muito altos por causa da dimenso e complexidade destes investimentos. Deste modo, estes empreendimentos so pouco sensveis a incentivos de curto prazo ou de ocasio, e muito sensveis s estratgias corporativas globais, dinmicas dos mercados, condies logsticas e de infra-estruturas, acesso barato e seguro a recursos produtivos e custos do capital. Em Moambique estes projectos so orientados para mercados externos maiores e com acordos futuros, investem massivamente na infra-estrutura e logstica de que necessitam, exigem livre repatriamento de capitais, negoceiam preos baixos para as matrias-primas e outros principais insumos locais e isenes de direitos nas importaes de equipamentos e matrias-primas. Na essncia, as decises de investimento e a sua localizao, expanso, escolha de mercados e tecnologia so o resultado da combinao de estratgias corporativas num ambiente oligopolista, em vez de respostas de curto e mdio prazo a incentivos no estruturais. Por outro lado, estes so projectos com interesses estratgicos localizados, quer por serem centrados na explorao de recursos naturais no renovveis (energticos e minerais) com localizao bem definida, quer por serem guiados por estratgias corporativas oligopolistas que determinam a escolha de localizao. Por causa disto, estes projectos no tm interesse em circular procura de incentivos marginais, pois as suas decises locacionais so sempre estratgicas. No caso especfico da Mozal, a sua deciso locacional foi determinada pelos seguintes factores: um subsdio da ESKOM sobre a energia (principal custo da fundio) para incentivar a Mozal a estabelecer-se em Moambique de modo a justificar a interveno da ESKOM na rede de energia Moambicana; e a disponibilidade do Porto da Matola para as importaes e exportaes da Mozal (mais de metade da actividade deste Porto est associada ao comrcio externo da Mozal). Nos restantes casos, a existncia de um recurso natural no renovvel (gs, areias minerais, carvo, etc.) um factor determinante nas decises de localizao do investimento que faz sentido dentro de um quadro estratgico corporativo de controlo e explorao dos recursos.
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A segunda linha de anlise baseada em inquritos foi desenvolvida por Macamo (2000) e Bolnick (2004, 2009). Tirando ilaes a partir de um inqurito realizado a 33 investidores, Macamo mostra que 76% destes teriam realizado os seus investimentos mesmo na ausncia de incentivos fiscais. A partir de um inqurito realizado a uma seleco aleatria de 60 empresas que beneficiaram de incentivos fiscais no perodo de 2005 a 2007, Bolnick (2009) analisa o impacto destes incentivos nas decises de investimento destas empresas. O estudo procura avaliar o impacto dos incentivos fiscais nas decises de investimento, formulando vrias questes que permitem fazer uma verificao cruzada da validade das respostas. As principais perguntas e resultados encontrados foram: Solicitadas a listarem os 3 factores mais preponderantes na sua deciso de investimento, apenas uma das 60 empresas mencionou incentivos fiscais. Quando perguntados sobre a importncia que atribuam aos incentivos fiscais, 16 respondentes (27%) consideraram como de importncia crtica o acesso a importaes de bens de capital livres de direitos aduaneiros enquanto 10 (17%) consideraram os incentivos fiscais relacionados com o rendimento como factor sugere uma taxa de redundncia de 83% para incentivos relacionados com o rencrtico (em 7 casos, ambos os incentivos foram mencionados como crticos). Isto dimento e 73% para incentivos relacionados com iseno de direitos aduaneiros. Perguntados directamente se a empresa teria investido sem benefcios fiscais, a redundncia em relao aos incentivos relativos ao rendimento subiu para importao de bens de capital para 67% (40 empresas). 78% (47 empresas) e baixou em relao s isenes de direitos aduaneiros na Muito poucos projectos que beneficiaram destes incentivos podem ser considerados footloose apenas 7 empresas (12%) consideraram outras opes para relevantes. alm de Moambique e destas nenhuma considerou incentivos fiscais como

Adicionalmente, conforme notado por Castro et al. (2009) e Kuegler (2009), no caso do investimento estrangeiro preciso ter em conta que, se a tributao dos seus retornos obedecem a um regime global de impostos sobre os lucros no qual concedido um crdito de imposto compensatrio pelos impostos pagos em Moambique,
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ento qualquer benefcio fiscal ao IRPC concedido pelo pas ir aumentar os impostos pagos no exterior, no representando qualquer incentivo ao investidor, e equivalendo apenas a uma transferncia de receita fiscal de Moambique para o exterior. Para alm da evidncia de que o impacto dos incentivos fiscais nas decises de investimento so marginais, igualmente til analisar que tipos de investimentos so estimulados por estes incentivos. Isto particularmente til em face do reforo deste pacote para os investimentos realizados nas ZFIs e nas ZEEs, paralelamente ao crescente foco que a estratgia industrial atribui a estas Zonas. Uma anlise cruzada do pacote de incentivos fiscais com a informao microeconmica patente em Bolnick (2009) sugere que a estrutura de incentivos favorece investimentos capital-intensivos com pouco impacto no aumento do emprego.

DESAFIOS
Com vista a atacar o objectivo de expanso das receitas internas do pas por via das receitas fiscais, uma srie de desafios se apresentam. Primeiro, preciso que esteja claro que os benefcios fiscais representam um custo para o pas. O facto de um projecto trazer vrios benefcios lquidos para o pas no justifica automaticamente a concesso de benefcios fiscais. S far sentido incorrer em custos fiscais se a obteno desses benefcios for dependente da concesso dos benefcios fiscais. Num pas que apresenta dfices crnicos nas suas contas pblicas, a concesso de incentivos fiscais no pode ser feita de nimo leve. Para que o pas esteja em condies de analisar a relevncia dos incentivos fiscais, antes da sua concesso necessrio desenvolver um conhecimento mais profundo da quantidade e qualidade dos recursos que o pas possui, o seu valor de mercado (actual e tendncias futuras) e os interesses e dificuldades dos potenciais investidores. Este conhecimento do valor da riqueza do pas , em si, um factor de atraco do investimento, ao mesmo tempo que permite o aumento do poder negocial do pas. Quando aliado a uma maior clareza do que o pas pretende e pode obter da explorao das suas riquezas ao longo do tempo, permite simultaneamente expandir os benefcios da sua explorao (por exemplo, usando a informao sobre as tendncias do valor da produo no mercado para determinar o melhor momento para autorizar a explorao de determinados recursos) e reduzir os custos fiscais (por exemplo, quanto mais rentvel for o produto no mercado, menos relevante se torna a concesso de incentivos fiscais).
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Segundo, necessrio ter sempre presente que tanto as riquezas naturais do pas como as receitas fiscais pertencem ao Estado (portanto, ao povo). Desta forma, a concesso de incentivos fiscais bem como a concesso de direitos de explorao das riquezas do pas deve ser feita de forma transparente para que os cidados do pas possam controlar o uso responsvel do que lhes pertence. Isto particularmente relevante pelo facto de a concesso de benefcios fiscais e direitos de explorao das riquezas do pas se apresentar como uma moeda de troca que pode ser usada por pessoas ligadas ao poder poltico para vender as riquezas do povo a preos irrisrios em troca de ganhos pessoais (trocando as isenes fiscais pelo direito de se tornarem accionistas das empresas beneficirias, por valores monetrios, etc.). Para um controlo efectivo, indispensvel que a transparncia abranja os critrios de atribuio destes incentivos, a quantidade de riqueza gerada por estes projectos e o seu contributo para a economia. Terceiro, os incentivos fiscais, mesmo que relevantes na atraco de investimento, no devem perder o seu foco nos objectivos estratgicos de promoo de emprego, aumento e diversificao da produo e exportaes, formao da mo-de-obra, desenvolvimento tecnolgico, etc. Para tal, no basta tomar a deciso da sua concesso num determinado momento. fundamental que o sistema de concesso de incentivos fiscais esteja ligado a um sistema de monitoria de desempenho determinante para a continuidade dos incentivos e os moldes da sua concesso. Este sistema no s permitiria reduzir os custos fiscais para o pas como funcionaria como um mecanismo para estimular impactos mais positivos dos projectos em relao a indicadores estratgicos de desenvolvimento. Neste mbito, e dado o enorme custo que os incentivos aos megaprojectos representam para o pas paralelamente s evidncias da sua irrelevncia, fundamental que o governo aborde seriamente a possibilidade de renegociao dos contratos firmados. Muitas vezes, tem sido argumentado que a renegociao iria implicar a deteriorao da imagem do pas como destino para o investimento. Um dos problemas com este argumento o facto de assumir que a reviso dos incentivos seria imposta pelo pas aos investimentos em causa. Esta ideia entra em contradio com a noo do termo renegociar. A renegociao significa que o resultado final um acordo atingido com base em discusses entre as partes sem entrar num processo litigioso. Cabe ao governo desenhar e levar avante uma estratgia de renegociao dos contratos com os megaprojectos (incluindo a formao de alianas estratgicas) fortemente suportada por informao credvel sobre os custos e rendimentos destes projectos e por experincias de renegociao de contratos que ocorreram com sucesso em outros pases.
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A eliminao/reduo dos benefcios fiscais deve abrir espao para avaliao da possibilidade de uma reduo da carga fiscal geral sobre o rendimento das empresas sobretudo abordando a questo da dupla tributao dos rendimentos (lucros e dividendos) tornando-a mais atractiva para o investimento em geral e menos discriminatria para as pequenas e mdias empresas, livrando-as da situao caricata de subsidiarem parte dos benefcios aos grandes projectos. Finalmente, uma expanso das receitas fiscais que seja sustentvel a longo prazo depende de como evolui a estrutura produtiva nacional. Desta forma, fundamental que as receitas arrecadadas sejam melhor aplicadas na promoo de dinmicas de expanso, diversificao e articulao da base produtiva. Todos os desafios mencionados requerem uma base de informao extensa e slida. Neste contexto, a investigao joga um papel fundamental na abordagem destes desafios. Portanto, a investigao tambm enfrenta uma srie de desafios. Em primeiro lugar, e mais directamente ligada discusso central feita neste artigo, necessria a verificao dos resultados obtidos nesta anlise atravs da obteno e uso dos dados primrios em substituio da informao usada como proxy. Estes incluem, entre outros, a evoluo da massa tributvel na economia e no sistema tributrio e a incluso dos montantes dos incentivos fiscais concedidos Mozal (e a outros projectos que estejam eventualmente excludos e que em conjunto representem uma proporo significativa dos custos) na informao sobre o custo dos incentivos fiscais. necessrio desenvolver a anlise sobre o potencial de evoluo futura das receitas fiscais tendo em conta as polticas fiscais e o padro de crescimento da economia. Aqui particularmente relevante analisar em detalhe os possveis impactos da alterao do CBF nas receitas, sobretudo tendo em conta o aumento dos benefcios fiscais atribudos s ZFIs e ZEEs que tm ocupado um espao central nas estratgias de expanso da capacidade produtiva do pas. Neste mbito, relevante a extenso e reforo da anlise do impacto dos benefcios fiscais em variveis para alm do impacto nas decises de investimento. Tais variveis incluem a promoo de ligaes produtivas, tecnolgicas e pecunirias, a promoo do emprego e a diversificao da base produtiva. Para perceber e prever as dinmicas de evoluo das receitas fiscais como proporo do PIB, igualmente necessrio investigar a ligao entre o crescimento da economia e a evoluo das receitas fiscais. Isto exige anlises a nvel sectorial do contributo do desempenho econmico para o rcio RF/PIB. A execuo desta anlise requer um maior nvel
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de desagregao dos dados massa tributvel, volume de receitas e de benefcios fiscais, etc., a nvel sectorial o que constitui em si um enorme desafio. Para alm da reduo dos benefcios fiscais, importante explorar outras fontes possveis de receitas fiscais e no fiscais. Por exemplo, os impostos sobre o uso da terra ou, como avanado por Bucuane e Mulder (2009), os impostos sobre o uso de energia, ou ainda a dvida domstica e externa e as parcerias pblico-privadas (analisadas no captulo a seguir). Para um entendimento mais profundo do impacto do sistema fiscal na economia e melhoria da sua concepo e implementao tornando-o mais efectivo no processo de desenvolvimento, fundamental que seja estabelecida a sua ligao com o sistema de despesas pblicas. Isto , como os incentivos fiscais e todo o pacote fiscal se conjuga com a promoo de investimento estratgico por via das despesas pblicas? O que determina as diferentes opes de arrecadao fiscal e de despesas? Quais as oportunidades de tornar esta interaco mais benfica para o desenvolvimento? Este um desafio complexo mas de relevncia extrema para compreender, de forma mais ampla e integrada, como as vrias polticas e estratgias sectoriais, provinciais e nacionais se fortalecem, anulam ou complementam para alcance dos objectivos de desenvolvimento nacional e as oportunidades e desafios que da emergem.

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