TIERRA Y TERRITORIO.

EL CASO BOLIVIANO

Tierra y territorio. El caso boliviano Irene Herniz 1. Estado de situacin El territorio constituye una realidad multidimensional. En primer lugar se expresa la necesidad del dominio sobre la propiedad de los recursos naturales renovables y no renovables, as como la identificacin de lmites jurisdiccionales. De igual manera, el territorio expresa la combinacin de dos facetas, una territorialidad jurisdiccional administrativa del pas y una jurisdiccin de propiedad sobre la tierra. En este contexto, es el factor central sobre el cual se desarrollan procesos de gestin territorial articulados a la consolidacin de sistemas polticos de autoridad. El territorio constituye, sin embargo, un conjunto ms amplio de sistemas, como son las estructuras polticas o sistemas de gobierno, sistemas culturales y rituales, sistemas productivos o tecnolgicos. Cuando se hace referencia a la tierra, se menciona que sta otorga derechos sobre los recursos del suelo y cuando se define territorio se amplan estos derechos en trminos de propiedad a los recursos del subsuelo y vuelo. Tambin hace referencia al reconocimiento de sistemas de autoridad y al ejercicio de otros valores culturales. Por la naturaleza de este documento, el nfasis se encuentra en las dimensiones fsico-geogrficas del territorio. 2. Contexto normativo La Constitucin Poltica del Estado vigente (1995), dispone las bases para la comprensin de los derechos de los pueblos indgenas y comunidades indgenas y originarias en lo que se refiere al acceso y aprovechamiento de los recursos, al establecer que: a) las tierras son de dominio originario de la nacin y corresponde al Estado la distribucin, reagrupamiento y redistribucin de la propiedad agraria, conforme a las necesidades econmico- sociales y de desarrollo rural (art. 165); b) la regulacin por parte del Estado del rgimen de explotacin de los recursos naturales renovables precautelando su conservacin e incremento y las normas especiales que los regulan (art.170); y c) el reconocimiento, respeto y proteccin, en el marco de la ley, de los derechos sociales, econmicos y culturales de los pueblos indgenas que habitan en el territorio nacional (art.171). Adems, en aplicacin de las leyes agrarias y sus reglamentos se consideran sus costumbres o derecho consuetudinario, siempre que no sean incompatibles con el sistema jurdico nacional. El reconocimiento del territorio y el respeto y proteccin de los derechos sociales, econmicos y culturales de los pueblos, son parte constitutiva del Convenio 169 de la OIT ratificado en 1991 por Bolivia, que adquiere un carcter de obligatoriedad y prevalencia sobre las leyes nacionales establecida en la Constitucin Poltica del Estado y en la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (Ley INRA) En este marco legal, la Ley INRA garantiza los derechos de los pueblos y comunidades indgenas y originarias sobre sus tierras comunitarias de origen (TCO), y sus implicaciones econmicas, sociales y culturales, as como el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables disponiendo que: a) los ttulos de las tierras comunitarias de origen otorgan a favor de los pueblos y comunidades indgenas y originarias la propiedad colectiva sobre sus tierras, reconocindoles el derecho a participar del uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables existentes en ellas; b) las tierras comunitarias de origen y las tierras comunales tituladas colectivamente no sern revertidas, enajenadas, gravadas, embargadas ni adquiridas por prescripcin; y, c) la distribucin y redistribucin para el uso y aprovechamiento individual y familiar al interior de las tierras comunitarias de origen y comunales tituladas colectivamente, se regirn por las reglas de la comunidad de acuerdo a sus normas y costumbres (art.3.III, Ley 1715). Desde la perspectiva de los pueblos indgenas y comunidades indgenas y originarias, predomina la dimensin vertical del territorio, en tanto que hace referencia al vuelo o espacio areo, suelo o subsuelo; pero no estn claras las dimensiones horizontales, sobre todo en las tierras altas, es decir, la dimensin espacial que comprende el concepto de territorio en la estructura segmentaria del ayllu como cabildo, ayllu menor, parcialidad, ayllu mayor, marka, suyu u otra entidad ms englobante. En otras palabras, la demanda respecto a la territorialidad como propiedad de los recursos es ms clara en relacin a aquella que se refiere a la territorialidad como una identificacin de lmites. Esto tiene complejas implicaciones en lo que se refiere a la aplicacin del nuevo marco legal. En este contexto, estn bien definidas las relaciones entre el Estado y las poblaciones indgenas en el sentido de que la propiedad de los recursos naturales renovables y no renovables son de dominio originario de la Nacin. La Ley INRA ha otorgado derechos preferentes sobre los recursos naturales no renovables exclusivamente a las comunidades indgenas en la perspectiva de su titulacin como Tierras Comunitarias de Origen, y no as a las comunidades campesinas. Por lo tanto, muchas comunidades campesinas se ven obligadas a cambiar sus formas de titulacin y sus propios usos y costumbres para acceder a derechos preferentes sobre los recursos naturales renovables y a ingresar a un nuevo status jurdico que les otorga la "ilusin " de ser dueos de su territorio como Tierra

Comunitaria de Origen. En este marco, se pretende que todos los indgenas estn titulados como Tierra Comunitaria de Origen, ignorando que los procesos histricos de los indgenas en el pas son mltiples y muchas veces contradictorios. La columna vertebral del reconocimiento de derechos de propiedad y posesin sobre la tierra es el proceso de saneamiento de la propiedad agraria. El saneamiento es definido como el procedimiento tcnico jurdico destinado a regularizar el derecho de la propiedad agraria, de esta manera se constituye en un instrumento para reordenar la tenencia de las tierras; garantizar la seguridad tcnico jurdica de la propiedad agraria legtimamente adquirida; evitar el acaparamiento de tierras; eliminar el mercado ilegal de tierras; identificar tierras que estn sujetas a reversin y aquellas tierras disponibles. Sin el cumplimiento de esta fase del saneamiento no puede existir una nueva distribucin de tierras a partir del desarrollo de procesos de asentamientos humanos. En lo que se refiere a la delimitacin de las jurisdicciones territoriales de los pueblos indgenas, comunidades indgenas y campesinas, estas disposiciones estn dispersas en el marco legal y son contradicctorias, siendo las ms importantes en trminos operativos las siguientes:

Las polticas de participacin popular (Ley N 1551 de Participacin Popular, de 20 de abril de 1994), que uniformizan a las jurisdicciones territoriales administrativas en la seccin municipal y promueven acciones de articulacin de las unidades socioculturales al rgimen municipal a travs de la conformacin de Distritos Municipales Indgenas y Mancomunidades de Distritos Municipales Indgenas. Las polticas de tierras (Ley N 1715 del 18 de octubre de 1996), que crean en la prctica nuevas jurisdicciones territoriales de propiedad para los pueblos indgenas y comunidades originarias sobrepuestas a las jurisdicciones territoriales administrativas municipales. Las polticas de creacin o fusin de unidades poltico administrativas (Ley 2150 de Unidades PolticoAdministrativas, de 20 de noviembre de 2000), ratificadas en la Ley del Dilogo Nacional (2201, que promueven la adecuacin de las unidades socioculturales homogneas, jurisdicciones territoriales indgenas) al rgimen municipal, siempre y cuando presenten una poblacin mayor a los 5 mil habitantes y otros requisitos adicionales.

Resumiendo, el marco legal ha avanzado en la identificacin de las jurisdicciones territoriales indgenas en el contexto de la municipalizacin del pas y en la comprensin de que los pueblos indgenas y comunidades indgenas y originarias gozan de derechos preferentes sobre los recursos naturales renovables. Estos derechos no han sido homologados para comunidades campesinas por cuanto el marco legal los considera como no-indgenas, pese a que la mayora de las comunidades campesinas tambin son indgenas. 3. Contexto institucional El 18 de octubre de 1996 se promulga la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA) que tiene por objeto: a) establecer la estructura y atribuciones del SNRA y el rgimen de distribucin de tierras, b) garantizar el derecho propietario sobre la tierra; c) crear la Superintendencia Agraria, la Judicatura Agraria y su procedimiento; d) regular el saneamiento de la propiedad agraria y, e) definir al SNRA como el organismo responsable de planificar, ejecutar y consolidar el proceso de reforma agraria. La Comisin Agraria Nacional, el Instituto Nacional de Reforma Agraria y el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin y el Presidente de la Repblica forman parte de la estructura orgnica del Servicio Nacional de Reforma Agraria. Entre otras instituciones que no forman parte del SNRA y desarrollan intervenciones en la temtica indgena y del nivel local se encuentran: a) el Ministerio de Asuntos Campesinos, Pueblos Indgenas y Originarios, que tiene como atribucin formular normas, ejecutar y coordinar acciones, para el desarrollo integral del sector campesino, pueblos indgenas y originarios del pas y, b) el Viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin Popular que entre otras atribuciones es responsable de fomentar el fortalecimiento institucional a nivel regional y municipal, as como fortalecer la participacin popular. Adems, el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin a travs de su Unidad de Lmites es responsable de apoyar procesos de creacin o fusin de unidades socioculturales homogneas al rgimen municipal. 4. Contexto operativo El nuevo marco legal del pas no ha contado con una coherente poltica campesino-indgena que canalice los propsitos especficos de dichas leyes en una sola direccin, pese a que las sucesivas leyes promulgadas han aportado cada una de ellas con aspectos sustanciales que han determinado un nuevo marco de derechos para los pueblos indgenas y comunidades originarias. La adecuacin de las comunidades campesino-indgenas a este nuevo marco de derechos es ms compleja. En este contexto, la visin del Estado respecto al tratamiento de los pueblos indgenas y comunidades originarias es contradictoria, particularmente en lo que se refiere a la identificacin de una jurisdiccin territorial, en sus facetas de jurisdiccin territorial administrativa y jurisdiccin de la propiedad de la tierra; desde la perspectiva de los pueblos indgenas y comunidades originarias existen tambin confusiones respecto al alcance y significacin del territorio; por otra parte, en las comunidades de ex hacienda son ms evidentes las ausencias en lo que se refiere al tratamiento de la

propiedad sobre la tierra. Ms an, existen conflictos locales para compatibilizar las jurisdicciones territoriales estatales con las jurisdicciones territoriales indgenas y el derecho propietario privado-familiar sobre la tierra. Al haberse establecido un marco legal excluyente respecto a la existencia en el pas de una poblacin campesina e indgena, se est desconociendo que la mayora de los campesinos son a la vez indgenas, asimismo, se ha desconocido que en el pas existe una combinacin simultnea de derechos propietarios individuales y colectivos. Los avances del saneamiento son mnimos y, a seis aos de una mala aplicacin, la ley no ha logrado el objetivo de otorgar seguridad jurdica a los propietarios. Las reparticiones estatales y de la sociedad civil que conforman el Servicio Nacional de Reforma Agraria no han logrado viabilizar el proceso de reconocimiento de derechos propietarios debido a las confusiones del marco legal, ineficiencia en los procesos de gestin pblica y poca coordinacin interinstitucional. 5. Limitaciones 1. Contexto institucional En general se constata poca coordinacin entre las reparticiones del Estado para la aplicacin compatibilizada del marco legal en: a) articulacin de escenarios de jurisdiccin territorial con procesos de adecuacin de fronteras socioculturales; b) inexistencia de articulacin entre tipos de propiedad con jurisdicciones territoriales y, c) ausencia de una visin relacionada con el hecho de que los escenarios de gestin territorial indgena constituyen la base para a generacin de desarrollo a nivel local. Los procesos de reforma institucional son lentos y no abarcan al conjunto de las reparticiones estatales vinculadas a la problemtica. Existen influencias polticas y de otro orden que tienden a legitimizar las acciones irregulares del Estado. Adems, las instancias consolidadas por el marco legal para realizar el seguimiento al proceso, la Comisin Agraria Nacional y las Comisiones Agrarias Departamentales no realizan una supervisin efectiva a la ejecucin de la poltica de tierras ya que estn sujetas a caprichos de funcionarios pblicos de baja jerarqua y las poblaciones campesinasindgenas no hacen valer sus derechos establecidos en el marco legal porque muchas veces no acreditan a sus delegados o representantes. 2. Contexto normativo La aplicacin del nuevo marco legal ha creado conflictos entre comunarios y comunidades ya que las visiones sobre el alcance y significacin de las disposiciones legales son confusas debido a la poca capacidad del INRA para articular y compatibilizar la aplicacin de las disposiciones legales. Existen deficiencias en el marco legal respecto a la interpretacin de las formas de propiedad de las comunidades campesinas e indgenas, lo que provoca contradicciones entre los propios sistemas de tenencia de comunidades campesinas con el marco legal, que inviabilizan su aplicacin. Es necesario introducir derechos preferentes sobre los recursos naturales, renovables y no renovables para formas de propiedad comunitarias en pueblos indgenas, comunidades campesinas y originarias que garanticen profundizar sus derechos sobre sus jurisdicciones territoriales. Sin embargo esto vara en cada regin del pas. Adicionalmente, la legislacin vigente no ha sido explcita en aspectos centrales que resuelvan la problemtica de la tierra en el pas, ya que no se define la naturaleza del latifundio moderno, en sentido que constituyen propiedades por encima del tamao permitido por la legislacin, ya sean estas explotadas e inexplotadas; la Ley del SNRA ha omitido factores centrales relacionados con una poltica de tierras como ser la regulacin de las ventas y transferencias, regulacin de los derechos de terceros y pueblos indgenas en reas colectivas y disposiciones relativas a tipos de propiedad en el radio urbano. En trminos normativos, es necesario avanzar en una mayor autonoma de las jurisdicciones municipales indgenas, en trminos de desconcentracin de funciones y descentralizacin de recursos, tampoco existen normas legales que delimiten el radio urbano y rural. 2. Contexto operativo En lo que se refiere a las acciones de aplicacin de la Ley 1715, ningn gobierno desde 1953 ha considerado como prioritario el tema de la reforma agraria en la agenda gubernamental. En ms de seis aos de aplicacin de la Ley INRA (y en el marco de un plazo de diez aos), la mayor dificultad del saneamiento es la lentitud de este proceso por factores relacionados con la debilidad institucional, interpretaciones diversas de la ley y ausencia de polticas de tierras. La ejecucin del proceso de saneamiento de la propiedad agraria genera demandas tcnico-jurdicas y financieras, hechos stos que derivan en la insuficiencia del cumplimiento de la ley por parte del Estado, lo que ha generado por otra parte un desincentivo para que los sectores regulados se acojan al cumplimiento de los reglamentos. En la ejecucin del saneamiento de la propiedad agraria no se est tomando en cuenta la problemtica del minifundio, por lo que se corre el peligro de que se contine titulando a miles de productores en su condicin de minifundistas encubiertos en pequeas propiedades. No se busca alternativas de solucin al minifundio y la articulacin entre la

planificacin del desarrollo a nivel municipal con el saneamiento de la propiedad agraria es inexistente. El cumplimiento de la funcin econmico-social no se verifica en terreno. Por ltimo, los procedimientos del saneamiento no identifican la revisin de los procesos de doble dotacin prohibidos por la legislacin agraria anterior que constituyeron la base de la concentracin actual de la propiedad. En general, por la va de las movilizacin y presin de las organizaciones indgenas y no indgenas, se ha conseguido la aplicacin distorsionada de la Ley del SNRA, a travs de la modificacin del Reglamento o disposiciones especficas de menor rango jurdico. En lo que se refiere a la aplicacin de la Ley de Unidades Poltico-Administrativas, el proceso est casi paralizado en el de reconocimiento de las poblaciones indgenas al rgimen municipal. Legislativamente, las relaciones jurisdiccionales entre poblaciones indgenas y Estado estn resueltas. Sin embargo, en la prctica estas polticas no funcionan por la aplicacin desarticulada de las disposiciones legales e interpretaciones excluyentes de la realidad campesina e indgena y por la debilidad institucional de las reparticiones estatales encargadas de su aplicacin, as como dinmicas contradictorias de las propias organizaciones indgenas y campesinas. Existe desinformacin por parte de las unidades familiares campesinas e indgenas en la comprensin global del conjunto del procedimiento y otras disposiciones legales relacionadas lo cual, desde 1953 hasta hoy, ocasiona conflictos en las comunidades respecto a la delimitacin de los linderos y modalidades de titulacin. Por ltimo, el establecimiento de reas protegidas muchas veces ha usurpado los derechos de las comunidades y pueblos indgenas, desconociendo y limitando el acceso humano a ellas, generando prohibicin y proteccin legal, obligando a los pobres rurales a pagar el precio de la conservacin, al privarlos de sus estrategias de sobrevivencia. 6. Tareas 1. Contexto institucional a. El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin y las Prefecturas de los departamentos tendrn que priorizar el saneamiento de tierras garantizando la participacin activa de sus representantes en las comisiones, as como el fortalecimiento de la Unidad de Lmites que garantice una agilizacin del proceso de adecuacin de las fronteras socioculturales al rgimen municipal. Se tendrn que revisar las atribuciones y la reestructuracin de la Comisin Agraria Nacional y Comisiones Agraria Departamentales.

b.

2. Contexto normativo a. b. c. d. En las reas protegidas debe tomarse en cuenta tambin las necesidades humanas, como la necesidad de conservar la diversidad biolgica. La funcin econmica social tendr que ser ampliada a la definicin del concepto "funcin social, econmica y ecolgica" en las leyes especficas, tomando en cuenta que el cumplimiento de la funcin ecolgica no puede ser concebida como una parte de la funcin social-econmica. El latifundio tiene que ser definido por una ley especfica, tomando en cuenta que sus caractersticas dependen de momentos histricos, sociales y econmicos, y es necesario reglamentar acciones para reas minifundiarias; y, Es necesario nivelar los derechos de las comunidades campesinas-indgenas al de las poblaciones indgenas y profundizar los derechos indgenas hoy por hoy nominales y previstos en el Convenio 169 de la OIT- sobre el reconocimiento del uso preferente sobre los recursos naturales renovables y no renovables en sus jurisdicciones.

3. Contexto operativo a. b. c. Propiciar alternativas de solucin para reas excesivamente fragmentadas y campesinos sin tierra articuladas a polticas nacionales y departamentales de tierras y programas de asentamientos humanos Asignar recursos pblicos necesarios para avanzar en el saneamiento y titulacin de tierras tomando en cuenta alternativas de saneamiento interno. Desarrollar acciones concertadas que permitan la titulacin de la propiedad de la tierra, ajuste de los lmites municipales en unidades socioculturales homogneas, y apoyo la conformacin de Distritos Municipales Indgenas desconcentrados y descentralizados en lo que se refiere al uso de recursos financieros.

4. Lecciones aprendidas. 1. Contexto institucional a. b. Las organizaciones campesinas e indgenas requieren mecanismos de participacin local y regional menos burocratizados, para garantizar la efectiva aplicacin de las polticas conforme a sus intereses especficos. Las entidades estatales no garantizan el seguimiento a la problemtica de tierra y territorio, tomando en cuenta la alta complejidad tcnica-jurdica de este tema y la poca importancia que se asigna en las agendas pblicas.

2. Contexto normativo a. b. Las polticas se elaboran sin tomar en cuenta la alta heterogeneidad de escenarios que existen en el pas y por lo mismo presentan una visin cartesiana y excluyente de la realidad. Existen intereses de grupos de poder en la aplicacin de las normas lo cual distorsiona su aplicacin, profundizando los conflictos existentes.

3. Contexto operativo a. b. c. Existen dudas respecto a la capacidad tcnica del Estado y de algunas organizaciones para interpretar y resolver la problemtica. Existe un alto grado de aplicacin del contexto normativo de acuerdo a intereses sectoriales que inviabilizan la solucin estructural de la problemtica de tierra y territorio en el pas. La cooperacin internacional influye de manera desordenada, contradictoria y muchas veces arbitraria sobre las polticas de tierras.

7. Visin para el futuro Las polticas de desarrollo sostenible en trminos medioambientales requerirn una fuerte vinculacin al fortalecimiento de unidades socioculturales en su alta diversidad de escenarios. Es necesario contar con una poltica pblica que promueva el desarrollo sostenible en trminos de un avance progresivo en el reconocimiento de las jurisdicciones territoriales indgenas y sus propios sistemas de autoridad vinculadas al manejo de recursos financieros pblicos y al reconocimiento de los derechos de uso preferente sobre los recursos naturales renovables y no renovables e incentivos del Estado para su aprovechamiento. En este marco existe la necesidad de articular los dos aspectos anteriores con agresivos programas de desarrollo campesino-indgena que traspasen una visin estatal centralizada y que permitan que los recursos de incentivo lleguen de forma efectiva a los pueblos indgenas, comunidades campesinas e indgenas, va insercin municipal. Adicionalmente, se tiene que declarar de orden pblico la accin pblica y privada tendiente a la conservacin y recuperacin de la capacidad productiva de los suelos, que se agrava con la inequitativa distribucin de la tierra. Irene Herniz de Fundacin TIERRA Fuente: www.rio10.dk/upload/att/