POLTICA DE AVALIAO DA EDUCAO SUPERIOR: CONTROLE E MASSIFICAO

ALFREDO MACEDO GOMES*

RESUMO: O artigo analisa a poltica de avaliao implantada pelo Ministrio da Educao a partir de 1995, que se materializa por intermdio do Exame Nacional de Cursos (ENC) e da Avaliao das Condies de Oferta de Cursos de Graduao. Argumenta-se que uma poltica de avaliao no deve caracterizar-se apenas pela contribuio que pode oferecer ao entendimento das caractersticas especficas de procedimentos avaliativos, mas deve, sobretudo, distinguir-se pela contribuio compreenso crtica dos impactos e usos da avaliao e dos seus resultados como instrumento de exerccio (e disputa) do poder no campo educacional. Dessa forma, argumentado que uma poltica de avaliao nunca destituda de vnculos estratgicos com a organizao do sistema de ensino, com a sua dinmica funcional e, igualmente, com os objetivos principais do projeto poltico para a rea de educao que o grupo no poder busca realizar. Este o caso da atual poltica de avaliao para o ensino superior brasileiro, que, por um lado, desempenha papel central na lgica organizativo-funcional do atual sistema de educao superior e, por outro, tornou-se o instrumento por excelncia da poltica oficial para promover a massificao da educao superior via financiamento privado e desenvolver um moderno mercado da educao superior no Brasil. Palavras-chave: Poltica educacional. Avaliao. Educao superior. Massificao. Coordenao e controle. HIGHER
EDUCATION ASSESSMENT POLICY IN CONTROL AND MASSIFICATION

BRASIL:

ABSTRACT: This paper analyses the assessment policy the Department of Education (MEC) implemented in Brazil since 1995. Such policies comprise the Exame Nacional de Cursos (Brazilian Examination of

Professor doutor do Departamento de Fundamentos Scio-filosficos da Educao e do Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). E-mail: alf1964@terra.com.br

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Courses) and the Avaliao das Condies de Oferta dos Cursos de Graduao (Assessment of Adequacy of Conditions for Undergraduate Course Provision). It argues that an assessment policy should not merely be characterised by the contributions it can offer to understand specific evaluation procedures. It should, above all, distinguish itself by contributing to critically understand the impacts and uses of assessment and its outcomes as an instrument of power to stimulate competition within the education field. It is also argued that an assessment policy always maintains strategic links to the organisation of teaching system and its functional dynamic as well as to the main purposes of the political project for the field of education aimed by the group in power. This is the case of the current assessment policy for higher education in Brazil, which, on the one hand, performs a central role in the organisational and functioning logic of the higher education system and, on the other, has already become the most effective instrument used by the government to promote both massification of higher education via private funding and the development of a modern market of higher education in Brazil. Key words: Education policy. Evaluation. Higher education. Massification. Co-ordination and control

Introduo

estudo de uma poltica de avaliao no deve caracterizar-se apenas pela contribuio que pode oferecer ao entendimento das caractersticas especficas de procedimentos e instrumentos avaliativos, mas deve, sobretudo, distinguir-se pela contribuio compreenso crtica dos impactos e usos da avaliao e dos seus resultados como instrumento de exerccio (e disputa) do poder no campo educacional. Por isso pode-se afirmar que a avaliao, ou melhor, que uma poltica de avaliao nunca destituda de vnculos estratgicos com a organizao do sistema de ensino, com a sua dinmica funcional e, igualmente, com os objetivos centrais do projeto poltico para a rea de educao que o grupo no poder busca realizar. Este o caso da atual poltica de avaliao para o ensino superior brasileiro, que, por um lado, desempenha papel central na lgica organizativo-funcional do atual sistema de educao superior e, por outro, tornou-se o instrumento por excelncia da poltica oficial para promover a realizao do que considero serem os objetivos centrais do projeto educacional do Governo Fernando Henrique Cardoso para a educao superior, quais sejam: produzir a expanso

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acelerada do sistema via financiamento privado e desenvolver um moderno mercado da educao superior no Brasil. A poltica de avaliao implantada pelo Ministrio da Educao (MEC ) a partir de 1995 e suas relaes com os temas referidos constituem o foco de anlise do presente artigo.

Avaliao e a lgica organizativo-funcional do Sistema de Educao Superior no Brasil

Em uma passagem do seu livro Education, assessment and society, Patricia Broadfoot destaca brevemente que a avaliao educacional () tem sido de importncia central na criao de sistemas educacionais per se atravs da racionalizao da proviso educacional e do controle da prtica educativa (1996, p. 7). Analisando o caso brasileiro luz desta assertiva, no parece exagero afirmar que o Exame Nacional de Cursos (ENC ) e a Avaliao das Condies de Oferta de Cursos (ACOC ) de graduao demarcaram um momento histrico de recriao do sistema de educao superior no Brasil. Mas o fizeram no somente como instrumentos avaliativos, mas como instrumentos avaliativos que so estrategicamente posicionados em relao dinmica organizacional e aos novos termos de funcionalidade do sistema de ensino que foram estabelecidos a partir das leis n 9.131/95 e n 9.394/96.1 Antes, porm, de apresentarmos alguns aspectos das referidas leis que nos interessam mais diretamente no presente trabalho, merece justificativa a hiptese de que a poltica de avaliao representa a recriao do sistema de educao superior, com importantes determinaes para uma outra racionalizao da proviso educacional e para o controle das prticas institucionais relativamente s atividades educativas. Para explicitar o fenmeno da recriao do sistema de educao superior a partir da poltica de avaliao, tomemos como referncia a noo de sistema que Saviani desenvolveu. Para este autor, sistema
a unidade de vrios elementos intencionalmente reunidos, de modo a formar um conjunto coerente e operante. (...) Com efeito, o sistema nasce da tomada de conscincia da problematicidade de uma situao dada, ele surge como forma de superao dos problemas que o engendraram. (Saviani, 2000, p. 80; grifo no original)

Ressalta-se, pois, que o sistema, digamos, de educao superior, constitui-se de vrios elementos, agncias (entre as quais o MEC e o CNE ) e instituies (de ensino superior, sejam universidades ou
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instituies no-universitrias, pblicas e privadas), postos a operar conjuntamente a partir dos marcos legais, das polticas em cursos estabelecidas pelo atual grupo no poder e tambm em funo dos interesses institucionais e dos grupos que mobilizam interesses particulares e/ou projetos sociais tomando como referncias as prprias instituies de ensino superior. Neste sentido, o sistema nasce, ou melhor, recriado a partir da tomada de conscincia da problemtica fundamental que fez caducar o velho sistema. Ele recriado para superar os problemas que deformaram o velho sistema, o qual tinha como elementos estruturantes o Ministrio da Educao ( MEC ), o Conselho Federal de Educao ( CFE ), as instituies de ensino superior, pblicas e privadas, alm de uma determinada cultura poltico-normativa e instrumentos reguladores que davam unidade aos vrios elementos intencionalmente reunidos a partir da reforma universitria de 1968. Dessa forma, como podemos pensar a recriao do sistema de educao superior? No se trata de documentar aqui esse processo em detalhes, mas de indicar os aspectos centrais que o marcaram. Em primeiro lugar, deve-se reconhecer que a gesto do ministro Paulo Renato Souza foi extremamente favorecida pela deciso do Governo Itamar Franco de extinguir, em 1994, o CFE . Tal deciso permitiu a redefinio das relaes de poder entre as duas principais agncias pertencentes ao sistema de ensino superior, o MEC e o novo Conselho Nacional de Educao ( CNE ). Durante os 14 meses consumidos pelo MEC para instituir o CNE , o primeiro re-centralizou poderes fundamentais caractersticos do extinto CFE 2 e estabeleceu, dentro do sistema, o que Neave (1988) denominou the evaluative state (o Estado avaliador). Entre, todavia, a apropriao de poderes e competncias por parte do MEC e a instituio do CNE , duas iniciativas baixadas pelo governo na mesma pea legal a que fizemos referncia acima (Brasil, 1995) inauguravam a nova lgica organizativo-funcional do sistema de ensino superior. A primeira iniciativa diz respeito temporalidade ou a possibilidade de terminalidade da autorizao para oferecimento e funcionamento de cursos e credenciamento das instituies. Com isso, criou-se a figura da renovao peridica de reconhecimento de cursos e de credenciamento das instituies de educao superior (letra e do 2, art. 9 (art. 1), da Lei n 9.131/95). A segunda medida diz respeito ao instrumento a ser utilizado pelo
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Estado para proceder avaliao de cursos e instituies para fins de continuidade ou no do reconhecimento e do credenciamento. O instrumento de avaliao estabelecido pelo MEC foi o Exame Nacional de Cursos (art. 3, da Lei n 9.131/95). Observa-se que ao carter peridico da autorizao e do credenciamento interpese a avaliao regular, anualmente realizada, cujos resultados tero impactos considerveis no apenas para a dinmica interna da instituio, mas tambm para a constituio e o funcionamento do que referimos ser o moderno mercado da educao superior. Todavia, a avaliao que passamos a conhecer no apenas regular, mas externa, como externas s instituies avaliadas so as agncias avaliadoras e reguladoras, inclusive o CNE, que tem a atribuio de julgar, com base em relatrios e nos resultados da avaliao, os processos de renovao de reconhecimento de cursos e recredenciamento de instituies. Ou seja, o sistema recriado a partir do momento em que nele introduzido uma nova lgica organizativofuncional e os instrumentos que a materializam modificam substancialmente as bases das relaes entre os principais elementos constituintes do sistema: o MEC , o CNE e as instituies de educao superior. A avaliao desempenha papel fundamental em todo este processo. Em relao ao CNE (a anlise diz respeito to-somente Cmara de Educao Superior), grande parte de suas funes passa a girar em torno da avaliao. Neste sentido, pode-se dizer que o poder e as funes do CNE no apenas diminuram, como foram refocalizadas quando comparadas com o extinto CFE. Para o entendimento dessa questo, apresentamos as atribuies da Cmara de Educao Superior (Lei n 9.131/95, art. 9 (art. 1), 2) e sugerimos uma categorizao dessas atribuies na Tabela 1. Tabela 1
Atribuies da Cmara de Educao Superior do CNE
ATRIBUIES a) Analisar e emitir parecer sobre os resultados dos processos de avaliao da educao superior; b) oferecer sugestes para a elaborao do Plano Nacional de Educao e acompanhar a sua execuo, no mbito de sua atuao; c) deliberar sobre as diretrizes curriculares propostas pelo Ministrio da Educao e do Desporto, para os cursos de graduao; CATEGORIZAO Relacionada avaliao Relacionada formulao de poltica educacional Relacionada ao controle nacional da prtica educativa

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d)

e)

f) g)

deliberar sobre os relatrios encaminhados pelo Ministrio da Educao e do Desporto sobre reconhecimento de cursos e habilitaes oferecidos por instituies de ensino superior, assim como sobre autorizao prvia de cursos daqueles oferecidos por instituies no-universitrias; deliberar sobre a autorizao, o credenciamento e o recredenciamento peridico de instituies de educao superior, inclusive universidades, com base em relatrios e avaliaes apresentados pelo Ministrio da Educao e do Desporto; deliberar sobre os estatutos das universidades e o regimento das demais instituies de educao superior que fazem parte do sistema federal de ensino; deliberar sobre os relatrios para reconhecimento peridico de cursos de mestrado e doutorado, elaborados pelo Ministrio da Educao e do Desporto, com base na avaliao dos cursos; analisar questes relativas aplicao da legislao referente educao superior; assessorar o ministro de Estado da Educao e do Desporto nos assuntos relativos educao superior.

Relacionada avaliao e ao controle da qualidade (recomendar ou no, baseando-se nos relatrios e resultados da avaliao...) Relacionada avaliao e ao controle da qualidade (recomendar ou no, baseando-se nos relatrios e resultados da avaliao...) Relacionada coerncia interna do sistema Relacionada avaliao e ao controle da qualidade (recomendar ou no, baseando-se nos relatrios e resultados da avaliao...) Definir legislao no-auto-aplicvel, zelar pela sua aplicao, normatizao Assessorar o ministro

h) i)

Estabelecido em fevereiro de 1996, o CNE foi planejado para trabalhar predominantemente na garantia das funes avaliativas do Estado, em torno das funes do Estado avaliador e manter-se fracamente envolvido nas tarefas de formulao de poltica educacional. Tambm exerce funes normativas e interpretativas da legislao educacional (particularmente da legislao chamada de no-auto-aplicvel). Das nove atribuies formais listadas acima, quatro relacionam-se definitivamente aos processos e procedimentos de avaliao coordenados pelo MEC (especialmente a Secretaria de Educao Superior e o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais); duas relacionam-se com as funes normativas e coerncia interna do sistema; uma enfatiza a participao no processo de elaborao da poltica nacional para a rea da educao; uma vincula-se questo do controle da prtica educativa por meio da definio das diretrizes curriculares; e uma o coloca como agncia de assessoria ao ministro da Educao. A categorizao que sugerimos no excludente nem exaustiva, uma vez que as citadas atribuies, assim como o exerccio das funes de conselheiro, justapem-se em diferentes pontos e nveis. Contudo, como se pode deduzir, a avaliao tornou-se um instrumento muito importante para a consecuo das funes da Cmara de Educao Superior. relevante
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explicitar esta afirmativa para melhor qualificar as funes do MEC e do CNE para com a educao superior. Em relao avaliao, o MEC no apenas a agncia de formulao de poltica educacional, mas tambm coordena, avalia e monitora a vida das IES e seus cursos. Os resultados do ENC e as visitas in loco das comisses de especialistas da A COC so decisivos para os processos de coordenao e monitoramento. Uma vez obtidos os resultados, que so analisados internamente no MEC , eles so enviados conjuntamente com as informaes pertinentes ao CNE , o qual tem a ltima palavra (Cunha, 1997) sobre se recomenda ou no a renovao de reconhecimento de curso, ou o recredenciamento da instituio. Entretanto, no se pode deixar de mencionar que a lei que criou o CNE estabelece, no seu art. 2 o , que as deliberaes e os pronunciamentos do Conselho Pleno e das Cmaras devero ser homologados pelo ministro de Estado da Educao e do Desporto. A interpretao mais razovel existncia da aprovao ministerial parece concernir definio de quem (e de qual agncia) realmente deve exercer a coordenao e o controle sobre a educao superior. Estas funes so exercidas pelo MEC ou, em outras palavras, por aqueles que vm conduzindo de cima para baixo a poltica educacional desde 1995. interessante lembrar que a presidente do INEP, Maria Helena Guimares Castro, uma das figuras mais influentes da atual administrao, entendia que
desde o incio dos anos 70 a nfase do governo federal foi em relao poltica de ps-graduao. A graduao ficou indo quase que automaticamente, quer dizer, ela foi se expandindo sem poltica, sem orientao. O Conselho Federal, enfim, era um rgo com um grau de autonomia muito grande, que fazia os acertos do jeito que ele entendia. O MEC no interferia no papel do Conselho Federal... Ento, o ministro Paulo Renato, ele tinha essa preocupao, quer dizer, a montagem de avaliao do sistema de ensino superior estava diretamente vinculada a um novo enfoque, que dizia respeito, primeiro, reformulao do papel do Conselho Nacional de 3 Educao. (Grifo nosso)

A situao no tem sido a mesma com relao ao CNE , que foi desenhado para funcionar com autonomia reduzida em relao ao MEC , que tem poderes para interferir no papel do CNE . O caso ilustrativo foi aquele da renncia do professor Jos Arthur Giannotti, aparentemente provocada pela interveno do ministro Paulo Renato Souza para credenciar como universidade a Faculdade Anhembi-Morumbi. Essa instituio, de acordo como a recoEduc. Soc., Campinas, v. 23, n. 80, setembro/2002, p. 275-298
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mendao dos conselheiros (J. A. Giannotti e Jacques Velloso), poderia ser credenciada como centro universitrio. esperado, contudo, que uma interpretao mais coerente a respeito do papel do CNE deva ser desenvolvida luz do estudo de uma cultura institucional que vem sendo produzida ao longo dos anos e a partir de seu relacionamento com o MEC . 4 No entanto, possvel indicar que a reestruturao do campo da educao superior define o MEC como o formulador, coordenador e avaliador do sistema, e o CNE como a agncia consultiva e de garantia da qualidade. A lgica seria a seguinte: cursos e instituies de ensino superior tm que ser avaliados; os resultados da avaliao devem ser analisados; e as concluses das anlises tm que ser levadas em considerao no momento em que uma instituio que incorpora uma srie de indicadores de desempenho avaliada e examinada pelas agncias estatais (MEC e CNE), colocando em revista seus projetos, aspiraes e interesses.

O Exame Nacional e a Avaliao das Condies de Oferta de Cursos

Apresentemos de forma muito breve as caractersticas do Exame Nacional de Cursos.5 O art. 3 da Lei n 9.131/95 estabelece que o MEC far realizar avaliaes peridicas das instituies e dos cursos de nvel superior, fazendo uso de procedimentos e critrios abrangentes dos diversos fatores que determinam a qualidade e a eficincia das atividades de ensino, pesquisa e extenso. Assim, desde 1996, como determinam os incisos 1 e 2 do supracitado artigo, o ENC tem sido realizado anualmente, objetivando, formalmente, a aferir conhecimentos e competncias adquiridos pelos alunos. O ENC um teste nacional, aplicado aos estudantes que esto em fase de concluso dos cursos de graduao. As provas so formuladas pelas respectivas comisses de especialistas dos cursos, e os resultados so divulgados/publicados anualmente pelo INEP, classificando o desempenho dos cursos por instituio sem contudo nesse ato divulgar os resultados alcanados pelos estudantes. No entanto, a participao do graduando no ENC condio obrigatria para a obteno do diploma, sendo registrado no histrico escolar de cada aluno a data de sua participao (art. 3, inciso 3) e no a nota obtida, que ser fornecida exclusivamente a cada participante em documento especfico. Como sabemos, no h nenhum vnculo entre os resultados
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obtidos pelos estudantes no ENC e o processo de graduao, que permanece inteiramente dependente da avaliao realizada pelos docentes nas disciplinas que lecionam. O ENC vem sendo gradualmente implementado, cabendo ao ministro da Educao, Paulo Renato, a deciso legal de determinar que cursos devem ser avaliados a cada ano. A lei estabelece, no seu art. 4, que os resultados da avaliao sero usados, pelo MEC, para estimular e fomentar iniciativas para a melhoria da qualidade do ensino, principalmente as que visem elevao da qualificao dos docentes. Estas so, em linhas gerais, as caractersticas do exame nacional de instituies e cursos, que, na prtica, tem sido implementado avaliando apenas cursos. Na verdade, o ENC, que foi e oficialmente apresentado como avaliao institucional , s o indiretamente, se tivermos clara uma viso muito simplificada de avaliao institucional. Com efeito, o ENC, aferindo o desempenho dos alunos, chega a formar um valor sobre o curso, e agregando os resultados dos diversos cursos de uma instituio, chega-se a julgamento a respeito do desempenho da instituio. Ou seja, a avaliao institucional e de cursos processase de fato por meio da reviso dos contedos ensinados, deduzidos dos resultados obtidos pelos alunos no exame nacional. Os resultados so publicados na forma de conceitos que variam de A a E. O ranking busca sinalizar conceitual, mas no numericamente, a qualidade do ensino oferecido pelas IES avaliadas. Ranking sem escore parte de um movimento ttico do MEC para introduzir e equipar o mercado como vetor de coordenao do sistema de ensino superior. Mas, em funo da reao convincente da comunidade acadmica avaliao de instituies complexas e multifuncionais como universidades e instituies no-universitrias por meio de instrumento pontual e voltado exclusivamente para o exame de competncias e habilidades supostamente adquiridas ao longo dos cursos de graduao, o governo decretou, ainda antes da realizao do primeiro Exame Nacional de Cursos em novembro de 1996 e da promulgao da LDB em dezembro do mesmo ano, novos procedimentos para o processo de avaliao dos cursos e das instituies de ensino superior (Brasil, 1996). Na verdade, o procedimento que passa a ser implementado gradativamente a partir de 1997 trata da Avaliao das Condies de Oferta de Cursos (ACOC ), cujo desenho e poder avaliativo complementam a lgica organizativo-funcional subjacente ao ENC. Nesse caso, comisses de especialistas ocupam-se da avaliao das condies de
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oferta (organizao didtico-pedaggica; titulao, experincia profissional, carreira, jornada e condies de trabalho do corpo docente; adequao das instalaes fsicas gerais e especficas; e bibliotecas) nos locais de funcionamento dos cursos (Brasil, 2001). Materializou-se, assim, ao longo dos dois primeiros anos de governo, dois procedimentos avaliativos que abordam aspectos diferentes da vida das instituies de ensino superior. As motivaes polticas e tcnicas, todavia, que levaram implementao de um e de outro foram diferentes.

Avaliao, massificao e mercado do ensino superior

No caso da implementao da avaliao no formato ENC, nossa hiptese a de que ela foi aplicada para promover e alimentar o funcionamento de um sistema de ensino superior de massas, ou seja, seu papel contribuir para a transformao de um sistema seletivo, fechado e elitista de ensino superior em um sistema de massas. Por isso o ENC representa o mais importante passo da poltica oficial para institucionalizao da avaliao em massa. Como a massificao do sistema de ensino tem sido um dos objetivos centrais da poltica oficial para o ensino superior, tal massificao foi promovida a partir da montagem de procedimentos de avaliao que tm por objetivo gerar, por um lado, informaes especficas sobre o desempenho das instituies, para reestruturar e promover o mercado da educao superior, por meio da competio institucional pelos estudantes e do fortalecimento do poder dos estudantes-consumidores, que passam por sua vez a competir pelas instituies melhores avaliadas, a partir das informaes produzidas pelo Exame Nacional de Cursos; por outro lado, o estabelecimento dos procedimentos de avaliao tinha por objetivo desafiar o abuso da desqualificao da maioria das instituies de ensino superior, particularmente no setor privado, predominantemente por intermdio da Avaliao das Condies de Oferta de Cursos de graduao. Por isso, a anlise da poltica de avaliao leva concluso de que no seria qualquer procedimento avaliativo que daria conta do objetivo governamental de massificao e diversificao do ensino superior, particularmente da forma como essa poltica tem sido promovida no Brasil, que alia, de forma inquebrantvel, o fortalecimento do mercado e da iniciativa privada na proviso educacional, com o subfinanciamento das instituies pblicas federais, e a rede284
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finio dos mecanismos de coordenao, controle e monitoramento do prprio MEC como agncia reguladora. As estratgias da poltica oficial para a expanso acelerada da educao superior podem ser resumidas nos seguintes pontos: 1) ampliao da autonomia acadmica de IES, universidades e centros universitrios, para criar e extinguir cursos, sem a previa autorizao do MEC e/ou do CNE; 2) a autorizao para criar novos cursos permaneceu com o MEC no caso das outras instituies nouniversitrias. Minha hiptese de que o controle desse tipo de autorizao parte de uma estratgia do MEC para forar os outros tipos de instituies no-universitrias a requererem o status de centro universitrio. O MEC supe ento que essas instituies so movidas pelo desejo de adquirir aqueles poderes da autonomia acadmica para desempenhar um papel mais dinmico e estratgico no mercado do ensino superior de suas regies. Contudo, as evidncias estatsticas so conjunturalmente contrrias hiptese levantada, uma vez que o nmero de faculdades isoladas privadas, que era de 520 em 1995, aumentou para 595 em 1998. No entanto, importante reiterar que essa hiptese poder ser confirmada no longo prazo, a partir do momento em que os gestores dessas instituies passem a valorizar os poderes institucionais potencializados pela autonomia. Adicionalmente, o modelo organizacional centro universitrio, como estabelecido pelo MEC (Brasil, 1997; 2001), suficientemente flexvel para acomodar rapidamente essas transformaes. Essas duas estratgias estabelecem as bases legais do que se pode denominar autonomizao/liberalizao das IES para o mercado, o que implica a privatizao das oportunidades de oferta de ensino superior e o conseqente financiamento privado da massificao do sistema, a qual tende a aprofundar a dicotomia entre universidade de elite e universidade de massas (Santos, 1997, p. 169).6 Dessa forma, a avaliao que se presta tarefa da massificao uma que, mais do que avaliar, constitui-se em mecanismo de seleo, certificao, classificao, regulao, controle e monitoramento das instituies. No a avaliao formativa que se presta massificao do sistema e ao sistema massificado; um outro tipo mais formal de avaliao que tem envolvido os sistemas de educao de massa e que foi denominada, em contraposio primeira, como avaliao somativa (Broadfoot, 1996). A avaliao formativa, como o ENC to bem exemplifica para o caso brasileiro, um procedimento altamente formalizado separado da situao de classe (Ottobre apud Broadfoot, 1996, p. 5), posicionado no final de um estgio particular do processo de escolarizao (o ano de concluso do curso) e que
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tem um papel completamente diferente daquele da avaliao formativa. Seu propsito a externalizao de informaes sobre o processo de educao que aqueles no pessoalmente envolvidos nele pode ainda ser provido com informaes sobre a aprendizagem que est acontecendo. Com base em tais informaes, as caractersticas e, portanto, a qualidade de alunos, professores, instituies e mesmo do sistema educacional como um todo podem ser julgadas. (Broadfoot, 1996, p. 5)

Em um sistema de massas de uma sociedade estruturalmente desigual social e economicamente como a sociedade capitalista brasileira a utopia de realizao de um padro nico de qualidade torna-se inexeqvel. Se esse conceito j em si problemtico em um sistema de elite, que marcado pela maior severidade dos critrios dos exames nas disciplinas, a poltica de massificao e diversificao faz com que ele tenda a desaparecer da agenda poltica da educao superior. Nos sistemas de massas o que se constata, como j ressaltava Trow (1973, p. 13), que os padres de qualidade tornam-se varivel, diferindo em severidade e carter em diferentes partes do sistema e instituies, de tal forma apropriada desde que ambos, sistemas e instituies, tm se tornado holding companies para diferentes tipos de empreendimento. Com isso, pode-se destacar que os padres de qualidade iro variar ainda mais em funo da tradio, do prestgio, do projeto acadmico-institucional, do perfil dominante da instituio e dos cursos que oferece (por exemplo, as grandes universidades pblicas UFRJ , UFMG , UFPE , U nB , USP , UNICAMP etc. em contraposio s universidades privadas de menor tradio e aos pequenos estabelecimentos privados de ensino), e tambm em funo da poltica de diversificao institucional que aqui vem sendo implementada. A avaliao, portanto, que se presta eficincia do sistema massificado a avaliao externa baseada nos contedos mnimos estabelecidos para cada curso... e destinada a aferir os conhecimentos e as competncias (Brasil, 1995, art. 3, 1) supostamente adquiridos pelos alunos no decorrer da escolarizao terciria. A avaliao que corresponde promoo da massificao a que leva necessariamente classificao e ao rankeamento das instituies e dos cursos e, portanto, a sua exposio pblica. avaliao estrategicamente posicionada para medir produtos e resultados, sistematizando em escala hierrquica desempenhos institucionais, em nome do fortalecimento e funcionamento do mercado do ensino superior. 7 Se a avaliao vinculada estrategicamente aos processos de renovao de

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reconhecimento de cursos e de recredenciamento de instituies implica uma coerncia interna do sistema diferente da que testemunhamos at meados dos anos de 1990, a publicao dos resultados da avaliao e os usos que deles podem fazer os consumidores da educao superior redesenham a coerncia externa desse sistema, no que diz respeito formao do moderno mercado do ensino superior, que expressa a nova racionalizao da proviso educacional. Mas o que vem a ser o moderno mercado do ensino superior no caso do Brasil? Em primeiro lugar, deve-se ressaltar que a poltica oficial para o ensino superior se caracteriza, entre outros aspectos, como um esforo para introduzir mecanismos de mercado como instrumentos de coordenao das aes das IES, ao lado da coordenao estatal, que demandou a constituio do Estado avaliador. As estratgias do MEC fortaleceram a autonomia institucional (para universidades e centros universitrios) a criar cursos para serem vendidos aos agentes do mercado. Isso representa uma quase perfeita combinao de mecanismos de mercado; diz-se quase perfeita porque um terceiro instrumento de economia poltica, essencial para o processo de troca e commodification da educao superior no Brasil, deve ser levado em considerao. Embora o sistema de educao superior brasileiro tenha tido historicamente uma ampla participao do setor privado, com percentuais de matrcula superiores a 40% a partir de 1930 e de 60% desde 1973 (Levy, 1986, p. 178 e segs.; Durham e Sampaio, 1995, p. 5 e segs.), faltava-lhe o elemento necessrio para funcionar como sistema coordenado tambm pelo mercado, no qual poder consumidor (consumer choice) e competio tivessem um papel dinamizador na vida desse sistema. Esse elemento foi introduzido no sistema de ensino superior por meio da montagem de um sistema de informaes periodicamente alimentado com os resultados do Exame Nacional de Cursos e da Avaliao das Condies de Oferta de Cursos. O sistema de informaes funciona como um mediador vacilante para aqueles envolvidos na educao superior (instituies-professores-estudantespais-gestores-associaes nacionais-grupos de interesses-sindicatosfuncionrios) em uma multiplicidade de formas e, por meio dessa mediao, o MEC parece colocar em prtica a noo de escolha social que constitui o fundamento capitalista de uma forma radicalmente diferente de coordenao e controle do ensino superior: o mercado. Em segundo lugar, deve-se enfatizar que a existncia de um amplo setor privado, basicamente financiado pela cobrana de mensalidades, no pareceu suficiente para caracterizar um moderno
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mercado da educao superior no Brasil. Muito embora essas relaes de troca viessem sendo mediadas por dinheiro e servios, os cidadosclientes para usar expresso cara aos mentores da reforma estatal (Bresser Pereira, 1998) no tinham ao seu dispor a informao relevante (em termos de qualidade do ensino ofertado, infraestrutura institucional, qualificao ou titulao dos professores, biblioteca e outras condies) para fundamentar suas decises. Eles pareciam motivados apenas a apropriar-se da credencial que as instituies estavam autorizadas a oferecer. Da decorre a concluso de que a competio entre as instituies privadas era praticada de forma rudimentar ou cartelizada, e que as instituies privadas dominavam o processo de troca, sob a poltica ineficaz de controle de preos praticada pelo MEC e de controle burocrtico do extinto CFE . Aqui reside a mais profunda justificativa para a introduo da poltica de avaliao do MEC, a qual procura produzir e socializar as informaes consideradas relevantes para transformar o cidado passivo pr1995 em um cidado-cliente ps-reestruturao estatal, ou, para colocar em termos mais simples, para construir um justo mercado de educao superior, colocando nas mos dos clientes (tambm chamados de usurios do sistema) as potncias coordenadoras dos mecanismos de mercado da educao superior. Com efeito, na viso governamental, a multiplicidade de aes realizadas por indivduos e instituies desiguais e diferentes, que procuram satisfazer seus prprios fins, que passa agora a prevalecer como uma das caractersticas dominantes da potncia coordenadora do mercado sobre a educao superior no Brasil. A legislao educacional revela de forma inquestionvel as bases que foram introduzidas com o objetivo de fortalecer os mecanismos de competio entre os agentes do sistema. O art. 47, pargrafo 1, da LDB, por exemplo, que correlato da poltica de avaliao, exprime uma determinao importante para influir nas relaes de poder entre IES e estudantes. Ele estabelece que as IES devem informar aos interessados (clientes, consumidores e estudantes potenciais) sobre os programas dos cursos e demais componentes curriculares (durao, requisitos, qualificao dos professores, recursos disponveis e critrios de avaliao), obrigando-se a cumprir as respectivas condies. Esclarece que tais informaes uma vez divulgadas passam a constituir elementos considerados nos processos de renovao de reconhecimento e recredenciamento dessas instituies. O que esse artigo expressa de fato a tentativa de fortalecer os mecanismos
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de mercado em relao ao ensino superior, por meio, primeiro, do fortalecimento do papel do consumidor e, segundo, da gerao de dados comparativos sobre os desempenhos das IES pelos procedimentos de avaliao. A expectativa da poltica de avaliao que, quando os elementos comparveis so explicitados, as IES respondero sem mascarar as informaes, mas realizando investimentos na qualificao docente e na infra-estrutura dos cursos, elevando a qualidade do ensino e melhorando as condies para o desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem. Em contrapartida, dentro da lgica da teoria racional-instrumental segundo a qual o governo concebe a clientela estudantil, esta deve escolher racionalmente, baseada no leque de informaes disponveis, o que melhor para ela. Estas medidas repercutem mais diretamente sobre as instituies privadas do que sobre as pblicas, em funo dos mecanismos de financiamento que lhes so prprios no Brasil, dado que as primeiras so financiadas pela via privada, e so marcadas por relaes de troca entre dinheiro e servios educacionais, ao passo que as segundas so financiadas pelo Estado, expressando o carter antimercadoria que o governo deprecia.8 Entende-se que a Portaria Ministerial foi introduzida para tratar predominantemente das IES que cobram taxas escolares. difcil duvidar de sua importncia para a poltica educacional em curso: objetiva prover informaes para potenciais clientes e usurios dos servios educacionais para que eles possam fazer a melhor escolha relativamente aos cursos e s instituies. Pode ser argumentado que tal medida busca introduzir condies de funcionalidade apropriadas ao mercado da educao superior. Em outros termos, o governo busca estabelecer determinadas condies para mudar, por um lado, o comportamento dos estudantes-clientes em relao s IES , mediante a proviso de informaes apropriadas nas quais devem confiar para escolher cursos/instituies, e, por outro lado, procura mudar o comportamento das IES no sentido de faz-las mais sensveis e prontas a responder s demandas dos clientes. Essas condies evidenciam o esforo governamental para mudar as funes coordenadoras exercidas pelo MEC em relao s IES. De fato, o governo age no sentido de fortalecer o poder dos consumidores depois de ter fortalecido as instituies privadas. Ele optou por no ser o mediador entre os diferentes interesses e setores da educao superior brasileira. Assim, buscou remover os mecanismos de controle de natureza predominantemente burocrtica e em seu lugar introduziu
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as funes avaliadoras do Estado avaliador, para gerar o leque de informaes comparveis sobre instituies e cursos e assim transformar as bases das relaes entre consumidores e vendedores de servios educacionais. Mas ressalte-se que os mecanismos de mercado na educao superior tambm operam por meio da coordenao poltica (governamental) e da base reguladora das leis. Deve-se salientar que impossvel isolar completamente as formas de coordenao poltica e econmica (o mercado). Tal separao s possvel como tipo ideal. De forma resumida e tendo em mente o campo da educao superior, pode-se definir coordenao como exerccio de disputa e, portanto, de compartilhamento do poder em bases desiguais envolvendo o Estado (agentes polticos), o mercado (agentes econmicos), a comunidade acadmica (reitores, diretores, docentes, funcionrios e estudantes), as instituies (individualmente ou em associaes representativas) e outras organizaes e movimentos sociais. Durante o perodo 1995-2000, o Governo FHC, ou seja, seus agentes polticos, tm obtido sucesso tendo em vista os objetivos a que se propem na recriao de um sistema de educao superior, o qual re-posiciona os instrumentos e mecanismos de co-ordenao estatal. Isso tem sido possvel, em parte, por meio da implantao dos procedimentos de avaliao j referidos, e que tem possibilitado a redefinio, baseada nos resultados da avaliao, do papel do MEC e do CNE em relao s instituies de ensino superior. Diferentemente do antigo CFE , que foi responsvel pela expanso do setor privado de ensino at 1994, o CNE, que o substituiu, parece ter como principal funo social a de zelar pela qualidade do ensino. Ele exerce o poder de autorizar e (re)credenciar cursos e instituies junto com o MEC/SESU. Nessa forma de coordenao, alguns mecanismos de mercado e sua lgica de operao foram incorporados como instrumentos de governana do sistema, aumentando consideravelmente a potncia de interveno estatal em relao aos diversos setores do ensino superior. Por exemplo, em decorrncia dos resultados da Avaliao das Condies de Oferta de Cursos, 93 cursos de jornalismo, economia e engenharia foram avaliados como inadequados, e 8 cursos de administrao e 4 de direito estavam ameaados de serem fechados em funo dos baixos desempenhos dos seus estudantes (cursos com conceitos D e E) nas trs ltimas aplicaes do Exame Nacional de Cursos (Jornal do Brasil, 2/16/2000). O pr-reitor de uma dessas instituies ameaadas dizia que esta j havia cumprido
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todos os requerimentos da avaliao do MEC , e que a prxima avaliao iria demonstrar ser verdadeira tal informao. A nova economia de coordenao e controle demonstra que o projeto do governo para o ensino superior combina: 1) a definio de um Estado forte, possuidor de enorme potncia de interveno e monitoramento das instituies de ensino superior com 2) uma poltica de profunda liberalizao e autonomizao das instituies privadas de ensino superior. Esses dois aspectos do projeto governista j se encontram em avanado estgio de implementao. Contudo, isso no verdade apenas para as instituies privadas. Como analisado em outro contexto (Gomes, 2000a; 2000b), o projeto de autonomia universitria do MEC reafirma uma poltica idntica para as universidades federais .

Comentrios finais
O posicionamento estratgico da avaliao tem dois sentidos complementares, um para dentro do sistema e outro para fora do sistema. Para discutir a relevncia do posicionamento da avaliao no tempo da escolarizao superior, tomaremos como referncia as formulaes de Neave (1988) sobre o Estado Avaliador. Antes, porm, importante ressaltar que Neave e van Vught (1991) apresentam uma anlise em que classificam em duas fases diferentes o papel do Estado em relao educao superior, tomando por base a realidade histrica das sociedades europias ocidentais do psguerra. Eles argumentam que o Estado facilitador emergiu como uma expresso de continuidade e no de ruptura no relacionamento entre governo e universidade, e reflete a atitude governamental de apoio educao superior como uma oportunidade queles apropriadamente qualificados para ter acesso ao ensino superior (Neave e van Vught, 1991, p. XI). O maior problema que enfrentava ento era a transio do sistema de elite para um sistema de educao superior de massas. Nesse contexto, a principal preocupao dos gestores governamentais no era com recursos para financiar as atividades da educao superior, mas sim os elevados nveis de desemprego. As instituies de ensino superior cumpririam assim, diante da situao de estagnao econmica, a funo latente de parque de estacionamento (Santos, 1997, p. 166). A poltica de massificao em curso no Brasil segue caminho muito diverso. Em primeiro lugar, impulsionada pelas iniciativas de liberalizao/
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autonomizao das polticas oficiais, dentro do contexto da poltica de avaliao j referida; em segundo lugar, financiada privadamente dentro do esprito de estmulo e fortalecimento das prticas do capitalismo acadmico (Slaughter & Lislie, 1997) da educao superior no Brasil; em terceiro lugar, o atual processo de massificao no tem nada que se assemelhe funo de parque de estacionamento, a qual foi financiada com recursos pblicos. Na verdade, a massificao em curso no Brasil segue os ditames, imaginrios ou no, da lgica da aquisio rpida de competncias para um mercado de trabalho que se renova rapidamente, impulsionado pela renovao tecnolgica e pela competitividade globalizada para as quais se orientam os sistemas educacionais. Desde o incio dos anos de 1980, o que Neave e van Vught (1991, p. XII) denominam como o Estado interventor tornou-se realidade. Este tem agido reduzindo oramento, cortando incentivos, estabelecendo objetivos e determinando a forma como as instituies de ensino superior devem trabalhar. O Estado interventor trata a educao superior como um empreendimento homogneo, com o governo tentando regular todos os aspectos da dinmica da educao superior (Goedegebuure et al., 1994, p. 328). Ainda nesse contexto, Neave (1988) aponta para o surgimento do Estado avaliador, que entendemos ser no a expresso de uma nova fase do relacionamento entre Estado e educao superior, mas sim uma outra face do Estado interventor. O Estado avaliador ao mesmo tempo poltica governamental para a educao e instrumento de governana do sistema, e, como tal, materializa uma nova lgica de controle e coordenao poltica (governamental) da educao superior (Gomes, 2002). A emergncia do Estado avaliador , de acordo com Neave (1988, p. 10), uma resposta a curto prazo s circunstncias algumas das quais econmicas, outras ideolgicas. Destaca o autor que o Estado avaliador no foi resultado de claro planejamento () [nem] oniscincia da administrao, mas foi e percebido como uma alternativa de regulao ordem burocrtica (idem, p. 11). Dessa forma, o que se verifica no discurso oficial (Souza, 1996; Durham, 1996a; 1996b) o apelo desregulamentao e desburocratizao dos mecanismos de coordenao, controle e acompanhamento das instituies de ensino superior. Por isso, tem-se implementado procedimentos de avaliao associados s iniciativas de liberalizao/autonomizao para a criao de instituies e cursos sem o prvio controle das condies institucionais e acadmicas
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destes, controle esse que passou a ser simplesmente rotulado de burocrtico. A avaliao a posteriori tornou-se assim a regra da poltica oficial no Brasil. Passemos, ento, a explicitar como o Estado avaliador opera e quais so suas funes relativamente ao sistema de educao superior. De acordo com Neave (1988, p. 8), o Estado avaliador produz e coleta informaes para a manuteno do sistema e [realiza] avaliao para mudanas estratgicas. Manuteno do sistema, tambm denominada de avaliao de rotina, est associada com decises em torno do oramento anual, ao passo que avaliao estratgica tem o propsito de estabelecer metas de longo prazo para os sistemas de educao superior (Neave, 1988, p. 8-9). Estratgico em si mesmo, o vnculo entre as duas formas de avaliao tem sido acompanhado por uma mudana no tempo e na localizao da avaliao que passa a ser a posteriori, operando atravs do controle de produto e no atravs do controle de processo (Neave, 1988, p. 10). Isso representa uma inovao na forma como o governo coordena o sistema de ensino superior, uma vez que o produto veio a ser tomado como uma medida de inflexo com repercusses extraordinrias sobre a vida, o projeto e os interesses das instituies em particular, e sobre o modelo organizativo-funcional do sistema de educao superior em geral. A diferena entre controle de processo e controle de produto (Neave, 1988; Neave & van Vught, 1991) fundamental para o entendimento das novas bases sobre as quais se assentam as relaes entre governo e educao superior. O controle do processo necessariamente implicaria desenvolvimento de extensos corpos burocrticos e sem garantias de eficincia no desempenho de suas tarefas. Por isso, do ponto de vista do Estado/governo, controle de processo implicaria o ato de renunciar superviso/controle local e detalhado sobre os mtodos pelos quais a educao superior administra suas atividades (Neave & van Vught, 1991, p. 250). Simultaneamente, ou at previamente a tal Parece que existe, na atualidade, um amplo consenso internacional entre gestores governamentais e agncias internacionais sobre o que so os produtos da educao superior e como medi-los. renncia, o governo tem estabelecido os instrumentos e mecanismos para realizar o controle de produto . Brevemente, os produtos so mais estudantes matriculados, mais graduados, mais pesquisas, mais publicaes, mais consultorias, mais contratos etc., e tudo isso deve contudo ser
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realizado a um custo mais baixo. O instrumento avaliativo o que focaliza o desempenho por resultados ou produtos, que necessariamente tem levado a uma anlise comparativa das instituies. A poltica para o ensino superior no Brasil acompanha o consenso internacional. As comparaes entre instituies, e entre cursos de diferentes instituies, referenciadas em noes como qualidade, desempenho e maior aceitao dos seus produtos, vm se tornando matria de debate em amplos setores da populao. Tal debate, inexistente por volta de 1995, no estaria acontecendo, da forma que temos testemunhado, se no fossem a poltica de avaliao do governo federal e a montagem do Estado avaliador no campo educacional. Resta-nos, contudo, indagar como a implementao sistemtica do ENC e da Avaliao das Condies de Oferta de Cursos, que combinam a renncia calculada sobre o controle de processo e a afirmao ttica dos mecanismos para o controle de produto , repercutir no exerccio da autonomia institucional e acadmica. Recebido em julho e aprovado em agosto de 2002.

Notas
1. Lembremos que a primeira lei tratou da institucionalizao do Conselho Nacional de Educao (CNE) e estabeleceu os marcos legais do que veio a ser mais tarde denominado de Exame Nacional de Cursos (ENC). Luiz Antonio Cunha (1997, p. 37) classifica como esdrxulo o tratamento na mesma pea legal do CNE e ENC. A coerncia interna que presidiu a poltica de avaliao oficial, que incluiu a implementao do ENC e a redefinio das funes do CNE, no recomenda a interpretao do tratamento conjunto na mesma lei como um fenmeno esdrxulo. A grande mudana, ou a grande novidade disse em entrevista a este pesquisador a chefe de gabinete da Secretaria de Educao Superior/MEC est ligada extino do Conselho Federal e criao do Conselho Nacional, que deu a SESU a competncia que ela no tinha. Que competncia? A de analisar, avaliar... preparar processos e pedidos para a criao de novos cursos, novas instituies, novas universidades, novos centros universitrios... Qual era a lgica anterior? Eles entravam no Conselho Federal. O Conselho tinha times tcnicos que analisavam esses pedidos... (entrevista realizada em 14/5/1998, em Braslia-DF). Entrevista realizada com a presidente do 1998, em Braslia-DF.
INEP,

2.

3. 4.

Maria Helena Guimares Castro, em 6/6/

Pelo menos formalmente, h apenas uma atribuio do CNE/CES relacionada formulao de poltica educacional. Certamente isso representa uma compreenso muitssimo limitada do envolvimento do CNE/CES como agncia que participa da discusso e definio das caractersticas do sistema de ensino superior. Na prtica, por meio de suas funes normativas de analisar questes relativas aplicao da legislao referente educao superior que a veia

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poltica dos conselheiros tem desempenhado papel relevante. Ao definir, por exemplo, questes no-auto-aplicveis da legislao, o CNE/CES, ou parte dos seus membros, busca definir/influir no ordenamento do sistema de educao superior e nas formas de organizao e funcionamento das universidades e dos estabelecimentos no-universitrios. Boas evidncias podem ser encontradas na interpretao realizada pelos conselheiros dos art. 52 (produo intelectual institucionalizada) e 53 (autonomia didtico-cientfica) da LDB. Embora se possa afirmar que os mentores da Lei n 9.131/95 tenham procurado restringir demasiadamente o contexto de formulao de poltica educacional aos mais altos escales do MEC e ao Legislativo federal, uma janela tem sido aberta atravs daquilo que supostamente constitui o campo tcnico-normativo da legislao. 5. 6. Para o entendimento do processo de formulao e implementao, assim como das caractersticas do Exame Nacional de Cursos, ver Gomes (2001) e Dias Sobrinho (2000). Outra estratgia materializa-se por intermdio dos cursos seqenciais presentes na LDB (Brasil, 1996a). Esses cursos representam um dos instrumentos para a expanso e diversificao da oferta de cursos no ensino superior brasileiro. Eles refletem, portanto, a disposio oficial para ampliar o conceito de ensino superior vis--vis a introduo da noo de educao pssecundria ou ps-mdia. Os cursos seqenciais no so cursos de graduao, mas cursos ps-secundrios, nos quais tanto o currculo quanto outros elementos da sua organizao (durao, natureza e nmero de disciplinas, formas de avaliao e funcionamento etc.) podem ser resultantes de relaes de troca entre instituies e interessados (estudantes, grupos de estudantes etc.) ou da iniciativa das prprias IES com vistas a atender demanda existente no mercado do ensino superior. Essa interpretao fundamentada na seguinte linha de ao poltica do MEC: Criar as bases para o fortalecimento de instituies voltadas para o ensino e preparao para o mercado de trabalho, integrando o ensino superior regular formao ps-secundria (Brasil/MEC, 1995, p. 25). Se a idia dos cursos seqenciais de autoria ou no do MEC, isso no tem a menor relevncia aqui; o fato importante que a introduo desses cursos corresponde ao objetivo ministerial de aprovar uma nova lei de Diretrizes e Bases que possibilite a diversificao institucional: novoscursos, novos programas, novas modalidades (Brasil/ MEC , 1995, p. 8). Assim, os cursos seqenciais podem ser tomados como aes concretas para introduzir novos princpios operativos do sistema, facilitando o projeto do MEC para o ensino superior. Brevemente, um primeiro princpio informa que as IES comeam a operar tambm sob o guarda-chuva conceitual educao ps-secundria um aberto e indeterminado, porm certificado curso , em adio aos cursos de graduao, cuja formao se d no longo prazo, e orientada acadmica ou profissionalmente. Deve-se registrar, tomando de emprstimo os termos de Santos (1997, p. 169), que tal como teve lugar, a democratizao da universidade traduziu-se na diferenciaohierarquizao entre as universidades e entre estas e outras instituies de ensino superior. A interpretao governamental do art. 47, pargrafo 1 da LDB, encontra-se na Portaria Ministerial n 878 de junho de 1997 (Brasil, 1997), que estabelece que todas as IES devem tornar pblicas por meio de um catlogo as condies de oferta dos cursos at 30 de setembro de cada ano, a partir do momento em que divulgarem o processo de seleo de novos estudantes. O conceito obtido pela instituio no Exame Nacional de Cursos deve constar entre as informaes relevantes do catlogo.

7.

8.

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