2 LUGAR

Tema:
Preveno da Corrupo
AUTOR: Marcus Vinicius Campiteli
BRASLIA - DF
MEDIDAS PARA EVITAR O SUPERFATURAMENTO DECORRENTE
DOS JOGOS DE PLANILHA EM OBRAS PBLICAS
2 Concurso de Monografias da
Controladoria Geral da Unio
2007
RESUMO
A rea de obras pblicas tema sensvel quanto vulnerabilidade de
ocorrncia de corrupo, haja vista envolver expressivas somas de recursos e uma
enorme variedade de servios e materiais, alm da complexidade tcnica peculiar de
cada empreendimento, o que dificulta o seu controle e/ou fiscalizao. O pagamento
superfaturado de obras pblicas forte indcio de corrupo. Pode ocorrer situaes
de corrupo sem que haja o pagamento com sobrepreo, mas a ocorrncia do
primeiro lesa ainda mais o cidado, que poderia ter esse excesso de dinheiro
aplicado em outras reas necessrias para o seu bem-estar ou at sua
sobrevivncia.
Nos ltimos trs anos, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) evitou um
desperdcio em torno de R$ 1 bilho anuais, em atuaes prvias e repactuaes
contratuais, e apontou o sobrepreo e o superfaturamento como os principais tipos
de irregularidades constatados nas suas auditorias em contrataes de obras
federais. Muitas das vezes, tais desperdcios ocorrem por insuficincia na aplicao
das normas legais existentes e no por existirem brechas na lei. Um artifcio
detectado e julgado pelo TCU por diversas vezes, utilizado para fraudar licitaes e
superfaturar contratos de obras pblicas o jogo de planilha ou de preos.
De modo geral, o jogo de planilha caracteriza-se pela atribuio de diminutos
preos unitrios a servios que de antemo a empresa sabe que no sero
executados ou que tero os quantitativos diminudos e de elevados preos a
servios que tero os seus quantitativos aumentados por meio de alteraes
contratuais sob o pretexto do atendimento do interesse pblico. Outra forma de sua
ocorrncia e pela atribuio de sobrepreos s etapas iniciais do cronograma
financeiro e de subpreos s etapas finais. Com isso, os licitantes vencem a
ii
competio propondo executar a obra por valor global abaixo dos demais
concorrentes, devido aos subpreos artificialmente atribudos, o qual pode se tornar
o mais desvantajoso em relao s demais propostas ao longo da vigncia
contratual.
Duas cautelas, previstas na legislao brasileira, so capazes de evitar danos
de magnitude proporcional aos valores das obras pblicas contratadas, decorrentes
dos jogos de planilha: a previso do critrio de aceitabilidade de preos unitrios
mximos no edital, adotando como limite os preos unitrios medianos de mercado
e pela adoo dos projetos executivos detalhados integrantes do edital e que sirvam
de base para o levantamento dos quantitativos e das composies de custo unitrio
do oramento-base do edital.
Demonstra-se a eficincia da adoo das medidas prvias propostas, por
meio de um estudo de caso hipottico de contratao de obra pblica, representativo
da realidade, com e sem a adoo das medidas, para que seja possvel a
comparao dos resultados alcanados, constatando-se que com a sua adoo
possvel evitar o superfaturamento decorrente dos jogos de planilha.
.
iii
SUMRIO
iv
LISTA DE TABELAS
v
LISTA DE GRFICOS
LISTA DE ABREVIAES, NOMENCLATURAS e SMBOLOGIAS
AC - Acrdo
ART - Anotao de Responsabilidade Tcnica
ASBRACO - Associao Brasiliense de Construtores
BDI - Bonificaes e Despesas Indiretas
COFINS - Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
CPMF - Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira
CSLL - Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
vi
CUB - Custo Unitrio Bsico
DNIT - Departamento Nacional de Infra-Estrutura Terrestre
DNOCS - Departamento Nacional de Obras contra as Secas
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IG-P - Irregularidade Grave com indicativo de Paralisao
IRPJ - Imposto de Renda de Pessoa Jurdica
ISS - Imposto sobre Servios
LDI - Lucro e Despesas Indiretas
LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias
P - Plenrio
PIS - Programa de Integrao Social
Secob - Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio
Sicro2 - Sistema de Custos Rodovirios
Sinaop - Simpsio Nacional de Auditoria de Obras Pblicas
Sinapi - Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da
Construo Civil
Sisorh - Sistema para elaborao de Oramento de obras civis de
Usinas Hidreltricas
TCPO - Tabelas de Composies de Preos para Oramentos
TCU - Tribunal de Contas da Unio
vii
1) INTRODUAO
A rea de obras pblicas tema sensvel quanto vulnerabilidade de
ocorrncia de corrupo, haja vista envolver expressivas somas de recursos e uma
enorme variedade de servios e materiais, alm da complexidade tcnica peculiar de
cada empreendimento, o que dificulta o seu controle e/ou fiscalizao.
O pagamento superfaturado de obras pblicas forte indcio de corrupo.
Pode ocorrer situaes de corrupo sem que haja o pagamento com sobrepreo,
mas a ocorrncia do primeiro lesa ainda mais o cidado, que poderia ter esse
excesso de dinheiro aplicado em outras reas necessrias para o seu bem-estar ou
at sua sobrevivncia.
Como exemplo, pode-se citar o caso da construo do edifcio do TRT/SP,
exaustivamente noticiado pela mdia, onde se apontou superfaturamento e desvio
em torno de R$ 169 milhes, conforme a notcia a seguir
1
:
Uma percia requisitada pela Justia Federal aponta que a obra do TRT (Tribunal Regional do
Trabalho) em So Paulo, que consumiu R$ 234,5 milhes dos cofres pblicos entre 1992 e
1998, quando foi paralisada, poderia ter custado R$ 66 milhes.
(...)
O resultado do laudo anexado ao processo cvel confirma R$ 169,5 milhes como o total de
dinheiro que teria sido desviado, segundo denncia do Ministrio Pblico Federal.
Caso mais recente foi o deflagrado pela Polcia Federal, conforme noticiado
abaixo
2
:
A Operao Navalha, deflagrada em 17 de maio, lanou suspeitas sobre a atuao da
empresa ao desmontar um esquema de superfaturamento de obras pblicas e fraude em
licitaes.
Em informao dada em 25 de maio de 2006, na Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, pelo presidente do
1
Notcia de 22/03/2004, acessada no sitio da internet www.folha.com.br, em 08/10/2007, intitulada
Percia confirma superfaturamento no TRT.
2
Notcia de 12/06/2007, acessada no sitio da internet http://g1.globo.com, em 08/10/2007, intitulada
Gautama tem pelo menos 36 obras sob suspeita.
TCU do binio 2005 e 2006, ministro Adylson Motta, a fiscalizao de obras pelo
TCU proporcionou em 2005 a economia aos cofres pblicos da ordem de R$ 1
bilho, o que indica a magnitude dos recursos gastos alm do necessrio para a
obteno das obras pblicas em nosso pas.
O item 60 do AC 1731/2006-TCU-P destaca a predominncia do sobrepreo e
superfaturamento entre as irregularidades detectadas nas auditorias de obras
pblicas:
(...) o item preo tem sido destaque em todos os anos e 2006 no constituiu exceo. Essa
constatao demonstra que prioritrio dotar a administrao pblica de instrumentos
eficazes de controle de preos, como sistemas de referncias de custo adequados e
especficos para os principais tipos de obras.
A recorrente prtica do sobrepreo e do superfaturamento demonstra a
generalizao da prtica de gesto antieconmica dos recursos pblicos em nosso
pas. Tais valores pagos em excesso por tais obras dificilmente retornam
sociedade.
Segundo MARQUES NETO (1997), o superfaturamento de um contrato
administrativo consiste em procedimento doloso no sentido de lesar o errio pblico,
por meio do expediente da prtica de preos acima dos padres de mercado, com
desrespeito aos princpios da economicidade e razoabilidade que devem nortear a
avena administrativa. Dito de outra maneira, superfaturamento implica na emisso
de fatura em valor superior ao valor efetivo do bem, visando no mais das vezes a
um locupletamento de alguma das partes por meio da apropriao dessa diferena.
O chamado superfaturamento, elevao lesiva de preos que constitui,
infelizmente, fato quase rotineiro em nossa realidade administrativa, visto ainda
hoje - a despeito de todos os esforos da legislao como uma das formas
costumazes de corrupo na cultura institucional brasileira. (MOTTA, 2004)
A contratao com o Estado, por meio dos seus rgos, autarquias,
fundaes, empresas pblicas e de economia mista e suas controladas, no ocorre
de maneira livre, mas por meio de procedimento preliminar de seleo da proposta
mais vantajosa, conforme preconizado no inciso XXI do art. 37 da Constituio
Federal e na Lei 8.666/93, que a licitao. (SOUTO, 2005)
A licitao de obras pblicas consiste em procedimento formal de acordo com
as normas da Lei 8.666/93, com o objetivo de se obter a proposta mais vantajosa e
de garantir o princpio da isonomia.
Segundo MOREIRA NETO apud SOUTO (2005), a importncia econmica
das licitaes no decorre s das dilatadas somas de recursos pblicos despendidos
no pagamento de obras, mas tambm pelas deformadas peculiaridades que a
contratao pblica apresenta no nosso pas.
O superfaturamento pode decorrer de um contrato j com sobrepreo desde a
sua seleo, devido a conluios, direcionamentos, dentre outros, ou por pagamentos
de servios, itens e quantidades no executadas, ou ainda, por alteraes
contratuais subseqentes assinatura do contrato.
No ltimo caso citado, destaca-se o jogo de planilha ou de preos, artifcio de
direcionamento oculto, detectado e julgado pelo TCU por diversas vezes, mas ainda
desconhecido de grande parte dos agentes contratantes ou fiscais. Isso porque essa
prtica de difcil deteco por quem no a conhece.
Portanto, o objetivo principal deste trabalho propor medidas preventivas a
serem adotadas pelos responsveis pelas contrataes de obras pblicas para
impedir a ocorrncia do superfaturamento decorrente dos jogos de planilha ou de
preos, e fornecer subsdio aos responsveis pelo controle dos gastos pblicos e
sociedade, no exerccio do controle social, para o mesmo fim.
objetivo tambm desta monografia demonstrar o alcance da legislao
brasileira no combate a este tipo de superfaturamento, com o intuito de poupar a
sociedade dos prejuzos, diretos e indiretos, decorrentes da aplicao insuficiente
das normas existentes em nosso pas.
Para que se possa formular um conjunto de procedimentos que impeam os
efeitos dos jogos de planilhas, primeiramente, necessrio o completo
entendimento desse artifcio. Para isso, deve-se saber como so formuladas as
planilhas oramentrias de obras pblicas.
Logo, o primeiro passo a ser efetuado neste trabalho o estudo detalhado da
estrutura de uma planilha oramentria de obra pblica e de como so atribudos os
seus preos, de acordo com os conceitos da engenharia de custos encontradas na
literatura e adotados por instituies que trabalham com esse assunto.
Outro aspecto a ser estudado o preo de mercado, pois ele o parmetro
necessrio para a identificao do jogo de planilha e do superfaturamento.
Com o estabelecimento do padro da planilha oramentria e da definio do
parmetro de mercado relativo aos preos atribudos aos itens e ao valor global das
obras pblicas, torna-se possvel entender e demonstrar o que e como funciona o
jogo de planilha.
O prximo passo o estudo de como so feitas as contrataes das obras
pblicas no Brasil. Para isso, estudam-se a legislao e a jurisprudncia que rege o
assunto e a sua interpretao.
A partir do estudo supracitado propem-se as medidas que atendam aos
objetivos propostos.
Por fim, feito um estudo de caso hipottico, simulando-se uma contratao
de obra pblica, onde a proposta oramentria selecionada est com jogo de
planilha, demonstrando-se o seu potencial oneroso. Aplica-se ento o conjunto de
procedimentos propostos, analisam-se os resultados e testa-se a sua eficcia
quanto ao atendimento dos objetivos pretendidos.
2) ORAMENTAO NA CONSTRUO CIVIL
Os projetos de engenharia civil so materializados por meio de atividades que
consomem diversos recursos, tais como os insumos e servios de apoio, que
costumam ser representados pelos custos monetrios necessrios para a sua
obteno. (LIMMER, 1997)
Logo, para se obter o oramento de determinada obra, se faz necessria a
existncia de um projeto, que pode ser bsico ou executivo. O nvel de certeza do
oramento depender do nvel de detalhamento e preciso do projeto que servir de
base para a sua elaborao.
2.1) ESTRUTURA DOS ORAMENTOS DE OBRAS PBLICAS
Os oramentos de obras pblicas apresentam-se por meio de planilhas,
discriminadas nos seus diversos servios com os respectivos quantitativos, custos
unitrios e custos totais, e por uma parcela percentual, denominada BDI ou LDI,
composta por itens percentuais. O custo total dos servios acrescido da taxa de BDI,
resulta no preo global da obra.
Em resumo, o oramento de obra pblica composto pelos seguintes custos:
servios a serem executados, incluindo-se a mo-de-obra e os respectivos encargos
sociais, equipamentos e materiais; administrao local (engenheiros, almoxarifes,
vigias, mestres-de-obra, encarregados, apontadores, entre outros); mobilizao e
desmobilizao; elaborao dos projetos executivos e as built, conforme o caso; e
despesas indiretas, agrupadas no BDI ou LDI
3
, que inclui: os tributos incidentes ao
3
BDI (Bonificaes e Despesas Indiretas) ou LDI (Lucro e Despesas Indiretas) as definies de cada item que
o compem e a estimativa paramtrica dos seus valores encontram-se no Relatrio e Voto que acompanham o
AC 325/2007-TCU-Plenrio.
empreendimento (PIS, COFINS, ISS e CPMF); o rateio da administrao central;
despesas financeiras; garantia; risco; e lucro.
O 2 do Art. 40 da Lei 8.666/93 determina que deve fazer parte do edital,
como anexo, o oramento estimado em planilhas de quantitativos e preos unitrios.
Na Tabela 2.1 adiante segue um exemplo de trecho de planilha oramentria nesse
formato.
A planilha oramentria de obra pblica pode ser representada
matematicamente pela seguinte equao:
) 1 ( BDI CD VG +

Onde:
VG Valor Global
CD Somatrio dos custos planilhados analiticamente
BDI Bonificaes e Despesas Indiretas (parcela percentual)
Como CD resulta do somatrio dos custos unitrios multiplicados pelos
respectivos quantitativos, constata-se que os custos unitrios dos insumos e os seus
coeficientes de consumo so variveis independentes em relao ao VG da obra,
mas so dependentes do mercado e de metodologias de apropriaes. Os
quantitativos dependem do projeto de engenharia da obra e o BDI depende da
estrutura da empresa e de parte dos impostos que incidem sobre a sua atividade e o
seu faturamento. Portanto, o Valor Global uma varivel dependente dos custos
unitrios, dos coeficientes de consumo dos insumos, dos quantitativos de cada item
e da parcela de BDI.
Tabela 2.1 Exemplo hipottico de parte de uma planilha oramentria de obra de
construo civil.
OBRA : XXX
LOCAL: YYY CONTRATADA: XYZ
REA : 375 M
DATA: D/M/A
CUSTO CUSTO
ITEM DISCRIMINAO QUANTIDADE UN UNITRIO TOTAL
1 SERVIOS PRELIMINARES
01.01 RASPAGEM E LIMPEZA DO TERRENO 300,00 M 0,48 144,00
01.02 BARRACO DA OBRA 30,00 M 105,75 3.172,50
01.03 PLACA DA OBRA 6,00 M 20,32 121,92
01.04 LOCAO DA OBRA 260,00 M 0,85 221,00
01.09 REMOO DE ENTULHO 4,80 M 6,59 31,63
01.10 ATERRO 155,00 M 9,62 1.491,10
01.11 CORTE 85,00 M 6,69 568,65
TOTAL ITEM 001 5.750,80
2 INFRA-ESTRUTURA
02.01 ESCAVAO MANUAL DE VALAS AT 2,00 M 97,00 M 6,26 607,22
02.02 APILOAMENTO DE FUNDO DE VALAS 34,00 M 2,89 98,26
02.03 REATERRO APILOADO DE VALAS 86,50 M 7,71 666,92
02.04 ESTACA PR-MOLDADA CONCRETO 20 T 360,00 ML 21,79 7.844,40
02.05 FORMA DE TBUA DE CEDRINHO PARA FUNDAO 136,00 M 10,34 1.406,24
02.06 CONCRETO ESTRUTURAL TIPO B, FCK = 150 KGF/CM - Fundaes 88,00 M 227,90 20.055,20
02.07 AO CA-50 2.620,00 KG 2,26 5.921,20
02.08 AO CA-60 2.205,00 KG 1,48 3.263,40
02.09 LASTRO DE CONCRETO MAGRO 1,70 M 96,72 164,42
TOTAL ITEM 002 40.027,26
3 SUPERESTRUTURA
03.01 FORMA EM CHAPA COMPENSADA PARA CONCRETO ESTRUTURAL 291,00 M 28,93 8.418,63
03.02 CONCRETO ESTRUTURAL TIPO B, FCK = 150 KGF/CM - Estruturas 140,00 M 243,28 34.059,20
. . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
19 SERVIOS COMPLEMENTARES
19.01 QUADRO PARA CANETAS,CONFORME DETALHE 2,00 UN 334,74 669,48
19.02 EXAUSTOR AXIAL, D = 30 CM 1,00 UN 107,76 107,76
19.03 EXAUSTOR ELICO, CONFORME ESPECIFICAO 1,00 UN 301,98 301,98
19.04 SISTEMA ACOPLADO DE SEGURANA, CONFORME ESPECIFICAO 1,00 UN 1.135,73 1.135,73
19.06 ARMRIOS SOB BANCADAS,CONFORME DETALHE 12,00 M 71,73 860,76
19.07 MESA COM BANCOS EM CONCRETO APARENTE 5,00 UN 154,22 771,10
19.08 BANCADA COMPLETA 12,00 UN 698,57 8.382,87
19.09 GRAMA EM PLACAS 120,00 M 3,48 417,60
19.10 LIMPEZA GERAL DA OBRA 374,00 M 1,34 501,16
TOTAL ITEM 019 13.148,44
CUSTO TOTAL 195.535,09
BDI (30%) 58.660,53
TOTAL GERAL (REMUNERAO) 254.195,62
2.1.1) Composies de Custos Unitrios
Os custos unitrios dos servios so obtidos a partir das suas respectivas
composies, as quais so constitudas pela combinao dos coeficientes de
consumo unitrio dos insumos (material, mo-de-obra e equipamentos) que
integram o respectivo servio. O valor do custo unitrio do servio resulta do
somatrio das multiplicaes dos coeficientes de consumo dos seus insumos pelos
correspondentes custos unitrios, incluindo os encargos sociais da mo-de-obra,
conforme Tabela 2.2 a seguir:
Tabela 2.2: Exemplo de Composio de Custo Unitrio.
Alvenaria de bloco cermico com 10 cm de largura e espessura da junta de 10 mm. Unid.: m
Descrio Coeficiente Unid. Custo unitrio Custo total
Cimento 2,002 Kg 0,40 0,80
Areia 0,013 m 20,00 0,26
Cal 2,002 Kg 0,31 0,62
Bloco Cermico 10x20x20 25 Un 0,15 3,75
Pedreiro 0,8 h 6,16 4,93
Servente 0,866 h 4,10 3,55
Betoneira 0,008 h 3,08 0,02
Custo unitrio do servio (R$): 13,93
Os coeficientes de consumo dos insumos so obtidos por meio de
apropriaes resultantes da experincia de cada uma das empresas do ramo da
construo ou por meio dos sistemas referenciais ou publicaes especializadas,
tais como Sinapi, Sicro2, TCPO (Tabelas de Composies de Preos e Oramentos)
da Editora PINI, entre outras.
A mo-de-obra representada pelo consumo de horas ou frao de horas de
trabalhadores para a execuo de uma determinada unidade de servio multiplicada
pelo custo horrio de cada trabalhador. O custo horrio o salrio/hora do
trabalhador acrescido dos encargos sociais.
Na composio da Tabela 2.2, um pedreiro gasta 0,8 hora para a execuo
de 1 (um) m
2
de alvenaria de tijolo cermico furado com largura de 10 cm. Como o
custo unitrio do pedreiro de R$ 6,16 / hora, o custo total de pedreiro para a
execuo de uma unidade mtrica desse servio de 0,8 h / m
2
* R$ 6,16/h = R$
4,93 / m
2
referente ao servio de pedreiro.
Na mesma composio consome-se 2,002 kg de cimento para a execuo de
1 m
2
da alvenaria em apreo. O custo unitrio do cimento de R$ 0,40 / kg. Logo,
para a execuo de 1 m
2
da alvenaria, gasta-se 2,002 kg / m
2
* R$ 0,40 / kg = R$
0,80 / m
2
referente ao cimento.
Os equipamentos so representados pelo nmero de horas ou frao de
horas necessrias para a execuo de uma unidade de servio, multiplicado pelo
custo horrio do equipamento. Na Tabela 2.2, o nico equipamento utilizado a
betoneira. O custo horrio dos equipamentos depende da relao entre a hora
produtiva e improdutiva e os respectivos custos unitrios.
O custo unitrio total para a execuo de 1 (um) m
2
de alvenaria de tijolo
cermico furado com largura de 10 cm resulta da soma dos custos totais de cada
item que compe o servio em apreo. Tal procedimento requisito bsico para que
se tenha um nvel de confiabilidade aceitvel no oramento de determinada obra de
construo civil.
O art. 7 da Lei 8.666/93, no seu 2, inciso II, diz:
2 As obras e os servios somente podero ser licitados quando:
(...)
II - existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus
custos unitrios;
Da verifica-se o grau de detalhamento exigido pela lei para os oramentos de
obras pblicas. Se no houver as composies de todos os custos unitrios, as
obras e servios no podero ser licitados.
A existncia das composies dos custos unitrios no s importa para o
cumprimento da lei, mas permite que se saiba o que se levou em conta para a
obteno dos preos a serem contratados. Cabe ressaltar que a elaborao dessas
composies requer um projeto detalhado, com todas as informaes possveis a
respeito da obra a ser executada.
importante que tais composies integrem o edital, para que se promova a
isonomia na licitao. Com isso um eventual interessado poder saber o que est
sendo considerado na formulao dos servios da mesma forma que os demais.
pr-requisito para o Princpio da Transparncia, pois torna possvel ao cidado e aos
responsveis pelo controle do gasto pblico a anlise dos preos a serem
contratados pela Administrao, pois elas se apresentam como memorial de clculo
dos preos unitrios atribudos nos oramentos.
2.1.2) Encargos sociais sobre a mo-de-obra
Conforme subitem anterior sobre as composies de custos unitrios, os
encargos sociais so encargos obrigatrios exigidos pelas Leis Trabalhistas ou
resultantes de Acordos Sindicais adicionados aos salrios dos trabalhadores,
representados por uma parcela percentual que pode variar de acordo com a regio e
com as peculiaridades da obra.
Os encargos sociais dividem-se em trs nveis: encargos bsicos e
obrigatrios; encargos incidentes e reincidentes; e encargos complementares.
A metodologia de clculo dos encargos sociais pode ser encontrada no DNIT
(2003)
4
ou em MENDES & BASTOS (2001)
5
, que se encontra na home page do TCU
(www.tcu.gov.br) no item Publicaes. Cabe ressaltar que ao utilizar as
metodologias publicadas, deve-se atualizar os ndices utilizados para o cmputo da
4
Encontrado no stio da internet www.dnit.gov.br, no item Sicro2.
5
Acessvel no stio www.tcu.gov.br, no item Publicaes.
taxa de encargos sociais de acordo com as mudanas supervenientes da legislao
e dos Acordos Sindicais.
2.1.3) Administrao local
O item Administrao Local engloba as despesas decorrentes da montagem e
manuteno da estrutura administrativa no local de execuo para atender s
necessidades da obra, no que concerne a direo e fiscalizao tcnica, pessoal,
programao, controle de custos e de qualidade, tais como aluguel de equipamentos
administrativos, aluguel de veculos leves. (TISAKA, 2006)
Dentre as atividades da administrao local pode-se citar: engenheiros locais,
mestre-de-obras, encarregados, apontadores, almoxarifes, gastos de funcionamento
e manuteno do canteiro de obras etc.
Este custo depende da estrutura organizacional que a contratada vier a
montar para a conduo de cada obra e de sua respectiva lotao de pessoal. No
existe modelo rgido para esta estrutura. As peculiaridades inerentes a cada obra
determinaro a estrutura organizacional necessria para bem administr-la. (DNIT,
2003)
H inconveniente em se considerar o item Administrao Local
percentualmente no BDI ou LDI, pois podem ocorrer variaes no custo da obra
decorrentes de alteraes contratuais que no necessariamente impliquem em
modificao no custo da Administrao Local.
6
2.1.4) Canteiro de Obra (DNIT, 2003)
6
Para maiores detalhes sobre distoro do preo da obra decorrente do item Administrao Local
previsto percentualmente, ver MENDES & BASTOS (2001) e DNIT (2003).
Denomina-se Canteiro da Obra o conjunto de instalaes destinadas a apoiar
as atividades de construo. Compreende nmero expressivo de elementos, com
caractersticas bastante diferenciadas, que embora no se incorporem fisicamente
ao empreendimento devem ser criteriosamente orados.
Dentre os diversos elementos que o compe, pode-se citar: preparao do
terreno para instalao do canteiro, cerca ou muro de proteo, guarita de controle
de entrada do canteiro, construo do escritrio tcnico e administrativo da obra,
placas da obra, dentre outros.
O escritrio tcnico e administrativo do canteiro, dependendo do tipo e porte
da obra, pode ser constitudo por: sala do engenheiro responsvel, sala de reunio,
sala do assistente administrativo, sala dos engenheiros, sala de pessoal e
recrutamento, sala da fiscalizao, sala de enfermaria, almoxarifado, carpintaria,
oficina de ferragem, vestirios, sanitrios, cozinha e refeitrio, oficina de
manuteno de veculos e equipamentos, alojamento para os empregados etc.
No existem padres fixos para esse tipo de instalaes. Elas decorrem do
porte e das peculiaridades do empreendimento, das circunstncias locais em que
ocorrer a construo e das alternativas tecnolgicas e estratgicas para sua
realizao.
Da mesma forma como no clculo da despesa de Administrao Local,
dever constar num item independente da composio de custos unitrios, lanados
na planilha, compostos analiticamente.
2.1.5) Mobilizao e Desmobilizao
A mobilizao e desmobilizao so constitudas pelo conjunto de
providncias e operaes que a contratada dos servios tem que efetivar a fim de
levar seus recursos, em pessoal e equipamento, at o local da obra e, inversamente,
para faz-los retornar ao seu ponto de origem, ao trmino dos trabalhos. (DNIT,
2003)
Essa despesa deve compor a planilha de oramento como item independente,
de acordo com o inciso XIII do art. 40 da Lei 8.666/93.
2.1.6) BDI (Bonificao e Despesas Indiretas) ou LDI (Lucro e Despesas
Indiretas)
7
O BDI/LDI corresponde ao agrupamento dos itens que incidem
percentualmente sobre os demais itens da planilha oramentria de um
empreendimento, salvo os encargos sociais, que incidem somente sobre a mo-de-
obra. Costuma ser composto pelo lucro e por algumas despesas indiretas.
Apesar de o BDI corresponder s iniciais de Bonificaes e Despesas
Indiretas e o LDI, Lucro e Despesas Indiretas, nem todas as despesas consideradas
indiretas devem integr-los. Isso porque esse item integrado pelos subitens que
incidem percentualmente sobre demais valores planilhados e, conforme
demonstrao adiante, h algumas despesas indiretas que no devem ser previstas
percentualmente, pois que seus custos no variam linearmente de acordo com
outros custos da planilha oramentria.
Para as obras pblicas, convm que sejam includos no BDI apenas os itens
que no tenham como serem discriminados analiticamente. Isto porque nos casos
de alteraes quantitativas e qualitativas, podem ocorrer distores no preo a ser
7
Maiores informaes sobre os itens que compem o BDI/LDI constam no AC 325/2007-TCU-P,
disponvel no stio da internet www.tcu.gov.br.
pago pela Administrao devido alterao do valor absouto de itens que incidem
percentualmente sobre os demais custos.
No Manual de Custos Rodovirios DNIT (2003), alerta-se sobre o risco de
distoro do valor da obra devido a itens includos no BDI/LDI:
Toda vez que a norma adotada para o pagamento de determinado item se desvincula da lei
de formao de seus custos, geram-se possibilidades de distores que podem conduzir a
valores finais, pagos por esse item, inteiramente inadequados, ou seja, inferiores ou
superiores ao que corresponderia sua justa remunerao. Assim, sempre que se adotam
formas de remunerao atreladas a quantidades de trabalho realizado para itens cujos custos
sejam fixos ou cresam com os prazos de execuo da obra, est-se criando a possibilidade
de uma inadequao no valor pago em relao a seu custo. o que ocorre, por exemplo,
quando se rateiam sobre os custos diretos pagos segundo quantidades realizadas os
custos de mobilizao e desmobilizao de equipamento ou de construo de instalaes de
canteiros de obra que so itens que tm custos fixos. O mesmo acontece com os custos da
administrao local do executor, que so proporcionais ao tempo de durao da obra. Se
ocorrerem variaes, em relao ao inicialmente previsto, nos quantitativos de servios
arrolados como itens do custo direto, a remunerao dos itens indiretos tambm variar, sem
que necessariamente seus custos tenham se alterado nas mesmas propores.
Para elucidao dos efeitos oramentrios decorrentes de previso de itens
considerados percentualmente no BDI/LDI, desvinculados da alterao de custo de
demais servios, segue demonstrao de MENDES & BASTOS (2001):
Tome-se o exemplo de uma obra em execuo na qual o item administrao local foi
includo no BDI. Suponha-se que, por uma mudana da especificao de algum material, o
custo dessa obra seja acrescido em 12%, e que tal alterao no tenha gerado qualquer
dificuldade da execuo (superviso tcnica diferenciada ou dilatao do prazo da obra). Ora,
se o BDI contempla, por exemplo, 10% a ttulo de administrao da obra, esse percentual
ir incidir sobre o custo adicional (12%) sem que tenha havido o correspondente incremento
de despesa para a construtora, ou seja, a obra ir custar, imotivadamente, 1,2% mais caro
para o contratante.
Nesse sentido, no AC 325/2007-TCU-Plenrio, h a seguinte determinao:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, ante
as razes expostas pelo Relator, em:
9.1. orientar as unidades tcnicas do Tribunal que, quando dos trabalhos de fiscalizao em
obras pblicas, passem a utilizar como referenciais as seguintes premissas acerca dos
componentes de Lucros e Despesas Indiretas - LDI:
(...)
9.1.2. os itens Administrao Local, Instalao de Canteiro e Acampamento e Mobilizao e
Desmobilizao, visando a maior transparncia, devem constar na planilha oramentria e
no no LDI;
Ainda no AC 325/2007-TCU-Plenrio, a frmula utilizada para o clculo da
taxa de BDI/LDI :
( )( )( )( )
100 1
100
1
100 / 1 100 / 1 100 / 1 100 / 1
x
I
L R DF AC
LDI
1
1
1
1
1
]
1

,
_

,
_

,
_

+ + + +

(eq. 2.3)
Onde:
AC = taxa de rateio da Administrao Central;
DF = taxa das despesas financeiras;
R = taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento;
I = taxa de tributos;
L = taxa de lucro.
Verifica-se que os itens Administrao Central (AC), Despesas Financeiras
(DF), Risco, Seguro e Garantia (R), e o Lucro (L), encontram-se no numerador, por
incidirem sobre o valor total dos demais custos previstos analiticamente na planilha e
que o item Tributos (I) encontra-se no denominador, por incidir sobre o valor total
resultante da incidncia dos itens previstos no numerador sobre os demais custos.
Isso se explica porque os tributos recaem sobre o valor final da nota fiscal, ou seja,
sobre o valor total.
Segundo o AC 325/2007-TCU-Plenrio, o IRPJ e a CSLL no devem compor
o BDI/LDI, nem a planilha oramentria, conforme a seguir:
9.1.1. os tributos IRPJ e CSLL no devem integrar o clculo do LDI, nem tampouco a planilha
de custo direto, por se constiturem em tributos de natureza direta e personalstica, que
oneram pessoalmente o contratado, no devendo ser repassado contratante;
Por fim, o AC 325/2007-TCU-Plenrio considerou os seguintes itens no
BDI/LDI: Garantia, Risco, Despesas Financeiras, Administrao Central, Lucro e
Tributos (COFINS, PIS, ISS e CPMF). Para o Setor Eltrico chegou-se faixa de
valores estatsticos entre 16,36% a 28,87% para o BDI/LDI, com valor mdio de
22,61%.
O valor do BDI/LDI de grande importncia na anlise de sobrepreo de um
oramento de obra pblica, pois que incide sobre os custos da planilha
oramentria. Pode ocorrer de a proposta com menor preo global na licitao
apresentar o item BDI com sobrepreo, incidente sobre um custo de planilha
bastante abaixo das demais concorrentes, resultando num valor global menor.
Porm, caso o valor total da obra passe a aumentar devido a alteraes contratuais
supervenientes, o percentual superestimado de BDI incidir linearmente sobre tal
elevao do custo, configurando sobrepreo cada vez maior.
2.2) PREO DE MERCADO
O preo de mercado o referencial balizador das contrataes feitas pela Lei
8.666/93, conforme dispositivos a seguir:
Art. 24. dispensvel a licitao:
(...)
VII - quando as propostas apresentadas consignarem preos manifestamente superiores aos
praticados no mercado nacional, ou forem incompatveis com os fixados pelos rgos oficiais
competentes, casos em que, observado o pargrafo nico do art. 48 desta Lei e, persistindo a
situao, ser admitida a adjudicao direta dos bens ou servios, por valor no superior ao
constante do registro de preos, ou dos servios;
(...)
Art. 43. A licitao ser processada e julgada com observncia dos seguintes procedimentos:
(...)
IV - verificao da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o
caso, com os preos correntes no mercado ou fixados por rgo oficial competente, ou ainda
com os constantes do sistema de registro de preos, os quais devero ser devidamente
registrados na ata de julgamento, promovendo-se a desclassificao das propostas
desconformes ou incompatveis;
(...)
Art. 44. No julgamento das propostas, a Comisso levar em considerao os critrios
objetivos definidos no edital ou convite, os quais no devem contrariar as normas e princpios
estabelecidos por esta Lei.
(...)
3o No se admitir proposta que apresente preos global ou unitrios simblicos, irrisrios
ou de valor zero, incompatveis com os preos dos insumos e salrios de mercado,
acrescidos dos respectivos encargos, ainda que o ato convocatrio da licitao no tenha
estabelecido limites mnimos, exceto quando se referirem a materiais e instalaes de
propriedade do prprio licitante, para os quais ele renuncie a parcela ou totalidade da
remunerao. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
(...)
Art. 48. Sero desclassificadas:
(...)
II - propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preos manifestamente
inexeqiveis, assim considerados aqueles que no venham a ter demonstrada sua viabilidade
atravs de documentao que comprove que os custos dos insumos so coerentes com os
de mercado e que os coeficientes de produtividade so compatveis com a execuo do
objeto do contrato, condies estas necessariamente especificadas no ato convocatrio da
licitao. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
Portanto, pelos normativos da lei e at pelo bom-senso, infere-se que no se
pode admitir que se contrate por meio de licitao proposta com preos acima do
mercado, pois que o objetivo desse procedimento obter propostas com preos
competitivos.
JUSTEN FILHO apud NUNES (2004) ressalta que no se pode conceber que
uma licitao conduza contratao por preos superiores aos que poderiam ser
obtidos se a Administrao comparecesse diretamente ao mercado para contratar.
Ocorre que em alguns casos, utiliza-se da formalidade da lei para se legitimar
contrataes com preos acima do mercado, inabilitando-se propostas vantajosas
ou estabelecendo-se critrios no edital que afastem eventuais interessados
competitivos ou mais eficientes.
Segundo NUNES (2004), o critrio adotado como parmetro para a formao
de um juzo acerca dos preos praticados pela Administrao Pblica o preo de
mercado, como afirmam em unssono os estudiosos do tema.
Dificilmente, na rea da construo civil, a Administrao necessitar de
objeto em que no haja empresas suficientes para atend-lo, e com isso, ficar refm
de preos cartelizados. H situaes em que o volume de servios considerados
num s contrato atingem magnitude tal em que poucas empresas so capazes de
atender, mas isso pode ser resolvido pelo gestor por meio do parcelamento ou do
consrcio. Com relao a este ltimo, deve-se cautela quanto diminuio da
competitividade devido ao consrcio entre potenciais competidores. Para tanto,
convm limit-los s empresas que sozinhas no teriam capacidade de assumir os
encargos licitados, e evitar consrcios que ultrapassem demasiadamente os
requisitos necessrios.
Outro aspecto a ser considerado com relao aos preos de mercado
praticados em obras pblicas, a economia de escala obtida nas compras de
grandes quantidades e dos descontos auferidos nas cotaes. As empresas
eficientes buscam os menores preos possveis. Logo, uma empresa que paga
preos acima da mediana do mercado no pode ser considerada eficiente no
mercado e no interessa Administrao contrat-la.
Quanto qualidade, obrigao legal das empresas cumprirem com os
requisitos mnimos normativos de segurana e durabilidade. A princpio, no mercado
da construo civil, todos devem cumpri-los, sob o risco de cometerem ilegalidade e
arcarem com os danos morais e penais correspondentes.
Quanto ao cumprimento dos prazos legais, deve haver nos contratos
clusulas punitivas a serem fielmente cumpridas.
Logo, o administrador pblico fica obrigado a realizar uma contratao por
preo competitivo, tendo em vista em nosso pas faltar recursos para reas
essenciais, e ao mesmo tempo, obter o cumprimento eficiente e tempestivo do
objeto necessrio para o interesse pblico.
2.2.1) Preo Proposto x Nmero de Concorrentes ou de Ofertas
PEREIRA (2002) realizou um estudo contemplando 1035 licitaes de obras
pblicas em Pernambuco, de tipologia e caracterstica similares, onde constatou
que, na mdia, nos processos licitatrios onde concorreram mais de seis
participantes, os valores contratados ficaram abaixo dos referenciais do Estado de
Pernambuco. A visualizao destes resultados encontra-se apresentada a seguir, no
Grfico 2.1, e esto representados em funo do IPCC ndice Preo Custo do
Contrato.
Onde:
IPCC ndice Preo Custo do Contrato: representa a relao entre o valor
global proposto, para a realizao da obra de engenharia, pela empresa
vencedora do certame licitatrio ou selecionada no processo de dispensa ou
inexigibilidade, e o custo da obra estimado com base nos preos unitrios dos
servios obtidos das tabelas de preos.
Grfico 2.1 Comportamento do IPCC em funo do nmero de participantes
classificados.
Do grfico apresentado, constata-se que as licitaes com menos de 5
classificados, apresentaram preo vencedor acima do referencial de mercado,
atingindo preo mximo com 3 classificados (quase 20% acima). Constatou-se
tambm que a partir de 10 licitantes classificados, os preos vencedores passam a
ficar abaixo de 80% dos preos referenciais, o que demonstra que a partir de 10
licitantes classificados o ambiente licitatrio tende a ser concorrencial no Estado de
Pernambuco.
A constatao de preo mximo com 3 classificados, levou PIMENTEL (2002)
a presumir que:
Este comportamento um efeito da legislao ao exigir, para a modalidade convite, que haja
no mnimo 3 (trs) participantes. No obstante a total ausncia de competitividade, observa-
se, em muitos processos, o cumprimento minucioso dos aspectos formais. O que se pode
extrair dos dados que, em mdia, ocorre maior competitividade nos processos com um ou
dois participantes, do que naqueles com trs participantes, onde fraudes e conluios buscam
no infringir, rigorosamente, os aspectos formais dos processos licitatrios.
FERRAZ (1997) testou o modelo da distribuio normal (ou gaussiana) como
modelo de mercado para o clculo do valor mdio esperado de aquisio de
insumos para n cotaes de preos, com critrio de seleo do menor preo
cotado, dadas a mdia de mercado (preos referenciais) e sua correspondente
varincia (funo dos demais preos coletados), obtendo o grfico 2.2 a seguir:
-0,1
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
-5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5
uma cotao
duas cotaes
trs cotaes
quatro cotaes
cinco cotaes
seis cotaes
sete cotaes
oito cotaes
nove cotaes
dez cotaes
Grfico 2.2 - Distribuio de probabilidades para diversos quantitativos de cotaes
No Grfico 2.2, o eixo de simetria da curva mais aberta representa o custo
mdio de mercado, compatvel com a mediana dos custos unitrios dos sistemas
referenciais. Quanto mais esquerda se encontra a curva, maior o nmero de
cotaes e menor o preo obtido, dado pelo eixo de simetria das curvas de
distribuio de probabilidades. Portanto, esse estudo confirma a hiptese de que os
preos referenciais divulgados pelos rgos oficiais tendem a ser maiores que os
reais custos auferidos pelas empresas que prestam servio Administrao.
Segundo FERRAZ (1997), tratando-se de uma obra a ser entregue
Administrao Pblica, a empreiteira buscar sempre o menor preo, desde que o
produto satisfaa as especificaes mnimas do projeto.
Essas duas pesquisas, tanto do PEREIRA (2002) quanto do FERRAZ (1997)
demonstram que em ambientes competitivos, os preos obtidos so inferiores
mediana do mercado.
2.3) SISTEMAS DE REFERNCIA DE PREOS
Os sistemas de referncia de preos so constitudos por tabelas compostas
por composies de preos de insumos e servios de construo civil, definidos para
diferentes locais e com datas-base definidas, com base em dados coletados junto a
fornecedores dos mercados locais, publicados por rgos ou entidades pblicas ou
privadas.
Geralmente esses sistemas se referem a setores especficos da construo
civil. Existem diversas tabelas de referncias de preos, tais como o Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (Sinapi), o Sistema
de Custos Rodovirios (Sicro2)
8
, os Boletins de preos dos Departamentos
Estaduais de Estradas de Rodagem, as tabelas de composies das entidades do
setor eltrico (Sisorh), o boletim de preos do Dnocs, tabelas de preos estaduais
etc.
Os preos desses sistemas referenciais so obtidos por meio de sistema de
coleta junto aos fornecedores de materiais, equipamentos e mo-de-obra nos locais
representativos das diversas regies brasileiras e pelas apropriaes resultantes do
registro das produtividades observadas em diferentes obras representativas dos
respectivos setores. Assim, torna-se possvel compor o preo mdio de mercado das
obras da construo civil de nosso pas.
8
Maiores informaes sobre o Sinapi podem ser obtidas no stio da internet www.ibge.gov.br, e sobre
o Sicro2, no stio www.dnit.gov.br.
Intuitivamente, os custos unitrios dos sistemas referenciais tendem a ser
superiores aos buscados pela Administrao nas suas contrataes, pois os custos
unitrios praticados pelas contratadas so obtidos por cotao dos menores preos
no mercado e pela economia de escala enquanto que os custos referenciais se
aproximam da mediana de preos e produtividades coletados em amostras
representativas.
No mbito federal o Sinapi a referncia para delimitao dos custos de
execuo de obras custeadas com os seus recursos, conforme consta na Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO), aprovada pela Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, desde 2003.
Na LDO de 2006, Lei 11.439 de 29 de dezembro de 2006, que dispe sobre
as diretrizes para a elaborao da Lei Oramentria Anual de 2007, essa previso
est contida no art. 115 e 1 a 3, conforme se segue:
Art. 115. Os custos unitrios de materiais e servios de obras executadas com recursos dos
Oramentos da Unio no podero ser superiores mediana daqueles constantes do Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil SINAPI, mantido pela Caixa
Econmica Federal, que dever disponibilizar tais informaes na Internet.
1 Somente em condies especiais, devidamente justificadas em relatrio tcnico
circunstanciado, aprovado pela autoridade competente, podero os respectivos custos
ultrapassar o limite fixado no caput deste artigo, sem prejuzo da avaliao dos rgos de
controle interno e externo.
2 A Caixa Econmica Federal promover, com base nas informaes prestadas pelos rgos
pblicos federais de cada setor, a ampliao dos tipos de empreendimentos atualmente
abrangidos pelo Sistema, de modo a contemplar os principais tipos de obras pblicas
contratadas, em especial as obras rodovirias, ferrovirias, hidrovirias, porturias,
aeroporturias e de edificaes, saneamento, barragens, irrigao e linhas de transmisso.
3 Nos casos ainda no abrangidos pelo Sistema, poder ser usado, em substituio ao
SINAPI, o custo unitrio bsico CUB.
3) JOGO DE PLANILHA OU DE PREOS
O jogo de planilha, tambm conhecido por jogo de preos, um artifcio em
que proponentes manipulam os preos unitrios da planilha oramentria com o
intuito de maximizar os ganhos por duas formas:
- pela atribuio de sobrepreos unitrios a itens que sabidamente tero
seus quantitativos aumentados e subpreo unitrio a itens que no sero
executados ou que tero seus quantitativos reduzidos;
- pela atribuio de preos unitrios com sobrepreo aos itens iniciais do
cronograma fsico-financeiro e de subpreos aos itens finais.
Em ambos os casos obtm-se proposta com valor global reduzido devido aos
subpreos atribudos artificialmente, que ao no serem executados, faz prevalecer
os sobrepreos remanescentes, tornando o pagamento da parcela executada
superfaturado. Esse fato agrava-se com o aumento dos itens com sobrepreo por
meio de alteraes contratuais supervenientes.
3.1) JOGO DE PLANILHA POR MEIO DE ALTERAES CONTRATUAIS
Para se demonstrar o efeito do Jogo de Planilha combinado com alteraes
contratuais, segue a Tabela 2.3, onde se compara, hipoteticamente, uma proposta
oramentria com jogo de planilha ao oramento representativo da mediana de
mercado do mesmo objeto. Nas ltimas colunas, est representado o mesmo
contrato aps ter sofrido alteraes contratuais de quantitativo, onde os itens 1 e 2
tiveram os seus quantitativos acrescidos de 100 para 400 e de 200 para 300,
respectivamente, e o item 4 foi suprimido, de 400 para 0.
Originalmente, o contrato apresenta o valor global de $ 19.000,00, que est
abaixo do valor global de mercado para os mesmos quantitativos, que de $
19.500,00. Aps ocorrerem alteraes contratuais, o valor global do contrato passa a
ser de $ 27.000,00, ficando $ 12.000,00 acima do valor global de mercado com os
mesmos quantitativos alterados, que de $ 15.000,00.
Tabela 3.1: Condies originais x condies aps alteraes contratuais de um
contrato hipottico, com aumento de quantitativo de itens com sobrepreo e
supresso de item com subpreo.
Proposta Selecionada na Licitao Aps alteraes contratuais
Diferena
aps as
alteraes
contratuais
itens Qtde
Oramento de
Mercado Proposta Qtde
Oramento
de
Mercado Contrato
$ unit $ total $ unit. $ total $ total $ total
1 100 15,00 1.500,00 30,00 3.000,00 400 6.000,00 12.000,00 6.000,00
2 200 10,00 2.000,00 30,00 6.000,00 300 3.000,00 9.000,00 6.000,00
3 300 20,00 6.000,00 20,00 6.000,00 300 6.000,00 6.000,00 0,00
4 400 25,00 10.000,00 10,00 4.000,00 0 0,00 0,00 0,00
Valor Global: 19.500,00 19.000,00 15.000,00 27.000,00 12.000,00
Essa tabela representa o efeito do jogo de planilha, onde nos itens 1 e 2, com
sobrepreos unitrios de $ 15,00 ($ 30,00 - $ 15,00) e $ 20,00 ($ 30,00 - $ 10,00),
respectivamente, tiveram os seus quantitativos acrescidos, aumentando o
sobrepreo total de $ 1.500,00 ($ 3.000,00 - $ 1.500,00) para $ 6.000,00 ($
12.000,00 - $ 6.000,00) e de $ 4.000,00 ($ 6.000,00 - $ 2.000,00) para $ 6.000,00 ($
9.000,00 - $ 3.000,00), respectivamente.
O item 4, que se apresenta com subpreo unitrio de $ 15,00 ($ 25,00 - $
10,00), responsvel por colocar o valor global contratual abaixo do valor global de
mercado, pois compensa o sobrepreo original de $ 5.500,00 ($ 1.500,00 + $
4.000,00) dos itens 1 e 2, com um subpreo de $ 6.000,00 ($ 10.000,00 - $
4.000,00), ao ser eliminado, faz com que o efeito dos sobrepreos prevalea,
tornando a proposta, que era de $ 500,00 abaixo do valor de mercado, $ 12.000,00
acima do referencial, frustrando-se o objetivo da licitao.
Por bvio, o aumento de itens com sobrepreo conduz a um aumento no
sobrepreo global automaticamente. Porm, ao haver somente supresses de itens
com subpreo, a onerosidade do contrato no fica muito clara de se ver, pois o valor
global do contrato diminui, porm, o seu valor de mercado diminui ainda mais,
conforme a tabela 3.2 a seguir:
Tabela 3.2: Condies originais x condies aps alteraes contratuais de um
contrato hipottico, com supresso de item com subpreo.
Condies originais Aps alteraes contratuais
Diferena
aps as
alteraes
contratuais
itens Qtde
Mediana de
Mercado Contrato
Qtd
e
Oramento
de
Mercado Contrato
$ unit $ total $ unit. $ total $ total $ total
1 100 30,00 3.000,00 50,00 5.000,00 100 3.000,00 5.000,00 2.000,00
2 200 30,00 6.000,00 40,00 8.000,00 200 6.000,00 8.000,00 2.000,00
3 300 20,00 6.000,00 20,00 6.000,00 300 6.000,00 6.000,00 0,00
4 400 25,00 10.000,00 10,00 4.000,00 0 0,00 0,00 0,00
Valor Global: 25.000,00 23.000,00 15.000,00 19.000,00 4.000,00
Na Tabela 3.2 esto representadas as condies originais de um contrato e
de um oramento de mercado nas mesmas condies. Nas ltimas colunas, est
representado o mesmo contrato aps ter sofrido apenas a supresso do item 4 de
400 para 0.
Inicialmente o contrato estava com valor global de $ 23.000,00, $ 2.000,00
abaixo do valor global de mercado, $ 25.000,00. Aps sofrer a supresso do item 4,
com subpreo unitrio de $ 15,00 ($ 25,00 - $ 10,00), o valor global do contrato
passou a $ 19.000,00 e o valor de mercado passou ao valor global de $ 15.000,00.
Constata-se que enquanto o valor global do contrato baixou $ 4.000,00, o valor de
mercado baixou $ 10.000,00, para a mesma alterao de objeto. O preo contratual
que inicialmente estava $ 2.000,00 abaixo da mediana de mercado, passou a um
sobrepreo de R$ 4.000,00 aps a supresso do item 4, com subpreo unitrio.
Na tabela 3.2 est demonstrada a manobra de se mergulhar em alguns
preos unitrios para se vencer a licitao com um valor global inicialmente
vantajoso. Porm, no decorrer da execuo do contrato, suprimem-se os itens com
subpreo, restando os itens com sobrepreo, cujo pagamento resulta em
superfaturamento.
3.2) JOGO DE PLANILHA NA DISTRIBUIO DOS RECURSOS AO LONGO DO
TEMPO
Outra maneira de ocorrer o jogo de planilha quando o licitante atribui aos
servios iniciais do cronograma fsico da obra preos excessivos e aos finais, preos
reduzidos em relao mdia ou mnimo encontrado no mercado. Com isso, a
empresa superfatura as medies iniciais e, ou abandona o canteiro de obras aps
receber os valores superfaturados, ou substitui os servios finais com subpreo por
novos servios com sobrepreo, ou com preo mdio de mercado sem o desconto
ofertado nos servios retirados. O efeito do superfaturamento das etapas iniciais o
mesmo que a Administrao adiantar recursos para a contratada sem a
contrapartida proporcional, o que desloca para a empresa o poder econmico-
financeiro da contratao.
De acordo com LIMMER (1997), um recurso , normalmente, distribudo
segundo uma curva de distribuio do tipo beta com desvio esquerda, uma vez
que o ritmo de trabalho cresce na etapa inicial at atingir um patamar estvel, para
decair na etapa final, conforme representao hipottica de desembolso financeiro
apresentada em forma de histograma no grfico 3.1 abaixo.
Os grficos em forma de histogramas 3.1 e 3.2, a seguir, apresentam
hipoteticamente o comportamento de desembolso financeiro de uma obra com jogo
de planilha e de uma obra sem jogo de planilha:
Grfico 3.1: Obra sem jogo de planilha.
Grfico 3.2: Obra com jogo de planilha.
0
4
8
12
16
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
tempo (meses)
p
e
r
c
e
n
t
u
a
l

f
i
n
a
n
c
e
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tempo (meses)
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Na anlise do grfico 3.2, que representa o desembolso financeiro de uma
obra com jogo de planilha, constata-se que o comportamento financeiro dos
desembolsos est em desacordo com a distribuio beta, o que indica que os
servios iniciais podem estar superfaturados e os finais, subfaturados.
Outra forma de se representar a distribuio de recursos de uma obra ao
longo do tempo por meio da correlao entre os recursos demandados
acumulados versus tempo, denominada de curva S.
O ritmo de andamento previsto para a implementao de um projeto
definido pelo coeficiente angular da curva S, que, segundo LIMMER (1997), usual,
na prtica, a adoo das opes abaixo, cujas curvas lembram a prpria letra S:
- 40% do projeto previsto a ser completado em 50% do tempo;
- 50% do projeto previsto a ser completado em 50% do tempo;
- 60% do projeto previsto a ser completado em 50% do tempo;
- 50% do projeto previsto a ser completado em 40% do tempo;
- 50% do projeto previsto a ser completado em 60% do tempo.
Os grficos 3.3 e 3.4 a seguir, tambm apresentam hipoteticamente o
comportamento de desembolso financeiro de uma obra com jogo de planilha e de
uma obra sem jogo de planilha.
Grfico 3.3: Obra sem jogo de planilha curva S.
Grfico 3.4: Curva Percentual Acumulado x Tempo de Obra com jogo de planilha.
Essas curvas representadas nos grficos 3.3 e 3.4 permitem a visualizao
do ritmo de desembolso financeiro da obra. Quanto maior a inclinao da curva,
mais acelerado est o ritmo do desembolso da obra, o que deveria corresponder ao
ritmo do seu real custo de execuo.
Percentuais Acumulados X Tempo
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No grfico 3.3, constata-se que o ritmo de trabalho da obra apresenta um
comportamento de acordo com os ritmos usuais apresentados por LIMMER (1997),
crescendo na etapa inicial at atingir um patamar estvel entre os meses 8 e 9
(ponto de inflexo), para desacelerar na etapa final.
O alto risco para a Administrao desse tipo de contrato com jogo de planilha
se justifica tendo em vista que se a empresa contratada desistir da execuo da
obra aps ter recebido as medies iniciais superfaturadas, o valor remanescente
pode no ser suficiente para a finalizao da obra, que poder passar a ser mais
uma obra a preencher o rol de obras inacabadas de nosso pas.
4) CONTRATAO DE OBRAS PBLICAS NO BRASIL
A contratao de obras pblicas no Brasil no ocorre de maneira livre, mas
por meio de procedimento formal, que a licitao, conforme previso contida no
inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal, que diz:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
(...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e
alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade
de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de
pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente
permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do
cumprimento das obrigaes.
O processo de licitao pblica regulado pela Lei Federal 8.666/93, de 21
de junho de 1993, que institui normas para licitaes e contratos da Administrao
Pblica e d outras providncias.
Os objetivos principais da Licitao so trazidos no art. 3 da Lei 8.666/93,
que diz:
Art. 3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a
selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao e ser processada e julgada em estrita
conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade,
da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento
objetivo e dos que lhe so correlatos.
Entende-se por Licitao ao procedimento administrativo (somatrio de vrios
atos administrativos vinculados no qual o antecedente informa e fundamenta o
conseqente) destinado a selecionar a melhor proposta de fornecimento, aquela que
seja a mais vantajosa para a administrao, e onde todos os ofertantes devem ser
tratados com absoluto respeito e igualdade, incluindo-se a o exame da situao
tcnica e econmica dos interessados. (Mukai, 1995, p.1 apud Kuhn)
Segundo ROCHA DIAS (1998), pelo princpio da legalidade de toda atuao
administrativa, inexiste liberdade para que o administrador pblico possa livremente
escolher com quem contratar, devendo tal atividade ser rigidamente demarcada pela
lei. obrigatria a adoo pelo Estado, portanto, de um procedimento, a licitao,
sempre que pretender adquirir bens e servios e realizar obras e alienaes (art. 37,
inc. XXI, da Constituio), salvo as excees expressamente admitidas na lei.
Destina-se o procedimento licitatrio a assegurar a igualdade de oportunidades entre
os pretendentes contratao com o Poder Pblico e a possibilitar a este a escolha
do candidato que melhor atenda ao interesse pblico. O binmio interesse pblico-
isonomia constitui a viga mestra do procedimento licitatrio.
As obras e os servios somente podero ser licitados quando houver projeto
bsico, oramento detalhado e previso de recursos oramentrios, conforme
dispe o art. 7 da Lei 8.666/93.
4.1) PROJETO BSICO
O projeto bsico o elemento mais importante para a execuo de uma obra
pblica. (TCU, 2002).
PACHECO FILHO (2004) relata sobre a elevada incidncia de projetos
bsicos falhos detectados pelo TCU em 2003, o que no foi diferente nos demais
anos:
Os nmeros comprovam a importncia do Projeto Bsico na execuo de obras pblicas,
uma vez que das 381 obras fiscalizadas pelo TCU em 2003, 275 apresentaram indcio de
irregularidades graves, com indicativo para paralisao (IG-P), das quais, mais de 70% delas,
de alguma forma, apresentavam problemas de Projeto, que incorreram em irregularidades
nos procedimentos licitatrios; na ocorrncia de sobrepreo; em alteraes indevidas de
projetos; na existncia de falhas graves no aspecto ambiental; ou mesmo na supervenincia
de superfaturamento das obras, fatos graves que denotam urgncia de modificao nos
procedimentos de avaliao de projetos vis a vis liberao de recursos.
E ressalta a importncia dos projetos bsicos para as obras pblicas e sobre
a ao de alguns gestores:
fundamental que se atente para o fato de ser o Projeto Bsico o principal indutor do
investimento do ponto de vista de obras pblicas. Ele o motor, a fora propulsora de uma
obra de engenharia. Sem projeto no h obra, embora existam administradores pblicos e
no so poucos que insistem em tentar provar o contrrio.
A economicidade na execuo de obras pblicas est diretamente ligada
preciso do projeto bsico que serviu de base para o procedimento licitatrio. Falhas
de projeto do margem ocorrncia do jogo de planilha que pode tornar a proposta
com menor preo global selecionado em preo final superfaturado, ou resultar em
obra inacabada.
ALTOUNIAN & MENDES (2001) enfatizam que a elaborao de projetos
bsicos deficientes infringe a legislao existente, conforme a seguir:
Infelizmente, apesar de haver previso expressa na legislao a respeito da necessidade de
instrumentos que possibilitem a correta execuo da obra, notadamente em relao ao planejamento, comum
no mbito da administrao pblica a existncia de projetos bsicos de m qualidade ou at mesmo a sua
ausncia. Por conseqncia, na execuo da obra constata-se a necessidade de ajustes em relao ao
inicialmente previsto, o que ocasiona a assinatura de termos aditivos referentes readequao de prazos e
acrscimos de valores contratuais.
A importncia do projeto bsico e do seu anexo, o oramento detalhado,
decorre no somente pela sua necessidade para a execuo de uma obra pblica,
mas pela sua obrigatoriedade na Lei 8.666/93, conforme os incisos I e II do 2 do
seu art. 7, a seguir:
2 As obras e os servios somente podero ser licitados quando:
I - houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel para exame dos
interessados em participar do processo licitatrio;
II - existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus
custos unitrios;
E caso no seja seguida alguma das exigncias do art. 7, os atos e contratos
decorrentes desse processo incompleto sero declarados nulos, conforme 6
9
do
mesmo artigo.
9
Art. 7
o
As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios obedecero ao disposto neste
artigo e, em particular, seguinte seqncia:
(...)
6 A infringncia do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e a
responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.
O termo Bsico adotado pela Lei 8.666/93, para designar o projeto exigido no
art. 7 como pr-requisito para a licitao, acaba por induzir alguns gestores a
pensarem que basta o projeto de arquitetura para que esteja atendida a lei. Porm,
para o atendimento do que diz a lei, o projeto se aproxima mais do executivo do que
se supe de um projeto bsico, conforme definio legal a seguir:
IX Projeto Bsico - conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso
adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da
licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que
assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do
empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e
do prazo de execuo, devendo conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da obra e
identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar
a necessidade de reformulao ou de variantes durante as fases de elaborao do projeto
executivo e de realizao das obras e montagem;
c) identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a incorporar
obra, bem como suas especificaes que assegurem os melhores resultados para o
empreendimento, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo;
d) informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos construtivos, instalaes
provisrias e condies organizacionais para a obra, sem frustrar o carter competitivo para a
sua execuo;
e) subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra, compreendendo a sua
programao, a estratgia de suprimentos, as normas de fiscalizao e outros dados
necessrios em cada caso;
f) oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de servios e
fornecimentos propriamente avaliados;
Da definio acima, constata-se que vrias so as exigncias a serem
obrigatoriamente cumpridas. O descumprimento de algum desses itens pode frustrar
a competio.
A previso contida na alnea a, de que o Projeto Bsico deve conter todos
os elementos constitutivos com clareza tambm de extrema relevncia para a
garantia da competitividade em igualdade de condies, pois a omisso de
elementos tambm abre brecha para burlas na competio. Na mesma situao
insere-se a alnea d, ao exigir a disponibilidade de informaes que permitam o
estudo e a deduo de mtodos construtivos, planejamento das instalaes
provisrias e do gerenciamento da obra.
O nvel de preciso adequado do Projeto Bsico, previsto no caput do inciso IX
de grande importncia para evitar burlas competio, desde de que seja
interpretado como o mais preciso possvel. Essa inferncia decorre, dentre outros
dispositivos, da alnea b do inciso IX, ao exigir nvel de detalhamento das solues
tcnicas suficientes para minimizar posteriores alteraes.
Da definio acima, constata-se que vrias so as exigncias a serem
obrigatoriamente cumpridas. O descumprimento de algum desses itens pode frustrar
a competio.
A previso contida na alnea a, de que o Projeto Bsico deve conter todos os
elementos constitutivos com clareza tambm de extrema relevncia para a
garantia da competitividade em igualdade de condies, pois a omisso de
elementos tambm abre brecha para burlas na competio. Na mesma situao
insere-se a alnea d, ao exigir a disponibilidade de informaes que permitam o
estudo e a deduo de mtodos construtivos, planejamento das instalaes
provisrias e do gerenciamento da obra. Sobre essa situao, segue trecho do
Relatrio que acompanhou o AC 1556/2007-TCU-Plenrio:
(...) falta de elementos e informaes necessrias para que os interessados em participar da
licitao pudessem elaborar suas propostas de preos, com total e completo conhecimento do
objeto licitado, (...), infringindo os princpios da legalidade e da igualdade e impondo, em
conseqncia, restrio ao carter competitivo do certame, haja vista que somente a empresa
(...), vencedora de nove dos dez itens licitados, detinha, em razo de relao contratual que
mantinha com a (...), informaes suficientes para formular adequadamente suas propostas de
preos;
O nvel de preciso adequado do Projeto Bsico, previsto no caput do inciso IX
de grande importncia para evitar burlas competio, desde de que seja
interpretado como o mais preciso possvel. Essa inferncia decorre, dentre outros
dispositivos, da alnea b do inciso IX, ao exigir nvel de detalhamento das solues
tcnicas suficientes para minimizar posteriores alteraes.
Nessa mesma linha est a previso da alnea f, ao exigir que haja oramento
detalhado com base em quantidades propriamente avaliadas. O 4 do art. 7
refora esse dispositivo, ao vedar a incluso de itens sem previso quantitativa ou
de quantitativos que no correspondam s previses reais. Falhas nas previses
quantitativas que possibilitam o jogo de planilha por meio de alteraes
contratuais, demonstrado no subcaptulo 3.1.
Ademais, o nvel de detalhamento do oramento previsto na alnea f do inciso
IX do art. 6 definido pelo inciso II do 2 do art. 7, da mesma lei, que exige a
existncia da composio de todos os custos unitrios do projeto, o que, por
conseqncia, depende do nvel de detalhamento dos projetos que servirem de base
para tais levantamentos, tendo casos em que somente com o projeto executivo
possvel atend-lo.
A importncia desse detalhamento refere-se tambm necessidade de
averiguao da compatibilidade dos preos ofertados com os de mercado.
A prtica de engenharia civil no admite alteraes to profundas na
formulao de seus projetos, tanto que a Resoluo n 361/91 do Confea impe
como limite de impreciso to somente 15%. Logo, a extrapolao desse patamar
pode indicar culpa (negligncia, imprudncia ou omisso) ou dolo por parte dos
agentes envolvidos. Para inibir prticas irresponsveis na elaborao de to
relevante pea de contratao, o TCU tem exigido a ART dos projetos e oramentos
que embasam os processos licitatrios, conforme determinao do AC 1748/2004-
TCU-Plenrio:
1. determinao (...) que, (...) observe, j no edital (...) as seguintes diretrizes, em rigoroso
cumprimento s normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos e legislao
pertinente, bem como jurisprudncia deste Tribunal:
1.1 o Projeto Bsico das obras e servios pertinentes ao objeto a ser licitado deve conter
todos os elementos previstos no art. 6, inciso IX, da Lei n 8.666/93, devendo estar aprovado
pela autoridade competente, nos termos do art. 7, 2, I, da referida norma, bem como
acompanhado da respectiva Anotao de Responsabilidade Tcnica do autor do projeto junto
ao Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia e da licena ambiental,
quando exigvel;
Nesse sentido, a Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJC) do
Senado Federal (SF) acatou Emenda n 29 ao PL n 7709/2007, de alterao da Lei
n 8.666/93, incluindo ao inciso I do 2 do art. 7 a exigncia das ARTs, sob a
seguinte justificativa:
imprescindvel que os responsveis pela elaborao do projeto sejam identificados de
forma clara para que seja possvel, caso necessrio, a instaurao do devido processo de
responsabilizao.
10
E para inibir a adoo de Projetos Bsicos inadequados, a CCJC do SF
acatou a Emenda modificativa n 36 ao PL n 7709/2007, com proposio de
alterao do 1 do art. 65, tornando explcita a vedao de compensao entre
acrscimos e supresses nas alteraes contratuais. Na justificativa, consta que a
ocorrncia de desvirtuamentos do objeto licitado decorrentes da adoo de projetos
de fico na licitao tm dado causa maioria dos bloqueios oramentrios de
empreendimentos na LOA.
Apesar de a compensao j no ser aceita pelo TCU, alguns agentes
contratantes interpretam o 1 do art. 65 no sentido de que a nica exigncia que,
aps as alteraes quantitativas ou qualitativas do objeto, o valor final se mantenha
no limite de 25% acima ou abaixo do valor inicial para obras novas e 50% para
reformas. Essa interpretao possibilitaria a troca de todo o objeto licitado por outro,
desde que o valor final se mantivesse dentro dos limites do normativo em comento.
Porm, tal fato infrigiria os princpios da isonomia, da vinculao ao instrumento
convocatrio, o inciso IX do art. 6, o 4 do art. 7, alm de outros.
Para PACHECO FILHO (2004), somente por intermdio de projetos bsicos de
boa qualidade, e portanto, adequados s necessidades de cada obra, estudados
exausto, com cautela, dentro de padres tcnicos e em conformidade com as
10
Stio www.senado.gov.br, acessado em 15/09/2007.
normas da ABNT, poderemos almejar um dia um posto junto elite das naes que
realizam grandes obras pblicas com incio, meio e fim.
TAVARES DE JESUS (2003) enumera as vantagens advindas de um projeto
bsico que descreva o objeto com clareza:
do direito dos eventuais interessados que o projeto bsico descreva com clareza o objeto que
ser licitado. Primeiro, porque se o licitante conhece-o com preciso, ele ter melhores condies
para elaborar a sua proposta; segundo, porque a Administrao Pblica ter condies de
fiscalizar fielmente a execuo do contrato, uma vez que o seu objeto foi definido com clareza e
preciso; terceiro, porque se transforma em mecanismo inibidor (preventivo) das fraudes
licitao.
E ressalta os riscos de um projeto bsico impreciso:
Muitas vezes o objeto definido com impreciso, justamente porque a Administrao Pblica,
pretendendo que determinado licitante seja o vencedor do certame, oferece a este informaes
privilegiadas para a elaborao da proposta. Aquele que detm as informaes poder oferecer
uma proposta melhor para executar o contrato. Logo, as suas chances so maiores para
consagrar-se vitorioso no certame.
GUSMO (1999) alerta quanto onerosidade decorrente da falta de preciso do
Projeto Bsico:
fato que, ao gerar dvidas aos licitantes, o projeto bsico forar que os licitantes estabeleam
uma margem de segurana quando da apresentao de suas propostas. Essa margem de
segurana implica maiores custos para a Administrao.
E completa discorrendo sobre a necessidade de um Projeto Bsico completo e
preciso:
A principal informao que deve conter o projeto bsico corresponde perfeita caracterizao do
objeto licitado. Isso assim, porque s com o perfeito entendimento do que se quer contratar
poder o licitante estimar seus custos e ofertar a melhor proposta. Inclusive, se porventura os
dados a respeito do objeto da licitao forem do conhecimento de um s licitante, e no dos
demais, estaro desrespeitados, a um s tempo, os princpios bsicos da isonomia e da
publicidade (art. 37, CF).
Portanto, o no cumprimento de todos os itens que esto previstos no inciso IX
do art. 6 na Lei 8.666/93 pode dar ensejo a burlas competitivas e ao
superfaturamento decorrente dos jogos de planilha por ajustes contratuais
posteriores, fazendo com que a populao pague mais caro para obter benfeitorias
pblicas muitas das vezes com qualidade aqum das obtidas pelo meio privado por
um menor custo.
Segundo PACHECO FILHO (2004):
O TCU tem comprovado a inexistncia de projetos adequados para a maioria das obras pblicas
no Brasil, no por incapacidade tcnica de nossa engenharia, mas to-somente, por iniciativa de
gestores despreparados, s vezes mal-intencionados com o fito de driblar a Lei, em funo de
presses polticas, ou ainda para desviar recursos do Errio, fatos que no interessam
sociedade e tampouco ao setor pblico, pois resultam em fraudes, desvios e tantas outras
irregularidades que maculam a administrao da coisa pblica.
Sobre esse assunto, o TCU, por meio da sua cartilha de obras pblicas, TCU
(2002), assim se pronuncia:
O ideal que o projeto executivo seja elaborado pela Administrao, porm se isso no for
possvel, dever ser contratada empresa para esse fim antes da licitao da obra, de modo a
evitar futuras alteraes e, consequentemente, aditivos ao contrato. Projeto executivo bem
elaborado auxilia a Administrao no perfeito conhecimento da obra a ser realizada e permite-lhe
obter o valor do custo real do empreendimento com grande preciso.
4.2) ORAMENTO-BASE
O oramento-base pea fundamental da licitao, por subsidiar na
demonstrao dos detalhes do objeto pretendido, associando os diferentes itens que
o compem aos quantitativos levantados a partir dos projetos presentes no edital,
contribuindo para a isonomia entre os proponentes.
Outra importante funo do oramento-base o de apresentar o
levantamento do preo do objeto pelo contratante, servindo como referencial para
anlise das propostas ofertadas e como limite para contratao.
A obrigatoriedade exigida no inciso II, 2, do art. 7 da Lei n. 8.666/93
praticamente obriga o oramentista a analisar os detalhes de cada servio que
compem o todo, diminuindo os riscos de falha na avaliao dos preos unitrios.
Fator que aumenta a responsabilidade na elaborao do oramento-base, o
cumprimento, segundo TISAKA (2006, pp. 21 e 22), dos arts. 7, 8, 13, 14 e 15 da
Lei Federal n 5.194/66, 1 do art. 2 e art. 3 da Lei n 6.496/77 e art. 6 da
Resoluo n 425 do Confea, por parte do contratante, referente obrigatoriedade
da ART dos projetos, oramentos e demais documentos tcnicos e com a matrcula
do CREA do autor do projeto bsico e oramentista, respectivamente.
TISAKA (2006, p. 22) alerta que o autor dever recolher ART para cada
objeto da licitao, atestando a sua autoria, e que o rgo contratante dever
recolher ART de cargo ou funo do seu oramentista, sob pena de autuao pela
fiscalizao do CREA.
A Lei de Licitaes determina no seu art. 40, 2, inciso II que os oramentos
estimados em planilhas de quantitativos e custos unitrios devem estar em anexo do
edital, integrando-o. Porm, o termo estimados que consta na lei induz idia de
no responsabilidade pela preciso do oramento, o que se contradiz com outros
normativos da Lei 8.666/93 e do Confea.
Ademais, um oramento mal elaborado coloca em risco o sucesso da
licitao, pois possibilita burlas competitivas e superfaturamento decorrentes dos
jogos de planilha.
Segundo a TCPO (2003), os documentos necessrios para a montagem de
um oramento de obra de construo civil so:
- Projetos executivos de todos os elementos da obra ou servio, necessrios
execuo tcnica e artstica da edificao (projeto de arquitetura: compreendendo plantas
baixas, cortes, fachadas e detalhes de execuo reas molhadas, escadas e rampas,
esquadrias, bem como detalhes construtivos de cobertura, impermeabilizao e arremates
em geral; projeto de estrutura: frma e armadura; projeto de instalaes eltricas, hidrulico-
sanitrias e de gs; projetos especiais: ar-condicionado, ventilao/exausto, alarme,
oxignio etc.).
- Memorial descritivo definido, que tem por objetivo caracterizar as condies e
mtodos de execuo e o padro de acabamento para cada tipo de servio, indicando os
locais de aplicao deles.
- Condies contratuais claras, inclusive com critrios de medio, definio de
responsabilidades, definindo-se demais fatores que possam influenciar no custo total.
Apesar de a Lei de Licitaes e Contratos permitir que se licite uma obra
pblica imputando como encargo do contratado a elaborao dos projetos
executivos, conforme 2 do art. 9
11
, tal procedimento pode apresentar
11
Art. 9, 2 O disposto neste artigo no impede a licitao ou contratao de obra ou servio que inclua a
elaborao de projeto executivo como encargo do contratado ou pelo preo previamente fixado pela
inconsistncias, alm de divergir da TCPO, publicao especializada e de renome
na rea de oramentao da engenharia civil.
Segundo a Lei de Licitaes, no art. 6, consta a definio de projeto
executivo:
X Projeto Executivo - o conjunto dos elementos necessrios e suficientes execuo
completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associao Brasileira de Normas
Tcnicas ABNT.
Para se elaborar um oramento detalhado da maior parte das obras, se faz
necessrio que se conheam as dimenses e a composio de cada elemento que
ir fazer parte do empreendimento alm de suas capacidades de suporte, entre
outros, o que somente pode ser obtido por meio dos projetos executivos. Portanto,
para o caso concreto de obras de construo civil, temerrio licit-las sem os
projetos executivos.
Na elaborao do oramento detalhado, torna-se necessria a demonstrao
das composies dos servios, discriminando os respectivos preos unitrios,
quantidades e preos totais. Para estimar os custos, devem ser utilizadas fontes
tcnicas de pesquisa (revistas especializadas, mercado local e outros rgos e
entidades pblicos), BDI e encargos sociais (ou leis sociais), detalhados de forma
clara e precisa. Deve-se evitar a utilizao de unidades genricas, como verba (vb)
ou ponto (pt), at por contrariar o disposto no 4 e prejudicar o controle popular
previsto no 8, ambos do art. 7 da Lei 8.666/93
12
.
Administrao.
12
Art. 7
o
As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios obedecero ao disposto neste
artigo e, em particular, seguinte seqncia:
(...)
4 vedada, ainda, a incluso, no objeto da licitao, de fornecimento de materiais e servios sem previso de
quantidades ou cujos quantitativos no correspondam s previses reais do projeto bsico ou executivo.
(...)
8 Qualquer cidado poder requerer Administrao Pblica os quantitativos das obras e preos unitrios de
determinada obra executada.
No AC 920/2006-P-TCU determina-se que o Governo do Estado de (...)
oriente seus organismos setoriais a, em se tratando de obras e servios de
engenharia custeados com recursos financeiros da Unio, no admita oramentos
estimativos, e via de conseqncia, propostas de preos, contemplando valores em
unidade denominada verba, por violar o disposto no 2 do art. 7 da Lei n
8.666/1993.
Para demonstrar a necessidade dos projetos executivos para a elaborao do
oramento detalhado de uma obra de construo civil, suponha-se que seja
necessrio elaborar um Projeto Bsico de um prdio de dez andares desde a sua
fundao.
O primeiro documento necessrio ser o relatrio de sondagens geotcnicas
do terreno sob essa edificao. Esse documento fornecer as informaes mnimas
necessrias para que se estime a capacidade de carga das diferentes camadas do
subsolo desse terreno, o que possibilitar a escolha da melhor soluo tcnica para
a fundao, a qual ter que ser dimensionada. Se a soluo escolhida for de
concreto armado, por exemplo, s ser possvel dimensionar os seus elementos
com a utilizao das normas tcnicas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas
(ABNT), o que j faria com que o Projeto Bsico somente fosse satisfeito com o
Projeto Executivo, pois caso no se sigam tais procedimentos, no possvel
elaborar um oramento detalhado com o nvel de preciso exigido.
Outro conjunto de elementos a ser orado ser a superestrutura, constituda
basicamente por pilares, vigas e lajes. Para que se elabore um oramento detalhado
desses elementos, se faz necessrio que se conheam as suas dimenses
conjugadas com as suas resistncias de suporte s cargas a que tero que suportar
e composio dos seus insumos (concreto armado: cimento, areia, brita e ao). A
obteno desses dados s possvel com a aplicao das normas da ABNT, o que
novamente faria com que o atendimento do Projeto Bsico se desse com os projetos
executivos.
Para se obter o oramento detalhado das instalaes hidrulicas e eltricas
necessrio que se tenha o projeto executivo dessas instalaes, pois o uso de
indicadores genricos de custos unitrios, tais como custo mdio (R$) por ponto de
luz, ou por ponto de gua fria, no leva em considerao as peculiaridades do novo
projeto que est sendo orado, alm de tambm no ser detalhado e no cumprir s
exigncias legais.
A utilidade de se elaborar um oramento detalhado a partir de projetos
executivos no decorre somente da obteno de um valor preciso para o oramento-
base, mas da diminuio significativa da possibilidade de se realizar alteraes
contratuais por alegao de surgimento de informaes desconhecidas na poca da
licitao. No havendo alteraes de quantitativos significativas torna-se
praticamente incuo o efeito do jogo de planilha decorrente de alteraes
contratuais.
ESTRELA (1995) destaca a importncia do oramento-base para evitar o
superfaturamento:
No s do ponto de vista de previso oramentria, mas como do controle e da anlise das
planilhas oramentrias das licitantes, as planilhas elaboradas pelo rgo contratante tm um
papel fundamental para impedir a contratao de obras pblicas por preos alvitantes ou
superfaturados.
O oramento-base deve ser detalhado em todos os itens constitutivos do
objeto, representar a mediana de mercado e servir de referncia para o julgamento
das propostas oramentrias dos licitantes.
Para FERRAZ (2002), no Oramento-Base do rgo contratante, os custos
devem ser estimados de acordo com o que a Administrao apura no mercado; este
o referencial permanente e obrigatrio das aquisies administrativas. Nada mais
revelam, portanto, do que os dados que todas as empresas do ramo j conhecem,
que so os preos praticados no mercado.
4.3) JULGAMENTO E SELEO
Pela Lei 8.666/93, trs so os tipos de licitao mais utilizados para o
julgamento das propostas: menor preo, melhor tcnica, e tcnica e preo.
Para a maior parte das obras licitadas, utiliza-se o tipo menor preo, a qual
utiliza critrio de julgamento que considera a proposta mais vantajosa para a
Administrao a que apresentar o menor preo global.
BORGES (2000) critica a utilizao do critrio do menor preo como nica
forma de seleo:
A privilegiao do menor preo, como praticamente nico critrio de julgamento das
propostas das licitaes, vem acarretando conseqncias danosas. Os contratados entram
nas licitaes oferecendo preos irreais, subfaturados, para ganhar o certame de qualquer
maneira. Mas freqentemente no saem perdendo, efetuando servios malfeitos e
empregando material de qualidade inferior. Ou, j no dia seguinte contratao, recorrem
indstria dos aditivos na maioria das vezes em nome do equilbrio econmico-financeiro -,
para obterem um preo que lhes permita algum lucro. Ou, o que pior, praticamente so
abandonados, de parte a parte, os contratos no meio da execuo, por simplesmente
esgotarem-se os recursos financeiros para seu pagamento.
O art. 43 da Lei de Licitaes determina que se verifique a compatibilidade
das propostas com os preos correntes do mercado, conforme a seguir:
Art. 43. A licitao ser processada e julgada com observncia dos seguintes procedimentos:
(...)
IV - verificao da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o
caso, com os preos correntes no mercado ou fixados por rgo oficial competente, (...)
V - julgamento e classificao das propostas de acordo com os critrios de avaliao
constantes do edital;
Porm, para eficcia desse dispositivo, necessrio que o oramento-base
esteja completo e de acordo com os preos coletados no mercado como parmetro
de comparao e a existncia das composies dos custos unitrios, no s do
oramento-base como das propostas.
O edital dever conter tambm os critrios de aceitabilidade de preos das
propostas como requisito a ser atendido, conforme o inciso X do art. 40 da Lei de
Licitaes e Contratos, a seguir:
Art. 40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da
repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao,
a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da
documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar,
obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
X - o critrio de aceitabilidade dos preos unitrio e global, conforme o caso, permitida a fixao
de preos mximos e vedados a fixao de preos mnimos, critrios estatsticos ou faixas de
variao em relao a preos de referncia, ressalvado o disposto nos pargrafos 1 e 2 do
art. 48; (Redao dada pela Lei n 9.648, de 1998);
Conforme j exposto, no basta que apenas o valor global seja compatvel com
o mercado, mas tambm os custos unitrios que o compem, haja vista as
possibilidades de desvirtuamento do preo global a partir de preos unitrios
desconformes.
JUSTEN FILHO (2005) relata a importncia de se delimitar o preo mximo a
ser pago nas constrataes administrativas:
A idia de fixao de preo mximo perfeitamente adequada. Se a Administrao apenas
pode realizar a licitao se houver previso de recursos oramentrios, inevitvel a fixao de
preos mximos. o nico meio de evitar o risco de contrataes destitudas de cobertura
oramentria. Ressalte-se que o preo mximo fixado pode ser objeto de questionamento por
parte dos licitantes, na medida em que se caracterize como inexeqvel. Fixar preo mximo
no a via para a Administrao inviabilizar contratao por preo justo. Quando a
Administrao apurar certo valor como sendo o mximo admissvel e produzir reduo que
tornar invivel a execuo, caracterizar-se- desvio de poder.
Considerando o potencial efeito da manipulao dos custos unitrios para
extrapolao do valor da obra, presume-se que a adoo do critrio de
aceitabilidade de preos unitrios mximos na licitao pr-requisito para que o
contratante se acautele de se esgotar os recursos disponveis antes do trmino do
objeto.
O TCU j determinou em diversos julgados que obrigatria a adoo do
critrio de aceitabilidade de preos unitrios mximos no edital.
A LDO/2006 (Lei 11.178 de 20 de setembro de 2005), que dispe sobre as
diretrizes para a elaborao da Lei Oramentria de 2006, refora a aplicao do
critrio de aceitabilidade de preos unitrios, utilizando como parmetro os custos
unitrios medianos do Sinapi.
Porm, at o presente momento, o Sinapi no abrange todos os tipos de
servios necessrios para a execuo das obras pblicas, limitando-se a obras de
edificao, saneamento bsico e infra-estrutura. Mesmo assim, o rol de insumos
desse sistema ainda no alcana todos os servios previstos para a execuo das
obras pblicas de nosso pas.
5) MEDIDAS PARA EVITAR O SUPERFATURAMENTO DEVIDO AOS
JOGOS DE PLANILHA
Consoante o exposto, verifica-se que a ocorrncia dos jogos de planilha
decorre da manipulao dos preos unitrios dos servios e nas alteraes de
quantitativos executados em relao aos propostos, seja por meio de aditivos, ou
por execuo divergente da proposta original.
Logo, para evitar ou minimizar o potencial de dano decorrente do artifcio dos
jogos de planilha ou jogos de preo, deve-se adotar critrio no edital que limite os
preos unitrios das propostas oramentrias e elaborar os projetos executivos
antes da licitao para que integrem o edital e sirvam de referncia para a confeco
do oramento-base do projeto bsico como preveno contra alteraes
quantitativas aps a assinatura do contrato.
5.1) CRITRIO DE ACEITABILIDADE DE PREOS UNITRIOS MXIMOS NO
EDITAL
O critrio de aceitabilidade de preos unitrios est previsto no inciso X do art.
40 da Lei n 8.666/93, que permite a fixao de preos unitrios mximos aceitveis
no edital. Ao se utilizar como preos mximos os medianos de mercado, por meio do
oramento-base do edital, evitam-se os sobrepreos unitrios, limitando-se o
superfaturamento decorrente do aumento dos quantitativos de itens superavaliados.
Ao limitar os preos unitrios ao teto da mediana de mercado, estar-se-
evitando o superfaturamento decorrente de servios com sobrepreo. Resolvida esta
questo, restar a necessidade do controle das alteraes quantitativas.
No caso das contrataes pagas com recurso federal, h mais um freio para se
evitar o pagamento de servios superfaturados, que a Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO), que a partir de 2003 passou a prever norma que probe a
contratao de insumos ou servios com custos unitrios acima da mediana dos
custos unitrios do SINAPI, salvo se houver justificativa concreta prvia e aprovada
pela autoridade competente para a contratao acima desse limite. Na LDO de 2006
(Lei n 11.439, de 29 de dezembro de 2006), que dispe sobre as diretrizes para a
elaborao da Lei Oramentria Anual de 2007, essa previso est contida no art.
115.
Nos casos de jogos de preos ao longo do cronograma, tal medida, por si s, j
minimizaria tal prtica, por no permitir a atribuio dos sobrepreos nas etapas
iniciais da obra.
Deve-se atentar que o oramento-base pea fundamental nessa fase, pois
caso os preos unitrios estejam acima da real mediana de mercado, ou seja, se o
mesmo estiver com sobrepreo, tal referencial de limitao dos preos unitrios no
evitar uma possvel proposta com jogo de planilha.
5.2) PROJETO EXECUTIVO PRVIO LICITAO
A atribuio de preos unitrios acima e abaixo da mediana de mercado na
proposta da licitao apenas a primeira parte do mecanismo, o qual se concretiza
com o ajuste das quantidades de acordo com o almejado pelo licitante, por meio das
alteraes contratuais, com o aumento das quantidades com sobrepreo e/ou
diminuio das quantidades com subpreo ou ainda, pela substituio de servios
com subpreo por outros com preos mais atrativos.
Um dos fatores que d margem aos pleitos de aditivo ao longo da execuo
contratual a deficincia do projeto bsico divulgado no edital, ou por impreciso, ou
por falta de detalhamento, ou por omisses. Tal ocorrncia torna-se minimizada se
os projetos bsicos forem completos de acordo com o inciso IX do art. 6 da Lei
8.666/93 e se os projetos executivos, alm de elaborados de acordo com as normas
da ABNT, forem prvios licitao para o levantamento fidedigno dos quantitativos e
coeficientes de consumo das composies de custo unitrio do oramento-base.
Para que se cumpra a exigncia do inciso II, 2 do art. 7 da Lei de
Licitaes, em que deve haver o oramento detalhado com a composio de todos
os seus custos unitrios, combinado com as alneas b e d do inciso IX do art. 6,
em que as solues tcnicas devem estar suficientemente detalhadas de forma a
minimizar as reformulaes e que seja possvel a previso dos mtodos
construtivos, para o caso de obras de construo civil, se faz necessrio que o nvel
de detalhamento do Projeto Bsico alcance o do Projeto Executivo, no caso concreto
de obras pblicas.
Ao se seguir estritamente tais normas tcnicas obrigatrias, dificilmente haver
necessidade de reformulao ao longo da execuo da obra, por imprecises, pois
elas so o suficientemente detalhadas para que se possa executar a obra e bastante
conservadoras quanto previso, segurana e uso.
Logo, com a previso precisa do que vai ser executado fica mais difcil o
tratamento diferenciado entre os licitantes por meio de informaes privilegiadas que
levem vitria de uma proposta com jogo de planilha. Torna-se possvel garantir a
isonomia entre os concorrentes.
Quando a execuo do Projeto Executivo feita de forma concomitante com
a execuo do objeto contratual, conforme permissivo da Lei de Licitaes e
Contratos, previsto no 2 do art. 9, o rgo contratante fica sujeito a manipulaes
do projeto pela contratada, que passa a ser detentora do poder tcnico da obra.
Constata-se na prtica das licitaes que, apesar do permissivo citado no
pargrafo anterior tratar-se de uma exceo, ele aplicado corriqueiramente por
grande parte dos gestores responsveis pelas contrataes de obras pblicas de
nosso pas.
Em tese, a elaborao dos projetos executivos previamente licitao tende
a ser mais econmico, tendo em vista que em grande parte das contrataes, as
empresas executoras terceirizam a sua elaborao. Com isso, a Administrao
paga, alm do BDI da contratada, um custo adicional pela subcontratao, que
poderia ter sido feita diretamente por ela, mediante concurso, por exemplo. Tal
procedimento tambm amplia a oportunidade de participao das empresas
projetistas existentes no mercado para prestar esse servio ao Estado.
Portanto, a outra medida prvia a ser adotada consiste na elaborao prvia
do Projeto Executivo para que sirva de base para a previso das quantidades e
elaborao do oramento-base de acordo com as exigncias da Lei de Licitaes e
Contratos.
5.3) CONCLUSO PARCIAL
A adoo de um projeto bsico com preciso de projeto executivo combinado
com o critrio de seleo da proposta mais vantajosa pelo menor preo global e com
limitao dos preos unitrios, tendo como limite um oramento-base completo
composto por preos medianos de mercado, impossibilitaria os licitantes utilizarem o
artifcio do jogo de planilha nas propostas oramentrias para auferirem ganhos
indevidos ao longo da execuo da obra a ser contratada, por reduzirem-se as
chances de alteraes quantitativas por fatos que poderiam ser conhecidos poca
da licitao, assim como a atribuio de preos unitrios com sobrepreo.
Adicionalmente, com as composies de custos unitrios tanto do oramento-base
como das propostas oramentrias, possvel aferir a compatibilidade dos preos
com o mercado, sendo possvel desclassificar propostas que ofertem preos
inexeqveis em itens relevantes do oramento referencial, dando eficcia aos
normativos do inciso IV do art. 43, do 3 do art. 44 e do inciso II do art. 48 da Lei de
Licitaes. Com isso inibe-se a oferta de subpreos a itens que o licitante
privilegiado sabe antecipadamente que no sero executados ou que sero
substitudos por outros com maior preo.
6) APLICAO DAS MEDIDAS PREVENTIVAS
Para a demonstrao da eficincia da adoo das medidas prvias propostas no
captulo anterior, ser feito um estudo de caso hipottico de contratao de obra
pblica, representativo da realidade, com e sem a adoo das medidas, para que
seja possvel a comparao dos resultados alcanados.
6.1) ESTUDO DE CASO
Objeto: uma edificao trrea a ser construda em terreno aparentemente
resistente.
Projeto Bsico: constitudo apenas pelas plantas de arquitetura, sem que sejam
feitas sondagens geotcnicas para previso da capacidade de suporte do subsolo.
Projeto Executivo: a cargo da contratada.
Oramento-Base: os preos unitrios de acordo com a mediana de mercado. Os
quantitativos foram levantados a partir de estimativas das dimenses das peas
estruturais e o tipo de fundao, do tipo superficial (concreto ciclpico) com base
apenas nas plantas de arquitetura.
Critrio de Julgamento: unicamente pelo menor preo global.
Jogo de Planilha: uma das empresas licitantes de antemo j tinha conhecimento
de que o subsolo constitudo por argila deformvel. A partir dessa informao, a
empresa elabora a sua proposta atribuindo preos unitrios nfimos aos itens que
compem a fundao do oramento-base e preos unitrios cinco vezes maiores
para os itens relacionados a escavao, remoo do solo e aterro compactado,
cujos quantitativos previstos esto significativamente menores do que ser
realmente necessrio devido s caractersticas do solo, caracterizando assim o
artifcio do jogo de planilha, conforme Tabela 6.1 a seguir:
Tabela 6.1 Jogo de Planilha elaborado pela licitante em funo de Projeto Bsico
deficiente.
Item Unid Qua
ntida
de
Oramento-Base Contratada
Preo
Unitrio
Total Preo
Unitrio
Total
Escavao m
3
60 2,00 120,00 10,00 600,00
Remoo de solo m
3
60 3,00 180,00 15,00 900,00
Aterro m
3
20 7,00 140,00 35,00 700,00
Fundao em
concreto ciclpico
m
3
40 250,00 10.000,00 125,00 5.000,00
Superestrutura em
concreto armado
m
3
100 300,00 30.000,00 300,00 30.000,00
Alvenaria m
2
500 25,00 12.500,00 25,00 12.500,00
Acabamentos m
2
500 50,00 25.000,00 45,00 22.500,00
Telhado m
2
300 30,00 9.000,00 30,00 9.000,00
Mobilirio unid 300 50,00 15.000,00 50,00 15.000,00
Total 101.940,00 96.200,00
Desconto Original
(DO)
5,63%
Devido ao subpreo da fundao, o valor global da proposta dessa empresa
se apresenta como o menor dentre as demais licitantes e ela sagra-se vencedora da
competio. Porm, seus custos unitrios no correspondem aos seus custos de
produo nos itens relativos fundao, e nos demais, os preos atribudos esto
maiores que os seus de produo, e esto compensados pelo subpreo do concreto
ciclpico. Ao iniciar o contrato, o primeiro servio previsto a execuo do projeto
executivo. A empresa subcontrata as sondagens geotcnicas, que confirmam que o
subsolo constitudo de argila mole e a partir disso, a empresa demonstra
contratante que ser necessrio modificar a soluo inicialmente prevista de
fundao superficial para fundao profunda e que ser necessria a remoo de
toda a camada de argila e a sua substituio por aterro de solo de boa qualidade,
mesmo no sendo necessrio esse volume todo de servio, mas como a empresa
contratada responsvel pelo projeto executivo, ela acaba manipulando as solues
tcnicas.
Alteraes Contratuais: na elaborao do projeto executivo, constata-se a
necessidade de se alterar o projeto, por meio da supresso do item inicialmente
previsto de fundao em concreto ciclpico que estava com a metade do preo de
mercado e da incluso de novo item de fundao profunda, selecionado pela prpria
empresa que, apesar de adquiri-la por um preo mais barato que a mdia de
mercado, a cobra pelo maior preo possvel admitido pela contratante e tambm
pelo acrscimo dos servios de escavao e remoo de solo e aterro que estavam
cotados com preos unitrios cinco vezes maiores que os do mercado. Porm, tal
aditivo acaba por superar os 25% admitidos pela Lei 8.666/93, conforme 1 do
art.65
13
. Com isso, a contratante, para ficar aparentemente dentro da lei, retira o item
mobilirio previsto na etapa final do cronograma fsico-financeiro de forma que o
valor global final fique dentro do limite legal (23,48% acima do valor global inicial),
conforme se demonstra na Tabela 6.2.
Assim, antes mesmo de iniciar a obra, a empresa j conseguiu retirar o
desconto em relao ao valor global mdio de mercado que a fez vencedora do
certame e passa a auferir lucros exorbitantes em prejuzo do errio e do interesse
13
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes
casos:
(...)
1
o
O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies contratuais, os acrscimos ou supresses que se
fizerem nas obras, servios ou compras, at 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato,
e, no caso particular de reforma de edifcio ou de equipamento, at o limite de 50% (cinqenta por cento) para os
seus acrscimos.
pblico, alm de retirar da contratante a margem de 25% prevista na lei para sanar
possveis imprevistos.
Tabela 6.2 Contrato aps alteraes quantitativas e qualitativas.
Item Unid Qua
ntida
de
Preo de Mercado Contratada
Preo
Unitrio
Total Preo
Unitrio
Total
Escavao m
3
450 2,00 900,00 10,00 4.500,00
Remoo de solo m
3
450 3,00 1.350,00 15,00 6.750,00
Aterro m
3
420 7,00 2.940,00 35,00 14.700,00
Fundao em
concreto ciclpico
m
3
0 250,00 0,00 125,00 0,00
Estacas pr-moldadas m 500 50,00 25.000,00 50,00 25.000,00
Superestrutura em
concreto armado
m
3
100 300,00 30.000,00 300,00 30.000,00
Alvenaria m
2
500 20,00 12.500,00 20,00 12.500,00
Acabamentos m
2
350 50,00 17.500,00 45,00 15.750,00
Telhado m
2
300 30,00 9.000,00 30,00 9.000,00
Mobilirio unid 0 50,00 0,00 50,00 0,00
Total 99.190,00 118.200,00
Desconto ps-
alteraes
- 19,17%
Portanto, o valor global do contrato, que originalmente estava com um
desconto relativo de 5,63% em relao ao valor global do oramento-base
(representativo do valor mdio de mercado), aps as alteraes contratuais devido a
falhas do projeto, passou a ficar 19,17% acima do valor mdio de mercado do objeto
alterado, graas ao jogo de planilha.
6.2) ELABORAO DE PROJETO EXECUTIVO PRVIO
CONTRATAO E INTEGRANTE DO EDITAL
Com a elaborao prvia do projeto executivo, no teriam ocorrido os motivos
que possibilitaram a ocorrncia de superfaturamento no estudo de caso
apresentado, pois j se saberia de antemo as caractersticas do subsolo, tendo em
vista que a NBR 6112:1996 Projeto e Execuo de Fundaes exige a execuo
prvia de furos de sondagens no terreno para obteno de tais caractersticas, que
possibilitariam a escolha da melhor soluo, o dimensionamento da fundao
selecionada, e, conseqentemente, a previso precisa do que seria executado.
Se a contratante, com relao ao projeto executivo, tivesse: contratado a sua
elaborao previamente licitao; includo-o no edital; e utilizado-o de base para a
elaborao do oramento-base; no teria sido surpreendida pela necessidade de
alteraes quantitativas relativas a fatos desconhecidos poca da licitao e,
portanto, no teria sido possvel a ocorrncia de superfaturamento decorrente de
jogo de planilha.
6.3) ADOO DE CRITRIO DE ACEITABILIDADE DE PREOS
UNITRIOS NO EDITAL
Com a adoo do critrio de aceitabilidade de preos unitrios conjuntamente
com o critrio de menor preo global, conforme amparo legal do inciso X do art. 40
da Lei 8.666/93, no edital de licitao, no teria sido possvel a elaborao da
proposta com jogo de planilha, pois neste caso, mesmo que a empresa licitante
tivesse conhecimento prvio das caractersticas do subsolo do local da obra em
detrimento das demais, no haveria como atribuir preos unitrios acima dos
previstos no oramento-base para que no fosse desclassificada.
Mesmo assim, devido ao projeto bsico falho, a empresa poderia montar a
sua proposta atribuindo preo unitrio a menor ao item relativo fundao (concreto
ciclpico), tendo em vista ela j possuir conhecimento de que tal soluo teria que
ser alterada, considerando que a incumbncia de executar o projeto executivo seria
dela, aumentando assim as suas chances de vencer o certame por abaixar o valor
global de sua proposta artificialmente.
Portanto, constata-se pela Tabela 6.3 a seguir, que no seria possvel para a
licitante elaborar a proposta com jogo de planilha, por no ser possvel atribuir
valores com sobrepreo, porm, foi possvel que a proponente manipulasse a sua
proposta, mergulhando no preo unitrio do item fundao, pois detinha
conhecimento prvio de que esta soluo teria que ser substituda por outra. Com
isso, ela ofertaria o menor preo global, frustrando a competio, e ofertando preos
prximos aos limites mximos permitidos para os demais itens.
Tabela 6.3 Impossibilidade de uso do Jogo de Planilha devido ao critrio de
aceitabilidade de preos unitrios, porm com preo unitrio com subpreo ao item
fundao em concreto ciclpico devido ao projeto falho.
Item Unid Qua
ntida
de
Oramento-Base Contratada
Preo
Unitrio
Total Preo
Unitrio
Total
Escavao m
3
60 2,00 120,00 2,00 120,00
Remoo de solo m
3
60 3,00 180,00 3,00 180,00
Reaterro m
3
20 7,00 140,00 7,00 140,00
Fundao em
concreto ciclpico
m
3
40 250,00 10.000,00 125,00 5.000,00
Superestrutura em
concreto armado
m
3
100 300,00 30.000,00 300,00 30.000,00
Alvenaria m
2
500 25,00 12.500,00 25,00 12.500,00
Acabamentos m
2
500 50,00 25.000,00 45,00 22.500,00
Telhado m
2
300 30,00 9.000,00 30,00 9.000,00
Mobilirio unid 300 50,00 15.000,00 50,00 15.000,00
Total 101.940,00 94.440,00
Desconto Original
(DO)
7,36%
Portanto, a empresa que manipulou a proposta sagrou-se vencedora do
certame e iniciou a execuo do contrato. A primeira atividade prevista foi a
execuo das sondagens geotcnicas e a elaborao do projeto executivo.
Da mesma forma que no caso anterior, devido deficincia do Projeto Bsico,
e aps a execuo dos furos de sondagem do subsolo, a empresa demonstrou
contratante a necessidade de se adotar como soluo tcnica a fundao profunda,
porm, no solicitou a substituio do solo, por no ter podido inflar os preos desse
servio devido ao critrio subsidirio de limitao dos preos unitrios.
Com isso, retirou-se da proposta o item de fundao em concreto ciclpico,
que estava com metade do preo mdio de mercado e incluiu-se o item de fundao
profunda pelo preo limite de mercado. Assim, a proposta alterada passa a ficar
conforme Tabela 6.4 a seguir:
Tabela 6.4 Proposta da contratada aps a primeira alterao contratual.
Item Unid Qua
ntida
de
Preo de Mercado Contratada
Preo
Unitrio
Total Preo
Unitrio
Total
Escavao m
3
60 2,00 120,00 2,00 120,00
Remoo de solo m
3
60 3,00 180,00 3,00 180,00
Aterro m
3
20 7,00 140,00 7,00 140,00
Fundao em
concreto ciclpico
m
3
0 250,00 0,00 125,00 0,00
Estacas pr-moldadas m 500 50,00 25.000,00 50,00 25.000,00
Superestrutura em
concreto armado
m
3
100 300,00 30.000,00 300,00 30.000,00
Alvenaria m
2
500 25,00 12.500,00 25,00 12.500,00
Acabamentos m
2
500 50,00 25.000,00 45,00 22.500,00
Telhado m
2
300 30,00 9.000,00 30,00 9.000,00
Mobilirio unid 300 50,00 15.000,00 50,00 15.000,00
Total 116.940,00 114.440,00
Desconto ps-
alteraes
2,14%
Suponhamos que a segunda colocada tenha formulado sua proposta de boa-
f e que seja uma empresa que investe no aprimoramento de sua produtividade, por
meio de investimentos em processos de qualidade e de controle, de forma a resultar
em custos mais baixos de produo. Portanto, formulou sua proposta ofertando
preos mais baixos para todos os itens, porm, por no ter tido acesso informao
privilegiada das caractersticas do subsolo, devido deficincia do projeto, cotou o
item fundao pelo seu custo real de produo, e por isso, no conseguiu ofertar o
menor preo global.
Neste caso, ao elaborar o projeto executivo, constata a necessidade de
substituio da fundao superficial por profunda. Aps a alterao contratual, o
valor global da proposta da segunda colocada passaria a ter um desconto
percentual, em relao ao valor global de mercado, maior que o da contratada,
conforme a Tabela 6.5 a seguir:
Tabela 6.5 Proposta da segunda colocada com preos cotados de boa-f.
Item Unid Qua
ntida
de
Oramento-Base Contratada
Preo
Unitrio
Total Preo
Unitrio
Total
Escavao m
3
60 2,00 120,00 1,50 90,00
Remoo de solo m
3
60 3,00 180,00 2,60 156,00
Aterro m
3
20 7,00 140,00 6,40 128,00
Fundao em
concreto ciclpico
m
3
0 250,00 0,00 230,00 0,00
Estacas pr-moldadas m 500 50,00 25.000,00 50,00 25.000,00
Superestrutura em
concreto armado
m
3
100 300,00 30.000,00 290,00 29.000,00
Alvenaria m
2
500 25,00 12.500,00 23,00 11.500,00
Acabamentos m
2
500 50,00 25.000,00 45,00 22.500,00
Telhado m
2
300 30,00 9.000,00 29,00 8.700,00
Mobilirio unid 300 50,00 15.000,00 47,00 14.100,00
Total 116.940,00 105.774,00
Desconto Original
(DO)
7,57%
Portanto, constata-se que ela teria sido mais vantajosa para o errio caso a
comisso de licitao fosse capaz de perceber a real inteno da primeira colocada
ao cotar um preo nfimo para o item relativo fundao, porm, a tarefa de
desclassific-la bastante complexa, apesar do amparo legal o inciso IV do art. 43,
o 3 do art. 44 e o inciso II do art. 48 da Lei de Licitaes. A Comisso de
Licitao, ao detectar que o preo unitrio da fundao em concreto ciclpico um
preo manifestamente inexeqvel deve exigir que a empresa comprove a
exeqibilidade desse item, sob pena de desclassificao do certame, tendo em vista
a relevncia desse item no oramento-base. Porm, a dificuldade est na definio
objetiva do que se considera como inexeqvel, necessitando do estabelecimento
prvio dos critrios de desclassificao no edital dentro do princpio da
razoabilidade. Ademais, dificilmente os rgos contratantes dispem de pessoal
tcnico especializado capaz de detectar tais vcios oramentrios.
Verifica-se que aps a excluso do item fundao em concreto ciclpico e a
incluso do item fundao profunda, o desconto entre o valor global do contrato e o
valor global de mercado, que originalmente era de 7,36 %, caiu para 2,14%. Caso a
segunda colocada fizesse a mesma alterao na sua proposta, supondo que ela
adotasse o mesmo custo unitrio adotado pela vencedora, que j o mximo
admitido, o seu valor global passaria para $ 105.774,00, correspondendo a 7,57% de
desconto. Portanto, comprova-se que a proposta selecionada no foi a mais
vantajosa para a Administrao, fato que s se confirmou aps a alterao
contratual, mas cuja causa foi a deficincia no Projeto Bsico.
Constata-se que mesmo tendo havido frustrao da competio, com a
aplicao do critrio de aceitabilidade de preos unitrios, no foi possvel a
ocorrncia de superfaturamento decorrente de jogo de planilha, graas
impossibilidade de atribuio de preos unitrios acima do mercado. Mesmo aps a
alterao contratual, o valor global se manteve no limite aceitvel do valor de
mercado, apesar de ter sido retirada a vantagem obtida pela Administrao devido
ao certame, que foi a oferta de preo global com desconto original de 7,36% que
passou a um desconto final de 2,14% apenas. Mesmo assim, pode-se considerar
que houve dano, pois verificou-se que se a mesma alterao tivesse ocorrido na
proposta da segunda colocada, o seu valor final teria ficado com desconto de 7,57%
em relao mediana de mercado.
7) CONCLUSES
7.1) ATENDIMENTO AOS OBJETIVOS PROPOSTOS
Foi apresentado um estudo de caso hipottico de contratao de obra pblica
representativo da realidade, onde adotou-se um projeto bsico falho, critrio de
julgamento unicamente pelo menor valor global e previso de elaborao de projeto
executivo como encargo da contratada.
Uma das licitantes que detinha conhecimento privilegiado formulou sua
proposta com jogo de planilha que lhe garantiu vitria na competio com um
desconto relativo de 5,63% do seu valor global em relao ao valor global de
mercado. Aps a concretizao dos efeitos do jogo de planilha, por meio de
alteraes quantitativas, o valor global do contrato passou a um sobrepreo de
19,17% em relao ao valor global de mercado do objeto alterado.
Com a adoo de projeto executivo prvio contratao como parte
integrante do edital e tendo servido de base para a elaborao do oramento-base,
no haveriam as alteraes quantitativas devido a fatos desconhecidos poca da
licitao e com isso, no haveria superfaturamento devido ao jogo de planilha.
Demonstrou-se que com a adoo do critrio de aceitabilidade de preos
unitrios, mesmo com a adoo de projeto bsico falho, no foi possvel a
ocorrncia de superfaturamento decorrente do jogo de planilha, devido
impossibilidade de atribuio de sobrepreos unitrios, apesar de ter sido possvel a
frustrao da competio, por meio da atribuio de subpreo no item em que se
tinha conhecimento privilegiado que seria substitudo. Com isso, o desconto original
de 7,36% caiu para 2,14%, mas no houve superfaturamento.
Portanto, as medidas propostas mostraram-se suficientes para o atendimento
do objetivo especfico de evitar a ocorrncia de superfaturamento decorrente dos
jogos de planilha.
Tendo em vista que essas medidas resultam de aplicao da interpretao da
Lei de Licitaes e Contratos combinada com os conceitos tcnicos de engenharia,
ficou demonstrado que a legislao atual suficiente para evitar a ocorrncia de
superfaturamento devido aos jogos de planilha.
Por fim, ficou demonstrado, que com a adoo das medidas prvias no
instrumento convocatrio, os gestores e comisses de licitao estaro protegidos
do superfaturamento decorrente dos jogos de planilha, desde que o oramento-
base, utilizado como parmetro, estejam completos e de acordo com os preos
correntes no mercado.
7.2) CONSIDERAES FINAIS
O sobrepreo e o conseqente superfaturamento tm sido os tipos de
irregularidade grave das mais freqentes encontradas nas contrataes de obras
pblicas fiscalizadas pelo TCU. Por envolver suntuosos montantes, o pagamento
superfaturado de obras pblicas causa significativos danos ao errio, sem que a
populao receba a correspondente contrapartida, agravando ainda mais os
problemas sociais de nosso pas.
Um mecanismo bastante utilizado para superfaturar contratos de obras
pblicas o jogo de planilha, que consiste na formulao de planilhas oramentrias
aparentemente vantajosas, por apresentarem o preo global mais baixo da
competio, mas cujos preos unitrios, artificialmente atribudos em alguns itens,
tornam o valor global mais elevado que o limite mximo de mercado por meio de
alteraes quantitativas para o ajuste do projeto falho.
O uso do jogo de planilha no s lesa os cofres pblicos, como tambm
frauda a licitao, fazendo com que empresas srias e idneas se afastem dos
processos licitatrios, por no terem como vencer os preos globais mergulhados
que so ofertados no momento da competio, mas que logo a seguir, tornam-se os
mais caros dentre os que participaram do certame.
Porm, tal artifcio surge por insuficincia de aplicao da legislao
existente, contida em uma s lei, que a Lei de Licitaes e Contratos, que
regulamenta o inciso XXI do art. 37 da CF do Brasil.
Constata-se que as normas contidas na Lei 8.666/93 so suficientes para
evitar os jogos de planilha em obras pblicas, por meio de medidas prvias
contratao, que so: fornecimento dos projetos executivos para os licitantes
elaborarem as suas propostas oramentrias e adoo do critrio de aceitabilidade
de preos unitrios subsidiariamente ao critrio de menor preo global, conforme a
previso contida no inciso X do art. 40 da lei em apreo.
A medida prvia de adoo de um projeto bsico com preciso de executivo
encontra amparo nas exigncias do inciso II do 2 e o 4 do art. 7 da Lei de
Licitaes e Contratos em que a planilha oramentria deve ser representada pela
composio de todos os seus custos unitrios e cujos quantitativos devem
corresponder s previses reais do projeto bsico ou executivo, cujo atendimento
depende, para o caso de obras de construo civil, de projetos elaborados de
acordo com as normas tcnicas da ABNT. Ademais, o fornecimento de projetos com
o grau de detalhamento suficiente para o completo entendimento da obra a ser
contratada requisito bsico para a garantia da isonomia entre os concorrentes.
A outra medida prvia, de adoo do critrio de aceitabilidade de preos
unitrios subsidiariamente ao de preo global, nada mais do que a aplicao da
norma contida no inciso X do art. 40 da Lei 8.666/93, mas que em grande parte das
licitaes de obras pblicas, no adotado. A sua obrigatoriedade decorre da
possibilidade de ocorrncia dos jogos de planilha nas propostas oramentrias, que
distorcem o seu valor global (varivel dependente dos custos unitrios), causando
dano ao errio.
Os preos unitrios utilizados como parmetro para os critrios de seleo
devem ter como limite mximo os preos mdios do mercado, haja vista, que em
tese, os preos buscados pela Administrao so os de mercado concorrencial
resultantes de cotao e, portanto, tendem a ser abaixo da mdia, do contrrio no
h porque se realizar licitao.
O uso dos jogos de planilha, alm de burlar a sadia competio entre diversas
empresas interessadas, prejudicando os interessados de boa-f, que tentam
prevalecer investindo na eficincia, provoca a ocorrncia do superfaturamento,
desviando escassos recursos que poderiam ser utilizados em inmeras outras
demandas e arriscando o empreendimento, devido ao gasto dos recursos
disponveis antes do seu trmino.
H de se destacar o potencial ganho para a sociedade caso tais medidas
sejam tornadas obrigatrias, de forma explcita, no texto da nossa Lei de Licitaes
e Contratos.
Nesse momento est em discusso no Congresso Nacional o projeto de lei n
7709/2007 na Cmara dos Deputados e projeto de lei complementar n 32/2007 no
Senado Federal, para alterar dispositivos da Lei n. 8.666/93, onde se constata
avanos para inibir os jogos de planilha, tais como:
- Emenda n 32 ao PLC 32/2007, que acresce ao final do 1 do art. 65
da Lei n 8.666/93 a seguinte redao: (...) vedada a compensao entre
acrscimos e supresses., o que representa grande avano contra a
transfigurao do projeto bsico licitado, limitando as alteraes quantitativas.
- Emenda n 38 ao PLC 32/2007, que altera o 6 do art. 65 da Lei n
8.666/93, que passa a ter a seguinte redao: Em havendo alterao
unilateral do contrato que aumente ou diminua os encargos do contratado, a
Administrao dever restabelecer, por aditamento, o equilbrio econmico-
financeiro inicial, tornando explcito o reequilbrio contratual tambm nos
casos de desequilbrio em desfavor da Administrao, que por bvio, por se
tratar de equilbrio, j valia para ambas as partes, mas que por no estar
explcito literalmente, no era cumprido por grande dos contratantes, inclusive
nos casos de concretizao dos jogos de planilha.
A economia feita na fase de planejamento, tanto monetria como de prazo, no
caso das obras de construo civil, leva a riscos de magnitudes milionrias
(superfaturamento, obras paralisadas ou inacabadas) que no compensam ao nosso
pas.
Pela complexidade do tema que envolve superfaturamento em obras pblicas,
constata-se que um dos caminhos a se seguir para o combate aos desperdcios de
recursos pblicos em nosso pas um maior investimento no reforo dos recursos
humanos das entidades contratantes em pessoal especializado na rea de obras e
licitaes, cujo retorno sociedade proporcional aos milionrios montantes
demandados pelas obras necessrias ao nosso pas.
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