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El proceso de planificacin en las entidades territoriales: el plan de desarrollo y sus instrumentos para la gestin 2008 - 2011

Departamento Nacional de Planeacin, DNP


www.dnp.gov.co
Direccin

Escuela Superior de Administracin Pblica, ESAP


www.esap.edu.co

Carolina Rentera Rodrguez Andrs Escobar Arango


Direccin Tcnica de Desarrollo Territorial Sostenible Subdireccin

Director Nacional

Honorio Miguel Henrquez Pinedo

Subdirectora de Alto Gobierno

Mara Magdalena Forero Moreno


Subdirector Acadmico

Oswaldo Aharn Porras Vallejo Maritza Pomares Quimbaya Lina Margarita Bravo Ardila Margarita Jaramillo Marn Rafael Alberto Cern Bravo
Consultor

Carlos Roberto Cubides Olarte


Subdirectora de Proyeccin Institucional

Grupo de Gestin Pblica Territorial

Luz Amparo Gonzlez Agudelo Mauricio Villalobos Rodrguez


Secretario General

Subdirector Administrativo y Financiero

Carlos Augusto Giraldo


Proyecto Profundizacin de la Descentralizacin en Colombia

Edgar Sierra cardozo

Decano Facultad de Pregrado

Jaime Antonio Quiceno Guerrero


Decana Facultad de Postgrado

Jos Oswaldo Espinosa Cuervo Alberto Maldonado Copello Hernando Gonzlez Murillo ngrid Johanna Neira Barrero Liliana Mara Girn Aponte

Zoraida Celis Carrillo

Jefe de la Oficina Asesora Jurdica

Rubn Dario Caldern Jaramillo Germn Insuasty Mora

Con la colaboracin especial de:


Subdireccin de Ordenamiento y Desarrollo Territorial

Jefe de la Oficina Asesora de Planeacin Jefe de la Oficina Asesora de Sistemas

Luz Helena Chamorro Arboleda

Andrea Villada Aristizabal

Subdireccin de Finanzas Pblicas terrtoriales

Luz Stella Carrillo Silva

Jefe de Control Interno

Salima Miserque Salomn

Grupo de Anlisis Finanzas Pblicas Territoriales

William Augusto Jimnez Santana


Grupo de Comunicaciones y Relaciones Pblicas

Carmen Elisa Villamizar Camargo Luz ngela Andrade Arvalo Luz Dary Madroero Pachn Departamento Nacional de Planeacin Calle 26 Nm. 13-19, Bogot, D.C. Telfono: 5960300 / 5663666 ISBN: 978-958-8340-07-4 Impreso y hecho en Colombia
Bogot D.C., Colombia Octubre de 2007

Escuela Superior de Administracin Pblica Diagonal 40 No. 46 A - 37, CAN, Bogot. D.C. Conmutador: 2202790 Ext.: 7333 e-mail: alto.gobierno@esap.edu.co

Diseo y diagramacin Ilustracin

Diana Muoz Montoya | Diego Pinilla Amaya Natalia Ninomiya


Impresin y acabados

Imprenta Nacional de Colombia Diagonal 22 Bis Nm. 67-70, Bogot, D.C.

__ Agradecimiento
Agradecemos la dedicacin y disposicin de la Oficina Asesora Jurdica y las Direcciones Tcnicas del Departamento Nacional de Planeacin, as como de los Ministerios del Interior y de Justicia, de la Proteccin Social, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Cultura, y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de la Procuradura General de la Nacin y la Unicef, los cuales realizaron importantes aportes para la elaboracin de esta Gua.

__Contenido
__ Presentacin [ pg. 6 ] Captulo 1 __ Generalidades- marco conceptual y legal de la planificacin [ pg. 9 ]
1.1. Marco conceptual [ 9 ]
1.1.1 Qu es planificar? [ 9 ] 1.1.2 Qu es planificacin? [ 9 ] 1.1.3 Por qu es importante la planificacin? [ 9 ] 1.1.4 Cul es el papel de la planificacin dentro de la gestin pblica? [ 9 ] 1.1.5 Por qu es importante incentivar la participacin en los procesos de planificacin territorial? [ 9 ] 1.1.6 Cul es la finalidad de la planificacin de largo plazo? [ 10 ] 1.1.7 Por qu es importante la planificacin de largo plazo? [ 10 ] 1.1.8 Cules son las caractersticas esenciales que deben guiar un proceso de planificacin? [ 10 ] 1.1.9 Cules son los principales enfoques empleados en el momento de planificar? [ 11 ] 1.1.10 Cules son las fases y los instrumentos del proceso de planificacin? [ 12 ] 1.1.11 Qu condiciones mnimas se requieren para garantizar el cumplimiento efectivo de las diferentes fases del proceso de planificacin territorial? [ 13 ] 1.1.12 Cmo participan los diferentes actores en cada una de las fases de la planificacin? [ 14 ]

1.2 Marco Legal [ 16 ] 1.2.1 Cul es la normativa que respalda el proceso de planificacin del desarrollo
territorial? [ 16 ]

Captulo 2

__ Plan de desarrollo: fase de formulacin y aprobacin [ pg. 21 ]


2.1 Conceptos bsicos [ 21 ]
2.1.1 Qu es el plan de desarrollo? [ 21 ] 2.1.2 Para qu sirve el plan de desarrollo? [ 21 ] 2.1.3 Es obligatorio hacer el plan de desarrollo? [ 22 ] 2.1.4 Qu caractersticas debe tener un plan de desarrollo? [ 22 ] 2.1.5 Cmo est conformado el plan de desarrollo de las entidades territoriales? [ 23 ] 2.1.6 Cul es el cronograma para la formulacin del plan de desarrollo? [ 24 ] 2.1.7 Cules son las etapas sugeridas para formular y aprobar el plan de desarrollo? [ 25 ]

Captulo 3

__ Plan de desarrollo: fase de ejecucin [ pg. 55 ]


3.1 Conceptos bsicos [ 55 ]
3.1.1 En qu consiste la ejecucin? [ 55 ] 3.1.2 Cules son los procesos necesarios para llevar a cabo la fase de ejecucin? [ 55 ]

3.2 Instrumentos de la ejecucin [ 57 ]


3.2.1 Cules son los principales instrumentos en la ejecucin? [ 57 ] 3.2.1.1 Plan Indicativo Cuatrienal [ 57 ] 3.2.1.2 Plan de Accin [ 58 ] 3.2.1.3 Plan Operativo Anual de Inversiones [ 58 ] 3.2.1.4 Banco de Proyectos de Inversin [ 59 ] 3.2.1.5 Proyectos de Inversin [ 59 ]
[4]

Captulo 4

__ Plan de desarrollo: fase de seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas [ pg. 61 ]


4.1 En qu consiste el Seguimiento y la Evaluacin? [ 61 ] 4.2 A qu instrumentos debo hacerle seguimiento? [ 61 ] 4.3 Qu es rendicin de cuentas? [ 61 ]

Captulo 5

__ Preguntas frecuentes [ pg. 65 ]


5.1 Es posible introducir modificaciones a los proyectos de ordenanza o acuerdo aprobatorios de los planes de desarrollo territorial? [ 65 ] 5.2 Qu pasa si un concejo o una asamblea no aprueba el Plan de Desarrollo? [ 65 ] 5.3 Un plan de desarrollo se considera vlido sin el concepto del Consejo Territorial de Planeacin? [ 65 ] 5.4 Es posible modificar, una vez aprobado, el plan de desarrollo de una entidad territorial y, en caso afirmativo, cul es la fecha limite? [ 66 ] 5.5 Cul es el procedimiento para modificar el plan de desarrollo? [ 66 ] 5.6 Cuando hay elecciones atpicas en una entidad territorial, qu trminos tiene el alcalde o gobernador para presentar el Plan de Desarrollo? [ 67 ]

__ Bibliografa [ pg. 69 ] __ Glosario [ pg. 71 ] __ Anexos [ pg. 74 ] 1. Metodologas [ 74 ]



1.1 rbol de problemas [ 74 ] 1.2 Matriz Importancia y Gobernalidad (IGO) [ 75 ]

2. Instructivo para la formulacin del plan de desarrollo [ 77 ] 3. Competencias sectoriales [ 80 ] 4. Insumos para la formulacin del Plan de Desarrollo [ 85 ]
4.1 Visin Colombia II Centenario: 2019 [ 85 ] 4.2 Agenda Interna para la productividad y la Competitividad [ 87 ] 4.3 Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) [ 88 ] 4.4 Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010, Estado Comunitario: desarrollo para todos [ 90 ] 4.5 Poltica de niez, infancia, adolescencia y familia [ 91 ] 4.6 JUNTOS Red para la Superacin de la Pobreza Extrema [ 94 ] 4.7 Planes de desarrollo territorial [ 95 ] 4.8 Planes de Ordenamiento Territorial [ 96 ] 4.9 Planes de Etnodesarrollo y Planes de Vida [ 97 ] 4.10 Manejo Integrado de la zona costera [ 98 ] 4.11 La gestin del riesgo como instrumento de desarrollo [ 99 ] 4.12 Planes departamentales de agua y saneamiento [ 100 ]

5. Principales fuentes de financiacin de la inversin pblica territorial [ 101] 6. Marco Fiscal de Mediano Plazo [ 104 ]

[5]

*Pre senta cin


Desde la dcada de los noventa el pas viene realizando grandes esfuerzos para modernizar el Estado, uno de ellos, ha sido el fortalecimiento del proceso de des centralizacin, a travs del cual la Nacin transfiere responsabilidades, poder de decisin y recursos a las entidades territoriales para que con una mayor autonoma y en procura del bienestar general, atiendan de manera oportuna y eficiente las demandas de una poblacin cultural y regionalmente heterognea y dispersa en todo el territorio nacional. Bajo este nuevo modelo de Estado, generar opciones de desarrollo y bienestar para la poblacin demanda, de una parte, esfuerzos de gestin tendientes al fortalecimiento de la articulacin y armonizacin entre los diferentes niveles de gobierno Nacin, departamentos y municipios, para aprovechar las oportunidades del entorno en un mundo globalizado, en especial las ofrecidas por los tratados comerciales vigentes y en marcha (TLC); y de otra, la organizacin de las acciones de los diferentes agentes, actores e instituciones en funcin de los objetivos que la sociedad estableci en la Constitucin y los expuestos como prioridades en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos. As las cosas, la planificacin, concebida como un proceso continuo, integral, dinmico y participativo, es la clave imprescindible para armonizar estrategias y alcanzar los objetivos de desarrollo propuestos; y ms aun, cuando en el marco de la Constitucin Poltica, de sus leyes reglamentarias y de la misma modernizacin del Estado, es claro que todo proceso de gestin pblica territorial debe iniciar con la elaboracin de un plan de desarrollo, instrumento que, como se ver a lo largo de la gua, es la carta de navegacin orientadora del accionar de los diferentes actores del territorio durante un perodo de gobierno. En este sentido, el plan de desarrollo, adems de reflejar el compromiso que el candidato adquiri con la ciudadana en el programa de gobierno, de garantizar la continuidad de los programas y proyectos estratgicos de la administracin predecesora, y de considerar las iniciativas de la comunidad, debe articularse con las polticas, programas, propuestas e instrumentos de los diferentes niveles de gobierno.
[6]

Por ejemplo, es importante que las autoridades territoriales consideren que existen diferentes ejercicios de planificacin que enmarcan las acciones del Estado, como la Visin Colombia II Centenario: 2019, la Agenda Interna Nacional y Regional para la Productividad y Competitividad, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: desarrollo para todos, el Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres y los planes departamentales de agua y saneamiento bsico, entre otros. De igual manera, las nuevas administraciones deben considerar los compromisos del Estado colombiano frente al logro de Objetivos de Desarrollo del Mile nio (Conpes Social 91 de 2005), la Estrategia JUNTOS Red para la superacin de la pobreza extrema, y la garanta de derechos a travs de la atencin integral a la infancia, niez y adolescencia establecidos en el Plan Nacional para la Niez y la Adolescencia 2006-2015, los Programas Laboratorios de Paz y Programa Nacional de Paz y Desarrollo en las regiones pertinentes, y el Programa Presidencial para los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, entre otros. En este orden de ideas, y dada la importancia del proceso de planificacin, resulta necesario que el Gobierno Nacional apoye a las distintas autoridades con herramientas, que respetando su autonoma, les permitan elaborar planes de desarrollo que orienten la gestin de la entidad territorial, cumplan con los contenidos mnimos y la estructura bsica definidas en la Ley 152 de 1994, y garanticen la articulacin con los otros niveles de gobierno. Por ello, el Departamento Nacional de Planeacin y la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP) han unido sus esfuerzos para poner a disposicin de los nuevos mandatarios territoriales, sus equipos de gobierno, dems autoridades y sociedad civil, esta gua, la cual esperamos se convierta en un insumo para adelantar los procesos de planificacin.

Carolina Rentera Rodrguez / Directora General Departamento Nacional de Planeacin, DNP

El proceso de planificacin en las entidades territoriales: El plan de desarrollo y sus instrumentos para la gestin 2008 - 2011
El Departamento Nacional de Planeacin - DNP, a travs de su Direccin Tcnica de Desarrollo Territorial Sostenible, en virtud del Convenio 008 del 9 de agosto de 2006, celebrado entre la Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP, lder en capacitacin y formacin del saber y conocimiento administrativo pblico, y el Departamento Nacional de Planeacin, estructur para el Seminario de Induccin a la Administracin Pblica para Alcaldes y Gobernadores, el texto El Proceso de Planificacin en la Entidades Territoriales; El Plan de Desarrollo y sus Instrumentos para la Gestin 2008 2011, en el que sealan dentro de precisos cnones constitucionales, legales, tericos y prcticos, derroteros para ser aplicados en las gestiones municipales y departamentales desde el 1 de enero de 2008. Estudio compuesto por una Introduccin y una estructura definida en cuatro partes (Generalidades, marco conceptual y legal de la planificacin; Plan de desarrollo: fase de formulacin y aprobacin; Plan de desarrollo: fase de ejecucin; Plan de desarrollo: fase de seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas), con su correspondiente bibliografa; elementos que permitirn a alcaldes y gobernadores, apoyarse en los procesos de formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de los planes de desarrollo territoriales, toda vez y ello est demostrado, el xito de toda gestin pblica depende en gran medida de la calidad de la planificacin. Refiere el estudio presente, la importancia mxima de la planificacin de las entidades territoriales, fundamental para trazar guas definitorias de en qu y como deben invertirse los recursos municipales y departamentales, mismos que deben asignarse de conformidad con las prioridades simultneas, en atencin a que no siempre son abundantes ni suficientes, lo que determina que no se deban hacer inversiones sin tener claro lo ms conveniente y adecuado para su progreso. Las unidades administrativas territoriales deben procurar sistemas propios de planificacin participativa como

una respuesta a la voluntad de la Constitucin Nacional de integrar a sus habitantes a la vida poltica, cultural, econmica y social, lo que impone acoger iniciativas e ideas ciudadanas de manera concertada y permanente en beneficio comn, ya que todo buen proceso de planificacin se refleja en la capacidad de elaborar propuestas autnomas o concertadas desde los consensos sobre metas, compromisos y responsabilidades. La no planificacin es falla administrativa, por cuanto la fijacin moderna de criterios ensea que para el ordenamiento de las actividades particulares o colectivas son necesarios los puntos de referencia que los planes proporcionan para determinar la accin gubernamental y orientar la iniciativa privada, aspectos seeros de la calidad de vida del futuro y de la clase de sociedad que se aspira a vivir. La planificacin, derecho por si mismo regenerador y vigente, es una de las formas mejores para la moderni zacin territorial, sin cuya aplicacin no se alcanzaran resultados estables y congruentes. Planificar traduce un llamado importante a hacer patria, empresa diaria, propsito y compromiso de gobernantes y gobernados para darle un nuevo dinamismo al Estado, con la participacin permanente y continua de la comunidad.

Honorio Miguel Hernndez

/ Director Nacional
[7]

Escuela Superior de Administracin Pblica, ESAP

Ca p tulo

1.

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__Generalidades: marco conceptual y legal de la planificacin


1.1. Marco conceptual
1.1.1 Qu es planificar? Planificar es prever y decidir hoy las acciones que transformarn la situacin actual (lnea de base) en una situacin futura deseable y posible, utilizando eficiente y racionalmente los recursos disponibles. 1.1.2 Qu es planificacin? La planificacin es un proceso continuo que busca aprovechar las oportunidades, reducir o mitigar las amenazas, potenciar las fortalezas, transformar las debilidades, dar soluciones a problemas y atender las necesidades, a travs de estrategias que de manera eficiente apunten al cumplimiento de metas y objetivos. La planificacin es Concebir un futuro deseado as como los medios necesarios para alcanzarlo. Ackoff (1973) 1.1.3 Por qu es importante la planificacin? La planificacin es importante porque transforma la intencin en accin y permite vislumbrar los impactos y consecuencias de los acontecimientos e influir en ellos. En este sentido, la planificacin tiene la responsabilidad de las repercusiones futuras de las decisiones asumidas en el momento. 1.1.14 Cul es el papel de la planificacin dentro de la gestin pblica? La gestin pblica se define como un proceso dinmico, integral, sistemtico y participativo, que articula la planificacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin, control y rendicin de cuentas de las estrategias de desarrollo econmico, social, cultural, tecnolgico, ambiental, poltico e institucional de una Administracin, sobre la base de las metas acordadas de manera democrtica. En tal sentido, la planificacin orien ta la gestin y, por lo tanto, se constituye en la primera fase de ese proceso. 1.1.5 Por qu es importante incentivar la participacin en los procesos de planificacin territorial? La planificacin con amplia participacin de las comunidades ayuda a dar legitimidad al gobierno, a tomar ventaja de las oportunidades, evitar conflictos, prevenir problemas, generar confianza de los ciudadanos hacia la Administracin, y a cons truir entidades viables, gobernables y eficientes; tambin contribuye a formar comunidades responsables y cohesionadas.
[9]

El desarrollo territorial es un proceso de construccin social y en esta circunstancia la planificacin se convierte en un medio para que los actores interaccionen con la Administracin y definan conjuntamente el rumbo de la entidad territorial considerando deseos, fines, valores y expectativas por construir. En la perspectiva de la planificacin democrtica es fundamental que las nuevas administraciones apoyen los distintos mecanismos de participacin ciudadana, a travs del fortalecimiento de los canales de comunicacin e interaccin de los diferentes actores del territorio, con el fin de que puedan expresar sus intereses y concertar las estrategias de desarrollo. De esta forma, la Administracin podr gene rar condiciones de gobernabilidad y sostenibilidad de las acciones que emprenda. 1.1.6 Cul es la finalidad de la planificacin de largo plazo? El propsito de la planificacin de largo plazo (15 a 20 aos) es anticipar el futuro que se quiere construir, a travs de la definicin de sueos realizables. Ello resulta importante porque fija objetivos ms factibles y estables que sirven de foco a la planificacin cuatrienal planes de desarrollo para un perodo de gobierno y a la planificacin anual o de corto plazo planes indicativos, planes de accin, plan operativo anual de inversiones. 1.1.7 Por qu es importante la planificacin de largo plazo? La planificacin de largo plazo es importante porque vivimos en un mundo cada vez ms globalizado e interdependiente, con un grado de incertidumbre cons tante, con ciclos de desarrollo cientfico y tecnolgico ms cortos y veloces, los cuales hacen que los gobiernos territoriales que no dispongan de un direccionamiento estratgico estn al vaivn de los acontecimientos cotidianos. Aunque los cambios de las administraciones territoriales se producen cada cua tro aos en Colombia, la solucin a los problemas estructurales del desarrollo superan los tiempos asignados, por lo cual se necesita mantener el rumbo para lograr los resultados del desarrollo esperados o la consolidacin de la visin de futuro socialmente acordada. 1.1.8 Cules son las caractersticas esenciales que deben guiar un proceso de planificacin? Prospectiva. Contribuye al proceso de planeacin en la exploracin de alternativas de futuro o escenarios posibles y probables que las entidades territoriales pueden llegar a construir. As mismo, orienta los objetivos y estrategias contempladas en el plan de desarrollo, para el logro del escenario, apuesta o visin de futuro deseada por los actores sociales e instituciones pblicas y privadas como agentes constructores del desarrollo. Integralidad. El ejercicio de la planificacin implica interrelacionar las dimensiones ambiental, econmica, tecnolgica, social, cultural y poltico-institucional de la entidad territorial en un contexto regional, nacional e internacional para que la propuesta de desarrollo tenga una proyeccin mayor, y logre ofrecer mejores oportunidades de bienestar a los ciudadanos. Optimizacin de procesos y eficiencia en la asignacin de recursos. La planificacin debe propender por la utilizacin eficiente de los recursos; es decir, alcanzar la mxima cantidad de productos con el uso racional de los insumos disponibles.
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Articulacin interinstitucional. El Estado colombiano es uno solo, y por eso es necesario que el Gobierno, en sus diferentes niveles, planifique de manera armonizada y acorde con las competencias, para alcanzar los objetivos de desa rrollo comunes, de tal manera que se generen sinergias tanto para no duplicar esfuerzos como para buscar la orientacin de las acciones y metas en la misma direccin. Equidad. El proceso de planificacin del desarrollo debe promover una justa distribucin espacial y social del ingreso e igualdad en el acceso a las oportunidades, de manera tal que se garanticen mejores condiciones de vida a toda la poblacin. Asociatividad territorial. La planificacin debe superar el mbito de la jurisdiccin, propiciando alianzas entre entidades territoriales vecinas para superar limitaciones fsicas, tcnicas, de recurso humano y financieras y aprovechar tanto las potencialidades como las economas de escala para concretar sus objetivos de desarrollo. Flexibilidad. La planificacin es un proceso dinmico y, por lo tanto, debe ser revisado y ajustado permanentemente a la luz de las condiciones cambiantes de la normativa, los direccionamientos de polticas e incluso por causas ajenas a la voluntad, como es el caso de los desastres por condiciones climticas1. Evaluabilidad. La planificacin al ser un proceso que gua el desarrollo y la gestin pblica, debe ser evaluable para que tanto el gobernante como su equipo tengan la posibilidad de identificar el avance en su cumplimiento, lo mismo que el impacto de los programas y proyectos establecidos, para facilitar as la autoevaluacin y la rendicin de cuentas, a partir de informacin confiable y oportuna. Para ello, debe incluir metas claras e indicadores. Participacin efectiva y concertacin. El proceso de planificacin debe brindar la posibilidad real de intervencin a todos quienes representan grupos de inters, considerar las opiniones e intereses de los diferentes actores con el fin de priorizar problemas y acciones y lograr el mximo nivel de beneficio social posible. Debe permitir llegar a acuerdos, definir propsitos, objetivos y metas compartidas, conforme con la visin de futuro concertada. La participacin ciudadana adquiere un mayor desarrollo cuando el acceso a la informacin y las acciones de gobierno logran conciliar el inters colectivo. 1.1.9 Cules son los principales enfoques empleados en el momento de planificar?
(1) No obstante, los cambios que se produzcan durante el perodo de gobierno y que requieran de una modificacin de los planes de desarrollo, deben tener los respectivos soportes y ser autorizados por las instancias participantes en su aprobacin, tal como lo establece la Ley 152 de 1994.

El enfoque poblacional y ciclo vital. El ser humano se constituye en objeto y sujeto de las acciones del desarrollo y, por consiguiente, en eje central de los procesos de planificacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las acciones pblicas. Este enfoque permite dar tratamiento especial a las variables relacionadas con el desarrollo humano sostenible: las fases de nacimiento, crecimiento, desarro llo y reproduccin del ser humano; los grupos de poblacin en condiciones de vulnerabilidad nios, nias, adolescentes, adolescentes gestantes, adultos mayores, personas en condicin pobreza y/o de desplazamiento, grupos tnicos, entre otros; los diferentes momentos del ciclo vital de los individuos y de la familia, y aquellas orientadas a eliminar toda forma de
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exclusin, a travs del reconocimiento de la diversidad tnica, la promocin, la concertacin y la participacin de los diferentes grupos poblacionales en la planificacin. El enfoque de garanta de derechos. Colombia es un Estado Social de Derecho. La Constitucin Poltica de 1991 consolid y profundiz los conceptos de derechos sociales, polticos, civiles, econmicos y culturales. En ese orden de ideas, corresponde a todas las autoridades del Estado, de un lado, garantizar el ejercicio de los derechos humanos, con prevalencia de los derechos de los nios, nias y adolescentes, en corresponsabilidad con la familia y la sociedad, y de otro, la restitucin de los derechos que han sido vulnerados. Gestionar lo pblico desde un enfoque de garanta de derechos es partir del reconocimiento de la persona como titular de derechos, como centro del proceso de desarrollo, que integra los estndares y principios de los derechos humanos universalidad, exigibilidad, integralidad y participacin, y est dirigido operacionalmente a desarrollar las capacidades de los ciudadanas y ciudadanos, para que conocindolos, cuenten con las condiciones para ejercerlos. Mediante este enfoque se busca implementar la normativa, teniendo en cuenta el ciclo de vida, la garanta y el restablecimiento de derechos. El enfoque de gnero. El enfoque de gnero considera las diferentes oportunidades que tienen los hombres y las mujeres, las interrelaciones existentes entre ellos y los distintos papeles que socialmente se les asignan2. El enfoque territorial. La planificacin, bajo este enfoque, es un proceso integral que articula diferentes polticas pblicas socioculturales, econmicas, ambientales, polticas e institucionales para alcanzar territorios sostenibles, competitivos, equitativos y gobernables. En tal sentido, el patrn de desarrollo se expresa en las formas como se utilizan los factores del territorio para producir, crecer y crear oportunidades de bienestar poblacional. En otras palabras, este enfoque refleja la manera como los agentes econmicos, sociales y gubernamentales logran moldear los elementos geogrficos y naturales, agregndoles valor y transformndolos en bienes y servicios pblicos y privados. Desde el punto de vista de la planificacin y la gestin de las polticas pblicas, implica reconocer por lo menos cinco elementos: (1) el territorio es producto de una construccin social; (2) la planificacin, las polticas y las acciones tienen una incidencia en el territorio y sus habitantes, como agentes del desa rrollo; (3) las polticas pblicas deben estar siempre contextualizadas mundial, nacional, regional y localmente para crear ventajas competitivas y reducir los riesgos e impactos de situaciones adversas; (4) destacar el papel de la coope racin entre agentes pblicos y privados, nacionales y locales, como elemento fundamental para la gestin del desarrollo; y (5) la importancia del papel del Estado, especialmente en lo relativo a la provisin de bienes pblicos, la direccin y la regulacin de la economa, junto con construccin de la democracia y la institucionalidad. 1.1.10 Cules son las fases y los instrumentos del proceso de planificacin? El siguiente esquema presenta el ciclo de la planificacin con sus diferentes fases3 e instrumentos4:

(2) Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) [2007], disponible en: http://www.fao.org/Gender/ static/Method/2statds1.htm. (3) Algunas de las fases pueden desarrollarse en forma paralela y suponen una continua retroalimentacin y revisin, ya que estn inmersas en un contexto influido por factores internos y externos a las respectivas entidades territoriales. (4) Los instrumentos facilitan el cumplimiento de la misin, las responsabilidades y los compromisos adquiridos por la Administracin territorial.

[ 12 ]

1.1.11 Qu condiciones mnimas se requieren para garantizar el cumplimiento efectivo de las diferentes fases del proceso de planificacin territorial? Para garantizar el xito de la planeacin y la gestin territorial se requiere como mnimo contar con las siguientes condiciones: Liderazgo y legitimidad del gobernante. El alcalde o el gobernador debe estar en la capacidad de liderar el proceso de planificacin y de gestin, convocando actores y generando compromisos para la aprobacin, adopcin ejecucin del plan de desarrollo. Relaciones institucionales adecuadas. La Administracin y los actores constructores del desarrollo deben conocerse entre s, definir sus responsabilidades, lo mismo que generar espacios de dilogo y construccin de consensos. Los funcionarios pblicos deben tener un fuerte sentido de lo pblico, estar capaci tados tanto en tcnicas como en herramientas de planificacin y participacin, adems de estar comprometidos con la Administracin y la comunidad. Desempeo de la entidad territorial. El xito de un gobierno depende de la capacidad de medir su gestin, para lo cual se requiere que en el plan de desarrollo se definan metas y resultados medibles y que la Administracin produzca, de manera sistemtica, informacin confiable y actualizada. Concertacin poltica y participacin pblica. La planificacin debe desarro llar procesos participativos que permitan consolidar el tejido social y aumentar la gobernabilidad y la confianza en la Administracin, para convertir a los ciudadanos pasivos e indiferentes en actores proactivos. Para ello, es fundamental involucrar en el proceso al Consejo Territorial de Planeacin, a la sociedad civil organizada y a los medios de comunicacin. Adicionalmente, dado que el concejo municipal y la asamblea departamental en calidad de defensor(a) de los intereses de la comunidad aprueban el plan de desarrollo de la respectiva entidad territorial, es importante mantenerlos informados y que participen desde su propia formulacin.
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1.1.12 Cmo participan los diferentes actores en cada una de las fases de la planificacin?

Participacin de actores territoriales en las diferentes fases del proceso de planificacin


Formulacin y aprobacin Administracin. Formula la propuesta de proyecto plan de desarrollo, con base en la situacin actual de la entidad territorial, el programa de gobierno, las competencias y los recursos de inversin disponibles. Ejecucin Administracin. Formula el Plan Indicativo, los Planes de Accin, el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) y el Presupuesto de cada vigencia. Formula proyectos y realiza los procesos administrativos para su ejecucin y/o contratacin. Consejo de Poltica Fiscal. Ente conductor de la poltica fiscal en la entidad territorial. Alcalde o gobernador. Es el mximo orientador de la planeacin en cada entidad territorial. Alcalde o gobernador. Presenta los proyectos de acuerdo u ordenanza del presupuesto anual de rentas y gastos, decide sobre la contratacin y gestin financiera. Alcalde o gobernador. Adopta la estrategia de seguimiento y evaluacin del plan, y es el responsable de los diferentes cambios hechos a ste. Alcalde o gobernador. Es el responsable de rendir cuentas a la comunidad, a las diferentes autoridades, sectores y organizaciones de la entidad territorial, a los rganos de control y a otros niveles de gobierno. Consejo de Gobierno. Revisa y avala los informes de rendicin de cuentas del gobernante. Seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas Seguimiento y evaluacin Administracin. Realiza el seguimiento y la autoeva luacin del plan de desarro llo, a travs de instrumentos como el Plan Indicativo, de Accin, Plan Operativo Anual de Inversiones y el Plan Indicativo. Elabora informes de seguimiento a la gestin sobre la base de las metas del Plan. Rendicin de cuentas Administracin. Rinde cuentas a la comunidad, a otros niveles de gobierno, corporaciones pblicas y organismos de control.

Consejo de Gobierno. Consejo de Gobierno. Consolida y aprueba la Aprueba los planes propuesta del proyecto-plan. indicativo y de accin de las secretaras y el POAI.

Consejo de Gobierno. Aprueba la estrategia para hacer seguimiento y evalua cin, y brinda recomendaciones para dar cumplimiento al Plan. Secretara de Planeacin. Es la responsable del diseo y puesta en marcha de la estrategia de seguimiento y evaluacin al Plan. Secretara de Hacienda. Prepara los informes contables, presupuestales y financieros de cada perodo. Oficina de Control Interno. Hace seguimiento a los Planes de Accin, en coordinacin con la Secretara de Planeacin.

Secretara de Planeacin. Ejerce el liderazgo, coordinacin y concertacin con el resto de secretaras o dependencias de la Administracin territorial. Secretara de Hacienda. Es la responsable de la planificacin financiera.

Secretara de Planeacin. Apoya la elaboracin de los Planes indicativos de Accin y consolida el POAI.

Secretara de Planeacin. Es la responsable de la coordinacin de los informes de rendicin de cuentas y de preparar los mecanismos para rendir cuentas. Secretara de Hacienda. Suministra y avala la informacin financiera, conta ble y presupuestal para la rendicin de cuentas. Oficina de Control Interno. Es la responsable del seguimiento y elaboracin de informes cuando existen planes de mejoramiento.

Secretara de Hacienda. Promueve las decisiones en materia fiscal, financiera y presupuestal de la entidad territorial.

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Formulacin y aprobacin Dems Secretaras. Responsables de realizar los diagnsticos y definir los objetivos, programas y subprogramas, de acuerdo con las diferentes directrices exis tentes en materia sectorial.

Ejecucin Dems Secretaras. Son ejecutoras, por lo tanto, deben programar y elaborar proyectos para el cumplimiento de las metas del Plan.

Seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas Seguimiento y evaluacin Dems Secretaras. Responsables de entregar los avances y resultados de las acciones ejecutadas, as como de realizar seguimiento fsico a las metas de su dependencia. Tambin realizan anlisis de productividad y resultados para definir acciones correctivas. Concejo municipal o Asamblea departamental. Realiza el control poltico al plan. Rendicin de cuentas Dems Secretaras. Responsables del cumpli miento de las diferentes metas del plan, por lo tanto, de los resultados y de la informacin pertinente para la rendicin de cuentas.

Concejo municipal o Asamblea departamental. Discute, aprueba el proyecto de plan de desarrollo presentado por el gobernante. Comunidad y Sociedad civil. Participa en la formulacin y socializacin del proyecto del plan de desarrollo, a travs del Consejo Territorial de Planeacin (CTP) de manera directa y a travs de reuniones promovidas por la Administracin. El CTP emite recomendaciones al proyecto del plan. Promueven el control a la gestin pblica en todos sus procesos, iniciando desde la formulacin del proyectoplan. Entes gubernamentales Para el caso departamental, los municipios de la jurisdiccin participan en la elaboracin del diagnstico y las discusiones del proyecto de plan de desarrollo.

Concejo municipal o Asamblea departamental. Aprueba el Plan Operativo Anual de Inversiones, el Presupuesto en cada vigencia y autoriza los gastos a ejecutar. Sociedad civil. Puede ayudar en la elaboracin del presupuesto cuando este es participativo. Se hace responsable del buen uso dado a los bienes pblicos, a travs de su participacin en los diferentes mecanismos de participacin legalmente establecidos y asociados a cada sector.

Concejo municipal o Asamblea departamental. Solicita y recibe los informes de rendicin de cuentas de la Administracin territorial. Sociedad civil. Solicita y recibe los informes de rendicin de cuentas de la Administracin territorial. Propone acciones para mejorar la gestin y asegurar el cumplimiento de las metas del plan.

Sociedad civil. Ejerce funciones de seguimiento y evalua cin al plan de desarrollo, a travs del Consejo Territorial de Planeacin quien debe emitir conceptos.

Realiza funciones de seguimiento, evaluacin y control social de las acciones Se prepara solicitando pblicas en la entidad informacin sobre diferentes territorial. temas de inters y pide aclaraciones de los resultados de la gestin del mandatario. Entes gubernamentales Entes gubernamentales El departamento presta asistencia tcnica a los municipios en el diligenciamiento de los diferentes instrumentos para rendir cuentas. El Departamento Nacional de Planeacin presta asistencia tcnica a los departamentos en procesos de rendicin de cuentas.

Entes gubernamentales Los municipios y departa mentos cofinancian proyectos.

El departamento es responsable de la evalua cin de los municipios, de autoeva luarse y de remitir Los departamentos prestan informacin al DNP para la evaluacin de la gestin de asistencia tcnica a los municipios de su jurisdiccin. las entidades territoriales. Gobierno nacional. Presta asistencia tcnica a los departamentos para que stos sean multiplicadores en sus municipios. El Departamento Nacional de Planeacin disea el sistema de evaluacin y evala la gestin departamental. La Contralora General de la Repblica ejerce el control fiscal.

Los departamentos prestan Gobierno nacional. Presta asistencia tcnica a los asistencia tcnica a los municipios de su jurisdiccin. departamentos para que stos sean multiplicadores en sus municipios Gobierno nacional. Presta asistencia tcnica a los departamentos para que stos sean multiplicadores en sus municipios.

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1.2 Marco Legal


1.2.1 Cul es la normativa que respalda el proceso de planificacin del desarrollo territorial? Constitucin Poltica Formulacin y aprobacin del plan de desarrollo. El artculo 339 precisa el contenido y el propsito del plan de desarrollo . El artculo 340, por su parte, constituye el Sistema Nacional de Planeacin, y con l los consejos de planeacin como instancia de participacin ciudadana en el proceso. Rendicin de cuentas. Varios artculos soportan la entrega de informacin a la ciudadana, el artculo 23 por ejemplo, seala que toda persona puede solicitar informacin a las autoridades y debe obtener respuesta de ellas. El artculo 209 define el principio de la publicidad, obligando a la administracin a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos para que stos se enteren de su contenido, los observen y puedan impugnarlos de ser necesario. El artculo 270 responsabiliza a la ley de organizar formas y sistemas de participacin ciudadana que permitan vigilar la gestin pblica. Ley 152 de 1994 Formulacin y aprobacin del plan de desarrollo. Establece los procedimientos para elaborar, aprobar, ejecutar y evaluar los planes de desarrollo conforme a las prioridades de los grupos sociales que conforman la entidad territorial y el programa de gobierno. Tambin define los mecanismos para su armonizacin e interrelacin con los procesos presupuestales, y las funciones de cada dependencia e instancia que participa en el proceso, enfatizando en la participacin de la sociedad civil. Ejecucin. El artculo 29 establece que todos los organismos de la administracin pblica nacional deben elaborar, con base en los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo y de las funciones, un plan indicativo cuatrienal. El artculo 36 estipu la que para elaborar, aprobar, ejecutar, hacer seguimiento y evaluar los planes de desarrollo de las entidades territoriales se deben aplicar, en cuanto sean compatibles, las mismas reglas previstas para el Plan Nacional de Desarrollo. El artculo 41 seala que con base en los planes de desarrollo aprobados, cada secretara y departamento administrativo debe preparar, con la coordinacin de la oficina de Planeacin, su plan de accin. Evaluacin. El artculo 42 seala que corresponde a los organismos departamentales de planeacin evaluar la gestin y los resultados de los planes y programas de desarrollo e inversin, tanto del respectivo departamento como de los municipios de su jurisdiccin. Rendicin de cuentas. El artculo 43 estipula que el gobernante debe presentar un informe anual de ejecucin del plan ante el cuerpo colegiado. Decreto 111 de 1996 Ejecucin. El Estatuto Orgnico de Presupuesto debi ser adaptado en las entidades territoriales en sus estatutos presupuestales, en los trminos definidos en los artculos 8 y 49 del Decreto; es decir, que el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), debe sealar los proyectos de inversin clasificados por sectores, rganos y programas, y debe guardar concordancia con el Plan de Inversiones. El POAI, una vez aprobado, debe incluirse en el Proyecto de Presupuesto; sus ajustes lo hacen conjuntamente las oficinas de Hacienda y Planeacin.

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Ley 388 de 1997

Formulacin y aprobacin del plan de ordenamiento territorial. El artculo 6 complementa la planificacin econmica y social con la planificacin fsica, para orientar el desarrollo del territorio, racionalizar las intervenciones sobre el terri torio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible. Formulacin y aprobacin del plan de desarrollo. El artculo 204 establece que el gobernador y el alcalde, en los primeros cuatro meses de su mandato deben elabo rar un diagnstico sobre los temas de infancia, niez y adolescencia teniendo en cuenta el ciclo de vida, el enfoque de garanta y restablecimiento de derechos, con el fin de establecer los problemas prioritarios y las estrategias a corto, mediano y largo plazo que se implementarn en el plan de desarrollo para atenderlas. As mismo, determina que el DNP y los Ministerios de la Proteccin Social y Educacin Nacional, con la asesora tcnica del ICBF deben disear linea mientos tcnicos mnimos que debern contener los planes de desarrollo en materia de infancia, niez y adolescencia teniendo en cuenta el ciclo de vida, el enfoque de garanta y restablecimiento de derechos. Las Asambleas y los Concejos, por su parte, deben verificar, para su aprobacin, que el plan de desarrollo e inversin corresponda con los resultados del diagnstico realizado. Evaluacin. El artculo 79 establece que el DNP debe evaluar publicar en medios de amplia circulacin nacional los resultados de la gestin territorial. Evaluacin. El artculo 90 estipula lo que las secretaras de planeacin departamental o la entidad que haga sus veces, deben (1) elaborar un informe semestral de evaluacin de la gestin y la eficiencia, con indicadores de resultado y de impacto de la actividad local, y (2) informar a la comunidad a travs de medios masivos de comunicacin. El contenido de los informes lo determina cada departamento, conforme a los lineamientos expedidos por el DNP, garantizando una evaluacin de la gestin financiera, administrativa y social, en consideracin al cumplimiento de las disposiciones legales y a la obtencin de resultados. Rendicin de cuentas. El artculo 91, literal E, establece que el Alcalde debe informar sobre el desarrollo de su gestin a la ciudadana. Rendicin de cuentas. Regula el Sistema de Desarrollo Administrativo, al impulsar la rendicin de cuentas, a travs de la promocin de estrategias orientadas a fortalecer los sistemas de informacin de la gestin pblica para la toma de decisiones y el diseo de mecanismos, procedimientos y soportes administrativos orientados a fortalecer la participacin ciudadana en la toma de decisiones, la fiscalizacin y el ptimo funcionamiento de los servicios. Rendicin de cuentas. La Ley Antitrmites busca facilitar las relaciones entre la administracin pblica y la ciudadana. En su artculo 3 establece los siguientes derechos directos a las personas: obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones vigentes imponen a las peticiones, actuaciones, solicitudes o quejas que se propongan realizar, as como de llevarlas a cabo. Tambin hace referencia al uso de medios tecnolgicos para atender los trmites y procedimientos, y la obligatoriedad de poner a disposicin del pblico las leyes y actos emitidos por la administracin pblica.
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Ley 1098 de 2006

Ley 617 de 2000 Ley 715 de 2001

Ley 136 de 1994 Ley 489 de 1998

Ley 962 de 2005

Ley 970 de 2005

Rendicin de cuentas. Ratifica la Convencin de Naciones Unidas en la Lucha contra la Corrupcin, as promueve la integridad, la obligacin de rendir cuentas y la debida gestin de los asuntos y bienes pblicos. Artculo 33. Plan Nacional de Salud Pblica. El Gobierno nacional definir el Plan Nacional de Salud Pblica para cada cuatrienio, el cual quedar expresado en el Plan Nacional de Desarrollo. Su objetivo ser la atencin y prevencin de los principales factores de riesgo para la salud, al igual que la promocin de condiciones y estilos de vida saludables. El pargrafo 2 dice que las EPS y las entidades terri toriales presentarn anualmente el Plan Operativo de Accin, cuyas metas sern evaluadas por el Ministerio de la Proteccin Social, de acuerdo con la reglamenta cin expedida para el efecto. Artculo 2. Evaluacin por Resultados. El Ministerio de la Proteccin Social, como rgano rector del sistema, establecer dentro de los seis meses posteriores a la entrada en vigencia de la presente ley los mecanismos que permitan la evalua cin a travs de indicadores de gestin y resultados en salud y bienestar de todos los actores que operan en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Minis terio, como resultado de esta evaluacin, podr definir estmulos o exigir, entre otras, la firma de un convenio de cumplimiento, y si es del caso, solicitar a la Superintendencia Nacional de Salud suspender en forma cautelar la administracin de los recursos pblicos, hasta por un ao de la respectiva entidad. Cuando las entidades municipales no cumplan con los indicadores de que trata este artculo, los departamentos asumirn su administracin durante el tiempo cautelar que se defina. Cuando sean los Departamentos u otras entidades del sector de la salud, los que incumplen con los indicadores, la administracin cautelar estar a cargo del Ministerio de la Proteccin Social o quien ste designe. Si hay reincidencia, previo informe del Ministerio de la Proteccin Social, la Superintendencia Nacional de Salud evaluar y podr imponer las sanciones establecidas en la Ley.

Ley 1122 de 2007

__IMPORTANTE! Aunque en esta seccin se hizo un esfuerzo por resumir algunas normas relacio nadas con la planificacin, existen otras sectoriales que soportan el proceso, las cuales deben considerarse al momento de formular el plan de desarrollo (Ley 115 de 1994, Ley 101 de 1993, Ley 99 de 1993, Conpes 3294, etc.).

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Ca p tulo

2.

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__Plan de desarrollo: fase de formulacin y aprobacin


2.1. Conceptos bsicos
2.1.1 Qu es el plan de desarrollo? La Constitucin Poltica en el capitulo 2 del ttulo XII consagr los planes de desa rrollo. De manera particular, en su artculo 339, dispuso la existencia de un Plan Nacional de Desarrollo, conformado por una parte general y un plan de inversiones pblicas; seguidamente, en el inciso segundo, previene sobre la existencia de planes de desarrollo de las entidades territoriales, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeo adecuado de sus funciones. A partir de la norma en referencia, el plan de desarrollo se puede definir como el instrumento rector de la planeacin nacional y territorial, que sirve como fundamento normativo de las polticas econmicas, sociales, culturales y ambientales necesarias para el desarrollo integral y sustentable del pas, que responden a los compromisos adquiridos en los programas de gobierno. De acuerdo con la Corte Constitucional, el plan de desarrollo es un medio para ordenar la poltica estatal hacia el logro de los objetivos que incorpora la nocin del Estado Social de Derecho, que no podra entenderse ni alcanzar la plenitud de sus objetivos ni tampoco realizar lo que es de su esencia sino sobre la base de que el orden jurdico y la actividad pblica estn ordenados a satisfacer los intereses de quienes integran la sociedad civil. De esta manera, el plan de desarrollo es el instrumento de planificacin que orienta el accionar de los diferentes actores del territorio durante un perodo de gobierno; en este se expresan los objetivos, metas, polticas, programas, subprogramas y proyectos de desarrollo, los cuales no slo son el resultado de un proceso de concertacin, sino que responden a los compromisos adquiridos en el Programa de Gobierno y a las competencias y recursos definidos tanto por la Constitucin como por la Ley. Un plan de desarrollo es un ejercicio prospectivo en el cual se suea con un terri torio mejor, pero a la vez es un ejercicio prctico donde se disean instrumentos viables que efectivamente permitan convertir el territorio deseado en un terri torio posible. As pues, un plan de desarrollo territorial es la bsqueda de un adecuado balance entre objetivos y limitaciones, con la mira siempre puesta en tratar de incrementar el bienestar de la poblacin6 guardando armona y coherencia con los planteamientos del Plan Nacional de Desarrollo. __IMPORTANTE! La elaboracin del plan de desarrollo debe ser el resultado de un ejercicio tc nico y participativo que consulte los actores involucrados en el desarrollo. 2.1.2 Para qu sirve el Plan de Desarrollo? Dada la importancia de contar en el Estado con instrumentos concretos que reflejen de manera clara, coordinada y consistente las polticas econmicas, sociales y ambientales que sern adoptadas por el Gobierno a nivel nacional y territorial
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(6) Adaptado del Plan de Desarrollo Estado Comunitario: desarrollo para todos.

a mediano y largo plazo, el artculo 339 de la Constitucin Poltica estableci el Plan de Desarrollo, como la carta de navegacin contentiva de los propsitos y objetivos que debe perseguir la accin estatal, as como de una propuesta de inversiones y mecanismos requeridos para su ejecucin. De acuerdo con lo anterior, los planes de desarrollo constituyen el punto de referencia en todo proceso de gestin pblica, pues a travs de estos, se articula y delimita la accin del Estado tanto a nivel nacional como territorial, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeo adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitucin y la ley. 2.1.3 Es obligatorio hacer el Plan de Desarrollo? Particularmente para el nivel territorial, el numeral 4 del artculo 305 de la Constitucin Poltica enlista entre las atribuciones del gobernador Presentar oportunamente a la asamblea departamental los proyectos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo econmico y social, obras pblicas y presupuesto anual de rentas y gastos. En concordancia con lo anterior, el numeral 3 del artculo 300 de la Carta asigna a las asambleas departamentales la funcin Adoptar de acuerdo con la ley los planes y programas de desarrollo econmico y social y los de obras pblicas. En sentido similar, el numeral 5 del artculo 315 de la Constitucin Poltica seala como una de las atribuciones del alcalde presentar oportunamente al concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo econmico y social, obras pblicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los dems que estime convenientes para la buena marcha del municipio, al tiempo que en el numeral 2 del artculo 313 atribuye a los concejos adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo econmico y social y de obras pblicas. Adicionalmente, el numeral 1 del artculo 39 de la Ley 152 de 1994 dispone que El Alcalde o Gobernador elegido impartir las orientaciones para la elaboracin de los planes de desarrollo conforme al programa de gobierno presentado al ins cri birse como candidato; por otra parte, el artculo 40 advierte que La Asamblea o Concejo deber decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentacin. De modo que la presentacin, elaboracin y aprobacin de las ordenanzas y acuerdos contentivos de los planes de desarrollo de las entidades territoriales constituyen funciones consagradas constitucional y legalmente y, por lo mismo, son de ineludible cumplimiento, so pena de incurrir en una falta disciplinaria sancionable de conformidad con la Ley 734 de 2002. 2.1.4 Qu caractersticas debe tener un plan de desarrollo? El plan de desarrollo debe: Responder a los compromisos adquiridos en el Programa de Gobierno registrado por el entonces candidato a la Alcalda o la Gobernacin (Correspondencia). Mostrar con claridad cules son los efectos e impactos que pretende alcanzar el gobierno territorial en forma conjunta con otros niveles de gobierno (Orientado a resultados). Mostrar correlacin entre las competencias, el diagnstico, la visin, la misin, los objetivos, las metas por alcanzar y los recursos (Coherencia). Identificar, cuantificar y proponer acciones para solucionar los problemas prio ritarios que afronta la entidad territorial, y tomar ventaja de los potenciales y oportunidades en las diferentes dimensiones del desarrollo (Estratgico). Considerar los ejercicios adelantados por la entidad territorial y los otros niveles de gobierno en materia de (1) visin prospectiva, (2) planes de desarrollo, y (3)
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polticas, programas y estrategias sectoriales, entre otros; con el fin de articular los diferentes esfuerzos, en la bsqueda de propsitos comunes de bienestar y desarrollo (Armonizacin). Garantizar la relacin y armona entre el diagnstico, los objetivos, metas, progra mas, subprogramas, proyectos y recursos del plan de desarrollo (Articulacin). Definir indicadores de resultado y producto que permitan realizar el seguimiento y la evaluacin a la gestin adelantada por la Administracin, de acuerdo con las polticas, estrategias, programas, subprogramas y metas definidos en el plan de desarrollo. De otra parte, debe sentar las bases de la estrategia por implementar para realizar tal seguimiento y tal evaluacin, para lo cual se reco mienda considerar la metodologa de medicin y anlisis de desempeo territorial7 (Evalua bilidad). Contener metas realizables; es decir, que estn respaldadas con recursos legales, humanos, administrativos, tecnolgicos y financieros (Viabilidad). 2.1.5 Cmo est conformado el plan de desarrollo de las entidades territoriales?

(7) Metodologa elaborada por el DNP, conforme a las Leyes 617 de 2000 y 715 de 2001, por medio de las cuales establecen las bases legales para la evaluacin de gestin y resultados de gobiernos municipales y departamentales. (8) En el caso de que no la tenga. Si la entidad territorial ya tiene una visin, el mandatario deber verificar que est vigente, de ser necesario actua lizarlas y definir las polticas necesarias para lograrla.

La Ley 152 de 1994 establece que el plan de desarrollo de las entidades territoriales debe tener una parte estratgica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo en los trminos y condiciones que de manera general reglamen ten las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y municipales o las autoridades administrativas que hicieren las veces, siguiendo los criterios de formulacin establecidos en el artculo 31 de la Ley. De acuerdo con lo anterior, el plan de desarrollo debe presentar un diagnstico que incorpore los enfoques poblacional, territorial, de gnero y de derechos; a partir del cual se establezca una visin de futuro8 que se constituya en el punto de partida para formular los objetivos estratgicos, especficos y programticos, con sus respectivas metas de desarrollo, resultado y de producto, y para identificar los proyectos estratgicos. Deben definirse para ello, estrategias, acciones e instrumentos que permitan su cumplimiento durante el perodo de ejecucin del plan.
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Adicionalmente y con el propsito de que el plan sea viable en trminos de que est respaldado con recursos legales, humanos, administrativos, tecnolgicos y financieros; la Ley 152 de 1994 determina que parte de su contenido sea el plan de inversiones de mediano y largo plazo, el cual debe incluir proyecciones de los recursos financieros disponibles para su ejecucin con fundamento en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, la descripcin de los principales programas, los presupues tos plurianuales y los mecanismos de ejecucin. __IMPORTANTE! En el marco de una gestin orientada a resultados, el plan plurianual de inver siones como parte constitutiva del plan de desarrollo debera definir por cada una de las metas el costo estimado para su cumplimiento, estableciendo los aos en los cuales se van a realizar9. 2.1.6 Cul es el cronograma para la formulacin del plan de desarrollo? Los trminos legales de la interaccin entre las autoridades e instancias de planeacin para formular y aprobar el plan de desarrollo estn definidos en los artculos 39 y 40 de la Ley 152 de 1994, y se resume en la siguiente tabla:
Actores internos y externos
Consejo municipal o Asamblea departamental Secretaras sectoriales entes descentralizados Secretara de Hacienda Oficinas de Planeacin Consejo Territorial de Planeacin Consejo de Gobierno

ACTIVIDADES

Alcalde

Plazos

1. Establecer direccionamientos para la formulacin del proyecto-plan 2. Formulacin del proyecto-plan segn directrices 3. Presentacin al consejo de gobierno del proyecto-plan 4. Consolidacin del proyecto-plan 5. Convocatoria, conforma cin y formalizacin del Consejo Territorial de Planeacin (9) El Departamento Nacional de Planeacin viene implementado en convenio con Medelln, Pasto y Tocancip unos pilotos municipales de Presupuesto por Resultados en dichas localidades. Se est elaborando un manual metodolgico de este proceso, se espera sea un insumo valioso para los nuevos mandatarios territoriales. [ 24 ] 6. Presentacin al Consejo Territorial de Planeacin con copia al Concejo municipal o Asamblea departamental 7. Revisin, socializacin y remisin de concepto al alcalde o gobernador 8. Presentacin del proyecto-plan ajustado al Concejo municipal o Asamblea departamental 9. Revisin, ajustes al proyecto plan de desarrollo 10. Aprobacin del plan de desarrollo 2008 - 2011


Entre enero y febrero de 2008

A ms tardar el 31 de marzo de 2008 A ms tardar el 30 de abril de 2008 Mes de mayo de 2008 Mximo el 31 de mayo de 2008

Para garantizar que el proceso de formulacin del Plan sea desarrollado de manera oportuna e integral, se recomienda que los gobernantes inicien su elaboracin una vez sean elegidos. Para ello, se sugiere que el candidato electo y su equipo hagan un trabajo de empalme riguroso con la Administracin saliente10. __IMPORTANTE! El incumplimiento del cronograma establecido por la Ley 152 de 1994 respecto de la presentacin del Plan ante las diferentes instancias de planeacin, impide a los mandatarios la posibilidad de aprobarlo por Decreto, en caso de tener dificultades en el Cuerpo Colegiado, as corren el riesgo de que el instrumento sea demandado por cualquier actor del territorio y, en consecuencia, la enti dad se quede sin la respectiva carta de navegacin para el perodo de gobierno. Adems de las sanciones disciplinarias que ello pueda acarrear. 2.1.7 Cules son las etapas sugeridas para formular y aprobar el plan de desarrollo? Para la formulacin del proyecto plan de desarrollo y su posterior aprobacin por parte de autoridades e instancias de planeacin mediante acuerdo u ordenanza o decreto, se recomienda abordar las siguientes actividades:

(10) Ver gua: Recomendaciones para el proceso de empalme de las entidades territoriales. DNP- 2007.

Alistamiento institucional Nombramiento del Coordinador Identificacin de los recursos disponibles Elaboracin del documento con orientaciones Conformacin del equipo Formalizacin del proceso Induccin y sostenibilidad Formular la parte estratgica del Plan Elaboracin el diagnstico Construccin de la visin Definicin de la misin Definicin de la estructura del plan Formulacin de objetivos Definicin de estrategias Identificacin preliminar de programas, subprogramas y proyectos Estimacin de costos Definicin de programas, subprogramas y proyectos Definicin de metas e indicadores Definicin de cambios institucionales para garantizar el cumplimiento del Plan Elaborar el plan de inversiones Elaborar la propuesta de seguimiento Presentar el Plan al Consejo de Gobierno y convocar, conformar y formalizar el Consejo Territorial de Planeacin. Presentacin del Plan al Consejo Territorial de Planeacin (CTP) con copia al Concejo municipal o Asamblea departamental. Presentacin del Plan al Concejo municipal o Asamblea departamental. Aprobar el plan de desarrollo
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3 4
Fecha lmite de aprobacin: 31 de mayo de 2008

2.1.7.1 Etapa 1: Formulacin del proyecto - plan de desarrollo Paso 1: Alistamiento institucional El alistamiento institucional es la etapa en la cual la Administracin se prepara para elaborar el plan de desarrollo, en lo posible, debe llevarse a cabo durante los prime ros 15 das del perodo de gobierno. Se sugiere realizar las siguientes actividades: Actividad 1: Nombramiento del Coordinador La autoridad territorial debe nombrar a una persona que se encargue de coordinar la formulacin del plan de desarrollo, con el fin de que exista un responsable que d cuentas del avance del documento de planificacin. Se sugiere que esta persona sea el Secretario de Planeacin o quien haga sus veces. Actividad 2: Identificacin de recursos disponibles para el proceso de formulacin del Plan Como la formulacin del plan de desarrollo requiere un trabajo de concertacin con actores de la comunidad, reuniones con expertos, talleres de socializacin, etc.; se recomienda que la Administracin tenga claridad, desde el inicio, sobre los recursos disponibles para apoyar el proceso. Para ello, es necesario que el Coor dinador consulte a las Secretaras de Hacienda y de Planeacin, o las entidades que hagan sus veces. Esta actividad contribuir a concretar la logstica y el procedimiento por seguir, el nmero de expertos que se pueden contratar para apoyar el proceso, las meto dologas de participacin por emplear, etc. Actividad 3: Elaboracin de documento con orientaciones y directrices para la formulacin del Plan El Coordinador con base en lo definido en la Ley 152 de 1994, las recomendaciones del gobernante y los recursos disponibles, debe elaborar un documento de orientaciones y directrices, tanto conceptuales como metodolgicas, que defina el alcance y sirva de marco de referencia para la formulacin del Plan en sus diferentes componentes. Dicho documento, como mnimo, debe hacer claridad sobre: Actores externos que participarn en el proceso de formulacin del Plan. En esta seccin del documento la Administracin debe hacer un esfuerzo por identificar los diferentes actores que sern invitados para intervenir en el proceso de formulacin del plan de desarrollo lderes, expertos, organizaciones comunitarias, academia, etc.. Para ello, se recomienda involucrar a personas de los diferentes municipios de la jurisdiccin en el caso de las gobernaciones, y de las diferentes comunas y corregimientos cuando se trate de municipios, con los cuales se busca representatividad en: - El poder. Entidades pblicas con asiento en el municipio o el departamento, por ejemplo organizaciones, corporaciones y partidos polticos. - El saber. Instituciones educativas niveles primario, secundario y superior ms significativo en el territorio; ejemplos: direccin de ncleo, rectores de colegios, universidades y centros de investigacin.
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- La produccin. Gremios y/o asociaciones que representen los diferentes medios de produccin; ejemplos: cmaras de comercio, asociacin de industriales, productores, agricultores, entre otros. - Sociedad civil y la comunidad. Organizaciones no gubernamentales, clubes sociales, juntas de accin comunal, asociaciones de usuarios, organizaciones tnicas, de la mujer, de la infancia y adolescencia, de la juventud, entre otras.

__RECUERDE QUE: La elaboracin del plan de desarrollo debe ser el resultado de un ejercicio tc nico y participativo que consulte los actores involucrados en el desarrollo. Insumos. En esta seccin del documento se recomienda relacionar los diferentes estudios, instrumentos y proyectos por utilizar como insumos para elaborar el plan de desarrollo, ya que la formulacin de ste no debe partir de cero ni disearse sin bases slidas; el punto de partida debe ser el conocimiento de la situacin actual del territorio y de sus posibilidades de desarrollo. Para ello, se sugiere revisar y analizar tres insumos bsicos: (1) la documentacin sobre polticas y programas de los tres niveles de gobierno nacional, departamental y local, considerando dentro de sta lo regional, (2) la informacin de la entidad territorial planes de desarrollo anteriores, plan de ordenamiento territorial en el caso de los municipios o directrices departamentales, planes elaborados por grupos tnicos, entre otros y, (3) los documentos de concertacin de mesas de trabajo con actores invitados y consultados.

__RECUERDE QUE: El plan de desarrollo no debe partir de cero ni disearse sin bases slidas, se requiere considerar las polticas e instrumentos elaborados en la entidad terri torial y en otros niveles de gobierno. Esquema de trabajo. En esta seccin se recomienda que el Coordinador y su equipo definan las actividades por realizar y los responsables de cada una de ellas, as como el cronograma por seguir para asegurar el cumplimiento de los tiempos definidos en la Ley y las metodologas por emplear para garantizar la homogeneidad en la estructura del Plan. El equipo tcnico de coordinacin debe seleccionar el enfoque metodolgico11 que se ajuste ms a las condiciones y capacidades de la entidad territorial; sin embargo, se sugiere utilizar un carcter participativo y prospectivo, de manera que se genere una nueva cultura entre los actores territoriales, para hacerlos ms conscientes de la realidad y con mayores capacidades de apropiarse de su propio desarrollo. Adicionalmente, se recomienda definir los diferentes instrumentos que se utilizarn para formular el diagnstico, la parte programtica y el Plan de Inversiones. Algunos de ellos son: matriz FODA, rbol de problemas, anlisis estructural, matriz IGO, los cuales pueden ser utilizados de manera complementaria (anexo 1).
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(11) Entre las diferentes metodologas identificadas para abordar la planificacin territorial se encuentran: Planificacin Estratgica Situacional (PES) Planificacin Estratgica por Objetivos y Planificacin de Proyectos por Objetivos (ZOOP); la metodologa de Investigacin Accin Participacin (IAP), el Mtodo de Planificacin Popular (MAPP), la Planeacin Prospectiva Terri torial, a su vez, existen varios mtodos prospectivos como la Prospectiva Tecnolgica, Mtodo de Escenarios, entre otros.

A manera de ejemplo, se presenta el siguiente instructivo, cuyo complemento se encuentra en el anexo: Formulacin del Proyecto del Plan Paso 1 Alistamiento institucional
Objetivo Garantizar que el proceso de formulacin del plan de desarrollo sea claro, organizado, y ajustado a cronograma definido por la Ley 152 de 1994. Actividades Responsables Insumos Cronograma Enero Nombramiento del Alcalde o Coordinador de la gobernador formulacin del Plan. Identificacin de los Coordinador recursos disponibles para realizar el proceso de formulacin. Elaboracin de documento con orientaciones y directrices para la formulacin del Plan. Conformacin del equipo de formulacin del Plan. Formalizacin del Proceso. Coordinador Presupuesto Consulta comunidad Secretario de Planeacin Metodologa Acto administrativo

Enero

Alcalde/ Gobernador, Secretario de Hacienda/ Secretara de Planeacin Alcalde/ Gobernador y equipo de formulacin del Plan Alcalde/ Gobernador/Secreta rio de Planea cin/ Consejo de Gobierno Funcionarios de la Administracin

Revisin de insumos; reuniones

Ley 152 de 1994 Enero

Coordinador

Enero

Acto administrativo

Alcalde o gobernador

Acto administra- Enero tivo de formalizacin Acto administra- Enero tivo de formalizacin

Acto administrativo Reunin

Induccin y sensibili- Coordinador y zacin del equipo. equipo

Actividad 4: Conformacin del equipo de formulacin del Plan Con base en las orientaciones y directrices brindadas en la actividad anterior, se recomienda que el Coordinador, bajo las instrucciones de la autoridad territorial y el Consejo de Gobierno, conforme un equipo de trabajo que lo apoye en la formulacin del plan de desarrollo. Para ello, es importante considerar la experiencia y el conocimiento que los funcionarios de la Administracin tienen del territorio. De acuerdo con lo anterior, se sugiere que en el equipo estn representadas cada una dependencias de la Administracin, y de manera especial la Secretara de Planeacin.

__RECUERDE QUE: Involucrar a los funcionarios en la formulacin del plan de desarrollo permitir que haya un mayor compromiso en el proceso de su ejecucin.

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Actividad 5: Formalizacin del Proceso Con el fin de darle un carcter ms oficial al instructivo elaborado para formular el plan de desarrollo, se recomienda que el gobernante emita un acto administrativo. Actividad 6: Induccin y sensibilizacin a la Administracin Con fundamento en lo anterior, y buscando facilitar el cumplimiento de los tiempos definidos por la ley, se sugiere llevar a cabo un proceso de induccin y sensibilizacin al interior de la Administracin, con el fin de socializar tanto el contenido del documento de orientaciones y directrices, como las prioridades del programa de gobierno. Paso2: Formular la parte estratgica del Plan Paso 2.1: Elaboracin del diagnstico La importancia del diagnstico radica en servir de referente para que el nuevo mandatario fije los objetivos, metas, programas, subprogramas y proyectos estratgicos del plan de desarrollo; por ello, debe incluir indicadores que permitan conocer y entender la situacin fsica, econmica, sociocultural, poblacional por ciclo vital y sexo, ambiental, financiera y poltico-institucional de la entidad territorial; e identificar otros aspectos como los potenciales, problemas, causas, consecuencias, zonas y grupos de atencin prioritaria, recursos y factores de entorno12. De acuerdo con lo anterior, para que el plan de desarrollo se convierta en un verdadero instrumento de gestin debe partir de un diagnstico estratgico, multidimensional e intersectorial de la realidad de la entidad territorial, la Administracin y de su contexto, el cual debe soportarse en informacin e indicadores lneas de base que permitan monitorear su avance durante el perodo de gobierno. Para elaborar el diagnstico se recomienda seguir las siguientes actividades: Actividad 1: Compilacin, revisin y anlisis de informacin territorial y de contexto Como el municipio o el departamento hace parte de un contexto regional, nacional e internacional, es importante que el diagnstico entendido como la descripcin y explicacin de la situacin actual, considere las principales interrelaciones existentes. As mismo, debe incluir indicadores que permitan hacer seguimiento a las metas definidas por otros niveles de gobierno y que respondan a problemticas comunes. Para ello, se recomienda recopilar, revisar y analizar los siguientes estudios, propuestas, lineamientos e instrumentos (mayor informacin en el anexo 4) Insumos para el plan de desarrollo Nacionales
(12) Se refiere a los factores que inciden en el desarrollo del territorio, pero estn por fuera de la gobernabilidad de la Administracin.

Visin Colombia II Centenario 2019 Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad Objetivos de Desarrollo del Milenio (Conpes Social 91 de 2005) Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Ley 1098 de 2006. Cdigo de Infancia y Adolescencia Estrategia JUNTOS
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Plan Nacional de Salud Pblica Plan Nacional para la prevencin y atencin de desastres Planes sectoriales (Plan Decenal de Educacin, Plan Decenal de Cultura, Plan Vial, etc.) Lineamientos de poltica Programas Nacionales (Programa de Laboratorio de Paz, Programa Nacional de Paz y Desarrollo, Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario) Acuerdos sectoriales y compromisos de Consejos Comunales Nacionales Boletines de cifras de violencia DNP-DJS Observatorios de derechos humanos y minas de la Vicepresidencia Manual de Oferta Institucional Informes Contralora, Vicepresidencia y DNP, entre otros. Lneas estatgicas de poltica del sector de agua potable y saneamiento bsico 2007-2010. Planes Departamentales de Agua y Saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Nacionales Institucionales Programas de Gobierno de los candidatos electos a gobernacin y alcalda Informes de gestin anual y del perodo de gobierno anterior de la entidad terri torial Informes de autoevaluacin y rendicin de cuentas de la entidad territorial Planes sectoriales territoriales Planes prospectivos territoriales Planes de vida y otros elaborados por grupos tnicos del territorio Plan Bienal de inversiones en salud Diagnsticos territoriales en temas especficos Evaluacin al avance del plan de desarrollo 2004-2007 Evaluacin al avance del Plan de Ordenamiento Territorial* Resultados del desempeo territorial elaborado por los departamentos** Planes locales de emergencia y contingencia Reportes de atencin a poblacin desplazada Informes de las consejeras para la paz y las mesas de derechos humanos Participativos Resultados mesas de trabajo Experiencias territoriales con situaciones de desastre Recomendaciones del Consejo Territorial de Planeacin Propuestas de Agenda Interna regionales
* Insumo para municipios ** Para el caso departamental, elaborado por la Nacin.

Actividad 2: Descripcin y explicacin de la situacin actual de la entidad territorial y su entorno Para realizar esta actividad, se sugiere: 1. Identificar indicadores de desarrollo. Como el diagnstico es el punto de partida para determinar las acciones que el mandatario adelantar durante su
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Admi nistracin, se sugiere que la descripcin y explicacin de la situacin actual inicie con el anlisis de los indicadores y de sus variables que reflejen el nivel de desarrollo de la entidad territorial, entre ellos la lnea de pobreza, el ndice de calidad de vida, el ndice de desarrollo humano, el ndice de necesidades bsicas insatisfechas, las condiciones de morbilidad y mortalidad por grupo de edad y sexo, el producto interno bruto, indicadores de competitividad, transparencia, participacin y desempeo integral. Se recomienda que, en lo posible, estos indicadores se comparen con los de las entidades territoriales vecinas, otros niveles de gobierno e inclusive con los de otros pases; esto permitir identificar y resaltar diferencias entre las distintas realidades, y con base en ellas explicar el porqu de ciertos comportamientos. Adicionalmente, se sugiere realizar anlisis retrospectivos con base en tales indicadores; es decir, hacer un estudio histrico en el cual se evalen los mecanismos y tendencias que han determinado de manera ms significativa la situacin actual del departamento o del municipio. 2. Identificar fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas. Definidos los indicadores de desarrollo y sus tendencias, se recomienda realizar una lluvia de ideas entre los diferentes actores, con el fin de identificar tanto las fortalezas y oportunidades que propenden por su mejoramiento como las debilidades y amenazas que afectan su progreso. La herramienta usual para realizar este anlisis se conoce con el nombre de matriz FODA, cuyas siglas hacen referencia a los siguientes factores: Fortalezas y debilidades. Son los factores relacionados con las condiciones internas de la entidad territorial y, por lo tanto, estn bajo el control de la Administracin. Las fortalezas, permiten determinar las capacidades positivas que contribuyen al desarrollo del municipio o departamento, mientras las debilidades contribuyen a identificar las deficiencias que dificultan su avance. Amenazas y oportunidades. Estn representadas por las condiciones externas que pueden influir en la entidad territorial de manera negativa o positiva y, por lo tanto, estn fuera del control de la Administracin. A continuacin se presenta un ejemplo de matriz FODA: FORTALEZAS: Disponibilidad de recursos (fsicos, humanos, financieros, infraestructura) Desarrollo institucional y tecnolgico Ventajas naturales y posicin geogrfica Capital social Misin Valores sociales DEBILIDADES: Retrasos en desarrollo Problemas de corrupcin Escasa participacin social OPORTUNIDADES: Cambios en el entorno econmico, social, tecnolgico, poltico Demandas por bienes y servicios Posibilidad de competir en procesos de integracin y globalizacin

AMENAZAS: Situacin de orden pblico Migracin poblacional Inundaciones, terremotos, etc.

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3. Priorizar los factores. Con base en el anlisis FODA, se recomienda que el equipo coordinador, con la participacin de cada una de las dependencias y los actores externos, priorice los factores que explican de manera significativa la situacin del departamento o municipio, segn sea el caso. Para ello, se sugiere realizar un anlisis estructural de acuerdo con el cuadro relacionado a continuacin, con el fin de estudiar la influencia de cada factor sobre los dems. Una vez identificados los principales factores, se sugiere expresarlos en trminos neutros, definirlos con indicadores y analizar tanto las causas de su estado como las posibles consecuencias si la situacin contina como est. Se recomienda utilizar el Mtodo de rbol de Problemas. De acuerdo enelsiguientecuadrosepresentanejemplosdefactorespor sector.

Factor Cobertura de la educacin primaria en la entidad territorial

Indicador Porcentaje de nios matriculados en primaria

Valor indicador 10%

Causas Infraestructura insuficiente Poblacin dispersa

Consecuencias Delincuencia Aumento de la pobreza Estancamiento social

Importancia Alta

Analizar los factores priorizados con base en la ubicacin geogrfica y la poblacin. Priorizados los factores y analizadas tanto sus causas como sus consecuencias, se recomienda identificar las reas geogrficas con caracte rsticas y problemticas comunes, y las que requieren un tratamiento integral, para establecer acciones y/o proyectos que tengan un impacto positivo y conduzcan a reducir los desequilibrios dentro del territorio. Igualmente, se sugiere representar espacialmente, a travs de mapas la rela cin entre los factores y la poblacin afectada positiva o negativamente grupos tnicos, nios, adolescentes, adultos mayores, mujeres cabeza de familia, discapacitados, desplazados, poblacin con escasos recursos econmicos y mayores niveles de pobreza, etc., con el fin de facilitar la posterior focalizacin de las acciones, la atencin y la inversin del gasto social del plan de desarrollo. Analizar estrategias para los diferentes actores. Esta actividad consiste en conocer los actores que inciden positiva o negativamente en cada uno de los factores priorizados, identificar sus roles y establecer su peso para facilitar o impedir la realizacin de posibles actividades que mejoren la situacin actual identificada. De este ejercicio se deducen recomendaciones estratgicas, como se plantea en la siguiente tabla.

Actores Conjunto de personas con intereses homogneos relacionados con el factor

Rol del actor en el factor

Inters

Resultados acciones

Jerarquizacin de su poder Capacidad del actor de obstaculizar o facilitar las acciones ALTO, MEDIO, BAJO (justificar el puntaje asignado)

Funciones que Objetivo real Listar las princidesempea que persigue pales cada actor el actor con su accionar

Fuente: www.worldbank.org [ 32 ]

Actividad 3: Descripcin y explicacin de la situacin actual de la Administracin Actividad 3.1: Anlisis de la situacin institucional Es importante que el Coordinador y su equipo, con el apoyo de las dependencias, realicen un diagnstico institucional, siguiendo los lineamientos de poltica de desarrollo administrativo, para identificar no slo las capacidades existentes en el departamento o municipio para cumplir con el plan de desarrollo que se formule, tambin para dar cumplimiento a la Ley 489 de de 1998 (Decreto 3622 de 2005), en trminos de visualizar, con indicadores13 la situacin actual o lnea base que le permitan ms adelante formular metas en cuanto al fortalecimiento del desarrollo institucional a alcanzar en el cuatrienio. De este modo, podr contar con orientaciones concretas sobre los cambios en los diferentes campos, a saber: La situacin respecto al desarrollo del talento humano disponibilidad y calidad del recurso humano, formacin, adiestramiento y estmulos al merito: conformacin de la planta de personal nmero de funcionarios y contratistas, nivel de profesionalizacin del recurso humano. Avances en gestin de calidad procesos y procedimientos que satisfagan necesidades y requisitos a nivel interno y de la ciudadana, avances en la implementacin de sistemas de gestin de calidad Ley 872 de 2003, certificacin de procesos, existencia de manuales con indicadores de eficiencia. Cultura participativa en la gestin pblica, en la rendicin de cuentas y en la atencin a quejas y reclamos (presupuestos participativos, audiencias pblicas, veeduras ciudadanas) Moralizacin y transparencia en la administracin pblica, que consiste en la identificacin de reas susceptibles de corrupcin y de mecanismos, instrumentos y proceso que prevengan conductas y actuaciones corruptas funcionamiento del control interno, mapas de riesgo, avances en la implementacin del modelo estndar de control interno, etc.. Rediseos organizacionales estructuras flexibles, racionalidad de la planta, acce so a tecnologas de comunicaciones, sistemas de informacin, sistematizacin de procesos, situacin de la estructura organizativa, calidad de las oficinas y equipos de trabajo, disponibilidad de computadores, de telfonos, fax, e Internet; conexiones en intranet e Internet porcentaje de funcionarios con acceso a Internet, existencia de sistemas de informacin en los sectores bsicos de educacin, salud y agua potable y en otros sectores, disponibilidad de informacin estadstica sobre la entidad territorial, existencia y funcionamiento del banco de proyectos, existencia y funcionamiento del Sisbn, sistematizacin y articulacin en red de procesos y de procedimientos: recaudo tributario, presupuesto, contabilidad, etc. Es importante analizar la situacin de las instituciones descentralizadas, institutos, departamentos administrativos, empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economa mixta, empresas sociales del Estado en el caso de salud, entre otras, definiendo en cada caso las necesidades de intervencin o ajuste. Adicionalmente, en el caso departamental, se recomienda analizar la capacidad y requerimientos de las dependencias prestadoras de asistencia tcnica a los municipios de la jurisdiccin, para que en el plan de desarrollo se incluyan metas y recursos con los cuales se financie esta labor de intermediacin.
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(13) Como mnimo se sugiere utilizar los indicadores definidos en la metodologa de medicin y anlisis del desempeo municipal, en su componente de capacidad administrativa: estabilidad personal directivo, profesionalizacin de la planta, nivel de sistematizacin, automatizacin de procesos, contratacin por medio de licitacin pblica, capacidad de interventora, Sistema de Control Interno.

Actividad 3.2: Anlisis de la situacin financiera y presupuestal Esta actividad permitir que el nuevo gobernante (1) no sobredimensione ni subvalore las acciones que adelantar durante su gestin, (2) defina estrategias para aumentar los recursos propios y apalancar proyectos mediante la cofinanciacin, (3) determine la capacidad de endeudamiento, y (4) tenga claridad sobre los aspectos que debe trabajar para asegurar el cumplimiento de las normas vigentes en materia financiera Ley 617 de 2000 sobre lmites a los gastos de funcionamiento, Ley 715 de 2001 sobre destinacin de los recursos provenientes del Sistema Gene ral de Participaciones y Ley 819 de 2003 sobre responsabilidad fiscal. Para abordarla, se recomienda:
(14) Los indicadores de desem peo fiscal son: gasto de funcionamiento, respaldo de la deuda, dependencia de las transferencias, importancia de los recursos propios, magnitud de la inversin y capacidad de ahorro.

1. Hacer un diagnstico de la situacin fiscal de la entidad territorial. Con base en los indicadores de desempeo fiscal14 elaborados por el Departamento Nacional de Planeacin, y los indicadores de viabilidad fiscal del Ministerio de Hacienda, se puede realizar un diagnstico rpido en materia fiscal, el cual adems de permitir comparar la situacin de la entidad territorial con la de otros municipios o departamentos, segn sea el caso, brinde elementos para profundizar en la identificacin de los problemas y la bsqueda de soluciones. 2. Identificar las fuentes de recursos para financiar el Plan. Es importante que la nueva Administracin conozca las principales fuentes de financiacin que tiene la entidad territorial y sus destinaciones especficas, con el fin de garantizar que los gastos se financien de acuerdo con las disposiciones constitucionales, legales y normativas vigentes, y para identificar cules son los inconvenientes que impiden contar con mayores ingresos. __RECUERDE QUE: Adems de los recursos tributarios y los del Sistema General de Participaciones, las entidades territoriales cuentan con otras alternativas de obtencin de recur sos, cuyo acceso depende de la fuente especfica y de las necesidades tanto de inversin como focalizacin (para mayor informacin ver anexo).

(15) Se recomienda consultar los siguientes documentos y normas: Normas bsicas: Decreto 111 de 1996; Ley 715 de 2001; Ley 819 de 2003; Ley 617 de 2000; Ley 388 de 1997. Documentos del DNP: Bases para la gestin del sistema presupuestal local; Orientaciones para la programacin y ejecucin de los recursos del SGP; Cartilla las regalas en Colombia. Ver pgina Web: www.dnp.gov.co. Documentos del Ministerio de Hacienda: Gua metodolgica para la elaboracin del Marco [ 34 ]

3. Interrelacionar los instrumentos de planificacin con el sistema presupuestal. Una vez identificadas las fuentes de financiacin de las entidades territoriales segn su reglamentacin legal en trminos de manejo y destinaciones especficas, el equipo de Hacienda y Planeacin debe verificar cmo se interrelacionan, se planifican y se determinan las rentas. Para ello, se recomienda consultar la bibliografa bsica15 y tener en cuenta las definiciones generales de cada componente del sistema presupuestal, entre ellas: Marco Fiscal de Mediano Plazo16: instrumento referencial de planificacin a 10 aos que presenta la proyeccin de las finanzas municipales, en l se determinan montos de ahorro, flujos de caja, situacin fiscal y estrategias para su logro. Contiene un plan financiero, que es el instrumento de planificacin y gestin financiera, para efectuar las previsiones de ingresos, gastos, dficit y financiacin, a partir de la elaboracin de un diagnstico y de la definicin de objetivos y estrategias. Plan Operativo Anual de Inversiones: corresponde a los proyectos de inversin para cada una de las vigencias del Plan, clasificados por dimensiones, sectores, programas.

Fiscal de Mediano Plazo en entidades territoriales; Ley 617 de 2000: Preguntas y Respuestas sobre la Ley. Ver pgina web: www.minhacienda.gov.co. (16) Instrumento establecido con la expedicin de la Ley 819 de 2003, con el objetivo de promover la responsabilidad en las finanzas territoriales.

Presupuesto Anual: es el instrumento que permite el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo econmico y social. 4. Identificar la situacin financiera de la entidad territorial. Para tener un panorama general de las finanzas de la entidad territorial, es recomendable consultar, y si se requiere actualizar, el documento de Marco Fiscal de Mediano Plazo (para mayor informacin ver anexo). 5. Identificar los recursos disponibles para inversin - Plan Financiero. Una vez revisado y/o actualizado el documento de Marco Fiscal de Mediano Plazo se tiene un panorama general de las finanzas territoriales con lo cual se puede hacer un estimado, a partir de las proyecciones de su plan financiero, de los recursos disponibles en la entidad para funcionamiento e inversin, de sus principales fuentes; es decir, se pueden determinar las restricciones presupuestales a las cuales se enfrentar la Administracin para financiar las metas definidas en el plan de desarrollo. Es importante sealar que para la estimacin de los recursos de inversin se debe descontar el gasto corriente o de funcionamiento de la entidad ms el servicio de la deuda. As mismo, las entidades inmersas en programas de saneamiento fiscal, financiero y de reestructuracin de pasivos, deben garantizar su estricto cumplimiento, porque uno de sus objetivos es asegurar la existencia y sostenibilidad de la entidad territorial. A manera de ilustracin, el clculo agregado de los recursos disponibles para la vigencia del plan de desarrollo puede estimarse de la siguiente forma: Proyecciones de ingresos

Cuenta Ingresos totales 1. Ingresos corrientes 1.1 Ingresos tributarios 1.1.1. Predial 1.1.2. Industria y comercio 1.1.3. Otros 1.2. Ingresos no tributarios 1.3. Transferencias de libre destinacin 1.3.1. Del nivel nacional 1.3.2. Otras 2. Ingresos de capital 2.1. Regalas 2.2. Transferencias de forzosa inversin (SGP, etc.) 2.3. Cofinanciacin 2.4. Otros 5. Ingresos por financiamiento 5.1. Crdito interno y externo neto 5.1.1. Desembolsos (+) 5.1.2. Amortizaciones (-) 5.2. Recursos balance, var. depsitos, otros Total recursos disponibles vigencia

Ao 1 Ao 2 Ao 3 Ao 4 Ao 5 Ao 6 Ao 7 Ao 8 Ao 9 Ao 10 13.664 14.322 14.820 15.251 15.665 16.106 16.571 17.060 17.571 18.105 6.910 5.417 1.791 932 941 553 553 7.332 7.620 5.916 6.263 2.149 2.364 978 974 442 442 1.027 1.003 354 354 7.835 8.027 8.238 8.468 6.519 6.736 2.482 1.079 1.033 283 283 2.557 1.133 1.064 226 226 6.961 2.633 1.189 3.138 1.096 181 181 8.713 8.974 9.250 7.193 7.434 7.683 7.942 2.712 2.794 2.878 2.964 1.249 3.232 1.129 145 145 1.311 1.163 116 116 1.377 1.198 93 93 1.446 3.532 1.243 74 74 3.329 3.429

2.694 2.788

2.872 2.958 3.047

6.754 6.990 7.200 7.200 7.639 7.868 6.754 6.990 7.200 7.200 7.639 7.868 69 69 300 231 -271 -271 271 0 -171 -171 171 0 -171 -171 171 0 43 0 -43 -43 -

8.104 8.347 8.597 8.855 8.104 8.347 8.597 8.855 -

13.733 14.051 14.649 15.080 15.622 16.106 16.571 17.060 17.571 18.105
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__RECUERDE QUE: La identificacin de la situacin financiera y presupuestal permitir que los pro gramas formulados en el plan de desarrollo sean viables. As mismo, permitir a la Administracin identificar la necesidad de cofinanciacin, convenios y alianzas con otras entidades territoriales, el sector privado y/o la comunidad. Actividad 4: Sntesis del diagnstico A partir del anlisis de la informacin trabajada hasta el momento, se elabora la descripcin de la situacin actual de la entidad territorial y de la Administracin, en la cual se explican las posibles repercusiones si no se acta oportunamente sobre las causas originarias de los problemas encontrados o en el aprovechamiento de las oportunidades que brinda el entorno. En la elaboracin del diagnstico se recomienda agrupar los factores de manera homognea en dimensiones, lneas o ejes econmico, sociocultural, tecnolgico, ambiental y poltico institucional, entre otros. Este ejercicio facilita el trabajo articu lado por dependencias para definir estrategias, programas, subprogramas, metas, indicadores y recursos, a manera de ejemplo se presentan los siguientes grficos:

Paso 2.2: Construccin de la visin La planificacin debe superar lo coyuntural, adems de brindar orientaciones de mediano y largo plazo sobre la entidad territorial que se espera tener en el futuro; de ah la importancia de construir una visin entendida como la idea fuerza que
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(17) Dicha visin debe acompaarse, en lo posible, de metas de desarrollo como las esta blecidas en el ndice de Calidad de Vida, ndice de Desarrollo Humano, Necesidades Bsicas Insatisfechas u otras que se consideren de inters y de las cuales se tenga lnea de base. (18) Tomar como referencia la Visin de pas, plasmada en el documento: Visin Colombia II Centenario 2019.

moviliza a los diferentes actores hacia una imagen del futuro deseable y viable, basada en principios, ideales y valores compartidos por todas las fuerzas vivas de la entidad territorial. En este orden de ideas, es fundamental que el plan de desarrollo retome e incluya la visin existente en la entidad territorial, con el fin de que el gobernante tenga un marco de referencia para examinar la pertinencia de las decisiones a adoptar y cuente con un instrumento orientador de los componentes del Plan objetivos, estrategias, programas y acciones, y para que los actores del territorio conozcan cul va a ser la contribucin de la Administracin para su cumplimiento. Para ello, se sugiere revisar los ejercicios prospectivos realizados incluye el Plan de Ordenamiento Territorial en el caso municipal y desarrollar talleres con la comunidad para validarlos y actualizarlos17. Si en la entidad territorial no hay una visin concertada, se recomienda incluir en el plan de desarrollo un ejercicio inicial en el cual se retomen percepciones de la comunidad y del propio gobernante18 sobre la visin que se espera alcanzar para el municipio o departamento, que debe servir como punto de partida para iniciar el proceso de construccin de una visin concertada. Para hacerlo se sugiere utilizar la caja de herramientas de la prospectiva estratgica19.

__EJEMPLO Visin de Antioquia En el ao 2020 Antioquia ser la mejor esquina de Amrica, justa, pacfica, educada, pujante y en armona con la naturaleza.
(19) La caja de herramientas de la prospectiva estratgica. Michel Godet. Cuaderno publicado por Gerpa con la colaboracin de Electricit de France, misin prospective. www.cwnam.fr (20) La Constitucin Poltica, en su artculo 311, establece como competencias del municipio: prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desa rrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y las leyes. (21) Recordar que como funcionario pblico, un alcalde y su equipo de gobierno slo puede hacer aquello que expresamente le ha sido autorizado por ley.

Paso 2.3: Definicin de la misin La misin de cualquier institucin, entidad u organizacin es el propsito fundamental de su existencia; es la definicin del beneficio que pretende dar y la delimitacin de sus responsabilidades. La misin constituye la razn de ser de una institucin y lo que debe distinguirla de otras similares. La definicin concreta de la misin es fundamental para orientar la toma de deci siones en la entidad, ella brinda claridad sobre su alcance y las reas de servicio que debe prestar. Es vital que todos los funcionarios de la entidad territorial tengan claridad y consenso sobre cul es la misin, para que los programas y proyectos definidos en el Plan, se desarrollen en trminos de lo que anhela ser la Administracin y a quin debe servir. La misin responde a las preguntas: quines somos?, cul es nuestra responsabilidad?, cules son los productos y servicios que debemos prestar?, quines son nuestros clientes o usuarios?, cul es nuestro mbito de accin y nuestro marco tico y moral? Todas las entidades territoriales tienen una misin especfica que cumplir en pro del bienestar de sus habitantes, pero no en todas se han preocupado por establecer claramente cul es; conocerla, entenderla y asumirla es un requisito fundamental en el proceso de formulacin del plan de desarrollo. En la definicin de su misin, la administracin territorial debe iniciar estable ciendo los principios rectores definidos en el Programa de Gobierno y considerando las competencias y funciones20 que se le han otorgado en el ordenamiento legal vigente. Tambin debe conocer el alcance de su responsabilidad, tanto para cumplirla como para no excederse21. As mismo, debe conocer los recursos con
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que cuenta y su nivel de gobernabilidad sobre ellos; adems, es fundamental estar al tanto de las normas que rigen la accin de los servidores pblicos. Estos aspectos son fundamentales para definir el mbito de accin de la Adminis tracin territorial y formar el alcance del plan de desarrollo y, en consecuencia, la gestin que adelantar el gobernante durante su periodo.

__EJEMPLO El Municipio de Caldas, Antioquia, es una entidad territorial comprometida con la satisfaccin de las necesidades bsicas de su poblacin, que aprovechando su ubicacin geogrfica, las fuentes de financiacin y el desarrollo tecnolgico, busca a travs de la permanente interaccin de la comunidad y la Administracin Municipal, efectividad y honestidad en su gestin, para posicionarlo como mu nicipio modelo en la calidad de vida de sus habitantes dentro de Colombia. Al Departamento del Cesar, como entidad territorial le corresponde adelantar la GESTIN, PROMOCIN Y ARTICULACIN del proceso de desarrollo integral de su territorio, en busca de la consolidacin progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, en armona con el medio ambiente natural. En cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y lega les, el departamento debe ejercer la MISIN Institucional

Paso 2.4: Definicin de la estructura del plan de desarrollo En esta actividad se concreta la propuesta del proyecto Plan, la cual debe guardar una estructura lgica y coherente con el diagnstico y con el enfoque utilizado. Para su desarrollo se propone la siguiente estructura: Estructura de formulacin del planteamiento programtico del plan

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Paso 2.5: Formulacin de objetivos Actividad 1: Precisin de las competencias, responsabilidades y resultados esperados En el marco de un Estado unitario y descentralizado, el plan de desarrollo y la gestin de un gobernante deben responder a las competencias que le hayan sido asignadas a la respectiva entidad territorial por la Constitucin y la Ley. Por lo tanto, es importante que en el momento de definir objetivos, programas, subprogramas y proyectos estratgicos, se identifiquen los resultados esperados de la gestin de acuerdo con dichas competencias: coberturas en educacin, mejoramiento de la calidad educativa, aumento de cobertura en rgimen subsidiado, coberturas en servicios pblicos y otros. Es fundamental que los mandatarios sepan que la Constitucin y la Ley han establecido prioridades y, por lo tanto, existe una mayor responsabilidad en competencias de educacin, salud y agua potable y saneamiento bsico.

__INFORMACIN DE INTERS En el anexo 3 se presenta una relacin de estas competencias en los distintos sectores, pero se sugiere hacer una revisin ms detallada para tener un mayor conocimiento de todas las responsabilidades de la Administracin. Actividad 2: Identificacin de los lineamientos de poltica y directrices definidos por otros niveles de gobierno Para realizar esta actividad se recomienda revisar los documentos de contexto de los niveles superiores de gobierno relacionan en el paso 2.1: Elaboracin del diagnstico, los cuales contienen orientaciones de poltica social, econmica, ambiental e institucional; estrategias e instrumentos para lograr el desarrollo y la igualdad de oportunidades. Por ejemplo, las estrategias de equidad22 y productividad se constituyen en unas de las prioridades nacionales. Entonces, el reto principal es reducir de las brechas sociales, regionales y en materia de productividad, construyendo sobre lo ya logrado, lo cual requiere de intervenciones focalizadas en los grupos vulnerables y regiones ms afectadas, para buscar un desarrollo integral. Aqu debera mencionarse explcitamente la Visn 2019, aunque se menciona la revisin de documentos del orden nacional. Actividad 3: Identificacin de compromisos adquiridos en el Programa de Gobierno Uno de los insumos prioritarios para desarrollar el paso 2.5 es el programa de gobierno, el cual plasma el compromiso que el candidato electo y su partido adquirieron con sus gobernantes. En tal sentido, el Coordinador y su equipo debern identificar cules fueron las propuestas realizadas por el gobernante, con el fin de asegurar su inclusin en el plan.

(22) Las estrategias consisten en lograr que los colombianos tengan igualdad de oportunidades en el acceso y la calidad de un conjunto bsico de servicios sociales que, en el futuro, permitan que todos no slo alcancen ingresos suficientes, sino tambin tengan una vida digna, larga y saludable, que permitan a todas las personas y familias construir territorios gobernables, competitivos, sostenibles y equitativos.

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__RECUERDE QUE Con base en el diagnstico, la visin, la misin, las competencias, los lineamien tos de poltica de niveles superiores de gobierno y los compromisos adquiridos en el programa de gobierno se definen los objetivos, programas, subprogramas y proyectos del plan de desarrollo territorial.

Actividad 4: Definicin de objetivos Actividad 4.1: Formulacin del Objetivo General El objetivo general corresponde a la contribucin del plan de desarrollo para avanzar en la visin planteada, debe estar sustentada en la informacin obtenida de los pasos anteriormente expuestos y responder a la pregunta: qu va a hacer la Administracin durante el perodo de gobierno? A continuacin se presenta un ejemplo de objetivo general definido en un plan de desarrollo:

__EJEMPLO Estimular el potencial humano social y productivo para mejorar la calidad de vida de los habitantes, disminuir la pobreza, ampliar las oportunidades y ofre cer las condiciones para el ejercicio de la plena ciudadana, as se generarn mayores oportunidades en el escenario nacional e internacional de progreso hacia el futuro. Actividad 4.2: Formulacin de objetivos estratgicos Son los propsitos orientados a solucionar los grandes problemas del desarro llo de la entidad territorial y responden a la pregunta: qu hacer para lograr el objetivo general? Estos objetivos estn asociados a las grandes dimensiones estratgicas del Plan. Algunos ejemplos de dimensiones estratgicas son: Empleo y equidad Gestin ambiental y del riesgo Crecimiento y competitividad del sector agropecuario Al tomar la dimensin estratgica Gestin ambiental y del riesgo y de acuerdo con la problemtica identificada en el diagnstico, podra definirse el siguiente objetivo estratgico: Garantizar la sostenibilidad ambiental del territorio en la oferta de bienes y ser vicios, la biodiversidad, el recurso hdrico y los suelos.

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Actividad 4.3: Formulacin de objetivos especficos o sectoriales Los objetivos especficos son los definidos para cada nivel de sector o componente temtico; en otras palabras, son los propsitos que permiten que el sector contribuya efectivamente al logro del respectivo objetivo estratgico. Estos objetivos se convierten en el punto de partida para la definicin de las metas de resultado y los programas, por ello han de cumplir las siguientes carac tersticas: Cuantificables. Deben ser claros y brindar la posibilidad de comprometerse con unas metas de resultado concretas en el perodo de gobierno. Realizables. Deben ser posibles de alcanzar, prcticos y realistas. No tiene sentido la formulacin de un objetivo que de antemano se sabe que no se va a cumplir. Comprensibles. Deben estar escritos con palabras muy sencillas para que sean de fcil comprensin principalmente por parte de los involucrados en su logro. Consistentes. Los objetivos se relacionan con la problemtica y/u oportunidades identificadas en el diagnstico. Estratgicos. Deben apuntar hacia los temas o asuntos prioritarios con mayor impacto en el desarrollo y poseer una articulacin lgica con los niveles definidos. Motivadores. Deben animar la ejecucin con eficacia y eficiencia para una mejor gestin. De acuerdo con lo anterior, metodolgicamente se sugiere revisar cules sectores tienen competencia directa para el cumplimiento del objetivo estratgico. Si se considera el ejemplo de Gestin ambiental y de riesgo, los sectores involucrados podran ser vivienda, espacio pblico, prevencin y atencin de desastres, medio ambiente y saneamiento bsico en el componente de aseo. En tal sentido, cada uno de estos sectores debe formular un objetivo especfico que responda a la problemtica identificada en el diagnstico a travs de los rboles problemas causa-efecto, as como al aprovechamiento de los potenciales identificados. Ejemplos de objetivos especficos para el sector Vivienda son:

__EJEMPLO Reducir el dficit habitacional cuantitativo. Reducir el dficit cualitativo de vivienda

Actividad 4.4: Formulacin de objetivos programticos Los objetivos programticos son los que contribuyen al logro de los objetivos sectoriales estn relacionados con sus causas. Se constituyen en el punto de partida para la definicin de las metas de producto que, a su vez, contribuirn al logro de las metas de resultados establecidas para cada sector. Paso 2.6: Definicin de estrategias La finalidad de las estrategias es alcanzar y/o mantener la visin y/o objetivos fijados en el plan de desarrollo, utilizando lo mejor posible los medios y los recursos
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de los cuales dispone la entidad territorial. Una estrategia es adecuada si con ella se consigue alcanzar los objetivos previstos (eficacia) y si ha generado economa de esfuerzos y recursos (eficiencia). Lograr tanto la eficacia como la eficiencia es la tarea de la administracin pblica para lo cual deber aplicar toda su capacidad unida a su destreza para disear programas y proyectos, y realizar todas las acciones necesarias en coordinacin, asocio, cooperacin, entre otras formas, con instituciones y actores de orden local, departamental, nacional e incluso internacional, para llevar a efecto con el mayor acierto los objetivos prioritarios definidos en los planes de desarrollo y/o visiones colectivas deseadas. En otras palabras, la estrategia contribuye a que la administracin municipal o departamental cumpla con la funcin necesaria, insustituible y digna de crear o usar los medios indispensables, de acuerdo con las posibilidades y limitaciones, para producir los resultados esperados por la comunidad, la Constitucin Poltica Nacional y las respectivas normas. Disear una estrategia consiste en definir los medios, acciones y recursos para el logro de los objetivos, considerando para ello las condiciones sociales, institucionales, administrativas, polticas y econmicas. Se materializa a travs de programas, subprogramas y proyectos. Paso 2.7 Identificacin preliminar de programas, subprogramas y proyectos Actividad 1: Formulacin de Programas Un programa es una unidad lgica de acciones dirigidas al logro de los propsitos establecidos en los objetivos especficos o sectoriales. Es decir, segn el alcance de los objetivos sectoriales, se generan uno o ms programas. Al seguir con el ejemplo de la dimensin estratgica gestin ambiental y de riesgo se puede plantear los siguientes programas:

__EJEMPLO Programa de reubicacin de viviendas en alto riesgo Programa de manejo integral de cuencas hidrogrficas Programa de manejo y disposicin de los deshechos hospitalarios Actividad 2: Formulacin de Subprogramas Un subprograma es una unidad lgica de acciones dirigidas al logro de los programas. Es decir, de acuerdo con el alcance de los programas, se generan uno o ms subprogramas, que se despliegan en proyectos. En el ejemplo del programa de reubicacin de viviendas en condiciones de riesgo no mitigable, se pueden definir los siguientes subprogramas:

__EJEMPLO Subprograma de apoyo al desarrollo de proyectos productivos para las fa milias que van a ser reubicadas Subprograma de equipamiento
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Actividad 3: Identificacin de proyectos


(23) Los proyectos se concretan en el Plan de Accin y Plan Indicativo (ver en el captulo 3 Instrumentos de la ejecucin). (24) La preparacin de los proyectos debe incluir: Componentes tcnicos: acciones directas para lograr el objetivo del proyecto. Componente ambiental: descripcin de los efectos ambientales, tanto negativos como positivos en la ejecucin y operacin de cada uno de los componentes del proyecto. Componente institucional: consiste en la previsin, anlisis y precisin de las acciones institucionales que se requiere llevar a cabo, una vez sean asignados los recursos al proyecto. Se concreta en dos aspectos 1) la capacidad tcnica y administrativa de la entidad responsable y 2) el mecanismo propuesto para la ejecucin del proyecto. Identificacin de rea de accin y poblacin beneficiada: el proyecto debe establecer claramente el rea en la cual se ejecutar y, por consiguiente, determinar quines sern los beneficiados. Cronograma de actividades: definicin del tiempo que tomar la ejecucin de cada uno de los componentes del proyecto; debe ser lo ms

Un proyecto es un conjunto de actividades por realizar en un tiempo determinado, con una combinacin de recursos humanos, fsicos, financieros y con costos definidos orientados a producir un cambio en la entidad territorial, a travs de la concrecin de las metas de producto establecidas. Los proyectos se manifiestan en una obra fsica o una accin especfica. Aunque por lo general, el plan de desarrollo slo incluye los macroproyectos o proyectos estratgicos23, es necesario que la Administracin se esfuerce por identificar en el Banco de Proyectos todos los que se ajusten a los programas y subprogramas definidos en dicho plan, con el fin de precisar cules de ellos se encuentran actualizados, cules no y cules requieren ser formulados. En otras palabras el ejercicio consiste en identificar cules de los proyectos estn listos y, por lo tanto, pueden ser ejecutados; cules no son factibles y deben ser descartados; y cules requieren de un proceso de formulacin ms precisa. Actividad 4: Identificacin de poblacin por beneficiar y las zonas sujetas a intervencin Esta actividad consiste en identificar tanto la poblacin beneficiaria como las zonas sujetas a intervencin por parte de cada uno de los programas, subprogramas y proyectos del plan de desarrollo. Para ello, es necesario revisar la actividad 2 del paso 2.1 descripcin y explicacin de la situacin actual de la entidad territorial y su entorno. Es importante que la administracin tenga en cuenta la informacin del Sisbn para identificar la poblacin ms pobre de su municipio. Paso 2.8: Estimacin de Costos Definidos los proyectos en el Banco de Proyectos, se procede a identificar y actualizar los costos de cada uno de ellos. Si el Banco no tiene todos los proyectos requeridos y, por lo tanto, es necesario formularlos24; adems, se debe hacer un estimativo de los costos de acuerdo con los precios del mercado. Con base en las anteriores proyecciones, se pueden establecer los recursos tcni cos, administrativos y de inversin indispensables para ejecutar el plan de desarrollo. Paso 2.9: Definicin de programas, subprogramas y proyectos Para adelantar este paso es necesario comparar los resultados de la actividad 3.2 Anlisis de la situacin financiera y presupuestal, con el costo del plan, lo cual permitir que: los recursos se destinen de acuerdo con las orientaciones legales; se definan prioridades de inversin; se tomen decisiones en materia financiera para aumentar los ingresos; y la financiacin del plan se complemente con otras fuentes. __RECUERDE QUE Es importante tener un sistema tributario departamental y municipal slido y sostenible, que permita a las entidades la financiacin de la inversin social.
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detallado posible en cuanto a las actividades; adems, ha de brindar un panorama completo de la duracin del proyecto. Estructura de costos y presupuesto: de acuerdo con los componentes y actividades previstas para el proyecto, se define para cada uno de ellos los requerimientos de diseos, insumos, equipos, mano de obra, asistencia tcnica, infraes tructura, etc.; de esta manera se puede definir la estructura de costos de cada componente y el costo total del proyecto. Cronograma de inversiones: es la identificacin del flujo de recursos necesario en cada etapa de ejecucin y operacin del proyecto; de acuerdo con esta necesidad se puede establecer las fuentes de financiamiento del proyecto y determinar si es viable financieramente, si se requiere mayor gestin de la administracin para incrementar las fuentes de financiacin, si dados los costos slo se puede avanzar algunas etapas durante la administracin o si definitivamente el proyecto no es viable en trminos financieros.

Si los recursos son insuficientes para ejecutar los programas, subprogramas y proyectos identificados, es necesario que la Administracin priorice cules de ellos sern financiados durante el perodo de gobierno; se sugiere privilegiar los proyectos cuya ejecucin se inici en anteriores administraciones, con el objeto de concluirlos y de no dilapidar recursos. Otro criterio que es importante tener en cuenta, adems de los compromisos definidos en el Programa de Gobierno, es la viabilidad poltica del Programa/ subprograma/proyecto en trminos de que este tenga el respaldo no slo de la comunidad, sino tambin de las autoridades y de los miembros de la corporacin pblica respectiva asamblea departamental o concejo municipal, entre mayor concertacin se logre al respecto, mayor seguridad habr para la apropiacin de los recursos que su ejecucin requiere. Paso 2.10: Definicin de metas e indicadores Definidos y priorizados los programas, subprogramas y proyectos, es necesario identificar cul es la contribucin de cada uno de ellos en el cumplimiento de los objetivos del plan, tal precisin permitir establecer metas viables para el perodo de gobierno. Para ello, es importante tener en cuenta que un proyecto debe apuntarle al cumplimiento de uno o ms objetivos y un objetivo debe cumplirse con la ejecucin de uno o ms proyectos. Las metas expresan en forma concreta los objetivos en trminos de cantidad y tiempo; es decir, dan cuenta de los resultados por alcanzar mediante la ejecucin del plan en un periodo dado, con los recursos disponibles. Las metas se constituyen en insumo para medir la eficacia en el cumplimiento de programa y subprogramas y, por ende, de los compromisos del plan25. Un indicador es un punto de referencia que permite observar y medir el avance en el logro de una meta esperada. Segn la informacin proporcionada por cada indicador, stos pueden ser cuali tativos o cuantitativos. Los indicadores cuantitativos se expresan en tr minos de nmero, porcentaje, razn (tasas); por ejemplo: nmero de nios atendidos con campaas de vacunacin sobre el total de nios menores de cinco aos, porcentaje de disminucin de la evasin de impuestos, tasa de mortalidad. Los indicadores cualitativos se expresan como el cumplimiento de una condicin o como una escala de valores o de opinin; por ejemplo: s o no; bueno, regular, malo; alto, medio, bajo, etc. Los indicadores deben tener las siguientes propiedades: Medibles: expresan un valor cuantificable o cualificable. Disponibles: para medirlos es necesario contar con la informacin. Determinantes: expresan mejor y ms adecuadamente el avance del programa, subprograma y/o proyecto. Vlidos: reflejan lo que se pretende medir. Precisos: estn definidos de manera clara y sin ambigedades. Confiables: producen el mismo resultado dos mediciones del indicador para la misma poltica. Fciles de cuantificar, agregar y desagregar. Sencillos: de fcil manejo e interpretacin. Asequibles: el costo de informacin requerida para construirlos no debe ser alto.

(25) Consultar la Metodologa para la medicin y anlisis del desempeo municipal, elaborada por el DNP.

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Dado que los indicadores son un punto de referencia, es necesario identificar un valor inicial como lnea de base y establecer cul se espera lograr (meta), en un perodo de tiempo limitado, con la ejecucin de las acciones y proyectos que ade lante la administracin territorial en cumplimiento del plan de desarrollo. Actividad 1: Definicin de metas e indicadores de resultado Las metas de resultado responden directamente a la cuantificacin del objetivo especfico o sectorial. En su planteamiento se requiere conocer la situacin actual para poder evaluar el cambio o la modificacin lograda. Un indicador de resultado mide los efectos inmediatos o a corto plazo gene rados por los productos sobre la poblacin directamente afectada; en otras palabras, es un punto de referencia que permite observar y medir el avance en el logro de una meta de resultado. A continuacin, se presentan ejemplos de los conceptos expuestos.

__EJEMPLO Meta de resultado 1: Reducir el dficit cuantitativo de vivienda en el 50%. Indicador de resultado de la situacin inicial: dficit habitacional del 20%. Indicador de resultado de la situacin final: dficit habitacional del 10%. Como el municipio tiene un total de 5.000 hogares y un dficit habitacional del 20% en su situacin actual, significa que existe un total de 1.000 hogares que no tienen vivienda. Luego, una meta de resultado de reduccin del dficit cuanti tativo en el 50%, implica crear condiciones para suministrar vivienda de inters social a 500 hogares; es decir, pasar de una cobertura del 80% al 90% de hogares con vivienda. Meta de resultado 2: Reducir el dficit cualitativo de vivienda en el 10%. Indicador de resultado de la situacin inicial: dficit cualitativo del 30%. Indicador de resultado de la situacin final: dficit cualitativo del 20%. Como el municipio tiene un total de 4.000 viviendas, de las cuales el 30% no tienen condiciones de habitabilidad en su situacin actual, significa que existe un total de de 1.200 viviendas que requieren ser mejoradas. Luego, una meta de resultado de reduccin del dficit cualitativo en el 10%, implica el mejoramiento de 120 viviendas y pasar de un 30% a un 20% del dficit cualitativo. Actividad 2: Definicin de metas e indicadores de producto26 Las metas de producto son aquellas que responden directamente a la cuanti ficacin de los objetivos programticos, los cuales se logran a travs de subprogramas. De acuerdo con lo anterior, un indicador de producto es un punto de referencia que permite observar y medir el avance en el logro de una meta de producto, porque refleja los bienes y servicios cuantificables producidos y/o aprovisionados por una determinada intervencin. El siguiente es un ejemplo de metas e indicadores de producto:
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(26) DNP. Metodologa para la medicin y anlisis del desem peo municipal, pgina 32.

__EJEMPLO Meta de producto 1: Gestionar la entrega de subsidios para la construccin de 500 viviendas de inters social ubicadas en la zona urbana para familias de es tratos 1 y 2 del municipio en el perodo 2008-2011. Indicador: Nmero de subsidios de vivienda de inters social entregados a fa milias de estratos 1 y 2 del municipio. Meta de producto 2: Mejorar 120 viviendas del sector rural durante el perodo de gobierno. Indicador: Nmero de viviendas mejoradas en el sector rural. Meta de producto 3: Coordinar la legalizacin de 50 ttulos de propiedad de predios. Indicador: Nmero de ttulos de propiedad de predios legalizados. Meta de producto 4: Capacitar a 10 organizaciones comunitarias ubicadas en el barrio San Juan. Indicador: Nmero de organizaciones del barrio San Juan capacitadas. Meta de producto 5: Construir 500 m2 de muros de contencin en asenta mientos poblacionales ubicados en zonas de alto riesgo en el barrio Len de la cabecera municipal. Indicador: Nmero de m2 de muros de contencin construidos en asentamien tos poblacionales ubicados en zonas de alto riesgo en el barrio Len. A manera de sntesis se presenta el siguiente esquema:

El cumplimiento de una meta de producto, puede ser logrado con uno, dos o ms proyectos. A su vez, un proyecto puede contribuir a una, dos o ms metas de producto. Como la ejecucin de un proyecto demanda asignacin de recursos y desarrolla acciones especficas, significa tambin la oportunidad para que la administracin territorial asegure el cumplimiento de los principios de eficiencia, austeridad y equidad en el uso de los recursos. El siguiente cuadro ilustra la secuencia de los diferentes componentes programticos del Plan.
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Sector

Dimensin

Programas

Subprogramas

Objetivo general Incrementar el porcentaje de hectreas reforestadas. Incrementar en un 50% las hectreas reforestadas con bosque protector. Vereda El Pinal Toda la poblacin Incrementar en un 10% el nmero de has. de cuencas, ecosistemas estratgicos (pramos, ecosistemas acuticos) atendidas de acuerdo con los planes de manejo. Vereda El Pinal Toda la poblacin Reducir en un 30% el nmero de viviendas en condiciones de riesgo no mitigable. SubproBarrio grama de Betulia sensibilizacin y capacitacin a familias que sern reubicadas 50 familias Porcentaje de hectreas reforestadas con bosque productor protector Porcentaje de hectreas de cuencas, ecosistemas estratgicos (pramos, ecosistemas acuticos ) atendidas de acuerdo con los planes de manejo. $$$$

Objetivo especfico

Objetivo del sector

Indicador de resultado

Meta de resultado

Cobertura Poblacin geogrfica beneficiaria del del subprograma Programa

Recursos Objetivo del Indicador Meta de por vigencia programa de producto producto y fuentes

Programa de manejo integral de cuencas hidrogrficas

Incrementar el uso de los planes de manejo en las cuencas y ecosistemas estratgicos (pramos, ecosistemas acuticos).

$$$$

Gestin ambiental y de riesgo

Mejorar la calidad de vida de los habitantes del municipio Reducir el nmero de viviendas en condiciones de riesgo no mitigable. Porcentaje de viviendas en condiciones de riesgo no mitigable.

Garantizar la sustentabilidad ambiental del territorio en la oferta de bienes y servicios, la biodiversidad, el recurso hdrico y los suelos.

Medio ambiente

Generar Nmero Capacitar $$$$ conciencia de familias a 50 en la capacitadas. familias. poblacin ubicada en zonas de alto riesgo sobre la importancia de su reubicacin. Subprograma de equipamiento Barrio Caaveral 100 hogares (1.000 personas, de las cuales el 50% son nios y el 10% son adultos mayores). Construir Nmero viviendas de VIS de inters construidas. social para la poblacin afectada. 100 $$$$ viviendas construidas.

Atender las familias afectadas por eventos naturales u otros. Porcentaje de familias afectadas por eventos naturales u otros.

Atender el 100% de las familias afectadas por eventos naturales u otros.

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Paso 2.11 Definicin de cambios institucionales para garantizar el cumplimiento del Plan Como cada plan de desarrollo tiene sus particularidades, es necesario que la Administracin ajuste su organizacin de acuerdo con los nuevos requerimientos, para lo cual se recomienda comparar los resultados de la actividad 3 del diagnstico Descripcin y explicacin de la situacin actual, con los proyectos estratgicos, subprogramas y programas definidos en el plan de desarrollo. A partir de este ejercicio se debe: Gestionar un cambio institucional. Incluir en el plan de desarrollo programas, subprogramas y/o proyectos que generen las condiciones necesarias en la Administracin para garantizar su cumplimiento como promocin del desarrollo del talento humano, la gestin de calidad, la participacin en la gestin pblica, la moralizacin y transparencia en la Administracin, adopcin de tecnologas, etc.

__RECUERDE QUE Si el costo de los proyectos es superior a los recursos disponibles y la institu cionalidad no responde a todos los requerimientos que se necesitan para dar cumplimiento al Plan de Desarrollo, el Consejo de Gobierno deber hacer un ejercicio para priorizar los proyectos a ejecutar de acuerdo con los compromi sos adquiridos en el Programa de Gobierno y los recursos humanos, financieros, tecnolgicos disponibles. Paso 3: Elaborar del Plan Plurianual de Inversiones (PPI) El PPI27 es un instrumento que permite articular la parte estratgica del plan de desarrollo con los recursos de inversin que se ejecutarn en el perodo de gobierno, en l se especifican cada una de las vigencias, se identifican las posibles fuentes de financiacin y los responsables de su ejecucin, de acuerdo con el diagnstico financiero e institucional realizado y con el costo de los programas y proyectos establecidos en el paso 2.9. Con base en el ejercicio anterior, se asignan por programas, subprogramas y/o proyectos estratgicos los recursos de inversin, y se establecen las metas fsicas mediante la discriminacin por tipo de poblacin beneficiada infancia, desplazados, grupos tnicos, etc. y localizacin geogrficas subregiones, municipios, corregimientos, comunas, localidades. En los esquemas siguientes se presentan los diferentes aspectos de la distribucin de los recursos en el Plan Plurianual de Inversiones. (Ver cuadro pgina siguiente)

(27) La Ley 152 de 1994 establece que el plan de inversiones de mediano y largo plazo, debe contener las proyecciones de recursos financieros disponibles para su ejecucin, la descripcin de los principales programas y subprogramas, los presupuestos plurianuales y los mecanismos de ejecucin.

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Distribucin de recursos en el Plan Plurianual de Inversiones (PPI)

Estructura de la matriz Plan Plurianual de Inversiones (PPI)


Fuente de Poblacin Asignacin Localizacin Metas de Metas de de Cdigo FinanciaResultado Cdigo Subprogramas Cdigo Producto Cdigo Proyecto Cdigo Geogrfica Cdigo Beneficiaria Recursos miento 1.1.1.1 1.2.1.1 1.1.1.1.1 1.2.1.1.1 1.1.1.1.1.1 1.2.1.1.1.1 A B PI PN I II

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Recomendaciones en la elaboracin del PPI: En el caso del primer ao de gobierno, debe realizarse una homologacin de programas del plan de desarrollo y presupuesto de la Administracin anterior con los del nuevo plan, previa aprobacin de ajuste del Plan Operativo Anual de Inversiones de la vigencia. Cuando se realice dicho ajuste, se debe tener el cuidado de no dejar inversiones o proyectos inconclusos. El presupuesto y el Plan Operativo Anual de Inversiones deben ser codificados en su estructura total, de acuerdo con el esquema del PPI del plan de desa rrollo. La articulacin entre el plan de desarrollo y el POT se hace a travs de los programas de ejecucin; por consiguiente, es recomendable estructurarlo para el cuatrienio e incluirlo en el PPI. Articulacin entre el Plan Plurianual de Inversiones y el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI). El Plan Operativo Anual de Inversiones es un elemento del sistema presupuestal basado en el plan financiero, el cual retoma anualmente el alcance del plan plurianual de inversiones incorporado en el plan de desa rrollo. As mismo, es un instrumento de gestin que permite operacionalizar los objetivos y metas por ao establecidas en el plan de desarrollo con los recursos previstos de cada fuente por proyectos. Por esta razn las secretaras de Planeacin territoriales o la entidad que haga sus veces, deben orientar y elaborar los POAI coordinadamente con la secretaras de Hacienda. Paso 4: Elaborar la propuesta de seguimiento La Administracin debe disear una estrategia que sirva para medir los avances, logros y dificultades en el cumplimiento de las metas definidas en el plan de desarrollo; tambin, debe establecer los mecanismos para realizar autoevaluacin peridica con el equipo de gobierno e informar a la comunidad sobre su gestin. 2.1.5.2 Etapa 2: Aprobacin del proyecto - plan En el siguiente esquema se aprecia el proceso de aprobacin del proyecto del Plan: (Ver cuadro pgina siguiente)

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Procedimiento para aprobar el Plan de Desarrollo Municipal

Paso 1: Presentacin del proyecto-plan al Consejo de Gobierno El alcalde o gobernador debe presentar a consideracin del Consejo de Gobierno, por conducto del secretario de Planeacin o de quien haga sus veces, el proyecto del plan en forma integral o por sus elementos o componentes. Dicho Consejo de Gobierno consolidar el documento que contenga la totalidad de las partes del plan, dentro de los dos meses siguientes a la posesin del respectivo alcalde o gobernador conforme a la Constitucin Poltica y a las disposiciones de la presente Ley. Paso 2: Convocatoria, conformacin y formalizacin del Consejo Territorial de Planeacin Antes de explicar el proceso de renovacin del Consejo Territorial de Planeacin, es importante recordar que segn lo establecido en la Constitucin y la Ley 152 de 1994, en todas las entidades territoriales debe existir esta instancia de planeacin; por lo tanto, una vez posesionado el gobernante, debe verificar primero que dicho consejo est constituido y si est operando o no. En el caso de que el Consejo no est constituido an, el gobernante deber rea lizar todo el proceso de convocatoria y eleccin de los consejeros28, los cuales tendrn un perodo de 8 aos. Previa a la eleccin de los miembros del Consejo de Planeacin, la asamblea o el concejo deber establecer su composicin; es decir, mediante una ordenanza o un acuerdo determinar el nmero de grupos, sectores, representantes de la divisin administrativa del departamento o del municipio, minoras tnicas, organizaciones de mujeres, jvenes, entre otros, que existan en la entidad territorial y sean reconocidos por la comunidad.
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(28) Igualmente para el caso del Consejo Consultivo de Planificacin de los territorios indgenas, estar integrado por las autoridades indgenas tradicionales y por representantes de todos los sectores de las comunidades designados por el consejo indgena territorial, de ternas que presenten cada uno de los sectores de las comunidades o sus organizaciones.

Si est conformado, debe renovar la mitad de sus miembros; es decir, cambiar los consejeros que cumplieron dos perodos de gobierno consecutivos. Para ello, el gobernante debe propiciar los espacios y la motivacin necesaria para que los diferentes lderes agrupen su sector dentro de la comunidad y consulten quines son sus mejores representantes29. Para elegir los nuevos consejeros, el gobernante debe seguir el procedimiento definido mediante acuerdo u ordenanza, segn sea el caso. Si el concejo/asamblea no ha expedido un acto administrativo, se recomienda seguir el proceso que adopta el Gobierno nacional para renovar los consejeros nacionales; en otras palabras, rea lizar dos convocatorias en das diferentes con un intervalo mnimo de 6 das, en las cuales invite a presentar sus ternas30 a los diferentes sectores, grupos u organizaciones de la comunidad definidos en la ordenanza o acuerdo que reglamenta el Consejo Territorial de Planeacin. Las personas que conformen dichas ternas deben ser representativas del departamento o del municipio y cumplir con los requisitos establecidos en la Ley 152 de 1994 y el Decreto Reglamentario 2284 de 1994. Una vez la administracin reciba las ternas, la secretara de Planeacin o la entidad que haga sus veces debe verificar la informacin remitida por las respectivas organizaciones o sectores. Transcurrido un mes a partir de la convocatoria para conformar el Consejo Territorial de Planeacin y hechas las revisiones de la documentacin y verificada la pertinencia de las ternas, el gobernante designar sus integrantes aunque no se hayan recibido todas las ternas. En la designacin se deber considerar las personas con mejor perfil formacin, conocimientos, experiencia participativa y nivel de representatividad de la poblacin. Hecho esto, el gobernante debe emitir el Decreto de designacin de los consejeros terri toriales de planeacin, en el cual seale con claridad los grupos representados.

__RECUERDE QUE Los consejos territoriales de Planeacin tienen como finalidad la representacin de la comunidad; por lo tanto, no pueden hacer parte de dichos consejos, los funcionarios de la Administracin, ni los concejales o diputados. Los consejeros territoriales de planeacin no reciben remuneracin y no tienen ningn vnculo laboral con la administracin. Para el desarrollo de las funciones del Consejo, la Administracin territorial tiene la obligacin de brindar el apoyo administrativo y logstico. Paso 3: Presentacin del proyecto-plan al Consejo Territorial con copia al Concejo o Asamblea El proyecto-plan consolidado debe ser presentado por la autoridad administrativa al Consejo Territorial de Planeacin, con copia al concejo o a la asamblea, dentro de los dos meses siguientes a la posesin, para su anlisis y discusin; es decir, a ms tardar el 1 de marzo de 2008, fecha a partir de la cual el Consejo tendr un mes (31 de marzo) para socializarlo ante los diferentes sectores representativos de la sociedad civil, rendir su concepto y formular las recomendaciones que considere convenientes31. Si transcurrido el mes el Consejo no se pronuncia, se considerar surtido el requisito. Es importante anotar que la Administracin incluir en el proyecto-plan las recomendaciones que considere pertinentes. Para la elaboracin del concepto, se

(29) El nuevo alcalde o gobernador, debe determinar qu consejeros ya han completado dos periodos y por lo tanto deben ser renovados. (30) Se espera que cada sector con inters de estar all repre sentado, establezca un mecanismo interno, democrtico y amplio para elaborar la terna que ser enviada al gobernante. (31) Para la elaboracin del concepto del proyecto-plan se recomienda considerar la opi nin de expertos o conocedores de cada temtica en la entidad territorial. [ 52 ]

recomienda que el Consejo disee una estrategia de socializacin con los actores que representan. Paso 4: Presentacin al Concejo/Asamblea y aprobacin El gobernante debe presentar formalmente el proyecto-plan a consideracin de la corporacin de eleccin popular a ms tardar el 30 de abril de 2008 para que inicie el trmite de su aprobacin. Si se requiere, podr convocar a sesiones extraordinarias. De acuerdo con lo establecido por la Ley 152 de 1994, el plan debe ser aprobado por el concejo a asamblea a ms tardar el 31 de mayo del 2008; es decir, en los prime ros cuatro meses del primer ao de gobierno, despus de haber sido analizado por la comisin del plan. Toda modificacin que pretenda introducir el cuerpo colegiado debe contar con la aprobacin previa y por escrito del gobernante. Es importante recordar que si el gobernante present el proyecto-plan con cumplimiento estricto del cronograma establecido por la ley, y el Concejo no le da trmite o no lo aprueba, la Administracin estar facultada para expedirlo a travs de un Decreto, con el cual entra en plena vigencia. El Equipo Coordinador del proyecto-plan debe asegurarse de entregar a la asamblea o el concejo contenga/considere como mnimo lo siguiente:

Contenidos Proyecto de ordenanza/acuerdo del plan de desarrollo Listado de los participantes en la formulacin del plan Bases del plan Breve diagnstico soportado con datos y anlisis de la situacin actual de la entidad territorial (en los aspectos geogrficos, econmicos, socioculturales, ambientales, tecnolgicos, y polticos-institucionales, etc.) Visin Misin Objetivos Programas y subprogramas Metas de resultado (programas) y de producto (subprogramas) con sus respectivos indicadores o lneas de base Aspectos del componente financiero Plan Plurianual de Inversiones (sustentado en la Planificacin Financiera y el Marco Fiscal de Mediano Plazo actualizados) Armonizacin del POAI del primer ao con la estructura del plan de desa rrollo 2008-2011 Estado y avance de ejecucin del POT Elaboracin del Plan Plurianual de Inversiones con base en la estructura definida en el Plan, en el cual se asignen recursos para el logro de las metas

S/No

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Ca p tulo

3.

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__Plan de desarrollo: fase de ejecucin


3.1. Conceptos bsicos
3.1.1 En qu consiste la ejecucin? La ejecucin es la puesta en marcha del plan de desarrollo, con la cual se busca dar cumplimiento a los objetivos en l establecidos y, por ende, a los compromisos del programa de gobierno. 3.1.2 Cules son los procesos necesarios para llevar a cabo la fase de ejecucin? La ejecucin se lleva a cabo mediante 5 grandes procesos: 1. 2. 3. 4. 5. Gestin administrativa e institucional Gestin financiera Gestin de proyectos Ejecucin del presupuesto Contratacin

3.1.2.1 Gestin administrativa e institucional La ejecucin del plan de desarrollo debe empezar por una organizacin dentro de la Administracin, en cabeza del alcalde o gobernador y su equipo de gobier no, porque es claro que por cada objetivo estratgico y sectorial debe haber un responsable. Cuando la planta sea global, la autoridad podr hacer los ajustes pertinentes siempre y cuando no se modifique su estructura, en caso contrario, tendr que hacer los trmites requeridos para un proceso de reestructuracin. Para asegurar la ejecucin del plan, adems de contar con estructuras institucionales adecuadas, se necesita disponer de recurso humano cualificado, emplear tecnologas, procedimientos y herramientas banco de proyectos, plan indicativo, plan de accin, plan operativo anual de inversiones, tableros de mando, etc. que permitan responder con eficiencia al cumplimiento de las metas previstas. Adicionalmente, la Administracin debe buscar aliados y cooperantes externos que contribuyan a cumplir con los objetivos propuestos para potenciar su capacidad. Este tipo de alianzas se hacen a travs de convenios interadministrativos, esquemas de asociacin, entre otros. Tales mecanismos contribuyen a que la gestin administrativa e institucional sea ms efectiva en la prestacin de bienes y servicios32. Entre las ventajas de asociarse se encuentran las siguientes: Se generan soluciones compartidas a problemas comunes, as se optimizan recursos. Permite definir estrategias regionales para insertar la localidad en las opciones de desarrollo de territorios gobernables, competitivos, sostenibles y equitativos.
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(32) La Ley 136 de 1994, establece el mecanismo de asociaciones de municipios, de esta manera dos o ms municipios de uno o ms departamentos podrn asociarse para organizar conjuntamente, la prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, as como en el desa rrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecucin de obras publicas.

Abre opciones que no estn al alcance de cada entidad territorial de manera individual. Permite emprender megaproyectos y obras de impacto regional. 3.1.2.2 Gestin financiera La ejecucin del plan de desarrollo implica la revisin de los diferentes instrumentos de planeacin financiera y de mejoramiento de las rentas, de modo que se garantice el poder contar con los recursos suficientes para financiar el funcio namiento33, la inversin y la deuda, a travs de un buen recaudo tributario, un manejo adecua do del crdito y teniendo en cuenta el lmite de endeudamiento, entre otros. Para alcanzar una gestin financiera ptima de los recursos disponibles para la ejecucin del plan y el funcionamiento de la entidad territorial, se recomienda desarrollar e implementar procedimientos y sistemas de informacin confiables y oportunos. 3.1.2.3 Gestin de proyectos La ejecucin exitosa del plan de desarrollo depende de que los proyectos34 le apun ten al cumplimiento de sus objetivos y metas. De esta manera, el Banco de Programas y Proyectos de Inversin de la entidad territorial es el principal instrumento para la gestin y asignacin de recursos, pues all se encuentran registrados todos proyectos que son viables. 3.1.2.4 Ejecucin del presupuesto
(33) Los gastos de funcionamiento no deben superar los ingresos corrientes de libre destinacin. (34) El proyecto se constituye en un conjunto ordenado de informacin, sistemticamente procesada, con objetivos claros, delimitados y coherentes, orientados a la generacin de bienes y servicios que satisfagan necesidades o aprovechen oportunidades, sobre la base de la optimizacin de los recursos. (35) El Departamento Nacional de Planeacin pondr a disposicin de las administraciones territoriales una gua metodolgica para adelantar el proceso de presupuesto por resultados, a partir de la experiencia piloto que se adelant con los municipios de Medelln, Pasto y Tocancip. [ 56 ]

La ejecucin del plan de desarrollo slo puede realizarse sobre el presupuesto aprobado en la respectiva vigencia, de tal manera que para el caso del primer ao de gobierno, la normativa vigente permite a los gobernantes elegidos popularmente proponer, ante su respectiva corporacin, durante las sesiones ordinarias siguientes a la fecha de su posesin, las modificaciones, adiciones o supresiones al Plan Operativo Anual de Inversiones de la entidad territorial para homologarlo al nuevo plan de desarrollo y su plan de inversiones. Una vez aprobadas las modificaciones por las respectivas corporaciones, se notificar para su respectivo control al organismo de planeacin correspondiente, en un plazo no mayor a los diez (10) das siguientes a la respectiva aprobacin. La Ley 715 de 2001 exige que en los planes operativos anuales de inversin y en los presupuestos anuales de las entidades territoriales se incluyan indicadores de impacto y resultados. En tal sentido, se recomienda a la administracin emplear el instrumento Presupuesto por Resultados(PPR), el cual es una herramienta de gestin que le da valor agregado al presupuesto tradicional, al relacionar los indicadores de producto y resultado con el uso de los recursos asignados en los diferentes programas. Mientras que un presupuesto de inversin tradicional slo permite a los ciudadanos y a los cuerpos colegiados mirar la informacin por rubros presupuestales, el PPR permite saber cunto recursos destinaron por producto y por metas del plan. El PPR no pretende sustituir el presupuesto de inversin convencional, sino complementarlo con informacin adicional, que d cuenta de la ejecucin de los recursos, se constituye as en un insumo para la rendicin de cuentas35. Una vez definido el presupuesto, se procede a su ejecucin mediante la expedicin de disponibilidades y registros presupuestales, la cual debe tener un

concepto de viabilidad por parte de la secretara de Planeacin territorial o la entidad que haga sus veces para garantizar que responda a los compromisos del plan de desarrollo. Igualmente, en los procesos de traslados, adiciones, crditos y contracrditos del presupuesto anual de inversin se requiere de la viabilidad de las secretaras de Planeacin para asegurar el objetivo enunciado en el prrafo anterior. Finalmente, en el proceso de ejecucin del Presupuesto, la oficina de Presupuesto debe expedir mensualmente un informe de la ejecucin del presupuesto de inversin dirigido a las secretaras de Planeacin para que sta pueda monitorear la ejecucin del plan de desarrollo. 3.1.2.5 Contratacin36 Con el fin de ejecutar los recursos presupuestados, tanto de funcionamiento como de inversin, para dar cumplimiento al plan de desarrollo, la Administracin puede prestar directamente los bienes y servicios o puede contratarlos, a travs de las diferentes modalidades establecidas en la normativa vigente. Adicionalmente, para aumentar la eficiencia en las actuaciones del Estado se ha establecido el sistema de contratacin a travs del Portal nico de Contratacin, el cual es un sistema electrnico que permite la consulta de informacin sobre los procesos contractuales gestionados por las entidades del Estado sujetas al Rgimen de Contratacin establecido en la normativa vigente ( para mayor informacin ver la cartilla Gestin pblica local). El principal objetivo del Portal es promover la transparencia, eficiencia y uso de tecnologas en la publicacin por Internet de las adquisiciones pblicas para el beneficio de empresarios, organismos pblicos y de la ciudadana en general, as como mejorar las formas de acceso a la informacin respecto de lo que compra y contrata el Estado, con el consiguiente impacto econmico que ello genera en la pequea, mediana y grande empresa, en los mbitos locales e internacionales. La oficina Jurdica debe informar a la secretara de Planeacin mensualmente sobre los contratos realizados, indicando el objeto, el ejecutor, valor con sus res pectivas fuentes de financiacin, con el fin de poder tener el conocimiento en tiempo real del avance de la inversin territorial.

(36) Por contratacin estatal se entiende todos los actos jurdicos generadores de derechos y obligaciones celebrados por las entidades estatales con otras entidades pblicas y privadas para la provisin de ciertos bienes o servicios. El objetivo fundamental de dicha contratacin es el cumplimiento de las finalidades del Estado de manera eficaz y eficiente, especialmente en lo relacionado con la prestacin de los servicios pblicos y sociales bsicos, buscando satisfacer las necesidades colectivas en forma general, permanente y contina. Para obtener ms informacin sobre el proceso de contratacin se recomienda consultar la Gua 1 sobre contratacin pblica elaborada por la Procuradura General de la Nacin, la Vicepresidencia de la Repblica y el Departamento Nacional de Planeacin, en mayo de 2003.

3.2 Instrumentos de la ejecucin


3.2.1 Cules son los principales instrumentos en la ejecucin? Los principales instrumentos para la ejecucin del plan de desarrollo son el plan indicativo, el plan de accin, el plan operativo anual de inversiones y el banco de proyectos. A continuacin se presenta una breve explicacin de cada uno de ellos. 3.2.1.1 Plan Indicativo Cuatrienal Es un instrumento que permite resumir y organizar por anualidades los compromisos asumidos por los gobernantes en los respectivos planes de desarrollo. En ste se precisan los resultados y productos que se espera alcanzar en cada vigencia y al terminar el perodo de gobierno, con la ejecucin del plan de desarrollo. Para elaborar el plan indicativo se debe diligenciar una matriz que refleje la estructura bsica de la parte programtica del plan de desarrollo, con sus respectivas metas, indicadores, recursos por anualidad y responsables. Para la formulacin del Plan Indicativo se deben tener en cuenta las siguientes actividades:
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Convocar los comits operativos sectoriales con el objeto de establecer las orien taciones para la formulacin del Plan Indicativo Cuatrienal. Revisar de la estructura del plan de desarrollo, con el fin de que esta sea clara lgica y coherente. Esto facilitar su seguimiento y evaluacin posterior. Diligenciar la Matriz del Plan Indicativo previamente establecida por la secretara de Planeacin y que refleje la estructura bsica de la parte estratgica del plan. Definir ponderadores, de manera que se establezca la importancia de cada nivel de la estructura del plan. Articular el Plan Indicativo al Sistema de Evaluacin de la Gestin Territorial. 3.2.1.2 Plan de Accin Es un instrumento de programacin anual de las metas del plan de desarrollo que permite dentro de cada dependencia de la Administracin, orientar su quehacer para cumplir con los compromisos establecidos. A la vez, es el instrumento sobre el cual se realiza la actividad de seguimiento y la de autoevaluacin, de la cual se debe generar informacin clara y consistente sobre el avance en el cumplimiento de las metas establecidas, que servir de soporte al proceso de rendicin de cuentas de los gobernantes. El plan de accin permite la articulacin de los objetivos, metas, estrategias y programas del plan de desarrollo, con la misin y funciones de las dependencias y de stas con las polticas, programas y proyectos de inversin programados en cada vigencia, de manera que cada dependencia de la administracin pueda orientar estratgicamente sus procesos, instrumentos y recursos disponibles humanos, financieros, fsicos, tecnolgicos e institucionales hacia el logro de los objetivos y metas establecidas anualmente y respecto del periodo de gobierno. Para la formulacin del plan de accin anual se debern revisar los siguientes insumos: El plan indicativo El plan de accin ejecutado en la vigencia anterior37 La disponibilidad de recursos de inversin de la vigencia El listado de proyectos viables en el banco de programas y proyectos y que res ponden a los objetivos del plan de desarrollo. 3.2.1.3 Plan Operativo Anual de Inversiones El Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) es el instrumento de gestin que permite integrar el presupuesto anual con las prioridades definidas en el plan de desarrollo, el plan indicativo y los planes de accin; es decir, asegura la articulacin y correspondencia tanto en la parte de programacin como en la de ejecucin. Para elaborar el POAI se deben tener en cuenta los siguientes instrumentos:
(37) Permite establecer el grado de cumplimiento de las metas de producto programadas y, por lo tanto, ajustar las metas por programar en el plan de accin de la nueva vigencia.

El plan de desarrollo El plan indicativo El marco fiscal de mediano plazo El plan de accin de la respectiva vigencia Los proyectos formulados y viabilizados La disponibilidad de recursos de inversin

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Se recomienda que el Plan de Accin y el POAI se elaboren de manera paralela, para lograr mayor armonizacin y coherencia entre ellos y para facilitar el ejercicio de monitoreo y evaluacin. 3.2.1.4 Banco de Proyectos de Inversin La Ley 152 de 1994 establece que las entidades territoriales deben tener actua lizados y viabilizados en sus bancos los proyectos que se vayan a ejecutar en las entidades territoriales y que sean susceptibles de ser financiados con recursos pblicos. 3.2.1.5 Proyectos de Inversin Ninguna entidad territorial puede ejecutar inversin sin que medie la formulacin de un proyecto, el cual debe estar inscrito y viabilizado por el Banco de Programas y Proyectos. En sntesis la articulacin de los instrumentos en el proceso de ejecucin se puede observar en el siguiente cuadro: Articulacin de los instrumentos: plan de desarrollo, plan indicativo, planes de accin y POAI

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Ca p tulo

4.

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__Plan de desarrollo: fase de seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas


4.1 En qu consiste el Seguimiento y la Evaluacin?
Los procesos de seguimiento y evaluacin adems de facilitar y mejorar tanto la gestin pblica como la coordinacin interinstitucional dentro y fuera de la entidad, contribuyen a fortalecer la gobernabilidad pblica y la democracia al permitir que el gobernante explique los aciertos y desaciertos de su administracin. Adicionalmente, el seguimiento y la evaluacin del plan de desarrollo le permiten al gobernante autoevaluarse y adoptar medidas para cumplir con sus compromisos oportunamente e informar a los rganos de control y a la ciudadana sobre su cumplimiento. Para poder llevar a cabo el seguimiento y evaluacin se requiere, como condicin bsica, que el plan de desarrollo est bien formulado en trminos de coherencia, pertinencia, consistencia y claridad de sus objetivos, estrategias, programas, metas e indicadores, de tal manera, que se puedan constatar los avances alcanzados respecto a la situacin inicial y la situacin futura de la entidad territorial. El plan indicativo, el plan de accin, el plan operativo anual de inversiones, el banco de proyectos y el presupuesto son instrumentos importantes para producir indicadores y generar informacin de monitoreo y seguimiento de la gestin. De hecho, con la informacin reportada por las entidades territoriales a travs del SICEP a la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeacin se reconoce la eficiencia fiscal y administrativa lograda por la entidad territorial. As mismo, se elaboran el ranking anual de desempeo fiscal de los departamentos y municipios labor que se ha venido realizando desde el ao 2000 y el ranking de desempeo integral territorial38.

4.2 A qu instrumentos debo hacerle seguimiento?


Se debe hacer seguimiento fsico y financiero a la ejecucin del proyecto, el cual estar a cargo del Banco del Proyectos con base en la informacin que le dan las unidades ejecutoras de la inversin. Adicionalmente, se debe hacer seguimiento al plan de accin, con el fin de identificar el avance por dependencia en la ejecucin del plan de desarrollo. All se identifican los avances en metas de proceso y metas de producto. Igualmente, se debe evaluar el plan indicativo, para identificar el nivel de cumplimiento del plan de desarrollo. Por otra parte, se debe hacer seguimiento a la inversin mediante la revisin de los informes de ejecucin presupuestal expedidos la Oficina de Presupuesto; ello permite identificar la coherencia de la ejecucin de los recursos con los otros instrumentos de evaluacin.

(38) El ranking mide la eficacia cumplimiento de las metas del plan de desarrollo, la eficiencia en la asignacin y manejo de los recursos, el desempeo administrativo y financiero, y el cumplimiento de los requisitos legales.

4.3 Qu es rendicin de cuentas?


Existen diferentes definiciones de la rendicin de cuentas, una de ellas es la capacidad de asegurar que los funcionarios pblicos respondan por sus acciones, lo que se interpreta como la obligacin legal y tica que tiene un gobernante de
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informar y explicar al gobernado sobre la forma en que ha utilizado los recursos, encomendados a l, en beneficio de las colectividades. Tambin se entiende como el espacio de interlocucin entre el gobernante y la ciudadana, con el fin de generar transparencia y condiciones de confianza entre gobernantes y ciudadanos, y garantizar el ejercicio del control social a la administracin pblica. Rendir cuentas es un dilogo e implica abrir un puente de comunicacin permanente e institucional entre funcionarios y ciudadanos. La rendicin de cuentas tiene por objetivo hacer ms transparente la gestin porque promueve: (1) que los recursos entregados a las administraciones terri toriales se ejecuten de manera eficaz y eficiente, (2) el fortalecimiento del sentido de lo pblico, y (3) el mejoramiento de la credibilidad y la confianza de los ciudadanos en las instituciones del Estado, en aras de avanzar en la consolidacin de la democracia. En un sistema social de alta responsabilidad pblica se impone una rigurosa situacin de peticin y rendicin de cuentas en todos los niveles de gobierno. La responsabilidad de los cargos pblicos implica: (1) la obligacin de gobernantes y funcionarios de informar sobre sus decisiones y justificarlas en pblico, (2) la sancin en caso de que hayan violado sus deberes pblicos, y (3) el reconocimiento cuando realiza una labor exitosa.

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Ca p tulo

5.

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__Preguntas frecuentes
5.1 Es posible introducir modificaciones a los proyectos de ordenanza o acuerdo aprobatorios de los planes de desarrollo territorial?
El artculo 23 de la Ley 152 de 1994 -aplicable a los planes de desarrollo territoriales por expresa disposicin del artculo 36 de la misma Ley- prev que en cualquier momento del trmite legislativo el Gobierno podr introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. De otra parte, el artculo 22 permite al Congreso introducir modificaciones al Plan de Inversiones Pblicas, en cualquier momento del trmite legislativo, siempre que se mantenga el equilibrio financiero, aunque cuando se trata de modificaciones o inclusin de nuevos programas o proyectos de inversin, requiere aprobacin del Gobierno Nacional. En esa medida, el jefe de la administracin local (gobernador o alcalde) tiene la iniciativa privativa para proponer modificaciones a su proyecto de plan de desarro llo y, por su parte, las asambleas y los concejos pueden modificar los proyectos de ordenanza o acuerdo aprobatorios de los planes de desarrollo, siguiendo las reglas y condiciones indicadas en la ley. Sobre este particular aspecto, la Corte Constitucional ha prevenido que las modi ficaciones que se introduzcan al proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo durante su discusin deben respetar el principio de identidad, y garantizar que el proyecto mantenga materia o ncleo temtico a lo largo de los debates que deben cursar conforme a la ley y que los nuevos artculos tengan un vnculo razonable con el tema general del proyecto en curso.39

5.2 Qu pasa si un concejo o una asamblea no aprueba el Plan de Desarrollo?


Conforme con el artculo 40 de la Ley 152 de 1994 Los planes sern sometidos a la consideracin de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo perodo del Gobernador o alcalde para su aprobacin. La Asamblea o Concejo deber decidir sobre los planes dentro del mes siguiente a su presentacin y si transcurre ese lapso sin adoptar decisin alguna, el Gobernador o Alcalde podr adoptarlos mediante decreto. ().

5.3 Un plan de desarrollo se considera vlido sin el concepto del Consejo Territorial de Planeacin?
En primer lugar, es pertinente sealar que, de acuerdo con el artculo 35 de la Ley 152 de 1994, las funciones de los Consejos Territoriales de Planeacin, son las mismas definidas para el Consejo Nacional, en cuanto sean compatibles, sin detrimento de otras que le asignen las respectivas corporaciones administrativas. En esa medida, los Consejos Territoriales de Planeacin, al igual que el Consejo Nacional de Planeacin, tienen como funcin Conceptuar sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por el Gobierno40, una vez las autoridades locales
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(39) Corte Constitucional. Sentencia C-305 de 2004. (40) Ley 152 de 1994, artculo 12.

lo sometan a su consideracin conforme al procedimiento para la elaboracin del Plan que contempla la Ley. De hecho, los numerales 5 y 6 del artculo 39 de la Ley 152 de 1994 citados previamente recogen tal filosofa, al reiterar la labor de anlisis y discusin del plan en el seno de los Consejos Territoriales de Planeacin, a fin de emitir concepto para formular recomendaciones y asegurar la correspondencia del plan con el programa de gobierno del jefe de la administracin local. Ahora, en relacin con el papel de los Consejos Territoriales de Planeacin deben distinguirse dos hiptesis: Una, en la que el Consejo Territorial de Planeacin respectivo no cumple su funcin dentro del mes siguiente al que recibi el proyecto consolidado por parte del alcalde o el gobernador, el requisito se entiende surtido. En este caso, el plan de desarrollo no pierde validez. Pero si el alcalde o gobernador no enva el proyecto del plan para el concepto del Consejo Territorial de Planeacin respectivo, el acto administrativo contendra vicios de procedimiento que podran conllevar a la nulidad del mismo, en caso de eventuales demandas, pues se estara trasgrediendo una norma de naturaleza orgnica -Ley 152 de 1994 -, la cual, dada su naturaleza, tiene una categora superior en relacin con las dems leyes ordinarias y, por consiguiente, condiciona no slo la actuacin administrativa, sino incluso, la expedicin de otras leyes sobre la materia de que tratan41.

5.4 Es posible modificar, una vez aprobado, el plan de desarrollo de una entidad territorial y, en caso afirmativo, cul es la fecha limite?
Teniendo en cuenta que la Constitucin Poltica y la Ley 152 de 1994 no establecen limitacin alguna para modificar los planes de desarrollo, es posible concluir que las entidades territoriales podrn modificarlos en todo momento, siempre que se surta todo el procedimiento llevado a cabo durante su aprobacin y se justifique, en aras del principio de planeacin, las razones por las cuales se hacen necesarias las modificaciones. Sobre el particular la Corte Constitucional ha manifestado que:
La obligatoriedad del Plan para el legislador no significa su carcter irreformable, pues el Congreso no pierde la competencia para introducir los cambios que estime pertinentes mediante una ley que cumpla los requisitos de la inicial, segn la Carta Poltica y la correspondiente Ley Orgnica, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.

Significa lo anterior, que si bien es factible modificar los planes de desarrollo como parte del ejercicio dinmico que implica el proceso de planeacin, en ningn momento est posibilidad debe ser utilizada de manera constante e injustificada para introducir cambios que, por el contrario, evidencien improvisacin en las actuaciones de la administracin.

5.5 Cul es el procedimiento para modificar el plan de desarrollo?


(41) Sobre el particular se puede consultar, entre otras, la Sentencia C-892 de 2002, M.P. Alfredo Beltrn Sierra. [ 66 ]

El procedimiento que se debe adelantar para introducir una modificacin al plan de desarrollo de una entidad territorial, es igual al que se lleva a cabo para su formulacin inicial, discusin y aprobacin.

Es decir, se hace necesario plasmar las respectivas modificaciones en un proyecto de acuerdo o de ordenanza, segn sea el caso, para que ste sea discutido y aprobado por el respectivo concejo o asamblea. Con respecto al papel de los CTP frente al proceso de modificacin de un plan de desarrollo, es importante tener en cuenta el contenido de la sentencia C-524 de 2003 que trata algunos aspectos relacionados con las funciones de los Consejos Territoriales de Planeacin y que destaca que la funcin consultiva del Consejo Nacional de Planeacin y de los Consejos Territoriales de Planeacin no se agota en la fase de discusin del Plan de Desarrollo, sino que se extiende a las etapas subsiguientes en relacin con la modificacin de dichos planes. Por lo mismo, tales consejos deben cumplir nuevamente su labor durante el proceso de modificacin del acuerdo u ordenanza que corresponde al plan de desarrollo. Para tomar la decisin si resulta pertinente emprender el proceso de modificar el plan de desarrollo es necesario analizar si se cuenta con el tiempo suficiente por un lado para tramitar el respectivo acuerdo u ordenanza ante el concejo o la asamblea, segn el caso, y si el tiempo resulta suficiente para ejecutar los diferentes proyectos. Frente a este caso es importante tener en cuenta que el proceso de modificacin se debe surtir en el menor tiempo posible. Si bien el ejercicio de planeacin debe ser entendido como un proceso dinmico el cual es susceptible de ser ajustado ante ciertas circunstancias, tambin es importante tener en cuenta que introducir cambios de manera constante e injustificada pone en evidencia la improvisacin en las actuaciones de la administracin y demuestra debilidad del ejercicio de planeacin.

5.6 Cuando hay elecciones atpicas en una entidad territorial, qu trminos tiene el alcalde o gobernador para presentar el Plan de Desarrollo?
Los llamados perodos atpicos fueron consecuencia de lo dispuesto por el artculo 7 del Acto Legislativo 2 de 2002, que seala lo siguiente:
Todos los alcaldes o gobernadores que inicien sus perodos entre la vigencia del presente acto legislativo y el 31 de diciembre de 2003, ejercern sus funciones por un perodo equivalente a la mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de diciembre del ao 2007. Sus sucesores se elegirn para un perodo que terminar el mismo 31 de diciembre del ao 2007. Todos los gobernadores y alcaldes elegidos con posterioridad al 29 de octubre del ao 2000 y antes de la vigencia del presente acto legislativo, ejercern sus funciones por un perodo de tres aos. Sus sucesores se elegirn para un perodo que termina el 31 de diciembre del ao 2007. En todo caso, el ltimo domingo del mes de octubre del ao 2007, se elegirn alcaldes y gobernadores para todos los municipios, distritos y departamentos del pas, para perodos institucionales de cuatro aos, que se iniciarn el 1 de enero del ao 2008. ()

De acuerdo con lo anterior, a partir del ao 2008 los perodos institucionales iniciarn de manera uniforme para todas las entidades territoriales. Ahora bien, lo que s puede suceder es que se presenten faltas temporales o absolutas de los alcaldes o gobernadores, como lo previenen los artculos 314, inciso segundo y 303, inciso final, respectivamente. En el caso de faltas tempora[ 67 ]

les, como quiera que el reemplazo es nombrado, mas no elegido popularmente, la autoridad desginada no tendr que presentar un nuevo proyecto de plan de desarrollo, sino continuar la ejecucin del que se encuentre en curso. Por el contrario, si se trata de falta absoluta, el nuevo mandatario local tendr que presentar un nuevo proyecto de plan de desarrollo, dado que fue elegido popularmente, que supone un programa de gobierno.

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__Bibliografa
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[ 69 ]

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__Glosario

Asociatividad: Mecanismo eficaz y eficiente, en trminos de prestacin de servicios, en aquellos casos en los que los municipios no cuentan con los recursos presupuestales o con la capacidad suficiente para hacerlo por s mismos. Para suplir estas deficiencias, la Ley 136 de 1994, establece que dos o ms municipios de uno o ms departamentos podrn asociarse para organizar conjuntamente, la prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, as como en el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecucin de obras pblicas. Estrategia: Definicin de medios, acciones y recursos para el logro de los objetivos. Para su formulacin, se consideran las condiciones sociales, institucionales, administrativas, polticas y econmicas, entre otras. Se materializa a travs de programas, subprogramas y proyectos. Gestin: Concepto que rene los insumos o recursos, los bienes y servicios productivos y los procesos que encadenan el proceso de produccin. Gestin pblica: Proceso dinmico, integral, sistemtico y participativo, que articula la planificacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin, control y rendicin de cuentas de las estrategias de desarrollo econmico, social, cultural, tecnolgico, ambiental, poltico e institucional de una Administracin, sobre la base de las metas acordadas de manera democrtica. Gestin financiera: Anlisis de los diferentes instrumentos de planeacin financiera, de modo que se garantice (1) la suficiencia de los recursos para financiar el funcionamiento, (2) que los gastos de funcionamiento no superen los ingresos corrientes de libre destinacin, y (3) la realizacin de un buen recaudo de los recursos propios, altos niveles de inversin y un manejo adecuado del crdito. Grupos temticos: Conjunto de responsables de las dependencias que integran la formulacin del plan de desarrollo, los cuales trabajan articuladamente para solucionar, o bien aprovechar de manera integral los problemas y/o potenciales del municipio. ICV: ndice de Calidad de Vida IDH: (ndice de Desarrollo Humano) medicin elaborada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se basa en un ndice estadstico compuesto por tres parmetros: (1) una vida larga y saludable medido segn la esperanza de vida al nacer; (2) la educacin, medida por la tasa de alfabetizacin de adultos y la tasa bruta de combinada de matriculacin en educacin primaria, secundaria y terciaria; (3) un nivel de vida digno, medido por el PIB per cpita.
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MFMP: (Marco Fiscal de Mediano Plazo) instrumento de referencia con pers pectiva de diez aos para la toma de decisiones fiscales en la elaboracin de los presupuestos anuales; la Ley 819 de 2003, con el objetivo de promover la responsabilidad en las finanzas territoriales, estableci el MFMP el cual retoma el Plan Financiero establecido en el Estatuto Orgnico de Presupuesto, como base para iniciar el proceso de presupuestacin y garantizar la sostenibilidad financiera de la entidad territorial en el mediano plazo. Metas de Resultado: Responden directamente a la cuantificacin del objetivo especfico o sectorial. En su planteamiento se requiere conocer la situacin inicial o actual para poder evaluar el cambio o modificacin lograda. Por ejemplo: la meta para el sector educacin es reducir, durante los tres prximos aos, en el 20% el nivel de desercin escolar registrado actualmente en el rea rural del municipio. Metas de Producto: Responden directamente a la cuantificacin de los objetivos programticos, los cuales se logran a travs de subprogramas. Se deber definir desde el principio una lnea de base clara con el propsito de monitorear su cumplimiento. Por ejemplo, la construccin de 10 aulas educativas, la capaci tacin en mecanismos de riego al 20% de los agricultores del municipio. NBI: Necesidades Bsicas Insatisfechas Objetivos estratgicos: Propsitos orientados a solucionar los grandes problemas del desarrollo de la entidad territorial y responden a la pregunta: qu hacer para lograr el objetivo general? Estos objetivos estn asociados a las grandes dimensiones estratgicas del Plan. Objetivos especficos o sectoriales: Definen para cada sector o componente temtico; en otras palabras, son los propsitos que permiten al sector contribuir efectivamente al logro del respectivo objetivo estratgico. Plan de Accin: Instrumento de programacin anual de las metas del plan de desarro llo que permite a cada dependencia de la Administracin, orientar su quehacer para cumplir con los compromisos establecidos en el plan de desarrollo. A la vez, es el ins trumento sobre el cual se realiza la actividad de seguimiento y la autoevaluacin. Plan de Inversiones: Instrumento gua de gestin que permite articular la Planea cin con la Presupuestacin por ser la parte especfica del plan de desarrollo, en la cual la administracin territorial precisa para el perodo de gobierno y en particular para cada una de las vigencias, la asignacin presupuestal requerida para la ejecucin los programas que va a desarrollar, en ellas se identifican las fuentes de financiacin posibles y los responsables de su ejecucin, con el fin de darle viabilidad financiera a los compromisos del plan. POT: (Plan de Ordenamiento Territorial) instrumento tcnico y normativo de planeacin y gestin de largo plazo; es el conjunto de acciones y polticas, administrativas y de planeacin fsica, que orientarn el desarrollo del territorio municipal por los prximos aos y que regularn el uso, ocupacin y transformacin del espacio fsico urbano y rural. Un POT es, en esencia, el pacto social de una poblacin con su territorio. El alcalde municipal tiene, como obligacin principal, mejorar la calidad de vida de sus habitantes; para ello tiene tres herramientas: el Plan de Ordenamiento Territorial, el Plan de Desarrollo Municipal y el presupuesto42.

(42) Gua Metodolgica 1. Informacin prctica para la formulacin de Planes de Ordenamiento Territorial. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. [ 72 ]

Plan Financiero: Uno de los elementos fundamentales del Marco Fiscal, y es concebido como un instrumento de planificacin y gestin financiera del sector pblico; en l se determinan los recursos para inversin, los cuales permiten priorizar la inversin pblica, acorde con el plan de desarrollo, enfatizando en el gasto social. Planificacin: Proceso continuo que busca aprovechar las oportunidades, reducir o mitigar las amenazas, potenciar las fortalezas, transformar las debilidades, dar soluciones a problemas y atender las necesidades, a travs de estrategias que apunten, de manera eficiente, al cumplimiento de metas y objetivos. Plan Indicativo: Instrumento que permite resumir y organizar por anuali dades los compromisos asumidos por los gobernantes en los respectivos planes de desarrollo. En ste se precisan los resultados y productos que con la ejecucin del Plan se espera alcanzar en cada vigencia y al terminar el perodo de gobierno. POAI: (Plan Operativo Anual de Inversiones): instrumento de gestin que permite integrar el presupuesto anual con las prioridades definidas en el plan de desarro llo, el plan indicativo y los planes de accin; es decir, asegura la articulacin y correspondencia tanto en la parte de programacin como en la de ejecucin. PPI: (Plan Plurianual de Inversiones) instrumento que permite articular la parte estratgica del plan de desarrollo con los recursos de inversin que se ejecutarn en el perodo de gobierno, en el cual se especifican cada una de las vigencias, y se identifican las posibles fuentes de financiacin y los responsables de su ejecucin. Programa: Unidad lgica de acciones, dirigidas al logro de los propsitos estable cidos en los objetivos especficos o sectoriales. Proyecto: Conjunto de actividades por realizar en un tiempo determinado, con una combinacin de recursos humanos, fsicos, financieros y con costos definidos orientados a producir un cambio en la entidad territorial. Rendicin de Cuentas: Capacidad de asegurar que los funcionarios pblicos res pondan por sus acciones, lo que se interpreta como la obligacin legal y tica que tiene un gobernante de informar y explicar al gobernado sobre la forma como ha utilizado en beneficio de las colectividades los recursos que se le han encomendado. Sociedad Civil: Comprende a las distintas organizaciones y asociaciones creadas con el propsito de promover la participacin de los ciudadanos en asuntos de inters pblico. Subprogramas: Un subprograma es una unidad lgica de acciones, dirigidas al logro de los programas. Es decir, dependiendo del alcance de los programas, se generan uno o ms subprogramas, que se despliegan en proyectos. SSEPI: (Sistema de Seguimiento y Evaluacin de Proyectos de Inversin Pblica) facilita a los funcionarios de los bancos de programas y proyectos tanto de las secre taras de Planeacin en los departamentos, municipios y distritos como de las secretaras sectoriales, las labores relacionadas con la programacin y la gestin de la inversin en las entidades territoriales. Dichos usuarios se benefician no slo del apoyo que el sistema presta en la agilizacin de sus labores, sino de lo que ste produce como insumo para la toma de decisiones.
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__Anexos
1.
1.1

Metodologas
rbol de problemas43

El rbol de problemas es una tcnica metodolgica que permite describir un problema y al mismo tiempo conocer y comprender la relacin entre sus causas y efectos. Para la construccin del rbol de problemas se debe proceder a realizar los siguientes pasos: 1. Definir claramente el problema central El problema central se debe formular de modo que sea lo suficientemente concreto para facilitar la bsqueda de soluciones, pero tambin lo suficientemente amplio que permita identificar causas y efectos, y contar con varias alternativas de solucin, en lugar de una solucin nica. Uno de los errores ms comunes en la especificacin del problema consiste en expresarlo como la negacin o falta de algo. En vez de ello, el problema debe plantearse de tal forma que permita encontrar diferentes posibilidades de solucin. Ejemplos MAL formulados No existe un generador local de energa elctrica. Falta de programas de educacin inicial. Ejemplos CORRECTAMENTE formulados Limitada provisin de energa elctrica durante el da. Bajo rendimiento de nios y nias en los primeros aos de educacin primaria. Es importante que durante la definicin de la problemtica se identifique la poblacin afectada por el problema, en lo posible, de acuerdo con el ciclo de vida. 2. Identificar las variables asociadas al problema central Una vez se haya definido el problema central, se deben plantear las posibles variables que explican el problema central. Para realizar este ejercicio, se recomienda organizar una lluvia de ideas con los actores afectados por el problema y expertos conocedores de la situacin. 3. Determinar las causas y efectos del problema central Con el conjunto de variables identificadas en el numeral anterior, se realiza un anlisis para determinar las causas y efectos en torno al problema central. 4. Identificar el indicador que refleja el estado de las variables asociadas a las causas y efectos Una vez definidas las causas y efectos se identifican los respectivos descriptores (indicadores), cuyos valores debern ser acordes con la situacin planteada.

(43) Gua Metodolgica para la preparacin y evaluacin de proyectos (ILPES). [ 74 ]

5. Esquematizar las relaciones causa y efecto en forma de rbol problemas Con base en la identificacin del problema central, las causas y efectos, y los indicadores correspondientes, se procede a esquematizar el rbol de problemas de la siguiente forma: Esquema 1. Estructura de rbol de problemas

Fuente: Grfico tomado del Curso virtual Banco de Proyectos DNP-SENA

6. Definir proyectos Los proyectos y acciones que se financien con el presupuesto de la Administracin deben propender por solucionar las causas que originan los problemas identificados. 1.2 Matriz Importancia y Gobernalidad (IGO)44 Esta matriz permite priorizar de manera sencilla las variables o acciones claves dentro de la lista de acciones propuestas en la lluvia de ideas relacionadas a un evento. Para seleccionarlas, se debe analizar cada accin de acuerdo con dos criterios: a. Importancia b. Gobernabilidad Con el primero se verifica la pertinencia de las acciones y con el segundo se cons tata el control o dominio que la organizacin tiene sobre cada una. Los detalles para realizar una matriz IGO se detallan a continuacin: 1. Ubicarse en un evento de una organizacin, territorio o sector productivo en la cual se pueda atacar dos tipos de problemas:
(44) Mojica Francisco Jos, (2005). La construccin del futuro. Concepto y modelo de prospectiva estratgica, territorial y tecnolgica.

Identificar acciones tendientes a lograr metas establecidas dentro de un plan estratgico. Identificar variables estratgicas dentro de los diferentes contextos que se pueden presentar en el estudio.
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2. Clasificar la importancia de las acciones dentro de la lista de acciones propuestas en la lluvia de ideas y asignarles un nmero arbitrario de puntos que deben distribuir entre las diferentes acciones, teniendo en cuenta que se debe precisar un mayor nmero de puntos a las que consideren ms pertinentes con la respectiva meta u objetivo; este ejercicio puede ser desarrollado entre uno o varios grupos de expertos. Clasificacin de la importancia de las acciones
Acciones obtenidas en la lluvia de ideas Accin 1 Accin 2 Accin 3 Accin 4 Accin 5 Accin 6 Accin 7 Accin 8 Nmero de puntos que deben ser distribuidos entre las acciones anteriores Ejemplo de distribucin de puntos 8 1 6 4 7 1 1 2 30

3. Clasificar la gobernabilidad estimando el control que tienen los actores sociales implicados sobre cada una de las acciones; sta se realiza teniendo en cuenta criterios de control sobre las acciones los cuales son:
Tipo Fuerte Moderado Dbil Nulo Abreviatura F M D N Puntos 5 3 1 0

Calificacin de la importancia de gobernabilidad


Acciones obtenidas en la lluvia de ideas Accin 1 Accin 2 Accin 3 Accin 4 Accin 5 Accin 6 Accin 7 Accin 8
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Resultados F D F F D D D M

Valores 5 1 5 5 1 1 1 3

4. Graficar los valores de Importancia y Gobernabilidad para cada accin o varia ble en el Plano Cartesiano, donde los valores de Gobernabilidad corresponde al eje X y los de Importancia al eje Y. 5. Dividir el plano cartesiano en 4 partes utilizando los valores de la mediana tanto de Importancia como de Gobernabilidad. Valor de la mediana de Importancia: 3 Valor de la mediana de Gobernabilidad: 2 6. Escoger las variables claves de acuerdo con el resultado de la grfica; las varia bles clave son, en primer lugar, las que se encuentran en la zona superior derecha inmediatas y, en segundo lugar, los retos. (Ver grfico)

2. Instructivo para la formulacin del plan de desarrollo


Paso 2: Formulacin de la parte estratgica
Actividades Revisin y anlisis Informacin de contexto. Responsables Equipo de formulacin del plan y secretaras. Insumos Cronograma Consulta Nivel superior de Gobierno, secretara de Planeacin, secretaras sectoriales. Metodologa Consultas pginas Web, reuniones, entrevistas, revisin informes elaborados por la Administracin anterior. Consultas pginas Web, reuniones, entre vistas. Elaboracin del diagnstico Ver cuadro Enero insumos

Identificacin de competencias.

Equipo de formulacin del plan y secretaras.

Normativa vigente Enero (Leyes (Ley 715 de 2001, leyes sectoriales), acuerdos u ordenanzas). Enero

Nivel superior de Gobierno y sectores.

Anlisis de la situa Secretara de Ha Marco Fiscal de cin financiera y cienda o la entidad Mediano Plazo. presupuestal. que haga sus veces.

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Actividades Responsables Anlisis de la situa Equipo de formucin institucional. lacin del Plan.

Identificacin de compromisos adquiridos en el Programa de Gobierno. Descripcin y explicacin de la situacin actual.

Equipo de formulacin del Plan.

Insumos Cronograma Organigrama, Enero planta de personal, contratistas, ma nual de procesos y procedimientos, mapas de riesgo, informes de control interno. Programa de Enero Gobierno.

Consulta Dependencias

Metodologa

Gobernante

Equipo de formulacin del Plan y secretaras.

ICV, NBI, IDH, Febrero ranking e indicadores de desempeo integral y fiscal, entre otros. Informacin territorial (ver insumos)

DANE, DNP, Secre- Consultas pginas taras de PlaneWeb, reuniones, acin, etc. entrevistas, revisin informes elaborados por la Administracin anterior, talleres, encuestas de opinin, Matriz FODA, rbol de problemas, matriz de relaciones, IGO, Mapeo de actores. Sectores, experDELPHI, proyecciotos, sociedad civil. nes, prospectiva, escenarios, conjeturas, visualizacin Pronsticos.

Elaboracin de hiptesis sobre el comportamiento de los factores y actores clave que determinan el curso de accin de la entidad territorial y de las posibles rupturas que se pueden generar. Elaboracin y eleccin de escenarios.

Equipo de formulacin del Plan, Consejo de Gobierno.

Construccin de la visin Visin, POT, Febrero visiones anterio res, sntesis de diagnstico.

Equipo de formulacin del Plan, Consejo de Gobierno.

Hiptesis

Febrero

Sectores, experDELPHI, talleres. tos, sociedad civil.

Definicin de los valores y la razn de ser de la entidad territorial.

Construccin de la misin Recursos humanos Programa de Febrero y equipo del Plan. Gobierno, misiones anteriores, competencias, visin.

Alcalde o goberVisualizacin nador, Consejo de Gobierno.

Definicin del planteamiento programtico Definicin del Equipo de formu- Trabajo realizado Febrero Alcalde o goberplanteamiento pro- lacin del Plan. con las dependennador, Consejo de gramtico. cias. Gobierno. Formulacin de objetivos Diagnstico, visin, Febrero misin.

Formulacin de objetivo general.

Equipo de formulacin del Plan.

Alcalde o goberrbol de objetivos nador, Consejo de Gobierno.

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Actividades Formulacin de objetivos estratgicos. Formulacin de objetivos especficos o sectoriales. Formulacin de objetivos programticos.

Responsables Equipo de formulacin del Plan. Equipo de formulacin del Plan. Equipo de formulacin del Plan.

Insumos Cronograma Objetivo general y Febrero trabajo con dependencias. Objetivos estratgicos y trabajo con dependencias. Objetivos sectoriales y trabajo con dependencias. Febrero

Consulta Alcalde o gobernador, Consejo de Gobierno. Sectores

Metodologa rbol de objetivos

rbol de objetivos

Febrero

Sectores

rbol de objetivos

Definicin de Programas.

Definicin de programas, subprogramas y proyectos Equipo de Diagnstico, visin, Febrero Consejo de formulacin del misin, objetivo Gobierno Plan, sectores. general, objetivos especficos. Equipo de formulacin del Plan, Sectores. Sectores Programas, objetivos programticos. Subprogramas, Banco de Proyectos. Febrero

Matriz de marco lgico

Definicin de Subprogramas. Definicin de Proyectos.

Matriz de marco lgico Matriz de marco lgico, meto dologa general ajustada de formulacin de proyectos.

Definicin de costos.

Sectores

Definicin de costos Proyectos Febrero registrados en el Banco de Proyectos, precios del mercado. Definicin de metas e indicadores Objetivos Febrero especficos, programas, metas de producto. Objetivos Febrero programticos, subprogramas, costos de proyectos, recursos disponibles (financieros, humano, tecnolgico, etc.). Metas, recursos, Febrero costos, competencias. Sectores

Definicin de metas e indicadores de resultado.

Equipo de formulacin del Plan.

Definicin de metas e indicadores de producto.

Equipo de formulacin del Plan.

Sectores

Costeo de metas

Definicin de estrategias.

Sectores

Secretara de Hacienda, Secretara de Planeacin, equipo de formulacin del Plan.


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Paso 3: Elaboracin Plan de Inversiones


Actividades Responsables Elaboracin del Plan de Secretaras de inversiones. Hacienda y Planeacin, o las entidades que hagan sus veces. Insumos Cronograma Proyeccin de los recursos Enero financieros disponibles para su ejecucin y armonizacin con los planes de gasto pblico; asignaciones de recursos a Secretaras sectoriales programas y subprogramas (objetivos metas y proyectos prioritarios de inversin). Consulta Equipo de formulacin del plan, alcalde o gobernador, Consejo de Gobierno.

Paso 4: Elaboracin de la propuesta de seguimiento


Actividades Definir metodologa y cronograma de evaluacin del Plan. Responsables Secretara de Planeacin. Insumos Cronograma Metodologa de medicin y Febrero anlisis del desempeo territorial (DNP), ejercicios de auto evaluacin y rendicin de cuentas. Consulta Secretara de Planeacin, equipo de formulacin del plan y Alcalde/Gobernador, Consejo de Gobierno.

3. Competencias sectoriales
Sector Educacin Departamentos Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, bsica, media en sus distintas modalidades, en los municipios no certificados, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad. Mantener la cobertura actual y propender a su ampliacin. Ejercer la inspeccin, vigilancia y supervisin de la educacin en su jurisdiccin, en ejercicio de la delegacin que para tal fin realice el Presidente de la Repblica. Organizar la prestacin y administracin del servicio educativo en su jurisdiccin (Ley 715 de 2001). Distritos y municipios Distritos y municipios certificados Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, bsica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad. Mantener la actual cobertura y propender a su ampliacin. Ejercer la inspeccin, vigilancia y supervisin de la educacin en su jurisdiccin Municipios no certificados Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad. (Ley 715 de 2001)1.

Salud

Dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema Sistema General de Seguridad Social en Salud en General de Seguridad Social en Salud en sus su territorio: competencias: - Prestar los servicios de salud a la poblacin pobre - Afiliar a la poblacin pobre al rgimen subsidiado. no cubierta con subsidios a la demanda. - Formular y ejecutar el Plan Nacional de Salud - Implementar la poltica de salud pblica Pblica ajustado al perfil epidemiolgico del formulada por la Gobierno nacional, en lo que municipio. corresponda a su competencia y segn las - Vigilar la calidad del agua (Decreto 475 de 1998). condiciones epidemiolgicas del departamento. - Efectuar vigilancia y control sanitario de la - Realizar vigilancia y control sanitario de la distribucin y comercializacin de alimentos y de distribucin y comercializacin de alimentos y de establecimientos gastronmicos, as como, el establecimientos gastronmicos, as como, del transporte asociado de estas actividades a los transporte asociado a las actividades. (Ley 1122 distritos y a los municipios de categoras 1, 2, 3 y de 2007, artculo 34). especiales (Ley 1122 de 2007, artculo 34).

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Sector Bienestar

Departamentos Distritos y municipios El gobernador debe realizar el diagnstico de la El alcalde dentro de los primeros cuatro (4) meses situacin de la niez y la adolescencia en el de su mandato, realizar el diagnstico de la departamento, con el fin de establecer las situa cin de la niez y la adolescencia en su problemticas prioritarias que debern atender en municipio, con el fin de establecer los problemas su plan de desarrollo, as como determinar las prioritarios que debern atender en su plan de estrategias a corto, mediano y largo plazo que se desarrollo, as como determinar las estrategias a implementarn para ello corto, mediano y largo plazo que se implementa Incluir en el plan de desarrollo, segn lo establece rn para ello. la Ley 1098 de 2006, la temtica de infancia y Incluir en el plan de desarrollo, segn lo establece adolescencia. la Ley 1098 de 2006, la temtica de infancia y El gobernador es el responsable del diseo, la adolescencia, y formular los planes, programas y ejecucin y la evaluacin de las polticas pblicas proyectos necesarios para su implementacin. de infancia y adolescencia de su departamento2. Disear acciones de poltica social dirigidas a proteger a grupos de poblacin vulnerable, como por ejemplo, la poblacin en condicin de desplazamiento. Garantizar el servicio de alimentacin al escolar para los estudiantes de su jurisdiccin, segn lo establece la Ley 715 de 2001. Crear las Comisaras de Familia Conformar y/o fortalecer los consejos municipales de poltica social. Conservar y recuperar del patrimonio cultural tangible e intangible. Coordinar acciones entre los municipios orientadas a desarrollar programas y actividades que permitan fomentar las artes en todas sus expresiones y dems manifestaciones simblicas expresivas. Fomentar espacios e infraestructura cultural. Fomentar el acceso, la innovacin, la creacin y la produccin artstica y cultural en el municipio. Apoyar y fortalecer los procesos de informacin, investigacin, comunicacin y formacin junto con las expresiones multiculturales del municipio. Apoyar la construccin, dotacin, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural del municipio y su apropiacin creativa por parte de las comunidades; proteger el patrimonio cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporacin al crecimiento econmico y a los procesos de construccin ciudadana. Apoyar el desarrollo de las redes de informacin cultural y bienes, servicios e instituciones culturales museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas, etc., as como otras iniciativas de organizacin del sector cultural. Formular, orientar y ejecutar los planes, progra mas, proyectos y eventos municipales teniendo como referencia el Plan Decenal de Cultura.

Cultura

Recreacin, deporte y aprovechamiento del tiempo libre

Prestar asistencia tcnica, financiera y administra- Fomentar la prctica del deporte, la recreacin y tiva a los municipios. el aprovechamiento del tiempo libre. Coordinar acciones entre los municipios orienta- Construir, administrar, mantener y adecuar los das a desarrollar programas y actividades que respectivos escenarios deportivos. permitan fomentar la prctica del deporte, la recreacin y el aprovechamiento del tiempo libre en el territorio departamental. Ejercer funciones administrativas, de coordi Garantizar la provisin de los servicios de nacin, de complementariedad de la accin acueducto, alcantarillado y aseo. municipal, de intermediacin entre la Nacin y los Asegurar que se presten a sus habitantes, de municipios. manera eficiente, los servicios domiciliarios de Prestar asistencia administrativa, tcnica y acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica y financiera a los municipios para que stos telefona pblica bsica conmutada, por empresas aseguren la prestacin de los servicios domicilia de servicios pblicos de carcter oficial, privado o rios en sus territorios. mixto, o directamente por la administracin central del respectivo municipio en los casos previstos por la ley.
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Servicio de agua potable y saneamiento bsico

Sector Otros servicios pblicos domiciliarios

Departamentos Distritos y municipios Ejercer funciones administrativas, de coordi Asegurar que se presten a sus habitantes, de nacin, de complementariedad de la accin manera eficiente, los servicios domiciliarios de municipal, de intermediacin entre la nacin y los acue ducto, alcantarillado y aseo, energa elctrica municipios. y telefona pblica bsica conmutada, por Prestar asistencia administrativa, tcnica y empresas de servicios pblicos de carcter oficial, financiera a los municipios para que stos privado o mixto, o directamente por la adminisaseguren la prestacin de los servicios domicilia tracin central del respectivo municipio en los rios en sus territorios. casos previstos por la ley. Asegurar la prestacin del servicio de energa elctrica. Brindar asistencia tcnica y coordinacin de los municipios. Apoyar el fortalecimiento de las empresas para asegurar su suficiencia financiera. Los municipios y los distritos debern formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio contemplados en la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo y la Ley 388 de 1997, reglamentar de manera especfica los usos del suelo en las reas urbanas, de expansin y rurales de acuerdo con las leyes. Optimizar los usos de las tierras disponibles y coor dinar los planes sectoriales, en armona con las polticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Colaborar con las autoridades competentes en la ejecucin de las tareas necesarias para la conservacin del medio ambiente y disponer lo que requiera la adecuada preservacin de los recursos naturales. Ejecutar programas y polticas para el manteni miento del medio ambiente. Ejercer control y vigilancia ambiental con la colaboracin de las corporaciones autnomas regionales. Tomar medidas necesarias para control, preservacin y defensa del medio ambiente. Ejecutar programas y polticas para mantener el ambiente sano. Coordinar y dirigir las actividades de control y vigilancia ambientales. Ejecutar proyectos de descontaminacin de corrien tes o depsitos de agua. Aplicar la estrategia de entornos saludables y manejo del agua en coordinacin con otros sectores. Programas de disposicin, eliminacin y reciclaje de residuos lquidos y slidos y de control de contaminacin del aire. Proyectos de irrigacin, drenaje, recuperacin de tierras y defensa contra las inundaciones. Manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas. Proyectos de uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Proyectos productivos sostenibles enmarcados en la produccin ms limpia y los mercados verdes.

Ordenamiento territorial

Medio ambiente

Prevencin y atencin de desastres

Como parte del Sistema Nacional para la Los municipios hacen parte del Sistema Nacional Prevencin y Atencin de Desastres los departade Prevencin y Atencin de Desastres, y les mentos deben incorporar en sus planes de corresponde incorporar en sus planes de desarrollo las disposiciones y recomendaciones desarrollo las disposiciones y recomendaciones especficas contenidas en el Plan Nacional para la especficas contenidas en el Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres. Prevencin y Atencin de Desastres. Ejercer la direccin, coordinacin y control de Involucrar el componente de prevencin de desastodas las actividades administrativas y operativas tres y, especialmente, las disposiciones relacionaque sean indispensables para atender situaciones das con el ordenamiento urbano, las zonas de de desastre cuando estas sean calificadas como riesgo y los asentamientos humanos, as como las de carcter regional. apropiaciones en los presupuestos anuales que sean indispensables para el efecto.

[ 82 ]

Sector

Infraestructura de transporte

Trnsito

Departamentos Distritos y municipios Contribuir a coordinar y articular el desarrollo de Ejercer la direccin, coordinacin y control de las polticas nacionales entre las diferentes todas las actividades administrativas y operativas entidades del orden nacional en su territorio y que sean indispensables para atender una promover ante el Gobierno nacional la gestin de situacin de desastre declarada como local. proyectos de iniciativa o inters municipal de impacto regional o subregional. Adelantar la construccin y la conservacin de Construir y conservar la infraestructura municipal todos los componentes de la infraestructura de de transporte, las vas urbanas, suburbanas, transporte que les corresponda. veredales y las que sean propiedad del municipio, Planear e identificar prioridades de infraestructura las instalaciones portuarias, fluviales y martimas, de transporte en su jurisdiccin y desarrollar los aeropuertos y los terminales de transporte alternativas viables. terres tre, en la medida en que sean de su propiedad o cuando stos le sean transferidos directa o indirectamente. Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en su jurisdiccin y desarrollar alternativas viables. Los departamentos de ms de cincuenta mil Los municipios de ms de cincuenta mil habitantes, habitantes, con poblacin urbana con ms del 80%, con poblacin urbana con ms del 80%, conforme al conforme al censo aprobado, podrn organizar su censo aprobado, podrn organizar su polica de polica de trnsito, siempre que lo requieran para el trnsito, siempre que lo requieran para el normal trnsito normal de sus vehculos (Ley 105 de 1993). trnsito de sus vehculos (Ley 105 de 1993). Brindar asistencia tcnica, administrativa y financiera a los municipios. Podrn concurrir a la financiacin de programas de vivienda de inters social. Promover programas y proyectos de vivienda de inters social, otorgando subsidios. Construir, ampliar y mantener la infraestructura del edificio de la alcalda, las plazas pblicas, el cementerio, el matadero municipal, la plaza de mercado y los dems bienes de uso pblico, cuando sean de su propiedad. Crear el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, como instancia de concertacin entre las autoridades locales y las entidades pblicas en materia de desarrollo rural. Elaborar un plan general para prestar asistencia tcnica directa rural. Corresponde a los distritos y municipios cate goras 1, 2, 3 y especial realizar la vigilancia y control sanitario de la distribucin y comercia lizacin de alimentos y de los establecimientos gastronmicos, as como del transporte asociado a dichas actividades. Promover, participar y/o financiar proyectos de desarrollo del rea rural que tengan impacto regional y/o que conserven la soberana alimentaria garantizando la seguridad alimentaria. Prestar el servicio de asistencia tcnica agrope cuaria. Promover alianzas de pequeos y medianos productores hacia proyectos con potencialidad exportadora. Promover asociaciones y concertar alianzas estratgicas para apoyar el desarrollo empresarial e industrial. Promover la capacitacin, apropiacin tecnolgica avanzada y asesora empresarial. Promover el empleo y la proteccin a los desempleados.

Vivienda

Equipamiento municipal

Desarrollo rural

Crear el Comit Departamental de Desarrollo Rural y Reforma Agraria como instancia de concerta cin y coordinacin de las acciones y el uso de los recursos en los planes, programas y proyectos de desarrollo rural. Coordinar con los municipios y los entes nacionales la prestacin de la asistencia tcnica rural. Realizar la vigilancia y control sanitario de la distri bucin y comercializacin de alimentacin y de los establecimientos gastronmicos, as como del transporte asociado a dichas actividades, a excepcin del departamento de San Andrs, Providencia y Santa Catalina por tener rgimen especial.

Empleo y desarrollo econmico

Promover el empleo y la proteccin de los desempleados.

Turismo

Elaborar y ejecutar el plan sectorial de desarrollo turstico.

[ 83 ]

Sector Justicia, seguridad y convivencia ciudadana

Departamentos Generar condiciones de seguridad ciudadana. Elaborar plan de convivencia y seguridad. Elaborar el plan de accin en DD. HH. y DIH. Atender de manera oportuna e integral a la poblacin desplazada. Atender de manera oportuna integral a la poblacin vctima de la violencia. Atender de manera integral a las vctimas de minas antipersona y/o otros artefactos explosivos. Apoyar el proceso de desmovilizacin de los grupos al margen de la ley y su reintegracin social y econmica. Elaborar un plan para la atencin de las comunidades de mayor riesgo y vulnerabilidad. En cumplimiento de la sentencia T-025 Desplazados, en el plan de gobierno se deber incorporar el tema de apoyo a la poblacin desplazada con enfoque diferencial, con una poltica e instrumentos claros, que permitan identificar fallas y debilidades estructurales. En cumplimiento de la Ley 387 de 1997, se debe contemplar la elaboracin de planes integrales nicos de atencin a la poblacin desplazada. Mantener el orden en el departamento. Regular lo relativo a la polica local.

Distritos y municipios Podrn apoyar las crceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones. Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pblica en su jurisdiccin. Preservar y mantener el orden pblico en su jurisdiccin, atendiendo las polticas que establezca el Presidente de la Repblica. Financiar las inspecciones de polica. Generar condiciones de seguridad ciudadana. Elaborar plan de convivencia y seguridad 3. Elaborar el plan de accin en DD. HH. y DIH. Atender de manera oportuna e integral a la poblacin desplazada. Atender de manera oportuna integral a la poblacin vctima de la violencia. Atender de manera integral a las vctimas de minas antipersona y/o otros artefactos explosivos. Apoyar el proceso de desmovilizacin de los grupos al margen de la ley y su reintegracin social y econmica. Elaborar un plan para la atencin de las comunidades de mayor riesgo y vulnerabilidad. En cumplimiento de la sentencia T-025 Desplazados, en el plan de gobierno se deber incorporar el tema de apoyo a la poblacin desplazada con enfoque diferencial, con una poltica e instrumentos claros, que permitan identificar fallas y debilidades estructurales. En cumplimiento de la Ley 387 de 1997, se debe contemplar la elaboracin de Planes Integrales nicos de Atencin a la poblacin Desplazada. Coordinar y cofinanciar la implementacin del Sistema de Responsabilidad Penal de Adolescentes. Promover mecanismos de participacin comunitaria y control social, para lo cual podr convocar, reunir y capacitar a la comunidad. Realizar procesos integrales de evaluacin institucional y capacitacin, que le permitan a la administracin local mejorar su gestin y adecuar su estructura administrativa, para el desarrollo eficiente de sus competencias, dentro de sus lmites financieros. Adelantar las actividades relacionadas con la reorganizacin de la administracin local con el fin de optimizar su capacidad para la atencin de sus competencias constitucionales y legales.

Participacin comunitaria Fortalecimiento institucional

Notas en el cuadro anterior:

(1) Para revisar los decretos reglamentarios y sentencias pueden visitar la pgina web: www.dnp.gov.co/desarrollo territorial/gestin pblica territorial. (2) Decreto 1137 de 1999 y Directiva 07 de 2004 Procuradura General de la Nacin. (3) Un plan integral de convivencia y seguridad ciudadana, es un documento elaborado de manera conjunta por las autoridades territoriales y las agencias de seguridad, justicia, defensa e inteligencia que laboran en una jurisdiccin especifica (departamento y/o municipio), que garantiza atender, a partir de una serie de estrategias, programas y acciones especificas de manera integral, los problemas y los hechos que generan violencia, coadyuvando a afianzar relaciones sociales de respeto a la vida y de proteccin a los derechos humanos y colectivos de la sociedad. Los planes integrales de convivencia y seguridad ciudadana, deben contemplar el diseo y ejecucin de acciones preventivas, disuasivas y coer citivas entre autoridades territoriales, de polica y la ciudadana en general (Programa Departamentos y Municipios Seguros. Gua para elaborar Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Serie: Documentos Departamentos y Municipios Seguros. Documento 4, diciembre de 2006. Bogot). En el marco de este programa, la Polica y el Ministerio del Interior y de Justicia, tienen programado trabajar con los candidatos a gobernaciones y alcaldas para que desarrollen estos programas y entiendan la importancia de desarrollar un trabajo preventivo en la materia.

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4. Insumos para la formulacin del Plan de Desarrollo


4.1 Visin Colombia II Centenario: 2019 Desde agosto de 2004, por encargo del seor Presidente de la Repblica, el DNP coordina el proyecto denominado Visin Colombia II Centenario: 201945, el cual se concibi como un proceso de concertacin de metas y polticas dentro del Gobierno, para formular una propuesta sobre el pas que queremos para el ao 2019, que sirva de punto de partida para construir una propuesta de Estado. Esa propuesta debe ser un insumo clave para las entidades territoriales, no slo en la construccin de su propia visin sino tambin como marco de referencia para formular los planes de desarrollo, constituyndose en una contribucin desde lo territorial a la construccin de la Visin de Pas. Este documento propone una perspectiva integral del pas a mediano y largo plazo en materia econmica, poltica y social, a travs de cuatro grandes objetivos y un conjunto de estrategias con metas y acciones especficas. Cada estrategia incluye, a su vez, una estimacin del plan de inversiones requerido, con el fin de darle mayor solidez a la Visin. (Ver esquema). Esquema Visin Colombia II Centenario: 2019

(45) A partir de esa fecha, ha tenido lugar un proceso de discusin amplio y participativo a lo largo y ancho del territorio nacional orientado a lograr acuerdos mnimos para construir una visin compartida de pas con miras al ao 2019.

Fuente: Elaboracin propia con base en DNP-Visin 2019. [ 85 ]

Dado que la Visin Colombia II Centenario: 2019 es un ejercicio a escala nacional, no todas las estrategias y metas propuestas pueden formularse para los niveles local o regional. A continuacin se incluyen, para cada objetivo, las que seran relevantes para las entidades territoriales a la hora de formular sus planes de desarrollo lo mismo que sus visiones de mediano y largo plazo. Primer objetivo: Una economa que garantice mayor nivel de bienestar. Caben en este objetivo todas las estrategias orientadas a mejorar la productividad y competitividad tanto regional como local entre las cuales se destacan: infraes tructura, desarrollo empresarial, desarrollo rural y agrcola, medio ambiente y ciencia y tecnologa. La visin y metas que se formulen en relacin con este objetivo deben tener en cuenta el ejercicio realizado con la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad. La priorizacin de sectores productivos debe ir en lnea con los planes productivos de los departamentos y con los potenciales del municipio. Segundo objetivo: Una sociedad ms igualitaria y solidaria. Entre las metas ms importantes en esta materia estn relacionadas con la estrategia Cerrar las brechas sociales y regionales como: reducir la tasa de crecimiento poblacional; lograr la cobertura universal en el sistema general de salud y seguridad social; mejorar indicadores de salud pblica; mejorar la calidad de la educacin bsica, media y superior; disminuir los niveles de desempleo; reducir la pobreza y la desigualdad. Para la estrategia Construir ciudades amables se sugieren metas en coberturas de acueducto y alcantarillando, reduccin de asentamientos precarios y disposicin de desechos slidos. Tercer objetivo: Una sociedad de ciudadanos libres y responsables. Se recomienda hacer especial nfasis en la estrategia Fomentar la cultura ciudadana, a travs de metas como: aumentar la actitud positiva de la ciudadana con res pecto a la ley y las normas de convivencia, mejorar su cumplimiento y aumentar los niveles de seguridad ciudadana. Cuarto objetivo: Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos. Se sugiere que el municipio o departamento establezca una estrategia para el mejoramiento de la administracin pblica territorial con metas en materia de gestin por resultados, desarrollo institucional, legalidad, transparencia y participacin ciudadana. Para la articulacin del Plan de Desarrollo Territorial con Visin Colombia II Centenario, se sugiere tener en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos: Otros ejercicios de planeacin adems del 2019: hay municipios y departamentos han participado en la Agenda Interna para la Productividad y Competitividad y que han desarrollado visiones regionales las cuales deben tenerse en cuenta. Identificar, durante la elaboracin del diagnstico, el estado de los indicadores a los cuales le apunta Visin Colombia II Centenario: 2019, con el fin de comparar la situacin del municipio o departamento frente a la situacin general del pas, definir la poblacin objetivo de los programas, trazar estrategias y metas acordes con sus particularidades y potenciales. Se sugiere usar el formato 1, presentado a continuacin, para dejar registrada la situacin actual y las metas proyectadas a 2010 y 2019 (el cuadro debe ser utilizado en todo el mbito del plan). Si bien el periodo de los gobiernos municipales es 2008-2011, es importante contar con un indicador a 2010 para hacer seguimiento a las metas parciales del 2019.
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Actividades

Situacin actual

Meta 2008

Meta 2009

Meta 2010

Programas y Recursos por Meta Metas subprogramas Poblacin fuentes y 2011 2019 para alcanzar las objetivo vigencia metas Reducir la mortalidad infantil al 30% Reducir la mortalidad infantil al 5% Programa 1 Subprograma 1 Subprograma 2 Subprograma 3 Programa 2 Subprograma 1 Programa n

Reducir la mortalidad infantil al 40%

Reducir la mortalidad infantil al 50%

Mortalidad infantil = 70% (principal causa Mortalidad infantil de muertes afec(muertes de nios ciones originadas menores de un en el perodo ao por mil naciperinatal (40%), dos vivos) infecciones intestinales y parasitarias (30%)

4.2 Agenda Interna para la productividad y la Competitividad La Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad es un acuerdo de volun tades y decisiones entre el Gobierno nacional, las entidades territoriales, el sector privado, los representantes polticos y la sociedad civil sobre las acciones estratgicas que debe realizar el pas para mejorar su productividad y su competitividad. Se ha construido mediante un proceso de concertacin y dilogo con las regiones y los sectores productivos; incluye un conjunto de acciones de corto, mediano y largo plazo, responsabilidad de cada uno de los involucrados en el proceso. El Departamento Nacional de Planeacin acompa en la construccin de sus propuestas de Agenda Interna a 28 departamentos y a dos regiones: BogotCundinamarca y Orinoquia-Amazonia, en un proceso que cubri todo el territorio colombiano. De manera paralela, se trabaj a escala nacional en la construccin de propuestas con 29 sectores productivos. En total, entre 2004 y 2006, se realizaron 96 foros y 1.638 reuniones para el componente regional, con la participacin de 36.651 personas, tambin 151 talleres sectoriales, a los cuales asistieron 3.427 personas. Las propuestas regionales y sectoriales recopiladas en la Agenda Interna fueron analizadas por el Gobierno nacional, el cual, al reconocer la legitimidad de este ejercicio participativo, las ha utilizado como referente fundamental para orientar las polticas y los programas relacionados con la competitividad. De hecho, la Agenda Interna se convirti en uno de los principales insumos para la formulacin del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Las Agendas Internas regionales estn conformados por: Apuestas productivas. Son las actividades, sectores o encadenamientos productivos que las regiones priorizaron como fundamento de su estrategia de competitividad. Para cada uno de ellos se identificaron las ventajas comparativas y competitivas con las cuales cuenta la regin, as como las principales necesidades en trminos de su productividad y competitividad. Acciones. Son los planes, programas, proyectos y medidas que se deben emprender, en el corto, mediano y largo plazo para impulsar las apuestas productivas. stas fueron identificadas por las propias regiones; corresponden a diferentes
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Reducir la mortalidad infantil al 35%

campos de la poltica pblica e involucran las competencias de muchas entidades del orden nacional y regional tanto pblicas como privadas. Al mismo tiempo, son un reflejo de los mltiples factores que inciden en la competitividad de un pas. Con fines analticos, el DNP clasific las acciones identificadas en Agenda Interna en seis categoras temticas: a. Desarrollo empresarial y agropecuario. Asociatividad empresarial, productividad, gestin de calidad, desarrollo de nuevos productos, produccin limpia, inteligencia de mercados, estrategias de mercadeo y comercializacin, sistemas de informacin, modernizacin empresarial de las actividades agropecuarias, medidas fitosanitarias. b. Desarrollo tecnolgico. Investigacin, innovacin, transferencia y adaptacin de tecnologas. c. Ahorro, inversin y financiamiento. Incluye todas las acciones destinadas a facilitar el acceso a recursos garantas, fondos, reduccin de costos financieros, desarrollo de nuevas fuentes. d. Capital fsico. Infraestructura transporte, vas, comunicaciones, servicios pblicos y equipamiento productivo. e. Capital humano. Formacin de aptitudes bsicas, competencias laborales, capacidades para la gestin y la investigacin, bilingismo. f. Instituciones y polticas para la competitividad. Instrumentos normativos y de regulacin, fortalecimiento y ajuste institucional; racionalizacin de procesos y trmites; proteccin de la biodiversidad y la diversidad cultural. Estas categoras temticas fueron la base para definir las polticas y progra mas orientados a mejorar la competitividad del pas incluidas en el numeral 4.2 Agenda Interna: la estrategia de desarrollo productivo del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. El enfoque de esta estrategia es regional, pues reconoce a los territorios cmo ncleos de desarrollo del pas. Tales precedentes acentan la importancia de incluir en los Planes Territoriales de Desarrollo aquellas Acciones de las Agendas Internas regionales que son competencia de los entes territoriales y que requieren esfuerzos en inversin o gestin. De esta manera, el pas emprender su cruzada por la competitividad con fuertes cimientos basados en la complementariedad entre los esfuerzos del Gobierno nacional, los entes territoriales, el sector privado y la academia. Las propuestas regionales y sectoriales de Agenda Interna se pueden consultar en la pgina del DNP: www.dnp.gov.co.

__RECUERDE QUE La Agenda Interna se ha construido mediante una metodologa participativa y recoge las prioridades definidas por las propias regiones. 4.3 Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) El Conpes Social 91 de 2005 estableci un compromiso de pas frente al reto de reducir la pobreza, el hambre, mejorar el estado de salud, nutricin y educacin de las personas, dicho reto fue recogido dentro del marco de la poltica social del gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 Estado Comunitario:
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desarrollo para todos. Los ODM buscan alcanzar mayores niveles de desarrollo al combatir los principales males que afectan nuestra sociedad: la pobreza, el hambre, la mortalidad materna, la mortalidad infantil y en la infancia; la desnutricin crnica y global, el embarazo en adolescentes, las bajas coberturas de vacunacin de los menores de 5 aos, el VIH/SIDA, el dengue, la malaria; la mortalidad por cncer de cuello uterino, la desercin y la repeticin escolar, el analfabetismo; la inequidad de gnero y la falta de autonoma de la mujer, el hacinamiento, el saneamiento bsico, las condiciones del medio ambiente, entre otros. El cumplimiento de los ODM requiere de la voluntad poltica de los mandatarios del orden central y territorial para incluir dentro de sus planes de gobierno y planes de desa rrollo: objetivos, metas, indicadores, estrategias y recursos; que apoyen el cumplimiento de la poltica nacional frente al propsito de alcanzarlos. Incluir a los ODM en la agenda local de desarrollo permite la articulacin de esfuerzos entre los diferentes niveles de gobierno frente al propsito de mejorar las condiciones de vida y superar tanto los niveles de pobreza como la vulnerabilidad de la poblacin a su cargo. El reto que se ha puesto el pas a 2015 es el de avanzar, para garantizar la disminucin de las brechas sociales y regionales, en los indicadores relacionados con el cumplimiento de los ODM de que trata el Conpes Social 91: ODM 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre. - Reducir la pobreza y la pobreza extrema. - Combatir la desnutricin. ODM 2. Lograr la educacin primaria universal. - Llegar a la cobertura universal en educacin bsica. - Avanzar en la cobertura en educacin media. - Lograr la reduccin del analfabetismo, el aumento de los aos promedio de educacin y la reduccin de la repeticin. ODM 3. Promover la equidad de gnero y la autonoma de la mujer. - Avanzar en la disminucin de la violencia intrafamiliar, especialmente contra la pareja. - Efectuar el seguimiento a la equidad de gnero en materia salarial y calidad del empleo. ODM 4. Reducir la mortalidad en menores de cinco aos. - Lograr reducir de la mortalidad infantil y de la niez. - Avanzar en coberturas de vacunacin. ODM 5. Mejorar la salud sexual y reproductiva. - Reducir la mortalidad materna. - Aumentar la atencin institucional del parto y promover los controles prenatales. - Aumentar la prevalencia de uso de mtodos modernos de anticoncepcin. - Llevar a cabo el control al embarazo adolescente. ODM 6. Combatir el VIH/SIDA, la malaria y el dengue. - Reducir y controlar la prevalencia de infeccin de VIH/SIDA. - Reducir la incidencia de transmisin madre-hijo. - Aumentar la cobertura de terapia antirretroviral. - Reducir la mortalidad por malaria y dengue. ODM 7. Garantizar la sostenibilidad ambiental. - Avanzar en reforestacin, consolidacin de zonas protegidas y eliminacin de sustancias agotadoras de la capa de ozono. - Ampliar la cobertura en acueducto y alcantarillado (saneamiento bsico). - Reducir los asentamientos precarios. ODM 8. Fomentar una sociedad mundial para el desarrollo.
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Frente al logro de los anteriores objetivos a nivel local, se deben desarrollar acciones encaminadas a: Procurar la articulacin con la poltica nacional y territorial, buscando crear siner gias entre los diferentes actores, mediante la inclusin de metas, estrategias y recursos relacionados con los ODM en los instrumentos de planificacin del desarrollo territorial. - Lograr la participacin efectiva de la entidad territorial en la ejecucin y condiciones de entrada de los programas sociales nacionales. - Definir indicadores de seguimiento al cumplimiento de los ODM a escala local. - Hacer seguimiento presupuestal a los recursos destinados en el nivel local para el logro de la estrategia de ODM. - Incentivar la participacin de los agentes privados del nivel local, bajo esquemas de responsabilidad social, en el cumplimiento de los ODM. - Generar mecanismos de rendicin de cuentas frente a su comunidad y hacerlos partcipes del cumplimiento de los ODM. 4.4 Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010, Estado Comunitario: desarrollo para todos El Plan Nacional de Desarrollo debe ser aprobado en el primer semestre de 2007, razn por la cual los candidatos a gobernadores y alcaldes, tienen la responsabilidad de consultarlo y tomarlo de referencia en las reas de su competencia. El Plan contiene cuatro objetivos principales que son: El mejoramiento del Estado; es decir, incrementar la transparencia y eficiencia del Estado, y garantizar un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos. Brindar seguridad y crear una sociedad de ciudadanos libres y responsables, a travs de una poltica de defensa y seguridad democrtica. Generar empleo y crecimiento econmico sostenible, procurando garantizar el bienestar de la poblacin. Buscar equidad social, lo que se concreta en alcanzar una sociedad ms igualitaria y solidaria. Para articular los planes territoriales con el Plan Nacional de Desarrollo se recomienda que la Administracin revise los diferentes programas adelantados por las entidades del orden nacional en los territorios, y establezca cules de ellos res ponden a objetivos comunes de desarrollo. Para este ejercicio, se sugiere revisar adicionalmente el documento Manual de Oferta Institucional47.

(47) Elaborado por el DNP.

__RECUERDE QUE La articulacin del plan de desarrollo Territorial con el Plan Nacional de Desa rrollo no solo contribuye a alcanzar los objetivos propuestos a nivel nacional, sino que permite a la entidad territorial identificar posibles fuentes de finan ciacin y/o cofinanciacin.

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4.5 Poltica de niez, infancia, adolescencia y familia La Ley 1098 de 2006, Cdigo de Infancia y Adolescencia, reconoce como sujetos titulares de derechos a todos las nias, nios y adolescentes menores de diez y ocho aos. Su objeto fundamental es establecer normas para la proteccin integral mediante la garanta de sus derechos y libertades fundamentales y su restablecimiento. El artculo 204 de dicha ley obliga a las entidades territoriales a que definan estrategias a corto, mediano y largo plazo que permita el desarrollo integral y armnico, as como mejorar la calidad de vida y el ejercicio de los derechos de la niez y la adolescencia. Por lo tanto, en los planes de gobierno y en los planes de desarrollo territoriales se deben incorporar las metas para procurar cumplir este propsito. Igualmente, el artculo 41 de la misma Ley, define que el Estado es el contexto institucional en el desarrollo integral de los nios, las nias y los adolescentes, y establece sus obligaciones en los diferentes niveles territoriales.

__RECUERDE QUE La inclusin en los planes de desarrollo es obligatoria en virtud de lo dispuesto en el artculo 204 de la Ley 1098 de 2006. Los lineamientos mnimos que las entidades territoriales deben tener en cuenta en el momento de preparar sus planes de desarrollo, programas y proyectos, los cuales, deben ser elaborados a partir de los enfoques de desarrollo: poblacional y ciclo vital, garanta y restitucin de derechos, territorial y de gnero, as como para garantizar y/o restituir los derechos que han sido vulnerados a nios, nias y adolescentes, son, entre otros, los enumerados a continuacin. 1. Incluir un diagnstico que muestre la situacin actual de las condiciones de los nios, nias y adolescentes, en el cual se evidencian, no slo los problemas sino las causas de dicha situacin. El diagnstico debe realizarse sobre los diferentes enfoques, en l se deben identificar los determinantes de cada situacin, los factores protectores y de riesgo en los entornos familiares, comunitario, social, cultural y ambiental. 2. Definir estrategias y programas relacionados con la situacin real de la niez y la adolescencia. Las estrategias deben garantizar el ejercicio de los derechos al igual que enfocarse prioritariamente en los nios, nias y adolescentes ms vulnerables y en mayor riesgo (por ejemplo aquellos en condiciones de desplazamiento). 3. Establecer tanto indicadores como sistemas de informacin que permitan fundamentar la toma de decisiones y realizar el seguimiento y evaluacin. Por lo tanto, se deben establecer lneas bases por ciclo vital y zona geogrfica que permitan evidenciar los avances en esta materia. 4. Elaborar el diagnstico, las estrategias, programas y proyectos, bajo el enfoque de ciclo vital. En cada fase de la vida existen particularidades, potenciales y riesgos especficos, que requieren de acciones diferentes en cada uno de esos momentos de la vida; no se puede tratar igual a un menor de 5 aos que a uno de 8 aos y a uno de 14. En ese sentido, cuando se habla de los nios de 0 a 6 aos incluido el proceso de gestacin, parto y posparto de la madre, se hace referencia la primera infancia; la infancia incluye a los nios y nias entre los 7 y los 12 aos y, la adolescencia de los 13 a los 17 aos.
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5. Tener en cuenta a la familia como sujeto activo y de intervencin en sus estrategias, programas y proyectos. La familia tiene un papel determinante durante el perodo de vida de la primera infancia, la infancia y la adolescencia; las acciones integrales a este grupo de poblacin deben irradiarse a los diferentes integrantes del grupo familiar. Por ejemplo, en casos de maltrato a un menor, la accin institucional de atencin del maltrato y de prevencin de otros episodios, debe incluir a todos los miembros de la familia para romper con el ciclo de la agresin. Las entidades territoriales deben promover la responsabilidad y los deberes de la familia entorno a la infancia y la adolescencia. 6. Propender por la programacin y articulacin intersectorial. Las acciones de poltica que requieren los nios, nias y adolescentes, implican la presencia de sectores como proteccin social, salud, educacin, justicia, medio ambiente, vivienda y otros. Por ello es indispensable que la definicin, priorizacin, asignacin de presupuesto para el plan de desarrollo, se realice coordinando entre las entidades o sectores que representan cada sector, para definir responsables, metas, objetivos e indicadores. 7. Promover la afiliacin inmediata del recin nacido al Sistema General de Seguridad Social de Salud. 8. Garantizar el derecho a la identidad. Todo recin nacido tiene derecho al nombre, a la familia y a la ciudadana, para garantizar el acceso a los servicios sociales bsicos. Son, entonces, imprescindibles las acciones articuladas del municipio con el Ministerio de la Proteccin Social y la Registradura Nacional del Estado Civil, para garantizar la inscripcin y el trmite del registro civil de nacimiento de manera oportuna y eficaz. 9. Tener en cuenta la poblacin en condicin de desplazamiento. Tal como lo estableci la Corte Constitucional, el Estado debe brindar especial atencin y proteccin a esta poblacin en sus distintos momentos del ciclo vital y en las diferentes etapas del desplazamiento. Las administraciones territoriales tienen la funcin de garantizar los derechos a la educacin, la salud, la cultura y la participacin, entre otras, a travs del acceso a la oferta y la calidad en la prestacin de los servicios. Tales acciones deben plan tearse con base en la garanta del ejercicio y la restitucin de los derechos, la etapa del ciclo vital y el gnero. Enseguida se detallan parte de las ms importantes.

De la gestacin a los 6 aos Comenzar bien en la vida De 7 a 11 aos Bases para la ciudadana con educacin de calidad para todos De 12 a 17 aos Adolescencia puerta al futuro con garanta de los derechos

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Proteccin Integral

Primera infancia (de la gestacin a los 6 aos), madres gestantes y lactantes. Para garantizar la salud de los nias y nias y de las mujeres, entre las posibles acciones por seguir se encuentran las siguientes: promocin de la asistencia al control del embarazo mnimo 4 durante la gestacin, la asistencia a los controles de crecimiento y desarrollo de los menores, esquemas completos de vacunacin; implementar las Instituciones Amigas de la Mujer y la Infancia, las cuales incidirn en la disminucin de las muertes maternas las relacionadas con el embarazo, de los recin nacidos, de los menores de 1 ao y de 5 aos, tambin en las condiciones de nutricin, especialmente en los menores de 2 aos, momento en el cual las condiciones nutricionales definen los patrones de crecimiento y desarrollo de los nios. En este ciclo de la vida se requiere iniciar la implementacin de programas de educacin inicial, los cuales son coordinados por el Ministerio de Educacin Nacional y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por medio de la creacin y/o mejoramiento de espacios adecuados para la atencin integral a la primera infancia, de involucrar a la familia en los procesos de formacin de los nios y nias, de la definicin del marco pedaggico para la atencin a nios y nias menores de seis aos diferenciado por subgrupos etarios menores de 3 aos, 3-4 aos y 5-6 aos. Infancia (de 7 a 11 aos). Adems del reforzamiento de los procesos de prevencin y atencin en salud que se pueden dar por medio de la asistencia a los controles de crecimiento y desarrollo, es preciso implementar estrategias que requieren la coordinacin interinstitucional para el manejo del tiempo libre y la recreacin; aumentar el acceso y la matrcula en la bsica primaria; disminuir la desercin escolar; identificar las dificultades para el acceso de los menores de zonas rurales dispersas y plantear estrategias para la asistencia; programas de alimentacin escolar para disminuir y reducir la desnutricin de los menores; adems, protegerlos del abandono y maltrato. Adolescencia (de 12 a 17 aos). Esta etapa de desarrollo requiere especial atencin por parte de la familia, el Estado y la sociedad, de tal forma que deben fortalecerse las acciones en educacin media y acceso a la superior, manejo del tiempo libre y recreacin, salud prevencin del consumo de sustancias psicoac tivas, alcohol, acciones de poltica de salud sexual y reproductiva, participacin en procesos sociales y comunitarios. Igualmente, es indispensable la atencin en materia de restitucin de los derechos a quienes les han sido vulnerados, como son los desvinculados del conflicto armado, explotados, abandonados, entre otras. Restablecimiento de los derechos. Las polticas de restablecimiento de derechos estn dirigidas a los nios, nias y adolescentes vctimas de acciones u omisiones familiares, sociales o institucionales, que lesionan sus derechos y que exigen de manera especfica de la proteccin e intervencin para restablecer el derecho negado o vulnerado o para suspender su amenaza. En los diferentes momentos del ciclo vital de los nios, nias y adolescentes, el Estado en corres ponsabilidad con la familia y la sociedad, debe establecer los mecanismos y acciones de poltica dirigidos a restituir los derechos que han sido vulnerados, las cuales deben acompaarse de polticas de asistencia social o compensatoria de carcter temporal, que buscan superar problemas estructurales de desventaja econmica y social, en estado permanente o temporal de vulnerabilidad o riesgo personal, familiar o social. Para restablecer los derechos a los nios, nias y adolescentes a quienes les han sido vulnerados abandonados, sin identidad, desvinculados de grupos al margen de la ley, maltratados, explotados sexualmente, abusados sexualmente,
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infractores de la ley, entre otros, las entidades territoriales deben establecer acciones de proteccin orientadas exclusivamente a la atencin y superacin de estos nios, nias y adolescentes. En el diseo e implementacin de esas acciones, debe tenerse en cuenta que la familia ha de ser parte fundamental del proceso de restitucin de los derechos vulnerados, ya que condiciones como el desempleo y la falta de oportunidades, entre otras, aumentan la tensin entre sus miembros, lo cual genera situaciones de agresin y maltrato. Es decir, la superacin de las situaciones de vulneracin de los derechos de nios, nias y adolescentes, requiere de apoyo a asistencia a todos los integrantes de la familia. Igual ocurre con la sociedad, ella tambin hace parte integral de esa restitucin de los derechos de los nios, nias y adolescentes. Su papel es determinante en la acogida, apertura de espacios y opciones de integracin a procesos participativos y sociales de quienes, por diferentes causas, sus derechos les han sido vulnerados. 4.6 JUNTOS Red para la Superacin de la Pobreza Extrema La Red JUNTOS es una estrategia de intervencin integral y coordinada en el marco del Sistema de Proteccin Social, dirigida a las familias en extrema pobreza y orientada a promover el mejoramiento de sus condiciones de vida, a travs del fortalecimiento y la construccin de capacidades para promover su propio desa rrollo, en un marco de corresponsabilidad. La Red focaliza y articula el conjunto de programas sociales del orden nacional y territorial para otorgar acceso preferente a stos a las familias en extrema pobreza. Contempla el compromiso y corresponsabilidad de las familias para promover la superacin de su situacin, con el fin de reducir su vulnerabilidad e incentivar su insercin autnoma en los mecanismos de proteccin social. La poblacin objetivo de la Red JUNTOS est dividida en dos grupos de la siguiente manera: Familias del Nivel 1 del Sisbn con nios menores de 18 aos, que ingresan al Programa Familias en Accin. Poblacin desplazada registrada en el Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD). La implementacin de JUNTOS comenz en marzo de 2007 en 34 municipios piloto y se expandir a todos los municipios del pas entre 2008 y 2009. El desarro llo de la estrategia se har a travs de tres componentes: Acompaamiento (familiar y comunitario). Consiste en brindar atencin personalizada a travs de gestores sociales a las familias, en sus domicilios, y a las comunidades, en su territorio, por un periodo mximo de 5 aos. Los gestores establecen la lnea de base de las condiciones de vida a partir de 53 logros bsicos que deben alcanzar las familias y las acompaan en la gestin de acciones para cumplirlos. Dichos logros bsicos son el conjunto de condiciones deseables para que una familia en extrema pobreza salga de esa situacin y mejore sus condiciones de vida. El seguimiento al estado de los logros bsicos se hace a travs de un sistema de informacin. Acceso preferente a la oferta de servicios. Su objetivo es focalizar y dar prioridad a las familias beneficiarias de JUNTOS en el acceso a la oferta de programas
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sociales. Pretende: (1) garantizar el acceso de las familias a los programas, (2) adaptar institucionalmente los programas a las necesidades de las familias, y (3) que las entidades presten servicios sociales de manera integral. El principio rector consiste en que el acceso a los programas posibilita romper carencias estructurales en las familias que las habiliten para su insercin autnoma en los mecanismos de proteccin social y promover su propio desarrollo en un marco de corresponsabilidad. Fortalecimiento institucional. Su objetivo fundamental es fortalecer la capacidad en los municipios que as lo requieran, para identificar las necesidades de la poblacin ms pobre, gestionar de manera eficiente el acceso a los servicios y programas y hacer seguimiento a la evolucin de esta poblacin en la supera cin de la pobreza. De acuerdo con lo anterior, los municipios son el eje fundamental para la implementacin de JUNTOS, ya que en estos se realiza el acceso a los servicios de proteccin social por parte de los ciudadanos, en particular de quienes presentan mayores niveles de vulnerabilidad. Para articular el plan de desarrollo Territorial con JUNTOS, se requiere que en la elaboracin del diagnstico se identifiquen las familias beneficiarias y se incluyan programas y recursos para cofinanciar esa Estrategia. Adicionalmente, los municipios deben establecer convenios con la Gerencia Operativa de la Red a cargo de Accin Social, en los cuales se comprometan a gestionar y garantizar, conjuntamente con las entidades del orden departamental y nacional, el acceso preferente de las familias beneficiarias de JUNTOS a la oferta de servicios de proteccin social, as como a destinar los recursos de cofinanciacin necesarios y suficientes tanto para su operacin como para su sostenibilidad.

__RECUERDE QUE JUNTOS es una poltica de Estado que pretende trascender los alcances de las administraciones, lo mismo que establecerse como el inicio de la consolidacin de un Sistema de Proteccin Social integral capaz de responder adecuada y efectivamente a las necesidades de la poblacin colombiana y, en particular, de aquella en pobreza extrema. 4.7 Planes de desarrollo territorial Una de las condiciones para consolidar el proceso de descentralizacin es la articu lacin de los esfuerzos de los diferentes niveles de gobierno en el cumplimiento de los fines del Estado, lo cual supone la armonizacin, no slo entre los planes de desarrollo territoriales con el nacional, sino entre los mismos planes territoriales. Incluso en el caso de los municipios, si stos hacen parte de un rea metropolitana, subregin geogrfica, provincia o asociacin, deben considerar las polticas de estas instancias, con el fin de asegurar la mxima integracin de propsitos y esfuerzos. De acuerdo con lo anterior, y de manera independiente a la voluntad del gobernador por tener un plan de desarrollo concertado, cada municipio debe conocer, por lo menos los grandes programas, si es posible cul va a ser la poltica departamental y los criterios de asignacin de recursos por programas y proyectos, principalmente en las reas donde departamentos y municipios comparten res ponsabilidades.
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Por ejemplo, si un municipio no certificado en educacin tiene como objetivo estratgico incrementar la matrcula educativa, debe conocer y concertar con el departamento el nmero de plazas docentes disponibles para el municipio. Por otra parte, las entidades territoriales deben conocer la situacin actual y los programas de gobierno de las entidades territoriales vecinas, con el fin de identificar problemas comunes para encontrar soluciones conjuntas. __RECUERDE QUE La armonizacin de polticas facilita la celebracin de convenios, acuerdos de asociacin y/o establecimiento de alianzas estratgicas que permiten hacer ms eficiente la prestacin de servicios, minimizar los costos de los proyectos, aprovechar las economas de escala y mitigar las limitaciones generadas por dificultades financieras del sector pblico colombiano.
(48) El Programa de Ejecucin define con carcter obligatorio, las actuaciones sobre el territorio previstas en el plan de ordenamiento que sern ejecutadas en el periodo correspondiente a cada administracin municipal, de manera articulada con el respectivo Plan de Desarrollo Municipal. (49) El Plan Plurianual de Inversiones es el elemento de enlace entre las decisiones de ordenamiento territorial de largo plazo y los planes, programas y proyectos que se concretan en el plan de desarrollo municipal de corto plazo y que se deben reflejar en el plan de gobierno expuesto por el alcalde a los ciudadanos durante su campaa. Fuente: documento consolidando el POT, de Ministerio de Desarrollo, 2000. (50) Segn datos de Evaluacin de Riesgos Naturales (ERN) Colombia (2004), en los ltimos 30 aos por diferentes tipos de eventos causados por fenmenos naturales y antrpicos, se han producido 9.951 muertes, 89.337 viviendas destruidas, [ 96 ]

4.8 Planes de Ordenamiento Territorial Como la mayora de planes de ordenamiento estn vigentes y su incorporacin a los planes de desarrollo es la nica manera de que el municipio construya una plataforma territorial mediante la cual garantice mayor productividad econmica, mejor y ms equitativa prestacin de servicios pblicos y sociales junto con mayor sostenibilidad ambiental; se requiere: (1) concertacin con actores locales y regionales al igual que la coordinacin intersectorial e interinstitucional para superar las debilidades y obstculos persistentes, e (2) integracin del programa de ejecuciones48 de sus respectivos POT al plan plurianual de inversiones49. De otra parte, para efectuar el seguimiento a la aplicacin de los planes de ordenamiento territorial, se ha identificado la necesidad de orientar los procesos de tal tipo en un contexto ms amplio, donde se integren la sostenibilidad ambiental, el crecimiento econmico, la equidad social y el ordenamiento, como condiciones para garantizar el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. As pues, la articulacin planes de desarrollo - planes de ordenamiento sugiere la revisin y/o inclusin de otros aspectos entre los cuales se destacan: Renovacin urbana para garantizar mejor calidad de vida urbana en las ciudades, a travs de la dinamizacin de centros urbanos deteriorados, la recuperacin de sectores donde se genere el desplazamiento de uso de alto impacto, de centros histricos de valor patrimonial, sectores centrales que cuenten con potencial de aprovechamiento del suelo y la localizacin de usos compatibles con vivienda. Generacin, mejoramiento y sostenibilidad de espacio pblico, conformado por la red peatonal, los parques y plazas, las reas protegidas y los frentes de agua. Se busca incrementar los bajos ndices de espacio pblico por habitante generados por el deterioro, la invasin y la ocupacin ilegal de reas de uso pblico y la falta de criterios para el diseo, construccin y seguimiento de los procesos de recuperacin y sostenibilidad de las reas intervenidas. Incorporacin de la prevencin y reduccin de riesgos, con el fin de identificar y delimitar las zonas de generacin de nuevos riesgos que, como han ido en aumento, incrementan, los impactos sobre la poblacin y sus bienes50; igualmente, es necesario determinar los tratamientos urbansticos por implementar para reducir el potencial de prdidas de todo tipo. Incorporacin de la actividad minera, para prevenir la generacin de asentamientos no planificados provocados por flujos migratorios y desplazamientos

185.364 viviendas afectadas y daos estimados por el 2,3% del PIB. Adicionalmente y segn cifras del DNP, se estima que 1.061.000 hogares urbanos se encuentran en situacin de precariedad, de los cuales 180.370 se encuentran en viviendas que requieren reubicacin y 212. 200 cuyas viviendas se ubican en zonas de alto riesgo. (51) Los grupos tnicos reconocidos por el Estado colombiano son los pueblos indgenas, afrocolombianos, raizales y Rom (gitanos). Jurdicamente la necesidad de armonizar los planes de desarrollo municipal y departamental con los planes de vida y de etnodesarrollo de estos grupos est sustentada en la Constitucin Poltica y en la Ley 21 de 1991, mediante la cual se ratific el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes. Al respecto en el artculo 7 numeral 1, se ordena: los pueblos interesados, debern tener derecho a decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual () y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico social y cultural. Adems, dichos pueblos debern participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente Para los afrocolombianos, la Ley 70 de 1993, contempla

masivos de poblaciones atradas por el inicio de nuevas explotaciones mineras o el incremento de actividad en las existentes, lo que conlleva: de una parte, precariedad en la prestacin de servicios pblicos y equipamientos, conflictos de uso de suelo y su prdida que puede traducirse en amenaza para el desarrollo local y de otra, para prevenir, afectaciones que puedan producirse a los suelos, los recursos hdricos, la biodiversidad, la calidad del aire y el paisaje. El ordenamiento regional y las directrices de ordenamiento territorial metro politano, deben ser considerados como orientadores de la planificacin de los municipios que las integran, por cuanto estas reas legalmente constituidas concentran en la actualidad la mayora de la poblacin, los servicios sociales, educativos, culturales y la dinmica econmica nacional y, en consecuencia, promueven el crecimiento general del pas y su integracin mundial. Planes parciales de desarrollo, plusvalas y bancos inmobiliarios, identificados en los respectivos POT, deben implementarse para continuar promoviendo el crecimiento ordenado y equilibrado de las nuevas reas de ciudades a travs de acciones integrales, que garanticen la calidad de los nuevos barrios, la dotacin de servicios pblicos y la ejecucin de proyectos de vivienda de inters social. La articulacin de reas de manejo especial, como humedales, pramos, reservas de biosfera y otros ecosistemas protegidos, son elementos naturales que deben ser incorporados al ejercicio de planificacin local, porque, adems de cumplir una importante funcin social y ambiental, tienen un papel estratgico para el desarrollo de actividades sostenibles, la generacin de empleo e ingreso, tambin representan una alternativa para las comunidades rurales del pas, siempre y cuando se realicen en el marco de las regulaciones nacionales existentes. Adicionalmente es necesario incorporar en la planificacin municipal, el uso ade cuado del suelo rural, llegando a la planificacin de fincas y ejercer control a la construccin de vivienda rural, hacer cumplir el reglamento de uso de suelo rural, buscar la reduccin el deterioro de los suelos y ecosistemas y las prdidas en la cantidad y calidad de servicios ambientales, lo que significa el punto de partida para la construccin del desarrollo sostenible en los municipios del pas. La incorporacin de la dimensin poblacional, para verificar la pertinencia de algunas decisiones del Plan de Ordenamiento Territorial, que dependen de las expectativas poblacionales; se debe llevar a cabo un balance completo del tamao de poblacin, sus tasas de crecimiento, su estructura segn el censo y los grupos de edades, las tasas de migracin y dinmicas de desplazamiento forzado, buscando dimensionar los requerimientos en trminos de generacin de suelo, provisin de servicios pblicos, construccin de infraestructura y equi pamiento de acuerdo con las necesidades reales de la poblacin, as como planear las demandas futuras. 4.9 Planes de Etnodesarrollo y Planes de Vida Los Planes de Vida de los indgenas, de Etnodesarrollo de las comunidades negras y otros planes de grupos tnicos, son instrumentos51 fundamentales para el ejercicio de planificacin y para plantear las propuestas de desarrollo acorde con sus cosmovisiones y caractersticas particulares, se busca, a la vez, preservar su identidad tnica y cultural. Estos planes apuntan a garantizar el devenir, la permanencia y la sostenibilidad en el tiempo de estas comunidades as como su fortalecimiento tnico y el mejoramiento de sus condiciones de vida. De acuerdo con lo anterior, en los procesos de planeacin deben generarse espacios con las autoridades y representantes de grupos tnicos para llegar a acuer dos sobre los aspectos relacionados con el reconocimiento y proteccin de
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varias disposiciones tendientes a garantizar que las prioridades de desarrollo definidas por estos pueblos, puedan hacerse efectivas. Para el pueblo raizal del archipilago de San Andrs y Providencia y Santa Catalina, la Corte Constitucional a travs de la Sentencia C-086 de 1999, reconoci a este pueblo su capacidad y el derecho (...) para determinar su destino como parte de Colombia y mejorar sus condiciones de vida. Para el pueblo Rom, la direccin de etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, emiti la Circular 1629 de 2003, mediante la cual recomienda a los alcaldes y gobernadores incorporar adecuadamente () medidas concretas y especficas a favor del pueblo Rom.

la diversidad tnica y cultural de la Nacin, as como con las decisiones que afecten a sus territorios. Adicionalmente, se recomienda incluir en los planes de desarrollo programas y proyectos que tengan como propsito la lucha contra la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida de los grupos tnicos, segn el momento del ciclo vital en que se encuentre la poblacin, con especial nfasis en la infancia, y la adolescencia en las reas de educacin, salud, seguridad social, generacin de empleo, planes de vivienda y la asistencia tcnica municipal en proyectos productivos de estas comunidades, as como los relacionados con el enriquecimiento de su diversidad tnica y cultural en los contextos municipal y departamental, entre otros; se deben generar procesos permanentes de concertacin en las dinmicas de pla neacin, seguimiento y evaluacin con las autoridades de los territorios tnicos, de las cuales se derive la identificacin de planes y proyectos en el corto y mediano plazo lo mismo que los ajustes correspondientes a las acciones en ejecucin. 4.10 Manejo Integrado de la zona costera52 El desarrollo territorial marino-costero hace parte del progreso y fortalecimiento de la competitividad econmica y socio-cultural de un pas, al ser uno de los insumos base para las interrelaciones de la Nacin con su entorno y sus vecinos, adems de brindar elementos concretos para el adecuado uso, manejo, y aprovechamiento de los recursos naturales disponibles. La zona costera colombiana es parte del territorio nacional, est formada por una franja de anchura variable de tierra firme y espacio martimo, contiene ecosistemas diversos y productivos, dotados de potencialidades para proveer bienes y servicios, que aumenten la competitividad y desarrollo local y nacional. Es un recurso natural nico, frgil y limitado que exige un manejo adecuado, y como tal, requiere ser incorporada su planificacin a travs de la formulacin de planes de Manejo Integrado de Zona Costera (MIZC) acordes con el desarrollo local, regio nal y nacional, con plena articulacin institucional, e incorporacin de directrices en planes de desarrollo y respectivas fases de revisin y ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial. Por consiguiente, el manejo de los espacios ocenicos y las zonas costeras de la nacin cobra renovada preponderancia al constituirse en uno de los principales renglones del desarrollo territorial, por lo que su implementacin debe seguir un enfoque integral (dimensin ambiental, sectores socioeconmicos y diferentes niveles de gobierno) en consideracin a los mltiples factores y elementos que lo componen. El manejo integrado de los espacios ocenicos y las zonas costeras se debe realizar en forma racional y operativa, en funcin de la legislacin vigente y en relacin con las caractersticas y recursos ecolgicos, socioeconmicos y culturales propios de cada regin ocenica y costera del pas, incluyendo y promoviendo consultas permanentes con la ciudadana y los sectores. En Colombia, la propuesta metodolgica para abordar el MIZC (COLMIZC) se basa en la delimitacin espacial del territorio, la caracterizacin y diagnstico de los elementos biofsicos, socioeconmicos, culturales y de gobernabilidad que lo conforman. Dicho anlisis permite identificar los objetivos de manejo y progra mas necesarios para la construccin del plan y brindar herramientas para la gestin por parte de los administradores locales. De acuerdo con lo expuesto, se recomienda que el plan de desarrollo de las entidades territoriales costeras tenga en cuenta los siguientes aspectos:

(52) Fuente: CCO. Documento Borrador de la Poltica Nacional del Ocano y los Espacios Costeros e Insulares. Marzo de 2007. [ 98 ]

Estrategias para la implementacin del MIZC, entendindose ste como un proceso continuo y dinmico a travs del cual se toman decisiones para el uso sostenible, desarrollo y proteccin de los espacios ocenicos y los recursos costeros y marinos. En este sentido, incluir lneas de accin en cuanto a cohesin territorial, conservacin de recursos naturales, asuntos relacionados con transporte martimo, energa, entre otros, de injerencia del municipio y que requieren adelantar acciones de coordinacin con el departamento y/o la Nacin. Fortalecimiento de la gobernabilidad (entendida como un sistema institucional y normativo), que permitan y faciliten la adopcin del MIZC y armonicen las polticas intersectoriales a nivel local. Mecanismos apropiados para la cooperacin, articulacin y participacin de los actores involucrados en el manejo de la zona costera. Programas y proyectos con el propsito de ordenar el territorio, segn las ventajas, oportunidades y potencialidades que brindan las zonas costeras, en pro de mejorar la calidad de vida de sus pobladores. Principios y normas para la proteccin de los bienes de uso pblico, con el fin de recuperar su importancia como elementos estructurales en la planificacin del desarrollo y ordenamiento del territorio marino y costero.

__SI SU ENTIDAD TERRITORIAL TIENE ZONAS COSTERAS RECUERDE QUE: Las playas martimas, las zonas de bajamar y las reas martimas jurisdiccionales son bienes de uso pblico de carcter nacional y de connotacin estratgica para la unidad territorial y soberana del Estado, por lo cual, este a travs de sus entidades competentes -, para una adecuada gestin y desarrollo, man tendr su administracin y control en el orden nacional, con la participacin y articulacin de los entes regionales y locales. 4.11 La gestin del riesgo como instrumento de desarrollo Como la ocurrencia de terremotos, inundaciones, deslizamientos y otros fenmenos de origen natural afectan gravemente a un territorio, y ste no puede recuperarse sin ayuda externa, se est frente a una situacin de desastre. En ella se ven afectadas de manera negativa vidas humanas y la infraestructura fsica esencial para el normal desempeo de la entidad territorial, lo cual genera un compromiso obvio de desarrollo, tanto presente como futuro. En este contexto, resulta importante que durante la elaboracin del plan de desarrollo exista conciencia de la necesidad de comprender el origen y la relacin del desastre con el desarrollo, con el fin de garantizar la sostenibilidad de los niveles de bienestar alcanzados. Para ello, es necesario identificar los riesgos existentes en la entidad territorial, esto es las condiciones de amenaza y vulnerabilidad, al igual que el diseo y la negociacin de medidas para su prevencin y/o reduccin. El riesgo es el momento previo a la ocurrencia del desastre, es una condicin que lleva implcita la idea de potenciales daos futuros, razn por la cual su intervencin implica evitar la ocurrencia otros desastres o la reduccin de su magnitud. El riesgo es adems una condicin gestada socialmente en tanto que los elementos determinantes de la existencia de condiciones de vulnerabilidad, debilidad o exposicin de un grupo social frente a un determinado fenmeno peligroso, se originan en los procesos econmicos, sociales y polticos. De esta manera, el riesgo es susceptible de control social.
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De acuerdo con lo anterior, el plan de desarrollo debe incluir estrategias y recursos para la Gestin del Riesgo, considerada como el proceso a travs del cual una localidad interviene en los niveles de riesgo que enfrenta. En particular, la Gestin del Riesgo constituye un proceso social complejo, a travs del cual la sociedad crea conocimiento, toma conciencia, analiza e interviene en los niveles de riesgo que enfrenta, pretendiendo manejar ste en niveles aceptables y de acuerdo con las condiciones sociales que la caracterizan (Lavell, 2001).

__RECUERDE QUE La Gestin del Riesgo se constituye en un instrumento de desarrollo, en tanto contribuye a mejorar las condiciones de seguridad actuales de la poblacin frente a la ocurrencia futura de posibles desastres y tambin a generar condicio nes sostenibilidad en los procesos que buscan mejorar las condiciones de vida de las personas. 4.12 Planes departamentales de agua y saneamiento El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a travs del Viceministerio de Agua y Saneamiento viene apoyando la estructuracin e implementacin de planes departamentales de agua como estrategia para aumentar las coberturas y mejorar la gestin y calidad de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, mediante adopcin de esquemas regionales de prestacin de los servicios, optimizacin en el uso de las fuentes de financiacin, generacin de sinergia de recursos y equidad en su aplicacin, transparencia y eficiencia en el uso de los recursos pblicos y recuperacin de la confianza en las instituciones, para lo cual se ha fortalecido el rol de los Departamentos para que acten como articuladores entre la Nacin y los municipios, respetando sus competencias y aunando esfuerzos para dar soluciones efectivas a la problemtica del sector en su respectiva jurisdiccin territorial. El Plan departamental de agua y saneamiento consiste en un conjunto de estrategias en materia fiscal, presupuestal, normativa, poltica e institucional adelantadas por las partes involucradas en el sector, con el fin de organizar la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento bsico, as como planear y ejecutar las inversiones estratgicas a corto y mediano plazo, para lograr una mejora sostenida de los indicadores de prestacin de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en los municipios del Departamento que presenten mayor rezago y deficientes sistemas de gestin. En esta perspectiva el Documento Conpes 3463 de 2007 recomend solicitar a los departamentos y municipios que se vinculen a la formulacin y desarrollo de sus respectivos planes departamentales de agua y saneamiento, adoptar los procedi mientos y recomendaciones definidos en dicho Documento, los cuales incluyen la firma de los convenios de asistencia tcnica, apoyo financiero e institucional, y los compromisos departamentales para el aporte de recursos y transformacin institucional y empresarial, as mismo, recomienda solicitar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, los departamentos, municipios y las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR), hacer efectiva la articulacin de los recursos destinados al sector de agua potable y saneamiento, a travs del mecanismo financiero e institucional que se defina en cada plan departamental. De otra parte, en el artculo 91 de la Ley 1151 de 2007 mediante la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo 2007 2010 se establece que los recursos que aporte
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el Gobierno Nacional a la ejecucin de los planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento estarn condicionados al compromiso por parte de las entidades territoriales, de los recursos del Sistema General de Participaciones y de regalas, as como de los compromisos de transformacin empresarial que se deriven del diagnstico institucional respectivo. As las cosas, las entidades territoriales dentro de su proceso de planificacin deben incorporar las acciones inherentes a la estructuracin y la implementacin y seguimiento de los planes departamentales de agua y saneamiento, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Viceministerio de Agua y Saneamiento del Ministerio de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial. __RECUERDE QUE Los recursos de apoyo de la Nacin al sector de agua potable y saneamiento bsico y los que aporten las Corporaciones Autnomas Regionales al sector, se deben ejecutar en el marco de los planes departamentales de agua y sanea miento.

5. Principales fuentes de financiacin de la inversin pblica territorial


Recursos propios: son los recursos que genera la entidad territorial como resultado de su gestin tributaria y la prestacin de servicios, en razn a las funciones y competencias asignadas. En trminos generales, los recursos se clasifican en tributarios, y no tributarios. Existen recursos propios que son ingresos de capital como la venta de activos, la recuperacin de cartera, rendimientos financieros, utilidades y excedentes financieros. Principales ingresos propios de las entidades territoriales
Tipo ingresos Tributarios Directos; cuando correspon den a gravmenes estable cidos por ley que consultan la capacidad de pago y recaen sobre la renta, el ingreso y la riqueza de las personas naturales y/o jurdicas y, por lo tanto, no son trasladables a otros actores econmicos. Indirectos: son gravmenes establecidos por ley no relacionados con la riqueza de las personas naturales y/o jurdicas, sino con el tipo de actividades realizadas; por lo tanto, pueden ser trasladados a otros actores econmicos. Caractersticas Son de propiedad de la entidad territorial. Tienen carcter obligatorio. Son generales, segn su base gravable. No generan contrapresta cin directa. Son exigidos coactivamente, si es del caso. Departamentos Registro y Ano tacin Licores Cerveza Cigarrillos y tabaco Degello de ganado mayor Sobretasa consumo Gasolina motor Estampillas Municipios Circulacin y trnsito Predial unificado Telefona Sobretasa ambiental Industria y comercio Avisos y tableros Publicidad exterior visual Delineacin y urbanismo Espectculos pblicos Ocupacin de vas Ventas por sistema de clubes Rifas municipales Apuestas hpicas Degello de ganado menor Sobretasa bomberil Sobretasa consumo gasolina motor Estampillas Alumbrado pblico Registro de marcas y herre tes Pesas y medidas Contribucin contratos obra pblica
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No tributarios

Son los ingresos recibidos en forma regular, que se originan por la prestacin de un servicio pblico, la explotacin de bienes o la participacin en los beneficios de bienes o servicios, transfe rencias y dems recursos que ingresen peridicamente al presupuesto territorial, pero que no corres pondan a impuestos.

Las tasas o tarifas Las multas y sanciones Contribuciones Rentas Contrac tuales

Las tasas o tarifas Las multas y sanciones Las contribuciones fiscales La Participacin en la Plusvala Peajes Otros ingresos no tributarios

(53) Para conocer el manejo detallado de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) consultar el documento elaborado por la DDTS del DNP sobre Orientaciones para la programacin y ejecucin de los recursos del SGP, disponible en la pgina Web: www.dnp.gov.co

Sistema General de Participaciones (SGP): corresponde a los recursos que la Nacin asigna a cada entidad territorial, por mandato de los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica reformados por por los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007, para la financiacin de los servicios a su cargo, en salud, educacin, agua potable y saneamiento bsico y los definidos en el Articulo 76 de la Ley 715 de 2001. En trminos generales el Sistema General de Participaciones tiene la siguiente composicin y usos generales53. Estructura bsica del Sistema General de Participaciones (SGP)

Fuente: DNP- Direccin de Desarrollo Territorial (2006) Orientaciones para la programacin y ejecucin de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), Bogot D.C. 2006. Acto Legislativo 04 de 2007.

- Asignacin especial para alimentacin escolar. Para financiar programas de alimentacin escolar. - Asignacin especial para municipios ribereos ro Magdalena. Para financiar el desarrollo de las competencias municipales previstas en la Ley 715 de 2001. - Asignacin especial para los resguardos indgenas. Para financiar proyectos de inversin social en jurisdiccin de los resguardos.
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- Asignacin especial para el Fonpet. Para financiar los pasivos pensionales de las entidades territoriales (Ley 549 de 1999). - Participacin para educacin. La destinacin de los recursos de la participacin de educacin depender de la entidad territorial beneficiaria, as: (1) en el caso de los departamentos, dichos recursos deben ser destinados a financiar la prestacin de los servicios educativos en los municipios no certificados salarios del personal docente y administrativo de las instituciones educativas y aportes patronales del personal docente al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio de los municipios no certificados, cancelaciones de las prestaciones sociales del magisterio y cuota de administracin; (2) en el caso de los distritos y municipios certificados dichos recursos deben ser destinados a financiar la prestacin de los servicios educativos salarios del personal docente y administrativo de las ins tituciones educativas del municipio, aportes patronales del personal docente al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, cuota de administracin y para financiar acciones de calidad ; (3) en el caso de los municipios no certificados los recursos se asignan solamente para financiar acciones de calidad. - Participacin para salud. Los recursos asignados para salud tienen destinacin especfica para financiar los siguientes componentes del sistema de salud: afiliacin rgimen subsidiado de seguridad social en salud, salud pblica y prestacin de servicios a la poblacin pobre no afiliada al rgimen subsidiado. - Participacin para agua potable y saneamiento bsico. Los recursos asignados para Agua Potable y Saneamiento Bsico tienen destinacin especfica para financiar los servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo. Orientados a la financiacin de los subsidios y a realizar inversiones para mejorar la calidad de los servicios y/o ampliar la cobertura. - Participacin de propsito general. Del total de recursos de propsito general el 17% se dirigir exclusivamente a los municipios menores de 25.000 habitantes y debern ser orientados por stos a libre inversin en los sectores de su competencia. As mismo, del total de recursos de propsito general los municipios de categora 4, 5 y 6 podrn destinar hasta el 42% a libre inversin u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administracin municipal. Los recursos restantes debern ser destinados as: 4% Deporte, 3% Cultura, 10% Fonpet y 83% Libre Inversin. - Atencin Integral a la Primera Infancia. Los recursos correspondientes al crecimiento de la economa superior al 4% sern destinados a la atencin integral de la primera infancia. Regalas: las regalas se definen como la contraprestacin econmica por la explotacin de un recurso natural no renovable, sin perjuicio de cualquier otra compensacin que se pacte, y deben haber sido autorizadas o previstas por la ley, se caracterizan por ser una contraprestacin que reciben los entes territoriales por la explotacin de los recursos naturales no renovables, limitada en el tiempo por el agotamiento de su fuente. Las entidades territoriales tienen un derecho de participacin sobre los recursos de regalas y compensaciones. - Regalas directas: benefician directamente a las entidades territoriales en donde se adelantan explotaciones de recursos naturales no renovables -hidrocarburos, carbn, nquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, calizas, yesos, arcillas, gravas, minerales radioactivos, minerales metlicos, minerales no metlicos, esmeraldas y dems piedras preciosas, a los municipios con
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puertos martimos y fluviales por donde se transportan dichos recursos y a los municipios del rea de influencia de esos puertos. Las regalas directas deben destinarse por ley a proyectos de inversin contenidos en los planes de desarrollo territorial, con prioridad en saneamiento ambiental, cobertura y ampliacin de servicios de salud, educacin, electricidad, agua potable, alcantarillado, aseo y dems servicios pblicos bsicos esenciales. - Regalas indirectas: son recursos no asignados directamente a entidades territoriales que ingresan al Fondo Nacional de Regalas. A los recursos FNR pueden acceder todas las entidades territoriales presentando proyectos de promocin de minera, preservacin del medio ambiente y proyectos regionales de inversin definidos como prioritarios en los planes de desarrollo. Existen adems destinaciones especficas de recursos FNR otorgadas por ley en favor de diferentes entidades. Cofinanciacin y programas nacionales: la cofinanciacin es un mecanismo de financiacin complementario a los recursos propios y a las transferencias no condicionadas, para atender la inversin de los niveles subnacionales a partir de programas nacionales. Su principal caracterstica consiste en que para tener acceso a ellas, las entidades territoriales deben concursar por los recursos, mediante la presentacin de proyectos, adems, sobre la base de la incorporacin en su propuesto de respectiva una contrapartida. Recursos del Crdito: las operaciones de crdito pblico, de acuerdo con la Ley 80 de 1993, se definen como los actos o contratos que tienen por objeto do tar a la entidad estatal de recursos, bienes y servicios con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad acta como deudor solidario o garante de obligaciones de pago54.

6. Marco Fiscal de Mediano Plazo


El Marco Fiscal de Mediano Plazo, como instrumento referencial presenta la tendencia futura de las finanzas municipales, determina montos de ahorro, flujos de caja y situacin fiscal y cumple, entre otros, los siguientes propsitos: Ser una referencia general y un instrumento informativo de la situacin de las finanzas de la entidad. Elaborar la proyeccin tcnica de la sostenibilidad fiscal territorial a 10 aos Promover la sostenibilidad de las finanzas en el mediano plazo, sin involucrar las condiciones polticas que afectan la gestin territorial. Sustentar el desarrollo de la actividad del gobierno territorial, en el logro de sus objetivos de poltica. El MFMP debe tener en su contenido bsico lo siguiente: - Plan Financiero - Metas de supervit primario - Metas de deuda pblica y anlisis de su sostenibilidad - Acciones y medidas especficas para el cumplimiento de las metas, con los crono gramas de ejecucin - Informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior - Estimacin del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia anterior - Relacin de los pasivos exigibles y de los contingentes

(54) Ley 80 de 1993, Artculo 41, Pargrafo 2. [ 104 ]

- Costo fiscal de los proyectos de ordenanza sancionados en la vigencia fiscal anterior - Indicadores de gestin presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto Plan financiero: programa de ingresos y gastos de caja, con sus posibilidades de financiamiento. Es un instrumento de planificacin y gestin financiera del sector pblico municipal, que tiene como base las operaciones efectivas, en consideracin a las previsiones de ingresos, gastos, dficit y su financiacin compatibles con el Programa Anual de Caja.
Contenido del plan financiero Cuenta Ingresos totales 1. Ingresos corrientes Diagnstico: identifica la problemtica financiera, causas, oportunidades, amenazas, fortalezas, debilidades, etc. Estructuradeingresosygastos: establece la evolucin (tendencia) de los ingresos y gastos, y su composicin. Financiamiento: corres ponde los fondos obtenidos o utilizados por la entidad para cubrir en un perodo determinado su dficit. Si se presenta supervit, se refleja el uso de recursos. Se debe observar la evolucin (tendencia) de las fuentes de financiacin y su composicin Gestinfinanciera:estrategias, acciones, programas, metas, etc. Gestin sectorial desde la perspectiva financiera: ajuste de las metas sectoriales. Relacioneseindicadores:capacidad de endeudamiento, lmites a los gastos de funcio namiento, cumplimiento en la ejecucin del SGP, etc. 1.1 Ingresos tributarios 1.1.1 Predial 1.1.2 Industria y comercio 1.1.3 Otros 1.2 Ingresos no tributarios 1.3 Transferencias 1.3.1 Del nivel nacional 1.3.2 Otras Gastos totales 3. Gastos corrientes 3.1 Funcionamiento 3.1.1 Servicios personales 3.1.2. Gastos generales 3.1.3. Transferencias pagadas 3.2 Intereses deuda pblica 3.3 Otros gastos corrientes Dficit o ahorro corriente (1 - 3) 2. Ingresos de capital 2.1 Regalas 2.2 Transferencias nacionales (SGP, etc.) 2.3 Cofinanciacin 2.4 Otros 4. Gastos de capital (inversin) 4.1.1.1 Formacin bruta de capital fijo 4.1.1.2 Otros Dficit o supervit total (1 - 3 + 2 - 4) 5. Financiamiento (5.1 + 5.2) 5.1 Crdito interno y externo (5.1.1 - 5.1.2.) 5.1.1 Desembolsos (+) 5.1.2 Amortizaciones (-) 5.2 Recursos balance, var. depsitos, otros Saldo de la deuda 3.086 6.754 6.754 9.908 3.468 6.440 -68 69 69 300 231 656 Estructura bsica de cuentas
Cifras en millones de pesos

Ao 1 13.664 6.910 5.417 1.791 932 2.694 941 553 533 13.733 3.825 3.704 1.879 931 895 121

Ao 1

Ao 3...10

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Metas de supervit primario. Cada ao el Gobierno territorial determinar para la vigencia fiscal siguiente una meta de supervit primario para el sector pblico no financiero consistente con el plan financiero y metas indicativas para los supervit primarios de las diez (10) vigencias fiscales. Su clculo se realiza a partir de la ejecucin presupuestal de la siguiente forma:
Ingresos corrientes + Recursos de capital - Desembolsos de crdito, privatizaciones y/o capitalizaciones Ingresos corrientes Gastos de funcionamiento + Gastos de inversin + Gastos de operacin comercial Total gastos

Meta de supervit primario

Indicadores: - 2 Supervit Primario / Intereses >= 100% * - 2. Intereses / Ahorro operacional <= 40% - 3. Saldo de deuda / Ingresos corrientes <= 80% - * Este balance se elabora bajo el esquema presupuestal. Metas de deuda pblica y anlisis de su sostenibilidad, se busca determinar el clculo de la sostenibilidad de la deuda en el horizonte de los 10 aos del Marco Fiscal de Mediano Plazo, para ello, en cada vigencia se debe observar la sostenibilidad del endeudamiento, considerando su compatibilidad con las metas de Supervit Primario. Es decir, el servicio de la deuda planteado cada ao no podr exceder el supervit primario. Acciones y medidas especficas para el cumplimiento de las metas, con los cronogramas de ejecucin
Objetivos Programa Aspectos Metas P1 Actividades Indicadores de seguimiento Responsable Metas Actividades Indicadores de seguimiento Responsable Pn Estructura bsica de cuentas Tiempo de ejecucin real en aos 1 X1 X2 ... A1 A2 ... X2 ... A1 A2 ... ... ... 2 ... ... X3 ... ... ... ... X3 ... ... ... ... ... 3 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 4 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 5 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 6 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 7 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 8 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 9 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 10 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

Las metas deben ser viables financiera e institucionalmente. Cumplirse,segnelcronograma de ejecucin. Identificaralresponsable de su ejecucin. Identificar el cronograma de ejecucin a los programas. Indicadores de seguimiento. Estar articuladas al plan de accin de cada dependencia.

P2

Pn
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Informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior, este informe debe incluir: - Grado de cumplimiento de metas previstas - Explicacin de incumplimiento - Medidas para corregir - Estrategia para incorporacin en las siguientes vigencias - Indicadores de seguimiento permanente

Estimacin del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia anterior, con ello se busca dar cuenta el impacto de las decisiones adoptadas el ao anterior (y anteriores) que impliquen exenciones tributarias, bien sea exen ciones o incentivos tributarios, dando cuenta de los siguientes aspectos: - Monto de la exencin o incentivo - Plazo - Beneficiarios - Cumplimiento del objetivo por el cual se da la exencin o incentivo - Revisin de su continuidad Relacin de los pasivos exigibles y de los contingentes55: esta relacin da cuenta de las obligaciones ciertas y futuras de la entidad. Costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la vigencia fiscal anterior. Busca determinar el impacto de las normas locales y de presentar a la corporacin de eleccin popular, los efectos de los acuerdos u ordenanza aprobadas en la vigencia anterior, que generaron costos, cuantificando el efecto de los mismos, incluyendo el gasto presupuestal que dichas decisiones generaron en la vigencia fiscal. De esta manera se garantiza la corresponsabilidad Gobierno Territorial - Concejo, en la bsqueda de la sostenibilidad fiscal y financiera del municipio en el largo plazo. En particular se debe informar acerca de: - Valoracin monetaria del acto administrativo - Beneficiarios - Fuentes de recursos - Recaudo no percibido por efectos de la reforma - Cronograma Indicadores de seguimiento a la gestin presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto. La situacin fiscal de la entidad territorial se puede medir con un conjunto de indicadores entre los cuales se destacan los de Desempeo Fiscal y los del Minis terio de Hacienda y Crdito Pblico, a travs del cual se realiza el seguimiento a la viabilidad fiscal de los departamentos y de los municipios que se encuentren en programas de reestructuracin de pasivos. Por ltimo, se recomienda revisar el marco fiscal de mediano plazo, instrumento que le brinda al equipo de gobierno un panorama general y detallado sobre la situa cin de las finanzas de la entidad, en el cual se abarca un anlisis detallado de la estructura de los gastos de la entidad y los ingresos para atenderlos, los pasivos y las contingencias que se puedan enfrentar en el mediano plazo y la sostenibilidad de la deuda pblica.
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(55) Pasivos contingentes son todas las obligaciones pecunia rias sometidas a condicin, por la ocurrencia de un hecho futuro incierto, mientras que los exigibles son obligaciones conciliadas o falladas pendientes de pago. Para efectos del MFMP los pasivos contingentes debern tener una valoracin numrica y su existencia obliga, incluso, a crear un fondo para contingencias cuyo valor depender del monto de contingencias y de la probabilidad de que se convierta en realidad, caso en el cual se convierten en pasivos exigibles.

Esta publicacin se termin de imprimir en los talleres de la Imprenta Nacional en el mes de octubre de 2007.