EVALUACIN de RESULTADOS, EFECTOS E IMPACTOS de VALOR PBLICO (*)

Jorge Hintze(**) NDICE INTRODUCCIN VALOR, VALOR PBLICO, OUTPUTS Y OUTCOMES El valor como concepto relacional: transferencia de valor a destinatarios. Valor pblico y privado La tensin entre el valor pblico y la equidad en su acceso LA GESTIN DEL VALOR Identificando los mbitos donde se aplican los recursos El destino de los recursos al interior de las Unidades de Gestin de Recursos Anlisis de la produccin externa: tensin entre el logro de valor y la mitigacin de perjuicios Cambios en el destino legtimo de los recursos y los fines: corrupcin La cuestin de la eficacia en la gestin y generacin de valor La cuestin de la eficiencia en la gestin y generacin de valor La dimensin ms inclusiva de la evaluacin: relacin entre eficiencia y eficacia OBSERVACIN Y MEDICIN DEL VALOR PBLICO Operacionalizacin de las transacciones de valor Operacionalizacin normalizada del valor: efectividad y sostenibilidad Construccin de unidades equivalentes de valor Valor de las unidades de valor pblico EJEMPLOS DE EVALUACIN DE VALOR PBLICO CONCLUSIONES BIBLIOGRAFA

(*) Ponencia presentada en el X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 de octubre de 2005. (**) Director de TOP-Tecnologa para la Organizacin Pblica (Asociacin Civil) - www.top.org.ar

INTRODUCCIN Las reglas del mercado determinan que las empresas sean ms efectivas cuando logran mayores ganancias y ms sostenibles cuando ms probable que ello siga ocurriendo. Cuentan, entre otros, con dos indicadores claros y sencillos para medirlo: la rentabilidad y el valor de la propia empresa en el mercado. Pero estas medidas se aplican slo al valor privado: cmo medir la efectividad y sostenibilidad de las instituciones y programas que producen valor pblico, cuyo fin no es obtener ganancias ni valorizarse en los mercados? Con qu criterios considerar efectivos y/o sostenibles programas de salud, de reduccin de la pobreza, regulaciones de servicios pblicos, educacin o seguridad? Con qu criterios considerarlos ms o menos eficientes? Estas preguntas son significativas en la teora de la organizacin pblica, acaso porque no son slo organizativas sino polticas. Los aportes a su respuesta que propone este trabajo se basan en tres conjeturas: 1) que la evaluacin del valor pblico debe ser tratada desde la perspectiva del destino de los recursos de la sociedad y, por lo tanto, es ineludible la aplicacin de categoras econmicas a su anlisis, 2) que, sin embargo, el valor pblico se refiere a la satisfaccin de necesidades humanas no reducibles a categoras econmicas, de manera que es tambin ineludible la identificacin de medidas no monetarias -pero comparables entre s- si se pretende evaluar polticas y, finalmente, 3) que los criterios de evaluacin aplicables a la gestin del valor pblico no se refieren sino a soluciones de compromiso a la tensin entre el logro eficacia en la produccin de los resultados que la sociedad reclama y la eficiencia en el uso de los recursos que la sociedad confa. Sin embargo, aunque el punto de partida sean estas conjeturas esencialmente tericas, el objeto principal de este trabajo es realizar algunos aportes de tipo tecnolgico a la medicin del valor pblico. El primer punto trata de la cuestin del valor en tanto satisfaccin de necesidades humanas actuales o futuras, perspectiva desde la cual intentaremos distinguir ciertas especificidades del valor pblico respecto del privado indispensables para la construccin de instrumentos para evaluacin. Desde el punto de vista de que el valor es slo puede ser considerado pblico cuando incluye la satisfaccin de necesidades en base al ejercicio de derechos -es decir, en base a la condicin ciudadana-, analizaremos cmo los eventos de transferencia de valor a los destinatarios, -a los que llamaremos transacciones-, son los puntos crticos sobre los hay que enfocar para la medicin. Tambin trataremos que la evaluacin del valor requiere tomar en cuenta que el carcter de estas transacciones no es discreto sino que conforma un continuo que va desde el acceso al valor totalmente pblico, en condicin de ciudadano, hasta el acceso al valor totalmente privado en condicin de cliente, pasando por una serie de estados intermedios en los que interviene el subsidio y que tienen profundas consecuencias sobre la equidad. Sostendremos que la evaluacin del valor ya sea pblico o privado- slo puede realizarse sobre estas transacciones. El segundo punto del trabajo tratar la gestin, es decir, de cmo se usan los recursos para generar valor pblico. Desarrollaremos algunas metodologas para identificar las unidades de gestin de los recursos y aplicar, desde ellas, los conceptos de eficacia y eficiencia operativa, estratgica y poltica bajo el supuesto de que, si el valor es una consecuencia cuya causa es la asignacin de recursos para su logro, su anlisis debe comenzar precisamente en estas unidades de gestin donde dichos recursos son aplicados. El tercer punto se refiere a la observacin y medicin del valor, cuestin a la que denominaremos operacionalizacin. Usaremos esta palabra infrecuente -y por ello menos desgastada- para referirnos a los mecanismos de expresin de las ideas y conceptos abstractos en trminos concretos y observables. Aunque el valor pblico, entendido como satisfaccin de necesidades humanas, se encuentre sin duda entre las cosas ms observables -todos nos damos cuenta cuando estamos satisfechos- no es tan sencillo medir, sopesar y comparar unas necesidades con otras para llegar a la conclusin de cules son ms importantes cuando, en lugar de tratarse de establecer prioridades desde los intereses y preferencias de cada actor, se trata de las polticas pblicas. Desde stas, las asignaciones de recursos que dan lugar al valor pblico no 2

debieran realizarse en base a intereses o preferencias de determinados actores pues ello, precisamente, convierte en privado el valor pblico. Entonces cmo medir, sopesar el valor pblico con medidas que permitan comparaciones haciendo transparentes los supuestos ideolgicos subyacentes? Abordaremos tal difcil cuestin desde dos perspectivas: las metodologas para tornar comparables situaciones distintas expresndolas en trminos de sus atributos comunes de efectividad y sostenibilidad y, en segundo lugar, la ardua cuestin de la construccin de ciertas medidas a las que llamaremos unidades equivalentes de valor. En el cuarto y ltimo punto de este trabajo presentaremos algunos ejemplos de aplicacin de los conceptos antes desarrollados a la evaluacin del valor pblico, mediante instrumentos y metodologas derivadas de ellos. Aunque, por razones de espacio no podremos extendernos sobre estas herramientas (en otros trabajos se describen en detalle), s esperamos que los ejemplos ayuden a observar el hilo metodolgico que lleva de la teora a la prctica. Partiendo del supuesto de que la evaluacin del valor pblico consiste en comparaciones entre el antes y el despus de las asignaciones de recursos, trataremos de mostrar cmo la aplicacin de ciertos instrumentos que llamamos normalizados ayudan a comparar naturalezas dismiles de valor (por ejemplo, comparar el valor de la educacin con el de la salud o el empleo, a partir de que tienen en comn los hechos de que su logro satisface necesidades humanas y requiere de recursos). Con esta metodologa trataremos de la evaluacin de la eficacia, de la eficiencia y de la tensin entre ambas. En cuanto a la eficacia, distinguiremos dos medidas extraordinariamente pertinentes para el anlisis que nos interesa: la efectividad y la sostenibilidad. En cuanto a la eficiencia, analizaremos los conceptos de eficiencia operativa, estratgica y poltica y trataremos de considerar algunas metodologas para medirla. Las cuestiones anteriores, esperamos, servirn para mostrar la pertinencia de dos conjeturas: 1) que la relacin entre eficacia y eficiencia proporciona una de las evaluaciones ms integrales y completas posibles de cualquier proceso de produccin de valor, toda vez que integra los aspectos ms significativos a considerar los logros y los recursos- y 2) que la eficacia y la eficiencia se hallan en necesaria tensin y que, por lo tanto, es til analizar las polticas como soluciones de compromiso de la misma. Se utilizan en este documento ciertas modelizaciones e instrumentos analticos desarrollados en anteriores trabajos, que se retoman y reiteran parcialmente aqu slo en la medida indispensable para dispensar, valga la expresin, de su consulta1. Se emplean, asimismo, ejemplos de diferentes fuentes (buena parte de ellos relativos a programas sociales, por resultar particularmente ilustrativos a la hora de analizar el valor pblico). En todos los casos los datos han sido alterados, aunque tratando de mantener la verosimilitud, para, al preservar la identidad de dichas fuentes, disponer de la libertad necesaria para su uso e interpretacin a los fines del anlisis. Finalmente, por razones de espacio es imposible desarrollar aqu de manera suficientemente detallada los aspectos instrumentales, cuyo anlisis ms pormenorizado puede consultarse en el artculo Metodologa de evaluacin del valor pblico.

El primero de ellos, expuesto con detalle en el documento Hintze, J. (2001) Gestin presupuestaria de estructuras: un instrumento para la gestin por resultados Biblioteca Virtual TOP, www.top.org.ar, es la matriz de produccin externa, que utilizaremos como punto de partida de nuestro anlisis en la medida en que proporciona un esquema especialmente til para relacionar las polticas y los planes con los logros desde el punto de vista de la articulacin entre fines-destinatarios y asignacin de recursos. El segundo y el tercer instrumentos que aplicaremos en este trabajo, ambos derivados, de alguna manera, del anterior, son las matrices de efectividad sostenible y de eficacia-eficiencia, ambos descritos en sus aspectos conceptuales en el artculo Hintze, J. (2001) Instrumentos de evaluacin de la gestin del valor pblico Biblioteca Virtual TOP, www.top.org.ar, que aqu veremos en cuanto a su aplicacin y de la metodologa para la construccin de indicadores de valor pblico en tales trminos que se describe en el artculo Hintze, J. (2005) El tablero de control de efectividad y la construccin de indicadores ponencia presentada en el Tercer Congreso Argentino de Administracin Pblica Sociedad, Gobierno y Administracin, Tucumn, Repblica Argentina. Finalmente, en el artculo aun indito Metodologa de evaluacin del valor pblico , del cual el presente trabajo constituye una suerte de sntesis, se describe en detalle de la construccin de los instrumentos de evaluacin.

VALOR, VALOR PBLICO, OUTPUTS Y OUTCOMES El valor como concepto relacional: transferencia de valor a destinatarios. Este trabajo se basa en la convencin de que el valor es la satisfaccin de necesidades humanas mediante el esfuerzo humano organizado y de que el valor pblico es la medida en que, en tal satisfaccin, interviene el ejercicio de derechos sobre el destino de los recursos disponibles en la sociedad2. Usamos aqu la expresin esfuerzo humano organizado para aludir al uso de recursos (trabajo humano previo, expresado como recursos materiales y trabajo humano actual). Tal esfuerzo (al que en este trabajo denominaremos como gestin) se halla en el extremo inicial del proceso de creacin del valor, el cual se materializa recin cuando, en el otro, se satisfacen necesidades de destinatarios. Por destinatarios, a su vez, aludiremos aqu tanto a los usuarios que consumen los bienes y servicios como los beneficiarios que, una manera ms indirecta, reciben valor a travs de stos. Estos conceptos, que hemos desarrollado en otros trabajos3, son indispensables para lo que debemos tratar en ste. Veamos:
Los pacientes que reciben asistencia por parte de las organizaciones prestadoras de salud son, entre los destinatarios con necesidades que dicha asistencia contribuye a satisfacer, los que reciben el valor de uso ms inmediato de la misma (tratamientos; medicamentos) a quienes llamaremos usuarios. Los tratamientos y medicamentos, naturalmente, son slo medios; la necesidad que se trata de satisfacer -el fin perseguido- es eliminar o detener la enfermedad.

Convencionalmente, llamaremos resultados a estas necesidades satisfechas y productos a los servicios y los bienes mediante los cuales se los logra. Cuando los usuarios, adems de consumir el valor de uso de los productos, tambin, gracias a ellos, satisfacen necesidades, los consideraremos tambin beneficiarios directos (los pacientes, por ejemplo, son usuarios de los servicios de salud y, al mismo tiempo, beneficiarios directos cuando se curan). Pero los usuarios no son necesariamente los nicos beneficiarios: cuando los pacientes se curan, gracias a ello sus familiares tambin mejoran su calidad de vida en muchos sentidos; los empleadores cuentan con la disponibilidad del trabajo y eventualmente evitan costos entre otros muchos beneficios que podran citarse. Por lo tanto, los familiares y los empleadores, en este caso, tambin deben ser considerados beneficiarios, aunque no directos, gracias a esta primera transferencia de valor de los usuarios hacia ellos. Aceptaremos, por el momento, llamarles beneficiarios inmediatos, entendidos como aquellos que ven satisfecha alguna necesidad gracias a la satisfaccin de la necesidad primaria de los usuarios de productos. Entre los usuarios y los beneficiarios inmediatos se ha producido la primera etapa de la transferencia de valor. Sin embargo, la cadena no termina aqu: los beneficiarios inmediatos pueden, a su vez, transferir valor a beneficiarios mediatos.
Por ejemplo, los familiares de los pacientes curados, al no tener que dedicarse a la atencin de los enfermos pueden a su vez trabajar y transferir valor a sus respectivos empleadores (beneficiarios mediatos en este caso). Igualmente, los empleadores de los propios pacientes curados, al beneficiarse de su trabajo, pueden transferir ms valor a sus proveedores, el fisco u otros terceros, tambin beneficiarios mediatos respecto del proceso original.

Llamaremos beneficiarios mediatos a estos actores y efectos a las condiciones creadas que dan lugar a la satisfaccin de sus necesidades. Pasemos ahora a otro aspecto de especial importancia, como veremos ms adelante: si aceptamos llamar valor a la satisfaccin de necesidades, resulta evidente que slo los resultados y los efectos representan valor, no as los productos.

Ver Hintze, J. (2005) El tablero de control de efectividad y la construccin de indicadores ponencia presentada en el Tercer Congreso Argentino de Administracin Pblica Sociedad, Gobierno y Administracin, Tucumn, Repblica Argentina. 3 Ver Hintze, J. (2003) Instrumentos de evaluacin de la gestin de valor pblico ponencia presentada en el VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica

Por ejemplo, las prestaciones de servicios de salud (productos) que no se traducen en mejoras de la salud (resultados), no satisfacen necesidades, de manera que los usuarios no se tornan beneficiarios directos y, por lo tanto, no producen satisfacciones de necesidades de otros (o sea que no producen efectos) que tornen beneficiarios inmediatos o mediatos a quienes los reciban.

Las principales articulaciones entre los conceptos que acabamos de mencionar pueden representarse mediante una matriz (a la que llamamos en otro trabajo matriz de produccin externa4) y puede representarse como se muestra en el grfico 1. Nos ser til usarlo como gua para ordenar las referencias a algunos de los conceptos que necesitamos tomar en cuenta ahora: en la parte superior izquierda del grfico se representan las consecuencias del uso de los recursos productos, resultados y efectos- y, en la derecha, los destinatarios de las mismas (usuarios y beneficiarios), mientras que, en la parte inferior del grfico se representa la gestin de los recursos con los que se construye el valor. Los productos fsicos que se logran mediante el uso de recursos son aludidos como outputs, mientras que las consecuencias que, a su vez, se producen a partir de los mismos (los resultados y efectos) como outcomes, trminos en ingls a los que -a falta de equivalentes en espaol suficientemente difundidos-, recurriremos con frecuencia en lo sucesivo. La articulacin mediante la que se inicia el proceso de generacin de valor en este juego es representada como puntos en el plano de la relacin producto-usuario5 (como veremos ms adelante, tales puntos sern las transacciones, objeto mismo de la evaluacin del valor) Sin duda, algunas transacciones producto-usuario podrn ser consideradas ms o menos importantes que otras para determinados actores segn diferentes criterios de anlisis6. Uno de estos criterios ser el que nos interese ms a los fines de este trabajo: cuando mayor importancia significa mayor valor, es decir, mayor cuanta en la satisfaccin de necesidades humanas como resultado de una determinada asignacin de recursos. En tales casos, en el ngulo superior de la matriz (al que se alude en el grfico como misin esencial de la asignacin de recursos) , se encuentra la mayor concentracin de generacin de valor y en el opuesto la menor. Ms adelante, al tratar la cuestin de la operacionalizacin del valor y la construccin de unidades para su medicin, retornaremos a este concepto que en la matriz se representa como prioridad de la transaccin producto-usuario. GRAFICO 1
MATRIZ DE PRODUCCION EXTERNA
CADENA DE VALOR

Consecuencias de los productos (outcomes)

Beneficiarios indirectos

Productos fsicos (outputs)

! !

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Prioridad de los usuarios

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Prioridad de los productos

! !

Misin esencial: productos y usuarios ms importantes Objetivos complementarios: productos y usuarios menos importantes

Ver Hintze, J. (2001) Gestin presupuestaria de estructuras: un instrumento para la gestin por resultados. Como veremos ms adelante, tales puntos sern las transacciones, objeto mismo de la evaluacin del valor. 6 Para ms detalle sobre el concepto de prioridad de producto, ver Hintze, J. (2001) Gestin presupuestaria de estructuras: un instrumento para la gestin por resultados
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En resumen, la matriz de produccin externa es una herramienta que utilizaremos aqu para tratar el valor en trminos de transacciones. ste es un paso necesario en la elaboracin de instrumentos de anlisis y medicin del valor. Sin embargo, antes de considerar esta cuestin es preciso ponernos de acuerdo sobre qu entender por valor pblico. Valor pblico y privado La distincin entre valor pblico y valor privado a los efectos de lo que aqu nos interesa requiere considerar el modo de acceso al valor por parte de los destinatarios. Ciertamente el acceso privado al valor se realiza mediante transacciones de mercado, en las que los destinatarios deben ser clientes, es decir, portadores de dinero o bienes que se intercambien con el valor recibido. En el otro extremo, el acceso pblico a los productos que den lugar a la satisfaccin de necesidades implica el ejercicio de derechos por parte de los destinatarios, en condicin que llamaremos de derechohabientes (es decir, de portadores de derechos). Ello ocurre cuando se accede a bienes pblicos sin otro requisito que la condicin de ciudadano en los sistemas polticos democrticos lo cual, por consiguiente, presupone la existencia de reglas que regulen el acceso al valor. Llamaremos al continuo entre estas dos situaciones extremas carcter de la transaccin producto-usuario. La consideramos un continuo debido a que es posible identificar situaciones intermedias, en las que el acceso a los productos por parte de los usuarios es mixta, es decir, en parte como clientes y parte como derechohabientes. Tal situacin mixta puede presentarse, en principio, en dos casos: el primero (que da lugar a la condicin mixta de cliente-derechohabiente pblico) cuando los productos se hallan subsidiados en alguna proporcin y el segundo cuando el acceso a los productos se produce debido a una previa compra del derecho al mismo por parte de los destinatarios, la cual da lugar a la condicin de cliente-derechohabiente privado. Las transacciones como clientes-derechohabientes pblicos -que aqu ms nos interesanimplican, a su vez, la conjuncin de tres circunstancias: (1) que los bienes o servicios se hallen subsidiados con recursos pblicos o privados en alguna proporcin, (2) que su acceso implique el ejercicio de derechos ciudadanos y (3) que sea condicin necesaria de acceso el pago de un precio.
Los programas de vivienda social son caractersticos ejemplos de este tipo de transacciones cuando el precio de las viviendas y/o del financiamiento se hallan por debajo de los respectivos mercados como consecuencia del destino de fondos pblicos o privados con carcter de subsidio. Los usuarios en tales programas son elegibles segn los derechos que les asistan de acuerdo con sus condiciones frente a las reglas de los programas, pero la condicin necesaria de acceso es que sufraguen una parte del precio (inicialmente y, por lo general, en cuotas posteriores) y una parte mayor o menor del inters. Los usuarios acceden, en primera instancia, por su condicin de portadores de dinero (es decir, clientes) toda vez que, de no cumplirse tal condicin no son elegibles, ms all de los derechos que los asistan como ciudadanos. Slo una vez aceptados como clientes, entra a jugar la condicin de derechohabiente, en funcin de los derechos que las reglas vigentes les reconozcan (por ejemplo, el tamao de la familia, la condicin de trabajadores de un determinado gremio, el hecho de ser migrantes, ex combatientes o cualquier otra).

Como puede verse en el ejemplo, toda vez que exista subsidio parcial, el acceso al valor pblico (la parte subsidiada) est determinado por una condicin privada, la de cliente. Paradjicamente, cuanto menor es la proporcin en que el usuario es cliente y mayor es la de derechohabiente (es decir, cuanto mayor sea el subsidio), ms privado es el acceso a los recursos pblicos, puesto que es mayor la proporcin de recursos pblicos a la que se accede por una condicin privada, la de cliente que excluye a quienes que no la poseen. Por otra parte, las transacciones en las que los usuarios participan en condicin de clientes-derechohabientes privados implican la conjuncin de las circunstancias de que (1) los bienes o servicios no se hallen subsidiados con recursos pblicos, (2) que el acceso implique el ejercicio de derechos privados pactados contractualmente en el mercado y (3) que el precio se refiera a la compra de los derechos de acceso y uso a los bienes y servicios, pero no a su propiedad.
Los seguros son probablemente los ejemplos ms conocidos de la relacin cliente-derechohabiente privado: los clientes no compran un servicio determinado (por ejemplo indemnizacin de daos, atencin de la salud, etc.) sino el derecho de acceso a tales servicios slo en caso de ocurrencia de determinados eventos, tales como

ciertos accidentes o enfermedades. Como comentario lateral vale la pena mencionar que, en estas circunstancias, el mercado tiende a generar mbitos que en cierta medida se superponen con lo pblico. Por ejemplo, las urbanizaciones privadas, en las que viven porcentajes crecientes de los sectores de mayores ingresos en las sociedades actuales cuentan con seguridad, reglas de convivencia, servicios, etc. privados que implican la renuncia a ciertos derechos ciudadanos (sus habitantes deben, por ejemplo, aceptar la prohibicin de tener animales, vivir con nios, decorar sus viviendas de determinadas maneras, si sas son los trminos del . contrato privado de acceso que han firmado)

Hasta el momento hemos hablado de la condicin del usuario; veamos ahora otra condicin complementaria, la del producto. La condicin del producto se refiere a la medida en que el valor de uso del mismo (o sea la cantidad y calidad de bienes o servicios) sea proporcional o no al valor monetario que deben aportar los usuarios para acceder a ellos.
Por ejemplo, si uno de nuestros hijos es alumno de una escuela, accedemos gracias a ello a un determinado valor de uso, determinado por la cantidad y calidad del servicio que ello conlleve. Si dos de nuestros hijos asisten a esa escuela, accedemos a mayor cantidad de servicio, es decir, a ms valor de uso. Dado que el acceso a estos recursos ha determinado el uso de recursos, es claro que alguien ha debido pagar por ellos. Si, como acontecera si la escuela fuera privada, nosotros hemos pagado un precio de matrcula por nuestros hijos, dos matrculas escolares nos habrn costado ms que una y la relacin entre valor de uso y valor monetario por el acceso habr sido directa. Sin embargo, si se tratara de una escuela pblica gratuita, el hecho de que recibamos ms servicio por enviar dos hijos y no uno no implicara que contribuyramos a su sostenimiento con el doble de impuestos o cualquier otra forma de aporte de valor monetario. En realidad, hasta es posible que nuestros impuestos sean ms reducidos por tener que mantener a ms de un hijo. En este caso, la relacin entre valor de uso y valor monetario del aporte necesario para acceder no es directa sino indirecta: se halla determinada por otras reglas de juego que implican mecanismos redistributivos de una u otra naturaleza.

Denominamos aqu carcter de la transaccin producto-usuario a la relacin entre estas dos dimensiones: la condicin del usuario y la del producto. En el cuadro 2 se representa dicho carcter de las transacciones producto-usuario desde un extremo de mayor publicizacin (el la que la condicin del producto es totalmente indirecta y la condicin del usuario es totalmente la de derechohabiente).hasta la de mayor privatizacin (en la que la condicin del producto es totalmente directa y la del usuario es la de cliente). CUADRO 2
TRANSACCIONES PRODUCTO / USUARIO Grado de privatizacin / publicizacin de la relacin
(relacin entre producto fsico y valor monetario de la trnasaccin(1))

CONDICIN DEL PRODUCTO

BIENES PBLICOS Transaccin: Ejercicio de derechos Ambito: Gestin del Estado Productos: Servicios pblicos gratuitos Bienes y servicios de consumo colectivo Transaccin : Compra de derechos Ambito: Mercado Productos: Bienes y servicios subsidiados Derechos de acceso privados (seguros, servicios, etc)

Intermedia Directa

Indirecta BIENES PRIVADOS Transaccin : Compra de bienes y servicios Ambito: Mercado Productos: Bienes y servicios de consumo individual Cliente

Cliente / derecho-habiente

Derechohabiente

CONDICIN DEL USUARIO DEL PRODUCTO

Relacin directa: a mayor producto fsico (calidad / cantidad de productos) recibido por el usuario, mayor valor monetario requerido para su acceso. Ejemplo: compra venta de bienes en el mercado. Relacin indirecta: la cantidad de productos fsicos recibidos por el usuario no tiene una relacin directa con un valor monetario aportado por ste. Ejemplo: servicios gratuitos

En la primera de las situaciones, como se seala en el ejemplo anterior, la cantidad de producto fsico al que tienen acceso los usuarios no incluye ningn valor monetario exigido como contraprestacin por tratarse de bienes y servicios producidos totalmente mediante el empleo de recursos no asociados al precio, mientras que, en la segunda, el carcter de la transaccin se halla determinado por las reglas del mercado, en lugar de las de la poltica. En cambio, en la medida en que parte pero no todo- el precio sea cubierto mediante el aporte de recursos no asociados directamente al precio, consideraremos que la condicin del producto se halla en una situacin intermedia que, como vimos antes, puede incluir un componente de subsidio cuando se trata de recursos pblicos o referirse a la compra de derechos cuando se trata de recursos privados. En este modelo conceptual las dos dimensiones (condiciones del producto y del usuario) no estn asociadas sino que (al menos, en los hechos) sino que la primera determina la segunda. Cuando los mecanismos de asignacin de recursos se independizan en determinada medida de los precios de los bienes y servicios (es decir, cuando la condicin del producto se torna indirecta) necesariamente la diferencia entre el costo entre el valor de uso recibido y el aporte monetario efectivamente realizado debe cubrirse mediante algn mecanismo redistributivo pblico o privado, lo cual determina que la condicin del usuario se torne mixta (cliente derechohabiente pblico o privado), hasta, en un extremo, ser totalmente derechohabiente pblico7. Planteamos al principio que el valor pblico es la satisfaccin de necesidades humanas cuando interviene el ejercicio de derechos sobre el destino de los recursos disponibles en la sociedad. Ahora podemos precisar algo ms la definicin, expresando que el valor pblico es la satisfaccin de necesidades mediante transacciones producto usuario en la medida en que, en ellas el carcter de la transaccin incluya la condicin de derechohabiente pblico por parte del usuario. La tensin entre el valor pblico y la equidad en su acceso Desde esta perspectiva transaccional, a efectos de este anlisis, no importa si los productos son fruto de actividades de entidades estatales o privadas ni si los recursos empleados en su produccin son de propiedad pblica o privada sino cules son las reglas que rigen las transacciones mediante las cuales los usuarios acceden a ellos. Tampoco importa, a los efectos de este anlisis, qu parte de los recursos pblicos provengan eventualmente de impuestos (y, por lo tanto, los usuarios paguen aunque indirectamente, por los servicios que reciban), porque la cantidad de valor de uso recibido en cada caso no tiene relacin con los impuestos pagados por los usuarios, sino con los derechos de acceso al producto especfico de que disfruten por tal condicin. S importa, en cambio, que el valor pblico se refiera a transacciones producto-usuario cuyos resultados satisfagan necesidades, en la medida en que el acceso tenga lugar como consecuencia del ejercicio de derechos (naturalmente, los indicadores que se utilicen para su medicin y evaluacin deben referirse a transacciones, del mismo modo que las del mercado se refieren a ventas). El anlisis del valor pblico como grado de publicizacin de las transacciones producto usuario muestra aspectos de suma importancia en cuanto a la equidad. En efecto, en las transacciones cliente-derechohabiente pblicas, cuanto mayor sea la proporcin de subsidio involucrada en cada transaccin, ser mayor tal condicin de derechohabiente del usuario (puesto que mayor

Alford, entre otros, distingue entre clientes y ciudadanos como categoras claramente diferenciadas y recprocamente excluyentes. Sostiene, en este sentido, que La ciudadana recibe valor pblico mientras que los clientes reciben valor privado. El valor pblico es necesariamente consumido o disfrutado en forma colectiva, razn por la cual las elecciones de los ciudadanos a su respecto son colectivas. En su forma ms austera, comprende los beneficios que los individuos pueden recibir solamente a travs de su provisin colectiva, tales como orden y vigencia de la ley (sin los cuales el mercado no puede funcionar) y remedios a las fallas de mercado, tales como bienes pblicos, externalidades o inequidad distributiva. En estos casos se justifica la intervencin gubernamental, porque sin ella, los individuos no recibiran el valor que pretenden obtener. Alford, J. (2003), Definido al cliente en el sector pblico: una perspectiva de intercambio social. Esta perspectiva econmica, a nuestro criterio, reduce el concepto de valor pblico exclusivamente a la forma de la provisin -colectiva- sin tomar en cuenta que el ejercicio de derechos en el acceso al valor ocurrir tambin -de hecho constantementeen transacciones individuales.

ser la proporcin de valor de uso transferida sin la contraprestacin del precio) y ms equitativa tender a ser la oportunidad de acceso.
Por ejemplo, en un programa de viviendas sociales en un pas latinoamericano se evaluaron diversas opciones de proporcin de subsidio que debera otorgarse. En la primera opcin considerada, para acceder a una vivienda los usuarios (familias) deban aportar un monto inicial de dos mil dlares y luego pagar una cuota de cien por mes durante una cantidad de aos, con una tasa de inters cercana a un tercio de la vigente en el mercado financiero en ese momento. La proporcin de la construccin que se financiaba con los precios pagados por los usuarios era del orden del 50% (subsidiando, el estado, en consecuencia, el 50% restante). Los usuarios potenciales (mitad clientes y mitad derechohabientes en este esquema) estaban conformados por la poblacin de la zona que no se hallaba en condiciones econmicas de acceder a una vivienda en el mercado. Sin embargo, la posibilidad de acceder al programa estaba determinada slo en segundo lugar por tal circunstancia, puesto que era condicin necesaria previa pagar dos mil dlares inicialmente y luego cien por mes. Se encontr que apenas uno de cada diez interesados estaban en condiciones de acceder a las viviendas en estas condiciones, de modo que el otorgamiento de subsidios de esta manera significaba en realidad conceder el privilegio de ejercer sus derechos al diez por ciento de los usuarios menos pobres y la exclusin del acceso a los recursos pblicos del noventa por ciento de los ms necesitados. Ante esta constatacin, se consider la opcin de aumentar el subsidio a dos tercios del valor de las viviendas, de modo que el monto del anticipo baj a unos 1300 dlares y el de las cuotas a 66 por mes. Con estas condiciones, tres de cada diez interesados poda acceder a los crditos y el programa de viviendas slo exclua a siete.

La equidad en el acceso al valor pblico, sin embargo, puede hallarse en tensin frente a la viabilidad de su propia produccin. Veamos esto con ms detalle: sin duda, la segunda opcin de las presentadas en el ejemplo anterior parece ms equitativa que la primera, en la medida en que excluye menos usuarios y los incluidos, son derechohabientes en cuanto a dos tercios del valor del producto recibido y clientes slo en un tercio. Sin embargo, este anlisis de la equidad se refiere slo a cada transaccin y no al conjunto de ellas y toma en cuenta la efectividad del programa pero no la sostenibilidad, es decir, considera el presente (o el corto plazo) pero no el futuro de plazos ms largos.
En efecto, siguiendo con el ejemplo anterior, se encontr que, con segunda opcin considerada, consistente en el otorgamiento de una mayor proporcin de subsidio a los usuarios, los fondos alcanzaban slo para construir unas 8 mil quinientas viviendas en lugar de las 12 mil inicialmente previstas. Pero no era ste el nico problema que afectaba la cantidad de valor potencial a producir: tambin se constat que el riesgo de no recuperar los crditos era mayor, pues los solicitantes eran ms pobres y ms sujetos a contingencias que los de mayores ingresos, de manera que, una vez descontadas las previsiones para este riesgo, se comprob que las viviendas que se podran construir se reduciran finalmente a slo unas 7 mil.

La opcin de subsidiar dos tercios de las viviendas sin duda tornaba ms equitativo el acceso a las mismas por parte de los usuarios, pero permita construir un menor nmero de ellas, debido a la menor movilizacin de recursos privados a partir de los pblicos, motivo por el cual unas cinco mil familias se quedaran sin posibilidad de acceder a la vivienda. La calidad del valor (medida tambin por la equidad en este caso) y la cantidad (en este caso el nmero de familias que satisfaran su necesidad) se hallaban en tensin, como en cualquier produccin de valor: a mayor calidad, con los mismos recursos, era posible producir menor cantidad. Sin embargo, a pesar de que disminuya la equidad en el acceso, la medida en que la produccin de valor pblico incluya la movilizacin de recursos privados tiene considerables consecuencias sobre la eficiencia de la produccin por unidad de recurso pblico.
En el programa de viviendas del ejemplo anterior, en la medida en que se aumentara la proporcin a pagar por parte de los usuarios, naturalmente se aumentara la cantidad de viviendas a producir por cada dlar pblico. Por ejemplo si, por cada dlar pblico, se moviliza otro dlar privado, a igualdad de logros la eficiencia del dlar pblico se duplicar respecto de la situacin en que todo se produjera con recursos pblicos.

En otras palabras, el carcter de la transaccin permite considerar el valor pblico desde el punto de vista de su volumen, equidad y eficiencia. Ms adelante volveremos referirnos a estos conceptos cuando necesitemos realizar mediciones concretas del valor. Para ello, con los elementos de juicio que hemos considerado hasta el momento, es posible convenir, a los efectos de lo que sigue en este trabajo, la siguiente definicin de valor pblico: Satisfaccin de 9

necesidades humanas mediante el empleo de recursos pblicos y o privados cuyo acceso es regulado pblicamente en relacin a la condicin de ciudadano de los destinatarios8.Esta definicin, convencional como todas, tiene por finalidad delimitar tres aspectos esenciales que deben considerarse a la hora de la observacin, medicin y observacin del valor pblico: los recursos empleados, las consecuencias de su empleo y la regulacin del acceso a dichas consecuencias9. Desde este marco conceptual es posible abordar ahora la ineludible cuestin de cmo los recursos se convierten en productos que pueden satisfacer necesidades, es decir, en potencial valor. Entre los mencionados extremos recursos y productos- se encuentran los procesos de trabajo, a cuyo manejo aludiremos en adelante con el trmino gestin. LA GESTIN DEL VALOR Identificando los mbitos donde se aplican los recursos A veces la investigacin debe partir de las consecuencias en busca de las causas. El crimen presupone el asesino que hay descubrir entre mltiples sospechosos; la enfermedad, agentes que deben ser identificados, la cada de la manzana de Newton, alguna fuerza en la naturaleza que la haga caer. Podemos quizs denominar ro arriba este tipo de investigacin de las causas a partir de las consecuencias, propio de los detectives pero cuyo mximo exponente es, sin duda, la ciencia bsica. Pero no es sta la nica forma de investigar: otras veces, el mtodo podra ser llamado ro abajo: partiendo de las causas, se trata de descubrir las consecuencias del mismo modo que, en las investigaciones aplicadas sobre los medicamentos se recurre a administrar un producto causa- a una muestra de personas para identificar sus consecuencias positivas y negativas. El mtodo requerido para la evaluacin del valor ya sea pblico o privadoes de este segundo tipo: se parte del conocimiento de las causas los recursos aplicados- y se trata de averiguar las consecuencias de tal aplicacin (qu necesidades humanas de quines resultaron satisfechas y qu perjuicios sufrieron quines eventualmente). En otras palabras, se trata de investigaciones ro abajo que parten de los recursos (y, por lo tanto, de las polticas que determinaron su aplicacin de una determinada manera) para dar cuenta de la cuestin tambin poltica de quines resultan beneficiados y perjudicados como consecuencia de su aplicacin. Por tal razn, el anlisis del valor requiere partir de los recursos que le dan lugar. Para ello hay que ocuparse de la gestin. La palabra gestin alude al uso de recursos con un fin determinado, es decir, a lo que ocurre en aquellos mbitos en los que los recursos se convierten en productos. Tales mbitos pueden ser organizaciones pblicas o privadas o partes de stas. Sin embargo, para lo que aqu nos interesa, es preciso identificar, dentro de tales mbitos, los lugares por as llamarlos- en los que se pueden relacionar con suficiente claridad las asignaciones de recursos y los resultados que se obtengan de su empleo. Llamaremos unidades de gestin de recursos (UGRs) a tales lugares. Convencionalmente consideraremos unidades de gestin de recursos a las organizaciones o partes de stas se verifiquen las siguientes condiciones: (a) que puedan identificarse claramente
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Naturalmente, este enfoque no considera valor pblico, por ejemplo, la beneficencia o cualquier otra satisfaccin de necesidades humanas a ttulo gratuito con recursos privados si el acceso no es consecuencia del ejercicio de derechos. Por ejemplo, una conocida empresa multinacional estableci aos atrs, en un pas latinoamericano, un programa al que caracterizaba como de responsabilidad social, mediante el cual, en cincuenta escuelas seleccionadas en diferentes lugares del pas se proporcionaba alimentacin a nios de hogares de bajos recursos. Los beneficiarios no accedan al valor (en este caso gratuito pero privado) mediante el ejercicio de derecho alguno, sino por haber sido elegidos por el donante, circunstancia suficiente, a nuestro criterio, para considerar que reciban valor privado, sin perjuicio de que fuera de inters pblico. 9 Es importante mencionar que, en este esquema, no se consideran destinatarios de valor a los ciudadanos que son sujetos de regulaciones (Moore, por ejemplo, los caracteriza como obligados en alusin a los prisioneros, los sujetos a requisitos de agencias reguladoras, los contribuyentes, etc.). (Moore, M. 1994). Desde la perspectiva que aqu empleamos, los sujetos de regulacin no son destinatarios del valor, pblico ni privado, sino un medio para que otros reciban valor. Los encarcelados por la polica, por ejemplo, no reciben satisfaccin de sus necesidades gracias a su prisin sino todo lo contrario, la privacin de la satisfaccin de necesidades, como la libertad y la calidad de vida. Quienes son destinatarios de valor no son ellos sino los restantes ciudadanos que resultan protegidos, del mismo modo que los contribuyentes, en tanto tales, no son destinatarios de valor sino aquellos que satisfacen necesidades gracias a los impuestos pagados. Esta distincin es, a nuestro criterio, esencial en la identificacin del valor pblico a evaluar.

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los recursos, (b) que puedan identificarse claramente los logros a obtener a partir de ellos y (c) que pueda identificarse claramente la delegacin en alguien de autoridad suficiente para el uso de los recursos a los efectos de obtener los logros. Por ejemplo, siempre que se cumplan tales condiciones, pueden considerarse UGRs a proyectos particulares, as como tambin programas mayores, dependencias oficiales, organizaciones no gubernamentales u otras. Las UGRs son muy fcilmente delimitables cuando conforman organizaciones, por as decirlo, completas y autosuficientes, como organizaciones no gubernamentales, proyectos autnomos o agencias gubernamentales ntegras (por ejemplo, una empresa pblica de recoleccin de residuos urbanos o un hospital), puesto que resulta fcil distinguir los recursos que reciben, los productos que producen con ellos y la delegacin de autoridad para su uso pero, en cambio, cuando las UGRs que se desean analizar son slo una parte de organizaciones ms grandes, la identificacin puede tornarse ms dificultosa.
Por ejemplo, en un ministerio de salud los programas de prevencin se hallaban a cargo de una direccin nacional de prevencin de la salud. Esta direccin reciba y utilizaba fondos especficos que gestionaba en forma de proyectos. Sin embargo, la infraestructura general, el personal de la planta y los servicios administrativos se hallaban imputados al ministerio como conjunto. La atribucin de parte de los recursos del ministerio a esta direccin se realizaba en la direccin administrativa mediante una operacin contable segn la cual se obtena una cifra de gastos a la que, luego, se sumaban los gastos de los fondos especficos para proyectos y se obtena as la suma de los recursos de la direccin.

Recin una vez obtenida la suma de los recursos atribuibles a logros conocidos y la autoridad necesaria, se habr identificado la UGR y sus lmites estarn claramente delimitados. Segn estos criterios, podemos definir operacionalmente a las UGRs como Centros de responsabilidad determinados por la cantidad de tiempo de personas (recurso humano) y bienes y/o servicios (recursos materiales) imputables a la realizacin de actividades conducentes al logro de productos destinados a satisfacer necesidades preestablecidas mediante el ejercicio de cuotas especficas de autoridad. Como luego veremos, el concepto de UGR es extraordinariamente til para analizar el valor, pues permite reconstruir, por as decirlo, las asignaciones de recursos no siempre transparentes que resultan de las asignaciones presupuestarias10. Una vez identificadas las UGRs, veamos qu puede ocurrir dentro de ellas. El destino de los recursos al interior de las Unidades de Gestin de Recursos En cualquier organizacin una UGR lo es por definicin- los recursos pueden destinarse a tres finalidades, que llamaremos produccin externa, interna y organizacional11. La externa se refiere a la obtencin de los productos (outputs) concretos, que deben dar lugar a los resultados y efectos buscados (outcomes), es decir, la satisfaccin de las necesidades de terceros. La produccin interna consiste en todos los servicios y bienes que se producen al interior de las organizaciones con la finalidad de que la produccin externa sea posible (los llamados servicios de apoyo). La organizacional, finalmente, consiste en las inversiones que se realicen para mejorar o desarrollar la capacidad de produccin externa u organizacional. Estas relaciones se muestran en el grfico 3. Como puede verse, si bien los recursos asignados a las UGRs tienen por destino la generacin de los productos externos que inician la cadena de resultados y efectos, no todos los recursos van a parar directamente a este fin. Una proporcin mayor o menor de los recursos se destina a fines auxiliares a la produccin externa.

10 Debe aclararse tambin que, a los efectos de este anlisis, no importa que la UGR se halle constituida formalmente como instancia organizativa o no; ser suficiente con que la identifiquemos con claridad en cuanto a una asignacin de recursos sobre los que haya que rendir cuentas en relacin a un fin y con la asignacin de la autoridad correspondiente. 11 Para un tratamiento ms detallado de esta cuestin, ver Hintze, J. (1999) Administracin de estructuras organizativas.

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GRFICO 3
UNIDADES DE GESTIN DE RECURSOS CONTEXTO POLTICO
MECANISMOS REDISTRIBUTIVOS

Unidad de Gestin de Recursos (UGR)

(organizacin o parte de sta) PRODUCCION INTERNA
Productos internos

DERECHOHABIENTES

RECURSOS
Productos organizacionales

PRODUCCION EXTERNA

PRODUCTOS EXTERNOS

RESULTADOS

EFECTOS

outputs

outcomes

PRODUCCION ORGANIZACIONAL

CLIENTES

TRANSACCIONES EN EL MERCADO

MERCADO

Por ejemplo, las agencias gubernamentales distinguen, en sus organigramas, las unidades orientadas especficamente a la produccin interna, las que son responsables de proporcionar servicios administrativos, cuyo fin es ocuparse de la contabilidad, el presupuesto, la gestin legal, la administracin del personal, la administracin de las compras, el mantenimiento, la limpieza y dems servicios. Tambin las unidades responsables de la conduccin, que suelen incluir directorios, equipos asesores, auditoras y otros, forman parte de la produccin interna. Por otra parte, las inversiones en desarrollos informticos, infraestructura, equipamientos productivos, infraestructura, desarrollos de procesos de produccin y otros, conforman la capacidad institucional instalada (produccin organizacional) que no se gasta inmediatamente sino que se desgasta a lo largo de su uso.

Sin embargo, como veremos a continuacin, esta caracterizacin de las UGRs es an insuficiente para analizar la relacin entre el valor logrado y los recursos empleados para ello. En efecto, en caso de considerar la totalidad de los recursos en relacin a los productos logrados, slo ser posible una aproximacin bastante gruesa de la eficiencia en la gestin del valor, pues no se distinguir entre los recursos que se destinan especficamente a dicha produccin y los destinados a cuestiones auxiliares como la produccin interna. El anlisis de la gestin del valor requiere profundizar ms dentro de las UGRs para identificar la dinmica de la gestin externa. Anlisis de la produccin externa: tensin entre el logro de valor y la mitigacin de perjuicios Considerando slo el proceso de produccin externa (es decir, sin las inversiones y los servicios de apoyo de tipo administrativo y otros), al analizar el destino de los recursos que se transformarn en productos externos, nuevamente, resulta de inmediato evidente que slo una parte va a parar a tales productos externos mientras que, por lo general, otra parte se destina a actividades auxiliares no directamente productivas. Llamaremos produccin externa directa a la parte que se gasta en lograr outputs de algn tipo y produccin externa auxiliar a la restante. Esta distincin no es menor puesto que tal produccin externa auxiliar insume con frecuencia grandes cantidades de recursos.
Por ejemplo, un programa de asistencia social para personas carenciadas desarrollado en el mbito de un ministerio latinoamericano de Desarrollo Social, cuyo fin era la distribucin de alimentos, medicinas y ropa se hallaba financiado por varias fuentes, entre ellas el tesoro nacional de pas, donantes europeos y un crdito del

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Banco Mundial. El programa (como conjunto) fue considerado Unidad de Gestin de Recursos (UGR) a los efectos de una evaluacin de sus resultados. Se haba decidido que el programa no contara con una unidad administrativa propia y que, por lo tanto, recibiera los servicios administrativos del ministerio, lo cual lo haca tributario de la produccin interna de ste. La produccin externa directa del programa inclua los costos de las medicinas, alimentos, ropa y la atencin a los usuarios. Sin embargo, una serie de gestiones indispensables para el funcionamiento del programa -y que no eran realizadas por la unidad administrativa del ministerio- no podan ser consideradas parte de la produccin externa directa. Entre ellas se encontraban la compra, almacenaje y transporte de los insumos el mantenimiento de una flota de vehculos, la elaboracin de materiales de difusin y capacitacin, la publicidad, el reclutamiento y capacitacin de asistentes sociales, la asistencia a municipios y organismos provinciales, el mantenimiento de una base de datos de potenciales usuarios, las evaluaciones de impacto.... y una serie de gastos que podra continuarse enumerando. Tales gestiones -aunque sin duda muy cercanas a la produccin externa final-, no eran de produccin externa directa en s mismas, sino produccin externa auxiliar (la que, como ancdota, insuma casi dos tercios de los recursos de la UGR!). Veamos adems otro ejemplo: la estructura organizativa de una universidad se hallaba dividida en una secretara administrativa, que tena a su cargo los aspectos contables, financieros, logsticos, de personal y de servicios y, por otra parte, una secretara acadmica, responsable de los alumnos y las actividades docentes. Esta ltima unidad, a los efectos de una evaluacin, fue considerada UGR y, por lo tanto, responsable de produccin externa. Al realizar el anlisis de gestin se observ que una buena parte del presupuesto de la secretara se destinaba a realizar las inscripciones y matriculaciones de alumnos, registrar evaluaciones y calificaciones, emitir certificados y muchas otras tareas que, de hecho, no consistan en ensear a los alumnos produccin externa directa- sino que conformaban la produccin externa auxiliar de esa UGR.

Finalmente, una vez distinguida la produccin externa auxiliar de la directa, queda por analizar esta ltima con ms detalle. Nuevamente, nos encontramos con la posibilidad de que no todos los recursos se destinen a producir aquellos productos cuya consecuencia esperada es la generacin de valor. Por lo general slo una parte de ellos se destina a tal fin mientras que otra debe o debera- asignarse a compensar factores desfavorables o efectos indeseados de los mismos productos. Esta distincin se representa en el grfico 4. GRFICO 4
GESTIN DE PRODUCCIN EXTERNA
CONTEXTO POLTICO
MECANISMOS REDISTRIBUTIVOS

Unidad de Gestin de Recursos (UGR)

(organizacin o parte de sta) PRODUCCION INTERNA
Productos internos

DERECHOHABIENTES

RECURSOS
Productos organizacionales

PRODUCCION EXTERNA

PRODUCTOS EXTERNOS

RESULTADOS

EFECTOS

outputs

outcomes

PRODUCCION ORGANIZACIONAL

CLIENTES

TRANSACCIONES EN EL MERCADO

MERCADO

PRODUCCIN EXTERNA PRODUCCIN EXTERNA DIRECTA Compensacin de consecuencias no deseadas RECURSOS Compensacin de factores contextuales desfavorables PRODUCTOS EXTERNOS RESULTADOS EFECTOS

outputs
Eficiencia operativa: Produccin externa / Recursos

outcomes

PRODUCCIN EXTERNA AUXILIAR

Eficiencia estratgica: Resultados / Recursos Eficiencia poltica: Efectos (e impactos) / Recursos

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Los factores contextuales desfavorables son las circunstancias del entorno que dificultan o neutralizan el logro de los resultados y efectos buscados.
En una gran ciudad latinoamericana el municipio puso en marcha un programa orientado a apoyar a la gente que recoga y reciclaba la basura domiciliaria en las calles. Los productos concretos del programa consistan en servicios que facilitaran las tareas y mejoraran las condiciones y rentabilidad del trabajo de los recicladores de basura. Entre los resultados que se pretenda lograr con estos productos concretos, se hallaban lograr que los vecinos depositaran la basura con cierto grado de clasificacin y tambin proveer a los recicladores de disponibilidad de locales para la clasificacin, guantes, atencin sanitaria de urgencia y otros servicios. La suma de los recursos destinados a este fin conformaba la produccin externa total del programa de apoyo al reciclado de basura domiciliaria . Cuando se pusieron en funcionamiento los locales destinados al reciclado en zonas residenciales (es decir, cercanos a los lugares de mayor recoleccin), los recicladores se concentraban all por las noches con sus carros cargados de basura. Al poco tiempo, varias asociaciones de vecinos iniciaron acciones de protesta por lo que consideraban un deterioro de su calidad de vida y del valor de sus propiedades. Presentaban recursos en la justicia, realizaban constantes declaraciones en los medios de comunicacin, realizaban frecuentes denuncias por hurtos, ruidos molestos y otras causas, entre diversos modos de influencia. Ante esta circunstancia, el programa destin recursos para una campaa orientada a cambiar la actitud de los vecinos legitimando la tarea de los recicladores, contrat abogados para responder las demandas, desmont los grandes locales que haba alquilado y los reemplaz por otros ms pequeos (que resultaban mucho ms costosos que los locales grandes) y, finalmente, alquil una flota de camiones para transportar los recicladores a centros en los que se comercializaban los componentes reciclados. Todos estos servicios de produccin externa directa, como se ve, no estaban destinados a lograr beneficios a los destinatarios sino a evitarles perjuicios derivados de circunstancias adversas del entorno. La consideracin de los mismos no era una cuestin trivial: consumieron casi un tercio del total de los recursos destinados a la produccin directa.

Tampoco se destina a producir beneficios -sino a evitar perjuicios- un segundo tipo de costos imputables a la produccin directa: los destinados a compensar las consecuencias adversas de los propios efectos buscados. Este tipo de consecuencias en la medicina se denominan iatrognicas e incluyen, entre otras, el dao producido por las intervenciones quirrgicas o los medicamentos (por ejemplo, algunas drogas contra las inflamaciones articulares suelen producir afecciones estomacales, de manera que parte del costo de tales medicamentos se debe destinar a evitar dichos efectos adversos). Anlogamente, en los pases que aplican regulaciones de proteccin ambiental se obliga a las industrias a gastar sumas considerables y crecientes en evitar el deterioro del ambiente, con lo cual se incluye en los costos la compensacin de efectos adversos (lo que, desde luego, resta competitividad a tales industrias respecto de las de los pases que no obligan a las propias a tal proteccin del ambiente). En consecuencia, el anlisis de la gestin del valor debe considerar la magnitud de los recursos que se destina (o debiera destinar) a la compensacin de efectos adversos.
Por ejemplo, en un programa de reduccin de la pobreza en un pas centroamericano que inclua la entrega de subsidios por desempleo con la condicin de realizar tareas de inters social durante media jornada se encontr que las posibilidades de encontrar empleos de la poblacin beneficiada eran menores que las de la media de las personas en similar situacin fuera del programa, entre otras razones, porque las tareas comunitarias exigidas deban ser cumplidas por las maanas, lo cual dificultaba seriamente la bsqueda de trabajo. Adicionalmente, la misma condicin de beneficiario del programa no era bien vista por los potenciales empleadores, resultando en cierto modo un estigma que dificultaba aun ms la obtencin de empleo. Ante estas circunstancias, entre otras medidas destinadas a paliar estos efectos adversos, el programa procedi a establecer un sistema de horarios flexibles (que result de muy costosa implantacin y obstaculiz en gran medida las prestaciones de servicios) e inici una campaa con potenciales empleadores para promover el empleo de los beneficiarios, entre otras medidas. El costo de estas acciones, entre otras con similar finalidad, implic un costo de ms del quince por ciento de los recursos totales del programa.

Como vemos, los presupuestos son engaosos cuando como es usual- ponen en una misma bolsa todos los recursos asignados a la produccin externa directa del valor sin distinguir o al menos estimar la proporcin de ellos que se destina a compensar la entropa del propio proceso (en este caso, los factores contextuales adversos ms las consecuencias no deseadas de los mismos productos). Tales presupuestos bolsa no permiten distinguir si el remedio termina siendo 14

peor que la enfermedad. Sin dejar de reconocer las dificultades prcticas que puede presentar la identificacin de este aspecto de la gestin del valor, vale la pena destacar su importancia conceptual: la evaluacin de la produccin de valor es incompleta y engaosa si considera slo el valor en lugar de la ecuacin entre valor y perjuicio. Cambios en el destino legtimo de los recursos y los fines: corrupcin La gestin del valor debe ser considerada, adems, desde el punto de vista de vista de la legitimidad de los fines (outputs y outcomes) y del uso de los recursos. A cualquier efecto prctico pueden considerarse legtimos los fines que figuren en los planes legtimamente aprobados y, por lo tanto, desde este punto de vista la aplicacin de recursos a finalidades diferentes de alguna de las antes mencionadas, al menos desde el punto de vista de los planes, no es legtima. Dos manifestaciones de lo anterior son, (a) la simple sustraccin de recursos de su aplicacin a los fines (por va de la apropiacin de recursos financieros, o fsicos) y (b) su destino a relaciones producto-usuario diferentes de las legitimadas. Ambas, sin duda, aunque diferentes, son manifestaciones de corrupcin. La primera asume formas asimilables al robo o la estafa mientras que la segunda -mucho ms compleja y vasta-, incluye adems el clientelismo poltico. Sin duda, el anlisis de la apropiacin ilegtima de recursos puede ser realizado desde una perspectiva administrativa y jurdica, mientras que el desvo de recursos respecto de los fines legtimos requiere de un anlisis poltico: cul es, por ejemplo, la frontera entre ineficacia o ineficiencia y clientelismo cuando, de todos modos, el logro de resultados termina orientado a efectos tales como consolidar el poder de los polticos? Hay varias maneras de aproximarse a esta cuestin. La que utilizaremos en este trabajo ser considerar que parte de la ineficacia es atribuible, en principio, a la corrupcin y que sta es medible tericamente al menos- como ineficacia no justificable, modo de tratar las cosas que pone la carga de la prueba del lado de los responsables y permite un cierto tipo de anlisis, la auditora de legitimidad (cuya metodologa excede los alcances de este trabajo), que requiere considerar el anlisis de la eficacia en la produccin del valor. La cuestin de la eficacia en la gestin y generacin de valor La eficacia es la medida en que los logros se corresponden con los planes; su frmula, prescindiendo de los tecnicismos, no es otra cosa que un simple un porcentaje de fines logrados. Naturalmente, no es posible medir eficacia si los logros no se han identificado en los planes de modo tal que sean observables (es decir, en trminos de metas, o sea objetivos expresados en trminos observables). En los planes operativos, como los presupuestos, deben figurar los productos a lograr en trminos de metas operativas; en los planes estratgicos los resultados y efectos buscados deben ser expresados como metas estratgicas y polticas. Esto permite la medida de la eficacia operativa, estratgica y poltica, correspondiente a las equivalentes medidas de eficiencia consideradas ms arriba. La identificacin de las metas, cuando se trata del valor pblico, es una cuestin esencialmente poltica, puesto que la asignacin de los recursos slo se justifica por los resultados finales (outcomes) a lograr a travs de ellos y, especialmente, es una cuestin poltica la decisin misma de qu se considerar valor pblico en cada caso (si alguna decisin merece ser considerada poltica por definicin sin duda se trata de sta). La planificacin, en este sentido, es la voluntad de eficacia, que se expresa en la identificacin de las metas tanto desde el punto de vista cualitativo (qu necesidades satisfacer de quines) como cuantitativo (cul ser la magnitud o grado en que se satisfar la necesidad de cuntos destinatarios).
Por ejemplo, en cierto pas latinoamericano con cerca de dos tercios de su poblacin por debajo del lmite de la pobreza, las decisiones sobre asignaciones de recursos (una vez pasada la etapa de la identificacin de las grandes prioridades) para la disminucin de la pobreza requirieron identificar resultados y productos suficientemente concretos como para que figuraran en presupuestos y permitieran procesos administrativos de asignacin. Entre otras asignaciones, se formaliz un programa de generacin de empleo, otro de reconversin laboral y un tercero de subsidios al desempleo con contraprestacin de trabajo en emprendimientos pblicos, en cada caso con metas identificadas en trminos de cantidades de logro especficos para determinados tipos y cantidades de destinatarios.

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El programa del ejemplo anterior presupona crear una cadena de valor con una serie de productos concretos tales como subsidios a empleadores, normativas de promocin del desarrollo econmico, campaas, apoyo a la gestin de negocios, obra pblica focalizada, promocin de micro emprendimientos y otros. Los resultados a lograr y para quines podan describirse como nuevos puestos de trabajo ocupados por personas elegibles para el programa, lo cual constitua la definicin cualitativa concreta del concepto abstracto de valor en este caso. Luego de ello, resultaba relativamente sencillo identificar la parte cuantitativa: cuntas transacciones resultadobeneficiario directo del tipo de las antes mencionadas se esperaba producir. Los otros dos programas del ejemplo, implicaban decisiones diferentes sobre el valor inmediato, cualitativa y cuantitativamente expresables, sin embargo, con la misma metodologa (p.e. las transacciones resultado-beneficiario se expresaban, en el caso de la reconversin laboral, como egresados de los cursos de reconversin laboral con trabajo en sus nuevos oficios y, en el de subsidios al desempleo personas elegibles para el programa con subsidios otorgados y desempeando tareas en emprendimientos pblicos elegibles. No presenta dificultades cuantificar las anteriores expresiones concretas del valor. Las anteriores expresiones concretas de valor conforman la primera parte de la frmula de eficacia, que figura en los planes (produccin planificada); la segunda (que se refiere a la produccin lograda en cada caso), implica capacidad de observar, directamente o mediante indicadores cunto de esto se consigue realmente, (tema del que nos ocuparemos luego). La medida de la eficacia es, sencillamente, la relacin entre ambas magnitudes cuantitativas de una misma expresin cualitativa.
Por ejemplo, en el caso del programa de creacin de empleo del ejemplo anterior, la eficacia pudo medirse estableciendo una meta de diez mil empleos en un ao y registrando la creacin real de unos seis mil durante ese perodo, siendo, por lo tanto, la eficacia del programa result de un sesenta por ciento.

Veamos ahora en los ejemplos anteriores la misma cuestin desde el punto de vista de la decisin poltica. La descripcin anterior de los resultados en trminos tcnicos presupone que crear nuevos empleos es una estrategia adecuada (es decir, un medio adecuado) para reducir la pobreza, fin ltimo que tiene que ver con la mejora de la equidad en la sociedad y justifica tanto el programa de creacin de empleo como de los otros dos de que hemos hablado (los de reconversin laboral y de subsidio). Los tres programas representan diferentes estrategias para un mismo fin. Lo poltico est, entonces, en el ltimo o primer, segn desde dnde lo veamoseslabn de la cadena de valor, que se refiere al para qu, nica forma de establecer si lo logrado se corresponde con lo que deba lograrse.
Por ejemplo, una evaluacin del programa de creacin de empleo realizada tres aos despus encontr que la mayor parte de los recursos se haban destinado a la creacin de empleos de nivel medio y alto para la industria manufacturera de dos polos de desarrollo del pas. Los puestos de trabajo incluan programadores de software, electricistas y operadores de diversas mquinas herramienta. Las personas que ocuparon estos empleos no eran las ms pobres sino los integrantes del estrato superior de la poblacin elegible que contaba con mayores niveles de escolaridad, aunque se hallaban desempleadas al momento de integrarse al programa. Por otra parte, los sectores industriales que los emplearon se encontraban en pleno crecimiento, de manera que, aunque no hubiera existido el programa, seguramente hubieran creado igualmente los puestos de trabajo, puesto que los necesitaban imperiosamente. En realidad, el programa benefici a estas industrias minimizando sus costos de reclutamiento, capacitacin y formacin.

La conclusin de la evaluacin del programa del ejemplo anterior fue que los beneficiarios finales fueron los sectores ms dinmicos de la industria (que recibieron transferencias de valor) y los sectores menos pobres y ms calificados de los desempleados, quienes, por otra parte, tenan mayor probabilidad de conseguir empleos por s mismos. Si la decisin poltica que determin en este caso la asignacin de los recursos hubiera sido la mejora de la equidad en las oportunidades de acceso al empleo, ciertamente, el programa no habra sido eficaz (dado que el efecto fue empeorar la equidad, al mejorar ms las oportunidades de quienes ya estaban en mejor situacin relativa). En cambio, s habra, por ejemplo, que considera eficaz al programa si el objetivo hubiera 16

sido promover el desarrollo de esos determinados sectores de la industria (como, de hecho, hacen los programas de promocin del desarrollo). Finalmente, si el objetivo hubiera sido encubiertamente este ltimo pero utilizando como legitimacin la cuestin de la equidad, la situacin se hallara en algn lugar entre el clientelismo y la corrupcin. Como vemos, la evaluacin de la eficacia presupone haber identificado primero poltica y luego estratgicamente los fines (los efectos ltimos que determinan la asignacin de los recursos, que a su vez justifican en tanto estrategia- los resultados y stos, por consecuencia, la seleccin de los productos mediante los que e los trata de lograr). Por esta obvia razn, los planes contienen decisiones polticas y la evaluacin de la eficacia a diferencia de la de la eficiencia- no es una cuestin tcnica sino poltica. De lo anterior surge que es preciso distinguir entre tres tipos de eficacia: la poltica, la estratgica y, finalmente, la operativa. La eficacia poltica se refiere a la comparacin entre los efectos ltimos a lograr segn las polticas que justifican la asignacin de recursos para ello y los efectos logrados realmente; la eficacia estratgica tiene que ver con la medida en que se han logrado los resultados considerados necesarios para el logro de los efectos antes mencionados y, por ltimo, la eficacia operativa toma en cuenta el grado de logro de los productos concretos planificados para producir dichos resultados. La comparacin entre la eficacia poltica, estratgica y operativa permite una evaluacin integral de la creacin de valor pblico sin confundir los niveles de anlisis, en especial, cuando, como es frecuente, presentan valores totalmente dismiles para un mismo programa.
Por ejemplo, en el caso antes mencionado del programa de reduccin de la pobreza mediante creacin de empleo, la eficacia operativa estaba definida por el cumplimiento de las medidas del programa (puesta en vigencia de reglas de juego, otorgamiento de subsidios, seleccin de postulantes y otros productos o outputs); la estratgica por la cantidad de nuevos puestos de trabajo ocupados por postulantes del programa y la poltica por la equidad en la reduccin de la pobreza de la poblacin. As definidos los tres niveles de metas, la eficacia operativa result muy alta (pues se cumplieron casi totalmente las metas de produccin del programa), la eficacia estratgica se logr slo en cierta proporcin (pues no se cre slo una parte de los empleos que el programa se haba propuesto) y la eficacia poltica fue nula o, ms bien, negativa, pues no se mejor sino que se empeor la equidad de la poblacin-objetivo respecto de la pobreza y, adems, porque la mayor transferencia de valor final no se produjo hacia los beneficiarios ms importantes desde el punto de vista de la asignacin de recursos (los pobres) sino a otros (los empleadores).

La cuestin de la eficiencia en la gestin y generacin de valor La eficiencia, como es sabido, es un concepto tcnico referido al grado de aprovechamiento de los recursos, lo que puede medirse mediante el cociente entre alguna medida convencional que permita cuantificar los logros y otra relativa a los recursos empleados para obtenerlos. Para analizar esta cuestin es necesario, al igual que en el caso de la eficacia, considerar la gestin del valor tanto desde el punto de vista de los outputs como de los outcomes. La relacin entre los recursos y los productos (outputs) permite establecer la medida de la eficiencia operativa (en la prctica, la medida ms frecuentemente utilizada). El anlisis de la eficiencia desde los outcomes, en cambio es muy infrecuente aunque, como trataremos de demostrar, no imposible. Se refiere a dos aspectos: la relacin entre los recursos y los resultados (eficiencia estratgica) y a lo propio entre los recursos y los efectos (que llamaremos eficiencia poltica). En cuanto al primer de estos tipos de eficiencia, resulta especialmente til distinguir entre la eficiencia operativa total de las Unidades de Gestin de Recursos -UGRs- y una medida ms especfica y precisa, la eficiencia operativa de la produccin externa. La eficiencia operativa total, como se muestra en el grfico 4, surge de la relacin entre los recursos totales identificados y el valor que se asigne a la produccin externa. Toma en cuenta, por lo tanto, la incidencia de los costos de produccin interna (los que, por cierto, en el sector pblico suelen ser muy altos), motivo por el cual suele ser un buen indicador del grado de burocratizacin de la gestin. En cambio, la eficiencia operativa de la produccin externa -como tambin se representa en el grfico- considera solamente la relacin entre los recursos destinados a la produccin externa y la magnitud de la produccin, dependiendo entonces su valor de la proporcin de produccin externa auxiliar que tenga la UGR. Esta medida es necesaria como indicador del comportamiento de la gestin de las 17

UGRs cuando forman parte de una organizacin mayor y, por lo tanto, comparten los costos generales de la produccin externa12. Por cierto, la eficiencia operativa, en tanto medida de gestin, slo indica el aprovechamiento de los recursos en trminos intertemporales o bien en comparacin entre unidades similares. Cuando es ms alta, ello significa que se logra mayor cantidad y/o calidad de produccin con la misma cantidad de recursos, pero nada dice sobre si los productos contribuyen o no al logro de los resultados y los efectos deseados, es decir, no habla del valor pblico sino slo de los productos. La consideracin del valor implica tomar en cuenta los resultados y efectos que se logren. Esta cuestin, relativa a los outcomes, es la que ms nos interesar en este trabajo. El anlisis de la eficiencia estratgica comienza con la identificacin de un objeto de anlisis particular: la transaccin mediante la que alguien logra -como resultado de la asignacin de recursos- la satisfaccin de alguna necesidad. Esta transaccin resultado-beneficiario directo es el objeto de anlisis que nos interesa, puesto que permite identificar el valor en trminos observables como veremos luego con ms detalle al tratar las tecnologas de diseo de indicadores.
Por ejemplo, la medida en que los pacientes se curan o los alumnos aprenden se refiere las transacciones resultado-beneficiario directo y no toma en cuenta, por lo tanto, la cantidad de enseanza impartida o servicios de salud prestados sino los resultados que se han logrado mediante estos productos. Dado que los recursos se asignan a los productos, pero no todos los productos producen resultados (no todos los pacientes se curan ni todos los alumnos aprenden) la eficiencia estratgica es menor que la operativa.

Llamaremos eficiencia estratgica directa a tal relacin entre recursos y resultados logrados para los usuarios en su carcter de beneficiarios directos de los mismos. La eficiencia estratgica puede ser analizada, adicionalmente, en un segundo momento: el de la transaccin resultadobeneficiario inmediato, (cuando, por ejemplo, el aprendizaje logrado a travs de la educacin es transferido a otros o aplicado a algn trabajo productivo y, en el caso de la educacin, la curacin de los pacientes tiene como consecuencia la mejora la calidad de vida de sus familiares o beneficia a sus empleadores). La relacin entre los recursos originales y este segundo tipo de transaccin es lo que denominamos eficiencia estratgica inmediata. Finalmente, el valor recibido por estos beneficiarios inmediatos puede ser transferido a beneficiarios mediatos mediante transacciones efecto-beneficiarios mediatos (cuando, por ejemplo, en alguna medida la capacidad laboral derivada de la educacin o de la salud se traduce en desarrollo econmico genuino o mayor equidad, transfirindose valor en forma indirecta a diferentes actores de la sociedad). La relacin entre los recursos originales y este tercer tipo de transacciones puede ser denominada eficiencia poltica. Como puede verse, la cadena de valor es un proceso de transformacin que, como todo proceso, se halla sujeto a la desorganizacin y degradacin a que se alude con el trmino entropa (puesto que slo una parte de los recursos insumidos al principio de la cadena llega a transformarse en productos; a su vez slo una parte de los productos se transforman en resultados y, finalmente, slo una parte de los resultados producen los efectos deseados). Naturalmente, cuando menor es la entropa en el proceso, es decir, cuanto mayor la eficiencia en el aprovechamiento de los recursos, mayor ser la proporcin de valor logrado. Como vemos ahora, el abordaje del anlisis del valor a partir de los recursos, adems de su costado terico, importa por sus consecuencias prcticas en cuanto a la construccin de metodologas e instrumentos para su medicin y evaluacin. Dado que el valor se refiere a la asignacin de recursos (y, por lo tanto, sabemos dnde poner la mirada porque seguimos la cadena de valor que comienza con los mismos), la eficiencia es, naturalmente, la ms inmediata de las medidas del valor. Pero, sin embargo, su sola consideracin no es suficiente, como tampoco lo es la de la eficacia: es preciso tomar en cuenta la relacin y tensin entre ambas.

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Naturalmente, cuando se trata de organizaciones con una nica UGR (por ejemplo, proyectos especficos autosuficientes), ambas medidas de la eficiencia operativa coinciden.

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La dimensin ms inclusiva de la evaluacin: relacin entre eficiencia y eficacia Aunque parezcan dimensiones independientes, la eficacia y la eficiencia se refieren ambas a la asignacin de recursos y se hallan, como veremos luego, en una clara tensin (aunque en otros trabajos hemos desarrollado este concepto en ciertos sentidos,13, es preciso retomar y profundizar aqu varios aspectos de la cuestin). El escenario ptimo esperado de cualquier evaluacin supondr el mximo aprovechamiento de los recursos (es decir, la menor entropa y la mejor organizacin dadas las condiciones) al tiempo que la mayor eficacia, mientras que la situacin psima ser la inversa. Las dos situaciones complementarias indican, respectivamente, el logro de los fines a costa del exceso de recursos y el sacrificio de los fines en aras de la eficiencia, como se representa en el grfico 5. El cuadrante superior izquierdo del grfico representa los casos en los que el logro de los fines la eficacia- se consigue a costa de la utilizacin de ms recursos que los necesarios (ya sea por impericia, desorganizacin, corrupcin o cualquier otro motivo). Naturalmente, siempre que los recursos sean escasos, el exceso de ellos aplicado a determinados fines se restar a su empleo en otros. Por lo tanto, la eficacia ineficiente en un determinado lugar (el eficacismo) significar necesariamente ineficacia en otro. Por cierto, el as llamado eficacismo no sera tan importante como modalidad de gestin en la produccin de valor pblico si no constituyera una estrategia coyuntural tan frecuentemente empleada en la poltica cotidiana: producir resultados inmediatos o de corto plazo al costo que fuere: no importa si lo que se hace es lo que verdaderamente importa siempre y cuando produzca rditos polticos inmediatos. GRFICO 5

RELACIN EFICIENCIA-EFICACIA
Alta

Grado de logro de fines

EFICACIA

Logro de los fines a costa de exceso de recursos Eficacismo

MAXIMO VALOR (Altas eficiencia y eficacia) Alto aprovechamiento de recursos pero poco logro de los fines Eficientismo

Baja

MXIMA ENTROPA

Baja

Alta

EFICIENCIA Relacin entre logro de fines y uso de recursos

En el cuadrante inferior derecho del grfico, por otra parte, se representa el tambin frecuente- caso inverso: cuando los recursos disponibles tienden se concentrarse principalmente en aquellos logros que pueden conseguirse con mayor eficiencia, dejando de lado los que no se hallen en esta condicin. Se trata de un comportamiento tpico de las organizaciones del mercado, que tratan de concentrar su gestin en los productos que permiten mayor rentabilidad, descartando o minimizando la atencin de aquellos cuya produccin resulte ms ineficiente, con independencia de las necesidades que queden desatendidas. Es frecuente encontrar ejemplos de esta naturaleza en los servicios pblicos privatizados. Por lo general, los gobiernos establecen metas de eficacia a lograr que implican, pongamos por caso, la prestacin de servicios de transporte o comunicaciones a todos los usuarios del pas, mientras que las empresas suelen tratar de abocarse a las reas ms rentables, desatendiendo a los usuarios, por ejemplo, de zonas alejadas, cuando esas

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Ver Hintze, J. (2003) Instrumentos de evaluacin de la gestin de valor pblico y Hintze, J. (2005) El tablero de control de efectividad y la construccin de indicadores

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gestiones producen prdidas. Este tipo de proceder, desde el punto de vista de la gestin del valor, puede ser llamada eficientismo. Parece evidente que el eficacismo es una perversin de la gestin del valor ms probable en el marco del mercado poltico, mientas que el eficientismo lo es en el econmico. Ambas -en ese sentido, opuestas- perversiones de la gestin, tienen el comn el hecho de que afectan la produccin de valor: el en eficacismo por derroche de recursos, en el eficientismo por desatencin de necesidades. Tienen, tambin en comn, que pueden ser manifestaciones encubiertas pero privilegiadas de la corrupcin clientelar en el eficacismo y econmica en el eficientismo; formas que, como el agua y el azcar, pueden producir una solucin muy natural cuando los intereses econmicos endulzan los polticos. En otro trabajo, referido especficamente al plano operativo de la gestin,14 se analiza con ms detalle de lo que el alcance de ste permite los casos, representados en el cuadrante inferior izquierdo de la matriz de eficacia-eficiencia (cuando no se logran los fines y, no obstante, se dilapidan los recursos, de modo que la gestin, para calificarla de algn modo, es desastrosa) y, por otra parte, la situacin inversa e ideal indicada en el cuadrante superior derecho, referida a cuando se logran satisfactoriamente los fines con alto aprovechamiento de los recursos. Sin embargo, seguramente no son las cuestiones que acabamos de mencionar lo que confiere inters a la consideracin conjunta de la eficacia y la eficiencia en la gestin del valor sino la tensin que existe entre ambas. Como surge de los ejemplos anteriores, dicha tensin resulta fcilmente observable cuando se considera la generacin de valor desde el punto de vista del corto plazo: ante la escasez de recursos, rige necesariamente una suerte de ley de hierro de la manta corta segn la cual cuando uno trata de taparse la cabeza se le destapan los pies y viceversa. Sin duda, si se trata de lograr mayor eficiencia en una determinada gestin convendr concentrarse en aquellos productos para cuya realizacin se dispone de mayor capacidad y existen mejores condiciones para su produccin, de manera de lograr el mximo aprovechamiento de los recursos, lo que, por consecuencia, implica dejar de lado a costa de la eficacia- los que no pueden generarse en dichas condiciones. En cambio, si se trata de lograr todos los fines sin parar en los costos, naturalmente habr que realizar tanto aquellos para los que se dispone de mayor capacidad como para los que no, lo cual redundar en menor eficiencia. Dada esta ley de hierro del corto plazo, la respuesta correcta a la pregunta sobre lo que conviene hacer parece hallarse en el largo plazo: como antes mencionamos, todos los recursos que hoy se consuman ms all de lo que hubiera sido posible, no podrn ser aplicados maana para otro fin, dejndose de lograr un posible valor. En otras palabras, consideradas las cosas desde la perspectiva del largo plazo, la mayor eficiencia coincide con la mayor eficacia. La tensin entre eficacia y eficiencia en el corto plazo, en realidad, expresa una tensin entre las necesidades de hoy y las de maana, es decir, entre efectividad y sostenibilidad, como analizaremos con ms detalle ms adelante. Tal conclusin alude a la obviedad de que no hay mayores justificaciones para la dilapidacin de los recursos, obviedad en la que slo parece razonable insistir por lo olvidada que parece en la gestin del valor pblico. Desde este punto de vista abordaremos a continuacin el anlisis de las metodologas de evaluacin. OBSERVACIN Y MEDICIN DEL VALOR PBLICO Toda observacin con suficiente precisin permite la medicin. Llamaremos operacionalizacin a tal proceso de expresar un concepto en trminos convencionalmente observables. En el caso del valor el que aqu nos interesa es el pblico-, la operacionalizacin requiere describirlo en trminos de aqullas transacciones mediante las cuales se logre satisfaccin de necesidades humanas. En el plano poltico, las mismas pueden identificarse como transacciones efecto-beneficiario mediato (en el sentido de destinatario final o ltimo). Veamos en un ejemplo la importancia de esta cuestin.

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Para un tratamiento ms detallado de esta cuestin, en particular el problema de las soluciones de compromiso ante restricciones determinadas por la viabilidad poltica en ver Hintze, J. (2001) Instrumentos de evaluacin de la gestin del valor pblico.

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En uno de los programas antes citados de reduccin de la pobreza mediante creacin de empleo se discuti largamente si el valor que justificara la asignacin de los recursos deba ser: a) el incremento equitativo de los ingresos de la poblacin con mayores necesidades insatisfechas o bien b) el incremento absoluto de los ingresos de la poblacin con necesidades insatisfechas. Cualquiera de las orientaciones dejaba suficientemente claro que el programa no apuntaba esencialmente al desarrollo productivo sino a la pobreza y que la creacin de empleo era la estrategia elegida pero no el fin en s mismo. Sin embargo, las dos expresiones marcaban orientaciones totalmente diferentes (a pesar de que parecan diferir slo en un par de palabras). La opcin a) incremento equitativo de los ingresos- era apoyada por la cooperacin internacional de ciertos pases europeos, que tenan el mandato de asignar fondos a la promocin de la equidad y a paliar la pobreza extrema. Para ellos, el programa deba promover la creacin de empleos para el tramo ms pobre de la poblacin, con el menor nivel de exigencia en cuanto a la calificacin y en el mayor nmero de empleos que resultara fuera posible. Dadas las circunstancias del pas, para cumplir con estas condiciones, la mayora de los empleos debera ser rural o, en su defecto, empleos de baja calificacin aportados por contratistas de obra pblica. Se lleg a la conclusin de que, cuanto mayor la cantidad de beneficiarios ubicados en la base del grupo de los ms pobres, ms equitativa resultara la distribucin del ingreso en el grupo total y se cumplira al meta de satisfacer a la poblacin con mayores necesidades insatisfechas. La opcin b) lograr la mayor cantidad de ingresos posible en trminos absolutos-, en cambio, era defendida por del Ministerio de Desarrollo Econmico del pas y por dos organismos internacionales de crdito que aportaban parte de los fondos del programa, los cuales sostenan que deba tratase de lograr el mayor incremento neto que fuera posible de los ingresos totales de la poblacin con necesidades insatisfechas y no necesariamente comenzando por los que sufran de mayores carencias. Ello se lograra, opinaban, creando empleos de la mayor calificacin posible, de manera que el ingreso medio por cada nuevo empleo fuera el ms alto que se pudiera lograr. Naturalmente este esquema, ms orientado al desarrollo productivo, implicaba privilegiar la promocin del empleo de desocupados con mayor nivel de calificacin, lo que aumentara ms el ingreso total del grupo, aunque tambin la inequidad preexistente. Como vemos, se lograra el mayor valor pero slo segn la definicin b).

Una vez operacionalizados los efectos a lograr en trminos de metas polticas, se cuenta con los elementos necesarios para operacionalizar a su vez los resultados como las correspondientes metas estratgicas (las que no se justificarn por s mismas sino por la medida en que contribuyan al logro de las polticas).
En el ejemplo anterior, las dos opciones de efectos dan lugar a la identificacin de dos resultados claramente diferentes que en cada caso deberan producirse, (es decir, a dos estrategias alternativas). En la opcin a), orientada al logro de una reduccin equitativa de la pobreza, el resultado a producir debera ser la mayor cantidad posible de nuevos puestos de trabajo ocupados por las personas ms pobres del universo de beneficiarios, de modo que las diferencias de pobreza entre ellos disminuyera al mejorarse la distribucin del ingreso. En cambio, en la opcin b), cuyo efecto buscado sera el logro del mayor incremento de ingreso total posible entre los beneficiarios, el resultado que convendra producir sera la mayor cantidad posible de nuevos puestos de trabajo de alta retribucin, de manera que la cantidad de ingreso por cada puesto sera mayor y, a igualdad de nmero de nuevos puestos, la disminucin neta de la pobreza de la poblacin objetivo sera mayor.

Como puede verse en el ejemplo anterior, las estrategias son diferentes ante distintos fines. Continuando con el recorrido inverso de la cadena de valor, la operacionalizacin de los productos en trminos de las correspondientes metas operativas mostrar que tambin stos sern seguramente diferentes segn se trate de la bsqueda de uno u otro resultado (en otras palabras, se siga una u otra estrategia):
Por ejemplo, la opcin a) del programa prevea el logro de productos (outputs) tales como subsidios a los pequeos empresarios agrcolas para la creacin de puestos de baja calificacin, sistemas de reconversin laboral para dichos puestos, propuestas normativas de regmenes fiscales especiales, convenios con municipios y organismos responsables de obras pblicas, entre otros bienes y servicios. Los usuarios de los mismos deberan ser personas desempleadas, de bajos recursos, menor nivel de calificacin y habitantes de las zonas del pas en las que se podan crear los puestos en establecimientos ligados al agro. La opcin b) del programa, en cambio, prevea la elaboracin de productos muy distintos, entre ellos, la puesta en vigencia de regmenes de subsidios dirigidos a industrias metalmecnicas, de servicios y de la construccin, as como la formacin de personal mediante cursos relativamente largos. La formulacin operativa del programa, naturalmente, resultaba totalmente diferente en ambas opciones, de la misma manera que las fbricas son distintas segn de diseen para producir distintos productos.

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Una vez identificados los productos es preciso tambin operacionalizar el alcance de cobertura a lograr con ellos, para lo cual una de las manera que resulta especialmente prctica y confiable es la identificacin de las unidades de gestin de recursos, cuyo alcance se define, precisamente, segn los recursos disponibles y la magnitud fsica de los produccin a lograr con ellos para una cantidad determinada de usuarios.
En uno de los programas del ejemplo anterior, finalmente se seleccion la opcin a), orientada a la reduccin equitativa de la pobreza, constituyndose para ello una unidad de gestin de recursos (UGR) a la que se asignaron recursos que, en total, alcanzaban a veinte millones de dlares a erogar durante cinco aos. Con estos recursos, segn el presupuesto del programa, se esperaba realizar acciones que alcanzaran para la creacin de unos 30 mil nuevos puestos de trabajo a lo largo del perodo, en el mbito de un conjunto preliminar de varios miles de empresas y establecimientos agropecuarios en cuatro regiones del pas y una cantidad considerable de municipios, destinados a una cierta poblacin elegible de personas desocupadas.

Una vez identificada la asignacin de recursos, el volumen de produccin y los usuarios, se cuenta con el punto de partida para la evaluacin comenzando por el plano operativo: se trata de investigar lo ocurrido en ese mbito fsico (relaciones producto-usuario) con esos recursos particulares. La evaluacin queda entonces acotada y pueden aplicarse ciertos instrumentos tcnicos a partir de este momento para la evaluacin de eficacia y eficiencia. El primer tipo de instrumentos son los indicadores, componentes esenciales en la base misma de cualquier evaluacin, tema que hemos desarrollado con mayor profundidad en otro trabajo15. El segundo tipo incluye los instrumentos de medicin de los resultados e impactos. Para su tratamiento es necesario analizar el problema de las unidades de medida y su expresin, cuestin que denominamos aqu operacionalizacin en tanto se refiere a la representacin de realidades en trminos observables. Operacionalizacin de las transacciones de valor Existen, entre otros, dos mtodos que aqu nos interesan en cuanto a la expresin operacionalizada de la produccin de valor. El primero de ellos se refiere a los casos en que se trata de responder a preguntas aplicables a cada caso particular (tales como: qu valor se logr en el programa de empleo del que venimos hablando?). El segundo, mtodo se refiere a las comparaciones entre situaciones heterogneas (como, por ejemplo: se logr ms o menos valor en el programa de empleo que en el de prevencin del sida o el de comedores escolares?). Llamaremos operacionalizacin especfica a la primera y normalizada a la segunda. La operacionalizacin especfica consiste en la descripcin (de forma cualitativa, cuantitativa o ambas, segn convenga y se pueda) de lo logrado mediante la asignacin de recursos (resultados y sus efectos) para cada destinatario determinado (por ejemplo, en el programa de empleo, los resultados podran ser descritos como determinadas cantidades de empleos de determinados tipos y calidades para determinados empleadores y empleados). Estas descripciones pueden ser sencillas y escuetas o extensas como informes con textos, cuadros, estadsticas y ejemplos, pero, en cualquier caso, se referirn a las transacciones de valor propias de ese programa particular y sern difcilmente comparables con informaciones anlogas de otros programas. Los informes de evaluacin de programas especficos que suelen ser llamados evaluaciones micro- se incluyen en esta categora siempre y cuando contengan la informacin observable de soporte (que suele nutrir los anexos). La operacionalizacin normalizada, en cambio, requiere del uso de categoras descriptivas comunes a un mbito mayor que el de cada observacin singular y su expresin en trminos cuantitativos (como , por ejemplo, estados de variables y frecuencias de observaciones). Por ejemplo podra aplicarse una encuesta de satisfaccin de usuarios en el programa de empleo y el de comedores escolares, cuyas preguntas, an siendo especficas para cada programa, fueran clasificables mediante algunas categoras comunes a ambos, tales como Satisfaccin de los beneficiarios inmediatos, Satisfaccin de los beneficiarios mediatos Organizacin y uso de recursos, Adecuacin de la metodologa empleada y Replicabilidad de
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Ver Hintze, J. (2005) El tablero de control de efectividad y la construccin de indicadores

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la experiencia. Casi todas estas categoras son aplicables a la mayora de los emprendimientos de generacin de valor. Sin embargo, el uso de categoras comunes no es suficiente para comparar el programa de empleo con el de comedores escolares. Es preciso que la operacionalizacin incluya cuantificaciones (tambin normalizadas a fin de que sean comparables) de algunas de estas informaciones. Las cuantificaciones en este caso podran referirse, por ejemplo, a estados de variables (v.g. puntajes promedio en escalas de calificacin entre uno y diez) o frecuencias (por ejemplo, cantidades o porcentajes de usuarios muy satisfechos en uno y otro programa). Estas ltimas observaciones, operacionalizadas de esta manera, se hallaran normalizadas respecto de ambos programas. Naturalmente, para que la operacionalizacin se halle normalizada para ambos programas, ha sido preciso que las encuestas aplicadas fueran versiones particulares de un diseo metodolgico comn. Aunque las preguntas fueran distintas, la metodologa de formulacin, las categoras segn las que se las agrupara y la forma de registrar los puntajes deben ser las mismas. En otras palabras, satisfaccin de beneficiarios inmediatos debe referirse a lo mismo en ambos casos y satisfaccin alta tambin pues, de otra manera, las informaciones no seran comparables. Resulta evidente a esta altura que la operacionalizacin normalizada es indispensable para realizar anlisis y evaluaciones que superen lo micro, como las institucionales (p.e. resultados, efectos e impactos outcomes- de instituciones como ministerios o agencias que realizan actividades heterogneas); temticas o sectoriales (p.e. outcomes del sector educativo, que incluye desde la educacin primaria hasta la universitaria) o combinaciones de las anteriores (p.e. outcomes de la actividad del estado), pues las mismas no resultan directamente de la acumulacin de las operacionalizaciones especficas de cada una de los logros realizados por cada programa sino de la consolidacin de esa informacin mediante el uso de categoras comunes. Sin embargo, no es sta la razn principal razn de la importancia de la operacionalizacin normalizada sino el hecho de que las polticas y los procesos de asignacin de recursos no se refieren al valor a lograr en trminos especficos sino generales. Si no se cuenta con alguna forma de operacionalizar el valor logrado en trminos tambin especficos, no hay manera mnimamente confiable de evaluar polticas y asignaciones de recursos y, por lo tanto, de establecer mecanismos de exigencia y rendicin de cuentas en este plano, ms all de las percepciones intuitivas. Las categoras ms amplias aplicables a la construccin de instrumentos de operacionalizacin normalizada de eficacia en cuanto a los outcomes se refieren a la efectividad (eficacia pasada) y la sostenibilidad (eficacia futura) respecto, ambas, de la asignacin de recursos. Veamos esta cuestin. Operacionalizacin normalizada del valor: efectividad y sostenibilidad As como probablemente las categoras ms inclusivas del anlisis de la gestin de los outputs sean la eficacia, la eficiencia y la relacin entre ambas dimensiones, en cuanto a la produccin de valor tambin probablemente lo propio ocurra con la efectividad, la sostenibilidad y la relacin entre ambas. Aunque en otro trabajo desarrollo con ms detalle estos conceptos16, es indispensable retomar en ste algunos aspectos de esta cuestin a fin de analizar la metodologa de su operacionalizacin. Entenderemos aqu por efectividad la medida de logro de valor como consecuencia de una asignacin de recursos (convencionalmente, durante la asignacin de los mismos). Por lo tanto, la efectividad se refiere a la diferencia entre la situacin previa y la posterior a dicha asignacin de recursos.
Pocos meses despus de finalizar el programa de empleo antes citado, que haba durado dos aos, se realiz una evaluacin de efectividad, que incluy un pronstico de su probable sostenibilidad durante los tres aos subsiguientes. La evaluacin de efectividad realizada al terminar el programa tom en cuenta los resultados (nuevos empleos logrados) y los efectos (qu valor adicional se haba generado para cules beneficiarios mediatos). Se trataba de una comparacin entre el antes (el momento del inicio) en el que, en este caso, no haba ningn empleo puesto que los beneficiarios eran precisamente desempleados, y el despus (al terminar
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Para un tratamiento ms detallado de esta cuestin, ver Hintze, J. (2001) Instrumentos de evaluacin de la gestin del valor pblico.

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el programa), en el que se contabiliz una determinada cantidad de empleos para determinados beneficiarios inmediatos y ciertos efectos para los mediatos. Esta fue la medida de la efectividad del programa, la que, en parte, fue considerada por las autoridades un verdadero impacto, pues a poco del inicio se produjo una creacin considerable de nuevos empleos en un perodo corto, a la que se dio, por supuesto, bastante difusin.

Por otra parte, usaremos el concepto de sostenibilidad como la medida en que los efectos logrados hasta el momento del cese de la asignacin de recursos se mantienen a lo largo de un perodo determinado posterior. En tal sentido, podra decirse que la sostenibilidad es el efecto residual de la asignacin de recursos durante el perodo de tiempo posterior que justific dicha asignacin. La sostenibilidad puede ser estimada como un pronstico o bien verificada como un hecho pasado pero, en todos los casos, se refiere al futuro esperable luego de que cese la asignacin de los recursos.
Al terminar el programa se realiz tambin un pronstico de la sostenibilidad de los resultados para los tres aos subsiguientes. En base a una serie de indicadores, se estim razonablemente probable que aproximadamente 60 por ciento de los empleos creados durante el programa seguiran existiendo al cabo de tres aos de finalizada la asignacin de recursos, es decir, despus de que los empleadores dejaran de recibir subsidios (cabe sealar que, cuatro aos ms tarde se encontr que slo el treinta por ciento de los beneficiarios continuaba en empleos creados gracias al programa).

La efectividad y la sostenibilidad, por s mismas, informan menos que la relacin entre ambas, que puede mediante la matriz de efectividad sostenible, herramienta que permite identificar situaciones alternativas (que responden a polticas y estrategias diferentes), como se muestra en el grfico 6. Como puede verse, la sostenibilidad apunta al desarrollo de capacidad para la satisfaccin de necesidades, mientras que la efectividad a dicha satisfaccin17. La operacionalizacin de la efectividad y sostenibilidad puede realizarse de manera especfica en cada caso mediante observaciones directas y/o indicadores (por ejemplo, en el programa de empleos del ejemplo que venimos utilizado, entre otras formas, se expresa en cantidades de empleos creados desde la situacin inicial). Sin embargo, mediante indicadores especficos no es posible comparar si la efectividad de un programa de empleo es mayor o menor que la de uno de prevencin de la salud. Para ello se precisa convertir dichos indicadores en algn tipo de medida normalizada y comn a ambos programas. Una de las tcnicas posibles es la construccin de escalas normalizadas que permitan la ubicacin de observaciones diferentes en un nico continuo. ste es el esquema seguido para la construccin de las escalas normalizadas de medicin de efectividad y sostenibilidad que analizaremos a continuacin. GRFICO 6

MATRIZ DE EFECTIVIDAD SOSTENIBLE

EFECTIVIDAD
EFECTIVIDAD NO SOSTENIBLE (altos impactos y efectos pero no sostenibles) EFECTIVIDAD SOSTENIBLE

Efectos buscados o logrados que implican generacin de valor

DESARROLLO DE CAPACIDAD FRACASO (efectos EN LA moderados ASIGNACIN DE RECURSOS pero sostenibles)

SOSTENIBILIDAD Condiciones de sostenibilidad de los efectos

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Para un tratamiento ms detallado de esta cuestin, ver Hintze, J. (2001) Instrumentos de evaluacin de la gestin del valor pblico

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Construccin de unidades equivalentes de valor Las unidades equivalentes son herramientas diseadas para facilitar la comparacin entre aspectos heterogneas de la realidad estableciendo la relacin de cada uno de ellos con unidades convencionales que, por carcter transitivo, permitan relacionarlas. En el mercado, estas unidades equivalentes pueden ser construidas sin mayores dificultades conceptuales pues se refieren a un nico resultado: la ganancia y se dispone de las unidades monetarias como medida equivalente. En consecuencia, preguntas como es ms rentable el negocio de la salud, la educacin o el de la seguridad? es perfectamente entendible pues se refiere a la ganancia (efecto esperado), el cual es medible con unidades normalizadas monetarias, vlidas para las tres situaciones. Adems de la efectividad tambin se puede incluir en este ejemplo la consideracin de la sostenibilidad al hacer explcito el plazo del emprendimiento; por ejemplo: conviene ms una inversin a diez aos en el negocio de la salud, el de la educacin o el de la seguridad? En estos ejemplos del mercado queda claro que no hay en ellos dificultad conceptual alguna en cuanto a identificar lo que se quiere saber aunque, desde luego, pudiera haberlas en el plano tcnico: sin duda, los estudios de factibilidad necesarios para responder las preguntas podran costar muchos miles de dlares (costos inherentes a la toma de esas decisiones que se cargarn al de la inversin en caso de que se haga). Desde el punto de vista de la evaluacin del valor, se trata en este caso de un nico resultado (la ganancia) para un nico beneficiario directo (el inversor). No importan los productos y resultados para otros usuarios y beneficiarios (relativos a la salud, la educacin o la seguridad) ms que como medio para lo primero. Sin duda, la medida en que los beneficiarios de estos resultados reciban valor ser importante para la ganancia en estos negocios, pero ello no ser el fin sino slo el medio y, por lo tanto, no es necesaria su evaluacin. Sin embargo, cuando se trata del anlisis del valor pblico, estas cuestiones son muy diferentes. En primer lugar, los resultados a lograr con los productos no son los medios sino los fines; no se trata de un nico resultado sino de muchos y, adems de los resultados que se logren, importan tambin los efectos que los mismos produzcan. Los problemas tcnicos de su observacin y medicin, adems, son notablemente mayores. Sin embargo, y sin olvidar la magnitud de estas dificultades, no cabe duda de que se justifican todos los esfuerzos de evaluacin que aporten calidad a las decisiones polticas de asignacin de recursos orientados al valor pblico pues es claro que toda mejora en la calidad se traduce en vida humana. La expresin de la efectividad y la sostenibilidad en puntos de escalas normalizadas de medicin permite, en principio, disponer de unidades comunes aplicables a resultados y efectos diferentes, es decir, unidades equivalentes que, en todos los casos, expresan valor (entre extremos que se refieren al grado de logro respecto de una situacin inicial) a partir de una determinada asignacin de recursos.
Por ejemplo, en un programa de empleo se realiz una evaluacin de efectividad y sostenibilidad a tres aos en cuanto a resultados. Aplicando escalas normalizadas de medicin se asign un puntaje de 35 y 30, respectivamente, a la efectividad y la sostenibilidad. Paralelamente, se realiz otra evaluacin de un programa de prevencin de la salud (en el que los resultados a lograr eran, entre otros, la adopcin de determinados hbitos de prevencin de la salud). En este segundo programa los puntajes logrados fueron de 80 en cuanto a la efectividad (se logr que la mayora de los beneficiarios adoptaran dichos hbitos) y de 60 en cuanto a sostenibilidad a tres aos (al cabo de los mismos ms de la mitad de los beneficiarios mantena las pautas preventivas).

En ambos programas del ejemplo anterior se dispona de medidas homogneas de valor: los puntajes de efectividad y sostenibilidad asignados con una nica escala. Para ciertas necesidades de evaluacin esta medida del valor sera ms que suficiente: sabramos, por ejemplo, que el programa de empleo produjo valor -respecto de lo que hubiera sido posible en su caso-, en menos de la mitad de la medida que, respecto de su propia situacin inicial, se logr en el de prevencin de la salud. En principio, estos valores son homogneos pero no comparables, pues no sabemos cunto ms valor representan los empleos respecto de los hbitos de salud. Sin embargo, en el otro extremo de la cadena, el de los recursos, s contamos con la posibilidad de utilizar medidas monetarias que son claramente equivalentes entre s, que pueden relacionarse 25

con las de valor, para compararlas en cuanto al costo (por ejemplo, en el programa de empleo los recursos sumaban 21 millones de dlares y en el de salud slo un milln; por lo tanto, cada punto de la escala de cien en el programa de empleo costaba 200 mil dlares, mientras que cada punto en el de prevencin slo 10 mil). El costo del punto es una unidad equivalente de costo, que permite comparar ambos programas sobre una base comn, aunque no en cuanto al valor logrado sino en cuanto al costo del logro. Tambin permite consolidar los datos de ambos y mostrar el resultado de la evaluacin conjunta de ambos programas, ponderados segn su costo, lo cual permite registrar la efectividad y sostenibilidad por unidad de recursos gastado, como se muestra en el cuadro 7. CUADRO 7 EFECTIVIDAD Y SOSTENIBILIDAD DE LA ASIGNACIN DE RECURSOS
PROGRAMA EMPLEO PREVENCIN DE LA SALUD TOTAL MONTO u$s 20.000.000 1.000.000 21.000.000 DURACIN AOS 5 5 MEDICIN Efectividad 35,0 80,0 37,1 Sostenbilidad 30,0 60,0 31,4 Promedio 32,5 70,0 34,3

Como puede verse, aun no pudiendo comparar el valor pblico generado por cada uno de los programas, es posible afirmar que 20 millones de dlares se gastaron con muy baja efectividad y sostenibilidad, mientras que 1 milln con alta. Al obtener un promedio ponderado por el gasto, resulta que, en conjunto, el gasto total result mal empleado (slo 34,3). Se trata de una evaluacin normalizada del gasto en base a ndices tambin normalizados (la evaluacin de efectividad y sostenibilidad) a los que se supone razonablemente asociados al valor pblico (a mejores ndices ms valor). Aunque esta informacin no permite aun comparaciones del valor entre emprendimientos diferentes, sin duda no es una informacin de poca importancia, pues permite consolidar sobre una misma base datos de mbitos distintos (y que trascienden lo micro), sobre la calidad del gasto y obtener informaciones de nivel meso y macro. Veamos ahora el otro extremo de la cuestin, el del valor de las necesidades humanas que se satisfacen con el gasto en cada caso, pues resulta evidente que este valor ser en algunos casos mayor que en otros, independientemente de cunto haya costado.
Por ejemplo, haba elementos de juicio (subjetivos y poco formalizados pero que respondan a percepciones fuertemente instaladas), que hacan suponer que el programa de empleo responda a necesidades mucho ms urgentes y graves que el de prevencin de la salud. La situacin de muchos de los beneficiarios del programa de empleo era realmente desesperante y la diferencia entre conseguir o no un trabajo poda expresarse en salvar familias de su destruccin como tales, garantizar la nutricin de nios de otro modo condenados a perjuicios irreversibles y muchas otras situaciones igualmente graves. El programa de prevencin de la salud, por su parte, se hallaba dirigido a sectores medios de la poblacin, en buena parte sana, sujeta a estmulos de prevencin provenientes de otras fuentes. Cada enfermedad futura evitada tena un valor indudable, pero exista la sensacin de que la suma de las enfermedades futuras evitadas pesaba menos -por as decirlo- en cuanto a valor pblico, que la suma de los empleos actuales obtenidos, aun cuando no se supiera cunto.

Como se ilustra en el ejemplo, es evidente que no todos los efectos son igualmente importantes y que la consideracin de esta importancia es lo que determina, a fin de cuentas, las decisiones que se toman. Y, de una u otra manera, siempre se utilizan medidas comparativas de este valor, que se traducen en las prioridades relativas en la toma de decisiones a la hora de las asignaciones de los recursos. Vale la pena, por lo tanto, explorar la forma de aumentar la precisin de estas medidas comparativas. Analizaremos este tema a continuacin.

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Valor de las unidades de valor pblico Es posible imaginar, entre otros, tres criterios aplicables a la cuantificacin del valor pblico que permiten comparar sobre una misma base satisfacciones de necesidades humanas cualitativamente diferentes: 1) la valorizacin en trminos econmicos del beneficio logrado o el perjuicio evitado, 2) la valorizacin en trminos de cantidad de vida humana lograda o salvada ponderada por su calidad y, finalmente, 3) la prioridad poltica aplicada a la asignacin de recursos. La valorizacin econmica presenta la indudable ventaja de que expresa el valor en las mismas unidades que los recursos unidades monetarias- tal como ocurre con el valor privado. Sin embargo, adolece de la insoslayable dificultad de que no se conoce ninguna forma confiable de medir en trminos monetarios la satisfaccin de todas las necesidades humanas. Sin duda alguna es posible atribuir valor econmico a la vida humana, a la prdida de la salud, de una mano, de un familiar, del prestigio, de la libertad o de los bienes: precisamente en este tipo de valorizaciones se sustenta el negocio de los seguros y a ello se refieren las tcnicas actuariales desarrolladas desde hace siglos con este fin. Sin embargo, en estos casos no se trata de establecer el valor econmico de estas cosas sino slo monto monetario de una compensacin su eventual prdida y el precio de la compra del derecho a obtenerla. Tambin es posible, por ejemplo, valorizar una vida humana perdida en trminos del valor econmico de lo que podra aportar a la sociedad durante los aos restantes que hubiera podido vivir. Pero, con este criterio, por ejemplo, no tendra valor alguno la vida de los ancianos. Tambin podra valorizarse una persona en trminos de lo que costara reemplazarla por otra, lo que no toma en cuenta que las personas no son reemplazables. No parece posible establecer el trminos econmicos el valor de la existencia de los padres para los hijos, la pareja para los enamorados, o la equidad y la justicia para la sociedad. Desde un punto de vista muy distinto del econmico, la expresin del valor pblico en trminos de cantidad y calidad de vida humana tiene la indudable ventaja de que se refiere a la esencia misma del valor. La cantidad de vida puede ser medida en aos/persona y la calidad estimada de mltiples maneras convencionales, entre otras, por ejemplo, por el grado de acceso a la salud, educacin, libertad, equidad y otras condiciones cuya presencia y ausencia son claramente observables. Bastara con ponderar, mediante una escala tambin convencional, la cantidad por la calidad, para contar con unidades de valor pblico expresadas de vida humana. En este esquema, por ejemplo, se basa el ndice de Desarrollo Humano elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
Un de los programas de empleo de los que venimos hablando haba afectado a unos seis mil beneficiarios directos, que, en promedio, permanecieron dos aos en empleos obtenidos gracias por el programa. Se consider que dos mil de ellos hubiera obtenido empleo igualmente sin la intervencin del programa, de manera que se atribuy al mismo la produccin de nuevo valor slo en relacin a los cuatro mil beneficiarios restantes. Considerando que el grupo familiar promedio era de cuatro personas, se trataba de 16 mil beneficiarios, entre directos e inmediatos. Este grupo humano, durante los dos aos que duraron los empleos, goz de una enorme mejora de su calidad de vida. Por decirlo de alguna manera, el programa produjo 32 mil aos/persona de mejora de calidad de vida. En una escala convencional, en la que el valor cero se asigna a calidad muy mala, como la extrema pobreza y cien al logro de estndares de calidad de vida propios de una distribucin ms equitativa del ingreso disponible en la sociedad (tomando como modelo los pases nrdicos), los beneficiarios, pasaron de una situacin calificada como de un punto (muy cercana a la extrema pobreza) a cuatro puntos (muy similares a los de la mayora de la poblacin del pas, en el que, de todos modos, haba mucha desigualdad). El valor-vida logrado por el programa fue, en consecuencia, estimado como una mejora de tres puntos en la calidad de vida de 32 mil aos-persona, es decir, 96 mil puntos-persona (sin considerar, desde luego, otros importantes efectos indirectos, entre ellos la mejora de vida posterior de los hijos de los beneficiarios y otras personas allegadas). La unidad de valor vida puntos-persona fue calculada de la misma manera para otro programa de prevencin de la salud, al que se atribuyeron unos 30 mil puntos-persona de valor vida. Segn este modo de medicin, el programa de empleo produjo aproximadamente la mitad del valor que el de prevencin. Este dato comparable sirvi de base para sopesar las diferencias entre ambos programas: por ejemplo, el de empleo costaba diez veces ms, de lo cual surga que el de prevencin era, en trminos de unidades de valor vida mucho ms rentable (en trminos de vida, no de dinero) que el de empleo, al tiempo que se orientaba esencialmente a la sostenibilidad. El de empleo, por su parte, se respondi en los hechos a la satisfaccin de urgentes y agudas necesidades en el corto plazo, lo que lo convirti en un programa mas efectivo pero con resultados menos sostenibles.

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Las unidades de valor, as calculadas, como puede verse en el ejemplo, permiten comparaciones entre situaciones heterogneas pues se refieren al efecto sobre el fin ltimo de las asignaciones de recursos, es decir, la vida humana. As como a cualquier asignacin de recursos que persiga el logro de valor privado es aplicable la pregunta cunta ganancia produjo?, a la del valor pblico se le puede aplicar la equivalente: cunta cantidad y calidad de vida humana produjo?. El hecho de que, en un caso se trate de unidades monetarias y en el otro de unidades fsicas no tiene importancia para lo que ahora nos interesa, mientras sea posible aplicar siempre la misma unidad. Sin embargo, la construccin de unidades de valor-vida aplicables a casos diferentes es difcil, y su medicin tambin lo es. Por ejemplo, no es fcil expresar en trminos de unidades de valor-vida el, por otro lado indudable, valor que representan para la sociedad el transporte, la comunicacin por internet, la buena gestin de las relaciones exteriores o la investigacin gentica. Sin embargo, ms all de estas abrumadoras limitaciones metodolgicas y tcnicas, si se acepta que el valor pblico es la satisfaccin de necesidades humanas, la evaluacin del valor pblico en trminos de unidades de valor-vida tiene la enorme ventaja de referirse a la pregunta correcta. Y, si se trata de la pregunta correcta, la medida en que resulten aceptables respuestas estimativas e imprecisas y el costo de las mismas es una cuestin prctica pero no metodolgica. Finalmente, existe al menos una tercera forma de medir el valor pblico: tomar en cuenta la prioridad poltica que se le ha reconocido a los objetivos en la asignacin de recursos. Tal prioridad poltica puede significar muchas cosas, la mayora de las cuales seguramente se encuentran entre los extremos que van desde la decisin sobre la importancia relativa de los efectos que se persiguen hasta la simple expresin de los intereses de los actores que pudieron influir en las decisiones de asignacin. El primero de ellos -la expresin la importancia relativa de los efectos esperados- puede ser considerablemente formalizado a los fines de la asignacin de recursos; las tcnicas de presupuesto participativo, entre otras, las emplean.
Por ejemplo, uno de los programas de empleo y prevencin de la salud que hemos venido mencionando se realizaban en el mbito del municipio de una gran ciudad en la que se estaba realizando una primera experiencia de presupuesto participativo. Una vez establecida la razonabilidad de las necesidades de recursos de cada uno de ellos y sus costos en el mercado, se debi responder a la elemental cuestin de cul era la importancia relativa entre los mismos. Los representantes de la sociedad civil que participaban deban expresar la importancia que le asignaban a cada cuestin en trminos de un peso que consideraba diferentes aspectos, tales como la urgencia, la equidad, el grado de previo de necesidades insatisfechas y otros. Despus de bastantes debates, entre los objetivos entre los que haba que repartir cien puntos que representaban la importancia relativa asignada a cada uno de ellos, se asign uno de los pesos ms altos (30 puntos) al programa de empleo y slo 3 al de prevencin de la salud.

La priorizacin mencionada en el ejemplo refleja la importancia legtimamente asignada por los actores a los efectos esperables de ambos programas. Si se reconociera la validez de los puntos de valor vida antes identificados para cada uno de los estos programas, habra que atribuir al de salud un tercio de la importancia que al de empleo. Sin embargo, segn la evaluacin realizada por los actores, tuvo slo un dcimo de la menos prioridad poltica. Ello podra deberse a la ignorancia de los decisores (y, por lo tanto, suponerse que la prioridad poltica reflejaba su errnea percepcin). Sin embargo, en este caso los actores haban sido informados sobre los efectos esperables de ambos programas y no haban puesto en duda su veracidad. Simplemente, dieron diez veces ms importancia, a la hora de asignar recursos, a los efectos a lograr en el programa de empleo, cuya efectividad era ms notoria en el corto plazo, que a los del de salud, ms mediatos. Consideraron adems que las necesidades de los desempleados eran ms urgentes y ms inmoral su postergacin, pues se arguy que no eran responsables de su desempleo, mientras que los beneficiarios del programa de salud, en ltima instancia, s podan ser considerados responsables por no adoptar hbitos saludables de cuyas caractersticas se les informaba. Como vemos, la prioridad poltica expresa una decisin cuya legitimidad surge del proceso mediante el cual se la toma y no refleja el valor pblico de manera directa sino su ponderada polticamente. 28

La priorizacin poltica del valor expresa, en cualquier caso, no slo los intereses de los actores sino tambin su capacidad de incidir en la asignacin de recursos, independientemente de la legitimidad de su ejercicio.
Por ejemplo, en el proceso de asignacin de recursos antes mencionado, los pesos asignados participativamente fueron elementos tomados en cuenta en las decisiones, pero de ninguna manera los nicos. La Secretara de Salud del municipio y la corporacin mdica local tenan capacidad para presionar por recursos e influir en la opinin pblica y el poder legislativo municipal. Tambin disponan de esa capacidad -y la ejercieron- algunos grupos econmicos, que tenan inters en recibir selectivamente subsidios para crear empleos que mejoraban su competitividad. La instancias burocrticas responsables de los programas sociales presionaron para captar recursos para empleo, con el apoyo de organismos internacionales para los cuales ste era un gasto ms elegible a la hora de otorgar crditos; los contratistas de los proyectos derivados del programa de empleo, finalmente, dada su magnitud, tenan inters en que fuera incluido en el presupuesto. La importancia poltica que obtuvo el programa de empleo en el marco del presupuesto municipal fue mayor que la que surga del peso asignado mediante la participacin de actores de la sociedad civil.

Como puede verse en el ejemplo, la prioridad poltica, en ltima instancia, refleja la correlacin de fuerzas entre los actores participantes en el proceso decisorio sobre la asignacin de recursos. Es, entonces, aceptable como criterio para medir el valor? Sin duda s para medir el valor asignado por los decisores; sin duda no para medir la legitimidad de la decisin ni, por ejemplo, la incidencia sobre una unidad equivalente externa a la decisin, como los puntos de valor vida antes mencionados. Sin embargo, la prioridad poltica, como una de las medidas equivalentes de valor resulta insoslayable porque la propia asignacin de recursos es, en ltima instancia, su expresin, ms all de la validez de la retrica que la justifique; en otras palabras, no es posible no explicitarla. La asignacin de prioridad poltica a la asignacin de recursos es el aspecto determinante de la planificacin y presupuestacin. Las unidades equivalentes de prioridad poltica pueden ser expresadas como unidades de peso relativo en la asignacin de recursos (por ejemplo, los pesos en el presupuesto participativo). Llamaremos a estas unidades peso poltico. Por ejemplo, la asignacin de un peso relativo entre cien puntos es una manera tcnica de expresar la importancia de una asignacin respecto de otras. El peso poltico, por otra parte, pueden ser deducidos de la asignacin de recursos, de hecho, sta es la manera usual de analizar polticamente los proyectos de presupuesto y las posteriores ejecuciones. En resumen, de las tres formas consideradas de construccin de unidades equivalentes de valor pblico -valorizacin econmica, valorizacin en trminos de cantidad/calidad de vida humana y, finalmente, valorizacin poltica-, las dos ltimas parecen criterios vlidos y complementarios para el anlisis y medicin del valor pblico. La valorizacin en trminos de vida humana se refiere a las consecuencias ltimas del valor pblico y la prioridad poltica al comienzo del proceso, es decir, a la propia asignacin de los recursos. Reconociendo estas dos posibilidades, ambas de gran importancia metodolgica, vamos a trabajar en adelante con la ltima de ellas, puesto que es la forma inherente a la planificacin y la asignacin de recursos, de manera que se dispone siempre de toda la informacin necesaria para aplicar esta tcnica si se conocen dos informaciones: a) la asignacin de recursos segn objetivos o fines, b) los costos unitarios esperables de la produccin de los outputs requeridos. La prioridad poltica, al ser expresable en trminos de peso relativo, es un ponderador disponible y legtimo de las estimaciones de efectividad y sostenibilidad al momento de realizar anlisis comparativos de la produccin de valor de caractersticas heterogneas18. Veremos a continuacin algunas de las principales cuestiones relativas a su aplicacin. ALGUNOS EJEMPLOS DE EVALUACIN DE VALOR PBLICO Los procesos de evaluacin del valor consisten, en ltima instancia, en la comparacin entre un antes y un despus de la asignacin de los recursos que lo produjeran, usualmente
18

Mark Moore (1998) sostiene que ...la poltica contina siendo el autntico rbitro del valor pblico, al igual que las decisiones de consumo privado arbitran el valor privado. (pg. 71), desde la perspectiva de que el valor pblico es, en ltima instancia, satisfaccin de necesidades de ciudadanos y clientes (pg. 88)

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llamados lnea de base y situacin final respectivamente. Estos procesos requieren del uso de metodologas e instrumentos que, por razones de espacio, no es posible tratar aqu en detalle. Sin embargo, ser til considerar algunos ejemplos aplicacin de los conceptos que hemos analizado antes a casos concretos. Para ello recurriremos a mostrar los resultados de la evaluacin prescindiendo de los detalles de la metodologa de cmo se llega a ellos, lo que se describe en otro trabajo con esos mismos ejemplos. El primer ejemplo que interesa analizar es la evaluacin del valor pblico en planos que trasciendan lo micro, o sea, la consolidacin de las evaluaciones de instituciones que producen valor de diferente naturaleza, o de conjuntos de instituciones o de programas. Ello requiere haber evaluado previamente, en el plano que llamamos micro, los logros de cada una de esta unidades, lo que denominamos informacin especfica y consolidarla mediante la aplicacin de unidades equivalentes de valor. Tales consolidaciones, naturalmente, producen cierta prdida de informacin especfica de cada caso, pues pueden consolidarse slo los datos e informaciones que se hayan normalizado. Las principales operaciones de normalizacin requeridos en el ejemplo que veremos a continuacin y los sucesivos, son: a) la clasificacin de los indicadores, en trminos de categoras comunes al universo a analizar (v.g. efectos de tipo social, econmico u otros), lo cual se realiza en la propia construccin de los indicadores y b) las escalas de calificacin de la efectividad y la sostenibilidad. El proceso de consolidacin genera, en s mismo, una nueva y valiosa informacin: la evaluacin comparativa (no slo entre diferentes emprendimientos, sino, tambin, en cuanto a las dimensiones de efectividad y sostenibilidad, que permiten un anlisis poltico estratgico). Veamos un ejemplo en el cuadro 8. CUADRO 8 EVALUACIN CONSOLIDADA DE EFECTIVIDAD Y SOSTENIBILIDAD SEGN TIPO DE EFECTOS
Datos sin ponderar Criterio 1: Alta prioridad poltica de los efectos econmicos Criterio 2: Alta prioridad poltica de los efectos sociales MATRIZ DE EFECTIVIDAD SOSTENIBLE
CATEGORIAS NORMALIZADAS DE VALOR CALIFICACIONES NORMALIZADAS Efect. Sost.
100

Prioridad poltica

Efect.

Sost.

Efect.

Sost.

1 SOCIALES

Efecto 1.1 Efecto 1.2

30 30 85 82

20 25 85 83

10 15 35 40 100

3,0 4,5 29,8 32,8

2,0 3,8 29,8 33,2

40 35 10 15 100

12,0 10,5 8,5 12,3

8,0 8,8 8,5 12,5

EFECTIVIDAD

Tipo de efectos

Efectos

Prioridad poltica

Unidades equivalentes de valor

Unidades equivalentes de valor

Priorizacin econmica

50

2 ECONMICOS Efecto 2.1 Efecto 2.2

Priorizacin social

PESO:

EVALUACIN CONSOLIDADA:

70,1 68,7 69,4

43,3 37,7 40,5

50

100

SOSTENIBILIDAD

En el ejemplo se muestra informacin sobre efectividad y sostenibilidad de varios programas y emprendimientos heterogneos. La informacin ha sido consolidada en cuanto a una lista normalizada de tipos de efectos y efectos, que responde la estructura del banco de indicadores utilizado en las evaluaciones. Obsrvese que, en las columnas de la izquierda, las calificaciones de efectividad y sostenibilidad aparecen sin ponderar. Sin embargo, si, como es probable, los efectos que se esperaba lograr (en este ejemplo, sociales y econmicos) no tuvieran igual importancia, el promedio directo seguramente no reflejar la prioridad los logros que se esperaba obtener mediante la asignacin de recursos. Retomemos entonces la prioridad poltica como criterio de construccin de unidades equivalentes del valor pblico. Una primera cuestin se refiere a la necesidad de contar con alguna medida total de valor para el mbito de anlisis (de la misma manera que hay una cantidad total de recursos). La cantidad total de valor ser aqulla que se espere lograr con la cantidad total de recursos 30

aplicados. Empleando esta tcnica, debe suponerse convencionalmente una magnitud convencional de valor total a lograr o logrado- con los recursos correspondientes, el que, en el ejemplo, es igual a 100. La prioridad poltica, en este esquema, es el criterio de particin diferencial de esta magnitud convencional entre los diferentes efectos que se hayan evaluado, lo que implica asignarles mayor peso relativo con criterios polticos (por ejemplo, considerar que determinados efectos sociales importan ms o menos que determinados efectos econmicos o viceversa. En el mismo cuadro 8, con fines didcticos, se muestra la aplicacin de dos criterios de priorizacin poltica de una misma realidad. En el de la izquierda se asigna mayor prioridad poltica relativa a los efectos econmicos mientras que, en el de la derecha se hace lo propio con los sociales. Como se ve, la evaluacin resultante, a partir de los mismos datos de base, es muy diferente: considerando importante lo econmico, el valor pblico generado (promedio de la efectividad y la sostenibilidad) ser de 69,4 puntos en la escala de 1 a 100, mientras que, si para la misma realidad se prioriza lo social, la calificacin resultante ser de slo 40,5 puntos. La priorizacin poltica determina, como se ve, que el valor logrado pueda ser considerado satisfactorio (considerando como tales en este ejemplo los valores que se hallan en el cuadrante verde) o insatisfactorios (lo propio en el cuadrante rojo) en funcin del peso poltico empleado. Segn las metodologas que estamos considerando, es posible, con fines analticos, utilizar los pesos como mecanismos de simulacin, en cuyo caso las evaluaciones resultantes sobre el valor pblico slo indicarn escenarios de evaluacin segn diferentes polticas. En cambio, cuando los pesos reflejan las prioridades polticas reales, no se tratar de convenciones analticas sino de las prioridades mediante las que se asignaron (o asignarn) los recursos, en cuyo caso representan medidas polticas del valor pblico. La clara distincin entre los datos en informaciones de base y los respectivos criterios de ponderacin es de extraordinario valor, porque para una misma realidad -compleja e indivisible en los hechos- permite diferenciar los aspectos relativos validez de los datos de la realidad de las polticas en las que se sustenta la valoracin sobre la misma. Veamos ahora otro ejemplo, orientado a la aplicacin de unidades equivalentes desde la ptica de la evaluacin costo-beneficio en un caso determinado, pero frente a diferentes usuarios. En el caso de un programa de empleo, se obtuvieron los resultados que se muestran en el cuadro 9. CUADRO 9 EJEMPLO DE INFORMACIN NORMALIZADA DE COSTO-BENEFICIO EN UNA EVALUACIN ESPECFICA DE EFECTIVIDAD
DESTINATARIOS RECURSOS INVERTIDOS (en miles u$s) VALOR ECONMICO RECIBIDO (en miles u$s)

Descripcin 1.1.1-Padres de familia desempleados y sin oficio 1.1.2-Jvenes con secundaria y sin experiencia laboral 1.1.3-Madres jefas de hogar con ms de un hijo y desocupadas

Cant.

Promedio

Total

Durante asignacin de recursos ProTotal % medio 1,31 22.185,0 76,0

Durante perodo de sostenibilidad ProTotal % medio 0,52 8.874,0 76,9

Total acumulado Promedio Total % 76,3

17.000

56,7

0,87 14.790,0

74,0

1,8 31.059,0

5.000

16,7

0,11

550,0

2,8

0,19

935,0

3,2

0,17

841,5

7,3

0,4

1.776,5

4,4

8.000

26,7

0,58

4.660,0

23,3

0,76

6.058,0

20,8

0,23

1.817,4

15,8

1,0

7.875,4

19,3

30.000 100,0

0,67 20.000,0 100,0

0,97 29.178,0

100,0

0,38 11.532,9 100,0

1,4 40.710,9 100,0

El cuadro muestra, sencillamente, que el valor (en este caso medible econmicamente en trminos de ingresos derivados de empleos) que recibieron diferentes destinatarios, produjo diferentes retornos de inversin, por as llamarlos, cuya magnitud se observa cuando se los compara con las respectivas cantidades de recursos asignados a cada uno de ellos. En este tipo de anlisis las unidades equivalentes de valor se expresan de la misma manera que los recursos 31

x cada u$s inversin 2,1 3,2 1,7 2,0

(en unidades monetarias), lo cual permite la comparacin directa entre resultados y recursos y permite el clculo sencillo de la eficiencia, es decir, de la comparacin entre recursos y productos. Observemos ahora, a partir de ello, un ejemplo de medicin de eficiencia, en el que se la relaciona con la eficacia, ver cuadro 10. CUADRO 10 EJEMPLO DE EFICIENCIA ESPECFICA DE UNA UNIDAD DE GESTIN DE RECURSOS
E F IC A C IA L O G R A D A C L A S IF IC A C IO N D E L V A L O R U T IL IZ A D A M E T A S D E P R O D U C C I N D E VALO R (s o b re 1 0 0 0 p u n to s ) SSOTENIBILIDAD E F E C T IV ID A D 2 A O S EQUIVALENTES S O S T E N IB IL ID A D 3 A O S EQUIVALENTES

TOTAL UNIDADES DE
2.2 2.1 1.1

CALIFICACION

CALIFICACION

ASIGNACION

C A T E G O R IA S N O R M A L IZ A D A S D E V AL O R UNIDADES A 5 AOS DURANTE

T IP O D E E F E C T O S

E FECTO S

1 S O C IA L E S 2 E C O N M IC O S

E fe c to 1 .1 E fe c to 1 .2 E fe c to 2 .1 E fe c to 2 .2

100 200 300 400

40 80 120 160

60 120 180 240

30 20 70 90

12 16 84 144

10 15 70 80

6 18 126 192

18 34 210 336

1000
R E C U R S O S P L A N IF IC A D O S m illo n e s d e u $ s C o s to u n id a d E F IC IE N C IA P L A N IF IC A D A (P r o d /re c u r s o s ) 2 0 ,0 0 0 ,0 2

400

600

256

342

598
1 8 ,0 0 0 ,0 3

R E C U R S O S U T IL IZ A D O S m illo n e s d e u $ s C o s to u n id a d E F IC IE N C IA L O G R A D A (P r o d /r e c u rs o s )

5 0 ,0 0

3 3 ,2 2

El ejemplo presenta dos cuestiones de especial importancia: en primer lugar, la distincin entre la eficacia (que no considera los recursos sino slo los logros) y la eficiencia, que relaciona dichos logros con los recursos empleados para obtenerlos. La segunda cuestin se refiere a la comparacin, en ambos casos, entre lo planificado y lo logrado, que permite distinguir y, por lo tanto, comparar, la eficiencia planificada y la lograda. Como puede observarse, esta aproximacin metodolgica toma en cuenta tanto lo que se obtiene resultados, efectos e impactos- con la gestin cmo se ha planificado y cmo se han empleado los recursos. A partir de estos instrumentos, es especialmente interesante considerar la relacin entre eficiencia y eficacia, en tanto medida ms inclusiva de la evaluacin del valor, como se ve en el ejemplo que figura en el cuadro 11. CUADRO 11 EJEMPLO DE MATRIZ DE EFICACIA Y EFICIENCIA
METAS DE PRODUCCIN DE VALOR PERODO SSOTENIBILIDAD A 3 AOS UNIDADES DE GESTIN DE RECURSOS EFICACIA LOGRADA SOSTENIBILIDAD 3 AOS CALIFICACIN NORMALIZADA EFICIENCIA

MATRIZ DE EFICACIA - EFICIENCIA

100

EFECTIVIDAD 2 AOS

PROMEDIO EFECTIVIDAD SOSTENIBLE

DURANTE ASIGNACION A 2 AOS

TOTAL UNIDADES A 5 AOS

EFICACIA

TOTAL
50

UGR 1.1 UGR 1.2 UGR 2.1 UGR 2.2

1.2

200 400 100 300

80 160 40 120

120 240 60 180

42,0 34,0 76,0 93,0

32,0 50,0 70,0 87,0

37,0 42,0 73,0 90,0

90,0 5,0 85,0 95,0

0 0 50 100

1000

400

600

57,5

59,5 58,5 57,0

TOTAL EFICACIA Y EFICIENCIA

EFICIENCIA

VALOR A 5 AOS

UNIDADES

UNIDADES

DE VALOR

DE VALOR

A 2 AOS

A 3 AOS

PERODO

TOTAL

32

En este ejemplo relativo a la relacin eficiencia/eficacia logradas- se muestra lo que, seguramente, es la mayor sntesis que puede hacerse en la evaluacin del valor pues toma en cuenta tanto lo que se ha logrado como los recursos empleados, los dos aspectos sobre los que, deben rendir cuentas quienes han recibido y ejercido mandatos para decidir y gestionar. Obsrvese que, en este caso, se muestra una visin de la eficacia y eficiencia segn los responsables de la gestin en este caso las unidades de gestin de recursos-. Para cada una de ellas se registran en el ejemplo los datos bsicos necesarios para realizar la evaluacin, a saber: el total de unidades de valor a lograr (en este caso 1000, convencionalmente) y las proporciones a lograr durante la asignacin de los recursos, a fin de contar con el elemento de juicio necesario para evaluar efectividad y lo propio durante el perodo de sostenibilidad posterior a la finalizacin de la asignacin de recursos (en este caso, tres aos). La calificacin de la eficacia lograda, se expresa en porcentajes y representa, en el ejemplo, algo ms del 58 por ciento. Por otro lado, como hemos visto en el ejemplo anterior, con los datos disponibles es posible tambin el clculo de la eficiencia para cada una de las unidades, cuyos resultados se han normalizado tambin, de manera que 100 indica la mayor eficiencia considerada en la escala y cero la menor. La presentacin conjunta de la eficacia y la eficiencia permite resumir en punto en la matriz de eficacia-eficiencia la evaluacin de cada uno de los objetos de evaluacin en este ejemplo las Unidades de Gestin de los Recursos- y tambin la del total del mbito considerado. CONCLUSIONES A lo largo de este trabajo hemos analizado algunas pocas ideas: la primera, que el valor pblico se refiere a la satisfaccin de necesidades gracias a la condicin de ciudadano, la segunda, que hay que buscar el origen del valor en los recursos aplicados para generarlo, de manera que se trata de una cuestin poltica y la tercera, que es posible mensurar el valor concreto y traducirlo a un valor abstracto, al que llamamos valor poltico, y que esta mensura es una herramienta para la transparencia y la exigencia de cuentas. Pero, aunque los aspectos considerados en las tres ideas mencionadas son imprescindibles si se trata de medir el logro de valor pblico (desde emprendimientos particulares hasta polticas si se trata de lo general), no son suficientes para su evaluacin. Se requiere introducir una cuarta, referida a la indispensable instalacin de la dimensin de futuro en el centro mismo del anlisis. Un graffiti del mayo francs que rezaba Basta de realidades, queremos promesas sintetiza esta idea de modo difano: la frase es una demanda de futuro a costa del presente: no consiste en otra cosa la tensin entre efectividad y sostenibilidad que hemos analizado como uno de los criterios centrales a la hora de evaluar el valor pblico. Tal evaluacin por lo tanto, no puede reducirse a una mera asignacin de calificaciones o puntajes puesto que siempre, detrs de ellos, se halla alguna toma de posicin frente a la tensin entre lo inmediato y lo mediato. Desde este concepto, que introduce simultneamente las dimensiones temporal y poltica en la evaluacin del valor, esta cuarta idea que hemos planteado en este trabajo puede formularse as: la efectividad (logros pasados) y la sostenibilidad (probabilidad de logros futuros) son formas contradictorias y en tensin de lo mismo: de la eficacia (es decir, de los logros). Las cuatro ideas que acabamos de resumir, aunque parezcan complejas, pecan sin embargo de simplificacin excesiva: pueden resumirse en que la satisfaccin de las necesidades a las que accedemos por ser ciudadanos son mensurables (como sabemos bien por ser capaces de darnos cuenta de cundo estamos satisfechos e insatisfechos) y sujetas a la tensin entre presente y futuro (tambin sabemos que el pan para hoy puede significar hambre para maana). Pero no es por esto por lo que pecan de simplificacin sino porque se refieren a la eficacia en cuanto a las consecuencias el valor- sin tomar en cuenta su causa: los recursos. De esto trata la quinta y ltima idea que hemos considerado en este trabajo y que, a nuestro criterio es su punto central: que el ejercicio del derecho a la satisfaccin de necesidades humanas el valor pblico- depende del buen uso de recursos escasos. Buen uso significa mayor valor posible por cada unidad de recurso (gestin) y distribucin equitativa (poltica). Mal uso significa dejar de satisfacer necesidades humanas por dilapidacin de recursos o inequidad en el 33

acceso. Buen o mal uso no se refieren a otra cosa que a la eficiencia. No se trata, entonces, slo de la eficacia sino, tambin, de la eficiencia con que se la obtenga. Eficacia, por ejemplo, es proporcionar el mayor y ms equitativo acceso posible a la energa a ricos y pobres; eficiencia es hacerlo con el menor costo energtico posible. Ambas posibilidades se hallan en tensin: el menor costo energtico posible seguramente no es el que permite la mayor satisfaccin de las necesidades inmediatas, pero es el que ms garantiza las mediatas. La ecuacin entre eficacia y eficiencia, desde esta perspectiva, es el criterio ms poderoso para evaluar el valor pblico, pues toma en cuenta al mismo tiempo los recursos y los efectos, es decir, las causas y las consecuencias. Esta ecuacin puede representarse mediante un nico punto en un espacio virtual, el de la matriz llamada, precisamente, de eficacia-eficiencia. se es el punto del que trata este trabajo.

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