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Rodrigo Renn

Administrao Pblica - Curso TRE-ES - Aula 8 - Estruturao da Mquina Adm. no Brasil desde 1930 - parte 5
23/11/2010

Estruturao da Mquina Administrativa no Brasil desde 1930: Dimenses estruturais e culturais - parte 5
A Reforma de 1995.

Aps a introduo do primeiro plano econmico a "domar" a hiperinflao (o Plano Real) o presidente Itamar Franco consegue eleger seu sucessor, Fernando Henrique Cardoso. Cardoso nomeia para o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado o ex-ministro da Fazenda de Sarney, Bresser Pereira. A reforma administrativa no havia sido uma promessa de campanha de Cardoso, mas ele autorizou Bresser a fazer um diagnstico dos problemas da Administrao Pblica brasileira e propor reformas sociedade. Estas propostas foram apresentadas atravs do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). Apesar do fracasso bvio do retrocesso burocrtico de 88, antes do PDRAE no havia ainda uma proposta consistente de reforma, apenas idias gerais, como a percepo de que a globalizao diminua a importncia dos Estados e a capacidade de exercer suas funes. A idia de estado mnima tampouco era a soluo do problema, pois no era aceita como legtima pela populao, que desejava que o Estado continuasse provendo os antigos servios pblicos do Estado de Bem-Estar Social, mas com eficincia. De acordo com Bresser: "No estava interessado em discutir com os neoliberais o grau de interveno do Estado na economia, j que acredito que hoje j se tenha chegado a um razovel consenso sobre a inviabilidade do Estado mnimo e da necessidade da ao reguladora, corretora, e estimuladora do Estado."

Bresser Pereira ento buscou nas experincias internacionais idias que pudessem

reposicionar o Estado brasileiro e desenvolver nele a capacidade de enfrentar os novos desafios. A experincia inglesa de reforma da administrao pblica foi das mais relevantes para que ele e sua equipe montassem o PDRAE. O Plano Diretor tinha como meta implantar a administrao gerencial na administrao pblica brasileira. Segundo o PDRAE, o Estado no carecia de governabilidade, mas sim de governana: "O governo brasileiro no carece de "governabilidade", ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrtica e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governana, na medida em que sua capacidade de implementar as poltica pblicas estava limitada pela rigidez e ineficincia da mquina administrativa"

De acordo com Lustosa o projeto de reforma do Estado tinha como pilares: Ajustamento fiscal duradouro; Reformas econmicas orientadas para o mercado que, acompanhadas de uma poltica industrial e tecnolgica, garantissem a concorrncia interna e criassem condies para o enfrentamento da competio internacional; A reforma da previdncia social; A inovao dos instrumentos de poltica social, proporcionando maior abrangncia e promovendo melhor qualidade para os servios sociais; A reforma do aparelho de Estado, com vistas a aumentar sua ?governana?, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente polticas pblicas.

A reforma administrativa em particular era o foco do PDRAE. De acordo com Bresser, a reforma tinha os seguintes objetivos: A descentralizao dos servios sociais para estados e municpios; A delimitao mais precisa da rea de atuao do Estado, estabelecendo-se uma distino entre as atividades exclusivas que envolvem o poder do Estado e devem permanecer no seu mbito, as atividades sociais e cientficas que no lhe pertencem e devem ser transferidas para o setor pblico no-estatal, e a produo de bens e servios para o mercado; A distino entre as atividades do ncleo estratgico, que devem ser efetuadas por polticos e altos funcionrios, e as atividades de servios, que podem ser objeto de contrataes externas; A separao entre a formulao de polticas e sua execuo; Maior autonomia e para as atividades executivas exclusivas do Estado que adotaro a forma de "agncias executivas";

Maior autonomia ainda para os servios sociais e cientficos que o Estado presta, que devero ser transferidos para (na prtica, transformados em) "organizaes sociais", isto , um tipo particular de organizao pblica no-estatal, sem fins lucrativos, contemplada no oramento do Estado (como no caso de hospitais, universidades, escolas, centros de pesquisa, museus, etc.); Assegurar a responsabilizao (accountability) atravs da administrao por objetivos, da criao de quase-mercados, e de vrios mecanismos de democracia direta ou de controle social, combinados com o aumento da transparncia no servio pblico, reduzindo-se concomitantemente o papel da definio detalhada de procedimentos e da auditoria ou controle interno ? os controles clssicos da administrao pblica burocrtica ? que devem ter um peso menor.

O Estado passaria a um papel na sociedade mais de regulador e promotor do desenvolvimento econmico do que executor. E a gesto passa ento a buscar os princpios da administrao gerencial. De acordo com o PDRAE: "o paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos princpios de confiana e de descentralizao da deciso, exige formas flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de funes, incentivo criatividade. Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia tradicional. avaliao sistemtica, recompensa pelo desempenho, e capacitao permanente, que j eram caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam-se os princpios da orientao para o cidado cliente, do controle por resultados, e da competio administrada."

Aps anos de debates nacionais e no Congresso nacional, a reforma foi aprovada em 1998. O PDRAE, entre os pontos principais, definiu os quatro setores do Estado: Ncleo estratgico - Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. portanto o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no poder executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas. Atividades exclusivas - o setor em que so prestados servios que s o Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas sanitrias, o servio de

trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsdio educao bsica, o servio de emisso de passaportes, etc. Servios no-exclusivos - Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas. As instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto, est presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educao e da sade, ou porque possuem "economias externas" relevantes, na medida que produzem ganhos que no podem ser apropriados por esses servios atravs do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, no podendo ser transformadas em lucros. So exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. Produo de bens e servios para o mercado - Corresponde rea de atuao das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Esto no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque so atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel, tornando-se necessrio no caso de privatizao, a regulamentao rgida. O tipo de propriedade ideal de cada um dos setores e o tipo de gesto que deveria ser buscada tambm foram estabelecidos no Plano Diretor. De acordo com o PDRAE: Ncleo estratgico - A propriedade deve ser necessariamente estatal. Sua gesto deve ser um misto de administrao burocrtica e gerencial; Atividades exclusivas - A propriedade tambm deve ser somente estatal. Sua gesto deve ser gerencial; Servios no-exclusivos - Neste caso a propriedade ideal a pblica no-estatal. O tipo de gesto recomendado tambm o gerencial; Produo de bens e servios para o mercado - A propriedade privada a regra. O tipo de gesto tambm o gerencial. Decorrente desta anlise, o Estado procurou reduzir sua presena na execuo direta dos servios pblicos (servios de gua, energia, telefonia, etc.). Vrios destes servios foram privatizados ou licitados s empresas privadas. Esse esforo teria de ser acompanhado de instituies que fiscalizassem os novos concessionrios privados. Isto levou criao das agncias reguladoras. O Estado tambm buscou, atravs da reforma, deixar de ser o executor de alguns dos servios pblicos de interesse coletivo (como servios de sade, de educao, cultura, etc) e passar a uma atividade de fomento da iniciativa privada sem fins lucrativos (pblico no-estatal). Este movimento levou criao das organizaes sociais (OSs) e das organizaes das sociedades civis de interesse pblico (OSCIPs).

Em relao mudana na gesto, saindo de um controle de procedimentos e passando gradativamente uma cobrana de resultados, foi necessria a criao de duas novas figuras administrativas: os contratos de gesto e as agncias executivas, de modo a fornecer mais autonomia aos rgos e instituies da administrao indireta que se comprometessem com o alcance de metas.

Segue abaixo mais uma lista de questes para que vocs possam fixar o tema: 1-(CESPE - STM / ANAL JUD - 2004) O setor de atividades exclusivas aquele em que so prestados servios que apenas o Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar. 2-(CESPE - AGU- AGENTE ADM. - 2010) O aparelho do Estado, segundo a administrao pblica gerencial, divide-se em trs setores: ncleo estratgico, que o governo em sentido lato; o setor das atividades exclusivas, composto dos servios que s o governo pode realizar; e o setor de servios no exclusivos, no qual o Estado atua simultaneamente com outras organizaes pblicas no estatais e privadas. 3-(CESPE - TCU - ACE - 2008) De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), os servios no-exclusivos constituem um dos setores correspondentes s atividades-meio, que deveriam ser executadas apenas por organizaes privadas, sem aporte de recursos oramentrios, exceto pela aquisio de bens e servios produzidos. 4-(CESPE - TCU - ACE - 2008) A transio de Estado provedor para regulador impe srios desafios, entre os quais se destacam o reforo da funo regulatria em face do avano da privatizao, o fortalecimento da defesa da concorrncia diante da abertura comercial e as exigncias da competitividade em um contexto dominado por grandes conglomerados internacionais. 5-(CESPE - TCU - ACE - 2008) Para a administrao pblica gerencial, ao contrrio do que ocorre na administrao pblica burocrtica, a flexibilizao de procedimentos e a alterao da forma de controle implicam reduo da importncia e, em alguns casos, o prprio abandono de princpios tradicionais, tais como a admisso segundo critrios de mrito, a existncia de organizao em carreira e sistemas estruturados de remunerao. 6-(CESPE - AGU- AGENTE ADM. - 2010) Executado ao longo de toda a dcada passada, o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado previu no ser possvel promover de imediato a mudana da cultura administrativa e a reforma da dimenso-gesto do Estado ao mesmo tempo em que se providencia a mudana do sistema legal. 7 -(CESPE - SERPRO / GESTO EMPRESARIAL - 2008) No ncleo estratgico do governo, o tipo de gesto misto entre a administrao pblica burocrtica e a gerencial se adapta melhor s caractersticas bsicas das tarefas que devem ser implementadas. 8-(CESPE - SERPRO - GESTO EMPRESARIAL - 2008) No mbito da atividade regulatria do governo, pode ocorrer um fenmeno denominado captura regulatria, que consiste no enfraquecimento da entidade reguladora frente influncia preponderante de um ou mais

agentes regulados. 9-(CESPE - AGU- AGENTE ADM. - 2010) A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade. 10-(CESPE - MTE / ADMINISTRAO - 2008) No debate sobre a regulao no Brasil, na primeira metade da ltima dcada, algumas questes foram predominantes, como, por exemplo, a composio do colegiado dos rgos reguladores. Uma das vantagens atribudas aos colegiados com representao paritria e tripartite do governo, dos prestadores de servios e dos usurios a sua especializao e familiaridade com os assuntos em tela, o que preserva sua maior independncia em relao aos interesses envolvidos.
11- (CESPE - STJ / ANAL. JUD. - 2004) A reforma buscada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado est relacionada com a focalizao da ao do Estado no cidado e com a flexibilidade administrativa, sem que haja a preocupao com os mecanismos de controle.

12-(CESPE - STJ / ANAL. JUD. - 2004) A valorizao do servidor, por meio do estmulo de sua capacidade empreendedora, sua criatividade e seu comportamento tico uma das preocupaes do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. 13-(CESPE - STJ / ANAL. JUD. - 2004) A administrao pblica gerencial, em sua orientao para o cidado, serve-se da descentralizao e da delegao de autoridade ao gestor pblico, concentrando-se em procedimentos rgidos, em favor da eficincia e da tica no setor pblico. 14-(CESPE - MPS - ADMINISTRADOR - 2010) A adoo de normas cada vez mais estritas e a exigncia de equipamentos mais avanados para controle da poluio provocada pelas empresas uma demonstrao de que, quanto maior for a abrangncia das questes a serem objeto da regulao, maior ser a transferncia de custos do governo para o setor privado.
15-(CESPE - MCT / ANALISTA C&T - 2004) As denominadas atividades exclusivas de estado, conforme definidas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, deveriam ser exercidas por rgos da administrao direta.

16-(CESPE - MCT / ANALISTA C&T - 2004) As denominadas atividades no exclusivas, conforme definidas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, deveriam ser executadas por entidades no governamentais, mediante contrato de gesto.
17-(CESPE - MCT / ANALISTA - 2004) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, documento referencial da proposta de modernizao da gesto pblica do governo Fernando Henrique Cardoso, preconizava separao entre o ncleo estratgico formulador de polticas, que deveria permanecer estatal, e atividades perifricas, que deveriam ser privatizadas. 18-(CESPE - INMETRO / GESTO ESTRATGICA - 2007) O plano diretor para a reforma do aparelho do Estado, de 1995, contemplou a transferncia das atividades de produo desenvolvidas por empresas estatais para o setor privado. Essa transferncia foi operacionalizada por meio de processo de privatizao.

19-(CESPE - INMETRO / GESTO ESTRATGICA - 2007) No modelo gerencialista, em

comparao ao burocrtico, a autonomia do administrador pblico ampliada, para que os objetivos contratados sejam atingidos. 20-(CESPE - INMETRO / GESTO ESTRATGICA - 2007) Os contratos de gesto so formas de monitoramento e avaliao da ao dos agentes pblicos por meio dos resultados obtidos. 21-(CESPE - INMETRO / GESTO ESTRATGICA - 2007) Mesmo no modelo de administrao pblica gerencial, alguns princpios e prticas weberianos continuam sendo defendidos, como a admisso por critrios de mrito, o treinamento e a avaliao de desempenho. 22-(CESPE - AGU- AGENTE ADM.- 2010) Busca-se, por meio das organizaes sociais, maior participao social, na medida em que elas so instrumentos de controle direto da sociedade, mediante seus conselhos de administrao, cujos membros so recrutados na comunidade qual a organizao serve. 23- (CESPE - AGU- AGENTE ADM. - 2010) Entende-se por contrato de gesto o instrumento firmado entre o poder pblico e uma entidade qualificada como organizao social, com vistas formao de parceria entre ambos para fomento e execuo de atividades relativas a ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e (ou) sade.

Gabaritos:

1-C 2-E 3-E 4-C 5-E 6-E 7-C 8-C 9-C 10 - E 11 - E 12 - C

13 - E
14 -C 15 - E 16 - C 17 - E 18 - C 19 - C 20 - C 21 - C 22 - C 23 - C

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