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Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe Partnership for Educational Revitalization in the Americas

N 30

La descentralizacin de la educacin y las relaciones de rendicin de cuentas en los pases latinoamericanos(*)

Emanuela di Gropello(**)
Agosto 2004

(*) Este documento fue preparado como uno de los antecedentes para el Informe del Banco Mundial: Making Services Work for Poor People: a LAC Companion to the 2004 World Development Report. Incorpora los comentarios de Ariel Fiszbein y del equipo que prepar el informe ya mencionado, referente a los pases latinoamericanos. Tambin se nutre de los comentarios recibidos por los economistas del grupo de educacin para los pases latinoamericanos. La traduccin al espaol fue realizada por Maritza Blajtrach Roldn. (**) Es Economista Principal del Banco Mundial donde se desempea en la Divisin de Desarrollo Humano de la Regin Amrica Latina y el Caribe. Trabaja en temas de educacin, especficamente en gobernabilidad del sector educativo y descentralizacin.

RESUMEN
El objetivo de este trabajo es analizar las reformas de descentralizacin llevadas a cabo en el sector educacional en Amrica Latina (su estado, impacto y problemas actuales) utilizando el marco de rendicin de cuentas desarrollado recientemente por el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2004 (IDM). Se comienza por identificar tres grupos de modelos principales de acuerdo con los actores subnacionales involucrados, el patrn adoptado para la distribucin de las funciones entre los actores subnacionales y el sistema de rendicin de cuentas central para el modelo. A continuacin se analiza el impacto de estos modelos de acuerdo con la evidencia emprica disponible y se exploran los determinantes de este impacto, extrayendo las lecciones tiles para el diseo de las reformas en el futuro. Se concluye que el factor ms importante que permite asegurar el xito o el fracaso de una reforma es la manera en que se ponen en funcionamiento las relaciones de rendicin de cuentas al interior de cada uno de los modelos y se entregan algunas lecciones con respecto a la mejor manera de lograr que estas relaciones operen en forma eficaz. Tambin se entregan tres lecciones generales principales para la seleccin de los modelos exitosos: (a) evitar los modelos complicados, (b) aumentar la autonoma de las escuelas y el alcance del poder del cliente, manteniendo un rol claro para cada una de las otras relaciones de rendicin de cuentas, y (c) dar un mayor nfasis a la relacin de rendicin de cuentas basada en la gestin y a la sustentabilidad de los modelos.

NDICE

Introduccin

Seccin I: Estado del proceso de descentralizacin de la educacin en los pases latinoamericanos A. Tres grupos de modelos principales B. Complejidad e innovacin en los enfoques aplicados en Amrica Latina con respecto a la prestacin de servicios educacionales

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Seccin II: Evaluacin y principales lecciones A. Resumen de la evaluacin B. Principales lecciones y desafos por venir

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Anexo I: Estudios de casos

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Principales referencias

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INTRODUCCIN El objetivo de este trabajo es analizar las reformas de descentralizacin llevadas a cabo en el sector educacional en Amrica Latina (su estado, impacto y problemas actuales) utilizando el marco de rendicin de cuentas desarrollado recientemente por el IDM (2004). Este marco se centra en los mecanismos de rendicin de cuentas entre las autoridades responsables de las polticas, los prestadores y los ciudadanos/clientes con el fin de explicar la razn por la cual la prestacin del servicio tiene xito o fracasa. En una primera seccin se presenta una caracterizacin de las reformas de descentralizacin de acuerdo con las diferentes tipologas. A continuacin se analiza el impacto de estas reformas y se exploran los determinantes de este impacto, que estn muy relacionados con la implementacin y el uso de los mecanismos de rendicin de cuentas, extrayendo las lecciones que deberan ser tiles para el diseo de las reformas en el futuro. En general, se supone que los servicios sern prestados en forma ms eficiente por unidades subnacionales, debido a que tienen un mejor conocimiento de las condiciones, caractersticas y preferencias locales que el actor central (argumento de la informacin asimtrica1). Adoptando una terminologa basada en la relacin mandante/mandatario, es evidente, sin embargo, que la descentralizacin de la autonoma de toma de decisiones no ser suficiente por s sola para garantizar una mejor prestacin si no se brinda al nuevo mandatario el incentivo de utilizar su informacin superior para prestar un mejor servicio. Es aqu donde entra la dimensin de la rendicin

de cuentas. Un marco de prestacin de servicios descentralizado tendr xito solo si el mandatario debe responder por sus acciones ante el actor central que decidi descentralizar (y a quien podramos considerar el mandante nmero uno) y ante la comunidad, que es el beneficiario ltimo de los servicios (y puede ser considerada el mandante nmero dos o el cliente)2. De acuerdo con el IDM, detectamos cuatro tipos principales de relaciones de rendicin de cuentas: (a) la relacin basada en un convenio, definida como la relacin de rendicin de cuentas amplia y a largo plazo que vincula a las autoridades responsables de las polticas con los prestadores organizacionales; (b) la relacin basada en el derecho a voz, definida como la relacin de rendicin de cuentas compleja que vincula a los ciudadanos con los polticos; (c) la relacin basada en el poder del cliente, definida como la relacin de rendicin de cuentas que vincula a los clientes con los prestadores directos del servicio, usualmente en el punto de prestacin del servicio; (d) y la relacin basada en la gestin, definida como la relacin que vincula a los prestadores organizacionales con los profesionales de primera lnea.

Este argumento es destacado, por ejemplo, en Ugaz (1997), que considera que el mejoramiento del flujo de informacin es el primer canal a travs del cual la descentralizacin puede mejorar la calidad de los servicios. Tambin ha sido desarrollado por Wossmann (2000) y Klugman (1994, 1997).

La oportunidad que brinda la descentralizacin de mejorar esta segunda relacin de rendicin de cuentas suele ser considerada como otro argumento importante a favor de la descentralizacin. Como menciona Wolman (1988): La descentralizacin fomenta una mayor capacidad de respuesta de los encargados de tomar las decisiones a la voluntad y las necesidades de los ciudadanos, debido a que tienen un mayor conocimiento y estn ms compenetrados con las necesidades de su rea que las autoridades que toman las decisiones a nivel centralizado y debido a que la descentralizacin permite responsabilizar directamente de la toma de las decisiones a estas instancias ante los ciudadanos locales (a travs de las elecciones locales u otros medios).

Estas relaciones de rendicin de cuentas pueden, a su vez, agruparse bajo la va larga o la va corta hacia la rendicin de cuentas. A travs de la va larga, los clientes como ciudadanos (o comunidad) influyen en las autoridades responsables de las polticas y, a su vez, estas autoridades influyen en los prestadores (es decir, tanto las relaciones basadas en un convenio como en el derecho a voz son parte de la va larga). A travs de la va corta, los ciudadanos, actuando como usuarios/clientes finales

del servicio, influyen ms directamente en los prestadores (esta es la relacin basada en el poder del cliente). La figura que se presenta a continuacin ilustra este marco de rendicin de cuentas. Cuando las autoridades encargadas de formular las polticas no responden ante los ciudadanos y ni estos ni los usuarios finales de los servicios pueden ejercer control sobre los prestadores, es muy probable que la prestacin del servicio fracase.

FIGURA 1 EL
MARCO DE LAS RELACIONES DE RENDICIN DE CUENTAS, DE ACUERDO CON EL

IDM

Polticos

Autoridades responsables de las polticas

Derecho a vozPoltica

Convenio

Coalisin / Inclusin No Pobres pobres Comunidad Estudiantes Padres

Poder del cliente

Gestin Docentes Escuelas

Prestadores

Escolaridad

SECCIN I: ESTADO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN DE LA EDUCACIN EN LOS PASES LATINOAMERICANOS Amrica Latina presenta una diversidad de experiencias de descentralizacin de la educacin. Prcticamente todos los pases han puesto en prctica alguna forma de descentralizacin de su sistema educacional, incluyendo la transferencia de la autonoma de toma de decisiones a actores que se encuentran dentro (entidades desconcentradas) o, ms probablemente, fuera

(gobiernos intermedios o locales, escuelas, etc.) de la estructura burocrtica del Ministerio de Educacin, con el principal propsito de prestar el servicio en forma ms eficiente. Esta diversidad de modelos se centra en diferentes relaciones de rendicin de cuentas. Es muy difcil clasificar en categoras los diferentes modelos existentes, pero, simplificando bastante, podemos detectar tres grupos de modelos principales de acuerdo con los actores subnacionales involucrados, el patrn adoptado para la distribucin de las funciones entre los diversos actores subnacionales y el sistema de

rendicin de cuentas central para el modelo. Estos tres grupos de modelos se ilustran en las Figuras 2, 3 y 4 (en las cuales se han sombreado las relaciones de rendicin de cuentas ms importantes para cada modelo). Solo se mencionan los pases ms representativos para cada uno de los grupos. Algunos pases cuyos sectores educacionales siguen siendo muy centralizados (como Uruguay, Paraguay y Costa Rica) no formaran parte de ninguna de estas tipologas, en tanto que otros, cuyas iniciativas de descentralizacin son incipientes, iran siendo incluidos progresivamente en alguna de las tres categoras. Vale la pena revisar brevemente las principales caractersticas de cada uno de los grupos. A. LOS EL
TRES GRUPOS DE MODELOS PRINCIPALES

MODELO BASADO EN LOS CIONALES

GOBIERNOS

SUBNA-

Un primer tipo de modelo implementado en los pases latinoamericanos e ilustrado en la Figura 2 coloca a un actor poltico intermedio en el centro

del proceso de descentralizacin. Este es el caso de Argentina, que descentraliz todas las funciones de prestacin de servicios educacionales al nivel provincial (en dos etapas principales, 1978 y 1992), Mxico, que hizo lo mismo a nivel de los estados (gradualmente desde 1992), Brasil, donde los servicios educacionales son entregados tanto por los estados como por las municipalidades desde 1930, pero donde el rol de las municipalidades fue incrementado por la Constitucin de 1988 y, sobre todo, por la reciente reforma del financiamiento en 19963, y Chile, que transfiri la prestacin del servicio al nivel municipal (gradualmente desde 1981). Incluimos a Brasil en este tipo de modelo, porque, a pesar de que son dos los actores polticos que tienen la responsabilidad por la prestacin de los servicios educacionales, el estado y la municipalidad, los sistemas de prestacin de los servicios educacionales que se han desarrollado en torno a cada uno de estos actores son en gran medida independientes uno del otro (sistemas paralelos), incluso dentro del mismo estado, lo que nos permite identificar el funcionamiento de cada uno de ellos con la Figura 2.

EL

MODELO BASADO EN

FIGURA 2 LOS GOBIERNOS

SUBNACIONALES

Nacional Autoridades Polticos responsables de las polticas Convenio Derecho a voz - Polticos Convenio Derecho a voz Gobierno subnacional Autoridades responsables de las polticas No pobres Pobres Poder del cliente Gestin Docentes Escuelas Prestadores

Estudiantes Padres Comunidad


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En 1996, se llev a cabo una reforma particularmente innovadora, que introdujo un nuevo mecanismo de financiamiento (el llamado FUNDEF), que rene los recursos provenientes de los gobiernos estaduales y municipales en un fondo nico y los redistribuye a los sistemas estaduales y municipales de acuerdo con la cantidad de alumnos matriculados en cada sistema, resolviendo as la divergencia entre las necesidades y la disponibilidad de recursos.

Hacemos una simplificacin al agrupar a estos pases, porque es evidente que los procesos de descentralizacin adoptados por cada uno de ellos fueron muy diferentes. En particular, algunos pases, como Argentina y Brasil, han transferido muchas ms responsabilidades al nivel subnacional (prcticamente todas las responsabilidades por la administracin de los costos tanto de personal como no derivados de personal, todas las responsabilidades por el financiamiento y algunas responsabilidades por la planificacin del proceso educativo y el establecimiento de los currculos) que Chile y Mxico, que han mantenido polticas de personal y financiamiento bastante centralizadas. En cualquier caso, el motor de este tipo de modelo suele ser el centro (por lo menos en los casos de Chile y Argentina en 1978) que descentraliza la principal responsabilidad por la entrega del servicio transfirindola a un actor poltico intermedio que se transforma en el centro del proceso de descentralizacin y en torno al cual es preciso construir un conjunto especfico de relaciones de rendicin de cuentas. Dos relaciones de rendicin de cuentas principales son centrales para el funcionamiento de este modelo: la relacin basada en un convenio entre el centro y el actor poltico regional/local y la relacin basada en el derecho a voz de los ciudadanos ante el actor poltico regional/ local 4. En efecto, la importancia relativa de estas dos relaciones vara en los diferentes pases y pocas, transformndose, como veremos, en un determinante importante de los resultados de la reforma. Por ejemplo, en Argentina y Brasil, la relacin basada en un convenio entre el centro y las provincias, los estados o las municipalidades se ha mantenido muy flexible tradicionalmente, estando caracterizada por la ausencia total o casi total de especificaciones de las responsabilidades, metas y objetivos nacionales y subnacionales (y esto a pesar de las dos recientes Leyes de Educacin aprobadas en ambos pases5) y por el uso de transferencias genera4

les no vinculadas a ningn indicador de eficiencia particular (esto sigue ocurriendo en Argentina y fue lo que ocurri en Brasil hasta 1996). Por lo menos desde la eleccin democrtica de los gobernadores provinciales en Argentina en 1983 y de los gobernadores estaduales y alcaldes en Brasil en 1982 y 1985, respectivamente, ambos modelos han tendido a basarse ms en el derecho a voz de los ciudadanos al interior de cada una de las provincias, estados o municipalidades para obtener un producto de calidad. Por otra parte, en Chile, desde el inicio la responsabilidad por la entrega de la educacin fue transferida a las municipalidades a travs de convenios especficos que definieron explcitamente las responsabilidades, derechos y obligaciones de los nuevos prestadores y hubo un claro intento por recompensar el desempeo municipal vinculando los recursos centrales con el nmero de alumnos que asistan a clases (implementacin de un sistema de cuasi-vouchers), en tanto que el derecho a voz solo se desarroll mucho ms tarde, dado que los alcaldes se han elegido solo desde 1992 (11 aos despus del inicio de la reforma). Como veremos, el modelo aplicado en Chile es un modelo algo ms complejo, dentro del cual tambin se desarroll directamente otra relacin de rendicin de cuentas (la del poder del cliente) como parte del mismo proceso de municipalizacin, introduciendo una subvencin pblica tambin para las escuelas privadas. EL
MODELO BASADO EN LA RESPONSABILIDAD COMPARTIDA A NIVEL SUBNACIONAL

La relacin basada en un convenio garantizara que los servicios se entregaran en forma eficiente y de acuerdo con los objetivos nacionales, en tanto que la relacin basada en el derecho a voz ayudara a garantizar la eficiencia a travs del monitoreo de las autoridades locales y la adaptacin de los objetivos a la realidad local. La Ley Federal de Educacin de 1994 en Argentina y la Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) de 1996 en Brasil. La primera ley fue aprobada solo aproximadamente 14 aos despus de la primera ola de descentralizacin y, si bien especificaba las responsabilidades relativas del gobierno federal y las provincias por la educacin, no entregaba verdaderamente

Un segundo tipo de modelo, ilustrado en la Figura 3, puede ejemplificarse bien a travs de los casos de Colombia (hasta 2001/2002) y Bolivia. Colombia dio un claro impulso a la descentralizacin de la educacin en 1986 al promover un proceso de municipalizacin de la prestacin de los servicios educacionales, seguido de otra clara seal en 1991, a travs de la nueva Constitucin, que dio ms nfasis a los niveles regionales elegidos (departamentos). Por su parte, Bolivia inici su proceso de descentralizacin en 1994 y 1995, con la Ley de Participacin Popu-

los instrumentos para que el centro modificara los comportamientos provinciales. La segunda ley, si bien estableca los roles y responsabilidades de los diversos niveles, asign una responsabilidad conjunta por la educacin primaria al nivel estadual y municipal, y actualmente est abierta a muchas interpretaciones.

FIGURA 3 EL
MODELO BASADO EN LA RESPONSABILIDAD COMPARTIDA A NIVEL SUBNACIONAL El Estado Nacional Polticos Autoridades responsables de las polticas Convenio Derecho a voz Poltica Regional Derecho a voz Derecho a voz Local Autoridades responsables de las polticas No pobres Estudiantes Padres Comunidad Pobres Poder del cliente Gestin Docentes Escuelas Prestadores Escolaridad Autoridades responsables de las polticas Convenio Convenio

lar y la Ley de Descentralizacin Administrativa, respectivamente, que establecieron la transferencia de los servicios educacionales a las municipalidades y, ms gradualmente, a los departamentos. La caracterstica comn peculiar de estos modelos, que generalmente han sido el resultado de consultas ms amplias a nivel de los pases (es decir, menos orientadas hacia el centro), es que sitan a dos actores polticos diferentes en el centro del proceso de descentralizacin y distribuyen la principal responsabilidad por la entrega del servicio entre ambos de manera complementaria6. Debido a que los tres niveles, el central, el regional y el local, estn organizados jerrquicamente y se considera que tienen una funcin principalmente complementaria en la prestacin de los servicios, este tipo de modelo, que debera tener el mrito de aprovechar las

habilidades y especificidades de cada nivel, depende en gran medida de la relacin basada en un convenio entre el centro y el nivel regional, por una parte, y el nivel regional y el nivel local, por otra, como asimismo de la relacin basada en el derecho a voz de los ciudadanos ante el nivel local, por una parte, y de los ciudadanos ante el nivel regional por otra. Como en el caso anterior, la influencia relativa de estas relaciones vara entre los dos pases. Colombia da nfasis a las cuatro relaciones (se eligen tanto los gobiernos departamentales como municipales), con un nfasis especial, sin embargo, en las relaciones basadas en un convenio. En particular, el pas estableci un proceso de certificacin original a travs del cual los departamentos recibiran la autorizacin del centro para administrar todos los recursos humanos y los fondos asociados a esta responsabilidad (el llamado situado fiscal) solo despus de haber cumplido con una serie de condiciones previas, incluyendo el establecimiento de un marco institucional adecuado, un plan de desarrollo y un sistema de informacin. Tambin estableci el mismo proceso de certificacin para las municipalidades con ms de 100.000 habi-

Ms especficamente, en el caso de ambos pases, la gestin de los recursos humanos se asign principalmente al nivel departamental y la gestin de la infraestructura escolar principalmente al nivel municipal, estando la responsabilidad por los aspectos de planificacin, pedaggicos y curriculares del proceso educativo compartida generalmente entre los niveles central/regional/ local.

tantes, las que, cumpliendo con un conjunto de condiciones similares, podran, a su vez, ser autorizadas por los departamentos para asumir funciones ms all de la administracin de la infraestructura escolar, manejando tambin sus recursos humanos y los fondos relacionados en forma directa. La estructura de las transferencias implementada a travs de los diferentes niveles tambin vinculara los recursos con varios indicadores, incluyendo las medidas de esfuerzo fiscal, en un intento por estimular la eficiencia en el uso de los fondos. En Bolivia se dio particular nfasis a la relacin basada en el derecho a voz de los ciudadanos ante los gobiernos locales: en 1994, todos los gobiernos locales eran elegidos y se establecieron juntas distritales, que tenan un importante rol en la identificacin de las necesidades de las escuelas y el monitoreo y evaluacin del proceso educativo. El rol de la relacin basada en un convenio est menos claro: en particular, el rol de los departamentos todava no estaba establecido cabalmente en el ao 2002. EL
MODELO BASADO EN LA LAS ESCUELAS

gestin de los docentes, el mantenimiento de las escuelas, etc.) y, en mucho menor medida, de algunas responsabilidades pedaggicas a las escuelas. Estos dos modelos se iniciaron despus de una guerra civil y, por lo tanto, tambin fueron parte de una iniciativa de pacificacin y democratizacin, implementndose inicialmente a escala subnacional para luego ser ampliados a diferentes escalas. Su rasgo caracterstico es que, en contraste con los dems, sitan a la escuela en el centro del proceso de descentralizacin; por lo tanto, para su funcionamiento, son centrales las dos relaciones de rendicin de cuentas siguientes: la relacin basada en un convenio entre el centro y la escuela y la relacin basada en el poder del cliente entre los usuarios del servicio o la comunidad y la escuela. En ambos pases, estas dos relaciones se han desarrollado considerablemente, con particular nfasis en la segunda. En ambos, se requiere que cada escuela establezca un consejo elegido, compuesto solo por los padres en el programa EDUCO7 y por los padres, los docentes y el director de la escuela en los centros autnomos8, y firme un convenio especial con el Ministerio de Educacin, que descentralizara a los consejos la administracin de todos los fondos, permitindoles administrar a todos los docentes, hacerse cargo de los costos de operacin y mantenimiento y tomar las decisiones acadmicas (este ltimo aspecto, en particular en Nicaragua). Por lo tanto, el poder del cliente puede expresarse a travs de la participacin activa en la gestin de la escuela y, adicionalmente, en Nicaragua, tambin se manifiesta a travs del sistema de Consejos Educacionales Nacionales, Departamentales y Locales, establecido con el fin de garantizar una amplia participacin en todos los niveles. Por otra parte, la relacin basada en un convenio entre el Ministerio de Educacin y la escuela se hace explcita de dos o tres maneras principales: (a) a travs de la firma del convenio de autonoma, que especifica una serie de requisitos tcnicos, (b) a travs de la supervisin de las escuelas, garantizada mediante el establecimiento de una estructura des-

AUTONOMIZACIN

DE

Un tercer tipo de modelo, ilustrado en la Figura 4, est bien ejemplificado por los pases de Nicaragua y El Salvador en Amrica Central (pero otros pases de Amrica Central, como Honduras y Guatemala, estn tendiendo en la misma direccin, al igual que el estado de Minas Gerais en Brasil, que tambin caera bajo esta categora). En 1990, basndose en los modelos de gestin escolar comunitaria desarrollados durante la guerra civil, El Salvador lanz el programa EDUCO, destinado a promover un modelo de autonoma de las escuelas, con amplia participacin de la comunidad, en las zonas rurales. Varias de las caractersticas del modelo EDUCO se aplicaran posteriormente a las escuelas tradicionales. En 1993, el gobierno de Nicaragua tambin dio inicio a la implementacin de un proceso de autonoma de las escuelas con participacin de la comunidad (centros autnomos), que, en 1996, ya haba cubierto ms de 400 escuelas primarias y secundarias y, en 1998, cubra al 81% de los estudiantes en edad de asistir a la educacin secundaria y casi la mitad de los estudiantes de educacin primaria. En ambos pases, la autonomizacin de las escuelas consisti en una transferencia de las responsabilidades administrativas amplias (la

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La denominada Asociacin para la Educacin Comunitaria. Los llamados Consejos Directivos Escolares y tambin hay un Consejo de Padres en cada escuela, que puede proponer cambios y ajustes al Consejo Directivo Escolar.

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FIGURA 4 EL
MODELO BASADO EN LA AUTONOMIZACIN DE LAS ESCUELAS El Estado

Polticos

Autoridades responsables de las polticas

Derecho a vozPolticos

Convenio

No pobres

Pobres

Poder del cliente

Gestin Docentes Escuelas

Estudiantes Padres Comunidad Escolaridad

Prestadores

concentrada (oficinas regionales y distritales del Ministerio de Educacin)9 y/o el fortalecimiento de las funciones de auditora centrales y (c) a travs de la implementacin de transferencias mensuales, que incluyen un elemento de eficiencia que se asigna de acuerdo con la cantidad de alumnos matriculados. Finalmente, el esfuerzo permanente de evaluacin del rendimiento de los alumnos, reconocidamente ms avanzado en El Salvador, mejorara ambas relaciones de rendicin de cuentas. B. C OMPLEJIDAD
E INNOVACIN EN LOS ENFO QUES APLICADOS EN A MRICA L ATINA CON RESPECTO A LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS EDUCACIONALES

Para concluir esta seccin, es importante sealar que esta caracterizacin simple no hace plena justicia a la complejidad, diversidad y contenidos innovadores de los enfoques adoptados en los pases latinoamericanos. Para co-

menzar, debemos destacar que las diferencias entre los modelos no siempre son tan claras. Por ejemplo, los elementos de autonomizacin de las escuelas estn siendo incorporados de manera creciente en los pases incluidos en los dos primeros grupos de modelos. Este es particularmente el caso de Brasil, en la mayora de cuyos estados se est dando una tendencia hacia una mayor autonoma de las escuelas en los aspectos financieros y administrativos y la relacin basada en el poder del cliente est siendo cada vez ms utilizada para mejorar la entrega de educacin a travs de la gestin participativa de las escuelas 10. A menor escala, desde 1992, en Chile se han realizado intentos por aumentar la autonoma de las escuelas en la toma de decisiones en materias pedaggicas, a travs de la promo10

En el caso de El Salvador, la supervisin se ve facilitada por el establecimiento de las oficinas central y regionales de EDUCO, con tareas especficas de coordinacin, supervisin y apoyo.

El caso ms conocido es el de Minas Gerais, desde comienzos de la dcada de los noventa, cuando una mayor autonoma de las escuelas en las reas administrativa, financiera y pedaggica estuvo acompaada de una mayor democratizacin de la administracin escolar (a travs del establecimiento de consejos escolares elegidos o colegiado escolar) y del establecimiento de un programa de evaluacin de las escuelas pblicas destinado a medir el desempeo de las escuelas de manera transparente y sistemtica.

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cin de los Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME). Lo mismo ha ocurrido en Colombia con el modelo de la Escuela Nueva 11. En segundo lugar, si bien hemos centrado nuestro anlisis de los tres tipos de modelos en unas pocas relaciones de rendicin de cuentas centrales, en cada uno de los grupos tambin se suelen encontrar innovaciones con respecto a las dems relaciones de rendicin de cuentas. Por ejemplo, las innovaciones en la relacin basada en el poder del cliente se introdujeron en varios pases, no solo en los pases del tercer grupo. En muchos casos, estuvieron relacionadas con el desarrollo de la autonoma de las escuelas destacado anteriormente, es decir, se implementaron a travs de una mayor participacin de las comunidades/usuarios en la gestin de las escuelas; en otros casos, consistieron en cambios en el financiamiento pblico de la educacin con el objetivo de empoderar a los usuarios, ya sea otorgndoles los recursos y permi-

tindoles escoger entre los distintos prestadores (subvenciones del lado de la demanda) o haciendo que los recursos de los prestadores dependieran en gran medida de su eleccin (cuasivouchers, subvenciones por capitacin). En el Cuadro 1 a continuacin, se presenta una ilustracin sucinta de este tipo de innovaciones; en el Cuadro 2, en la seccin de evaluacin, se presenta un anlisis separado de los casos chileno y colombiano, en los cuales se desarroll particularmente la eleccin dentro del sistema descentralizado de prestacin de servicios educacionales adoptado, si bien con diferentes objetivos y a una escala diferente. Finalmente, en varios pases tambin se introdujeron innovaciones en la relacin basada en la gestin (considerada en un sentido amplio como la relacin entre los diferentes actores educacionales: el Ministerio de Educacin, los gobiernos locales, las escuelas, etc., y los docentes).

CUADRO 1 INNOVACIONES
EN LAS RELACIONES DE RENDICIN DE CUENTAS BASADAS EN EL PODER DEL CLIENTE Y LA GESTIN

Financiamiento de la demanda12. Los programas de financiamiento del lado de la demanda incluyen una diversidad de mecanismos que van desde los programas de transferencias de efectivo condicionales, que proveen dinero en efectivo bajo la condicin de que las familias enven a sus hijos a la escuela (Oportunidades en Mxico y Bolsa Escola en Brasil son probablemente los ejemplos mejor conocidos hasta la fecha), hasta los vouchers destinados a grupos especficos, que asignan un pago en efectivo que las familias podrn utilizar en una escuela de su eleccin, permitiendo en general la matrcula en escuelas pblicas o privadas (vase el programa de vouchers destinados a grupos especficos para la educacin secundaria introducido en Colombia en 1992). Ms all del impacto potencial de los vouchers destinados a grupos especficos sobre la matrcula de los nios y, particularmente, los nios pobres al permitir la eleccin a los usuarios finales del servicio educacional (y, del mismo modo, una posibilidad de salida de las escuelas ineficientes), este mecanismo de financiamiento debera ayudar tambin a establecer una clara lnea de rendicin de cuentas entre los clientes y las escuelas, que debera traducirse en una mayor sensibilidad de las escuelas hacia las necesidades de los clientes. Subvenciones por capitacin. Particularmente relevantes para la descentralizacin han sido los intentos por establecer sistemas de cuasi-vouchers (tambin llamadas subvenciones por capitacin). Estas funcionan a travs de la asignacin de recursos a los prestadores de acuerdo con los alumnos matriculados. Por ende los vuelven dependientes de la eleccin de los clientes y promueven la competencia entre estos por atraer y retener a los alumnos. En el caso latinoamericano, este mecanismo de

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Aplicado en el sector rural, es un modelo dentro del cual los maestros tienen una flexibilidad mucho mayor para tomar sus propias decisiones con respecto al proceso educativo y los padres participan plenamente en las actividades escolares.

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Patrinos, H. (2002) presenta una descripcin detallada de los mecanismos de financiamiento del lado de la demanda en Amrica Latina: A Review of Demand-Side Financing Initiatives in Education, documento de antecedentes para el IDM 2003.

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financiamiento se ha introducido en Chile, donde tambin se aplica a las escuelas privadas, puso en prctica en algunos pases centroamericanos y se introdujo ms recientemente en Brasil a travs de la reforma FUNDEF de 1996 y, an ms recientemente, se introdujo en Colombia a travs de la reforma de 2001. En general, este mecanismo de financiamiento se ha aplicado principalmente en los niveles de prestacin regionales o locales; es decir, son estos niveles los que reciben la subvencin y no la escuela, aumentando el poder del cliente ms indirectamente o modificando la relacin basada en el derecho a voz a nivel local/regional, ofreciendo tambin una posibilidad de salida a este nivel (en otras palabras, esto opera como un tipo de mecanismo basado en la idea de votar con los pies a nivel local/regional).

Incentivos para los docentes13. En lo concerniente a la relacin basada en la gestin, los pases latinoamericanos difieren en cuanto a sus polticas de contratacin de docentes, destinacin a las escuelas, promocin y despidos. Tambin existen diferencias entre los pases en sus estructuras de remuneraciones y en la inclusin de incentivos para que los docentes asuman responsabilidades adicionales, perfeccionen sus habilidades y/o trabajen en escuelas que atienden a nios desfavorecidos. Adems, los pases exhiben variaciones en la medida en la cual apoyan la prestacin de educacin por parte del sector privado, donde las decisiones con respecto a la contratacin, despidos y remuneraciones docentes suelen ser tomadas a nivel de las escuelas. Los incentivos contemplados en estas diferentes polticas pueden influir en la calidad de quienes ingresan a la carrera docente y en su decisin de mantenerse en la profesin. Diversos pases de la regin han implementado recientemente reformas de polticas que afectan significativamente a la profesin docente. Algunos ejemplos son: el programa de la Carrera Magisterial de Mxico, que contempla retribuciones monetarias individuales para los docentes en base al desempeo medido; el Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo (SNED) de Chile, que consiste en retribuciones monetarias para las escuelas, que se distribuyen entre el personal de la escuela; y el FUNDEF de Brasil, que crea un piso para los gastos por alumno y el requisito concomitante de que los maestros estn acreditados.

SECCIN II: EVALUACIN Y PRINCIPALES LECCIONES A. RESUMEN


DE LA EVALUACIN

La evaluacin del impacto de las reformas de descentralizacin sobre la eficiencia, la calidad, la cobertura o la equidad de la prestacin de servicios educacionales es una tarea difcil por una serie de razones. En primer lugar, se trata de reformas normalmente complejas que, como hemos visto, pueden disearse de manera muy diferente y pueden basarse en relaciones de rendicin de cuentas diferentes: debido a esto, la evaluacin de sus efectos es particularmente difcil. En segundo lugar, en la mayora de los casos latinoamericanos (con las notables excepciones de pases centroamericanos como Nicaragua y El Salvador) las reformas se implementaron a nivel de la nacin, dificultando el planteamiento de una hiptesis, debido a que no se cuenta con un grupo de control. En dicho caso, la nica alternativa disponible para inten13

Prrafo escrito por E. Vegas.

tar separar los efectos de la descentralizacin de los efectos de otras reformas por lo general ser una simple comparacin antes/despus sin un grupo de control o una comparacin antes/ despus utilizando el hecho de que la descentralizacin, incluso si finalmente se aplic a nivel nacional, no involucr a todas las zonas geogrficas y/o escuelas con la misma rapidez. Incluso si no se dispone de estas alternativas, todava podran intentarse medidas de la variabilidad de la intensidad de la descentralizacin, por tipo y nmero de funciones descentralizadas a las unidades subnacionales, para captar algn tipo de impacto sobre los indicadores de resultados. Finalmente, la falta de datos confiables simplemente se traducir en evaluaciones mucho ms simples, centradas en el anlisis de los indicadores intermedios de la eficiencia, la calidad o la pobreza y/o basados en metodologas de evaluacin mucho ms simples. En tercer lugar, la mayora de las reformas se iniciaron por razones exgenas al sector educacional (razones fiscales o macroeconmicas, objetivos de eficiencia generales, democratizacin, etc.) y, como tales, dificultaron cualquier evaluacin posterior de su impacto sobre los indicadores educacionales,

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debido a que no se prest ninguna atencin desde el inicio a las condiciones existentes originalmente, a la identificacin de posibles grupos de control y a los sistemas de informacin y monitoreo que ayudaran a evaluar el impacto de las reformas a travs del tiempo (falta de mecanismos de evaluacin intrnsecos). A medida que se fue disponiendo de informacin ms sistemtica y rigurosa con respecto a los indicadores educacionales (en particular, todos los pases de Amrica Latina han implementado actualmente alguna forma de evaluacin estandarizada, ya sea a nivel nacional o sobre la base de muestras), la calidad de las evaluaciones fue mejorando. A pesar de ello, por las razones antes mencionadas, existen muy pocas evaluaciones exhaustivas del impacto de la descentralizacin sobre la calidad, la cobertura y la equidad de la educacin para los dos primeros grupos de modelos, si bien, en promedio, se han llevado a cabo evaluaciones ms formales, frecuentemente como una iniciativa del Banco Mundial, de los modelos de autonomizacin de las escuelas. En el caso de este tipo de modelo, las evaluaciones se hicieron ms pertinentes y ms fciles desde el inicio, debido al hecho de que la mayora de las experiencias de autonomizacin de las escuelas se implementaron teniendo en mente objetivos educacionales espe-

cficos (aumento de la cobertura, calidad educacional o mejoramiento de la eficiencia, etc.) independientemente de otros objetivos ms generales (tales como la democratizacin, las motivaciones polticas, etc.). En trminos generales, reunimos una serie de evaluaciones ms o menos formales de las experiencias de descentralizacin de varios pases y esto nos permiti encontrar alguna evidencia del impacto de cada grupo de modelos sobre la calidad, la cobertura y la equidad de la prestacin del servicio, con nfasis, cuando fue posible, en el desempeo de los pobres. En el Anexo I se presenta una evaluacin de los estudios por grupo de modelos y pas, apuntando al rol clave de los mecanismos de rendicin de cuentas y destacando algunos otros posibles factores en la determinacin de los logros de las reformas. En la Tabla 1 a continuacin se resume esta evidencia, lo que permite extraer algunas lecciones con respecto a la rendicin de cuentas y las posibles ventajas/desventajas de los diferentes modelos. En el Cuadro 2, a continuacin de la Tabla 1, tambin se presenta una evaluacin especial de los casos chileno y colombiano en relacin con la dimensin del poder del cliente/eleccin para ver si es posible extraer algunas lecciones con respecto a la aplicacin de este mecanismo de rendicin de cuentas.

TABLA 1 RESUMEN Modelos:


DE LAS EVALUACIONES

Resumen de los resultados con una interpretacin

Modelo basado en los gobiernos subnacionales Argentina (Carciofi, Cetrangolo y Larraaga, 1996) (Galiani y Schardrodosky, 2002) En ausencia de un convenio claro entre el Ministerio de Educacin y las provincias, aunque este se vio levemente fortalecido por efecto de la aprobacin de la Ley Federal de Educacin de 1993, se observa que los efectos de la descentralizacin sobre la calidad y la cobertura de la educacin varan mucho entre las diferentes provincias dependiendo de la administracin provincial. Se observa que la calidad, medida a travs de los puntajes de las pruebas, mejora despus de la reforma de descentralizacin negociada en 1992, posiblemente debido a un uso ms eficaz del derecho a voz. La evidencia disponible en general sugiere que la matrcula total y la calidad (reconocidamente difciles de medir en la dcada de los ochenta debido a la ausencia de puntajes de pruebas comparables) no mejoraron durante la dcada de los ochenta (y la divergencia entre las escuelas aument), en gran medida debido

Chile (Carciofi, Cetrangolo y Larraaga, 1996, McEwan y Carnoy, 1999a, Gauri, 1996, Espnola, 1994, Schiefelbein, 1992, 2000, Cox y Gonzlez,

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Modelos: 1998, Rounds, 1997, Hsieh y Urquiola, 2002, Sapelli y Vial, 2002, Gallego, 2002)

Resumen de los resultados con una interpretacin a los malos resultados del sector municipal. Estos malos resultados se debieron principalmente a una brecha entre la responsabilidad y la autoridad para actuar, la existencia de restricciones presupuestarias blandas para la operacin del sector educacional municipal, la falta de mecanismos de participacin de la ciudadana a nivel local y la prdida de la oportunidad de aprovechar el potencial de la relacin basada en el poder del cliente como instrumento para mejorar la competencia entre las escuelas pblicas y privadas (vase el Cuadro 2). En general, la tasa de matrcula mejora durante la dcada de los noventa, los puntajes promedio de las pruebas mejoran en todas las categoras de escuelas y se da una creciente convergencia entre todas estas categoras escolares, despus de la aplicacin de algunas medidas de aumento de la competencia (a pesar de que no todas las medidas fueron consistentes con la competencia; vase el Cuadro 2) como asimismo de medidas de aumento del derecho a voz y mejoramiento de la calidad (incluyendo nuevos mecanismos de incentivos para los docentes). Se ha mostrado que la falta de un mecanismo de convenio claro entre el centro y los estados/municipalidades se ha traducido en una diversidad de experiencias con diferentes resultados. Los indicadores del rendimiento acadmico y la matrcula (en particular en las zonas pobres) han mejorado considerablemente despus de la reforma FUNDEF de 1996, debido en gran medida a un uso eficaz del convenio en un marco de descentralizacin generalizada de la autoridad a los estados y municipalidades y debido a un uso eficaz de la gestin de los docentes. La eficiencia en el gasto vara, sin embargo, entre las diferentes municipalidades, dependiendo de las competencias locales y el funcionamiento del derecho a voz.

Brasil (Banco Mundial, 2003)

Modelo basado en la responsabilidad compartida a nivel subnacional Colombia (Gmez y Vargas, 1997) (Borjas y Acosta, 2000) Una mala implementacin de la relacin basada en un convenio y la misma naturaleza compartida de las responsabilidades por la prestacin de los servicios disminuy la eficacia del proceso de descentralizacin en Colombia. A pesar del aumento del gasto, la matrcula y su distribucin entre los diferentes niveles socioeconmicos se estancaron durante la dcada de los noventa. La reforma cambi por efecto de la ley del 2001 siguiendo un tipo de proceso basado en el aprender haciendo: predominar un modelo de municipalizacin completa. El modelo de responsabilidad compartida llev a las municipalidades a sobreinvertir y el rol de los departamentos sigue siendo poco claro. Sin embargo, despus de la reforma de descentralizacin, la inversin en educacin se fue distribuyendo en forma ms amplia (favoreciendo a las zonas pobres) y se volvi ms sensible a las necesidades locales, debido a un uso eficaz del derecho a voz. La eficacia del derecho a voz vara en las diferentes municipalidades.

Bolivia (Ruiz y Giussani, 1997) (Faguet, 2000)

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Modelos:

Resumen de los resultados con una interpretacin

Modelo basado en la autonomizacin de las escuelas Nicaragua y El Salvador (King y Ozler, 1998) (Jimnez y Sawada, 1998; Sawada y Ragatz, 2004) En Nicaragua se observa que las decisiones referentes a la gestin de los docentes basadas en las escuelas tienen un impacto positivo sobre los puntajes de las pruebas. En El Salvador, la matrcula en las zonas rurales aument de manera sustancial despus de la implementacin de EDUCO. Tambin se observa que las decisiones con respecto a la gestin de los docentes basadas en las escuelas tienen un impacto positivo sobre la asistencia a clases de los alumnos e incluso, de acuerdo con la evaluacin ms reciente, sobre el rendimiento acadmico. En ambos modelos, estos resultados positivos son el producto de una relacin basada en el poder del cliente que ha sido bien diseada e implementada de manera eficaz*, acompaada de un convenio slido. Otra evidencia sugiere que la autonoma de las escuelas en diversas reas (financiera y/o administrativa y/o pedaggica, etc.) mejora los puntajes de las pruebas y otros indicadores de rendimiento acadmico y que el impacto de la autonoma se ve reforzado por el uso del poder del cliente. Tambin se observa en algunos de los estudios que el poder del cliente solo tiene efecto combinado con la autonoma de las escuelas. Finalmente, la autonoma de las escuelas, o el aumento de la participacin de las escuelas en la toma de decisiones a nivel local, puede fomentar la convergencia entre las escuelas ricas y pobres y es probable que su impacto dependa de las caractersticas institucionales existentes.

Otros casos (Argentina: Eskeland y Filmer, 2002) (Brasil: Paes de Barros y Mendonca, 1998) (Chile: Di Gropello, 2002) (Honduras: Di Gropello y Marshall, 2004)

Fuente: Anexo I. * Aunque sea ms cierto en El Salvador que en Nicaragua donde el director tiene a veces demasiado poder.

CUADRO 2 LA
DESCENTRALIZACIN AL NIVEL SUBNACIONAL Y LA ELECCIN : UNA EVALUACIN DE LOS CASOS CHILENO Y COLOMBIANO

En 1992, Colombia adopt un programa de vouchers destinados a grupos especficos para la educacin secundaria que, en 1996, involucr a ms de un quinto de las municipalidades y cerca de 2.000 escuelas privadas con el principal objetivo de incrementar la transicin de los nios pobres desde la educacin bsica a la educacin secundaria. La participacin de las municipalidades y escuelas privadas en el programa de vouchers fue voluntaria. Por su parte, Chile, si bien descentraliz la gestin de las escuelas a las municipalidades, tambin introdujo, en 1981, un sistema de cuasi-vouchers dirigido a todas las escuelas municipales y a las escuelas privadas que no cobraban una cuota de matrcula, con el principal objetivo de fomentar la competencia entre las escuelas promoviendo una mayor calidad y matrcula. A continuacin presentamos una evaluacin de estos dos casos en base a la evidencia emprica existente. Chile (Carciofi, Cetrangolo y Larraaga, 1996, Gauri, 1996, Espnola, 1994, Schiefelbein, 2000, McEwan y Carnoy, 1999a,b, Rounds, 1997, Hsieh y Urquiola, 2002, Sapelli y Vial, 2002, Gallego, 2002 y Di Gropello, 2002): Durante la dcada de los ochenta, con posterioridad a la introduccin de la subvencin por alumno, la matrcula aument considerablemente en las escuelas privadas con vouchers (del 14% en 1980 al

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32% en 1990) y, controlando el nivel socioeconmico, las escuelas privadas subvencionadas parecen tener un mejor desempeo que las escuelas municipales (Carciofi, Cetrangolo y Larraaga, 1996, Carnoy y McEwan, 1999b), sugiriendo efectos positivos de la competencia en el desempeo de las escuelas privadas. Sin embargo, en los estudios que se centran en el perodo de los ochenta (Carciofi, Cetrangolo y Larraaga, 1996, Carnoy y McEwan, 1999a y Hsieh y Urquiola, 2002), en general se reconoce que la competencia entre las escuelas privadas y municipales se vio dificultada por la falta de incentivos y capacidad del sector municipal de competir (existencia de restricciones presupuestarias blandas a nivel municipal, restricciones sobre la toma de decisiones municipal y falta de autonoma y responsabilidad por los resultados de las escuelas municipales), la ausencia de informacin clara con respecto al desempeo relativo de las escuelas y algn descreme de la demanda (los alumnos ms aventajados y capaces migran a las escuelas privadas gracias a las ventajas de informacin y el que las escuelas privadas seleccionan a los alumnos). En la dcada de los noventa, por otra parte, nuevas restricciones a la autonoma municipal (estatuto docente de 1991) y las intervenciones desde el centro en favor de las escuelas municipales ms pobres/dbiles complicaron an ms la operacin de la competencia entre las escuelas municipales y privadas (vase Di Gropello (2002) para un anlisis del impacto negativo del estatuto docente y Sapelli y Vial (2002) para el impacto negativo de las intervenciones centrales sobre la competencia a travs de las diferencias implcitas en el presupuesto per cpita entre ambos tipos de escuelas); por otra parte, la divulgacin de los puntajes estandarizados obtenidos por las escuelas (puntajes SIMCE), el aumento de la autonoma administrativa y pedaggica de las escuelas municipales, la introduccin del cofinanciamiento escolar y el mejoramiento del monitoreo de la asistencia de los alumnos mejoraron la operacin del sistema de vouchers. Los estudios centrados en la dcada de los noventa generalmente confirman que las escuelas privadas subvencionadas tienen un mejor desempeo que las escuelas municipales (vase Sapelli y Vial, 2002) y han mejorado su desempeo debido a fuertes incentivos a la competencia (autonoma de toma de decisiones, aplicacin del cofinanciamiento a travs de vouchers o de los padres, etc.), concluyendo, por lo tanto, que la competencia/eleccin ayud a mejorar la calidad y la eficiencia de las escuelas (Gallego, 2002). Sin embargo, el impacto de la competencia en el desempeo de las escuelas municipales sigue siendo polmico y algunos estudios (vase Gallego, 2002) han descubierto que el mejoramiento del desempeo municipal se debi en gran medida a la competencia (dificultada por los programas compensatorios, pero estimulada por otras medidas; vase ms arriba), en tanto que otros han concluido que se debi a los programas compensatorios centrales. Colombia (King y otros, 1997, 1999 y Angrist y otros, 2002a,b): La evidencia emprica disponible (King y otros, 1997, 1999 y Angrist y otros, 2002a,b) sugiere que, en el 20% de las municipalidades participantes, el programa constituy una manera eficaz de mejorar el progreso escolar y el rendimiento acadmico (puntajes de las pruebas de ingreso a la educacin superior) de los alumnos pobres que fueron beneficiados con el programa de vouchers (con alguna evidencia de un rendimiento ms alto, medido por los puntajes de las pruebas, entre los beneficiarios de los vouchers). Entre los principales factores que explican este xito, es posible mencionar los siguientes: (a) el buen criterio aplicado en la seleccin de las municipalidades participantes, como, por ejemplo, una capacidad limitada de las escuelas pblicas y una importante capacidad excedente del sector privado, (b) la participacin de escuelas privadas con una calidad educacional comparable a las escuelas pblicas, y (c) la orientacin efectiva de los vouchers hacia las comunidades pobres, con la introduccin de incentivos de desempeo para los beneficiarios participantes. Las consideraciones de economa poltica (falta de compromiso del gobierno, oposicin del sindicato de maestros) y las dificultades administrativas (retrasos en los desembolsos, gastos de monitoreo del programa) llevaron a la descontinuacin del programa a nivel federal en 1997. Sin embargo, el programa contina en varias municipalidades hasta la fecha, financiado a travs de fondos municipales.

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B. PRINCIPALES ALGUNOS

LECCIONES Y DESAFOS FUTUROS

DETERMINANTES DEL XITO O FRACASO DE CADA GRUPO DE MODELOS

La evaluaciones presentadas en la Tabla 1 muestran que el factor ms importante que permite asegurar el xito o fracaso de una reforma es la manera en que se ponen en funcionamiento las relaciones de rendicin de cuentas al interior de cada uno de los modelos. Por lo menos un conjunto bsico de relaciones de rendicin de cuentas debera funcionar bien en cada uno de los modelos (por ejemplo, el convenio(s) o el derecho a voz en el primer y segundo grupos de modelos y el poder del cliente o el convenio en el tercer grupo) y es incluso mejor si todas las relaciones bsicas funcionen bien, de manera complementaria. Por ejemplo, casos como el de Nicaragua y El Salvador muestran haber obtenido algunos logros positivos gracias a que se asign la importancia debida a cada una de las relaciones de rendicin de cuentas y todas fueron utilizadas con eficacia, y este parece haber sido tambin el caso en la reforma de 1996 en Brasil; en Argentina, por otra parte, se dio muy poco nfasis a la relacin basada en un convenio en un marco en el cual el derecho a voz no siempre operaba de manera satisfactoria, y en Chile tambin se dio poco nfasis al derecho a voz y la falta de autoridad dificult el convenio. El resultado no es sorprendente. Volviendo al modelo basado en la relacin mandante/mandatario, una vez que se le ha asignado la autonoma de toma de decisiones, el mandatario, o nivel subnacional, frecuentemente se ver tentado a usarla en forma oportunista, es decir, poniendo sus propios intereses (o los intereses particulares de una elite local) por encima del logro del objetivo nacional por el cual se emprendi la descentralizacin para empezar (es decir, el mejoramiento del aprendizaje de los alumnos). En este escenario, habr que encontrar mecanismos para lograr que el mandatario actu en el inters nacional y, normalmente, estos mecanismos consistirn en intervenciones destinadas a establecer lneas de rendicin de cuentas claras entre el nivel central y el mandatario (convenio) y/o lneas de rendicin de cuentas claras entre el mandatario y la comunidad (derecho a voz y/o poder del cliente). Estas diferentes lneas de rendicin de cuentas generalmente tendrn la capacidad de complementarse entre s (por

ejemplo, en lo que respecta al monitoreo de la prestacin de los servicios educacionales, los residentes locales o usuarios de las escuelas a menudo sern capaces de monitorear la asistencia de los maestros a clases, en tanto que el centro tendr mayores probabilidades de contar con las herramientas y los conocimientos para monitorear los estndares acadmicos generales). En ausencia de lneas de rendicin de cuentas efectivas, es poco probable que la descentralizacin se traduzca en algn resultado positivo. Cmo lograr que las relaciones de rendicin de cuentas operen eficazmente al interior de cada uno de los modelos pasa a ser una interrogante clave. Esto es difcil de establecer, pero es posible extraer una serie de lecciones a partir de nuestros estudios de casos: (a) debe haber un cierto nivel de coherencia entre el modelo seleccionado y las relaciones de rendicin de cuentas a las cuales se da nfasis: en Chile, los logros de la reforma se vieron dificultados por el hecho de que el nfasis especial dado a la relacin poder del cliente/eleccin no se vio acompaado de medidas destinadas a aumentar la autonoma y la rendicin de cuentas por parte de las escuelas municipales (demasiado protegidas de la competencia), en tanto que, al mismo tiempo, el modelo de municipalizacin se desarroll sin ningn nfasis en la relacin basada en el derecho a voz;

(b) debe haber una transferencia real de autoridad a las unidades subnacionales: la brecha entre la responsabilidad y la autoridad para actuar obstaculiz el buen funcionamiento de todas las relaciones de rendicin de cuentas en Chile y alguna evidencia existente sugiere que lo mismo es vlido para Mxico. En ambos pases, las prcticas centralizadas de gestin de los docentes constituyen la mayor restriccin a la gestin por parte del nivel subnacional; (c) es ms probable que las reformas consensuales sean conducentes a relaciones slidas basadas en el derecho a voz y/o el poder del cliente (en un sentido positivo, esto es ilustrado por la provincializacin de 1992 en Argentina y el proceso de municipalizacin en Bolivia) y a la transferencia

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de autoridad sustentable que se requiere para el buen funcionamiento de todas las relaciones (en Chile, la creacin de un consenso de amplia base con respecto a la reforma en la dcada de los ochenta probablemente habra evitado la reversin parcial de la reforma en 1991, con la aprobacin de un estatuto docente muy rgido); (d) la manera de disear e implementar relaciones eficaces basadas en un convenio. Este es un desafo particularmente difcil debido a que, volviendo al modelo mandante/mandatario, normalmente habrn asimetras de informacin significativas entre el centro y el mandatario (es decir, el esfuerzo y capacidad del mandatario pasa inadvertido), lo que complicar el diseo y la implementacin de los contratos entre las partes. No existen soluciones definitivas para este desafo, que ha sido ampliamente debatido en la literatura. Nuestros estudios de casos probablemente no entreguen prcticas ptimas en esta rea, pero nos permiten identificar las prcticas que funcionan/y que pueden usarse para desarrollar lneas de rendicin de cuentas eficaces entre el centro y el mandatario, divididas en dos grupos principales: Prcticas destinadas a inducir comportamientos eficientes y equitativos: una definicin clara de todas las responsabilidades de los actores, a travs de instrumentos legales y/o administrativos bien diseados (Leyes de Educacin, Convenios de Transferencia, etc.): Chile y Nicaragua han tenido xito en definir las responsabilidades relativas a travs de convenios de transferencias administrativas, en tanto que Colombia, donde las responsabilidades se confundieron rpidamente entre los diferentes actores, introdujo recientemente una Ley de Educacin de amplio alcance, que establece las responsabilidades relativas en forma bastante clara;

fracaso de sus frmulas extremadamente complicadas; (iii) uso de restricciones presupuestarias duras para los gobiernos locales (y las escuelas): la eficiencia del sector municipal y su capacidad de competir contra el sector privado se vio debilitada por la existencia de restricciones presupuestarias blandas para las municipalidades (y las escuelas) en Chile; las restricciones presupuestarias blandas para las municipalidades tambin indujeron a las municipalidades colombianas a contratar maestros y produjeron un dficit; la importancia de un comportamiento fiscal local sensato tambin se ve confirmada por la reciente evidencia con respecto a Argentina (el impacto positivo de la descentralizacin sobre los resultados de las pruebas disminuye a medida que aumenta el dficit provincial); (iv) uso de objetivos de gasto per cpita en lugar de frmulas que intentan medir las necesidades bsicas, la pobreza, etc., que son indicadores demasiado dependientes de los problemas de seleccin adversa: Brasil obtuvo resultados equitativos a travs de la fijacin de pisos nacionales en cuanto al gasto educacional por alumno, en tanto que Colombia no lo logr, utilizando complicadas frmulas ajustadas a la equidad. (i) Prcticas destinadas a mejorar la informacin: desarrollo de sistemas de monitoreo/supervisin a travs de: (a) el fortalecimiento de las funciones de auditoria centrales, incluyendo la capacidad de mantener un seguimiento de los recursos pblicos: Nicaragua, por ejemplo, agreg un nuevo departamento central en el Ministerio de Educacin, cuya principal funcin fue la de auditar las finanzas y manejar la administracin fiscal del nuevo sistema descentralizado, en tanto que Mxico fracas en su intento por mejorar realmente las prcticas de auditoria centrales y (b) el uso y/o establecimiento efectivo de una estructura de monitoreo regional desconcentrada, tal como en Chile a travs del rol de las provincias en el monitoreo de la asistencia de los alumnos o en El Salvador a travs del establecimiento de las oficinas central y regionales de EDUCO, con tareas especficas de coordinacin, supervisin y apoyo;

(i)

(ii) uso de frmulas simples de asignacin de fondos, tales como asignaciones de fondos por alumno (subvenciones por capitacin): Chile y Brasil han tenido xito en aplicar este mecanismo de asignacin de fondos, que es particularmente til para incrementar la matrcula; Colombia lo adoptar luego del

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(ii) desarrollo de sistemas de evaluacin a travs de la introduccin y sistematizacin de pruebas estandarizadas: Chile, por ejemplo, tuvo xito en introducir, a fines de la dcada de los ochenta, un sistema de pruebas estandarizadas nacional, llamado SIMCE, que permiti que el gobierno y todos los dems actores involucrados en la educacin (maestros, padres, etc.) contaran con informacin objetiva con respecto al desempeo municipal y escolar; la mayora de los dems pases ya han introducido alguna forma de evaluacin estandarizada, si bien no necesariamente a escala nacional. (e) la manera de implementar relaciones eficaces basadas en el derecho a voz. En un marco en el cual las asimetras de informacin entre el centro y el nivel subnacional son generalizadas, el rol de la comunidad (ya sea a travs de la va larga hacia la rendicin de cuentas, es decir, el derecho a voz o a travs de la va corta, es decir, el poder del cliente) ser cada vez ms importante para ayudar a generar los incentivos para una prestacin eficaz del servicio. Nuestros estudios de casos indican que, para crear una relacin de rendicin de cuentas eficaz entre la comunidad y el gobierno subnacional, un primer paso necesario ser la organizacin de elecciones locales/regionales : en todos los pases, estas elecciones fueron, por lo menos en alguna medida, utilizadas como una herramienta para expresar las preferencias con respecto a la educacin (lo que no ocurre necesariamente en las elecciones nacionales, dominadas por otros temas). Sin embargo, los estudios de casos muestran tambin que, para dar mayor solidez y continuidad a esta relacin de rendicin de cuentas, ser necesario el establecimiento de organizaciones cvicas bien establecidas y verdaderamente representativas, con responsabilidades amplias de presentacin de informes y monitoreo: en Bolivia, por ejemplo, se crearon comits supervisores especiales en todas las municipalidades con el propsito de supervisar el gasto municipal y proponer nuevos proyectos, con resultados satisfactorios en promedio; en Brasil, en tanto, el establecimiento de consejos sociales locales se tradujo en un comportamiento racional/eficiente en varias municipalidades. Aun as, en lo que respecta a la organiza-

cin cvica, nuestra evidencia muestra tambin que, a pesar de que estos arreglos pueden permitir la coordinacin y expresin del derecho a voz en forma eficaz, suelen carecer de los medios para concretar el cambio, cuestionando la eficacia real del derecho a voz. (f) la manera de implementar relaciones basadas en el poder del cliente eficaces a partir de una estrategia de eleccin. La manera en que la eleccin entre los diferentes prestadores puede traducirse en mejores indicadores educacionales es otro tema ampliamente debatido, al cual podemos entregar alguna respuesta parcial en base a lo ocurrido en Chile y en Colombia. Podemos plantear los siguientes argumentos (en base a la evidencia presentada en el Cuadro 2): (i) La aplicacin de un sistema nacional de vouchers con el objetivo de fomentar la competencia entre las escuelas generalmente requerir diferentes condiciones previas (y generalmente condiciones ms estrictas) que un sistema de vouchers orientado a grupos especficos con el propsito de enviar a alumnos de bajos ingresos a escuelas privadas;

(ii) Las condiciones del lado de la oferta para el sistema nacional de vouchers incluyen la necesidad de garantizar que (a) todas las escuelas tengan el incentivo y la capacidad de competir: niveles significativos de autonoma de las escuelas en la toma de decisiones y restricciones presupuestarias duras sern importantes elementos en este punto, y (b) todas las escuelas informen detalladamente su matrcula escolar: los sistemas de monitoreo eficaces sern importantes a este respecto; (iii) Las condiciones del lado de la demanda para el esquema nacional de vouchers incluyen la necesidad de garantizar que (a) todos los beneficiarios finales de los servicios posean informacin con respecto al desempeo relativo de las escuelas: la introduccin de evaluaciones estandarizadas y la publicacin de los resultados de las escuelas constituyen elementos importantes a este respecto, y (b) los alumnos tengan la libertad de cambiarse de escuela: la regulacin de las prcticas de seleccin de las escuelas sera til a este respecto;

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(iv) Las condiciones del lado de la oferta para el esquema de vouchers destinados a grupos especficos incluyen la necesidad de una considerable capacidad excedente en el sector privado y la participacin de escuelas privadas con una calidad educacional por lo menos comparable a la de las escuelas pblicas; (v) Las condiciones del lado de la demanda para el esquema de vouchers destinados a grupos especficos incluyen la necesidad de una orientacin efectiva de los vouchers hacia las comunidades pobres, una movilidad efectiva de los alumnos entre las escuelas participantes y un monitoreo eficaz de la asistencia y el desempeo de los alumnos; (vi) Las condiciones comunes a estos dos esquemas incluirn el establecimiento de sistemas eficaces de monitoreo de la asistencia de los alumnos y regulacin de las prcticas de seleccin de los alumnos que aplican las escuelas. (g) la manera de implementar relaciones basadas en el poder del cliente eficaces a partir de una estrategia de participacin de los padres. Nuestros estudios de casos muestran que esta relacin de rendicin de cuentas se ver fortalecida por la introduccin de consejos escolares elegidos con responsabilidades significativas por la prestacin del servicio (las responsabilidades por la contratacin, despido y monitoreo de los maestros sern particularmente importantes), lo que tambin implica una considerable autonoma de las escuelas en la toma de decisiones: tanto Nicaragua como El Salvador tuvieron xito en fortalecer la participacin de los padres a travs de la creacin de consejos escolares elegidos y con una buena organizacin. EXISTE
UN MODELO MEJOR QUE OTRO ? SON LOS PROBLEMAS COMUNES?

Evitar los modelos complicados: Las experiencias de Colombia y, en menor medida, Bolivia parecen indicar que el segundo grupo de modelos, que contempla la asignacin de funciones complementarias a ms de un actor poltico subnacional en la entrega de los servicios, hace particularmente difcil la creacin de un sistema de rendicin de cuentas eficaz. La dificultad de este desafo podra sugerir la seleccin de un modelo de prestacin de servicios ms simple (y esta es la tendencia seguida actualmente por la reforma colombiana); Aumentar la autonoma de las escuelas y el alcance del poder del cliente: Varios estudios de casos que hemos revisado indican un impacto positivo de la autonoma de toma de decisiones de las escuelas en algunas reas sobre la calidad e incluso la equidad de la educacin. Esto parece sugerir que la descentralizacin de las responsabilidades a las escuelas en algunas reas y, particularmente, en el rea de la gestin de los docentes, posibilita la maximizacin del uso de los mecanismos locales de informacin y rendicin de cuentas. Al parecer, en Nicaragua y El Salvador, por ejemplo, la gestin descentralizada de los docentes fue particularmente eficaz por efecto del aumento del control de los padres sobre los maestros, es decir, a travs de la expresin del poder del cliente. Por lo tanto, sugiere el xito relativo de la autonoma de las escuelas que un modelo de prestacin de servicios educacionales que incremente la relacin basada en el poder del cliente tiene mayores probabilidades de tener xito que los modelos que dan nfasis a las relaciones basadas en el derecho a voz (tales como los modelos basados en los gobiernos subnacionales) y/o basados en un convenio? Esta es una pregunta interesante y difcil de responder. Es probable que, dadas las peculiaridades del proceso educativo (cercana a los usuarios finales, continuidad de la prestacin del servicio, ventajas de informacin limitadas de los docentes), el alcance de la participacin de los usuarios sea particularmente importante en la educacin y deba ser plenamente explotado. Esto no quiere decir que el poder del cliente por s solo es suficiente para garantizar que todos los beneficios de la descentralizacin se materialicen: tambin se requerir un

CULES

Nuestro anlisis tambin nos permite trascender el anlisis de cada grupo de modelos para realizar comparaciones entre los diferentes grupos y pases y detectar problemas ms generales como asimismo las tendencias futuras en la seleccin de los modelos exitosos. Aqu es posible plantear cinco aspectos principales.

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convenio slido para garantizar el cumplimiento de los objetivos de cobertura, eficiencia y equidad (en Nicaragua y El Salvador, por ejemplo, los padres han sido particularmente eficaces en el monitoreo del comportamiento de los maestros y la asignacin de los fondos escolares, garantizando el logro de los objetivos de eficiencia y calidad, pero es el Ministerio de Educacin el que, a travs de sus transferencias financieras asociadas al nmero de alumnos y un monitoreo continuo, garantiza los niveles mnimos de cobertura, equidad y eficiencia). Del mismo modo, el derecho a voz, es decir, la llamada va larga hacia la rendicin de cuentas, sigue teniendo una funcin importante que cumplir en la medida que las comunidades locales, a travs de su influencia en los gobiernos nacionales y/o subnacionales, van teniendo, como mnimo, un impacto sobre el establecimiento del marco legislativo, administrativo y financiero general de la prestacin de servicios educacionales. En resumen, al interior del modelo de prestacin de servicios educacionales, parece haber posibilidades de maximizar el alcance del poder del cliente a travs de un incremento de la autonoma de toma de decisiones de las escuelas, por lo menos en ciertas reas, sin perder, sin embargo, la contribucin que pueden hacer las dems relaciones de rendicin de cuentas. En la prctica, lo que esta conclusin implica para los modelos de los dos primeros grupos, en los cuales los actores polticos intermedios son los principales actores responsables de la prestacin de los servicios, es que estos modelos deben incrementar el rol de las escuelas como actores encargados de la toma de decisiones. Como vimos anteriormente, esto est ocurriendo esencialmente en la mayora de los pases latinoamericanos. Esta nueva tendencia introduce nuevos desafos en estos modelos. Debe ponerse la escuela directamente en el centro del modelo de prestacin del servicio (como en el modelo de autonomizacin de las escuelas) y utilizar simplemente a todos los dems actores, que tienen una historia institucional establecida en el pas, como actores auxiliares, con un rol de monitoreo/supervisin? O acaso estos actores deben seguir teniendo una serie de res-

ponsabilidades, por ejemplo, en la gestin de la infraestructura y los docentes y, por lo tanto, debera encontrarse una manera eficiente de distribuir en forma compartida las responsabilidades entre los mltiples actores? Este segundo tipo de modelo tendra la ventaja de aprovechar todas las relaciones de rendicin de cuentas (puesto que, por un asunto de tamao, el derecho a voz ser ms eficaz a nivel subnacional que a nivel nacional), pero podra ser difcil de manejar por las razones destacadas anteriormente (vase evitar los modelos complicados). Este desafo es o ser particularmente difcil para los pases no federales, como Chile, Colombia y Bolivia, que estn intentando, en diferentes grados, aumentar la autonoma de las escuelas en el contexto de sistemas en los cuales el Ministerio de Educacin sigue teniendo mucha autoridad y los gobiernos subnacionales generalmente son de mediano tamao, con la consecuencia de tener tres o incluso cuatro niveles de prestacin del servicio. Esencialmente, se requerira ms evidencia con respecto al tipo de marco institucional que generara el mejor ambiente para un incremento de la autonoma de las escuelas en los pases en los cuales estas no han estado en el centro del proceso hasta el momento (es decir, los pases de los dos primeros grupos).

Dar un mayor nfasis a la relacin de rendicin de cuentas basada en la gestin y a los problemas de sustentabilidad: A medida que los pases aumentan la autonoma de las escuelas, tambin habr ms oportunidades para influir en la relacin de gestin, que es esencial dado que los docentes constituyen el actor ms crucial dentro del proceso educativo, y, por lo tanto, el mejoramiento de los incentivos para que los docentes entreguen una educacin de calidad debera ser parte de toda iniciativa de reforma. En Nicaragua, El Salvador y Honduras, por ejemplo, los incentivos para los docentes destinados a fomentar un buen desempeo han sido promovidos a travs de una mayor autonoma de toma de decisiones de las escuelas y una mayor participacin de los padres (y, en efecto, el nfasis en la gestin de los docentes puede explicar parcialmente la eficacia de estas reformas de descentraliza-

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cin). Sin embargo, tambin podra producirse un mejoramiento de los incentivos para los docentes, si consideramos que este es el objetivo final, a travs de la implementacin de otros modelos de descentralizacin (este es el caso de Brasil, por ejemplo, donde la reforma FUNDEF contempl el objetivo explcito de mejorar los sueldos, las calificaciones, las perspectivas profesionales y el desempeo de los maestros, en particular en el sistema municipal) o incluso en forma separada de la descentralizacin (este es el caso de Chile, donde las retribuciones monetarias basadas en las escuelas que se distribuyen a los maestros son decididas por el centro), ilustrando casos de mejoramiento de la gestin de los docentes que no necesariamente involucran decisiones a nivel de las escuelas. En todo caso, la evidencia emprica muestra que, en los modelos de prestacin de servicios educacionales, debe darse un nfasis especial a la relacin de rendicin de cuentas basada en la gestin, interpretada en un sentido amplio como una relacin que incluye todos los casos de mejoramiento de la gestin de los docentes. Esto es an ms importante dada la fuerza de los sindicatos de maestros en Amrica Latina. Es posible afirmar que los sindicatos de maestros constituyen otro componente principal de cada uno de los modelos, con sus propias relaciones con cada uno de los principales actores de los modelos (los gobiernos nacionales y subnacionales, las escuelas, etc.). Dado que la gestin de los docentes descentralizada al nivel subnacional o de las escuelas suele ser parte de una reforma de descentralizacin, los sindicatos de maestros se sienten directamente afectados por la reforma. Prcticamente no existe ninguna evidencia emprica de la influencia que ha tenido el comportamiento de los sindicatos de maestros en los resultados de las reformas; sin embargo, lo que se sabe a ciencia cierta es que, en algunos casos, debido a la oposicin de parte de estos, las reformas se han bloqueado (el caso de Mxico durante varios aos), se han reducido en su extensin o se han revertido parcialmente (el caso de Chile con la aprobacin del Estatuto Docente de 1991). Tambin hubo otros casos, como en los pases centroamericanos, en los cuales seve-

ros estatutos docentes simplemente se eludieron mediante el establecimiento de un sistema paralelo de contratacin y despido de los docentes a nivel de las escuelas (es decir, se llev a las escuelas a administrar a los docentes fuera de los lmites impuestos por los estatutos). En todos los casos, es la sustentabilidad misma de la reforma la que est en riesgo. Esencialmente, los sindicatos de maestros suelen preocuparse por el hecho de que la descentralizacin implicar perder una serie de privilegios asociados a la profesin docente (condiciones de empleo flexibles, etc.) y, por lo tanto, a menudo se mostrarn contrarios a las reformas. En este escenario, en lugar de excluirlos de cualquier debate y decisin, es preciso encontrar maneras de sumarlos a la iniciativa. Compensar los posibles privilegios perdidos en un nuevo tipo de nombramiento a travs de retribuciones pecuniarias especiales y nuevas posibilidades de desarrollo profesional a travs de polticas de incentivos docentes bien diseadas podra constituir una forma, y esto explica la razn por la cual es tan importante contar con polticas de gestin de los docentes adecuadas (el dilogo con los sindicatos de maestros mejor tanto en Chile como en Mxico despus de la introduccin de los recientes mecanismos de incentivos para los docentes). A otra escala, pases tales como El Salvador y Nicaragua han intentado atraer a los docentes a las escuelas autnomas a travs de una poltica de sueldos altos y otros beneficios (en contraste con Honduras): sin embargo, todava existe el sistema docente paralelo, lo que plantea un problema de sustentabilidad persistente.

Aprender a partir de los mejores del pas: Tambin debemos agregar que existe evidencia de una considerable heterogeneidad en el desempeo del modelo de prestacin de servicios educacionales al interior de un mismo pas. En otras palabras, el mismo modelo de prestacin de servicios puede estar produciendo diferentes resultados dependiendo del estado, provincia o municipalidad del pas. Esto sugiere que, en algunos casos, antes de intentar modificar el modelo (o a medida que se modifica), tal vez valdra la pena intentar mejorar la comprensin de la razn por la cual algunos gobiernos subnacionales tienen un

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mejor desempeo que otros y encontrar maneras eficaces de compartir estas buenas prcticas. Es probable que los principales determinantes del desempeo a nivel local sean similares a aquellos que ya hemos establecido y, por lo tanto, que el buen funcionamiento de los mecanismos de rendicin de cuentas sea esencial. Los casos de Brasil y Bolivia, en los cuales el buen funcionamiento de los consejos sociales y los comits de monitoreo fortalecieron efectivamente la participacin de las comunidades locales en algunas municipalidades obteniendo excelentes resultados a nivel local, ilustra este punto. Sin embargo, podran haber otros factores relacionados especficamente con las prcticas de gestin local que explicaran la diferencia en el desempeo. Como lo sugiere el actual modelo de prestacin de servicios educacionales de Argentina y las experiencias de autonoma de las escuelas realizadas en Brasil, las diferentes caractersticas institucionales, fiscales y polticas de cada estado o provincia podran producir diferentes resultados en diferentes partes del pas. Un desafo futuro importante sera la deteccin de los mejores, el establecimiento de la razn por la cual existen mejores y el descubrimiento de maneras de hacer que los gobiernos subnacionales cuyo desempeo no es tan eficiente aprendan a partir de los mejores.

en lugar de profundizar en el modelo basado en la responsabilidad compartida, saltarse esa etapa y pasar directamente a la de municipalizacin. Este es un camino til que, sin embargo, debe seguirse con el cuidado necesario para evitar las comparaciones entre los diferentes pases. Otra manera de proceder es simplemente aprender haciendo. En efecto, esto es lo que han hecho la mayora de los pases de la regin (vase Chile, Colombia, etc.) y plantea la interrogante de cmo puede implementarse de manera ms eficaz el mtodo basado en aprender haciendo con el fin de poder consolidar o cambiar la direccin de una reforma cuando sea necesario. Necesitamos establecer estrategias de evaluacin precisas desde el comienzo de las reformas que nos permitan medir el avance de la reforma en el tiempo o simplemente cerciorarnos de establecer un sistema de monitoreo suficientemente bueno para hacer posible las evaluaciones ex post? La primera metodologa se aplic en Nicaragua a travs de la estrategia de evaluacin aplicada por los centros autnomos establecida en 1995, en tanto que la segunda se aplic en El Salvador, a travs de la prctica de divulgar evaluaciones ex post para el ao (Informes Anuales de Labor), y en Chile, a travs de la implementacin a nivel de la nacin de una evaluacin estandarizada que permiti varias evaluaciones ex post de la reforma de la dcada de los ochenta. Con posterioridad a las evaluaciones ex post, en El Salvador se decidi extender el modelo EDUCO a las escuelas tradicionales y en Chile se decidi modificar gradualmente el modelo de descentralizacin. En general, otro desafo futuro es el diseo de estrategias que posibiliten la maximizacin del impacto de aprender de los dems y aprender haciendo (por ejemplo, un problema a este respecto es cmo disear una estrategia basada en aprender haciendo que no sea demasiado cara, pero permita la obtencin de una retroalimentacin oportuna).

Aprender de los dems pases o aprender haciendo: Finalmente, la identificacin del modelo y el marco institucional correctos para cada pas no es una tarea fcil y el principal problema a este respecto es cul es la mejor manera de proceder para lograrlo. Una primera manera de proceder sera compartiendo en forma efectiva las experiencias internacionales en las reformas de descentralizacin con el fin de aprender a partir de los errores de otros pases y evitar las prdidas de tiempo y fondos en reformas mal diseadas. Siguiendo esta lnea, Bolivia podra tener ahora la posibilidad de aprender a partir de Colombia y,

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ANEXO I. ESTUDIOS DE CASOS A. ESTUDIOS


DE CASOS DISPONIBLES CON RESPECTO AL MODELO BASADO EN LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES

ARGENTINA En ausencia de un convenio claro entre el Ministerio de Educacin y las provincias, aunque este se vio levemente fortalecido por efecto de la aprobacin de la Ley Federal de Educacin de 1993, se observa que los efectos de la descentralizacin sobre la calidad y la cobertura de la educacin varan mucho entre las diferentes provincias dependiendo de la administracin provincial. Se observa que la calidad, medida a travs de los puntajes de las pruebas, mejora despus de la reforma de descentralizacin negociada de 1992, posiblemente debido a un uso ms eficaz del derecho a voz.

Evidencia:
Una evaluacin informal descriptiva realizada por Carciofi, Cetrangolo y Larraaga en 1996 muestra que, despus del primer proceso de descentralizacin de 1978, mientras que todas las provincias aumentaron el gasto en educacin y se increment la tasa de matrcula nacional total en la educacin primaria, la magnitud del aumento y la distribucin de dicho incremento entre los usos alternativos (contratacin de nuevos maestros, aumentos de sueldos, nuevas inversiones, etc.), como asimismo la evolucin de la tasa de matrcula en la educacin primaria, variaron considerablemente entre las diferentes provincias dependiendo de los indicadores de solvencia fiscal, otras restricciones provinciales (como el peso de los sindicatos) y las elecciones educacionales provinciales especficas. Asimismo, una evaluacin formal (Galiani y Schardrodosky, 2002) del proceso de descentralizacin de la educacin secundaria al nivel provincial de 199214, descubre efectos po-

sitivos generales significativos derivados de la provincializacin de la educacin sobre la calidad de la educacin medida por los puntajes de las pruebas estandarizadas15, pero que este impacto depende significativamente del resultado fiscal provincial, medido en trminos del dficit/ supervit fiscal provincial (es decir, el impacto positivo de la descentralizacin en los resultados de las pruebas disminuye a medida que aumenta el dficit provincial). Ambos informes tambin indican que el mecanismo de rendicin de cuentas basado en el derecho a voz como control sobre los polticos locales o la participacin local en la gestin educacional no parece haber desempeado un rol principal en el logro de ciertos resultados educacionales, en gran medida debido a los tamaos de las provincias16. Sin embargo, sobre todo en la reforma negociada/ consensual de 1992, tambin se muestra que todava se encontraba en operacin un mecanismo de derecho a voz a travs del voto, que probablemente haya conducido a los votantes a concentrarse en los temas educacionales a nivel provincial y, digamos, en los temas macroeconmicos a nivel nacional17, explicando el incentivo para aumentar y, en alguna medida, asignar el gasto educacional a nivel provincial de acuerdo a las necesidades. CHILE La evidencia disponible en general sugiere que la matrcula total y la calidad (reconocidamente
las pruebas estn correlacionados con el nmero de aos que un estudiante pasa bajo uno de los regmenes de administracin o el otro). El modelo tambin controla la posibilidad de que factores no observables provoquen la evolucin de diferencias en los resultados de las pruebas en las diferentes provincias, violando as el supuesto de los efectos temporales comunes, a travs de la estimacin de una diferencia-en-diferencia de la diferencia en los resultados de las pruebas de las escuelas pblicas y privadas, adems de controlar la existencia de un impacto heterogneo de la descentralizacin sobre los resultados de las pruebas a travs de interacciones entre la variable de descentralizacin y otras covariantes. El informe descubre que, en promedio, entre 1994 y 1998, los resultados de las pruebas de las escuelas pblicas mejoraron en 1,2 desviaciones estndar de su distribucin como resultado del proceso de descentralizacin. En Galiani y Schardrodosky, 2002, esto es demostrado por el hecho de que la interaccin entre el tamao de las provincias y la variable de descentralizacin no es significativa, lo que puede interpretarse simplemente como un indicio de que, a grandes tamaos, el tamao ya no es realmente significativo. Este punto se desarrolla en los comentarios de Mariano Tommasi a Galiani y Schardrodosky, 2002. Tommasi menciona que: la educacin podra haberse transformado en el foco de las preocupaciones electorales provinciales.

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Este estudio explot el hecho de que la descentralizacin ocurri en forma gradual entre 1992 y 1994 y, por lo tanto, indujo una variacin exgena en la administracin de las escuelas secundarias entre las diferentes unidades y el tiempo para evaluar el impacto de la descentralizacin sobre los puntajes de las pruebas, utilizando un estimador de diferencia-en-diferencia (modelo de componentes de error de efecto fijo de doble sentido). Ms especficamente, la estrategia de identificacin aprovecha el hecho de que la exposicin a la descentralizacin de la educacin de un estudiante en el ltimo ao de la educacin secundaria vara tanto segn la provincia como segn la cohorte de alumnos (es decir, tambin se supone que los puntajes de

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difciles de medir en la dcada de los ochenta debido a la ausencia de puntajes de pruebas comparables) no mejoraron durante la dcada de los ochenta (y la divergencia entre las escuelas aument), en gran medida debido a los malos resultados del sector municipal. Estos malos resultados se debieron principalmente a una brecha entre la responsabilidad y la autoridad para actuar, la existencia de restricciones presupuestarias blandas para la operacin del sector educacional municipal, la falta de mecanismos de participacin de la ciudadana a nivel local y la prdida de la oportunidad de aprovechar el potencial de la relacin basada en el poder del cliente como instrumento para mejorar la competencia entre las escuelas pblicas y privadas. En general, las tasas de matrcula mejoran durante la dcada de los noventa, los puntajes promedio de las pruebas mejoran en todas las categoras de escuelas y se da una creciente convergencia entre todas estas categoras escolares (es decir, escuelas municipales vs privadas, subvencionadas o no, y privadas subvencionadas vs privadas), despus de la aplicacin de medidas de competencia, derecho a voz y mejoramiento de la calidad.

Evidencia:
La mayora de los estudios existentes sobre Chile no se centran estrictamente en la evaluacin del proceso de municipalizacin en s mismo, sino que comparan, a menudo a travs de funciones de produccin de la educacin transversales que incluyen variables ficticias para capturar el tipo de gestin escolar, el desempeo de las escuelas municipales con las privadas subvencionadas (que tambin reciben la subvencin del sector pblico) para evaluar la eficiencia de gestin relativa y ver de qu manera impact la competencia en la calidad de las escuelas municipales. A continuacin, presentamos una lnea histrica general de lo que parece haber mostrado la experiencia chilena de descentralizacin con eleccin. Durante la dcada de los ochenta, con posterioridad a la introduccin de la subvencin por alumno, la matrcula aument considerablemente en las escuelas privadas con vouchers (del 14% en 1980 al 32% en 1990) y, controlando el nivel socioeconmico, las escuelas privadas subvencionadas parecen tener un mejor desempeo que las escuelas municipales (vase Carciofi, Cetrangolo y Larraaga, 1996, Car-

noy y McEwan, 1999b), sugiriendo efectos positivos de la competencia en el desempeo de las escuelas privadas. Sin embargo, en los estudios que se centran en gran medida en el perodo de los ochenta (vase Carciofi, Cetrangolo y Larraaga, 1996, Carnoy y McEwan, 1999a y Hsieh y Urquiola, 2002) se reconoce generalmente que la competencia entre las escuelas privadas y municipales se vio dificultada por la falta de incentivos y capacidad del sector municipal de competir (existencia de restricciones presupuestarias blandas a nivel municipal, restricciones sobre la toma de decisiones municipal y falta de autonoma y responsabilidad por los resultados de las escuelas municipales), la ausencia de informacin clara con respecto al desempeo relativo de las escuelas y algn descreme de la demanda (los alumnos ms aventajados y capaces migran a las escuelas privadas gracias a las ventajas de informacin y las escuelas privadas seleccionan a los alumnos) 18. Como consecuencia, la evidencia disponible en general sugiere que la matrcula total y la calidad (reconocidamente difciles de medir en la dcada de los ochenta debido a la ausencia de puntajes de pruebas comparables) no mejoraron durante la dcada de los ochenta (y la divergencia entre las escuelas aument) 19. Desde la perspectiva de la descentralizacin y la rendicin de cuentas, podemos decir que los malos resultados del sector municipal probablemente se debieron principalmente a una brecha entre la responsabilidad y la autoridad para actuar, la existencia de restricciones presupuestarias blandas para la operacin del sector educacional municipal, la falta de mecanismos de participacin de la ciudada-

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En particular, McEwan y Carnoy (1999a), adoptando ambos una especificacin de primera diferencia y diferencia-en-diferencia a travs del perodo de tiempo 1982-1996, estimaron el impacto de la competencia en la calidad de las escuelas pblicas y llegaron a la conclusin de que la competencia no condujo a un aumento de la calidad, mencionando la falta de autonoma de las escuelas municipales como una de las principales razones de ello, en tanto que Hsieh y Urquiola (2002) descubren que las comunidades con una mayor proporcin de matrcula privada vieron decaer el desempeo de las escuelas pblicas entre 1982 y 1988, concluyendo la existencia de importantes efectos negativos derivados del descreme de la demanda. Un estudio de Schiefelbein (1992) muestra que, suponiendo que los puntajes de las pruebas son verdaderamente comparables a travs de la dcada de los ochenta, aunque esto no es realmente as, los puntajes totales de las pruebas se mantuvieron en el mejor de los casos estancados durante el perodo de 1982 a 1990 y que, si bien los alumnos de altos ingresos (la mayora de ellos matriculados en escuelas privadas) tendan a obtener un mejoramiento en sus resultados, los alumnos de ingresos medios o bajos (matriculados en las escuelas municipales) vieron decaer sus resultados.

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na a nivel local (alcaldes designados, falta de entidades de participacin local) y la prdida de la oportunidad de aprovechar el potencial de la relacin basada en el poder del cliente como instrumento para mejorar la competencia entre las escuelas pblicas y privadas, debido a las razones recientemente mencionadas sumadas a la falta de autonoma de las escuelas municipales y las restricciones de informacin y seleccin del lado de la demanda. En la dcada de los noventa, por otra parte, nuevas restricciones a la autonoma municipal (Estatuto Docente de 1991) y las intervenciones desde el centro en favor de las escuelas municipales ms pobres/dbiles complicaron an ms la operacin de la competencia entre las escuelas municipales y privadas (vase Di Gropello (2002) para un anlisis del impacto negativo del estatuto docente20 y Sapelli y Vial (2002) para el impacto negativo de las intervenciones centrales sobre la competencia a travs de las diferencias en el presupuesto per cpita entre ambos tipos de escuelas); por otra parte, la divulgacin de los puntajes estandarizados obtenidos por las escuelas (puntajes SIMCE), el aumento de la autonoma administrativa y pedaggica de las escuelas municipales, la introduccin del cofinanciamiento escolar y el mejoramiento del monitoreo de la asistencia de los alumnos (a travs de las provincias) mejoraron la operacin del sistema de vouchers. Adicionalmente, en un intento por crear un mayor consenso nacional y fortalecer el derecho a voz, los alcaldes pasaron a ser elegidos en 1992 y la administracin municipal se hizo ms participativa en el perodo 1995-1996. En general, los puntajes promedio de las pruebas mejoran durante la dcada de los noventa en todas las categoras de escuelas y existe una creciente convergencia entre todas estas categoras escolares (es decir, escuelas municipales vs privadas, subvencionadas o no, y privadas subvencionadas vs privadas)21. Los estudios centrados en la dcada de
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los noventa generalmente confirman que las escuelas privadas subvencionadas tienen un mejor desempeo que las escuelas municipales (vase Sapelli y Vial, 200222) y han mejorado su desempeo debido a fuertes incentivos a la competencia (autonoma de toma de decisiones, aplicacin del cofinanciamiento a travs de vouchers o de los padres, etc.), concluyendo, por lo tanto, que la competencia/eleccin ayud a mejorar la calidad y la eficiencia de las escuelas (Gallego, 200223). Sin embargo, el impacto de la competencia en el desempeo de las escuelas municipales sigue siendo polmico y algunos estudios (vase Gallego, 2002) han descubierto que el mejoramiento del desempeo municipal se debi en gran medida a la competencia (dificultada por los programas compensatorios, pero estimulada por otras medidas; vase ms arriba), en tanto que otros han concluido que se debi a los programas compensatorios centrales. BRASIL Se ha mostrado que la falta de un mecanismo de convenio claro entre el centro y los estados/ municipalidades se ha traducido en una diversidad de experiencias con diferentes resultados. Los indicadores del rendimiento acadmico y la matrcula (en particular en las zonas pobres) han mejorado considerablemente despus de la reforma FUNDEF de 1996, debido en gran medida a un uso eficaz del convenio en un marco de descentralizacin generalizada de la autoridad a los estados y municipalidades y debida a simular uso de la gestin de los docentes. La eficiencia en el gasto vara, sin embargo, entre las diferentes municipalidades, dependiendo de las competencias locales y el funcionamiento del derecho a voz.

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Di Gropello (2002), a travs de la estimacin de una funcin de produccin de la educacin expandida que cubri 50 municipalidades y ms de 500 escuelas durante el perodo 1992-1996, intenta evaluar el impacto de las medidas de descentralizacin en diferentes reas sobre los puntajes de las pruebas, utilizando la variabilidad entre las municipalidades en la aplicacin de facto de las medidas de autonoma. Los resultados muestran que las medidas parciales de descentralizacin financiera y laboral a nivel municipal se relacionan negativamente con el rendimiento acadmico debido a las restricciones impuestas sobre la gestin municipal. Un estudio de Cox y Gonzlez (1998) muestra un aumento de los puntajes SIMCE totales en el perodo 1990-1996 y una brecha descendente entre las escuelas municipalizadas y privadas. Adicionalmente, tambin hay indicios de que, dentro del mismo

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sector municipal, los puntajes de las pruebas se volvieron levemente ms homogneos entre las diferentes escuelas. Gallego (2002) muestra una convergencia entre las escuelas no subvencionadas y privadas subvencionadas en el perodo 1988-1999. Sapelli y Vial (2002), utilizando los nuevos datos individuales disponibles con respecto a los puntajes de la prueba SIMCE de 1998, estiman el efecto de tratamiento promedio y el efecto del tratamiento en los tratados para aquellos alumnos que efectivamente escogen una escuela privada con vouchers, controlando el sesgo de seleccin causado por la eleccin de las escuelas. Gallego (2002), utilizando aproximadamente 5.000 escuelas chilenas en el perodo 1994-1997 y tcnicas economtricas slidas a endogenia, presenta estimaciones empricas que muestran un efecto positivo y relevante de la competencia sobre los resultados de las escuelas subvencionadas (ms an para las escuelas privadas subvencionadas, que contemplan incentivos ms directamente relacionados con el desempeo, pero tambin mejoraron las escuelas municipales).

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Evidencia:
En Brasil no se han realizado evaluaciones formales cuantitativas para todo el pas, debido a su tamao. Adicionalmente, debido a que el sistema de prestacin se descentraliz a partir de los aos treinta, es difcil aislar y estudiar un momento/fase de descentralizacin claro. Es evidente que, como en el caso de Argentina, la falta de un mecanismo de convenio claro entre el centro y los estados/municipalidades se tradujo en una diversidad de experiencias con diferentes resultados, las que se documentan bajo la forma de estudios de casos que, en su mayora, son de naturaleza cualitativa. Por lo tanto, es imposible realizar una evaluacin general de la reforma. Sin embargo, en 1996 se llev a cabo una reforma particularmente innovadora, que introdujo un nuevo mecanismo de financiamiento (el llamado FUNDEF), que rene los recursos provenientes de los gobiernos estaduales y municipales en un fondo nico y los redistribuye a los sistemas estaduales y municipales de acuerdo con la cantidad de alumnos matriculados en cada sistema, resolviendo as la divergencia entre las necesidades y la disponibilidad de recursos (tambin se establece un piso nacional en cuanto al gasto por alumno con el fin de garantizar niveles mnimos de gasto en todos los estados y municipalidades). Un estudio reciente llevado a cabo por el Banco Mundial (Banco Mundial, 2003) con respecto al impacto de esta reforma sobre los recursos, incentivos y resultados descubri que este nuevo sistema de asignacin de recursos entre los estados y las municipalidades condujo a un proceso de municipalizacin renovado en todo el pas que fue muy eficaz para aumentar la matrcula (la tasa de matrcula neta aument de 89% a 96% en el perodo 1996-2000), en particular en los estados ms pobres del norte y el noreste (donde el gasto educacional por alumno tambin experiment el mayor aumento). Adicionalmente, como se demuestra a travs de un anlisis economtrico formal24, la municipali-

zacin tambin se asoci significativamente a mejores indicadores de rendimiento acadmico (mayor tasa de promocin y menor tasa de desercin y distorsin de la edad para el grado). Lo que ha operado aqu es la combinacin entre una relacin basada en un convenio fortalecida (transferencias fiscales asociadas a los alumnos), destinada claramente a aumentar la matrcula, y un mecanismo de rendicin de cuentas basado en el derecho a voz, que opera generalmente bien a nivel municipal (tambin fortalecido recientemente a travs de la creacin de consejos sociales en las municipalidades y estados), que condujo a asignaciones de recursos racionales a travs de las cuales los gastos municipales de capital y personal generalmente estuvieron relacionados con las necesidades del sistema (en tanto que la competencia entre los sistemas de prestacin municipales y estaduales, que tambin se supona que sera fomentada por la subvencin por alumno, no parece haber desempeado un rol importante 25 ). Sin embargo, se encontr que algunas municipalidades utilizan los recursos en forma ms productiva que otras, dependiendo de las competencias locales y de la implementacin eficaz del derecho a voz (a travs de los consejos sociales). Finalmente, la reforma se implement dentro de un marco consensual y tambin dio especial nfasis al mejoramiento de los sueldos, las calificaciones, las perspectivas de carrera y el desempeo de los docentes, en particular en el sector municipal (entre otras intervenciones, el 60% de los recursos del FUNDEF deben ser gastados en las remuneraciones de los docentes). B. ESTUDIOS
DE CASOS DISPONIBLES CON RESPECTO AL MODELO BASADO EN LA RESPONSABILIDAD COMPARTIDA A NIVEL SUBNACIONAL

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Dado que se dispona de informacin tanto para 1996 (antes de la reforma FUNDEF) y 2000 (despus de la reforma FUNDEF), se pudo estimar tanto un modelo transversal como un modelo de primera diferencia, totalizado a nivel municipal, utilizando la variacin de los indicadores en el espacio y el tiempo (los recursos adicionales, la composicin del gasto y el nivel de municipalizacin fueron las tres principales variables independientes en un conjunto de regresiones que intentaron explicar la tasa de desercin, la distorsin de la edad para el grado y la tasa de aprobacin).

Las reformas de Bolivia y Colombia se implementaron dentro de un marco generalmente consensual con el propsito de promover la democratizacin y redistribuir el poder poltico entre actores. De esta manera, se intent involucrar a varios de ellos en la prestacin de los servicios, creando un sistema complejo de relaciones de rendicin de cuentas.

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Entre las razones que explican esto se encuentra la escasa informacin comparativa disponible con respecto a la calidad de los sistemas estaduales y municipales y el hecho de que las municipalidades y los estados suelen dividir la prestacin de la educacin primaria entre s de acuerdo con el siguiente patrn: 1-4 grados las municipalidades y 5-8 grados los estados.

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Generalmente no se cuenta con evaluaciones formales de estos modelos, con la excepcin del estudio de Faguet sobre Bolivia (Faguet, 2000), que, sin embargo, solo se centr en los indicadores de calidad intermedios, excepto algunas evaluaciones cualitativas/cuantitativas que entregan claras ideas acerca de las debilidades/ fortalezas de las reformas. COLOMBIA Una mala implementacin de la relacin basada en un convenio y la misma naturaleza compartida de las responsabilidades por la prestacin de los servicios disminuy la eficacia del proceso de descentralizacin en Colombia. A pesar del aumento del gasto, la matrcula y su distribucin entre los diferentes niveles socioeconmicos se estancaron durante la dcada de los noventa.

Evidencia:
Las evaluaciones realizadas por Gmez y Vargas (1997) y Borjas y Acosta (2000), centradas en los indicadores intermedios de calidad, eficiencia y equidad, dejaron en claro que el modelo de prestacin de servicios educacionales de Colombia es un modelo problemtico, esencialmente debido a la manera en que se dise e implement la relacin basada en un convenio entre los diferentes niveles de prestacin y debido a la propia naturaleza compartida de las responsabilidades por la prestacin de los servicios, que hace particularmente difcil la creacin de un sistema de rendicin de cuentas eficaz. En lo que respecta a la relacin basada en un convenio, tres problemas centrales fueron: (a) la falta de un sistema de informacin/monitoreo en todos los niveles para evaluar si los departamentos implementan las normas nacionales de gestin de los docentes y el uso de los recursos financieros transferidos a los diferentes niveles; (b) la complejidad y falta de transparencia de las frmulas de asignacin de fondos, todava demasiado centradas en los costos a la vez que intentan introducir indicadores de eficiencia y equidad difciles de medir y monitorear, lo que finalmente se tradujo en una asignacin ineficiente y desigual de los recursos a las diferentes zonas geogrficas, y (c) el proceso de acreditacin que, si bien represent una manera innovadora de abordar el problema de las restricciones institucionales a la prestacin de los servicios, se implement dando demasiada libertad de accin a los departamentos, los que

terminaron siendo guiados por consideraciones ms bien polticas que tcnicas. La dispersin de las responsabilidades entre los diferentes actores polticos, si bien puede ser adecuada para objetivos amplios de democratizacin y las especificidades de cada actor, complica considerablemente el funcionamiento de las relaciones de rendicin de cuentas debido a la ausencia de un nivel claramente responsable de la prestacin de los servicios y a la confusin que podra producirse debido a una distribucin poco clara de las responsabilidades entre los actores: en Colombia, por ejemplo, la relacin inicial basada en un convenio fue puesta a prueba debido a que la divisin de las responsabilidades llev a los departamentos a mostrarse relativamente desinteresados por la prestacin final de los servicios, lo que los llev a realizar asignaciones desiguales de los docentes entre las diferentes municipalidades. Esta asignacin desigual, junto con restricciones presupuestarias blandas a nivel municipal, llevara luego a estas mismas municipalidades a contratar docentes a expensas de la inversin y/o dficit constantes, volviendo confusa la divisin de las responsabilidades y dando como resultado una asignacin ineficiente de los recursos. Adicionalmente, bajo estas circunstancias, tambin se vieron debilitadas las relaciones basadas en el derecho a voz en ambos niveles, ya que los ciudadanos enfrentaron dificultades para expresar sus preferencias a actores que solo tenan una responsabilidad parcial y/o poco clara con respecto a la prestacin de los servicios. La nica evidencia disponible con respecto a los resultados, sin ninguna relacin formal con la reforma, sin embargo, sugiere que, si bien el gasto en educacin aument considerablemente en Colombia durante la dcada de los noventa (del 3,2% del PIB en 1990 al 4,5% en 1997), las tasas de matrcula tendieron a aumentar levemente entre 1991 y 1994 y a estancarse o incluso descender entre 1994 y 1998 (Borjas y Acosta, 2000). No es posible observar ninguna convergencia entre las tasas de matrcula de los diferentes estratos socioeconmicos. Debemos sealar que, sin una evaluacin formal de la reforma pero con los elementos entregados por varias evaluaciones parciales y, sobre todo, un tipo de experiencia basado en el aprender haciendo, se decidi formalmente introducir una modificacin sustancial en la reforma de descentralizacin colombiana en 2001 (Ley N 715, diciembre de 2001) a lo largo de

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dos lneas principales: (a) la simplificacin de la asignacin de los recursos a travs de la creacin de un Sistema General de Participaciones, que incluye todos los fondos dirigidos a la educacin y los asigna de acuerdo con los alumnos matriculados, y (b) la unificacin de las responsabilidades a nivel de un solo actor poltico (departamento o municipalidad), acompaada de la acreditacin automtica de todas las municipalidades con ms de 100.000 habitantes y una posible acreditacin de todas las municipalidades, siempre y cuando cumplan con ciertas condiciones institucionales mnimas. Al hacer esto, el pas ha decidido renunciar al modelo basado en la responsabilidad compartida para seguir, en forma lenta pero segura, la senda de un modelo de municipalizacin o por lo menos de un modelo geogrficamente diferenciado, en el cual el departamento tendra la plena responsabilidad por la prestacin de los servicios solo cuando la municipalidad fuese demasiado pequea o no estuviese preparada. BOLIVIA El modelo de responsabilidad compartida llev a las municipalidades a sobreinvertir y el rol de los departamentos sigue siendo poco claro. Sin embargo, despus de la reforma de descentralizacin, la inversin en educacin se fue distribuyendo en forma ms amplia y se volvi ms sensible a las necesidades locales, debido a un uso eficaz del derecho a voz.

Evidencia:
Un estudio realizado por Ruiz y Giussani (1997) en Bolivia, tambin centrado en gran medida en los indicadores intermedios, encontr el mismo problema de rendicin de cuentas potencial en Bolivia (potencial, debido a que la reforma boliviana estaba mucho menos avanzada que la colombiana en 1997) y expresa el temor de que, al ser solo responsables de la infraestructura escolar, las municipalidades podran sobreinvertir, no tomando en cuenta las necesidades recurrentes. Este es otro posible resultado de la misma divisin inicial de las responsabilidades, que podra no ser totalmente negativa si la inversin es baja y el derecho a voz se expresa efectivamente a nivel local de manera de producir una distribucin del gasto de inversin proporcional a las necesidades locales. En efecto, el estudio de Faguet (2000), a travs de un anlisis econom-

trico riguroso26, encuentra que la descentralizacin: (a) a travs de la aplicacin del criterio per cpita dio como resultado un cambio masivo de los recursos a favor de las municipalidades ms pobres y ms pequeas, (b) hizo variar la composicin del gasto de capital, desvindolo de la produccin econmica y la infraestructura a gran escala, y dirigindolo a la educacin, el desarrollo urbano y el agua y la salubridad, y (c) llev a la inversin pblica a volverse ms sensible a las necesidades locales como queda ilustrado por el hecho de que la inversin en educacin aument en los lugares en los cuales las tasas de alfabetismo eran bajas. Suponiendo un desequilibrio no demasiado marcado con los costos recurrentes, esta es una consecuencia positiva de la reforma boliviana que, sin embargo, parece ser mucho ms el producto de una reforma de democratizacin profunda, combinada con una regulacin clara del destino y la asignacin de los recursos transferidos a las municipalidades, que el modelo de responsabilidad compartida en s mismo. La democratizacin, ms all de las elecciones locales, foment la creacin de organizaciones cvicas a nivel local con el propsito especfico de supervisar el gasto municipal y proponer nuevos proyectos (los Consejos de Vigilancia)27 y un proceso de planificacin participativo a travs de la elaboracin del Plan Municipal de Desarrollo. En efecto, es notorio que las relaciones basadas en el derecho a voz y en un convenio podran ser manejadas bastante bien, ms eficazmente que en Colombia, incluso dentro de este modelo compartido (sin embargo, el rol de los departamentos estaba aun mucho menos definido en Bolivia que en Colombia en el ao 2000, mostrando una falta de claridad en el rea de la gestin de los recursos humanos).

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Ms especficamente, una evaluacin formal de si la descentralizacin cambi el patrn de inversin del sector pblico en Bolivia se puede realizar descomponiendo los patrones de inversin en tres trminos (un efecto del estado, que capta todas las caractersticas de un estado fijas en el tiempo, un efecto anual, que capta los trastornos anuales y las caractersticas especificas al tiempo, y un efecto estadual interactuado con la descentralizacin, que capta las caractersticas especficas del estado a partir de 1994 y que estaban ausentes anteriormente (este trmino capta los efectos del gobierno local, las asociaciones cvicas locales y otras instituciones locales que surgieron con la reforma)) y sometiendo estos coeficientes a diferentes pruebas. El rol de las organizaciones cvicas en la suma de las preferencias, la representacin de las necesidades de la comunidad y la mediacin de la participacin de la comunidad en la produccin de los servicios pblicos como asimismo la necesidad de analizar la razn por la cual ciertas organizaciones cvicas son ms exitosas que otras (la medida en la cual los ciudadanos son capaces de lograr que el gobierno local haga cosas por ellos) son particularmente destacados por Faguet (2000).

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C. EVIDENCIA

DISPONIBLE CON RESPECTO AL MODELO BASADO EN LA AUTOMATIZACIN DE LAS ESCUELAS

Las evaluaciones ms formales que existen abordan los modelos de descentralizacin que se centran en las escuelas. En particular, se evaluaron detalladamente las experiencias de descentralizacin de Nicaragua y El Salvador. NICARAGUA
Y

EL SALVADOR

descubre que la gestin escolar, medida a travs del grado de autonoma de la escuela, constituye un determinante importante del desempeo de los estudiantes y, ms especficamente, las escuelas que toman decisiones ms autnomas con respecto a la gestin de los docentes (contratacin y despido de los maestros, evaluacin, supervisin, capacitacin, etc.) tienen mayores probabilidades de tener xito en el mejoramiento del rendimiento acadmico de los estudiantes30. El modelo EDUCO de El Salvador fue sometido a una evaluacin similarmente minuciosa en 1998 por Jimnez y Sawada (1998) y en 2004 por Sawada y Ragatz (2004). Lo primero que se puede decir es que es evidente que EDUCO, concebido en primer trmino como una manera de expandir el acceso educacional en las zonas rurales, tuvo xito en esta tarea (comenzando a partir de un punto mucho ms bajo en 1990, las tasas de matrcula brutas y netas son actualmente ms altas en las zonas rurales que en las zonas urbanas de El Salvador [TMN: 100% y TMB: 132%] y sabemos que las escuelas EDUCO fueron el principal motor de la matrcula en las zonas rurales en la dcada de los noventa). Tomando esto como base, el primer estudio, que estim las funciones de produccin expandidas de la educacin que utilizan tres medidas de rendimiento acadmico 31 y permite la estimacin del impacto de la autonoma de las escuelas comparando EDUCO con las escuelas rurales tradicionales 32, intenta explorar si esta expansin se produjo a expensas del aprendizaje. Se descubre que el rendimiento acadmico no solo no es de ningn modo inferior en las escuelas EDUCO que en las escuelas tradicionales (lo que es bueno, dado que los alumnos de las escuelas EDUCO suelen provenir de entornos con las condiciones

En Nicaragua, se observa que las decisiones referentes a la gestin de los docentes basadas en las escuelas tienen un impacto positivo sobre los puntajes de las pruebas. En El Salvador, la matrcula en las zonas rurales aument masivamente despus de la implementacin de EDUCO. Tambin se observa que las decisiones con respecto a la gestin de los docentes basadas en las escuelas tienen un impacto positivo sobre la asistencia a clases de los alumnos e, incluso, sobre los puntajes de las pruebas. En ambos modelos, estos resultados positivos son el producto de una relacin basada en el poder del cliente que ha sido bien diseada e implementada de manera eficaz, acompaada de un convenio slido.

Evidencia:
La evaluacin de la reforma de Nicaragua se ha estado realizando desde 1995, a cargo de un equipo del Ministerio de Educacin y el Grupo de Investigaciones del Banco Mundial, y ha producido una serie de encuestas especiales de las escuelas y hogares y evaluaciones informales28, que han permitido un monitoreo continuo de la reforma a travs del tiempo, constituyendo, como tal, un caso nico en Amrica Latina. En 1998, King y Ozler (1998), basndose en estas evaluaciones y recoleccin de datos anteriores, intentaron emprender una evaluacin particularmente minuciosa, estimando una funcin de produccin expandida de la educacin, que permite estimar el impacto de la descentralizacin comparando a las escuelas autnomas con las escuelas no autnomas y privadas29. Su estudio

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Vase Equipo de Evaluacin de la Reforma de Nicaragua (1996), Fuller y Rivarola (1998) y King, Ozler y Rawlings (1999). El modelo, que cubre casi 2.000 alumnos en aproximadamente 90 escuelas a nivel primario y secundario en 1996, tambin permite una seleccin no aleatoria de las escuelas en la reforma de descentralizacin (las escuelas, por lo menos en la primera etapa de la reforma, generalmente eran escogidas por el Minis-

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terio de Educacin o se las convenca de ingresar voluntariamente y, en este caso, la seleccin no puede considerarse totalmente aleatoria) y corrige la atricin de la muestra. A nivel primario, si cada escuela debiese aumentar su poder real de toma de decisiones en una desviacin estndar (es decir, aproximadamente en un 20% ms de decisiones), el puntaje promedio en matemtica aumentara en un 6,7%; la magnitud de este efecto es dos veces mayor que la de los textos escolares, 1,5 veces mayor que la capacitacin de los docentes y 1,4 veces mayor que una reduccin de una desviacin estndar en el tamao del curso. Pruebas estandarizadas en espaol y matemticas y das hbiles perdidos por un alumno debido a la ausencia del maestro. El modelo, que cubre 192 escuelas y 897 alumnos en 1996, tambin aplica una correccin por la seleccin endgena de las escuelas por parte de los padres.

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ms desventajosas), sino que los alumnos de las escuelas EDUCO pierden menos das de clases debido a ausencias de los docentes que los alumnos de las escuelas tradicionales. El segundo estudio, que estima los efectos de primer y segundo orden de las escuelas EDUCO a travs de anlisis de regresin y controla el sesgo derivado de la seleccin de la muestra y el sesgo no observable al medir el impacto de EDUCO en comparacin con las escuelas tradicionales, descubre que los docentes de las escuelas EDUCO muestran mayor motivacin, medida a travs del empleo de ms tiempo en reuniones con los padres y otros miembros de la comunidad escolar, ausentndose menos y dedicando ms tiempo a la docencia, y que esta mayor motivacin tiene un impacto positivo en el rendimiento de los alumnos. Al observar estos resultados, hay dos puntos que destacar: uno es que la autonoma de las escuelas, por lo menos en ciertas reas funcionales, parece ser una reforma muy promisoria y el otro es que, para ser eficaz, esta reforma debe ir acompaada tanto de una relacin basada en un convenio slida y bien diseada entre el centro y las escuelas (el sistema de supervisin establecido en El Salvador es un ejemplo de lo que se podra requerir) como una slida relacin basada en el poder del cliente. En lo que respecta a esta ltima relacin, existe evidencia de que las asociaciones de padres de las escuelas EDUCO visitan las salas de clases 4 a 5 veces ms seguido que los padres de las escuelas tradicionales: esto explica ciertamente la menor ausencia de los docentes. En Nicaragua, es probable que la asociacin muy estrecha entre la autonoma de las escuelas y la participacin de los padres sea un elemento importante para explicar la razn por la cual las decisiones escolares en lo que respecta a los temas de gestin de los docentes estn relacionadas positivamente con la calidad educacional: en particular, existe evidencia de que los padres son muy eficaces en el seguimiento y el monitoreo de la actividad de los docentes. OTROS
CASOS

cliente solo tiene impacto combinado con la autonoma de las escuelas. Finalmente, la autonoma de las escuelas o el aumento de la participacin de las escuelas en la toma de decisiones a nivel local, puede fomentar la convergencia entre las escuelas ricas y pobres y es probable que su impacto dependa de las caractersticas institucionales existentes.

Evidencia:
La relacin entre la autonoma y la participacin a nivel de las escuelas es analizada tambin particularmente en un estudio de Eskeland y Filmer (2002), sobre Argentina, en el cual, a travs de la estimacin de una funcin de produccin expandida de la educacin en la cual el impacto de la autonoma de las escuelas y la participacin de los padres sobre los puntajes de las pruebas es capturado a travs de medidas de facto de la autonoma y la participacin por escuela33, encuentran que un ndice compuesto de autonoma de las escuelas (que incluye la autonoma en la toma de decisiones en el rea de la gestin de los docentes) est relacionado significativa y positivamente con los puntajes de las pruebas y el impacto marginal de este ndice aumenta en funcin del nivel de participacin. El estudio descubre tambin que la participacin de los padres solo tiene impacto en los puntajes de las pruebas a travs de la autonoma y que el impacto de la autonoma (como tambin el efecto estimulante de la participacin) aumenta en el caso de las escuelas pobres y aquellas pertenecientes al sector pblico. Estos resultados sugieren que: (a) la autonoma de las escuelas, incluso si es limitada, es eficaz en la promocin de una mejor calidad, (b) la eficacia de la autonoma de las escuelas aumenta en funcin del nivel de participacin o la solidez de la relacin basada en el poder del cliente, (c) esta relacin basada en el poder del cliente solo se vuelve efectiva cuando las escuelas tienen autonoma, y (d) la autonoma de las escuelas puede aprovecharse para mejorar el desempeo de las escuelas pobres (y fomentar la convergencia con las escuelas ms ricas). La complementariedad entre la autonoma de las escuelas y la participacin de los padres y la

Otra evidencia sugiere que la autonoma de las escuelas en diversas reas mejora los puntajes de las pruebas y otros indicadores de rendimiento acadmico y que el impacto de la autonoma se ve reforzado por el uso del poder del cliente. Tambin se observa que el poder del

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El estudio, que cubre 20.000 estudiantes tomados de una muestra representativa de escuelas argentinas tanto privadas como pblicas, tambin intenta abordar el problema de la endogenia potencial de la autonoma y la participacin.

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necesidad de anlisis ms especficos de los dems determinantes del impacto de la autonoma de las escuelas sobre el rendimiento acadmico se encuentran ilustradas en un estudio reciente de Paes de Barros y Mendona (1998) sobre Brasil. Aplicando un anlisis de la funcin de produccin de la educacin que utiliza la variacin espacial y temporal de las innovaciones educacionales para evaluar el impacto sobre los puntajes de las pruebas y otros indicadores de rendimiento acadmico (tales como la repeticin, los nios que no asisten a la escuela y la distorsin de la edad para el grado) de tres medidas de la autonoma de las escuelas (la autonoma financiera, la eleccin de los directores y la adopcin de consejos escolares) 34, descubre un impacto generalmente positivo y sustancial de las tres innovaciones sobre la repeticin de los alumnos. Sin embargo, tambin descubre que, aun siendo significativas, las tres innovaciones explican solo alrededor de la mitad de la modesta variacin en el nmero de nios que no asisten a la escuela y la distorsin de la edad para el grado durante el periodo 1981-1993, que el impacto de la autonoma financiera y la eleccin de los directores es significativo, pero pequeo como explicacin de los puntajes de las pruebas y que el impacto de los consejos escolares no es ni siquiera significativo. Una posible explicacin para este impacto heterogneo y a menudo dbil se encuentra en la adopcin desorganizada de estas innovaciones en los estados de Brasil. A pesar de que la mayora de los estados estaban, por ejemplo, transfiriendo fondos a las escuelas y contaban con consejos escolares a comienzos de la dcada de los noventa, solo cuatro de ellos implementaron estas innovaciones al mismo tiempo, en tanto que, en los dems, estas medidas no fueron sincronizadas, estuvieron sujetas a reversiones, etc. Los resultados sugieren tambin, sin embargo, que incluso la combinacin de estas medidas podra no tener necesariamente el mismo xito en todos los estados, apuntando a la necesidad de un anlisis ms especfico de las caractersticas institucionales del entorno en el cual se desarrolla la autonoma de las escuelas. Un estudio reciente de Di Gropello y Marshall (2004), que utiliz las funciones de regresin

para medir los efectos de primer y segundo orden de las escuelas PROHECO (autnomas) y control el sesgo en la seleccin de la muestra, descubre que la autonoma de las escuelas en el rea administrativa, en combinacin con un mayor monitoreo por parte de la comunidad, se traduce en una mejor utilizacin de las capacidades en las escuelas PROHECO, bajo la forma de menos das de cierre de las escuelas, un aprendizaje ms individualizado, mayor frecuencia de tareas para el hogar, etc., y que, a su vez, las diferencias en la utilizacin de las capacidades de las escuelas explican una considerable proporcin de las diferencias observadas en el rendimiento acadmico entre las escuelas PROHECO y las escuelas de control. Finalmente, Di Gropello (2002) muestra que existe una significativa relacin positiva entre los puntajes de las pruebas y el nivel de descentralizacin pedaggica de las escuelas y que se produce un mejoramiento de la equidad municipal al interior de las reas, es decir, que la relacin entre el nivel socioeconmico de la escuela municipal y el rendimiento acadmico de la escuela es ms dbil, cuando las escuelas tienen un rol ms activo en la toma de decisiones local (lo que sugerira que el hecho de asignar ms responsabilidades a las escuelas garantiza una mejor orientacin de los recursos, es decir, favorable a los pobres, y fomenta la convergencia).

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El modelo, aplicado en los 18 estados entre 1981 y 1993, tiene especial cuidado en controlar variables como la calidad del entorno familiar y los docentes, que podran estar correlacionadas con los estados innovadores.

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