Josep M.

Colomer

NDICE
Agradecimientos .................................................................................................................9 Introduccin ......................................................................................................................11

1.

Poltica y eleccin social ...........................................................13 1.1. La teora de la eleccin social ............................................................ 15 El estudio de las instituciones polticas ..........................................16 La utilidad social ............................................................................. 18 Un modelo de eleccin social .........................................................19 1.2. Plan del libro ...................................................................................... 25 Quines pueden votar ..............................................................27 2.1. Electorados simples ........................................................................... 29 2.2. Electorados complejos ........................................................................ 42 Argumentos sobre el sufragio ......................................................... 43 Estrategias sobre los derechos de voto .......................................... 55

2.

3.

Cmo se cuentan los votos .......................................................81 El eficiente votante mediano .......................................................... 83 3.1. Reglas de un solo ganador ................................................................. 86 Unanimidad ..................................................................................... 86 Mayora absoluta ............................................................................. 99 Mayora relativa ............................................................................ 115 3.2. Reglas de mltiples ganadores ......................................................... 133 Representacin proporcional ........................................................ 133 Coaliciones multipartidistas .......................................................... 140 Qu se vota ............................................................................159 Gobierno unificado y gobierno dividido ........................................161 4.1. Gobierno unificado ........................................................................... 164 Lmites al Gobierno unificado ........................................................ 169 4.2. Gobierno dividido ............................................................................. 179 Voto dividido ................................................................................. 180 Elecciones concurrentes y no-concurrentes .................................. 184 Gobierno dividido horizontalmente: parlamentarismo y presidencialismo ............................................................................... 188 Gobierno dividido verticalmente: federalismo .............................. 205 Divisin de poderes horizontal y vertical ...................................... 221 La eleccin de instituciones socialmente eficientes .................227 La eleccin de instituciones polticas pluralistas .......................... 230

4.

5.

Bibliografa .....................................................................................................................243

AGRADECIMIENTOS
Este libro fue escrito en su mayor parte durante mis estancias en Georgetown University, New York University y el Institut d'Etudes Politiques de Paris durante los aos 1995-1999. Estoy particularmente agradecido a las personas que hicieron posible estas estancias en las tres instituciones, Eusebi Mujal-Len, Steven Brams y Jean Lca, respectivamente. Algunos borradores preliminares fueron presentados a los estudiantes graduados de las instituciones mencionadas, as como a la Conferencia Graduada de Universidades Suizas celebrada en Cully, Suiza, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y el Centro de Investigacin para el Desarrollo (CIDAC), en Mxico, la Universidad Sanmartn en Buenos Aires y la Universidad Siglo 21 en Crdoba (Argentina), la Universidad de Costa Rica, la Universidad Rafael Landvar en Guatemala, y la Universidad de Panam. Entre aquellos que proporcionaron datos inditos, crearon ocasiones de intercambios o hicieron comentarios tiles, quiero mencionar a Antonio Agosta, Manuel Alcntara, Alberto Alesina, Gerard Alexander, Klaus Armingeon, John Bailey, Michel Balinski, Samuel Barnes, Michelle Beyeler, Caries Boix, Ana-Sofa Cardenal, Marcelo Cavarozzi, Grace-Ivana Deheza, Alberto Daz-Cayeros, Patrick Dunleavy, Lers Feld, Peter Fishburn, Bernard Grofman, Jos-Luis de Haro, Erick Hess, Evelyn Huber, Robert Lieber, Arend Lijphart, Juan J. Linz, lain McLean, Beatriz Magaloni, Helen Margetts, Nicholas Miller, Gianfranco Pasquino, Stanley Payase, RubnDaro Rodrguez-Patino, Donald Saari, Ignacio Snchez-Cuenca, Giulia de Sanctis, Manfred Schmidt, Matthew Shugart, Ligia Tavera, Arturo Valenzuela y Stephen Wayne. Gracias a Georgetown University, pude contar con dos ayudantes de investigacin, Francesca Vassallo y Eric Lagenbacher, y con los servicios editoriales de Sarah Carnpreli. Fue un placer beneficiarse de los comentarios y las sugerencias del editor y tres evaluadores annimos para Oxford University Press. Hubo ayuda financiera de la Comisin Interministerial de Ciencia y Tecnologa del Gobierno de Espaa (CICYT, PR95-249) y de la Comisin Interdepartamental de Investigacin y Tecnologa de la Generalidad de Catalua (CIRIT, 1995BEAI400127).

INTRODUCCIN
Cuanto ms complejas son las instituciones polticas, ms estables y socialmente eficientes son los resultados. Este libro desarrolla un extensivo anlisis de esta relacin. La discusin es terica, histrica y comparativa. Muchos de los conceptos, las preguntas y las hiptesis se basan en la teora de la eleccin social. Las aplicaciones empricas abarcan ms de 40 pases democrticos y algunas organizaciones internacionales desde la Baja Edad media hasta el presente. Las instituciones polticas son concebidas en esta obra como las reglas formales del juego, especialmente con respecto a los siguientes temas: quines pueden votar, cmo se cuentan los votos y qu se vota. Complejidad significa que existen mltiples ganadores, como en los electorados plurales creados por derechos de voto amplios, en sistemas multipartidistas basados en la representacin proporcional, y en esquemas de divisin de poderes entre el legislativo y el ejecutivo o entre el gobierno central y las unidades no centrales. La eficiencia de los resultados es evaluada por su utilidad social, es decir, por la agregacin de la utilidad que los individuos obtienen con la satisfaccin de sus preferencias. Este libro subraya las ventajas de los Gabinetes y los Presidentes apoyados por el votante mediano, el gobierno dividido y el federalismo. Difiere de ciertos argumentos desarrollados en otras tradiciones pluralistas en que enfatiza el papel de las diferentes reglas institucionales y los procedimientos de decisin en la produccin de diferentes grados de satisfaccin poltica, ms que el de las predisposiciones creadas por las estructuras sociales, econmicas o culturales. El pluralismo poltico no es elogiado como un bien en s mismo ni slo como un medio para limitar el poder, como en ciertas elaboraciones orientadas a preservar la libertad individual por encima de todo. Las instituciones democrticas pluralistas son juzgadas como mejores que las frmulas alternativas por su superior capacidad de producir resultados socialmente satisfactorios.

CAPITULO

POLTICA Y ELECCIN SOCIAL

Cul es el mejor rgimen y cul el mejor tipo de vida para la mayora de los ciudadanos y la mayora de los seres humanos? La comunidad poltica que se basa en los del medio es la mejor. Los mejores legisladores proceden de los ciudadanos intermedios... Cuanto ms mixtas son las instituciones polticas, ms duraderas son.
ARISTTELES

Poltica (c. 325-324 a.C.)

El objeto de la poltica es la provisin de bienes pblicos por lderes. Por definicin, los bienes pblicos no pueden ser provistos por actores privados si no estn sometidos a restricciones institucionales apropiadas, lo cual implica la construccin de una estructura poltica. Los lderes polticos tambin pueden proveer bienes privados, pero esto no los distingue de otros actores sociales. La poltica siempre comporta intercambios en mutuo beneficio entre lderes y ciudadanos. El intercambio esencial es entre los lderes que proveen bienes pblicos y los ciudadanos que dan a los lderes su apoyo o sus votos. Los bienes pblicos pueden satisfacer los intereses comunes de ciertos ciudadanos, mientras que el apoyo de los ciudadanos a los lderes se transforma en oportunidades de alcanzar poder, obtener bienes privados, adquirir fama o desarrollar una carrera poltica profesional. Cabe que exista cierta rivalidad o competencia entre diferentes proveedores de bienes pblicos en situaciones de guerra civil o en situaciones transitorias de cambio de rgimen. Pero los bienes pblicos son fallos del mercado y slo pueden ser provistos efectivamente por un monopolio, por lo cual se requiere una clara delimitacin de campos entre los proveedores. El papel de las instituciones polticas consiste en establecer las reas de la actividad pblica y las reglas para seleccionar a los lderes. (Para una discusin formal, Colomer, 1995b.)

Este esquema bsico puede ser vlido para todos los tipos de rgimen poltico, tanto democrticos como no-democrticos. Algunos regmenes autoritarios pueden encontrar apoyo social mediante la provisin de algunos bienes pblicos, como paz y orden social, orgullo nacional y expansin exterior o ciertos resultados econmicos positivos. Sin embargo, cuanto menor es el nmero de personas que participan en el nombramiento de los lderes y la toma de decisiones, mayor es la probabilidad de que las decisiones polticas satisfagan slo intereses privados o intereses pblicos de pequeos grupos. Los gobernantes nodemocrticos o autonombrados tendern a satisfacer los intereses comunes de ellos mismos y sus seguidores y resistirn las demandas de otros grupos mediante mecanismos restrictivos o represivos. En cambio, cuanto mayor sea el nmero de individuos que participen en la eleccin de los lderes y la toma de decisiones, mayores sern las oportunidades de que los grupos grandes desarrollen sus demandas y obtengan satisfaccin con los resultados polticos. Idealmente, la democracia puede ser definida como el gobierno de muchos en beneficio de sus intereses comunes. No obstante, los bienes pblicos pueden ser objeto de competencia democrtica porque todos ellos comportan siempre alguna dimensin redistributiva. Ciertos bienes pblicos pueden ser considerados universales, es decir, capaces de satisfacer intereses comunes muy amplios porque benefician a todos los ciudadanos de un modo que stos difcilmente pueden anticipar. Esta categora incluye bienes como la defensa, la seguridad, la justicia, las disposiciones constitucionales que requieren presupuestos equilibrados o la proteccin ambiental. Los bienes pblicos universales pueden ser provistos a travs de polticas consensuales, incluso en regmenes relativamente restrictivos. Pero incluso estos bienes pueden ser provistos por polticas que produzcan diferentes niveles de satisfaccin de los ciudadanos y de utilidad social. Este es el caso, por ejemplo, de la defensa, segn si se basa en el reclutamiento obligatorio o en un ejrcito profesional. Un supervit presupuestario puede producir ciertos beneficios universales, como unos precios estables, pero beneficia de un modo diferentes a los ciudadanos segn si se gasta en defensa, en seguridad social o en algn otro sector. El dinero de los contribuyentes puede ser usado para subvencionar un sistema escolar controlado por el estado o las escuelas religiosas, aunque ambas alternativas pueden satisfacer un derecho universal a la escolaridad. Las obras pblicas comportan decisiones sobre localizaciones, efectos externos, etc. Diferentes frmulas institucionales pueden producir diferentes grados de eficiencia social en la provisin de bienes pblicos. En otras palabras, decisiones sociales realizadas mediante diferentes procedimientos institucionales pueden satisfacer las demandas de diferentes grupos de ciudadanos y producir diferentes niveles de utilidad social. Concretamente, los regmenes democrticos organizados en esquemas institucionales simples promueven la concentracin del poder y la alternancia de

sucesivos ganadores absolutos y perdedores absolutos. Favorecen de este modo la satisfaccin poltica de grupos relativamente pequeos, as como la inestabilidad de las polticas pblicas. En cambio, las instituciones pluralistas producen mltiples ganadores, lo cual induce la cooperacin y los acuerdos multipartidistas. Favorecen de este modo polticas estables, moderadas y consensuales que pueden satisfacer los intereses de grupos grandes en un alto nmero de temas.

1.1. La teora de la eleccin social La teora de la eleccin social ha desarrollado un programa de investigacin que penetra en el ncleo del estudio de la poltica. Los teoremas fundacionales de la teora demolieron una confianza ingenua en la capacidad de las instituciones polticas de garantizar resultados eficientes que satisfagan las preferencias de los ciudadanos. No existe ninguna regla de decisin que garantice resultados que cumplan ciertos requerimientos normativos aparentemente simples, sino que todas pueden ser manipuladas por los votantes y los lderes y pueden producir resultados socialmente ineficientes, segn los teoremas de la imposibilidad formulados por Kenneth Arrow (1951, 1963), Duncan Black (1948, 1958), Allan Gibbard (1973) y Mark Sattherwaite (1975), entre otros. Cabe distinguir tres caminos de pensamiento a partir de este punto de partida. Primero, algunas de las condiciones normativas establecidas inicialmente para declarar aceptable una eleccin social han sido discutidas y relajadas. Las correspondientes propuestas se centran en las siguientes condiciones: i) aceptar la no-monotonicidad, es decir, renunciar a que exista una relacin coherente entre las preferencias de los ciudadanos y la eleccin social; ii) aceptar que la eleccin social dependa de preferencias individuales sobre alternativas irrelevantes que no pueden ganar la votacin; y iii) una nueva interpretacin de la condicin inicialmente llamada ausencia de dictadura para hacer aceptable la existencia de un actor (no automticamente) decisivo (vanse, por ejemplo, Sen, 1970; Barbera, 1977; Dowding, 1977, respectivamente, para las tres condiciones mencionadas). Estas contribuciones suelen ayudar al estudioso a desconfiar de sus propias intuiciones ticas y a seguir discusiones razonables de los criterios normativos. Pero tambin muestran que cualquier eleccin de condiciones normativas requiere renunciar a algn posible criterio de valor o al menos aceptar un intercambio entre varios, lo cual implica en ltima instancia un juicio subjetivo. Segundo, se han identificado ciertas condiciones con respecto a las preferencias de los ciudadanos que garantizan elecciones sociales eficientes y estables con algunos procedimientos de votacin. Esta lnea de investigacin relaja el supuesto de los teoremas fundamentales de que no habra que imponer restricciones a las preferencias de los individuos (o dominio universal). Las sociedades relativamente homogneas tienen

ventajas para producir decisiones colectivas estables y coherentes, segn sugieren ciertas condiciones como las curvas de preferencias individuales con una sola cumbre (Black, 1958), la restriccin de valores (Sen, 1966) y la restriccin de los extremos (Sen y Pattanaik, 1969). Pero, como se discutir en las pginas siguientes, la restriccin de las preferencias puede ser un resultado del propio proceso de decisin, el cual depende en ltima instancia de las reglas institucionales del juego. La tercera lnea de investigacin promovida por la teora de la eleccin social - y la ms estrechamente conectada al presente l i b r o - intenta evaluar los resultados relativos de diferentes reglas institucionales en la satisfaccin de las preferencias de los ciudadanos y en la produccin de resultados socialmente eficientes. Los teoremas de la imposibilidad nos dicen que es imposible garantizar elecciones sociales estables e eficientes con ninguna regla. Pero la cuestin es que no slo es posible obtener elecciones sociales estables y socialmente eficientes con algunas reglas, sino tambin que ciertas reglas producen resultados ineficientes con mayor frecuencia que otras. En un mundo de incertidumbre, la probabilidad de la eficiencia social puede ser una gua til para la evaluacin y el diseo institucional.

EL EST UD I O D E LAS I NST I T UC I ONES POL TI C A S

La perspectiva bsica adoptada en este libro es la que las instituciones conforman las estrategias de los actores y stas, en su interaccin, producen resultados colectivos. Las instituciones proveen informacin, oportunidades, incentivos y restricciones tanto a los ciudadanos como a los lderes para la eleccin de ciertas estrategias y slo cabe explicar los 1esultados colectivos a travs de las decisiones estratgicas de los actores. Entre las deudas intelectuales acumuladas por el autor de este libro, hay que destacar ciertas contribuciones que versan sobre la eleccin de las instituciones, sobre los incentivos que proporcionan para diferentes estrategias, sobre sus efectos en los resultados y sobre las ventajas de las instituciones pluralistas. Primero, la teora de las instituciones en equilibrio de Douglass North seala que la eleccin y la supervivencia de las instituciones depende de su desempeo en la provisin de bienes pblicos y en la reduccin de los costes de transaccin, as como de la va por la que han sido elegidas, incluido el papel de pequeos acontecimientos y de la suerte en la obtencin de adhesiones. Una vez las instituciones existen, establecen parmetros para la accin. Pero tambin pueden autorreforzarse y dificultar su sustitucin mediante los efectos de los incentivos que comportan. Incluso ciertas instituciones que producen resultados ineficientes pueden sobrevivir como consecuencia del aprendizaje de los actores mediante el uso, su adaptacin a las regularidades institucionales y los costes de su sustitucin (North y Thomas, 1973; North, 1990a, 1990b).

El variado panorama de frmulas institucionales democrticas que desfilar ante los ojos del lector del presente libro puede ser, tal vez, la ms persuasiva evidencia emprica de la variedad de instituciones en equilibrio. Sin embargo, ms adelante se argumentar que ciertos gobernantes adversos al riesgo que son desafiados por ganadores potenciales alternativos, pueden elegir un cambio de las reglas del juego para minimizar sus prdidas. Asimismo, los perdedores permanentes bajo las instituciones existentes pueden intentar sustituirlas por otros mecanismos que favorezcan una distribucin ms amplia del poder. Sobre esta base, al final de este libro se identificarn ciertas pautas histricas a favor de la eleccin de instituciones pluralistas. Segundo, la exploracin seminal de la heresttica por William Riker ha llevado a los estudiosos de la poltica a reanudar el inters clsico y durante demasiado tiempo olvidado por el arte de la toma de decisiones bajo unas reglas institucionales dadas. De acuerdo con este enfoque, la estrategia poltica puede consistir en actividades tales como formar la agenda con una seleccin concreta de temas, dar relieve a ciertas dimensiones evaluativas de las alternativas existentes en el debate pblico, o votar insinceramente para obtener un resultado colectivo ms satisfactorio para el votante que el obtenido con el voto sincero (Riker, 1983, 1986, 1993, 19966). La cuestin correspondiente que ser explorada en este libro es cmo diferentes frmulas institucionales pueden favorecer diferentes estrategias y cun permisiva con las acciones manipuladoras puede ser cada una de ellas. Tercero, el concepto de equilibrio inducido institucionalmente de Kennelh Shepsle nos permite entender que las estrategias de los actores y sus interacciones en un escenario social pluralista pueden producir elecciones sociales estables, aunque a veces no deseadas o ineficientes, gracias al papel de las instituciones. La estabilidad es un resultado de los costes impuestos a ciertas estrategias y de los mecanismos de agregacin establecidos por las reglas institucionales (Shepsle, 1979, 1986, 1989). As, los anlisis presentados en las pginas siguientes deberan ayudarnos a evaluar las diferentes alternativas institucionales por sus diferentes grados de restriccin de las estrategias de los actores y su eficacia en la produccin de elecciones sociales. Por ltimo, la comparacin entre la teora sociolgica pluralista y la teora de la eleccin social realizada por Nicholas Miller nos ayuda a entender las ventajas del pluralismo poltico en la produccin tanto de una amplia satisfaccin poltica de las preferencias de los ciudadanos como de una elevada estabilidad poltica. A diferencia de un concepto de estabilidad que implica la existencia de ganadores y perdedores permanentes, el pluralismo basado en estrategias tales como los intercambios de votos en diferentes temas, las coaliciones multipartidistas y la cooperacin interinstitucional da a actores distintos la expectativa de convertirse en posibles ganadores o de compartir el poder, lo cual promueve su aceptacin de las disposiciones institucionales (Miller, 1983).

El desempeo relativo de ciertas reglas institucionales ha sido estudiado por una serie de tericos de la eleccin social. Algunos anlisis formales innovadores de los procedimientos de votacin se han centrado en la regla de la mayora (May, 1952; Plott, 1967; McKelvey, 1976, 1979; Schofield, 1978), la regla de la unanimidad (Buchanan y Tullock, 1962; Rae, 1975), ciertos procedimientos de voto (Brams y Fishburn, 1983) o en la comparacin sistemtica de diferentes reglas (Fishburn, 1973; Niemi y Riker, 1976; Riker, 1980, 1982; Nurmi, 1987; Merrill, 1988; Cox, 1997). Las instituciones de divisin de poderes han sido menos estudiadas con este enfoque, pero incluyen ciertos trabajos seminales sobre el federalismo (Pennock, 1959; Weingast, 1995), los parlamentos (Weingast, 1979; Shepsle y Weingast, 1981; Laver y Shepsle, 1996), el bicameralismo (Riker, 1992a, 1992b; Tsebelis y Money, 1997) y las elecciones mltiples (Brams, Kilgour y Zwicker, 1998). El presente libro cuenta con estas y otras contribuciones que sern mencionadas adecuadamente. El libro aade algunas contribuciones formales, pretende establecer una conexin directa entre la teora de la eleccin social y la tradicin de estudio emprico de las instituciones en la ciencia poltica, procede a ciertas contrastaciones empricas clave de los modelos y desarrolla extensos anlisis aplicados.

L A UTI LI D A D SOC I A L

El valor de juicio fundamental que se usa en los anlisis que siguen es la mayor satisfaccin del mayor nmero de individuos, tambin llamado principio de la utilidad social. Este principio utilitario clsico, tal como fue formulado por Jeremy Bentham (1789), fue la base de lo que se llam vieja economa del bienestar. Sufri ciertas crticas con huella (que llevaron a la nueva economa del bienestar), especialmente con respecto a la diferente capacidad de los individuos de experimentar utilidad y la consiguiente imposibilidad de establecer comparaciones interpersonales de bienestar. Sin embargo, el supuesto igualitario que subyace en la medicin de la utilidad social como una agregacin de utilidades individuales puede tener bases ms slidas respecto de las decisiones democrticas que de los intercambios econmicos. Los derechos iguales de sufragio y las reglas de decisin equitativas implican el principio de que todas las preferencias individuales, cualquiera que sea la capacidad subjetiva del individuo de experimentar felicidad, deben tener el mismo valor en la toma de decisiones colectivas. La proposicin clsica benthamita de que cada uno cuenta por uno y nadie por ms de uno, por discutible que sea para la elaboracin de una funcin de bienestar econmico, corresponde exactamente al principio de voto individual igual que forma parte de las constituciones democrticas. Desde esta perspectiva, la democracia, que se basa en la eleccin de los gobernantes por el mayor nmero de ciudadanos, resulta muy de-

seable porque crea oportunidades mejores y ms regulares que las frmulas no-democrticas para la satisfaccin de las preferencias de los ciudadanos. Por razones anlogas, como se discutir en las pginas siguientes, las democracias pluralistas organizadas en esquemas institucionales complejos pueden dar mejores resultados a este respecto que los regmenes democrticos ms simples. (Para fuentes y discusin del utilitarismo, vanse Rose, 1983; Colomer, 1987, 1991; Goodin, 1995.) En los modelos inspirados por la teora de la eleccin social, la desutilidad o insatisfaccin poltica corresponde a la distancia entre las preferencias de los votantes y la eleccin social. Esto puede ser escrito del siguiente modo:

lo cual significa que la desutilidad o utilidad negativa U equivale a la suma de las distancias entre cada votante i y el ganador G. El ptimo social corresponde al resultado que minimiza la suma de las distancias individuales, el cual maximiza la utilidad social. Concretamente, en una sola dimensin lineal, la suma de las distancias es mnima con respecto a la alternativa (candidato, partido o poltica) preferida por el votan-te mediano, es decir, el votante cuya preferencia est situada en una posicin intermedia con menos de la mitad de los votantes a cada lado. En otras palabras, la utilidad social es mxima cuando la eleccin social coincide con la preferencia del votante mediano (Davis, Hinich y Ordeshook, 1970; Huber y Powell, 1994; Flunich y Munger, 1997). En este libro, las reglas institucionales que favorecen la eleccin social de la preferencia del votante mediano sern consideradas relativamente eficientes socialmente. Tambin se examinar un supuesto alternativo con respecto a los esquemas de divisin de poderes, como las elecciones separadas para diferentes cargos y el federalismo. Si grupos significativos de votantes tienen diferentes intensidades de preferencias en distintos temas y pueden votar sobre ellos por separado, pueden encontrar alta satisfaccin en esquemas institucionales que produzcan diferentes ganadores en diferentes temas. Bajo este supuesto, la utilidad social puede ser mxima si diferentes reas de temas son asignadas a diferentes instituciones de acuerdo con la distribucin de la intensidad de preferencias entre los votantes. Asimismo, la cooperacin interinstitucional puede conducir a decisiones intermedias de compromiso apoyadas por amplias mayoras de consenso y capaces de producir una alta satisfaccin colectiva.

UN MODELO DE ELECCIN SOCIAL

Un sencillo anlisis geomtrico puede ilustrar los efectos de dife-

rentes esquemas institucionales sobre la estabilidad y la utilidad colectiva de la eleccin social. Empecemos por el caso ms sencillo posible de

un electorado compuesto por tres votantes con preferencias diferenciadas (o tres grupos de votantes con las mismas preferencias y un nmero similar de miembros). Para empezar, adoptamos el supuesto simple de que las preferencias de los votantes pueden ser situadas en una sola dimensin de temas, como A, B y C en el eje horizontal del Grfico 1.1. Supongamos, por ejemplo, que la distancia entre el votante A y el votante B es la mitad de la distancia entre el votante B y el votante C, como sugiere el Grfico. Si B, que es la preferencia del votante mediano, gana, la distancia total entre las preferencias de los votantes y el ganador o desutilidad de los votantes puede ser medida como la distancia de A a B, pongamos 1 unidad, ms la distancia de B a B, que es cero, ms la distancia de C a B, 2 unidades, de modo que la suma de las distancias entre las preferencias de los, votantes y el ganador, o desutilidad total, es 3 unidades: U(B)=(IA-BI+IB-BI+IC-BI)=(1 + 0 + 2 ) = 3 . En cambio, si el ganador fuera A, la suma de las distancias entre las preferencias de los votantes y el ganador o desutilidad total sera 4 uni dades; si el ganador fuera C, la desutilidad total sera 5 unidades, como el lector puede comprobar fcilmente. Esto muestra que la alternativa del votante mediano (B en el ejemplo) minimiza la suma de las distancias y maximiza la utilidad social.
preferencia del votante mediano A B C

NOTA: N = 3 votantes: A, B, C.

GRFICO 1.1. Electorado en una dimensin.

Pasemos ahora al caso bidimensional, en el que tres votantes, A, B y C, tienen preferencias diferentes en el tema 1 (a 1, b1, y c1,) y en el tema 2 (a2, b2 y c2), como se observa en el Grfico 1.2. Primero, veamos los efectos de las elecciones separadas y conjuntas. Supongamos que hay dos elecciones separadas para diferentes cargos correspondientes a diferentes temas o, conjuntos de temas, como los de las dos dimensiones en el Grfico 1.2. Estas pueden corresponder, por ejemplo, a elecciones separadas para Presidente, centradas, pongamos por caso, en temas de poltica exterior y de defensa, y para la Asamblea, centradas en temas de poltica econmica y social, o bien a elecciones separadas para dos cmaras del Parlamento o a otros esquemas anlogos. Su-

GRFICO 1.2.

Elecciones conjuntas y separadas.

pongamos que, para cada eleccin separada, la alternativa intermedia cercana al votante mediano tiene ventaja y gana. En el Grfico 1.2, b, gana en la eleccin sobre el tema 1 y a2 gana en la eleccin sobre el tema 2. La eleccin social est representada por el punto de interseccin de las posiciones ganadores en cada tema, bt-a2. Como puede verse, la decisin social a travs de elecciones separadas sobre diferentes temas bajo los supuestos anteriores se sita en un punto ms bien centrista dentro del conjunto mnimo que contiene todas las preferencias de los votantes o conjunto de Pareto (el tringulo ABC en el Grfico). Este punto est relativamente cerca del ptimo social, que es el punto que minimiza la suma de las distancias a las preferencias de los ciudadanos y, por tanto, maximiza la utilidad social. Exactamente, en un espacio bidimensional como el del Grfico, el punto del ptimo social est situado en la interseccin de las lneas rectas desde la preferencia de cada votante a la mediana del lado opuesto del tringulo. Supongamos ahora, como alternativa, que la decisin social en todos los temas se toma en una sola eleccin, como correspondera a un esquema institucional simple del tipo de un rgimen unitario y parla-

mentario unicameral. El marco institucional fuerza a los votante a elegir, no entre alternativas en temas separados, sino entre paquetes de alternativas en todos los temas al mismo tiempo. El conjunto de ganadores posibles o conjunto-ganador en una eleccin conjunta de este tipo es impredecible y depende del statu quo (o ganador saliente). Adoptemos la hiptesis de que el statu quo es la decisin social previamente producida por dos elecciones separadas, el punto b,-a2 en el Grfico 1.2. El conjunto de ganadores posibles en una sola eleccin bidimensional desde este punto de partida est representado por el rea sombreada con varios ptalos en el grfico. Este rea est formada por las curvas de indiferencia circulares trazadas alrededor de las preferencias de los votantes y que cruzan el statu quo. Se supone que cada votante prefiere las alternativas que estn ms cerca de la preferencia del votante y, concretamente, prefiere aquellas que estn dentro de la curva de indiferencia a aquellas que estn afuera. As, el conjunto de los ganadores posibles por mayora en una eleccin conjunta est formado por todos los puntos en los que una mayora de votantes (cualquier mayora de dos votantes sobre tres en el ejemplo del grfico) estn ms satisfechos que en el statu quo - e s decir; el conjunto-ganador est formado por las intersecciones de pares de curvas de indiferencia-. Como puede verse, el conjunto de ganadores posibles en una eleccin conjunta es relativamente grande, lo cual dificulta la prediccin del resultado. El conjunto incluye muchos puntos situados a una distancia relativamente grande del ptimo social. Algunos ganadores posibles estn situados fuera del conjunto de Pareto e incluso ms all del rango de las preferencias los votantes (por ejemplo, el conjunto incluye algunos puntos situados ms all de la preferencia extrema, b2, en el tema 2). La posibilidad de que muchas alternativas diferentes puedan ganar puede generar inestabilidad en los resultados de una serie de elecciones sucesivas, dado que cada punto ganador puede ser ulteriormente derrotado por algn otro punto incluido en el conjunto-ganador correspondiente. Este anlisis nos permite enunciar que una eleccin conjunta sobre numerosos temas multidimensionales, como modelo para la tpica eleccin nica en regmenes simples, puede ser ms incierta, producir menos utilidad social y ser ms inestable en el tiempo que las elecciones separadas sobre diferentes temas, como las elecciones para diferentes cargos en regmenes con divisin de poderes. El juicio comparativo de las elecciones separadas y conjuntas podra ser algo distinto si sustituyramos el supuesto de que la posicin del votante mediano gana en cada eleccin separada por el supuesto de que las alternativas extremas pueden ganar (quizs como consecuencia de una competencia multipartidista con la regla de la mayora relativa). Pero aun as, la decisin social a travs de elecciones separadas estara siempre dentro del rango de las preferencias de los votantes y probablemente dentro del conjunto de Pareto. La decisin social a travs de eleccio nes separadas podra ser menos eficiente que algunos de los ganadores

posibles en una eleccin conjunta slo si las posiciones extremas correspondientes a grupos opuestos de votantes extremos ganaran en diferentes temas. Pero, incluso en este caso, el conjunto de ganadores posibles en una eleccin conjunta incluira otros puntos situados fuera del conjunto de Pareto y seguramente algunos situados ms all del rango de las preferencias de los votantes. A continuacin introducimos dos nuevas variables en el modelo. Primero, supongamos un electorado ms complejo, compuesto por cinco votantes con preferencias ms dispersas que los tres votantes anteriores. En otras palabras, el electorado con tres votantes, A, B y C, es ampliado con dos nuevos votantes, D y E, cuyas preferencias estn situadas ms all del rango de las preferencias de los votantes previamente existentes, como se muestra en el Grfico 1.3. La adicin de D y E puede corresponder a la aplicacin de derechos de voto para nuevos grupos, como en un proceso tpico de democratizacin gradual.

El conjunto de ganadores posibles en una eleccin conjunta depende, de la regla de votacin. Comparamos los efectos de tres reglas con diferentes umbrales de inclusin: mayora relativa, mayora absoluta y mayora cualificada. La mayora relativa mayor se operacionaliza como 2/5 (o 40 por ciento, no muy diferente de la proporcin de votos obtenida por el ganador tpico en ciertas elecciones parlamentarias por mayora relativa en el mundo real). El conjunto de ganadores posibles en una eleccin conjunta con la regla de la mayora relativa para cinco votantes es mucho ms grande que el conjunto de ganadores posibles anteriormente identificado para el electorado con tres votantes, como puede verse en el Grfico 1.3. Incluye muchos puntos situados a gran distancia del ptimo social, fuera del conjunto de Pareto y ms all del rango de las preferencias de los votantes. Esto puede producir una gran impredecibilidad e inestabilidad de la eleccin social, as como poca utilidad social. El conjunto de ganadores posibles por la regla de la mayora absoluta (3/5) est identificado por un rea sombreada ms oscura en el Grfico 1.3. Como puede verse, es menor que el conjunto de ganadores posibles con la regla de la mayora relativa. Esto significa que cuanto ms inclusiva es la regla de decisin, ms estable y socialmente eficiente puede esperarse que sea la eleccin social. Si comparamos este resultado con el conjunto de ganadores posibles por mayora en el electorado anterior con tres votantes en el Grfico 1.2, el electorado con cinco votantes puede ser considerado capaz de producir resultados relativamente eficientes. Esto no slo est vinculado al hecho de que una proporcin ms alta de votantes en una comunidad puede aumentar la suma total de las utilidades individuales. Adems, el nuevo conjunto de ganadores por mayora con cinco votantes est situado en su mayor parte dentro del conjunto de Pardo y relativamente cerca del ptimo social. Esto nos permite enunciar que los efectos de inestabilidad y posible utilidad social baja que conlleva un electorado complejo con preferencias de los votantes muy dispersas pueden ser compensados con los efectos opuestos producidos por reglas de decisin inclusivas. Este resultado queda confirmado con el anlisis de la regla de la mayora cualificada, 4/5 en el ejemplo del Grfico 1.3. El correspondiente conjunto de ganadores posibles es el rea muy pequea en negro, que est completamente dentro del conjunto de Pareto y en una posicin ms bien centrista. Ciertamente, esta regla puede producir elecciones sociales ms estables y mayor utilidad social que las reglas menos inclusivas analizadas anteriormente. Hemos identificado tres variables institucionales que producen diferentes grados de estabilidad y diferentes niveles de utilidad de la eleccin social. En el orden en que sern analizadas en los sucesivos captulos de este libro, son: i) el grado de dispersin de las preferencias de los votantes, segn se trate de electorados simples o complejos;

ii) la inclusividad de las reglas de votacin y los procedimientos de decisin; iii) el nmero de dimensiones de temas en elecciones conjuntas y separadas, correspondientes a esquemas de unidad y de divisin de po deres. Se sostiene aqu que los regmenes democrticos pluralistas basados en electorados complejos, reglas de votacin inclusivas y divisin de po deres tienden a producir resultados socialmente eficientes.

1.2. Plan del libro Los resultados del modelo que acabamos de presentar guan el programa de investigacin que se desarrolla en las pginas siguientes. El segundo captulo trata de la construccin histrica de electorados simples y complejos a travs del desarrollo de diferentes estrategias para la asignacin de derechos de voto a diferentes grupos. Se revisan los argumentos tanto de los sufragistas como de los restrictivistas desde la perspectiva de la dispersin esperada de las preferencias de los votantes que estaban dispuestos a promover o a aceptar, respectivamente. Se distinguen tres pautas bsicas desarrolladas en diferentes conjuntos de pases por los distintos grados de inclusividad social y de estabilidad poltica que han sido capaces de producir. El supuesto bsico es que cuanto mayor es la proporcin de ciudadanos con derechos de participacin en un proceso poltico establemente institucionalizado, mayor es la utilidad social que cabe obtener. El tercer captulo contrasta las reglas de votacin de un ganador basadas en requerimientos de unanimidad, de mayora absoluta o de mayora relativa, con las reglas de mltiples ganadores basadas en la representacin proporcional y las coaliciones multipartidistas. Las distintas reglas de votacin y decisin son evaluadas y comparadas por su inclusividad, por la relacin entre los resultados que tienden a favorecer y las preferencias de los ciudadanos, as como por la utilidad social correspondiente. Las diferentes reglas son sometidas a una amplia contrastacin emprica con respecto a la produccin de ganadores socialmente eficientes correspondientes a la preferencia del votante mediano. El cuarto captulo analiza y compara diferentes esquemas de unidad y divisin de poderes que promueven decisiones colectivas sobre distintos nmeros de temas al mismo tiempo. Se comparan el parlamentarismo, el semipresidencialismo y el presidencialismo, as como los estados unitarios y los federales, mediante la aplicacin a todos ellos de las categoras de gobierno unificado y gobierno dividido. Dife rentes frmulas proporcionan diferentes incentivos para la cooperacin multipartidista e interinstitucional, de modo que crean diferentes opor tunidades para que las preferencias de los ciudadanos sean satisfechas. Se considera que la emergencia de mltiples ganadores en esquemas de

divisin de poderes es capaz de producir una amplia difusin de utilidad social. El quinto captulo concluye con una comparacin entre las frmulas institucionales que pueden ser consideradas ms socialmente eficientes a la luz de los anlisis previos, especialmente la representacin proporcional, la divisin horizontal de poderes y el federalismo, y las alternativas institucionales que se eligen ms a menudo en procesos estratgicos de democratizacin y reforma institucional. Los actores autointeresados pero no todopoderosos que intervienen en ciertos procesos de cambio institucional tienden a elegir instituciones pluralistas, las cuales pueden ser consideradas como relativamente eficientes en la perspectiva terica desarrollada en este libro. Los principales puntos del anlisis, incluida la produccin de resultados electorales socialmente eficientes y la frecuencia de gobiernos divididos, son contrastados con datos sobre votos, Asambleas, Gabinetes y Presidentes correspondientes a los resultados de 506 elecciones nacionales y 1.765 elecciones regionales en 40 pases democrticos de Europa Occidental y Central, Amrica del Norte y del Sur y Asia, durante el perodo 1945-2000. Los pases han sido seleccionados por tener ms de un milln de habitantes, altas puntuaciones en libertad poltica y al menos dos elecciones democrticas consecutivas hasta el ao 2000, as como datos accesibles. Los pases seleccionados incluyen ms del 90 por ciento de la poblacin mundial que vive en democracia al inicio del siglo XXI. El anlisis comparado se complementa con breves estudios de casi cincuenta casos de desempeo y cambio institucional, incluidas algunas excursiones varios siglos atrs (con uso de fuentes en ocho lenguas). La revisin histrica de largo plazo que se presenta en el ltimo captulo est basada en datos sobre 123 cambios institucionales importantes en 85 pases durante un perodo de 127 aos.

CAPITULO

QUINES PUEDEN VOTAR

Las leyes que establecen los derechos de sufragio son fundamentales para el gobierno democrtico.
MONTESQUIEU

El espritu de las leyes (1748)

Una comunidad poltica puede ser definida como un conjunto de individuos que se reconocen algn inters comn bsico y toman decisio nes colectivas vinculantes. Las comunidades simples con preferencias concentradas pueden tomar decisiones de un modo relativamente fcil. Cuando el grueso de la poblacin es suficientemente homogneo en trminos socioeconmicos y culturales, como suele suceder en comunidades pequeas, un electorado basado en amplios derechos de voto puede identificar una alternativa aceptable y producir una eleccin social relativamente estable y satisfactoria incluso sin mecanismos institucionales sofisticados. Como se ver ms adelante, las comunidades pequeas con intereses homogneos pueden adoptar un sufragio virtualmente universal y tomar decisiones por unanimidad u otras reglas de votacin altamente inclusivas. En cambio, en electorados complejos, formados por la concesin de derechos de voto a grupos diferenciados en sociedades relativamente heterogneas, puede ser difcil conseguir decisiones colectivas vinculantes y producir elecciones sociales con altos niveles de estabilidad y utilidad. Este suele ser el caso de sociedades modernas en procesos de construccin de estados-nacin amplios e inicialmente heterogneos y de democratizacin. Cuanto ms dispersas son las preferencias de los grupos de votantes sobre los temas sometidos a votacin, ms complejo es el electorado y ms difcil es alcanzar acuerdos. En procesos histricos modernos, las consecuencias de dar derechos de voto a diferentes grupos en sociedades complejas han sido enormemente variadas. La conversin de ciertos grupos en votantes no ha producido mucha innovacin poltica porque la mayor parte de sus miembros han desarrollado preferencias similares a las ya existentes entre el electorado anterior y han tendido a reproducir sus

pau-

tas de voto. Esta ausencia de innovacin puede ser un resultado de cierta dependencia econmica o personal de los nuevos votantes con respecto a las preferencias de los antiguos o de instituciones polticas restrictivas. En cambio, algunos nuevos grupos han sido capaces de crear nuevos partidos polticos, desarrollar estrategias de innovacin de la agenda poltica que han acabado triunfando, formar una nueva mayora poltica o amenazar al sistema poltico en su conjunto. Esta tendencia a la innovacin puede ser un resultado de preferencias de los votantes ms diferenciadas y de instituciones polticas permisivas. La asignacin de derechos de voto tiende a estar guiada tanto por presiones colectivas desde abajo>) (los grupos antes excluidos) y clculos estratgicos desde arriba (los lderes y gobernantes ya existentes). En la poca moderna, los terratenientes, los mercaderes, los artesanos, los trabajadores, los sirvientes, las mujeres, los miembros de minoras tnicas, los jvenes y los inmigrantes han obtenido derechos de voto en diferentes pases en momentos histricos diversos, en general en procesos que incluyen tambin cambios importantes en las reglas electorales, el sistema de partidos y otros elementos institucionales. En ciertos casos, el sufragio universal ha sido introducido de repente v sin modificar las otras reglas institucionales existentes, lo cual tiende a provocar alta inestabilidad poltica. En otros casos, diferentes grupos de votantes minoritarios han obtenido derechos de voto en estadios sucesivos de un proceso ms duradero. Esta estrategia gradual puede evitar la emergencia sbita de una nueva mayora alternativa e inducir a cada nuevo grupo pequeo a entrar en un partido previamente existente. Por ltimo, en otros casos, el sufragio universal ha ido acompaado por innovaciones institucionales, como la representacin proporcional y la divisin de poderes, las cuales producen mltiples ganadores. Mediante un nuevo esquema institucional de este tipo, la eleccin social es transferida a estadios poselectorales en los que cabe alcanzar acuerdos pluralistas e inclusivos. Este captulo est dividido en dos secciones. La primera seccin presenta una serie de casos de comunidades pequeas y homogneas en tiempos medievales y modernos que fueron capaces de tomar decisiones colectivas consensuales y vinculantes mediante votaciones con derechos de voto relativamente amplios. La segunda seccin aborda los problemas de la eleccin social en electorados complejos. Se revisan y analizan diferentes argumentos histricos a favor y en contra de la ampliacin de los electorados existentes desde la perspectiva antes esbozada. Se identifican diferentes estrategias para la asignacin de derechos de voto, las cuales se asocian a diferentes ritmos de concesin de derechos, as como a diferentes reglas electorales y sistemas de partidos, en una docena de pases durante los siglos XIX y XX.

2.1. Electorados simples En la poca medieval y a principios de la moderna no slo haba numerosos enclaves feudales y unas pocas estructuras imperiales y monrquicas de amplia escala, sino tambin una serie de unidades locales en las que se tomaban muchas decisiones colectivas mediante votaciones de un electorado amplio. En general, se trataba de comunidades ms bien simples con intereses relativamente armnicos, valores compartidos y una cultura homognea en las que la identificacin de una decisin comn no era un logro muy difcil. Las unidades en cuestin eran territorios pequeos, bien villas, comunas, municipios, provincias, condados, ciudades, colonias u otras comunidades de tamao pequeo. Los procesos colectivos de toma de decisiones se referan a unos pocos temas locales relativamente simples. As suceda incluso cuando se trataba de elegir representantes locales a organismos de mayor escala, como los parlamentos medievales, debido a la ausencia de partidos de amplia escala (nacionales). El desarrollo de preferencias homogneas entre la poblacin reflejaba bien simplicidad social, especialmente en medios rurales, bien el predominio de una clase media de agricultores, artesanos o comerciantes en contextos ms complejos. La homogeneidad de la comunidad o el fuerte atractivo de las posiciones sociales centrales permitan que estas comunidades tomaran decisiones colectivas vinculantes con relativa facilidad y produjeran elecciones sociales estables y ampliamente satisfactorias. Ciertos rasgos institucionales de la comunidades polticas simples que tomaban decisiones consensuales eran muy parecidos a los que cabe encontrar actualmente en las comunidades de propietarios de viviendas en contextos urbanos modernos - q u e es otro caso de comunidades pequeas y simples con intereses comunes claramente identificables-. Estos rasgos incluyen los siguientes:

Los derechos de v o t o eran concedidos a los cabezas de hogar,

independientemente del nmero de miembros de la familia, bajo el supuesto de que todos ellos tenan preferencias homogneas; habitualmente slo votaban los hombres, pero las reglas eran ms bien vagas e informales y a menudo permitan que los jvenes o ciertas mujeres participaran. Las reglas de decisin eran altamente inclusivas; se usaban reglas basadas en la unanimidad o cuasi-unanimidad en reuniones y asambleas de vecinos que decidan por asentimiento o aclamacin. Se usaban varios mecanismos de azar, incluidos los turnos y las loteras, para la rotacin de los cargos que deban ejecutar las decisiones de la asamblea, los cuales eran considerados una carga ms que un privilegio.

La eleccin de representantes indujo ms innovacin a favor de reglas que permitieran una representacin variada de diferentes categoras sociales o grupos de preferencias. Las frmulas modernas de representacin proporcional eran desconocidas en los tiempos medievales, pero, en comunidades relativamente ms complejas que las tpicas villas rurales, se concibieron otros interesantes procedimientos, como los distritos multinominales y la convocatoria frecuente de elecciones, con objeto de evitar el dominio exclusivo de un solo grupo. Algunas unidades pequeas y ms bien homogneas que trataban temas locales pudieron mantener una participacin amplia y abierta en la toma de decisiones colectivas frente a las presiones de los emperadores, los papas, los monarcas y las potencias coloniales de gran escala. Sin embargo, en muchos casos, cuando las comunidades tradicionales se hicieron ms complejas internamente y aparecieron ms grupos diferenciados, sus propios criterios tradicionales a favor a derechos amplios de sufragios y acuerdos unnimes se convirtieron en fuentes de conflicto e inestabilidad. El comercio exterior, la ampliacin de las comunicaciones y el creciente relieve de bienes pblicos de gran escala, que llevaron a la formacin de los modernos estados-nacin, indujeron cambios institucionales importantes. Entre stos se incluyen la redefinicin de las condiciones para obtener el derecho de voto, incluida la prdida de los derechos de ciertos grupos, as como unas regulaciones ms explcitas de las elecciones. (Para una perspectiva histrica comparable a la aqu esbozada, vase Manin, 1995.)

Casos:
C OMUNA S, PA R LA MENT OS Y C OLONI A S

Segn la leyenda, los grupos tribales germnicos de la Alta Edad media ya celebraban asambleas de guerreros en las que aprobaban las resoluciones propuestas por el rey golpeando los escudos con sus lanzas o las desaprobaban con su silencio. Ms all de estos orgenes algo oscuros, la indagacin que se presenta en las pginas siguientes se centra en electorados simples de tres tipos de unidades polticas. Primero, analizaremos los procedimientos de toma de decisiones en pequeas comunas independientes, incluidas las villas rurales y los cantones suizos que han existido desde la Baja Edad media, as como ciertas famosas ciudades italianas. La comuna medieval en Europa central fue inicialmente una asociacin privada de hogares que se organizaba para proveer ciertos bienes pblicos bsicos. Asuma la administracin de justicia, la defensa militar, el mantenimiento de la provisin de alimentos y otros servicios elementales. En la medida en que los condes y los obispos fueron incapaces de cumplir estas tareas efectivamente, las comunas reemplaza-ron gradualmente su autoridad. A travs de un proceso, acabaron ignorando de hecho la soberana del Emperador germano y del Papa romano.

Segundo, se revisarn las elecciones en algunas unidades locales in cluidas en ciertos reinos extensos. Entre ellas se incluyen las Asambleas locales, los Estados provinciales y los Estados generales en la Francia de los Borbones antes de la Revolucin, as como los condados y los muni cipios en las elecciones parlamentarias en la Inglaterra de los Augusto y los Hannover. Inicialmente, los miembros de las asambleas medievales convocadas por los reyes no eran elegidos por electorados populares, sino seleccionados entre aquellos que eran considerados representativos de las tendencias y los intereses de varias categoras sociales en territo rios extensos. Pero los representantes electos popularmente de las comunas y otras unidades locales tambin enviaban delegados a los parlamentos medievales. Las elecciones parlamentarias modernas se construyeron en gran medida sobre este precedente. Tercero, se analizarn algunas famosas instituciones coloniales. Estas incluyen los dominios britnicos en Amrica del Norte antes de la for macin de Estados Unidos, as como ciertas colonias espaolas en Amrica del Norte y del Sur durante el proceso que les condujo a su inde pendencia. Aunque los dos grupos de colonias se basaron en modelos di ferentes, en ambos la aplicacin de regulaciones electorales que eran relativamente restrictivas en las metrpolis permitieron prcticas ms permisivas en los territorios situados al otro lado del Atlntico. De hecho, las elecciones participativas fueron acontecimientos cruciales en los procesos de independencia. Slo cuando las pequeas unidades independientes formaron amplios estados-nacin, ciertos criterios iniciales de concesin de derechos de voto, ms bien vagos, fueron sustituidos por requerimientos ms concretos. El conocimiento de los casos de electorados simples que aqu se revisan es reciente o ha sido recientemente reelaborado por los historiadores. Pero, aparentemente, los casos de los distintos pases aqu recopilados no haban sido comparados en la perspectiva adoptada en este trabajo.
Las comunas y los cantones suizos . Durante la Edad Media, las comunas germnicas fueron reconocidas como la mxima autoridad legal y poltica sobre la poblacin rural. Tomaban decisiones en asambleas populares con un nmero fijo de miembros: los dueos de los hogares mayores de 14 o de 16 aos de edad. Se permita la presencia pasiva de las mujeres casadas y los nios, los cuales acudan a las reuniones, pero habitualmente no votaban bajo la presuncin de que cada casa y familia tena intereses homogneos. La pertenencia a la comuna se basaba en una comunalidad de bienes privados y era determinada del mismo modo como se decide la participacin en las reuniones de propietarios de viviendas en las modernas comunidades urbanas: slo se admita a los residentes en la comuna y no a los extranjeros ni a los arrendatarios temporales sin propiedad en la comunidad. En algunas comunas de zonas montaosas de lengua germnica, la Asamblea era convocada al toque de campanas, habitualmente el domingo por la maana, y formaba un gran crculo en un prado. Se inauguraba con una plegaria

en silencio. Cualquiera poda presentar una propuesta a la asamblea. Se votaba mano alzada y las decisiones se tomaban por mayora. La homogeneidad y la transparencia de la comunidad creaban fuertes incentivos para participar en las reuniones y tambin para transformar una mayora en unanimidad. Tras la vo tacin, se tornaba juramento de pertenencia y obediencia a la comuna. Para otros propsitos podan usarse otras reglas: el reparto proporcional de los recursos y las cargas asumidos en comn o la rotacin en el acceso a los bienes pblicos. Se usaban loteras para nombrar cargos que ejecutaran las decisiones de la Asamblea. La accin cooperativa se extendi a las comunas vecinas. Pero la homogeneidad de cada unidad sigui siendo muy grande, incluso en lengua, religin y otros rasgos culturales. Las comunas en las que persista el conflicto se dividan para preservar la homogeneidad de cada unidad de decisin. A partir de 1291, los pequeos cantones forestales de Uri, Schwyz y Unterwaiden empezaron a separarse de los condes de Habsburgo en Austria. Acabaron formando una liga que se ampli a ocho cantones a mediados del siglo xiv y a 13 cantones entre los siglos XVl y XVIII. Durante varios siglos, esta confederacin suiza fue poco ms que una alianza informal para preservar la autonoma local frente al Imperio, sin generar ninguna autoridad central. La Asamblea se convirti en la forma de gobierno de la mayora de los cantones germnicos. La Asamblea cantonal era algo ms ceremonial que las Asambleas locales y poda incluir un desfile del pequeo ejrcito o milicia del cantn con los magistrados a caballo entre estandartes y cornetas. Los procedimientos eran ligeramente menos permisivos que en las comunas. La participacin estaba limitada a los hombres de ms de 18 o de 20 aos de edad y las propuestas tenan que ser canalizadas con anterioridad a la reunin a travs del Consejo electo. La Asamblea votaba sobre las leyes y mociones cantonales, los impuestos y la admisin de nuevos miembros y elega funcionarios cantonales con funciones judiciales, policiales y ejecutivas, as como los diputados federales. Todos los asistentes, incluidos mujeres y nios, juraban fidelidad a la constitucin. En algunos cantones se imponan multas a los que no asistan. An a principios del siglo xx, el tamao del electorado de los cantones era pequeo, entre 3.000 y 12.000 hombres cada uno. Su homogeneidad es an muy grande actualmente. La mayora de los 22 cantones creados en Suiza en 1848 son ms diferentes entre s que con respecto a los pases vecinos. Tambin las ciudades desarrollaron frmulas para nombrar un Consejo y un alcalde muy temprano (empezando por Friburgo en 1248). Los comerciantes y los artesanos predominaban en estos escenarios urbanos, especialmente desde los siglos XVI XVll. Las Asambleas populares han continuado siendo ms poderosas en los cantones rurales con poblaciones pequeas y homogneas. Pero todava a principios del siglo XXI, la Confederacin Helvtica es sobre todo un instrumento para preservar el autogobierno popular local (Lloyd, 1907; Head, 1995).

Las comunas italianas. Durante el siglo XII las ciudades del Norte de Italia, lideradas por sus cnsules, se hicieron autnomas del Emperador y de las autoridades de la Iglesia. Gnova, Pava, Pisa, Siena y otras muchas comunas se organizaron en torno a la Asamblea de todos los ciudadanos o arenga. La Asamblea aprobaba el nombramiento del Consulado por aclamacin, un procedimiento prximo a la unanimidad, o por eleccin indirecta. En la segunda mi tad del siglo XIII se ampli la participacin del pueblo. En ciudades como Gnova y Bolonia, los participantes habituales en las Asambleas populares ascendan

a cifras entre 7.000 y 8.000, lo cual es equivalente a la mayora de los varones adultos, aproximadamente un 15 por ciento de la poblacin total. (Clculos del autor con datos de Valey, 1988: 33ss.; y Hyde, 1973: 115.) En el caso de Venecia, la eleccin del Duque (Doge) por el pueblo data de 697. Durante casi quinientos aos, los poderosos Duques fueron elegidos por la Asamblea o arenga formada por una gran inclusin de altos, medios, bajos y otros muchos venecianos (majores, mediocres, minores et magna Ventorum englobatio; Wiel, 1895). Desde 1172, la Asamblea general del pueblo eligi indirectamente el Gran Consejo (habitualmente compuesto por unos 1.000 o 1.500 hombres de ms de 30 aos de edad), el cual se convirti en la autoridad suprema, y el Senado. A medida que los poderes del Duque fueron restringidos, dej de ser elegi do popularmente y empez a ser nombrado por el Gran Consejo. Para ello, ste adopt un procedimiento cada vez ms complicado con hasta nueve estadios de votos aprobatorios y loteras que fue concebido con el propsito de hacer inviable el voto insincero y otras estrategias manipuladoras. Desde el siglo XIII al XV, la Asamblea del pueblo tena que ratificar la eleccin del Duque por el Consejo. Desde el siglo XIII hasta 1789, los cargos electos incluan los magistrados, los procuradores, los abogados y un Gran Canciller. La Repblica se fundaba en una poltica de compromiso, conciliacin y consenso... la Repblica patricia dio a Venecia 500 aos de paz y estabilidad interior (Finlay, 1980, Lines, 1986). En Florencia, las formas republicanas de gobierno, incluida la eleccin de los gobernantes, existieron durante ms de doscientos aos desde finales del siglo XIII. Durante el primer perodo republicano, que se extendi de 1291 a 1433, la Asamblea del pueblo estaba formada por los residentes mayores de 25 aos de edad que hubieran pagado unos impuestos locales mnimos. Este criterio produca Asambleas con ms de 6.000 votantes, lo cual era equivalente a un 15 por ciento del nmero total de habitantes de una ciudad con muchos jvenes e inmigrantes, y sin duda inclua una mayora de los varones adultos. (Clculos del autor con datos de Najemy, 1982, y Brucker, 1977: 252; 1983: 133.) El gobierno de Florencia estaba organizado en torno al Justicia (Gonfalo niere) y otros ocho miembros de la Seora. stos eran elegidos mediante un complejo sistema de voto aprobatorio y loteras muy frecuentes. La Seora se apoyaba en 12 consejeros u hombres buenos electos, 16 confalonieros que representaban a los barrios de la ciudad, as como otros muchos cargos electos para los cuales la mayora de los votantes eran elegibles por perodos cortos (de seis meses o un ao). El Consejo del Pueblo (con 300 miembros) y el Consejo de la Comuna (con 200 miembros) eran seleccionados mediante un procedimiento mixto de eleccin popular y nombramiento por la Seora. Como en Venecia, aunque con diferentes frmulas, se concibi un procedimiento de elecciones extremadamente complejo para evitar la manipulacin fraudulenta del proceso electoral e impedir la dominacin de la comuna por unas pocas familias poderosas de la ciudad. Los gobernantes y los funcionarios eran reemplazados con frecuencia, lo cual cre un cierto sentimiento de aparente inestabilidad. Pero una estabilidad ms bsica estaba asegurada por el amplio grado de acuerdo existente en la comunidad gremial sobre ciertos temas, sobre todo en la esfera econmica (Brucker, 1983: 66, 70, 388ss.). El gobierno de los Medici establecido en 1433 introdujo ciertas restriccio nes y frecuentes interrupciones en el calendario regular de las elecciones. Pero, aunque algunas familias perdieron sus derechos de voto, se incluy a gente nue-

va, de modo que, junto con el crecimiento de la poblacin, el electorado lleg a tener unos 8.000 votantes a finales del siglo XV, de nuevo alrededor de un 15 por ciento de la poblacin total (segn los datos en Rubinstein, 1966: 214-215). La nueva repblica establecida en 1494 se basaba en la eleccin popular de los cargos tradicionales y de un nuevo Gran Consejo inspirado en el modelo de Venecia, en este caso formado por unos 3.000 miembros. Tras cierto declive de los poderes del Consejo, un nuevo perodo de gobierno de los Medici reemplaz otra vez las elecciones regulares por la aprobacin directa por la Asamblea del pueblo. La ltima repblica florentina restableci la eleccin de los gobernantes, incluido el Gran Consejo, de 1527 a 1530 (Brucker, 1977, 1983; Guidi, 1992). El fin de los rgimenes republicanos en las comunas italianas ha sido atrihuido a frecuentes fenmenos de violencia, desorden e inestabilidad provocados por el faccionalismo poltico, las peleas de familia y los conflictos de clases. Incluso Dante se burl en un clebre pasaje de la Divina Comedia de las amargas disputas entre facciones, las animosidades personales y el impulso de destruccin del enemigo de sus convecinos florentinos. De hecho, Dante haba sido miembro del Consejo de la Comuna en varias ocasiones (Zenatti, 1984: 341-343). Es interesante observar que sus quejas incluan el lamento por la inclusin en el electorado de gente nuova que generaba orgullo y exceso y era capaz de desafiar al grupo gobernante tradicional (Dante 1265-1321, Canto XVI, 73-75). Sin embargo, segn ciertos historiadores modernos, las negociaciones y los acuerdos pluralistas se difundieron bajo los incentivos creados por una estructu ra institucional compleja. La fusin relativamente pacfica de elementos viejos y nuevos en la sociedad florentina haba sido la pauta normal a lo largo de la historia de la ciudad (Bnicker, 1962: 392). La palabra florentinismo se convirti en una expresin corriente en italiano y otras lenguas latinas modernas, como sinnimo de maniobras polticas sofisticadas y construccin de coaliciones. En sentido estricto, no hay un solo caso de ciudad italiana del Renacimiento en que la violencia y el desorden civil abrieran directamente la puerta a un gobierno autoritario. Como han sealado algunos historiadores, ciertas ciudades, como Siena, Lucca y Florencia, que experimentaron intensos conflictos civiles en algunas ocasiones, fueron capaces de retener sus gobiernos republicanos despus de que otras muchas ciudades hubieran cado bajo el dominio aristocrtico. En cambio, otras, como Gnova, Bolonia y Pava, con niveles ms bajos de conflicto visible, pasaron con mayor frecuencia de los gobiernos aristocrticos a los republicanos, una y otra vez. Adems, como muestran los casos de Brgamo o Bolonia, los nuevos gobiernos aristocrticos no garantizaron el orden y la paz (Martines, 1979: 79-80). A pesar de todo, en algunas ciudades que usaban procedimientos de toma de decisiones menos sofisticados que los utilizados en Venecia y en Florencia, se extendi un cierto sentimiento de insatisfaccin poltica. En particular, el predominio de los gremios de artesanos en la toma de decisiones polticas indujo reacciones negativas de otros grupos. La hiptesis que ser desarrollada a lo largo de este libro indica los efectos negativos de instituciones y reglas simples en electorados complejos. Concretamente, la regla de la unanimidad virtual, que fue usada tan a menudo en las asambleas populares que tomaban decisiones por aclamacin, no siempre produce decisiones rpidas y aceptables en un electorado crecientemente complejo, como los de algunos de los escenarios urbanos de la Italia del Renacimiento, en contraste con la eficiencia de la regla de la unani-

midad en medios rurales ms simples. Como lo sugiere uno de los ms recono cidos historiadores del perodo, una fuente principal de frustracin poltica [en ciertas comunas italianas] fue la incapacidad del gobierno de abordar resueltamente algunos temas conflictivos, lo cual era un resultado de la creencia de que la unidad era esencial y de unos rituales que congelaban la presentacin de puntos de vista irreconciliables (Brucker, 1962: 393). Los municipios y el Tercer Estado en Francia. En ciertas ciudades del Sur de Europa, la autonoma local fue una tradicin romana, pero tambin fue una creacin de los privilegios concedidos a ciertas comunas por sus seores. Tal vez bajo la influencia de las comunas italianas, con las que mantenan un comercio regular, muchos municipios franceses fueron gobernados por asambleas popu lares desde finales del siglo XVIII. Especialmente en la regin meridional del Languedoc, con casos famosos como Montpelier y Nimes, entre otros, en la Asamblea General de Vecinos participaban todos los cabezas de hogar (incluidas las viudas) si eran nativos o residentes de largo perodo. La participacin se sola considerar una obligacin ms que un derecho. Las Asambleas elegan procuradores o sndicos, as como el Consulado colectivo convocaba habitualmente el Cuerpo de la villa, cuya legislacin controlaba. Los cargos municipales eran ocupados durante cortos perodos de unos dos aos. Ciertas restricciones con respecto a la reeleccin y la acumulacin de cargos por los miembros de una misma familia promovan la apertura y la circulacin de los nombrados (Babeau, 1882; Petit-Dutaillis, 1947). Adems, muchas provincias francesas crearon y eligieron Estados provin ciales desde mediados del siglo xv, aunque stos slo se reunan por mandato del rey. Durante los siglos XVI y XVII, los Estados locales y provinciales mantuvieron e incluso ampliaron sus poderes. Los impuestos, los emprstitos y los gastos se sometan a votacin, frecuentemente con voto secreto. El sufragio fue ampliado y aument la participacin popular. Sin embargo, el control cada vez ms centralizado del pas por la Corona dobleg gradualmente la autonoma de los cargos locales y provinciales, en particular por medio de la introduccin de candidaturas oficiales que jugaban con ventaja en las elecciones (Babean, 1894; Bisson, 1964; Temple, 1973, Major, 1980). De un modo parecido, los Estados Generales evolucionaron en la direccin de un parlamento moderno, aunque acabaron convirtindose en un rgano meramente consultivo del rey. Al principio, tenan poder de establecer impuestos y su acuerdo era requerido para resolver los conflictos religiosos del Reino y otras crisis importantes. Los Estados Generales se reunieron regularmente, aunque de una forma rudimentaria durante el siglo XIV (en 1302, 1308, 1314 y en reuniones frecuentes entre 1344 y 1358), ms formalmente una vez en el siglo XV (1484) y de nuevo con cierta regularidad durante los siglos XVI y XVII (1560, 1576-77, 1588-89, 1614-15), hasta que fueron olvidados durante 175 aos antes de su nueva convocatoria en 1789. Inicialmente, los derechos de voto para elegir los diputados nacionales del Tercer Estado fueron concedidos a todos los cabezas de familia u hogar (segn la localidad y de un modo ms flexible en los medios rurales). En este marco, el voto de las mujeres era habitual para las que eran cabezas de familia; las viudas y las hijas que vivan en una casa diferente tambin tenan derecho de voto (Cadart, 1952: 46-47). A partir del siglo XV , el sufragio se extendi a los habitantes de los pequeos pueblos y a los distritos rurales. Mientras que en algunas ciu-

dades la eleccin de los diputados nacionales estaba en manos de los cargos municipales, los representantes de los gremios y otros ciudadanos notables, en los distritos rurales el sistema se aproxim mucho al sufragio adulto masculino (Bridge, 1921: 56). Tradicionalmente se ha considerado que los delegados a los Estados Generales de Francia eran elegidos por el equivalente del sufragio masculino universal en las reas rurales (Howard, 1930: 132, pero vanse los comentarios de Major, 1951: 44). Para la eleccin de los representantes del Tercer Estado a los Estados Generales en 1789, se ampli el nmero de distritos electorales y se aument el nmero de escaos en proporcin a la poblacin de cada distrito. Se concedieron derechos de sufragio a todos los hombres de ms de 25 aos de edad, franceses o naturalizados, domiciliados en la localidad y que figuraran en el censo fiscal local (as como a las mujeres de las rdenes religiosas). (Regulaciones para la convocatoria de los Estados Generales, 24 de enero de 1789, en Baker, 1987: 180-184.) Segn algunas interpretaciones recientes, esto no quedaba lejos del sufragio masculino (Jones, 1988: 63); las elecciones [a los Estados Generales] de 1789 fueron el espectculo ms democrtico nunca visto en la historia de Europa y no volvi a ocurrir nada comparable hasta bien entrado el siguiente siglo (Doyle, 1989: 97). A partir del siglo xv, la mayor parte de los diputados nacionales de Francia haban sido elegidos indirectamente por los Consejos locales o los Estados provinciales. Cada uno de los tres rdenes elega representantes en asambleas primarias separadas, en las que el Tercer Estado tena ms representantes que los otros dos. Pero, en las villas y provincias, los representantes de los tres estados formaban una sola Asamblea electoral y elegan conjuntamente a los diputados de los Estados Generales mediante voto individual. Los diputados nacionales eran, as, electos en distritos multinominales por la regla de la mayora. Cada escao se elega por separado mediante votaciones con varias vueltas, si era necesario, hasta que un candidato obtena un apoyo mayoritario (en 1789 la mayora absoluta fue requerida slo en las dos primeras vueltas; la tercera decida por mayora relativa). Aunque este procedimiento era vulnerable al voto estratgico, pudo inducir intercambios de votos en diferentes vueltas, lo cual permita una representacin genricamente proporcional de diferentes categoras de intereses. De hecho, no se solan necesitar muchas vueltas de votacin porque podan formarse amplias mayoras sobre la base de objetivos ampliamente compartidos, compromisos y acuerdos. La eleccin conjunta de diputados por los representantes de los tres estados se basaba en la elaboracin en comn de un solo cuaderno de quejas (cahier de dolances) en cada distrito. Incluso en 1789, las elecciones fueron notablemente armnicas; los cahiers mostraron un amplio nivel de coincidencia con respecto a cmo debera desarrollarse Francia en el futuro inmediato, incluyendo la sustitucin de la monarqua autoritaria por un gobierno representativo constitucional que promoviera los derechos individuales y la modernizacin econmica (Doyle, 1980).

El Parlamento ingls. Segn ciertas fuentes histricas, haba amplios derechos de voto en la Inglaterra medieval. Se convocaban peridicamente reuniones locales y tribunales de condado para resolver conflictos, procesar asuntos judiciales y elegir recaudadores de impuestos. Numerosas villas y municipios elegan delegados para que representaran sus intereses en los tribunales de condado. Cuando el rey convoc lo que se conoci como el Parlamento moderno en

1295, incluy dos caballeros por cada uno de los tres condados rurales y dos diputados por cada uno de las 115 ciudades y municipios urbanos.

En los condados rurales, hasta el siglo xiv, cada habitante y plebeyo del condado tena voz en la eleccin de los caballeros tanto si era propietario como si no, tanto si posea bienes por valor de un penique, de seis o de doce peniques al ao (Bishop, 1893: 71). Antes del siglo xv es probable que cada hombre emancipado residente en el condado pudiera votar por el caballero del condado. Los sheriffs eran elegidos por sufragio masculino universal y toda la poblacin masculina contribua al salario del sheriff como representante, de modo que cabe suponer que las elecciones parlamentarias seguan sin duda el mismo principio. De modo parecido, en lo que se refiere a los distritos urbanos, es probable que las elecciones de condado tuvieran lugar sobre la base del sufragio masculino universal, de modo que todos los hombres emancipados del lugar participaran en la eleccin de un diputado... En ciertos municipios, probablemente, la gran mayora de los habitantes participaba en la eleccin (Seymour y Frary, 1918, 1: 66). A partir del siglo xv los derechos de voto se limitaron en alguna medida a los poseedores de tierra o propiedades por valor de cuarenta chelines al ao, al menos, cargas aparte. La misma ley que estableci esta regulacin explicaba que las elecciones anteriores se haban masificado con muchas personas de bajo nivel y mucha confusin se haba creado. El nuevo electorado estaba formado por agricultores con cierta riqueza o ciudadanos de las clases medias para los cuales era relativamente ms fcil identificar intereses comunes y producir decisiones colectivas vinculantes (Seymour y Frary, 1918, 1: 69). A partir de 1688, la Cmara de los Comunes decidi los derechos de voto en varios municipios. Diversas frmulas de residencia y contribucin a los gastos municipales produjeron un virtual sufragio masculino universal a nivel local, mientras que, en la mayor parte de los municipios, hombre emancipado se convirti en una categora ms restrictiva que exclua a los siervos, los villanos y otros desfavorecidos. La proporcin de poblacin con derecho de voto a nivel nacional en la Inglaterra de los siglos XVI y XVII era menor que en algunos de los otros casos europeos antes mencionados. Pero los lmites al sufragio eran vagos e inciertos y la participacin era an notable en muchos distritos locales. El sistema se basaba en distritos multinominales con partidos nacionales flexibles y m uchos candidatos locales independientes, lo cual permita una representacin variada de diferentes grupos de preferencias. Una serie de estudios histricos ha presentado un panorama de las elecciones en Gran Bretaa antes de las reformas electorales del siglo XIX en el que la participacin poltica amplia era la norma ms que la excepcin. Hubo un alto n mero de elecciones disputadas y un electorado capaz de mucha accin entre 1689 y 1715 y de nuevo entre 1734 y 1832. Muchas elecciones generales provocaron debates sobre temas nacionales en una amplia variedad de distritos. El electorado era una entidad numricamente impresionante y, durante la mayor parte de este perodo, continuamente creciente. Comprenda un fondo electoral vasto, aunque algo nebuloso, de individuos ricos y con propiedades. Sus miembros participaban con notable frecuencia en elecciones en las que se abra la posibilidad de su participacin. Las campaas electorales eran acontecimientos abiertos, espectculos pblicos, inclusivos y populares. El control de las elecciones por las lites locales se hizo cada vez ms difcil y la mayor parte de las elecciones se abrieron a candidatos innovadores y a resultados inciertos (O'Gorman, 1982: 389ss.).

El electorado activo fue en parte doblegado por ciertas instituciones res trictivas, especialmente el control del Parlamento por el Gabinete, los Gabinetes unipartidistas y la restriccin de la agenda poltica a unos pocos temas en los que un grupo homogneo poda promover un inters dominante. Como se ver en la prxima seccin, una serie de reformas electorales durante el siglo XIX establecieron a lo largo del pas ms distritos y mejor definidos, pero tambin l mites ms rgidos sobre los grupos de ciudadanos autorizados a participar en el proceso electoral que en algunos de los perodos anteriores (Plumb, 1967, 1969; O'Gorman, 1982, 1989; Phillips, 1982, 1992; Taylor, 1997).
Las colonias angloamericanas. Las elecciones por sufragio virtualmente universal en las colonias britnicas de Amrica del Norte se remontan a la elec cin de la Cmara de Diputados en Virginia en 1619, a la que sigui casi inme diatamente la Asamblea ele Maryland y la eleccin anual de Gobernador en Plymouth. En los orgenes de cada colonia, las condiciones requeridas para ser elector no eran numerosas ni estaban claramente definidas, de modo que en muchos casos se permita votar a todos los habitantes. Ms tarde, las restricciones al sufragio introducidas en Gran Bretaa se extendieron a las colonias, especialmen te en forma de requerimientos de propiedad de tierra. De hecho, sta no era una condicin extempornea. Como en los otros casos europeos anteriormente mencionados, el supuesto de que todos los miembros de una familia compartan ciertos intereses comunes bsicos, los cuales les permitan estar correctamente re-presentados por el cabeza de hogar, tena un slido fundamento en la propiedad familiar. Adems, la ausencia de seores feudales, una disponibilidad mucho mayor de tierra y la amplia difusin de la propiedad territorial y personal en las colonias norteamericanas hicieron que los requerimientos britnicos para votar tuvieran all resultados mucho menos restrictivos.

Hasta la independencia de las colonias en 1776, hubo amplio consenso en la mayor parte de las comunidades. La unanimidad se consideraba un objetivo muy valioso y se intentaba evitar el conflicto sobre asuntos pblicos. En los ini cios ms remotos, el derecho de voto en una colonia se reconoca del mismo modo como se reconoce actualmente el derecho de voto a los accionistas en una empresa moderna. Las primeras colonias eran corporaciones de negocios en la agricultura, de modo que la condicin de tener propiedad territorial se consideraba un requerimiento apropiado para que el propietario pudiera votar. El su-puesto era que el sufragio era el modo de identificar el bien comn de la comunidad y slo debera permitirse participar en la gobernacin de la colonia a aquellos que claramente tuvieran un inters en ella (Porter, 1969; Dinkin, 1977). Los requerimientos para los derechos de voto estaban definidos de un modo vago y diferente en cada colonia. Se adaptaban a. distintas circunstancias para que fuera posible identificar los intereses comunes de los votantes y la estabili dad de la eleccin social. Las reglas eran flexibles y se modificaban con fre cuencia, de modo que se usaban condiciones de propiedad de la tierra, de ri queza o de comportamiento moral como ndices de la capacidad del individuo de tomar decisiones razonables en asuntos colectivos. Ms concretamente, los que no eran residentes desde un tiempo suficiente eran excluidos del voto. Pero el requerimiento variaba entre seis meses a uno o dos aos, segn la colonia, y no exista en Virginia, New Hampshire y Nueva York. La condicin de edad mnima habitual era 21 aos (20 en Plymouth y 18 en Rhode Island). Sin embargo, los menores a veces votaban)

(Bishop, 1893:

65); los muchachos y otras personas [legalmente] no autorizadas votaban en las Carolinas (Seymour y Frary, 1918, 1: 223); muchachos y jvenes de 18 y 19 aos de edad participaban en ciertas elecciones en Carolina del Norte, Pensilvania, New Hampshire y Massachusetts. Todas las mujeres podan votar en New Jersey (Dinkin, 1977: 30-31). Otros criterios de voto incluan el tipo de empleo del individuo y su reputacin moral. La propiedad de la tierra se meda en acres en el Sur, pero en Nueva Inglaterra, donde la tierra era ms cara, se acep taban parcelas mucho ms pequeas por su valor monetario. Por un lado, a los delincuentes se les privaba del derecho de voto y, en varias colonias del Norte, una conducta moral incorrecta poda provocar la supresin de los derechos de un hombre liberado e incluso la prdida total de su derecho de voto. En Massachusetts y Nueva York se requera que los electores fueran miembros de alguna iglesia; en general, los catlicos romanos, as como los judos y los cuqueros en algunos casos, no podan votar. Pero, por otro lado, en las colonias del Sur, donde resida la mayora de los negros, los cobrizos [o nativos] y los mulatos, stos votaron hasta bastante tarde (1716 en Carolina del Sur, 1734 en Carolina del Norte, 1723 en Virginia, 1761 en Georgia). En el Norte, ningn estado apart nunca a la poblacin no blanca de las urnas, incluidos los indios en algunas partes de Nueva Inglaterra. Una serie de historiadores han calculado que los derechos de voto estuvieron difundidos con extrema amplitud pese a las condiciones impuestas a los electores potenciales. Con gran uniformidad el electorado parece haber oscilado, slo sobre una base de propiedad, entre el 50 y el 75 por ciento [de la poblacin adulta masculina]. Algunos superaron y otros quedaron por debajo de este rango, pero probablemente no tantos como los que estaban dentro de estos lmites (Williamson, 1960: 38). En algunas colonias como Virginia la proporcin de electores puede haber llegado hasta el 80 por ciento, mientras que en otras, como Nueva York, estaba ms cerca del 50 o 60 por ciento. En general, los derechos de voto eran ms amplios en los distritos rurales. Segn algunas fuentes del decenio de 1770, las condiciones raramente se controlaban: a cualquier cosa que pareciera un hombre se le permita votar. De hecho, slo entre un quinto y una mitad de los varones adultos fueron incapaces de ejercer el derecho de voto (Dinkin, 1977: 41-49). As pues, y de un modo muy parecido a los otros casos de Europa continental antes analizados, entre un 10 y un 20 por ciento de la poblacin total parece haber tenido derechos de voto en las colonias britnicas de Amrica del Norte antes de su independencia. En la poca colonial, el da de la eleccin anual era un gran acontecimiento, concebido como una ocasin para que los colonos se reunieran y socializaran. Los procedimientos usados incluan el voto oral, a mano alzada, con urnas, en una cabina que contena un cuaderno con los nombres de los candidatos en el que se iban anotando los votos, as como granos de trigo y alubias para aprobar o rechazar a los candidatos para ciertos cargos. Las papeletas escritas se usaron en algunos lugares a partir de principios del siglo XVII y variantes de la moderna papeleta perforada con los nombres de todos los candidatos se difundieron a partir de finales del siglo XVII. Las elecciones de representantes locales fueron cruciales en el proceso hacia la independencia. Sin embargo, entre 1776 y la aprobacin de la Constitu cin de los Estados Unidos en 1789, se desarroll una tendencia a una mayor unificacin de criterios entre los estados. Con el deseo de preservar la armona en una sociedad ms amplia y variada, la mayor parte de los lderes patriotas

pensaron que la participacin poltica debera ser reservada a aquellos que tuvieran un inters comn y una vinculacin a la comunidad, a aquellos con un inters en la sociedad, ya que slo stos podran realizar juicios competentes y razonables. Es interesante observar que, ya en los primeros aos de la independencia, emergi una nueva estrategia de concesin y denegacin simultneas de dere chos de voto a diferentes grupos de electores que sera ampliamente desarro llada durante el siglo xix. Por un lado, los requerimientos de propiedad fueron reducidos y se hicieron similares en los 13 estados, los requerimientos religio sos se moderaron sustancialmente hasta aceptar a casi todos los cristianos, y varios estados permitieron que los negros tuvieran derecho de voto por prime ra vez. Pero, por otro lado, en todos los estados se establecieron requerimien tos formales de ser mayor de 21 aos de edad, de gnero masculino, tener la ciudadana y ser residente, mientras que ocho estados modificaron sus consti tuciones para excluir de las votaciones a los negros, los esclavos y la mayor parte de los indios. En conjunto, el electorado de los 13 estados probablemente pas de un 50-80 por ciento [de la poblacin adulta masculina] en el perodo provincial tardo a un 60-90 por ciento al trmino del perodo revolucionario (Dinkin, 1982), lo cual significa alrededor del 15-25 por ciento de la poblacin total.
Las colonias iberoamericanas. El sufragio masculino universal a nivel local fue introducido en las colonias espaolas de Amrica del Norte y del Sur ms abruptamente que en las colonias britnicas. Tras la invasin de Espaa por las tropas de Napolen en 1808, la resistencia popular improvisada fue coordinada por medio de juntas locales electas, que inicialmente adoptaron las reglas de las Cortes medievales y los Consejos locales supervivientes. En 1809, los representantes a la Junta Central de Espaa fueron elegidos indirectamente con sufragio restringido por consejos municipales y parroquiales mediante una mezcla de elecciones y loteras.

Las elecciones a las nuevas Cortes en 1810 y 1812 se basaron en una combinacin de viejas reglas con un nuevo sufragio de los cabezas de familia. La Constitucin aprobada en Cdiz en 1812 introdujo el sufragio masculino vir tualmente universal para elecciones indirectas y fue usado para las elecciones de Consejos municipales y de diputados provinciales en 1812-14. Al tiempo que se ampliaba el electorado, se aument la proporcin de representantes procedentes de las colonias espaolas en las Amricas y en Filipinas. En 1812, todos los hombres de ms de 25 aos de edad y nativos de la provincia, cualquiera que fuera su estatus, pudieron votar. Se establecieron exclusiones para algunos grupos a partir de la presuncin de que no compartan ciertos intereses comu nes bsicos con el resto de la comunidad. Entre los excluidos estaban los miem bros de las rdenes militares, los deudores al estado, los sirvientes y los caren tes de empleo o negocio u otro modo de vida honesto. Se admiti, sin em bargo, que votaran los indios nativos en las colonias (Chvarri, 1988; DemlasBohy y Guerra, 1996). La movilizacin electoral inicial, que en Espaa se interrumpi pronto con el restablecimiento de la monarqua tradicional, fue un episodio muy importante en el proceso por el que las colonias espaolas obtuvieron su independencia. Ms de cien ciudades americanas participaron en las primeras elecciones espaolas y la poltica electoral moviliz a amplios grupos en el proceso inmediato

subsiguiente. Las expectativas electorales se concentraron en el primer nivel electoral, incluidas las poblaciones rurales, las pequeas ciudades y los organismos provinciales. Ello tuvo como consecuencia que la cada de la dominacin espaola facilitara la fragmentacin territorial y el localismo (Botana, 1995). Pero este empuje explica la temprana existencia [en 18201 de un sufragio relativamente amplio en el mundo hispnico... con pocas excepciones, en la mayor parte de los pases de Amrica Latina la idea de un sufragio extenso gan apoyos durante la primera mitad del siglo xtx hasta un punto que tiene pocos paralelos en el mundo occidental (Posada-Carb, 1996:
6).

Entre los casos particularmente interesantes se encuentra el de Nueva Espaa (el Mxico actual) en 1812-20. Para la eleccin de representantes tanto a las Cortes espaolas como a los Consejos locales y provinciales, se definieron dis tritos electorales correspondientes a las tradicionales parroquias, las cuales eran unidades socialmente bastante homogneas. En muchos lugares las Repblicas indias se transformaron en Consejos municipales. Los indios pudieron pues, ac ceder a la votacin y a los cargos pblicos, al tiempo que se mantena la homo geneidad de cada unidad electoral. De este modo, las prcticas electorales obtuvieron amplio consenso en cada comunidad. En 1814, se concedieron derechos de voto a todos los hombres adultos con ms de 18 aos de edad y a los casados ms jvenes, incluidos no slo los nativos sino tambin los extranjeros patriotas (Annino, 1995, 1996). De un modo parecido, la provincia de Buenos Aires, as como otras pro vincias en Ro de la Plata (la Argentina actual), organizaron elecciones con reglas poco definidas en 1811. Ms formalmente, se estableci el sufragio univer sal de todos los hombres de ms de 20 aos de edad para elecciones directas de representantes en 1821. Los extranjeros fueron excluidos, pero se concedieron derechos de voto a un 20 por ciento de la poblacin total (Chiaramonte, 1995; Alonso, 1996). La Corona de Portugal convoc elecciones en 1821, segn las reglas proporcionadas por la Constitucin espaola de 1812. En Brasil, las elecciones movilizaron el inters de la mayora de la poblacin adulta masculina de los muni cipios. No hubo restricciones de raza o de alfabetismo. Los requisitos econ micos eran bajos y podan ser cumplidos por todos excepto los mendigos y va gabundos y los esclavos. Las elecciones fueron acontecimientos populares muy animados con una participacin relativamente amplia. Aproximadamente, la mitad de los hombres liberados mayores de 24 aos de edad estaba en el censo y, en algunas provincias, su nmero lleg al 85 por ciento (Graham,
1995).

As pues, algunas comunidades relativamente pequeas y homogneas fue-ron capaces de tomar importantes decisiones colectivas sobre la base de elecciones con amplios derechos de voto. Pero la creacin repentina de nuevos esta-dos grandes en los que se mantuvieron inicialmente los mismos derechos de voto amplios produjo una gran inestabilidad poltica. La movilizacin poltica fue doblegada y los derechos de voto fueron sustancialmente reducidos en la mayor parte de los nuevos estados en Iberoamrica, as como en Espaa y Portugal, durante la segunda mitad del siglo XIX.

2.2. Electorados complejos La complejidad de los electorados amplios en comunidades polticas modernas es una consecuencia de relaciones sociales que generan nuevas demandas de bienes pblicos y de la sumisin de nuevos temas polticos a decisiones colectivas vinculantes mediante votaciones. Cuanto mayor es el nmero de temas de la agenda poltica y cuanto ms aumenta la dispersin de las correspondientes preferencias de los votantes, ms incierta deviene la eleccin social. En contraste con las comunidades simples anteriormente revisadas, en electorados complejos slo se pueden obtener resultados estables y satisfactorios mediante la introduccin de nuevos mecanismos institucionales ms sofisticados. La inclusin de nuevos votantes en el electorado puede ser considerada bien inocua, bien arriesgada, bien amenazante, desde el punto de vista de los votantes y los gobernantes previamente existentes, segn el numero de nuevos votantes, su informacin poltica, la posicin de sus preferencias y el grado de homogeneidad de sus intereses, as como la fragmentacin de los votantes y gobernantes existentes. Como se ver ms adelante, las personas dependientes con preferencias parecidas a los votantes existentes, como los nios, los jvenes, las mujeres y los sirvientes, han tendido a ser considerados bien inocuos, bien capaces de ampliar el apoyo a las preferencias de los votantes existentes, bien incluso susceptibles de ser manipulados para contrarrestar la amenaza potencial derivada de la concesin de derechos de voto a otros grupos. En cambio, otros nuevos votantes polticamente desorganizados y poco informados, especialmente los campesinos en las reas rurales, pueden producir elecciones sociales menos previsibles a induccin de empresarios polticos audaces. Por ltimo, se suele esperar que los pueblos colonizados, los grupos tnicos dominados y las clases trabajadoras compactas, si se les permite votar, amenacen la supervivencia de los estados, los derechos de propiedad y las normas morales y pongan cabeza abajo el equilibrio poltico establecido. Los gobernantes en el poder, especialmente si estn altamente cohesionados y se enfrentan a movimientos de oposicin dbiles, tienden a preferir electorados reducidos y sistemas electorales restrictivos que producen ganadores y perdedores absolutos, como ocurri con la mayor parte de los lderes polticos conservadores y liberales en el siglo XIX. En cambio, las minoras emergentes tienden a presionar para ampliar el electorado y, al mismo tiempo, a favor de la representacin proporcional y otras frmulas institucionales pluralistas, como ocurri con los socialistas en muchos pases a finales del siglo XIX. Sin embargo, si los gobernantes estn sometidos a un desafo suficientemente creble, pueden preferir tomar la iniciativa de la ampliacin del electorado e introducir al mismo tiempo instituciones pluralistas que les garanticen que compartirn el poder, como hicieron algunos conservadores a finales del siglo XIX y principios del XX. Por el contrario, la opo-

sicin desafiante puede apostar por el sufragio universal, pero tambin por mantener frmulas institucionales simples, incluidos, en particular, los distritos electorales uninominales, si alcanza la expectativa de convertirse en ganador absoluto dentro del esquema institucional existente. Esta seccin est dividida en dos. Primero, se revisan los argumentos a favor y en contra de la ampliacin del electorado. Segundo, se identifican diferentes estrategias de derechos de voto formadas por diferentes combinaciones de concesiones de derechos a nuevos grupos de votantes y arreglos institucionales.

ARGUMENTOS SOBRE EL SUFRAGIO

Los argumentos a favor o en contra de la extensin de los derechos de voto han sido ms discutidos y se han hecho ms sofisticados en la poca moderna, a medida que las nuevas unidades polticas amplias incluan electorados potencialmente complejos, que en las experiencias ms antiguas de tipo local que se han revisado en la seccin anterior. El desarrollo de las comunicaciones y los viajes, los mercados extensos, las economas de gran escala, la divisin del trabajo y otros factores que han permitido la creacin de los estados-nacin modernos, han incrementado la complejidad de las comunidades polticas y han hecho ms intrincada la asignacin de derechos de voto. Las doctrinas tradicionales sobre los derechos naturales permanentes se han usado ampliamente para apoyar la ampliacin del electorado. En este enfoque, los derechos iguales de voto son defendidos a partir del supuesto de que todos los seres humanos han sido creados iguales. Sin embargo, este supuesto puede sugerir un grado sustancial de armona y homogeneidad de intereses entre los miembros potenciales de una comunidad poltica que es relativamente difcil de encontrar en sociedades modernas. Una evolucin lgica del argumento de los derechos naturales ha llevado a algunos creyentes a enfatizar ciertas caractersticas sociales y culturales supuestamente comunes en la naturaleza humana, lo cual, de hecho, ha llevado a enunciar unos requisitos ms restrictivos para los derechos de voto. Al mismo tiempo, algunos adversarios de la ampliacin de los electorados han usado la doctrina de los derechos naturales colectivos para mantener la representacin orgnica de los estamentos o los privilegios de los votantes existentes. En parte como consecuencia de estas debilidades tericas de algunos promotores del sufragio amplio, el argumento de los derechos naturales ha tendido a ser sustituido por argumentos alternativos ms claramente basados en las consecuencias esperadas de la ampliacin de los electorados, especialmente en el bando de los adversarios de crear nuevos derechos de voto. De hecho, a casi ningn grupo social se le ha reconocido sin discusin que fuera portador de derechos de voto naturales y la mayor parte de ellos han sido excluidos, o al menos se ha pro-

INSTITUCIONES POLTICAS

puesto que lo fueran, en algn momento o lugar por una variedad de razones. Los nios, los extranjeros, los perturbados mentales, los delincuentes y los que no tienen casa estn casi siempre excluidos de las votaciones. Es interesante observar que esta exclusin se basa en el supuesto de que tales individuos no son capaces de tomar decisiones razonables sobre asuntos colectivos o de que no comparten suficientemente unos intereses comunes significativos con los dems miembros de la comunidad. Como se ver, estos mismos o anlogos argumentos han sido utilizados para excluir a otros grupos. Durante mucho tiempo se consider que las mujeres estaban insuficientemente implicadas en los asuntos pblicos para participar en las elecciones polticas; muchos jvenes y adolescentes an son considerados inmaduros para tomar decisiones polticas; los ancianos han sido vistos como particularmente vulnerables a la manipulacin debido a su dependencia de las pensiones pagadas por el Gobierno; los indios, los negros, los judos han sido considerados ajenos a los intereses dominantes de los votantes existentes; y los trabajadores industriales fueron ampliamente vistos como una mayora amenazante a la que se debera impedir que se convirtiera en una fuerza electoral. A la inversa, pero tambin sobre la base de las consecuencias polticas esperadas, los terratenientes, los monrquicos y los catlicos fueron amenazados con la privacin o efectivamente privados de derechos de voto por modernos movimientos liberales debido a su vinculacin con el Antiguo rgimen. Hubo tentativas de excluir a los campesinos de las elecciones basndose en su obediencia servil a los propietarios. Los artesanos, los tenderos y otras gentes burguesas fueron atacados por su dominio social en ciertas comunidades industrializadas con un proletariado en expansin. Todos estos argumentos aluden a una variable decisiva de la eleccin social: la dispersin de las preferencias de los votantes, es decir, el nmero de nuevos votantes potenciales y la posicin relativa de sus preferencias con respecto al nmero y las preferencias de los votantes existentes. Cuando se presume que el grupo susceptible de obtener derechos de voto tendr unas preferencias muy parecidas o entrelazadas con las de los votantes existentes, no cabe prever que la concesin de estos derechos provoque un cambio significativo. Pero cuando las preferencias de los nuevos votantes son inciertas y cabe sospechar que tomarn decisiones vacilantes y voltiles, hay mucho margen para manipular la eleccin social y el resultado aparece como imprevisible e inestable. Por ltimo, cuando los nuevos votantes tienen preferencias compactas y diferenciadas y son capaces de formar una mayora alternativa, pueden producir una nueva eleccin social que ser considerada muy perjudicial para los votantes existentes o, desde el punto de vista opuesto, pero con un anlisis coincidente, muy satisfactoria para los nuevos electores. A continuacin se revisan los argumentos mencionados desde la perspectiva de sus consecuencias sobre la eleccin social que hemos esbozado.

(Para una comparable tipologa en tres categoras de los argumentos retricos con respecto a las libertades civiles, el sufragio universal y la poltica social, vase Hirschman, 1991.)

Inocuidad
Ciertos autores contemporneos han sostenido que las personas de-pendientes, dado que estn dirigidas polticamente por personas que comparten sus mismos intereses, no tienen una alta probabilidad de desarrollar preferencias polticas diferenciadas. Cabe as considerar que los nios, los jvenes, las mujeres, los criados, los siervos y los esclavos se juegan lo mismo en la sociedad que sus padres, esposos, jefes o dueos con derechos de voto. La idea de una representacin virtual ya haba emergido en algunas sociedades ms o menos homogneas durante la Edad media. En aquel tiempo se argument que, as como el padre de un hogar tradicional poda votar en nombre de su esposa y de sus hijos, los gobernantes paternalistas podan actuar en nombre de aquellos bajo su cuidado. Este argumento, adaptado a los tiempos modernos, comportaba la presuncin de que los no votantes no produciran una distorsin potencial de la eleccin social y, por tanto, eran participantes innecesarios en un proceso en el que votaran como los miembros del grupo ganador existente. El concepto de representacin virtual sin votar se us como argumento contra la concesin de derechos de voto a los colonos, en particular en las colonias britnicas en Amrica del Norte. Durante la polmica que llev a la guerra por la independencia americana, ciertos polticos britnicos mantuvieron que la Cmara de los Comunes representaba de hecho a los colonos, aunque stos no eligieran a sus propios representantes en la cmara, porque los colonos compartan los mismos intereses que aquellos que votaban en Gran Bretaa. En consistente rplica a estas aserciones, la independencia de las colonias fue apoyada con el argumento de que los americanos se haban convertido en un pueblo diferente, lo cual significaba que haban dejado de tener preferencias similares o amalgamadas a las de los britnicos y que haban desarrollado intereses diferenciados y nuevos temas que no eran suficientemente atendidos en la Cmara de los Comunes. Sin embargo, esto no impidi que las comunidades americanas independientes usaran argumentos parecidos para mantener a ciertas gentes sin derecho de voto o para aadir nuevos grupos a aquellos que ya estaban privados de votar, incluidos las mujeres y los nios, bajo la presuncin de que no tenan intereses diferentes de los electores adultos varones. A partir de esta discusin, el liberal ingls James Mill precis los argumentos. Mill apoy una ampliacin considerable del electorado en Gran Bretaa a principios del siglo XIX, pero no lleg a incluir en ella a los votantes superfluos. En una serie de artculos publicados entre

1820 y 1829, poco antes de la primera reforma electoral de 1832, Mill

subray el papel dirigente de la clase media en la promocin de estabilidad y prosperidad para toda la sociedad, en una lnea comparable a como el votante mediano ha sido considerado capaz de producir alta utilidad social en la moderna teora de la eleccin social. Concretamente, Mill esperaba doblegar el papel de la aristocracia minoritaria para promover reformas liberales. Pero tambin confiaba en que la inmensa mayora de la gente que senta una dependencia inmediata y cotidiana de los miembros de la clase media (a travs de su empleo, su renta, la proteccin que reciba, el alojamiento y la salud) querr ser guiada por su consejo y su ejemplo. De acuerdo con ello, James Mill estaba a favor de un amplio sufragio adulto masculino que incluyera a ciertas clases, profesiones y colectividades que se haban convertido en centrales en la sociedad moderna, pero haban sido excluidas del voto en el perodo anterior: Sin embargo, Mill pensaba que cualquier otra porcin de la comunidad ms all de estos grupos, si emergiera dentro del cuerpo elector, sera lo mismo. La inferencia lgica era recomendar un sufragio masculino virtual, mientras sealaba que todos aquellos individuos cuyos intereses estn indiscutiblemente incluidos en los de otros individuos, pueden ser eliminados [del electorado] sin inconveniente. Estos incluan, en particular, a todos los nios y jvenes cuyos intereses estn incluidos en los de sus padres. James Mill esperaba que, dado que la gran mayora de los hombres mayores tenan hijos, cuyos intereses contemplaban corno una parte esencial de los suyos propios, aunque los jvenes no votaran, sus intereses no seran sacrificados a los de los mayores. Asimismo, consideraba que los derechos de voto podan ser negados sin mayor problema a las mujeres dado que los intereses de casi [sic] todas ellas estn incluidos en los de sus padres o en los de sus maridos (Mili, 1820-29, en Lively y Rees, 1978). Es interesante observar que este argumento fue ms tarde utilizado por el movimiento sufragista para defender la inocuidad de dar derechos de voto a las mujeres. Si las opiniones y los intereses de las mujeres son idnticos a los de los hombres de un grado social similar, deca la sufragista americana Lydia E. Becker, no hay ningn peligro en darles los mismos medios de expresarse que se dan a los hombres (Becker, 1872). En desarrollos posteriores, la expectativa de que las mujeres revelaran las mismas preferencias polticas que sus padres y maridos con derechos de voto llev a algunos lderes polticos a percibir el sufragio de las mujeres como una oportunidad de contrarrestar la influencia innovadora de otros grupos con preferencias ms diferenciadas que obtenan nuevos derechos de voto, incluidos los trabajadores, los inmigrantes y los negros. La sufragista americana Mary Putnam Jacobi, en particular, desarroll este argumento del contrapeso. Jacobi elogi los valores femeninos a favor del conservadurismo, el ahorro, la repulsin por el despilfarro, el inters en el carcter personal, la simplicidad extrema de sus

juicios, su preocupacin por los temas directos y vitales, cualidades to-

das ellas generadas por las especiales circunstancias que han rodeado a las mujeres y deben continuar rodendolas, como razones para darles el voto. Jacobi esperaba que la influencia de las mujeres que actualmente estn implicadas en la tarea de civilizar a las hordas de gente incivilizada que se encuentran entre nosotros, ser utilizada no slo para dar apoyo a los intereses creados de los hombres de su propia clase, sino para guiar a las ignorantes mujeres votantes de modo que acten como contrapeso, cuando sea necesario, de los votos de los hombres ignorantes e interesados (Jacobi, 1894). Con una orientacin parecida, algunas mujeres catlicas y conservadoras crearon la Unin Francesa para el Sufragio Femenino, la primera organizacin nacional expresamente sufragista en Francia, en 1909. Sus lderes equiparaban la emancipacin de la mujer a la defensa de la iglesia, la familia y la patria. Ms concretamente, promovieron la frmula de un sufragio de familia por el que slo el cabeza de familia votara, pero con tantos votos como miembros tuviera la familia, incluidas las mujeres, los abuelos y los nios, en el supuesto de que todos ellos compartan los mismos intereses (Rosanvallon, 1992). El argumento de la inocuidad se hizo ms sofisticado a medida que se desarroll el movimiento sufragista. As como la tradicional esfera de la mujer en el hogar se hizo ms pblica a travs del desarrollo de grandes establecimientos comerciales, lavanderas y escuelas pblicas, y as como un mayor nmero de mujeres entr en el mercado de trabajo, se argument que sus intereses se fundan con los de los votantes hombres ya existentes por dos vas diferentes. Primero, estos cambios provocaban nuevas relaciones familiares, de modo que las tareas del varn se acercaban a ciertas tareas tradicionales de la mujer en el hogar. Segundo, las mujeres empezaban a compartir ciertos intereses profesionales y econmicos parecidos a los de sus compaeros hombres (Kraditor, 1965, esp. cap. 3; Harvey, 1998).

Riesgo
En paralelo al confiado argumento de la inocuidad, hay una vieja tradicin que seala los riesgos de permitir la participacin electoral de gente ignorante y susceptible de ser confundida a la hora de elegir. Tal como el argumento del riesgo fue formulado, por ejemplo, en una asamblea local francesa de mediados del siglo XVIII con respecto a la eleccin de artesanos como diputados, ciertas gentes son fciles de engaar, incapaces de entender por s mismos qu favorecera los intereses de la ciudad y a veces incapaces de escribir el nombre de aquellos por los que votan (Temple, 1973: 78). Tradicionalmente se ha considerado que la falta de conocimiento poltico es un resultado del analfabetismo, el cual puede impedir que un individuo reconozca incluso los nombres de los candidatos. Este argu-

mento ha arraigado en pases en los que se ha introducido o se ha propuesto una ampliacin repentina del electorado en un contexto de analfabetismo masivo y en ausencia de partidos polticos bien organizados, como en algunos estados europeos del siglo XIX. Para el observador alarmado, los votantes desinformados pueden ser vctimas de los patronos, los aspirantes a dictador, los demagogos, los fanticos o los extremistas de variados colores. Entonces, la eleccin social sera imprevisible e inestable, dado que podran formarse mayoras variables por iniciativa de lderes ambiciosos. En esta perspectiva, los derechos de voto se solan ver como una pendiente resbaladiza hacia lo desconocido. Este tipo de advertencia se dirigi contra el argumento de la inocuidad antes mencionado, el cual fue desarrollado, en particular, por el Canciller Otto Frst von Bismarck cuando promovi el sufragio masculino universal en la Confederacin de Alemania del Norte (y ms tarde el Imperio Germnico). Implcitamente, Bismarck esperaba que los campesinos, que eran globalmente leales al Rey, seran tambin obedientes a sus seores o patronos cuando votaren (Ludwig, 1972: 242). Sin embargo, como seal el jurista Robert von Mohl, ciertos empresarios polticos potenciales que haban sido previamente marginados de la actividad poltica, como el clero catlico en las reas rurales y los lderes socialistas y comunistas en las fbricas y minas, podran hacerse con el control de los nuevos votantes y producir una alta fragmentacin de los representantes electos. El sufragio masculino universal, sin partidos polticos firmemente establecidos y bien organizados, adverta, especialmente en un estado federado como Alemania, creara numerosas fracciones incapaces de formar una mayora, un parlamento edificado sobre arenas movedizas (Mohl, 1860-90, en Anderson y Anderson, 1967: 427). Es muy interesante observar que esta posicin tambin puede encontrarse en el lado izquierdo del espectro poltico. En situaciones en las que amplias capas de la poblacin estaban privadas del voto en las elecciones polticas, ciertos lderes liberales, radicales y socialistas fueron reacios a una ampliacin significativa del electorado. Teman que los nuevos votantes desinformados seran engaados por empresarios polticos sin escrpulos o por sus propios jefes y patronos. En vez de reclamar derechos de voto, muchos lderes polticos de la izquierda dieron prioridad a la promocin de la educacin pblica y la escuela obligatoria, la cual era considerada una herramienta para construir una sociedad mejor y, ms concretamente, una condicin necesaria para formar electorados conscientes y homogneos capaces de apoyar programas progresistas. El socialista britnico Robert Owen, por ejemplo, no se contuvo en referirse a la ignorancia, la vulgaridad y las costumbres repugnantes de las clases trabajadoras. De acuerdo con ello, consider que un gobierno basado en elecciones populares slo podra ser tolerado como el mejor medio conocido de dirigirse hacia un estado avanzado de la sociedad mediante una educacin superior de todas las clases (Owen, 1828, 1 844, en

1993, vol. 1: LIII; vol. 2: 121).

Cuando se introdujo el sufragio masculino universal en Francia en 1848, el socialista Pierre-Joseph Proudhon sostuvo que el sufragio universal dado a un pueblo tan carente de educacin corno el nuestro, en vez de ser un instrumento de progreso, es slo un obstculo a la libertad (Proudhon, 1923, vol. XVII: t. 1). En la misma ocasin, el socialista Louis Blanc pidi el aplazamiento de las elecciones para evitar la superioridad numrica del campesinado ignorante sobre la poblacin educada de las ciudades (Blanc, 1848: 297). Asimismo, el revolucionario LouisAuguste Blanqui se refiri a los trabajadores oprimidos como un rebao ciego, debido al control del mismo por la Iglesia, y anunci que las elecciones, si tienen lugar, sern reaccionarias (Bastid, 1948). En Italia, la propuesta de abolir la prueba de alfabetismo para la obtencin del derecho de voto en una poblacin ampliamente analfabeta se consider que comportaba el riesgo de que las masas rurales del Sur fueran manipuladas polticamente por los tradicionales poderes locales. Esto pareca particularmente peligroso para la cohesin nacional en un perodo de muy temprana unificacin del estado italiano. Mientras tanto, en Espaa, ciertos liberales del siglo XIX rechazaron el sufragio universal por el temor de que los nuevos votantes sin educacin fueran engaados por patronos, caudillos y caciques. Frente a este peligro, el progresista Sabno Herrero, por ejemplo, declar: Es mejor retrasar el sufragio universal que falsificarlo (Serrano, 1993: 215-216). Con respecto al sufragio de las mujeres, en particular, ciertos lderes liberales de algunos pases europeos teman que las mujeres seran manipuladas por la Iglesia y caeran bajo influencia reaccionaria. Este temor contestaba los argumentos conservadores sobre la inocuidad y el contrapeso del sufragio femenino antes descritos. El liberal britnico William E. Gladstone sostuvo que la participacin personal de las mujeres en las elecciones constituira no slo un mal prctico de los ms graves, sino algo intolerable (Lewis, 1987: 67). El Primer ministro radical de Francia, Georges Clemenceau, crea que si se diera el derecho de voto a las mujeres maana, Francia retrocedera inmediatamente a la Edad Media (Hause, 1984: 16). Segn ciertos lderes socialistas de principios del siglo XX, as como los derechos de voto de los trabajadores deberan estar subordinados a su educacin, los de las mujeres deberan estar tambin subordinados a su liberacin econmica, lo cual poda implicar incluso la abolicin de la propiedad privada. Slo mediante la supresin de las relaciones de familia existentes apoyadas en una economa capitalista -pensaban- se obtendra la igualdad de gnero como consecuencia natural, mientras que, bajo el capitalismo, el voto de las mujeres llevara los proyectos progresistas a la deriva. Los socialistas franceses y belgas votaron durante mucho tiempo en contra del sufragio femenino, por temor a las preferencias ms conservadoras de las mujeres y a su dominio por los curas. Aun en fecha tan tarda como 1931, la mayor parte de los republicanos de izquierda espaoles se oponan a la introduccin del sufragio

femenino en la recin establecida Segunda Repblica con el argumento de que las nuevas votantes seran dominadas por el clero conservador. La oposicin inclua a dos mujeres polticas muy expresivas, la radical-socialista Victoria Kent y la socialista Margarita Nelken (sta en desacuerdo con la mayor parte de sus compaeros de partido varones). Kent, en particular, relegaba el derecho de voto de las mujeres a que stas consiguieran una educacin universitaria y la liberacin de sus conciencias (Capel, 1992).

Amenaza

En contraste con las presunciones de que los no votantes seran bien inocuos, bien imprevisibles o fcilmente manipulados, tambin pueden ser vistos como amenazantes por los volantes existentes. Esto sucede cuando los potenciales nuevos votantes comparten alguna preferencia comn muy compacta que se opone a la norma prevaleciente, especialmente con respecto a la propiedad o las costumbres morales. Una nueva mayora que entra en el electorado puede cambiar la eleccin social de un modo radical a costa de los ganadores anteriores. En algunos tempranos episodios modernos de ampliacin de los derechos de voto, este pronstico fue temido por los miembros esclarecidos de los grupos que podan convertirse en perdedores en el futuro, as como celebrado por los lderes de los grupos potencialmente ganadores. Thomas B. Macaulay, un liberal moderado ingls, fue uno de los defensores de la reforma electoral limitada que se introdujo en 1832. En vsperas de la ley, subray los riesgos de dar el voto a los trabajadores y a las mujeres. Macaulay reflejaba el temor muy extendido de que una reforma radical de los derechos de voto erosionara la seguridad de la propiedad privada. Como otros muchos miembros del electorado existente en aquel tiempo, sospechaba que con el sufragio universal habra una mayora numrica de pobres que gobernara y que esta mayora, siguiendo sus intereses inmediatos, intentara expropiar a la minora rica. De acuerdo con ello, Macaulay pensaba que el sufragio deba ser limitado. Por un lado, todo agricultor y todo tendero decentes podran poseer el derecho de voto, deca. Pero, por otro lado, los privados de propiedad deberan ser excluidos, especialmente en pases [como el Reino Unido] en los que una gran mayora vive al da [en condiciones de subsistencia]. Esta posicin no se basaba en un derecho natural absoluto, sino ms bien en un argumento de conveniencia y utilidad social que poda ser adaptado de diferentes formas a diferentes contextos. En particular, el criterio a favor de una eleccin social estable llev a Macaulay a aceptar que (en una sociedad no basada en clases y con grandes oportunidades de conseguir trabajo, riqueza y una vida decente, como Estados Unidos, no est muy decididamente ni siquiera en ventaja inmediata de los po-

bres saquear a los ricos). Los derechos de voto para los pobres, conclua, no seran tan amenazantes en una sociedad de este tipo y, como tales, seran aceptables all. Anlogamente, Macaulay rechazaba el sufragio de las mujeres porque vea a las mujeres, en todo el mundo, en un estado de esclavitud personal. Precisamente porque estaban tan oprimidas por los hombres, crea que sus votos no seran tan inocuos como otros (incluido James Mil]) pensaban. Las mujeres podran desarrollar intereses y deseos polticos alternativos si se les diera la oportunidad, por lo cual, en aras de la propia proteccin de los hombres -deca Macaulay- se les deba negar el derecho de voto (Macaulay, 1829, en Lively y Rees, 1978). Los temores con respecto a la propiedad privada tambin alcanzaron a algunos destacados liberales moderados de la poca. Pierre-Paul RoyerCollard elogi el papel de los votantes intermedios en la produccin de resultados con alta utilidad social, hasta el punto de sostener que todos los nuevos intereses de la sociedad pertenecen a la clase media. Sin embargo, cuando analiz las leyes electorales que iban a aprobarse durante la monarqua constitucional francesa, postul que se requiriera un cierto grado de riqueza personal- para dar el derecho de voto a una persona. La riqueza se usaba aqu como un ndice de la capacidad individual de hacer un juicio libre e informado. En contraste con el tpico argumento del riesgo con respecto a las elecciones sociales imprevisibles, este requisito de riqueza personal para ser capaz de tomar decisiones razonables no era postulado con la intencin de impedir decisiones voltiles de votantes desinformados que produciran resultados inestables. En este enfoque se pretenda mantener los derechos de voto restringidos precisamente porque se reconoca la existencia de un conflicto sustancial de intereses entre los votantes existentes y los nuevos aspirantes. La riqueza era considerada como la prueba de la aptitud poltica y de la capacidad de votar correctamente del individuo - e n otras palabras, la capacidad de votar por los intereses esclarecidos promovidos por la clase media (Royer-Collard en 1817, segn Barante, 1863: 103-117). En una lnea parecida, y quiz ms explcitamente, el poltico liberal y novelista romntico francs, Benjamin Constant, declar que para votar; como para ser miembro de una asociacin, una persona necesita cierto grado de instruccin y un' inters comn con los dems miembros de la asociacin. En esta perspectiva, la instruccin de los votantes era considerada una condicin suficiente para producir una eleccin social aceptable si se cumpla la condicin necesaria de que los votantes compartan un inters comn con el grupo ganador previamente existente. La educacin era un instrumento para evitar la manipulacin, de un modo parecido a como lo era para quienes teman el riesgo de la imprevisin y la inestabilidad antes discutido. Pero, en este nuevo enfoque, se consideraba que la manipulacin de los nuevos votantes slo sera evitada si stos eran capaces de identificar sus intereses de acuerdo con las prefe-

rencias de los votantes previamente existentes. Mientras que el sufragio de riesgo implicaba que los votantes ignorantes podran ser engaados y votar contra su propio inters, el sufragio amenazante implicaba que los votantes podran votar en su propio inters contra los de los votantes previamente existentes. La instruccin servira no para hacerles conscientes de sus intereses, sino, al contrario, para atraerlos al punto de vista dominante. Las implicaciones de este argumento para excluir a ciertas categoras de personas de los derechos de voto eran muy directas. Los exclui dos deberan ser, primero, los nios, porque no tienen instruccin; se gundo, los extranjeros, porque no comparten intereses comunes con la poblacin nativa; y tercero, todos aquellos que carecieren del ocio indispensable para adquirir conocimiento y claridad de juicio, es decir, todos aquellos a los que la indigencia mantiene en una situacin de dependencia perenne y les condena a trabajar cada da [porque] saben tanto de los asuntos pblicos como los nios y no tienen ms inters que los extranjeros en la prosperidad nacional (Constant, 1815, cap. 6). El lder conservador espaol, Antonio Cnovas, se opuso repetidamente a la introduccin del sufragio universal con argumentos parecidos. Entre 1868 y 1871 sostuvo varias veces que: El sufragio universal y la propiedad son antitticos, y no vivirn juntos, porque no es posible, mucho tiempo... El sufragio universal siempre ser una farsa, un engao a las muchedumbres, llevado a cabo por la malicia o la violencia de los menos, de los privilegiados de la herencia y el capital, con el nombre de clases directoras; o ser, en estado libre y obrado con ple na independencia y conciencia, comunismo fatal e irreductible. En 1888, frente a un nuevo intento de introducir el sufragio amplio en Es paa, Cnovas - d e acuerdo con las categoras que hemos distinguido hasta a q u - seal la diferencia entre el riesgo de que voten los analfabetos y la amenaza> de que voten los pobres. Yo creo - d i j o - que el sufragio universal, si es sincero, si da un verdadero voto en la go bernacin del pas a la muchedumbre, no slo indocta, y eso sera casi lo de menos, sino a la muchedumbre miserable y mendiga, ha de ser el triunfo del comunismo y la ruina del principio de propiedad (Cnovas,
1884-1890).

Es interesante observar que la perspectiva de que pudieran aparecer ganadores alternativos bajo las oportunidades creadas por un amplio sufragio adulto y de que stos pudieran subvertir las bases de las estructuras sociales existentes tambin fue confirmada por el bando contrario. Para la mayor parte de los socialistas, la experiencia del sufragio universal en Francia en 1848, la cual llev a la eleccin directa del prncipe Louis Bonaparte como Presidente de la Repblica y despus a la disolucin de la Asamblea mediante un golpe y al restablecimiento del Imperio, fue muy decepcionante. Este episodio hizo a la mayor parte de ellos altamente desconfiados con respecto a este mecanismo de eleccin social y, como se ha mencionado, les condujo a confiar, en cambio, en los efec-

tos a largo plazo de la educacin pblica o, en general, en la gua de los lderes educados. En una de sus ramas, este enfoque socialista promovi el papel de los intelectuales como dirigentes de las masas trabajadoras ignorantes mediante la formacin de partidos polticos obreros, lo cual inspir tanto la formacin de partidos socialistas bajo el liderazgo de Karl Kautsky como la organizacin de la vanguardia revolucionaria en partidos comunistas por Vladimir Lenin. Sin embargo, sobrevivi cierta ambigedad, la cual permiti el de sarrollo de una opinin alternativa a favor del sufragio universal como una oportunidad para formar una nueva mayora. En fecha tan temprana como 1852, Karl Marx ya haba escrito que, en contraste con lo que estaba sucediendo en Francia, el sufragio universal [sera] el equivalente del poder poltico de las clases trabajadoras en Inglaterra, donde el proletariado constituye la mayor parte de la poblacin, confirmando, pues, la amenaza implcita que los defensores de la propiedad privada haban percibido en el voto de los trabajadores. Marx especul que la implantacin del sufragio universal en Inglaterra sera una medida mucho ms socialista que todo lo que ha recibido este nombre en el Continente. Su resultado inevitable, aqu [en el Reino Unido], sera la supremaca poltica de la clase obrera (Marx, 1852: 332). Tras la introduccin de un virtual sufragio masculino universal en Alemania, Marx observ en 1880 que el derecho de voto se ha transformado de un medio de engao, como era antes, en un instru mento de emancipacin. Desarrollando esta idea, Friedrich Engels esboz una coalicin potencialmente ganadora mediante elecciones por sufragio universal que empezara por las masas ms numerosas y compactas, la "fuerza de choque" decisiva del ejrcito proletario in ternacional y conquistara a la mayor parte de las capas medias de la sociedad, la pequea burguesa y los campesinos pobres, y se asentara en el poder decisivo de la tierra, ante el cual todos los dems po deres tienen que inclinarse, les guste o no (Engels, 1895: 421). Este esbozo fue elaborado por Edward Bernstein a principios del siglo xx y se convirti en la base de la participacin electoral de los socialde mcratas. Anlogamente, la expectativa de que no slo los derechos polticos de los obreros, sino tambin los de las mujeres pudieran producir cam bios sustanciales en ciertas estructuras sociales y normas morales, era no slo temida por ciertos hombres, como se ha mencionado, sino apoyada por algunas lderes destacadas del movimiento feminista. En los primeros tiempos del movimiento, Mary Wollstonecraft haba apuntado esta idea. Reconoca abiertamente que la ignorancia de las mujeres generaba su locura. Pero defenda los derechos de las mujeres en la expectativa de obtener consecuencias sociales benficas, concretamente la mejora moral que una revolucin en los modos femeninos cabra esperar que produjera naturalmente> en la sociedad dominada por los hombres (Wollstonecraft, 1792, cap. 13).

INSTITUCIONES POLTICAS

Del mismo modo como los antifeministas sostenan que el orden social requera un modelo de familia que comportara la subordinacin poltica de las mujeres, algunas sufragistas radicales confiaban en que los derechos polticos de las mujeres produciran cambios radicales en las relaciones familiares. La participacin poltica de las mujeres dara relieve a nuevos temas vinculados a la educacin, el bienestar social y los nios y, como consecuencia, se elevara moralmente la vida pblica. Los gobiernos basados en el sufragio de las mujeres seran incluso menos proclives a ir a la guerra sin necesidad real)), como declar la Unin del Congreso Americano por el Sufragio de la Mujer (Kraditor, 1965: 63). Estos argumentos fueron tambin desarrollados por algunos defensores destacados de los derechos de voto de las mujeres, como John Stuart Mill, uno de los fundadores del movimiento sufragista britnico. Por un lado, Mill comparta la preocupacin de otros lderes progresistas anteriormente mencionados con respecto a los votos de la gente poco educada. La enseanza universal debe preceder al derecho de voto universal, deca. Mili incluso propuso que se dieran diferentes nmeros de votos a diferentes individuos sobre la base de sus niveles de educacin (Mill, 1861, cap. 8). Pero, por otro lado, si las mujeres fueran educadas y liberadas en todos los aspectos de la vida, pensaba Mill, prestaran una contribucin sustancial a la vida pblica a partir de sus especficas cualidades intelectuales y morales. Con la participacin poltica de las mujeres, todas las tendencias egostas, la autocontemplacin, el autointers injusto que existe en la humanidad, seran permanentemente desplazados. La influencia de las mujeres slo sera favorable a la virtud pblica (Mill, 1869, cap. 4). Susan B. Anthony, la principal agitadora del sufragio femenino en Estados Unidos en el siglo xrx, defendi ms concretamente que el predominio de plagas sociales como la prostitucin, los delitos sexuales y los asesinatos de esposas demostraban la incapacidad de los hombres de resolver los problemas sociales, que stos eran causados por la dependencia de las mujeres y que su curacin sera la independencia econmica de las mujeres y la igualdad poltica. Soy una plena y firme creyente - d e c a - en la revelacin de que es a travs de las mujeres que la raza [humana] ser redimida. Y es por esta fe que reclamo su emancipacin inmediata e incondicional de toda sujecin poltica, industrial, social y religiosa (Anthony, 1875). De un modo parecido, la lder de las sufragistas francesas, Hubertine Auclert, sostena que la liberacin poltica de las mujeres reducira la guerra, la inmoralidad y el alcoholismo y creara la oportunidad de cons truir un Estado maternal que se hiciera cargo de la asistencia sanitaria pblica y de la proteccin de los nios, los enfermos, los parados y los ancianos (Auclert, 1885, en Hause, 1987).

ESTRATEGIAS SOBRE LOS DERECHOS DE VOTO

Como hemos visto, los argumentos basados en los derechos naturales con respecto a la ampliacin del electorado han sido ampliamente reemplazados por argumentos de utilidad social en el debate intelectual moderno. Para algunos de los autores y polticos mencionados, los derechos de voto eran abiertamente reconocidos como medios para el fin de la utilidad social. Para otros, el argumento de la utilidad social fue adoptado como un medio para persuadir a los gobernantes y los electores reticentes de las ventajas del sufragio igual natural. En este ltimo enfoque, el argumento de la conveniencia era en s mismo una conveniencia, pero indujo de algn modo a prestar atencin a las consecuencias colectivas de los derechos de voto individuales. En algunos casos, el sufragio universal ha sido establecido en los tiempos modernos en paralelo con un decrecimiento de la dispersin de las preferencias entre diferentes grupos sociales sobre ciertos temas de relieve. No cabe duda de que el sufragio universal puede producir resultados ampliamente satisfactorios y estables y convertirse en un elemento permanente de la comunidad poltica sobre la base de ciertas caractersticas de los votantes, como unos niveles educativos altos, unas oportunidades significativas de bienestar econmico y barreras bajas entre diferentes grupos de etnia y de gnero. Pero ciertos arreglos institucionales pueden conseguir objetivos parecidos, aun en sociedades plurales y con altas desigualdades, bien mediante la reduccin del nmero de alternativas disponibles, bien transfiriendo la eleccin social a un estadio institucional pos electoral basado en negociaciones moderadoras. Entre los autores y los polticos antes presentados, algunos queran excluir del voto a los carentes de propiedad para preservar el equilibrio social existente. Otros apuntaban al papel socialmente eficiente que tendra la clase media, pero slo conceban este papel como la obtencin de adhesin de otros grupos a los intereses del grupo intermedio a travs de algn juicio esclarecido o correcto. Otros, por ltimo, pretendan establecer la supremaca de la clase obrera mediante la conquista de las capas medias de la sociedad. Todas estas estrategias tendan a mantener o crear una sola mayora absoluta favorable a los intereses de un solo grupo. Todas compartan el supuesto de que el acto de votar puede producir inmediatamente una eleccin social. Pero algunos refinamientos institucionales en el proceso de toma de decisiones, incluida en particular la representacin proporcional, permitieron crear un marco diferente. Incluso si cada miembro de un grupo vota de acuerdo con algn inters de grupo diferenciado, las ulteriores negociaciones y los acuerdos multipartidistas en el marco de instituciones pluralistas pueden producir decisiones colectivas intermedias, moderadas, esclarecidas y correctas, capaces de distribuir amplia y equitativamente la utilidad social. Este descubrimiento fue relativamente tardo. Por ello, la eleccin de diferentes instituciones ha acom-

paado el desarrollo de diferentes estrategias sobre los derechos de voto en distintos pases segn las expectativas sobre las decisiones colectivas que produciran. Desde el punto de vista de los votantes y los lderes existentes, una estrategia acertada para la asignacin de los derechos de voto debera conseguir dos objetivos principales. Primero, debera mantener dentro de unos lmites seguros los efectos de inestabilidad producidos por nuevos votantes poco educados y propensos a alterar sus decisiones en elecciones sucesivas o, en los trminos que han sido introducidos anteriormente, limitar el riesgo de un electorado ampliado. Segundo, debera evitar la formacin de una mayora electoral alternativa capaz de cambiar radicalmente las estructuras sociales y las normas morales existentes o, en los mismos trminos antes utilizados, neutralizar la amenaza planteada por los nuevos votantes. Como antes se ha sugerido, los votantes inocuos -aquellos que tendern a reproducir las pautas de voto de los votantes existentes, como muchos esperaban que ocurriera, en particular, con el voto de las mujeres- pueden ser usados por los lderes en el poder para ampliar el apoyo electoral de las posiciones dominantes y neutralizar la influencia de otros nuevos votantes con preferencias de riesgo o amenazantes. Hay dos elementos institucionales bsicos que pueden ser manipulados parta obtener estos objetivos: 1) los requisitos legales para acceder al derecho de voto; 2) las regulaciones institucionales que pueden dar forma al sistema de partidos, especialmente las reglas electorales. Sobre la base de diferentes combinaciones de estos elementos, cabe identificar tres estrategias bsicas con respecto a los derechos de voto en la historia de los primeros procesos ele democratizacin. La primera, el modelo anglo, se basa en una asignacin gradual de derechos de voto a diferentes grupos minoritarios a travs de un proceso lento y largo de reformas moderadas, mientras las alternativas disponibles son reducidas a un sistema de dos partidos por medios institucionales. De este modo, cada pequeo paso en la asignacin de derechos de voto a nuevos grupos minoritarios fuerza a sus miembros a entrar en colaboracin con uno de los grandes partidos existentes, dando as a los lderes existentes la posibilidad de mantener un control significativo de la agenda poltica y de mantener posiciones ganadoras. El resultado de este proceso, que se refiere a los casos del Reino Unido, Estados Unidos y otras antiguas colonias britnicas, produce gran estabilidad a largo plazo, pero tambin restricciones institucionales notables sobre el desarrollo de preferencias polticas variadas, as como niveles relativamente bajos de participacin poltica. La segunda estrategia, el modelo latino, comporta un salto repentino desde un electorado reducido al sufragio masculino universal, habitualmente por iniciativa de la izquierda poltica o de nuevos grupos, bajo reglas electorales tradicionales que producen un solo ganador. En condiciones de analfabetismo de masas y ausencia de partidos polticos bien

organizados, como ocurra en el momento de introducir amplios derechos de voto por primera vez en Francia, Italia, Espaa, as como en ciertas colonias latinas en las Amricas y en Africa, esta estrategia tiende a provocar una gran imprevisin y una alta inestabilidad electoral, lo cual lleva a menudo a situaciones de conflicto y a restauraciones autoritarias. Por ltimo, la tercera estrategia, segn el modelo nrdico, la cual se desarroll en Alemania y en pases del Norte de Europa como Suecia, Noruega y Finlandia, hace compatible la concesin repentina de derechos de voto a un electorado muy amplio con apreciables niveles de estabilidad poltica. Para conseguirlo, los gobernantes existentes introducen desde arriba nuevos mecanismos institucionales a favor del pluralismo poltico. En particular, se adoptan la representacin proporcional u otras salvaguardas institucionales capaces de promover una poltica multipartidista. En el nuevo marco institucional, los gobiernos tienden a apoyarse en coaliciones parlamentarias en las que los partidos centristas y moderados pueden desempear un papel decisivo. De este modo, el riesgo de inestabilidad y la amenaza de perturbaciones es limitada y los votantes y lderes existentes pueden esperar que continuarn teniendo oportunidades de ser incluidos en los gobiernos y de mantener una influencia significativa en el proceso poltico. Como consecuencia de estrategias multipartidistas que se autorrefuerzan, los nuevos arreglos institucionales pluralistas basados en el sufragio universal tienden a durar. Los Cuadros 2.1, 2.2 y 2.3 muestran diferentes estadios en el proceso de ampliacin de los derechos de voto en varios pases. El tamao del electorado se indica como porcentaje de personas con derecho de voto sobre la poblacin total. El aumento (o disminucin) relativo en cada estadio (en la columna derecha) muestra que el Reino Unido, Estados Unidos, as como las antiguas colonias britnicas de Canad, Australia y Nueva Zelanda, han desarrollado una pauta de sucesivas ampliaciones moderadas, de modo que nunca han ampliado el electorado existente en ms de unos pocos puntos porcentuales de la poblacin total y slo en porcentajes de dos cifras con ocasin de la introduccin del sufragio de las mujeres. La suavidad de esta va se ha reforzado con mecanismos adicionales que distorsionan la representacin a favor de los votantes tradicionales o desincentivan la participacin electoral. En cambio, tanto el grupo latino formado por Francia, Italia y Espaa como el grupo nrdico formado por Alemania, Suecia, Noruega y Finlandia han experimentado ampliaciones espectaculares del electorado. En todos los casos, la introduccin del sufragio adulto masculino implic que el nmero anterior de electores se multiplicara de golpe por varios enteros y que los nuevos votantes abarcaran porcentajes de dos cifras de la poblacin total. Sin embargo, mientras que en los pases mencionados de la Europa latina las tempranas ampliaciones repentinas del electorado produjeron experiencias conflictivas, poco duraderas o falseadas de sufragio masculino universal, en los pases de la Europa nrdica un marco

CUADRO 2.1.a Tamao del electorado: el modelo anglo

Derechos de voto

Electores corno Aumento porcentaje de la en puntos poblacin total porcentuales

Reino Unido 1716-1831 1832-1866 1867-1884 1885-1917 1918 1927 1928 1970 1971

Reglas informales Hombres adultos (21), impuestos Hombres adultos, menores impuestos Hombres adultos, an menores impuestos Hombres adultos, algunas mujeres Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres (desde 18 aos)

3 4 8-9 15-19 44-49 65-70 72-78

+1 +4 +6 +25 +16 +2

Fstados Unidos 1976-1978 Reglas informales 1789-1878 Hombres blancos adultos (21), con propiedad o impuestos 1879-1919 Blancos adultos, no negros del Sur 1919-1963 Incluidas mujeres adultas 1964-1970 Incluidos negros del Sur 1971Hombres y mujeres (desde 18 aos Canad 1891-1917 1918 1959 1960-1970 1971Australia 1901-1902 1902-1967 1968-1972 1973-

15 16-20 21-24 49-55 60 67-70 +1 +1 +25 +5 +7

Hombres europeos adultos (21) Hombres y mujeres europeos adultos Incluidos indios v esquimales Hombres y mujeres (desde 18 aos)

25-30 50-55 55-60 60-65

+20

Hombres adultos (21) con impuestos, algunas mujeres Hombres y mujeres adultos, excepto aborgenes Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres (desde 18 aos)

25 50-55 55 60-65 +25 +5

Nueva Zelanda 1851-1875 Hombres europeos adultos (21), con propiedad o ingreso 1 876-1892 Hombres adultos 1893-1964 Hombres y mujeres adultos 1965-1973 Hombres y mujeres ms jvenes (20) 1974Hombres y mujeres (desde 18 aos)
NOTA:

15 25-30 48-55 55 60-65

+10 +18 +5

Los rangos de valores sobre la poblacin total son debidos a cambios demogrficos. FUENTE: Clculos del autor con datos en Mackie and Rose (1991) y
Mitchell (1992-95).

CUADRO

2.1.b Tamao del electorado: el modelo latino

Electores como porcentaje de la poblacin total Aumento en puntos porcentuales

Derechos de voto

Francia 1791-1795 1801-1814 1815-1847 1848-1851 ................. 1871-1936 ................. 1945-1972 1973Italia 1861-1881 1882-1911 1912-1918 1919 ................. 1946-1974 1975Espaa 1810,20,36 ................. 1834-1867 1868-1875 1876-1889 1890-1923 .................

Cabezas de famla varones adultos (25), con impuestos Hombres adultos (21) Hombres adultos, con impuestos Hombres adultos Hombres adultos Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres (desde 18 aos)

15 20 1 27 20-29 63-57 65

+5 -19 +2

+ 8

Hombres adultos (25), con propiedad, impuestos, alfabetos Hombres adultos (21), con impuestos, alfabetos Hombres adultos (21) alfabetos o con servicio militar (30) Hombres adultos Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres (desde 18 aos)

2 7 28 32 64-68 78

Cabezas de familia varones adultos (25)

28-33

Hombres adultos, con impuestos Hombres adultos Hombres adultos, con impuestos Hombres adultos

1-4 25-29 5 23-25

1931-1932 Hombres adultos 1933-1936 Hombres y mujeres adultos ................. 1977-1978 70 1979Hombres y mujeres (desde 18 aos) Hombres y mujeres adultos (21)

+2 1 -24 +2 0

26 53-55 +2 7 77-80

Las mismas que para el Cuadro 2.1.a. Las lneas de puntos indican perodos autoritarios.
NOTA Y FUENTES:

C U A D R O 2.1.c Tamao del electorado: el modelo nrdico

Derechos de moto

Electores como Aumento porcentaje de la en puntos poblacin total porcentuales

Alemania 1871-1917 1918-1933 ...................... 1946-1971 1972 Suecia 1866-1909 1910-1920 1921-1940 1941-1969 1970-1973 1974Noruega 1814-1896 1897-1906 1907-1912 1913-1918 1919-1945 1946-1968 1969-1977 1978Finlandia 1900-1906 1907-1940 1944-1969 1970-1971 1972NOTA Y FUENTES:

Hombres adultos (25) Hombres y mujeres adultos (20) Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres (desde 18 aos)

18-22 64-68 67 70

+44

+3

Hombres adultos (25), con propiedad o impuestos Hombres adultos (24) Hombres y mujeres adultos (23) Hombres y mujeres adultos (21) Hombres y mujeres (desde 19 aos) Hombres y mujeres (desde 18 aos) Cabezas de familia varones adultos (25) Hombres adultos (24) Hombres adultos y algunas mujeres Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres adultos (23) hombres y mujeres adultos (21) Hombres y mujeres adultos (20) Hombres y mujeres (desde 18 aos)

6-7 20 55-65 68-69 70 72-76

+13 +35 +3 +1 +4

5-9 20 32-34 46 51-62 68 69 73-76

+11 +12 +12 +5 +6 +1 +4

Hombres adultos (25), con propiedad o ingreso Hombres y mujeres adultos (24) I-Iombres y mujeres adultos (21) Hombres y mujeres adultos (20) Hombres y mujeres (desde 18 aos)

9 48-50 62 67 82

+49 +12 +5 +15

Las mismas que para los Cuadros 2.1 y 2.2. Las lneas de puntos indican perodos autoritarios.

ms institucionalizado permiti que la democracia pluralista durara varios decenios. El Grfico 2.1 compara las pautas de dos casos extremos que consiguieron resultados estables: Estados Unidos, con su largo y gradual proceso de ampliacin del electorado, y Suecia, con su repentina y espectacular creacin de un electorado masivo.

Casos:
LA CREACIN DE ELECTORADOS COMPLEJOS

Los tres modelos de estrategia sobre los derechos de voto previamente identificados son ilustrados a continuacin con los casos correspondientes en los pases mencionados, incluidos el Reino Unido, Estados Unidos y algunas otras antiguas colonias britnicas en el modelo anglo; Francia, Italia y Espaa en el modelo latino; y Alemania y los pases escandinavos en el modelo nrdico.

El modelo anglo
La tpica estrategia angloamericana para asignar derechos de voto es u n a continua combinacin de medidas de zanahoria y palo. P o r u n lado, hay un proceso de sucesivas ampliaciones moderadas del electorado mediante la suavizacin gradual de los requisitos para votar. Por otro lado, los gobernantes introducen nuevas barreras legales o polticas para el ejercicio de los derechos de voto, siempre en el marco de unos sistemas electorales y de partidos altamente restrictivos. El proceso tiende a evi tar la formacin sbita de una nueva mayora alternativa al electorado existente mediante un incremento slo gradual de s u complejidad y la reduccin de las alternativas potencialmente ganadoras a dos.

R ei no Unido.- La introduccin de derechos iguales de sufragio universal en el Reino Unido contemporneo tom ms de cen aos. Hasta principios del siglo XIX, como se ha esbozado en la seccin anterior, las elecciones britnicas se basaban en el voto de un nmero relativamente pequeo de comunidades loca-les (condados y municipios) gobernados por costumbres locales y disposiciones especiales que creaban un virtual sufragio masculino universal en un cierto nmero ce lugares. Una serie de Leyes de Reforma Electoral aprobadas en 1832, 1867 y 1 885 establecieron unas reglas cada vez ms homogneas en todos los territorios britnicos, las cuales produjeron gradualmente un electorado ms amplio, pero tambin introdujeron nuevas restricciones a la representacin electoral. Ms tarde, el sufragio de las mujeres fue aprobado en un proceso en dos etapas: 1918 y 1928. Algunos residuos de las antiguas distorsiones, como el voto plural, no fueron abolidos hasta 1948 (Seymour, 1915; Seymour y Frary, 1918; Conacher, 1971; Cox,
1987).

Examinaremos por separados los elementos permisivos y los elementos restrictivos de esta serie de reformas. Los dos elementos bsicos introducidos para crear un electorado ms complejo fueron los siguientes: el aumento del nmero de electores, una distribucin de escaos en el territorio ms proporcional y la reduccin de las prcticas corruptas. Primero, el nmero de electores fue gradualmente aumentado en los tres primeros estadios mencionados (1832, 1867 y 1885) mediante la cooptacin sucesiva de nuevos grupos. stos abarcaban slo un 1 por ciento, un 4 por ciento y un 6 por ciento de la poblacin total, respectivamente (vase el cuadro 2.1). Concretamente, los nuevos requisitos establecidos en 1832 en los condados y municipios limitaron el electorado a hombres que vivieran en casas con un va lor superior a un mnimo, as como a ciertas categoras de arrendatarios e in quilinos. Sin embargo, si bien el electorado de los municipios en los aos inmediatos a la Ley de Reforma de 1832 fue abierto y popular, lo fue menos en los aos ulteriores [1841-66] dado que el cambio demogrfico produjo una disminucin relativa de los electores masculinos adultos (Taylor, 1997: 70). Para compensar esta evolucin, se concedi el derecho de voto a un alto nmero de propietarios de casas en los municipios en 1867. Sin embargo, los re-presentantes de los municipios rurales an superaban a los miembros de los distritos industriales en el Centro, el Noroeste y el Norte. Finalmente, se estableci una regulacin uniforme de los requisitos de domicilio en 1885, con resultados particularmente inclusivos en ciertos condados urbanos. Paralelamente a esta

ampliacin, se retir el derecho de voto a un cierto nmero de electores municipales no residentes, cualesquiera que fuesen sus condiciones. Segundo, mediante nuevas distribuciones de escaos parlamentarios en perjuicio de los municipios y los condados meridionales y en ventaja de las reas urbanas e industriales, se obtuvo una correspondencia creciente de la representacin poltica con la distribucin de la poblacin. Como resultado de estas reformas, a finales del siglo XIX el electorado britnico abarcaba aproximadamente un 15 por ciento de la poblacin total. Ciertos cambios demogrficos ampliaron esta proporcin a casi un 20 por ciento durante la primera guerra mundial. En 1918, hubo una primera inclusin parcial de mujeres mayores de 30 aos de edad, terratenientes o viudas de votantes, con la cual se ampli el electorado en un cuarto adicional de la poblacin total. Como se ha analizado anteriormente, se esperaba que la mayor parte de estas nuevas electoras votara de un modo similar a sus padres y maridos de las capas medias y altas de la sociedad. Literalmente, ciertos lderes conservadores esperaban que el derecho de voto a las mujeres fuera un contrapeso a los votos de los hombres de la clase obrera. El sufragio femenino adulto universal fue completado diez aos ms tarde con la inclusin de una porcin adicional de un 15 por ciento de la poblacin total. Tercero, la introduccin del voto secreto en 1872, as como de nuevas regulaciones de los gastos de campaa y las prcticas corruptas en 1883, permitieron que los nuevos votantes expresaran sus preferencias polticas ms sinceramente que antes. Con la prctica tradicional del voto a viva voz, la decisin de cada elector sola registrarse junto a su nombre, lo cual creaba la oportunidad de sobornos, intimidaciones y control de los votos. Estas prcticas no empezaron a desaparecer de un modo significativo hasta finales del decenio de 1880. Los elementos restrictivos introducidos por las sucesivas reformas pueden ser resumidos del siguiente modo. Primero, se cre un registro de electores por primera vez en 1832. El procedimiento para ser incluido en las listas electorales era tan complicado que muchos individuos que reunan las condiciones requeridas, de hecho no se convirtieron en electores. Un gran nmero de personas fueron vctimas de los requisitos de residencia o de pago de impuestos, las objeciones de otras personas o las numerosas complejidades burocrticas. El poder de los agentes electorales oficiales identificados con los intereses de los votantes existentes en la confeccin de las listas electorales no fue sustituido por las presiones de los activistas de partido y las decisiones de un tribunal imparcial hasta muy a finales del siglo. Segundo, el voto plural fue gradualmente sustituido por el voto igual para cada individuo. Sin embargo, ms de un dcimo del electorado todava tena ms de un voto sobre la base de sus propiedades o de su educacin tras las reformas de 1885. Estos votantes decidan entre cuarenta y ochenta escaos en cada eleccin. Algunos hombres de negocios y algunos miembros de las comunidades universitarias tuvieron voto dual hasta 1948. Tercero, el sistema electoral continu basndose en la regla de la mayora relativa, la cual permite una sobrerrepresentacin de los partidos grandes y reduce o elimina el papel de los dems partidos. Adems, hubo algunas importantes reformas restrictivas. Hasta 1885, la mayor parte de los distritos elegan dos representantes, lo cual, sobre la base de agrupaciones partidarias flexibles y el correspondiente papel destacado de las posiciones personales de los candidatos, permita una representacin bastante variada del electorado. En 1867, la intro-

duccin del voto limitado en unos pocos distritos con tres y cuatro escaos promovi la formacin de candidaturas de coalicin multipartidista, al tiempo que algunos votantes tendan a dividir su voto entre candidatos de diferentes parti dos, con lo cual se creaba una cierta representacin pluralista. Sin embargo, estas prcticas fueron eliminadas en 1885 mediante el establecimiento de distritos uninominales que inducen el voto a un solo partido. Cuarto, los candidatos y las elites polticas locales fueron gradualmente reemplazados por el liderazgo nacional de los partidos. Un desarrollo institucio nal decisivo fue la centralizacin del poder legislativo en el Gabinete, lo cual in dujo un voto de partido ms disciplinado en la Cmara de los Comunes. A me dia que los miembros del Parlamento perdieron poder y aument la organiza cin y la disciplina de partido de mbito nacional, los lderes nacionales fueron capaces de nombrar a los candidatos de partido en las elecciones y los votantes tendieron a adaptarse al estrecho margen de eleccin ofrecido por un sistema de dos partidos. De hecho, una mayor consistencia interna de los partidos en un sistema bipartidista disminuy las posibilidades de eleccin de candidatos por el electorado. Los conservadores y los liberales dominaron la vida poltica britnica du rante el siglo xtx, mientras que los minoritarios radicales promovan, sin xito, formas de representacin ms pluralistas. A largo plazo, emergi gradualmente una nueva mayora potencial, no como sustitucin repentina de alguno de los dos partidos dominantes existentes, sino a travs de estadios intermedios que incluyeron, primero, las coaliciones electorales entre los liberales y representantes sindicales y, ms tarde, la escisin del partido Liberal (con la faccin liderada por Lloyd George). Cuando, sobre la base de un electorado ms amplio, el partido Laborista obtuvo algunos xitos en las urnas en el decenio de 1920 y sus lderes vislumbraron una posible victoria bajo las reglas electorales existentes, abandonaron sus anteriores propuestas de representacin proporcional. Las reglas existentes permitieron, pues, un cambio importante en los dos partidos principales mediante la sustitucin de los liberales por los laboristas, pero, de este modo, el sistema institucional encontr nuevos apoyos y fue capaz de reforzar sus aspectos ms restrictivos.
Estados Unidos. El proceso de asignacin de derechos de voto ha sido an ms lento y ms restrictivo en Estados Unidos que en el Reino Unido. Inicialmente, como se ha mencionado en la seccin anterior, algunas regulaciones britnicas de los derechos de voto durante la era colonial, especialmente las que re-queran propiedad de la tierra, produjeron un electorado mucho ms amplio en las colonias britnicas en Amrica del Norte que en Gran Bretaa debido a la amplia difusin de la propiedad de la tierra en las colonias. Sin embargo, a partir de un amplio electorado inicial de ms de un 15 por ciento de la poblacin total antes de la independencia, se desarroll un proceso muy lento de ampliaciones graduales del electorado durante los siguientes doscientos aos.

Los estadios bsicos de esta ampliacin del electorado incluyeron: la supresin de los requisitos de propiedad o impuestos a los hombres adultos du rante el siglo xix; el derecho de voto a las mujeres en 1920; la inclusin de los americanos-africanos, primero en el Norte tras la Guerra Civil del decenio de 1870 y ms tarde en el Sur en el decenio de 1960; as como la ampliacin a vo tantes jvenes en el decenio de 1970. Pero esta serie de sucesivas ampliaciones limitadas estuvo acompaada por medidas paralelas dirigidas a desmovilizar

a los votantes, especialmente los inmigrantes a finales del siglo XIX y principios del XX, y a reforzar el sistema de dos partidos. Entre la independencia y la Guerra Civil, fueron aprobadas una variedad de regulaciones en los estados que pueden ser resumidas del siguiente modo. Catorce estados sustituyeron los requisitos de propiedad de la tierra para votar por condiciones menos exigentes. El proceso de abolicin de los requisitos de tierra empez en 1778 (en Carolina del Sur) y fue completado en 1856 (en Carolina del Norte). En general, los requisitos de propiedad del suelo fueron sucesivamente reemplazados por alternativas de propiedad personal, por pago de impuestos y, finalmente, suprimidos. Sin embargo, al menos cinco estados requirieron el pago de impuestos para ser aceptado como elector hasta 1870. Los requisitos de residencia variaban entre seis meses y uno o dos aos, aunque a los extranjeros se les permita votar en seis estados. El voto femenino universal fue suprimido en New Jersey en 1807, mientras que un nmero limitado de mujeres votantes con propiedades (incluidas las viudas) fueron apartadas de las urnas en Massachusetts, Nueva York y otros estados y del voto en las elecciones locales en la mayor parte de las antiguas provincias - t o d o ello en contraste con las prcticas habituales durante el perodo colonial.- . En ocho de las antiguas colonias y en once estados del Sur de la Unin, as como en los nuevos estados, los americanos-africanos fueron excluidos de las elecciones (slo podan votar en seis estados de Nueva Inglaterra). Asimismo, se neg el acceso al sufragio a los soldados, los estudiantes, los enfermos mentales, los pobres y los delincuentes en la mayor parte de los estados. Este proceso, compuesto de autorizaciones y restricciones, estuvo guiado no slo por las presiones de los excluidos y los clculos prudentes de los votantes y los lderes existentes, sino tambin por la competencia entre estados. Un estado abandonara, por ejemplo, la prueba de la propiedad con objeto de retener a trabajadores que eran atrados por reglas ms permisivas en otro estado; ciertos estados en el Medio Oeste intentaron atraer inmigrantes de otros estados mediante la concesin del derecho de voto; y un estado limtrofe entre el Sur y el Norte se opondra al sufragio de los americanos-africanos por el temor de que muchos de ellos huyeran de las leyes altamente restrictivas en sus estados nativos del Sur (Porter, 1969). Los americanos-africanos no obtuvieron derechos legales de voto en la mayor parte de los estados hasta despus de la Guerra Civil . Sin embargo, continuaron privados de hecho de la posibilidad de votar en los once estados del Sur. Adems, dieciocho estados introdujeron pruebas de alfabetismo entre 1890 y 1926, con efectos restrictivos dirigidos en tres casos contra los americanos-africanos, en cinco contra los indios, los mexicanos y los asiticos, y en seis contra inmigrantes europeos recientes (especialmente irlandeses y alemanes) (Riker, 1965: 59-60). En una lnea parecida, siete estados aumentaron los requisitos de residencia. Estas medias fueron particularmente restrictivas en un perodo en el que aproximadamente un cuarto de la poblacin adulta masculina haba nacido en el extranjero y un 10 por ciento no eran blancos. Una contramedida que fue quiz an ms efectiva fue descubierta con la generalizacin del registro voluntario de electores. Slo tres estados haban adoptado este artilugio a primeros del siglo XIX. Pero la mayor parte de los es tados del Norte introdujeron el registro voluntario entre 1876 y 1912, hasta treinta y un estados les haban seguido en 1920, y casi todos lo establecieron en el decenio siguiente. Habitualmente los estados requeran un registro anual en per-

sona para ingresar en las listas electorales. Esta barrera fue particularmente poderosa en el cambio de siglo para evitar que los inmigrantes poco educados del Norte y los negros del Sur se convirtieran en electores y ha mantenido efectos significativos con respecto a los inmigrantes en tiempos ms recientes (Piven y Cloward, 1988). El conjunto de medidas restrictivas introducidas a finales del siglo XIX contra los inmigrantes, los negros y otras personas para las que el registro voluntario tena un coste relativamente alto, suele ser conocido como la gran exclusin electoral. Estas medidas fueron cruciales para impedir la formacin de un partido socialista con amplia base de trabajadores industriales, en llamativo contraste con Gran Bretaa y la mayor parte de los pases avanzados de la poca. Los derechos de voto fueron gradualmente concedidos (o restaurados) a las mujeres en varios estados, empezando por Colorado en 1893, hasta el reconocimiento nacional de sus derechos en 1920. Como se ha indicado antes, algunos argumentos de las sufragistas sealaban el papel potencial de contrapeso de las nuevas votantes femeninas con respecto a grupos de nuevos votantes masculinos ms impredecibles o amenazantes. En el Norte se esperaba que el sufragio de las mujeres podra ayudar a mantener la supremaca poltica de los votantes existentes porque haba ms mujeres nativas, las cuales probablemente reproduciran el comportamiento electoral de los votantes masculinos, que inmigrantes recientes, contando hombres y mujeres. De hecho, mediante la introduccin del requisito de ciudadana formal, ningn estado permiti votar a los extranjeros a partir de 1928. En el Sur, se esperaban efectos parecidos del sufragio de las mujeres debido a que haba ms mujeres blancas que negros de los dos sexos (Kraditor, 1968: 18-19, 261-265). Los impuestos de residencia y las pruebas de alfabetismo no fueron prohibidos para las elecciones nacionales hasta 1964, fecha a partir de la cual la mayor parte de los americanos-africanos en los once estados del Sur pudieron acceder a las urnas por primera vez. Los requisitos de residencia fueron reducidos a treinta das en 1970. Paralelamente a decisiones similares en la mayor parte de los pases democrticos, los jvenes a partir de los 18 aos de edad fueron cooptados al electorado un ao despus. Como consecuencia de este dilatado proceso de medidas de zanahoria y palo, un 20-25 por ciento de la poblacin total de Estados Unidos recibi derechos de voto entre 1870 y 1920, mientras que la mayor parte de los inmigrantes y los negros permanecieron excluidos. Con la inclusin compensatoria de las mujeres, el electorado aument hasta el 50-55 por ciento a partir de 1920, pero slo lleg al 60-70 por ciento a partir de 1964. No obstante, los procedimientos de registro de los electores han inducido a slo entre dos tercios y tres cuartos de los ciudadanos legalmente cualificados a convertirse en electores registrados, con el resultado de que slo la mitad de la poblacin total, aproximadamente, est realmente incluida en las listas electorales. La participacin electoral tambin fue desincentivada por medio de las restricciones institucionales del sistema electoral y la oferta limitada de un sistema estable y rgido de dos partidos. Antes de la Guerra Civil, los terceros partidos obtuvieron como media un 15 por ciento de los votos en las elecciones naciona les a la Cmara de Representantes. Incluso despus de la emergencia del partido Republicano como el otro partido principal, conjuntamente con los Demcratas, a mediados del siglo XIX, los terceros partidos mantuvieron organizaciones

estables, ganaron envia-

en Asambleas

estatales, eligieron

Gobernadores, y

ron delegados al Colegio electoral presidencial. Durante el siglo XIX y principios del siglo xx, los partidos pequeos tuvieron una influencia importante en la agenda poltica mediante la introduccin de temas, como la abolicin de la es clavitud, el impuesto sobre la renta, las leyes de inmigracin, la proteccin de la agricultura, la prohibicin de bebidas alcohlicas, la regulacin de la jornada laboral, etc. Pero, adems de las restricciones creadas por un sistema electoral en el que el ganador se lo lleva todo y por la tpica bipolarizacin producida por las elecciones presidenciales, se introdujeron nuevas medidas contra los terceros partidos a partir de 1892. stas incluyeron las restricciones para formar candidaturas, la ausencia de subsidio financiero preelectoral, la negacin del acceso a los medios de comunicacin, y la persecucin de lderes radicales. Las organizaciones de partido de mbito local y estatal se reservaron los cargos representativos frente a los intrusos. La votacin nacional media a terceros partidos en las elecciones a la Cmara descendi al 4 por ciento en la primera mitad del siglo xx y a menos del 1 por ciento en la segunda mitad. No obstante, una coleccin de terceras candidaturas menos duraderas, como las de los Progresistas, los Demcratas por los Derechos de los Estados, y una serie de candidatos independientes a Presidente, han mostrado una amplia insatisfaccin con la oferta poltica proporcionada por los dos partidos dominantes (Rosenstone, Behr y Lazaras, 1996; clculos del autor con datos en Gillispie, 1992). La participacin electoral declin en los primeros decenios del siglo xx (hasta un 8 por ciento del electorado en la eleccin no concurrente del Congre so en 1942). Aument en los primeros quince aos despus de la segunda gue rra mundial, pero ha experimentado un declive continuado desde 1960 hasta llegar alrededor de un 50 por ciento en las elecciones presidenciales y un 30 por ciento en las elecciones no concurrentes al Congreso a finales del siglo xx.

Otras antiguas colonias britnicas. Algunas de las medidas precautorias para la asignacin de derechos de voto antes revisadas han sido reproducidas en otros antiguos dominios britnicos mediante estrategias similares de asignacin gradual de derechos de voto a la poblacin. En contraste con otros regmenes coloniales, el dominio britnico se caracteriz por la promocin de grados sig nificativos de organizacin y participacin poltica de sectores de la poblacin nativa antes de la independencia. En este sentido, en algunas antiguas colonias britnicas la creacin de nuevos estados fue slo un paso en un proceso de asignacin gradual de derechos de voto a nuevos electores que no provoc tan azarosas sorpresas como en otros procesos de descolonizacin.
En Canad, una serie de diferentes leyes provinciales sobre el sufragio es tablecidas entre 1867 y 1920 dieron el voto a los hombres adultos que cumplie ran unos requisitos de renta o propiedad, con restricciones particularmente fuertes en Quebec, Nueva Escocia y Nuevo Brunswick. Las mujeres pudieron votar a nivel nacional en 1918, pero su participacin electoral a los niveles local y provincial lleg .ms tarde. Los indios fueron apartados de las urnas hasta 1960, as como los asiticos en algunas provincias. Los ciudadanos nacidos en pases enemigos fueron privados de derechos de voto durante las dos guerras mundiales. Durante el siglo XIX haba habido virtual sufragio masculino en la Australia colonial, as como sufragio de las mujeres en dos de las seis colonias del pas, mientras que en slo una, Tasmania, se haban establecido modestos requisitos de propiedad. La formacin de la federacin en 1901 condujo a una unificacin

de las leyes de los diferentes estados en torno al sufragio adulto de los hombres, mientras que las mujeres recibieron el derecho de voto inicialmente en cuatro estados. Sin embargo, los extranjeros y los habitantes aborgenes de Australia, Asia, frica y las islas del Pacfico fueron excluidos del electorado hasta 1967. Tambin se impusieron requisitos de residencia relativamente altos. En las seis provincias de Nueva Zelanda, las leyes del sufragio, que antes estaba limitado a los hombres europeos adultos con condiciones de propiedad o de renta, se unificaron en 1876 a favor del sufragio de los hombres europeos, mientras que se asignaron cuatro escaos parlamentarios reservados a los abo rgenes maors. El sufragio de las mujeres se estableci muy pronto, en trminos comparativos, en 1893 (Seymour y Frary, 1918; Hughes y Graham,

1968).

A pesar de que estos pases adoptaron disposiciones ms inclusivas que las desarrolladas en el Reino Unido y en Estados Unidos, en los tres casos mencionados-Canad, Australia y Nueva Zelanda-el porcentaje de votantes sobre la Poblacin total permaneci por debajo del nivel relativamente bajo de un 50-55 por ciento hasta el decenio de 1970, cuando el voto a los jvenes a partir de 18 aos de edad increment ese porcentaje entre cinco y diez puntos (vase el Cuadro 2.1). En todos los casos, el sistema electoral se bas en distritos uninominales y reglas electorales mayoritarias, las cuales restringen severamente el nmero de alternativas que los votantes pueden escoger.

El modelo latino
La estrategia latina para la asignacin de los derechos de voto es la introduccin repentina del sufragio masculino universal bajo reglas electorales e institucionales restrictivas. En Francia, Italia y Espaa du rante el siglo XIX y principios del xx, esta decisin comport la creacin de nuevos electorados masivos ampliamente formados por analfabetos. Los partidos polticos eran dbiles, no estaban bien organizados, o simplemente no existan. Los sistemas electorales tpicamente basados en distritos pequeos y en reglas de mayora relativa y de mayora absoluta, no crearon incentivos para la emergencia y la consolidacin de partidos polticos de mbito nacional. Unos resultados electorales imprevisibles y una nueva movilizacin electoral amenazadora provocaron temores de inestabilidad entre los votantes y los gobernantes existentes, los cuales les indujeron a buscar o apoyar reacciones autoritarias para restablecer el antiguo orden poltico.

Francia. El sufragio universal no fue reconocido durante la Revolucin francesa. El sistema electoral que se estableci a partir de 1789 daba derecho de voto slo a los cabezas de familia varones mayores de 25 aos de edad que pagaran impuestos equivalentes a tres das de trabajo y explcitamente exclua, entre otros grupos, a todos los servidores domsticos. Se estableci el registro voluntario, se requiri un ao de residencia, y el nuevo elector tuvo que jurar fidelidad a la Constitucin, a la nacin, a la ley y al Rey y cumplir con celo y valor las funciones civiles y polticas confiadas a su cuidado. Los diputados eran elegidos indirectamente y el voto era a viva voz. Como

resultado de estas dispo-

siciones, slo un sexto de la poblacin total se convirti en electores legales en 1791, mientras que la participacin electoral en Pars cay a un 10 por ciento de los electores registrados. La ulterior aprobacin del sufragio masculino univer sal para elecciones directas a la Asamblea Nacional durante la Primera Repbli ca en 1792 no lleg a entrar en vigor. El restablecimiento de la Monarqua en 1814 redujo el electorado a una pequea minora de hombres ricos (Gueniffey, 1993). El sufragio masculino universal se introdujo en Francia por primera vez con la Segunda Repblica en I848. La eleccin de una Asamblea Constituyente en abril de ese ao puede ser considerada la primera eleccin de masas en la historia contempornea universal y la ocasin de una impresionante movilizacin de nuevos votantes. De una sola vez, el electorado francs fue ampliado desde un cuarto de milln a ms de ocho millones de personas y a diez millones un ao ms tarde para la eleccin de la Asamblea legislativa, es decir, fue multiplicado por 40, virtualmente de un da para el otro. La participacin fue inicialmente de un 85 por ciento. En estas circunstancias, el sufragio universal fue ampliamente considerado un experimento arriesgado con resultados desconocidos. Francia era en aquella poca una sociedad ampliamente rural con una mayora analfabeta. Los partidos polticos no estaban previamente organizados, los temas locales predominaban en el debate electoral, los diputados tomaban posiciones sobre temas constantemente cambiantes y haba tambin una gran movilidad en la afiliacin a los partidos. En este contexto, caba esperar razonablemente resultados electorales imprevistos. De hecho, en un ao se eligieron dos mayoras polticas diferentes, una a favor de la Repblica y otra a favor de la Monarqua (Huard, 1991; Rosanvallon, 1992). Adems, la nueva Constitucin aprobada en 1851 introdujo la eleccin directa del Presidente de la Repblica por sufragio masculino universal. Se intro dujeron varias medidas precautorias, especialmente la transferencia de la elec cin a la Asamblea si ningn candidato obtena una mayora absoluta de votos populares en la primera vuelta, y la retirada de algunos poderes del Presidente, incluida la disolucin de la Asamblea. Sin embargo, hubo un abierto reconocimiento de que la decisin era muy arriesgada. Alexis de Tocqueville, su principal defensor en el centro-derecha, declar en la Asamblea que para un gran nmero de nuestros conciudadanos, la Repblica no es ms que este acto [de elegir al Presidente por sufragio universal], el cual deba ser aprobado a pesar de los temores de que el pueblo eligiera a un nombre hostil a la Repblica. Tras pronunciar este influyente discurso, Tocqueville lament profundamente haber hablado en esa ocasin (Tocqueville, 1851: 176-180). Alphonse de Lamartine, un partidario clave de la medida desde el centroizquierda, haba discutido anteriormente con gran extensin los graves peli gros del sufragio universal. Poco despus del establecimiento de la Repblica, tema que una masa confusa e ignorante, movindose a tientas en la oscuri dad, votara al azar porque el pueblo ignorante se engaa a s mismo o es engaado por otros, incluidos los demagogos, los activistas, los intrigantes y los soadores, lo cual convierte la urna electoral en una verdadera lotera. Pero, una vez en la Asamblea, Lamartine acus a los que no tenan fe en el pueblo y sostuvo que aunque el pueblo elija a alguien que mi pronstico, mal informado quiz, lamentara que fuera elegido, no importa: Alea jacta est! Que Dios y el pueblo decidan! (Lamartine, 1850).

El candidato sin partido, carente de experiencia poltica, miembro de una muy conocida familia, prncipe Louis Napolon Bonaparte, sobrino del Empe rador, gan la primera eleccin directa de Presidente de Francia por sufragio masculino universal en 1851. Obtuvo casi un 75 por ciento de los votos con una participacin de ms del 75 por ciento del electorado. Adems de su representacin simblica de la pasada grandeza de Francia, la mayor parte de los observadores vieron en esta eleccin una expresin de espritu de oposicin, pro-testa y descontento general. La victoria de un candidato que tena la oposicin unnime de la prensa y los clubes polticos fue interpretada como resultado del voto de los sumergidos en la ignorancia y la miseria, una opinin mvil y el pueblo polticamente desorganizado. Como teman muchos polticos, la eleccin de Louis Napolon precedi de poco a la disolucin ilegal de la Asamblea por el electo mediante un golpe de estado y el restablecimiento del Imperio. El sufragio masculino universal con algunas nuevas restricciones menores fue mant e n i d o oficialmente para las ulteriores elecciones a la Asamblea, pero la mayor parte de los candidatos gubernamentales se garantizaron la victoria mediante el apoyo activo de los prefectos y los funcionarios pblicos al servicio del Emperador. La participacin electoral descendi al 40 por ciento en el decenio de 1860 (Tudesq, 1965, esp. 79-111). El sufragio masculino universal fue restablecido en Francia por la Tercera Repblica en 1871. Sin embargo, algunas irregularidades en el registro de los electores y el mantenimiento del voto a viva voz redujeron la participacin po pular y la competencia poltica durante varios decenios. Las reglas electorales fueron constantemente modificadas por clculos de partido o de faccin a corto plazo. Se alternaron frmulas ms bien restrictivas, bsicamente la mayora re lativa en distritos multinominales y la mayora absoluta en distritos uninomina les. Hubo niveles bajos de competencia de partido y no se form un sistema de partidos estable durante un largo perodo. Una nueva ampliacin significativa del electorado fue introducida por la Cuarta Repblica al final de la segunda guerra mundial, con el establecimiento del sufragio masculino y femenino universal. Sin embargo, hasta el perodo ms reciente ha perdurado en Francia una tradicin de inestabilidad poltica y de re formangoneo electoral. Desde 1789 hasta el final del siglo xx, ha habido diez regmenes polticos diferentes, unas quince constituciones, y al menos diecisis cambios importantes de la ley electoral. Slo desde 1945, la serie incluye dos re-pblicas, la sustitucin sucesiva de la representacin proporcional (apoyada sobre todo por la izquierda) por un sistema mixto, por la regla de la mayora ab soluta con segunda vuelta (apoyada por la derecha conservadora), por la repre sentacin proporcional de nuevo, y por la mayora con segunda vuelta de nuevo (Cole y Campbell, 1989). Italia. Las primeras leyes sobre los derechos de voto tras la creacin del estado italiano fueron muy restrictivas. A partir de 1861, slo los hombres de ms de 25 aos de edad que fueran propietarios, supieran leer y escribir y pa garan una cierta cantidad en impuestos podan votar. A partir de 1882, la edad de votar fue rebajada a 21 aos con requisitos de alfabetismo y algunos pagos menores de impuestos. Mientras que los requisitos de propiedad e impuestos no eran mucho ms estrictos que los requeridos ms o menos en la misma poca en pases como el Reino Unido y Estados Unidos, el analfabetismo estaba tan difundido en Italia que slo recibi derechos de voto aproximada-

mente un 2 por ciento de la poblacin en el primer perodo mencionado y un 7 por ciento durante el segundo perodo. El gobierno tambin procedi a retirar el derecho de voto a un cuarto de los electores en 1895 por medios administrativos. Las reglas electorales se basaban en distritos uninominales, excepto duran-te el breve perodo 1882-91, cuando unos distritos multinominales con voto individual limitado permitieron una representacin ms variada. Pero no se form ningn sistema de partidos slido. Las elecciones estaban controladas por los prefectos al servicio del Gobierno y se basaban en temas locales y candidatos sumisos. Las presiones oficiales se complementaban con sobornos, fraude y trampas, especialmente en el Sur. Una serie de gobiernos moderados centrados alrededor de los liberales fueron persistentemente apoyados por agrupaciones temporales de representantes locales o corporativos, radicales, demcratas y reformistas, a travs de negociaciones permanentes. Muchos diputados cambiaban frecuentemente de grupo, una prctica llamada transformismo que impidi el desarrollo de partidos nacionales fuertes (Ranzato, 1991). Durante los turbulentos aos alrededor de la primera guerra mundial, como resultado de las presiones de los excluidos y los clculos internamente divisivos en las filas de los gobernantes, de repente fue creado un electorado masivo. Inicialmente, el lder liberal, Giovanni Giolitti, intent promover una ampliacin limitada y prudente del electorado por razones de conveniencia en el autointers de las clases gobernantes. Como escribi en sus memorias, Giolitti pensaba que actuaba a favor de la seguridad de la sociedad sobre la base de que la exclusin de las masas trabajadoras... tiene siempre el efecto de exponerlas a las persuasin de los partidos revolucionarios y las ideas subversivas, mientras que la participacin poltica, en cambio, desarrolla en ellas un inters por el mantenimiento del estado. El gobierno de Giolitti dise una reforma para multiplicar el electorado por dos, al tiempo que confiaba en que habra un nivel relativa-mente alto de abstencin entre los nuevos votantes. Sobre esta base, los liberales esperaban que la prctica tradicional de formacin de coaliciones a travs del transformismo se extendera a nuevos representantes populares y as neutraliza-ran algunas presiones ms innovadoras. De acuerdo con ello, en 1913, se con-cedi el derecho de voto a todos los hombres de ms de 21 aos de edad que supieran leer y escribir, as como a un pequeo grupo de hombres mayores de 30 aos que hubieran prestado servicio militar (Giolitti, 1967, cap. 10). Sin embargo, en 1918, inmediatamente despus de la Guerra, un nuevo Gobierno de los radicales concedi derechos de voto masivos que incluyeron a to dos los hombres de ms de 21 aos de edad y a los antiguos soldados menores de esta edad. Como consecuencia de estas dos reformas, el electorado salt de 2,5 millones a 11,5 millones de personas, una multiplicacin del nmero de electores de antes de la Guerra por casi cinco y una adicin de un 25 por ciento de la poblacin total. Tanto los partidarios como los adversarios del sufragio uni versal coincidieron en ver la creacin de un electorado tan amplio y nuevo como un desafo a la estabilidad del orden poltico establecido. Como se ha mencionado anteriormente, los gobernantes existentes estaban escasamente organizados; adems estaban internamente divididos, especialmente por sus posiciones discrepantes con respecto a la Guerra, y se mostraron in-capaces de adaptarse y de absorber a los nuevos votantes. En vez de esto, emergieron dos alternativas extremas e incompatibles. A la izquierda, los socialistas fueron dirigidos por lderes maximalistas partidarios

de la revolucin y del esta-

blecimiento de la dictadura del proletariado. Inmediatamente despus de la Guerra, el Partido Socialista Italiano se uni a la Internacional Comunista dirigida por los bolcheviques rusos, conden la colaboracin con el estado burgus en cualquier forma y reclam todo el poder para los trabajadores. A la derecha, y ms o menos al mismo tiempo, el Papa elimin la prohibicin, que haba estado vigente durante ms de cuarenta aos, de que los catlicos participaran en los asuntos polticos italianos como votantes o candidatos, pero mantuvo su rechazo del estado italiano. El nuevo Partido Popular empez a movilizar catlicos y amplios grupos de campesinos contra los poderes establecidos. El resultado de la primera eleccin por sufragio masculino universal en 1919 dej atnitos a la mayor parte de los participantes y observadores. Los dos nuevos partidos extremos, los socialistas revolucionarios y los catlicos antiestado italiano, obtuvieron en total ms de la mitad de los votos populares y de los escaos parlamentarios. Para los socialistas, el xito electoral fue considerado solo un medio de facilitar la destruccin del Parlamento y los rganos de la dominacin burguesa. A continuacin, apoyaron una serie de huelgas industriales y ocupaciones de fbricas en el Norte de Italia y se enzarzaron en el sabotaje par lamentario. Los catlicos, mientras tanto, organizaron ocupaciones de tierras en el Centro y el Sur al tiempo que, carentes de consistencia como partido, eran incapaces de comprometerse en colaboracin gubernamental alguna (Seton-Watson, 1967; Farnelti, 1978; Noiret, 1994; Clark, 19%). La siguiente eleccin en 1921 produjo unos resultados muy parecidos con la importante novedad de que fue elegido un grupo de diputados fascistas. No se pudo formar ninguna mayora gubernamental con unos resultados tan azarosos, producidos por la instauracin repentina de un sufragio de masas. El conflicto social, la violencia y la bipolarizacin poltica aumentaron rpidamente. Se estableci una dictadura fascista durante ms de veinte aos, la cual acab llevando a una guerra civil abierta. (Para la caracterizacin coincidente del conflicto poltico de mediados del decenio de 1940 como una guerra civil por historiadores tanto de la derecha como de la izquierda, vanse, respectivamente, Pisano, 1965-66, y Pavone, 1991.)

Espaa. Hubo cuatro intentos principales de introducir repentinamente el

sufragio universal en Espaa que fracasaron. El primer intento a favor de un su fragio masculino a gran escala tuvo lugar durante la guerra contra Napolen para las elecciones celebradas entre 1810 y 1813. La llamada Constitucin de Cdiz, aprobada en 1812, estableci formalmente un virtual sufragio masculino univer sal para los mayores de 25 aos de edad y se convirti en la constitucin liberal clsica en la Europa latina de principios del siglo xix (Carr, 1966: 94). Un 28 por ciento de la poblacin total recibi derechos de voto, la mayor proporcin de la poblacin de un pas con derechos de voto en el mundo moderno hasta aquel momento. Las mismas reglas fueron restablecidas en 1820 y 1836, pero fueron su primidas por pronunciamientos militares inducidos por monarcas aristocrticos. El segundo intento tuvo lugar en 1869 a iniciativa de los liberales y los re publicanos previamente excluidos de la actividad poltica legal. Una nueva Monarqua constitucional basada en elecciones parlamentarias por sufragio masculino universal fue sucedida muy pronto por una Repblica an ms breve, la cual fue abolida por otro golpe de estado. Los partidos polticos liberales eran en aquel tiempo muy dbiles. Los monrquicos catlicos tradicionalistas, es decir,

los carlistas, a la derecha y los republicanos anticlericales radicales, es decir, los

exaltados, a la izquierda, los cuales promovan alternativas de rgimen incom patibles, produjeron una inestabilidad poltica permanente. Un rgimen poltico mucho ms duradero fue establecido con la restaura cin de la Monarqua por los conservadores en 1874. Inicialmente, el electorado fue limitado a un 5 por ciento, aproximadamente, de la poblacin total. El Gobierno fue capaz de controlar las elecciones mediante la promocin de candida tos oficiales y la organizacin del fraude a travs de la administracin de justi cia y los gobernadores provinciales. Paralelamente, los caciques locales desarrollaron relaciones de clientela con los electores mediante la distribucin de beneficios privados (incluidos empleos pblicos) a cambio de apoyo poltico, con la ayuda de burcratas, funcionarios judiciales, alcaldes y gobernadores. Estas restricciones a la participacin y la competencia poltica indujeron el desarrollo de movimientos polticos extraparlamentarios y antisistema, incluido el anarquismo (Romero, 1973; Varela, 1977; Tusell, 1991). La reconstruccin de la coalicin de los liberales con los republicanos excluidos para las elecciones locales de mediados del decenio de 1880 fue considerada por los gobernantes conservadores como un gran desafo y una gran amenaza, lo cual les llev a cooptar a los liberales al rgimen mediante su ac ceso temporal al Gobierno. Los liberales, dirigidos por Prxedes-Mateo Sagas ta, trataron entonces de incorporar a una fraccin de los republicanos a sus propias candidaturas mediante la introduccin del sufragio masculino universal, al tiempo que mantenan un sistema electoral restrictivo basado principalmente en distritos uninominales y la regla de la mayora relativa. En 1890, se concedieron derechos de voto a todos los hombres de ms de 25 aos de edad con dos aos de residencia y otras restricciones menores. Con ello, el nmero de electores fue multiplicado por cinco de una sola vez. El nuevo electorado abarcaba un cuarto de la poblacin total, la mitad de cuyos componentes eran anal fabetos. El control de las elecciones por el Gobierno se debilit, pero el papel de las redes locales aument, incluyendo nuevas prcticas de compra directa de votos. Por estos medios, los gobernantes fueron capaces de retrasar los efectos potencialmente explosivos de la asignacin repentina de derechos de voto a un electorado polticamente desinformado y desorganizado bajo un sistema poltico y electoral restrictivo. La participacin electoral fue slo de un 50 por ciento en el decenio de 1890. Sin embargo, en 1893, los republicanos antisistema ganaron las elecciones en Madrid; en 1901, los republicanos y los regionalistas catalanes ganaron en Barcelona, y a stas les siguieron nuevas victorias de los republicanos en Valencia, as como de los republicanos y los socialistas en Bilbao y en otras ciudades. Una nueva ley electoral aprobada en 1907 por el gobierno del conservador reformista Antonio Maura dificult las prcticas corruptas y redujo el papel de los caciques locales. La participacin electoral subi al 70 por ciento en el decenio de 1910, lo cual dio proporciones crecientes de votos a los republicanos, as como a los regionalistas y a los socialistas (Ull, 1976). Los liberales, con el apoyo de los republicanos y los socialistas, presentaron una proposicin de ley en el Parlamento para introducir la representacin proporcional en 1919 y otra en 1921. En ambas ocasiones, el Gobierno conservador empez a preparar el correspondiente proyecto de ley que habra creado un marco ms pluralista e integrador (Carreras, 1983; Tusell, 1997). Pero el proceso fracas cuando el Rey y los jefes militares reaccionaron a los disturbios sociales con un golpe de estado y el establecimiento de una dictadura en 1923.

INSTITUCIONES POLTICAS

La cuarta oportunidad para el sufragio universal fue creada, en contrareac cin, con la proclamacin de la Segunda Repblica en 1931 por una coalicin iz quierdista de republicanos y socialistas. Los derechos de voto se extendieron a las mujeres un ao despus. Un sistema electoral mayoritario promovi una creciente polarizacin poltica entre dos bloques que apoyaban alternativas de rgimen incompatibles, como se discutir en el prximo captulo. En 1936, un nuevo golpe militar dio lugar a una guerra civil que termin con el establecimiento de la dictadura del general Franco. El sufragio universal slo se estableci con xito en 1977, juntamente con una nueva Monarqua parlamentaria con representacin proporcional (Colomer, 1998).

El modelo nrdico
La estrategia nrdica de derechos de voto coincide con la latina en que crea de repente un electorado masivo, en contraste con el modelo gradual, paso a paso, en los pases anglos. Pero, a diferencia del mo delo latino, la introduccin del sufragio universal en Alemania, Suecia y otros pases de Europa septentrional, habitualmente por iniciativa de la derecha poltica, ha corrido en paralelo al establecimiento de esque mas institucionales pluralistas que permiten la existencia de mltiples partidos. Estos crean amplias coaliciones multipartidistas y Gabinetes relativamente moderados. La estabilidad democrtica se consigui, pues, mediante la combinacin de un nuevo electorado complejo y arreglos institucionales pluralistas.

Alemania. Cuando se consum la unificacin de los territorios germnicos en la segunda mitad del siglo XIX, la introduccin del sufragio universal por la izquierda poltica segn el modelo francs haba fracasado. Tras el breve perodo liberal entre 1848 y 1850, Prusia (que abarcaba unos dos tercios de los territorios y la poblacin germnicos) estaba organizada en un sistema corporativo con tres clases. Los terratenientes y los financieros elegan un tercio de los re-presentantes, los propietarios de pequeos negocios y los funcionarios pblicos elegan otro tercio, y los trabajadores elegan al resto. Dentro de cada guapo se reconoca el derecho de voto a los hombres de ms de 24 aos de edad. Los re-presentantes eran elegidos indirectamente por los electores en distritos uninominales por la regla de la mayora y mediante votacin en pblico. Haba sufragio universal para la eleccin de las Dietas locales en slo unos pocos de los pequeos estados del Imperio, incluidos en particular Baden y Wrttemberg (en el ltimo caso con representacin proporcional) (Seymour y Frary, 1918, vol. 2).
Fue el derechista Canciller Otto von Bismarck quien desconcert a los li berales con una propuesta de introduccin inmediata del sufragio masculino universal para la Confederacin del Norte de Alemania en 1867 y para el Parla-mento imperial (B un de st a g) en 1871. El Canciller, que fue acusado de oportunismo por apropiarse del programa de sus rivales, tena sofisticados motivos para hacer esta inesperada propuesta. Primero, Bismarck haba sido presionado y tentado a introducir el sufragio universal durante una serie de reuniones se-cretas con el lder socialista, Ferdinand Lassalle. Los dos lderes pensaban que

esto podra doblegar la mayora liberal en el Parlamento prusiano mediante la promocin, por un lado, del voto de los campesinos y la clase media baja a fa vor de los conservadores y, por otro lado, el voto de los trabajadores a favor de los socialistas. Al mismo tiempo, con esta propuesta Bismarck tendra nuevos argumentos para eludir un nuevo desafo de Austria de estrechar la Confederacin Austro-Germnica (en perjuicio de la dominacin prusiana), ya que as la propuesta procedera de un rgimen menos democrtico que el alemn. El elemento institucional ms importante para contener las consecuencias polticas potencialmente desestabilizadoras del nuevo electorado amplio era la ausencia de control parlamentario del Gabinete. El Canciller (o jefe del ejecuti vo) no era elegido por la cmara baja, sino por la cmara alta federal (Bundesrat ), la cual no era elegida directamente sino nombrada por los estados que componan el Imperio Alemn y por su presidente, el Emperador. Asimismo, este diseo se bas en algunos clculos prudentes de Bismarck. Como escribi en sus memorias: La medida de los lmites en esta lucha [del Gobierno conservador con el Parlamento y con la libertad de prensa] debe ser estrecha; si el control del Gobierno, que es indispensable para el pas, debe carecer de frenos o debe go zar de un poder completo, es una cuestin de tacto y juicio polticos (sus mo tivaciones para introducir el sufragio universal estn presentadas en Bismarck, 1899: 65-69). Se adopt de nuevo la regla de la mayora con segunda vuelta para la elec cin del Parlamento, pero ahora con voto directo, igual y secreto. Bajo esta regla, una serie de minoras apoyaron a diferentes candidatos de partido para la segunda vuelta en diferentes regiones, lo cual produjo un sistema nacional mul tipartidista. El Parlamento estaba organizado en torno a cuatro partidos bsicos, pero unos doce partidos obtuvieron representacin habitualmente. Los catlicos, los trabajadores y los agricultores desarrollaron movilizaciones polticas innovadoras, las cuales hicieron aumentar la participacin desde un 50 por ciento en 1871 a un 85 por ciento en 1907-12. Bajo el desafo de estos nuevos competido-res, los conservadores y los liberales se reestructuraron y se transformaron de partidos de notables en activos partidos de masas (Ritter, 1990a, b). Tras la derrota de Alemania en la Primera guerra mundial, se estableci la llamada Repblica de Weimar en 1918. Los derechos de voto se extendieron a los hombres y las mujeres de ms de 20 aos de edad, al tiempo que se intro duca la representacin proporcional, la cual haba sido apoyada anteriormente por los socialistas. El esquema institucional del Imperio fue adaptado a frmulas ms democrticas. El ejecutivo tuvo que responder ante la cmara baja, pero el Presidente de la Repblica electo (en sustitucin del antiguo Emperador) mantuvo poderes significativos, como el nombramiento del Canciller, en una relacin semipresidencial. La eleccin directa del Presidente incentiv la bipolarizacin. Sin embargo, unos diez partidos obtuvieron representacin en el Parlamento, de modo que la llamada coalicin de Weimar, formada por los partidos cristiano, liberal y socialista, fue capaz de formar una mayora de apoyo al rgimen durante la mayor parte del perodo entre 1918 y 1930. Dos partidos extremos y antisistema, los comunistas y los nacionalsocialis tas, obtuvieron un apoyo creciente hasta que bloquearon la formacin de coaliciones centristas en 1932. Sin embargo, en la perspectiva histrica aqu esbozada, la llegada de los nazis al gobierno, seguida por la supresin de las li bertades civiles, la ejecucin de polticas racistas y de guerra, y el estableci miento de un rgimen totalitario, difcilmente puede ser atribuida a una am-

pliacin repentina del electorado. De hecho, la introduccin del sufragio masculino universal cuando se cre el Imperio alemn fue sucedida por ms de sesenta aos de notable estabilidad poltica. Una de las interpretaciones ms provocativas y polmicas del xito electoral de los nazis y de la supresin de la democracia en Alemania en el decenio de 1930 se centra en los efectos de la representacin proporcional, especialmente en la obra de Ferdinand A. Hermens (vase sobre todo Hermens, 1941, cap. 10). Cabe argumentar varias cosas contra esta relacin. Primero, como se ha mencionado, ya haba existido un sistema multipartidista en Alemania durante casi cincuenta aos antes de la introduccin de la representacin proporcional. Si bien es cierto que algunos de los partidos polticos previamente existentes no tenan una fuerte orientacin ideolgica, el pluralismo poltico y las coaliciones parlamentarias, que se desarrollaron a partir de 1918, no eran una completa novedad en la poltica alemana. Segundo, el argumento crucial de Hermens es que un sistema electoral alternativo basado en la regla de la mayora relativa habra evitado que los nazis obtuvieran representacin cuando contaban con un apoyo popular muy minoritario y, de este modo, no habran tenido base para su ulterior crecimiento. Sin embargo, cabe argir que la regla de la mayora relativa, aunque reduce el n mero de partidos, no siempre impide que un nuevo partido poltico minoritario entre en la competicin poltica y obtenga representacin, como muestra claramente el caso paradigmtico de Gran Bretaa (con la sustitucin de los liberales por los laboristas en el cambio de siglo). Los nuevos partidos no son creados por la representacin proporcional, sino por empresarios polticos capaces de recoger o generar nuevas preferencias polticas de los votantes aprovechndose de cambios sociales, econmicos y culturales. La formacin y el auge del Partido Nacional-Socialista debera explicarse, pues, por factores como ciertas tradiciones ideolgicas germnicas, la iniciativa maximalista de sus lderes y su eficacia organizativa, con el trasfondo de la derrota de Alemania en la primera guerra mundial y su ulterior desarticulacin social durante el decenio de 1920. Bajo estas inducciones, es altamente probable que la regla de la mayora relativa hubiera funcionado en contra de los partidos centristas y hubiera aumentado la bipolarizacin poltica entre los socialistas y los comunistas, por un lado, y los nacionalistas imperialistas y los nazis, por el otro, de un modo semejante a como lo hicieron los sistemas electorales mayoritaristas en Francia y en Espaa, pases que tambin conocieron el auge de nuevos partidos extremos ms o menos al mismo tiempo, en 1935-36. De hecho las posiciones nacionalistas y de extrema derecha haban obtenido no slo una amplia simpata entre los votantes alemanes desde los aos veinte, sino fuertes bases de apoyo en Baviera y otras muchas regiones. Parece razonable considerar que la regla de la mayora relativa les habra convertido en ganadores lo-cales. Incluso con representacin proporcional, los nazis atrajeron votantes de los nacionalistas y de otros partidos menores de derecha, especialmente en pequeas ciudades, en parte porque aparecieron como potenciales ganadores absolutos a nivel nacional. La regla de la mayora relativa, que promueve el voto estratgico a favor de los probables ganadores mucho ms que la representacin proporcional, habra reforzado la tendencia a la concentracin de votos. Si la representacin proporcional tuvo, pues, algn efecto, posiblemente fue el de retrasar la bipolarizacin en la poltica alemana tal vez durante algunos meses o aos. (Sobre este tema, vanse Lepsius, 1978; Kolb, 1988; Nicholls, 1991; Feuchtwanger, 1993.)

Por ltimo, la representacin proporcional fue adoptada de nuevo con el restablecimiento de la democracia en Alemania occidental en 1946, a pesar - o en memoria- de la experiencia de Weimar. El correspondiente sistema multi partidista origin una duradera prctica de formacin de gobiernos de coalicin en torno al centro que consolid el rgimen democrtico. Tras las elecciones de 1966, los cristiano-demcratas en el gobierno ofrecieron a los social-demcratas un cambio del sistema electoral a la regla de la mayora relativa. Para ello se nombr una comisin independiente de la que formaba parte, muy especialmente, el mismo F. A. Hermens, quien haba vuelto de Estados Unidos pocos aos antes. Sin embargo, los lderes social-demcratas encontraron que la apuesta por un sistema de dos partidos era demasiado arriesgada y rechazaron la pro-puesta, a la cual tambin se opuso el ms pequeo partido Liberal (Jesse, 1990). Esta decisin fue bastante afortunada, pues el mantenimiento de un sistema de representacin muy proporcional fue clave para que la reunificacin con la parte oriental de Alemania en 1990 pudiera llevarse a cabo por medios consensuales. Pudo ampliarse de nuevo el electorado con grupos sociales y preferencias polticas diferenciados, incluidos en particular los ex comunistas como un partido minoritario aceptado, sin cambios constitucionales importantes. El equilibrio poltico se mantuvo en torno a Gabinetes moderados con posiciones polticas de tipo centrista, al tiempo que la inclusividad del sistema promovi un apoyo continuado a la estabilidad democrtica. Europa nrdica. Suecia, Noruega y Finlandia experimentaron procesos de introduccin sbita del sufragio universal, incluido, muy tempranamente, el su fragio de las mujeres, conjuntamente con la aplicacin de la representacin proporcional, la cual condujo a una poltica de coaliciones multipartidistas. A principios del siglo xx, los gobernantes suecos en el poder intercambiaron explcitamente la ampliacin del electorado por un sistema electoral de re-presentacin proporcional. Anteriormente, Suecia haba adoptado en 1866 una frmula parlamentaria bicameral apoyada en unos derechos de voto muy restrictivos como alternativa a la tradicional representacin corporativa en cuatro estamentos. La nueva cmara alta fue organizada a partir de una representacin territorial a travs de consejos provinciales elegidos mediante un voto plural basado en la riqueza de los electores. Para la cmara baja, se concedi el voto a los hombres de ms de 2 1 aos de edad que cumplieran ciertas condiciones de pro-piedad o renta. Los representantes eran elegidos en distritos uninominales por la regla de la mayora. Slo entre un 5 y un 8 por ciento de la poblacin total tena derecho de voto en Suecia durante el ltimo tercio del siglo XIX. Los terratenientes y los agricultores dominaban las decisiones polticas. Mientras los liberales y los socialistas pedan sufragio universal, los gobernantes conservadores teman que una ampliacin del electorado perjudicara la estabilidad social. Sin embargo, en los primeros aos del siglo xx, los liberales y los socialistas consiguieron una representacin parlamentaria creciente con el apoyo de la clase media-baja y los trabajadores industriales, un nmero cada vez ms alto de los cuales, debido al crecimiento econmico, fueron capaces de cumplir los re quisitos econmicos para votar. Bajo la regla de la mayora relativa o de la ma yora absoluta, esta evolucin podra haber producido una vuelta completa de la tortilla, de modo que, tarde o temprano, los partidos de la oposicin se habran convertido en ganadores absolutos y los gobernantes conservadores, en perdedores absolutos. Sn embargo, de repente, y ante la sorpresa general de los de-

ms actores y de los observadores, el Gobierno conservador presidido por Arvid Lindman propuso la introduccin del sufragio masculino universal junto con la representacin proporcional en las dos cmaras. Desde la perspectiva de los gobernantes del momento, un nuevo sistema electoral que permitiera el multipartidismo era concebido como una herramienta de proteccin. Los conservadores se convertiran en una minora, pero no seran expulsados del sistema como corran el riesgo de serlo con una regla mayoritarista. Los gobernantes en el poder prefirieron tomar la iniciativa de introducir el sufragio universal con garantas antes que asistir a su propia derrota. La representacin proporcional fue adoptada como una salvaguarda institucional que reemplazaba las tradicionales salvaguardas de los requisitos de riqueza, propiedad o renta para votar. Como Lindman razonaba en 1907: Con sufragio universal el peligro de un cambio en la direccin ahora indicada disminuye enormemente. Aunque los agricultores dejen de ser una mayora, la agricultura tendr, a pesar de todo, posibilidades de disfrutar de su correcta cuota de representacin (Lewin, 1988, ap. 3). Esta propuesta provoc una espectacular inversin de las preferencias institucionales de los partidos polticos. Algunos liberales disidentes se unieron a la propuesta del Gabinete, pero los dirigentes de los partidos Liberal y Socialista votaron en contra del proyecto de ley que introduca el sufragio universal porque rechazaban la representacin proporcional sobre la base de sus recientes expectativas optimistas bajo la regla de la mayora. Unos pocos aos despus, en 1918, fue aprobada una nueva ley que ampli el electorado a todos los hombres y mujeres de ms de 23 aos de edad. Como resultado de estas medidas, el electorado sueco fue ampliado en un 50 por ciento de la poblacin total, multiplicando el nmero de electores por ocho en menos de diez aos. La combinacin de sufragio universal y representacin proporcional cre una muy duradera estabilidad democrtica, al tiempo que confirm en cierta medida las modestas expectativas de los conservadores. Bajo las nuevas reglas electorales, ningn partido obtuvo una mayora absoluta de escaos en el Parlamento. Hasta 1930, los gobiernos fueron alternativamente encabezados por los liberales, los socialistas y los conservadores (los cuales volvieron al poder en 1923-24 y de nuevo en 1928-30). La emergencia de un partido Agrario centrista en los aos veinte cre un puente moderado entre los dos bloques. Los agrarios (actualmente llamados Partido del Centro) formaron Gabinetes de coalicin con los socialistas en los aos treinta y cincuenta y con los liberales y los conservadores en los aos setenta y ochenta. Un proceso similar, aunque algo ms lento, se desarroll en Noruega. La tradicional representacin corporativa en cuatro estamentos se haba basado en un electorado estrecho que inclua menos de un 9 por ciento de la poblacin total en el decenio de 1880. Las elecciones indirectas en distritos multinominales dieron un control absoluto de la cmara a los liberales noruegos. Pero la formacin del Par tido Laborista en 1887 indujo a los liberales a competir con ms mpetu por el apoyo popular. Mediante la misma estrategia adversa al riesgo que haban usado los gobernantes conservadores en Suecia, los liberales noruegos introdujeron el sufragio masculino universal desde arriba en 1897. Concedieron el voto a parte de las mujeres en 1907 y derechos electorales iguales a todas ellas en 1913. Tras la disolucin de la unin entre Noruega y Suecia en 1905, el Parlamento noruego empez a ser elegido directamente en distritos uninominales con

la regla de la mayora absoluta en la primera vuelta y de la mayora relativa en la segunda vuelta con todos los candidatos compitiendo en las dos. Esta frmula, aunque no produca una representacin proporcional, permiti un sistema multipartidista y dio a los liberales la oportunidad de permanecer en el poder, junto con los conservadores y los nuevos moderados, y de resistir el creci miento amenazante de los laboristas. Sin embargo, como el declive electoral de los liberales continuaba sin cesar, finalmente introdujeron la representacin proporcional en 1919. Los resultados de estas reformas institucionales respondieron a las expectativas bsicas de sus promotores. Ningn partido obtuvo una mayora absoluta de escaos (lo cual dio lugar a Gabinetes minoritarios que se apoyaban en otros partidos). Los liberales, los conservadores y los agrarios se alternaron al frente de Gabinetes contra el ms votado Partido Laborista, hasta que se form el primero de una serie de gobiernos laboristas en 1935. Una nueva reforma que estableci una frmula de representacin ms proporcional (Sainte Lagu modificada en vez de d'Hondt) en los aos cincuenta restableci la alternancia entre partidos y permiti una vez ms que los partidos no socialistas compartieran el poder. El caso de Finlandia corresponde an mejor a ciertos rasgos del modelo nrdico previamente identificado. A partir de 1863, los cuatro estamentos corporativos finlandeses haban empezado a reunirse regularmente bajo el control del Imperio ruso. Sus representantes eran votados por un electorado muy restringido, pero la organizacin de las elecciones en distritos multinominales permiti un cierto pluralismo poltico. La minora tnica sueca, que estaba concentrada en el Sur y el Oeste de Finlandia, predomin en el estamento de la noble za y tambin en el de los burgueses durante la mayor parte del siglo XIX. Pero, a finales de siglo, los fineses predominaban en el estamento de los burgueses as como en los del clero y de los agricultores, lo cual les daba el control de la legislacin parlamentaria (dado que sta requera la aprobacin por tres de los cuatro estamentos). Casi todos los grupos polticos promovieron un Parlamento unicameral moderno para librarse de la dominacin rusa. Cuando los lderes de la minora sueca se dieron cuenta de que se iba a adoptar este nuevo esquema institucional, lanzaron la propuesta de un sistema de representacin proporcional como la nica garanta posible de que las minoras continuaran teniendo representacin en el parlamento. Dado que ningn partido esperaba entonces conseguir una mayora absoluta de escaos mediante reglas como la mayora relativa o la mayora absoluta, la propuesta fue aceptada. En 1905, virtualmente de un da para el otro, se estableci en Finlandia un Parlamento unicameral basado en el sufragio universal de los hombres y - p o r primera vez en Europa- tambin de las mujeres, junto con un sistema electoral de representacin proporcional. Un 40 por ciento de la poblacin total fue in troducida en el electorado de una sola vez, multiplicando el nmero de electores por ms de cinco. Con este marco pluralista altamente innovador, los fineses fueron capaces de hacer frente a la continua interferencia del rgimen zarista ruso en su poltica local, de sobrevivir a la Revolucin bolchevique rusa y la consiguiente guerra civil, y de conseguir la independencia y una nueva Constitucin en 1919. Desde entonces, se han formado Gabinetes de coalicin multipartidistas, la mayor parte de ellos encabezados por los agrarios o por los socialdemcratas (o con los dos partidos en coalicin), con los minoritarios liberales y suecos (el Partido del Pueblo Sueco) como frecuentes socios tanto de la derecha como de la izquierda (Carstairs, 1980, caps. 9-11).

CAPITULO

CMO SE CUENTAN LOS VOTOS

La carrera ha terminado! Pero quin ha ganado? Todos han ganado y todos deben tener premio.
LEWIS CARROLL

Las aventuras de Alicia en el pas de las maravillas (1865)

En comunidades relativamente simples y homogneas, se suelen elegir reglas de voto y de decisin que producen un nico ganador absoluto. Las reglas de un solo ganador, como la unanimidad, las mayoras cualificadas, la mayora simple, o la mayora relativa, dominaron la historia de las votaciones y las elecciones hasta el siglo XIX. Han sobrevivido en pases que conservan instituciones polticas con varios siglos de antigedad y son todava una opcin corriente en comunidades pequeas y relativamente poco diferenciadas. En los tiempos premodernos, muchos partidarios de estas reglas las consideraron herramientas para descubrir la verdad, llamrase sta voluntad de Dios o voluntad del Pueblo. Se esperaba que la eleccin social obtenida con estas reglas sera ampliamente aceptada y muy estable. Esta expectativa es bastante razonable en el contexto de comunidades simples cuyos miembros no tienen preferencias muy dispares y hay un nmero reducido de temas importantes. Estas preferencias pueden ser agregadas en una sola decisin vinculante sin mucho esfuerzo. Sin embargo, en comunidades amplias y complejas en las que emerge un gran nmero de temas polticos que son sometidos a decisiones colectivas vinculantes, las reglas de un solo ganador tienden a producir distribuciones muy desiguales de satisfaccin poltica entre los ganadores y los perdedores y poca utilidad social. Como consecuencia de los incentivos creados por los perdedores absolutos para tratar de derrocar decisiones tan desfavorables, las reglas de un solo ganador tambin pueden inducir inestabilidad de la eleccin social. El razonamiento utilitario moderno orientado a conseguir la mayor satisfaccin del mayor nmero de personas inspir la bsqueda de reglas

de votacin alternativas. Entre stas se incluyen las que producen mltiple; ganadores, como la representacin proporcional y otros mecanismos institucionales que favorecen las negociaciones y los acuerdos entre grupos diferenciados. Las reglas de mltiples ganadores distribuyen la satisfaccin ms ampliamente entre los diferentes grupos de la sociedad y tienden a producir decisiones ms consensuales y estables y mayor utilidad social que las reglas de un solo ganador. La teora de la eleccin social puede ayudar a precisar la intuicin esbozada en los prrafos anteriores. Las preguntas identificadas guiarn los anlisis formales y empricos del funcionamiento de las diferentes reglas de votacin en la poltica real. Segn los modelos basados en la teora eleccin social, para un electo- rado dado, la estabilidad y la eficiencia de la eleccin social dependen en gran medida de: (i) el nmero de dimensiones de temas que toman relieve en la votacin; y () el nmero de alternativas disponibles para ser votadas (en forma de candidatos, partidos, propuestas polticas, enmiendas legislativas, etc.). Cuando las preferencias de los votantes pueden formarse a lo largo de una sola dimensin de temas, como el tpico eje ideolgico izquierdaderecha, el ptimo social coincide con la preferencia del votante mediano. La mediana, es decir, el punto con menos de la mitad de los votantes tanto a su izquierda como a su derecha, minimiza la suma de las distancias desde las preferencias de los votantes y, por tanto, puede considerarse que maximiza la utilidad social. Cabe obtener resultados eficientes con reglas de un solo ganador, como la mayora absoluta o la mayora relativa, si slo hay dos alternativas disponibles, dado que cabe esperar que el ganador obtendr el apoyo del votante mediano. Sin embargo, los perdedores probables en un espacio de te-mas relativamente simple pueden tener incentivos para introducir nuevos temas y nuevas alternativas con objeto de alterar el resultado en su favor. Mediante la creacin de un espacio de temas multidimensional, aparecern nuevos ganadores y la eleccin social se har inestable. El resultado puede hacerse imprevisible y alejarse del punto mediano socialmente eficiente. Cuando ms inclusiva es la regla (la ms inclusiva es la unanimidad), ms temas y alternativas nuevos se necesitan para desestabilizar al ganador. Cuanto ms exclusiva es la regla, como la mayora relativa simple, ms potencialmente inestable, arbitrario e ineficiente puede ser el ganador como consecuencia de las estrategias de los antiguos perdedores. En cambio, las reglas de mltiples ganadores, como la representacin proporcional y el subsiguiente proceso de negociacin, tienden a organizar coaliciones multipartidistas en torno a la alternativa apoyada por el votante mediano. En este captulo se exploran los incentivos creados por diferentes reglas de votacin para que las estrategias de los actores intenten desarrollar nuevos temas y nuevas alternativas, bien de confrontacin, bien de negociacin, las cuales pueden conducir a elecciones sociales ms o menos eficientes y estables.

En particular, se analizarn dos caractersticas de las reglas de votacin que han sido identificadas por la teora de la eleccin social. La llamada condicin de monotonicidad requiere que una regla de votacin no d desventaja a una alternativa cuyo apoyo entre los votantes aumenta. Examinaremos si los votos y los escaos mantienen relaciones monotnicas bajo diferentes reglas de votacin, es decir, si ambos aumentan o disminuyen en paralelo. Concretamente, aquellas situaciones en las que una alternativa se convierte en ganadora a pesar de haber obtenido menos apoyo popular en votos que otra alternativa sern consideradas casos flagrantes de no-monotonicidad. La segunda condicin se conoce en la teora de la eleccin social como independencia de las alternativas irrelevantes. Bsicamente, sostiene que la alternativa ganadora no debera depender de la presencia de otras alternativas perdedoras en el conjunto de alternativas disponibles en un cierto momento de la toma de decisiones. Si una alternativa noganadora deja de estar disponible, el resultado no debera cambiar si las preferencias individuales con respecto a las dems alternativas no cambian. El incumplimiento de esta condicin por una regla de votacin la hace vulnerable a ciertas conocidas estrategias, como divide y vencers y une y vencers. En general, se considerar que un ganador minoritario y, ms exactamente, un ganador minoritario situado en una posicin extrema en el espacio de temas, incumple esta deseable propiedad, dado que podra ser derrotado por una mayora potencial si existiera la alternativa apropiada.

E L EFI CI ENT E V OT A NT E MEDI A NO

La frecuencia de ganadores apoyados por el votante mediano con diferentes reglas de votacin es analizada para 452 elecciones parlamentarias y presidenciales en cuarenta pases durante el perodo 1945-2000 en el Cuadro 3.1. Se considera ganadores al partido o los partidos que forman parte del Gabinete en los regmenes parlamentarios y al partido o los partidos que apoyan al Presidente en las elecciones populares en los regmenes presidenciales y semipresidenciales. A grandes rasgos, se produjeron Gabinetes y Presidentes del votante mediano en algo ms de la mitad (54 por ciento) de las elecciones por mayora relativa y en casi tres cuartos (73 por ciento) de las elecciones por mayora absoluta (o mayora relativa cualificada en algunos pases presidenciales). En cambio, los Gabinetes basados en una representacin proporcional cuentan con el apoyo del votante mediano en ms del 90 por ciento de los casos. La mayor parte de los pases de la lista que eligen representantes por representacin proporcional y tienen regmenes parlamentarios han incluido siempre al partido del votante mediano en el Gabinete (en 138 elecciones en diez pases).

CUADRO 3.1.

Frecuencia de ganadores del votante mediano (1945-2000)

Regla (le la MAYORA ABSOLUTA REPRESENTACIN PROPORCIONAL

Regla de la MAYORA RELATIVA

Gabinete parlmentario
Canad-,7 India-13 Nueva Zelanda-15 Reino Unido-15 41 69 73 0

Gabinete parlamentario
Australia-21 Francia 5'- Japn-13 33 82 100

Gabinete parlamentario
Alemania-J4 Austria-17 Blgica-17 R. Checa-3 Dinamarca-21 Espaa-s Finlandia-15 Francia 4 5 Grecia-16 Holanda-16 Hungra-3 Irlanda-16 Israel-13
Italia71

Presidente Presidente
Al gentina-6 LSi.tsil-4 Chile-5 (iolombia-,o Corea Sur-3 Ecuador-5 Estados Unidos-13 Filipinas-3 Per-4 Untgua_y-,o Venezuela-,o 100 25 20 80 33 0 77 67 75 70 60 Argentina-4 Bolivia-5 Brasil-3 Bulgaria-2 Chile-3 Colombia-2 Costa Rica-12 Ecuador-6 Francia 5% Per-3 Polonia-2 Portugal-5 Uruguay-, 100 40 67 100 100 50 83 67 50 100 50 100 100

Noruega-13 Suecia-17 Suiza-15

100 94 100 67 76 50 100 100 100 100 67 100 100 100 46 82 100

Media elecciones: Media pases:

54 53

73 76

91 88

NoTA: Los nmeros son los porcentajes de elecciones que produjeron un Gabinete o un Presidente apoyado por el primer velo del votante mediano. Los subndices son cl nmero cle elecciones para cada pas. Para los regmenes parlamentarios, los datos se refieren a la composicin de partido del Gabinete ms duradero en cada legislatura, si hay ms de uno. FUENTE: Clculos del autor. Datos para las posiciones relativas de los partidos en Daalder y Mair, 1983; Sani and Sartori, 1983; Castles y Mair, 1984; la coleccin en Laver y Schofield, 1990 (Apndice B); Huber e Inglehart, 1995; Mainwaring y Scully, 1995; Jorres, 1995, Colomer, 1996a; Knutsen, 1998; Europa World Yearbook.

Esto nos permite decir que los resultados de las elecciones con representacin proporcional que producen mltiples ganadores son relativamente ms eficientes socialmente que las elecciones con reglas de un solo ganador. Entre stas, cuanto ms inclusiva es la regla, como la mayora absoluta comparada con la mayora relativa, ms eficiente es la eleccin social. Las preferencias de los votantes pueden ser identificadas sobre la base de sus votos o mediante encuestas de opinin. Para hacer viables

las comparaciones, se necesita alguna simplificacin de las preferencias de temas. De hecho, los votantes y los lderes habitualmente proceden a este tipo de simplificacin para comunicar los mensajes polticos a travs de una sola dimensin, como la tpica escala izquierda-derecha, la cual suele sintetizar las preferencias de los votantes, los programas de los partidos polticos y la agenda gubernamental en muchos temas variados. Las observaciones disponibles muestran que la mayor parte de los ciudadanos en la mayor parte de los pases democrticos son capaces de situarse a s mismos y de situar a los partidos o candidatos en una escala lineal que les permite establecer posiciones globales relativas de los votantes y los lderes. Dado que el contenido sustantivo de la dimensin izquierda-derecha (o de otros artilugios comparables) vara de un pas a otro y de una eleccin a otra, aqu se usa no porque comporte ninguna definicin esencial de las posiciones polticas de la izquierda, el centro o la derecha, sino por su valor heurstico y comunicativo. (Para un anlisis de esta cuestin, vanse Budge, Robertson y Hearl, 1987; Riker, 1993, Budge, 1993; Klngeman, Hofferbert y Budge, 1994.) El partido o candidato elegido por el votante mediano puede no coincidir con su preferencia ideal. Pero cabe esperar que la distancia entre los dos ser ms corta cuanto mayor sea el nmero de alternativas disponibles, dado que los partidos y candidatos tendern a distribuirse a lo largo del espacio y a llenar las posiciones intermedias. Aunque no coincida con la preferencia del votante mediano, la alternativa elegida por l puede ser considerada el resultado ms eficiente socialmente para un conjunto dado de alternativas, Afortunadamente, no necesitamos valores cardinales de las distancias entre las preferencias de los votantes y los partidos polticos o candidatos para hacer juicios cualitativos de eficiencia social. Aunque el resultado no coincida con la preferencia ideal del votante mediano y, por tanto, no sea el ptimo social, podemos considerar que es ms eficiente socialmente que cualquier otra alternativa disponible si corresponde a la eleccin real del votante mediano. La utilidad social es mxima con la eleccin del votante mediano en el marco de las elecciones viables o las preferencias reveladas de los ciudadanos, aunque quiz no sea mxima en el mundo ideal de todas las preferencias imaginables de los votantes. La nica informacin que necesitamos para nuestro anlisis son las posiciones relativas de algunas alternativas no-ganadoras con respecto al ganador. Si observamos que, por ejemplo, una mayora de votantes ha votado por partidos o candidatos situados a un mismo lado del ganador, sea a la derecha o a la izquierda, o en un lado cualquiera de la dimen sin pertinente, podemos estar seguros de que el ganador no es la eleccin del votante mediano. En tal caso, el ganador puede ser considerado relativamente ineficiente, cualesquiera que sean las posiciones de los partidos o candidatos en la escala y los valores de las distancias desde las preferencias de los votantes. Con este artefacto, la mayor parte de los resultados polticos en el mundo real (y las correspondientes instituciones)

pueden ser evaluados con informacin emprica disponible. El partido del votante mediano es identificado sobre la base de posiciones relativas de partido mediante las fuentes mencionadas en el Cuadro 3.1. Cuando se puede, tambin se usan refinamientos adicionales. Este captulo se divide en dos partes, las cuales tratan de las reglas de un solo ganador y de las reglas de mltiples ganadores, respectivamente.

3.1. Reglas de un solo ganador

La eleccin de una regla de un solo ganador comporta siempre un intercambio entre eficacia y eficiencia, es decir, entre la capacidad de la regla de producir resultados y la utilidad social de estos resultados. Como se ver ms concretamente en las pginas siguientes, la regla de la unanimidad es muy ineficaz en la produccin de nuevos resultados diferentes del status quo, pero, cuando el resultado existe, suele ser relativamente eficiente en trminos colectivos. La regla de la mayora absoluta es relativamente ineficaz en sociedades complejas en las que los votantes pueden desarrollar preferencias variadas. La regla de la mayora puede producir resultados socialmente eficientes y estables slo bajo ciertas condiciones restrictivas. Por ltimo, la regla de la mayora relativa es muy eficaz en la produccin de resultados. Pero es probable que stos sean socialmente ineficientes, as como muy inestables, dado que pueden ser reemplazados por alguna otra alternativa con relativamente poca in-novacin. El intercambio funciona, pues, del siguiente modo. Cuanto ms inclusiva es la regla (como la unanimidad), ms consensual y eficiente, pero menos eficaz en la produccin de resultados ser. Cuanto ms exclusiva es la regla (como la mayora relativa simple), ms efectiva ser en producir resultados, pero ms ineficientes sern los resultados que producir. Las reglas de votacin mencionadas, as como otras intermedias, como las mayoras cualificadas o las mayoras relativas cualificadas que se usan en algunas instituciones polticas del mundo real, sern analizadas por sus resultados con respecto a estos importantes aspectos de la eleccin social.

UNANIMIDAD

Se suele considerar que la regla de la unanimidad es un procedimiento que favorece decisiones consensuales. Por definicin, una decisin unnime requiere el acuerdo de todos y debe ser considerada mejor por todos los votantes que el status quo o la ausencia de decisin. En este sentido, los resultados unnimes con considerados Pareto-superiores a cualquier alternativa y ciertamente cumplen la condicin de monotonicidad.

Sin embargo, si las preferencias de los votantes pueden ser situadas en una sola dimensin, la regia de la unanimidad conduce a la inmovilidad. No cabe tomar ninguna decisin para alterar el status quo porque cualquier votante puede vetar un cambio que aleje el resultado de su preferencia. Los votantes inicialmente aventajados (aquellos cuyas preferencias estn ms prximas al statu quo) pueden consolidar sus privilegios. El resultado permanecer estable independientemente de su distancia con respecto al ptimo social situado en la mediana de las preferencias de los votantes. Mediante la introduccin de nuevos temas o nuevos valores de juicio que creen un espacio multidimensional, cabe crear varias posibles decisiones unnimes a partir del status quo inicial. Pero cada una de estas decisiones posibles dar diferentes grados de satisfaccin de sus preferencias a los diferentes votantes y producir diferentes niveles de utilidad social. Dado que se necesitarn negociaciones costosas para alcanzar una nica decisin, el coste de la toma de decisiones o el control de la agenda pueden producir resultados sesgados y socialmente ineficientes.

Sesgo e ineficiencia
El sesgo de los resultados producidos por la regla de la unanimidad en un espacio multidimensional puede ser ilustrado con la ayuda del Grfico 3.1. Desde el status quo (SO) inicial, caben decisiones por unanimidad de los votantes A, B y C a favor de cualquier alternativa situada dentro del rea con forma de lente en el grfico. Este rea est formada por curvas circulares de indiferencia alrededor de las preferencias de los votantes A, B y C que pasan a travs del punto inicial SO. Todos los pun tos dentro de este rea son preferidos por todos los votantes porque estn a menos distancia de las preferencia de los votantes que SO. El conjunto de decisiones posibles por unanimidad coincide slo en parte con el conjunto ptimo de Pareto, que es el conjunto ms pequeo que contiene todas las preferencias de los votantes (el tringulo ABC). Cualquier resultado dentro de la interseccin (el rea sombreada) es estable porque ninguno de los puntos del rea puede ser derrotado por unanimidad por ninguna otra alternativa. No es posible obtener una nueva unanimidad a favor de un movimiento que se aleje de este resultado porque al menos un votante encontrara la nueva propuesta menos satisfactoria y la vetara. El conjunto de ganadores estables por unanimidad puede incluir o no el punto ptimo social (OS). Como puede verse, en el ejemplo del Grfico 3.1 OS no est incluido en el conjunto de ganadores por unanimidad. Como se ha mostrado en otros trabajos, slo si el status quo est muy alejado de las preferencias de los votantes, es decir, slo si el estado inicial es muy insatisfactorio para los votantes, el conjunto de decisiones estables por unanimidad incluir el punto ptimo social. Ms

GRFICO

3.1. Decisiones por unanimidad.

exactamente, el ptimo social slo puede ser alcanzado mediante una de-cisin unnime desde un status quo inicial situado fuera de un rea que sea al menos tres veces ms grande que el conjunto ptimo de Pareto. Si el status quo inicial est ms cerca de las preferencias de los votantes, es decir, si es menos insatisfactorio (como en el Grfico 3.1), slo cabe tomar decisiones socialmente subptimas. En otras palabras: desde estados iniciales altamente insatisfactorios, cabe aprobar cambios drsticos que lleven a resultados altamente satisfactorios y estables; pero desde estados iniciales menos insatisfactorios, la mediocridad tiende a perdurar (Colomer, 1999a). Diferentes votantes preferirn diferentes resultados situados dentro del conjunto de posibles decisiones por unanimidad, como se muestra en el Grfico 3.1. Por ejemplo, el votante A preferir la alternativa a, mientras que el votante B preferir b, y el votante C preferir c. Si el votante A confecciona la agenda, A puede proponer una votacin entre la alternativa a y el statu quo insatisfactorio (SO). El controlador de la agenda A puede esperar un acuerdo a favor de a sobre la base del alto nivel de satisfaccin de todas las preferencias de los votantes producido por esta alternativa, del coste para otros votantes de negociar otra pro-

puesta o de reemplazar al controlador de la agenda, y de las presiones del contexto institucional para tomar una decisin efectiva y rpida. En cambio, si el controlador de la agenda es el votante B, propondr una votacin entre la alternativa b y el statu quo en la expectativa de desarrollos anlogos a favor de b, etc. Una decisin unnime a favor de cualquiera de estas u otras alternativas situadas dentro del rea sombreada se convierte en estable. En este sentido, las elecciones sociales por unanimidad son dependientes de alternativas irrelevantes; segn cules sean los conjuntos de propuestas por las que cabe votar, habr diferentes ganadores posibles. As pues, la regla de la unanimidad produce elecciones sociales estables. Sin embargo, la eficiencia social del resultado es altamente dependiente del statu quo, de la distribucin de los costes de negociacin entre los votantes y de las maniobras del controlador de la agenda. Esto es importante porque en muchos temas polticos, incluidas las polticas pblicas para la provisin de bienes pblicos, el status quo no suele ser elegido por los votantes ni depende necesariamente de sus preferencias con respecto a las alternativas disponibles. Dado que suele haber varios resultados posibles, las elecciones sociales por unanimidad son inciertas. La satisfaccin que proporcionan est sesgada a favor de los votantes aventajados, como aquellos que tienen el poder de presentar propuestas primero o aquellos con mayor capacidad de pagar los costes de negociacin. En resumen, las elecciones sociales por unanimidad son estables, monotnicas y estn dentro del conjunto ptimo de Pareto, pero pueden ser socialmente ineficientes desde el punto de vista de la utilidad social.

Casos:
ASAMBLEAS MEDIEVALES Y ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

La regla de la unanimidad se ha aplicado al menos en dos tipos de instituciones que sern brevemente revisadas a continuacin: I ) La Iglesia cristiana en la Edad Media y algunos Parlamentos medievales, incluidos, en particular, las Cortes catalanas y aragonesas y la Dieta polaca; 2) La mayor parte de las organizaciones internacionales, de las que revisamos aqu dos ejemplos destacados, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y el Consejo de la Comunidad Europea. Como se ver, cabe identificar una pauta comn en la evolucin de stas, as como de otras instituciones polticas que toman decisiones por la regla de la unanimidad. Primero, pueden tomarse algunas decisiones iniciales socialmente eficientes, en el sentido de elegir resultados que se acercan al conjunto de alternativas que constituye un ptimo de Pareto, es decir, en las que todos los participantes estn mejor que en el status quo anterior. Segundo, suele haber un ulterior estancamiento y una ausencia de nuevas decisiones debido al poder de veto de cada uno de los participantes, incluso si los resultados antes conseguidos no correspon-

den a soluciones socialmente ptimas. Por ltimo, cabe esperar un cambio a una regla distinta de la unanimidad con objeto de recuperar la ca pacidad institucional de tomar decisiones socialmente eficientes.

Una .sola voluntad de Dios

La regla de la unanimidad predomin en la Iglesia cristiana durante varios siglos, dado que era considerada la nica regla que poda asegurar a los partici pantes que su decisin era correcta o inspirada por Dios. En los inicios de la era cristiana, la mayor parte de los obispos eran elegidos por unanimidad con par ticipacin de los fieles cristianos (el pueblo). La eleccin de un obispo, inclui do el obispo de Roma cuya primaca sobre los dems obispos se afirm poco a poco, era concebida como una va para descubrir la voluntad de Dios. De ah la mxima vox populi, vox Dei, es decir, la voz del pueblo es la voz de Dios. La Iglesia tambin restableci el principio del derecho romano (incluido en el cdigo justiniano): Lo que afecta de un modo similar a todos debe ser apro bado por todos, mediante la afirmacin de que El que gobierna a todos debe ser elegido por todos. La participacin popular indujo consenso y obediencia unnimes de los fieles y dio a la Iglesia una slida base parta extender su influencia y atraer a muchos seguidores en los primeros siglos despus de Jess (Benson, 1968). Sin embargo, la disidencia con respecto a varios candidatos a obispo o a Papa, as como la frecuente ineficacia de la regla de la unanimidad en la pro duccin de un ganador, se convirti en una fuente de tumultos populares, con flictos y cismas relativamente pronto. Aun antes de que el cristianismo fuera oficialmente aceptado por el Emperador romano, tuvo lugar al menos una eleccin simultnea de dos papas diferentes (en 250, tras dieciocho meses de fracasos en elegir uno). En 366 y en 418, la eleccin de dos papas por diferentes facciones de la Iglesia provoc, cada vez, centenares de muertos y la intervencin de las tropas romanas. Estos conflictos colocaron durante varios siglos a la Iglesia bajo la proteccin y la dominacin de las potencias polticas, especialmente las familias nobles italianas y los emperadores. La Iglesia no consigui que el Emperador renunciara efectivamente a su derecho a nombrar al Papa hasta el concordato de Worms en 1122. Actualmente, la Iglesia catlica reconoce 159 papas desde el ao 1 hasta 1122, pero al menos treinta y un anti-papas fueron reconocidos por algunas facciones. Desde mediados del siglo IX hasta mediados del siglo X, veintids de los veintisis papas fueron derrocados (doce fueron ex-pulsados del trono, cinco Fueron enviados al exilio, y cinco fueron asesinados). (Clculos del autor con datos en Levillain, 1994.) La ineficacia de la regla de la unanimidad acab llevando a la Iglesia a adoptar reglas alternativas. Primero, se excluy a los laicos de la eleccin del Papa y se reserv el derecho de voto a los cardenales (mediante una bula papal en 1059). Sin embargo, tambin era difcil obtener la unanimidad entre los car denales. Entonces se dio prioridad al voto de los cardenales-obispos, de quienes se confiaba que ganaran el asentimiento de los cardenales-sacerdotes y de los cardenales-diconos, as como la aprobacin de los dems miembros de la Igle sia. Ms ambiguamente, se introdujo la identificacin de la sanior et maior pars (la parte ms sensata y mayor) de los votantes para persuadir a algunos

disidentes de que apoyaran a un candidato y crearan una unanimidad aparente donde no la haba. Algunas cualidades morales, como la antigedad, el celo y la dignidad de los votantes fueron consideradas relevantes porque la votacin era concebida como una va para descubrir la verdad. Pero a menudo la sanior pars no coincida con la maior pars. En las elecciones de obispos, la deter minacin de quin era la parte sanior en un electorado dividido poda ser sometida a un rbitro, como el obispo metropolitano o incluso el Papa, pero en la eleccin del Papa no exista tal rbitro tras la supresin del control imperial. Tres elecciones por los cardenales bajo la regla de la unanimidad en el siglo XII terminaron con el nombramiento de dos candidatos rivales, los cuales, junto con sus sucesores, produjeron ocho anti-papas y slo nueve papas oficiales en menos de cincuenta aos. La regla de la unanimidad era asociada a una nocin mstica y teolgica de la unidad de la Iglesia. Dado que se crea que la unanimidad de los votantes estaba inspirada por Dios, cualquier fracaso en obtener un consenso total era visto como una instigacin del diablo. No obstante, la frecuencia de conflicto llev a abandonar la regla de la unanimidad y a adoptar la regla de la mayora cualificada de dos tercios por el Papa Alejandro III (quien haba competido tambin con un anti-papa) en el Tercer Concilio de Letrn en 1179. La estancia de Alejandro III en Venecia durante seis meses en 1177, durante la cual se reconcili con el Emperador Federico Barbarroja, que haba apoyado al antipapa, pudo ponerle en contacto con el sofisticado procedimiento de votacin de la ciudad para elegir al Doge (esbozado en el captulo anterior) e inducirle casi inmediatamente despus a adoptar una regla ms eficaz, distinta de la unanimidad, para las elecciones en la Iglesia (Baldwin, 1968). El objetivo bsico de la regla de la mayora cualificada de dos tercios era la formacin de una coalicin de cardenales amplia y consensual, pero sin dar po der de veto a ninguno de ellos. El resultado poda ser considerado bastante estable porque, para derrocar a un candidato que hubiera ganado con un apoyo de dos tercios, los perdedores tendran que persuadir al menos a una mayora de aquellos que hubieran apoyado originariamente al ganador de que cambiaran de opinin. La estabilidad esperada de los ganadores por mayora cualificada permiti que la Iglesia considerara que esta regla tambin era un procedimien to correcto para descubrir la voluntad de Dios. En palabras del Papa Po II so bre su propia eleccin e n 1 4 5 8 : L o que se hace por dos tercios del Sacro Colegio [de cardenales], est hecho sin duda por el Espritu Santo, y no cabe opo nerse (Gragg y Gabel, 1959: 88). La regla de los dos tercios tambin fue adop tada para las elecciones de obispos y abades. En contraste con la historia anterior de conflictos y cismas, la regla de los dos tercios fue eficaz y produjo resultados bastante estables. Sin embargo, una regla de mayora cualificada sigue siendo bastante exigente y puede producir un resultado con mucho retraso. Con la regla de los dos tercios, las negociaciones para formar coaliciones suficientemente amplias para elegir al Papa provocaron vacantes extremadamente duraderas en la Santa Sede durante el siglo XIII (de hasta treinta y cuatro meses). Estos retrasos llevaron a establecer la prctica de encerrar a los cardenales hasta que tomaran una decisin, la cual se convirti en la institucin formal del cnclave (en latn: con llave), primero en 1274 y de nuevo a partir de 1294. Los cardenales reciben incentivos para tomar una decisin rpida al ser sometidos a unas condiciones de aislamiento del exterior, ciertas restricciones fsicas y ma-

teriales, escasa informacin sobre los candidatos, y comunicacin limitada entre ellos. Esto hace que la regla de la mayora cualificada sea, desde luego, eficaz en la produccin de resultados, pero tambin empuja a los cardenales a precipitar sus decisiones por el deseo de abandonar un medio tan incmodo. (Para un anlisis ms amplio y detallado, vase Colomer y McLean, 1998.) Entre los siglos XVII y X i X , l o s lderes de las facciones de los cardenales en el cnclave se basaron en las rdenes eclesisticas, las afinidades polticas y los orgenes geogrficos. Los miembros del cnclave negociaban sus apoyos a cambio de futuros nombramientos de cargos o de reformas doctrinales. Habitual-mente, se formaba un comit de independientes llamado la squadra volante para negociar con las facciones (Lector, 1894). Desde principios del siglo x x , se desarrollaron varias dimensiones de temas destacadas para la promocin de candi-datos, incluidas las dimensiones progresista-conservador, obispo-miembro de la Curia, e italiano-extranjero. La creacin endgena de temas y candidatos tiende a aumentar los costes de negociacin. Esto lleva a los cardenales en el cnclave a buscar puntos focales intuitivamente atractivos, lo cual induce trasvases de votos hacia aquellos candidatos que obtienen un apoyo creciente y aparecen como ganadores potenciales en las primeras rondas de votaciones. El anlisis de las sucesivas rondas de votaciones en los diez cnclaves ms recientes muestra que si uno de los candidatos con ms votos pierde un voto de una ronda a otra, se con -vierte inmediatamente en un caballo muerto. En cambio, los candidatos que mantienen o aumentan sus votos, incluso a partir de un apoyo inicial muy reducido, pueden atraer la atencin y los votos en sucesivas rondas, aunque no sean muy consensuales o apenas hayan sido mencionados como papables unas pocas horas antes de ser coronados (Colomer, 1996c)_ En suma, la ineficacia de la regla de la unanimidad inicialmente adoptada fue intercambiada en la Iglesia por una regla menos consensual de mayora cualificada. Esta ha sido relativamente ms eficaz, pero requiri presiones ambientales adicionales para inducir a los cardenales a tomar decisiones rpidas. Muchos papas han sido elegidos como resultado de estas presiones institucionales, ms que por su proximidad a unas preferencias bien informadas y sinceras de muchos de los cardenales votantes. Las frecuentes sorpresas a favor de candidatos ineficientes dieron lugar al dicho popular: Quien entra en el cnclave como Papa, sale como cardenal, el cual es mencionado como ley emprica desde el siglo XIV.

Parlamentos medievales consensuales

Los reyes, los emperadores y l o s papas medievales convocaban asambleas de grandes nobles feudales, dignatarios eclesisticos y otros notables para pedirles consejo u opinin, o simplemente para dar realce a nuevas medidas legislativas, tratados exteriores o matrimonios dinsti c o s . La Carta Magna concedida por el Rey J u a n de Inglaterra en 1215 se suele mencionar c o m o u n punto de partida. A partir del siglo XIII florecieron algunas instituciones representativas, sobre todo en los reinos y principados de la Europa latina, incluidos Aragn, Catalua y Valencia, Len y Castilla, Navarra, Portugal, y Sicilia, as como en Francia, el Imperio Germnico, y los reinos del Norte de Europa en perodos posterio-

res. Aunque algunas de estas asambleas no pasaron de ser rganos consultivos, algunas de ellas desarrollaron iniciativas y un poder de decisin ms importantes y acabaron convirtindose en instituciones relevantes de gobierno. La doctrina del consenso unnime emergi de la prctica. A finales del siglo XI, no slo la Iglesia, como ya se ha mencionado, sino tambin los poderes civiles haban adoptado una regla virtual de la unanimidad que tomaba como referencia el principio romano segn el cual Lo que afecta a todos debe ser aprobado por todos. Sin embargo, la evolucin posterior hizo pasar a estos rganos de la unanimidad primitiva> a criterios alternativos, como la parte ms sensata y mayor> (tambin mencionado con respecto a la Iglesia), las mayoras cualificadas o la regla de la mayora simple (Konopczynski, 1930; Marongiu, 1968; Wilknson, 1972; Myers, 1975). A continuacin se analizan dos casos correspondientes a diferentes perodos, las Cortes de Aragn a partir del siglo XIII y la Dieta polaca a partir del siglo XVI, por sus semejanzas bsicas: ambas alcanzaron un im portante control de la legislacin y ambas adoptaron formalmente la regla de la unanimidad para las decisiones importantes. Asimismo, en ambos casos, el requisito de acuerdos unnimes redujo su capacidad de toma de decisiones e hizo a estos parlamentos vulnerables al dominio de instituciones ms eficaces y menos consensuales.
El Dissentimiento cataln y aragons. Al parecer, una de las reuniones ms antiguas de una asamblea representativa en Europa de la que hay alguna noticia tuvo lugar en 1064, en Barcelona, Catalua, para aprobar por consenso y aclamacin las leyes pblicas ms tarde compiladas en los famosos usos y costumbres de la ciudad (Usatges). A mediados del siglo XII, los Condes de Barcelona se convirtieron tambin en Reyes de Aragn. A partir de 1162, convocaron asambleas peridicas de representantes del clero, los nobles y los caballeros, as como de las ciudades. En paralelo a las reuniones separadas de las Cortes de Catalua y de las Cortes de Aragn, as como de las Cortes de Valencia tras su conquista, se desarrollaron las Cortes Generales. A partir de mediados del siglo XIII, la confederacin catalano-aragonesa extendi sus dominios hacia el sur de la pennsula Ibrica frente a la dominacin musulmana, en paralelo a la expansin de Castilla, y se convirti en la principal potencia del Mediterrneo. Las Cortes Generales catalano-aragonesas fueron el modelo para los parlamentos de Sicilia y de Cerdea. El Rey de Aragn estaba comprometido a convocar las Cortes una vez cada cinco aos y, tras la unin con Catalua, cada dos aos, aunque el calendario real de las reuniones fue muy irregular. Las tareas de las Cortes incluan la solucin de litigios judiciales (especialmente agravios y quejas de individuos o ciudades con respecto a los funcionarios reales o los miembros de otros estamentos), la aprobacin de legislacin, y la votacin de los impuestos. Para la aprobacin de las leyes ms importantes, las Cortes de Aragn requeran que cada

uno de sus cuatro estamentos llegara a una decisin unnime (nemine

discrepante). Cualquier miembro poda vetar una decisin con su dissentimiento.

Cuando no se consegua el consenso total, a veces se haca constar que el acuer-

do haba sido tomado por u n a n in iiter exc ep to N . N . , lo cual daba lugar a ulter io r es debates y discusiones, pero a menudo se acababa en un no resultado. Con el tiempo, algunas objeciones individuales fueron declaradas absurdas, no pertinentes o irracionales, en cuyo caso el asunto era traspasado a una comisin permanente formada por dos representantes de cada estamento como rbitro para juzgar sobre la sensatez de la voluntad de la mayora existente (vase el anlisis de Gonzlez Antn, 1978). El Parlamento cataln fue institucionalizado en una reunin celebrada en Barcelona en 1283 mediante el establecimiento de una larga y formal lista de participantes, incluidos los representantes de los ciudadanos y los hombres de las villas. El Rey Pedro el Grande promulg una serie de decretos legislativos para garantizar tanto los derechos de sus sbditos como una administracin correcta, especialmente en asuntos de justicia e impuestos. El Rey se comprometi a que l y sus descendientes slo introduciran una constitucin o estatuto general de Catalua con la aprobacin y el consenso de los prelados, los barones, los caballeros y los ciudadanos del pas. Las Cortes catalanas deberan ha-be sido convocadas una vez al ao para tratar de asuntos de utilidad comn para el pas, pero, tras repetidos retrasos, se adoptaron las convocatorias trienales en 1302, aunque la comisin parlamentaria permanente, llamada Generalitat, poda convocar asambleas extraordinarias. Los acuerdos unnimes fueron construidos laboriosamente en las Cortes catalanas por distintos medios, incluidos la deliberacin; las prolongadas negociaciones dentro de cada estamento, entre los procuradores de los diferentes estamentos, y entre los procuradores de los estamentos y el Rey; mediante la atraccin de votos al caballo ganador a travs de sucesivas rondas de votacin en p blico empezando por la parte ms alta o sanior ; y mediante sobornos del Rey, que ofreca empleos y dinero a los disidentes. Sin embargo, dada la relativa ineficacia de la regla de la unanimidad para la toma de decisiones, las Cortes pidieron al Rey que interpretara la constitucin fundacional de modo que permitiera sustituir el consenso unnime por la opinin de la major e de la pus sana part en materia de legislacin (segn el ejem plo de las Cortes castellanas, as como de las prcticas de la Iglesia antes mencionadas). Como consecuencia, ciertas medidas eran declaradas vlidas si eran aprobadas por los estamentos de los nobles y de los ciudadanos con desacuerdo o abstencin de los representantes clericales o por otras mayoras cualificadas. En las Cortes de Valencia se requera la unanimidad para el estamento de los nobles. Pero al menos en una ocasin, en 1645, se consigui la unanimidad por la va de echar a la calle a un miembro recalcitrante y pasar a votar a continuacin. Tras la unin de las coronas de Aragn y de Castilla a finales del siglo xv, las Cortes consensuales de inspiracin unnime fueron gradualmente relegadas por los monarcas Habsburgo de Espaa. Las Cortes de Aragn abandonaron su virtual regla de la unanimidad a partir de 1592, pero algunas de sus tareas fueron transferidas a otros organismos. Las Cortes catalanas se reunieron en 1626, tras veintisis aos sin sesiones, pero fueron incapaces de tomar una sola decisin, ni en agravios ni en legislacin ni en impuestos, lo cual preludiaba futuros conflictos constitucionales y secesionistas. Las Cortes celebraron algunas reuniones ms, pero fueron formalmente suprimidas tras la victoria de la dinasta Borbn en la Guerra de Sucesin y el correspondiente establecimiento de una Nueva Planta, inspirada en el modelo centralizado francs, en 1716 (Coroleu i Pella, 1 8 76 ; Ferro, 1987; Gil, 1991).

El liberum veto polaco. La Dieta o Parlamento noble de Polonia (Sejm) funcion por unanimidad desde el siglo XVI al XVIII. La Dieta Grande o General estaba formada por el Rey (elegido por la Dieta desde finales del si glo XIII), el Senado (con hasta 150 miembros) y la Cmara de Diputados (con hasta 236 miembros). Antes de reunirse en la Dieta General los diputados elec tos se reunan en Dietas provinciales, donde reciban mandatos imperativos, es pecialmente con respecto a los impuestos. De acuerdo con el procedimiento formalmente establecido por ley en 1572, la Dieta celebraba sesiones ordinarias de seis semanas cada dos aos. Todas las decisiones deban ser aprobadas por unanimidad ( nemine contradicente), es decir, por acuerdo general de todos los senadores y diputados cada uno de los cuales tena liberum veto. En cada sesin, todas las leyes deban ser aprobadas en bloque. El presidente de la Cmara desempeaba un papel muy destacado en la induccin de negociaciones y acuerdos. Durante el siglo XVI , la Dieta polaca fue capaz de tomar decisiones unni mes a favor de importantes reformas modernizadoras y orientadas nacionalmente, como la expropiacin de los seores; la creacin de nuevas instituciones legales; la homogeneizacin territorial y la unificacin monetaria; la anexin de Lituania; la afirmacin de la soberana ante el Imperio Germnico y el Papado; la declaracin de libertad de pensamiento; y la terminacin de las guerras de religin. Sin embargo, a partir de primeros del siglo XVII , la ineficacia de la Dieta empez a aumentar. Comenzaron a proliferar Dietas no terminadas o inte rrumpidas, es decir, sesiones bienales en las que no se poda tomar ninguna decisin como consecuencia del veto de algn miembro. Cualquier diputado o senador poda anular todas las decisiones tomadas durante una sesin mediante una frmula como Declaro la Dieta nula, No lo permito, Protesto u otras. Entre los remedios que se intentaron para frenar la decadencia de la Dieta, hubo la sugerencia de que los debates se prolongaran ms all del perodo de seis semanas previamente establecido. Pero la prolongacin propuesta tambin tena que ser aprobada por unanimidad. A partir de 1669, varios vetos bloquearon no slo las propuestas de prolongar las deliberaciones, sino tambin las sesiones ordinarias. En 1689 la sesin se dio por concluida aun antes de que pudiera elegirse al presidente de la cmara. En palabras de algunos historiadores, se extendi el sentimiento de que se haba perdido el sentido del inters pblico. Surgieron algunos lemas populares, como El individualismo reina en Polonia!. Durante el siglo XVII y debido a la decadencia de la Dieta, la Repblica entr en un perodo de anarqua, parlisis y oscurantismo (Lesnodorski, 1959). _ Finalmente, las reglas de la Dieta fueron reformadas drsticamente. En 1764, se introdujo la regla de la mayora para asuntos de inters menor (exclui dos los impuestos). En 1791, una nueva Constitucin estableci que la Dieta podra tomar decisiones por mayora o por mayora cualificada de dos tercios en ciertos temas (como la destitucin de los ministros). Sin embargo, este nuevo perodo de ms eficacia en la toma de decisiones, facilitado por la adopcin de nue vas reglas distintas de la unanimidad, fue breve. En 1795, Rusia, Prusia y Austria ocuparon el pas y se repartieron el estado polaco (Konopezynski, 1930; Davies, 1982).

Organizaciones intergubernamentales La regla de la unanimidad se suele aplicar en aquellas instituciones en que

los miembros afirman su soberana y rechazan cualquier decisin colectiva

que no se tome con su aprobacin explcita. A continuacin se revisan los Consejos de dos organizaciones internacionales del mayor relieve formadas por estados soberanos, las Naciones Unidas y la Comunidad Europea. En ambos casos, el derecho de veto de cada estado miembro ha producido una eficacia decreciente en la toma de decisiones, lo cual ha inducido a sustituir el papel central o exclusivo del Consejo unnime por algn esquema institucional alternativo.

Las ineficaces Naciones Unidas. La relativa ineficacia de la regla de la unanimidad, en comparacin con la regla de la mayora, puede ser observada en los dos rganos principales de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), el Consejo de Seguridad y la Asamblea General, dado que funcionan por virtual unanimidad y por la regla de la mayora, respectivamente. Cuando se cre la ONU en 1945, los vencedores de la segunda guerra mundial haban diseado un plan para organizar un Consejo de Seguridad en el que Estados Unidos, la Unin Sovitica, el Reino Unido, Francia y China estaran permanentemente represen tados. En la primera conferencia de delegados de los cincuenta y un estados en San Francisco, las cinco potencias insistieron en que la ONU les diera la autori dad de vetar las acciones del Consejo de Seguridad. Las naciones menores se opusieron sin xito, pero consiguieron aadir otros rganos a la ONU, especialmente la Asamblea General. El Consejo de Seguridad de la ONU est formado actualmente por los cin co miembros permanentes antes mencionados y diez miembros temporales elegidos por trminos de dos aos. Cada miembro tiene un voto, los cinco miem bros permanentes tienen poder de veto y las decisiones se toman por al menos nueve votos. El Consejo de Seguridad funciona bsicamente con la regla de la unanimidad de sus cinco miembros permanentes (o, de hecho, su abstencin). No es difcil para los miembros permanentes encontrar suficiente apoyo entre los miembros temporales a las propuestas en las que estn de acuerdo. Se ha calculado que el poder de los miembros permanentes, interpretado como la probabilidad de conseguir que se apruebe una propuesta comn (e ignorando la posibilidad de la abstencin), est muy prximo a la unanimidad, alrededor de un 98 por ciento (tanto cuando el nmero de miembros temporales era seis y la regla de decisin era siete votos, como bajo las reglas adoptadas en 1965 y antes mencionadas) (Brams, 1975: 182-191). El nmero de decisiones anuales del Consejo de Seguridad ha permaneci do bastante estable entre 1946 y 1990. El nmero medio de resoluciones adop tadas anualmente era 89 a finales de los aos cuarenta y 102 a finales de los aos ochenta. Durante los primeros cuarenta y cinco aos del Consejo, los miembros permanentes ejercieron un total de 279 vetos en sesenta y siete temas diferentes (el tema ms conflictivo fue el Prximo Oriente, con cuarenta y dos vetos). La Unin Sovitica us un nmero importante de vetos durante los primeros aos. Pero, durante el mismo perodo, un gran nmero de resoluciones no fueron adoptadas porque Estados Unidos consigui suficiente apoyo entre algunos miembros temporales para derrotar la mayora requerida (el llamado veto ocul-

to). Estados Unidos tambin us un importante nmero de vetos no ocultos durante los aos ochenta. La Asamblea General de la ONU incluye a representantes de todos los es tados miembros (185 en 2000). Cada miembro tiene un voto y las decisiones se toman por mayora. En contraste con la regularidad del Consejo de Seguridad, la Asamblea General muestra un grado ms alto de eficacia en la toma de decisiones y un aumento continuado del nmero de resoluciones aprobadas cada ao. El desempeo de la Asamblea ha evolucionado desde una media anual de 117 resoluciones adoptadas a finales de los aos cuarenta a ms de 340 en los aos ochenta (contando slo resoluciones sobre temas sustantivos y no de pro cedimiento). La evolucin dispar de los dos rganos en su efectividad en la toma de decisiones se puede observar en el Grfico 3.2 (Marn-Bosch, 1987; Pa til, 1995). Obsrvese que el Consejo de Seguridad tiene un nivel relativamente ms bajo de eficacia en la toma de decisiones a pesar de que trata un mayor nme ro de temas y tiene la ventaja de estar formado por muchos menos miembros que la Asamblea General. Las decisiones ms importantes con respecto al man tenimiento de la paz y la seguridad internacionales fueron inicialmente asigna -

NOTA: La escala de la izquierda indica el nmero de resoluciones aprobadas por el Consejo de Seguridad de la ONU bajo el derecho de veto de cinco miembros. La escala de la derecha indica el nmero de resoluciones Resoluciones por mayora en aprobadas en la Asamblea General de la ONU por la regla de la mayora. la Asamblea General FUENTES: Marn-Bosch (1987), Tabla 1, y Patil (1995) (la Asamblea General de 1964 no est incluida por- que lue una sesin abreviada).

GRFICO 3.2. Resoluciones por unanimidad y por mayora en las Naciones Unidas.

Resoluciones por casi unanimidad en el Consejo de Seguridad 100

das al Consejo. Pero en la prctica, y debido a la ineficacia de su virtual regla de la unanimidad, algunas cuestiones que no haban sido resueltas por el Consejo han sido incorporadas a la agenda de la Asamblea General. El nmero crecien te de miembros de la ONU podra haber creado ms dificultades para formar mayoras entre los variados miembros de la Asamblea. Pero, gracias a la mayor eficacia de la regla de la mayora, la Asamblea General ha ampliado los temas de que se ocupa y ha aumentado de un modo sostenido el nmero de resolucio nes adoptadas. Unanimidad Europea. Cuando se fund la Comunidad Econmica Europea mediante el Tratado de Roma en 1957, el Consejo de Ministros de los seis estados miembros iniciales -Alemania, Blgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgo- fue concebido como su institucin bsica, aunque reciba iniciativa; (de la Comisin Europea y de la Asamblea (ms tarde transformada en el Parlamento). Inicialmente, los seis miembros decidieron tomar decisiones en el Consejo por unanimidad, como correspondera a un modelo intergubernamen tal o diplomtico de toma de decisiones en una organizacin internacional, con la clusula de que adoptaran la regla de la mayora para algunos temas selectos en el futuro. En sus primeros aos, la Comunidad Econmica Europea, dirigida por la toma de decisiones unnimes del Consejo, fue muy innovadora; fue capaz de crear un mercado comn industrial y agrcola mediante una reduccin de las barreras aduaneras entre los miembros y de establecer unos aranceles exteriores comunes que favorecan el comercio. Sin embargo, el desarrollo ulterior fue considerablemente obstaculizado por el procedimiento de la unanimidad. En 1963, la delegacin francesa, presi dida en aquel tiempo por el general Charles de Gaulle, vet el primer intento de Gran Bretaa de ingresar en la Comunidad, a pesar de que las negociaciones estaban muy avanzadas. En 1965, cuando toc introducir la regla de la mayora para algunos temas selectos, el Gobierno francs empez a boicotear las reuniones del Consejo, provocando la llamada crisis de la silla vaca. Esto llev a los miembros de la Comunidad a pactar el llamado compromiso de Luxemburgo en 1966, una declaracin en la que se estableca formalmente el derecho de veto en el Consejo cuando estn en juego intereses muy importantes. Durante dos decenios, los funcionarios y ministros de los estados miembros tuvieron que desarrollar largas discusiones en el Comit de Representantes Permanentes y en el Consejo de Ministros hasta que se consegua tomar decisiones unnimes, lo cual llev a la Comunidad a un largo perodo de estancamiento y euroesclerosis, como se deca en la poca. El acceso de nuevos miembros, incluida Gran Bretaa en 1971 (tras la retirada de De Gaulle), fue una fuente de nuevos vetos a una mayor integracin, especialmente durante los gobiernos de Margaret Thatcher a primeros de los aos ochenta. Dinamarca tambin insista en la soberana de sus instituciones, mientras que Alemania quera preservar la autonoma de su banco central. En palabras de algunas presentaciones tpicas: una combinacin de hosti lidad e inercia... impidi la soberana compartida y atrofi el desarrollo de la Co munidad entre 1965 y 1985 (Pinder, 1995); la toma de decisiones se hizo vir tualmente imposible bajo la prctica de la unanimidad... El sistema del Consejo Europeo de veto por miembro llevara, en ausencia de acuerdos sobre paquetes complejos de muchos temas, a puntos muertos en un creciente nmero de temas. Para que tuviera lugar un avance importante en la integracin de polticas,

estos acuerdos sobre paquetes tendran que haber sido tan complejos que los costes de negociarlos habran sido prohibitivos (Keohane y Hoffmann,
1990).

Slo la adopcin de nuevas reglas de decisin distintas de la unanimidad y situadas ms all de los lmites del modelo intergubernamental fue capaz de pro-mover una toma de decisiones ms efectiva. Las nuevas reglas incorporadas en el Acta nica Europea de 1986 incluan el procedimiento de cooperacin, por el que el Consejo compartira ciertos poderes legislativos con el Parlamento Europeo, y la adopcin de votaciones por mayora cualificada con votos ponderados en el Consejo para la mayor parte de las decisiones para completar el mercado comn. En opinin del entonces Presidente de la Comisin Europea, Jacques Delors, el viejo tringulo "desigualdadunanimidad-inmovilidad" ha sido sustituido por un nuevo tringulo "igualdadmayora-dinamismo", la clave del xito (Delors, 1989). As se hicieron posibles nuevas revisiones de los Tratados de la Comunidad y ulteriores decisiones importantes hacia una unin ms estrecha, incluidas la creacin de una nueva moneda comn, el euro, y otras ampliaciones. Concreta-mente, el Tratado de Maastricht sobre la Unin Europea en 1992 introdujo el procedimiento de codecisin por el que se combinaron nuevos poderes legislativos del Parlamento Europeo con las votaciones por mayora cualificada en el Consejo de la Unin Europea (que es el nombre del antiguo Consejo de Ministros desde 1993). El Tratado de Amsterdam en 1997 aboli virtualmente el procedimiento de cooperacin y extendi el mbito del procedimiento de codecisin a la poltica econmica. Sin embargo, todava se toman decisiones unnimes sobre temas importantes en las reuniones en la cumbre del Consejo Europeo, compuesto por los jefes de los ejecutivos de los estados-miembros, y se requiere la unanimidad en el Consejo de la Unin Europea para las decisiones en Poltica Exterior y de Seguridad Comn y en temas de Justicia y de Interior (Nugent, 1994; Crombez, 1996; Hayes-Renshaw y Wallace, 1997).
MAYORA ABSOLUTA La idea teolgica de una voluntad general de Dios, que haba sido forjada en la Iglesia cristiana de la Antigedad y la Alta Edad Media, se transform en la idea de una voluntad general de los ciudadanos en el pensamiento poltico francs del siglo XVIII . En correspondencia con esta transformacin, el elogio de la regla de la unanimidad, que haba sido inicialmente asociada a la voluntad divina, fue sustituido por ciertos filsofos por un tributo similar a la regla de la mayora.

Para Jean-Jacques Rousseau, la voluntad general se consideraba siempre correcta y poda ser descubierta mediante una votacin con la regla de la mayora. Sin embargo, Rousseau no concret mucho los procedimientos de votacin para descubrir la voluntad general y mayoritaria del pueblo. Confi ms bien en incentivos morales que indujeran a los ciudadanos a adaptarse a la voluntad general, comoquiera que fuera descubierta, y a reemplazar con ella sus voluntades particulares. Como procedimiento alternativo, sugiri que se recurriera a un dictador temporal capaz de establecer o restablecer la voluntad general del pueblo (Rousseau,

1762: IV, 2, 6).

Inspirado por los principios rousseaunianos sobre la voluntad general del pueblo, Jean-Antoine-Nicolas de Caritat, marqus de Condorcet, promovi un procedimiento de votacin por el cual el ganador debera ser la alternativa preferida por una mayora frente a cada una de las dems alternativas. El correspondiente procedimiento de votacin, conocido como votacin exhaustiva a pares (si tienen lugar mltiples vueltas de votaciones entre pares de alternativas), puede ser difcil de poner en prctica, porque requiere que los votantes tengan una completa ordenacin de preferencias. Es tambin muy ineficaz en la produccin de un resultado, dado que en muchas ocasiones no habr ninguna alternativa capaz de ganar a todas y cada una de las dems. Sin embargo, Condorcet contrapesaba estos inconvenientes con la asercin de que el resultado es correcto cuando existe. Las votaciones con mayoras mltiples fueron concebidas como un modo de descubrir la decisin mejor o correcta, aquella a travs de la cual el pueblo como tal poda expresar una voluntad comn (Condorcet, 1792: 71 ss.). Una variante igualmente difcil en cuanto a las preferencias de los votantes, pero ms eficaz, haba sido diseada en el siglo XIII por el filsofo mallorqun Ramon Llull. En esta versin, el ganador es la alternativa capaz de ganar un mayor nmero de votaciones a pares, aunque no las gane todas (Llull, 1283, cap. 24, y 1299). Ciertamente, la regla de la mayora, incluso con una sola vuelta y con voto categrico, es mucho ms eficaz en la produccin de decisiones innovadoras que la regla de la unanimidad. En contraste con sta, la regla de la mayora no da poder de veto a ningn individuo para que impida el cambio desde el status quo a resultados ms eficientes. Sin embargo, sabemos por la teora de la eleccin social que, incluso cuando existe un ganador mayoritario, puede no ser socialmente eficiente en trminos de utilidad social. La regla de la mayora tambin es ms vulnerable a la inestabilidad que la regla de la unanimidad. Los perdedores por mayora pueden atraer suficiente apoyo de los votantes y derrocar al ganador mediante la introduccin de un nmero relativamente bajo de nuevos temas y alternativas que los requeridos para el mismo objetivo bajo la regla de la unanimidad. Si existen los mecanismos institucionales adecuados para producir un ganador estable, ste puede ser arbitrario e imprevisible desde la perspectiva de las preferencias de los votantes, dado que puede ser slo uno entre los muchos ganadores potenciales. Cuanto menos inclusiva es la regla, por ejemplo la mayora simple comparada con las mayoras cualificadas, menor es el nmero de nuevos temas y alternativas que pueden ser suficientes para producir inestabilidad o imprevisibilidad de la eleccin social. Concretamente, slo en el caso extremadamente simple de dos alternativas situadas en un espacio unidimensional (como el eje izquierdaderecha), est garantizado que el ganador por mayora ser estable y socialmente eficiente. Por definicin, la alternativa que obtenga ms de la mitad de los votos tendr el apoyo del votante mediano socialmente eficiente. Aunque no haya convergencia entre las dos alternativas (como,

por ejemplo, dos partidos compitiendo en elecciones de masas) y los con-tendientes mantengan una distancia significativa entre sus posiciones polticas o ideolgicas y con respecto a la preferencia del votante mediano, cabe esperar que gane la alternativa ms prxima a la preferencia de ste. Dado el nmero restringido de alternativas disponibles, la proximidad relativa del ganador a la preferencia del votante mediano puede tomarse como una medida de la eficiencia de la eleccin social (Downs, 1957; Davis, Hinich y Ordeshook, 1970). Pero si se introducen nuevos temas y se crea un espacio multidimensional, entonces, incluso con slo dos alternativas, pueden producirse resultados inestables o arbitrarios. Se ha demostrado que si es posible ofrecer cualquier par de alternativas a los votantes, cada una de las alternativas puede ser derrotada por alguna otra por mayora (Plott, 1967; McKelvey, 1976, 1979; Kramer, 1977). De este modo, el resultado por mayora en una eleccin cualquiera puede ser imprevisible. El ganador de-pender, ms que de las preferencias sinceras de los votantes, de los te-mas que adquieran relieve en el debate poltico y la campaa electoral y del par concreto de alternativas (propuestas polticas, programas de partido o candidatos) que estn disponibles en la eleccin. Slo cabe producir elecciones sociales relativamente eficientes a travs de una serie de elecciones por mayora entre dos alternativas en la que cada resultado se convierta en el estado inicial de la ronda siguiente. En este proceso, es razonable esperar que las nuevas alternativas emergentes y los resultados correspondientes, en vez de dispersarse cada vez ms, se acercarn a un rea central de posiciones en el espacio multidimensional y no volvern a alejarse de ella. El proceso dinmico en elecciones sucesivas entre dos alternativas no ser tan catico como el modelo esttico anteriormente mencionado poda sugerir, aunque seguir siendo inestable (Ferejohn, McKelvey y Packel, 1984; McKelvey, 1986; Miller, Grofman y Feld, 1989). Sin embargo, si se crean ms de dos alternativas, la regla de la mayora deja de ser eficaz, incluso en un espacio unidimensional. Los ganadores por mayora pueden mantener relaciones no-monotnicas con las decisiones de los votantes. Concretamente, en las elecciones a una Asamblea con mltiples distritos, el perdedor por mayora en votos populares puede convertirse en ganador de una mayora de escaos. Una alternativa minoritaria en el conjunto del electorado puede obtener un mayor nmero de escaos que su rival mayoritario si obtiene estrechas mayoras en un gran nmero de distritos, como puede verse en el Cuadro 3.2. Incluso si el ganador en cada distrito corresponde a la eleccin del votan-te mediano en el distrito, el ganador en el conjunto de los distritos puede no corresponder a la alternativa preferida por el votante mediano en el electorado. Como se ver en algunos casos del mundo real analizados ms adelante, el mal aporcionamiento del electorado, es decir, la delimitacin de los distritos electorales y la asignacin territorial de los escaos sn pro-porcin a la poblacin, puede favorecer estos resultados paradjicos.

CUADRO 3.2.

Perdedores que ganan con la regla de la mayora absoluta

Partidos:

Izquierda
Distritos: A B C 40 40 80 60 60 20

Derecha

Total votos: Total escaos:

160 1

> <

140
2

Nota: El cuadro ilustra la competicin entre dos partidos en tres distritos uninominales. Los nmeros en cada distrito indican los porcentajes de votos. Los ganadores de un escao en cada distrito estn subrayados. Como puede verse, el partido de Izquierda obtiene una mayora de votos (160 a 140), pero el partido Derecha recibe una mayora de escaos (2 a 1).

Procedimientos de mayora absoluta

Dado que con un nico voto categrico puede que no exista un ganador mayoritario entre tres o ms alternativas, en las elecciones polticas de masas se usan principalmente dos procedimientos que requieren que los votantes expresen sus preferencias ordinales con respecto a varias alternativas. Primero, el voto mayoritario-preferencial (tambin llamado voto alternativo) toma en cuenta no slo la primera preferencia de cada votante, sino su segunda y adicionales preferencias, las cuales pueden ser re-veladas en una sola papeleta, con objeto de producir un ganador con apoyo mayoritario. El voto mayoritario-preferencial se usa actualmente para elegir algunas asambleas, incluida la cmara baja de Australia. Segundo, el procedimiento de mayora con segunda vuelta de desempate incluye una segunda votacin para elegir un ganador entre las dos alternativas que hayan obtenido ms votos en la primera votacin. Se usan variantes de este procedimiento en las elecciones parlamentarias en Francia, as como en la mayor parte de las elecciones presidenciales directas en Europa y Amrica Latina. En contraste con el voto categrico, los dos procedimientos sealados de votacin por mayora garantizan que existe un ganador mayoritario en contiendas con ms de dos alternativas. Sin embargo, ninguno de estos procedimientos garantiza un resultado socialmente eficiente, ni siquiera en un espacio unidmensional. Como se observar en una serie

de casos del mundo real, el ganador con una mayora de votos en un espacio unidimensional puede que no sea la alternativa favorecida por el votante mediano. Los ganadores por voto mayoritario-preferencial o por mayora con segunda vuelta dependen de alternativas irrelevantes. Concretamente, una alternativa socialmente eficiente puede ser eliminada en la primera vuelta del recuento de votos (con el primer procedimiento) o en la pri mera vuelta de votacin (con el segundo). En tal caso, el ganador final podra ser derrotado por mayora por la alternativa eliminada si se diera a los votantes una nueva oportunidad de elegir entre las dos. Solamente el ganador con el procedimiento de votacin Condorcet en un espacio unidimensional, es decir, la alternativa capaz de ganar por mayora a todas y cada una de las dems alternativas a su derecha o a su izquierda, correspondera con seguridad a la preferencia del votante mediano y sera socialmente eficiente. Por definicin, el votante mediano es siempre necesario para formar una mayora coherente en una sola dimensin. Pero, en un espacio multidimensional, el procedimiento de votacin Condorcet es muy ineficaz (puede que no exista ninguna alternativa capaz de ganar por mayora a todas las dems) y puede ser ineficiente, dado que el ganador puede no coincidir con el ptimo social. Dadas estas desventajas y la dificultad de votar, el procedimiento Condorcet no se ha usado nunca en elecciones polticas de masas.

Casos:
ELECCIONES PARLAMENTARIAS Y PRESIDENCIALES POR MAYORA

A continuacin se analizan diferentes casos de elecciones polticas de masas que han usado el principio mayoritario: 1) Elecciones parlamentarias, incluidas las de la Segunda Repblica de Espaa en el decenio de 1930, en las cuales se us un sistema electoral mayoritario mixto; la Cmara de Representantes de Australia, con el voto mayoritario-preferencial; y la Asamblea Nacional de Francia durante la Quinta Repblica, con una segunda vuelta no siempre limitada a dos candidatos; 2) Elecciones presidenciales por mayora absoluta con una segunda vuelta entre los dos candidatos ms votados en Francia, las cuales han producido algunos resultados sorprendentes. Los resultados electorales aqu analizados muestran que los procedimientos de votacin usados en la prctica con la regla de la mayora no cumplen algunas condiciones bsicas de la eleccin social, como la monotonicidad y la independencia de las alternativas irrelevantes. En muchos de estos casos, la utilidad social de los ganadores por mayora puede ser comparada desfavorablemente con los resultados probables mediante reglas de votacin alternativas.

1.04

INSTITUCIONES POLTICAS

La Espaa de la pre-Guerra Civil

Ciertos resultados electorales no-monotnicos en los que el perdedor en votos populares se convierte en el ganador en escaos pueden ayudar a explicar la emergencia de altos niveles de bipolarizacin poltica que, bajo ciertas circunstancias, pueden llevar a la revolucin, el golpe de estado y la guerra civil. Este fue el caso de la Segunda Repblica espaola, establecida en abril de 1931 como reaccin a la complicidad de la Monarqua con una dictadura militar. Pocas semanas despus de que fuera proclamada la Repblica, el Gobierno Provisional decret unas nuevas reglas electorales para las elecciones parlamentarias a Cortes. Como explic el Primer ministro, Manuel Azaa, en un debate posterior en el Parlamento, se eligi un sistema electoral mayoritario para que predijera una clara mayora parlamentaria desde la conviccin indestructible de que los republicanos y los socialistas eran la inmensa mayora del pas. Ante la protesta de las minoras de que seran aplastadas, Azaa, no obstante, reconoci que no saba a quines vamos a aplastar todava, ni quines vamos a ser los aplastadores y los aplastados (en Mori, 1933, vol. XIII: 345 ss.). El sistema electoral combinaba las reglas de la mayora absoluta y de la ma yora relativa. Una sptima parte de los diputados eran elegidos en diez distritos urbanos y el resto, en cincuenta distritos rurales con un mal aporcionamiento de escaos. Cada elector tena un voto limitado por un nmero de candidatos inferior a los escaos del distrito. En cada distrito, los escaos se distribuan entre las dos listas de partido o coalicin ms votadas, llamadas respectivamente la mayora y la minora. Si una lista obtena el apoyo de una mayora de los vo tantes, reciba la proporcin de escaos por los que stos haban podido votar (un 80 por ciento aproximadamente). Si ninguna lista obtena una mayora de votos, la lista ms votada reciba un 67 por ciento de los escaos siempre que hubiera obtenido al menos un 20 por ciento de votos (un 40 por ciento a partir de 1933). Si ninguna lista obtena este apoyo mnimo, tena lugar una segunda vuelta de votacin. As pues, la segunda candidatura en votos, la llamada minora, reciba slo entre un 20 y un 33 por ciento cle los escaos del distrito in dependientemente del nmero de votos obtenidos. Se presuma que estas reglas mayoritaristas favoreceran la fabricacin de una clara mayora parlamentaria en cada eleccin. Pero el mal aporcionamiento de los escaos, combinado con una desigual distribucin de votos para los diferentes partidos en el territorio, poda convertir al ganador en votos en perdedor en escaos. El sistema electoral creaba fuertes incentivos para formar coaliciones amplias y heterogneas de partidos en la primera vuelta, con la expectativa de obtener la sobrerrepresentacin prometida a la lista ms votada en cada distrito. Los numerosos partidos menores en el muy populoso centro poltico tendieron muy rpidamente a unirse a alguna de las dos coaliciones amplias con partidos ms extremos que se formaron en los dos lados del espectro izquierda-derecha, produciendo as una creciente bipolarizacin. Las estrategias de los lderes de los partidos para formar coaliciones electorales se desarrollaron de un modo asimtrico en la izquierda y en la derecha y sin continuidad de una eleccin a otra. En estas condiciones, el sistema electoral produjo dos ganadores en escaos con una minora de votos: en 1933 a favor de la derecha y en 1936 a favor de la izquierda. En ambas ocasiones la oposicin al ganador en escaos tom la forma de una rebelin armada.

CUADRO 3.3. 1931

Elecciones bipolarizadas y no-monotnicas en Espaa (1931-1936)

1933 Votos Escaos 1936 Votos Escaos

Votos Escaos

Izquierda Conjuncin Republicano- 85 89 Socialista

-------------------------------

22

13

----------------------------Centro-izqda. 1 4 8 -------------------------Centro-dcha. 30 3 7 15 11 Derecha

3 4 42

Frente Popular

46

60

---------------------------- Centro-dcha. 23 15 -------------------------------Frente Nacional 31 25

Derecha

100 100

100 100

100 100

NO TA : Con reglas mayoritaristas, las candidaturas de coaliciones amplias obtienen mayo-res proporciones de escaos que de votos, al revs que las candidaturas separadas. Los votos y los escaos estn en porcentajes. Como en otros Cuadros de este libro, los porcentajes han sido redondeados por el mtodo de los restos mayores: los enteros con restos mayores se redondean por arriba hasta que suman 100 y entonces los dems enteros se redondean por abajo, ele acuerdo con Balinski y Rachev (1997).

Izquierda: socialistas (PSOE, USC), comunistas (PCE) y grupos menores. Centroizquierda: republicanos de izquierda (AR/IR, UR), radical-socialistas (RS), regionales (ERC, ANV, ORCA). Centro-derecha: radicales (PRR), liberales (PP, PC, ASR, DLR, LD), regionales (PNV, LC), independientes. Derecha: catlicos (AN/CEDA), agrarios (PA), monrquicos (RE, CT), fascistas (FE). FUENTES: Para 1931, clculos del autor con datos en Tusell (1982). Para 1933, Irwin (1991), p. 269. Para 1936, Linz y De Miguel (1977), p. 34; Linz (1978), pp. 147-149; con datos en Tusell (1971, 1976). Ms detalles en Colomer (2001).

En la primera eleccin, en junio de 1 9 3 1 , los partidos republicanos (incluidos los republicanos de izquierda, los radical-socialistas, los radicales y los liberales), en conjuncin con el Partido Socialista, obtuvieron una gran mayora centrista frente a los monrquicos. Los republicanos recibieron una sobrerrepresentacin y una amplia mayora de escaos ellos solos (incluso sin contar los socialistas). En cambio, los grupos monrquicos desunidos, incluidos los catlicos, los agrarios y los regionalistas catalanes y vascos, quedaron sub-representados. En la segunda eleccin, en noviembre de 1933, el centro republicano se rompi en dos facciones. En contraste con los llamados republicanos de izquierda y los radicalsocialistas, los republicanos de centro-derecha, es decir, los radicales y los liberales, se mostraron en esta ocasin dispuestos a colaborar con los monrquicos en proceso de recuperacin.

Los republicanos de centro-derecha establecieron acuerdos preelectorales en la mayor parte de los distritos, aunque irregularmente distribuidos y a veces informales, con una derecha reforzada que fue capaz de organizar un nuevo gran partido, la Confederacin Espaola de Derechas Autnomas (CEDA), con los ca tlicos y los agrarios. Tanto las candidaturas del centro-derecha como las de la derecha obtuvieron menos votos, pero recibieron ms escaos que los partidos ms divididos de centro-izquierda y de izquierda si stos se cuentan conjuntamente, como se observa en los resultados electorales compilados en el Cuadro 3.3. Concretamente, mientras que los partidos separados de centro-izquierda y de izquierda obtuvieron (22 + 14) el 36 por ciento de los votos, recibieron slo (13 + 8) el 21 por ciento de los escaos. Esto fue debido a que los partidos de la mitad derecha del espectro obtuvieron estrechas mayoras absolutas o relativas en un gran nmero de distritos y fueron premiados con una representacin adicional. En cambio, los republicanos de centro-izquierda y los socialistas, que en esta ocasin compitieron por separado, se convinieron en frecuentes minoras de distrito y fueron gravemente perjudicados por el sistema electoral que favoreca a las candidaturas grandes. Tras las elecciones de 1933, se form un Gabinete ms bien moderado di rigido por el Partirlo Radical de centro-derecha, gracias al apoyo parlamentario de la derecha. El mayor partido en votos y en escaos, la CEDA, no entr direc tamente en el Gabinete. A pesar de esto, y en la creencia de que la CEDA ira obteniendo ms influencia, en octubre de 1934 la extrema izquierda de los socia-listas y los anarquistas organizaron una rebelin armada a la que fueron capaces de atraer a algunos republicanos de centro-izquierda. La rebelin fue reprimida por el ejrcito y provoc ms de 1.500 muertos (por ambos lados) y unos 15.000 prisioneros. Las elecciones de febrero de 1936 fueron una especie de contragolpe. Los republicanos de centro-izquierda y los socialistas y los comunistas de izquierda se unieron y formaron el Frente Popular. ste fue bsicamente una coalicin electoral en demanda de amnista para los prisioneros de la rebelin de 1934 y del restablecimiento de las reformas anteriores. Los importantes desacuerdos existentes en otros temas entre los reformistas moderados y los revolucionarios se reflejaron en la debilidad programtica de la coalicin. Los republicanos de centro-derecha, y especialmente el Partido Radical, fueron muy atacados por su gestin de gobierno, incluyendo varios escndalos por corrupcin. Algunos miembros del Partido Radical se unieron al Frente Popular. Un nuevo Partido de Centro improvisado por el Primer ministro saliente no fue capaz siquiera de reclutar candidatos en la mitad de los distritos. Por tanto, esta vez fue el centro-derecha el que concurri en una situacin de mayor debilidad que la amplia coalicin de partidos de centro-izquierda y de izquierda. Adems, el temor a desperdiciar sus votos movi a un significativo nmero de ciudadanos a votar estratgicamente, bien por el Frente Popular, bien por el derechista Frente Nacional formado por los catlicos, los agrarios y los monrquicos. La creciente bipolarizacin promovida por los incentivos creados por el sistema electoral no corresponda al grado de bipolarizacin que poda encontrarse entre las preferencias sinceras de los votantes. Mediante el voto preferencial que la papeleta permita, los ciudadanos dieron ms votos a los candidatos mo derados dentro de cada coalicin o bloque. Concretamente, los republicanos de centro-izquierda obtuvieron mayores apoyos que los socialistas o los comunistas que figuraban en las mismas listas, mientras que los catlicos obtuvieron ms

votos que los monrquicos. Conociendo estas preferencias de los votantes, los lderes de los partidos facilitaban sus votos situando a los candidatos ms moderados en los primeros lugares de las listas. Los candidatos moderados dentro de cada uno de los dos bloques estaban ms cerca unos de otros que de los candidatos extremos de su propio bloque. De hecho, algunos de los candidatos que competan en coaliciones opuestas haban sido miembros de la misma candidatura electoral (o incluso del mismo partido) unos pocos aos atrs. Los partidos ms extremos apenas obtuvieron apoyos. Los fascistas de Falange, con menos de un 1 por ciento de los votos, no obtuvieron representacin. El Partido Comunista obtuvo slo un 2 por ciento de los votos, pero consigui cierta sobrerrepresentacin a travs de las listas de coalicin del Frente Popular (Jackson, 1965: 518-525; Linz, 1978). En esta ocasin fue el Frente Popular el que obtuvo menos votos pero recibi ms escaos que los partidos menos unidos de centro-derecha y de derecha, si stos se cuentan conjuntamente, como se muestra en el Cuadro 3.3. Concretamente, mientras que los partidos separados de centro-derecha y de derecha obtuvieron (23 + 31) el 54 por ciento de los votos, recibieron slo (15 + 25) el 40 por ciento de los escaos. Sobre 60 distritos, el Frente Popular recibi sobrerrepresentacin tras ganar en 30 distritos (incluidos todos los urbanos), a menudo por mayoras estrechas, y en tres distritos por mayora relativa frente a la mayora desunida del centro-derecha y la derecha. Las candidaturas de centro-derecha y derecha ganaron en los restantes 27 distritos, incluidos los cinco que necesitaron una segunda vuelta debido a sus divisiones en la primera, con apoyos electorales relativamente amplios. Si los partidos de centro-derecha y de derecha se hubieran presentado perfectamente unidos en la primera vuelta y hubieran obtenido la misma suma de votos que obtuvieron por separado, habran reunido una mayora de votos, pero, tambin en este caso, menos escaos que el Frente Popular, segn clculos distrito a distrito (Tusell, 1976: 111). Esto indica que los resultados perversos no eran slo una consecuencia de la asimtrica habilidad de los lderes de los partidos para formar coaliciones electorales, sino tambin un efecto mecnico de las reglas electorales mayoritaristas y el mal aporcionamiento. La distribucin desigual de votos a los diferentes grupos polticos en el territorio slo ampli los efectos distorsionantes de la delimitacin de los distritos. Como consecuencia de las reglas electorales y las estrategias de coalicin, unos cambios relativamente pequeos en las decisiones de los votantes entre elecciones sucesivas produjeron grandes vendavales en la representacin institucional. Tras las elecciones de 1936, se form un Gabinete ms bien moderado dirigido por los republicanos de centro-izquierda sin participacin directa de los socialistas u otros partidos de izquierda. No obstante, un levantamiento militar, inicialmente apoyado por los catlicos y los agrarios, se consum menos de cinco meses despus de las elecciones. La divisin de Espaa en dos campos que apoyaban la Repblica y a los militares rebeldes, respectivamente, coincidi a grandes rasgos con la divisin territorial de los votos en las elecciones inmediatamente anteriores. Sin embargo, los dos bloques quedaron pronto dominados por la iniciativa de los comunistas y de los fascistas, respectivamente. Durante una cruel guerra civil de casi tres aos de duracin, murieron varios centenares de miles de personas y otras tantas huyeron a otros pases. La explosin de un conflicto bipolarizado por induccin de las instituciones electorales, ms que como consecuencia directa de las tensiones sociales,

sorprendi enormemente a muchos espaoles. La incomprensin de por qu ha ba tenido lugar una guerra civil aliment un gran miedo de que un conflicto similar pudiera reaparecer en el futuro, aun sin motivos aparentes. La subsiguiente dictadura militar se benefici de este miedo y dur casi cuarenta aos.

Los victoriosos perdedores australianos

El voto mayoritario-preferencial o voto alternativo se ha usado en Australia para elegir la mayor parte de los parlamentos de los estados y la Cmara de Representantes desde 1918 (tambin se us para la eleccin del Senado entre 1919 y 1948). Segn el anlisis de un especialista, la introduccin del voto preferen cial en distritos uninominales en los ltimos aos del siglo XIX [en las elecciones de algunos estados] sigui al reconocimiento del hecho de que las elecciones por mayora relativa con frecuencia haban dacio resultados visiblemente inconsistentes con los deseos de los votantes (Wright, 1984: 129). Estas inconsistencias incluan la produccin de mayoras parlamentarias ampliadas, como ocurre habitualmente con la regla de la mayora relativa. Con an mayor distorsin, la regla de la mayora relativa haba producido ciertas re laciones claramente no-monotnicas entre votos y escaos. Al menos en una eleccin federal australiana con la regla de la mayora relativa, en 1903, el Par tido Proteccionista obtuvo menos votos populares que los partidos del Libre Co mercio y Laborista, pero recibi ms escaos que cada uno de estos dos. Ade ms de corregir este tipo de inconsistencias en general, algunas personas del movimiento laborista pensaron que el voto preferencial fue introducido concre tamente para reducir las posibilidades de que los candidatos laboristas fueran elegidos, dado que sus apoyos electorales estaban ms concentrados en el territorio que los de los conservadores (Wright, 1986: 127-128). El voto mayoritario-preferencial es un mtodo de eliminacin. Cada votante ordena a todos los candidatos en la papeleta y si un candidato obtiene una mayora de primeras preferencias en el distrito, resulta elegido. Si no, el candidato con el menor nmero de primeras preferencias es eliminado del recuento. Los votos de los votantes del candidato eliminado son transferidos a su siguien te preferencia y se procede a un nuevo recuento, como si el candidato excluido no apareciera en las papeletas. El proceso se repite hasta que un candidato obtiene una mayora. As pues, no todos los votos individuales valen igual. De algunos votantes, slo se tiene en cuenta su primera preferencia; de otros (aquellos que apoyan a candidatos minoritarios), se tienen en cuenta varias preferencias. El proceso de transferencia de votos a las preferencias secundarias de algunos votantes puede llevar a la eleccin de un candidato gracias a las preferencias segunda, tercera o inferior de algunos votantes con gustos minoritarios, a pesar de que algn otro candidato sea preferido por una mayora de los votantes. Aunque el procedimiento de eliminacin podra favorecer a candidatos cen tristas y relativamente satisfactorios, los distritos desiguales tienden a producir resultados globalmente no-monotnicos. Los perdedores por mayora en votos se han convertido en ganadores por mayora en escaos en un significativo nmero de elecciones australianas con voto mayoritario-preferencial, tanto a nivel estatal como a nivel federal. Concretamente, el Partido Laborista obtuvo ms votos, pero recibi menos escaos que algn otro partido en tres elecciones fede-

rales antes del fin de la segunda guerra mundial (en 1922 y 1925 a favor del Partido Nacionalista y en 1937 a favor del Partido Australia Unida). En el periodo siguiente, 1949-98, el ganador en votos se ha convertido en perdedor en escaos en nueve de las veintiuna elecciones federales, siempre en perjuicio de los laboristas y a favor del Partido Liberal (en 1949, 1951, 1955, 1958, 1963, 1975, 1977, 1980 y 1988). En otras tres elecciones (en 1954, 1961 y 1969), a pesar de que la suma de los votos del Partido Liberal y del Partido Nacional (antes llamado partido del Pas) fue menor que los votos del Partido Laborista, sus escaos fueron suficientes para formar una mayora parlamentaria y un Gabinete de coalicin contra el partido ms votado. Todo esto es debido a la irregular distribucin de los votos laboristas en el territorio, la cual resulta relevante como consecuencia del trazado de los distritos electorales y del mal aporcionamiento de los escaos. (Sobre el mal aporcionamiento en Australia, vase Hughes, 1990.) En el perodo posterior a la segunda guerra mundial, dos tercios de los Gabinetes parlamentarios australianos no contenan el partido preferido por el votante mediano. Este partido puede ser identificado sobre la base de ordenar los partidos polticos en el eje izquierda-derecha. En este caso, basta con la posicin no discutida del Partido Comunista a la izquierda del Partido Laborista y la suma de sus votos para identificar si el Partido Laborista o alguna alternativa distinta contiene al votante mediano. En exactamente catorce de las veintiuna elecciones, el partido preferido por el votante mediado no form parte del Gabinete ganador (en 1954, 1958, 1961, 1961, 1969, 1972, 1974, 1983, 1984, 1990, 1993 y 1998). En suma, el voto mayoritario-preferencial en las elecciones a la cmara baja de Australia no ha eliminado el tipo de inconsistencias previamente ocasionado por la regla de la mayora relativa (aunque debe haber satisfecho a los que pre tendan reducir la representacin de los laboristas). En la mayor parte de las elecciones desde 1949, el voto mayoritario-preferencial ha fabricado un ganador que no refleja los deseos de los votantes monotnicamente y que puede ser considerado socialmente ineficiente.

La Asamblea Nacional no-monotnica francesa La regla de la mayora con segunda vuelta fue introducida en Francia para la eleccin de la Asamblea Nacional por Louis Napolon tras su golpe de estado en 1851, se aplic durante la mayor parte del tiempo en la Tercera Repblica (1873-1940), y fue reintroducida por decreto por el general Charles de Gaulle tras su golpe de estado en 1958. En la Quinta Repblica francesa, todos los candidatos que obtienen un cierto porcentaje de votos en la primera vuelta pueden presentarse a la segunda vuelta. Dado que la barrera fue inicialmente situada en el 5 por ciento de los votos, en el 10 por ciento en 1967 y en el 12,5 por ciento de los votantes registrados a partir de 1976, el procedimiento puede permitir que compitan ms de dos candidatos en la segunda vuelta y, por tanto, no garantiza un ganador por mayora. Las estrategias de los partidos han promovido el desistimiento a favor del candidato ms votado del mismo lado del espectro izquierda-derecha, con objeto de evitar la victoria de un rival ms distante por mayora relativa, lo cual crea competencia entre dos candidatos en la mayor parte de los distritos. No obstante, algunos lderes de partido todava encuentran incentivos para intentar la estrategia divide y vencers.

Con este procedimiento de votacin, De Gaulle pretenda producir estrechas mayoras gaullistas en muchos distritos, muchas de ellas obtenidas en la segunda vuelta, gracias a la eliminacin o la retirada de los candidatos conservadores y centristas tras la primera vuelta. En particular, su objetivo era relegar la representacin de los comunistas, que haban sido el primer partido en votos en las cinco elecciones de la Cuarta Repblica (con una media de ms del 25 por ciento), a aquellos pocos distritos en los que obtuvieran una mayora o un apo yo sustancial en la primera vuelta. De acuerdo con ello, los departamentos rurales pequeos recibieron sobrerepresentacin. Adems, las reas urbanas fueron frecuentemente divididas y unidas a reas rurales vecinas para formar distritos en los que predominaran los votos rurales. Esto fue en parte un resultado de la instruccin dada a los prefectos de que deberan trazar los lmites de modo que debilitaran al Partido Comunista (pero sin discriminar a ninguna otra fuerza poltica). El Ministerio del Interior revis los lmites propuestos y a veces los modific, ya que De Gaulle tena mucho inters en no penalizar a los rivales de los comunistas con ms posibilidades de ganar (Campbell, 1965: 129; Cole y Campbell, 1989: 92; anlisis similares pueden encontrarse en Macridis y Brown, 1960: 238; Williams, 1970: 102-103). La primera eleccin de la Asamblea por mayora con segunda vuelta en 1958 produjo unos efectos espectacularmente orientados en la direccin esperada. El partido gaullista (llamado entonces Unin Nacional por la Repblica, UNR) obtuvo un 21 por ciento de los votos, pero recibi un 43 por ciento de los escaos. El Partido Comunista, que fue segundo en votos (primero en la Francia metropolitana sin contar los territorios de ultramar), recibi slo un 2 por ciento de los escaos, con lo cual se convirti en el sexto grupo en tamao en la Asamblea. Las siguientes cuat ro elecciones a partir de 1962 produjeron resultados parecidos en los que los comunistas quedaban segundos en votos despus de los gaullistas, pero se convertan en el tercer o el cuarto partido en escaos, y siempre por detrs de los socialistas menos votados. Los candidatos extremos, como los comunistas, tenan desventaja porque muchos votantes de la izquierda moderada preferan otros candidatos en la segunda vuelta. Pero todos los partidos de izquierda estaban globalmente en desventaja. En 1958, los comunistas y los socialistas obtuvieron en total ms de 7 millones de votos, mientras que los gaullistas obtuvieron 4,2 millones. Pero, as como los dos primeros recibieron en total slo 54 escaos, los ltimos recibieron 198 escaos. Asimismo, en 1962, 1967 y 1973, los dos partidos principales de centro-derecha y derecha, los gaullistas y sus aliados republicanos, recibieron una mayora de escaos entre los dos a pesar de haber obtenido menos votos que el conjunto de los comunistas y los socialistas. Esto creaba incentivos para que las izquierdas se unieran en la primera vuelta. As lo hicieron, de modo que los so cialistas se convirtieron en el primer partido en votos en 1978, pero todava fueron relegados al tercer lugar en escaos detrs de la gaullista Reunin por la Repblica (RPR) y la Unin de la Democracia Francesa (UDF) de centro-derecha. 'La estrategia del general De Gaulle buscaba la bipolarizacin con la expectativa de atraer apoyos de votantes intermedios a su alternativa nacionalista, populista y anticomunista en la segunda vuelta. Pero, al cabo de un tiempo, los crecientes trasvases de votos desde los comunistas al Partido Socialista (PS), el cual, como partido no-extremo, poda competir con ventaja en la segunda vuelta, dio un vuelco a los resultados. En 1981, la RPR y la UDF, en candidaturas separadas, obtuvieron en total ms votos, pero menos escaos que el PS, el cual reci-

bi una mayora de escaos en la Asamblea. En 1988, los dos partidos de derecha y centro-derecha antes mencionados compitieron juntos en la primera vuelta; su candidatura fue la primera en votos, pero se convirti en la segunda en escaos detrs de los socialistas. En suma, han ocurrido distorsiones importantes y relaciones no-monotnicas entre los votos y los escaos de los partidos en ocho de las diez elecciones a la Asamblea Nacional realizadas por mayora con segunda vuelta en la Quinta Repblica francesa (en todas menos las de 1993 y 1997; la de 1986 tuvo lugar con representacin proporcional). Desde el punto de vista de la utilidad social, sin embargo, los resultados de las elecciones a la Asamblea Nacional han sido menos ineficientes de lo que estas distorsiones podran sugerir. En varios casos, el partido al que el sistema electoral ha dado una sobrerrepresentacin de escaos ha sido capaz de formar una mayora en la Asamblea que inclua la preferencia del votante mediano. Todos los Gabinetes parlamentarios de centro-derecha en los aos sesenta y primeros setenta, as como el primer Gabinete con mayora parlamentaria socialista en 1981, contaron con el apoyo del votante mediano. No obstante, al menos en dos ocasiones el ganador no puede ser considerado socialmente eficiente. En 1978, el ms votado PS y sus aliados de izquierda reunieron en total una mayora de votos, incluyendo por tanto al votante mediano en el eje izquierda-derecha, pero la RPR y la UDF recibieron en total casi dos tercios de los escaos y formaron Gabinete. En contraste, en 1988 la ms votada coalicin unida de centro-derecha contena al votante mediano (debido al amplio apoyo electoral obtenido por la extrema derecha), pero el Partido Socialista fue capaz de formar un Gabinete parlamentario.

Presidentes sesgados
La regla de la mayora con segunda vuelta fue introducida por el general De Gaulle no slo para la eleccin de la Asamblea Nacional francesa, sino tambin para la eleccin directa de s mismo y de los siguientes Presidentes de Francia. Fue ratificada por referndum en 1962. La mayora con segunda vuelta ha producido resultados ms ineficientes en las elecciones presidenciales francesas que en las elecciones a la Asamblea antes analizadas. Algunos candidatos relativamente moderados o populares, como Georges Pompidou en 1969 (an bajo la influencia del perodo gaullista), Valry Giscard d'Estaing en 1974 y Francois Mitterrand en 1981, ganaron con el apoyo de mayoras consistentes que incluan el centro poltico. Pero en las otras tres elecciones, la bipolarizacin promovida por el sistema electoral hizo Presidentes a candidatos no preferidos por el votante mediano. De Gaulle en 1965 y Mitterrand en 1988 no fueron candidatos del votante mediano por mrgenes relativamente pequeos, y Jacques Chirac ciertamente no lo fue en 1995. Los tres ganaron como resultado del papel de candidatos irrelevantes en la primera vuelta. Los resultados electorales de la primera vuelta de las elecciones presidenciales francesas en 1965, 1988 y 1995 se muestran en el Cuadro 3.4. El candidato del votante mediano, es decir, el nico que ganara por mayora contra cualquier otro candidato (o ganador Condorcet) est indicado entre corchetes, mientras que el ganador por mayora en la segunda vuelta est en cursiva. A conti nuacin se analizan brevemente estas tres elecciones socialmente ineficientes.

1.12

INSTITUCIONES POLTICAS

CUADRO 3.4. Elecciones presidenciales en Francia con ganador no mediano (1965-1995)

1965 IZQUIERDA Barbu Mitterrand Marcilhacy [Lecanuet]

De Gaulle 2 32 2

1988 Laguiller
Lajoinie

1995
2
7

Laguiller Hue Jospin Voynet [Balladur]

Chirac

5 9
23 3

Juquin
Mitterrand

2
34 3

Waechler
rncdiana

16
44 4

[Barre] Chirac Le Pen

17 20 15 100

DERECHA

Tixier

De Villiers Le Pen

19 20 5 16 100

100

NOTA: Los nmeros son porcentajes de votos en la primera vuelta. El candidato del vo tante mediano est entre corchetes; el ganador en la segunda vuelta est en cursiva. Para las posiciones espaciales relativas de los candidatos, vanse Mends-France y Lan monier, 1967; Pierce, 1995, tablas 4.2 y 8.1.

La dimensin de apoyo al rgimen tom gran relieve durante la campaa electoral de 1965. Se trataba de la primera eleccin directa de Presidente despus del golpe del general De Gaulle contra la Cuarta Repblica y del final de la guerra de Argelia con la concesin de la independencia a la colonia. El relieve de la dimensin sobre el rgimen puede ser capturado por la observacin de que, en la segunda vuelta, De Gaulle atrajo un cuarto de los votos de izquierdas a su poltica de estabilidad y grandeza nacional, mientras que virtualmente todos los votantes de extrema derecha partidarios de una Argelia francesa se unieron a la izquierda contra De Gaulle. En la dimensin sobre el rgimen, el candidato del Centro Demcrata (apoyado por los cristiano-demcratas y algunos grupos radicales), Jean Lecanuet, ocupaba una posicin intermedia y potencialmente ms consensual. (Los datos sobre el relieve de las dimensiones durante la campaa electoral proceden de las encuestas y los anlisis de la Fondation Nationa le des Sciences Politiques, 1967.) En la dimensin izquierda-derecha, Lecanuet estaba situado en el medio, entre los socialistas y los comunistas a un lado y los gaullistas y la extrema derecha al otro, y obtuvo el voto del votante mediano en la primera vuelta. El papel de puente de Lecanuet en las dos dimensiones de temas tambin se muestra en el hecho de que, segn tanto las encuestas disponibles como los anlisis poselectorales, en contraste con la consistencia del comportamiento de los votantes de los dems candidatos en las dos vueltas, los votantes de Lecanuet se dividieron en la segunda vuelta: un 60 por ciento eligi a De Gaulle y un 40 por ciento eligi a Mitterrand (Mends-France y Laumonier, 1967). Hay otros datos adicionales y tal vez persuasivos a favor de la hiptesis de que si Lecanuet hubiera tenido la ocasin de ser comparado con los dems can-

didatos de dos en dos, habra sido el ganador por mayora. El anlisis por un es pecialista de una recopilacin de encuestas preelectorales indica que el sector de opinin que es favorable a Lecanuet se inclina en su mayor parte por un acuerdo con los gaullistas, mientras que el sector de opinin que se identifica con Mitterrand contra De Gaulle desea, en su mayor parte, un acercamiento al Centro Democrtico [de Lecanuet] ms que a los comunistas. Esto sugiere, primero, cierta proximidad ideolgica relativa entre la mayor parte de los votantes de Lecanuet y los de De Gaulle, los cuales podran formar una mayora frente a la izquierda, y, segundo, la buena disposicin de la mayor parte de los votantes de izquierda a apoyar a Lecanuet frente a De Gaulle si hubiera habido la oportunidad. Asimismo, las encuestas poselectorales mostraron un amplio apoyo al papel de balanza de los centristas. Una mayora absoluta de votantes pensaba que si el Gabinete gaullista hubiera necesitado el apoyo del partido de Lecanuet en la Asamblea, esto habra permitido al segundo controlar la accin del Gabinete (como deseaba la izquierda) sin riesgo de provocar inestabilidad gubernamental (en contra de los temores de los gaullistas) (Rossi-Landi, 1967). En los aos siguientes, Lecanuet fue visto como la encarnacin de la nostalgia del centrismo, el rechazo de los dos bloques, del maniquesmo, de la bipolarizacin. Pero esto comportaba luchar contra la regla de votacin, contra la oleada presidencialista, contra los aires de la poca (Duhamel, 1983: 73). El candidato del votante mediano a Presidente de Francia en 1988 fue el antiguo Primer ministro (con Giscard) y economista Raymond Barre, que entonces era el candidato de la coalicin de centro-derecha UDF (formada por republicanos conservadores, cristiano-demcratas, radicales y social-demcratas). Tanto por su experiencia de gobierno, como por sus apoyos partidarios y su programa, Barre estaba situado entre otros dos candidatos destacados, el Presidente socialista Mitterrand a su izquierda y el Primer ministro gaullista Jacques Chirac a su derecha. Segn el anlisis electoral de un especialista, para conseguir pasar a la segunda vuelta, la campaa de Chirac fue fundamentalmente una campaa dirigida en la primera vuelta, a pesar de los ataques ostentosos a Mitterrand, contra Raymond Barre (Gaffney, 1989: 134). Los colaboradores de este ltimo, como respuesta, afirmaban una y otra vez que Barre era el mejor candidato para enfrentarse a Mitterrand en la segunda vuelta. Al final, Mitterrand desde el poder y Chirac, con una campaa populista (en la que critic en particular las propuestas liberales de Barre en poltica econmica), obtuvieron ms amplios apoyos en la primera vuelta. Como caba esperar del anterior anlisis, el candidato socialista Mitterrand gan en la segunda vuelta. Puede ser interesante sealar que, en la luna de miel de su reeleccin, el Presidente Mitterrand disolvi inmediatamente la Asamblea y convoc una nueva eleccin parlamentaria, pero el Partido Socialista no obtuvo una mayora absoluta. A pesar de la derrota de Barre, los [ulteriores] llamamientos de Mitterrand al centro, sus propuestas de ouverture, y los resultados de las elecciones legislativas, situaron a Barre en una posicin nodal en la poltica francesa (Gaffney, 1989: 137). En la siguiente eleccin presidencial en 1995, la retirada de Francois Mitterrand tras catorce aos en el Elseo y el descrdito de los socialistas tras numerosos escndalos de corrupcin dieron una mejor oportunidad al centro-derecha de ganar la Presidencia de Francia. Segn la opinin dominante en aquel momento, cualquier candidato suficientemente serio de la derecha civilizada que

114

INSTITUCIONES POLTICAS

pasara a la segunda vuelta poda estar casi seguro de ganar.

Tras la victoria del centro-derecha en la eleccin no-concurrente a la Asamblea en 1993 (una de las pocas elecciones monotnicas antes analizadas) y la correspondiente formacin de Gabinete, las encuestas de opinin y la mayor parle de los medios de comunicacin daban casi por descontado que el Primer ministro Edouard Balladur sera el futuro Presidente. Balladur, miembro de la RPR liderada por Jacques Chirac, era considerado capaz de transmitir tranquilidad y evitar polmicas, buen gestor, sesudo y competente>) en estilo, as como circunspecto, prudente, algo mayor de edad, moderado en sus maneras, ms centrista en apariencia y en propuestas polticas y ms proeuropeo que Chirac (Gaffney, 1997: 102-104). La cohabitacin de Balladur como Primer ministro con el Presidente Mitterrand en 1993-95 est considerada en general como ms eficaz, suave y cooperativa que la anterior cohabitacin, ms bien conflictiva, entre Mitterrand y Chirac (1986-88). Balladur era apoyado por casi toda la UDF de centro-derecha y por algunos destacados miembros de la gaullista RPR, incluidos todos sus ministros de los dos grupos, mientras que Chirac tuvo que confiar sobre todo en su control de la organizacin de partido de la RPR. Contamos con una interesantsima serie de encuestas de opinin que fueron recopiladas y publicadas antes de la primera vuelta de la eleccin de 1995. Estas incluyen una pregunta poco habitual y muy clarificadora sobre la futura eleccin del ciudadano en diferentes hiptesis de pares de candidatos que pasaran a la segunda vuelta. Segn los resultados de las encuestas, Balladur ganara a Jospin (por al menos 55 a 45), Balladur ganara a Chirac (por al menos 54 a 46), y Chirac tambin ganara a Jospin aunque por menor margen (53 a 47 en la misma encuesta). En todas las encuestas Balladur era, pues, el ganador Condorcet, es decir, el nico candidato que seria preferido por una mayora absoluta de votantes a cualquier otra alternativa. (La serie de tres encuestas de IFOP que incluyen esta pregunta fue completada y compilada en el semanario L 'Express, 16 de febrero de 1995.) Sin embargo, tras una campaa muy activa en la primera vuelta, Jacques Chirac obtuvo un 21 por ciento de los votos, apenas un punto y medio porcen tual ms que el quiz demasiado confiado Balladur, y pas a la segunda vuelta junto con el candidato socialista. El porcentaje de Chirac en la primera vuelta fue escasamente mayor que el que l mismo haba obtenido en las elecciones de 1981 y de 1988 y mucho menor que el de cualquier otro candidato presidencial victorioso en Francia. En la segunda vuelta, Chirac gan a Jospin por casi exactamente el margen pronosticado en la encuesta antes mencionada (53 a 47). Balladur, el candidato del votante mediano, apareci a muchos tras su derrota como el mejor Presidente que Francia haba perdido, un estadista que no haba conseguido el cargo porque desconoca las reglas de pelea callejera propias de los choques entre partidos polticos (Gaffney, 1997: 111). Es interesante observar que en dos de las tres ocasiones sealadas, el Presidente no-mediano elegido se vio forzado a cohabitar con un Primer ministro del votante mediano y de diferente orientacin ideolgica, lo cual cre la oportunidad de que el Presidente y el Gabinete alcanzaran compromisos intermedios y probablemente ms eficientes socialmente. As ocurri con Mitterrand y Balladur en 1993-95 y con Chirac y Jospin en 1997-2002. En el siguiente captulo de este libro se discutir cmo y en qu medida la cooperacin entre diferentes ganadores en instituciones elegidas por separado puede corregir algunas de las distorsiones en utilidad social producidas por reglas electorales de un solo ganador, como la mayora con segunda vuelta.

116
MAYORA
R ELAT I V A

INSTITUCIONES POLTICAS

La regla de la mayora relativa es la regla de votacin ms eficaz. Incluso con un simple voto categrico, produce siempre un ganador (excepto en el caso de empate, que es prcticamente negligible en elecciones de masas). Parece que la regla de la mayora relativa emergi como un principio de toma de decisiones aceptado, aunque sin atraer mucha atencin, en la Europa de la Baja Edad Media; fue bsicamente un recurso de conveniencia ante el fracaso de las reglas de la unanimidad y de la mayora absoluta en garantizar la produccin de un resultado. En Inglaterra, un estatuto de 1430 introdujo el principio de la mayora para las elecciones directas en los condados. Aquellos con el mayor nmero)) de apoyos seran elegidos para el Parlamento. El sheriff que organizaba las asambleas electorales poda estimar los deseos de la gente bien escuchando los gritos de los partidarios de los diferentes candidatos, bien contando cabezas y declarando elegidos a aquellos que tuvieran ms votos que los dems. Pero los funcionarios en cuestin no solieron preocuparse mucho de que un candidato fuera elegido por una mayora absoluta, especialmente si la asamblea electoral era tumultuosa. La regla de la mayora escueta fue as establecida y los miembros del Parlamento continuaron siendo elegidos por mayora relativa, no absoluta, en un sistema que vino a llamarse el que llega primero (Hart, 1992: 5). Aunque pudo haber procesos parecidos en otros pases, la regla inglesa se export directamente a las elecciones en las colonias britnicas y a unos pocos imitadores en cuatro continentes. Desde Estados Unidos, se extendi tambin a Amrica Latina para las elecciones directas de presidentes. Aunque la regla de la mayora relativa pudo producir resultados relativamente eficientes en sociedades simples de la Baja Edad Media, tiende a producir resultados muy ineficientes en electorados complejos. Con la regla de la mayora relativa, la alternativa con el mayor nmero de votos, cualquiera que sea este nmero, se convierte en el ganador absoluto. As, cuanto mayor es el nmero de alternativas sometidas a eleccin, mayor es la probabilidad de que el ganador tenga slo un apoyo minoritario y menor puede ser la minora ganadora. Por pequea que sea la minora ms grande, se aplica el principio general de las reglas_de un solo ganador y el primero se lo lleva todo. La regla de la mayora relativa es muy vulnerable a las estrategias de los perdedores. Mediante la introduccin de unos pocos temas o la creacin de unas pocas alternativas nuevas, los perdedores pueden alterar el ganador, produciendo as una gran inestabilidad e imprevisibilidad del resultado a largo plazo. La regla de la mayora relativa es ms vulnerable a estas estrategias que las reglas de la mayora simple y de mayoras cualificadas. Dicho con mayor precisin, los ganadores por mayora relativa son altamente dependientes de alternativas irrelevantes. Esto significa que el

ganador por mayora relativa depende de si hay otras alternativas disponibles para ser votadas. Supongamos, por ejemplo, que el partido Izquierda gana contra el partido Derecha en una eleccin a dos. Sin embargo, los mismos votantes con las mismas preferencias y votando con el mismo procedimiento pueden convertir en ganador al partido Derecha si se les da a elegir entre los partidos Izquierda, Centro y Derecha (y un nmero suficiente de votantes prefiere el Centro a la Izquierda). El perdedor anterior puede ser convertido en ganador por el mismo electorado con las mismas preferencias, a pesar de obtener los mismos o quiz incluso menos votos que en la anterior votacin. El nuevo ganador depende de la introduccin de una nueva alternativa, Centro, que no gana (es irrelevante). As pues, la regla de la mayora relativa funciona de modo diferente con diferentes nmeros de partidos o candidatos. Las elecciones por mayora relativa fomentan las estrategias dirigidas a modificar el nmero de contendientes, como divide y vencers y une y vencers. Los diferentes resultados que la regla de la mayora relativa puede producir con diferentes nmeros de alternativas disponibles pueden ser observados mediante la comparacin de los casos del Reino Unido, donde ha existido un sistema de tres partidos en votos durante la mayor parte del siglo xx, y de Estados Unidos, que est mucho ms prximo a un sistema de dos partidos. Como se documentar ms adelante, la proporcin de elecciones parlamentarias que han producido ganadores socialmente ineficientes es mayor en el Reino Unido que en Estados Unidos. El ganador por mayora relativa puede ser socialmente eficiente si hay slo dos candidatos (en cuyo caso es equivalente a la regla de la mayora absoluta) o si un amplio partido centrista es capaz de mantener a sus rivales de izquierda y de derecha en posiciones suficientemente distantes para ganar la eleccin (como ocurri esencialmente en la India con el Partido del Congreso desde la independencia del pas a finales de los aos cuarenta hasta los aos ochenta). Sin embargo, con ms de dos partidos, la regla de la mayora relativa no suele producir ganadores socialmente eficientes prximos a la preferencia del votante mediano, como se observar en los anlisis empricos presentados ms adelante. En elecciones por mayora relativa con mltiples distritos, las relaciones inconsistentes o no-monotnicas entre votos y escaos incluyen la paradoja de que el perdedor en votos populares puede convertirse en el ganador en escaos. La distorsin puede ser an ms notoria con la regla de la mayora relativa que con la regla de la mayora absoluta, antes analizada, como se ilustra en el Cuadro 3.5. En una eleccin con tres (o ms) alternativas, incluso la alternativa que obtiene el menor nmero de votos puede convertirse en la alternativa con mayor nmero de escaos. En el ejemplo del Cuadro 3.5, una alternativa con menos de un tercio de los votos obtiene dos tercios de los escaos contra otras dos alternativas ms votadas. Con la regla de la mayora relativa, hay una alta probabilidad de que el ganador no corresponda a la preferencia del vo-

118

INSTITUCIONES POLTICAS

tante mediano ni a nivel de distrito ni a nivel de los mltiples distritos.

CUADRO 3.5. Perdedores que ganan con la regla de la mayora relativa

Partidos:
Izquierda

Centro

Derecha

Distritos: A B C Total votos: Total escaos:

35 30 40 105

25 30 45

40 40 15

> 100 < 1

> <

95 2

NoTA: El Cuadro ilustra la competicin entre tres partidos en tres distritos uninominales. L o s nmeros en cada distrito indican los porcentajes de votos. Los ganadores de un escao en

cada distrito estn subrayados. Como puede verse, el orden de los partidos en votos, Izquierda > Centro > Derecha, es exactamente el opuesto del orden de los partirlos en escaos.

Procedimientos de mayora relativa

Los procedimientos alternativos al voto categrico basados en la regla de la mayora relativa incluyen el recuento de ordenaciones y el voto de aprobacin. El acadmico francs del siglo XVIII, Jean-Charles de Borda, invent el primer procedimiento. El recuento de ordenaciones, tambin llamado procedimiento Borda, requiere que el votante ordene sus preferencias de todas las alternativas, de modo que se dan cero puntos a la menos preferida, un punto a la segunda menos preferida, dos puntos a la siguiente, y as sucesivamente. La alternativa con una mayor suma de puntos se convierte en ganadora (Borda, 1784). El voto de aprobacin con la regla de la mayora relativa permite que los votantes voten por las alternativas que consideran aceptables, desde un mnimo de una a un mximo de todas menos tina. La alternativa con ms votos se convierte en ganadora (segn la versin de Steven Brams y Peter Fishburn, 1983). Los dos procedimientos tienden a producir resultados que son ms consistentes con las preferencias de los votantes y que conllevan ms utilidad social que la regla de la mayora relativa con voto categrico. Sin embargo, tanto el recuento de ordenaciones como el voto de aprobacin son vulnerables al voto estratgico, lo cual indujo a Jean-Charles de Borda a advertir que su esquema estaba concebido slo para personas honestas. Los votantes con informacin sobre las preferencias de los dems y cuyos candidatos preferidos tienen amplio apoyo pueden concentrar sus votos en uno o en pocos candidatos y relegar sus preferencias intermedias al final o declararlas inaceptables. En condiciones de informacin completa, el voto estratgico llevara a la mayor parte de los votantes a votar como con el voto categrico. Probablemente, tambin se

120

INSTITUCIONES POLTICAS

crearan condiciones favorables para este tipo de voto estratgico con la publicacin de encuestas de opinin de los votantes (Brams, 1982; Merrill y Nagel, 1987; Weber, 1995). Ninguno de los dos procedimientos garantiza un ganador Condorcet; en otras palabras, el ganador por recuento de ordenaciones o por voto de aprobacin podra ser derrotado por mayora por alguna alternativa derrotada. Esto significa, en particular, que la preferencia del votante mediano en una sola dimensin - l a alternativa que produce la mxima utilidad s o c i a l - puede no ser la alternativa ganadora con cualquiera de estos dos procedimientos. Una forma de voto de aprobacin con una regla de mayora cualificada se us para la eleccin de cuarenta y un Papas por los cardenales entre 1294 y 1621. Las reglas de votacin originales, escritas en latn por el cardenal Jacobi Gaytani a finales del siglo XIII , fueron encontradas por el autor de este libro en una coleccin de reglas eclesiales llamada Orat orium Sanetae Romanae Ecclesiae (Mabillon y Germain, 1689, vol. 2: 245 ss.; vase la historia y el anlisis en Colomer y McLean, 1998). Modernamente, tanto el recuento de ordenaciones como el voto de aprobacin con la regla de la mayora relativa han sido usados en una serie de organizaciones acadmicas y profesionales (Brams y Nagel, 1991). Sin embargo, debido a su desventaja en comparacin con la facilidad del voto categrico, ninguno de estos procedimientos se ha usado en elecciones polticas de masas.

Casos:
ELECCIONES PARLAMENTARIAS Y PRESIDENCIALES POR MAYORA RELATIVA

La regla de la mayora relativa con voto categrico se usa para elecciones de masas en dos conjuntos de instituciones polticas: 1) Elecciones parlamentarias en regmenes parlamentarios basados en el modelo britnico, es decir, en el Reino Unido y la mayor parte de las antiguas colonias britnicas; 2) Elecciones presidenciales en los regmenes presidenciales de Estados Unidos y de casi todas las democracias de Amrica Latina hasta el decenio de 1970. Sin embargo, los frecuentes resultados distorsionados, incluidas algunas elecciones presidenciales en Per, Brasil y Chile que sern analizadas ms adelante, movieron a la mayor parte de los pases de Amrica Latina a adoptar la regla de la mayora absoluta con segunda vuelta para las elecciones presidenciales con intencin de evitar algunas de las ineficiencias habitualmente asociadas a la primera frmula. Como se ver, en las elecciones por mayora relativa se observan con frecuencia relativamente alta la dependencia de alternativas irrelevantes, los resultados no-monotnicos y las decisiones con utilidad social relativamente baja.

Ganadores por minora absoluta La regla de la mayora relativa se usa para las elecciones parlamentarias en el Reino Unido y en la mayor parte de las antiguas colonias britnicas, incluidos Estados Unidos de Amrica, Canad, Nueva Zelanda (hasta 1993) e India (Australia cambi a la regla de la mayora absoluta en 1919, como se ha explicado anteriormente). Bajo la regla de la mayora relativa, un partido puede recibir una mayora absoluta de escaos aunque obtenga mucho menos de una mayora de votos. En los regmenes parlamentarios de estilo britnico (todos los citados me-nos Estados Unidos), los Gabinetes de un solo partido se convierten en el ganador absoluto. Cuanto menos restrictivo es el nmero de partidos que compiten en las elecciones y obtienen el apoyo de los votantes, mayor es la probabilidad de que el tpico Gabinete con mayora parlamentaria y una minora de votos populares est socialmente sesgado y sea menos eficiente socialmente que cualquier alternativa hipottica organizada en torno a la preferencia del votante mediano. Esto es, de hecho, lo que suele ocurrir en eI Reino Unido y se reproduce con relativa frecuencia en los dems pases mencionados. En una cierta proporcin de casos en los que un partido minoritario en votos populares forma un Gabinete de un solo partido, cabra decir, parafraseando el lema convencional del sistema electoral, que el perdedor se lo lleva todo. Concretamente, en el Reino Unido se formaron Gabinetes apoyados por una minora de votos en veinticuatro de las treinta y nueve elecciones a la C mara de los Comunes en el perodo 1885-1997, es decir, en un 62 por ciento de los casos (ms exactamente en diez de las veintids elecciones antes de la se gunda guerra mundial y en catorce de las quince elecciones despus). En dos ocasiones, en paradjico contraste, un partido con una mayora absoluta de vo tos no recibi una mayora de escaos (en 1886 y 1900). En seis elecciones parlamentarias britnicas, el perdedor en votos se convirti en ganador en escaos: en 1892 y dos veces en 1910 a favor de los liberales contra los conservadores ms votados; en 1929 y en febrero de 1974 a favor de los laboristas contra los conservadores ms votados; y en 1951 a favor de los conservadores contra los laboristas ms votados. Las victorias alternativas de conservadores y laboristas desde el decenio de 1930 provocaron gran inestabilidad y Gabinetes muy sesgados apoyados por minoras sociales extremas. Ninguno de los Gabinetes britnicos formados tras las quince elecciones del perodo 1945-97 ha estado apoyado por el votante mediano. En Nueva Zelanda se formaron Gabinetes en minora entre los votantes en un 65 por ciento de los casos, es decir, en veintids de las treinta y nueve elec ciones del perodo 1890-1993 (hasta que la regla de la mayora relativa fue sustituida por la representacin proporcional). En cuatro elecciones en Nueva Ze landa, el perdedor en votos se convirti en el ganador en escaos: en 1911 y 1928 a favor del Partido Reformista contra los liberales ms votados, y en 1978 y 1981 a favor del Partido Nacional contra los laboristas ms votados. Estas distorsiones producidas por el sistema electoral redujeron la eficiencia social de los Gabinetes neozelandeses a pesar de que el pas tena un sistema muy simplificado, puramente bipartidista, que podra haber producido un apoyo popular mayoritario para el partido ganador: menos de tres cuartas partes de los Gabinetes del perodo 1946-93 fueron apoyados por el votante mediano. Los resultados no han sido mejores en India. Se formaron Gabinetes con un apoyo minoritario de los votantes en un 69 por ciento de los casos del pero-

INSTITUCIONES POLTICAS

do 1952-98 (en nueve de trece elecciones). El votante mediano apoy algo ms de dos tercios de los Gabinetes gracias al papel central, ya mencionado, desempeada por el Partido del Congreso. La frecuencia de sesgos sociales y resultados no-monotnicos es algo menos notoria, aunque todava bastante alta, en Amrica del Norte. En Canad, quince de los treinta y tres Gabinetes parlamentarios del perodo 1878-1997 (45 por ciento) fueron apoyados por una minora de votos populares. En tres ocasiones el perdedor en votos se convirti en ganador en escaos: en 1896 a favor de los liberales contra los conservadores ms votados, y en 1957 y 1979 a favor de los conservadores contra los liberales ms votados. En el perodo 1945-97, slo siete de los diecisiete Gabinetes fueron apoyados por el votante mediano. Por ltimo, la regla de la mayora relativa produjo una mayora parlamentaria de un solo partido con una minora de votos en un 30 por ciento de las elec ciones a la Cmara de Representantes de Estados Unidos, es decir, en veintisis le los ochenta y siete casos del perodo 1828-1998. Los resultados no-monotnicos han sido relativamente frecuentes. En diez ocasiones, el perdedor en votos ye convirti en ganador en escaos: en 1846 y 1854 a favor de los whigs, en el primer caso frente a una mayora en votos de los demcratas y en el segundo produciendo una mayora absoluta de escaos para los whigs a pesar de haber obtenido slo un 12 por ciento de apoyo popular y de ser el cuarto partido en votos; en 1836 y 1848 a favor de los demcratas frente a los whigs ms votados, en el primer caso de nuevo frente a una mayora en votos del otro partido; en 1880 y 1888 a favor de los republicanos frente a los demcratas ms votados; y en 1859, 1914, 1942 y 1952 a favor de los demcratas frente a los republicanos ms votados (que obtuvieron una mayora absoluta de votos en 1942).

L a Casa Blanca en minora

El Presidente de Estados Unidos no es elegido directamente por los votantes, sino por el Colegio Electoral, un rgano que actualmente es elegido en su mayor parte por la regla de la mayora relativa en cincuenta y un distritos mul tinominales (los estados y el Distrito de Columbia). Como en los parlamentos con mltiples distritos del modelo britnico previamente analizado, el Colegio Electoral Presidencial de EE.UU. tiende a dar sobrerrepresentacin al candidato ms votado y, con relativa frecuencia, a producir una mayora absoluta de electores en el Colegio sobre la base de una minora de los votos populares. A pesar de que durante la mayor parte del tiempo desde la introduccin de elecciones presidenciales competitivas en 1828, ha habido un sistema de partidos simplificado basado en dos alternativas principales, un 37 por ciento de los presidentes de Estados Unidos desde entonces, es decir, diecisis de los treinta y cuatro, han sido elegidos con una minora de votos populares. Los presidentes elegidos en minora en el perodo 1828-1996 son los siguientes: el whig Zachary Taylor en 1848; los republicanos Abraham Lincoln en 1860, Rutherford Hayes en 1876, James Garfield en 1880, Benjamin Han-ison en 1888, y Richard Nixon en 1968; y los demcratas James Polk en 1844, James Buchanan en 1856, Grover Cleveland en 1884 y 1892, Woodrow Wilson en 1912 y 1916, Harry Truman en 1948, John Kennedy en 1960, y William Clinton en 1992 y 1996. Al menos en dos ocasiones, el ganador en votos populares se convirti en el perdedor en el Colegio y, con ello, en la eleccin presidencial. En 1876, el Go-

bernador de Nueva York, el demcrata Samuel Tilden, obtuvo ms de la mitad de los votos populares (51 por ciento), con una ventaja con respecto al republi cano Rutherford Hayes de ms de un cuarto de milln de votos o tres puntos porcentuales. Pero tres disputados estados del Sur, en los que proliferaban el fraude y la intimidacin de los votantes negros, Louisiana, Carolina del Sur y Florida, as como Oregn, enviaron versiones dobles de los resultados al Colegio Electoral. La disputa surgi an sobre las cenizas de la guerra civil y, ante nuevos conflictos raciales, en aquel momento probablemente haba ms gente que tema un conflicto armado que la que haba previsto un resultado semejante del movimiento secesionista de 1860-61 (Haworth, 1906: 168). Una Comisin Electoral nombrada por el Congreso y formada por una mayora de republicanos re-conoci a los electores del republicano Rutherford Hayes en los estados antes mencionados. Hayes fue elegido por el Colegio Electoral por 185 a 184 votos (Michener, 1989: 78-91). En 1888, Benjamin Harrison obtuvo menos del 48 por ciento de los votos, pero fue elegido presidente por el Colegio Electoral frente al ms votado, Grover Cleveland, quien recibi un 49 por ciento de los votos (con una diferencia de 0,8 puntos porcentuales). Harrison atribuy su victoria a la Providencia. (Cleveland fue elegido con apoyo popular minoritario antes y despus de esta ocasin, como se ha sealado antes.) La eleccin de 1960 fue particularmente disputada. Mientras que los republicanos concentraron su apoyo en Richard Nixon, el candidato demcrata John Kennedy compiti en paralelo con un candidato minoritario de su propio parti do, Harry Byrd, quien, defendiendo los derechos de los estados y posiciones du ras en los temas raciales, tuvo apoyos significativos en los estados del Sur. Se gn como se cuenten los votos del estado de Alabama, el candidato con ms votos fue Kennedy, con una mayora relativa del 49,48 por ciento de los votos populares y una ventaja del 0,16 por ciento, o Nixon, con una mayora relativa del 49,55 por ciento de los votos populares y una ventaja del 0,09 por ciento, como se muestra en el Cuadro 3.6. Sin contar Alabama, Nixon gan en veintisis esta-dos y Kennedy en veintitrs, pero, gracias a haber obtenido pequeas mayoras relativas en los estados ms poblados, Kennedy recibi una mayora de miembros del Colegio Electoral y fue elegido presidente. La papeleta de voto de los demcratas en Alabama inclua a cinco electores comprometidos a votar por Kennedy y a seis electores sin compromiso que votaron por Byrd en el Colegio. La mayor parte de los votantes demcratas del estado votaron tanto por los electores comprometidos como por los no compro-metidos, lo cual crea un problema de recuento. Si todos los votos demcratas de Alabama son atribuidos a Kennedy, ste habra ganado en votos populares a nivel nacional, pero entonces a los electores que apoyaron a Byrd no se les asignara ningn voto popular. Por supuesto, Kennedy tambin habra ganado si se cuentan los votos de Alabama dos veces, para Kennedy y para Byrd, pero de este modo el nmero total de votos sera mayor que el de votantes. Si, en cambio, se reconoce que Byrd obtuvo algunos votos populares y los votos demcratas de Alabama son distribuidos, algo arbitrariamente, entre Kennedy y Byrd en pro-porcin al nmero de electores que apoyaron a cada candidato en el Colegio, Nixon habra ganado en votos populares a nivel nacional. Es interesante observar que el Comit Nacional del Partido Demcrata us esta ltima frmula para asignar el nmero de delegados que cada estado tendra en la siguiente Conven cin del partido, con lo cual acept implcitamente un sistema de recuento con

el que Nixon habra sido el ganador en votos populares. De hecho, fue imposible determinar exactamente qu mayora relativa en votos populares tuvo realmente Kennedy, si es que tuvo alguna (Peirce, 1968: 102). El resultado de la eleccin permaneci incierto durante varias horas despus del cierre de las urnas. En la madrugada del da siguiente, 9 de noviem bre de 1960, John Kennedy telefone a un viejo amigo de su padre, eI alcalde de Chicago (Illinois), Richard Daley, quien le dijo: Sr. Presidente [sic], con un poquito de suerte y la ayuda de unos cuantos buenos amigos, usted se va a llevar Illinois. Ms tarde se descubri que Nixon haba ganado en 93 de los 102 condados de Illinois, pero haba perdido en el conjunto del estado gracias al enorme nmero de votos a favor de Kennedy en el Condado de Cook (Chicago). Kennedy se llev Illinois por una diferencia de 8.858 votos sobre 4.757.409 (menos de un 0,2 por ciento). Hubo amplias especulaciones de que se haba cometido fraude, pero los recuentos electorales se empantanaron en maniobras legales por ambos bandos. Aun sin los veintisiete electores por Illinois, Kennedy habra recibido una mayora absoluta de escaos en el Colegio. Pero, con en trasvase de 4.480 votos en Illinois y 4.491 en Missouri (un 0,01 por ciento ,ira total de votos en Estados Unidos), Kennedy no habra ganado en el Colegio Electoral (Peirce, 1968: 100-1 10; Reeves, 1991: 213217; sobre el fraude en Chicago, Kallina, 1988; la versin del perdedor se encuentra en Nixon, 1990: 410-413).

CUADRO

3.6. La eleccin presidencial de Estados Unidos en 1960

Mtodo de recuento A Votos % votos Mtodo de recuento B Votos % votos Colegio de Electores

John F. Kennedy Richard M. Nixon 1-far F. Byrd 15 Otros

34.220.984 34.108.157 638.822 188.559

49,48 49,32 0,93 0,27

34.049.976 34.108.157 491.527 188.559

49,46 49,55

303 219

Total

69.156.522 100,00

68.838.219 100,00

537 (mayora: 269)

NOTA: Con el mtodo A, con el cual Kennedy es el ganador en votos populares, los votos demcratas en Alabama se cuentan dos veces, para Kennedy y para Byrd. Con el mtodo B, con el cual Nixon es el ganador en votos populares, los votos demcratas en Alabama se dividen en 5/11 para Kennedy y 6/11 para Byrd, proporcionalmente al nmero de electores del estado que apoyaron a cada candidato en el Colegio. En el Colegio de Electores, Byrd obtuvo los votos de seis electores no comprometidos de Alabama, los ocho de Misisipi, y un voto de un elector republicano de Oklahoma que abandon a Nixon. FUENTE: Peirce (1968), pp. 101-105. Unos resultados muy parecidos fueron publicados anteriormente en Congressional Quarterly, 17 febrero 1961, pp. 285-288.

Presidentes latinoamericanos: de la mayora relativa a la absoluta Virtualmente todas las democracias presidenciales en Amrica Latina usaron la regla de la mayora relativa para elegir Presidente al menos hasta el decenio de 1970. Las elecciones presidenciales por mayora relativa produjeron ganadores minoritarios y sesgados, lo cual indujo con mucha frecuencia conflictos polticos y sociales. Como consecuencia, la mayor parte de los pases latinoamericanos cambiaron a reglas alternativas ms inclusivas, principalmente la mayora absoluta con segunda vuelta, durante sus procesos de redemocratizacin desde finales de los aos setenta. La regla de la mayora relativa fue sustituida por reglas de mayora absoluta o de mayora relativa cualificada con segunda vuelta en Ecuador en 1978, El Salvador en 1984, Per y Guatemala en 1985, Brasil en 1986, Chile en 1989, Colombia en 1991, Argentina en 1973 y de nuevo en 1994, Repblica Dominicana y Nicaragua en 1995, Uruguay en 1999, y Venezuela en 2000. Mientras que Costa Rica mantiene la regla del 40 por ciento desde 1936, se han adoptado nuevas variantes de reglas basadas en mayoras relativas cualificadas en Argentina, donde el Colegio Electoral fue sustituido por el requisito de bien un 45 por cien to de los votos, bien un 40 por ciento con 10 puntos porcentuales de ventaja al segundo candidato en la primera vuelta, y Nicaragua, con el requisito de un 45 por ciento en la primera vuelta. En 2000 la regla de la mayora relativa slo se usa an en Honduras, Mxico, Panam y Paraguay. En Bolivia, la segunda vuelta se traspasa al Congreso segn unas reglas inicialmente establecidas en 1967. (La regla de la mayora absoluta con segunda vuelta en el Congreso haba sido usada en Mxico en 1864, Cuba en 1901-25 y 1940-46, Costa Rica en 1913-32, y Chile en 1932-70. En Per se us una regla de un tercio con segunda vuelta en el Congreso entre 1933 y 1963, como se explica ms adelante. Las fuentes son Jones, 19956, 1997a, e informacin directa del autor. Para una interesante discusin de las ventajas de las reglas de mayora relativa cualificada, vase Shugart y Carey, 1992, Apndice A; vase tambin Colomer, 1999h.) Los resultados de ochenta y ocho elecciones presidenciales democrticas en nueve pases de Amrica Latina en el perodo 1945-2000 se muestran en el Cuadro 3.7. De estas elecciones, cincuenta y cuatro fueron decididas por la regla de la mayora relativa simple, mientras que treinta y cuatro fueron decididas por reglas de mayora absoluta o de mayora relativa cualificada en tiempos ms recientes. El conjunto de pases aqu analizado incluye toda Amrica del Sur, excepto Bolivia (donde todos los presidentes desde 1982 han sido elegidos por el Congreso) y el no-democrtico Paraguay, ms la establemente democrtica Costa Rica. Una proporcin muy pequea de presidentes elegidos con la regla de la mayora relativa simple obtuvieron una mayora de votos populares (diecisis de cincuenta y cuatro, es decir, un 30 por ciento). En slo un 59 por ciento de estas elecciones el presidente ganador obtuvo el apoyo del votante mediano. Los resultados relativamente ms eficientes de las elecciones de Presidente por mayora relativa se dieron en aquellos pases con un sistema de partidos simplificado, prximo al bipartidismo, especialmente en Argentina. En casos como stos, suele haber slo dos candidatos principales y el ganador a una sola vuel ta tiende a atraer una mayora absoluta de votos que incluyen al votante media-no. Pero, por otro lado, un sistema bipartidista en regmenes presidenciales puede provocar niveles relativamente altos de conflicto y parlisis institucional cuando el partido del Presidente no obtiene una mayora en la Asamblea. Un go-

bierno dividido cuando slo hay dos partidos puede convertirse en una oportu nidad de estrategias de confrontacin que slo pueden ser superadas por difciles acuerdos por unanimidad, como se discutir en el captulo siguiente. En cambio, las Asambleas multipartidistas son ms propensas a producir ma yoras viables no-unnimes capaces de desarrollar estrategias cooperativas y de lle gar a compromisos con el Presidente. Pero, en sistemas multipartidistas, las elec ciones presidenciales por mayora relativa pueden producir ganadores sorprendentes, dependientes de alternativas irrelevantes, como se ilustrar ms adelante. Las elecciones presidenciales con reglas de la mayora absoluta o de mayora relativa cualificada han producido resultados ms eficientes que con la regla de la mayora relativa simple. Con el requerimiento de una mayora relativa cualificada, ninguna eleccin ha requerido una segunda vuelta en Costa Rica y Ar gentina, mientras que slo ocho de las dieciocho elecciones con mayora absoluta han necesitado una segunda vuelta en los otros seis pases. En slo cinco de las ocho segundas vueltas, el ganador fue diferente del candidato ms votado en la primera vuelta. Esto sugiere que la regla de la mayora absoluta induce la formacin, ya en la primera vuelta, de coaliciones ms amplias que la regla de la mayora relativa. Concretamente, en un 85 por ciento de los casos (veintinueve de las treinta y cuatro elecciones), el ganador por mayora fue el candidato del votante me diano, en contraste con el 59 por ciento en las elecciones por mayora relativa

CUADRO 3.7. Presidentes latinoamericanos (1945-2000)

Regla de mayora relativa

Regla de mayora absoluta o mayora relativa cualificada Votante mediano incluido Costa Rica-12 Argentina-, Brasil-3 Chile-3 Colombia-z Ecuador-6 Per-3 Uruguay-, 83 100 100
50

Apoyo

Votante mediano mayoritario incluido Argentina-6 Brasil-4 Chile-5 Colombia-,o Ecuador-s

Per - ,4
33 25 20

100
25

67

20

50 0
25

80 O
75

Uruguay-,0 Venezuela-'

20 40

70
60

67 100 100

Media elecciones: 30 Media pases 27

59 54

85 83

NOTA: Los nmeros son porcentajes de elecciones. Los subndices son el nmero de elecciones en cada pas. FUENTE: Clculos del autor. Para calcular si el ganador es el candidato del votante media-no, hay que establecer las posiciones relativas de los candidatos o partidos con respecto al ganador, pero no necesariamente la posicin exacta de los candidatos o partidos situados a un mismo lado del ganador ni an menos las posiciones cardinales en el espacio poltico. Para ello, se han usado las posiciones relativas de los partidos presentadas en Nohlen (1993), Mainwaring y Scully (1995), Jones (1995), Huber_y Inglehart (1995).

anteriormente mencionado. En casi todos los pases en que se cambi la regla -Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Per y Uruguay- la proporcin de Presi dentes del votante mediano elegidos por mayora absoluta es mayor que con la regla de la mayora relativa en el correspondiente perodo anterior. La propor cin slo es ms baja en Colombia, debido a los altos porcentajes obtenidos por los ganadores en las elecciones presidenciales no-competitivas del perodo ante rior con pacto de Frente Nacional entre los dos partidos (1958-79).

Tres golpes militares en Amrica Latina Un alto nmero de regmenes autoritarios en Amrica Latina han sido re sultado, bien de golpes militares contra dbiles Presidentes en minora elegidos con la regla de la mayora relativa, como se ilustrar a continuacin, bien de la reeleccin ilimitada del Presidente (como se analizar en el captulo 4, seccin 4.1). Los presidentes son particularmente dbiles o vulnerables cuando son elegidos con un apoyo socialmente sesgado y minoritario y, especialmente, cuando la mayora de los votantes preferira un candidato alternativo, es decir, cuando el elegido no es un ganador Condorcet. A continuacin se analizan tres casos de elecciones presidenciales por mayora relativa que produjeron ganadores no-medianos y terminaron en golpes militares contra presidentes dbiles: en Per en 1962-63, Brasil en 1955-60, y Chi-le en 1970. En el caso peruano, los militares actuaron simplemente como rbitros autonombrados: convocaron una nueva eleccin con las mismas reglas, la cual produjo un resultado distinto; en el caso brasileo, los militares introdujeron reglas electorales innovadoras; y en Chile, se convirtieron en gobernantes directos, aunque, tras un perodo de severa dictadura, tambin introdujeron nuevas reglas electorales. Un tercio de los peruanos. Las elecciones presidenciales que tuvieron lugar en Per en 1962 y 1963 ilustran algunos de los riesgos de la regla de la mayora relativa: diferentes candidatos pueden ganar, con el mismo electorado y las mis-mas preferencias, como consecuencia del papel de candidatos irrelevantes sin expectativas de ganar. La regla de votacin para la eleccin del Presidente de Per, tal como se haba establecido en la Constitucin de 1933 (Art. 138), requera que el candidato ganador obtuviera un tercio de los votos vlidos. Si ningn candidato obtena esta proporcin, la eleccin era traspasada al Congreso, el cual poda elegir por mayora a cualquiera de los tres candidatos ms votados. A la eleccin de Presidente de Per de 10 de junio de 1962 concurrieron tres candidatos principales. A la izquierda, Vctor-Ral Haya de la Torre era el pri mer candidato viable presentado por el Partido Aprista (de APRA, Accin Popu lar Revolucionaria Americana). A este partido populista, que haba seguido una trayectoria de enemistad con el Ejrcito y haba promovido acciones de masas y de resistencia contra la anterior dictadura, los militares no le haban permitido que presentara su propio candidato a Presidente en la eleccin anterior. Relativamente prximos a Haya, haba otros tres candidatos menores, apoyados respectivamente por los comunistas, los socialistas y los socialprogresistas. En el centro, el principal candidato era Fernando Belande Terry, del Par tido Accin Popular (PAP). Pero tambin se present un candidato menor con

posiciones parecidas, el cristiano-demcrata Hctor Cornejo. A la derecha, el general Manuel Odra, que haba sido dictador en 1948-56, encabez su propia candidatura (UNO). (Para una perspectiva de ms largo plazo, vanse Chang, 1985; McClintock, 1994.) Los tres principales candidatos en 1962 obtuvieron alrededor de un tercio de los votos cada uno (con el ex dictador en ltima posicin), como se muestra en el Cuadro 3.8. Pero, debido a la fragmentacin introducida por las candidaturas menores, ninguno de los tres consigui el tercio de los votos requerido. A Haya de la Torre, del APRA, le faltaron 5.676 votos (un 0,33 por ciento de los votos totales). Haya obtuvo una ventaja de slo un 0,85 por ciento de los votos sobre Belande. Si Haya hubiera reunido los votos de alguno de los otros tres candidatos de izquierdas, habra obtenido ms de un tercio de los votos totales. Pero Belande tambin habra pasado el umbral si hubiera reunido los votos de los cristiano-demcratas. As pues, los pequeos candidatos irrelevantes (noganadores) interfirieron de un modo decisivo en el resultado electoral. Segn estableca la Constitucin, la eleccin del Presidente del Per fue traspasada al Congreso, donde ningn partido tena una mayora absoluta de escaos. Cada uno de los tres candidatos principales fue considerado capaz de construir una mayora en algn momento de las negociaciones. Sin embargo, el 4 de julio, los jefes de las Fuerzas Armadas vetaron la candidatura de Haya. De hecho, Haya se retir. En una asamblea de su partido dos das despus, declar: Tenemos que reconocer lo que fue perceptible al da siguiente de la eleccin. Por ejemplo, que el partido Aprista en el campo electoral ya no podra llamarse ms "partido de las mayoras nacionales" y que... este honroso ttulo que por treinta aos hemos ostentado, debe tenerse por lo pronto en refrigeradora y esperar a que lo recuperemos en otras elecciones (Chirinos, 1962, 1984: 107). Una junta militar tom el poder y anul la eleccin cinco semanas despus de haberse celebrado. De un modo ciertamente notable, convoc una nueva eleccin para un ao despus, el 6 de junio de 1963, sin proceder a ninguna persecucin significativa de los partidos o los lderes polticos ni reprimir sus actividades polticas. Los tres mismos candidatos principales se volvieron a presentar. Los candidatos menores de izquierda acabaron retirndose, aunque emergi uno nuevo. Ms decisivamente, el centrista Belande consigui llegar a un acuerdo con los cristiano-demcratas para que apoyaran su candidatura. El 13 de enero de 1963, los lderes de los dos partidos, Belande y Javier Correa, formalizaron una coalicin electoral que, en caso de ser ganadora, sera tambin gubernamental, que fue conocida como el pacto de la Avenida Salaverry (Ramrez y Berrios, 1963). En esta ocasin hubo mayor participacin electoral. Haya obtuvo ms vo tos y ms altos porcentajes que en la eleccin anterior, ms del tercio requerido. Pero lo mismo hizo Belande, gracias al 3 por ciento de los votos obtenidos la vez anterior por los cristiano-demcratas (as como de algunos ms de la derecha y de nuevos votantes). En contraste con la eleccin anterior, Belande gan por mayora relativa. La siguiente eleccin presidencial en Per tena que celebrarse en junio de 1969. Unos meses antes de esta fecha, empez a caer la popularidad del Presidente Belande, la coalicin entre su partidos y los cristiano-demcratas se rompi como consecuencia de desacuerdos en la gestin gubernamental, e incluso la candidatura derechista, UNO, se dividi en dos. De nuevo, el partido APRA pareca tener la oportunidad de ganar la eleccin presidencial. Pero un golpe militar en oc-

tubre de 1968 impidi que se votara y estableci una dictadura que durara diez aos. El primer candidato presidencial de la APRA al que los militares permitieron acceder al cargo en la historia de Per fue Alan Garca, que gan en las elecciones de 1985 en la primera vuelta despus de que la regla de la mayora relativa hubiera sido sustituida por la regla de la mayora absoluta con segunda vuelta.
Brasileos excntricos. Varios presidentes de Brasil elegidos durante el perodo democrtico que empez en 1945 obtuvieron un apoyo popular minoritario. Varios candidatos minoritarios y extremos que no contaban con el apoyo del votante mediano, es decir, que no eran ganadores Condorcet, se alternaron en el cargo hasta que un golpe militar detuvo el experimento en 1964. (Para una perspectiva de ms largo plazo, vanse Lamounier, 1994; Mainwaring, 1997.) En octubre de 1945, un golpe de estado destituy al dictador Getlio Vargas y condujo a la primera eleccin competitiva con sufragio amplio en Brasil. El mariscal Enrico Dutra, con el apoyo de Vargas en el ltimo momento, gan una mayora absoluta de votos populares y una mayora de escaos en el Congreso. Para las siguientes elecciones presidenciales y vicepresidenciales, la Constitucin de 1946 y el Cdigo electoral de 1950 (Art. 46) establecieron el principio mayoritario, el cual fue interpretado por el Tribunal Electoral Superior en 1951 como un simple requerimiento de una mayora relativa de votos. El Presidente y el Vicepresidente eran elegidos en secciones separadas de la papeleta. El sistema de partidos se organiz alrededor de tres polos principales. A la izquierda, el Partido del Trabajo Brasileo (PTB), dirigido por Vargas, movilizaba a electores de las reas industriales y urbanas. El Partido Comunista (que obtuvo un 10 por ciento de los votos en la primera eleccin) fue prohibido en 1947 y bsicamente apoy a los candidatos del PTB en el proceso ulterior.

En el centro, algunos asociados de Vargas crearon el Partido Social-Demcrata (PSD), con bases en ciudades pequeas y reas rurales, con el objetivo de unirse a los candidatos del PTB para moderarlos y formar una mayora estable. Dos partidos menores, el progresista PSP, especialmente fuerte en So Paulo, y los cristiano-demcratas, tambin competan por el electorado centrista. A la de-

recha, la conservadora Unin Democrtica Nacional (UDN) competa con otros partidos y candidatos menores de orientacin parecida. El propio Getlio Vargas fue candidato a Presidente en 1950 con el apoyo del PTB, el PSD y los comunistas, y gan con un 48,7 por ciento de los votos, como se muestra en el Cuadro 3.9. Vargas se acerc mucho a la mayora, pero no lleg a alcanzarla; como estaba situado en una posicin extrema, no puede ser considerado estrictamente el candidato del votante mediano. Vargas fue atacado por escndalos de corrupcin y por el desastre econmico del pas y, temeroso de un nuevo golpe militar, dimiti y se suicid en agosto de 1954. Para la eleccin de 1955, los partidos pro Vargas apoyaron a Juscelino Kubitschek, candidato del internamente dividido PSD, para Presidente, y a Joo Goulart, del izquierdista PTB, para Vicepresidente, ambos con el apoyo adicio nal de los comunistas. Kubitschek gan con slo un 35,6 por ciento de los votos y no fue, ciertamente, el candidato del votante mediano. Kubitschek fue perju dicado por el xito de la candidatura progresista de Adhemar de Barros, quien atrajo un nmero importante de antiguos votantes de Vargas, especialmente en So Paulo. Los seguidores de Jurez Tvora, el candidato de varios grupos de centro y de derecha, especularon que su candidato habra ganado si no se hu biera presentado el irrelevante candidato independiente de derechas Plinio Salgado (Tvora y Salgado obtuvieron en conjunto tres puntos porcentuales ms que el ganador). La toma de posesin de Kubitschek encontr fuerte resistencia. En sep tiembre de 1954, un mes antes de la eleccin, el Congreso haba derrotado una propuesta de que la eleccin fuera traspasada a la Cmara de Diputados si nin gn candidato reciba una mayora absoluta de votos populares y, tras la elec cin, los conservadores argumentaron ante el Tribunal Electoral Superior que la eleccin debera ser considerada invlida porque no haba producido un gana dor mayoritario. Algunos destacados lderes polticos lanzaron acusaciones de fraude e intimidacin y llamaron a establecer un rgimen de emergencia. Un jefe militar declar que sancionar una victoria de la minora y darle la enor me suma de poder que est concentrada en las manos del Ejecutivo sera una indiscutible falsificacin democrtica. Al Vicepresidente progresista Caf Filho le fall el corazn y fue sustituido como Presidente en funciones por el presi dente de la Cmara de Diputados, Carlos Luz, que era miembro del PSD pero enemigo de Kubitschek y sospechoso de conspirar para impedir que ste tomara posesin. Sin embargo, un golpe militar preventivo instal a Kubitschek como Presidente. Cinco aos despus, en la eleccin de 1960, el candidato a Presidente apo yado por los partidos pro Vargas, PTB y PSD, obtuvo an menos apoyo que en las ocasiones anteriores, de nuevo en competencia con el irrelevante Barros. El ganador fue Jnio Quadros, el candidato de los ahora unidos derecha y centroderecha, con un 48,3 por ciento de los votos. Quadros se acerc mucho a la ma yora, pero no lleg a alcanzarla; como estaba situado en la posicin extrema contraria, tampoco puede ser estrictamente considerado el candidato del votante mediano. Adems, el Vicepresidente ganador fue Joo Goulart, el candidato de izquierdas, gracias a un alto nmero de papeletas con votos divididos. Primero, el Presidente Quadros nombr un Gabinete de concentracin nacional, con miembros de la derecha y de la izquierda. Pero, sorprendentemente, em-

prendi una serie de iniciativas polticas izquierdistas, incluida la aproximacin al rgimen revolucionario cubano, e intent gobernar sin el Congreso.

En agosto de 1961, Quadros dimiti ocho meses despus de haber tomado posesin, aparentemente por un error de clculo sobre la posibilidad de provocar una reaccin de apoyo popular que le habra dado la excusa para tomar po deres exclusivos. De acuerdo con las disposiciones constitucionales, fue sustituido por el Vicepresidente Joo Goulart, quien se convirti en el Presidente ms minoritario y extremo desde 1945. Los jefes militares slo aceptaron el nombramiento del nuevo Presidente a cambio de quitarle muchos poderes e imponer un rgimen parlamentario (una de las raras experiencias de parlamentarismo en Amrica Latina en el siglo xx). Sin embargo, Goulart recuper los plenos poderes presidenciales mediante un plebiscito en enero de 1963. Unos meses despus, form Gabinete con el exclusivo apoyo de los partidos en minora PTB-PSD. La peticin de Goulart de declarar el estado de sitio fue rechazada por el Congreso, pero entonces promovi una serie de manifestaciones de masas que fueron ampliamente interpretadas como un intento de saltarse los mecanismos institucionales establecidos. En marzo de 1964, el PSD se separ oficialmente del Gobierno, el cual qued en manos exclusivamente del muy minoritario PTB. Tres semanas despus, un golpe militar dispers a los lderes electos (Skidmore, 1967; Dulles, 1970; Stepan, 1971, 1978). La Junta militar establecida en Brasil en 1964 experiment con algunas nuevas reglas, sin mucho xito. Redujo los poderes del Congreso, al tiempo que mantena convocatorias regulares de elecciones legislativas, de gobernadores de los estados y de alcaldes. Los partidos polticos anteriores fueron sustituidos por dos partidos formados desde arriba que pretendan representar a la derecha y a la izquierda. Las elecciones presidenciales fueron traspasadas al Congreso, con el requisito de una mayora absoluta en dos vueltas y una mayora relativa en la tercera vuelta. La ltima eleccin presidencial indirecta tuvo lugar en 1985, pero la democratizacin efectiva fue asociada a la demanda de la oposicin de diretas-j, las cuales fueron establecidas legalmente en 1986. Las siguientes elecciones presidenciales democrticas se hicieron con la regla de la mayora absoluta con segunda vuelta.

La va chilena al golpe de estado. Como otros Presidentes elegidos con la regla de la mayora relativa, el ganador en Chile en 1970, Salvador Allende, dependi de alternativas irrelevantes. El votante mediano no estaba incluido entre los que le apoyaban. Las estrategias de confrontacin entre el ganador minoritario y extremo y una potencial mayora alternativa condujeron al conflicto poltico y social, el golpe de estado y la dictadura militar. (Para un anlisis extensivo, vanse Valenzuela, 1976, 1978, 1994.)

La Constitucin chilena de 1925, que estuvo en vigor sin interrupciones desde 1932, estableca que el Presidente debera ser elegido por una mayora absoluta de votos populares. Si ningn candidato obtena un apoyo mayoritario, el Presidente deba ser elegido por el Congreso entre los dos candidatos ms vota-dos. En las elecciones de 1946, 1952 y 1958, el Congreso siempre eligi al candidato con una mayora relativa de votos populares, aunque los partidos que lo haban apoyado en la eleccin popular no tuvieran una mayora parlamentaria. As pues, la regla de la mayora relativa no estaba establecida legalmente en Chile (en contraste con la mayor parte de los pases de Amrica Latina de la poca), pero era fielmente aplicada por los partidos polticos. Habitualmente, el segundo candidato en votos renunciaba a favor del ganador por mayora relativa sin esperar a la decisin del Congreso. En 1964, el candidato cristianodemcrata declar formalmente, aun antes de la eleccin, que no aceptara la Presidencia si no consegua el mayor nmero de votos. Varias observaciones empricas muestran que la distribucin bsica de las preferencias de los votantes chilenos, segn pueden ser situadas en las posicio nes de izquierda, centro y derecha del espectro ideolgico, no cambiaron signi ficativamente a travs de los aos cincuenta y sesenta (Prothro y Chaparro, 1976). En cambio, hubo cambios muy importantes en la formacin de coalicio nes de partidos para las elecciones del mismo perodo. Los resultados de las elecciones presidenciales en Chile desde 1958, fecha en la que una reforma legal aboli los pactos partidistas locales e indujo una or ganizacin ms consistente del sistema de partidos nacional en torno al eje iz quierda-derecha, se muestran en el Cuadro 3.10. Como puede verse, el candidato derechista, Jorge Alessandri (apoyado por los partidos Conservador y Liberal, ms tarde fusionados en el Partido Nacional), gan en 1958 con menos de un tercio de los votos populares. Alessandri qued menos de tres puntos porcentuales por delante de Salvador Allende, el candidato de la' izquierda unida de socialistas y comunistas. Como se seal en aquel momento, si el irrelevante candidato independiente de izquierda, Antonio Zamorano, un sacerdote renegado conocido como el cura de Catapilco (su pueblo de origen), no hubiera participado en la contienda y obtenido ms del 3 por ciento de los votos, probablemente Allende habra ganado. Por otro lado, Alessandri probablemente tambin habra ganado en una segunda vuelta por mayora. Ninguno de los dos candidatos ms votados en minora (Alessandri y Allende), sin embargo, era un ganador Condorcet ni el candidato del votante mediano, ya que cada uno de ellos habra sido derrotado por el candidato intermedio, Eduardo Frei, en elecciones de dos en dos. Seis aos ms tarde, en 1964, temiendo la victoria de la izquierda, el parti do del Presidente saliente no present un candidato propio. Esta vez el Partido Nacional decidi apoyar al candidato centrista, Frei, quien, ante un nmero asi mtrico de rivales, obtuvo una mayora absoluta de votos del centro y la derecha. Con un 56 por ciento de apoyo popular, Frei fu, ciertamente, el candidato

del votante mediano. De un modo excepcional en la historia moderna de Chile, el partido del Presidente Frei tambin obtuvo una mayora absoluta de escaos en el Congreso en la eleccin celebrada poco despus de su toma de posesin. Alentado por su apoyo mayoritario tanto en la eleccin presidencial como en la congresual, Frei introdujo una reforma constitucional para reforzar los poderes del Presidente (con respecto al veto legislativo, las reas reservadas y el poder de convocar referndums). La relacin desequilibrada de fuerzas entre el Presidente y el Congreso creada por esta reforma no ayud a encontrar ulteriores compromisos entre las dos instituciones, sino que ms bien foment el conflicto interinstitucional. Hubo varios intentos fallidos de sustituir la regla virtual de la mayora relativa por la regla de la mayora absoluta para la eleccin de Presidente: por Alessandri en los ltimos tiempos de su mandato, por Frei poco despus de su eleccin, y por varios miembros del Congreso durante la discusin de la mencionada reforma constitucional. Cada vez, la reforma de la regla electoral fue bloqueada por partidos minoritarios pero suficientemente grandes para tener expectativas de ganar por mayora relativa. La izquierda y los cristianos rechazaron la propuesta de introducir la regla de la mayora absoluta presentada por Alessandri en 1964, mientras que el Partido Nacional impidi la reforma durante las discusiones posteriores en 1964 y 1969. Para la eleccin de noviembre de 1970, la derecha present de nuevo a su propio candidato, Alessandri. Los lderes del Partido Nacional estaban molestos por la alta concentracin de poder que haba logrado el Presidente saliente, as como por el reciente giro ideolgico hacia la izquierda de los cristiano-demcratas, especialmente tras la postulacin de su nuevo candidato, Radomiro Tomic. Los lderes derechistas esperaban que Alessandri obtendra mayor apoyo popular que el candidato centrista (como as fue). El otro partido intermedio, el Partido Radical, se escindi y la fraccin que se qued con el nombre del parti do decidi, en contraste con las elecciones anteriores, no presentar un candidato propio sino unirse a los socialistas y los comunistas (as como a otros grupos menores) en apoyo de la candidatura izquierdista de Allende. Frente a dos candidaturas separadas del centro y de la derecha y sin rivales en el lado izquierdo del espectro, esta vez Allende gan. Cabe sealar que, en 1970, Allende obtuvo una proporcin de votos, menos de un 37 por ciento, menor que en 1964 (as como menor que la suma de los votos que los partidos que ahora le apoyaban haban obtenido en candidaturas separadas en 1958). En contraste con los Presidentes anteriores y con los dems candidatos de 1970, Allende era la ltima preferencia de una mayora de los votantes. La mayor parte de los votantes que apoyaron a los candidatos del Partido Cristiano-Demcrata y del Partido Nacional habran preferido el candidato del otro partido antes que el de izquierdas. Incluso entre los votantes del gnupo socioeconmico bajo, segn ciertas encuestas, Allende era tan rechazado como Alessandri (Prothro y Chaparro, 1976: 88; Valenzuela, 1978: 42). En una votacin por mayora contra cada uno de los otros candidatos, Allende habra sido, ciertamente, el perdedor, es decir, era el perdedor Condorcet. Sin embargo, fue elegido por el Congreso con los votos de los cristiano-demcratas, junto a los de los partidos que le apoyaban directamente. En una reunin secreta antes de la eleccin, Allende y Tomic haban pactado que el ganador por mayora relativa sera reconocido por el otro candidato si obtena una ventaja de al menos 30.000 votos con respecto al segundo (Fontaine, 1972: 66).

136

INSTITUCIONES POLTICAS

L a diferencia pactada era ms o menos equivalente a un 1 por ciento de los votos y, de hecho, Allende super a Alessandri por algo ms de 39.000 votos, es decir, por un 1,3 por ciento. Con esta decisin de confirmar a Allende como presi dcnte ganador por mayora relativa, los cristiano-demcratas esperaban convertirse en el principal partido de la oposicin frente al gobierno de izquierdas, una estrategia que consideraron preferible a medio plazo que la de unirse como socio menor y subordinado al candidato potencialmente ganador de la derecha. Como intercambio por los votos cristiano-demcratas, Allende acept apoyar una enmienda constitucional o Estatuto de Garantas que le requera respetar las libertades civiles, las elecciones y la libertad de prensa. A pesar de las rde nes del Presidente de EE.UU. Richard Nxon, a la CIA, los agentes de sta fueron incapaces de sobornar a los congresistas cristiano-demcratas o a los jefes militares para que impidieran la eleccin de Allende por el Congreso. El gobierno de Allende emprendi en seguida una serie de reformas radicales, incluida la nacionalizacin de las empresas agrarias e industriales y una amplia poltica redistributiva. Pronto se form una mayora negativa. Mientras que el reforzamiento de los poderes legales del Presidente haba reducido los espacios tradicionales de acomodacin interinstitucional, se desarroll una nueva cooperacin entre los partidos de oposicin en el Congreso, en combinacin con demostraciones callejeras y huelgas contra el Gobierno. En septiembre de 1973, en medio de una completa parlisis poltica, un golpe militar inicialmente apoyado por la derecha y la mayor parte de los cristiano-demcratas estableci una dictadura que dur ms de quince aos. Unas 3.000 personas fueron persegui das y asesinadas en los primeros meses despus del golpe. La siguiente eleccin presidencial democrtica tuvo lugar en 1989, mediante la regla de la mayora absoluta con segunda vuelta. El candidato cristiano-demcrata, esta vez apoyado por los socialistas, gan la Presidencia en la primera vuelta.

CUADRO 3 . 1 0 .

Elecciones presidenciales en Chile (1958-1970)

1958 1964 1970

IZQUIERDA

Allende Zamorano -----------------Bossy Frei

29 3

Allende --------------------

39

Allende

37

----------------------5 56

mediana DERECHA

21

15

Durn Fre

Tomc 28 ----------------------Alessandri 35

----------------------Alessandri 32 100 100

100

NOTA: Los nmeros son porcentajes de votos. El ganador est subrayado.

3.2. Reglas de mltiples ganadores Los resultados con mltiples ganadores pueden conseguirse en dos etapas: 1) las elecciones con representacin proporcional; y 2) la formacin de coaliciones multipartidistas en la Asamblea. Como se discutir en las pginas siguientes, los resultados de este proceso en dos etapas (es decir, las posiciones de la Asamblea o del Gabinete y las correspondientes polticas pblicas) tienden a ser ms inclusivas, moderadas y estables que los resultados habitualmente obtenidos con reglas de un solo ganador. Las reglas de mltiples ganadores se autorrefuerzan. Al promover la emergencia, el poder y la supervivencia de mltiples actores polticos, obtienen amplio apoyo de los correspondientes actores y tienden a convertirse en soluciones de equilibrio. Las reglas de mltiples ganadores sern evaluadas aqu por la eficiencia social de sus resultados.

REPRESENTACIN PROPORCIONAL

El principio de la representacin proporcional en los rganos polticos fue enunciado en varias ocasiones desde finales del siglo xvin, pero no fue vinculado a frmulas prcticas para aplicarlo hasta al cabo de bastante tiempo. Una de las primeras declaraciones a favor de la representacin poltica proporcional puede ser atribuida a Honor Gabriel Riqueti, Conde de Mirabeau, en su discurso al Estado (Asamblea) provincial (le Provenza el 30 de enero de 1789, es decir, en el proceso de eleccin de los Estados Generales que desencadenara la Revolucin en Francia. Segn Mirabeau, los Estados Generales son a la nacin lo que un plano es a su configuracin fsica; en todas sus partes, as como en conjunto, la copia debera tener siempre las mismas proporciones que el original (Mirabeau, 1789, vol. 1: 7, traduccin del autor). Desde el punto de vista de Mirabeau, la representacin de todas las partes debera impedir que dos estamentos dominantes, la aristocracia y el clero, prevalecieran sobre toda la nacin. Sus condiciones para que un gobierno fuera aceptable incluan el sufragio universal, la representacin proporcional y el poder de los representantes de tomar decisiones efectivas; en otras palabras, los componentes bsicos de una eleccin social democrtica que han sido identificados en la introduccin de este libro. En un pasaje menos conocido del mismo discurso, Mirabeau declar precisamente que la nacin no est aqu [en los estamentos] si aquellos que se llaman sus representantes no han sido elegidos en elecciones libres e individuales, y si los representantes de grupos de la misma importancia no son iguales numricamente y en poder de voto. Para Mirabeau, no se trataba slo de una representacin fiel de la sociedad basada en derechos de voto iguales de los miembros individuales de los tres estamentos y de un correcto aporcionamiento de los escaos en el terri-

138

INSTITUCIONES POLTICAS

torio, sino tambin de obtener resultados socialmente eficientes. Para conocer la voluntad de la nacin, los votos deben ser recogidos de un modo que impida el error de tomar la voluntad de un estamento por la de otro, o la voluntad particular de ciertos individuos por la voluntad ge neral (dem: 7-8). Dentro de la tradicin utilitarista britnica, la representacin proporcional fue promovida con el objetivo de producir una distribucin ms amplia de satisfaccin poltica entre diferentes grupos de la socie dad que la producida por la regla de la mayora. John Stuart Mill, sobre todo, atac las reglas mayoritarias porque producen legislacin de clase y gobierno de clase. Segn Mill, el ganador en un rgimen parla mentario con la regla de la mayora relativa y dos etapas en el proceso de toma de decisiones (elecciones populares y formacin del Gabinete en el par lamento) es, de hecho, una mayora de la mayora, la cual puede ser y a menudo es, slo una minora del conjunto)). En cambio, la representacin proporcional dara poder a la mayora y a las minoras, a todos los intereses o clases, con el objetivo de dar a cada grupo proteccin contra la legislacin de clase de los dems sin aspirar a ejercer el poder en su propio inters. Para Mill, un buen rgimen poltico debera evitar el dominio exclusivo de un solo grupo ganador y favorecer el poder compartido entre mltiples ganadores. Para este objetivo, la representacin proporcional es la opcin institucional adecuada porque hace imposible que los intereses parciales dirijan el tribunal, pero les asegura que tendrn abogados defensores (Mili, 1861, cap. 7). Ms formalmente enunciados, los principios de la representacin proporcional pueden encontrarse en la obra de varios matemticos del siglo xix. Concretamente, en la presentacin de Charles L. Dodgson (Le wis Carroll), los principios deseables incluyen que el nmero de electores no representados sea lo ms pequeo posible, y que las proporciones de los partidos polticos en la Cmara sean, en la medida de lo posible, los mismos que en el conjunto de los electores (Carroll, 1884, en McLean y Urken, 1995: 41-54, 300). Como se ha sugerido, algunos tempranos promotores de la representacin proporcional usaron imgenes como plano, mapa, retrato, espejo. (Para una coleccin de citas que usan este tipo de metforas, vase Pitkin, 1967: 60ss.) Los autores ms destacados, sin embargo, no intentaban una mera reproduccin de la complejidad de la sociedad en el seno de las instituciones polticas. Como dijeron explcitamente algunos de los autores antes citados y lo sugiere claramente el contexto en que estos principios fueron formulados, intentaban evitar el mantenimiento o la emergencia de un solo ganador absoluto - l o s estamentos dominantes, un gobierno de clase- y la exclusin de grupos significativos del proceso institucional, con objeto de favorecer mejores elecciones sociales. Algunos autores intentaban abrir paso a las clases medias y bajas antes excluidas por la dominacin aristocrtica; otros

deseaban evitar el establecimiento de un gobierno exclusivo de la clase obrera. Se esperaba que la inclusin en la toma de decisiones y el poder compartido produjeran resultados socialmente ms satisfactorios. En otras palabras, la representacin proporcional no slo fue promovi da para obtener resultados electorales justos y como un fin en s mis ma, sino con el objetivo de producir resultados polticos con mayor uti lidad social que otras reglas ms exclusivas. La brillante cita de Lewis Carroll con la que empieza este captulo, en la que describe una carre ra en la que todos ganan y todos deben tener premio, sintetiza el ar gumento con muy pocas palabras. Paralelamente al enunciado de estos principios generales, algunas frmulas matemticas de representacin proporcional fueron inventadas en Estados Unidos a finales del siglo xvm, aunque no fueron usadas entonces para asignar escaos a los diferentes partidos o grupos. Como dice la Constitucin de Estados Unidos (Artculo 1, Seccin 2): La representacin y los impuestos directos deben ser aporcionados entre los varios estados que formen parte de esta Unin de acuerdo con sus respectivos nmeros de ciudadanos. Se concibieron, pues, varias frmulas de correcto aporcionamiento con el objetivo de asignar representantes en la Cmara a los estados (aunque los representantes seran elegidos por los ciudadanos con la regla de la mayora relativa). Las principales frmulas matemticas de representacin proporcional que se usaran en las elecciones polticas en otros pases a par tir de finales del siglo xix fueron inventadas por los padres fundadores de la Constitucin americana. Algunas frmulas se basan en una cifra repartidora de escaos, la cual puede obtenerse mediante la divisin del nmero de ciudadanos (o de votos) por una serie de divisores y la asignacin de escaos a los cocientes ms altos. Este grupo de frmulas incluye la propuesta de Thomas Jefferson en 1791, que fue reinventada por el jurista belga Victor d'Hondt para las elecciones proporcionales en 1878 y es tambin conocida como Hagenbach-Bischoff (con di ferentes procedimientos de clculo que producen los mismos resultados), as como la propuesta del senador de EE.UU. Daniel Webster en 1832, que fue reinventada por el matemtico francs Andr Sainte-Lagu en 1910. Otro grupo de frmulas asigna los escaos a partir de una cuota (de ciudadanos o de votos) y de los restos mayores, incluida en particular la propuesta de Alexander Hamilton en 1792, que fue reinventada, bastan-te independientemente, por el maestro de escuela Thomas Wright Hill en 1821, por el matemtico y poltico dans Carl C. G. Andrae en 1855, y por el jurista ingls Thomas Hare en 1857 (y es habitualmente conocida como cuota Hare). (Otras frmulas fueron propuestas en Estados Unidos por el ex Presidente John Quincy Adams, el matemtico James Dean, y el estadstico Joseph A. Hill; los comentaristas incluyen a George Washington y James Madison; vase Balinski y Young, 1982.)

INSTITUCIONES POLTICAS

Procedimientos de votacin pluralistas La representacin proporcional requiere distritos multinominales. Pero puede ser compatible con diferentes tipos de papeleta con objeto de seleccionar candidatos individuales, listas de partido o las dos cosas a la vez. Los prrafos siguientes revisan algunos procedimientos de votacin pluralistas: elecciones multinominales con frmulas mayoritaristas, el voto nico transferible y las listas de partido. Elecciones multinominales mayoritaristas. Cuando an no se haba establecido una conexin entre los principios de la representacin proporcional y las frmulas matemticas correspondientes, en algunos pases se introdujeron ciertos mecanismos orientados a preservar la representacin de las minoras en elecciones con reglas de mayora. Estos procedimientos limitadamente pluralistas y no proporcionales incluyen el voto acumulativo y el voto limitado. El voto acumulativo permite que cada votante concentre varios votos en un candidato o los distribuya entre varios. Este procedimiento podra satisfacer el objetivo utilitarista de la maximizacin de la suma de las utilidades individuales, ya que da a los votantes la oportunidad de expresar la intensidad de sus preferencias. Sin embargo, es altamente vul nerable al voto estratgico. Mediante la concentracin de votos insince ros en el candidato ms preferido, los votantes tienden a votar con el voto acumulativo de un modo muy parecido a como lo haran con el voto categrico. El voto acumulativo fue usado en algunas elecciones en Chile y en la provincia sudafricana de Cabo de la Buena Esperanza en el siglo xlx, as como para elegir la Asamblea del estado de Illinois, en EE.UU., hasta 1980. El voto limitado permite que cada votante vote por menos candidatos que el nmero de representantes que hay que elegir en el distrito. El voto limitado fue usado a finales del siglo xIx para elegir los Parlamen tos nacionales de Espaa, Portugal y algunos pases latinoamericanos, y los Consejos locales de Boston y Filadelfia, as como para elegir algunos miembros de la Cmara de los Comunes britnica en 1886-90. Una variante llamada Voto nico no-transferible (VUNT), por la que se da a cada votante slo un voto, se us en Japn despus de la segunda guerra mundial hasta 1994. (Para los efectos de los distritos multinominales con voto limitado, vase Carroll y la discusin de Black, 1996; para el VUNT japons, vanse Lijphart, Lpez-Pintor y Sone, 1986; y Cox, 1997: 100108, 240-250.) Voto nico transferible. Este procedimiento de votacin requiere que cada votante ordene los candidatos individuales en la papeleta. Es un mtodo de eliminacin similar al voto mayoritario-preferencial o voto alternativo australiano antes analizado, pero aplicado a distritos multi nominales. Los escaos se asignan a los candidatos que obtienen una

cuota de votos (habitualmente la cuota Droop) y los votos restantes son transferidos a los candidatos siguientes en las preferencias ordinales de los votantes. El Voto nico transferible (VUT) permite una representacin moderadamente pluralista (Katz, 1984). Pero, como los sistemas de cuota, el VUT puede producir resultados no-monotnicos (Doron y Kronik, 1977). No impide el voto estratgico, dado que sera posible que algunos votantes indujeran la eliminacin temprana de los candidatos menos deseados en las primeras rondas del recuento para favorecer la supervivencia de los candidatos menos populares en las rondas siguientes (Brams y Fishburn, 1983). Sin embargo, el esfuerzo de cmputo que habra que hacer para aprovecharse de esta posibilidad es tan enorme, incluso si hay in-formacin completa sobre las preferencias de los votantes, que es extremadamente difcil votar estratgicamente. As pues, el VUT puede ser considerado muy resistente a la manipulacin (Barthold y Orlin, 1991). El VUT fue inventado en primer lugar por Thomas W. Hill en 1821 y se us por primera vez en la pequea ciudad colonial de Adelaida (Australia del Sur) en 1839. En una segunda ocasin independiente, el VUT fue concebido por el matemtico y ministro de Finanzas suizo (y ms tarde Primer ministro) Carl Andrae y se us por primera vez en elecciones parlamentarias nacionales en Dinamarca entre 1856 y 1863. Thomas Hare (quien tal vez recibi alguna influencia de Jeremy Bentham, segn la sugerencia de Hart, 1999: 29) fue capaz de presentar el procedimiento de un modo mucho ms preciso en 1857 y 1859. Hare se gan la fama de haber sido su inventor, a pesar de los autores anteriores, gracias en gran parte al elogio pblico del sistema que realiz John Stuart Mili y a las subsiguientes campaas de opinin y de propuesta parlamentaria. El VUT se ha usado en elecciones locales en antiguas colonias britnicas, incluidas Canad, Tasmania y frica del Sur. En Estados Unidos, se extendi desde la ciudad de Ashtabula (Ohio) en 1915 a veintids Consejos locales, incluidos Boulder, Sacramento, Cleveland y Cincinnati en el decenio de 1920, as como a la ciudad de Nueva York entre 1937 y 1947, donde cre la ocasin para la eleccin de algunos concejales negros y comunistas por primera vez en la historia de la ciudad. Actualmente se usa para la eleccin del Consejo local y del Comit escolar de Cambridge (Massachusetts) y de los Consejos escolares de la ciudad de Nueva York. El Voto nico transferible se usa para las elecciones parlamentarias nacionales en los sistemas polticos de inspiracin britnica de Irlanda y de Malta desde 1920, y para el Senado australiano desde 1949; as como en Estonia en 1992 (por induccin del politlogo Rein Taagepera) (Hoag y Hallet, 1926; Weaver, 1984, 1986; Mair, 1986; Tideman, 1995; e informacin del autor).

Listas de partido. El principio de la representacin proporcional incentiva la presentacin independiente de partidos o candidatos con su propio perfil, es decir, desincentiva la retirada y la coalicin preelectoral.

La estrategia de presentarse a las elecciones por separado puede basarse en la expectativa de que cada candidatura obtendr un numero suficiente de votos para estar representada en la Asamblea y tener alguna influencia en el proceso ulterior de legislar y formar Gabinete. La representacin proporcional pura no es manipulable porque no es un procedimiento de decisin de un solo valor, segn la teora de la eleccin social. En contraste con las reglas de un solo ganador, como las reglas de la mayora relativa o la mayora absoluta, la representacin proporcional no es vulnerable a ciertas estrategias, como la manipulacin de la agenda mediante la introduccin de nuevas alternativas (tradicionalmente conocida como la tctica divide y vencers) o la promocin de diferentes dimensiones de temas (vase la discusin en Nurmi, 1987). En principio, la representacin proporcional tambin incentiva el voto sincero de los ciudadanos, dado que los votantes pueden esperar que sus preferencias polticas sern satisfechas en la medida en que coincidan con las de otros ciudadanos. Con la presentacin de numerosos partidos o candidatos y los votos sinceros de los ciudadanos de acuerdo con sus preferencias, la representacin proporcional suele crear Asambleas en las que ningn partido tiene una mayora absoluta de escaos. Hay, sin embargo, otros efectos concretos producidos por diferentes frmulas de representacin proporcional que hay que resear. Las frmuas de cuota pueden producir resultados no-monotnicos para ciertas combinaciones de nmeros poco habituales, de modo que un aumento del nmero de votos (o de ciudadanos) puede originar una disminucin del nmero de escaos. (Este efecto se conoce como la paradoja de Alabama por haber sido descubierta con motivo de la asignacin de los escaos de la Cmara de Representantes de EE.UU. a los estados.) Tanto las frmulas de cuotas como la frmula Webster-Sainte Lagu incentivan la fragmentacin de los partidos e incluso la presentacin independiente de candidatos individuales del mismo partido porque pueden dar a una coalicin menos escaos que a los partidos que la forman si se presentan por separado. En este marco institucional, si hay empresarios polticos que crean diferentes partidos, stos pueden sobrevivir por separado; pero si la situacin inicial est dominada por unos pocos partidos, algunos de sus candidatos pueden encontrar incentivos para separarse del partido y presentarse por su cuenta. En cambio, la frmula Jefferson-d'Hondt favorece a los partidos grandes y, por tanto, incentiva la formacin de coaliciones electorales. (El anlisis de los incentivos para la fragmentacin y la coalicin est esbozado en Balinski y Young, 1982: 87-93. Un caso extremo de fragmentacin de los partidos inducida por una frmula de representacin proporcional basada en cuotas tuvo lugar en Colombia: Cox y Shugart, 1995; la consiguiente reforma electoral a favor de la frmula d'Hondt fue analizada y apoyada por un equipo internacional de expertos, vase Valenzuela, 1999.)

Para cada una de las frmulas, cuanto mayor es el nmero de escaos omagnitud del distrito, ms proporcional es la representacin que

se obtiene. Concretamente, existe una relacin inversa entre el nmero de votos que un partido necesita para obtener escaos o umbral efectivo y la magnitud del distrito (Lijphart, 1994a; Taagepera, 1998). El grado de proporcionalidad de los resultados electorales puede medirse con varios ndices que comparan las proporciones de votos y las proporciones de escaos para cada partido (vase la discusin en Gallagher, 1991). As pues, cabe alguna manipulacin en elecciones por representacin proporcional en la medida en que una pequea magnitud del distrito tiende a excluir a algunos partidos y produce significativas desviaciones de la proporcionalidad, pero no cuando la asignacin de escaos se aproxima a la plena proporcionalidad con los votos obtenidos por los partidos. (Para otros anlisis formales de los efectos de las frmulas electorales de representacin proporcional, vase Taagepera y Shugart, 1989; para un anlisis emprico, Lijphart, 1994a. Unos pocos ejemplos de comportamiento estratgico en sistemas con frmulas de cuota o con magnitudes de distrito pequeas han sido identificados en Cox, 1997: 108-122.) La representacin proporcional sobre la base de los votos dados a las diferentes listas de partido fue propuesta por el socialista Victor Considerant en fecha tan temprana como 1834. Su influencia en el escritor suizo Morin en el decenio de 1860 acab llevando a la adopcin de la representacin proporcional en el cantn suizo de Ticino en 1891 y en otros cantones en los aos siguientes. Paralelamente, Thomas Gilpin escribi un panfleto sobre el tema que se public en Filadelfia en 1844 (y fue reimpreso en los Annals de la Academia Americana de Ciencias Poltica y Social en 1896). Las provincias argentinas de Buenos Aires en 1873 y Mendoza en 1895 adoptaron bien pronto sistemas de representacin proporcional basados en listas de partido. La representacin proporcional fue tambin adoptada para las elecciones parlamentarias nacionales con listas de partido en Serbia en 1899 (tras haberlas usado ya para las elecciones loca-les en 1888), Blgica en 1899, Finlandia en 1906, Cuba en 1908, Suecia en 1909, los distritos portugueses de Lisboa y Oporto en 1911, Bulgaria en 1911, y Rusia en 1916. En los aos 1918-20, inmediatamente despus de la primera guerra mundial y la disolucin de los Imperios alemn, austraco y ruso, todas las Asambleas constituyentes que se reunieron en los estados recin creados decidieron adoptar sistemas de representacin proporcional con listas de partido para las elecciones nacionales, incluidos Alemania, Austria, Holanda, Italia, Noruega, Polonia, Rumania, Suiza, los microestados de Luxemburgo, San Marino, Liechestein, y Danzig; Estonia, Letonia y Lituania, as como Armenia, Georgia y la Repblica Extremo Oriental (Siberia) antes de ser anexionadas a la Unin Sovitica. Hungra adopt los mismos principios en 1925 (Hoag y Hallet, 1926; Carstairs, 1980). La mayor parte de las ms nuevas democracias establecidas en Europa occidental al final de la segunda guerra mundial, as como en Europa

del sur, Amrica Latina y Europa oriental durante el ltimo cuarto del siglo xx, tambin adoptaron sistemas de representacin proporcional con listas de partido para las elecciones polticas nacionales (como se expondr en el captulo 5). Hacia el ao 2000, la frmula de cuota Hare se usa en Alemania, Bolivia, Colombia, Costa Rica, y la porcin proporcional de Lituania. La frmula d'Hondt (o Hagenbach-Bischoff) se usa en la Repblica Checa, Eslovaquia, Espaa, Finlandia, Holanda, Islandia, Israel, Portugal, Suiza, y las porciones proporcionales de Hungra e Italia, as como en Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Per, Uruguay y Venezuela. La frmula SainteLagu con modificaciones se usa en Dinamarca, Noruega y Suecia. Austria y Blgica combinan las frmulas Hare y d'Hondt.

C OA LI C I ONES MULT I PA R T I DI ST A S

Como resultado de las estrategias de los partidos y de los votantes, la representacin proporcional tiende a producir mltiples ganadores. La representacin proporcional, sin embargo, no produce resultados tan directamente como las reglas de la mayora relativa o la mayora absoluta. Cuando se usan estas ltimas en elecciones polticas de masas, se suele conocer un ganador nico (bien un partido parlamentario dirigido por un candidato a Primer ministro, bien un Presidente) pocas horas despus de votar. En cambio, las elecciones parlamentarias con representacin proporcional transfieren la decisin a un estadio institucional posterior. En ste, los actores pueden negociar la formacin de un Gabinete. Una serie de estudios analticos y empricos de la formacin de Gabinetes en regmenes parlamentarios muestra que el supuesto de que los partidos mantienen su conexin ideolgica cuando forman coaliciones tiene ms poder explicativo que otros supuestos, como los que se basan slo en el tamao de las coaliciones. En las negociaciones parlamentarias, los partidos polticos tienden a mantener posiciones poltico-ideolgicas que son consistentes con sus posiciones relativas durante la anterior campaa electoral. Cada partido prefiere como socios de coalicin a los partidos situados en posiciones contiguas a la suya en el espacio poltico-ideolgico antes que a los situados a mayor distancia. Slo dentro de esta restriccin poltico-ideolgica, los partidos tienden a formar coaliciones sin socios superfluos. (Para el concepto de coaliciones ganadoras mnimas y conectadas, vanse Laver y Schofield, 1990; Laver y Budge, 1992; Laver y Shepsle, 1996.) Tambin los Gabinetes en minora en los regmenes parlamentarios pueden ser explicados en gran parte a partir del supuesto de que los partidos polticos que podran formar una mayora alternativa en el Parlamento sobre la base de sus nmeros de escaos se abstienen de hacerlo si se encuentran en posiciones poltico-ideolgicas demasiado distantes o no ocupan posiciones contiguas en el eje izquierda-derecha. En tal caso,

un partido (o coalicin) centrista que contenga el escao mediano, aunque no est apoyado por una mayora de escaos, puede sobrevivir a las amenazas poco crebles de derrocarlo que pueden lanzar partidos ideo-lgicamente separados a su izquierda y a su derecha (Strom, 1990). Un supuesto similar con respecto a la conexin ideolgica de las coaliciones multipartidistas (pero no con respecto al tamao de las coaliciones) puede aplicarse a las Asambleas en regmenes presidenciales y a otros escenarios institucionales no-parlamentarios en los que se forman mayoras multipartidistas. (Para el concepto de coaliciones ganadoras conectadas, vanse Colomer, 1996d; Colomer y Hosli, 1997.) Si las posiciones poltico-ideolgicas tienen importancia, los partidos centristas - y especialmente el partido que contiene el escao medianopueden obtener cierta ventaja en las negociaciones parlamentarias para formar una mayora. Recurdese una vez ms que la mediana se define como la posicin que tiene menos de la mitad de los escaos tanto a su izquierda como a su derecha. Si los partidos mantienen su conexin ideolgica en la escala izquierda-derecha cuando forman una coalicin mayoritaria para elegir o apoyar un Gabinete, es decir, si cada partido est dispuesto a formar una coalicin slo con partidos contiguos, entonces el partido que contiene el escao mediano es siempre un socio necesario para reunir una mayora o para permitir que sobreviva un Gabinete en minora. Si la representacin parlamentaria es proporcional a los diferentes grupos de preferencias de los votantes, el escao mediano corresponde a la preferencia del votante mediano. Llegamos, pues, a la paradjica conclusin de que las interacciones de partidos que dan mucha importancia a sus posiciones polticas e ideolgicas cuando eligen socios, tienden a producir resultados ideolgicamente moderados. Esto no es as en elecciones con otras frmulas, como la mayora relativa, en las que es posible formar una mayora en el Parlamento sin incluir la posicin del votante mediano. Para ilustrar este resultado, el Grfico 3.3 compara varias coaliciones mayoritarias hipotticas con representacin proporcional, las cuales incluyen siempre al votante mediano, con ganadores por mayora relativa ms sesgados. El ganador por mayora relativa es operacionalizado como la minora mayor. En los siguientes ejemplos, los ganadores por mayora relativa estn apoyados por un 40-44 por ciento de los votos populares (unas proporciones muy prximas a las habituales en los Gabinetes de un solo partido con mayora relativa en el Reino Unido). Para una distribucin de cinco preferencias con proporciones parecidas de votantes sobre una sola dimensin, slo una mitad de las coaliciones que agrupan a la minora mayor (2/5, 40 por ciento) incluye al votante mediano. Para siete preferencias, la proporcin de coaliciones que agrupan a la minora mayor (3/7, 43 por ciento) que incluyen al votante mediano aumenta al 60 por cien, y para nueve preferencias (y una minora de 4/9, 44 por ciento), aumenta al 67 por ciento. Esto sugiere que cuanto mayor es el nmero de grupos de votantes con preferencias dife-

renciadas, ms probable es que el ganador por mayora relativa incluya al votante mediano. En otras palabras, mientras que cabe esperar que las coaliciones formadas sobre la base de una representacin proporcional incluyan siempre al votante mediano, las reglas de decisin de un solo ganador introducen sesgos, aunque stos pueden ser contrarrestados en parte por la complejidad del electorado. La ventaja esperada del partido mediano en negociaciones parlamentarias multipartidistas, la cual puede ser anticipada por los votantes en las elecciones con representacin proporcional, puede inducir votos estratgicos a favor de los partidos con mayores posibilidades de capturar el escao mediano, es decir, a favor de partidos ms bien centristas. El efecto principal de esta estrategia es el reforzamiento de la moderacin de las decisiones parlamentarias y gubernamentales en regmenes parlamentarios con representacin proporcional. A pesar de la ventajosa posicin negociadora del partido mediano, cabe esperar que la distribucin de cargos en el Gabinete entre los partidos sea relativamente proporcional a sus escaos en el Parlamento. La desviacin parlamentaria o poselectoral mide la desproporcin entre la cuota de escaos de cada partido y su cuota esperada de cargos en el Gabinete. El ndice de poder correspondiente puede ser calculado sobre la base de la contribucin en escaos que el partido puede hacer a la formacin de todas las coaliciones viables de las que puede formar parte. Se ha observado que la desviacin parlamentaria entre las proporciones de escaos y las proporciones de cargos gubernamentales esperados tiende a ser relativamente baja en parlamentos con baja desviacin electoral entre las proporciones de votos y las proporciones de escaos (Colomer, 1996b). Esto puede ilustrarse, por contraste, con las altas desviaciones, tanto electoral como parlamentaria, que se observan en el proceso de formacin de un Gabinete de mayora absoluta de un solo partido en sistemas electorales basados en la regla de la mayora relativa (como en el Reino Unido). Habitualmente, el sistema electoral transforma una minora de votos a un partido en ms de un 50 por ciento de los escaos, y entonces el partido mayoritario en el Parlamento, que siempre incluye el escao mediano pero habitualmente no al votante mediano, obtiene un 100 por ciento de los ministerios en el Gabinete y deja a todos los dems partidos (que pueden haber recibido una mayora de los votos) sin ningn poder parlamentario. As pues, la desviacin electoral se ampla con la desviacin parlamentaria en el estadio institucional siguiente. En cambio, la representacin proporcional de los votos en escaos tiende a distribuir las expectativas de obtener ministerios en el Gabinete entre los varios partidos de un modo ms proporcional. De un modo consistente con este anlisis, un estudio comparativo de doce pases ha encontrado que los Gabinetes multipartidistas basados en una representacin proporcional estn, en promedio, ms cerca de la posicin del votante mediano que los Gabinetes parlamentarios de un

solo partido basados en reglas de la mayora relativa o de la mayora absoluta. En este estudio, la posicin poltica de cada Gabinete est calcu lada corno la posicin media de todos los partidos que forman parte del Gabinete, ponderada por sus proporciones de escaos. El resultado tambin es vlido con respecto a la posicin del partido mediano en la coa licin de Gabinete. Los resultados son parecidos con respecto al votante medio. (La muestra estudiada incluye Australia, Francia, Nueva Zelanda, Reino Unido, as como Alemania, Blgica, Dinamarca, Espaa, Holanda, Irlanda, Italia y Suecia en el perodo 1968-87; Huber y Powell, 1994.)

Casos:
GA BI NET ES MULT I PA R T I DI ST A S EFI C I ENT ES

Los resultados socialmente eficientes producidos por la representacin proporcional y las coaliciones multipartidistas pueden ser ilustrados con varios casos de formacin de Gabinetes en regmenes parlamentarios en Europa occidental. El siguiente examen incluye dos casos que han obtenido evaluaciones ms bien bajas en cierta opinin convencional, especialmente por sus altos niveles de inestabilidad ministerial: la Cuarta Repblica francesa (1945-58) y la Primera Repblica italiana (1945-93). Tambin se examinan dos casos con alta reputacin por su buen gobierno: la Monarqua parlamentaria holandesa (que aqu se analiza con respecto al perodo posterior a 1945) y la Repblica Federal alemana establecida en 1949. El anlisis de las frmulas institucionales de estos pases se centra en la inclusividad de la representacin poltica que pro-mueven y en la estabilidad y la eficiencia social de las posiciones y los resultados polticos de los consiguientes Gabinetes. Desde este punto de vista, el desempeo de la representacin proporcional y las consiguientes coaliciones multipartidistas obtiene una evaluacin claramente positiva para los cuatro pases mencionados.

La Cuarta Repblica francesa

Tras la liberacin de Francia de la ocupacin alemana en 1945, se convocaron elecciones nacionales con listas de partido y representacin proporcional. Las reglas electorales establecidas en el perodo constituyente 1945-46 incluan la frmula d'Hondt de cifra repartidora (la cual da cierta ventaja a los partidos grandes). La papeleta era una lista abierta que permita elegir candidatos de todos los partidos o'panachage. Las reglas admitan apparentments, es decir, coaliciones electorales entre partidos que se presentaban por separado con objeto de que todos los escaos de un distrito fueran asignados a los partidos coligados si sus votos sumaban una mayora absoluta (en cuyo caso los escaos se distribuan entre los partidos ganadores proporcionalmente a sus votos). Estas reglas creaban incentivos para formar amplias coaliciones electorales que prefiguraban las ulteriores coaliciones multipartidistas parlamentarias y

gu-

bernamentales. Estas coaliciones se organizaron en torno al centro, incluyendo bsicamente a los socialistas, los radicales, los cristianos y los conservadores, con exclusin de los dos extremos, los comunistas y los gaullistas. Las reglas electorales permitan que los votantes seleccionaran a sus candidatos individuales preferidos entre los diversos partidos de la coalicin. Una reforma electoral en 1951 introdujo mecanismos adicionales para reforzar la moderacin centrista de los resultados esperados. Se estableci una frmula de cuota y restos ms altos para los distritos del rea de Pars con objeto de producir resultados ms proporcionales y de no dar ventaja a los partidos grandes en la regin, es decir, los comunistas y los gaullistas. De los seis partidos o bloques principales que se formaron, habitualmente se necesitaban los escaos de cuatro de ellos para formar una mayora en el Parla-mento. Los radicales de centro-izquierda fueron siempre los quintos en votos y en escaos (si se toma a los radicales como un grupo y a los candidatos conserva-dores independientes como otro grupo). Sin embargo, los radicales siempre incluyeron al votante mediano y al escao mediano y desde esta ventajosa posicin se convirtieron en el primer partido en nmero de Primeros ministros y en nmero de ministros en el Gabinete. Adems de los radicales medianos y de centro-izquierda, los socialistas de izquierda y los cristianos de centro-derecha obtuvieron tambin ligeras ventajas en las negociaciones parlamentarias y la formacin de Gabinetes debido a su proximidad a la posicin mediana en el espacio poltico-ideolgico. En cambio, los comunistas y los gaullistas, situados en los extremos, aunque slo sufrieron desventajas muy leves en trminos de escaos comparados con sus votos, fueron muy perjudicados en sus expectativas de ser incluidos en el gabinete. El Cuadro 3.11 muestra los resultados en votos y en escaos, as como la ulterior distribucin de ministros del Gabinete, en las cinco elecciones del periodo 1945-56 (1945, junio y noviembre de 1946, 1951 y 1956). Ms concretamente, las coaliciones gubernamentales durante el perodo constituyente 1945-47 fueron formadas por los comunistas, los socialistas, y los cristianos con una participacin menor de los radicales (primero, bajo la jefatura del general De Gaulle y ms tarde sobre todo con Primeros ministros socialistas). Sin embargo, de 1947 a 1958 los comunistas fueron sustituidos por los conservadores (tambin llamados moderados). Casi todos los Primeros ministros de este perodo eran miembros de los partidos ms centristas dentro de la tpica coalicin parlamentaria tetrapartidista, los radicales y los cristianos. Una excepcin a favor de los conservadores parece que se produjo por un error de clculo en la votacin: los radicales y los cristianos votaron por l en la expectativa de que no obtendra suficientes votos, pero inesperadamente algunos gaullistas disidentes tambin apoyaron al candidato y le convirtieron en ganador (Leites, 1959: 62). El reproche ms habitual a la Cuarta Repblica francesa fue la inestabilidad de sus Gabinetes, los cuales duraron slo seis meses como promedio. Pero esto difcilmente puede ser atribuido al sistema electoral de representacin proporcional y al correspondiente multipartidismo, ya que un grado similar de inestabilidad gubernamental haba existido ya en la Tercera Repblica francesa con sistemas electorales mayoritaristas (basados en las reglas de la mayora relativa o de la mayora absoluta). Casi todos los Gabinetes de coalicin del perodo 1875-1939 se haban formado en torno a los republicanos conservadores, la mayor parte con los radicales de centro-izquierda como socios o, en algunos perodos, con los cristianos. Los socialistas fueron incluidos en una combinacin gu-

bernarnental slo en el perodo 1924-32 y en la breve experiencia del Frente Popular formado en 1936-38 por los radicales, los socialistas y los comunistas. La duracin media de los Gabinetes en el perodo 1875-1939 fue de ocho meses; en el periodo 1918-39 fue de seis meses, casi exactamente la misma que en el perodo posterior a 1945 (Soulier 1939). Pese a la inestabilidad gubernamental, la Tercera Repblica fue, de mucho, el perodo ms largo desde la cada de la Monarqua absolutista en que Francia no experiment ningn cambio constitucional importante y, del mismo modo como cabe argumentarlo tambin para la Cuarta Repblica, un perodo de gran estabilidad de las polticas pblicas. La inestabilidad de los Gabinetes a partir de 1946 se desarroll en paralelo a la larga duracin de las legislaturas (cinco aos tanto en 1946 como en 1951). Esto puede ser explicado por una combinacin de factores institucionales y estratgicos. La disolucin de la Asamblea era relativamente difcil; el Gabinete solo poda convocar elecciones anticipadas despus de dos crisis provocadas por votos de censura o de confianza en los dieciocho meses previos. Dado que la amenaza de provocar una disolucin parlamentaria y unas elecciones anticipadas era poco creble, los ministros individuales de los partidos en desacuerdo con alguna de las polticas del Gabinete se atrevan a dimitir en la expectativa de producir una nueva combinacin ministerial en la que podran tener ms influencia (Petry, 1994). Habitualmente, el Primer ministro y su Gabinete obtenan apoyo sobre la base de sus propuestas en algn tema destacado, como la poltica econmica, los acuerdos europeos de librecambio o los conflictos coloniales, y eran destituidos como consecuencia de algn nuevo terna conflictivo, como la Comunidad Europea de Defensa o la escuela religiosa. Los partidos que tomaban la iniciativa de derrocar a los Gabinetes no eran los radicales o los cristianos de centro, sino aquellos situados en posiciones menos moderadas en el espectro ideolgico: los socialistas y los conservadores, los cuales eran empujados hacia los extremos por la desafiante fuerza electoral de los comunistas, los gaullistas o los poujadistas. Los partidos que solan hacer caer al Gabinete lo hacan por razones sustantivas [de poltica pblica] ms que por clculos sobre los puestos en los Gabinetes futuros; la sospecha de que los ministrables erosionaban al Gabinete [por razones de bsqueda de cargos] est poco apoyada en sus votos (MacRae, 1967: 9, 324). Estos rasgos reflejaban cl deseo general de mantener al ejecutivo bajo control y de impedir que el poder quedara en manos de un grupo cualquiera, con objeto de que los sucesivos Gabinetes pudieran promover una variedad de temas en la agenda que satisficieran a diversos grupos de preferencias. Los efectos de las frecuentes remodelaciones ministeriales sobre la redistribucin del poder podran ser comparados a los que cabe obtener mediante otros mecanismos institucionales (como la rotacin en los cargos mediante sorteos, segn se experiment, por ejemplo, en ciertas ciudades-estado de la Baja Edad Media), con la ventaja distintiva de que se producan dentro del esquema estable de una legislatura de cinco aos de duracin y con corresponsabilidad dentro de la coalicin tetrapartidista. Todos los Gabinetes de la Cuarta Repblica francesa en el perodo 1945-58 fueron apoyados por representantes parlamentarios del votante mediano. La continuidad de las polticas pblicas fue favorecida por la continuidad del personal: 15 individuos desempearon 25 jefaturas de gobierno, mientras que 114 individuos ocuparon 411 carteras ministeriales (incluidas las jefaturas mencionadas), un promedio de 3,6 cargos por persona. Por ejemplo, el cristiano-dem-

crata Roben Schuman fue dos veces Primer ministro, diez veces ministro de Asuntos Exteriores, tres veces ministro de Finanzas, y dos veces ministro de Justicia. Algunos partidos o individuos mantuvieron ciertos ministerios durante lar gos periodos a pesar de los cambios ministeriales, como los cristianos (Schuman y Bidault) en el ministerio de Asuntos Exteriores, el independiente Petsche en el ministerio de Finanzas, y los socialistas y los radicales en el ministerio del Interior. (Clculos del autor, que resultan muy parecidos a los clculos para ministros y secretarios de estado por Dogan, 1989, quien encontr un promedio de 3,4 cargos por persona.) Los logros de la Cuarta Repblica francesa incluyen: el restablecimiento de un rgimen democrtico tras el gobierno autoritario del mariscal Ptain y la Guerra; el hacerse cargo del legado de la ocupacin alemana mientras conti nuaba siendo una de las potencias en el nuevo escenario diplomtico; la contri bucin a los acuerdos europeos sobre el carbn y el acero, la energa atmica y la creacin de la Comunidad Econmica Europea; la negociacin de la indepen dencia de Tnez y Marruecos: el poner fin a la guerra de Indochina: y el lanzamiento de muchos proyectos y legislacin a largo plazo. Durante la Cuarta Repblica, la recuperacin econmica y el desarrollo de Francia pueden ser comparados favorablemente con el resto de Europa. Pars fue durante algn tiempo una muy atractiva capital internacional de las artes y las humanidades. Floreci una vida intelectual pluralista, en contraste con la ulterior polarizacin ideolgica en los aos sesenta. La Cuarta Repblica francesa termin como consecuencia de un golpe militar. A principios de 1958, el Ejrcito francs en Argelia empez a actuar en el combate contra el movimiento independentista sin la aprobacin del Gabinete francs. En mayo, los jefes militares destituyeron a los oficiales civiles en la co lonia y amenazaron con marchar sobre Pars en defensa de una Argelia francesa. Entonces el general De Gaulle volvi apresuradamente de su retiro poltico y chantaje al Gobierno con una toma del poder por los militares si no le daban la presidencia del Gobierno a l mismo. El partido gaullista haba obtenido un 22 por ciento de los votos en 1951, pero su apoyo haba cado al 4 por ciento en las siguientes elecciones en 1956. La aprobacin popular de los Primeros ministros y los Gabinetes de la legislatura elegida en 1957 era tan amplia como la de las dos legislaturas anteriores (segn la serie de encuestas del IFOP compilada por MacRae, 1967: 3 0 9 - 3 1 3 ). N o obstante, bajo la amenaza de un golpe y en una decisin ciertamente inusual, en junio de 1958 una mayora de la Asamblea Nacional vot a De Gaulle como Primer ministro y le dio poderes especiales. El general De Gaulle acab doblegando la rebelin militar y dio la inde pendencia a Argelia. Al mismo tiempo, introdujo importantes cambios institu cionales que crearon una nueva Quinta Repblica. Por un lado, la inestabilidad gubernamental fue reducida mediante la introduccin de ms altos requeri mientos para presentar un voto de censura y la concesin al Presidente de la Repblica (el propio De Gaulle) del poder de disolucin de la Asamblea. Por otro lado, la representacin proporcional en la Asamblea Nacional fue sustituida por la regla de la mayora. Sin embargo, como se ha sealado anteriormente, el pluralismo poltico de Francia resisti los efectos restrictivos de la reformaelectoral y reemergi con an ms fuerza. A finales del siglo xx, un Gabinete de coalicin pentapartidista cohabitaba con un Presidente elegido con el apoyo de otros dos partidos (uno de los cuales era, de hecho, una coalicin multipartidsta).

CUADRO 3.11. Votos, escaos y ministerios en la Cuarta Repblica francesa (1945-1958) Votos Escaos Ministerios

IZQUIERDA

Comunistas

mediana

27 25 4 ------------------------------------------------------------------------------Socialistas 18 20 23 Radicales 12 12 29 Cristianos 20 22 25

DERECHA

Conservadores 14 13 14 ------------------------------------------------------------------------------Gaullistas 6 5 3 Otros 3 3 2 100 100 100

NoTA: Los nmeros son porcentajes de votos, escaos y ministerios en las cinco elecciones y los 25 Gabinetes del perodo 1945-1958. Las lneas de puntos separan a los partidos de gabinete de los partidos ms extremos u otros. Comunistas: PCF; Socialistas: SFIO; Radicales: RGR, UDSR; Cristianos: MRP; Conservadores (o moderados): republicanos independientes, PRL, y campesinos (PUS, 1P); Gaullistas: UG, RPF, ARS; otros: bsicamente los poujadistas en 1956 (UFF). FuENTO: Clculos del autor con datos en Williams (1958) y La Gorce (1979a, I979b).

La Primera Repblica italiana

Tras la liberacin de Italia del fascismo en 1945, se convocaron elecciones nacionales con listas de partido y representacin proporcional. Las reglas elec torales establecidas durante el perodo constituyente 1945-47 usaban la cuota Imperiali a nivel de distrito y los restos ms altos a nivel nacional, lo cual favo reca la asignacin de escaos a los partidos de acuerdo con sus votos y la posi bilidad de que partidos pequeos obtuvieran representacin parlamentaria. La papeleta admita el voto preferencial para tres o cuatro candidatos individuales de una lista de partido. En las segundas elecciones, en 1948, el partido cristiano-demcrata obtuvo una mayora absoluta de escaos en la Cmara de diputados con un 48,5 por ciento de los votos. Entonces los cristianos trataron de introducir una nueva regla electoral mayoritarista que habra dado dos tercios de los escaos al partido o coalicin electoral de partidos con candidaturas separadas que obtuviera una mayora absoluta de los votos. Obviamente, los cristianos intentaban consolidar su dominacin unipartidista con reglas que se autorreforzaran. La campaa electoral de 1953 se centr en gran parte en este tema, con sonoras denuncias de la ley trampa por los partidos de oposicin. Pero los cristianos no obtuvieron una mayora de los votos y la representacin proporcional se mantuvo esta ble durante los siguientes cuarenta aos. El partido cristiano-demcrata domin de 1946 a 1979. En ocho elecciones sucesivas fue el partido del votante mediano y, gracias a la proporcionalidad de las reglas electorales, tambin captur el escao mediano en el Parlamento. Los comunistas fueron el segundo partido en votos, pero su posicin extrema en el

lado izquierdo del espectro ideolgico disminuy enormemente sus posibilidades de entrar en una coalicin parlamentaria mayoritaria. Tras un perodo inicial de gobiernos de concentracin nacional (1945-47), los comunistas fueron vetados como socios en la poltica nacional, especialmente por su posicin en la poltica exterior de guerra fra. As, los cristianos pudieron formar frecuentes Gabinetes de un solo partido en minora en la expectativa de que no seran derrocados por una accin conjunta de los partidos situados a su izquierda (bsicamente los comunistas y los socialistas) y aquellos situados a su derecha (los monrquicos y Ios fascistas). Como frmula alternativa, los cristianos formaron coaliciones con partidos me nores de centro-derecha - l o s liberales- o de centro-izquierda - l o s republicanos y los socialdemcratas-. En 1963, los socialistas tambin fueron incorporados a los Gabinetes de coalicin multipartidista con los cristianos. Tras las elecciones de 1976, incluso los comunistas apoyaron en el Parlamento al Gabinete del Primer ministro cristiano-demcrata Giulio Andreotti. Durante este perodo, las carteras ministeriales en los Gabinetes multipartidistas fueron distribuidas aproximadamente en proporcin a la contribucin de cada partido en escaos parlamentarios para formar una mayora. Pero, como consecuencia de los frecuentes Gabinetes en minora de los cristianos, stos obtuvieron en total unas cuatro veces ms ministerios que el conjunto de los partidos laicos, a pesar de tener slo el doble de escaos que stos (es decir, los socialistas, los socialdemcratas, los republicanos y los liberales). Todos los Prime-ros ministros fueron miembros del partido ms grande y del votante mediano. Con las elecciones de 1979 se inici un perodo diferente. Una mayor proporcin de votos a los comunistas y una menor proporcin a los cristianos pro dujeron el efecto de mover el voto mediano y el escao mediano al espacio laico, a pesar de que los partidos situados en l no haban ampliado sus apoyos electorales. Desde la nueva y ventajosa posicin mediana, los partidos laicos aumen taron su poder de negociacin con la amenaza implcita de formar una mayora alternativa con los comunistas (lo cual efectivamente sucedi en varios gobiernos regionales y locales). En este periodo se formaron varios Gabinetes de coa licin letra- y penta-partidistas. Los cristianos continuaban teniendo aproxima damente el doble de votos y escaos parlamentarios que el conjunto de los par tidos laicos, pero las carteras ministeriales pasaron a ser distribuidas exactamente mitad y mitad de 1980 a 1992. Asimismo, durante la mitad de este perodo los Primeros ministros fueron miembros de partidos minoritarios: Giovanni Spadolini (1981-82), republicano, y Betino Craxi (1983-87), socialista. El Cuadro 3.12 muestra los resultados en votos y en escaos, as como la ulterior distribucin de ministerios en los dos perodos mencionados. Los lderes cristiano-demcratas desarrollaron reglas formales para asignar los ministerios tanto a los partidos como a sus propias fracciones internas segn unos valores estimados de las carteras (el llamado manual Cencelli ). Se distinguan cinco categoras, la ms importante de las cuales, A, inclua Asuntos Exteriores, Interior y Finanzas, todos los cuales fueron siempre controlados por los cristianos, mientras que la menos importante, D, inclua Turismo e Investigacin Cientfica (el manual fue publicado por Venditti en 1981). Para redondear los nmeros en el clculo distributivo, el nmero de ministerios en este perodo fue aumentado de diecisiete a treinta, con hasta cincuenta y ocho subsecretaras. Los bancos estatales, las empresas pblicas, los consejos de la seguridad social, las

agencias de asistencia social y los canales de televisin tambin fueron reparti dos apropiadamente. Durante este perodo el Parlamento se debilit gradualmente, lo cual pue de ilustrarse con las proporciones crecientes de las leyes aprobadas que procedan de la iniciativa gubernamental. Se concedi un procedimiento privilegiado a las propuestas del Gobierno y se aboli el voto secreto de los miembros ep tarlamento para que los lderes pudieran controlar la disciplina de partido. El Primer ministro se convirti en una figura muy poderosa (Criscitello, 1994). La poltica italiana durante la Primera Repblica (1945-92) ha sido carac terizada como una serie de Gabinetes inestables, ministros y Primeros minis tros relativamente estables, coaliciones duraderas, y polticas pblicas estancadas (Pasquino, 1996: 147; para otros anlisis que apoyan visiones parecidas, vanse La Palombara, 1987; IIine, 1993). Hubo once elecciones, treinta cambios de Primer ministro y cuarenta y nueve Gabinetes en cuarenta y siete aos. Esto significa que las legislaturas duraron rns de cuatro aos como promedio, mientras que la duracin media de los Gabinetes fu menor a un ao. Pero slo diecinueve individuos ocuparon las cuarenta y nueve jefaturas de Gabinete, y siete de ellos las ocuparon durante ms de la mitad del tiempo total. Alcide De Gasperi fue nombrado Primer ministro ocho veces (en el perodo inicial 1945-53); Giulio Anclreotti, siete veces; Amintore Fanfani, seis veces; y Aldo Moro y Mariano Rumor, cinco veces cada uno -todos ellos cristiano-demcratas-. Como se ha mencionado, este partido control casi siempre algunos ministerios clave, incluidos los de Interior, Asuntos Exteriores, Finanzas, Educacin y Agricultura. La mayor parte de las remodelaciones ministeriales fueron negociadas por los lderes de los partidos fuera del Parlamento con objeto de evitar la disolucin y las elecciones anticipadas. Todo esto produjo un conjunto de polticas pblicas moderadas y muy es tables desde una posicin socialmente eficiente de los Gabinetes. La Primera Re-pblica italiana cuenta entre sus logros el restablecimiento de un rgimen democrtico tras el perodo fascista de Mussolini y la segunda guerra mundial, su contribucin a la creacin de la Comunidad Econmica Europea y una notable recuperacin econmica y crecimiento que hizo hablar a muchos observadores del milagro italiano. Sin embargo, un perodo largusimo con el mismo partido en el poder per miti el desarrollo de relaciones clientelares entre la administracin pblica y los partidos polticos gobernantes, por un lado, y las empresas privadas, por otro. Las contribuciones privadas ilegales a las finanzas de los partidos obtuvieron contrapartidas en decisiones de polticas pblicas y otros favores gubernamen tales. Como se ha mencionado, los poderes ejecutivos fueron ampliados a costa del control parlamentario y las negociaciones entre partidos acabaron distribu yendo el poder sin correspondencia con la fuerza electoral de cada partido. En la elecciones de 1992, el apoyo popular al sistema de partidos y a ciertos aspectos del marco institucional se haba reducido visiblemente. Pero debera subrayarse, en contra de cierta opinin convencional, que el desempeo decreciente de la democracia pluralista italiana no fue debido a una excesiva inestabilidad gubernamental, sino ms bien a lo opuesto: el poder duradero de los mismos gobernantes, sin oposicin capaz de desbancarles, prximo al inmovilismo. Como resultados de unas barrocas negociaciones multipartidistas, la Cmara de diputados fue elegida desde 1994 con un nuevo sistema mixto com-

puesto por distritos uninominales con la regla de la mayora relativa y distritos

multinominales con representacin proporcional. Se esperaba que este sistema promovera una mayor bipolarizacin, la cual llevara al desplazamiento de los cristiano-demcratas del gobierno. Zarandeado por escndalos de corrupcin y atacado por nuevas reglas de decisin y por los procesos judiciales, el partido cristiano-demcrata ciertamente acab rompindose en varias facciones, las cuales se unieron a coaliciones electorales opuestas. Se formaron dos bloques multipartidistas amplios y heterogneos, los cuales incluan como socios decisivos a los partidos ms extremos: los comunistas reformados y sin reformar, por un lado, y los populistas y los posfascistas por otro lado. Los miembros moderados de cada bloque estaban mucho ms cerca unos de otros que de sus socios extremos. Los dos bloques se alternaron rpidamente en el gobierno en la segunda mitad del decenio de 1990. No obstante, y en contra de muchas expectativas, el centro poltico ahora fracturado, que corresponda aproximadamente al legado de los partidos cristiano y laicos, fue capaz de desarrollar un alto poder de negociacin. Bajo las nuevas reglas, los pequeos partidos centristas obtuvieron algunos escaos sobre la base de la representacin proporcional; al mismo tiempo, pudieron amenazar a los partidos ms grandes de la izquierda y de la derecha con presentarse por separado en los distritos uninominales, lo cual habra hecho al ganador dependiente de alternativas irrelevantes. Como resultado de esta amenaza y del correspondiente poder de negociacin, los divididos partidos centristas recibieron importantes proporciones de candidaturas potencialmente vencedoras dentro de cada una de las dos amplias coaliciones electorales multipartidistas. El pluralismo poltico en Italia resisti, pues, los efectos restrictivos de la reforma electoral de los aos noventa. A finales del siglo xx, haba ms partidos en el Par-lamento que nunca antes y el Gabinete era una coalicin de siete partidos.

CUADRO 3.12. Votos, escaos y ministerios en la Primera Repblica italiana (1945-1992) 1945-1979 (8 1979-1992

elecciones, 37 gabinetes)(3 elecciones, 12 gabinetes)

Votos Escaos Ministerios Votos Escaos Ministerios

IZQUIERDA

Comunistas

25

26

<1

32

32

mediana

------------------------------------------------------------------------------------------------------------Laicos 21 18 15 mediana 23 21 40 Cristianos 40 44 76 35 38 53 Liberales 4 4 3 2 2 4

DERECHA

-----------------------------------------------------Fascistas 6 6 0 Otros 3 2 [5]

100 100 100

-----------------------------6 6 0
2
100
1

[3] 100

100

NOTA: Los nmeros son porcentajes de votos, escaos y ministerios. Las lneas de puntos separan a los partidos de Gabinete de los partidos ms extremos y otros. Comunistas: PCI y grupos menores (PSIUP, LC, DP); Laicos: socialistas (PSI), socialdemcratas (PSDI), republicanos (PRI), y radicales (PR); Cristianos: DCI; Liberales: PLI; Fascistas: monrquicos y MSI. Otros en ministerios indica independientes.

FUENTE: Clculos

del autor con datos en Furlong (1994).

Tolanda: De la acomodacin al compromiso En 1918, al final de la primera guerra mundial, el sufragio universal y la representacin proporcional fueron introducidos en Holanda. En aquel tiempo ya exista un nmero relativamente alto de partidos polticos. El sistema electoral que se ha usado desde entonces se basa en un solo distrito en todo el pas y la asignacin de escaos a los partidos mediante una combinacin de sus cuotas de votos y la frmula d 'Hondt. Este sistema produce resultados extremadamenle proporcionales y ha permitido que cuatro o cinco partidos grandes obtuvieran representacin parlamentaria (con hasta 14 partidos en total a principios del decenio de 1970). Esta revisin empieza despus del parntesis producido por la segunda guerra mundial, aunque cabe identificar importantes elementos de continuidad con e1 periodo anterior. Los principales partidos polticos de Holanda se organizaron inicialmente en torno a dos dimensiones de temas diferentes. Primero, un partido catlico y dos partidos calvinistas principales dieron relieve a los temas relig i o s o s y morales. Hasta las elecciones de 1963, los partidos religiosos obtuvieron en conjunto una mayora de votos y de escaos en el Parlamento. Segundo, la izquierda, encabezada por los socialistas, y la derecha, formada por los liberales, se definieron y se dividieron en torno a los temas econmicos. Cada uno de los dos conjuntos de partidos, el bloque religioso y el conjunto socialista-liberal, daba relieve a diferentes tenias y obtena el apoyo de diferentes grupos de votantes. No haba competencia real entre los dos conjuntos de partidos en los mismos temas ni cantidades importantes de electores voltiles. Durante los primeros veinte aos posteriores a la segunda guerra mundial, la fragmentacin del espacio de temas polticos, as como la existencia de va rios partidos religiosos, condujo a la formacin de amplias coaliciones multi partidistas. Todos los Gabinetes incluan partidos con posiciones claramente de finidas en cada una de las dos dimensiones de temas, lo cual creaba espacio para que socios numricamente superfluos entraran a formar parte de las co rrespondientes coaliciones. Estas siempre estuvieron formadas por los cristia nos, bien con los socialistas, bien con los liberales, o con ambos. Este perodo fue la base de la elaboracin por Arend Lijphart del modelo de poltica de aco modacin. Las coaliciones ms amplias de lo necesario y la poltica de consenso fueron presentadas como aspectos esenciales de su modelo de inspiracin holandesa (Lijphart, 1968). La dimensin religiosa perdi relieve en la agenda poltica y los partidos re ligiosos dejaron de obtener conjuntamente una mayora de votos y de escaos tras las elecciones de 1967. Los tres partidos cristianos previamente aludidos acabaron fundindose en una sola candidatura en 1977 y en un solo partido en 1980 (el Llamamiento Cristiano Democrtico, CDA). Al mismo tiempo, emergieron nuevos partidos laicos. El eje izquierda-derecha se convirti en la princi pal dimensin organizadora del sistema de partidos en el que los partidos ten dan a competir. La competencia electoral y la volatilidad de las decisiones de los electores aumentaron (Irwin y van Holsteyn, 1989a, b). Esta nueva situacin cre algunas oportunidades para una mayor bipola rizacin. Como resultado, los socialistas y los radicales (Demcratas '66) promovieron ciertas reformas institucionales, incluido un sistema electoral mayori tarista, con objeto de facilitar alternancias ms drsticas de los partidos en el go bierno. Cuando estas reformas fueron rechazadas por los cristianos y los libera-

les, los socialistas desarrollaron una estrategia de confrontacin mediante la formacin de un frente comn con dos partidos radicales minoritarios como compromiso de que apoyaran un Gabinete ms orientado a la izquierda despus de las elecciones si obtenan un nmero suficiente de escaos. Sin embargo, esta estrategia de los socialistas dispar por la culata. De hecho, indujo a los cristianos y a los liberales a responder con elecciones mutuas de preferencia como socios gubernamentales con exclusin de los socialistas, una coalicin que fue predominante en la segunda mitad del decenio de 1970 y en el de 1980. El apoyo mayoritario de los partidos cristianos, en un principio, y su posi cin central en la dimensin izquierda-derecha, despus, les dio cierta ventaja global en la formacin de gobiernos durante cincuenta aos, como se refleja en la ms alta proporcin de ministerios que de votos y escaos que controlaron. En tiempos ms recientes emergieron nuevas frmulas gubernamentales, incluida la formada por los socialistas y los liberales. La mayor parte de los Gabinetes desde 1967 se han basado en coaliciones ganadoras mnimas sin socios numricamente superfluos, pero ha habido una considerable rotacin de partidos en todos los ministerios y un sentimiento general favorable a los compromisos a la hora de aprobar las polticas pblicas ms importantes (Daalder, 1986, 1989). El Cuadro 3.13 muestra los resultados en votos y escaos, as como la ulterior distribucin de ministerios, en el perodo 1946-98. La formacin de Gabinete suele ser un proceso largo y laborioso en Holan da. Las negociaciones entre los partidos puede durar varios meses hasta que llegan a un acuerdo (con un rcord de 207 das en 1977). Estos costes de negociacin, un par de cambios de coalicin durante la legislatura de 1963-67, as como cierta incapacidad de predecir la composicin partidaria exacta de los Gabinetes a partir de los resultados electorales, movieron a algunos polticos y lderes de opinin a subrayar los aspectos negativos del modelo de poltica de consenso y a favorecer decisiones ms drsticas. Durante los aos setenta, incluso Arend Lijphart lleg a sospechar que la acomodacin sera sustituida por una mayor confrontacin (como se explica en Lijphart, 1989). Sin embargo, el panorama completo de la poltica holandesa desde 1945 muestra un nivel muy alto de estabilidad, moderacin y eficiencia social de los Gabinetes y de las polticas pblicas. Las negociaciones poselectorales son abier-

CUADRO 3.13. Votos, escaos y ministerios en la Monarqua parlamentaria holandesa (1945-1998) Votos Escaos 30 44 14 12 100 Ministerios 21 55 12 12 100

Socialistas Cristianos Liberales Otros

29 36 13 22 100

NOTA: Los nmeros son porcentajes de votos, escaos y ministerios en las 16 elecciones y los 21 Gabinetes de 1946 a 1998. Socialistas: PvdA; Cristianos: KP, ARP, CHU (fusionados en CDA en 1977), y los menores KNP, GPV, SGP; Liberales: WD. Otros en ministerios incluye DS'70, D'66, PPR e independientes. FUENTE: Clculos del autor con datos en Daalder (1987) y prensa.

tas y no secretas. Un sesenta por ciento de los Gabinetes completaron sus perodos, con una duracin media de ms de treinta meses. Slo doce Primeros ministros encabezaron veintin Gabinetes en cincuenta y cinco aos, algunos con largos estancias en el poder, cono el socialista W. Drees durante diez aos (194858) y el cristiano R. F. M. Lubbers durante doce aos (1982-94). Por sus logros en uno economa prspera y de bienestar, Holanda es ampliamente considerado como uno de los pases mejor gobernados del mundo.

La A le ma ni a de posguerra Tras la derrota de los nazis y el final de la segunda guerra mundial, los gobernadores militares en las zonas de ocupacin americana, britnica y francesa de Alemania fueron gradualmente sustituidos por instituciones democrticas. Primero, se eligieron gobiernos parlamentarios locales y territoriales (Ldnder) mediante reglas de representacin proporcional con listas de partido (y reglas mixtos en la zona britnica) en 1946-47. Segundo, en 1948 los gobiernos de los Lander nombraron un Consejo Parlamentario encargado de redactar nuevas reglas constitucionales y de escoger el sistema electoral para unas elecciones parlamentarias nacionales, las cuales tambin seran aprobadas por los gobernadores militares. Los cristiano-demcratas y sus permanentes aliados, los social-cristianos de Baviera (CDU/CSU), preferan la regla de la mayora relativa en distritos uninominales en la expectativa de convertirse en ganadores absolutos y de poder formar Gabinetes unipartidistas. Pero los socialdemcratas (SPD), que haban sido el segundo partido en votos en las elecciones locales y territoriales previas, estimaron que, con la regla de la mayora relativa, la probabilidad de convertirse en ganadores absolutos sera relativamente menor y las oportunidades de encabezar coaliciones multipartidistas mayoritarias seran escasas, dado que los partidos pequeos (como los centristas liberal-demcratas, FDP) podran quedar eliminados del Parlamento. As, una mayora organizada por los socialistas y los liberales defendi la representacin proporcional, volviendo de este modo al principio institucional bsico de la Repblica de Weimar (Merkl, 1963; para un modelo formal, vase Bawn, 1993). Las reglas electorales aplicadas para las elecciones de 1949 se basaban en una papeleta nica para cada votante y distritos con dos niveles de asignacin de escaos. Primero, las listas de partido reciban escaos sobre la base de los votos a nivel del L n d mediante la frmula d'Hondt. Los partidos tenan que superar una barrera del 5 por ciento de los votos. Segundo, se usaban distritos uninominales para seleccionar candidatos individuales que ocuparan alrededor de la mitad de los escaos, pero stos no afectaban, en general, al nmero de escaos asignado a cada partido. El sistema electoral fue consolidado para las elecciones a partir de 1953 con la introduccin de dos votos separados por votante. Este sistema crea incentivos para que el votante divida la papeleta a favor de listas de partidos pequeos que tienen menos o menos visibles candidatos individuales en los distritos uninominales que los dos grandes partidos. La proporcin de votantes que divide sus votos, habitualmente a favor de los liberales u otros partidos pequeos, era de un 7 por ciento al principio, pero ha aumentado hasta ms

del 15 por ciento (Barnes et al., 1962; Fisher, 1973; Jesse, 1988; Bawn, 1993).

Los cristianos intentaron de nuevo atraer a los socialistas a una reforma que estableciera la regla de la mayora relativa en la segunda mitad del decenio de 1960, pero fracasaron de nuevo debido a los clculos adversos al riesgo de los lderes socialistas, como se ha analizado en el Captulo 2. En 1985, la frmula electoral fue sustituida por la cuota Hare con restos ms altos, la cual produce una representacin an ms proporcional que la frmula anteriormente utilizada. Hay que subrayar que el sistema alemn no es un sistema mixto de repre sentacin proporcional y mayora relativa, sino un sistema de representacin proporcional personalizada que da a los votantes la oportunidad de elegir no slo una lista de partido, sino tambin algunos de los candidatos individuales para ocupar los correspondientes escaos de partido. Slo si un partido gana ms candidatos individuales que escaos obtenidos por representacin proporcional, retiene los escaos adicionales y el Parlamento se ampla. Pero llamar a esto sis-tema de miembros adicionales puede ser confusionario, ya que, en catorce elecciones de 1949 a 1998, los escaos adicionales han sido menos de un 0,5 por ciento del total de escaos en el Parlamento. Las elecciones en Alemania desde 1949 han producido asignaciones de escaos a los partidos extremadamente proporcionales a sus votos. En las primeras elecciones despus de la Guerra, la mayor parte de los partidos polticos de la Repblica de Weimar obtuvieron representacin parlamentaria (hasta once partidos en 1949, incluidos los comunistas y los imperialistas alemanes, pero excluidos los nazis). Los neonazis en 1953 y los comunistas en 1956 fueron puestos fuera de la ley por el Tribunal Constitucional. El sistema de partidos se simplific gradualmente en torno a los partidos grandes, los cristianos y los socialistas, con el pequeo partido liberal en medio. Sin embargo, esto no impidi la entrada de nuevos partidos en la escena institucional, especialmente los verdes en el decenio de 1980 y los poscomunistas en el de 1990. Todos los Gabinetes alemanes formados de 1949 a 1998 han sido coaliciones multipartidistas. Los cristianos (CDU/CSU) fueron el partido del votante mediano y, gracias a la proporcionalidad de las reglas electorales, capturaron tam bin el escao mediano en el Parlamento en las primeras tres elecciones en 1949, 1953 y 1957. Los cristianos formaron gabinetes con el apoyo del partido liberal (FDP) y el partido alemn (DP) en dos ocasiones, y con el partido alemn solamente en una. El partido liberal (FDP) se convirti en el partido del votante mediano y del escao mediano en todas las elecciones de 1961 a 1994. Form coaliciones mayoritarias, bien con los cristianos (hasta 1966 y en el perodo 1982-98), bien con los socialistas (1969-82), con el breve interludio de la Gran coalicin cristiano-socialista (1966-69) que rode al votante mediano entre los dos partidos coliga-dos. Los liberales abandonaron a los socialistas como socios de Gabinete y se re-encontraron con los cristianos mediante una mocin de censura en el Parla-mento en 1982 que segua la evolucin del apoyo de los ciudadanos. En las siguientes elecciones, los principales partidos anunciaron sus coaliciones parlamentarias preferidas durante las campaas electorales. Los liberales han estado en el gobierno mucho ms tiempo que cualquiera de los otros partidos gracias a su posicin de bisagra y a pesar de haber recibi do, como promedio, un quinto de los votos obtenidos por los cristianos y un cuarto de los obtenidos por los socialistas, aproximadamente. Los liberales han obtenido una proporcin de carteras ministeriales que es casi el doble que su proporcin media de votos y escaos, como puede verse en el Cuadro 3.14.

CUADRO 3.14. Votos, escaos y ministerios en la Repblica Federal Alemana

(1949-1998)
Votos Escaos Ministerios

IZQUIERDA
DERECHA

Socialistas Liberales Cristianos Otros

38 9
44

38 9
46

27
16 54

9 100

7 100

3 100

NOTA: Los nmeros son porcentajes de votos, escaos y ministerios en las 14 elecciones ~~ os i 6 Gabinetes del perodo 1949-1998. S, ialistas: SPD; Liberales: FDP; Cristianos: CDU/CSU; Otros en ministerios incluye el pcrtido Alemn (DP) y los Verdes. Fui NTr: Clculos del autor con datos en Woldendorp, Budge y Keman (1993), Schmidt (1996) y prensa.

La ventaja de los liberales en la formacin de coaliciones multipartidistas en el Parlamento aument los incentivos para que algunos votantes dividieran sus dos votos entre los candidatos individuales de uno de los partidos grandes (generalmente los cristianos) y la lista del pequeo pero habitualmente decisivo partido liberal. Al menos algunos de los votantes que dividen su voto prefieren sinceramente a los cristianos y votan estratgicamente por la lista del partido liberal con objeto de garantizar un socio centrista con el que los cristianos puedan formar un Gabinete de coalicin mayoritaria. (Vase la discusin en Cox, 1997: 81-83, 197-198.) El papel intermedio de los liberales ha moderado los efectos de las sucesivas alternancias en el poder de los dos grandes partidos sobre las polticas p blicas. Los liberales han introducido importantes elementos de estabilidad en temas destacados mediante su control permanente de las carteras de Economa, Asuntos Exteriores y Justicia. Michael Laver y Kenneth Shepsle modelaron la asignacin de carteras del Gabinete dentro de la duradera frmula de coalicin de los cristianos y los liberales en los aos ochenta y primeros noventa, de modo que, sobre la base de las preferencias de cada partido para controlar diferentes temas de polticas pblicas, la asignacin, entre otros, de los ministerios de Finanzas y de Interior a los cristianos y el ministerio de Asuntos Exteriores a los liberales era un resultado de equilibrio que maximizaba la satisfaccin de los dos partidos (Laver y Shepsle, 1996: 125-139). En las elecciones de 1998, los socialdemcratas (SPD) se convirtieron, por primera vez, en el partido del votante mediano y del escao mediano. Posiblemente esto expres cierto cansancio de los votantes de un largusimo perodo de poder cristiano-demcrata, as como un efecto algo retrasado de la incorporacin de los votantes ms izquierdistas de Alemania oriental al electorado en 1990. Los socialistas escogieron a los verdes como socios de Gabinete de acuerdo con sus propias promesas electorales y las de los liberales durante la campaa electoral.

Alemania tuvo catorce elecciones, siete cambios de Canciller (o Primer mi nistro) y diecisis Gabinetes en cuarenta y nueva aos. Esto significa que las legislaturas tendieron a completar el perodo legal de cuatro aos y los Gabinetes fueron bastante estables, aunque hubo remodelaciones relativamente frecuentes (hasta veintisis, es decir, una cada dos aos, como promedio). Como reaccin a la experiencia de la Repblica de Weimar, la estabilidad de los Gabinetes fue reforzada mediante la mocin de censura constructiva, la cual requiere una mayora a favor de un candidato alternativo para derrocar al Canciller. Algunos cancilleres estuvieron en el cargo durante perodos rcord, como Konrad Adenauer durante catorce aos (1949-63) y Helmut Kohl durante diecisis aos (1982-98). As como sucede con los otros casos de representacin proporcional y coa liciones multipartidistas antes analizados, no todo el desempeo de Alemania despus de la Guerra puede ser atribuido a Ios efectos directos de sus frmu las institucionales. Pero cabe decir en su favor que estas reglas de mltiples ga nadores produjeron resultados gubernamentales y de polticas pblicas que acompaaron el caso ms espectacular de recuperacin y prosperidad de la se gunda mitad del siglo xx, el llamado milagro alemn. A partir de la destruccin y la humillacin de la posguerra, el gobierno estableci slidos funda mentos para el desarrollo de una economa de mercado, despleg eficaces ini ciativas en las obras pblicas y la poltica social, y la renta per cpita se mul tiplic por tres. El pas recuper el respeto internacional, consigui la reunifi cacin con la parte oriental en el marco de las instituciones democrticas exis tentes, y desempe un papel crucial en la construccin y la ampliacin de la Unin Europea.

CAPITULO 4 QU SE VOTA La utilidad social requerira que hubiera solo un gobierno; pero la diversidad de los elementos sociales igualmente requiere que no debera haber un solo poder.
FRANCOIS M . GUIZOT

La dniocratie en France (1849)

En esquemas institucionales simples, una sola eleccin determina un gran nmero de polticas pblicas sobre una variedad de temas. Habitualmente, una eleccin nacional en un rgimen parlamentario unicameral (el modelo Westminster) es decisiva para todos los temas polticos que acaban formando parte de la agenda gubernamental. Sin embargo, el resultado de una eleccin con muchos temas en la agenda potencial es impredecible a corto plazo y depende del conjunto concreto de temas que alcanzan relieve durante la campaa electoral. Un rgimen simple basado en dos partidos polticos principales fuerza a los votantes a elegir un paquete de propuestas polticas con muchas de las cuales pueden no estar de acuerdo. Lgicamente, los votantes tienden a elegir el paquete partidista que est ms cerca de sus preferencias en los temas que les importan ms. Pero la informacin de los votantes sobre las propuestas polticas de los partidos suele ser limitada. Los votantes tienen que escoger sobre la base de las posiciones en unos pocos temas que los partidos y los lderes polticos airean durante la campaa electoral. As, la posicin de partido ganadora en un rgimen simple puede que slo satisfaga las preferencias de sus seguidores en algunos temas, lo cual produce poca utilidad social. En cambio, los regmenes complejos permiten que los votantes elijan de acuerdo con sus preferencias en un mayor nmero de temas. En particular, en elecciones multipartidistas basadas en la representacin proporcional, cada partido puede centrarse en un conjunto de temas diferente, con lo cual se ampla la agenda electoral. Cuantos ms partidos hay, ms alta es la probabilidad de que diferentes grupos de votantes encuentren un partido cuyas propuestas polticas correspondan a sus preferencias en un nmero importante de temas. Una vez elegido, cada par160
INSTITUCIONES POLITiCAS

tido puede transferir el correspondiente apoyo de los votantes ms interesados en sus propuestas al siguiente estadio parlamentario de formacin de coaliciones. El proceso de formacin de Gabinete en regmenes parlamentarios con representacin proporcional suele incluir dos tipos de acuerdos. Uno es Ya distribucin de las carteras en el Gabinete a partidos con fuertes preferencias en diferentes campos - c o m o la Poltica social o el Trabajo

para los socialistas, la Educacin para los cristianos, las Finanzas para los liberales, la Agricultura para los agrarios, e t c . - . El otro tipo de acuerdo se deriva de la negociacin de compromisos intermedios entre los partidos en algunos temas importantes, especialmente la Poltica macroeconmica, Interior y Asuntos Exteriores. (Vanse Budge y Keman 1990; Lav e r y Shepsle 1994, 1996.) Esta combinacin de variados acuerdos multipartidistas en diferentes temas puede producir una satisfaccin poltica ampliamente difundida entre los ciudadanos y alta utilidad social. Anlogamente, las elecciones separadas para diferentes instituciones con poderes significativos en diferentes campos polticos pueden tratar diferentes conjuntos de temas. Este es el caso de las elecciones separa-das para la Asamblea y la Presidencia en regmenes presidenciales y semipresidenciales, as como para las Asambleas regionales, los jefes de los ejecutivos regionales, los alcaldes, etc., en estados descentralizados. Cuanto mayor es el nmero de cargos separados, menor el nmero de temas que corresponde a cada uno de ellos. Cuanto menor es el nnoer o de temas importantes en una campaa electoral, ms predecible y estable es el resultado electoral. Al mismo tiempo, cuanto mayor es el nmero de poderes separados, ms amplia es la agencia global que puede ser desarrollada por todas las instituciones electas en conjunto. Las elecciones separadas para diferentes cargos facilitan que los votantes elijan diferentes partidos polticos segn sus preferencias en diferentes temas. Diferentes partidos pueden obtener apoyo electoral de los mismos ciudadanos en diferentes elecciones, segn los temas correspondientes. En la medida en que existe separacin de poderes, diversas instituciones controladas por diferentes partidos pueden satisfacer las preferencias de los ciudadanos en diferentes temas. En la medida en que existen poderes compartidos, es decir, cuando instituciones elegidas por separado con diferentes mayoras polticas tienen que colaborar en decisiones polticas, las negociaciones nter-institucionales pueden conducir a compromisos intermedios moderados capaces de producir alta utilidad social. Aunque algunas de las elecciones separadas puedan producir resultados socialmente sesgados, minoritarios ineficientes (por ejemplo, como consecuencia de usar la regla de la mayora relativa o algn otro procedimiento excluyente), la cooperacin inter-institucional puede contrarrestar estas tendencias y aproximarse a soluciones ms estables y eficientes. Globalmente, los mltiples ganadores parciales en Gabinetes de coalicin multipartidista y en esquemas de divisin de poderes sern capa-

ces de satisfacer las preferencias de los ciudadanos en muchos ms temasque un solo ganador absoluto. El nmero de ciudadanos capaz de encontrar satisfaccin de sus preferencias en algunos temas y la correspondiente utilidad social ser mayor en regmenes complejos que en regmenes simples.

GOBIERNO UNIFICADO Y GOBIERNO DIVIDIDO

Para analizar las diferentes instituciones polticas desde la perspectiva aqu esbozada, puede ser til una distincin numrica bsica. En la teora poltica clsica (tal como fue elaborada, principalmente, por Aristteles) la distincin entre el gobierno de uno, de pocos y de muchos era suficiente para distinguir tres tipos bsicos de regmenes polticos, como la tirana, la oligarqua y la democracia (Aristteles, 325-324 a.C.). Cada una de estas tres instituciones por separado puede definir los siguientes regmenes extremadamente simples: 1. El gobierno indisputado de uno o Imperio (como, por ejemplo, en la Francia moderna con los dos Bonaparte). 2. El gobierno de pocos, como la tpica Junta autoritaria, la cual, sin embargo, tiende a evolucionar hacia una dictadura unipersonal. 3. La repblica de Asamblea o Convencin con muchos miembros, la cual nombra slo consejos o comits ejecutivos temporales sometidos a continuos nombramientos y destituciones, la cual tiende, bien a durar poco, bien a ser dominada por el gobierno de una sola persona investida con el derecho de interpretar la voluntad general. La distincin numrica en tres categoras tambin puede ser til para identificar diferentes relaciones interinstitucionales en regmenes democrticos ms complejos. Los gobiernos de uno, de pocos y de muchos corresponderan a las instituciones del Primer ministro o Presidente unipersonal, el Gabinete con pocos miembros y la Asamblea con muchos miembros, respectivamente. Como se ha sugerido con respecto a las frmulas de una sola institucin, como la Junta o la Repblica de Convencin, y como se analizar ms adelante, en situaciones de gobierno unificado, la unidad ms concentrada, es decir, la institucin con menor nmero de gobernantes, tiende a prevalecer sobre las dems, reduciendo as el mbito de los beneficiarios potenciales de sus decisiones. Los gobiernos divididos, en cambio, permiten que las instituciones con muchos miembros desarrollen su in-fluencia en el proceso de toma de decisiones ms efectivamente. Los procesos histricos han conformado una variedad de relaciones formales entre las tres instituciones mencionadas. Primero, tenemos la evolucin tpicamente inglesa durante los siglos XVIII a XIX, que tuvo su

correspondencia en varios pases de la Europa continental. En este caso,

INSTITUCIONES POLTICAS

el Parlamento electo emergente desafi cada vez ms los poderes absolutos del Monarca. Este proceso incluy, primero, la limitacin de los poderes legislativos del Monarca, especialmente en impuestos; segundo, la conquista de la independencia del Parlamento con respecto al Monarca para la convocatoria y la disolucin, as como la asuncin de plenos poderes legislativos; y, tercero, la eleccin del Primer ministro y el control dei Gabinete por el Parlamento. En los pases que siguieron esta pauta, existieron regmenes intermedios entre la monarqua absoluta y la democracia durante largos perodos. Un ejecutivo no-electo y un legislativo electo compartan poderes en el contexto de un esquema semimonrquico y semidemocrtico, no slo en el Reino Unido, sino tambin en Francia, Rusia y Espaa. Este tipo de relacin intermedia tambin se estableci en ciertas monarquas del mundo rabe en el siglo xx. En la mayor pare de los pases europeos, el proceso acab conduciendo a un rgimen democrtico parlamentario mediante la extensin de los derechos de voto y la plena dependencia del Primer ministro y el Gabinete de los resultados de las elecciones parlamentarias. Antes de la primera guerra mundial, la mayor parte de las semi-democracias y democracias europeas eran monarquas parlamentarias, con las solas excepciones de Francia y Suiza. A principios del siglo xxl, ocho de las diecisis democracias parlamentarias en Europa occidental son todava monarquas (mientras que un jefe de estado no ejecutivo es elegido por el Parlamento en cuatro repblicas y por votacin directa en las otras cuatro). La segunda pauta de evolucin institucional desde una monarqua absoluta incluy la sustitucin del Monarca por un Presidente electo que mantuvo el poder de nombrar y destituir al Gabinete, mientras que la Asamblea era elegida por separado, como se inici en Estados Unidos. El ejemplo parlamentario de la Constitucin espaola de 1812 fue muy influyente en Amrica Latina en el perodo de la independencia de las colonias espaolas, especialmente en Amrica Central en el decenio de 1820. Algunas frmulas parlamentarias se mantuvieron hasta bastante tarde, como en Brasil (de 1824 a 1889) y Chile (de 1891 a 1925). Las elecciones presidenciales directas segn el modelo de Estados Unidos fueron introducidas por primera vez en Honduras (1839), Bolivia (1839), El Salvador (1841), Hait (1843) y Costa Rica (1844). Pero slo se generalizaron en Amrica Latina a partir de 1848, bajo la influencia adicional de la Segunda Repblica presidencial y el Segundo Imperio en Francia. Sin embargo, incluso con frmulas presidenciales, ciertos procedimientos de tipo parlamentario como el control de los secretarios o ministros ejecutivos por la Asamblea fueron relativamente corrientes en ulteriores perodos. Las elecciones presidenciales directas tambin se introdujeron en otras antiguas colonias, especialmente en frica a principios del decenio de 1960, en bsqueda de un ejecutivo unipersonal capaz de afirmar la unidad de la nueva nacin.

La posterior ingeniera constitucional cre una frmula intermedia en la que el Primer ministro y su Gabinete dependen de la Asamblea (como en los regmenes parlamentarios), pero el Presidente es elegido directamente y tiene poderes ejecutivos importantes (como en los regmenes presidenciales). Esta frmula semipresidencial fue experimentada en Alemania tras la cada del Imperio en 1918, ms tarde reinventada en Francia en 1958-62, y reproducida en algunas democracias recientes, especialmente en Europa oriental en el decenio de 1990 (Fitzgibbon, 1945; Stokes, 1945; Bartolini, 1984; Blais, Massicotte y Dobrzynska, 1997). Podemos, pues, distinguir tres modelos bsicos de relacin formal entre las tres instituciones, los cuales definen diferentes regmenes democrticos. En un modelo, la Asamblea electa nombra al Primer ministro, quien a su vez nombra al Gabinete. Esta relacin, conocida como rgimen parlamentario, puede producir, bien una mayora unipartidista en la Asamblea y un Gabinete de un solo partido (como en la situacin habitual en el Reino Unido), bien una Asamblea multipartidista en la que ningn partido tiene una mayora absoluta de escaos, lo cual conduce a un Gabinete de coalicin o en minora (como en la mayor parte de los pases de Europa occidental). En el segundo modelo constitucional, la Asamblea y el Presidente son elegidos por separado y el segundo nombra al Gabinete. Esta relacin, conocida como rgimen presidencial, tambin puede producir bien una mayora unipartidista en la Asamblea y la Presidencia, bien diferentes apoyos partidarios a los ganadores en cada una de las dos instituciones (como suele ocurrir en Estados Unidos y en Amrica Latina). En el tercer modelo intermedio, la Asamblea y la Presidencia tambin son elegidas por separado, pero es la Asamblea la que nombra al Gabinete. Esta relacin, conocida como rgimen semipresidencial (o de Primer ministro-presidencial, ejecutivo dual y, para nuestro propsito, las categoras parecidas de regmenes semiparlamentario o de Primer ministro-Asamblea), tambin puede producir una mayora del partido del Presidente en la Asamblea o no (como en Francia y otros pases). Adems de estas relaciones horizontales entre instituciones, cabe distinguir relaciones verticales correspondientes bien a los estados unitarios, bien a los estados descentralizados de tipo federal. En el modelo unitario, un solo Gobierno tiene todos los poderes importantes. En los estados descentralizados, el partido en el Gobierno central puede controlar diferentes proporciones de poder en los Gobiernos regionales y locales. De nuevo, el grado de coincidencia entre los partidos en el Gobierno central y los partidos en los Gobiernos descentralizados, as como sus relaciones, pueden producir diferentes niveles de gobierno unificado o dividido. En las pginas siguientes se distinguirn dos situaciones polticas para todos los diferentes regmenes constitucionales mencionados y sus variantes. Se considerar que hay gobierno unificado en todos aquellos

casos en los que un solo partido poltico controla todas las instituciones

164

INSTITUCIONES POLTICAS

polticas. Esta categora incluye el tpico Gabinete unipartidista en el parlamentarismo unicameral con regla de la mayora relativa, las situaciones de gobierno unificado en los regmenes presidenciales y semipresi denciales, as como los estados unitarios o de federalismo centralizado, a pesar de sus diferentes frmulas constitucionales, porque todos ellos son gobiernos de un solo partido. Se considerar que existe gobierno dividido cuando existe un Gabinete multipartidista o en minora en el parlamentarismo con representa cin proporcional, en la tpica situacin de gobierno dividido en el pre sidencialismo y de cohabitacin en el semipresidencialismo, as como en el federalismo descentralizado, porque todos ellos implican la coexis tencia o el acuerdo de mltiples ganadores parciales. (Para enfoques rela(. ionados con ste, vanse Laver y Shepsle, 1991; Tsebelis, 1995.) Se analizar la utilidad social relativa producida por el gobierno unificado y el gobierno dividido en cada tipo de rgimen. Este captulo est organizado en dos secciones. La primera trata del gobierno unificado. La segunda analiza el gobierno dividido horizontalmente, comparando en particular, el parlamentarismo, el presidencia lismo y el semipresidencialismo, as como el gobierno dividido verticalmente o federalismo.

4.1. Gobierno unificado Hay gobierno unificado cuando un solo partido poltico tiene poderes legislativos y ejecutivos absolutos. Como se ha sugerido anteriormente, esta situacin puede producirse en diferentes esquemas institucionales, incluidos los siguientes: (i ) Un solo partido rene una mayora en la Asamblea y forma un Gabinete de un solo partido, como suele suceder en los regmenes parlamentarios con elecciones por mayora relativa. () El partido del Presidente tiene una mayora en la Asamblea, en los regmenes presidenciales y semipresidenciales, como tiende a ocurrir en elecciones concurrentes. (iii) El partido del Gobierno central controla todos los Gobiernos re gionales o locales, bsicamente mediante el control de los jefes ejecuti vos regionales o locales. Cuando diferentes instituciones estn en manos de un solo partido poltico disciplinado, la institucin ms concentrada tiende a prevalecer, es decir, el Primer ministro o Presidente unipersonal tiende a dominar sobre el Gabinete con pocos miembros, y cada una de estas instituciones tiende a dominar sobre la Asamblea numerosa. Puede parecer ms bien obvio que el Primer ministro o el Presidente prevalezca sobre el Gabinete cuyos miembros ha nombrado (aunque

las reglas constitucionales suelen requerir que algunas decisiones ejecutivas sean compartidas con los miembros del Gabinete). Pero el Primer ministro o el Presidente tambin tiende a prevalecer sobre una Asamblea en la que el partido del Primer ministro o el Presidente tiene una mayora, ms que al contrario, a pesar de que es la Asamblea la que ha nom brado al Primer ministro o ha sido elegida por separado del Presidente. As, el poder relativo de las instituciones no depende mecnicamente de las relaciones principal-agente, sino que depende en gran medida de la capacidad de toma de decisiones de cada unidad institucional. As pues, la tendencia a la concentracin de poderes se autorrefuerza. Cuando diferentes instituciones caen bajo el control del mismo partido poltico, no slo se comportan como un solo actor, sino que la ms concentrada o ms pequea prevalece. Esta situacin desequilibrada se refleja en las habituales quejas por el paradjico declive de los parlamentos en los regmenes parlamentarios y el no menos paradjico dominio del ejecutivo en los regmenes con elecciones separadas para la Asamblea y la Presidencia. Estas quejas empezaron a orse como resultado de las primeras elecciones con virtual sufragio masculino universal a principios del siglo xx en Europa occidental y Amrica del Norte (Bryce, 1921). Los nuevos, amplios y complejos electorados lanzaron muchas ms demandas de provisin de bienes pblicos y decisiones redistributivas que sus predecesores en tiempos predemocrticos o semidemocrticos y contribuyeron a ampliar sustancialmente las agendas de los gobiernos. En este contexto, tom relieve la relativa ventaja organizativa de las instituciones unipersonales sobre la Asamblea con muchos miembros. Cuanto mayor se hizo el nmero de temas a tratar, ms prominente fue la ventaja relativa de los Primer ministros o los Presidentes unipersonales para tomar decisiones efectivas a costa de unas Asambleas que tenan que hacer frente a nuevos costes de toma de decisiones. El liderazgo sin contrapesos y la dominacin del ejecutivo emergieron como alternativas temporalmente atractivas frente a unos parlamentos que se mostraban ms inefectivos de lo esperado. La dominacin de la unidad con menor nmero de miembros y mayor capacidad de toma de decisiones puede explicarse por factores institucionales, como la eficacia organizativa y las reglas electorales. La eficacia organizativa refleja los problemas de la accin colectiva. Una sola persona o una organizacin pequea como una Presidencia o un Gabinete, puede decidir ms deprisa que una gran organizacin, como una Asamblea, por razones de unidad de propsitos y del tiempo . requerido para reunir informacin, compartir la informacin de otros, negociar y votar, incluso si todos o una mayora de los miembros de la organizacin numerosa comparten preferencias polticas parecidas. Dicho de otro modo, un Gabinete prevalece sobre una Asamblea con la misma mayora poltica por similares razones de accin colectiva por las que el Consejo de administracin prevalece sobre los accionistas en las empresas modernas.

1(<tt

INSTITUCIONES POLTICAS

Esta idea no es completamente nueva. Por ejemplo, durante la Baja Edad Media, en algunas ciudades italianas, como Siena, la Asamblea del pueblo nombraba a veces una pequea Comisin con plenos poderes (llamada balia) para reemplazar al Consejo legislativo ms numeroso durante un perodo limitado. Ya en aquel tiempo se saba que en casos en que hay que emprender una accin rpida, pueden hacerlo mejor y ms eficientemente pocos que muchos. (Waiey, 1988). Durante la discusin de la Constitucin de Estados Unidos a finales del siglo XVIII, Alexander Hamilton seal: La decisin, la actividad, el secreto y la resolucin caracterizarn en general los procedimientos de un solo hombre a un nivel mucho ms eminente que los procedimientos de cualquier nmero mayor; y en la proporcin en que el nmero aumente, estas cualidades disminuirn (Hamilton, Madison y Jay, 1788, No 70, cursiva aadida. Vanse algunas sugerencias parecidas, pero aparentemente poco apercibidas en Olson, 1971, cap. 2). Sobre la base de su mayor efectividad, un Presidente que disfnite de un gobierno unificado puede reforzar la disciplina de su partido mayoritario en la Asamblea e imponer iniciativas presidenciales incluso en reas wiue estn constitucionalmente fuera del dominio presidencial. En el caso de Estados Unidos, por ejemplo, se ha observado que, en perodos de gobierno unificado, el partido del Presidente vota de un modo ms cohesionado en la Cmara que el partido minoritario de oposicin (King y Ragsdale, 1988). Por razones similares de accin colectiva, una Asamblea tiende a desarrollar organizaciones internas ms pequeas, como comits, comisiones y subcomisiones, con objeto de realizar sus tareas ms eficazmente. Las reformas parlamentarias orientadas a aumentar el poder de la Asamblea sobre el Primer ministro y el Gabinete siempre incluyen una especializacin de las comisiones parlamentarias, como en el Reino Unido y Alemania tras la segunda guerra mundial. En cambio, cuando se pretende reducir el poder de la Asamblea en beneficio de la Presidencia, se suele reducir el nmero de comisiones en la Asamblea, como ocurri en la transicin de la Cuarta a la Quinta Repblicas en Francia a partir de 1958. (La Asamblea Nacional francesa, que funcionaba con ms de veinte comisiones, correspondientes a los departamentos ministeriales, fue reducida a slo cinco comisiones bajo el nuevo rgimen semipresidencial.) Por la misma razn de eficacia, una cmara relativamente pequea con suficientes poderes legislativos, como un Senado federal, debera tener menos dificultades en aprobar legislacin que una cmara baja ms numerosa, como suele ocurrir en regmenes de bicameralismo simtrico como Estados Unidos. (Durante el perodo 1947-83, como media, la Cmara de Representantes de EE.UU. aprob slo un 11,7 por ciento de las propuestas de ley, mientras que el Senado aprob un 37,3 por ciento; vase la discusin en Brams 1989, 1990, cap. 8; Brams, Affuso y Kilgour, 1989; Petracca, 1989.)

Un segundo factor de dominio de la unidad institucional ms pequea reside en las diferentes estrategias inducidas por los procedimientos para nombrar los cargos. Una Asamblea multipartidista o un Gabinete de coalicin estn compuestos por mltiples ganadores parciales: todos los partidos en la Asamblea tienen escaos, todos los partidos en el Gabinete tienen carteras. En estas situaciones, cada uno de los partidos necesita negociar y llegar a acuerdos con otros para tomar decisiones. En cambio, un Gabinete o un Presidente unipartidista mayoritario es un nico ganador absoluto que no comparte poderes con otros actores. Mientras que, en marcos multipartidistas, varios partidos pueden recibir escaos en la Asamblea y carteras en el Gabinete, los candidatos derrotados a la Jefatura del Gabinete o a la Presidencia quedan completamente excluidos del cargo. En las relaciones interinstitucionales, el Gabinete unipartidista o el Presidente tiende a reproducir la lgica de ganador absoluto/perdedor absoluto en vez de la lgica de ganador parcial y de negociacin propia de la Asamblea multparticlista y del Gabinete de coalicin. Este conflicto ya fue percibido durante la discusin de la Constitucin de Estados Unidos en 1787, cuando se oyeron repetidas alarmas de que se reproducira una monarqua electiva. Se formularon comentarios parecidos con ocasin de la primera eleccin directa de Presidente por sufragio universal, en Francia en 1851. Alexis de Tocqueville, que en aquel momento era miembro de la Comisin redactora de la Constitucin, advirti que un Presidente elegido directamente por el pueblo, especialmente en un pas que sala de una monarqua absoluta y con fuerte centralizacin estatal, es decir, con una alta concentracin de poderes horizontal y vertical, se convertira en un monarca autoritario. Para Tocqueville, un rgimen democrtico slo sera posible, si la esfera de los poderes [presidenciales] se recorta drsticamente, incluida la prohibicin de reeleccin, pero, si el Presidente va a perder sus poderes, no debera ser elegido por el pueblo sino por la Asamblea y sometido a su control, lo cual corresponde a la relacin institucional de un rgimen parlamentario (Tocqueville, 1851). Una implicacin de este anlisis es que un Presidente con una mayora unipartidista en la Asamblea puede ser considerado relativamente ms poderoso que un Primer ministro sin esa mayora, a pesar de que el primero tiene menos poderes constitucionales, dado que el Presidente, en la prctica, tomar la mayor parte de las decisiones sin someterse a un control parlamentario regular. Otra importante implicacin es que una Asamblea con muchos miembros slo puede equilibrar su relacin con un ejecutivo unipersonal o con pocos miembros cuando ste no tiene mayora en aquella; de otro modo, tiende a ser dominado por la institucin ms concentrada del ejecutivo y su jefe. En la poca moderna, gozaron de una mayora unipartidista en la Asamblea, entre otros, algunos poderosos Primeros ministros britnicos, como Winston Churchill (1941-45, 1951-55) y Margaret Thatcher

168

INSTITUCIONES POLTICAS

(1979-91); presidentes monarquizantes de Francia, como Charles de Gaulle (1962-69) y Francois Mitterrand (1981-86); y Presidentes de guerra o imperiales de Estados Unidos, como Abraham Lincoln (1861-64), Theodore Roosevelt (1933-45), Harry S. Truman (1945-46 y 1949-52), John F. Kennedy (1961-61) y Lyndon B. Johnson (1963-68). En el parlamentario Reino Unido, el poltico conservador Lord Hailsham (antes Quintin Hogg) acu la expresin dictadura electiva para dar cuenta del modelo de democracia centralizada, el cual contras-taba con el modelo de gobierno limitado (Hailsham, 1978). Ms tarde, el epteto fue apropiadamente usado para caracterizar tambin el perodo de los gobiernos de Thatcher en los aos ochenta (especialmente por el politlogo Vernon Bogdanor, 1988). En la semipresidencial Francia del general De Gaulle, el lder radi cal Mends-France caracteriz el gobierno unificado como la monopolizacin del poder en manos de un solo hombre, mientras que el candidato socialista en la oposicin, Mitterrand, denunci el poder concentra-do de De Gaulle como un golpe de estado permanente (Mitterrand, 1964). Pero, cuando se convirti en Presidente con una mayora absoluta en la Asamblea, Mitterrand encontr que las mismas instituciones le caan muy bien (Suleiman, 1994). En el rgimen presidencial de Estados Unidos, hubo una crecien te apropiacin por la Presidencia de los poderes reservados por la Constitucin y por una larga prctica histrica al Congreso, en parti cular, la captura por la Presidencia de la decisin de emprender una guerra. Inicialmente, la Presidencia recibi grandes poderes en poltica exterior por su mayor capacidad de responder a un ataque por sorpresa o de conducir operaciones militares, pero los presidentes imperiales expandieron estos poderes a los asuntos interiores (Schlesinger, 1973). Obsrvese de nuevo que estamos tratando de la concentracin del poder y no de las relaciones entre el principal y el agente. El Primer mi nistro o el Presidente (el principal) siempre prevalece sobre su Gabinete (el agente), pero en los regmenes parlamentarios con una mayora uni partidista, el Gabinete (el agente) prevalece sobre la Asamblea (el principal). Tampoco parece que sea una cuestin de poder de agenda. El Primer ministro y su Gabinete hacen la agenda y tienden a prevalecer sobre la Asamblea en los regmenes parlamentarios, pero en los regmenes presidenciales el Presidente puede prevalecer sobre una Asamblea con una mayora del partido del Presidente a pesar de que la Asamblea suele ser considerada el principal autor de la agenda en perodos de gobierno dividido. La unidad ms concentrada tambin tiende a prevalecer en esquemas de divisin vertical de poderes entre el Gobierno central y los Gobiernos regionales y locales. Incluso si los poderes legales en di ferentes reas estn asignados a diferentes niveles de gobierno, cuando un solo partido ocupa el Gobierno central y la mayor parte de las

unidades regionales o locales, tiende a promover unificacin y centra lizacin. El Gobierno central puede tratar de limitar el ejercicio de los poderes legislativos y ejecutivos compartidos por las unidades no-centrales mediante el establecimiento de una legislacin bsica fuertemente condicionante, la expansin de nuevas reas de actividad gubernamental bajo su control, o la redistribucin de recursos financieros a favor del centro. Puede tratar de transformar los poderes separados de las unidades no-centrales en poderes compartidos con el centro. En ltima instancia, el centro puede tratar de eliminar la capacidad de las unidades no-centrales de tomar decisiones finales en cualesquiera reas de actividad. El predominio de la centralizacin poltica sobre la descentralizacin legal se refleja en la etiqueta federalismo centralizado que se ha usado en algunos pases durante perodos de gobierno unificado verticalmente, como se analizar ms adelante.

LMITES AL GOBIERNO UNIFICADO

Una de las reglas institucionales dirigidas a mantener cierto equili brio de poderes entre la Presidencia y la Asamblea cuando son elegidas por separado o, al menos, a limitar el grado de concentracin de poderes en la Presidencia, especialmente en perodos de gobierno unificado, es la prohibicin de la reeleccin presidencial o el establecimiento de un nmero limitado de perodos en el cargo. Mediante un argumento ms general a favor de la reduccin del poder de los gobernantes y las oportunidades de conducta autointeresada, tambin se han promovido lmites a los perodos de los legisladores en la Asamblea. A veces, diferentes propuestas de lmites a los perodos estn vinculadas a diferentes duraciones de los mismos. Dado que sta es una cuestin de relaciones interinstitucionales y de poder relativo, necesitamos analizar los lmites a los perodos y su duracin en todas las instituciones implicadas, especialmente la Presidencia y la Asamblea, y no slo en cada una de las instituciones por separado. Desde el enfoque analtico presentado anteriormente, se obtiene el siguiente argumento. Cuando tanto. el Presidente como los miembros de la Asamblea tie nen prohibida la reeleccin o estn sujetos a fuertes lmites en el nmero de perodos, as como en el caso de que ni el Presidente ni los miembros de la Asamblea estn limitados en el nmero de perodos en que pueden ejercer su cargo, el Presidente prevalece. Esto es debido, como se ha sealado anteriormente, a la mayor efectividad de la Presi dencia unipersonal en la toma de decisiones, as como a su caractersti ca constitutiva de ganador total, las cuales inducen al Presidente a resistirse a compartir el poder con la Asamblea si no se le imponen con trapesos asimtricos.

'i 9

INSTITUCIONES POLTICAS

Cabe alcanzar cierto equilibrio de poderes cuando el Presidente puede ser reelegido pero est sometido a lmites en el nmero de perodos, mientras que los miembros de la Asamblea pueden ser reelegidos sin lmites. La relacin es, sin embargo, ms equilibrada cuando el Presidente llene prohibida completamente la reeleccin y los miembros de la asamblea pueden ser reelegidos. Lgicamente, en el caso opuesto, cuando slo los miembros de la Asamblea estn restringidos a un cierto nmero de perodos, el Presidente ciertamente dominar. Es revelador que este ltimo modelo slo haya existido en procesos conducentes al establecimiento de una dictadura presidencial personal. El Cuadro 4.1 presenta casos correspondientes a tres de las cuatro posibles combinaciones de reglas sobre la reeleccin del Presidente y de la Asamblea en doce regmenes presidenciales de Amrica del Norte y del Sur. Como se ha mencionado, la cuarta combinacin de reeleccin del Presidente y no-reeleccin de la Asamblea no existe en realidad en regmenes democrticos. El Presidente extremadamente poderoso que esta combinacin creara se acercara mucho a la dictadura, como se analizar ms adelante.

CUADRO 4.1. Reeleccin de Presidentes y Asambleas en Amrica del Norte y del Sur

Ventaja del Presidente

Relacin equilibrada

Presidente: Limitacin de mandatos

Reeleccin dos mandatos

No reeleccin inmediata

Asamblea: Limitacin de mandatos Mxico 1 9 1 7 6 3/6 Costa Rica 1949 4 4 Venezuela 1999 6 5

Reeleccin ilimitada

Reeleccin ilimitada

------------------------------------------------------------------------------Bolivia 1 9 9 4 4 4/6 Argentina 1994 5 5/5 4 4/8 6 4/8 Brasil 1997 Chile 1 9 9 4 Per 1 9 9 3 EE.UU. 1951 55
4 2/6

Colombia 1 9 9 1 Ecuador 1998 Uruguay 1966

4 4/4

4 2-4 5 5/5

N O T A : Los nmeros son la duracin del mandato en aos para el Presidente y la cmara o las dos cmaras de la Asamblea, respectivamente (Ecuador usa un sistema mixto para la Asamblea unicameral). Los aos indican las reglas constitucionales ms recientes sobre el tema. F U E N T E S : Gonzlez (1998), Jones (1995, 1997), Nohlen (1998), Senatero (1997), lattp://www.venezuela.gov.ve/constitucion

QU SE VOTA

1.71

Como se ha sealado anteriormente, la combinacin de reglas en la primera categora -fuertes lmites a la reeleccin de todos los cargos-da ventaja a la Presidencia. Mxico ha sido un caso destacado en el que la reeleccin ha estado prohibida para todos los cargos durante ms de setenta aos. Tambin ha incluido una considerable concentracin de poder en manos del Presidente y el perodo presidencial ms largo de la lista: seis aos. Venezuela adopt una posicin comparable en 1999 cuando se abandon la anterior relacin relativamente equilibrada basada en la no-reeleccin inmediata del Presidente y la reeleccin ilimitada del Congreso, la cual fue sustituida por lmites de dos perodos tanto para el Presidente, con una duracin de seis aos cada uno, como para la Asamblea Nacional, con una duracin de cinco aos. En el caso de Costa Rica, la potencial ventaja relativa de la Presidencia est contrapesada por sus poderes extraordinariamente Iimitados. El Presidente de Costa Rica no tiene facultad de dictar decretos, poder de veto ni iniciativa legislativa exclusiva en ningn tema. Adems, los miembros de la Asamblea de Costa Rica pueden concurrir a las elecciones tras un perodo interino, mientras que el Presidente tiene que esperar treinta aos. (Para los poderes presidenciales, vase Shugart y Carey, 1992, Tablas 8.1 y 8.2.) En el otro extremo (a la derecha del Cuadro 4.1) cabe encontrar cierto equilibro de poderes cuando el Presidente tiene prohibido presentarse a un segundo mandato consecutivo mientras que los miembros de la Asamblea pueden ser reelegidos indefinidamente. Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Uruguay pertenecen a esta categora. En todos los casos, excepto Colombia, las reglas constitucionales permiten que el Presidente vuelva a presentarse tras un perodo interino, pero esto rara vez ocurre.

Casos:
INTERCAMBIOS ENTRE LOS LMITES A LOS PERODOS Y SU DURACIN

A continuacin se ilustran dos pautas bsicas en la adopcin de reglas sobre los lmites a los perodos y sobre su duracin para instituciones elegidas por separado. Una de estas pautas tiende a mantener un equilibrio entre la Presidencia y la Asamblea, como puede verse en la prctica y las regulaciones instituciones en Estados Unidos. La otra pauta conduce al reforzamiento de la Presidencia y a un creciente autritarismo, como se observa en el caso de la evolucin institucional en Mxico. En la mayor parte de los regmenes presidenciales latinoamericanos, este tema ha sido objeto de frecuentes reformas constitucionales. Se revisan brevemente cuatro casos en el decenio de 1990: dos cambios a relaciones institucionales relativamente equilibradas tras procesos de redemocratizacin, en Argentina y Brasil, y dos cambios hacia mayor concentracin del poder presidencial que se aproximan a frmulas ms autoritarias, en Per y Venezuela. Se discute tambin la relacin general entre concentracin de poder institucional y autoritarismo.

Lmites a la reeleccin en Estados Unidos

La Constitucin de Estados Unidos de 1789 no incluy regulaciones expl citas sobre los limites a la reeleccin en la Presidencia ni en el Congreso. El pri mer Presidente, George Washington, cre un precedente al limitarse a s mismo a dos mandatos de cuatro aos cada uno (1789-97). Los presidentes Thomas Jefferson (1801-09), James Madison (1809-17) y James Monroe (1817-25) siguieron su ejemplo. La regla de los dos perodos presidenciales, acompaada por la ausencia de lmites a la reeleccin de los miembros del Congreso, fue considerada por algunos como un elemento de la constitucin no escrita de Estados Unidos, Para otros, en cambio, la ausencia de restricciones legales al ejercicio de la Presidencia fue vista como una puerta abierta a la dictadura. Haciendose eco de estas inquietudes, el Senado de EE.UU. aprob una enmienda constitucional que estableca un lmite de dos mandatos a la Presidencia en 1824, pero la Cmara de Representantes no la confirm. El Presidente Andrew Jackson (1829-37) present repetidas propuestas de limitar la Presidencia con solo perodo de cuatro o seis aos cuando se introdujo la eleccin popular del Presidente. Se discutieron otras propuestas parecidas en el Senado en 1866 y en 1912 , pero no fueron aprobadas. Algunos Presidentes consideraron la posibilidad de presentarse a un tercer mandato. Entre ellos se incluye, en particular, Theodore Roosevelt, quien eras un perodo en funciones y uno elegido (1901-09), compiti de nuevo tras un parntesis en 1912, pero qued segundo en la carrera. Slo tras cuatro elecciones sucesivas del Presidente demcrata Franklin D. Roosevelt en 1932, 1936, 1940 y 1944, rompiendo dos veces la regla existente, y sin admitir, en plena guerra, que estaba terminalmente enfermo, se introdujo formalmente un lmite a los mandatos presidenciales en la Constitucin. En cuanto los republicanos obtuvieron la mayora en el Congreso, durante la presidencia del demcrata Harry Truman en 1947, aprobaron un lmite de dos perodos. Como una reproduccin de las discusiones constitucionales de finales del si glo XVIII, los debates estuvieron dominados por advertencias sobre el auge de la autocracia, la dictadura del ejecutivo, el totalitarismo y la creacin de una dinasta. La Vigesimosegunda Enmienda de la Constitucin, por la que se prohibi que el Presidente se presente a un tercer mandato, fue ratifi cada por las legislaturas de los estados en 1951 (Rossiter, 1987: 215-22; Sundquist, 1992: 46-54). En contraste con las restricciones formales impuestas a los mandatos pre sidenciales, los miembros del Congreso de EE.UU. no han sido sometidos a lmites temporales en el cargo. Una de las ms claras desventajas del Congreso, en contraste con la Presidencia, es la duracin relativamente breve de sus man datos; dos aos para la Cmara y seis aos para el Senado, frente a los cuatro aos del Presidente. Se presentaron enmiendas que proponan perodos legisla tivos ms largos en cada una de las sesiones desde 1869 a 1906. Entre 1929 y 1963 hubo sesenta y cuatro propuestas de este tipo, en contraste con slo nueve intentos de limitar los mandatos legislativos presentados durante el mismo pe rodo (Kamber, 1995). De un modo ms destacado, en 1965-66 se discuti en el Congreso una propuesta para alargar los mandatos a cuatro aos en la Cmara y ocho en el Seriado. El Presidente Johnson apoy la propuesta. Sin embargo, no fue apro-,ada, probablemente porque los congresistas se dieron cuenta de que habra po-

dido tener efectos contraproducentes. Con los mandatos propuestos, las elecciones al Congreso siempre habran sido concur rentes con las elecciones presidenciales. Como se analizar en la siguiente seccin, las elecciones concurrentes a Presidente y al Congreso habitualmente favorecen al partido del Presidente, en contraste con las elecciones no-concurrentes. El efecto probable de la reforma habra sido, pues, una mayor frecuencia de gobierno unificado, es decir, de mayora del partido del Presidente en el Congreso. De acuerdo con nuestro anlisis anterior, el gobierno unificado habra dado a la Presidencia unipersonal una fuerte ventaja sobre el Congreso con muchos miembros. (Sundquist, 1992: 7174; otras propuestas parecidas fueron presentadas por el Comit sobre la Reforma Constitucional en 1987: Robinson, 1985, 1989.) Ms recientemente, se promovieron lmites temporales a la reeleccin de los legisladores. Desde 1990, fueron aprobadas iniciativas para limitar los perodos en el cargo de los miembros de las Asambleas estatales en veintitrs Estados. Los republicanos se presentaron a las elecciones al Congreso de 1994 con la propuesta de introducir lmites temporales a los miembros de las dos cmaras. Pero estas decisiones y propuestas fueron anuladas por el Tribunal Supremo en 1995 y de nuevo en 1997, as como por algunos tribunales estatales. As pues, se ha preservado un cierto equilibrio de poderes entre un Presidente unipersonal limitado a dos perodos en el cargo y un Congreso con muchos miembros sin lmites temporales a la reeleccin. De hecho, la duracin media de los Presidentes americanos en el cargo entre 1945 y 2000 fije de 5,6 aos, mientras que la duracin media de los congresistas fue mucho mayor; 10,4 aos los representantes y 10,3 aos los senadores durante el perodo 1953-2000. (Clculos del autor con datos en Ornstein, Mann y Malbin, 1998.)

La no-reeleccin revolucionaria en Mxico En contraste con Estados Unidos, los mexicanos hicieron varias revoluciones con el propsito de prohibir la reeleccin del Presidente, pero los resultados reales favorecieron la concentracin de poder y el autoritarismo. La primera experiencia de presidencialismo autoritario fue protagonizada por el general Antonio Lpez de Santa Anna. ste fue elegido Presidente de Mxico once veces a partir de 1833 y se convirti en un dictador adornado con pompa monrquica, pero tambin obtuvo espectaculares fracasos tanto en poltica local como en poltica exterior, incluida la derrota en la guerra y la correspondiente entrega de territorio a Estados Unidos. Santa Anna fue derrocado y expulsado del pas en 1855. Una vez restablecida la Repblica, Benito Jurez fue elegido Presidente dos veces, en 1867 y 1871. Tras la muerte de Jurez durante el ejercicio del cargo, el Presidente en funciones, Sebastin Lerdo de Tejada, fue elegido en 1872 e intent la reeleccin cuatro aos despus.Hubo oposicin a la reeleccin y propuestas de introducir el principio de un solo trmino presidencial en la Constitucin, tanto frente a Jurez como frente a Lerdo de Tejada, especialmente bajo la iniciativa del general Porfirio Daz. Este tema se convirti en el tema central de la poltica mexicana, hasta el punto que Daz, refirindose a su propio movimiento de protesta en 1871, sugiri: Si ningn ciudadano se impone y se perpeta en el poder, sta ser la ltima revolucin.

Con esta posicin, Porfirio Daz fue elegido Presidente de Mxico en 1877. Sin embargo, introdujo inmediatamente una reforma institucional para presen tarse de nuevo al cargo tras un perodo interino. As, fue elegido Presidente de nuevo en 1884, y de nuevo reform la Constitucin para su propia reeleccin in-mediata. Una ulterior reforma en 1890 suprimi todos los lmites y alarg el mandato presidencial de cuatro a seis aos. Daz fue elegido cuatro veces ms con las nuevas reglas. Durante su sptima eleccin en 1910, las acusaciones de fraude electoral eran ya muy amplias. La oposicin liberal a la dictadura de Daz fue liderada por Francisco I. Ma dero, quien organiz un Partido Anti-Reeleccin con un programa basado en la no-reeleccin del Presidente y la reduccin del mandato presidencial a cuatro aos. Las demandas sociales de distribucin de la tierra a los campesinos y de mejora de las condiciones de vida de los trabajadores fueron aadidas al programa poltico revolucionario. Puede ser interesante observar que, en sus escd tvs, Madeeo opuso la democracia al poder absoluto (Madero, 1908). En 1911, Porfirio Daz fue derrocado por un movimiento revolucionario bajo el lema Sufragio efectivo, No reeleccin. La nueva Constitucin de 1917, escrita en su mayor parte por Venustiano Carranza, que fue el primer Presidente mexicano no reelegido, prohibi la reeleccin de todos los poderes ejecutivos: Presidente, Vicepresidente, Gobernadores de los Estados y Presidentes municipales (Brandenburg, 1964; Scott, 1964). El ejemplo mexicano de limitar el ejecutivo fue celebrado e imitado en otros pases del rea. Las desgraciadas experiencias de caudillos y dictadores presi denciales llev a los gobiernos de Amrica Central a comprometerse a mantener el principio constitucional de la no reeleccin para los cargos de Presidente y Vicepresidente de la Repblica en el Tratado General de Paz y Amistad firmado en Washington en 1927. El principio de no-reeleccin fue tambin ampliamente adoptado en las repblicas de Amrica del Sur. Sin embargo, el gobierno de un solo partido en el Mxico posrevoluciona rio acab llevando a una nueva forma de concentracin del poder que dio ven taja a la Presidencia. Primero, el ex Presidente Alvaro Obregn rompi las reglas existentes cuando intent que se aprobara la reeleccin en 1927 y la ampliacin del mandato presidencial de cuatro a seis aos un ao despus. Consigui su reeleccin en 1928, pero fue asesinado casi inmediatamente. En 1933 se introdujo una frmula ms afortunada para establecer una nueva relacin de poderes ventajosa para la Presidencia; la no-reeleccin del Presi dente, con un mandato de seis aos, y tambin la no-reeleccin de los diputados y los senadores, con mandatos de tres y seis aos, respectivamente. Esta frmula hizo que los miembros del Congreso, especialmente los diputados, fueran siempre inexpertos, as como dependientes del Presidente para ulteriores nombramientos tras sus mandatos. A partir de entonces, el Congreso mexicano estuvo formado por hombres ms bien pasivos, incompetentes y obedientes. El Presidente Lzaro Crdenas (1934-40) fue el primero que goz de las ventajas de esta nueva regulacin. Tambin suprimi la Vicepresidencia y acumul por primera vez los cargos de Presidente de la Repblica y jefe del partido nico, el Partido Nacional Revolucionario (PNR, ms tarde PRM y, desde 1946, Partido Revolucionario Institucional). Pese a basarse en un esquema constitucional de divisin de poderes entre el Presidente y el Congreso, y pese a ser un estado federal, Mxico se convirti un rgimen presidencial autoritario con creciente concentracin de poderes

en la Presidencia a partir del decenio de 1930. El Presidente slo poda ser elegido para un perodo de seis aos, pero, como consecuencia de aplicar el mismo principio de no-reeleccin a las dems instituciones y perodos ms cortos a los diputados, se encontraba con un Congreso mucho ms dbil, as como con Gobernadores de los Estados bastante limitados. Hasta finales del siglo xx, los sucesivos Presidentes mexicanos iniciaron toda la legislacin; sus vetos a la legislacin del Congreso nunca fueron revocados por ste; cada uno de ellos nombr a todos los miembros del Gabinete y hasta 18.000 funcionarios con sueldo, incluidos los jefes militares y los jueces, sin contrapesos del Congreso. Como jefe del partido, cada Presidente mexicano tambin pudo nombrar y destituir candidatos a unos 25.000 cargos (incluidos los candidatos a Gobernadores de los Estados y muchos a nivel local). Hasta 1 9 9 4 , cada Presidente en ejercicio nombr a su sucesor mediante el llamado dedazo. Abundaron los sobornos, la manipulacin y los fraudes electorales. Como dijo un ayudante del Presidente Miguel Alemn a principios de los aos cincuenta, el poder de un Presidente de Mxico no tiene ms lmite que el temporal, sus seis aos en el cargo. Una serie de dictadores unipersonales temporales desfilaron por la residencia presidencial de Los Pinos en la ciudad de Mxico durante varios decenios. La concentracin del poder se acentu an ms tras las medidas represivas adoptadas en 1968, con la matanza de estudiantes que protestaban en la plaza de las Tres Culturas, en Tlatelolco, ciudad de Mxico, durante la presidencia de Gustavo Daz Ordaz (1964-70), as como durante la de Luis Echevarra, que haba sido Secretario de Gobernacin en 1968 (1970-76). Lleg al mximo con Jos Lpez Portillo (1976-82), que fue elegido sin siquiera un rival simblico y conoci la quiebra del modelo tradicional de crecimiento econmico controlado por el estado. La reeleccin de los miembros del Congreso y otros cargos no-presidenciales fue una demanda permanente de los partidos de oposicin en los sucesivos intentos de democratizacin (Craig y Cornelius, 1 9 9 5 ; Weldon, 1997; C o l o mer, 1 9 9 8 b ) .

Negociar la reeleccin y el rendimiento de cuentas

Con objeto de conseguir cierto equilibrio de poderes entre instituciones separadas, cabe desarrollar un intercambio entre el nmero de perodos en el cargo, la duracin del mandato, y la divisin legal de poderes entre las instituciones. Si, por ejemplo, se acepta la reeleccin del Presidente, el mandato presidencial puede acortarse y la nueva combinacin de reglas puede producir un similar perodo esperado de ejercicio del cargo presidencial. Los mandatos potencialmente ms duraderos pueden ser contrapesados bien con elecciones ms frecuentes, las cuales obligan a los gobernantes a rendir ms cuentas a los electo-res, bien con controles institucionales ms importantes, bien con una reduccin de los correspondientes poderes legales en la institucin. (Algunas ideas en esta direccin fueron sugeridas en Cain, 1 9 9 6 ; Grofman y Sutherland, 1996; Carey, 1996.) A continuacin se describen brevemente cuatro casos de reformas institucionales recientes sobre los lmites de los mandatos y su duracin. Mientras que los casos de Argentina y Brasil parecen haberse estabilizado en relaciones rela-

tivamente equilibradas mediante un intercambio de la reeleccin presidencial por un mandato ms corto, Per y Venezuela han evolucionado hacia una ma yor concentracin de poder en la Presidencia y el autoritarismo.

Equilibrio institucional. Las reformas institucionales recientes en Argentina fueron ampliamente consensuales y condujeron a un esquema bastante equilibrado. Ningn Presidente de Argentina fue reelegido durante casi un siglo desde la Constitucin de 1853. La primera excepcin fue el coronel Juan Domingo Pern, quien promovi una reforma constitucional en 1949 para ser reelegido tres aos despus. Sin embargo, la posibilidad de la reeleccin presidencial fue eliminada tras el derrocamiento de Pern en 1955 y, tras varios perodos de go bierno autoritario, de nuevo durante la redemocratizacin del pas en 1983.
El Presidente Ral Alfonsn, del Partido Radical, apoy una ulterior reforma elaborada por el Consejo para la Consolidacin de la Democracia en 1987, que incluy una reduccin de los poderes presidenciales, la creacin de la figura del Primer ministro, y unas relaciones interinstitucionales prximas al modelo semipresidencial. (Vase Nino et al., 1992.) Pero los radicales fueron ampliamente derrotados en la siguiente eleccin presidencial en 1989 y el nuevo Presidente, Carlos Menem, del Partido Justicialista, prepar una reforma alternativa que inclua la reeleccin del Presidente, la cual intent aprobar por referndum. Sin embargo, por iniciativa de Alfonsn, los dos partidos abrieron negocia ciones formales sobre el tema. stas llevaron al Pacto de Olivos (por el nombre de la residencia presidencial) entre los dos lderes en 1993, al cual sigui la elec cin de una Asamblea Constituyente sin mayora de ningn partido y a la apro bacin de una nueva Constitucin en 1994. El acuerdo intermedio entre un cambio hacia frmulas de tipo parlamentario, inicialmente promovidas por los radicales, y un cambio hacia mayores poderes presidenciales, como prefera el lder justicialista, fue conformado del siguiente modo. Se permiti que el Presi dente fuera reelegido por un segundo mandato, pero la duracin del mandato se acort, En vez de un perodo de seis aos, un Presidente podra estar en el car go durante dos perodos de cuatro aos. En el supuesto de que los resultados de la segunda eleccin fueran completamente inciertos, la nueva frmula produci ra, a largo plazo y como promedio, un perodo esperado en el cargo similar al anterior: 4 + (4 x 0,5) = 6. Pero la nueva frmula introduce una ocasin intermedia de rendimiento de cuentas del Presidente en el cargo. Adems, la nueva Constitucin cre el cargo de Jefe del Gabinete de Ministros o Ministro Coordi nador, el cual puede ser sometido a censura por la Asamblea. El Presidente Me nem fue reelegido una vez en 1995 sin mayora en la Asamblea. En Brasil nunca se haba permitido la reeleccin del Presidente desde la fundacin de la Repblica en 1889. El ms reciente proceso de redemocratiza cin condujo a la Constitucin de 1988, en la cual fue confirmado el principio de no-reeleccin. Adems, muchos poderes presidenciales fueron transferidos a la Asamblea. Se convoc incluso un referndum para la introduccin de un rgimen parlamentario (as como sobre el restablecimiento de la Monarqua) en 1993, pero la mayor parte de los votantes prefirieron mantener la eleccin directa del Presidente. Una ulterior revisin constitucional por la Asamblea redu jo la duracin del mandato presidencial de cinco a cuatro aos. Esta tendencia hacia la reduccin de los poderes presidenciales sufri un f reno con la eleccin del Presidente Fernando Henrique Cardoso en 1994, aun-

que se aprobaron nuevas reformas con un consenso poltico bastante amplio. Cardoso, que no tena mayora en la Asamblea, form un Gabinete de coalicin multipartidista con un apoyo ms amplio que su previa candidatura presiden cial. En 1997 obtuvo la aprobacin de la Asamblea a una enmienda constitucio nal que permita la reeleccin del Presidente. El anterior mandato de cinco aos fue sustituido por dos mandatos de cuatro aos, mediante un intercambio insti tucional entre los lmites al nmero de mandatos y la duracin de stos. En 1 9 9 8 Cardoso fue el primer Presidente brasileo que fue reelegido en ms de cien aos.

En ventaja del Presidente. Cuando Alberto Fujimori fue elegido Presidente de Per en 1990, los poderes presidenciales constitucionales eran relativamente limitados. La Constitucin de 1 9 8 0 haba creado la figura de un Primer ministro sometido a censura por la Asamblea. Adems, el Presidente no tena poderes de veto ni de legislar por decreto, y la Asamblea tena poderes exclusivos para preparar, enmendar y aprobar el presupuesto. Fujimori se haba presentado a las elecciones sin un partido estructurado y no tena amplios apoyos en la Asam blea. Tras varios intentos cle usar poderes legislativos de emergencia y cle gobernar ilegalmente por decreto, en abril de 1 9 9 2 el Presidente Fujimori suspendi la Constitucin y disolvi la Asamblea. El autogolpe de Fujimori fue organizado con el apoyo de las Fuerzas Armadas e incluy un despliegue de tropas en la capital y la detencin de los presidentes de las dos cmaras de la Asamblea, los lderes de los partidos de la oposicin y los organizadores de los sindicatos. Fujimori exigi plenos poderes para implantar reformas econmicas y combatir el terrorismo poltico y el trfico de drogas, concentr todos los poderes legislativos y procedi a reorganizar la justicia.
Los seguidores de Fujimori obtuvieron una mayora en una Asamblea Cons tituyente convocada en noviembre de 1992 que fue boicoteada por la oposicin. La nueva Constitucin aprobada en septiembre de 1993 introdujo la reeleccin del Presidente para un segundo mandato. La Asamblea fue reducida a una cmara, lo cual da al partido del Presidente ms probabilidades de obtener un gobierno unificado. En 1 9 9 5 , Fujimori fue reelegido, al tiempo que sus seguidores obtenan una mayora en la Asamblea entre acusaciones de fraude electoral. La Asamblea, dominada por el Presidente, vot una interpretacin de las reglas que permiti que Fujimori se presentara a Presidente por tercera vez y ganara, de nuevo entre acusaciones de fraude, pero dimiti pocos meses despus. Las relaciones inter-institucionales haban sido relativamente equilibradas en la Venezuela democrtica desde 1 9 5 8 . De acuerdo con la Constitucin de 1 9 6 1 , el Presidente era elegido por un perodo de cinco aos y no poda ser reelegido antes de dos perodos interinos, mientras que los miembros de la Cmara de Diputados y del Senado podan ser reelegidos por perodos consecutivos de cinco aos sin lmites. Sin embargo, varias frmulas que haban sido adoptadas inicialmente con intencin de consolidar el rgimen democrtico acabaron llevando a una mayor rigidez. Los votantes tenan unas posibilidades de eleccin relativamente limitadas en un sistema basado en dos partidos polticos principales, elecciones concurrentes para Presidente y Congreso, y una sola papeleta para las dos cmaras del Congreso en la que slo aparecan los emblemas de los partidos sin nombres de candidatos. Los lderes de los dos partidos mayores, los socialdemcratas y los cristiano-demcratas, compartan los nombramientos ejecutivos, legislativos y judiciales claves y controlaban virtualmente todas las

instituciones y organizaciones sociales. A largo plazo, la poltica bipartidista se convirti en una barrera de entrada para nuevos partidos, mientras la crisis econmica y el descontento social aumentaban. Tras fuertes denuncias de corrupcin y abuso de poder contra las viejas lites polticas, la eleccin presidencial de diciembre de 1998 dio la victoria al teniente coronel Hugo Chvez, quien haba encabezado dos intentos de golpe militar en 1992 (el segundo desde la crcel). Los seguidores de Chvez tambin obtuvieron una mayora en la Asamblea Constituyente convocada en julio de 1999. La nueva Constitucin aprobada en diciembre de 1999 introdujo la reeleccin in-mediata del Presidente para un segundo mandato y ampli la duracin del mandato presidencial de cinco a seis aos. La Asamblea fue reducida a una cmara, y la reeleccin de sus miembros fue limitada a dos periodos de cinco aos. A Chvez se le permiti que se presentara otra vez para Presidente en 2000 como si fuera su primer mandato.

Autoritarismo unificado Un rgimen autoritario es siempre un gobierno unificado y altamente concentrado. Los procesos de democratizacin tienden a establecer frmulas plura listas y una relacin equilibrada entre instituciones, como se ha sugerido ante riormente para casos de democracias recientes y se analizar ms extensamente en el ltimo captulo de este libro. Por el contrario, los intentos de ampliar los poderes ejecutivos, de imponer un efectivo gobierno unipersonal, de ampliar el perodo presidencial, de multiplicar los mandatos presidenciales consecutivos o de absorber unidades descentralizadas de gobierno, tienden a conducir a reg menes no-democrticos. Hay unos pocos, aunque destacados, casos de Primeros ministros que di solvieron el Parlamento elegido que les haba nombrado y se convirtieron en dictadores, incluidos Benito Mussolini en Italia en 1922 y Adolf Hitler en Alemania en 1934. Pero la concentracin del poder evoluciona con mayor frecuencia hacia formas dictatoriales en regmenes presidenciales. A veces, el Presidente y su partido dominante pueden mantener elecciones a la Asamblea y a la Presidencia con bajos niveles de competencia, como hicieron los gobernantes de Mxico des-de el decenio de 1930, Juan Domingo Pern en Argentina en el de 1 9 5 0 , y otros muchos caudillos electos en Amrica Latina y en frica en los aos cincuenta y sesenta. Algunos Presidentes directamente electos han llegado a eliminar la Asam blea elegida. Los casos incluyen el temprano y famoso golpe de Louis Napolon en Francia en 1851; as como.los de Gabriel Terra en Uruguay en 1931; Jos M. Velasco Ibarra en Ecuador en 1 9 4 6 y de nuevo en 1970; Mariano Ospina (frente a un intento de destitucin por la Asamblea) en Colombia en 1949; Fer dinand Marcos en Filipinas en 1972; Juan M. Bordaberry en Uruguay en 1973; Alberto Fujimori en Per en 1992; Jorge Serrano en Guatemala en 1993; y Boris Yeltsin en Rusia (contra una Asamblea parcialmente no-democrtica) en 1993. Es interesante observar que si un rgimen autoritario es establecido direc tamente por una faccin de las Fuerzas Armadas o por un movimiento revolu cionario armado, bien apoya al Presidente unipersonal en el cargo y clausura la Asamblea con muchos miembros, bien destituye a los dos e instala un Gabine te, Comit o Junta con pocos miembros que habitualmente evoluciona hacia la

dominacin de un caudillo o dictador unipersonal. Alternativamente, el Ejrcito puede establecer una dictadura unipersonal desde el principio. En contraste con las imposiciones autoritarias de ejecutivos unipersonales sobre las Asambleas, casi no hay casos de una Asamblea que haya eliminado el Gabinete o la Presidencia (la nica excepcin fue tal vez la breve Convencin revolucionaria en Francia en 1792). Los gobernantes autoritarios no slo eliminan los poderes separados en las relaciones horizontales y tienden a concentrar los poderes en un ejecutivo unipersonal, sino que tambin tienden a intervenir o suprimir los gobiernos regionales y locales que podran limitar sus poderes. En particular, esto imposibilita que un rgimen unipartidista se organice como un estado federal, a pesar de las disposiciones legales federalizantes que han existido en algunos de ellos. La centralizacin del partido siempre tiende a prevalecer sobre la divisin de poderes, y an ms en los regmenes no-democrticos. La cada de un rgimen unipartidista con estructura legal federal, como la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas y la Yugoslavia dominadas por los comunistas en el decenio de 1990, re-vela la ficcin mientras el pas estalla en un despliegue de movimientos secesionistas, como se analizar ms adelante. 4.2. Gobierno dividido Hay gobierno dividido cuando varios partidos polticos tienen poder en instituciones relevantes. Esta situacin puede producirse en diferentes esquemas constitucionales, incluidos los siguientes: (i) Ningn partido tiene mayora en la Asamblea y se forma un Ga binete de coalicin multipartidista, como suele suceder en los regmenes parlamentarios basados en la representacin proporcional. (ii) El partido del Presidente no tiene mayora en la Asamblea, en los regmenes presidenciales y semipresidenciales, como tiende a ocurrir en elecciones no-concurrentes. (iii) El partido del Gobierno central no controla la mayor parte de los Gobiernos regionales o locales. Nos referiremos a los Gabinetes de coalicin multipartidista y a la divisin entre el Presidente y la Asamblea como casos de gobierno divi dido horizontalmente, mientras que la descentralizacin poltica ser llamada gobierno dividido verticalmente. Estos dos tipos de gobierno dividido sern analizados por separado en secciones ulteriores, aunque una comparacin final nos permitir sealar que existe una relacin positiva entre la estabilidad de los esquemas institucionales de divisin de poderes en sentido horizontal y en sentido vertical. El gobierno polticamente dividido, tanto en sentido horizontal como en sentido vertical, puede ser un resultado mecnico de combinaciones peculiares de reglas electorales diferentes (incluso si el mismo electorado vota del mismo modo para diferentes cargos) o, ms frecuen-

1 80

INSTITUCIONES POLTICAS

temente, del voto dividido. Como se ha sugerido anteriormente, los regmenes simples inducen a los votantes a elegir un solo paquete de propuesta polticas sobre todos los temas al mismo tiempo. En cambio, en los rei,'menes complejos, los votantes tienen la oportunidad de distinguir las propuestas de los partidos con respecto a los diferentes temas, votar de un modo diferente para diversos cargos, y dividir el gobierno entre mas de un partido. En particular, como se ver en las pginas siguientes, mientras que las elecciones concurrentes tienden a producir proporciones ms altas de voto unificado, el cual produce gobierno unificado, los votantes tienden a dividir sus votos bajo los incentivos proporcionados por elecciones no concurrentes para diferentes cargos. Sobre la base de poderes exclusivos y separados de diferentes instituciones una situacin de gobierno dividido puede reflejar las variadas preferencias de los votantes sobre diferentes temas mejor que un gobierno unificado. Si, en cambio, instituciones elegidas por separado comparten poderes, una situacin de gobierno dividido puede forzar a diferentes partidos con diferentes niveles de apoyo electoral a negociar y pactar decisiones de polticas pblicas desde posiciones inicialmente diferenciadas. Como consecuencia tanto de decisiones separadas como de decisiones conjuntas, habr un nmero relativamente mayor de votantes cuyas preferencias se tomen en cuenta en un proceso institucional de toma de decisiones con un gobierno dividido que en uno con un gobierno unificado de un solo partido basado en un apoyo popular ms estrecho.

VOTO DIVIDIDO

Las elecciones no-concurrentes para distintos cargos crean incentivos para el voto dividido tanto sincero como estratgico a favor del gobierno dividido. Cuando las elecciones a la Presidencia son no-concur entes con las de la Asamblea, o las elecciones centrales no concurren con las elecciones regionales o locales, los partidos de la oposicin al ejecutivo central tienen ms oportunidades de promover temas de campaa diferentes de los promovidos por el Presidente o el Gobierno central en ejercicio en la eleccin anterior. Las elecciones no-concurrentes peroniten que los partidos polticos amplen la agenda electoral y que los ciudadanos revelen un nmero relativamente ms alto de sus preferencias sinceras en diferentes temas. Si diferentes instituciones tienen poderes separados sobre diferentes temas, los volantes tienen la oportunidad de distinguir los partidos polticos con respecto a varios conjuntos de temas asignados a diferentes instituciones (pongamos por ejemplo, poltica exterior a la Presidencia y poltica interior al Congreso, o defensa nacional al Gobierno central y obras pblicas a los Gobiernos locales, etc.). Entonces los votantes pueden elegir diferentes partidos para diferentes instituciones sobre la base de sus

QU SE VOTA

181

preferencias sinceras en estos temas, lo cual es ms difcil cuando las elecciones son concurrentes, las campaas de los partidos se superponen y la informacin disponible se centra en un conjunto de temas ms pequeo. Si diversas instituciones comparten poderes sobre los mismos temas, ciertos votantes centristas cuyas preferencias sinceras estn situadas en algn lugar intermedio entre las posiciones de los dos principales partidos puede dividir sus votos a partir de clculos estratgicos a favor del gobierno dividido. Supongamos que dos partidos, Izquierda y Derecha (I y D), ofrecen programas diferenciados sobre el mismo conjunto de temas tanto para la eleccin de la Presidencia como para la eleccin de la Asamblea (como alternativa, el lector puede suponer elecciones nacionales y regionales). Los votantes intermedios cuyas preferencias ideales estn relativamente ms cerca del partido Izquierda votaran dos veces por Izquierda sobre la base de su distancia relativa a cada uno de los dos programas de partido, como se ilustra en el Grfico 4.1. Sin embargo, algunos de estos votantes pueden esperar que un gobierno dividido entre Izquierda y Derecha inducir a los dos partidos a pactar alguna posicin poltica intermedia que puede estar ms cerca de la preferencia sincera del votante, como puede verse en el Grfico 4.1. De este modo, los votantes centristas pueden favorecer un gobierno dividido mediante la divisin de sus votos entre los dos partidos para diferentes cargos (Alesina y Rosenthal, 1995). Si slo hay elecciones separadas para dos instituciones, un voto dividido estratgico sera estrictamente racional slo para aquellos votantes cuyas preferencias estn ms cerca de la posicin intermedia de compromiso esperada que de la posicin de alguno de los partidos. Para otros votantes intermedios pero menos centristas, seguira siendo racional concentrar sus votos en un solo partido.

INSTITUCIONES POLTICAS

Si hay ms de dos instituciones con elecciones separadas, el nmeo de votantes intermedios con incentivos para elegir partidos diferentes aumenta. Si, por ejemplo, las elecciones no-concurrentes incluyen no slo la Presidencia y la Asamblea con poderes compartidos, sino tambin una segunda cmara con poderes simtricos a la primera, Gobiernos reionales y locales que comparten poderes con el Gobierno central, etc., San votante intermedio relativamente prximo al partido Izquierda puede votar por el partido Izquierda en la mayor parte de las ocasiones, pero dar tambin algn voto al partido Derecha para uno o ms cargos. En regmenes altamente complejos, es posible que los compromisos interinstitucionales den satisfaccin a un mayor nmero de votantes que en regmenes menos complejos. Cuanto mayor sea el nmero de instituciones con poderes compartidos y elecciones no-concurrentes, ms sern las oportunidades de los votantes intermedios de seleccionar algunas ocasiones de dividir sus votos. En, contraste con los incentivos para la divisin del voto que acabamos de analizar, las elecciones concurrentes para diferentes instituciones tienden tanto a producir un voto sincero unificado como a dificultar el voto dividido estratgico. Un partido disciplinado puede desarrollar una sola campaa electoral para diferentes instituciones a partir de una pequea seleccin de temas presentados en un compacto paquete. Esto puede inducir a los votantes a elegir candidatos o listas del mismo partido para diferentes cargos sobre la base de sus preferencias en los pocos temas de campaa seleccionados - l o s nicos sobre los que el votante obtendr informacin gratuita-. Ciertamente, algunos votantes pueden tener diferentes preferencias polticas en diferentes temas. Por ejemplo, pueden tener preferencias conservadoras en poltica econmica (digamos, a favor de mercados competitivos) y preferencias liberales o progresistas en temas morales y familia-res, o cualquier otra combinacin para cualquier conjunto de temas. Sin embargo, si algunos temas no son aireados por los candidatos durante la campaa y los partidos no manifiestan sus correspondientes posiciones de un modo destacado y claro, los votantes pueden dudar acerca de su proximidad relativa a los candidatos en estos temas. Los temas que no alcanzan relieve en las campaas de los partidos pueden no ser prioritarios en la ulterior agenda legislativa o ejecutiva. Dado que cabe esperar que no haya cambios con respecto a las polticas previamente existentes en estos temas, sera muy arriesgado para los votantes elegir un partido por posiciones desconocidas e hipotticas en estos temas. Tambin puede aparecer alguna induccin institucional a favor del voto unificado en las elecciones regionales y locales incluso cuando no concurren con elecciones centrales pero tienen lugar al mismo tiempo. En contraste con las oportunidades creadas por las elecciones regionales separadas para que los partidos o candidatos introduzcan temas diferenciados, en las elecciones simultneas los lderes de partidos nacionales disciplinados pueden promover una sola campaa de mbito general en

apoyo de sus candidatos regionales o locales, en desventaja de los partidos regionales o locales o de candidatos ms independientes. Esto puede reducir el mbito de las agendas electorales relevantes e inducir un voto ms unificado que las elecciones separadas. Las elecciones concurrentes no slo restringen la agenda electoral e inducen un voto unificado sincero, sino que hacen ms arriesgado el voto dividido estratgico, especialmente si los votantes sofisticados capaces de realizar clculos estratgicos estn poco informados acerca de las expectativas electorales relativas de los candidatos. Para ver esto, supongamos que los votantes intermedios cuyas preferencias sinceras estn situadas entre las posiciones de los partidos I y D tienen un inters estratgico en promover un gobierno dividido entre los dos partidos. Sus preferencias por los candidatos a la Presidencia y a la Asamblea pueden ser, por ejemplo, copio las presentadas en el Cuadro 4.2.
CUADRO 4.2.

Preferencias sofisticadas por el gobierno dividido

Ms preferido:

Menos preferido:
NoTA: 1: partido Izquierda; D: partido Derecha.

Este ejemplo muestra los difciles clculos que los votantes sofisticados tendran que hacer para dividir sus papeletas con xito en elecciones concurrentes. Supongamos que el candidato Izquierda a la Presidencia no tiene ninguna esperanza porque los seguidores fieles de su rival, Derecha, son mucho ms numerosos, mientras que, en cambio, la competencia por la Asamblea es muy incierta y el voto estratgico de unos cuantos votantes intermedios centristas podra decidir el ganador. Los votantes intermedios, s votan de acuerdo con su primera preferencia, ID, es decir, si dividen su voto entre Izquierda para la Presidencia y Derecha para la Asamblea, pueden decantar la balanza a favor de la Derecha en la Asamblea. Pero, en la situacin hipottica que acabamos de describir, estaran desperdiciando sus votos por un candidatos sin esperanzas a la Presidencia. El resultado electoral puede ser, entonces, D-D, es decir, un gobierno unificado del partido Derecha, la ltima preferencia de los votantes. En cambio, si el votante sofisticado decidiera dividir su papeleta al revs, es decir, D-I (su segunda preferencia), simplemente aumentara el apoyo mayoritario al candidato Derecha a la Presidencia, el cual ganara igualmente, pero podra ayudar a Izquierda a ganar la competicin por

la Asamblea, de modo que satisfara su segunda combinacin preferida, D-I (por la cual habra votado). El dilema entre votar por la primera preferencia, lo cual puede ayudar a producir el resultado menos preferido por el votante, o por la ms probablemente ganadora segunda preferencia, depende de la informacin del votante sobre las expectativas de cada candidato. Esta informacin es costosa y puede ser errnea, incompleta o las dos cosas a la vez. Habitualmente, las elecciones democrticas comportan cierto grado de incertidumbre con respecto al ganador y no dan al electorado una informacin perfecta por anticipado. La cuestin es que este problema slo existe en las elecciones concurrentes. En las elecciones noconcurrentes, en cambio, los votantes interesados en un gobierno dividido no necesitan saber nada acerca de las expectativas de los candidatos ni hacer clculos sofisticados. En las elecciones a la Asamblea o a los Gobiernos regionales o locales, pueden apoyar sin dudas un gobierno dividido simplemente votando en contra del partido del Presidente o del Gobierno central existentes, respectivamente. Incluso en elecciones concurrentes, algunos votantes pueden dividir sus votos si son capaces de identificar candidatos apropiados en diferentes partidos o, simplemente, para favorecer un gobierno dividido y evitar que un solo partido imponga su ley exclusiva. Las elecciones no-concurrentes, sin embargo, pueden promover votos a diferentes partidos, tanto sinceramente como estratgicamente, ms fcilmente que las elecciones concurrentes.

ELECCIONES CONCURRENTES Y NO-CONCURRENTES

A continuacin se presenta una revisin emprica de los efectos de las elecciones concurrentes y no-concurrentes para esquemas tanto de di-visin de poderes horizontal entre el Presidente y la Asamblea como de divisin de poderes vertical entre el Gobierno central y los Gobiernos regionales.

Elecciones divididas horizontalmente

Las elecciones separadas para Presidente y Asamblea en ocho pases americanos de 1945 a 1995 han producido resultados que concuerdan con los incentivos institucionales que acabamos de analizar, segn se muestra en el Cuadro 4.3. Las elecciones concurrentes han producido gobierno dividido en alrededor de una mitad de los casos (53 por ciento como media en Costa Rica, Per, Uruguay y Venezuela en el perodo mencionado, y Brasil en 1945-50). En cambio, las elecciones noconcurrentes o slo parcialmente concurrentes han tendido a producir gobierno dividido (en ms de un 90 por ciento de los casos en Ecuador, Brasil desde 1954 y Chile en 1946-70).

CUADRO 4,3. Elecciones no-concurrentes y gobierno dividido horizontalmente en Amrica del Norte y del Sur (1945-1995) Elecciones concurrentes Brasil (1945-50)-2 Estados Unidos-13 Costa Rica-11 Per (1980-95)-4 Uruguay-1t Venezuela-8 50 54 45 50 55 63 Elecciones varcial o no-concurrentes Brasil (1954-62, 1989-94)-8 Estados Unidos-14 Chile (1946-70)-13 Ecuador-I6 100 71 77 100

Media elecciones: Media pases:

53 53

86 87

NOTA: Los nmeros son los porcentajes de elecciones con diferentes partirlos ganadores en la Presidencia y en la Asamblea. Los subndices son el nmero de elecciones contabilizadas para cada pas entre 1 9 4 5 y 1995. Argentina y Bolivia no estn incluidas porque la papeleta nica forzaba a los volantes a votar en bloque por el mismo partido para las dos instituciones; en Colombia, el pacto de Frente Nacional cre gobiernos unificados a pesar de que las elecciones no eran concurrentes. FUENTE: Clculos del autor con datos en Nohlen (1993), Congressional Quarlerly's Guide lo U.S. Elections (1998), Polilica/ Data Base of 1he Americas (1999), Europa World Yearbook. Cf. Mainwaring and Shugart ( 19 97 ), Tabla 11.3, para las dos cmaras de la Asamblea.

Los diferentes efectos de las elecciones concurrentes y no-concurrentes tambin pueden ser identificados cuando se aplican las dos frmulas al mismo pas. En Brasil, por ejemplo, una de las dos elecciones concurrentes en el perodo 1945-50 produjo gobierno unificado, mientras que las ocho siguientes elecciones no-concurrentes en dos perodos ulteriores han producido siempre gobierno dividido. Cabe observar efectos institucionales parecidos en pases con elecciones parcialmente concurrentes, como Estados Unidos. Entre 1945 y 1998, un 54 por ciento de las elecciones presidenciales y legislativas concurrentes han producido gobierno dividido, en contraste con_un 71 por ciento de las elecciones no-concurrentes o a medio mandato. Tras perodos de gobierno dividido, slo se ha restablecido un solo ganador en la Presidencia y en la Cmara a travs de elecciones concurrentes. El hecho de que las elecciones concurrentes tiendan a producir un gobierno unificado ha inducido a algunos polticos en el poder a manipular el calendario electoral. Cuando las reglas constitucionales no establecen perodos fijos para los cargos separados en la Presidencia y en la Asamblea, como en los regmenes semipresidenciales, un Presidente electo puede convocar una eleccin a la Asamblea inmediatamente despus de su victoria con el objetivo de convertirse en un nico ganador. Estas

elecciones casi-concurrentes, o de luna de miel, tienden a reproducir en la Asamblea un apoyo mayoritario al partido del Presidente a partir de la campaa presidencial inmediatamente anterior (Shugart y Carey, 1992). Esta estrategia fue usada con xito en Francia por el Presidente De Gaulle en 1962 (tras un referndum) y por el Presidente Mitterrand en 1981 y 1988. Durante la Quinta Repblica francesa, los tres perodos de cohabitacin de un Presidente y una mayora en la Asamblea con diferentes apoyos partidarios han sido resultado, en cambio, de eleccio nes no-concurrentes (en 1986, 1993 y 1997).

Elecciones divididas verticalmente

El gobierno dividido verticalmente puede ser medido por la proporcin de jefes de ejecutivos regionales cuyo partido no est en el Gobierno central. Esta medida de descentralizacin poltica captura el hecho de que los gobiernos nacionales tienden a excluir a los socios superfluos a nivel nacional (como se ha sealado en el anlisis de la formacin de coaliciones en el Captulo 3), aunque estos socios sean fuertes a nivel regional o local. La divisin vertical del gobierno entre diferentes partidos es menor en pases federales con elecciones concurrentes a los cargos centrales y regionales o con elecciones regionales no-concurrentes pero simultneas que en aquellos con elecciones no-concurrentes y separadas a los Gobiernos regionales. Los resultados se muestran en el Cuadro 4.4 para 1.765 elecciones regionales en once pases durante el perodo 1945-95. Globalmente hablando, en los pases con elecciones concurrentes, menos de un tercio de las regiones estn fuera del control del partido en el Go bierno central, mientras que en los pases con elecciones regionales noconcurrentes y separadas, alrededor de la mitad de las regiones, cono media, estn gobernadas por un partido que no est en el Gobierno central. En varios pases federales (Argentina, Brasil e India), las elecciones regionales concurrentes en perodos anteriores fueron sustituidas por elecciones separadas, con el efecto de que aumentaron las proporciones de Gobiernos regionales gobernados por un partido que no estaba en el Gobierno central. Cabe observar efectos parecidos en Estados Unidos, donde, en para-lelo a una frecuencia creciente de gobierno dividido horizontalmente, los gobiernos divididos verticalmente han sido ms habituales en perodos recientes. El anlisis de las cifras muestra proporciones crecientes de voto dividido, tanto en las elecciones concurrentes como en las no-concurrentes. Adems, una serie de estados han introducido cambios institucionales para sustituir mandatos de dos aos de los Gobernadores (los cuales producan elecciones concurrentes la mitad de las veces) por mandatos de cuatro aos, casi siempre arreglando el calendario electoral de

modo que no coincida con las elecciones presidenciales. En el perodo 1 9 4 5 - 9 5 , menos de un tercio de las elecciones estatales fue concurrente con las elecciones presidenciales ( 2 4 2 de 761 elecciones estatales). La proporcin media de Gobernadores pertenecientes a un partido que no estaba en la Presidencia es mayor en las elecciones estatales que no concurren con la eleccin presidencial que en las que concurren (62 y 41 por ciento, respectivamente). (Clculos del autor.) En una lnea similar, los anlisis empricos de las elecciones territoriales en Alemania, en perodos tanto de gobierno unificado como de gobierno dividido (1953-57 y 1 9 7 2 - 7 6 , respectivamente), muestran que el partido del Canciller, es decir, el socio mayor de la coalicin gobernante a nivel nacional, tiende a perder votos en las elecciones territoriales que

siguen a la eleccin nacional, aunque el partido sea reelegido con un porcentaje de votos relativamente alto en la siguiente eleccin nacional. Dado que la cmara alta federal de Alemania, el Bundesrat, est formada por delegados de los gobiernos territoriales, el voto dividido es tambin un medio de equilibrar la relacin de fuerzas entre los partidos mayoritarios en las dos cmaras del parlamento nacional (Lohmann, Brady y Rivers, 1997). Una interesante variante se da en las elecciones separadas para las dos cmaras del parlamento, como puede ilustrarse con las elecciones al Senado federal de Australia. Las elecciones a la Cmara y al Senado fueron concurrentes durante el perodo 1946-61, lo cual produjo dos mayoras partidistas diferentes en slo un tercio de los casos (en dos de seis elecciones). Es interesante observar que, aunque se reintrodujeron elecciones concurrentes en 1974, muchos votantes se han beneficiado de las diferencia entre los sistemas electorales de cada una de las dos cmaras para mar e-uer su anterior tendencia a dividir los votos. Las encuestas sugieren que un cierto nmero de votantes estratgicos votan por un partido minoritario al Senado para producir un bicameralismo permanentemente dividido (en las nueve elecciones siguientes) (Bowler y Denemark, 1993). Hay otra variante en los pases regionalizados con elecciones noconcurrentes, como Espaa e Italia, donde las regiones con elecciones se-paradas tienen mayores proporciones de Presidentes de partidos que no estn en el Gobierno central que aquellas regiones que celebran sus elecciones simultneamente, como se muestra en el Cuadro 4.4. Un anlisis ms detallado de las elecciones regionales en Espaa desde 1980 muestra que esto se debe a las mayores oportunidades creadas por las elecciones separadas para que los votantes revelen sus variadas preferencias en diferentes temas (especialmente en tenias culturales regionales), a los diferentes niveles de participacin en las elecciones a diferentes niveles (los cuales revelan diferentes intensidades de preferencias en temas nacionales y en temas regionales), y al voto dividido estratgico de un sector decisivo de votantes centristas (Colomer y Martnez, 1995; Colomer, 1998a, 1999c).

GOBIERNO DIVIDIDO HORIZONTALMENTE: PARLAMENTARISMO Y PRESIDENCIALISMO

La frecuencia del gobierno dividido puede ser comparada en relacin con los tres tipos de rgimen anteriormente distinguidos; parlamentarismo con reglas electorales mayoritarias, presidencialismo y semipresidencialismo, y parlamentarismo con representacin proporcional. El Cuadro 4.5 muestra datos para 507 elecciones en cuarenta pases democrticos con diferentes combinaciones institucionales durante el perodo 1945-2000.

CUADRO 4.5.

Gobierno dividido horizontalmente (1945-2000) Presidencial y semipresidencial Parlamentariorepr. proporcional

33 100 90 93 29 43 42 100 63 60 57 55 50 80 59 75 57 63 64 Alemania-14 Austria-,7 Blgica- 17 R. Checa-3 Dinamarca-21 Espaa-8 Finlandia-15 Francia, 4"-5 Grecia- 16 Holanda-16 Hungra- 3 Irlanda-16 Israel- 1, Italia- Noruega-13 Suecia-17 Suiza-15 93 71 94 100 100 63 100 100 25 100 67 63 100 91 61 94 100

Parlamentariomayoritarista
Australia- 2, Canad-17 India-13 Japn-13 Nueva Zelanda-15 Reino Unido-15 48 41 31 31 0 7

Argentina-,2 Bolivia- 5 Brasil- 12 Chile-15 Colombia-14 Corea del Sur-7 Costa Rica-12 Ecuador- 6 Estados Unidos-27 Filipinas-5 Per-7 -,, Venezuela- 10
Uruguay

Semi-presidencial
Bulgaria-5 Francia, 5"-17 Polonia-4 Portugal-J Media elecciones: Media pases: 27 26
4

84 84

N O T A : Los nmeros son porcentajes de elecciones parlamentarias y presidenciales en las que el partido del Primer ministro o del Presidente no obtuvo una mayora en la Asamblea. Los subndices son el nmero de elecciones en cada pas. F U E N T E : Clculos del autor con datos en Bennett ( 1 9 9 6 ) , Mainwaring y S c u l l y ( 1 9 9 5 ) , Mainwaring y Shugart ( 1 9 9 7 ) , Nohlen ( 1 9 9 3 ) , Woldendorp, Budge y Keman ( 1 9 9 7 ) , Congressiona1

Quarterlv's Guide to U.S. Elections, Political Data base of Me Americas Yearbook.

(1999),

Europa World

De acuerdo con el anlisis anterior, se observa que los regmenes parlamentarios con reglas electorales mayoritarias tienden a producir gobierno unificado la mayor parte del tiempo. Los regmenes presidenciales y semipresidenciales producen mayores proporciones de gobierno dividido. La representacin proporcional tiende a producir efectos an ms pluralistas que la divisin de poderes. En particular, en todas las elecciones con regla de la mayora relativa en Nueva Zelanda (hasta 1993), en todas menos una en el Reino Unido y en la mayor parte de las elecciones en los otros pases con este mo delo institucional, un solo partido consigui una mayora de escaos.

En cambio, todos los casos menos uno de los regmenes con representacin proporcional en la muestra han producido gobierno dividido la mayor parte del tiempo, bien Gabinetes de coalicin multipartidista, bien Gabinetes en minora con apoyo multipartidista en el parlamento. En la Repblica Checa, Dinamarca, Finlandia, la Cuarta Repblica en Francia, Holanda, Israel y Suiza, el gobierno dividido ha sido el resultado del 100 por ciento de las elecciones. Entre los regmenes pluralistas, los diferentes efectos de la representacin proporcional y de los esquemas de divisin de poderes pueden ser explicados por las estrategias que inducen. Como se ha indicado anteriormente, la representacin proporcional induce que un nmero relativamente alto de partidos compita en las elecciones con agendas y programas diferentes e induce a los ciudadanos a votar sinceramente en su mayor parte, de acuerdo con sus variadas preferencias. La divisin de poderes en los regmenes presidenciales y semipresidenciales tambin da a los partidos polticos algunas oportunidades de participar en las elecciones aireando diferentes temas, y a los ciudadanos, la ocasin de elegir diferentes partidos para diferentes cargos. Sin embargo, el tpico ganador nico en una eleccin presidencial introduce un nivel importante de unificacin de las preferencias de los ciudadanos. La eleccin popular de un Presidente unipersonal, que debe ser decidida por medio de alguna regla excluyente, es siempre una competicin con un solo ganador absoluto. Por este motivo, ciertos partidos que competiran en elecciones parlamentarias con representacin proporcional se abstienen de participar en las elecciones presidenciales. La mayor parte de los candidatos que compiten creen tener expectativas razonables de convertirse en ganadores absolutos, especialmente con la regla de la mayora relativa. Aun si los candidatos proliferan (como puede ocurrir en la primera vuelta con un sistema con segunda vuelta), los ciudadanos tienden a concentrar su apoyo en unos pocos candidatos para no desperdiciar sus votos. La reduccin de las alternativas polticas disponibles originada por las elecciones presidenciales tiene tambin efectos en las elecciones paralelas a la Asamblea, incluso si stas se deciden por representacin proporcional, especialmente si las campaas a la Presidencia y a la Asamblea son concurrentes. Como resultado, el grado de pluralismo poltico y la frecuencia de gobierno dividido en los regmenes presidenciales y semipresidenciales es relativamente menor que en los regmenes parlamentarios con representacin proporcional.

Conflicto y cooperacin en el parlamentarismo y el presidencialismo Tanto los regmenes parlamentarios como los semipresidenciales y los presidenciales proveen mecanismos institucionales para inducir control mutuo y cooperacin entre el Primer ministro o el Presidente y el

Gabinete, por un lado, y la Asamblea, por otro.

Algunos de estos mecanismos fueron designados originariamente en la Inglaterra medieval durante el proceso de reduccin gradual de los poderes de la Corona por el Parlamento. Mientras que el Rey permaneci formalmente invulnerable, sus ministros fueron crecientemente controlados por el Parlamento, que les exiga responsabilidades. En los 138 aos entre 1321 y 1459, hubo no menos de treinta y cuatro casos (uno cada cuatro aos) de ministros del Rey que fueron separados del cargo (con frecuencia, tambin fueron multados, encarcelados o incluso ejecutados) por iniciativa de los Comunes y tras haber sido sometidos a juicio por los Lores. Tras el interludio absolutista de la dinasta Tudor, estas prcticas fueron reanudadas y aumentaron su frecuencia durante el siglo XVII con al menos dieciocho casos en el perodo 1604-28 (uno cada ao y medio). A travs del tiempo, se desarrollaron diferentes procedimientos, incluidos los llamados interpelacin y mensaje al Rey, as como la destitucin, llamada tambin juicio parlamentario o agravio (impeachnrent, del latn: impedir). Los ministros del Gabinete fueron destituidos por el Parlamento ingls no slo bajo acusaciones de conductas delictivas, como corrupcin, nepotismo, malversacin o aprovechamiento personal de la guerra, sino tambin por conflictos polticos vinculados a temas religiosos, financieros o exteriores, as como por interferirse con el Parlamento y por ejercer un gobierno arbitrario y tirnico. A partir de 1688, estos procedimientos medievales evolucionaron hacia instrumentos ms regulares de control poltico del ejecutivo por el rgano legislativo. Estas prcticas se difundieron en Europa y acabaron conduciendo a los actuales procedimientos de voto de confianza y voto de censura, tal como estn establecidos en los regmenes parla mentarios modernos. Paralelamente, las colonias inglesas en Amrica del Norte haban adoptado la destitucin a la inglesa y otros procedimientos similares en 1635. Estos mecanismos fueron decisivos para que las Asambleas representativas desarrollaran el control de los cargos ejecutivos y judiciales, incluidos los gobernantes ingleses. Cuando se proclam la independencia en 1776, todas las instituciones de los nuevos estados contenan alguna forma de revocar a los funcionarios gubernamentales, incluida la destitucin, la interpelacin al Gobernador o al Rey, y la apertura de investigaciones. La Constitucin de Estados Unidos estableci la destitucin en un esquema de separacin de poderes con objeto de que los gobernantes fueran responsables no slo por su conducta privada delictiva, sino tambin por su mala conducta poltica, aunque no fuera delictiva. La preocupacin principal era evitar que la nueva figura de un Presidente poderoso pudiera convertirse en un dspota. Los procesos de destitucin fueron raros a nivel federal durante el siglo XIX. Pero los mecanismos tradicionales de control del ejecutivo continuaron usndose en los esta-dos y fueron extendidos con xito a los nuevos regmenes presidenciales

latinoamericanos (Black, 1974; Ehrlich, 1974; Tite, 1974; Hoffer y Hull, 1984). Para evaluar la eficacia de los diferentes incentivos institucionales en la promocin de conflicto o de cooperacin entre el Primer ministro o el Presidente y la Asamblea, puede ser til la siguiente clasificacin. Con ella intentaremos una evaluacin comparativa de las oportunidades de cooperacin interinstitucional y multipartidista en los diferentes modelos de rgimen: parlamentario, semipresidencial y presidencial. Como se ver, este esquema analtico tambin puede sugerir la eleccin o la reforma de las instituciones para favorecer la cooperacin y las decisiones consensuales. La cooperacin puede ser promovida por iniciativa bien de la Asamblea, bien del Primer ministro o Presidente. Primero, la Asamblea puede generara cooperacin mediante el nombramiento o la investidura del Primer ministro y los ministros del Gabinete (en regmenes parlamentarios y semipresidenciales), as como mediante el consejo y la aquiescencia a los nalmbramientos presidenciales de miembros del Gabinete y otros cargos ejecutivos y judiciales (en algunos regmenes presidenciales). Segundo, la cooperacin puede ser promovida por el veto del Presidente a las decisiones legislativas, el cual puede ser superado por una mayora cualificada de la Asamblea (en los regmenes presidenciales y semipresidenciales). Estos dos mecanismos de induccin de la cooperacin - l a investidura parlamentaria, el veto presidencial- pueden favorecer amplios Acuerdos entre diferentes actores polticos y la consistencia poltica entre el ejecutivo y la Asamblea. A travs de acuerdos interinstitucionales, los actores polticos pueden introducir decisiones innovadoras con respecto a las polticas pblicas existentes e impedir decisiones sesgadas y relativamente ineficientes. Los instrumentos de conflicto tambin estn disponibles tanto para la Asamblea como para el Primer ministro o el Presidente. Primero, el conflicto puede ser promovido por la Asamblea mediante la censura del Primer ministro y los miembros del Gabinete (en los regmenes parlamentarios y semiparlamentarios), as como por la censura y la destitucin de los miembros del Gabinete presidencial (en los regmenes presidenciales). Segundo, el Primer ministro o el Presidente puede proceder a disolver la Asamblea y convocar unas nuevas elecciones (en los regmenes parlamentarios y semipresidenciales). Como se ha sealado anteriormente, tambin en regmenes presidenciales algunos Presidentes han suprimido la Asamblea por medios inconstitucionales, pero evidentemente esta decisin es ms conflictiva que la tpica disolucin en un esquema parlamentario. Estos mecanismos de induccin de conflicto - l a censura, la destitucin, la disolucin- pueden decantar la relacin a favor de una de las instituciones a corto plazo, favoreciendo as resultados sesgados, posi-

blemente minoritarios y poco eficientes socialmente. En ciertas situaciones de crisis, sin embargo, estos mecanismos pueden ayudar a establecer nuevas bases para una ulterior cooperacin poltica e interinstitucional. Esta clasificacin permite observar que los incentivos institucionales para la cooperacin multipartidista e interinstitucional en el parlamentarismo y el semipresidencialismo son ms efectivos que en el presidencialismo. El principal elemento de cooperacin para producir consistencia entre el Primer ministro y el Parlamento en el parlamentarismo y el semipresidencialismo - l a investidura- es ms suave, ms previsible y menos distorsionador que la comparable medida de la supervisin o el veto de nombramientos ejecutivos por la Asamblea y que el veto presidencial de la legislacin en el presidencialismo. Asimismo, los elementos de conflicto en el parlamentarismo y el semipresidencialismo, especialmente la mocin de censura al Primer ministro y la disolucin de la Asamblea y la convocatoria de una nueva eleccin, son menos severos que la destitucin del Presidente y la supresin de la Asamblea, respectivamente, en el presidencialismo. Pero este anlisis tambin sugiere una variedad de posibles frmulas que pueden crear situaciones intermedias entre los tres clsicos modelos de rgimen antes descritos, incluidos, en particular, el papel positivo de la Asamblea en el nombramiento y la revocacin de miembros del Gabinete y el poder del Presidente para disolver la Asamblea en los regmenes presidenciales. El diseo y la reforma constitucionales pueden beneficiarse de combinaciones institucionales innovadoras como las que se acaban de sugerir. Una revisin emprica puede clarificar la eficacia relativa de los diferentes mecanismos institucionales que se acaban de exponer. En los regmenes parlamentarios y semipresidenciales de Europa occidental, el nombramiento del Primer ministro y del Gabinete toma diferentes formas. Habitualmente, el partido ms votado en la eleccin encabeza el proceso de formacin de una coalicin multipartidista mayoritaria en el Parlamento, especialmente cuando el jefe del estado (como en Espaa, Francia e Italia) o un formador nombrado por el jefe del estado (como en Finlandia y Holanda) desempea un papel activo en el proceso. En otros casos, especialmente si no hay requerimiento legal de una investidura formal en el Parlamento, el proceso de negociaciones entre los partidos polticos es ms abierto y puede conducir con mayor probabilidad a la formacin de una coalicin sin el partido ms votado o a un Gabinete minoritario (como en Dinamarca, Noruega y Suecia). Sin embargo, en todos los casos mencionados, los partidos tienden a mantener su conexin poltica e ideolgica con los otros miembros de la coalicin, con el resultado de que el partido que contiene el escao mediano queda incluido en el Gabinete. Tambin hay varias frmulas para la mocin de censura. En algunos pases, el Gabinete suele dimitir sin necesidad de un voto formal negativo tras ser derrotado en el Parlamento en algn proyecto de ley impor-

tante (como en Blgica, Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Luxemburgo y

Suecia). A veces hay que votar una explcita mocin de no-confianza en el Parlamento, bien por mayora relativa (de modo que las abstenciones cuentan como contrarias al Gabinete, como en Austria, Holanda, Italia, Noruega y el Reino Unido), bien por mayora a favor de un candidato al ternativo a Primer ministro en una mocin de censura constructiva (como en Alemania, Blgica y Espaa). En casi todos los pases de Europa occidental (excepto Noruega), el Primer ministro o el Presidente puede disolver el Parlamento y convocar una nueva eleccin, en algunos casos con restricciones temporales. Estos mecanismos parlamentarios -investidura, censura, disoluc i n - producen continuas interacciones entre el Primer ministro y el Gabinete, por un lado, y los partidos en el Parlamento por otro, lo cual favorece la consistencia poltica entre las decisiones tomadas por cada una de las dos instituciones. Las variantes institucionales mencionadas tienen efectos en la duracin de los Gabinetes parlamentarios (ms o menos en el orden en que se han presentado, de menor a mayor duracin). Alrededor de un sexto de los Gabinetes formados en los diecisis pases de Europa occidental mencionados anteriormente en el perodo 1945-90 (60 de 380 Gabinetes) fueron derrocados bien por un voto de no-confianza, bien por la retirada de apoyo de algn miembro de la coalicin, lo cual es otro modo de recrear consistencia entre el Gabinete y una mayora multipartidista en el Parlamento. La duracin media por pas de los Gabinetes parlamentarios en los pases y el perodo mencionados es de alrededor de veintids meses (sobre cuarenta y ocho o sesenta meses como trmino constitucional mximo) (Budge y Keman, 1990; Warwick, 1994; de Winter, 1995; ler aci, 1996). Las interacciones y la cooperacin entre el Presidente y la Asamblea ion ms difciles en los regmenes presidenciales debido a la asimetra entre la condicin de ganador absoluto del Presidente y la de ganadores parciales de los partidos de la Asamblea, y especialmente cuando el Presidente no corresponde a la preferencia del votante mediano. La cooperacin interinstitucional tambin es ms difcil si hay pocos mecanismos de mutuo control. Sin embargo, en una serie de reformas constitucionales recientes se han introducido mecanismos de tipo parlamentario que promueven relaciones interinstitucionales ms regulares. Entre las reglas en vigor en 2000, los miembros del Gabinete pueden ser sometidos a censura por un voto de mayora de la Asamblea en Argentina (slo el jefe del Gabinete), Ecuador y Per, y por mayora cualificada de la Asamblea en Costa Rica, Guatemala, Uruguay y Venezuela. En Bolivia, la Asamblea puede Censurar a los ministros, pero esto no comporta necesariamente su dimisin. (En perodos anteriores, los miembros del Gabinete fueron responsables ante la Asamblea en dos largos perodos de gobierno democrtico en Amrica Latina: Chile de 1891 a 1925 y Uruguay de 1917 a 1933, as como en Cuba de 1940 a 1952.)

Los casos de destitucin del Presidente por la Asamblea en regmenes presidenciales incluyen los siguientes: Arnulfo Arias (1951) y Jos R. Guizado (1955) en Panam, Fernando Collor de Melo en Brasil (1992), Carlos-Andrs Prez en Venezuela (1993), Abdala Bucaram en Ecuador (1997), y Ral Cubas en Uruguay (quien dimiti y huy del pas pocas horas antes de la votacin final en la Asamblea, en 1999). En Estados Unidos, entre 1797 y 2000, el Congreso aprob mociones de censura que no comportaban dimisin contra siete senadores y cuatro presidentes; stos fueron Andrew Jackson en 1834, John Tyler en 1843, James Buchanan en 1859, y Richard Nixon en 1973 y 1974 en el proceso hacia la destitucin. El procedimiento de destitucin fue inicia-do en cincuenta y cuatro ocasiones por la Cmara de Representantes en el mismo perodo, en quince lleg al Senado y, como resultado, siete jueces federales fueron condenados y destituidos del cargo y otros dos dimitieron (mientras que cuatro jueces ms, un senador y un miembro del Gabinete fueron absueltos). El Presidente Anclrew Jackson fue acusado por la Cmara pero absuelto por el Senado, Richard Nixon dimiti del cargo tras la votacin por el Comit Judicial de la Cmara de tres artculos de destitucin pero antes de que votara el pleno de la Cmara, en 1974, y William Clinton fue acusado por la Cmara pero absuelto por el Senado en enero de 1999. (New York Times, 13 de septiembre de 1998; Washington Post, 8 de septiembre y 19 de noviembre de 1998.) A la inversa, la disolucin legal de la Asamblea por el Presidente est permitida en 2000 en Chile, Per y Uruguay, en los dos ltimos casos slo como consecuencia de la aprobacin de mociones de censura (Shugart y Carey, 1992; Alcntara, 1999). La disolucin tambin est permitida en Rusia si el candidato del Presidente a Primer ministro es rechazado por la Asamblea tres veces. Pero este mecanismo no ha sido usado an en ninguno de los pases mencionados.

Presidentes multipartidistas La cooperacin interinstitucional en situaciones de gobierno presidencial dividido puede ser ms difcil de alcanzar en sistemas bipartidistas que en sistemas multipartidistas, debido al gran nmero de oportunidades creadas por el multipartidismo para que el partido del Presidente forme coaliciones legislativas y de Gabinete con otros partidos. En un sistema bipartidista, los acuerdos interinstitucionales cuando el Presidente y la mayora de la Asamblea estn apoyados por diferentes partidos polticos requieren bien difciles acuerdos unnimes, bien indisciplina de partido. Se alcanzaron acuerdos bipartidistas casi unnimes para compartir el poder durante largos perodos en Colombia y Venezuela durante su redemocratizacin en 1958, respectivamente en los llamados Frente Nacional y Pacto de Punto Fijo. Estos acuerdos

cooperativos fueron concebidos con el fin de apoyar un nuevo y frgil -Rgimen democrtico. Sin embargo, los consiguientes repartos de poder entre los dos partidos acabaron siendo exclusivistas y promovieron indirectamente la emergencia de conflictos y movimientos antisistema (Hartlyn, 1994: Coppedge, 1994). En el bipartidismo de Estados Unidos, los altos niveles de indiscipli-, de partido suelen permitir que los Presidentes renan mayoras legislativas que incluyen congresistas del partido de oposicin en variados temas. Pero el gobierno dividido ha sido difcil de manejar en perodos de mayor disciplina de partido, como se discutir ms adelante. En general, los sistemas bipartidistas pueden ser compatibles con la cooperacin interinstitucional en la medida en que los partidos estn internamente fracturados, lo cual equivale a decir que existen de hecho ms de dos partidos. En centraste con los problemas del bipartidismo en las situaciones de gobierno dividido, los sistemas multipartidistas permiten mayor cooperacin. Si la relacin interinstitucional est suficientemente equilibrada, es decir, si el Presidente unipersonal tiene poderes limitados, la Asamblea puede convertirse en la arena apropiada para las negociaciones y los compromisos multipartidistas de un modo parecido a lo que ocurre en los regmenes parlamentarios. De hecho, la mayor parte de los Gabinetes presidenciales en los regmenes presidenciales en Amrica Latina han sido coaliciones multipartidistas. Una revisin emprica por Grace-Ivana Deheza abarca 116 Gabinetes presidenciales en nueve democracias presidenciales de Amrica del Sur (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Per, Uruguay y Venezuela) entre 1958 (ao en que se formaron los primeros Gabinetes de coalicin en Colombia y Venezuela) y 1994. Se considera que se ha formado un nuevo Gabinete cuando cambia el Presidente o cuando se modifica la composicin de partido del Gabinete. La coaliciones multiparticlistas constituyen un 59 por ciento de los Gabinetes presidenciales examinados, una proporcin an ms alta que los Gabinetes de coalicin multiparticlistas en los regmenes parlamentarios en un perodo similar (la cual est alrededor del 50 por ciento, segn las fuentes mencionadas ms adelante). Slo un cuarto de los Gabinetes presidenciales multipartidistas corresponde a coaliciones presidenciales preelectorales, mientras que tres cuartos estn creados por negociaciones parlamentarias poselectorales. El caso ms pluralista es Brasil, donde todos los Gabinetes presidenciales examinados eran coaliciones multipartidistas. Los Gabinetes de un solo partido en minora en la Asamblea son un 22 por ciento de los casos, pero en muchos de stos el partido del Presidente tiene ms de un 45 por ciento de los escaos en la Asamblea y puede formar coaliciones mayoritarias a d h o c con partidos pequeos en diferentes temas. Por ltimo, los Gabinetes de mayora de un solo partido son slo un 19 por ciento de los casos (incluidos, en particular, todos los Gabinetes presidenciales en la bipartidista Argentina).

Las carteras del Gabinete presidencial se distribuyen entre los miembros de la coalicin en proporciones muy prximas a las contribuciones de cada partido en escaos para formar una mayora en la Asamblea, de un modo muy parecido a las negociaciones en los regmenes parlamentarios. El partido del Presidente suele retener las carteras ms importantes, incluidas Economa, Defensa e Interior, pero los otros partidos de la coalicin son compensados con proporciones de carteras algo superiores a sus contribuciones en escaos. (Deheza, 1997, 1998; para datos comparables en los regmenes parlamentarios, Laver y Schofield, 1990; Strom, 1990.) Las oportunidades para la cooperacin y los acuerdos amplios que crea el gobierno dividido horizontal han sido observadas incluso por Juan J. Linz, el mayor crtico del presidencialismo, quien sostiene que ste fue un factor crucial de la quiebra de las democracias en Amrica Latina en el pasado. En palabras de Linz, el hecho de que, de los 10 pases [presidencialistas] que han experimentado una quiebra desde 1945 [Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Corea del Sur, Ecuador, Filipinas, Per, Uruguay], en el momento de escribir [1994] nueve sean democracias [presidenciales] muestra que la democratizacin es posible en pases con una tradicin presidencialista. Tal vez las sociedades y sus liderazgos en estas democracias presidenciales han aprendido de los fracasos del pasado y podamos encontrar en el futuro sistemas presidenciales que sean tan estables como las democracias parlamentarias lo son en Europa (Linz, 1994: 74; Linz y Valenzuela, 1994; vanse tambin Colomer, 1994; Mainwaring y Shugart, 1997).

Casos:
C OOPER A C I N I NT ER I NST IT UC I ONA L H OR I ZONT A L

A continuacin se examinan tres casos de cooperacin interinstitucional con relativo xito en esquemas de divisin horizontal de poderes. Primero, se discutirn las oportunidades y los problemas del gobierno dividido en el sistema presidencial bipartidista de Estados Unidos. Segundo, se analizarn los resultados de la cohabitacin de diferentes mayoras polticas de apoyo al Presidente y al Primer ministro parlamentario en la semipresidencial Quinta Repblica de Francia. Por ltimo, se revisarn las peculiares condiciones institucionales para la formacin de coaliciones multipartidistas en la Asamblea en apoyo del Presidente en el rgimen presidencial parlamentarizado de Bolivia.

Gobierno dividido en el presidencialismo: Estados Unidos El gobierno dividido tiende a ser la situacin normal en Estados Unidos a todos los niveles de su compleja divisin de poderes: entre el Presidente y

las

dos cmaras del Congreso, entre el gobierno federal y los estados, y entre los Gobernadores y las Asambleas de los estados. Concretamente, ha habido mayoras de partido diferentes en apoyo del Presidente y en el Congreso tras un 42 por ciento de las elecciones en el perodo 1832-1998. La proporcin de elecciones federales que han producido gobierno dividido es an mayor en el ms reciente perodo 1945-98: un 71 por ciento de las elecciones no-concurrentes y un 54 por ciento de las elecciones concurren-tes. La proporcin media de estados con representacin dividida en el Senado entre los dos partidos fue de un 26 por ciento desde la primera eleccin directa de senadores en 1914 hasta 1954, pero aument a un 40 por ciento en el ulterior perodo 1956-96. Los Gobernadores pertenecientes a un partido que no est en la Casa Blanca han ganado en un 55 por ciento de las elecciones en el perodo,) 1946 -95 (en 421 de 761 elecciones). La proporcin de estados con diferentes partidos en la Gubernatura y en la mayora de la Asamblea era slo un 15 por ciento en 1945, pero ha crecido continuadamente hasta un 60 por ciento a medados del decenio de 1990. (Jacobson, 1990; Coz y Kernell, 1991; Brunell y Grofman 1998; clculos del autor; y Fiorina, 1992, respectivamente.) Como se ha sealado anteriormente, el gobierno dividido puede ser creado tanto por los efectos mecnicos de ciertos mecanismos institucionales, como el trazado irregular de los distritos en diferentes elecciones, como por el voto di vidido, ayudado por la convocatoria de elecciones no-concurrentes y dispersas en el tiempo. Una gran parte de los analistas ha observado la importancia creciente ilel voto dividido estratgico en la produccin de gobierno dividido en Es tados Unidos. Se ha sealado, en particular, que en las elecciones al Congreso no-concurrentes (convocadas a mitad del trmino presidencial), en los distritos en los que compiten candidatos nuevos de los dos partidos, los votantes favore cen a los del partido que no est en la Presidencia; los candidatos en el cargo del partido que no est en la Presidencia arrasan; y los mrgenes de victoria de los candidatos en el cargo del partido del Presidente en distritos no margi nales se reducen en comparacin con los obtenidos en las elecciones concu rrentes (Alesina y Rosenthal, 1995). En la segunda mitad del siglo xx, el gobierno dividido a nivel federal fue creado habitualmente por la eleccin de un Presidente republicano y una ma yora demcrata en el Congreso, como sucedi durante las presidencias de Dwight Eisenhower (en el perodo 1955-61), Richard Nixon (1969-74), Gerald Ford (1974-77), Ronald Reagan (1981-89) y George Bush (1989-93). En estas si tuaciones, el Presidente republicano poda reunir una mayora en el Congreso o adaptarse a las iniciativas de los congresistas con relativa frecuencia, gracias al alto nivel de indisciplina de partido de los representantes y senadores demcra tas (especialmente debida a las diferencias entre los liberales del Norte y los conservadores del Sur), lo cual mova al Presidente a negociar con el congresista mediano. Se obtuvieron tambin muchos compromisos gracias a la abundancia de temas locales, a las decisiones de repartidora, as como al comercio y los intercambios de votos entre congresistas en diferentes temas (King y Ragsdale, 1988; Riggs, 1988; Cox y McCubbins, 1993). El perodo de gobierno dividido entre un Presidente demcrata y una mayora republicana en el Congreso durante la presidencia de William Clinton, en 1995-2001, cre una nueva situacin, especialmente como resultado del mayor nivel de fervor poltico e ideolgico y de disciplina de partido en las votaciones

de los congresistas republicanos elegidos en 1994. En este marco con dos parti dos relativamente disciplinados, slo caba esperar bien difciles acuerdos por unanimidad, bien conflicto interpartidista e interinstitucional. No obstante, el Presidente Clinton fue capaz de alcanzar una importante cooperacin biparti dista e interinstitucional mediante la renuncia a algunas de las reformas que ha ba propuesto inicialmente y la adopcin de posiciones polticas moderadas, es pecialmente con respecto al comercio internacional, una serie de presupuestos equilibrados, la reforma de la asistencia social, as como la ms tradicionalmente bipartidista poltica exterior. Las fuentes ms claras de conflicto potencial fueron reducidas a los temas morales y de valores de familia (lo cual promovi indirectamente el relieve de los escndalos sexuales, incluido sobre el comportamiento privado del Presidente). Pero, durante esta innovadora experiencia de gobierno dividido, los dos partidos aproximaron sus posiciones en las principales polticas pblicas ms que en ningn perodo anterior (Quirk y Cunion, 1999). En general, el desempeo gubernamental en perodos de gobierno dividido no es inferior al de los perodos de gobierno unificado. Con respecto a la pro duccin legislativa, mientras que los Presidentes se oponen a legislacin impor tante ms frecuentemente en situaciones de gobierno dividido, no parece que haya ninguna relacin entre el gobierno dividido y eI volumen de legislacin im portante apoyada por la administracin (Edwards, Barrett y Peake, 1997). El nivel global de conflicto entre el ejecutivo y el legislativo en los comits del Congreso de EE.UU entre 1947 y 1990 disminuy, a pesar de las proporciones crecientes de gobierno dividido (Peterson y Greene, 1993). De las 267 leyes importantes aprobadas entre 1946 y 1990, una media anual de 6,4 fueron aprobadas durante los dieciocho aos de gobierno unificado, mientras que una media anual de 5,9 fueron aprobadas durante los veintisis aos de gobierno dividido. Con respecto a los nombramientos judiciales, que requieren un amplsimo consenso interinstitucional, los Presidentes fueron capaces de nombrar nueve jueces en situaciones de gobierno unificado (uno cada veinticuatro meses) y quince en situaciones de gobierno dividido (uno cada veintin meses) (Mayhew, 1991; Fiorina, 1992). En perodos de gobierno dividido se oyen frecuentes acusaciones de parlisis, bloqueo, punto muerto y embotellamiento. (Vase, por ejemplo, Sundquist, 1995.) Ciertamente, el gobierno unificado permite que el Presidente concentre muchsimo poder y lance decisiones expeditivas. Pero, precisamente porque cuentan con el apoyo de un solo actor ganador, muchas de estas deci siones son vulnerables a la arbitrariedad o a la influencia de intereses minoritarios y pueden producir resultados sesgados y socialmente ineficientes. En cambio, la toma de decisiones polticas en situaciones de gobierno dividido puede ser relativamente contenciosa y requerir ms tiempo de negociacin de los legisladores y los funcionaros ejecutivos. Pero es evidente que los Presidentes sin una mayora de partido en el Congreso tienden a promover menos confrontacin partidista y a ser ms pactistas que los que se encuentran en la situacin alternativa. Las decisiones de polticas pblicas en perodos de gobierno dividido tienden a ser ms consensuales y socialmente eficientes que las que se toman en perodos de gobierno unificado.

Cohabitacin en el semipresidencialisrno: Francia

El general Charles De Gaulle estableci nuevas reglas constitucionales en Francia durante el perodo 1958-62 como reaccin al alto nivel de pluralismo poltico de la Cuarta Repblica (como se ha analizado en el Captulo 3). Aunque el principal destinatario de las crticas del momento fue la inestabilidad de los Gabinetes durante el rgimen anterior, el principal objetivo de De Gaulle era la obtencin de una altsima concentracin de poder en un Presidente directamente elegido. Ya durante su primera ocasin como jefe ejecutivo provisional al final de la segunda guerra mundial, De Gaulle haba revelado su ambicin: En verdad, la unidad, la cohesin y la disciplina interna del gobierno francs debe ser sagrada, si no se quiere que el liderazgo mismo del pas se debilite y se desau irHrice (De Gaulle, 1946). Una vez hubo confeccionado la Quinta Repblica a su medida, declar: La autoridad indivisible del estado es entregada enteramente al Presidente por el pueblo que lo elige. No existe otra autoridad, ni ministerial al civil ni militar ni judicial, que no sea conferida o mantenida por l (Suleiman, 1994). Corno se esperaba, hubo gobierno unificado en la Quinta Repblica francesa durante las presidencias de Charles de Gaulle (1962-69) y Georges Pompidou (1969-74) (cuando el partido gaullista incluy republicanos independientes en sus candidaturas), as como durante las presidencias del socialista Francois Mitterrand en los aos 1981-86, cuando pretendi ejercer, en toda su extensin, los poderes que me confiere la Constitucin, y del gaullista Jacques Chirac en los aos 1995-97, cuando se formaron candidaturas nicas de los gaullistas y otros partidos de centro-derecha. Sin embargo, ha habido alguna forma de gobierno dividido durante la mayor parte del tiempo y de un modo cada vez ms frecuente en la Quinta Rep blica francesa. El partido del Presidente no tuvo una mayora en la Asamblea Nacional no slo durante el primer perodo gaullista de transicin entre la Cuarta y la Quinta Repblicas en 1958-62, sino tambin durante la mayor parte de la presidencia de Valry Giscard d'Estaing (1974-81), cuando los gaullistas y los otros partidos de centro-derecha concurrieron por separado a las elecciones a la Asamblea. Durante la mayor parte del segundo mandato de Mitterrand (198895), el partido socialista tampoco tuvo una mayora en la Asamblea y form un Gabinete de coalicin con cuatro ministros de centro-derecha. De un modo ms destacado, ha habido cohabitacin entre un Presidente y un Primer ministro apoyado por una mayora poltica alternativa durante nueve aos en total, tanto entre el Presidente socialista Mitterrand y los Primeros ministros gaullistas Jacques Chirac (1986-88) y douard Balladur (1993-95), como entre el Presidente gaullista Chirac y el Primer ministro socialista Lionel Jospin (1997-2002). En consistencia con nuestro anterior anlisis comparativo de las elecciones presidenciales y parlamentarias, el partido del Presidente francs perdi su mayora en la Asamblea, con lo que se cre gobierno dividido, en las tres elecciones no-concurrentes a la Asamblea celebradas desde la primera victoria presidencial de un oponente a De Gaulle en 1981 (en 1986, 1993 y 1997). La etiqueta semipresidencial fue acuada para el rgimen poltico francs por el politlogo Maurice Duverger (1970). La mayor parte de los constitucionalistas franceses observaron que, en perodos de gobierno unificado, el rgimen comportaba el alto nivel de concentracin del poder que es caracterstico

201
del presidencialismo. Antes de las experiencias reales de cohabitacin, Duverger especul que las instituciones existentes produciran alternativas fases presi denciales y parlamentarias, siempre a favor de una sola mayora poltica com pacta con una sola figura dominante, bien el Presidente, bien el Primer ministro, respectivamente (Duverger, 1978, 1980). La hiptesis de las fases alternativas fue reproducida en la mayor parte de las publicaciones en ingls sobre Francia (vase la discusin en Lovecy, 1992; Bahro, Bayerlein y Veser, 1998). Sin embargo, la experiencia real de cohabitacin desde mediados del decenio de 1980 movi al propio Duverger a un nuevo anlisis de lo que se haba esperado que seria una fase parlamentaria en el que reconoca que haba una divisin de poderes ms importante de lo esperado (Duverger, 1986 y, sobre todo, 1996, pp. 519 ss.). La distincin entre gobierno unificado y gobierno dividido puede dar cuen ta de la evolucin poltica durante la Quinta Repblica francesa en un marco comparativo. Primero, durante los perodos en que el partido del Presidente tie ne una mayora en la Asamblea, el rgimen funciona de un modo muy parecido a un rgimen presidencial con gobierno unificado, como haba sido deseado y previsto por sus diseadores, pero tambin como un rgimen parlamentario en circunstancias parecidas de mayora de un solo partido. En todas estas situacio nes, el unipersonal Presidente (o Primer ministro parlamentario de un solo par tido) se convierte en la figura principal, con considerables poderes. Segundo, tanto durante los perodos de Presidentes minoritarios como durante los de cohabitacin, diferentes partidos polticos o coaliciones comparten el poder, lo cual les fuerza a negociar y formar amplias mayoras multipartidis tas para la toma efectiva de decisiones polticas. Ms concretamente, la situacin de un Presidente en minora es, como seal Duverger, ms dbil que en el rgimen britnico [con gobiernos parlamentarios unificados] porque el socio principal de la alianza slo controla directamente uno de los partidos aliados (Duverger, 1986: 512). Pero en una situacin de cohabitacin, aunque el Presidente es ciertamente ms dbil que el Presidente en una situacin de gobierno dividido en un rgimen presidencial, no est completamente subordinado al Primer ministro parlamentario y mantiene poderes importantes que le permiten, de hecho, limitar los del Primer ministro. Los poderes presidenciales en situaciones de cohabitacin incluyen los si guientes: ciertos dominios reservados (de hecho compartidos), como la defensa (incluido el control sobre el uso de la Fuerza nuclear), la poltica exterior (incluidas las enormes consecuencias de la pertenencia a la Unin Europea en la poltica econmica y otras polticas), y la justicia, incluido el veto al nombra-miento de los tres ministros correspondientes. Los poderes del Presidente tambin incluyen: muchos nombramientos ejecutivos; la presidencia de las reuniones semanales del Consejo de ministros y su agenda; el poder de veto de hecho de ciertos decretos-leyes y ordenanzas aprobados por el Gabinete por delegacin de la Asamblea; la posibilidad de pedir revisiones de las leyes al Gabinete o a la Asamblea y de apelar al Consejo Constitucional con respecto a la legislacin; la convocatoria de referndums, especialmente en asuntos constitucionales; y los poderes excepcionales. Todas estas oportunidades convierten al Presidente francs en mucho ms poderoso que cualquier monarca o presidente elegido en un rgimen parlamentario. Adems, tiene el poder de disolver la Asamblea, del cual carece habitualmente el Presidente en los regmenes presidenciales.

1(2

INSTITUCIONES POLTICAS

Todos Ios Presidentes en situaciones de cohabitacin han ejercido sus po deres para bloquear o moderar ciertas iniciativas del Gabinete, incluidos temas tales como le privatizacin de empresas estatales, hospitales y prisiones; las subvenciones pblicas a las escuelas privadas; la regionalizacin de los dominios coloniales; la regulacin de los medios audiovisuales; el despido de los empleados; y los derechos de asilo y ciudadana. La cooperacin interinstitucional ha producido compromisos consensuales para el nombramiento de los miembros del Consejo de Poltica Monetaria, el Consejo Econmico y Social, y los dos miembros franceses de la Comisin Europea. Un innovador acuerdo en poltica exterior movi a establecer la participacin conjunta del Presidente y del Primer ministro en las reuniones en la cumbre del Grupo de los Siete y del Consejo Europeo, en llamativo contraste con las confrontaciones habituales en poltica exterior qua haban tenido lugar en los perodos anteriores de gobierno unificado. Todos los especialistas en la poltica francesa estn de acuerdo en que la primera experiencia de cohabitacin, en 1986-88, que haba sido recibida con alarma y con la expectativa de conflicto y discordia por la mayor parte de los observadores, fue menos suave que las subsiguientes cohabitaciones cons tructivas. (Vanse, por ej., Pierce, 1991; Gouaud, 1996.) Como se ha indicado en el Captulo 3, los dos siguientes Presidentes en cohabitacin, Mitterrand en 1993-95 y Chirac en 1997-2002, no correspondan a la primera preferencia del votante mediano. Pero gracias a la interaccin de estos Presidentes con Primeros ministros que incluan al votante mediano entre sus apoyos, se evitaron decisiones polticas muy sesgadas y socialmente ineficientes - e n contraste con el alto nivel de bipolarizacin que domin el perodo presidencial de De Gaulle-. La cohabitacin interinstitucional promovi ms compromisos y mayoras de apoyo a las polticas consensuales ms amplias que en la mayor parte de los regmenes parlamentarios. La mayor parte de los ciudadanos en seguida se dieron cuenta de las ventajas del gobierno dividido y lo aprobaron ampliamente con sus votos y opiniones (como se refleja, por ejemplo, en la serie de encuestas de Sofres y de BVA compiladas por Duverger, 1996: 556 ss.). (Para otra interpretacin positiva en un marco histrico y comparativo ms amplio, vase Furet, Julliard y Rosanvallon, 1998.)

Un presidencialismo parlamentarizado: Bolivia Hubo 189 golpes militares en Bolivia entre 1826 y 1980, es decir, una me dia de uno cada diez meses durante 154 aos, un rcord mundial en todos los aspectos. Sobre la base de la Constitucin de 1967 (que haba sido establecida durante el gobierno militar del general Ren Barrientos), en 1979 fueron convo cadas unas elecciones generales que abrieron un nuevo perodo histrico de democratizacin, aunque sus resultados slo entraron en vigor a partir de 1982. Los partidos polticos negociaron una serie de reformas constitucionales que produjeron sucesivas correcciones y ajustes de los mecanismos institucio nales a favor de la estabilidad democrtica y de una poltica consensual. A par tir de 1991, el Presidente Jaime Paz Zamora (del Movimiento de Izquierda Re volucionaria, MIR), nombr una Comisin de Reforma Constitucional que fue

capaz de obtener sucesivos acuerdos multipartidistas. (Vase una parte del de bate en Toranzo Roca, 1991.) Por su parte, el lder de la oposicin, Gonzalo Sn-

chez de Lozada (del partido nacionalista histrico, Movimiento Nacional Revolucionario, MNR) convoc a un grupo internacional de acadmicos y expertos que tomaron inspiracin en la transicin a la democracia con un rgimen parlamentario en Espaa. (Vase el informe en Fundacin Milenio, 1997.) As se lleg a acuerdos constitucionales a favor tanto de la democratizacin como de una toma de decisiones ms efectiva, incluidas las garantas de los derechos civiles, los derechos de los pueblos indgenas, la independencia de la justicia, el reforzamiento de los gobiernos locales, nuevas formas de participacin popular y las reformas electorales. En el marco constitucional inicial, cada boliviano votaba en bloque para muchos cargos, incluidos los de Presidente, Vicepresidente, senadores, diputados, alcaldes y consejeros locales; en otras palabras, cada votante tena que elegir un solo partido y todos sus candidatos para los diferentes cargos. La Cmara de diputados (o cmara baja del Congreso bicameral) era elegida por representacin proporcional con la frmula de cuota Hare y los restos ms altos. Como se ha mencionado anteriormente, esta frmula puede promover fragmentacin de los partidos porque un conjunto de candidaturas pequeas puede obtener una representacin ms ventajosa que una candidatura grande (de hecho, hasta veintisis partidos obtuvieron escaos en la primera eleccin boliviana de 1979). Sin embargo, en contraste con el proceso en Colombia descrito anterior-mente, el nivel de fragmentacin de los partidos en Bolivia fue reducido como consecuencia del procedimiento de voto en bloque en la eleccin presidencial. Con este mecanismo, algunos candidatos con expectativas de ser minoritarios tienen incentivos para no concurrir separadamente a la eleccin y mantener su apoyo a algn candidato presidencial potencialmente ganador. No obstante, la frmula electora] boliviana fue revisada en 1986 mediante el requerimiento de que un partido obtenga al menos un escao basado en la cuota de votos para poder entrar en el reparto de escaos por restos, lo cual reduce la fragmentacin. En 1994 se introdujo un nuevo sistema electoral con doble voto basado en el modelo alemn (analizado en el Captulo 3), el cual crea ciertas oportunidades para el voto dividido. Las elecciones nacionales y las locales fueron programadas para aos alternativos, lo cual tambin crea incentivos para que algunos ciudadanos dividan sus votos entre diferentes partidos para diferentes cargos. El Senado pas a ser elegido en distritos trinominales en los que el partido ms votado es recompensado con dos escaos, lo cual tiende a producir una mayora diferente que en la Cmara de diputados. El Presidente de Bolivia no puede ser reelegido en periodos sucesivos. Si ningn candidato a Presidente obtiene una mayora absoluta de los votos populares, la segunda vuelta es transferida al Congreso. Segn la Constitucin de 1967, el Congreso poda elegir entre los tres candidatos ms votados en una primera ronda y slo entre los dos ms votados en las rondas siguientes. La reforma de 1994 redujo las posibilidades de eleccin del Congreso a los dos candida tos ms votados en tres rondas; tras stas, el candidato con ms votos populares sera nombrado Presidente. Esta ltima reforma pretenda tanto reducir la distorsin institucional de los resultados electorales como conseguir una decisin ms efectiva en la seleccin de un ganador. El rgimen poltico boliviano ha sido llamado presidencialismo hbrido y presidencialismo parlamentarizado. (Vanse, por ejemplo, Shugart y Carey, 1992: 81-85; Gamarra, 1997.) Este tipo de rgimen tiene al menos dos ventajas.

204

INSTITUCIONES POLTICAS

Primero, el esquema institucional boliviano hace muy difcil el gobierno unificado gracias al alto grado de multipartidismo que permiten los diferentes siste mas electorales de las dos cmaras. Segundo, en contraste con la situacin ha bitual de gobierno dividido en el presidencialismo, promueve la consistencia po itica entre la coalicin de apoyo al Presidente y al Gabinete y la coalicin legis lativa mayoritaria en la Asamblea. Esta consistencia no es tan slida como en los regmenes parlamentarios debido a la ausencia de una efectiva mocin de cen sura del ejecutivo por la Asamblea. Sin embargo, hay algunos incentivos institu cionales para que las dos instituciones mantengan interacciones regulares y cooperacin, incluida la posibilidad de que la Asamblea interpele a los miembros del Gabinete, los someta a juicios de rendimiento de cuentas, y vote mociones de censura o desaprobacin (aunque no vinculadas a la dimisin obligatoria). En tres de las cinco elecciones del perodo 1982-97, el candidato con ms votos popular es fue elegido Presidente por el Congreso: el izquierdista Hernn Siles Suazo en 1980 (que haba obtenido un 39 por ciento de los votos popula res), el nacionalista Snchez de Lozada en 1993 (con un 34 por ciento de los votos populares), y el derechista Hugo Bnzer en 1997 (con slo un 22 por ciento de los votos populares). En otras dos ocasiones, el primero en la eleccin popular fue reemplazado por un candidato alternativo apoyado por una coalicin multipartidista en el Congreso. En 1985, el segundo candidato en votos, Vctor Paz Estenssoro (MNR), fue preferido por una mayora del Congreso al antiguo dictador Bnzer que haba obtenido slo un punto y medio porcentual de ventaja en votos populares (con un 28 por ciento). Quizs en una rplica a este giro, en 1989 el primer candidato, Snchez de Lozada del MNR, que haba obtenido slo un 23 por ciento de los votos populares, se qued sin el cargo. El partido de Bnzer, segundo en votos con menos de medio punto porcentual de desventaja, apoy a Jaime Paz Zamora, el tercer candidato en votos (con un 20 por ciento). Tras esta experiencia, como se ha mencionado, la posibilidad de elegir al tercer candidato en votos fue eliminada por la correspondiente reforma electoral que redujo la eleccin congresual a los dos candidatos ms votados. En el marco de una relacin de fuerzas considerablemente equilibrada en tre los tres partidos mayores, ha habido, pues, hasta ahora, dos presidentes de la izquierda, dos del centro nacionalista, y uno de la derecha. Las coaliciones en el Gabinete y la Asamblea incluyen las formadas por el centro y la izquierda, por el centro y la derecha, as como por la izquierda y la derecha con el apoyo aa dido de algunos partidos populistas menores. Los desempeos institucionales comparados deben ser evaluados en el con-texto de similares condiciones econmicas y culturales. En el particular contexto de Bolivia, los incentivos proporcionados por.el presidencialismo parlamentarizado a la toma de decisiones multipartidistas, consensuales y efectivas han permitido algunos xitos importantes en la democratizacin, la alternancia en el gobierno, y la poltica econmica, los cuales han producido una amplia distribucin de satisfaccin poltica relativa entre diferentes grupos de ciudadanos. Teniendo en cuenta la accidentada historia de Bolivia, un tan largo perodo de estabilidad democrtica es en s mismo un logro notable.

GOBIERNO DIVIDIDO VERTICALMENTE: FEDERALISMO

Un gobierno dividido verticalmente se basa en poderes separados entre las instituciones centrales y las no-centrales. Hay varios orgenes diferentes de los esquemas de divisin vertical del poder. Uno es el de sarrollo de intereses comunes a gran escala entre unidades polticas previamente separadas o recientemente independizadas. ste fue el caso de las trece colonias independientes que formaron los Estados Unidos de Amrica en 1776, los veintids cantones que formaron Suiza en 1848, y los once gobiernos territoriales que reconstruyeron el estado alemn en 1949. De un modo parecido, entre los nuevos estados independientes con territorios amplios y variados que adoptaron estructuras de tipo federal cabe incluir a Venezuela en 1811, Mxico en 1824, Argentina en 1853, Canad en 1867, Brasil en 1891, Australia en 1901, e India en 1947. Otro camino es la emergencia o la promocin poltica de intereses comunitarios locales dentro de las fronteras de tina dominacin estatal-nacional previamente existente, pero dbil, categora en la que se incluyen, por ejemplo, Blgica en 1970 y Espaa en
1978.

En un distribucin eficiente de poderes, se asignaran al Gobierno central poderes sobre temas relacionados con intereses de grupos gran-des, incluidos la defensa, los asuntos exteriores, el comercio exterior, la moneda y el crdito, la poltica redistributiva, as como los poderes fiscales correspondientes. Por su parte, los Gobiernos nocentrales se dedicaran a temas econmicos relacionados con problemas de escala territorial o de localizacin, como el comercio local, la agricultura, las obras pblicas, as como a temas vinculados a intereses de grupos locales o regionales que puedan ser definidos sobre una base territorial, incluidos la educacin y la gestin de las diferencias tnicas y religiosas y de las lenguas. Sn embargo, no cabe una distribucin de poderes entre institucio nes que sea perfectamente eficiente porque, si se pretendiera minimizar los costes de la provisin de bienes pblicos, debera haber una unidad administrativa especial para cada bien que contuviera exactamente a sus usuarios, los cuales se convertiran en contribuyentes a su financiacin. Dado que el grupo formado por los usuarios de una autova es diferente del que enva a sus hijos a las escuelas locales o de los ciudadanos que comparten una lengua, etctera, el principio de eficiencia conducira a la creacin de un altsimo nmero de estructuras administrativas parcial-mente superpuestas, lo cual multiplicara enormemente las burocracias. y sus costes (Tullock, 1969; Oates, 1972). Por ello, los Gobiernos centrales, regionales y locales, adems de tener poderes exclusivos en algunos temas, tienen que compartir ciudadanos con intereses comunes entrelazados y compartir poderes en forma de jurisdicciones concurrentes y funciones divididas en otros temas. Los poderes compartidos pueden promover la cooperacin y los acuerdos in-

296

INSTITUCIONES POLTICAS

tergubernamentales para completar el proceso desde la aprobacin de los esquemas legislativos bsicos a las decisiones polticas ms concretas y a su ejecucin. La cooperacin multilateral en esquemas de divisin vertical del poder tiende a producir resultados consensuales. Asimismo, pro-mueve bien el apoyo poltico a las instituciones existentes, bien nuevas soluciones de equilibrio institucional. Este enfoque puede iluminar algunas definiciones tpicas del fede alismo, como stas: una relacin entre el Gobierno central y los Go biernos regionales en la que estn al mismo tiempo coordinados e independientes [o no subordinados] en sus respectivas esferas (Wheare, 1946); un esquema en el que cada nivel de gobierno tiene la autoridad de tomar ciertas decisiones finales independientemente del otro (Riker,1944,1987; una combinacin de autogobierno y regmenes concurrentes (Ustrom, 1971); o, de un modo an ms simple, autogobierno y gcbierno compartido (Elazar, 1987, 1996). El gobierno verticalmente dividido (es decir, la existencia de dife rentes mayoras polticas en el Gobierno central y en los Gobiernos re gionales o locales) puede ser un resultado de un voto dividido en elec ciones a diferentes niveles, como se ha analizado anteriormente. Tam bin puede ser un resultado del voto de los ciudadanos por un mismo partido para diferentes cargos si la distribucin de las preferencias de los votantes es suficientemente variada a travs del territorio, es decir, si hay un nmero suficiente de mayoras regionales o locales que son minoras nacionales. En contraste con los estados unitarios, donde slo obtienen satisfaccin los ciudadanos cuyas preferencias coinciden con a mayora nacional, en un gobierno verticalmente dividido los perde dores nacionales son compensados porque se convierten en ganadores parciales a nivel regional o local. En elecciones a dos o tres niveles, el nmero total de perdedores tender a ser menor que en elecciones a un solo nivel. El monto total de satisfaccin poltica o utilidad social producida por el gobierno verticalmente dividido depende de la importancia concedida por los votantes a los diferentes temas asociados a cada nivel de go bierno. Pero el nmero de temas en los que los votantes pueden satisfacer sus preferencias nunca es inferior que con un gobierno unificado. Como una simplificacin y adaptacin de la prueba matemtica presentada por Roland Pennock (1959), el Cuadro 4.6 muestra un ejemplo de los diferentes montos de utilidad social que pueden obtenerse mediante una decisin unitaria y mediante decisiones descentralizadas en una situacin en la que una minora a gran escala (nacional) es mayora a una escala menor (regional). En comparacin con un nico ganador absoluto en un esquema unitario (que en el ejemplo dara satisfaccin a 160 individuos), los diferentes ganadores en diferentes regiones en un esquema descentralizado pueden producir niveles ms altos de utilidad social (satisfaciendo a 180 individuos en el mismo ejemplo).

CUADRO 4.6. Utilidad social en gobiernos unitarios y en gobiernos descentralizados Partidos: Regiones: A: B: C: Izquierda 60 60 40 160 Derecha 40 40 60 140

Unitario (ganador nacional):

Descentralizado (ganadores regionales): 60 + 60 + 60 = 180.

NoTA: Los nmeros son votantes en cada una de las regiones (A, B, C) y a nivel nacional. Estn subrayados los nmeros de votantes ganadores con diferentes frmulas institucionales.

Muchos es mejor que pocos

Un nmero alto de unidades regionales diferenciadas crea una base ms firme para un estado federal que un nmero bajo. En federaciones formadas por slo dos o tres grupos regionales de tamao desigual, uno de ellos puede esperar razonablemente dominar el centro as como las otras regiones y desarrollar la correspondiente ambicin. Esta puede llevar bien a la absorcin de los grupos menores en una estructura unificada, bien al conflicto y la secesin. En un esquema simple de divisin de poderes entre regiones desiguales, una grande y otra pequea, la regin grande puede preferir la dominacin a la separacin. Pero, dado que ambas alternativas convertiran a la regin grande en ganadora nica, puede relegar a su ltima preferencia la paridad de poderes entre las dos regiones (la alternativa tpicamente federal con mltiples ganadores). En cambio, la regin pequea y previsiblemente dominada desarrollar el orden de preferencias exactamente opuesto. Preferir, en primer lugar, la paridad de poderes (la cual implica una sobrerrepresentacin de la regin pequea al nivel federal), pero antes la separacin que la subordinacin. La regin pequea puede aceptar la subordinacin quiz por el coste de separarse o como proteccin frente a la amenaza de una gran potencia. Pero la separacin aparece como una alternativa intermedia en las dos ordenaciones de preferencias a la que puede converger una negociacin bilateral (Cuadro 4.7). (Para sugerencias comparables, vanse Elster, 1995; Laitin, 1995; Riker, 1996a.) Entre los fracasos de federaciones con dos unidades en las que el grupo menor y probablemente dominado se ha separado, se incluyen los siguientes: el Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda, con secesin de la Repblica de Irlanda en 1920; Gran Bretaa-Irlanda del Norte, con su-

208
C UA DR O 4 .7 .

I NST I T UC I ONES POL TI C A S

rdenes de preferencias entre unidad, federacin y secesin Grupo grande Grupo pequeo

Pr imer a

preferencia:

segunda preferencia:
ltima

Unitario (ganador total) parcial) Separacin (ganador nico) nico) Paridad (perdedor parcial)

Paridad (ganador Separacin (ganador Unitario (perdedor

preferencia

presin del Gobierno local norirlands (1920-69); India-Paquistn en el momento de su independencia (1947); Paquistn occidental-Bangladesh, con secesin de la segunda (1947-71); frica del Sur-frica Sudoccidental, con secesin de la segunda, actualmente llamada Namibia (1948-68); Rodesia-Niasalandia, con secesin de Zambia y Malawi de Rodesia (195363); Egipto-Siria, rota por la segunda (1958-61); Tanzania, donde Zanzbar aprob una constitucin separada de Tanganika (1964-79), Etiopa-Eritrea, con secesin de la segunda (1952-91); y Checo-Eslovaquia, tambin con secesin de la segunda y, como siempre, menor unidad (1991-92). Nigeria, inicialmente independiente en 1960 con slo tres unidades regionales, experiment la secesin de Biafra en 1967; es interesante observar que, tras un perodo de gobierno militar, se cre una nueva federacin nigeriana con un nmero inicial de doce unidades regionales, que posteriormente aument hasta treinta. Las relaciones desequilibradas entre un gran nmero de unidades regionales tambin pueden ser conflictivas e inestables si una de las regiones es suficientemente grande y suficientemente dominante en algn tema conflictivo como para imponer su gobierno exclusivo. En particular, un dualismo lingstico, tnico o religioso sobre una base territorial puede ser una fuente de bipolarizacin poltica y de relacin desigual. As ocurri durante la Segunda Repblica espaola, en la que se desarroll una confrontacin territorial bipolar tras el establecimiento de un solo Gobierno regional en Catalua en 1931, en contraste con el arreglo multirregional adoptado durante la siguiente experiencia democrtica a partir de 1978. Asimismo, Blgica ha experimentado fuertes conflictos polticos en la segunda mitad del siglo xx sobre la base de su dualismo lingstico enlos territorios valn y flamenco. Tambin ste parece ser el caso de Canad, a pesar de estar organizado con un alto nmero de provincias. Como consecuencia de la evolucin de la poblacin hacia dos territorios lingsticamente homogneos de desigual tamao, muchos francopar-

lantes del minoritario Quebec temen la asimilacin por el componente anglo y han desarrollado movimientos secesionistas. Los estados de tipo federal ms estables suelen tener un nmero ms alto de unidades regionales, de modo que ninguna de ellas puede aspirar razonablemente a convertirse en grupo dominante nico. Los casos incluyen: Estados Unidos (50), Mxico (32), Suiza (26), Brasil (26), India (25), Argentina (24), Venezuela (20), Italia (20), Espaa (17), Alemania (16), Malasia (13), Canad (11), Austria (9), frica del Sur (9), Australia (8), as como la Unin Europea (15).

Bicameralismo dividido Un elemento institucional cnicial para la cooperacin entre el Gobierno central y los Gobiernos regionales en los estados federales es la cmara alta de representacin territorial. Las cmaras altas son muy corrientes en las Asambleas del mundo, pero su diversidad institucional es muy notable. Las cmaras altas de origen no-democrtico en los regmenes parlamentarios fueron desprovistas de poderes importantes mediante la asignacin a la cmara baja del papel decisivo en caso de desacuerdo (como en Gran Bretaa, Francia e incluso en algunos pases regionalizados como Austria, Blgica y Espaa). En otros casos, la cmara alta es elegida mediante procedimientos que tienden a reproducir la composicin poltica de la cmara baja, de modo que resulta improbable que aparezca un fuerte desacuerdo poltico entre ellas (como en Austria, Italia y Japn). Los miembros de la cmara alta tambin pueden ser nombrados al margen de las elecciones (como en Canad). En la mayor parte de estos casos de bicameralismo asimtrico, la segunda cmara no representa preferencias de los votantes muy diferentes de las representadas en la cmara baja. La segunda cmara slo puede introducir retrasos y mejoras en la aprobacin de las leyes, especialmente si puede iniciar legislacin, si las dos cmaras pueden proceder a un alto nmero de rondas negociadoras antes de que la cmara baja tome la decisin final, o si la cmara baja subordinada contiene un solo partido ganador frente a una cmara baja multipartidista (Tsebelis y Money, 1997). La segunda cmara es slo un actor fuertemente decisivo si tiene a la vez poderes legislativos y una mayora poltica diferenciada de la cmara baja. Estas condiciones de simetra slo se cumplen en cmaras altas de representacin territorial en estados federales. El bicameralismo simtrico suele requerir bien la eleccin indirecta de la cmara por los Gobiernos o los Parlamentos regionales (como en Alemania, India y Rusia), bien distritos regionales diferentes y elecciones populares no-concurrentes capaces de producir ganadores distintos de los de la cmara baja (como en Argentina, Australia, Brasil, Estados Unidos, Suiza y Ve-

nezuela), En contraste con la asignacin de escaos ms o menos proporcional a la poblacin que suele corresponder a la cmara baja, en la cmara alta federal suele darse una representacin igual a cada regin, independientemente de la poblacin (o al menos las unidades ms pequeas reciben una sobrerrepresentacin). Los desacuerdos entre las dos cmara, en un estado federal pueden resolverse mediante negociaciones de delegados de las dos cmaras en un comit conjunto (como en Alemania, Estados Unidos y Suiza) o por decisin de las dos cmaras en sesin conjunta (como en Australia, India, Venezuela y, para algunos temas, Brasil). El bicameralismo rene algunos efectos de la divisin de poderes tanto horizontal como vertical. Primero, ofrece a los partidos un incentivo para ampliar la agenda de temas, a la vez que permite a los ciudadanos la divisin de sus votos de un modo anlogo a las elecciones separadas horizontalmente. Al mismo tiempo, las cmaras altas federales pueden promover la cooperacin vertical entre el Gobierno central y los gobiernos regionales en la toma de decisiones polticas. Un bicameralismo simtrico con suficientes mecanismos de cooperacin. tiene efectos parecidos a las reglas de decisin inclusivas (como la mayora de dos tercios que se requiere para decisiones en muchos temas constitucionales en Blgica, la mayora de dos tercios en cada una de las dos cmaras usada en Argentina, o el requerimiento de doble mayora con respecto a los cantones de Suiza, como se ver ms adelante). El requerimiento de dos mayoras diferentes en las dos cmaras para la toma de decisiones equivale al requerimiento de una supermayora. Incluso si cada una de las cmaras toma decisiones por la regla de la mayora simple, las decisiones conjuntas de dos cmaras polticamente diferenciadas sern negociadas y se alcanzarn en torno a alternativas moderadas e intermedias. Una decisin bicameral recibir habitualmente el apoyo de una mayora inclusiva, de modo que dar satisfaccin a un nmero mayor de ciudadanos que una decisin unicameral (Riker,

1992a, b). Casos:

COOPERACIN Y CONFLICTO INTERINSTITUCIONAL VERTICAL

A continuacin se revisan tres casos de cooperacin interinstitucional y decisiones supermayortarias en esquemas de divisin vertical de poderes. Primero, analizaremos la combinacin de gobierno federal y referndums cantonales que conduce a permanentes Gabinetes de supermayora en Suiza. Segundo, observaremos las decisiones multipartidistas consensuales producidas por el bicameralismo simtrico en Alemania. Tercero, nos aproximaremos a la evolucin en curso en la Unin Europea hacia una estructura institucional de tipo federal, la cual es impulsada sobre todo por el Parlamento Europeo multipartidista. En todos es-

QU SE V OT A

21 1

tos casos, la cooperacin multilateral ayuda a mantener los esquemas institucionales pluralistas en equilibrio. En cambio, la disolucin de la Yugoslavia federal autoritaria muestra que los estados compuestos en los que una de las unidades es sufi cientemente grande para convertirse en dominante pueden encontrarse en desequilibrio cuando se mueven a un contexto democrtico.

La frmula mgica suiza

La Asamblea Federal de Suiza toma decisiones por amplsimas mayoras y nombra Consejos Federales (o Gabinetes parlamentarios) de Gran Coalicin. En concreto, la llamada frmula mgica de coalicin gubernamental entre los partidos radical, cristiano, populista y socialista, que renen en conjunto hasta un 85 por ciento de los votos populares y los escaos parlamentarios, se ha mantenido sin interrupcin desde 1959. Las decisiones supermayoritarias y la poltica de amplio consenso en Suiza son resultado de los incentivos proporcionados por una combinacin institucio nal poco habitual: un rgimen nacional parlamentario y los referndums canto nales. Suiza, una tien-a de pequeas comunidades homogneas que us la de mocracia directa desde la Baja Edad Media (como se ha analizado en el Captu lo 2), fue organizada como un estado federal basado en veintids cantones tras la guerra civil de 1847-48. La Asamblea federal tiene dos cmaras. La cmara alta, o Consejo de los Estados, est formada por dos representantes por cantn, independientemente de la poblacin. La cmara baja, o Consejo Nacional, fue inicialmente elegida en distritos cantonales multinominales por la regla de la mayora absoluta con una segunda vuelta por mayora relativa. Durante unos cuarenta aos, los vencedores de la guerra civil, los radicales (o Liberal-Dem cratas, ms tarde FDP), fueron el partido dominante, pero la representacin estaba ampliamente basada en aquella poca en partidos cantonales con dbiles lazos nacionales. Hubo a continuacin una serie de cruciales innovaciones institucionales. En 1874, los ciudadanos obtuvieron la posibilidad de pedir referndums sobre la legislacin (mediante la coleccin de 30.000 firmas, cifra aumentada a 50.000 en 1977). Mientras que cualquier proyecto de ley sometido a referndum popular debe ser aprobado por una mayora de los votantes suizos, las reformas consti tucionales y los tratados internacionales requieren tanto una mayora de los vo tantes suizos como una mayora de los votantes en una mayora de los cantones. Desde 1891, los referndums sobre enmiendas constitucionales, que antes eran obligatorios para las propuestas de la Asamblea, tambin fueron permitidos para las iniciativas populares. El desarrollo de nuevos partidos, los conservadores a finales del siglo XIX (ms tarde llamados social-cristianos y demcrata-cristianos, CVP) y los socialistas (SPS) a principios del siglo xx, movi a introducir la representacin pro porcional en 1918. El nuevo sistema electoral se bas en distritos cantonales, una frmula de cuota con restos ms altos (ms tarde sustituida por d'Hondt), y una papeleta abierta que permite al votante elegir candidatos de diferentes listas de partido. Los tres partidos mayores, los radicales, los conservadorescristianos y los socialistas, han obtenido proporciones de votos parecidas desde entonces,

cada uno de ellos alrededor del 25 por ciento, mientras que algunos nuevos partidos menores, especialmente los populistas (o agrarios, ms tarde Partido Popular,SVP), tambin han obtenido representacin (Gruner, 1978; Linder, 1994). De 1874 a 1959, el nmero de referndums sobre legislacin federal aumento continuadamente desde una media de uno cada dos aos y medio a uno cada cuatro meses, especialmente por iniciativa de los partidos excluidos del gobierno nacional. Con respecto a las enmiendas constitucionales, dado que muchos cantones contienen un nmero muy pequeo de votantes, una minora nacional farmada por un conjunto de pequeas mayoras cantonales puede vetar una propuesta. Exactamente, si los votos negativos en un referndum estuvieran distribuidos entre los cantones de un modo ptimo, el mnimo nmero de votantes capaz de derrotar una propuesta de enmienda a nivel nacional sera menos del 10 por ciento (Germann, 1992). La amenaza permanente de referndum - m s que el veto real en s misma- evita que la Asamblea tome ciertas decisiones legislativas. A pesar de que lla Asamblea puede aprobar legislacin por mayora simple, el temor de una ulterior derrota en referndum induce a los legisladores a construir mayoras parlamentarias muy amplias (Neidhart, 1970). Los siete miembros del Consejo Federal, el cual incluye un presidente rotatorio, son nombrados en sesiones conjuntas de las dos cmaras de la Asamblea Federal. Durante mucho tiempo, la Constitucin requiri formalmente que no hubiera dos miembros del Consejo del mismo cantn (hasta que la regla formal ue abolida por voto popular en febrero de 1999). Otras costumbres fielmente 5bedecidas son que el Consejo debe incluir representantes de los dos cantones germanfonos ms grandes, Berna y Zurich, y no menos de dos representantes de los cantones latinos (habitualmente, un miembro del cantn francfono ms grande, Vaud, y otro bien de otro cantn francfono, bien del cantn italianfono de Ticino, bien los dos). Esta distribucin es bastante proporcional a la distribucin de las lenguas de familia entre la poblacin: aproximadamente, un 70 por ciento alemn, un 20 por ciento francs, un 9 por ciento italiano (y un 1 por ciento romance). En aos recientes, la inclusin de al menos una mu jer en el Consejo se ha convertido tambin en una regla informal. Los cargos en el Consejo suelen cubrirse de uno en uno o de dos en dos, habitualmente a propuesta del partido correspondiente cuyo miembro es sustituido, y de acuerdo con el origen esperado de rea y lengua. La combinacin de reglas sobre el cantn, la lengua y el gnero, as como las preferencias de partido, suelen reducir mucho el nmero de candidatos potenciales. Sobre la base de la evolucin electoral anteriormente esbozada y la amenaza de referndum, estas reglas condujeron a coaliciones de Gabinete estables entre los radicales y los conservadores desde 1891, as como a la ampliacin de la coalicin a los populistas a partir de 1929 y a los socialistas temporalmente durante el perodo de guerra y de posguerra, 1943-54. La frmula mgica ms estable no fue adoptada, sin embargo, hasta despus de las elecciones de 1959, cuando, excepcionalmente, hubo que sustituir a cuatro miembros del Consejo (tres de ellos por enfermedad). Esta oportunidad para una renovacin ms amplia abri la puerta a los candidatos socialistas. Desde entonces, la correspondiente distribucin de cargos en el Consejo para los radicales, los cristianos, los socialistas y los populistas es 2: 2: 2: 1, respectivamente, en ajustada proporcin a los votos y escaos de cada partido. Para tener expectativas razonables de ganar un referndum en la mayora

Q U S E V OT A

227

de los cantones, una coalicin nacional mayoritaria debera tener una mayora o al menos incluir a los partidos del votante mediano en una mayora de los cantones. Adems, un nmero notable de votantes en un referndum pueden no seguir la posicin adoptada por el partido por el que votan en las elecciones, especialmente en aquellos temas que afectan intensamente a intereses minoritarios, o pueden abstenerse en temas en los que tienen preferencias poco intensas o son indiferentes. Ni siquiera los lderes nacionales de los partidos pueden contar siempre con el apoyo de todas sus secciones cantonales, que son bastante in-dependientes (Steiner, 1983). En la crucial eleccin de 1959, los conservadores-cristianos obtuvieron una mayora absoluta de votos y fueron, pues, el partido del votante mediano en slo seis cantones, mientras que los radicales obtuvieron una mayora en slo un cantn. En cambio, los socialistas fueron el partido ms votado en ocho cantones, incluidos los dos cantones gemanfonos ms grandes, Berna y Zurich, y quedaron a la par con los radicales en el cantn francfono ms grande, Vaud, todos ellos proveedores habituales de miembros del Consejo, como se ha mencionado anteriormente. Todos estos factores llevaron a partidos polticos movidos por motivaciones razonablemente auto-interesadas a la formacin racional de mayoras con miembros numricamente superfluos en la Asamblea Federal y el Consejo Federal. En la Asamblea bicameral elegida en 1959, caba formar una coalicin estrechamente ganadora mnima con los radicales y los conservadores-cristianos, los cuales habran reunido 130 escaos sobre 244. Los dos partidos haban obtenido en total un 50,1 por ciento de los votos populares, pero haban obtenido un apoyo mayoritario entre los dos en slo doce de los veintin cantones, entre los cuales no estaban incluidos los francfonos Vaud y Ginebra. Una mayora alternativa con miembros numricamente superfluos, formada por los radicales, los conservadores-cristianos y los populistas, se habra basado en un 59 por ciento de los votos populares y en un 64 por ciento de los escaos, pero sus socios haban obtenido un apoyo mayoritario entre los tres en slo diecisis cantones, entre los cuales tampoco estaban incluidos los dos francfonos ms grandes. En cambio, slo los cuatro socios de la frmula mgica, con inclusin de los socialistas, que reunan entre todos un 85 por ciento de los votos populares y los escaos parlamentarios, haban obtenido una mayora de votos en los veintids cantones, lo cual permita que la correspondiente mayora legislativa y el Consejo pudieran hacer frente con confianza al desafo de los referndums populares. (Clculos del autor con datos en Statistiches Jahrbuch der Schweiz, Basilea, 1964.) De hecho, tras la adopcin de la frmula mgica en 1959, la proporcin de todas las propuestas gubernamentales (incluidos las enmiendas constitucionales, las leyes, los decretos, los tratados y los decretos de urgencia no constitucionales) que fueron derrotadas en referndum disminuy de un 40 por ciento en el perodo anterior a un 25 por ciento (Kobach, 1993; Trechsel y Sciarini, 1998). Un modelo simplificado de la discusin aqu analizada puede verse en el Cuadro 4.8. Una serie de cantones de diferente tamao con desigual apoyo a los partidos polticos puede producir una mayora nacional estrecha que es una minoria en la mayora de los cantones, as como una mayora nacional ampliada del 60 por ciento que sigue siendo una minora en algunos cantones, mientras que, en cambio, una mayora tetrapartidista basada en un 85 por ciento de los votos populares obtiene un apoyo mayoritario en todos los cantones.

La poltica consensual en la Suiza federal se ha explicado a veces como un resultado de las estrategias cooperativas de los lderes polticos. Arend Lijphart seal que la toma de decisiones consociativa, como opuesta a la toma de decisiones competitiva, se desarroll a pesar de la existencia de subculturas bastante fragmentadas y cantones homogneos (Lijphart, 1968, 1979). Otros autores como Jrg Steiner, situaron la pauta de toma de decisiones por acuerdos amigables, en el contexto ms favorable de un entrecruzamiento de las lneas divisorias en lengua, religin y economa (Steiner, 1974; Bohn, 1980). El enfoque aqu desarrollado sugiere que un resultado consensual, como la amplsima coalicin multipartidista habitualmente conocida como frmula mgica, as como las correspondientes polticas moderadas y estables, pueden no ser un resultado de estrategias cooperativas. El resultado consensual y cooperativo puede ser producido por estrategias competitivas de partido no sustancialmente diferentes de las adoptadas habitualmente por los lderes polticos en las democracias estables pero desarrolladas bajo los precisos incentivos proporcionados por un marco institucional que requiere una doble mayora. Aunque la experiencia repetida de negociaciones puede desarrollar unas normas informales de conducta capaces de autorreproducirse, la estabilidad de una frmula de colalicin concreta depende en ltima instancia de la estabilidad de la distribu-

cin de los votos y los escaos entre los partidos polticos. De hecho, las frmulas de coalicin de partidos en Suiza han cambiado en varios momentos histricos dentro de un mismo marco institucional bsico. En la eleccin de octubre de 1999, los populistas aumentaron espectacularmente sus votos y pidieron una segua cartera en el Consejo, a costa de los debilitados socialistas. En esa ocasin se reprodujo la frmula mgica, pero en el futuro podra cambiar de nuevo si hubiera cambios importantes en la distribucin de las preferencias de los votantes entre los partidos polticos.
CUADRO 4.8.

Mayoras nacional y cantonales

Cantones: Radicales Cristianos Socialistas Populistas Otros Total:

A 10
5

B 10
15 5

C
6 5 10

Total nacional:
26 25 25

10 10
5 40

0
5 35

0
4 25

10
14 100

NorA: La mayora nacional hipottica formada por los radicales y los cristianos con (26+25) 51 por ciento de los votos, es mayora en slo un cantn, B (25/35). La mayora nacional con miembros superfluos formada por los radicales, los cristianos y los populistas, con (26+25+10) 61 por ciento de los votos, es mayora en slo dos cantones, A (25/40) y B (25/35). Slo la an ms amplia coalicin de cuatro partidos formada por los radicales, los cristianos, los populistas y los socialistas, que refine un 86 por ciento de los votos, es mayora en todos los cantones.

Q U S E V OT A

229

Los ciudadanos suizos se han beneficiado de varias circunstancias afortu nadas en la historia contempornea, las cuales han establecido los fundamentos de su bienestar. Una de ellas, y no la menos importante, ha sido el estableci miento de unas instituciones federales que requieren mayoras tanto a nivel nacional como en los cantones para la toma de decisiones polticas. Las corres pondientes supermayoras legislativas y ejecutivas han permitido el desarrollo pacfico de un alto grado de pluralismo poltico y cultural y una gran estabilidad democrtica y de polticas pblicas.

El federalismo cooperativo alemn El federalismo fue restablecido en Alemania por las fuerzas de ocupacin al final de la segunda guerra mundial con objeto de debilitar el estado alemn e impedir nuevos experimentos autoritarios. Sin embargo, la estructura federal de Alemania ha producido efectos no-intencionados a favor de una toma de decisiones muy efectiva y de una poltica de consenso, tanto a nivel regional como a nivel nacional. Tras la derrota de los nacional-socialistas en 1945, mientras que los soviticos deseaban un nuevo gobierno unificado en Alemania, que acabaron estableciendo en la parte oriental del territorio, los americanos, los britnicos y los franceses dieron prioridad a la creacin de nuevos gobiernos democrticos regionales o territoriales (Lnder). En palabras del secretario de Estado norteamericano en 1 9 4 7 , Estados Unidos se opona a un fuerte Gobierno central porque podra ser fcilmente convertido en el dominio de un rgimen similar al de los nazis. El ministro de Asuntos Exteriores britnico quera que todos los poderes fueran asignados a los Lnder excepto aquellos que fueran expresamente delegados al Gobierno central. Su colega francs lleg a concebir el centro como una mera coordinacin de Ldnder con una Asamblea nacional formada solamente por una cmara territorial (Golay, 1958: 5). Bajo la induccin de los Aliados occidentales en 1 9 4 8 , los once gobiernos territoriales recientemente elegidos en la parte occidental de Alemania nombra-ron una Asamblea Constituyente (que se llam modestamente Consejo Parlamentario) para redactar una constitucin democrtica que establecer para los estados participantes [Llinderi una estructura gubernamental de tipo federal, bajo la supervisin de las fuerzas de ocupacin de los Aliados. En la Ley Fundamental (Constitucin Provisional) aprobada en Bonn en 1 9 4 9 se cumplieron tres condiciones bsicas de un estado federal eficiente y estable, tal como han sido identificadas anteriormente en el anlisis general de este captulo. Primero, el nmero de unidades regionales fue relativamente alto: once (excluyendo provisionalmente Berln occidental). Aunque slo Baviera, Bremen y Hamburgo podan reivindicar cierta continuidad con estados histricos de la poca imperial, y los lmites territoriales de los dems Lllnder fueron creaciones nuevas, se adoptaron nuevas constituciones de los Lnder y se desarrollaron importantes intereses locales. Con la reunificacin con la parte oriental del pas en 1990, el numero de L nder aument a diecisis. Segundo, se estableci una efectiva divisin de poderes entre los Gobiernos territoriales y el Gobierno central. En particular, los territorios recibieron poderes exclusivos en educacin, asuntos culturales y religiosos y gobierno local, poderes concurrentes en muchos otros campos, incluida la sanidad y el

bienestar, as como el control del clculo y la recaudacin de los principales impuestos. Tercero, se estableci una cmara alta de representacin territorial, el Bundesral, en paralelo a la cmara baja nacional, el Bundestag (cuya eleccin, composicin de partido y toma de decisiones se han analizado en el Captulo 3). El Burndesral o cmara alta es una institucin clave en la estructura federal de Alemania. Es a la vez el guardin de la divisin de poderes a favor de los territorios y el escenario institucional principal para la cooperacin entre los gobiernos territoriales en la toma de decisiones a nivel federal. La cmara alta federal est compuesta por miembros de los gobiernos territoriales (en una adaptacin democrtica de la tradicin imperial) con cierta sobrerrepresentacin de los territorios pequeos. Cada delegacin territorial vota en bloque de acuerdo con las instrucciones del gobierno territorial correspondiente. La composicin de la cmara alta cambia con frecuencia como resultado de las sucesivas elecciones regionales. En contraste con la cmara baja, la cmara alta no puede ser disuelta por el canciller. Como se ha analizado anteriormente, la emergencia de diferentes mayoras polticas en las dos cmaras puede ser explicada en parte por el relieve concedi do a diferentes temas en las elecciones nacionales y en las elecciones territoriales no-concurrentes, pero tambin por el efecto indirecto de la divisin del voto entre diferentes partidos por razones estratgicas en las elecciones a la cmara baja nacional y a los gobiernos territoriales. Los crstano-demcratas dominaron los Gabinetes y tuvieron mayoras en las dos cmaras durante los aos 1949-69 y 1982-90. Sin embargo, ha habido di ferentes mayoras polticas en torno a los cristianos y en torno a los socialistas en cada una de las dos cmaras, o bicameralismo dividido, durante los perodos de gobiernos liderados por los socialistas en 1969-82, por los cristiano-demcratas desde la reunificacin con Alemania oriental en 1991 hasta 1998, y por los socialistas desde 1999. As pues, ha habido bicameralismo dividido durante un 46 por ciento del tiempo entre 1949 y 2002 (y durante un 75 por ciento del tiempo desde 1969). De acuerdo con la Constitucin, la cmara alta tiene poderes iguales a la c mara baja con respecto a las enmiendas constitucionales, un cierto derecho de velo preventivo sobre la legislacin federal en general (que puede ser superado por la cmara baja), y un veto absoluto sobre la legislacin que afecta a los intereses territoriales. Al principio, estos ltimos fueron identificados como decisiones sobre el territorio de los lnder, ciertos impuestos y tasas, y la creacin de nuevas agencias administrativas federales en las reas de competencia de los Lnder. La cmara alta tambin puede ejercer un amplio control sobre la administracin federal, incluida la ejecucin de la legislacin federal por los ministros. Sin embargo, la clusula elstica que regula qu temas puede considerarse que afectan a los intereses territoriales ha funcionado a favor de los Go biernos territoriales y la cmara alta en los conflictos sobre la divisin de poderes y ha acabado produciendo un bicameralismo simtrico. El Bundesrat, que representa a los Gobiernos regionales, ha conseguido en la prctica iguales poderes que la cmara baja. Entre los factores ms importantes de esta evolucin destacan: la creciente prominencia de la legislacin de mbito europeo, especialmente con respecto a la poltica econmica, la cual afecta a la distribucin territorial del poder; las frecuentes mayoras polticas diferentes en las dos cmaras; y el apoyo del Tribunal Constitucional independiente (Golay, 1958).

Q U S E V OT A

231

El gobierno horizontalmente dividido entre las dos cmaras, que es un producto de la divisin vertical de poderes y de las elecciones separadas para los diferentes niveles institucionales, fuerza las correspondientes negociaciones entre los dos principales partidos y sus socios de coalicin para la aprobacin de legislacin en temas importantes con amplio apoyo poltico. En 1949, slo un 10 por ciento de todas las leyes federales requirieron la aprobacin de la cmara alta. A mediados del decenio de 1990, la proporcin de legislacin federal sometida al derecho de veto absoluto de la cmara alta haba aumentado hasta un 60 por ciento. As pues, la mayor parte de la legislacin tiene que ser aprobada de hecho con el apoyo de los cristianos, los liberales y los socialistas, los cuales renen en conjunto una media del 90 por ciento de los votos populares. A pesar de que la cmara alta no interviene formalmente en la investidura o la censura del Canciller y del Gabinete, se considera que tuvo un papel destacado en las dimisiones de al menos dos Cancilleres, el cristiano-demcrata Konrad Adenauer en 1963 y el socialdemcrata Willy Brandt en 1974 (Dalton, 1993). El desempeo legislativo en perodos de gobierno bicameral dividido puede ser comparado favorablemente con el de los perodos de gobierno bicameral unificado, es decir, con la misma mayora poltica en las dos cmaras. El nmero de leyes aprobadas anualmente por la cmara baja en el perodo de gobierno bicameral dividido 1969-81 fue 103, mientras que los nmeros correspondientes en los perodos de gobierno bicameral unificado fueron 120 para 1949-69 y 92 para 1982-90, con una media total de 111. La proporcin de leyes que requeran la aprobacin de la cmara alta que fueron promulgadas fue de un 53 por ciento en el perodo mencionado de bicameralismo dividido, y de un 50 y un 56 por ciento en los dos perodos mencionados de bicameralismo unificado, con una media total de un 52 por ciento. (Clculos del autor con datos en Thayssen, 1994.)

Una Unin Europea federalizante

Las relaciones institucionales en la Comunidad Econmica Europea correspondieron muy aproximadamente a las de una organizacin internacional durante unos treinta aos (1957-86). De acuerdo con el modelo intergubernamental de relaciones institucionales, la mayor parte de las decisiones se tomaban por unanimidad de los delegados de los gobiernos de Ios estados, representados en el Consejo de Ministros y en las reuniones peridicas de los jefes de go bierno en el Consejo Europeo. Gradualmente, emergieron el estancamiento y la inmovilidad, especialmente tras sucesivas ampliaciones de la Comunidad Europea de seis a doce estados-miembros, dado que cualquier miembro del Consejo poda vetar una decisin innovadora (como se ha analizado en el Captulo 3). Una serie de regulaciones de tipo constitucional establecieron nuevas reglas de decisin que han promovido relaciones institucionales federalizantes, incluidos el Acta nica Europea (1986), el Tratado de Maastricht de la Unin Europea (1992), y el Tratado de Amsterdam (1997). Los diversos procedimientos de decisin requieren que las principales instituciones de la Unin Europea, es decir, el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisin Europea, compartan poderes. Bajo el impulso de partidos polticos agregativos de mbito europeo, estas reglas han promovido decisiones ms innovadoras hacia una Unin an ms estrecha, incluido el mercado comn y la moneda nica, as como nuevas ampliaciones a quince estados-miembros.

El despliegue del modelo federal de la Unin Europea requerira una ex pansin de los poderes del Parlamento Europeo y unas relaciones interinstitu cionales ms equilibradas, pero est anticipado por la evolucin reciente. El modelo federal se basa en un doble criterio de representacin. Mientras que el Consejo, formado por representantes de los gobiernos de los estados, puede ser considerado una cmara alta de representacin territorial, el Parlamento sera el rgano representativo de los ciudadanos europeos en su conjunto. De acuerdo con las relaciones tpicas de un rgimen parlamentario, la Comisin, u rgano ejecutivo, sera nombrada por las dos cmaras parlamentarias y seria responsable ante ellas. En el esquema existente, el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo son elegidos por separado y con diferentes reglas. Esto suele producir la posibi lidad de formar diferentes mayoras polticas de partido en cada cmara, como tpico bicameralismo simtrico de los estados federales anteriormente anali zado. como resultado, las decisiones interinstitucionles tienen que basarse en acuerdos muy amplios. En particular, los miembros de la Comisin Europea, in cluido el Presidente, que eran tradicionalmente nombrados por el Consejo (en la prctica, por los gobiernos estatales), necesitan la aprobacin del Parlamento desde que entr en vigor el Tratado de Amsterdam en 1999. El requerimiento de dos mayoras, en el Consejo y en el Parlamento, tiende a producir una supermayora consensual no sustancialmente diferente en su composicin partidaria del apoyo dado a las Comisiones nombradas con los procedimientos anteriores, pero somete al rgano ejecutivo de la Unin Europea al control de los representantes de los ciudadanos europeos. Las relaciones interinstitucionales federalizantes segn el modelo aqu es bozado han sido promovidas por los partidos polticos agregativos de mbito europeo. Las sucesivas ampliaciones de la Unin Europea hicieron que un nmero creciente de partidos nacionales o regionales obtuvieran representacin en las instituciones, desde unos 40 en la primera eleccin directa del Parlamento Europeo en 1979, hasta 110 en 1999. No obstante, es muy notable que el nmero absoluto de Grupos Polticos Europeos en el Parlamento disminuyera a raz de las elecciones de 1994 y de 1999 y que la fragmentacin partidaria en el Parlamento disminuyera de un modo continuado en cada una de las cinco elecciones del perodo 1979-99 (si se mide, por ejemplo, mediante el nmero efectivo de partidos u otros ndices parecidos de fragmentacin). A pesar de representar a quince estados-miembros con sus propios sistemas de partidos, el Parlamento Europeo de finales del siglo xx y principios del siglo xxi est menos fragmentado que los parlamentos de varios pases europeos, como Blgica, Dinamarca, Finlandia, Holanda e Italia. El Partido Socialista Europeo fue el grupo mayor en el Parlamento Europeo tras las cuatro primeras elecciones, con una media de un tercio de los escaos, aproximadamente, y el nico grupo que integr partidos nacionales de todos los estados-miembros desde la primera eleccin. Tambin incluye al par tido poscomunista italiano de los Demcratas de Izquierda desde 1994. El Par tido Popular Europeo, que inicialmente reuni a partidos cristiano-demcratas de nueve pases, fue ampliado con los conservadores britnicos y otros aliados menores en 1992, Forza Italia en 1995, y los gaullistas franceses en 1999, cada uno de los cuales haba formado anteriormente sus propios grupos de tipo nacionalista. Se convirti en el mayor grupo del Parlamento tras la quinta eleccin en 1999.

Q U S E V OT A

233

Los dos Grupos Polticos Europeos mencionados, los socialistas y los po pulares, siempre han reunido conjuntamente ms de la mitad de los miembros del Parlamento Europeo y esta proporcin ha aumentado en cada eleccin. Los socialistas y los populares, junto con los intermedios liberales, que son el tercer grupo en nmero de escaos, tienden a formar coaliciones conectadas en torno al centro, especialmente en temas econmicos y de poltica exterior. Tambin se forman algunas coaliciones alternativas, como la llamada mayora de progreso organizada en torno a los socialistas con los verdes, los comunistas y los liberales como socios potenciales, especialmente con respecto a temas de poltica social y derechos humanos. Asimismo, se han formado coaliciones de centro-derecha sin los socialistas, incluso para la eleccin del presidente del Parlamento (Gafney, 1996; Raunio, 1997; Jacobs, Corbett y Shakleton, 2000). La formacin de Grupos Polticos Europeos cada vez ms agregativos y de coaliciones mayoritarias polticamente viables ha dado mucha ms eficacia al Parlamento Europeo desde finales del decenio de 1980 que en periodos anterio res. En la medida en que el Parlamento es capaz de tomar decisiones, se promueven relaciones interinstitucionales correspondientes al modelo federal de la Unin Europea. Los partidos polticos en el Parlamento Europeo se benefician de las oportunidades creadas por las reglas institucionales existentes en un momento dado. Pero, al mismo tiempo, crean estas oportunidades mediante la pro-mocin de tratados y regulaciones de tipo constitucional que reducen el tradicional dficit democrtico de las instituciones europeas y reemplazan el papel dominante del Consejo por frmulas ms complejas. En la medida en que las agrupaciones partidistas nacionales ceden terreno a grupos multipartidistas ms amplios de mbito europeo, las decisiones hacia una unin ms estrecha en cuentran menor resistencia nacionalista. El modelo intergubernamental, que condujo a la euroesclerosis y el europesimismo a principios del decenio de 1980, ha sido gradualmente sustituido por relaciones interinstitucionales federalizantes capaces de promover perspectivas ms optimistas (Colomer y Flosli, 1997; Colomer, 2001a).

La desintegracin de Yugoslavia
La dispersin de Yugoslavia en el decenio de 1990 es un ejemplo especta cular de la difcil supervivencia de una federacin multinacional en democracia cuando uno de los grupos es suficientemente grande para intentar convertirse en dominante. La mayor debilidad del pas desde su fundacin fue una composi cin dispar en ventaja de Serbia, previamente independiente. Al final de la primera guerra mundial, Eslovenia y Croacia, liberadas por la cada del Imperio Austrohngaro y con temor al expansionismo italiano, se unieron a la Gran Serbia para formar el llamado Reino Unido de los Serbios, los Croatas y los Eslovenos (en este orden), bajo la monarqua serbia. Dicho en po cas palabras, las instituciones polticas serbias, tal como haban sido diseadas en la Constitucin serbia de 1903, fueron extendidas a otros territorios en 1918. Se mantuvieron las frmulas bsicas de un estado unitario y un rgimen parla mentario unicameral, las cuales promovan una alta concentracin del poder. Se estableci una sola nacionalidad e incluso se proclam una sola lengua, el ser bo-croata-esloveno. Los tres pueblos se consideraban eslavos y compartan la religin cristiana, aunque haban acumulado la pertenencia a dos imperios (el

turco y el austraco), dos obediencias eclesisticas (la ortodoxa orienta] y la catlica romana) y dos alfabetos (el cirlico y el latino). Durante la experiencia unitaria, los serbios, que eran la mitad de la poblacin aproximadamente (sobre 17 millones), dominaron la mayor parte de las de-cisiones polticas. Casi todos los Gabinetes fueron formados por el Partido Radical Serbio, a veces con el apoyo de la pequea minora musulmana. La dominacin serbia fue combatida por los partidos croatas, lo cual provoc una cierta inestabilidad gubernamental. Frente a las estables mayoras dominadas por los serbios, pronto se desarrollaron movimientos secesionistas entre los croatas. En 1929, el Rey serbio, Alejandro, reaccion a los disturbios tnicos con la supresin de la Constitucin y la disolucin del Parlamento y se erigi en dictador. En aquel preciso momento se acu y adopt el nuevo nombre unitario, Yugoslavia (literalmente, eslavos del sur) (Dragnich, 1983, 1992). La ocupacin alemana y la segunda guerra mundial incluyeron una serie de guerras civiles en los Balcanes, especialmente entre los croatas y los serbios. Con la victoria de los comunistas en 1945, Yugoslavia fue refundada como una repblica federal. El lder comunista, el mariscal Josip Broz, Tito (miembro de una famili eslavo-croata y l mismo croata), intent reducir la temida dominacin serbia mediante una nueva redistribucin territorial del poder. Por un lado, las fronteras de Croacia fueron ampliadas (al no aceptar, por ejemplo, la autonoma de Dalmacia). Por otro lado, Serbia fue reducida mediante la creacin de las republicas separadas de Bosnia-Herzegovina (con una poblacin tnicamente mixta) Montenegro (que era serbia en religin y en lengua) y Macedonia, antes Serbia del Sur (cuya lengua no se normativiz con un alfabeto y una ortografa nuevos hasta 1948 y no fue reconocida como nacin)) hasta 1967). Dentro de Serbia, se crearon dos pequeas provincias con composicin tnica mixta, Vojvodina y Kosovo. Las dos provincias recibieron una representacin igual en los ranos federales: el Consejo Federal, la Asamblea Federal bicameral creada en 1953, as como la Presidencia colectiva del estado creada ms tarde por Tito para su sucesin. En 1974, las dos provincias recibieron tambin poder de veto de hecho en el Parlamento serbio. La unin inicial de tres pueblos con dos tradiciones culturales fue trans formada, pues, en un conglomerado de cuatro lenguas, cinco naciones, seis repblicas y ocho unidades polticas con poderes iguales en el Gobierno federal. La Repblica Serbia fue reducida a una de las ocho unidades con un cuarto de la poblacin total, aunque los serbios, que quedaron territorialmente dispersados, eran an el grupo mayor (con un 40 por ciento de la poblacin total, aproximadamente, en el decenio de 1980) (Curtis, 1990). La federacin dominada por los comunistas no fue ms que una ficcin temporal porque de hecho un solo partido monopolizaba el poder. Tras la muer te de Tito y, sobre todo, tras la cada del comunismo en la Europa central y oriental en 1989, los conflictos tnicos proliferaron. El resentimiento por los agravios del pasado se uni a la sensacin de que la distribucin del poder ins titucional era injusta. Una decisin crucial para los ulteriores desarrollos polti cos fue la convocatoria de las primeras elecciones multipartidistas en 1990 a nivel de cada repblica, en vez de una eleccin federal. Esto promovi los temas nacionalistas y el correspondiente apoyo popular a los movimientos nacionalistas y secesionistas (de un modo parecido a lo ocurrido en la Unin Sovitica ms o menos al mismo tiempo y en contraste con Espaa en 1977, como observ Juan Linz, 1992). De hecho, la eleccin de este calendario electoral reflejaba las

Q U S E V OT A

235

dudas generalizadas acerca del futuro de la ficcin federal autoritaria. La inge niera constitucional de Tito a favor de nuevas repblicas y provincias acab provocando efectos no intencionados. Una vez se convocaron elecciones competitivas, stas se convirtieron en plataformas para la promocin y la manipulacin de sentimientos de pertenencia e identidad que promovieron confusin y desintegracin. A partir de 1989, el nuevo Presidente serbio elegido, el ex comunista (ahora socialista) Slobodan Milosevic, lider el proyecto de una reunificacin serbia)). Primero, impuso el control de su partido poltico sobre el Gobierno de Montenegro y el control administrativo de Vojvodina, al tiempo que suprimi la Asamblea y el Gobierno de Kosovo. En 1991, la declaracin de independencia de la tnicamente homognea Eslovenia, donde apenas vivan serbios, fue respondida con la rpida retirada de las tropas federales dominadas por los serbios. De hecho, la secesin eslovena podra haber dado a los serbios tina mayora ms clara en el resto de Yugoslavia. La independencia de Croacia en 1992, en cambio, provoc un intento serbio de conquistar la Eslavonia oriental, as como la proclamacin de la Repblica serbia de Krajina, aunque Croacia acab reconquistando el territorio en 1995. El choque entre los serbios y los croatas fue muy sangriento durante la guerra de Bosnia-llerz_egovina en 1992-95 (con unos 250.000 muertos), y termin en la divisin de hecho del pas entre la federacin croata-musulmana de BosniaHerzegovina y la Repblica Serbia de Bosnia. En Kosovo se procedi a una limpieza tnica (por las dos partes), incluso durante los bombardeos de la OTAN en 1999. En suma, el lder del proyecto de la Gran Serbia, Milosevic, que gobernaba sobre un cuarto, aproximadamente, de la poblacin total de la antigua Yugosla via, trat una y otra vez de redibujar el mapa de los Balcanes de modo que le permitiera, como nuevo presidente de una Yugoslavia reducida, gobernar sobre ms de la mitad de la misma poblacin. Pero todos los grupos minoritarios re sistieron el intento y eligieron la secesin (Bennett, 1995; Udovicki y Ridgeway,
1997).

DIVISIN DE PODERES HORIZONTAL Y VERTICAL

Un gobierno horizontalmente unificado tiende a eliminar la divisin vertical de poderes. Como se ha analizado anteriormente, la Jefatura del Gobierno o la Presidencia en una situacin de gobierno unificado tiende a dominar, doblegar o incluso suprimir la Asamblea con objeto de con vertirse en un nico ganador absoluto. Por parecidos motivos de eficacia y concentracin del poder, un Gobierno central unificado tiende a redu cir o eliminar la autonoma de los Gobiernos regionales y locales. Si un solo partido tiene una mayora absoluta en el Gobierno cen tral, pero no controla los Gobiernos no-centrales, puede tratar de reemplazar el esquema legal de divisin vertical de poderes con una frmula unitaria con objeto de eliminar las fuentes alternativas de poder y con vertirse en el nico actor dominante. Si un solo partido tiene una mayora absoluta en el Gobierno central y tambin en los Gobiernos no-centrales, el partido se convierte en el nico actor dominante en las relacio-

nes institucionales tanto horizontales como verticales. La divisin legal de poderes entre el Gobierno central y las unidades no-centrales puede sobrevivir, pero de hecho es eliminada por el control poltico homogneo de todas las instituciones. Por el contrario, es ms probable que exista y sobreviva una divisin ve tical de poderes efectiva en el marco de un Gobierno central dividido, en forma bien cle Gabinetes de coalicin multipartidista, bien de coexistencia de diferentes mayoras de partido en la Presidencia y en la Asamblea. Si ningn partido es un ganador absoluto y varios partidos tienen que compartir el poder en las instituciones centrales, tendern a negociar y llegar a compromisos tambin con los partidos gobernantes en las instituciones no-centrales con objeto de ampliar sus cuotas de poder. La competencia interna latente entre socios del Gobierno central puede inducirles a buscar otros socios con posiciones de poder en los Gobiernos no-centrales, expandiendo as el alcance de los acuerdos multipartidistas. Por su parte, los Gobiernos no-centrales pueden mantener y defender sus poderes separados en algunos temas o sus poderes compartidos en otros temas, es decir, pueden sostener la divisin vertical de poderes mediante la introduccin de divisin en el Gobierno central. Una cmara alta de representacin territorial, en particular, puede convertir a los Gobiernos regionales en actores decisivos a nivel federal y evitar que un solo partido con mayora absoluta en la cmara baja se convierta en un ganador total que monopolice todos los poderes. Asimismo, una justicia independiente no controlada por ningn partido puede ayudar a mantener el equilibrio de la descentralizacin (Bednar, Eskridge y Ferejohn, 1995). Cabe ilustrar con varios casos la idea de que la divisin vertical de poderes es relativamente ms estable y efectiva cuando va acompaada por una divisin horizontal de poderes que cuando coexiste con un Gobierno central unificado. Por ejemplo, el federalismo tiene bases ms slidas en Alemania que en Austria. Como se ha analizado anteriormente, la Repblica Federal de Alemania, que est organizada en diecisis territorios, est basada en un sistema de representacin proporcional en la cmara baja nacional, que produce Gabinetes de coalicin multipartidista, y una cmara alta simtrica con frecuentes mayoras alternativas. En cambio, en Austria, donde hay slo nueve territorios, ha habido largos perodos de mayora absoluta de un solo partido o de gran coalicin en el Gobierno central, mientras que el Consejo Federal suele ser considerado, ms que una segunda cmara, una cmara de segunda. Como resultado, mientras que Alemania es uno de los pases ms descentralizados de Europa, los territorios austracos no tienen poderes separados y muy pocos poderes compartidos, as como escasa codecisin en los asuntos federales. (Para una presentacin comparativa del federalismo en Europa, vase Hesse y Wright, 1996.) De un modo parecido, el federalismo es ms robusto en Estados Unidos que en Canad. Como se ha indicado anteriormente, Estados Unidos, con cincuenta estados, experimenta frecuentes perodos en los que el

Q U S E V OT A

237

go-

bierno federal est dividido entre la Presidencia y el Congreso. Existe una clara correlacin entre los perodos de gobierno unificado en Washington y los de centralizacin creciente, incluidos, en particular, el perodo de Reconstruccin en el decenio de 1860, el perodo de Nuevo Trato en los decenios de 1930 y 1940, y el de la Gran Sociedad en el decenio de 1960. En cambio, se ha reconocido generalmente que la descentralizacin ha sido mayor en perodos de Gobierno central dividido, como en los decenios de 1980 y 1990. En cambio, Canad, organizado en slo once provincias, tiene con frecuencia Gabinetes nacionales de un solo partido, mientras que la cmara alta, cuyos miembros son nombrados por el Gobernador General britnico, es inefectiva para representar asuntos provinciales. Hubo una restriccin adicional al poder de los Gobiernos provinciales con la abolicin del papel del Consejo Privado britnico como rgano judicial independiente en 1947-49, el cual fue sustituido por el Tribunal Supremo de Canad, que es menos independiente de los partidos polticos. Este cambio condujo al declive de la proteccin judicial de las provincias. Las subsiguientes demandas de Quebec de que se restableciera el derecho de veto de las provincias no han sido satisfechas. Tras el fracaso de varios intentos de alcanzar un compromiso sobre la definicin de la relacin federal, han proliferado las tendencias secesionistas y los conflictos internos en la provincia (Breton, 1964: Watts, 1996a). En general, el federalismo ha tenido dificultades para sobrevivir en regmenes polticos simples, de tipo britnico, basados en elecciones con la regla de la mayora relativa y en un parlamentarismo unicameral. Algunas ex colonias britnicas que fueron organizadas como estados federales han experimentado una erosin de la divisin vertical del poder y las correspondientes tensiones entre el centro y algunas regiones. En India, las reglas constitucionales dan incluso al Gobierno central el derecho de destituir a los Gobiernos de los estados y de sustituirlos por el gobierno directo desde el centro, legalmente slo por razones de orden pblico, pero de hecho tambin por motivos partidistas. El proceso centralizador en India, especialmente durante el largo perodo de mayora absoluta del Partido del Congreso en el gobierno central en Delhi, suscit movimientos secesionistas, especialmente en Cachemira, Punjab y Uttar Pradesh (Thakur, 1995; Lijphart, 1996). Por el contrario, la descentralizacin y la divisin vertical de poderes puede desarrollarse en condiciones relativamente favorables, incluso si no hay un mandato constitucional explcito a favor del federalismo, bajo la presin de partidos regionales en un contexto de Gobiernos centrales divididos. Pases como Blgica y Espaa, por ejemplo, han desarrollado niveles importantes de descentralizacin poltica, administrativa y financiera a favor de los Gobiernos regionales en condiciones propicias creadas por sistemas electorales nacionales de representacin proporcional, multipartidismo y la correspondiente ausencia de mayora absoluta de un solo partido en el centro. Estos procesos noinstitucionalizados, sin

Q U S E V OT A

239

embargo, son ms vulnerables al conflicto que aquellos que incluyen me canismos federales ms robustos de cooperacin multilateral (Colomer, 1998a 1999c).

Caso:
EL REINO MUY UNIDO

A mediados del siglo XVIII , el rgimen poltico de Inglaterra era considerado el mejor ejemplo de una nacin en el mundo que tiene como fin directo de su constitucin la libertad poltica fundada en el principio de la separacin de poderes (Montesquieu, 1748, libro XI). En cambio, a mediados del siglo xx, los estudiosos de la poltica coincidan ampliamente en que el Reino Unido era el ejemplo original y mejor de un modelo de democracia basado en la concentracin del poder (vase, por ejemplo, Ljphart, 1984: 5). De hecho, la vieja Inglaterra se haba convertido en un complejo compuesto territorial de Inglaterra y Gales, Escocia (desde 1707) e Irlanda (en 1801-1921). Durante algn tiempo tras la unin con Escocia, el Gobierno central en Londres respet la autonoma escocesa, especialmente en asuntos de religin, derecho civil y sistema judicial. Gran Bretaa estuvo tambin altamente descentralizada a favor de los Gobiernos locales al menos hasta principios del siglo xlx (North y Weingast, 1989; Weingast, 1995). Sin embargo, el rgimen britnico era particularmente vulnerable a las tendencias unificadoras debido a que la inicial divisin horizontal de poderes se basaba en la coexistencia de la Cmara de los Comunes con instituciones no-democrticas, principalmente un ejecutivo monrquico y una cmara alta aristocrtica. Con la continuada expansin de los derechos de voto durante los siglos xix y xx (como se ha analizado en el Captulo 2), la Cmara de los Co munes elegida popularmente acab prevaleciendo sobre el Rey y la Cmara de los Lores no electos. Pero los Comunes fueron elegidos por medio de un sistema electoral muy restrictivo basado en la regla de la mayora relativa, el cual suele producir un sistema de dos partidos y Gabinetes de un solo partido. As pues, la democratizacin comport una creciente concentracin de poderes en manos de un solo actor, el partido en el Gabinete y, ms exactamente, el Primer ministro. Como resultado de esta evolucin, tambin la justicia se hizo vulnerable a la correspondiente mayora parlamentaria. La unificacin del Gobierno nacional provoc, asimismo, una creciente centralizacin. Mientras que ciertas instituciones escocesas tradicionales fueron doblegadas, Irlanda eligi la secesin antes de ser dominada, en 1921. Ms tarde, el conflicto violento en Irlanda del Norte condujo a la supresin de la Asamblea local por el Gobierno central en 1969. Los Gobiernos locales fueron debilitados por el Gobierno central durante el decenio de 1980, incluida la abolicin del Consejo del Gran Londres. Slo se iniciaron reformas institucionales importantes a favor de un restablecimiento del pluralismo por iniciativa de aquellos que haban sido excluidos del poder durante un largo perodo sin alternancia en el Gobierno. Los turnos entre los partidos laborista y conservador haban durado una media de menos de siete aos entre 1945 y 1979. Pero los laboristas no consiguieron derrotar de nuevo a los conservadores en el Gabinete hasta

dieciocho aos despus de la pri-

Q U S E V OT A

241

mera victoria de Margaret Thatcher, es decir, tras cuatro elecciones sucesivas que dieron a los conservadores una mayora absoluta de escaos en la Cmara de los Comunes (siempre basada en una minora de votos populares), un pero do casi tres veces ms largo que el promedio anterior. A partir de ciertos clculos adversos al riesgo, el nuevo liderazgo laborista eligi preferir la expectativa de compartir el poder regularmente (principalmen te con los liberales, que haban permanecido en la oposicin durante varios de cenios) antes que apostar por mantener unas instituciones que producan una alternancia tan incierta entre ganadores absolutos y perdedores absolutos. El Ga binete laborista elegido en 1997, liderado por Anthony Blair, inici las correspondientes reformas institucionales. Es muy interesante observar que se introdujeron, en paralelo, elementos de divisin del poder tanto en un sentido horizontal como en uno vertical. Primero, los Gobiernos locales fueron reforzados, en particular mediante la introduc cin de la eleccin directa del alcalde de Londres y de la representacin propor cional para la eleccin separada de la correspondiente Asamblea local. Se crearon Asambleas y Gobiernos regionales en Escocia y en Gales (el segundo sin poderes fiscales ni legislativos) sobre la base de una representacin proporcional. Un pacto entre los Gobiernos britnico e irlands, as como entre todos los partidos de la regin, condujo a la devolucin condicional del autogobierno a Irlanda del Norte y al establecimiento de un esquema de relaciones de tipo confederal entre los estados de las dos islas. A nivel horizontal, se lanz una iniciativa para una ambiciosa reforma elec toral de la Cmara de los Comunes. Como primer paso, el Reino Unido dej de ser una excepcin en Europa cuando, en 1 9 9 9 , sus representantes en el Parlamento Europeo fueron elegidos por representacin proporcional (como en todos los dems estados-miembros de la Unin Europea). El Gobierno haba establecido una Comisin Independiente sobre el Sistema de Votacin, presidida por el antiguo ministro laborista y lder de los liberales en la Cmara de los Lores, Lord Jenkins de Hillhead (antes Roy Jenkins), con la colaboracin de una seleccin de destacados politlogos (o pseflogos, como llaman all a los expertos electorales). En diciembre de 1998, la Comisin public un informe en el que recomendaba que el tradicional sistema electoral, con varios siglos de antigedad, basado en la regla de la mayora relativa fuera reemplazado por un sistema de miembros adicionales capaz de producir una alta proporcionalidad de la representacin. (Jenkins, 1998; las simulaciones de resultados electorales con sis-temas electorales alternativos pueden encontrarse en Dunleavy, Margetts y Weir, 1 9 9 8 ; Dunleavy y Margetts, 1999.) Estas reformas podran producir un giro espectacular en las tendencias histricas tradicionales del rgimen poltico britnico que le llevaran de la con centracin del poder a un gobierno dividido vertical y horizontalmente. No obs tante, desde el enfoque presentado en las pginas anteriores, hay que aadir algunos comentarios. Primero, la ausencia de provisiones para el establecimiento de Gobiernos regionales en los territorios de Inglaterra podra inducir bien gobierno unificado (si el partido en el Gobierno nacional obtuviera una mayora en las regiones), bien bipolarizacin entre el Gobierno central y Escocia, ms que una coopera cin interregional. Segundo, aunque se suprimieron la mayor parte de los puestos hereditarios en la Cmara de los Lores, sta no fue reemplazada por la correspondiente c-

mara alta de representacin territorial, lo cual reduce tambin las oportunidades de ntercambios multilaterales. En resumen, la suerte de la nueva divisin vertical de poderes en el Reino Unido puede depender de una ulterior extensin de la descentralizacin a otras unidades regionales y del desarrollo de instituciones de cooperacin multirregional, as como de la emergencia de un gobierno horizontalmente dividido en forma de Gabinetes nacionales de coalicin multipartidista.

CAPTULO

LA ELECCIN DE INSTITUCIONES SOCIALMENTE EFICIENTES

Al elaborar un sistema de gobierno y fijar los diversos contra-pesos y controles de la constitucin, debe suponerse que todo hombre es un sinvergenza y no tiene otro fin en sus acciones que el inters privado. Mediante este inters hemos de gobernarlo y, por medio de l, hacerle cooperar al bien pblico, a pesar de su insaciable avaricia y ambicin.
DAVID HUME

De la independencia del Parlamento

(1741)

La teora de la eleccin social ha guiado nuestra investigacin de las variables institucionales que parecen explicar diferentes grados de eficiencia social de los resultados polticos. Las preguntas simplificadas y abstractas que hemos identificado a partir del modelo inicial: quin puede votar, cmo se cuentan los votos, y qu se vota, nos han conducido a anlisis ms detallados de los derechos de voto, las reglas de votacin y los esquemas de divisin del poder, respectivamente. Estas variables institucionales no han sido seleccionadas por su influencia en la dinmica del proceso de toma de decisiones, sino ms bien en una perspectiva orientada a los resultados en polticas pblicas. La utilidad social puede ser considerada relativamente alta cuando los resultados del proceso institucional cumplen ciertas condiciones. Concretamente, cabe obtener resultados socialmente eficientes de procesos conducentes a la formacin de Gabinetes parlamentarios o Presiden-tes ejecutivos cuando el ganador incluye la preferencia del votante mediano. Como se ha recordado anteriormente, la mediana es la posicin que minimiza la suma de las distancias desde las preferencias de los votantes y, por tanto, cabe considerar que maximiza la satisfaccin poltica de los ciudadanos o la utilidad social. Asimismo, en esquemas de divisin de poderes, la utilidad social es mayor cuando diferentes ganadores pueden dar satisfaccin a diferen-

tes grupos de preferencias de los votantes. Pueden obtenerse resultados eficientes bien mediante la asignacin de diferentes temas a diferentes instituciones de acuerdo con la intensidad de preferencias de los ciudadanos, bien mediante una cooperacin interinstitucional capaz de producir mayoras ms amplias y consensuales que con un gobierno unificado. Desde esta perspectiva, la cuestin de cul es el mejor rgimen poltico puede ser respondida del siguiente modo. Primero, los derechos amplios de voto son mejores que los derechos restringidos porque dan ms oportunidades a ms individuos y a grupos ms amplios de desarrollar sus demandas y obtener la satisfaccin poltica de sus preferencias. Una democracia estable, como frmula basada en elecciones pluralistas de los gobernantes por el mayor nmero de ciudadanos, es, en conjunto y largo plazo, siempre mejor, es decir, ms eficiente socialmente, segn las categoras de la teora de la eleccin social, que los regmenes no democrticos. Hacia el principio de este libro, hemos revisado una serie de experiencias histricas de pequeas comunidades homogneas en las que las decisiones colectivas obtenan amplio consenso a travs de un virtual sufragio universal y de reglas basadas en la unanimidad o casi-unanimidad. En tiempos modernos, las comunidades polticas pequeas han proliferado en todas las partes del mundo. Esto se debe, en parte, a que el comercio y las comunicaciones abiertas disminuyen las ventajas econmicas y culturales relativas de los estados de gran escala, mientras que los costes de la toma de decisiones en ellos se hacen ms visibles. Las ventajas de las comunidades polticas pequeas para la toma de decisiones pueden percibirse en el hecho de que, de los pases indepenclientes con ms de cinco mil y menos de un milln de habitantes, un 70 por ciento (28 de 40 pases) son democracias, la mayor parte de ellos con frmulas institucionales simples, mientras que la proporcin de democracias entre los pases con ms de un milln de habitantes es slo de un 2 por ciento (64 de 151 pases). (Clculos del autor con datos de Freedom House, 1999, y United Nations, 1998. Adems de 191 pases independientes, Freedom House tambin incluye nueve microterritorios, cuatro de los cuales son reconocidos por las Naciones Unidas, pero ninguna de las dos listas incluye el Vaticano.) En comunidades polticas grandes que abarcan sociedades complejas, los mecanismos institucionales necesarios para producir resultados socialmente eficientes requieren ms sofisticacin. En general, las frmulas institucionales pluralistas, incluida la representacin proporcional, as como la divisin de poderes horizontal y la vertical, pueden producir mayor utilidad social que las frmulas simples basadas en reglas de votacin mayoritaristas que favorecen la concentracin de poder en un solo ganador. Ms concretamente, y de acuerdo con los anlisis presentados anteriormente, las mejores oportunidades de satisfacer las preferencias de los

ciudadanos y de producir alta utilidad social pueden ser creadas por los regmenes parlamentarios con representacin proporcional, as como por el federalismo descentralizado y bicameral. En estos marcos, la existencia de mltiples ganadores y los incentivos institucionales para la cooperacin multipartidista tienden a producir resultados altamente satisfactorios. Asimismo, la divisin horizontal de poderes entre el Presidente y la Asamblea puede producir niveles relativamente altos de consenso y de utilidad social si los incentivos para la cooperacin interinstitucional y multipartidista son efectivos para prevenir el bloqueo y el conflicto. Ms concretamente, las frmulas semipresidenciales con gobierno dividido, es decir, la cohabitacin de diferentes mayoras polticas en apoyo del Gabinete parlamentario y de la Presidencia, as como otras variantes intermedias y parlamentarizadas de la divisin horizontal del poder; son mejores para inducir cooperacin interinstitucional que los regmenes presidenciales puros con gobierno unificado o con esquemas ms rgidos y potencialmente conflictivos de separacin de poderes. Por ltimo, los regmenes parlamentarios unicamerales con reglas electorales mayoritaristas, los cuales suelen producir un gobierno unificado, es decir, un solo ganador absoluto, deberan ser considerados menos eficientes socialmente que las alternativas antes mencionadas. Los estados unitarios en sociedades complejas tambin producen resultados peores que los estados descentralizados. Estos resultados desde la perspectiva de la utilidad social son consistentes con una serie de contribuciones en distintos enfoques sobre el desempeo econmico y social de diferentes tipos de rgimen democrtico. Entre ellas se incluyen las siguientes. Primero, el modelo britnico de rgimen simple basado en el parlamentarismo y la regla de la mayora relativa fue analizado como el origen de la poltica de confrontacin. Los efectos sociales de este modelo institucional pueden resumirse en dos puntos. En primer lugar, tiende a producir Gobiernos social-mente minoritarios y sesgados que satisfacen slo las preferencias cle pequeos grupos de ciudadanos y son propicios a ser capturados por intereses minoritarios. En segundo lugar, la alternancia completa de partidos en el Gobierno sin puentes intermedios provoca cambios drsticos e inestabilidad en las polticas pblicas, las cuales a su vez desaniman la in-versin y los planes a largo plazo de los actores privados en la sociedad (Finer, 1975, 1982). Segundo, ciertas correlaciones estadsticas muestran que los regmenes pluralistas pueden ser comparados. favorablemente con los regmenes que promueven la concentracin del poder con respecto a ciertas variables econmicas y sociales. Concretamente, se ha encontrado que los regmenes parlamentarios con representacin proporcional estn asociados a ms altos niveles de participacin poltica y ms bajos niveles de violencia poltica que las frmulas democrticas alternativas (Powell, 1982). Los regmenes polticos gobernados colegialmente con

poder ejecutivo compartido, especialmente los Gabinetes de coalicin, han sido asociados a ms altos niveles de renta per capita y a ms bajos niveles de manifestaciones de protesta, huelgas polticas, revueltas, ataques armados, asesinatos polticos y muertes polticas, que los regmenes polticos gobernados monocrticamente (Baylis, 1989). Los datos de dieciocho pases muestran que las democracias pluralistas especialmente los regmenes parlamentarios con representacin proporcional, estn asociados a niveles ms bajos de desempleo y de desigualdades de renta, as como a niveles ms altos de participacin electoral y de representacin de las mujeres, que las democracias mayoritarias o del modelo Westminster. No se han encontrado diferencias significativas con respecto a la inflacin, el crecimiento econmico y el orden pblico (Lijphart, 1991, 1994b; Crepaz, 1996; Birchfield y Crepaz, 1998). Por ltimo, las encuestas disponibles sobre la opinin subjetiva de los ciudadanos apoyan la hiptesis de que las instituciones pluralistas inducen amplia satisfaccin poltica. Los datos del Eurobarmetro para once democracias europeas en 1990 muestran que hay siempre una di ferencia de satisfaccin con el modo como la democracia funciona entre los ganadores y los perdedores, es decir, entre aquellos ciudadanos que votaron al partido o los partidos en el Gobierno y aquellos que votaron a los partidos en la oposicin. Sin embargo, los ganadores tienden a estar ms satisfechos con la democracia cuanto ms se aproximan las ins lituciones polticas del pas a los regmenes simples y mayoritaristas con alta concentracin del poder (entre los cuales el caso extremo en la 'nuestra es el Reino Unido). Al mismo tiempo, los perdedores que viven en democracias pluralistas y consensuales muestran un nivel ms alto de satisfaccin que los perdedores que viven en democracias mayoritaristas. Cuanto ms pluralista es el sistema, ms probable es que los perdedores estn satisfechos con el modo como funciona la democracia (entre los cuales el caso extremo en la muestra es Holanda). En otras palabras, la satisfaccin poltica est ms amplia y regularmente distribuida en los regmenes pluralistas que en los mayoritaristas (Anderson y Guillory, 1997).

La eleccin de instituciones polticas pluralistas Las relaciones analticas entre las instituciones polticas y la utilidad social que han sido establecidas en este libro pueden extenderse al an lisis del cambio institucional. En anteriores captulos se ha esbozado una explicacin estratgica del cambio institucional, que puede ser vlida tanto para la transicin entre regmenes no-democrticos y democrticos como para las reformas institucionales dentro de los regmenes demo crticos. Los supuestos bsicos del modelo que se desarrollar a conti rracin son los siguientes. Primero, los actores polticos estn autointe-

resados en el poder, incluidos en particular los gobernantes en ejercicio. Segundo, en situaciones de incertidumbre con respecto al futuro, los actores polticos tienden a desarrollar preferencias institucionales adversas al riesgo que favorecen el poder compartido o la alternancia frecuente en el poder antes que a apostar por instituciones exclusivas que crean ganadores absolutos y perdedores absolutos permanentes. (Pueden encontrarse algunas ideas de este tipo en Przeworski, 1991, cap. 2; Elster, 1991, 1993; Lijphart, 1992b; Colomer, 1995c, 2000a, cap. 6; Dunleavy y Margetts, 1995; Geddes, 1996.) Ms concretamente, el proceso de cambio institucional puede ser estilizado del siguiente modo. Aparece una situacin de incertidumbre cuando los gobernantes en el poder son desafiados por las demandas de nuevos grupos. Si el esquema institucional existente es restrictivo, es decir, si permite slo la victoria absoluta de un actor a costa de los dems, sea el ganador definido como una clase social, como un grupo tnico o como un partido poltico, los gobernantes en el poder se arriesgan a convertirse en perdedores absolutos. La oposicin emergente puede alimentar expectativas de convertirse en un nuevo ganador absoluto y de reemplazar a los gobernantes en el marco de las instituciones existentes. Pero si la oposicin tambin comparte cierto grado de incertidumbre con respecto a los resultados futuros, puede desarrollar preferencias adversas al riesgo parecidas a las de los gobernantes en crisis a favor de instituciones ms inclusivas y pluralistas. Como se ha sugerido en los captulos anteriores, los actores con expectativas inciertas de permanecer en el poder o de conquistarlo pueden promover o aceptar cambios institucionales a favor de una mayor apertura e inclusividad. Los cambios de este tipo incluyen los derechos de voto ms amplios, especialmente si son introducidos en paralelo a nuevas reglas de votacin que favorezcan la formacin de mltiples ganadores y el poder compartido; la representacin proporcional que induce la formacin de coaliciones multipartidistas; y las elecciones separadas para distintos cargos que pueden producir mltiples ganadores. Con estos cambios, tanto los gobernantes en crisis como la oposicin emergente pueden esperar que evitarn una derrota completa y una total exclusin del poder y que se garantizarn una mnima cuota de poder a largo plazo. El apoyo de los actores bien a las instituciones existentes, bien a las establecidas en el proceso de cambio, depende de la correspondiente distribucin del poder. Si algunos actores significativos estn y esperan estar excluidos del poder permanentemente (es decir, durante un largo perodo) - c o m o suele ocurrir en esquemas institucionales que producen ganadores absolutos y perdedores absolutos-, pueden preferir desafiar las instituciones existentes y tratar de reemplazarlas con frmulas alternativas. En cambio, si los actores significativos tienen expectativas razonables de ganar o de compartir poder dentro del marco institucional existente, tendern a apoyarlo. Mientras que la democracia mayoritarista permite que los ganadores ejecuten sus polticas preferidas sin ape-

nas resistencia, la democracia pluralista puede ser ampliamente preferida porque compensa a los perdedores. Un rgimen poltico est en equilibrio, es decir, se convierte en un juego estable y que se autorrefuerza si promueve estrategias de los actores que corresponden a las reglas institucionales existentes. El juego de los actores dentro de las reglas existentes (en particular, la participacin de los actores en la competicin electoral) tiende a reforzar las regias mismas. Los mismos actores cuya existencia es viable bajo el esquema institucional en vigor apoyarn las instituciones existentes y resistirn la introduccin de cambios adversos. Si las instituciones existentes favorecen o permiten la creacin y la supervivencia de mltiples ganadores, obtendrn un amplio apoyo endgeno y generarn resistencia a la introduccin de reglas menos inclusivas. En otras palabras, es ms probable que permanezcan en equilibrio las instituciones democrticas pluralistas que producen una amplia satisfaccin poltica y una utilidad social relativamente alta que las frmulas ms exclusivas. Los ciudadanos tienden a apoyar las instituciones que les dan satisfaccin. Algunas implicaciones de este modelo pueden ser sometidas a la observacin emprica. Segn el razonamiento anterior, las instituciones democrticas pluralistas deberan obtener un alto apoyo endgeno y, como consecuencia, deberan ser ms longevas que las instituciones exclusivas o simples que favorecen la concentracin del poder. Si esta implicacin resiste la prueba de los hechos a largo plazo, ser posible sostener que as instituciones elegidas por actores con estrategias autointeresadas tienden a producir altos niveles de utilidad social. Al menos en el campo de las instituciones polticas, el comportamiento autointeresado puede producir resultados socialmente eficientes. Ms concretamente, las implicaciones son las siguientes. Primero, los ntentos de establecer regmenes democrticos pluralistas deberan obtener ms altas proporciones de xito, en otras palabras, ms altas proporciones de autoconsolidacin y duracin a largo plazo, que las democracias mayoritaristas ms simples. Segundo, como consecuencia de esta tendencia, el nmero y la proporcin de democracias pluralistas supervivientes debe-ra ser mayor que el de regmenes democrticos mayoritaristas y simples. En el Cuadro 5.1 se resumen los datos de las 123 tentativas de democratizacin y de cambios institucionales democrticos mayores en 85 pases con ms de un milln de habitantes durante el perodo de 127 aos entre 1874 y 2000 (hay ms detalles en los Cuadros 5.2 y 5.3). El punto de partida elegido corresponde a la primera introduccin de elecciones para cargos relevantes con sufragio masculino universal que ha mantenido continuidad democrtica hasta nuestros das, en Suiza. (Recurdese, sin embargo, que el sufragio masculino universal fue pasajeramente introducido en Francia y en Espaa en perodos anteriores y que algunas de las frmulas institucionales supervivientes, como en el Reino Unido y en Estados Unidos, fueron establecidas con sufragio restringido antes del perodo mencionado.)

CUADRO 5.1. Instituciones polticas y democratizacin (1874-2000)

Parlamentariomayoritarista
1 . " ola 1874-1943

Presidencial y semipresidencial 1 (8)

Parlamentario repr. proporcional 4 (10)

Total 10 (21)

(3)

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -2.a ola 6 4 9 19 1944-1973 (15) (13) (1 ) (29) - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -3." ola 2 27 11 40 1974-2000 (0) (4) (0) (4) - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -Total: 13 (18) 32 (25) 24 (11) 69 (54)

Proporcin xito:

42 %

56%

69%

NOTA: Los nmeros son los casos de democracias en pases con ms de un milln de habitantes con xito o duraderas, es decir, que han durado hasta 2000; los nmeros entre parntesis son los casos de democracias en pases con rns de un milln de habitantes fracasadas, es decir, que no han durado hasta 2000. Las proporciones de xito son las proporciones de casos de democratizacin con xito sobre el nmero total cle intentos de democratizacin. F U E N T E : Elaboracin del autor con datos en Huntington (1991), lvarez et al. (1996), Gasiorowski (1996), Power y Gasiorowski (1997), Przewoiski et al. (en prensa), informes de Freedom House (1972-1999), y prensa. Vanse tambin los Cuadros 5.2 y 5.3.

Segn las categoras usadas en este libro, los regmenes institucio nales democrticos se clasifican en parlamentario-mayoritarista, presi dencial y semipresidencial, y parlamentario-representacin proporcional, en el orden presumido de menor a mayor eficiencia social. Los cambios institucionales se agrupan en los tres perodos histricos u olas de democratizacin habitualmente establecidos: 1874-1943, 1944-1973, y
1974-2000.

Los nmeros de cambios institucionales recopilados son 3 1 en la primera ola, 48 en la segunda ola y 44 en la tercera ola. Los nmeros de intentos de democratizacin con xito, es decir, los nmeros de demo cracias actualmente existentes que fueron establecidas en diferentes perodos, son crecientes: 9 en la primera ola, 18 en la segunda ola, y 37 en la tercera ola (ms cinco cambios institucionales mayores en democracias establecidas). Las correspondientes proporciones de xito, o proporciones de intentos democratizadores que han producido democracias que continan existiendo, son los siguientes: un 42 por ciento de los regmenes parlamentarios-mayoritaristas, un 56 por ciento de los presidenciales y semi-

presidenciales, y un 69 por ciento de los parlamentarios con representacin proporcional. Esto parece confirmar nuestra hiptesis acerca de la capacidad relativamente ms alta de los regmenes democrticos pluralistas de obtener apoyo endgeno y durar. Las proporciones de xito fueron relativamente favorables para la frmula parlamentaria-mayoritarista, el modelo britnico, durante la primera ola de democratizacin antes de la segunda guerra mundial, con un 62 por ciento de xito. Pero esta proporcin fue obtenida para un pequeo nmero de casos: slo ocho intentos de democratizacin con este modelo institucional. Adems, Suiza sustituy el sistema electoral mayoritarista por la representacin proporcional dentro del perodo. Durante la segunda ola, en cambio, la proporcin de xito del modelo britnico fue solo de un 29 por ciento, debido en parte al fracaso de las instituciones democraticas simples y restrictivas en una serie de antiguas colonias en frica y Asia con composicin religiosa, racial o lingstica. Durante la tercera ola, el nmero de democracias con ms de un milln de habitantes se ha ms que duplicado, de veintisiete a sesenta y cuatro, pero, a finales del siglo xx, el nmero de regmenes democrticos que usan el parlamentarismo y unas reglas electorales mayoritaristas sigue siendo el mismo que en 1973: diez. La adicin de dos nuevos casos, Papa-Nueva Guinea y Tailandia, fue compensada por cambios institucionales a frmulas pluralistas en dos democracias mayoritaristas previamente establecidas, Japn y Nueva Zelanda. En cambio, las frmulas parlamentarias con representacin proporcional luncionaron muy bien en trminos de duracin tanto en la segunda como en la tercera olas, con un 90 por ciento y un 100 por ciento de xito en el establecimiento de regmenes democrticos duraderos, respectivamente. Obsrvese que varios casos de frmulas de representacin proporcional contadas como fracasos en la primera ola podran ser atribuidos no al desempeo institucional interno sino a una invasin externa (Blgica, Checoslovaquia, Dinamarca, Holanda y Noruega), mientras que slo cabra eliminar un caso de la lista de fracasos de las frmulas mayoritaristas con el mismo criterio (Francia). Las frmulas presidenciales y, especialmente, las semipresidenciales han obtenido niveles muy altos de xito en la tercera ola, ya que un 84 por ciento y un 100 por ciento de los casos, respectivamente, han durado hasta hoy. Estas frmulas han sido restablecidas sobre todo en Am-rica Latina en los procesos de redemocratizacin. Pero tambin han sido elegidas en algunos pases de Europa oriental, frica y Asia recin llegados a la democracia. El desempeo global de las frmulas presidenciales y semipresidenciales en las tres olas corresponde a la media de todos los intentos de democratizacin: un 56 por ciento. La evolucin de las tres variantes institucionales democrticas a travs del tiempo se muestra en el Grfico 5.1. Un anlisis ms detallado de los cambios institucionales refuerza la idea de que las frmulas pluralistas pueden obtener un apoyo relativa-

10

1943

1973

2000

GRFICO 5.1. Tipos de rgimen democrtico en tres olas de democratizacin.

mente amplio. Con respecto a las elecciones parlamentarias, es interesante observar que de las once democracias europeas con representa cin proporcional que quebraron durante los decenios de 1920 y 1930, todas restablecieron la representacin proporcional en la ulterior rede mocratizacin: siete tras la segunda guerra mundial (Alemania, Austria, Blgica, Dinamarca, Holanda, Italia y Noruega) y cuatro tras la cada del comunismo en el decenio de 1990 (Checoslovaquia, Estonia, Letonia y Lituania). Entre los nuevos pases que usan la representacin proporcional, dos haban usado frmulas electorales mayoritaristas en anteriores experiencias democrticas fracasadas (Espaa y Grecia) y cuatro fueron nuevos llegados a la democracia (frica del Sur, Eslovenia, Hungra e Israel). Como ya se ha mencionado, tres democracias parlamentarias-mayoritaristas cambiaron a alternativas ms pluralistas sin fractura demo crtica. Suiza se uni a la tendencia general europea de las nuevas democracias al final de la primera guerra mundial (Rappard, 1936). Nue va Zelanda reemplaz los distritos uninominales y la regla de la mayo-ra relativa, que haban producido el sistema bipartidista ms puro del mundo, con la representacin proporcional, que ha producido multipartidismo y Gabinetes de coalicin, tras una decisin en referndum en 1993 (Vowles, 1995; Jackson y McRobie, 1998). Japn reemplaz un sis-

tema mayoritarista basado en distritos multinominales y un voto limitado con un sistema mixto de representacin proporcional en 1994 (Shi ratori, 1995). Los cambios a partir de la representacin proporcional incluyen a Francia en el paso de la Cuarta a la Quinta Repblicas a partir de 1958. Pero, como se ha analizado en los Captulos 3 y 4, el multipartidismo francs resisti la nueva regla electoral de mayora con segunda vuelta. Al mismo tiempo, se introdujo un nuevo elemento de pluralismo institu cional con la eleccin directa del Presidente. A principios del siglo XXI, Francia era una democracia ms pluralista que la Cuarta Repblica en todos los aspectos. En Italia, como tambin se ha mencionado en el Captulo 3, la representacin proporcional fue sustituida por un sistema electoral mixto en un referndum en 1993. Sin embargo, el nmero de partidos polti-~os en el nuevo marco se hizo an mayor que antes (Donovan, 1995; Dlimonte y Bartolini, 1997). Los intentos de eliminar la porcin de escaos elegida por representacin proporcional mediante nuevos referndums fracasaron dos veces, en 1999 y 2000. Paralelamente, se introdujeron nuevas divisiones del poder: las regiones recibieron nuevos poderes y los presidentes regionales pasaron a ser elegidos directamente, mientras que los principales partidos apoyaban la introduccin de la eleccin directa del Presidente. La capacidad de las democracias presidenciales de sobrevivir ha sido muy discutida (Linz, 1990, 1994; Mainwaring, 1993; Power y Ga siorowski, 1997; Blais, Massicotte y Dobrzynska, 1997). Pero la observacin emprica con una perspectiva amplia y a largo plazo sugiere que, una vez establecidas, las elecciones presidenciales directas no son fcilmente abandonadas. Ha habido unos pocos casos de cambios en contra, como Alemania despus del nazismo. Pero en casi todos los casos, la ulterior redemocratizacin tras un perodo autoritario ha comportado el restablecimiento de elecciones presidenciales directas, especialmente en Amrica Latina en el decenio de 1980. La propuesta de suprimir el presidencialismo fue explcitamente derrotada en Brasil en un referndum en 1993. Los resultados de las elecciones presidenciales han mejorado con la sustitucin de la regla de la mayora relativa por la regla relativamente menos ineficiente de la mayora con segunda vuelta en doce pases de Amrica Latina durante el perodo 1978-2000 (como se ha analizado en el Captulo 3). Los nuevos casos de eleccin directa del jefe del ejecutivo incluyen Francia, ya menciona-do, e Israel, donde el rgimen parlamentario fue modificado con la introduccin de la eleccin directa del Primer ministro en 1996 (Diskin, 1995). En suma, adems de los 118 intentos de democratizacin, se han identificado cinco cambios institucionales mayores sin quiebra democrtica. De stos, tres han sido cambios desde frmulas parlamentariasmayoritaristas a parlamentarias con representacin proporcional (Suiza

en 1918, Nueva Zelanda en 1993 y Japn en 1994), y dos han sido cambios desde frmulas parlamentarias con representacin proporcional a frmulas de tipo presidencial (Francia en 1958 e Israel en 1996). Ninguna democracia establecida ha cambiado hasta ahora a favor de un rgimen parlamentario-mayoritarista. Incluso el Reino Unido ha introducido varias reglas electorales proporcionales y una incipiente descentralizacin, como se ha analizado al final del Captulo 4. Los cambios a favor del federalismo y otras frmulas de divisin vertical del poder pueden ser analizados de un modo parecido. Cuatro democracias de larga duracin han mantenido estructuras federales desde el principio: Australia, Canad, Estados Unidos y Suiza. Cuatro grandes pases latinoamericanos han mantenido frmulas federales incluso durante perodos autoritarios: Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela. Los cambios desde estados unitarios o imperiales a estructuras federales o regionales durante los procesos de democratizacin o durante perodos democrticos incluyen Africa del Sur, Alemania, Austria, Blgica, Espaa, India e Italia (cf. Elazar; 1987, Tabla 2.2; Watts, 1996b, Tabla 2). Las federaciones tienden a fracasar si estn formadas por slo dos unidades y si han sido diseadas bajo regmenes autoritarios, como se ha analizado en el Captulo 4. Pero no parece haber habido cambios hacia atrs a partir de federaciones multilaterales en contextos democrticos, Cuando en un territorio se han creado mltiples ganadores, stos resisten efectivamente los intentos de simplificar la estructura poltica correspondiente. A finales del siglo xx, de los sesenta y cuatro regmenes democrticos en pases con ms de un milln de habitantes, slo un 16 por ciento son regmenes parlamentarios con reglas electorales mayoritaristas, mientras que un 50 por ciento son regmenes presidenciales o semipresidenciales, y un 34 por ciento son regmenes parlamentarios con representacin proporcional, como se muestra en el Cuadro 5.3. Al menos un 23 por ciento tienen una divisin de poderes de tipo federal. El xito relativo de las frmulas pluralistas debe ser sometido a la observacin de su supervivencia en el futuro. Sin embargo, el anlisis emprico aqu presentado permite mantener la hiptesis sobre la mayor capacidad de las instituciones polticas pluralistas y socialmente eficientes de obtener un apoyo estable.

INS TITUC IONES POLTICAS

C u > c o R O 5.2, Instituciones polticas y democratizacin, por pases (1874-2000)

Parlamentario mayoritarista

Presidencial y semipresidencial

Parlamentario repr. proporcional

1era ola

Australia 1902 1874-1943_ Canad 1891 Nueva Zelanda 1876 Reino Unido 1885 Suiza 1874-1918

Estados Unidos 1879

Finlandia 1907 Irlanda 1920 Suecia 1910 Suiza 1918

Francia 1870-1940 Espaa 1869-73, 1890-1923, 193136 Portugal 191026

Argentina 1912-30 Chile 1925-73 Colombia 1903-49 Costa Rica 1920-48 Cuba 1940-52 Francia 1848-51 Uniguay 1918-73 Semipresidencial Alemania 1918-33

Austria 1918-33 Blgica 1899-1940 Checoslovaquia 1918-39 Dinamarca 1915-40 Estonia 1922-34 Holanda 1917-40 Italia 1919-22 Letonia Lituania 1922-34 1922-26

Noruega 1897-1940

Total: Democracias duraderas: 5 1 4 Democracias fracasadas: 3 8 10 -----------------------------------------------------------------------------------

QU SE VOTA
CUADRO 5.2. (Cont.)

239
Parlamentario repr. proporcional Alemania 1948 Austria 1945 Blgica 1945 Dinamarca 1945 Francia 1945-1958 Holanda 1945 Israel 1948 Italia 1945 Noruega 1945

Parlamentario mayoritarista

Presidencial y semipresidencial Colombia 1958 1958

2da. ola 1944-73

Botsuana 1966 India 1947, 1977 Jamaica 1962 Japn 1952-1994 Mauricio 1968 Trinidad 1962

Costa Rica 1953 Venezuela Semipresidencial Francia 1958

FRACASOS: Birmania 1948-62 Corea S. 1960-61 Ghana 1969-72 Grecia 1946-67 Indonesia 1955-66 Kenya 1963-66 Laos 1954-58 Malasia 1957-69 Nigeria 1960-5 Paquistn 1947-54 Sierra Leone 1961-6 Sri Lanka 1948-83 Sudn 1956-57,65-68 Tailandia 1975-76 Turqua 1961-80 Total: Democracias duraderas: Democracias fracasadas: 6 15

Argentina 1946-55 Bolivia 1952-64 Brasil 1945-64 Ecuador 1948-61 Filipinas 1946-72 Guatemala1 944-54 Honduras 1957-62 Madagascar 1960-71 Nigeria 1979-82 Panam 1952-68 Paquistn 1972-6 Per 1956-67 Scmipresidencial Somalia 1960-8 4 13 9 1 Lbano 1943-76

INSTITUCIONES POLTICAS
CUADRO 5.2.

(Cont.)
Parlamentario repr. proporcional

Parlanrentario mayoritarista

Presidencial y semipresidencial

3era Ola 1974

Papa-N. Guinea 1977 Tailandia 1983

Argentina 1983 Bolivia 1982 Brasil 1979 Chile 1990 Corea S. 1988 R. Dominicana 1966 Ecuador 1979 El Salvador 1984 Filipinas 1986 Guatemala 1985 Honduras 1982 Israel 1996 Malawi 1994 Mal 1992 Mxico 1997 Namibia 1990 Nicaragua 1990 Panam 1994 Taiwan 1996 Uruguay 1984

frica Sur 1994 R. Checa 1990 Eslovaquia 1994 Eslovenia 1991 Espaa 1977 Estonia 1992 Grecia 1975 Hungra 1990 Japn 1994 Letonia 1994 Nueva Zelanda 1993

Senupresidencial
Benin 1991 Bulgaria 1990 Lituania 1992 Mongolia 1992 Polonia 1989 Portugal 1976 Rumania 1996

FRACASOS:

Ghana 1979-82 Nigeria 1991-2 Per 1980-92 Uganda 1980-4

--------- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Total: Democracias duraderas: Democracias fracasadas: 2 0 27 4 11 0

FUENTES: Las mismas que para el Cuadro 5.1.

CUADRO 5.3. Democracias en 2000

Parlanrentario mayoritarista

Presidencial y semipresidencial

Parlamentario repr. proporcional

Australia 1902 Botsuana 1966 Canad 1891 India 1947 Jamaica 1962 Mauricio 1968 Papa-N. Guinea 1977 Reino Unido 1885 Tailandia 1983 Trinidad 1962

Argentina 1983 Bolivia 1982 Brasil 1979 Chile 1990 Colombia 1958 Corea S. 1988 Costa Rica 1953 R. Dominicana 1966 Ecuador 1979 El Salvador 1984 Estados Unidos 1879 Filipinas 1986 Guatemala 1985 Honduras 1982 Israel (1948) 1996 Malawi 1994 Mal 1992 Mxico 1997 Namibia 1990 Nicaragua 1990 Panam 1994 Taiwan 1996 Uruguay 1984 Venezuela 1958 Semipresidencial Benin 1991 Bulgaria 1991 Francia(1945)1958 Lituania 1991 Mongolia 1991 Polonia 1989 Portugal 1976 Rumania 1996

frica Sur 1994 Alemania 1948, 1990 Austria 1945 Blgica 1945 R. Checa 1990 Dinamarca 1945 Eslovaquia 1994 Eslovenia 1991 Espaa 1977 Estonia 1992 Finlandia 1907 Grecia 1975 Holanda 1945 Hungra 1990 Irlanda 1920 Italia 1945 Japn (1952) 1994 Letonia 1994 Nueva Zelanda (1876) 1993 Noruega 1945 Suecia 1910 Suiza (1874) 1918

----------------------------------------------------------------------------------------- Total:

10 16%

32 50 %

22 34 %

FUENTES: Las mismas que para los Cuadros 5.1 y 5.2.

BIBLIOGRAFA
Alcntara, Manuel (1999): Sistemas polticos de Amrica Latina. Madrid: Tecnos. Alesina, Alberto, y Rosenthal, Howard (1995): Partisan Politics, Divided Government, and the Econonzy. Nueva York: Cambridge University Press. Alonso, Paula (1996): Voting in Buenos Aires, Argentina, Before 1912)), en Eduardo Posada-Carb (ed.): Elections Before Deznocracy: The History of Elections in Europe and Latin America. Nueva York: St Martin 's Press, 181-200. lvarez, Mike; Cheibub, Jos Antonio; Limogi, Fernando, y Przeworski, Adam (1996): Classfyng Political Regimes, Studies in Comparative International Development, 31, 2, 3-36. Anderson, Eugene N., y Anderson, Pauline R. (1967): Political Institutiotts and Social Change in Continental Europe in the Nineteenth Century. Berkeley: University of California Press. Anderson, Christopher J., y Guillory, Christine A (1997): Political Institutions and Satisfaction with Democracy: A Cross-National Analysis of Consensus and Majoritarian Systems, American Political Science Review, 91, 1, 66-81. Annino, Antonio (ed.) (1995): Historia de las elecciones en Iberoamrica, siglo klx. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. (1996): The Ballot, Land and Sovereignty: Cdiz and the Origins of Mexican Local Government, 1812-1820, en Eduardo Posada-Carb (ed.), Elections Be/Ore Democracy: The History of Elections in Europe and Latin Amrica. Nueva York: St. Martin 's Press, 61-86. Anthony, Susan B [1875] (1968): Social Purity, en Aleen S. Kraditor (ed.): Up From the Pedestal. Selected Writings in the History of American Fezninistn. Chicago: Quadrangle Books. Aristteles [325-4 BC] (1997): The Politics (Peter L. Phillips Simpson ed.). Chapen Hill y Londres: University of North Carolina Press [versin espaola, entre otras, Poltica (Carlos Garca Gual y Aurelio Prez Jimnez), Madrid, Alianza, 1986]. Arrow, Kenneth [1951] (1963): Social Choice and Individual Vahtes (2.' ed.): Nueva York: Wiley [trad. Eleccin social y valores individuales (Andreu Mas-Colell introd.), Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1974]. Axelrod, Robert (1970): Confict of Interest. Chicago: Markharn.. Babeau, Albert (1882): Le village socas 1 Ancien Rgime. Pars: Didier. - (1894): La province socas 1'Ancien Rgime. Pars: Firmin-Didot (reimpresin AMS Press, Nueva York, 1972): Bahro, Horst; Bayerlein, Beernhard H., y Veser, Ernst (1998): Duverger 's Concept: Semi-presidential Government Revisited, European Jounial of Political Research, 34, 201-224.

Baker, Keith Michael (ed.) (1987): The Old Regime and che French Revolution. Chicago: University of Chicago Press. Baldwin, Marshall W (1968): Alexander III aud the Twelfth Century. Nueva York: Newman Press. Balestra, R., y Ossona, J. L. (1983): Qu son los partidos provinciales. Buenos Aires. Sudamericana. Balinski, Michel L. y Rachev, Svetlozar T. (1997): Rounding proportions: Methods of Rounding, Mathematical Scientist, 22, 1-26. Balinski, Michel L., y Young, H. Peyton (1982): Fair Representation: Meeting che Ideal of One Man, One Vote. New llaven: Yate University Press. Barante, M. de (1863): Vie politique de M. Royer-Collard, ses discours et ses crits. Pars: Didier, en Henri Baudrillart (1979): Publicistes Modernes. Nueva York: Arreo Press. B a r b e r a , Salvador (1977): The Manipulation of Social Choice Mechanisms that Do Not Leave "Too Much " to Chance, Econometrica, 45, 7, 1573-1588. Barnes, Samuel II.; Grace, Frank; Pollock, James K., y W. Serlich, Peter (1962): T1,T e _rman Party System and the 1961 Federal Election, American Political e Review, 56, 899-914. Bariholdi 11I, John J., y Orlin, James B (1991): Single Transferable Vote Resists Strategic Voting, Social Choice and Welfre, 8, 341-354. B:irtolini, Stefano (1984): Sistema panifico ed elezione directa del capo dello stato in Europa, Rivista Italiana di Scienza Politica, 2, 209-222. Bastid, Paul (1948): L'Avnement du suffrage universel. Pars: Presses Universitaires de France. Bawn, Kathleen (1993): The Logic of Institutional Preferences: German Electo ral Law as a Social Choice Outcome, American Journal of Political Science, 37, 4, 965-989. Baylis, Thomas A. (1989): Governing by Conimittee: Collegial Leadership on Advanced Societies. Albany: State University of Nueva York Press. Becker, Lydia E [1872] (1987): The Political Disabilities of Women, West minster Review, en Jane Lewis (ed.): Before the Vote Was Won: Arguments For and Against Wonten's Suffrage. Londres: Routledge & Kegan Paul, 118158. Bednar, Jenna; Eskridge, William, y John Ferejohn (1995): A Political Theory of Federalism, Stanford University working-paper [en prensa en John Fere john, Jack Rakove, y Jonathan Riley (eds.): Constitutions and Constitutionalisrn. Nueva York: Cambridge University Press]. Bennett, Christopher (1995): Yugoslavia's Bloody Collapse: Causes, Course and Consequences. Nueva York: Nueva York University Press. Bennett, Scott (1996): Winning and Losing. Australian National Elections. Melbourne University Press. Benson, Roben L. (1968): The Bishop-elect. A Study in Medieval Ecclesiastical Of f ice. Princeton: Princeton University Press. Bentham, Jeremy [1789] (1970): Introduction to the Principies of Morals and Legislation, en Collected Works (James H. Burns y Herbert L. Han, eds.): Londres: Athlone [trad. en Bentham. Antologa, Josep M. Colomer (ed.), Barcelona, Pennsula, 1991]. [1830] (1983): Constitutional Code, en Collected Works (Frederick Rosen y James H. Burns, eds.): Oxford: Oxford University Press [trad. en Bentham. Antologa, Josep M. Colomer (ed.), Barcelona, Pennsula, 1991].

Birchfield, Vicki, y Markus M. L. Crepaz (1998): The Impact of Constitutional

Structures and Collective and Competitive Veto Points on Income Inequality in Industrialized Democracies, European Journal of Political Research, 34, 175200. Bishop, Cortlandt F. (1893): History of Elections in the American Colonies. Nueva York: Columbia College. Bismarck, Otto Frst von [18991 (1966): The Memoirs. Nueva York: Howard Fertig. Bisson, Thomas N. (1964): Assetnblies and Representation in Languedoc in the Thirteenth Century. Princeton: Princeton University Press. Black, Charles L. (1974): Impeachment: A Handbook. New Haven: Yale University Press. Black, Duncan (1948a): On the Rationale of Group Decision Making, Jounial of Political Economy, 56, 23-34. (1948b): The Decisions of a Committe Using a Special Majority, Econometrica, 16, 245-261. (1958): The Theory of Conmiittees and Elections. Cambridge: Cambridge University Press. (1996): A Mathetnatical Approach lo Proportional Representation: Duncan Black on Lewis Carroll (Iain McLean, Alistair McMillan, y Burt L. Monroe, eds.). Boston: Kluwer. Blais, Andr; Massicotte, Louis, y Dobrzynska, Agnieszka (1997): Direct Presi dential Elections: A World Summary, Electoral Studies, 16, 4, 441-455. Blanc, Louis [18481 (1971): 1848. Historical Revelations. Nueva York: Howard Fertig. Bogdanor, Vernon (ed.) (1988): Constitutions in Democratic Politics. Aldershot: Gower. Bohn, David E. (1980): Consociational Democracy and the Case of Switzer land, Jounial of Politics, 42, 165-179. Borda, Charles de [1784] (1995): On Elections by Ballot, en Iain McLean y Ar nold B. Urken (eds.): Classics of Social Choice. Ann Arbor: University of Michigan Press, 83-87. Botana, Natalio (1995): Comentarios finales, en Antonio Annino (ed.): Historia de las elecciones en Iberoamrica, siglo xtx. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 469-479. Bowler, Shaun, y Denemark, David (1993): Split Ticket Voting in Australia: Dealignment and Inconsistent Votes Reconsidered, Australian Journal of Political Science, 28, 19-37. Brams, Steven J. (1975): Game Theory and Politics. Nueva York: Macmillan. (1982): Polis and the Problem of Strategic Information and Voting Beha vior, Society, 19, 4-11. (1989): Are the Two Houses of Congress Really Coequal?, en Bernard Grofman y Donald Wittman (eds.): The Federalist Papers and the New Institulionalism. Nueva York: Agathon, 125-141. (1990): Negotiation Gatees: Applying Game Theory to Bargaining and Arbitra-'ion. Nueva York: Routledge. y Affuso, Paul J. (1985): New Paradoxes of Voting Power in the EC Council of Ministers, Electoral Studies, 4, 187-191. Affuso, Paul J., y Kilgour, D. Marc (1989): Presidential Power: A GameTheoretic Analysis, en Paul Brace, Christine Harrington, y Gary King (eds.): The Presidency in American Politics. Nueva York: New York University Press. y Fisburn, Peter C. (1983): Approval Voting. Boston: Birkhuser. y Nagel, Jack (1991): Approval Voting in Practice, Public Choice, 71, 1-17.

INSTITUCIONES POLTICAS

Kilgour, D. Marc, y Zwicker, William (1998): The Paradox of Multiple Elec liaras, Social Choice and Welfare, 15, 2, 211-236. Bcandenburg, Frank (1964): The Making of Modern Mxico. Englewood Cliffs, NJ: fyrentice Hall. Breton, Albert (1964): The Economics of Nationalism, Journal of Political Econorrty, 72, 4, 376-386. Bridge, John S. C. (1921): A Historv of France fi-om the Death of Louis Xl. Oxford: Clarendon. Brucker, Gene (1962): Florentine Politics and Society, 1343-1378. Princeton: Princeton University Press. (1977): The Civic World of Early Renaissance Florence. Princeton: Princeton University Press. (1983): Renaissance Florence. Berkeley: University of California Press. Brunell, Thomas L., y Grofman, Bernard (1998): Explaining Divided U.S. Delet;ations, 1788-(1996): A Realgnment Approach, American Political Science Review, 92, 2, 391-400. Bryee, James (1921): Modem Democracies. Nueva York: Macmillan. Buchanan, James, y Tullock, Gordon (1962): The Calculus of Consent. Logical Foundatioiis of Constiti.itional Democracy. Ami Arbor: University of Michigan Press. Budge, Ian (1993): Issues, Dimensions, and Agencia Change in Postwar Demo cracias: Longterm Trends in Party Election Programs and Newspaper Re ports in Twenty-three Democracies, en William Riker (ed.) Agenda Forma-/ion. Ann Arbor: University of Michigan Press, 41-79. y Halls Keman (1990): Parties and Democracy. Coalition Formation and Govenuntent Functioning in Twenty States. Oxford: Oxford University Press. Robertson, David, y Hearl, David (eds.) (1987): Democracy, Strategy and Party Change. Cambridge: Cambridge University Press. Bushnell, David (1972): La evolucin del derecho del sufragio en Venezuela, Boletn Histrico (Caracas), 29, mayo, 189-206. Cadart, Jacques (1952): Le rginte lectoral des tats Gnraux de 1789 et ses origines (1302-1614). Pars: Librairie du Recueil Sirey. Cain, Bruce E. (1996): The Varying Impact of Legislative Term Limits, en Ber nard Grofman (ed.): Legislative Term Limits: Public Choice Perspectives. Boston: Kluwer, 21-36. Campbell, Peter (1965): Freiich Electoral Systenrs and Elections Slice 1789. Hamden, CT: Archon Books. Cnovas, Antonio (1884-1890): Problemas contemporneos. Madrid: Clsicos castellanos, 3 vol. Cantn, Daro (1973): Elecciones y_partidos polticos en la Argentina: historia, interpretacin y balance. Buenos Aires: Siglo XXI. Cape], Rosa M. (1992): El sufragio femenino en la II Repblica espaola. Madrid: Horas y Horas. Carey, John (1996): Terco Limits and Legislative Representation. Nueva York: Cambridge University Press. Caer, Raymond (1966): Spain 1808-1939. Oxford: Clarendon [trad. Esparta 1808-1939, Barcelona, Ariel, 1969]. Carreras, Francesc de (1983): Los intentos de reforma electoral durante la Segunda Repblica. Revista de Estudios Polticos, 31-32, 165-197. Carroll, Lewis [1865, 1871] (1970): The Annotated Alice: Alice's Adventures iii Wonderland and Tl-trough the Looking Glass. Harmondsworth: Penguin.

Carstairs, Andrew McLaren (1980): A Short History of Electoral Systems in Westem Europe. Londres: George Allen & Unwin. Castles, Francis, y Mair, Peter (1984): Left-Right Political Scales: Some Experts Judgements, European Journal of Political Research, 12, 83-88. Chang Rodrguez, Eugenio (1985): Opciones Polticas Peruanas. Lima: Centro de Documentacin Andina. Chaterjee, Partha (ed.) (1997): State and Politics in India. Delhi: Oxford University Press. Chavarri Sidera, Pilar (1988): Las elecciones de diputados a las Cortes generales y extraordinarias (1810-1813): Madrid: Centro de Estudios Constitucionales. Chiaramonte, Jos Carlos (1995): Vieja y Nueva Representacin: los procesos electorales en Buenos Aires, 1810-1820, en Antonio Annino (ed.): Historia de las elecciones en Iberoamrica, siglo xlx. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 19-64. Chirinos Soto, Enrique (1962): Cuentas y Balances de las Elecciones de 1962. Lima: Ediciones Pen. (1984): La nueva Constitucin y los partidos. Lima: Centro de Documentacin Andina. Clark, Martin (1996): Modere ltaly 1871-1995, Londres: Longman. Cole, Alistair, y Campbell, Peter (1989): French Electoral Systems and Elections Since 1789. Brookfield, VT: Gower. Colomer, Josep M. (1987): El utilitarismo. Una teora de la eleccin racional. Barcelona: Montesinos. (ed.) (1991): Eeiitham. Antologa. Barcelona: Pennsula. (1994): The Blame Game of Presidentialism en H. E. Chebabi and Alfred Stepan (eds.): Politics, Society, and Democracy: Comparative Stodies, Essays in Honor of Juan J. Linz, Boulder: Westview, 110-114. (1995a): Gante Theory and the Transition to Democracy: The Spanish Model. Aldershot, England and Brookfield, VT: Edward Elgar [trad. La transicin a la democracia: el modelo espaol, Barcelona, Anagrama, 1998]. (1995b): Leadership Games in Collective Action, Rationality and Society, 7, 2, 225-246. (1995c): Strategies and Outcomes in Eastern Europe, Journal of Democracy, 6, 2, 74-85 [trad. Estrategias institucionales en Europa oriental, Claves, 49, 1995]. (ed.) (1996a): Political Institutions in Europe. Londres: Routledge [trad. La poltica en Europa, Barcelona, Ariel, 1995]. (1996b): Measuring Parliamentary Deviation, European Journal of Political Research, 30, 1, 87-101. (1996c): The Catholic Church "Conventions ". Voting Rules and Heresthetics in the Election of the Pope, NYU, ms. (1996d): Measuring Power in Committees and Parliaments, NYU, ms. (1998a): The Spanish "State of Autonomies ": Non-Institutional Federalism , West European Politics, 21, 4, 40-52. (1998b): Mxico: democracia a medias, Claves, 87, 41-49. (1999a): On the Geomet y of Unanimity Rule, Journal of Theoretical Politics, 11, 4: 543-553. (1999b): Las ventajas de la segunda vuelta, Proceso (Mxico), 1169, 28 March. (1999c): La autocrisis del Estado de las autonomas, Claves, 94, 18-21.

248

INSTITUCIONES POLTICAS

(2000aStrategic Transitions. Carne Theory and Democratization in Easteni Eu,<pe. Baltimore: Johns Hopkins University Press. (2001a): How Political Parties, Rather Member-States, Are Building the Eur opearl Union, European Jounial of Political Research. (2001b): El sistema electoral de la guerra civil, Claves. y Hosh; Madeleine O. (1997): Decision-Making in the European Union: The Power of Political Parties, AtrssenWirtschaft, 52, 255-280. y McLean, Iain (1998): Electing Popes: Approval Balloting and QualifiedMajority Rule, Journal of Interdisciplinary History, XXIX: 1, 1-22. y Martnez, Florencio (1995): The Paradox of Coalition Trading, Journal of Theoretical Politics, 7, 1, 41-63. Committee on the Constitutional System (1987): A Bicentennial Analysis of the Asnerican Political Structure: Report and Recommendations of the Commit- I on the Constitutional System, Washington DC, en Arend Lijphart (ed.) 492): Parliarnerttary versus Presidencial Government. Oxford: Oxford University Press, 78-89. Coucher, J. B. (ed.) (1971): The Emetgence of British Parliamentary Democracy in che Nineteenth Century. The Passing of che Refonn Acts of 1832, 1867, and 1884-1885. Nueva York: Wiley. Condorcet, Jean-Antoine-Nicolas de Caritat, Marquis de [1792] (1994): Foundations of Social Choice and Political Tlteory (Iain McLean y Fiona Hewitt, eds.). Aldershot: Edward Elgar. Constant, Benjamin [1815] (1957): Prncipes de politique en Oeuvres. Pars: Gallimard. Coppedge, Michael (1994): Venezuela: Democratic despite presidentialism, en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (eds.), The fctihu-e of Presidencial Democracy, Baltimore: The Johns llopkins University Press, Vol. 2, 322-347. Coroleu Inglada, Josep, y Pella Forgas, Josep [1876] (1993): Las Cortes catalanas: estudio jurdico y comparativo. Valencia: Librera Pars. Cox, Gaty W. (1987): The Efficient Secret. The Cabinet and the Development of Political Parties in Victoria,/ England_ Cambridge: Cambridge University Press. (1997): Making Votes Courrl. Cambridge: Cambridge University Press. y Kernell, Samuel (1991): The Politics of Divided Govenvnrent. Boulder: Westview. y McCubbins, Matthew D. (1993): Legislative Leviathart: Party Goveniment in che House. Berkeley: University of California Press. y Shugart, Mathhew S. (1995): In the Absence of Vote Pooling: Nomination and Vote Allocation Errors in Colombia, Electoral Studies, 14, 4, 441-460. Craig, Ann L. y Cornelius, Wayne A. (1995): Housed Divided Parties and Political Reform in Mexico, en Scott Mainwaring y Timothy E. Scully (eds.): Building Democratic Institutions. Panty Systems in Latin Anrterica. Stanford: Stanford University Press. Crepaz, Markus M. L. (1996): Consensus vs. Majontarian Democracy: Political Institutions and Their Impact on Macroeconomic Performance and Indus trial Disputes, Comparative Political Studies, 19, 1, 4-26. Criscitiello, Annarita (1994): The Political Role of Cabinet Ministers in Italy en Michael Laver y Kenneth A. Shepsle (eds.): Cabinet Ministers and Parliamentary Government. Cambridge: Cambridge University Press. Crombez, Christophe (1996): Legislative Procedures in the European Community, British Journal of Political Science, 26, 199-228.

Curtis, Glenn E. (1990): Yugoslavia: A Country Study. Washington: Library of Congress. D'Alimonte, Roberto, y Bartolini, Stefano (eds.) (1997): Maggioritario per caso. Bolonia: Il Mulino. Daalder, Hans (1986): Changing Procedures and Changing Strategies in Dutch Coalition Building, Legislative Studies Quarterly, 9, 4, 507-531. (ed.) (1987): Party Systems in Denmark, Austria, Switzerland, the Netherlands and Belgiurn. Londres: Pinter. (1989): The Mould of Dutch Politics: Themes for Comparative Inquiry, West European Politics, 12, 1, 1-20. y Mair, Peter (eds.) (1983): Western European Party Systems. Londres: Sage. Dalton, Russell J. (1993): Politics in Germany. Nueva York: Harper Collins. Dante Alighieri [1265-1321] (1982): Divina Comrnedia. Berkeley: University of California Press. Davies, Norman (1982): God's Playground. A History of Poland. Nueva York: Columbia University Press. Davis, Otto A.; Hinich, Melvin J., y Ordeshook, Peter C. (1970): An Expository Development of a Mathematical Model of the Electoral Process, American Political Science Review, 64, 426-48 [trad. Desarrollo expositivo de un modelo matemtico del proceso electoral en Josep M. Colomer (ed.), Lecturas de teora poltica positiva, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales 1991, pp. 377-440]. De Gaulle, Charles [1946] (1992): The Bayeux Manifesto en Arend Lijphart (ed.): Parliamentary versus Presidential Govemment. Oxford: Oxford University Press, 139-41. De Winter, Lieven (1995): The Role of Parliament in Government Formation and Resignation en Herbert Dring (ed.): Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt: Campus. Deheza, Grace Ivana (1997): Gobiernos de coalicin en el sistema presidencial: Amrica del Sur. Tesis doctoral, Florencia: Istituto Universitario Europeo. (1998): Gobiernos de coalicin en el sistema presidencial: Amrica del Sur en Dieter Nohlen y Mario Fernndez (eds.): El presidencialisfno renovado: Institucionalistno y cambio poltico en Amrica Latina. Caracas: Nueva Sociedad, 151-169. Delors, Jacques (1989): Address by Mr. Jacques Delors, President of the Conunission of the European Communities, Bruges, 17 October (1989): Bruselas: European Communities. Demlas-Bohy, Marie-Danielle y Francois-Xavier Guerra (1996): The Hispanic Revolutions: The Adoption of Modern Forms of Representation in Spain and America, 1808-1810, en Eduardo Posada-Carb (ed.): Elections Before Democracy: The History of Elections in Europe and Latin America. Nueva York: St. Martin's Press. Dinkin, Roben J. (1977): Voting in Provincial America. A Study of Elections in the Thirteen Colonies, 1689-1776. Westport: Greenwood.

(1982): Voting in Revolulionary Arnerica. A Study of Elections in the Original Thirteen States, 1776-1789. Westport: Greenwood. Diski, Hanna y Abraham (1995): The Politics of Electoral Reform in Israel, Inteniational Political Science Review, 16, 1, 31-46. Dogan, Mattei (1989): Pathways to power: Selecting leaders in pluralist denrocracies. Boulder: Westview.

`,DO

INSTITUCIONES POLTICAS

Donovan, Mark (1995): The Politics of Electoral Reform in Italy, Inteniational Political Science Review, 16, 1, 47-64. Doron, Gideon y Kronik, Richard (1977): Single Transferable Vote: An Example of t Pervcrse Social Choice Function, American Journal of Political Science, 21, 2. Dowding, Keith (1997): Equity and Voting: Why Democracy Needs Dictators, 1/Anne Sociologique, 47, 2, 39-53. Downs, Anthony (1957): An Economic Theory of Democracy. Nueva York: Harper [Teora econmica de la democracia. Madrid: Aguilar, 1973.] Doyle, William (1980): Origins of the French Revolution. Oxford: Oxford University Press. - (1989): The Oxford History of the French Revolution. Oxford: Clarendon. Jragnich, Dragnich Alex N. (1983): The First Yugoslavia. Stanford: Hoover Institution Press. (1992): Serbs and Croats. The Struggle in Yugoslavia. Nueva York: Harcourt 3rice Jovanovich. Duhamel, Alain (1983): Les prtendants. Pars: Galhmard. Duues, John W. F. (1970): Unrest in Brazil. Political-Military Crises 1955-1964. Austin University of Texas Press. Dimleavy, Patrick, y Margetts, Helen (1995): Understanding the Dynamics of Electoral Reform, Internacional Political Science Reviera', 16, 1, 9-30. Dunleavy, Patrick, y Margetts, Helen (1999): Mixed Electoral Systems in Britain and che Jenkins Commission on Electoral Reform, British Jounial of Poli-tics & Internat ional Relations, 1, 1, 12-38. l tinleavy, Patrick, Margetts, Helen y Weir, Stuart (1998): Making Votes Count and Making Votes Coannt 2. Londres: Democratic Audit. Duverger, Maurice (1970): Jnstitutions politigzres et droit constitutionnel (11." ed.) Pars: Presses Universitaires de France [trad. Instituciones polticas y derecho constitucional, Barcelona, Ariel, 6." ed., por J. Sol Tura, 1980]. (1978): Echec au Roi. Pars: Albin Michel. (1980): A New Political System Model: Semi-presidential Government, European Journal of Political Research, 8, 2, 168-183. (ed.) (1986): Les rgimes semi-prsidentiels. Pars: Pressses Universitaires de France. (1996): Le systme politique francais (21." ed.): Pars: Presses Universitaires de France. Edwards, George C.; Barren, Andrew, y Peake, Jeffrey (1997): Legislative Impact of Divided Government, American Jounial of Political Science, 41, 2, 545-563. Enrlich, Walter (1974): Presidential Inrpeachrneut: An American Dilemma. St. Charles, Mo.: Forum_ Elazar, Daniel J. (1987): Exploring Federalism. University, Al.: University of Alabama Press. (1996): From Statism to Federalism. A Paradigm Shift, International Political Science Review, 17, 4, 417-429. Elster, Jon (1991): Constitutionalism in Eastern Europe: An Introduction, The University of Chicago Lauv Review, 58, 2, 447-482. -- (1993): Constitution-Making in Eastern Europe. Rebuilding the Boat in the Open Sea, Public Administration, 71, 2, 169-217. (1995): Transition, Constitution-Making and Separation of Czechoslovakia, Archives Europenes de Sociologie, 36, 1, 105-134. Engels, Friedrich [1895] (1972): The Tactics of Social Democracy en The MarxEngels Reader (Roben C. Tucker ed.). Nueva York: Norton.

Europa World Year Book (previously Europa Year Book) (1945-1999): Londres: Europa Publications. Farnetti, Paolo (1978): Social Conflict, Parliamentary Fragmentation, Institu tional Shift, and che Rise of Fascism: Italy en Juan J. Linz y Alfred Stepan (eds.): The Breakdown of Democratic Regirnes. Baltimore: Johns Hopkins University Press, vol. 2, 3-33. Feigert, Frank B. (1989): Lanada Votes, 1935-1986. Durham: Duke University Press. Ferejohn, John A.; McKelvey, Richard D., y Packel, Edward W. (1984): Limiting Distributions for Continuous State Markov Voting Models, Social Choice and Welfare, 1, 45-67. Ferro, Vctor (1987): El dret public catal. Les institucions a Catalunya fans al Decret de Nova Planta. Vic: Eumo. Feuchtwanger, E. J. (1993): From Weimar to Hitler: Germany, 1918-1933. Nueva York: St. Martin's Press. Finer, Samuel E. (ed.) (1975): Adversary Politics and Electoral Reform. Londres: Anthony Wigram. (1982): Adversary Politics and the Eighties, Electoral Studies, 1, 221-230. Finlay, Robert (1980): Politics in Renaissance Venice. New Brunswick, NJ: Rutgers University Press. Fiorina, Morris (1992): Divided Government. Nueva York: Macmillan. Fishburn, Peter C. (1973): The Theory of Social Choice. Princeton: Princeton University Press. Fisher, Claus A. (ed.) (1990): Wahlhandbuch fiar die Bundesrepublik Deutschland: Daten zu Bundestags, Landstags, und Europawahlen in der Bundesrepublik Deutschland, in den I,ndeni und in der Kreisen, 1946-1989, Paderborn: Ferdinand Schoningh. Fisher, Stephen (1973): The Wasted Vote Thesis: West German Evidence, Comparative Politics, 5, 293-299. Fitzgibbon, Russell H. (1945): Constitutional Developments in Latin America: A Synthesis, American Political Science Review, 39, 3, 511-522. Fleischer, David (1986): Brazil at the Crossroads: The Elections of 1982 and 1985 en Paul W. Drak y Eduardo Silva (eds.): Elections and Democratization in Iatin America, 1980-1985, San Diego, Ca: Center for Iberian and Latin American Studies, University of California. Fondation Nationale des Sciences Politiques (1967): L'lection prsidentielle des 5 et 19 dcembre 1965. Pars: Armand Colin. Fontaine, Arturo A. (1972): Revolucin en papel sellado, en Tomas P. Mac Hale (ed.): Visin crtica de Chile. Santiago de Chile: Portada. Freedom House (R. D. Gastil y Adrian Karatnycky, eds.) (1972-1999): Freedom in che World. The Annual Survey of Political Rights and Civil Liberties. New Brunswick: Transaction (http://www.freedomhouse.org ) Fundacin Milenio [Expertos internacionales: Bolvar Lamounier, Juan J. Linz, Carlos Nino, Carina Perelli, y Arturo Valenzuela] (1997): Proyecto de reforma a la Constitucin poltica del Estado 1991-1992. La Paz: Fundacin Milenio. Furet, Francois; Julliard, Jacques, y Rosanvallon, Perre (1988): La Rpublique du centre. La fin de lexception francaise. Pars: Calmann-Levy. Furlong, Paul (1994): Modern Italy: Representation and Reform. Londres: Routledge. Gaffney, John (ed.) (1988): The French Presidencial Elections of 1988. Ideology and Leadership in Contemporar_y France. Aldershot: Darmouth.

Political Parties and the European Union. Londres: Routledge. (1997): The Mainstream Right: Chirac and Balladur, en John Gaffney and Lorna Milne (eds.): French Presidentialism and the Election of 1995. Aldershot: Ashgate. Gallagher, Michael (1991): Proportionality, Disproportionality and Electoral Systems, Electoral Studies, 10, 1, 33-51. Gwuarra, Eduardo A. (1997): Hybrid Presidentialism and Democratization: The Case of Bolivia, en Scott Mainwaring and Matthew S. Shugart (eds.): Presidentialism and Democracy in Latin America. Nueva York: Cambridge University Press, 363-393. Gasiorowski, Mark J. (1996): An Overview of the Political Regime Change Dataset, Comparative Political Studies, 29, 4, 469-483. feddes, Barbara (1996): Initiation of New Democratic Institutions in Eastern Europe and Latin America en Arend Lijphart y Carlos H. Waisman (eds.): 'nstitutioo'al Design in New Democracies. Berkeley: University of California Press. Germann, Rairnund E. (1992): Switzerland 's Future in Europe: Isolation or Constitutional Change, Governance, 5, 2, 224-234. Gibbard, Allan (1973): Manipulation of Voting Schemes: A General Result, Econonretrica, 41, 587-601. Gil, Javier (1991): Las Cortes de Aragn en la edad moderna: comparacin y re-evaluacin en Les Corts a Catalunya. Barcelona: Generalitat de C'atalunya: 304-317. rllespie, J David (1992): Politics at the Periphery. Third Parties in Two-Party A,nerica. University of South Carolina Press. Giulitti, Giovanni [1922] (1967): Memorie Bella mia vita. Miln: Garzanti. Golay, John F. (1958): The Forvoding of the Federal Republic of Germany. Chicago: University of Chicago Press. Gonzlez, Mara Lourdes (1998): Organos electivos: composicin y perodos electorales, en Dieter Nohlen, Sonia Picado, y Daniel Zovatto (eds.): Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 59-64. Gonzlez Antn, Luis (1978): Las Cortes de Aragn. Zaragoza: Librera General. Goodin, Robert E. (1995): Utilitarianisrn as a Public Philosophy. Nueva York: Cambridge University Press. Gourmet. Christiane (1996): La cohabitation. Pars: Ellipses. Gragg, Florence A., y Leona C, Gabel (eds.) (1959): Memoirs of a Renaissance Pope. The Conrmentaries of Pirrs II. Nueva York: Putnam 's Sons. Graham, Richard (1995): Formando un gobierno central: Las elecciones y el or den monrquico en el Brasil del siglo xix en Antonio Annino (ed.): Historia de las elecciones en Iberoamrica, siglo xtx. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 347-380. Grofman, Bernard, y Sutherland, Neil (1996): The Effect of Term Limits when Competition is Endogenized: A Preliminary Model en Bernard Grofman (ed.): I egislative Terno Limits: Public Choice Perspectives. Boston: Kluwer, 175-180. Gruner, Erich (1978): Les lections au Conseil national suisse 1848-1919, 4 vols. Berna: Francke. Gueniffey, Patrice (1993): Le nombre et la raison. La Rvolution francaise et les lections. Pars: cole des Hautes tudes en Sciences Sociales. `mide to the U.S. Elections (1998): Washington, DC: Congressional Quarterly.
(1906):

Guidi, Guidubaldo (1992): Lotte, pensiero e istituzione politiche nella Repubblica Fiorentina da1 1494 al 1512. Florencia: Leo S. Olschki. Guizot, Francois P. [1849] (1974): Democracy in France. Nueva York: H. Fertig. Hailsham of St Marylebone (Quintin Hogg) Baron (1978): The Dilemma of Democracy: Diagnosis and Prescriptions. Londres: Collins. Hamilton, Alexander; Madson, James, y Jay, John [I788] (1974): The Federalist. Cambridge, Mass.: Harvard University Press [trad. El federalista, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1982]. Han, Jenifer (1992): Proportional Representation: Critics of the British Electoral Systertt 1820-1945. Oxford: Clarendon. Hartlyn, Jonathan (1994): Presidentialism ad Colombian Politics, en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (eds.), The failure of Presidential Democracy, Baltimore: The Johns Hopkins University Press, vol. 2, 220-253 [trad. La crisis del presidencialismo. Madrid: Alianza, 1997.] Harvey, Anna L. (1998): Votes Without Lcverage. Wonzett in American Electoral Politics, 1920-1970. Cambridge: Cambridge University Press. Hause, Steven C. (1987): Huhertine Anclen: The French Suffragette. New Haven: Yale University Press. - y Kennedy, Anne R. (1984): Woinen's Suffrage and Social Politics in the French Third Republic. Princeton: Princeton University Press. Haworth, Paul L. (1906): The Hayes-Tilden Disputed Presidential Election of 1876. Cleveland: Burrows Brothers. Hayes-Renshaw, Fiona, y Wallace, Helen (1997): The Council of Ministers. Nueva York: St Martin 's Press. Ilead, Randolph C. (1995): Early Modera Democray in che Grisons. Social Order anca Political Language in a Swiss Mountain Canton, 1470-1620. Cambridge: Cambridge University Press. Hermens, Ferdinand A [1941] (1972): Democracy or Anarchy? A Study of Proportional Represeritation. Nueva York: Johnson Reprint. Hesse, Joachim, y Wright, Vincent (eds.) (1996): Federalizing Europe? The Costs, Benefits, and Preconditions of Federal Political Svstetns. Oxford: Oxford University Press. Hine, David (1993): Goveruing Italy: The Politics of Bargained Pluralism. Oxford: Clarendon Press. Hinich, Melvin J., y Munger, Michael C. (1997): Azialytical Politics. Nueva York: Cambridge University Press. Hirschman, Albert O. (1991): The Rhetoric of Reaction. Pnversity, Futility, feopardy. Cambridge, Mas.: Harvard University Press [trad. Retricas de la intransigencia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1991]. Hoag, Clarence Gilbert, y Hallet, George Harvey (1926): Proporcional Representation. Nueva York: Macmillan. Hoffer, Peter C., y Hull, N. E. H. (1984): Impeachment in America, 1635-1805. New Haven: Yale University Press. Iloward, Roben (1930): Parliaments in the Middle Ages and the Early Modera Period, Catholic Historical Review, XVI, July. Huard, Raymond (1991): Le suffrage universel etc France (1848-1946): Pars: Aubier. Huber, John D., e Inglehart, Ronald (1995): Expert Interpretations of Party Spa ce and Party Locations in 42 Societies, Party Politics, 1, 1, 73-111. Huber, John D., y Powell Jr, G. Bingham (1994): Congnience Between Citizens

and Policymakers in Two Visions of Liberal Democracy, World Politics, 46, 3, 291-326. Hughes, Colin (1990): The Rules of the Game, en C. Bean, I. McAllister, y J. Warhurst (eds.): The Greening of Australian Politics: The 1990 Federal Election. Melbourne: Longman Cheshire. - y B. D. Graham (1968): A Handbook of Australian Governnment and Politics. Canbezra: Australian National University Press. Hume, David [1741-1742] (1994): Political Essays (Knud Haakonssen, ed.): Cambridge: Cambridge University Press [trad. Ensayos polticos, Josep M. Colomer (ed.), Madrid: Tecnos, 1987]. Huntington, Samuel (1991): The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth Century. Norman: University of Oklahoma Press. Hyde, J. K. (1973): Society and Politics in Medieval Italy. The Evolution of the Ci-;11:i1'2, 1 0 0 0 - 1 3 5 0 . Nueva York: St. Martin 's Press. :~iuscppe (1996): "Events" and "Causes " in Cabinet Termination and Survival: Is Explanation Still Possible?, West European Politics, 19, 1, 51-68. ,n, (:all n A., y van Holsteyn, J. J. M. (1989a): Decline of the Structured Model o Electoral Competition, West European Politics, 12, 1, 21-42. (198912): Towards a More Open Model of Competition, West European Politics, 12, 1, 112-138. Irwin, William J. (1991): The 1993 Cortes Elections. Origin of the Bienio Negro. Nueva York: Garland. Jackson, Gabriel (1965): The Spanish Republic and the Civil War. Princeton: Princeton University Press. Jackson, Keith, y McRobie, Alan (1998): New Zealand Adopts Proportional Representation. Accident? Design? Evolution? Aldershot: Ashgate. Jacobi, Mary Putnam [1894] (1968): "Common Sense " Applied to Woman Suffrage en Richard Hofstadter: Ten Major /su/es in Awerican Politics. Nueva York: Oxford University Press, 85-92. Jacobs, Francis; Corbett, Richard, y Shackleton, Michael (1995): The European Parliament. Londres: Stockton. Jacobson, Gary C. (1990): The Electoral Origins of Divided Govenvnent. Competition in U.S. House Elections, 1946-1988. Boulder: Westview. Jaensch, Dean, y Teichmann, Max (1988): The Macmillan Dictionary of Australian Politics. Melbourne: Macmillan. Jenkins of Hillhead, Lord (Roy Jenkins) (ed.) (1998): The Report of the Independent Commission on the Voting System. Londres: The Stationnery Office, 2 vols. Jesse, Eckhard (1988): Split-Voting in the Federal Republic of Germany: An Analysis of the Federal Elections from 1953 to 1987, Electoral Studies, 7, 109-124. (1990): Electoral Reform in West Germany: Historical, Political and Judicial Arguments, en Serge Noiret (ed.): Political Strategies and Electoral Refornis. Origins of Voting Systems in Europe in the 19th and 20th Centuries. BadenBaden: Nomos, 365-393. Jones, Colin (1988): The Longnian Conipanion to the French Revolution. Nueva York: Longman. Jones, Mark P. (1995): Electoral Laws and the -Survival of Presidential Democracies. Notre Dame, Ind.: University of Notre Dame Press. (1995a): A Guide to the Electoral Systems of the Americas, Electoral Studies, 14, 15-21.

(1997): Evaluating Argentina 's Presidential Democracy: 1983-1995 en Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart (eds.): Presidentialisni and Democracy in Latin Anzerica. Cambridge: Cambridge University Press. (1997a): A Guille to the Electoral Systems of the Americas: An Update, Electoral Studies, 16, 13-15. Kallenbach, Joseph E. y Jessamne, S. (1977): American State Goveniors, 17761 9 76 . Dobbs Ferry, NY: Oceana. Kallina, Edmund F. (1988): Courthouse Over White House. Chicago and the Presidential Election of 1960. Orlando: University of Central Florida Press. Kamber, Victor (1995): Giving Up on Democracy: Why Term Limits Are Bad for America. Washington: Regnery. Katz, Richard S. (1984): The Single Transferable Vote and Proportional Representation en Arend Lijphart y Bernard Grofman (eds.): Choosing an Electoral System. Nueva York: Praeger, 135-145. Keohane, Robert O., y Hoffmann, Stanley (1990): Institutional Change in Europe in the 1980s en William Wallace (ed.): The Dynanzics of European Iotegratios. Londres: Pinter. King, Gary, y Ragsdale, Lyn (1988): The Elusive Exeeutive: Discovering Statistical Pattenns in the Presidency. Washington: Congressional Quarterly. Klingemann, Hans-Dieter, Hofferbert, Richard I., y Budge, Ian (eds.) (1994): Parties, Policies, and Democracy. Boulder: Westview. Kobach, Kris W. (1993): The Referenduin: Direct Democracy in Switzerland. Aldershot: Dartmouth. Kolb, Eberhard (1988): The Weimar Republic. Londres: Unwin Hyman. Konopczynski, Ladislas (1930): Le libertan veto. tude sur le dvelopemelit du principe majoritaire. Pars: Librairie Ancienne Honor Champion/Warsaw: Librairie Gebethner el Wolff. Knutsen, Oddbjorn (1998): Expert Judgements of the Left-Right Location of Po litical Parties: A Comparative Longitudinal Study, West Europea)] Politics, 21, 2, 63-94. Kraditor, Aileen S. (1965): The Ideas of the Woman Suffrage Movesrent, 18901920. Nueva York: Columbia University Press. (ed.) (1968): Up From the Pedestal. Selected Writings in the History of American Feminism. Chicago: Quadrangle Books. Kammer, Gerald H. (1977): A Dynamical Model of Political Equilibrium, Journal of Econontic Theoly, 16: 310-334. La Gorce, Paul-Marie de (1979a): L'Aprs-guerre 1944-1952. Pars: Bernard Grasset. (1979b): Apoge et rnort de la IVe Rpublique 1952-1958. Pars: Bernard Grasset. La Palombara, Joseph G. (1987): Democracy, fiaban Style. New Haven: Yale University Press. Laitin, David (1995): National Revivals and Violence, Archives Europennes de Sociologie, 36, 1, 3-43. Lamartine, Alphonse de (1850): The Past, Present and Future of the Republic. Nu e va York: Harper. Lamounier, Bolivar (1994): Brazil: Toward Parliamentarism?, en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (eds.): The Failure of Presidential Democracy. Baltimore: Johns Hopkins University Press, vol. 2, 179-219 [trad. Brasil: hacia el parlamentarismo? en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (eds.): La crisis del presidencialismo, Madrid, Alianza, vol. 2, 1998].

25(3

INSTITUCIONES POLTICAS

Lane, Jan-Erik, McKay, David, y Newton, Kenneth (1991): Political Data Hand-

boa: OECD Countries. Oxford: Oxford University Press. Laver, Michael, y Budge, Ian (eds.) (1992): Party Policy and Government Coalitions. Londres: Macmillan. Laver, Michael, y Schofield, Norman (1990): Multiparty Government: The Politics of Coalition in Europe. Oxford: Oxford University Press. Laver, Michael, y Shepsle, Kenneth A. (1991): Divided Government: America is Not Exceptional, Governance, 4, 3, 250-269. --- (eds.) (1994): Cabinet Mirzisters and Parliamentary Government. Cambridge: Cambridge University Press. - (1996): Making and Breaking Govenonents. Cabinets and Legislatures in Parliamentary Democracies. Cambridge: Cambridge University Press. lector, Lucio Lector Lucio(1894): Le conclave. Pars: Lethielleux. Lesthes Nathan (1959): On the Gante of Politics in France. Stanford: Stanford University Press. Lepsius, M. Rainer (1978): From Fragmented Party Democracy to Government y Ennergency Decree and National Socialist Takeover: Germany, en Juan J. y Alfred Stepan (eds.): The Breakdown of Democratic Regimes. Baltimore: Johns Ilopkins University Press, vol. 2, 34-79. Lesnodorski, Boguslaw (1959): La Diete de la Pologne d'autrefois, en La Dite polonatse. Warsaw: Arkady. Levillain, Philippe (1994): Dictionnaire historique de la papaut. Pars: Fayard. Lewin, Leif (1988): Ideolog_y and Strategy. A Century of Swedish Politics. Cambridge: Cambridge University Press. Lewis, Jane (ed.) (1987): Before the Vote Was Won: Arguments for and Against Women's Sufi-age. Londres: Routledge & Kegan Paul. Lijphart, Arend (1968): The Politics of Accommodation. Pluralism and Democracy in the Netherlands. Berkeley: University of California Press. (1979): Religion vs. Class Voting: The "Crucial Experiment " of Comparing Belgium, Canada, South Africa and Switzerland, American Political Science Review, 73, 442-468. (1984): Democracies: Pattenrs of Majoritarian and Consensos Government in Twenty-Orle Countries. New llaven: Yale University Press [trad. Las democracias contemporneas, Barcelona, Ariel, 1987]. (1989): From the Politics of Accommodation to Adversarial Politics in the Netherlands: A Reassessment, West Europeas Politics, 12, 1, 139-152. (1991): Constitutional Choices for New Democracies, Journal of Democracy, 2, 72-84. (ed.) (1992a): Parliamentary versus Presidential Government. Oxford: Oxford University Press. (1992b): Democratization and Constitutional Choices in Czecho-Slovakia, Hungary and Poland 1989-91, Journal of Theoretical Politics, 4, 2, 207-223. (1994a): Electoral Systems and Party Systems. Oxford: Oxford University Press [trad. Sistemas electorales y sistemas de partidos, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1995]. (1994b): Democracies: Forms, Performance, and Constitutional Engineering, European Journal of Political Research, 25, 1-17. (1996): The Puzzle of Indian Democracy: A Consociational Interpretation, American Political Science Review, 90, 2, 258-268. Lpez Pintor, Rafael, y Sone, Yasunori (1986): The Limited Vote and the

Single Nontransferable Vote: Lessons from the Japanese and Spanish Exam pies, en Bernard Grofman and Arend Lijphart (eds.): Electoral Laws and Their Political Consequences. Nueva York: Agathon, 154-169. Linder, Wolf (1994): Swiss Democracy. Nueva York: St. Martin 's Press. Lines, Marji (1986): Approval Voting and Strategy Analysis: A Venetian Exam pie, Theory and Decision, 2 0 , 155-172. Linz, Juan J. (1978): From Great Hopes to Civil War: The Breakdown of De mocracy in Spain, en Juan J. Linz y Alfred Stepan (eds.): The Breakdown of Democratic Regimes. Baltimore: Johns Hopkins University Press, vol. 2, 142215. (1990): The Perils of Presidentialism, Journal of Democracy, 1, 1, 51-69. (1992): Political Identities and Electoral Sequences: Spain, the Soviet Union, and Yugoslavia, Daedalus, 121, 2, 123-140. (1994): Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Differen ce?, en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (eds.): The Failure of Presidential Democracy. Baltimore: The Johs Hopkins University Press, vol. 1, 3-87 [trad. Democracia presidencial o parlamentaria: Hace alguna diferencia?, en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (eds.): La crisis del presidencialismo, Madrid, Alianza, vol. 1, 1997]. y de Miguel, Jess (1977): Hacia un anlisis regional de las elecciones de 1936 en Espaa, Revista Espaola de la Opinin Pblica, 48, 27-67. y Stepan, Alfred (eds.) (1978): The Breakdown of Democratic Regimes. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 4 vol [trad. del perimer volumen, La quiebra de las democracias, Madrid, Alianza, 1987]. y Stepan, Alfred (1996): Problems of Democratic Transition and Consolidation. Baltimore: Johns Hopkins University Press. y Valenzuela, Arturo (eds.) (1994): The Failure of Presidential Democracy. Baltimore: The Johs Hopkins University Press [trad. La cris is del presidencialis m o , Madrid, Alianza, 2 vol., 1997-1998]. Lively, Jack y Rees, John (eds.) (1978): Utilitarian Lngic and Politics. James Mill's Essay on Governinent, Macaulay 's Critique and the Ensuing Debate. Oxford: Clarendon. Lloyd, Henry D. (1907): A Sovereign People. A Study of Swiss Democracy. Nueva York: Doubleday. Llull, Ramon [1283] (1982): Blanquerua. Barcelona: Edicions 62. - [1299] (1937): De Arte Electionis, en H. Finke (ed.): Gesammelte Aufscitze zur Kulturgeschichte Spaniens, P. I, 6, 252-309. Mnster: Aschendorffschen. Lohmann, Susanne Brady; David W., y Rvers, Douglas (1997): Party Identifi cation, Retrospective Voting, and Moderating Elections in a Federal System. West Germany, 1961-1989, Comparative Political Studies, 30, 4, 420-424. Lovecy, Jill (1992): Comparative Politics and the Fifth French Republic. "La fin de l'exception francaise ". European Journal of Political Research, 21, 385-408. Ludwig, Emil (1926): Bismarck. The Story of a Fighter. Nueva York: Little, Brown. Mabillon, Johanne, y Germain, Michaele (1689): Musei Italici. Tomus II. Complectens Antiguos Libros Rituales Sanctae Rontanae Ecclesiae. Pars: Vidua Edmund Martin, Johannen Boudot e Stephanum Martin. McClintock, Cynthia (1994): Presidents, Messiahs, and Constitutional Break downs in Peru, en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (eds.): The Failure of Presidential Dentocrac_y. Baltimore: Johns Hopkins University Press, vol. 2,

286-320 [trad. Presidentes, mesas y quiebras constitucionales en Per, en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (eds.): La crisis del presidencialismo, Madrid, Alianza, vol. 2, 1998]. McKelvey, Richard D. (1976): Intransitivities in Multidimensional Voting Models and Some Implications for Agenda Control, Journal of Economic Theory, 12: 472-482. ( t 970), General Conditions for Global Intransitivities in Formal Voting Modceis Econometrica, 47, 1085-1112. (1986): Covering, Dominance and Institution Free Properties of Social Choice, American Journal of Political Science, 30: 283-314. Mackie, Thomas T., y Rose, Richard (1991): The International Ahnanac of Electoral History. Washington: Congressional Quarterly. McLean, Iain, y Urken, Arnold B. (eds.) (1995): Classics of Social Choice. Ann Arr versity of Michigan Press. ach' e, .iz., Duncan (1967): Parliament, Parties, and Society in France 19461958. Nueva York: St. Martin 's Press. Roy, y Brown, Bernard E. (1960): The De Gaulle Republic. Quest for Juay. 1lommenvod, IL: Dorsev: 1/iadero, Francisco I. [1908] (1986): La sucesin presidencial en 1910. Mxico: Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana. Mainwaring, Scott (1993): Presidentialism, Multipartism, and Democracy: The Difficult Combination, Comparative Political Studies, 26, 198-228. (1997): Multipartism, Robust Federalism, and Presidentialism in Brazil, en Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart (eds.): Presidentialism and Democracy in Latin America. Nueva York: Cambridgc University Press, 55-109. y Scully, Timothy E. (eds.) (1995): Building Democratic hzstitutions. Party Systems in Latin America. Stanford: Stanford University Press. y Shugart, Matthew S. (eds.) (1997): Presidentialism and Democracy in Latin America. Nueva York: Cambridge University Press. Mair, Peter (1986): Districting Choices under the Single-Transferable Vote, en Bernard Grofnan y Arend Lijphart (eds.): Electoral Lativs and Their Political Consequences. Nueva York: Agathon, 289-307. Major, J. Russell (1951): The Estates General of 1560. Princeton: Princeton University Press. (1980): Representative Government in Early Modem France. New Haven: Yale University Press. Manin, Bernard (1995): Principes du gouvernement reprsentatif Pars: CalmannLvy [trad. Los principios del gobierno representativo, Madrid, Alianza, 1998]. Marn-Bosch, Miguel (1987): How Nations Vote in the General Assembly of the United Nations, International Organization, 41, 4: 705-724. Marongiu, Antonio (1968): Medieval Parliaments. A Comparative Study. Londres: Eyre and Spottiswoode. Maitines, Lauro (1979): Power and Imagination. City-States in Renaissance Italy. Nueva York: Knopf. Marx, Karl [1852] (1987): British Political Parties, en Selected Writings (David McLellan, ed.): Oxford: Oxford University Press. May, Kenneth O. (1952): A Set of Independent, Necessary and Sufficient Conditions for Simple Majority Decision, Econometrica, 20, 680-684. Mayhew, David R. (1991): Divided We Govern: Party Control, Lawmaking, and Investigations, 1946-1990. New Haven: Yale University Press.

276

INSTITUCIONES POLTICAS

Mends-France, B., y Laumounier, L. (1967): Une application des mthodes de 1'analyse statistique 1 'estimation des dplacements de voix entre les deux tours des lections prsidentielles de 1965, Revue Francaise de Science Poli-fique, XVII, 1, 110-114. Merkl, Peter H. (1963): The Origins of the West German Republic. Nueva York: Oxford University Press. Merrill III, Samuel (1988): Making Multicandidate Elections More Democratic. Princeton: Princeton University Press. y Jack Nagel (1987): The Effect of Approval Balloting on Strategic Voting Under Alternative Decision Rules, American Political Science Review, 81, 509-524. Michener, James A. (1989): Presidential Lottery. The Reckless Gamble in Our Electoral System. Nueva York: Random House. Mill, John Stuart [1861] (1963): Consideralions on Represenlative Goverrtment en Collected Works. Toronto: University of Toronto Press, vol. 18 [tracl. Del gobierno representativo (Dalmacio Negro, pres.), Madrid, Tecnos, 1985]. [1869] (1963): The Subjection of Women en Collected Works. Toronto: University of Toronto Press, vol. 14. Miller, Nicholas R. (1983): Pluralism and Social Choice, American Political Science Review, 21, 769-803. Grofman, Bernard, y Feld, Scott L. (1989): The Geometry of Majority Rule, Journal of Theoretical Politics, 1, 379-406. Mirabeau [Honor-Gabriel Riqueti, Conde De Mirabeau] [1789] (1834): Dis cours prononc la Tribune Nationale. tats de Provence. Aix, 30 janvier 1789, en Oeuvres. Pars: Lecointe et Pougin, vol. 1, 3-27. Mitchell, B. R. (1992-1995): International Historical Statistics. Nueva York: Stockton. Mitterrand, Francois (1964): Le cooup d'tat permanent. Pars: Plon. Montesquieu [Charles Secondat, Baron de La Brde et de Montesquieu] [1748] (1964): L'Esprit des Lois, en Oeuvres compltes. Pars: Senil [trad. Del espritu de las leyes (E. Tierno Galvn, introd.), Madrid, Tecnos, 1985]. Mori, Arturo (1933): Crnica de las Cortes Constituyentes de la Segunda Repblica Espaola. Madrid: Aguilar. Myers, Alec R. (1975): Parliaments and Estates in Europe to 1789. Londres: Thames and Hudson. Najemy, John M (1982): Corporatistn and Consensus in Florentine Electoral Politics, 1280-1400. Chapel Hill: University of North Carolina Press. Neidhart, Leonhard (1970): Plebiszit und Pluralitre Deinokratie. Eine Analyse der Funktionen des Schweizerischen Gesetzesreferendtmts. Bern: Francke. Nicholls, Anthony J (1991): Weimar and the Rise of Hitler (3.' ed.): Nueva York: St. Martin's Press. Niemi, Richard, y Riker, William H. (1976): The Choice of Voting Systems, Scientific American, 234, 6, 21-7 [trad. La eleccin de los sistemas de votacin, en Josep M. Colomer (ed.): Lecturas de teora poltica positiva, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1991, pp. 463-490]. Nino, Carlos S. (ed.) (1992): El Presidencialistno puesto a prueba: con especial referencia al sistema presidencialista latinoatnericatto.Madrid: Centro de Estudios Constitucionales. Nixon, Richard M. (1970): Six Crises. Nueva York: Simon & Schuster. Nohlen, Dieter (ed.) (1993): Enciclopedia electoral latinoamericana y del Caribe. San Jos, Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos.

(1998): La reeleccin en Dieter Nohlen, Sonia Picado, y Daniel Zovatto (eds.). Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 140-144. Noiret, Surge (ed.) (1990): Political Strategies and Electoral Reforms. Origins of Voting Systems in Europe in the 19th and 2011 Centuries. Baden-Baden: Nornos 1994): La nascita dei partiti nell'Italia contemporanea. La proporzionale del 1919. Manduria: Lacaita. North, Douglass C. (1990a): A Transaction Cost Theory of Politics, Journal of Theoretical Politics, 2, 4, 355-367. (1990b): Institutions, Institucional Change and Economic Performance. Nueva York: Cambridge University Press [trad. Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993]. y Thomas, Robert P. (1973): The Rise of the Western World: A New Economic , y. Cambridge: Cambridge University Press. y Weingast, Barry W. (1989): The Evolution of Institutions Governing Public Choice in 17th Century England, Jourrral of Economic History, 49, 803-32. Nugent, Neill (1994): The Govermnent and Politics of the European Union. Durham, NC: Duke University Press. Nurmi, Hannu (1987): Comparing Voting Systems. Dordrecht: Kluwer. O 'Gorman, Frank (1982): The Emergence of the British Two-Party System 1760-1832. Nueva York: I-Iolmes and Meyer. - (1989): Voters, Patrons, and Parties. The Unrefornred Electoral System of Hanoverian England, 1734-1832. Oxford: Clarendon. Oates, Wallace E. (1972): Fiscal Federalism. Nueva York: Harcourt Brace Jovanovich. Olson, Mancur (1971): The Logic of Collective Action. Cambridge, Mas: IIarvard University Press. Ornstein, Norman J.; Mann, Thomas E., y Malbin, Michael J. (1998): Vital Statistics on Congress 1997-1998. Washington: Congressional Quarterly. Ostrom, Vincent [1971] (1987): The Political Theory of a Compound Republic. Lincoln: University of Nebraska Press. Owen, Robert (1993): Selected Works (Gregory Claeys, ed.): Londres: W. Pickering. Pasquino, Gianfranco (1996): Italy: A Democratic Regime Under Reform, en Josep M. Colomer (ed.): Political Institutions in Europe. Londres and Nueva York: Routledge, 138-169 [trad. Italia: Un rgimen democrtico en reforma en Josep M. Colomer (ed.): La poltica en Europa, Barcelona, Ariel, 1995, pp. 163-198]. Patil, Anajali V. (1995): The UN Veto in World Affairs. 1946-1990. Sarasota, FL: Unifo. Pavone, Claudio (1991): Una guerra civile. Saggio storico sulla rnoralit della Resistenza. Turn: Bollati Boringhieri. Peirce, Neal R (1968): The People's Presiden/. The Electoral College in American History and the Direct-Vote Alternative. Nueva York: Simon and Schuster. Pennock, J. Roland (1959): Federal and Unitary Government. Disharmony and Frustration, Behavioral Science, 147-157. Peterson, Paul E., y Greene, Jay P. (1993): Why Executive-Legislative Conflict in the U.S. Is Dwindling, British Journal of Political Science, 24, 33-55. PetitDutaillis, Charles (1947): Les comrnunes franCaises, caractres et volution. Pars: Albin Michel.

278

INSTITUCIONES POLTICAS BIBLIOGRAFA

26 1

Petracca, Mark (1989): The Distribution of Power in the Federal Government: Perspectives from The Federalist Papers-A Critique, en Bernard Grofman y Donald Wittman (eds.): The Federalist Papers and the New Institutionalisrn. Nueva York: Agathon, 158-172. Petry, Francos (1994): The Role of Cabinet Ministers in the French Fourth Republic en Michael Laver y Kenneth A. Shepsle (eds.): Cabinet Mireisters and Parlianrentary Government. Cambridge: Cambridge University Press. Phillips, John A. (1982): Electoral Behavior in Unreformed England, 1761-1802. Princeton: Princeton University Press. - (1992): The Great Refortn Bill in the Boroughs: English Electoral Behavior, 1818-1841. Oxford: Oxford University Press. Pierce, Roy (1991): The Executive Divided Against Itself: Cohabitation in Fran ce (1986-1988), Governance, 4, 3, 270-294. - (1995): Choosing the Chief Presidential Elections in France and the United States. Ann Arbor: University of Michigan Press. Pinder, John (1991): Europea?' Community. The Building of a Union. Oxford: Oxford University Press. Pisano, Giorgio (1965-1966): Storia della guerra civile in Italia (1943-1945), 3 vol.. Miln: FPE. Pitkin, Hanna Fenichel (1967): The Concept of Representation. Berkeley: University of California Press. Piven, Frances Fox, y Cloward, Richard A. (1988): Why Anrericans Don't Vote. Nueva York: Pantheon Books. Plott, Charles (1967): A Notion of Equilibrium and its Possibility Under Majo rity Rule, American Econonric Review, 57: 787-806. Plumb, J. H. (1967): The Origins of Political Stability in England, 1675-1725. Boston: IIoughton-Mifflin. (1969): The Growth of the Electorate in England, 1600-1715, Past and Preso'', 45, 90-116. Political Data Base of the Americas (1999): Georgetown University y Organiza tion of American States (http://www.georgetown.edu/pdba): Por-ter, Kirk H. (1969): A History of Suffrage in the United States. Nueva York: Greenwood. Posada-Carb, Eduardo (ecl.) (1996): Elections Before Denrocracv: The History of Elections in Europe and Catite America. Nueva York: St. Martn 's Press. Powell, G. Bingham (1982): Contemporary Democracies: Participation, Stability alyd Violence. Cambridge, Mas.: Harvard University Press. Power, Timothy J., y Gasiorowski, Mark J. (1997): Institutional Design and De mocratic Consolidation in the Third World, Comparative Political Studies, 30, 2, 123-155. Prothro, James W., y Chaparro, Patricio E. (1976): Public Opinion and the Mo vement of Chilean Government to the Left, 1952-1972, en Arturo Valenzue la, y J.-Samuel Valenzuela (eds.) Chile: Politics and Society. New Brunswick, NJ: Transaction Books, 67-114. Proudhon, Pierre-Joseph (1923): Oeuvres cornpltes. Pars: M. Rivire. Przeworski, Adam (1991): Democracy and the Market. Cambridge: Cambridge University Press [trad. Democracia y mercado, Cambridge: Cambridge University Press, 1995]. lvarez, Mike; Cheibub, Jos Antonio, y Limogi, Fernando (en prensa): De-

mocracy and Developntent. Political Institutions and Material Well-Being in lb( Woild, 1950-1990. Cambridge: Cambridge University Press.

Ouirk, Paul J., y Cunion, William (1999): Clinton's Domestic Policy: The Les-son: ol a "New Democrat", en Colin Campbell y Bert A. Rockman (eds.): The Chutorr Legacy. Nueva York: Chatham House, 200-225. Rae, Douglas W (1975): The Limits of Consensual Decision, American Political Sci.ruce Review, 69, 1270-1294. Ramrez y Berrios, M. Guillermo (1963): Examen espectral de las elecciones del 9 de junio de 1963. Lima. Ranzato, Gabriele (1991): La forja de la soberana nacional: las elecciones en los sistemas liberales italiano y espaol, en Javier Tusell (ed.): El sufragio universal. Madrid: Ayer, 115-138. Rappard, William E. (1936): The Govermnent of Switzerland. Nueva York: D. Van tr Pan k,rhio (1997): The European Perspective: Transuational Party Groups in time 1989-1994 European Parliarnent. Brookfield: Ashgate. v: Thomas C. (1991): A Question of Character. A Life of John F. Kennedy. N a v a York: Free Press. Piggs, Fred W. (1988): The Survival of Presidentialism in America: Para-consti tutional Practices, International Political Science Review, 9, 4, 247-278. Riker, William H. (1964): Federalismo: Origin, Operation, Significance. Boston, Litde, Brown. (1965): Dernocracy in the United States. Nueva York: Macmillan. (1980): Implications from the Disequilibrium of Majority Rule for the Study of Institutions, American Political Science Review, 74, 432-446 [trad. Implicaciones del desequilibrio de la regla de la mayora para el estudio de las instituciones, en Josep M. Colomer (ed_), Lecturas de teora poltica positiva, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1991, pp. 515-550]. (1982): Liberalisrn Against Populism: A Confrontation Betuneen the Theory of Dernocracy and the Theory of Social Choice. San Francisco: Freeman. (1983): Political Theory and the Art of lleresthetics, en Ada Finifter (ed.): Political Science: The State of the Discipline. Washington: American Political Science Association, 47-67. (1986): The Art of Political Manipulation. New Haven: Yale University Press. (1987): The Developnieirt of American Federalism. Boston: Kluwer. (1992a): The Merits of Bicameralism, International Review of Law and Economics, 12, 166-168. (1992b): The Justification of Bicameralism, International Political Science Review, 13, 1, 101-116. (ed.) (1993): Agenda Formation. Ann Arbor: University of Michigan Press. (1996a): European Federalism: The Lessons of Past Experience en Joachim J. Hesse y Vincent Wright (eds.): Federalizing Europe? The Costs, Benefits, and Preconditions of Federal Political Systems. Oxford: Oxford University Press. (1996b): The Strategy of Rhetoric: Canzpaigning for the American Constitution (Randall L. Calvert, John Mueller, y Rick K. Wilson, eds.). New Haven: Yale University Press. Ritter, Gerhard A. (1990a): The Social Bases of German Political Parties, 18671920 en Karl Rohe (ed.): Elections, Parties and Political Traditions. Social Foundations of German Parties and Party Systems, 1867-1987, Nueva York: Berg.

280

INSTITUCIONES POLTICAS

(19906): The Electoral Systems of Imperial Germany and Their Consequences for Politics, en Serge Noiret (ed.): Political Strategies and Electoral Reforms. Origins of Voting Systems in Europe in the 19th and 20th Centuries. Baden-Baden: Nomos, 53-75. y Merith Niehuss (1987): Wahlen in der Bundesrepublik Deutschland: Bwdestags- orad Landtagwahlen 1946-1987. Munich: C. H. Beck. Robinson, Donald L. (1985): Reforming American Govertttnent: The Bicentenrtial Papers of the Committe on the Constitutional Systent. Boulder: Westview. (1989): Governrnent for the Third American Century. Boulder: Westview. Romero Maura, Joaqun (1973): El caciquismo: tentativa de conceptualizacin, Revista de Occidente, 127, 15-44. Rosanvallon, Pierre (1992): Le sacr du citoyen. Histoire du suffrage universel en France. Pars: Gallimard. Rosen, Frederick (1983): Jeremy Bentham and Representative Democracy. Oxford: Oxford University Press. Rosenstone, Steven J.; Behr, Roy L., y Lazarais, Edward H. (1996): Third Parties in Atnerica. Citzen Response to Major Party Failure. Princeton: Princeton University Press. Rossi-Landi, Guy (1967): Majorit et opposition avant les lections lgislatives. Note sur quelques sondages, Revue Francaise de Science Politique, XVII, 1, 70-77. Rossiter, Clinton (1987): The American Presidency. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Rousseau, Jean-Jacques [1762] (1997): The Social Contract. Cambridge: Cambridge University Press [trad., entre otras, El contrato social, Madrid, Tecnos, 1988]. Rubinstein, Nicolai (1966): The Govennnent of Florence under the Medici (1434 to 1494): Oxford: Clarendon. Sani, Giacomo, y Sartori, Giovanni (1983): Polarization, Fragmentation and Competition in Western Democracies, en Hans Daalder and Peter Mair (eds.): Western European Party Systems. Londres: Sage. Satterwhaite, Mark A. (1975): Strategy-Proofness and Arrow 's Conditions: Existente and Correspondence Theorems for Voting Procedures and Social Welfare Functions, Journal of Ecottontic Theory, 10, 187-217. Schlesinger, Arthur M. (1973): The Imperial Presidency. Boston: Houghton Mifflin. Schmidt, Manfred G. (1996): Germany: the Grand Coalition State, en Josep M. Colomer (ed.): Political Institutions in Europe. Londres: Routledge, 62-98 [trad. Alemania: Un estado de gran coalicin, en Josep M. Colomer (ed.), La poltica en Europa, Barcelona, Ariel, 1995, pp. 79-120]. Schofield, Norman (1978): Instability of Simple Dynamic Games, Review of Economic Studies, 43, 575-594. Scott, Robert E. (1964): Mexican Governmeitt in Transition. Urbana: University of Illinois Press. Sen, Amartya K. (1966): A Possibility Theorem on Majority Decisions, Econometrica, 34, 491-499. (1970): Collective Choice and Social Welfare_ San Francisco: Holden-Day [trad. Eleccin colectiva y bienestar social, Madrid, Alianza, 1976]. y Pattanaik, Prasanta K. (1969): Necessary and Sufficient Conditions for Rational Choice under Majority Decision, Journal of Economic Theory, 1, 178-202.

SerrafL ro, Mario D. (1997): Reeleccin y sucesin presidencial. Poder y continuicred. Aigerrtina, Amrica latina y EE.UU. Buenos Aires: Belgrano. Set ano Garca. R. (ed.) (1993): La revolucin liberal en Valladolid (1808-1874): Valladolid: Grupo Pinciano. Seton-Watson, Christopher (1967): Italy from Liberalism to Fascism 1870-1925. Londres: Methuen. Seynour, Charles [1915] (1970): Electoral Reforza in England and Wales. The Deveiopment and Operation of the Parliamentazy Franchise 1832-1885. Londres: Archon Books. y Donald Paige Frary (1918): How the World Votes. The Story of Democratic Development in Elections, 2 vols. Springfield, Mas.: C. A. Nichols. Shepsle, Kenneth A. (1979): Institutional Arrangements and Equilibrium in Multidimensional Voting Models, American Journal of Political Science, 23, 27-59. 1986): Institutional Equilibrium and Equilibrium Institutions, en Herbert W Wisberg (ed.): Political Science: The Science of Politics. Nueva York: Agathon, 51-81. ( 1 9 8 ) : Studying Institutions: Some Lessons from the Rational Choice Appracz, Journal of Theoretical Politics, 1, 131-149. y Barry R. Weingast (1981): Structure-Induced Equilibrium and Legislative Choice, Public Choice, 37, 503-519. Shiratori, Rei (1995): The Politics of Electoral Reform in Japan, International Political Science Review, 16, 1, 79-94. Shugart, Matthew S., y Carey, John M. (1992): Presidents and Assenzblies. Constituhorral Design and Electoral Dynamics. Cambridge: Cambridge Uiversity Press. Skidmore, Thomas E. (1967): Politics in Brazil, 1930-1964: An Experiment in Democracv. Nueva York: Oxford University Press. Soulier, A. (1939): L'instabilit ministerielle satis la Troisizne Rpublique. Pars: Recueil Sirey. Steiner, Jrg (1974): Anucable Agreenzent versus Majority Rule. Conjlict Resolution in Switzerlaud. Chapel Hill: University of North Carolina Press. (1983): Reflections on the Consociational Theme, en Howard R. Penniman (ed.): Switzerland at the PolIs. Washington: American Enterprise Institute jfir Public Policy Research, 161-176. Stepan, Alfred (1971): The Milita/y in Politics: Changing Pattenzs in Brazil. Princeton: Princeton University Press. (1978): Political Leadership and Regime Breakdown: Brazil, en Juan J. Linz y Alfred Stepan (eds.) The Breakdown of Democratic Regimes. Baltimore: Johns Hopkins University Press, vol. 2, 110-137. Stokes, William S. (1945): Parliamentary Government en Latin America, American Political Science Review, 39, 3, 522-37. Strom, Kaare (1990): Mizzority Government and Majority Rule. Nueva York: Cambridge University Press. Suleiman, Ezra N. (1994): Presidentialism and Political Stability in France, en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (eds.): The Failure of Presidential Democracy. Baltimore: Johns Hopkins University Press, vol. 1, 157-161.[trad. La crisis del presidencialismo. Madrid, Alianza, 1997.] Sundquist, James L. (1992): Constitutional Reforza and Effective Government. Washington: The Brookings Institution. (1995): Back to Gridlock? Governance in the Clinton Years. Washington: The Brookings Institution.

282

INSTITUCIONES POLTICAS

Taagepera, Rein (1998): Effective Magnitude and Effective Threshold, Electoral Studies, 17, 4, 393-404. y Shugart, Matthew S. (1989): Seats and Votes. New Haven: Yale University Press. Taylor, Miles (1997): Interests, Parties and the State: the Urban Electorate in England, c. 1820-1872, en John Lawrence y Miles Taylor (eds.): Party, State and Society. Electoral Behavior in Britain Since 1820. Aldershot: Scholar Press. Temple, Nora (1973): Municipal Elections and Municipal Oligarchies in Eigh teenth-century France, en J. F. Bosher (ed.): French Govermnent and Society 1500-1850. Londres: Athlone. Thakur, Ramesh Chadra (1995): The Governnient and Politics of India. Nueva York: St Martin's Press. Thayssen, Uwe (1994): The Bundesrat, the Liinder and Geman Federalismo. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Tideman, Nicolaus (1995): The Single Transferable Vote, Journal of Economic Perspectives, 9, 1, 27-38. Tite, Colin G. C. (1974): Impeachrnent and Parliamentary Judicature ir2 Early Stuart England. Londres: Athlone. Tocqueville, Alexis de [1851] (1970): The Drafting Committee for the Constitu tion, en Tocqueville, Recollections. Nueva York: Doubleday. Toranzo Roca, Carlos F. (ed.) (1991): Aspectos bsicos de la reforma del Estado. La Paz: ILDIS. Trechsel, Alexander, y Sciarini, Pasea] (1998): Direct Democracy in Switzerland: Do Elites Matter?, Europeas Journal of Political Re. earch, 33, 1, 99-124. Tribunal Superior Eleitoral (1950-): Dados estatsticos. Ro de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional. Tsebelis, George (1995): Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism, and Multipartyism, British Journal of Political Science, 25, 289-326. y Money, Jeanette (1997): Bicameralism. Nueva York: Cambridge University Press. Tudesq, Andr-Jean (1965): L'lection prsidentielle de Louis-Napolon Bonaparte, 10 decembre 1848. Pars: A. Colin. Tullock, Gordon (1969): Federalism: Problems of Scale, Public Choice, 6, 1929. Tusen, Javier (1971): Las elecciones del Frente Popular. Madrid: Cuadernos para el dilogo. (1976): The Popular Front Elections in Spain, 1936 en Stanley G. Payne (ed.): Politics and Society in Twentieth-Century Spain. Nueva York: New Viewpoints. (1982): Las constituyentes de 1931: Unas elecciones de transicin. Madrid: Centro de Investigaciones Sociolgicas. (ed.) (1991): El sufragio universal. Madrid: Ayer. (1997): Los intentos reformistas de la vida poltica durante el reinado de Alfonso XIII, en Salvador Forner (ed.): Democracia, elecciones y modernizacin en Europa. Siglos xlx y xx. Madrid: Ctedra, 295-312. Udovicki, Jasminka, y Ridgeway, James (eds.) (1997): Burn This House: The Making atad Unmaking of Yugoslavia. Durham: Duke University Press. Ull Pont, Eugenio J. (1976): El sufragio universal en Espaa (1890-1936), Revista de Estudios Polticos, July-October, 105-130. United Nations Population Division (1998): World Population Prospects (http://www.popin.org/pop1998) .

Valenzuela. Arturo (1976): Political constraints to the Establishment of Socia lis:r, In Chile, en Arturo Valenzuela y J. Samuel Valenzuela (eds.): Chile: Pol i r c s and Society. New Brunswick, NJ: Transaction Books, 1-25. 0978): 978): The Breakdown of Democratic Regimes, Chile. Baltimore: Johns Hopkins University Press. (1994): Party Politics and the Crisis of Presidentialism in Chile: A Proposal r a Pai liamentary Form of Government, en Juan J. Linz y Arturo Valen zuela (eds.): The Failure of Presidential Democracy. Baltimore: Johns Hopkins University Press, vol. 2, 91-150. [trad. La crisis del presidencialismo. Madrid, Alianza, 1998.] Valenzuela, Arturo (director); Colomer, Josep M.; Lijphart, Arend, y Shugart, Matthew; con Ceballos, Miguel (1999): Sobre la Reforma Poltica en Colombia, en Reforma poltica: un propsito de nacin. Santaf de Bogot, D. t:.: Ministerio del Interior, pp. 209-300. a lega, Jos (1977): Los amigos polticos. Partidos, elecciones y caciquismo en la Restauracin (1875-1900). Madrid: Alianza. Fenato (1981): 11 mannale Cencelli. 11 prontuario della lottizzazione de-ni cristiana. Un documento sedla gestione del potere. Roma: Riuniti. Vo les, Jack (1995): The Politics of Electoral Reform in New Zealand, International Political Science Review, 16, 1, 95-115. Waley, Daniel (1988): The Dallan City-Republics. Nueva York: Longman. Wanvick, Paul V. (1994): Government Survival in Parliamentary Democracies. Nueva York: Cambridge University Press. Watts, Ronald L. (1996a): Canada: Three Decades of Periodical Federal Crises, International Political Science Review, 17, 4, 353-371. - (1996b): Comparing Federal Systems in the 1990s. Kingston: Queen 's Unversity, Institute of Intergovernmental Relations. Weaver, Leon (1984): Semi-proportional and Proportional Representation Systems in the United States, en Arend Lijphart y Bernard Grofman (eds.): Choosing an Electoral System. Nueva York: Praeger, 191-206. (1986): The Rise, Decline and Resurrection of Proportional Representation in Local Governments in the United States, en Bernard Grofman y Arend Lijphart (eds.): Electoral Laws and Tlieir Political Consequences. Nueva York: Agathon, 139-153. Weber, Roben (1995): Approval Voting, Jounial of Economic Perspectives, 9, 1, 39-50. Weingast, Barry R. (1979): A Rational Choice Perspective on Congressional Norms, American Journal of Political Science, 23, 245-262. (1995): The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Development, The Journal of Law, Economics & Organization, 7, 1, 1-31. Weldon, Jeffrey (1997): Political Sources of Presidencialismo in Mexico, en Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart (eds.): Presidentialism and Democracy in Latin America. Nueva York: Cambridge University Press. Wheare, Kenneth C. (1946): Federal Governnient. Londres: Oxford University Press. Wiel, Alethea (1895): Venice. Nueva York: Putnam. Williams, Philip (1958): Politics in Post-War France. Parties and the Constitution in the Fourth Republic. Londres y Nueva York: Longmans. -- con Goldey, David, y Harrison, Martin (1970): French Politicians and Elections 1951-1969. Cambridge: Cambridge University Press.

Williamson, Chilton (1960): American Suffrage; From Property to Democracy, 1760-1860. Princeton: Princeton University Press. Wilkinson, Bertie (1972): The Creation of Medieval Parliaments. Nueva York: Wiley. Wolclendorp, Jaap; Keman, Hans, y Budge, Ian (1993): Handbook of Democratic Government. Party Government in 20 Denzocracies (1945-1990): Dordrecht: Kl uwer. Wollstonecraft, Mary [1792] (1996): A Vindication of che Rights of Wornan. Mineola N.Y.: Dover. Wright, Jack F. H. (1984): An Electoral Basis for Responsible Government: The Australian Experience, en Arend Lijphart y Bernard Grofman (eds.): Choosing an Electoral System. Issues and Alternatives. Nueva York: Praeger, 127134. (1986): Australian Experience with Majority-Preferential and Quota-Prefe rential Systems, en Bernard Grofman y Arend Lijphart (eds.): Electoral Laws and Their Political Consequences. Nueva York: Agathon. Zaidi, A. M., y Zaidi, S. G. (eds.) (1976): Encyclopaedia of che lndian National Congress. Delhi: Indian Institute of Applied Political Research, 28 vol. Zenatti, Oddone (ed.) (1984): Dance e Firenze. Florencia: Sansoni.