Task Forces

AGENDA PARA LA PRIMERA DCADA

Seguridad ciudadana

Editores Gabriel Ortiz de Zevallos Pierina Pollarolo

Auspiciado por

NED

AGENDA PARA LA PRIMERA DCADA Instituto APOYO Av. 28 de Julio 1420, Lima 18, Per Telfono: 444-6261 Fax: 446-5369 e-mail: postmast@iapoyo.org.pe ISBN: 9972-814-01-7 Primera edicin: enero 2000
Las reuniones del equipo de trabajo se celebraron entre junio y octubre de 1999 y el trabajo de edicin entre noviembre y diciembre de 1999.

Este proyecto y sus publicaciones han sido posibles gracias al auspicio brindado por el National Endowment for Democracy (NED) y por la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Amrica (USAID). Las opiniones expresadas en esta publicacin no necesariamente reflejan el punto de vista del NED y de USAID.

Task Forces

AGENDA PARA LA PRIMERA DCADA

En el Per, como en muchos pases de la regin, la dcada de los noventa fue la de las reformas de primera generacin, segn la clasificacin que se populariz en Washington luego de un artculo de Moiss Nam, actual editor de Foreign Policy y en ese entonces asesor del Banco Mundial. Se trataba de reducir la inflacin, cambiar las reglas macroeconmicas, reducir el tamao del gobierno, liberar los precios, privatizar los sectores fciles, etctera. Nam recalc que realizar estas reformas era relativamente sencillo y que la tarea descansaba, fundamentalmente, en un equipo tcnico pequeo y en lograr la indispensable voluntad poltica. No todos los pases de Amrica Latina pudieron realizar ese trnsito, pero la mayora s. Si bien estas reformas significaron un giro radical en el manejo econmico y se tradujeron en resultados positivos para estabilizar el pas y mejorar las posibilidades de crecimiento, no resolvieron el problema ms complejo del desarrollo: crear en el Estado una nueva institucionalidad que favoreciera un mejor marco institucional y un mayor nivel de igualdad de oportunidades. Para lograr esta nueva institucionalidad es preciso realizar las llamadas reformas de segunda generacin, las que son muy complejas, tanto tcnica como polticamente. Cmo mejorar la administracin de justicia, cmo reformar el Estado, cmo descentralizar, cmo fortalecer los gobiernos locales, cmo forjar agrupaciones polticas ms representativas y legtimas, cmo mejorar la educacin y la salud pblicas, cmo luchar contra la pobreza, cmo lograr que nuestras ciudades sean ms seguras son todos retos para los cuales no existen recetas nicas. Se trata tambin de campos en los que slo se logran beneficios en el largo plazo, y que algunas veces tienen un carcter intangible. En cambio, estas reformas requieren muchas veces que se tomen decisiones en el corto plazo que pueden ser polticamente sensibles. Las reformas de segunda generacin podran, por ello, llamarse las reformas improbables, pues casi todo est en su contra. La nica manera de revertir esa situacin es promoviendo la discusin sobre cmo enfrentarlas y generar una masa crtica de opinin en la sociedad civil respecto de qu medidas son necesarias y viables. A las dificultades tcnicas y polticas para llevar a la prctica este tipo de reformas se aade, en el caso peruano, la complejidad del escenario poltico. Todo hace prever que el perodo electoral estar marcado por una dinmica poltica muy

confrontacional, lo que polariza el debate y promueve que ste se aleje de la discusin tcnica entre las opciones viables todas imperfectas y se transforme en una guerra superficial de eslganes. Para hacer frente a esta preocupacin y colaborar en el proceso de definicin de opciones de polticas, el Instituto APOYO convoc a un grupo diverso de cerca de 60 personalidades de distintas especialidades y bagaje para que elaboraran, de manera conjunta y a travs de un proceso de debates mensuales, documentos breves que sintetizaran cules son los puntos cruciales que deben encararse y qu opciones enfrenta el pas en cada campo. En cada grupo o Task Force, como se le llam, tomando prestado el trmino de la administracin de empresas se reunieron polticos, funcionarios pblicos, investigadores, periodistas, empresarios y consultores especializados, segn el tema. Los temas seleccionados fueron:
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Reforma del Estado-descentralizacin Gobiernos locales Reforma poltica y modernizacin del Congreso Reforma del Poder Judicial Seguridad ciudadana Educacin Salud Lucha contra la pobreza

El cruce de perspectivas y experiencias fue vital para la discusin. Los grupos reflejaban, en parte, los niveles de comunicacin existentes entre diferentes actores de la sociedad peruana y el grado de conocimiento sobre estos campos. Estos grupos se reunieron entre junio y octubre de 1999. Versiones preliminares de estos documentos fueron presentadas en talleres de discusin organizados de manera conjunta con la Asociacin de Municipalidades de la Regin San Martn (Amresam), en Tarapoto, y con el Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado (Cipca), en Piura. En ambos talleres, de un da de duracin, se convoc a diversas personalidades de las instituciones pblicas y de la sociedad civil para que discutan los temas y documentos seleccionados por estas instituciones como de mayor inters para la regin. Los resultados de dichos talleres que revelan importantes espacios de coincidencia, ms an cuando su duracin no permiti que existieran espacios de retroalimentacin entre los miembros de los Task Forces y los participantes de los talleres, se incluyen como anexo en cada documento, cuando corresponde. A partir de esta publicacin los documentos se profundizarn y divulgarn a travs de talleres y una pgina web, entre otros medios, para lograr los objetivos planteados.

Este proyecto no habra sido posible sin la colaboracin desinteresada de los miembros de cada Task Force, a quienes agradecemos por su dedicacin e inters. La iniciativa se benefici del apoyo conceptual y de un financiamiento semilla de parte del National Endowment for Democracy, as como de la Oficina de Iniciativas Democrticas de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos. El resultado de este proceso es una serie de ocho documentos elaborados por los Task Forces, que reflejan la posicin de cada grupo respecto a cules son los puntos cruciales que deben encararse en cada campo y qu opciones de poltica se tienen frente a ellos. Este trabajo constituye un punto de partida en la conformacin de una agenda nacional sobre qu opciones existen para enfrentar algunos de los principales temas pendientes en el Per en el campo del marco institucional y las polticas sociales. Invitamos a todos aquellos que quieran colaborar con este esfuerzo a hacernos llegar sus opiniones y sugerencias.

Los editores

Miembros del Task Force

Las personas han participado a ttulo personal. Sus cargos se aaden como referencia Carmen Rosa Balbi Sociloga, profesora de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Investigadora de SASE Gino Costa Adjunto al Defensor del Pueblo para los Derechos Humanos Hugo Eyzaguirre* Investigador Principal del Instituto APOYO Vicealmirante (r) Luis Giampietri Rojas Presidente del Consejo Directivo del Instituto del Mar del Per. Regidor Metropolitano Municipalidad Metropolitana de Lima General PNP (r) David Haddad Carvallo Ex jefe de Estado Mayor Personal de la Direccin Superior de la Guardia Civil y subjefe de Estado Mayor de la Polica Nacional Carlos Heeren Director de Proyectos de Apoyo Consultora, S.A. Carmen Masas Subdirectora de Cedro Gabriel Seminario Contralor General del Grupo Romero. Miembro del Consejo Nacional del Sinacoop / Asociacin Amigos de la Polica Marco Zileri Jefe de Edicin de la revista Caretas

* Encargado de la investigacin.

ndice
Pg. 1. Introduccin 2. Marco conceptual 3. Caractersticas del problema de seguridad ciudadana en Lima 4. Instituciones claves encargadas de velar por la seguridad ciudadana 4.1 La Polica Nacional 4.2 Las municipalidades 5. Problemticas especficas de la delincuencia comn 5.1 El pandillaje 5.2 La droga 6. Otros temas vinculados a la delincuencia comn 6.1 La legislacin penal 6.2 El sistema judicial y los centros penitenciarios Bibliografa Cuadros: Cuadro 1: Tasa de homicidios Cuadro 2: Conocimiento y opinin de las unidades de la Polica Nacional Cuadro 3: Poblacin carcelaria Anexos: Anexo 1: Sinacoop, resumen de inversiones prioritarias para optimizar la operatividad de la Polica Anexo 2: Conclusiones de la mesa de trabajo sobre seguridad ciudadana. Taller de discusin celebrado en Piura 33 34 15 17 29 11 12 14 16 16 22 24 24 26 28 28 29 32

El presente documento es el resultado de las discusiones que se efectuaron en el Task Force que tuvo a su cargo el tema seguridad ciudadana. El documento contiene puntos de acuerdo en cuanto a temas, prioridades y alternativas, pero tambin refleja las discrepancias de opinin y divergencias de enfoque de los participantes en algunas reas. El objetivo final de este documento es identificar los temas prioritarios, y frente a estos temas sealar las opciones posibles que fueron analizadas en el Task Force.

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SEGURIDAD CIUDADANA
1. Introduccin
El presente documento recoge informacin, ideas y algunas conclusiones y propuestas desarrolladas durante las reuniones del Task Force que discuti el tema de la seguridad ciudadana. El primer tema en debatirse fue la definicin del trmino. Todos los participantes concordaron en que no existe una nica definicin sobre el amplio y complejo tema de la seguridad ciudadana. Se consider como punto de partida una definicin muy completa, aunque no necesariamente la ms difundida: Seguridad ciudadana es la situacin ideal de orden, solidaridad y paz. Es generada por los propios ciudadanos agrupados en comunidades y expresada a travs del respeto de los derechos y cumplimientos de las obligaciones individuales y colectivas. Se logra mediante la realizacin de acciones promovidas y coordinadas por los gobiernos locales que utilizan los mecanismos que les da la ley. Requiere la participacin activa de la poblacin tanto individual como colectivamente a 1 travs de las instituciones . Esta definicin contiene las numerosas dimensiones que tienen que ver con la vida de ciudadanos en comunidad, incluidos problemas diversos, como la delincuencia, los riesgos de incendio, los problemas de contaminacin ambiental, y hasta la prevencin y reaccin frente a catstrofes. Para facilitar el debate el Task Force decidi limitar su mbito de trabajo a la priorizacin de los problemas que actualmente se manifiestan como crticos para la seguridad ciudadana: la seguridad pblica, que bsicamente se refiere al crimen y la violencia. En funcin de ello, se analiz cmo mejorar el desempeo de la Polica Nacional, la institucin ms importante encargada de cui2 dar la seguridad pblica , con particular nfasis en la problemtica que vive Lima Metropolitana. En muchas ocasiones fue difcil mantener la conversacin dentro de estos mrgenes, pues el problema de la violencia, al responder a diversas causas, implica la intervencin de un conjunto bastante amplio de instituciones. Otra dificultad que el Task Force enfrent de manera reiterada es el problema de la falta de informacin confiable acerca de las instituciones y hechos vinculados a la criminalidad. Este documento plantea primero el marco conceptual para abordar la problemtica del crimen y la violencia. En segundo lugar, presenta las caractersticas que toma la violencia en Lima, para luego examinar el desempeo de la principal institucin encargada de velar por la seguridad ciudadana y su relacin con las municipalidades. En tercer lugar se analiza dos problemticas especialmente importantes de la delincuencia -el pandillaje y las drogas-, y finalmente se incluyen al-

1/ Giampietri, Luis. 1999. 2/ Es importante sealar que sta no es la nica institucin responsable en materia de seguridad pblica, ya que el tema requiere de una coordinacin y de un esfuerzo integral entre diversas instituciones, principalmente en lo referente a prevencin, como se seala ms adelante. Sin embargo, para los fines de este documento el grupo de discusin acord centrar el esfuerzo en los problemas que enfrenta la Polica Nacional y su reforma.

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gunas reflexiones sobre otras instituciones que se vinculan con el problema. En cada uno de estos puntos se insertan las propuestas de solucin que surgieron durante las discusiones.

2. Marco conceptual El anlisis econmico del crimen aporta algunos elementos importantes para comprender, prevenir y penalizar delitos. Gary Becker (1968) seaDiversas teoras y estudios, la que los individuos provenientes de la econo- devienen en criminales ma, sociologa y sicologa, cuando perciben que los aportan elementos impor- beneficios esperados del tantes para comprender, crimen superan a los del prevenir y penalizar delitos. trabajo legal, tomando en consideracin la probabilidad de arresto y conviccin, y la magnitud de la pena. La validez de este anlisis ciertamente subsiste, aunque el concepto de beneficios y costos debe incorporar tambin valores de orden social o cultural. Segn este enfoque de costo-beneficio, las polticas deben estar destinadas a aumentar los riesgos o reducir los beneficios de cometer un acto criminal. Algunos estudios recientes destacan la importancia que tiene la inercia en la criminalidad, lo que implica que an si se logran implantar polticas que aumenten los riesgos de la actividad criminal o reducir sus beneficios, sta no siempre responder de manera inmediata. Adicionalmente a lo anterior, Raaj Sah (1991) concluye que cuando un individuo vive en una zona donde se registran tasas
3/ Citado por Seplveda, Daniel. 1996.

de participacin criminal elevadas puede percibir una menor probabilidad de captura, porque los recursos destinados a capturar a cada criminal tienden naturalmente a ser bajos en reas con niveles altos de crimen. Existira entonces una interaccin sistemtica (la probabilidad de captura que percibe un individuo depende de la tasa de criminalidad de la sociedad). Edward Glaeser, et. al. (1996) sostienen, por otro lado, que existe una interaccin local entre los individuos. Esto involucra la transmisin de informacin (tcnicas criminales, beneficios esperados de esta actividad, etctera) y de valores de la gente del entorno de un individuo. Finalmente, F. Vanderschueren3 (1996) afirma que los comportamientos delictivos son modelados por la socializacin familiar, por la subcultura a la cual pertenece el individuo y los medios simblicos propuestos por los medios de comunicacin de masas. En el Per algunos estudios han vinculado el problema del crimen a las secuelas del terrorismo. As, por ejemplo, desde una interpretacin psicoanaltica, Luis Herrera (1996) afirma que la violencia criminal est muy ligada a la secuela dejada por la violencia poltica y a la violentizacin de la sociedad a raz de la misma. La violentizacin es la relacin de dominio y sumisin en la vida cotidiana, donde la agresin verbal es muy frecuente entre las personas, tanto al interior de las familias como con los vecinos. Segn esta perspectiva, este ambiente favorece el surgimiento de la delincuencia. Por otro lado, cabe mencionar que muchos delincuentes, para sus actos delictivos, utilizan mtodos, mecanismos y modali-

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dades que los subversivos utilizaban para sus 4 delitos (Luis Pariona, 1996) . Por su parte, diversos estudios internacionales identifican como causas del incremento de la criminalidad, principalmente juvenil, el consumo de drogas especialmente el crack, el aumento en el nmero 5 de hogares disfuncionales y el deterioro de la escala de valores en los jvenes. Sobre esto ltimo, una encuesta realizada a 600 jvenes de entre 10 y 14 aos en el estado de California, EE.UU. (Leslie Goldenberg, 1996), mostr que la mitad de ellos afirmaba haber violado la ley y el 44% admita haber violado las reglas del colegio. Adems, el 17% de los nios no encontraba que la agresin fsica a un miembro de la familia fuera una trasgresin a la legalidad, otro 17% no consideraba ilegal abrir el casillero de otro nio en el colegio y el 10% de los nios no estimaba incorrecto mantener objetos robados o violar la ley por venganza. Las sociedades pueden tener un mayor o menor nmero de delincuentes potenciales de acuerdo a sus caractersticas socioeconmicas y culturales. Factores como el desempleo, la desigualdad en el ingreso, el nivel de densidad urbana, el consumo y microcomercializacin de drogas, la prevalencia de hogares sin padre, la violencia familiar, la prdida de valores y de sentido de comunidad, entre otros, han sido sealados como elementos que explican que unas sociedades sean ms violentas que otras. De acuerdo a esos factores, es posible identificar grupos

marginales o poblacionales en riesgo, denominados delincuentes potenciales, y tomar medidas tanto para reducir la probabilidad de que aparezcan entre ellos delincuentes efectivos como para que stos cometan el menor nmero posible de delitos. Estas medidas pueden ser de orden preventivo o punitivo. Las medidas de orden preventivo son de dos tipos:
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Medidas de prevencin social. Son acciones que apuntan a la eliminacin o neutralizacin de los factores que alientan la delincuencia. Bsicamente se trata de intervenciones y programas, generalmente a largo plazo, orientados a mejorar el conjunto de las condiciones sociales y econmicas que a menudo originan conductas criminales y/o favorecen su desarrollo. Medidas de prevencin situacional. Son todas aquellas medidas que puedan dominar el entorno inmediato del delito. Se trata de dos tipos de acciones. De un lado, las acciones dirigidas a las vctimas potenciales de un delito, para que cambien su entorno y conducta y as obstaculicen las conductas criminales. De otro lado, las acciones destinadas a incrementar las posibilidades de captura de los infractores. Finalmente, algunas teoras de criminologa moderna se concentran en la relacin entre el crimen menor y los delitos mayores. Esta posicin ha sido conocida como la teora de las ventanas rotas debi-

4/ Citado por Soto Sulca, Ricardo. 1996 5/ Harper, Cynthia y Mc Lanahan, Sara (1999) encontraron que: los varones criados dentro de una familia disfuncional tiene una probabilidad dos veces mayor de terminar en la crcel; los nios que nacen de una madre soltera tienen una probabilidad 2.5 veces mayor de ir a la crcel, mientras que los que atravesaron el divorcio de sus padres en la juventud tienen una probabilidad 1.5 veces mayor de ir a prisin; nios que viven con padres adoptivos tienen una probabilidad de ir a prisin tres veces mayor. La situacin familiar mostr ser un factor importante, an ms que el nivel de ingresos.

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do a que usualmente se ilustra su planteamiento con el siguiente ejemplo: si se rompe una ventana de un edificio y sta no se arregla, pronto todas las ventanas estarn rotas. La explicacin que ofrecen estas teoras se basa en el tipo de relacin entre la comunidad y los agentes del orden. Una comunidad que controla los delitos menores genera relaciones con mayores niveles de comunicacin, informacin y colaboracin, lo que a su vez facilita el control del crimen mayor. Un enfoque diferente, pero con algunos elementos comunes, es el llamado community policing, que enfatiza la relacin de la polica con la comunidad, tanto para mejorar la calidad de vida como para evitar problemas de violacin a los derechos humanos. El primer enfoque cobr notoriedad a partir de la experiencia en la ciudad de Nueva York, donde la estrategia de la polica consisti en dedicar abundantes recursos a combatir el delito menor y en aplicar tcnicas modernas de gestin empresarial (James Heskett, 1996). Con el paso del tiempo, esta estrategia tuvo como efecto una reduccin de la criminalidad en general, aunque tambin fue cuestionada por supuestas violaciones a los derechos humanos de las personas detenidas. Las siete medidas priorizadas en la ciudad de Nueva York fueron: (i) eliminar el uso de armas en las calles, (ii) reducir la violencia juvenil en las escuelas y en las calles, (iii) desplazar a los traficantes de droga fuera de la ciudad, (iv) romper el ciclo de la violencia domstica, (v) recuperar los espacios pblicos de la ciudad, (vi) reducir los crmenes relacionados a autos y (vii) eliminar la corrupcin.

3. Caractersticas del problema de seguridad ciudadana en Lima El problema de la violencia est presente en todo el pas, en mayor o menor grado. Sin embargo, el Task Aunque la violencia es un feForce se cen- nmeno que se presenta en tr en el an- todo el pas, es en la ciudad lisis de la si- de Lima en donde el problema tuacin de Li- de la seguridad pblica es ms ma por la evi- grave. En la capital del pas, la dente mayor delincuencia afecta a todos los niveles socioeconmicos, pero gravedad del con mayor intensidad a los niproblema en veles ms bajos si se trata de esta ciudad y robos a las viviendas. La mayor tambin la parte de delitos, dirigidos a la mayor dispo- apropiacin de los bienes de nibilidad de in- las vctimas ms que daar su f o r m a c i n , integridad fsica, son cometidado que exis- dos por varones jvenes. te cierta informacin estadstica que puede ser comparada con la de otras ciudades de Amrica Latina. Lima es una ciudad de violencia intermedia dentro de Amrica Latina, regin que tiene ndices de violencia muy altos. Kroll Associates realiz una clasificacin de ciudades para valorar el riesgo para multinacionales extranjeras, en la cual 12 de los 14 lugares con mayor riesgo a nivel mundial son ciudades latinoamericanas6 . Si bien es cierto que la clasificacin incluye riesgo general, tanto factores polticos como el nivel de seguridad personal, es este ltimo elemento el que explica la ubicacin de las ciudades de Amrica Latina en el ranking.

6/ La tasa de homicidios en Amrica Latina es de 30 por cada 100 mil habitantes, ms del doble de cualquier otra regin del mundo.

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Estudios comparativos dentro de la regin sealan que Lima tiene un patrn menos violento que ciudades anlogas de El Salvador, Colombia, Brasil y Mxico, pero mayores que los de Chile y Bolivia. Por ejemplo, mientras que en el rea metropolitana de San Salvador un 20% de individuos fueron asaltados a mano armada en 1996, durante 1998 en Lima este porcentaje fue del 5%7 . En el cuadro siguiente se puede apreciar algunas tasas de homicidio por pases de la regin, donde tambin el Per aparece en una zona intermedia. Se debe anotar que el indicador del nmero de homicidios en el Per ha mejorado luego del control de la violencia terrorista.
CUADRO 1

tos, algunos datos permiten establecer ciertas tendencias comunes en materia de criminalidad en Amrica Latina:
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Continuos incrementos en los ndices de criminalidad, particularmente en la presente dcada, especialmente delitos contra la vida y la integridad fsica; Mayor participacin de jvenes en la delincuencia, sobre todo organizada;

Una relacin cada vez ms estrecha entre la delincuencia individual y organizada y la problemtica de la droga y el narcotrfico; Internacionalizacin del delito8 .

Tasa de homicidios
(Por cada 100,000 habitantes)
Pas Fin de los 70 Inicio de los 80 Colombia Brasil Mxico Venezuela Trinidad y Tobago Per Panam Ecuador Estados Unidos Argentina Costa Rica Uruguay Paraguay Chile
Fuente: Banco Mundial
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Fin de los 80 Inicio de Variacin los 90 89.5 19.7 17.8 15.2 12.6 11.5 10.9 10.3 10.1 4.8 4.1 4.4 4.0 3.0 4.3 veces 1.7 1.3 6.0 4.7 5.1 1.6 1.2 1.7 1.2

20.5 11.5 18.2 11.7 2.1 2.4 2.1 6.4 10.7 3.9 5.7 2.6 5.1 2.6

La evolucin de la violencia en una ciudad se puede medir utilizando los reportes policiales, la estadstica del Ministerio de Salud y las encuestas de victimizacin. Los reportes policiales y la data del Ministerio de Salud son mejores fuentes para los delitos mayores homicidios, asaltos con bandas armadas, etctera, mientras que las encuestas de victimizacin lo son para los hechos de menor envergadura. En el Per existen tres encuestas de victimizacin Instituto Apoyo (1996), Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (1997) e Instituto APOYO (1998), que fueron realizadas con metodologas distintas, por lo que no es posible una comparacin en el tiempo con rigurosidad estadstica. Las diferencias metodolgicas de las encuestas no impiden evidenciar los patro-

Pese a la inexistencia y/o poca confiabilidad de estadsticas criminales y diferencias en la forma de recopilar y clasificar los deli-

7/ Instituto Universitario de Opinin Pblica y la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas Instituto APOYO 1998. 8/ Resumen de Chinchilla, Laura y Rico, Jos Mara (1997).

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nes similares, que permiten iniciar una caracterizacin de la delincuencia en Lima:

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la vctima tiene relevancia estadstica para predecir la ocurrencia de diversos tipos de robo y agresiones. Respecto del tema de los valores en la juventud, en el Per no existe una encuesta que, de modo similar a la desarrollada en California, permita apreciar si existe o no deterioro de la escala de valores en los jvenes. Sin embargo, ello puede deducirse 10 de la existencia de pandillas . El Instituto Peruano de Criminalstica estimaba en 1997 que en Lima existan mil pandillas, con un promedio de veinte integrantes por pandilla. La edad de los miembros fluctuaba entre los 13 y 19 aos, de lo que resulta una edad promedio de 15 aos. La encuesta de victimizacin del INEI mostr, por otro lado, que el 26% de las personas que sufrieron agresiones por motivos no econmicos en 1997 fue atacado por pandilleros.

La delincuencia afecta a todos los niveles socioeconmicos, pero la incidencia de cierto tipo de delitos, como los robos a viviendas, por ejemplo, es mayor en los sectores medios o bajos. Los robos y asaltos tienen como principal objetivo la apropiacin de los bienes de las vctimas ms que daar su integridad fsica (poco uso de armas y bajo registro de agresiones graves). En la mayor parte de casos, los atacantes son varones jvenes.

Con relacin al consumo de drogas, se tiene las encuestas realizadas por Cedro9 (1988, 1997 y 1998), las que indican que entre la poblacin urbana peruana de 12 a 50 aos el uso (alguna vez en la vida) de drogas ilegales va en aumento. En el caso de la pasta bsica de cocana (PBC) la cifra de 2.8% en 1988 subi a 3.1% en 1995 y a 4.7% en 1997. Adems, cifras del INEI de 1997 muestran que el 92% de los detenidos por consumo de drogas son jvenes entre 18 y 24 aos. Existe abundante literatura internacional que relaciona el consumo de droga, especialmente del crack, producto similar a la PBC, con la violencia; seala la relevancia de esta variable en la evolucin del crimen menor. Un estudio realizado por el Instituto APOYO para el Banco Mundial indica que el ndice de consumo de droga en la zona de residencia de

4. Instituciones claves encargadas de velar por la seguridad ciudadana

4.1 La Polica Nacional En la dcada del 80 el sistema policial fue objeto de una modificacin sustancial en su estructura. Hasta esa fecha existan tres institutos policiales con tareas diferenciadas. La Polica de Investigaciones del Per (PIP) estaba dedicada a la investigacin del delito; la Guardia Republicana (GR), a la custodia de los penales y la Guardia Civil (GC), a la prevencin del delito. Durante el gobierno

9/ Cedro, febrero de 1999. 10/ La actual legislacin clasifica como pandilla perniciosa a un grupo de adolescentes mayores de 12 aos y menores de 18 aos que se renen y actan para agredir a terceras personas, lesionar la integridad fsica o atentar contra la vida de las personas, daar los bienes pblicos o privados u ocasionar desmanes que alteren el orden interno. (Decreto Legislativo 899)

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de Alan Garca se decidi unificar estas tres fuerzas en una sola, denominada a partir de esa fecha Polica Nacional. As, se unificaron las escuelas de formaUna serie de factores afectan el desempeo de la Policin y los coca Nacional: el equipamienmandos de las to es inadecuado e insufitres fuerzas.
ciente; la organizacin y el presupuesto privilegian las unidades especializadas en desmedro de las comisaras; las remuneraciones de los efectivos son bajas y las condiciones de trabajo son malas; la formacin profesional es de mala calidad; y los procesos operativos son poco modernos.

CUADRO 2

Conocimiento y opinin de las unidades de la Polica Nacional

Conoce % Opinin favorable % Salvataje Udex SUAT Dincote Dinincri Dinandro Polica Ecolgica USE guilas Negras Dinoes Direccin de Secuestros Polica Area Radiopatrulla Patrulleros Trnsito Polica de penales Comisaras 70 57 54 79 67 62 49 43 61 26 45 39 66 86 97 47 91 89 80 75 74 72 72 71 70 68 68 65 64 63 47 46 43 38 Opinin desfavorable % 4 11 13 15 19 16 15 16 17 16 24 17 23 42 50 45 51

En 1991 se sustituy y adecu la estructura orgnica de la Polica Nacional con el objeto de profesionalizar cuadros especiales para la lucha contra el narcotrfico y el terrorismo. La ley de la Polica Nacional contempl como rganos de ejecucin a la Direccin contra el Terrorismo, Direccin Antidrogras, Direccin de Patrimonio Fiscal, Direccin de Operaciones Especiales, Direccin de Investigacin Criminal y las Regiones Policiales. Adems, la ley establece 10 rganos ejecutivos funcionales provinciales, que es el aparato encargado de cumplir a nivel nacional las rdenes funcionales de los rganos de ejecucin dentro de una regin policial. Salvo algunas modificaciones posteriores que amplan el mbito de accin de estas direcciones, esta estructura se mantiene hasta hoy. Una encuesta de opinin pblica realizada por Apoyo Opinin y Mercado S.A. en marzo de 1998 muestra los siguientes resultados del grado de conocimiento y opinin sobre las diferentes unidades de la Polica Nacional:

Fuente: Apoyo Opinin y Mercado S.A., marzo 1998. (Base total de entrevistados: 505)

La Constitucin de 1993 ratifica a la Polica Nacional como la institucin encargada del orden interno, salvo situaciones de excepcin. Dentro de la organizacin interna de la Polica Nacional, la Jefatura de Orden Pblico es el rgano encargado de planear, organizar, dirigir y ejecutar las actividades de la seguridad ciudadana, el patrullaje, prevencin de delitos, faltas y contravenciones, turismo y medidas tutelares aplicables a la mujer y menores. Debe sealarse que la Constitucin tambin reconoce la participacin de las municipalidades en la seguridad ciudadana, pero no se ha regulado el papel especfico que les corresponde ni cmo se relaciona ste con la PNP. El Task Force evalu las deficiencias y limitaciones que impiden a la PNP cum-

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plir eficazmente la labor de prevencin del delito. Como punto de partida, sin embargo, se seal la gran dificultad para realizar un diagnstico preciso debido a la falta de informacin mnima acerca de las necesidades que afronta la PNP y de la distribucin y gasto de los recursos materiales y humanos con los que cuenta actualmente. Esta informacin no est disponible o la que hay es muy poco confiable. As, existe informacin contradictoria sobre el nmero de efectivos, el lugar y dependencia donde se encuentran cumpliendo funciones, sus grados y aos de servicios, etctera. Las encuestas de victimizacin recientes, al incluir tambin los actos que no son denunciados a las comisaras, representan algn avance en cuanto a la disponibilidad de informacin, en ese sentido. No existe, por otro lado, suficiente informacin sobre los resultados del accionar de la Polica. Por ello, el siguiente diagnstico es una consolidacin ordenada del conocimiento convencional sobre la PN, enriquecido con la experiencia de algunos miembros del Task Force en el tema de la seguridad. Los problemas que limitan la capacidad de la PN considerados por el Task Force fueron las siguientes:
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vos policiales y las comisaras. Adems, se tiene problemas que afectan el uso y la operatividad del equipo disponible. Por ejemplo, el sistema de mantenimiento y reparacin de vehculos es sumamente deficiente.
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Procesos lentos e inadecuados. Los procesos que sigue la Polica estn an lejos de ser ptimos, por lo que, inclusive si contara con equipo moderno para el desempeo de sus funciones (computadoras, conexiones en lnea, GPS para localizacin de unidades motorizadas, etctera), ste debe ser revisado y adecuado a las nuevas tecnologas. Organizacin privilegia unidades especializadas. Diversas necesidades urgentes determinaron la creacin de unidades especializadas, dotadas de mayores facilidades logsticas y dirigidas e integradas por personal de mejor nivel: la amenaza de los atentados terroristas, los retos de la lucha contra el narcotrfico y el incremento de asaltos a bancos y secuestros. Ello en detrimento de las comisaras, que funcionan en la precariedad. La comisara funciona como una oficina que recibe denuncias. Las denuncias que involucran niveles de criminalidad mayor son transferidas a las unidades especializadas y las dems (que segn las encuestas son claramente las ms numerosas) terminan virtualmente desatendidas. De esta manera, unidades como la Dinincri o la Dincote sobresalen en efectividad en comparacin con las comisaras. Ello es percibido por la poblacin y se puede apreciar en las encuestas referidas anteriormente. Esta poltica de abandono de las comisaras ignora su gran importancia social. Las comisaras son, en la prctica, el contacto ms directo con la pobla-

Equipamiento inadecuado e insuficiente. En general, puede apreciarse que la Polica no cuenta con los equipos necesarios para cumplir con sus funciones: el nmero de vehculos disponibles para el patrullaje es insuficiente, no existen equipos para registrar datos ni un centro de informacin nico al cual tengan acceso todas las dependencias de la polica y tampoco existen adecuados sistemas de comunicacin entre los efecti-

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cin; ellas representan la unidad bsica de la funcin policial.11

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Unificacin inadecuada. El proceso de unificacin debi haber permitido un mejor uso de los recursos, una mejor coordinacin y la desaparicin de los conflictos entre los tres cuerpos policiales. Sin embargo, en opinin de algunos, no slo no se obtuvieron esos efectos deseados, sino que tampoco se han creado nuevos problemas. Por un lado, se han perdido las habilidades y conocimientos de que disponan las distintas fuerzas policiales y, por otro, existen evidencias de que, a pesar del tiempo transcurrido, todava surgen problemas de integracin del personal en las comisaras. Militarizacin. Los esquemas de organizacin y funcionamiento propios de una fuerza militar se replican en la polica, sin tener en cuenta que las funciones son distintas, especialmente en cuanto a la interaccin con la civilidad. Ello se debe a la situacin de dependencia de la PN frente a las Fuerzas Armadas, pues el Ministerio del Interior ha tenido en los ltimos aos un representante del Ejrcito como titular. Desprestigio de la funcin policial. La imagen del polica en la sociedad se ha ido deteriorando de manera importante, lo que tiene diversos aspectos: Los sueldos son bajos, lo que tiene que ver con el conjunto de condiciones que afectan tambin al resto de la administracin pblica. Como referencia, en 1997

un oficial reciba una remuneracin mensual bruta que estaba entre S/.825 y S/.1,756, mientras que un suboficial reciba entre S/.778 y S/.922. Adems de ser bajos, los sueldos son muy similares para los distintos niveles. Por ejemplo, el sueldo lquido de un suboficial de tercera con 5 aos de experiencia es de S/. 698, mientras que el de un suboficial superior con 35 aos de servicio es S/. 874, es decir, slo 25% mayor.12 Contribuye a ello el diseo de la carrera policial, que establece un nmero de grados excesivo (ocho suboficiales y ocho oficiales). Las bajas remuneraciones obligan a los policas a realizar otras labores, principalmente la vigilancia para empresas privadas y los serenazgos municipales13 , lo que limita su eficiencia durante su turno14 y su relacin con el pblico. Los bajos sueldos tambin estaran motivando la salida de buena parte del personal calificado. Las condiciones de trabajo son malas. El ambiente en el que operan los efectivos policiales es el de una gran precariedad, pues no disponen de los recursos materiales mnimos para realizar su labor. En este contexto, no es de extraar tampoco una baja autoestima, una relacin no adecuada con el ciudadano y la existencia de niveles elevados de corrupcin. Inclusive, en algunos casos en que malos elementos han sido detectados y expulsados de la PN por incurrir en faltas, stos han participado posteriormente en actividades criminales. En este contexto, entre los condenados durante el lti-

11/ Para un diagnstico de la situacin de las comisaras ver Costa, Gino y Castillo, Eduardo. 1999. 12/ dem. 13/ Nota del editor: al cierre de esta edicin, el Congreso aprob el proyecto de Ley Orgnica de la Polica que permite a la PNP a prestar servicios de vigilancia y cobrar por los mismos. 14/ Eyzaguirre, Hugo (1998).

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mo ao por integrar bandas organizadas se han encontrado ex policas.15 No se alienta el buen desempeo. No slo existen condiciones desalentadoras, sino que, adems, al no existir un sistema de monitoreo del trabajo de los policas, no existen incentivos para mejorar el desempeo de los policas. Cuando el polica hace lo correcto no recibe mayor incentivo; en cambio, si hace algo incorrecto, puede ser severamente sancionado. Este sistema propicia actitudes pasivas. La formacin profesional es de mala calidad. La preparacin de los efectivos ha sido tan deficiente que los esfuerzos de capacitacin podran no dar resultados.16

tema Nacional de Cooperacin con la Polica (Sinacoop) 17 , la suma que permitira satisfacer los requerimientos mnimos en Lima no excede El desempeo de las comide los US$10 saras puede mejorar signimillones (ver ficativamente en el corto anexo 1). Se requiere que las comisaras sean ms activas en el desarrollo de estrategias de prevencin y control del crimen que respondan a la problemtica especfica de sus circunscripciones. Para ello, deben establecer mecanismos de obtencin de informacin y seguimiento sobre la actividad delictiva y un seguimiento continuo de los logros y problemas pendientes en cada localidad. El comando policial debe tener informacin permanente para el seguimiento de la efectividad de las comisaras.

Propuestas Hubo consenso al interior del Task Force en determinar que la idea principal de las propuestas que se hagan alrededor del tema de la PN debe ser el reforzamiento de las comisaras. Se consider que su desempeo puede mejorar significativamente en el corto plazo con medidas que no necesariamente son muy costosas ni complejas. En primer lugar, se determin que con poco esfuerzo las comisaras podran definir estrategias y planes de accin para combatir la criminalidad en sus jurisdicciones. En segundo lugar, se concluy en que es necesario invertir una cantidad de dinero razonable para lograr un equipamiento mnimo, como equipos de comunicacin y computacin, que facilite el desarrollo de las funciones priorizadas por cada comisara. De acuerdo a los clculos del Sis-

plazo con medidas que no necesariamente son muy costosas ni complejas. En primer lugar, cada comisara debe definir estrategias y planes de accin para combatir la criminalidad en su jurisdiccin y ganar la confianza de la poblacin. En segundo lugar, debe mejorarse el equipamiento para satisfacer un mnimo de requerimientos tcnicos, lo que no implica una inversin pblica demasiado costosa. Para el largo plazo se requiere de medidas ms complejas que necesitan de mayores recursos pblicos y de gran capacidad de gestin para conducir el proceso de reforma.

Con la misma finalidad, las comisaras requieren desarrollar estrategias de patrullaje, operativos e intervencin. La estrategia de las comisaras debiera pasar necesariamente por un mayor acercamiento a la comunidad. Ello permitira conocer mejor

15/ Costa, Gino y Castillo, Eduardo (1999). 16/ Nota de los editores: el proyecto de ley aprobado y todava no promulgado considera la ampliacin de la capacitacin. 17/ Sinacoop es una organizacin del sector privado

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los problemas de la poblacin y elevar la confianza de sta en la Polica. 18 Para llevar a cabo las labores indicadas en los dos primeros puntos es necesario que las comisaras cuenten con un mejor equipamiento: sistemas de cmputo, redes telefnicas e informticas, software especializado, cmaras de video en puntos claves de la ciudad, sistemas de radio, sistemas GPS, patrulleros, motos, etctera.19 Respecto a los problemas de falta de motivacin y desmoralizacin, el Task Force destac como medida de corto plazo la iniciativa del Sinacoop de elegir a la Comisara del Ao sobre la base de la opinin de los vecinos, y premiarla con US$100 mil. El Sinacoop opina que este tipo de medidas junto con la inversin en equipamiento es parte de lo poco que se puede hacer en el corto plazo. Para el largo plazo se requieren de medidas ms complejas que s involucran recursos importantes y, sobre todo, gran capacidad de gestin para conducir el proceso de reformas, como: redefinir la organizacin de la Polica Nacional y la asignacin de recursos al interior de la organizacin, mejorar la formacin profesional de los efectivos policiales, elevar el nivel de las remuneraciones, reformar la carrera policial, mejorar el sistema de incentivos y sanciones, etctera. Adems de estas propuestas, respecto de las cuales hubo concordancia plena, los miembros del Task Force mencionaron algunas otras que podran ser estudiadas:

Debera definirse una estrategia general para las comisaras en cuanto a la asignacin del personal entre sus distintas unidades y especificar qu labores quedan a cargo de cada una de ellas. Esto requiere determinar cuntos policas son necesarios para cada jurisdiccin de acuerdo al nmero de habitantes y establecer claramente sus funciones. Existe, por ejemplo, un buen nmero de policas destinados a la proteccin de personalidades, situacin que se podra evaluar para, eventualmente, efectuar una reasignacin de personal. Tambin se debe definir la proporcin que debe existir entre oficiales y suboficiales. Adems de elevar el nivel de los sueldos, debe reestructurarse la escala salarial para hacerla ms racional. Para ello, se debe reducir los grados de los 16 que existen actualmente a un mximo de 8 o 10. La idea de esta propuesta es permitir una mejor escala salarial.

Una opcin para lograr una mejor capacitacin y motivacin de las fuerzas policiales es extender los aos de estudio requeridos para ser oficial o suboficial de la Polica.20 Para hacer ms atractiva la fuerza policial a mejores elementos podra ser til reducir los traslados del personal a otras ciudades.

El diseo del nuevo sistema de incentivos debera considerar la modificacin de la poltica de ascensos para incorporar como criterio de evaluacin la infor-

18/ Se podran generar reuniones peridicas, consultas, encuestas. Haddad, David (1998) 19/ El Sinacoop ha elaborado una propuesta de equipamiento para Lima que requerira de diez millones de dlares, es decir, aproximadamente el 0.17% del Presupuesto Nacional. 20/ Haddad, David (1998) propone que la escuela de oficiales sea de cinco aos con uno de prctica y la de suboficiales de dos aos con seis meses de prctica.

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macin acerca de su trabajo, como investigaciones, capturas y otros hechos que resulten pertinentes 21 . Existen tambin temas ms especficos referidos a un uso ms eficiente de los recursos. Por ejemplo, el problema de insuficiencia de vehculos podra se aliviado de manera notoria si el mantenimiento no fuera realizado internamente por la Polica, sino que se contratara con terceros en concurso pblico.
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tes de aprobacin tanto el proyecto de Ley Orgnica de la Polica Nacional como el proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana.23 Los serenazgos municipales se fortalecieron debido la demanda de la poblacin por los servicios el patrullaje y la vigilancia que las comisaras abandonaron (algunos asocian este fenmeno al repliegue de las fuerzas policiales ante la emergencia del terrorismo). En la actualidad coexisten estas dos organizaciones el serenazgo y la Polica. Esta situacin lleva a plantearse la relacin entre la Polica y las municipalidades, as como el rol que deben cumplir en materia de seguridad ciudadana. El Task Force evalu la labor que llevan a cabo los serenazgos : Funciones
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Finalmente, en cuanto a aspectos normativos, desde hace varios aos estn pendientes de aprobacin en el Congreso las modificaciones a la Ley Orgnica de la Polica. Los puntos cruciales de dicha ley son la titularidad del pliego presupuestal y la relacin con las municipalidades. Existen algunos casos en la ciudad de Lima donde se desarrollan exitosas experiencias de coordinacin con los serenazgos u organizaciones vecinales que debieran aprovecharse22 .

4.2 Las municipalidades El artculo 195 de la Constitucin de 1993 seala que la ley regula la cooperacin de la Polica Nacional con las Municipalidades en materia de seguridad ciudadana. Esto significa que las municipalidades pueden desarrollar funciones de prevencin situacional o prevencin social. Sin embargo, no existe una ley que regule estas funciones, y estn pendien-

No existe un marco legal adecuado que defina su misin y los lmites a sus intervenciones. En la prctica sus funciones y atribuciones se estn definiendo en cada jurisdiccin, en la mayor parte de casos de manera informal. Los serenazgos no tienen capacidad de intervencin efectiva, para ello requieren de la presencia policial. Los serenazgos estn desarrollando tareas que tradicionalmente realiza-

21/ dem. 22/ Nota de los editores: con posterioridad a la aprobacin de este documento por los miembros del Task Force, el Poder Ejecutivo promulg la nueva Ley Orgnica de la Polica, aprobada por el Congreso. La titularidad del pliego contina como anteriormente, y la ley no precisa cul debe ser la relacin con las municipalidades. Como elementos positivos, se enfatiza el campo de mayor preparacin de los oficiales y suboficiales de la PNP y en la vinculacin de la PNP con la comunidad. Como elemento polmico, permite que la PNP, previa autorizacin del Ministerio del Interior, preste servicios rentados a instituciones privadas, lo que generar recursos para la institucin. 23/ A la fecha se registran en el Congreso los proyectos 3350, 3351 y 3614 presentados por Daniel Zevallos, Beatriz Merino y la Alianza Nueva Mayora Cambio 90, respectivamente. Los tres se encuentran en la Comisin de Defensa y Orden Interno pendientes de dictamen desde 1998.

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ba la Polica Municipal: inspecciones y fiscalizacin de licencias, rias entre vecinos, control de ruidos molestos, etctera. Las cifras agregadas que las municipalidades presentan respecto al nmero de intervenciones reflejan esta situacin. El aporte valioso del serenazgo ha sido el salir a las calles, el mostrar una presencia fsica. Esto contribuye ciertamente a inhibir a la delincuencia y da una sensacin de mayor seguridad a la comunidad. En materia de prevencin social, las municipalidades vienen cumplimiento un rol que no ha sido adecuadamente estudiado y cuyos efectos no son an tangibles. As, la programacin de actividades deportivas, la vigilancia y actividades en locales escolares, programas de capacitacin juvenil, actividades recreativas, etctera. se vienen realizando de manera constante en toda la ciudad, sin que respondan a un Plan Metropolitano de prevencin, pero probablemente con algn impacto local.
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seguridad preventiva. La contratacin se realiza sin una evaluacin adecuada. Las condiciones y las relaciones de trabajo son poco formales. Por ejemplo, los serenos no estn asegurados, algunos estn contratados por el sistema de service. Las condiciones laborales influyen en el grado de identificacin y compromiso de los serenos con la municipalidad y con su labor.
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Equipamiento
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En muchos casos los equipos de que disponen han sido donados por empresas privadas. Resulta poco creble que la mayora de distritos con serenazgo est en capacidad de reponer estos equipos con sus propios recursos. No se puede contar, adems, con que las donaciones se mantengan de manera continua. Coordinacin con otras instituciones

Las acciones de prevencin de la delincuencia no se agotan en los distritos con la existencia de los serenazgos. En algunos casos la municipalidad est cumpliendo un rol en materia de organizacin del vecindario a travs de responsables por zonas y sistemas de alarma y vigilancia mutua. Sin embargo, los efectos de estas acciones no han sido estudiados. Personal

No existe coordinacin interdistrital. Ni siquiera las centrales telefnicas de serenazgo estn interconectadas. No existen mecanismos de cooperacin institucionalizados entre las comisaras, los serenazgos y el Ministerio Pblico. La coordinacin depende de la voluntad de las personas involucradas. Informacin

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Usualmente los miembros de los serenazgos no tienen capacitacin profesional en materia de seguridad ni han recibido informacin sobre principios bsicos de patrullaje y otras medidas de

No se produce informacin estadstica sobre el nmero de vehculos operativos, nmero de serenos, nmero de efectivos policiales contratados para el servicio, etctera. Esta informacin sera muy til para que la PN asigne los recur-

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sos a las comisaras de acuerdo a las necesidades locales. Propuestas El punto central para resolver los problemas asociados a la coexistencia de la Polica Nacional y los serenazgos es la necesidad de crear mecanismos de coordinacin entre ambas instituciones. Existen diversos modelos en el mundo. De un lado, se tienen casos en los que la Polica, como institucin del goEl Task Force concluy que bierno central, asume de la municipalidad tiene un manera exclusiva todas rol importante en cuanto a las funciones en materia seguridad ciudadana y que la Polica lo tiene en cuanto de seguridad ciudadana a la seguridad pblica. Sin a nivel nacional (probaembargo, estas instituciones blemente, Chile se asecumplen sus funciones en meje ms a este caso). forma separada, lo que imEn el otro extremo est plica un uso ineficiente de el modelo en que el golos recursoso pblicos. bierno local controla a la Polica de su jurisdiccin (EE.UU., por ejemplo). Existen casos intermedios, como el de Colombia, en que la municipalidad aporta recursos a la Polica, coordina con ella y tiene cierta injerencia en las decisiones. El Task Force consider que para el tipo de organizacin del Estado y las condiciones socioeconmicas del pas, la mejor opcin para el Per sera un sistema similar al que existe en Colombia. El serenazgo y la PN deberan llegar a ser parte de un mismo sistema, lo que admite dos opciones. La primera consiste en que los serenazgos puedan continuar funcionando por separado, si es

que se encuentra mecanismos para asegurar su operatividad en el mediano y largo plazo, pero de manera tal que complementen con la PN. La segunda, que fue Para el pas la mejor opcin en cuanto a la deficonsiderada la nicin de las relaciones ms recomendaentre Polica y municipable, consiste en lidad es una solucin inque las comisatermedia en que la muras de la PN renicipalidad aporte retomen gradualcursos (captados de la mente las labores poblacin a travs de que realiza el impuestos) para la Poliserenazgo. En ca de su jurisdiccin, cualquier caso, se con la atribucin de inrequiere que la tervenir en el diseo de municipalidad fipolticas y estrategias. nancie total o parcialmente estos servicios y que, a la vez, participe coordinando con la Polica las estrategias y planes de accin para la localidad. Los recursos que aportara la municipalidad debieran ser empleados exclusivamente en su jurisdiccin. La seguridad ciudadana debe estar a cargo del alcalde y, como parte de ella, la seguridad pblica a cargo de la Polica.24

5. Problemticas especficas de la delincuencia comn

5.1 El pandillaje Este fenmeno se da principalmente en los conos y las zonas tugurizadas de Lima Metropolitana, lo cual refleja en gran medida los factores socioeconmicos que lo motivan: la pobreza, la marginalidad y la

24/ Luis Giampietri en su documento Seguridad ciudadana (1999) va ms all y propone la conformacin de Centros de Coordinacin de Seguridad Ciudadana (Cosec) a nivel distrital y provincial que enlace los gobiernos locales con instituciones pblicas (entre ellas preeminentemente la Polica) y privadas que influyen en la seguridad ciudadana.

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desintegracin familiar. No slo el bajo nivel de ingresos es importante para explicar este fenmeno. Adems de ello, la poblacin en riesgo tiene la percepcin de que no es posible alcanzar lo que Los aspectos que deben reotros tienen, que cibir principal atencin son el consumo y trfico ilcito hay una brecha de drogas y la delincuencia insalvable. Esto juvenil. En estos campos es genera un sentirecomendable aprovechar miento de exclulas experiencias positivas sin. Adicionalde los esfuerzos aislados mente, estos nide algunas municipalidaos y jvenes no des, ONG y otras institutienen el refugio ciones privadas para defide la familia. La nir una estrategia dirigida sensacin de perprincipalmente a los llamados grupos en riesgo. tenencia, identidad y autoestima que un hogar naturalmente proporciona no se da en estos casos. Ellos vienen de hogares donde la ausencia de los padres es frecuente y donde la violencia familiar no es inusual. Los colegios son un elemento importante en este escenario. La calidad de la educacin pblica a la que los nios y jvenes de estas zonas pueden acceder es de muy bajo nivel. No slo la educacin es mala, sino que el contexto en la que se brinda tampoco favorece su desarrollo como individuos. Los profesores, usualmente mal pagados, obligados a tener ms de un trabajo, llegan a estas escuelas frustrados e indiferentes frente a sus estudiantes. Esto se ve reflejado en el trato que estos ltimos reciben. Uno de los miembros del Task Force cit estudios que revelan que porcentajes tan altos como un 23% de los alumnos recibe gritos y amenazas de sus profesores, un 20% es golpeado en su entorno educativo y un 43%

es vctima de insultos y humillaciones. Los niveles de desercin escolar son bastante elevados: bordean el 50%. Este grupo que no asiste se convierte en un grupo de alto riesgo para sufrir o ejercer violencia. Frente a los sentimientos de frustracin de estos nios y jvenes aparecen las pandillas como una alternativa. stas proporcionan esa sensacin de pertenencia e identidad que no encontraran de otra manera. Usualmente los nios se inician en las pandillas entre los 12 y 13 aos y normalmente se mantienen en ellas hasta los 22 aos o ms. Las edades predominantes son entre 14 y 17 aos de edad. Un factor adicional a tomar en cuenta es la naturalizacin de la violencia en la sociedad, a lo que contribuy principalmente el fenmeno del terrorismo. Sin embargo, es posible que los medios de comunicacin estn contribuyendo a este fenmeno actualmente. Si bien se puede argumentar que, por ejemplo, los programas de televisin no hacen ms que reflejar la realidad, lo cierto es que muestran a los televidentes una realidad en la que la violencia es algo casi natural. El consumo de alcohol y drogas es otro elemento importante (seguidamente se discute esto en ms detalle). Este factor junto al sentimiento de frustracin y la percepcin de una violencia naturalizada explican que se genere en los miembros de estas pandillas conductas desadaptadas y violentas. En paralelo, existe una cohesin y lealtad muy fuerte al interior del grupo. Los robos a este nivel no son todava un modo de vida. Bsicamente estos jve-

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nes roban para acceder a bienes de consumo fuera de su alcance. Por ejemplo, roban las zapatillas de marca a las que nunca tendran acceso de otra manera. Existen esfuerzos aislados de algunas municipalidades y de ONG que generan programas que puedan cubrir, de alguna manera, las carencias que conducen a estos jvenes a las pandillas. 5.2 La droga Estudios de la Universidad de Washington muestran que aquellos que abusan del alcohol y las drogas ilegales tienen 16.6% ms probabilidades de cometer suicidio y 12 veces ms probabilidades de verse involucrado en un homicidio. Aquellas personas que residen en zonas donde se microcomercializa drogas ilegales tambin tienen mayores probabilidades de experimentar actos violentos. En una familia donde se abusa del alcohol y las drogas ilegales existe 28% de mayor riesgo de abuso sexual y de violencia. En el Per no se dispone de informacin similar, pero s de datos sobre el porcentaje de personas que consumen drogas. De acuerdo a encuestas realizadas por Cedro entre la poblacin urbana de 12 a 50 aos, el uso de drogas ilegales va en aumento. En el caso de la marihuana, la cifra de 5.3% que consumi drogas alguna vez en 1988 subi a 6.4% en 1995, y lleg a 8.0% en 1997. En el caso de la PBC, la cifra de 2.8% (1988) subi a 3.1% (1995), y lleg a 4.7% (1997). Finalmente, en el caso de la cocana, la cifra de 1.3% (1988) subi a 1.9% (1995), y lleg hasta 3.2% (1997).25
25/ Cedro, 1998.

Los esfuerzos del Estado en materia de prevencin del consumo de drogas y sobre todo en la lucha activa contra la microcomercializacin han sido escasos y dispersos en las dos ltimas dcadas. Sus esfuerzos se han concentrado en la interdiccin, sustitucin de cultivos y otras acciones vinculadas con la represin del delito de narcotrfico. El Per es un pas productor de materia prima para la elaboracin de drogas (51,000 hectreas de hoja de coca a agosto de 1999) y es hoy da tambin considerado un pas consumidor de sustancias psicoactivas. La labor de interdiccin ha logrado un mayor control en la exportacin de la droga, pero ello ha ocasionado una mayor disponibilidad interna, lo que, sumado a los bajos precios de las sustancias, representa un serio peligro para las tendencias del consumo. As, las drogas han dejado de ser un fenmeno exclusivo de los marginales, pues se ha instalado en todos los sectores socioeconmicos. Por ello, la labor preventiva debe intensificarse a travs de una sinergia entre sector pblico y privado. Cabe destacar que mediante Decreto Legislativo 824 el gobierno cre la Comisin de Lucha contra el Consumo de Drogas, (Contradrogas), institucin encargada de orientar las acciones de prevencin y rehabilitacin del consumo de drogas desde la educacin e informacin, as como promover la sustitucin del cultivo de la hoja de coca. Esta institucin, presidida por un ministro de Estado designado por el Presidente e integrado por otros cuatro ministros, agrupa a autoridades y expertos de los sectores pblico y privado y tiene como objetivo constituirse en el ente rector encargado de disear, coordinar y eje-

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cutar de manera integral las acciones de prevencin contra el consumo de drogas. Contradrogas actualmente lleva a cabo mesas de trabajo con diversos profesionales del gobierno y de las ONG, as como con empresarios en las diversas reas mencionadas. Propuestas Teniendo en cuenta que la poblacin juvenil en el Per es de ms del 50%, el Task Force consider fundamental dirigir las acciones de prevencin hacia los jvenes, sobre todo hacia los grupos de alto riesgo. Estos grupos incluyen: Adolescentes de familias disfuncionales. Grupos de pobreza crtica. Hijos/hijas de consumidores y microcomercializadores de drogas. Nios/nias y adolescentes de la calle (en estado de absoluto abandono). Hijos/hijas de padres/madres en prisin. Poblacin carcelaria o que deja la crcel. Nios/nias y adolescentes maltratados o abusados sexualmente. Nios/adolescentes /jvenes agrupados en pandillas/barras bravas. Nios/nias y adolescentes de hogares cerrados sustitutos (albergues y otros).

dades y ONG que hoy son aislados deberan servir de punto de partida para la definicin de una poltica integral. Las acciones de prevencin podran realizarse directamente a travs de los programas educativos y del desarrollo de actividades alternativas (deportivas, culturales, ocupacionales, etctera).
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Se necesita mejorar de manera decidida la calidad de la educacin pblica de tal manera que se produzca una percepcin real de la igualdad de oportunidades, con lo cual se eleve la autoestima de los jvenes. Se debe tender puentes entre oportunidades y poblaciones en cuanto a generacin de puestos de trabajo, de actividades recreacionales y deportivas, acceso a manifestaciones culturales, etctera. Se requiere prevenir el maltrato mediante la bsqueda de una mayor coordinacin con las Defensoras Municipales del Nio y del Adolescentes (Demuna). Es importante la multiplicacin de redes de soporte comunitarias. Asimismo, es necesario el trabajo con maestros y padres para lograr una disciplina sin autoritarismo. Se necesita realizar una difusin masiva de mensajes ticos. El sistema educativo puede servir para entrenar a los menores en discernimiento moral. Se recomienda potenciar la infraestructura comunitaria (podra ser con el trabajo comunitario de los propios jvenes): centros de encuentro, bibliotecas comunitarias, centros deportivos, etctera.

Las polticas de prevencin deberan enmarcarse dentro de las siguientes orientaciones: Las polticas deben ser planificadas tomando en consideracin el conjunto de instituciones involucradas en esta rea, donde los municipios pueden jugar un rol central. Los esfuerzos de algunas municipaliq

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Fomentar la sinergia y los programas conjuntos entre las diversas entidades del Estado y las organizaciones de la sociedad civil para ampliar coberturas.

6. Otros temas vinculados a la delincuencia comn

6.1 La legislacin penal La legislacin penal peruana en materia de seguridad ciudadana ha sufrido algunas transformaciones en los ltimos 10 aos que es necesario destacar. El Cdigo Penal de 1924 fue ntegramente reformado y aprobado por Decreto Legislativo 635 en abril de 1991, norma que moderniz su contenido para adaptarlo a las nuevas corrientes en materia de penalizacin y para incorporar nuevos tipos penales que haban sido creados por una serie de normas posteriores a la aprobacin del cdigo anterior. A pesar de su corta vigencia, sin embargo, el Cdigo Penal ha sido objeto de ms de 30 modificaciones legales que, en trminos generales, buscan aumentar la severidad de las penas y agregar algunos tipos legales, sobre todo en lo que se refiere a la lucha contra el trfico ilcito de drogas y el terrorismo. Esta tendencia a la modificacin contina, pues existen en la Comisin de Justicia del Congreso numerosos proyectos de ley que tambin agravan las penas, como respuesta a la presin de la poblacin por medidas que consoliden la seguridad ciudadana. As, en abril de 1998, luego de una ola de violencia criminal vinculada con casos de

bandas armadas que actuaban en robos y secuestros, con asesinatos, el Congreso deleg en el Poder Ejecutivo la potestad de legislar en materia La legislacin en materia de seguridad ciupenal aprobada a partir dadana. Bajo el de 1998 ante un aumento tipo penal de tede la violencia criminal rrorismo agravaha tenido un efecto dido se incluy a suasivo, pero su constitulos cmplices o cionalidad es debatible. integrantes de Este problema est vincubandas criminalado a la necesidad de les que portan aruna mayor efectividad en mas de guerra el Poder Judicial para rescon el objeto de ponder a un eventual rerealizar robos, crudecimiento de la viosecuestros, delilencia por vas regulares. tos contra el patrimonio, la vida, el cuerpo o la salud. Las penas establecidas en dicha legislacin son severas: cadena perpetua y pena privativa de la libertad no menor a 30 aos, sin posibilidad de acceder a beneficios penitenciarios. Los delincuentes son juzgados por tribunales militares en un procedimiento sumario26 . Por otro lado, el delito de pandillaje pernicioso persigue a los grupos de adolescentes de 12 a 18 aos de edad que se renen con el objeto de agredir, atentar contra la vida o causar daos contra la propiedad u ocasionar desmanes. Las penas van de tres a seis aos en centros de internamiento para la socioeducacin. Aunque en apariencia estas normas podran haber tenido un efecto disuasivo, han generado, a la vez, objeciones acerca de su

26/ Nota de los editores: con posterioridad a las discusiones realizadas por el Task Force, la Comisin de Constitucin del Congreso aprob el proyecto de ley que cambia la denominacin del terrorismo agravado por terrorismo especial y ordena que los casos de este tipo sean vistos en el fuero comn.

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constitucionalidad27 . El Task Force consider que este tema controversial y complejo debe ser estudiado para definir una poltica de largo plazo. El gobierno ha sealado que las normas contra el crimen organizado pretenden reproducir los xitos obtenidos en la lucha contra el terrorismo y el trfico ilcito de drogas, y que se evitar cometer los errores de los detenidos injustamente por terrorismo. 6.2 El sistema judicial y los centros penitenciarios La reforma del Poder Judicial iniciada en 1995 ha tenido aspectos positivos en materia de represin del delito, al poner al da el despacho judicial atrasado hasta 1997 y establecer la prctica del juzgamiento en crceles. Asimismo, la creacin de juzgados corporativos, y otras reformas administrativas han mejorado la capacidad y competencia del Poder Judicial.28 En materia legislativa, la Constitucin de 1993 establece como principio que el rgimen penitenciario tiene por objeto la reeducacin, rehabilitacin y reincorporacin del penado a la sociedad.29 En ese sentido, el Cdigo de Ejecucin Penal, Decreto Legislativo 654, contiene disposiciones adecuadas en materia de tratamiento de las penas, rgimen penitenciario, beneficios y actividades conducentes a la readaptacin social del in-

terno. Sin embargo, en materia de implementacin de estas normas debe sealarse que las tres reformas efectuadas en el Instituto Nacional Penitenciario El problema en materia pe(Inpe) desde 1992 no nitenciaria no es el de una han logrado modificar sobrepoblacin carcelaria, aspectos sustantivos del pues el porcentaje de los desempeo de la admiencarcelados en relacin a nistracin de las crcela poblacin no es elevado les, pues se han limitacomparado con otros pases. do a reformas de carcLos problemas son bsicater administrativo o a la mente dos: falta de infraestructura y el elevado nmero modificacin de su esde detenidos no juzgados. tructura orgnica. En el Per la poblacin carcelaria es de 27,400 reclusos 30 . Comparando cifras con otros pases, sin embargo, el problema no parece ser el de una elevada poblacin penal.
CUADRO 3

Poblacin carcelaria
Poblacin carcelaria por cada 100,000 habitantes (1994) Chile El Salvador Costa Rica EE.UU.
31

932 260 226 208 198 105 82 80

Panam Nicaragua Colombia Per

Fuente: PNUD, Human Development Report, 1999

27/ La Constitucin de 1993 en su artculo 173 instituy la aplicacin de la justicia militar para los casos de traicin a la patria y terrorismo. Diversos constitucionalistas objetaron estas normas porque se estaba equiparando la actividad criminal comn con el terrorismo, con el nico propsito de cambiar el fuero civil por el fuero militar. Ver, por ejemplo, Defensora del Pueblo (1998), Anlisis de los decretos legislativos sobre seguridad nacional dictados al amparo de la Ley 26955. 28/ Lamentablemente otros aspectos vinculados con la independencia del Poder Judicial, la provisionalidad de los jueces, la corrupcin y falta de orientacin y capacitacin de los jueces, no permiten reconocer un xito contundente. Sobre el tema ver: Rubio Correa, Marcial,1989. 29/ Artculo 139, inciso 22 30/ Defensora del Pueblo, 1997. 31/ El artculo: Prisoners, More Than Any Other Democracy de la revista The Economist del 20 de marzo de 1999 seala que en EE.UU. la cifra de encarcelamiento es de 668 por cada 100,000 residentes para 1998, por lo que este dato para EE.UU. es incierto.

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Existen diversos problemas relacionados con el tema penitenciario, entre los que destacan: el elevado nmero de detenidos no juzgados, la falta de infraestructura y la falta de servicios que faciliten la rehabilitacin de los presos. Slo 30% tiene la condicin de sentenciado y 70% de procesados. En Lima el porcentaje de procesados llega casi al 90%. Debe sealarse que no se est cumpliendo con las disposiciones de la Ley 25824, que establecen que la detencin no durar ms de 9 meses en procedimiento sumario y 15 meses en el ordinario, y deber otorgarse la libertad inmediata a los internos sin sentencia que pasen de ese lmite. Por otro lado, existe evidencia de que los jueces ordenan la detencin de personas inocentes de manera sistemtica, sin analizar adecuadamente los hechos, pues, de acuerdo con la Defensora del Pueblo, el 48% de los detenidos permanece en la crcel entre un da y un ao. El paso innecesario por la crcel resulta una experiencia devastadora, es contraproducente para la reduccin de conductas antisociales y contribuye a la sobrepoblacin carcelaria. En cuanto a la infraestructura, existen en el pas 85 penales con capacidad para 15 mil internos. A nivel nacional existe una sobrepoblacin del 42% (21,700 internos) en los establecimientos penitenciarios. El Establecimiento Penitenciario de Rgimen Cerrado Ordinario de Lurigancho registra el mayor hacinamiento, con el 341% de ocupacin. De los 37 establecimientos penitenciarios supervisados por la Defensora del Pueblo en 1997, 19 se encontraban en regular

estado de conservacin, 11 en malo y 7 en bueno. Esto demostrara un deterioro de la infraestructura penitenciaria que se construy en el perodo 1992-1996. Las condiciones de vida al interior de los penales son malas. Para la racin diaria de alimentos por interno se asigna el monto de dos soles, lo que implica la dotacin de comida de escaso valor nutricional. Por otro lado, los internos han sealado que uno de sus principales problemas es la insuficiente atencin en materia de salud, agravada por los continuos problemas de desabastecimiento.32 El trabajo dentro del penal corresponde a una decisin del interno y no es fomentado por el establecimiento. Se estima que 33% realiza alguna actividad laboral dentro del penal, y que de stos el 25% lo hace con el objeto de redimir su pena. El 28% de la poblacin penal recibe el servicio de educacin y el 25% lo hace con el objeto de redimir su pena. Por otro lado, las penas alternativas a la pena privativa de la libertad (servicios comunitarios y limitacin de das libres) no son aplicadas por los jueces a pesar de su regulacin en diciembre de 1998 por Ley 27030. Propuestas
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El Task Force concluy en que es necesario que se evale de manera integral los efectos que la nueva legislacin penal ms severa ha producido en la criminalidad. Sin embargo, a lo largo de las discusiones surgieron otras propuestas que tratan de confrontar el problema de la sobrepoblacin penal, ya sea de modificacin puntual de normas o de medidas de aplicacin:

32/ Defensora del Pueblo, 1997. 33/ El Informe de supervisin de derechos humanos de personas privadas de la libertad de la Defensora del Pueblo (1998) plantea una serie de recomendaciones que deben ser evaluadas. Aqu se consideran solamente algunas.

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Se deben desarrollar los mecanismos institucionales necesarios para la aplicacin de sanciones alternativas a la pena privativa de la libertad, que, si bien estn contempladas en la legislacin vigente, no se estn aplicando. El Poder Judicial debera mejorar la aplicacin del mandato de detencin durante el juzgamiento para limitarlo a situaciones que vlidamente lo ameriten.

tn siendo acusados (adems del juzgamiento inmediato). Se debe considerar el estudio y aplicacin de mecanismos de autosostenimiento para las crceles. Esto permitir que los presos trabajen y que los ingresos que obtengan les generen individual o colectivamente beneficios concretos: mejora en la dieta, compra de equipo televisores o computadoras, etctera. Ello permitira mejorar la calidad de vida de los presos, y establecer un hbito de trabajo, recompensas por el esfuerzo, mecanismos de decisin participativa respecto de qu hacer con los recursos generados, entre otras ventajas.
q

Se debe posibilitar la libertad bajo vigilancia de los acusados que hayan esta do detenidos igual o ms tiempo que lo que les correspondera por el delito del que esq

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Bibliografa
Becker, Gary S. 1968. Crime and Punishment: An Economic Approach Journal of Political Economy. Chicago University Press, USA. Cedro 1997. Estudio epidemiolgico sobre drogas en el Per. Lima Cedro 1998. Ms de una dcada en lucha contra las drogas. Lima. Cedro 1999 (febrero). El problema de las drogas en el Per. Lima. Chinchilla, Laura y Rico, Jos Mara. 1997. La prevencin comunitaria del delito: perspectivas para Amrica Latina. Centro para la Administracin de Justicia. Florida International University, USA. Costa, Gino y Castillo, Eduardo. 1999. Las comisaras por dentro: un estudio de caso en Lima Metropolitana. Mimeo. Lima. Defensora del Pueblo. 1998. Informe de supervisin de derechos humanos de personas privadas de libertad 1997. Lima. Defensora del Pueblo. 1998 (junio). Anlisis de los decretos legislativos sobre seguridad nacional dictados al amparo de la Ley nmero 26955. Serie Informes Defensoriales No. 9. Lima. Eyzaguirre, Hugo. 1998. La violencia intencional en Lima Metropolitana. Magnitud, impacto econmico y evaluacin de polticas de control, 19851995. Magnitud de la violencia en Amrica Latina y el Caribe: dimensionamiento y polticas de control. Red de Centros de Investigacin del Banco Interamericano de Desarrollo. Instituto APOYO. Per. Giampietri, Luis. 1999. Documento sobre seguridad ciudadana. Mimeo. Seplveda, Daniel. 1996. Hacia una definicin de indicadores de seguridad residencial. Documento de trabajo en Internet. Riadel. Santiago de Chile, Chile. Soto Sulca, Ricardo. 1996. Huancayo: ciudad abierta (a todas las violencias). Ideele No. 89 (Agosto). Per. Sah, Raaj K. 1991. Social Osmosis and Patterns of Crime. Journal of Political Economy. University of Chicago, USA. Rubio, Marcial. 1989. Qutate la venda para mirarme mejor. Desco, Lima. Instituto Universitario de Opinin Pblica y la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas. 1998. La violencia en El Salvador en los aos noventa. Magnitud, costos y factores posibilitadores. Heskett, James L. 1996. New York Police Department New Harvard Business School. Boston, USA. Herrera, Luis; Panfichi, Aldo; Mavila, Rosa; Haddad, David; Soto Sulca, Ricardo; Montes, Alipio; Ojanguren, Jess; Chirif, Alberto y Youngers, Coleta. 1996. Calles peligrosas. Aparte del miedo, qu hacer?. Ideele No. 89 (Agosto). Per. Harper, Cynthia and Mc Lanahan, Sara. 1999. Boys Without Fathers More Prone to Crime. Crime and Gun Control. National Center for Policy Analysis, USA. Haddad, David. 1998. Ponencia: La delincuencia y la seguridad ciudadana. Mimeo. Glaeser, Edward L.; Sacerdote, Bruce; Scheinkman, Jose A. 1996. Crime and social interactions Quarterly Journal of Economics 111. Goldenberg, Leslie. 1996. Half of Youth Surveyed Have Broken the Law. Houston Chronicle (May 2). Houston, USA.

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Anexo 1

Sinacoop, resumen de inversiones prioritarias para optimizar la operatividad de la Polica

LIMA
Informatizar comisaras Monto (US$ miles) Comentario

- Servidor y 6 PC, red, cableado, UPS para 100 comisaras. - Software Windows NT, Lotusnote, Script, desarrollo paquete, instalacin, capacitacin. - Donacin 150 PC Banco de Crdito.

US$ 2234

Esencial para el proceso de investigacin

718 (150) US$1,500 c/u - Up grade discos US$500

- Digitalizacin huellas dactilares, lector de huellas, licencias, servicios de conversin, base de datos - Valor presente (contrato a cuatro aos, tasa de descuento 15%) de 100 circuitos especiales a US$3,600/ao cada uno. 1027 Para el trnsito de informacin de comisara a bases de datos 1113

Localizacin unidades motorizadas - GPS 250 x US$ 1,500 375

Es importante conocer la ubicacin de cada radiopatrulla para poder dirigirla rpidamente al lugar de los hechos

Campaa publicitaria 105 - Preparada por Sinacoop. Evitar llamadas perturbadoras

Cmaras de video vigilancia - Terminales remotos - Repetidoras 40 x US$50,000 10 x US$100,000 3000 Racionaliza recursos humanos

Motocicletas todo terreno - 4 Unidades/Comisara 100 comisaras, US$3,750 c/u. 1500

Para poder dotar de capacidad de reaccin a la P.N.P. con un mnimo costo

Lneas telefnicas - 300 lneas que comunican a la comunidad con su comisara. Total US$9817 Comisin de Informtica Lima, marzo 1998 Donadas por Telefnica

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Anexo 2

Conclusiones de la mesa de trabajo sobre seguridad ciudadana. Taller de discusin celebrado en Piura
Transcripcin realizada por el Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado (Cipca) de las opiniones expresadas en el taller celebrado el da 17 de diciembre de 1999. Los resultados de los talleres reflejan las conclusiones de los grupos convocados por Cipca, que en una dinmica de discusin de medioda debatieron sobre la base de versiones preliminares de los documentos materia de esta publicacin. Aunque ello no sea representativo de la opinin de toda la poblacin del pas, el Instituto APOYO considera importante dar a conocer estas conclusiones como seales de las primeras reacciones a los documentos. Estas reacciones revelan la existencia de amplios espacios para lograr visiones comunes respecto de la agenda de reformas pendientes. Sorprende el alto grado de coincidencias y la disposicin para tocar temas que generalmente son considerados polticamente difciles. Por otro lado, las discrepancias, que no pudieron ser analizadas por el Task Force, tienen muchas veces un componente importante de forma o fraseo, por lo que una profundizacin del debate podra llevar a mayores coincidencias. Participantes en la mesa de trabajo sobre seguridad ciudadana: Julio Castro Mdico y psiquiatra. Carlos Flores Representante de organizaciones de base y promotor de organizaciones juveniles. Lucy Hartman Antroploga, directora regional CARE, Piura.

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 Jos Flix Nez Comandante, responsable regional seguridad ciudadana PNP. Marita Orbegoso Educadora, responsable del rea de jvenes de la Diacona para la Justicia y la Paz. Luis Rojas Regidor, Municipalidad Provincial de Piura, presidente de la Comisin de Seguridad Ciudadana y Participacin Vecinal. Conclusiones: 1. 2. 3. 4. Comentarios al documento Actores Propuestas a nivel nacional Propuestas a nivel local

1. Comentarios al documento Dos son los comentarios al documento observados en el grupo. El primero tiene que ver con el tema de los actores. Si bien la Polica y las municipalidades tienen un rol protagnico en el manejo de la seguridad ciudadana, un actor muy importante es el ciudadano o ciudadana comunes que no slo son clientes de los servicios sino tambin entes responsables de las soluciones a los problemas de seguridad. El segundo hace referencia a la importancia cualitativa y cuantitativa de una poltica de prevencin frente a la represin. El documento no desarrolla mucho esta perspectiva, que es fundamental para fomentar la participacin ciudadana de la sociedad. 2. Actores Considerando lo anterior, los participantes en el taller estimaron que los actores involucrados en esta problemtica podran ser: Gobierno central Gobierno regional Gobierno local Ministerio de Salud Ministerio de Educacin I.N.P.E. Poder Judicial Ministerio Pblico Defensa Civil Polica Sector privado Colegios profesionales ONG Iglesias Grupos juveniles Asociaciones vecinales Bomberos Centros educativos Cruz Roja

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3. Propuestas a nivel nacional a) Propuestas a nivel preventivo Atender un problema como la seguridad ciudadana requiere de una estrategia integral que debe ser buscada por un equipo multidisciplinario de profesionales con voluntad de trabajo mancomunado. Asimismo, ante el sobredimensionamiento de los datos del universo delictual en el pas, se seal de mucha importancia la contribucin del sinceramiento de dichas estadsticas y superar la sensacin de inseguridad provocada por los medios de informacin, cada vez que ponen en el centro de la noticia los actos de violencia que se producen, pero que, ciertamente, no son tantos. Uno de los aspectos que interesan es hacer efectiva la participacin ciudadana. Para ello, se sugiri la designacin de un presupuesto especfico, as como la apertura de una oficina en cada una de las municipalidades provinciales que haga efectiva esta presencia. Podra tratarse de crear un programa educativo a travs del cual se pueda formalizar el acto de ser ciudadano e ir ms all del mero ejercicio de votar que, adems, slo es posible a partir de los 18 aos. En la conciencia del ciudadano o ciudadana comn (as como en los estamentos jurdicos), la participacin est restringida a una lista de derechos y obligaciones, en la que no todos tienen lugar, como los menores de edad, por ejemplo. La ciudadana, entonces, debe desarrollar y motivar una redefinicin de su actuacin y plantear ciertos requisitos previos al ejercicio de esa condicin. Considerando que en medio de las zonas de alto riesgo la poblacin ms vulnerable y proclive a la rplica negativa son los nios y jvenes, se sugiri elaborar polticas pblicas dirigidas a stos especialmente. En la realidad cotidiana de las comisaras del pas, el grupo consider que stas comparten sus locales con mltiples tareas y responsabilidades que pueden distraer tanto la atencin como las funciones para las que fueron creadas. En ese sentido, se propone el repotenciamiento de la infraestructura de las comisaras a fin de poder brindar un mejor servicio a la poblacin. Adicionalmente, los locales en cuestin pueden contar con espacios de recreacin, los cuales podran ser un aporte al cambio de imagen y atencin que da la Polica. b) A nivel represivo Si bien hay un cuestionamiento de las acciones policiales, tambin es cierto que la propia institucin no cuenta ni con los recursos ni con las condiciones legales necesarias para realizar una buena intervencin en problemas de seguridad. Por esta razn se sugiri una revisin de la normatividad pertinente, ya que recorta muchas de las funciones que debera tener la Polica. Adems, se requiere operativizar de manera ms adecuada las penas y las medidas alternativas para las faltas cometidas, ya que generalmente no se cumplen. Principalmente multas y el trabajo social.

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4. Propuestas a nivel local Las realidades locales se prestan ms a respuestas integrales, ya que pueden visualizarse mejor los problemas por atender, as como las posibilidades de organizacin civil para una participacin ms concertada. Adems de la creacin de equipos multidisciplinarios regionales sobre el tema en cuestin, se consider importante pensar en actividades muy concretas que promuevan la conciencia ciudadana, como el aprovechamiento de los espacios cvicos existentes, hacindolas itinerantes, de tal modo que tanto los informes como las ceremonias cvicas puedan descentralizarse y llegar a todas las zonas de la ciudad (asentamientos humanos, pueblos jvenes y/o instituciones). Esto contribuira a un mayor acercamiento entre autoridades y ciudadanos de todos los estratos, en igualdad de condiciones. Se consider prioritario establecer los mecanismos que permitan comprometer a los ministerios de Salud y de Educacin en coordinaciones para lo que puede ser comn como la difusin de contenidos de salud mental en la poblacin, desde el mbito extracurricular. Asimismo, se destac que, producto de las distintas tareas que tuvo que asumir la polica durante la poca de guerra interna, existe actualmente una deficiente distribucin en el destino de sus miembros en zonas diversas. Ante ello, se sugiri una redistribucin de los efectivos policiales de acuerdo a los parmetros siguientes: geogrfico, poblacional y especializacin. a) A nivel preventivo Invertir en la organizacin de la sociedad civil es un aspecto necesario para impulsar el desarrollo. Sin embargo, los comits de direccin de los barrios no slo atraviesan por serios problemas de gestin sino que muchas veces carecen de legitimidad, lo que hace imposible una buena coordinacin. Ante esta situacin, presente en varios distritos de la ciudad (Piura), el grupo propuso que la municipalidad se haga responsable del reconocimiento de las organizaciones barriales y asegure una estrategia que permita la responsabilidad efectiva de la participacin por calles o cuadras. No se tratara slo de acciones de vigilancia sino tambin de organizacin de los vecinos y su contribucin al mejoramiento de la ciudad que podra estar a cargo de los llamados jefes o jefas de calle. Tambin se sugiri incluir a las instituciones educativas para operativizar en contenidos y objetivos curriculares aspectos de salud mental, los que tienen relacin directa con la etiologa de la violencia. Del mismo modo, se debera involucrar a los medios de comunicacin en el diseo y difusin de campaas de participacin ciudadana, enfatizando el doble rol que debera cumplir tanto en el ejercicio de derechos como en el cumplimiento de responsabilidades.

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Atendiendo a las zonas de alto riesgo y a la falta de presupuesto, se propuso aprovechar la infraestructura de los locales existentes, como colegios e iglesias, para habilitar espacios de participacin juvenil. Respecto de la Polica, adems de la clarificacin de los servicios que deberan brindar las comisaras (a nivel institucional y como espacio fsico), debera recibir un mayor apoyo de la municipalidad en su equipamiento y en el establecimiento de las coordinaciones que sean necesarias para su mejor desempeo. b) A nivel represivo El grupo consider que se percibe la ausencia del Estado, sobre todo en zonas de extrema pobreza. Se sugiere activar su presencia, no slo a nivel de infraestructura, sino tambin en el mejoramiento del acceso a los servicios (salud, educacin, justicia bsicas), estableciendo normas de contingencia mnimas en caso de falta o delito. Se consider que debe existir una regulacin de los castigos a quienes infringen la ley, pero se advirti que de seguirse manteniendo la discriminacin y la exclusin de la gente pobre a los servicios bsicos, ser muy difcil disminuir los niveles de criminalidad en estas zonas, sin que ello signifique que los delitos o faltas sean un asunto privativo de los pobres.

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Agenda para la Primera Dcada

El equipo de trabajo del proyecto Agenda para la Primera Dcada y el Instituto APOYO quieren agradecer a todos los participantes de los Task Forces por el tiempo dedicado y el inters mostrado en este proyecto: Luis Alberto Arias Patricia Arregui Alejandro Arrieta Jorge Avendao Carmen Rosa Balbi Rosa Ana Balczar Ramn Bara Carlos Blanco Alfredo Bullard Luisa Burga Gianfranco Castagnola Jaime Chang Elena Conterno Gino Costa Jaime de Althaus Javier de Belaunde Mnica Delta Fritz du Bois Jos Luis Escaffi Javier Escobal Jorge Ferradas Lourdes Flores Alex Fort Gonzalo Galdos Diego Garca Sayn Vicealm. (r) Luis Giampietri Luis Guerrero Grl. PNP (r) David Haddad Carlos Heeren Rev. Jess Herrero Elia King Roberto Mac Lean Carmen Masas Augusto Meloni Beatriz Merino Ral Otero Juan Paredes Castro Henry Pease Santiago Pedraglio lvaro Quijandra Mara Antonia Remenyi Mara Cristina Rizo Patrn Jos Mara Salcedo Luz Salgado Jos Luis Sardn Gabriel Seminario Jorge Su Alfredo Torres Cecilia Torres Llosa Ricardo Uceda Efran Wong Marco Zileri

Equipo de trabajo de la Asociacin de Municipalidades de San Martn (Amresam) Equipo de trabajo del Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado (Cipca)

Instituto APOYO
Direccin
Gabriel Ortiz de Zevallos

Investigacin complementaria, elaboracin de borradores, desarrollo de talleres

Ral Andrade Claudia Barrios Rony Corvera Maritza Paredes Javier Paulini Yesenia Puga Alejandro Salas

Edicin General
Pierina Pollarolo

Coordinacin General
Alejandro Salas

Direccin de Investigacin
Lorena Alczar Rosa Ana Balczar Hugo Eyzaguirre Gabriel Ortiz de Zevallos Rosa Mara Palacios Pierina Pollarolo Ana Teresa Revilla

Soporte Administrativo
Giuliana Scerpella

Apoyo Secretarial
Jannette Llano

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Diseo, diagramacin y edicin grfica APOYO COMUNICACIONES S.A. Impresin METROCOLOR Hecho el depsito legal N 1501082000-0052

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