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Problemas, decisiones
y soluciones
ENFOQUES DE POLTICA PBLICA
Mauricio Merino, Guillermo M. Cejudo,
David Arellano Gault, Teresa Bracho,
Mara Amparo Casar, J. Ramn Gii-Garca,
Claudia Maldonado, Judith Mari scal,
Lucrecia Santibez y Laura Sour
r@J
CID E
FONDO DE CULTURA ECONMICA
CENTRO DE INVESTIGACIN
Y DOCENCIA ECONMICAS
206 NUEVO INSTITUCIONALISMO Y REGULACIN
Posner, Richard A., "Taxation by regulation", Bell Joumal of
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Vinning, Aidan, y David L. Weimar, Policy analysis: Concepts
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T
VII. FORMACIN DE AGENDA
Y PROCESOS DE TOMA DE DECISIONES
Una aproximacin desde la ciencia poltica
MARA AMPARO CASAR
CLAUDIA MALDONADO
INTRODUCCIN: LA NATURALEZA DE LA CIENCIA POLTICA
Y SU VINCULACIN CON EL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS
Aunque por mucho tiempo hubo una resistencia a ello, hoy
se reconoce plenamente la existencia de un maridaje entre
la poltica pblica y la ciencia poltica. De hecho, ya desde
1951, Lasswell afirmaba que los cientficos sociales se ha-
ban vuelto ms conscientes y perceptivos del policy process
como un objeto de estudio digno de atencin por propio de-
recho.
Para los estudiosos de la ciencia poltica, y en particular
para los analistas del sistema poltico, el anlisis de las pol-
ticas pblicas estuvo, si acaso, en la periferia de sus preocu-
paciones.1
Del otro lado -el de las polticas pblicas- la ciencia
poltica fue relegada. De hecho, cuando en los aos setenta
se program el simposio del Policy Studies Joumal sobre los
enfoques interdisciplinarios en el estudio de las polticas, la
ciencia poltica haba quedado fuera. En ese marco, Lowi
hace una resea (una celebracin dice l) de la acumulacin
de herramientas que la ciencia poltica haba logrado y que
1
Theodore J. Lowi, The end of liberalism: Ideology, policy and the crisis
of public authority, N u e va York, Norton , 1969.
207
208
FORMACiN DE AGENDA
podan ser de gran ulilidad para el anli sis de las polticas
pblicas.
A pesar de las resistencias de una y otra disciplina, la
revis in de la literatura revela que hay una tradicin que se
remonta cuando menos a los aos cincuenta en la que los
v nculos entre la ciencia polti ca y el anlisis de las polticas
pblicas ya eran evidentes. Prueba de ello son los estudios
clsicos de: Harold Lasswell y Daniel Lerner, Thomas Dye,
Charles Lindblom, Austin Ranney, Joyce y William Mit-
chell, Charles O. Jones y Larry Wade.
2
En todo caso, hoy nadi e di scute que la ciencia poltica
tiene mucho que aportar al estudio de las polti cas pblicas
y que el estudio de stas es indispensabl e para el pleno en-
tendimiento de la organi zacin, el modo de operacin y las
funciones de los Estados y de los gobiernos.
La vinculacin se hace evidente tomando un mismo
ejemplo desde dos ngulos dis tintos. La ciencia poltica ti e-
ne como uno de sus principales objetos de estudio el anli-
sis no slo de la naturaleza y la composicin de los sistemas
polticos sino tambin de eso que David Easton defini co-
mo la "caja negra" del proceso poltico y que se refiere a la
articul acin de demandas, la formacin de polticas para
atenderl as, su implementaci n y la retroalimentacin de la
sociedad.
3
La explicacin y el anlisis del proceso poltico
2
Harold Lasswell y Da ni el Lerner (eds.), The policy sciences, Palo Alto,
Stanford Uni versity Press, 195 J; Thomas R. Oye, Politics, eco no mies, and
the public: Policy outcomes in the American sta/es (American Politics Re-
seatch Seri es), Chicago, Rand McNally, 1966, y U11derstanding public poli-
cy, Englewood Cliffs, Prent ice Hall, 1972; Charles Edward Linclblom, The
policy-making process: Foundations o( modem poli tical science series, En-
glewood Cli ffs, Prenlice Hall, 1968; Austin Ranney (ed.), Polilical science
and public policy, Chicago, Ma rkham Publishing Company, 1968; Joyce
Mitchell y William C. Mitchell , Political analysis and public policy: An intro-
duclion ro polilical science, Chi cago, Rand McNally, 1969; Cha rles O. Jones,
An Jntroduction ro the study of public policy, North Scituate , Mass. , Dux-
bury Pt-ess, 1977; Larry Wade, The elements of public policy, Columbus,
Merrill , 1972 (Met-rill Poli tica l Science Sedes).
3
David Easton, Esquema para el anlisis poltico, 2a. ed. , Buenos Aires,
Amorrortu, 1973.
.T
FORMACIN DE AGENDA 209
llevan necesariamente al estudio de la manera en que se
formulan, se procesan y se toman las decisiones, lo cual es
uno de los objetos de estudio fundamentales de poltica
pblica.
Por su parte, dado que el est udi o de la poltica pblica
va ms all del anli sis emprico de ciertas decisiones -de
estudios de caso- y abarca tambin el anli sis de la for-
macin de agendas, de la discriminacin entre alternativas,
de la viabilidad de las mismas y del impacto de las polticas
adoptadas, es il gico desechar o desaprovechar los concep-
tos, teoras y herramientas desarroll ados por la ciencia po-
ltica. El vnculo entre ambos campos de conocimiento es
evidente, en especial en lo relativo al a nli sis de la forma-
cin de agendas en diversos sistemas polticos.
La comprensin de los procesos de formacin de agen-
da y sus impli caciones polticas y sociales remiten necesaria-
mente al estudio de la naturaleza de los mecanismos de in-
termediacin poltica; es decir, de la caracterizacin de sus
instituciones en tanto sistema de normas e incenti vos que
rige la accin colect iva, dirime conflictos distributivos y pro-
cesa, en general, las demandas sociales. Por esta razn, el
nfasi s de la ciencia poltica moderna en el papel central de
las instituciones formales e informales para expli car el com-
portamiento individual y la accin colectiva es consustan-
cial al debate sobt-e formacin de agenda.
De aqu que autores como Sabatier pl anteen que la in-
vestigacin sobre y el desarrollo de la teora de torna de de-
cisiones requiere de la integracin del conocimi ento de la
ciencia polti ca sobre las instituciones y el comportamiento
de los actores que las integran con el conocimiento de los
estudiosos de las polticas pblicas, que se ha centrado en
un ncleo ms amplio de jugadores, en la informacin so-
bre polti cas a lternativas y en el rol del pblico en general.
4
4
Paul A. Sabati er, "Toward better theori es of the poli cy process", PS:
Polilical Science and Politics, vol. 24, nm. 2, 1991, pp. 147- 156.
210
FORMACIN DE AGENDA
Partiendo entonces de la base de que ambas disciplinas
pueden y deben retroalimentarse, este captulo tiene como
propsito mostrar la importancia de la ciencia poltica para
abordar un objeto de estudio que tradicionalmente ha sido
materia del campo de anlisis de las polticas pblicas: la
formacin de agendas.
En la primera parte se resean los orgenes y el esta-
do actual de los estudios sobre agendas polticas (siguiente
seccin). En los apartados subsiguientes se aborda la forma-
cin de agendas concluyendo con la necesidad de incorpo-
rar de manera explcita el conocimiento sobre instituciones,
incentivos y representacin derivados de la ciencia poltica.
Finalmente, se detalla el conjunto de variables instituciona-
les que han de ser incorporadas en el anlisis de la formacin
de agendas desde el punto de vista de la ciencia poltica.
Los ORGENES DE LOS ESTUDfOS SOBRE FORMACIN
DE AGENDA Y PROBLEMAS PBLICOS
El desarrollo de los estudios sobre formacin de agenda y
construccin de problemas pblicos es resultado de una se-
rie de cuestionamientos, desde la disciplina y la prctica po-
ltica, hasta los cimientos del estado administrativo clsico,
por un lado, y los supuestos del pluralismo democrtico, por
el otro. En primer lugar, resalla el agotamiento paulatino de
la concepcin wilsoniana de la separacin entre poltica y
administracin. Desde esta ptica, las tareas del aparato ad-
ministrativo se conciben como estrictamente instrumenta-
les. Las decisiones de poltica pblica (sobre los fines de la
accin gubernamental) corresponden al mbito de la po-
ltica, y surgen en forma espontnea de las altas esferas del
Estado.
5
Esta visin entra tambin en crisis ante el recono-
5
Luis F. Aguilar (ed.), El esLUdio de las polticas pblicas, vol. 1, Mxico,
Miguel ngel Pon-a, 1993, 4 vols. (Coleccin Antologas de Poli ti ca Pblica.)
T
FORMACIN DE AGENDA 211
cimiento de la complejidad e irresolublidad de los proble-
mas pblicos (wicked problems).
6
En los trminos de Rittel
y Webber: "el paradi gma clsico de la ciencia y la ingeniera
-paradigma en que se [sustenta] el pmfesionalismo mo-
derno- no puede aplicarse sin ms a los problemas de los
sistemas sociales abiertos".
7
El mito de la racionalidad administrativa se vuelve insos-
tenible por la permeabilidad de la poltica -y las dimensio-
nes valorativas y distributivas que le son consustanciales-
en las tareas administrativas, por un lado, y por los lmites
naturales de la accin pblica fundada en la planeacin,
por el otro. Por esta razn, el anlisis de la definicin de pro-
blemas de poltica pblica -entendida como construccin
social de los problemas pblicos (issue definition)- es una
de las vertientes centrales de los estudios sobre agenda. Los
pmblemas pblicos, lejos de ser exgenos y previamente cons-
tituidos, son un conjunto de ideas, valores y percepciones
empaquetados y presentados como susceptibles de atencin
gubernamental. Si los problemas pblicos no son hechos
dados, como los hechos de la naturaleza, no hay racionali-
dad pura posible -a priori- en la resolucin de los mis-
mos. Asimismo, del universo infinito de situaciones con-
vertibles en asuntos pblicos, la atencin gubernamental se
constrie necesariamente a un subconjunto limitado: "no
todas las cuestiones se vuelven pblicas ni todas las cuestio-
nes pblicas se vuelven cuestiones pblicas que deben ser
objeto de la accin gubernamental".
8
Esta susceptibilidad
6
"A difeencia de los pmblemas de las ciencias que son de suyo natura-
les, separables y susceptibl es de solucin, los problemas de la planeacin
guberna mental -especia lmente los que ti enen que ver con la planea-
cin social y de las polticas- son de suyo mal definidos y su ' re-solucin'
descansa en juicios polti cos elus ivos. (Los probl emas sociales nunca se
solucionan. En el mejor de los casos se re-suelven una y otra vez.)" (En
AguiJar, o p. cit., p. 1 70).
7
Rittel y Webber, "Dile mas de una teora general de planeacin", en
Luis F. AguiJar, op. cil., p. 170.
8
AguiJar, op. cit. , p. 24. De ah la importante distinci n entre la agenda
pblica, entendida como el conjunto de asuntos elevados al estatus de
212
FORI\1\AC!N DE AGENDA
de problemat izaci n de un conjunto de hechos y datos y su
conversin en un asunto de inters pbli co atendible por el
Estado, es en s un proceso constitutivo del cicl o de la polti-
ca pblica que acota y defi ne el actuar gubernamental. Se
trata de un asunto esencialmente poltico.
Si la formacin de agenda y la defini cin de problemas
pblicos son parte constitutiva del proceso de polticas p-
blicas (no insumas exgenos para el planificador racional
de polticas), entender cmo se definen y constmyen los pro-
blemas pblicos, y cmo se selecciona a un conjunto limi-
tado de los mismos como elementos de las agendas pblica,
poltica y gubernamental es un ejercicio obligado para la
ciencia poltica. Aunque distintos en trminos analticos,
estos procesos se presentan en realidad e n forma simult-
nea e interdependiente. La forma en la que se defi ne un
problema es un factor clave en su insercin en la agenda y vi-
ceversa; sin embargo, los estudios sobre formacin de agen-
da como coleccin de asuntos pblicos, y el estudio ms
detallado de la defini cin de problemas pbli cos, sus conte-
nidos e implicaciones conceptuales, se han a bordado en for-
ma relativamente separada en esta literatura.
Por cuestiones de espacio aqu no se aborda a fondo la
investigacin sobre la definicin de probl emas per se.
9
Baste
sealar que esta vertiente del estudio de las polticas pbli -
cas parte de la premisa de que el planteami ento de un pro-
probl ema pbli co, y la agenda gubernamenta l, como aquel subconjunto
del primero efectivamente susceptibl e de atenci n por part e del Estado a
travs de polti cas pbli cas.
9 C( Barbara Nelson, "Setting the p11bli c age nda", en J. M ay y A ro n
Wi ldavsky (eds .), The policy cycle, Londres, Sage Publi cati ons, 1978; Mark
Moore, "Anatoma del problema de la herona: Un ejercicio de defini cin de
probl emas", en Luis F. Aguilar (ed.), Problemas pblicos y agwda de gobier-
no, Mxico, Mi guel ngel Pot-ra, 1993, pp. 189-2 18; Joseph Gusfi eld, The
culture o( public problems, Chi cago, Chi cago Uni versity Press, 1981; Deborah
Stone, Policy paradox and polical reason, Gl enview, HaqJer Collins, 1988;
Gi andomeni co Majo ne, Evidencia, argumen/acin y persuasin en la formu-
lacin de polticas pblicas, Mxico, FCE-El Colegio Nacional de Ci encias
Polticas y Administtacin Publica, 1997.
T
FORiV!ACIN DE AGENDA 213
bl ema pblico es su solucin. Por esta razn, los smbolos,
histotias, conexiones causales y modelos que constituyen la
caracteri zacin de un asunto como problema pblico cons-
truyen y delimitan el espacio de accin del ciclo compl eto
de la poltica pblica (desde la iniciacin hasta la evalua-
cin y, en su caso, terminacin). Se sabe con certeza, por
ejemplo, que la definicin de un problema pblico delimita
el repertorio de instrumentos de poltica pblica disponibles
para atenderlo, y que la aceptabilidad social y poltica de un
asunto (como preocupacin gubernamental) depende enor-
memente del contenido conceptual y simblico de su carac-
terizacin como problema pblico.
10
Sin embargo, el sesgo
de seleccin (comn en estos estudios) impide conocer con
exactitud los procesos fallidos de formacin de agenda y el
posibl e nexo causal entre la definicin inadecuada de un
problema y su incapacidad de ser introducido en la agenda
pblica, porque los n.on-issues, e n general, son inobserva-
bles; es decir, no pueden documentarse fcilmente con las
herramientas de la ciencia poltica. Por tal motivo, el an-
li sis sobre formacin de agenda tiende a documentar his-
torias de xito y cambios e n el contenido concreto de las
agendas gubernamentales en funcin de diversas variables
(oportunidad poltica, marco institucional, liderazgo, presio-
nes social es, etc.), pero ignora con frecuencia los procesos
de supresin de asuntos pblicos en la esfera pblica.
El anlisis de la defini cin de problemas pblicos se ha
desarrollado ms ampliamente e n el terreno de la simbo-
loga." En es ta literatura se analizan las historias (narrati-
'C( Theda Skocpol, Protecling soldiers and rnothers: The political
origins o( social policy in the United States, Cambridge, Belkna p Press of
Harvard University Press, 1992. En es te estudio, Theda Skocpo l ilustra
cmo la tra ns formacin del concepto de sujeto social permite la tmns for-
macin de la poltica social "progresiva" en un sistema poltico plagado de
resis tencias poderosas a la introducci n de poltica de seguridad social
universaL
11
Murray Edelman, The symbolic uses o( politics, Chicago, The Univer-
sity of Illinois, 1967; Donald Schon, "Generative metaphors: A perspecti ve
214 FORMACIN DE AGENDA
vas) y justificaciones detrs de los problemas pblicos como
un universo en s mismo. Por esta razn, dichos estudios
suelen resaltar la primaca de las ideas (y sus vnculos lgi-
cos y ontolgicos) en la definicin de asuntos pblicos y el
subsecuente diseo de los instrumentos de poltica pblica
para atenderlos. Desde el punto de vista de la ciencia polti-
ca, es notable que estos anlisis tiendan a ignorar el papel
de los intereses, los juegos de poder y los procesos de nego-
ciacin en la construccin de estos significados compartidos
sobre los asuntos pblicos. En cierto sentido, puede afirmar-
se que la investigacin sobre definicin de problemas tiene
una relacin no resuelta con el concepto de poder y los con-
flictos de inters. En muchos casos, los factores de poder
son excluidos completamente del anlisis; en el otro extre-
mo, se asocia la existencia misma de estas construcciones
sociales (de sentido) en la definicin de problemas pblicos
con actos de dominacin. La tarea del analista, al revelar
las conexiones de significado impuestas desde el Estado, es
entonces emancipadora.
12
En lo que se refiere al proceso de formacin de agenda,
el cmo se reduce la agenda pblica a un nmero relativa-
mente pequeo de asuntos, la ciencia poltica y la sociologa
han hecho contribuciones fundamentales en las ltimas cua-
tro dcadas. Los estudios de agenda resultan de la crtica al
pluralismo de Bentley y Truman, que postulaba la idea de
que todos los intereses de una sociedad eran representados
en forma equilibrada, y los conflictos dirimidos en forma
equitativa.
13
El reconocimiento de que la gestin de deman-
on problem-selling in social policy", en Andrew Orthony (ed.), Metaphor
and thought, Cambridge, Cambridge University Press, 1979, pp. 254-283.
12
Esta investigacin, ciertamente fascinante, se aproxima ms al mo-
delo constructivista de anlisis. Muchos de estos estudios son de carcter
conceptual y tienen el fin de develar las conexiones artificiales detrs del
empaquetamiento de ideas, hechos, teorias, smbolos y metforas en la
forma de problemas pbli cos.
13
Arthur Fisher Bentley, The process o( govemment, Cambridge, Belknap
Press of Harvard University Press, 1908 (John Hanrard Library); David
.,....
FORMACIN DE AGENDA
215
das sociales en las sociedades complejas no es un pmceso
automtico que refleja el equilibrio perfecto de intereses en
competencia e igual representacin obliga a entender la na-
turaleza restrictiva, y elitista, de la esfera pblica. Lowi 14 y
Schattschneider
15
resaltan en textos seminales el sesgo de
los sistemas de representacin democrtica.
Cobb y Elder -en el que se considera el texto fundacio-
nal de agenda-setting- ofrecen una influyente aproximacin
a los procesos de formacin de agenda. Estos autores dis-
tinguen entre la agenda sistmica y la institucional. La pri-
mera consiste en el conjunto de asuntos que se consideran
susceptibles de atencin gubernamental por parte de la comu-
nidad.16 La insercin de los asuntos en esta agenda depende,
de acuerdo con estos autores, de 1) la atencin y/o concien-
cia generalizada sobre/del asunto; 2) la nocin de que es ne-
cesario atenderlo, y que 3) dicha atencin corresponde al go-
bierno. La agenda institucional es el subconjunto de asuntos
que se presentan pblicamente, para su consideracin, a las
instituciones del gobierno representativo. En este caso, las va-
riables clave son la naturaleza del conflicto respecto a un
asunto, la escala y organizacin del grupo que los respalda,
la intensidad y la extensin de las comunicaciones entre ese
grupo y el gobierno, y la disponibilidad de recursos.
Una de las preocupaciones centrales de esta literatura
es el deterioro de la democracia estadounidense por la cap-
tura del gobierno -desde dentro- por subsistemas de go-
bierno, tringulos de hierro y redes de asuntos.
17
Estos sub-
Truman, The governmenta1 process: Political interests and public opinion,
Nueva York, Alben Knopf, 1951 .
14
Lowi, op. cit.
15
Elmer Eri c Schattschneider, The semisovereign people: A realist 's view
o( democracy in Arnerica, Nueva York, Holt, Rinehart and Winston, 1960.
16
Roger Cobb y Chades Elder, Participation in American poltics: The
dynamics o( agenda-building, Boston, Allyn and Bacon, 1972.
17
Hugh Hedo, "Issue networks and the executive establi shment", en
Antony King (ed.), The new American political system, Washington, Ameri-
can Enterprise lnstitute, 1978.
2 16 FORMACIN DE AGENDA
sis temas ejercen monopoli o sobre ciertas polti cas pbli cas
en detrimento de la representacin plural de los intereses
sociales. Por ell o, la pri mera generacin de este enfoque
consiste e n la elaboracin de minuciosos estud ios de caso
en di versas reas de polti ca pbli ca que tratan de identi fi-
car a los actores que defi nen, resuelven y estructUt-a n el ac-
tuar guberna mental en funci n de intereses y conocimi en-
tos part iculares, generalmente a espaldas de la ciudada na.
Para Hugh Hecl o, esta caracters tica de las democracias de
masas impli caba una serie de a menazas a los principios
de mocr ticos y a la primaca de las instituciones (en espe-
cial el Ejecuti vo) en las ta reas de gobi erno, que era sustitui-
da por mecani smos info rmales de negociacin y dealmak-
i ng. Quiz como resul tado de esta preocupacin original,
los es tudios de agenda se desarrolla n de ma nera predomi-
na nte en el marco del es tudio sociolgico de los grupos de
inters, con el conocido dfi cit de atencin a los procesos
polticos formales y a l pa pel fundamental de las ins titucio-
nes e n la formacin de la arena polti ca, los intereses y las
estrategias de quienes pa rticipa n en los procesos de forma-
cin de agenda. Paradjicamente, los procesos infor males
de negociacin se a nali zan como si se tra tara de p rocesos
pa ralelos, acaso externos, al ma rco institucional del sistema
polti co, cuando se tra ta en realidad de dos caras de la mi s-
ma moneda.
A esta generacin inicial de las teoras de grupos contri-
buye, desde la ciencia polti ca y la naciente teora de la ac-
cin social, una nueva explicacin sobre la invia bilidad del
plu ralismo clsico. Autores como Kenneth Arrow, Mancur
Olson, Ant hony Downs, Willi a m Riker y Kennet h Shepsle
aportan argumentos y evidencia contunden tes en cont ra de
los supuestos bsicos de la teora democrtica, esta vez por
el lado de la demanda.
18
Es decir, lejos de los probl emas de
18
Kenneth Joseph Arrow, Social choice and individual values, Nueva
York, Wil ey, 195 1; Mancur Olson, The logic o( collecrive ac1io11: Public goods
........
FORMACIN DE AGENDA 217
sesgo en la oferta de polti cas pbli cas derivados de lacre-
ciente complejidad y la potencial captura de las institucio-
nes y el aparato gubernamental, se enfa ti za, desde diversos
ngulos, la imposibilidad de la agregacin (no mediada) de
demandas socia les representati vas. Se cues ti ona la existen-
cia mi sma del ma nda to democrt ico explcito, suscepti ble
de atencin guberna mental qua voluntad ciudadana. Desde
esta perspectiva, el supuesto bsico del edificio democr tico
(y su modelo de representacin popular) es inexacto por
vari as razones: 1) la imposibilidad de agregar preferencias
individuales en una forma consistente con la racionalidad in-
di vidual y las reglas de mayora (mayoras cclicas e incon-
sistencias temporales de preferencias); 2) el sesgo intrnseco
de las preferencias movili zadas, dados los probl emas de
accin colectiva en relacin con la provisin de bienes pbli-
cos (como la representacin); 3) la importa ncia del control
de las alterna tivas (la agenda), resultado del arreglo institu-
cional , en la generacin de decisiones mayoritari as (equili -
bri os estructuralmente inducidos) . Asimismo, se seala la
imposibilidad del mandato popul ar est ti co, en funcin de
los lmites cogniti vos y de atencin de los ciudada nos; por
ende, la naturaleza dinmica de la agenda pblica.
19
and Lhe rhe01y of groups, Cambridge, Harvard University Press, 1965 (Har-
vard Economic Studies. voL 124); Anthony Downs, "Up and down wi th
ecology: The issue a tlention cycle", Public fnleresl, vol. 32, nm. 2, 1972,
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Ba1-ry R. Weingast, "Uncovered Sets and sophi s ti ca ted vot ing ou lcomes
with impli cations for agenda control", American Journal o{ Political
Science, nm. 28, 1984, pp. 49-74.
19
Ant hony Downs, op. cit. De acuerdo con el texto clsico de Downs
sobre el ciclo de a tencin a los problemas pblicos, la capacidad de aten-
cin limitada de los ci udadanos y el pape! de los medios generan ciclos
naturales de auge y decl ive en la relevancia social de un problema, con inde-
pendencia de las caractersti cas objeti vas del mi smo. Por esta razn, la ca-
pacidad de carga (canying capacity) de la agenda pbli ca est li mitada a
menos de una decena de asuntos, de relevancia cambiante.
218 FORMACIN DE AGENDA
Al escepticismo sobre la confiabilidad y robustez de las
preferencias ciudadanas, expresada .de manera colectiva
por los canales de la democracia, se agregan los estudios de
opinin pblica, que cuestionan el mito del votante de Mili ,
y ofrecen una concepcin modesta y relativista de la ca-
pacidad de los individuos de formar y expresar preferen-
cias en forma autnoma y consistente.
20
Durante gene-
raciones, los estudios de agenda pblica han equiparado las
preferencias ciudadanas con los resultados agregados de
las encuestas de opinin pblica, de ah que una parte signi-
ficativa de este debate se haya dado entre los especialistas
en comunicacin, que analizan el efecto de diferentes for-
mas de influencia meditica en la opinin pblica,
21
as
como de la influencia de sta en la formacin de polticas
pblicasY En el terreno propiamente dicho de la ciencia
poltica, los estudiosos de los sistemas de representacin
han analizado el vnculo entre la opinin pblica y las ac-
titudes ciudadanas y las posiciones individuales de los fun-
cionarios de eleccin popular; por ende, Ja oferta de pol-
ticas pblicas del Estado.
Uno de los pocos estudios que busca integrar estas ra-
mas aisladas del conocimiento sobre agenda es el estudio
de Baumgartner y Jones, que incorpora los estudios de opi-
nin pblica, representacin y el concepto de equilibrio
estructuralmente inducido (structure-induced equilibrium)
para explicar el tiempo largo de la agenda pblica en Esta-
20
Phillip Converse, "The na ture of belief sys tems in mass publics", en
David Apter (ed.), Jdeology and discanten/, The Free Press of Glencoe, 1964;
Jack Walker, "Sett ing the agenda in the US Senate", British Joumal of
Political Sciences, vol. 7, nm. 1, 1997; Robert Salisbury, "Interest repre-
sentation: The dominance of instituli ons", The American Political Science
Review, vol. 78, nm. 1, 1984, pp. 64-70.
21
Maxwell E. McCombs y Donald L. Shaw, ''The agenda-setling func-
tion of mass media", The Public Opinion Quarterly, vol. 36, nm. 2, 1972,
pp. 176-187.
" Benjamin l. Page y Robert Y. Shapiro, The rational public: Fifty years
of trends in Americans' policy preferences, Chicago, Universily of Chicago
Press, 1992 (American Politics and Politi cal Economy Series).
1
FORMACIN DE AGENDA 219
dos Unidos. Los autores presentan este desarrollo como el
resultado de una combinacin de procesos endgenos de
definicin de problemas y control institucional. Con ello ex-
plica n los patrones de relativa estabilidad y Ja irrupcin
intempestiva de cambios de poltica pblica. La contribu-
cin central de estos estudios es rescatar la dimensin insti-
tucional -por lo tanto, organizacionaJ- de los procesos de
formacin de agenda para entender cmo surge, se mantie-
ne y se transforma la agenda pblica en distintos sistemas
polticos.
23
En esa misma lgica, John K.ingdon retoma Ja nocin
de la endogenidad de los problemas pblicos caracterizan-
do al proceso de poltica como el resultado del aprovecha-
miento estratgico de ventanas de oportunidad.
24
Aunque
Kingdon no aborda explcitamente los efectos de distintos
marcos institucionales es evidente que la existencia misma
de ventanas de oportunidad y el margen de maniobra de los
empresarios de poltica pblica son un producto institucio-
nal en el sentido de que las instituciones conforman el espa-
cio y el repertorio de estrategias disponibles en la esfera p-
bli ca para organizar la respuesta del Estado por la va de
polticas pblicas.
LA FORMACIN DE AGENDAS
COMO OBJETO DE ESTUDIO DE LA CIENCIA POLTICA
La literatura ha definido la formacin de polticas pblicas
como un conjunto de procesos que incluye:
a) el establecimiento de la agenda,
b) la especificacin de alternativas disponibles,
23
Brya n Jones y Frank Baumgartner, Agendas and instability in Ameri-
can politics, Chicago, Chicago University Press, 1993.
24
John K.ingdon, Agendas, alternatives and public policy, Boston, Little,
Brown, 1984.
220 FORMACIN DE AGENDA
e) la eleccin de la opcin deseada,
d) la implementacin de la decisin
2
'
Desde el punto de vista de la ciencia polti ca este conjunto
de procesos fue expuesto por David Easton.
26
Easton plan-
tea que lbs sistemas polticos gestiona n las demandas y ten-
siones originadas en el medio ambiente (insumas), median-
te la generacin de decisiones de autoridad (productos), en
un proceso continuo de retroalimentacin.
Por su parte, el desarrollo de la pers pectiva instituci o-
nal dentro de la ciencia poltica en las ltimas dos dcadas
ha puesto nfasis en la capacidad de las instituciones polti-
cas -ele las reglas del juego y la estructura de incenti vos
(formales e informal es)- de moldear sistemticamente el
comportamiento de los actores polticos y sociales, y las mo-
dalidades en las que se expresan y canalizan los conflictos de
inters. Las instituciones determina n los roles, estrategias y
conductas esperados, desde el punto de vista racional, de
los actores involucrados en la lucha por el poder poltico (el
control de la agenda y las decisiones gubem a mentales).
Tanto los planteamientos sistmicos de Easton como el
individualismo metodolgico del "insti tucionalismo" justifi-
can y hacen patente la importa ncia y utilidad de la ciencia
poltica para el estudio de las polticas pblicas y en espe-
cial de la formacin de agendas. stas pueden resumirse de
la siguiente ma nera:
Primero. Para que un asunto se convierta en parte de la
agenda es necesario que aquellos actores con capacidad de
tomar decisiones identifiquen un problema y lo posicionen
en su mapa de preocupaciones y acciones.
Segu11do. La arquitectura instituciona l es la que define
quines son los actores con capacidad de tomar decisiones.
25
lbidem. Otros autores sealan, at inadamente, que a estos procesos
habra que agregar una ltima fase: la evaluacin.
26
David Easton, o p. cil.
T
1
FORMACIN DE AGENDA 221
Tercero. Es a travs del sistema poltico que se procesan
las decisiones y son sus normas las que ma rcan el tr nsito
que debe seguir una propues ta de polti ca para se r trans-
formada e n una decisin de a utoridad o en una poltica
pblicaY
Cuarto. Las agendas polticas son la expresin ms aca-
bada de los proyectos que las diferentes fuerzas polticas
someten a la consideracin, por la va electoral, de los ciu-
dadanos.
Quinto. Las polticas pblicas son el objeto central de las
confrontaciones o de la lucha de poder en las democracias
tanto en la fase electoral como en la fase gubernamental.
Sexto. A partir de las agendas formuladas por los acto-
res polticos y sociales se revelan concepciones, intenciones,
prioridades y proyectos. Son, en este sentido, el paso ini cial
para las acciones de los actores polti cos o socia les que bus-
carn convertir sus ideas y propues tas en realidades: en
leyes y polticas pblicas que modifiquen el statu quo.
Sptimo. El poder (objeto de estudio por excele ncia de
la ciencia poltica) se defi ne ta mbi n por la capacidad de un
gobernante o de un grupo polti.co para fij ar la agenda y
despus para realizarla.
Finalmente, puede agtegarse el argumento de que s i las
democracias se definen pot las caractersticas de s u a rqui -
tectura institucional, su desempeo se juzga a partir de los re-
sultados que percibe la poblacin, esto es, a partir de las
polticas pblicas que se adoptan y el impacto que tienen en
el bienes tar material, social o simblico de la pobl acin.
Para poder a nalizar y evaluar el desempeo no slo de un
sistema sino de un gobierno -que tambin es obj e to de la
" Por ejemplo, hay polti cas que ti enen que seguir primero un procesa-
miento a ttavs de la adminis tmcin pblica federal y despus un pro-
cesami e nto a travs del cuerpo legis lativo (una ini ciativa de ley que propo-
ne el Poder Ej ecutivo), mi entras que hay otras que se quedan en el mbito
de la propia administracin pblica u otras ms que requieren el concurso de
los d iferentes rdenes de gobierno.
222 FORMACIN DE AGENDA
ciencia poltica- es necesario primero conocer qu se quie-
re hacer y despus conocer qu se logr hacer.
En suma, los conceptos y herramientas de la ciencia
poltica son imprescindibles para el anlisis de las fuentes y
los orgenes de las agendas as como en su procesamiento
y traduccin en decisiones. Las reglas del sistema polti-
co sealan las formas y vas de participacin poltica, y so-
cialmente permitidas y aceptadas, disponibles para los ac-
tores. Sus acciones se dan en el seno de las instituciones y
son stas las que atribuyen, por la va de la participacin elec-
toral, la aprobacin y/o el rechazo de la poblacin.
Establecida la legitimidad del objeto de estudio, en la si-
guiente seccin se aborda el tema de los diferentes tipos de
agenda y los procesos de formacin respectivos. Esto es, par-
tiendo de la base de que toda poltica pblica inicia con la
identificacin de un problema y su inclusin en la agenda, el
primer paso es dilucidar entonces cmo se identifican los pro-
blemas a resolver y cmo llegan a formar parte de la agenda.
U SON Y CMO SE FORMAN LAS AGENDAS
Las polticas pblicas son conjuntos de decisiones de carc-
ter pblico que atraviesan un proceso que va desde el esta-
blecimiento de la problemtica a resolver hasta su procesa-
miento y conversin en decisiones de autoridad por la va
que marcan las reglas de funcionamiento del propio siste-
ma poltico.
El primer paso es entonces el de la gestacin de una
agenda. Una agenda no es ms que el conjunto de "cosas
que han de ser llevadas a cabo", "que se procurarn, se in-
tentarn", cosas en las que "se pondr empeo".
En la literatura normalmente se habla de tres tipos de
agenda: la agenda de los medios, la agenda pblica y la agen-
da de polticas. No todos estos procesos de formacin de
"'r
J
FORMACIN DE AGENDA
223
agenda (como la meditica) corresponden al foco central de
la ciencia poltica. Por esta razn, en este artculo nos centra-
mos en una clasificacin distinta, centrada en los procesos
polticos de agenda-setting: la agenda pblica, la agenda pol-
tica y la agenda gubernamental.
La agenda pblica est definida por el conjunto de temas
que la ciudadana y distintos grupos de la sociedad buscan
posicionar para ser considerados como susceptibles de aten-
cin por parte de sus representantes.
28
Por su parte la agenda poltica est constituida por el con-
junto de temas que alcanzan prioridad en el debate y la accin
de aquellos actores polticos que por su posicin -esto es,
por sus recursos, facultades y poder- tienen capacidad pa-
ra impulsarlas.
Finalmente la agenda gubernamental es el conjunto de
prioridades que un gobierno constituido plantea a mane-
ra de proyecto y que busca materializar a lo largo de su
mandato.
Como es evidente, cada una de stas tiene objetivos, ac-
tores, reglas de procesamiento y temporalidades distintas
aunque la interaccin entre ellas siempre est presente.
En los sistemas democrticos se espera que el vnculo
entre las tres agendas sea estrecho, como resultado de la
representacin efectiva de intereses en el sistema poltico.
Paradjicamente, las condiciones de pluralidad y represen-
tacin democrticas vuelven tambin ms compleja la con-
versin de asunto pblico en un componente de las agendas
poltica y gubernamental. El nmero y la diversidad de de-
mandas ciudadanas y las distintas perspectivas sobre la po-
sible solucin de un problema pblico aumentan el nmero de
actores involucrados (y de jugadores de veto) y los costos
de transaccin de los procesos de formacin (y/o reforma)
28
El ejemplo clsico de lo que se considera agenda pblica en los estu-
dios de opinin es la respuesta ciudadana a cul es el problema que con-
sidera ms importante en ese momento.
224
FORMACfN DE AGENDA
de agenda. En los trminos de Tsebelis, los cambios s us ta n-
ti vos en las polticas pbli cas (s iempre precedidos o acom-
paados po r procesos de for macin de agenda) son menos
proba bles en los sistemas polti cos con mayor nmero de
jugadores de veto.
29
En es te artcul o nos centramos fundamentalmente en
las dos ltimas a unque se reconoce el impacto de la pr ime-
ra - la agenda pbli ca- en la conformacin de las o tras
dos: la agenda poltica y la guberna mental.
Analticamente es indi spensable di stingui r entre la for-
maci n de la agenda y su traduccin en decisiones de a uto-
ridad. Sin embargo, en las sociedades democrti cas, ambas
se da n e n un contexto de rela ti va certidumbre defi nido por
un a rreglo institucional que asigna roles y facultades a los
di fere ntes actores polticos y por un conjunto de reglas de
procedimiento que determina su conversin en decisiones
de autoridad . El objetivo entonces de este captul o es exami-
nar la var ia bl e ins titucional como determinante ta nto de la
for maci n de agendas como de su traduccin en polti cas
pbli cas.
Las agendas - polti ca y gubernamental- pueden cons-
truirse prospecti va o retrospecti vamente. En el pr imer caso,
se anali zan ma teriales como los programas de accin el e los
pa rtidos, las pla taformas polti cas de los candidatos, los pl a-
nes y progra mas de los gobiernos, las propuestas de los legis-
ladores , los temas que de manera recurrente y por un deter-
minado peri odo estn en los medios o los documentos de
posicin de di versos grupos de inters o de presin.
30
En el segundo, se revisan las acciones de gobi erno en
una materia determinada y a partir de ell o se deduce que la
19
George Tsebeli s, Veto players: Hotv political instilutions work, Nue-
va Yo r k y Pr inceton, Russell Sage Fou ndati on-P1inceton Uni ver s i ty
Press , 2002.
30
Una a lternativa interesante es el anli sis del presupuesto, pues el pre-
supuesto es el mejor refl ejo de las prioridades de un gobi erno o, s i est en
posici n mi nmitaria , de las fuerzas de oposicin.
T
FORMACIN DE AGENDA 225
agenda del presidente en cuestin fue de tal o cual naturale-
za. En el caso de la prospecti va se mide n las intenciones; en
la retrospecti va, las accio nes.
Las agendas pol tica y guberna mental se confor ma n a
partir de tres fuentes. En primer lugar, a pa r ti r del di ag-
nstico que los actores relevantes hagan del momento ac-
tual y el conjunto de asuntos que -a su juicio- necesitan
atencin. En segundo lugar, a partir de lo que se denomina
agenda pblica y que se deriva de las mediciones ele la per-
cepcin de la poblacin sobre los probl emas que la gente
considera deben resolverse de manera pri orita r-ia (normal-
mente medi ante las encuestas de opini n en las que se pre-
gunta cules son los pr incipales proble mas del pas y la
orientacin preferida pa ra resol verlos) o, de ma nera alter-
na ti va, a pa rti r de las agendas especfi cas de los grupos de
presin. En tercero, la agenda se cons truye a pa rtir de los
proyectos polticos del Ej ecuti vo - agenda gubernamental-
y/o de los partidos con representaci n en el Congreso
- agenda polti ca-. E n a mbos casos, los actores privados
compiten por la a tenci n de los que tienen el poder para
convertir en decis iones los puntos de la agenda.
3 1
Desde el punto de vis ta de la ciencia poltica esto involu-
cra, por una parte, el a nlisis de la estr uctu ra de las institu-
ciones (tomadas como endgenas al proceso de produccin
de polticas)3
2
y el a nlisis del comporta miento de los indi -
viduos que las integr a n y, por otro lado, su relacin con los
"grupos" a quienes estn diri gidas o afectan estas polticas:
el pbli co en general, los grupos de inters y los medi os.
31
En opini n de Jo nes y Baumgart ner habra qu e agregar otra fu ent e
que son los "choques exgenos" (cri sis).
31
Jones y Baumga nner sost ienen que son endgenas porque el proceso
mismo el e produccin el e poltica puede alterar a las in$tituc iones mi smas .
Yo ag1egara que son endge nas tambi n porqu e las ins ti t uciones fu ncio-
nan como incenti vos o restri cciones al proceso mi s mo, es to es, las institu-
ciones, facili tan o inhiben la to ma de decisiones (p.e., el bi camerali smo o
el veto o el poder de ini cia t iva condicionan qu se puede, cmo se puede y
cu ndo se puede).
226
FORMACIN DE AGENDA
Tenemos entonces que la condicin para que un asunto
se convierta en asunto pblico -con posibilidades reales de
que sea procesado por la va polti ca (por la va insti tucio-
nal)- es que un actor polti co con capacidad para llevarl o al
estadi o de su procesamiento lo compre o lo adopte como
propi o, esto es, que est decidido a invertir recursos y capital
poltico en ese asunto. Los moti vos para comprar un tema
son mltiples (evitar un conflicto mayor, intercambio de favo-
res, corrupcin, ganancias esperadas tal como la popular i-
dad o puntos que ayudan a avanzar en la carrera poltica,
motivaciones electorales, principios) .
K.ingdon propone que hay dos categoras de factores
que afectan el agenda-setting y la especificacin de alter-
nativas: los participantes y el proceso a travs del cual los
puntos de una agenda y las alternativas se vuelven promi-
nentes.
En trminos de procesos seala que son tres:
reconocimi ento de un probl ema,
generacin de propuestas alternativas y,
eventos polticos selectos (la ll egada de una nueva admi -
nistracin, el realineamiento en el Congreso, los cambios
en la opinin pblica).
De la combinacin de estos procesos depender en lti -
ma instancia el res ultado de la poltica pblica. Ell os in-
volucran distin tos actores, reglas, tiempos YJ recursos pero
cuando los tres procesos coinciden, las oportunidades de
xito se incrementan. Esto es, cua ndo se renen el consen-
so en la identi ficacin del problema, el consenso en la ma-
nera de abordarl o y solucionarlo (el policy proposal) y las
condiciones polticas adecuadas, la pol tica pbli ca tiene
mayor posibilidad de ser exitosa.
T
j
FORMACIN DE AGENDA 227
L A VARIABLE INSTITUCIONAL
La variable institucional entendida como la estructura y las
a tr ibuciones de cada poder y orden de gobi erno radi ca en
que define los recursos dis ponibles para cada actor en el
proceso de formacin de agenda, en las posibilidades de xi-
to para fij arla y para lograr la alternativa deseada. La pregun-
ta aqu es qu actores est n autori zados para fij ar la agenda,
por qu vas y con qu recursos cuentan (incl uidas las reglas
de decisin).
En este sentido, los arreglos o estructuras instituciona-
les no son solamente arenas o espacios de accin. Son
estructuras habilitantes o inhibidoras de pat-ti cipantes, ti em-
pos y formas de participacin; determina n el conjunto de
actores que tienen autoridad y capacidad para ll evar un
asunto de inters -sin importar su ori gen- a l estadi o de
su procesamiento.
Las facultades de cada uno de los podet-es, las reas de
trasla pe o concur rencia y el nmero de instancias por las
que administrativa o legalmente ha de pasar la toma de deci-
siones son variabl es que impactan la formacin de agendas
y, por supuesto, las probabilidades de que un asunto que ha
logrado posicionarse se convierta en una polti ca pblica.
El punto de partida respecto a los arreglos i nsti tucio-
nales es el tipo de rgimen polti co adoptado. La fusin de
poderes propi a del sis tema parl amentario y la separacin
de poderes que caracteri za al presidenciali s mo son deter-
minantes para el proceso de formacin de las agendas
poltica y gubernamental. En el sistema pa rl amentario el
gabi nete y el pr imer minis tro son miembros del Poder Le-
gislat ivo y, como tales, comparten en principio el mis mo
estatus en trminos de poderes de agenda. La di fe rencia
tanto en facultades como en capacidades deviene no de su
pertenencia al Poder Legislati vo sino de su calidad mayori-
228 FORMACIN DE AGENDA
ta ri a.
33
En es te sent ido, los sistemas parl a mentar ios inte-
ri orizan la competencia entre agendas polti cas alternativas
por la va de la formacin del gobierno pr-od uciendo as una
agenda poltica gobe rna nte. En cont raste, en los regmenes
presidenciales los poderes Ej ecuti vo y Legisla ti vo estn do-
tados de facul tades e instrumentos diferenciados por lo que
la pluralidad de agendas en competencia prevalece en pe-
riodos no electorales. Al estructurarse y funcionar a partir de
la di visin de poder es pero tambin del trasla pe de funcio-
nes, la colaboracin entre poderes es necesaria para que un
asunto de pol tica pblica pueda ser procesado Y En estos
regmenes, la const ruccin de la agenda gubernamental de-
r iva de la lgica de competencia y colaboracin de poderes
con agendas rela ti vamente autnomas.
Ahora bien, los regmenes nunca a parecen en forma
pura. Cada nacin, de acuerdo con su hi stori a, cul tura y es-
tr uctura social, ha ido da ndo a sus regmenes peculia ri-
dades que los hacen prcticamente ni cos.
De aqu que, cuando quiere anali zarse en detalle el proce-
so de formacin ta nto de la agenda polti ca como de las po-
lticas pblicas, sea necesari o acompaar el a nlisis del tipo
de rgimen con las peculi aridades de cada sistema poltico.
No es lo mis mo un sistema presidenc ial unicameral
combinado con un sis tema centrali sta que uno bi cameral y
federalista. Tanto la o rgani zacin del Poder Legislati vo
como el orden ter r itorial de un sistema son variabl es para
entender la cons tr ucci n de agendas y la formacin de po-
lticas pblicas. Por ejempl o, un sistema pres idencial que se
conjuga con el bicamerali smo introduce un nmero mayor
31
Una de las principales d iferencias entre el pa rla me ntar ismo y el p1esi
d enciali smo es precisamente qu e para formar gobi erno se necesita con
seguir una mayora. Si s ta no se consigue en las urnas, debe busca1se en
el parl amento.
'" Entre los dos tipos cl s icos de regmenes pres idencia les estn los que
se conocen como "hbri dos" de los cuales el tipo ideal sed a el rgimen
semi presidencia li s ta fancs que incluye rasgos tan to parl amentarios
como presidenciales .
..,..-
j
FORMAC!N DE AGENDA 229
de ac to res con poderes de agenda, de procesamiento de la
mi sma y de jugadores con poder de veto. De la misma for-
ma, su co mbinacin con el arreglo federalista supone que
ta nto los gobe rnadores como las legisla turas locales se in-
ctpora n como actores relevantes.
Baja ndo a un ni vel de a nlisis todava ms detallado, es
necesari o introducir la variabl e dist r ibucin de poder, mis-
ma que es t determinada por el sist ema electoral.
La di s tribucin del poder ta mbin impacta el nmero
de jugadores y en combinacin con las reglas del propio Po-
der Legisla ti vo determina su campo de accin. Al igual que
en el caso del tipo de rgimen, en lo que se refi ere al sistema
electoral es indi spensable evaluar no slo si se est en pre-
sencia de uno el e los dos modelos cl sicos: sistema de mayo-
ra o de rep resentacin proporcio nal. Las combinaciones
entre estos dos tipos de sistema electoral y, dentro del siste-
ma el e representacin proporcion al, las reglas para fij ar las
circunscripciones, para ela borar las listas de candida tos y
para normar las coali ciones son determinantes para el an-
lisis. Igualmente es indispensabl e a nali zar si estos sistemas
electorales incluyen reglas como la segunda vuelta legislati-
va, pues sta impacta la formacin el e mayoras, lo que a su
vez determina el nmero de jugadores.
En esta vari a ble los dos puntos centrales son la frag-
mentacin del Congreso y las reglas que inducen o inhiben
la pos ibilidad de que el partido del presidente obte nga la
mayor a. Ambas dependen del sis tema electoral que se adop-
te pero puede plantearse que un presidente con mayor a en
el Congreso es, por defini cin, un presidente con ma yores
capacidades para fij ar la agenda y concretarla.
35
En suma, un estudio de caso sobre la formacin de agen-
da y el proceso de toma el e deci siones debe incorporar, en
35
El an li sis debiera incorporar ta mbin la va1iable de di sciplina pa n i-
da ri a, pues de ella depende el apoyo a las propuestas, ya sea de los grupos
parlamenta ri os de oposicin o del partido del president e.
1
1
230 FORMACIN DE AGENDA
primer lugar, el tipo de rgimen (parlamentario/presiden-
cial) , la estructura parlamentaria (bicameral!unicameral)
y el ordenamiento territorial (centralista/federalista) y, en
segunda instancia, las reglas que determinan la di stribu-
cin del poder (mayora/representacin proporcional/mix-
to, nmero de circunscripciones, listas abiertas o cerradas,
etctera).
Sin embargo, como se asent en la seccin anterior, la
agenda gubernamental se compone de aquell as polticas
que puede impulsar por s solo y aquellas que requieren la
intervencin del Congreso -o de otros actores instituciona-
les-, pues involucran cambios legislativos ya sea de la Cons-
titucin o de leyes ordinarias. Cada aspecto de la agenda
requiere un tratamiento distinto.
Para aquella parte de la agenda que requiere procesa-
mi e nto legislativo las variables institucionales adquieren
mayor relevancia. En el caso de Jos sistemas pres idenciales
es necesario analizar si el Ejecutivo es o no unitario,
36
los
poderes de nombramiento que se le otorgan y la facultad o
no de refrendo que se concede a los ministros o secretarios
de Estado. Estas tres caractersticas acercan o alejan a los
titulares del Poder Ejecutivo de la calidad de actor racional
unificado. Importa tambi n un anlisis detallado de las facul-
tades de fijacin de agenda que la Constitucin otorga a los
presidentes: facultad de iniciativa, reas exclusivas, afirma-
tiva fi cta para el presupuesto, trmite legislativo preferente
37
36
Sin calificar como regmenes semi presidenciales pa ses como Argen-
tina y Per han introducido algunos rasgos parlamenta ri os en sus estruc-
turas de gobi erno. Tal es el caso de la fi gura de jefe de gabinete.
37
Este mecanismo conocido en algunos pases como "ley guill otina" o
"poderes de urgencias" consiste en que ciertas ini ciati vas del Poder Ejecu-
ti vo deben ser admitidas al pmceso legislativo de manera preferente y ser
votadas en plazos relati vamente cortos. Con este procedimiento se evita
que las ini ciativas del Ejecutivo queden archivddas o su di scusin se pro-
longue en el tiempo. Constituye, tambi n, un castigo a la inaccin leg.isla-
ti va, dado que el no pronuncia miento por parte del Poder Legisla tivo sig-
nifi ca la entrada en vigor de la ini ciativa de ley envi ada por el Poder
Ejecutivo.
'
FORMACIN DE AGENDA 23 1
y diversas moda lidades de poderes reglamenta ri os y de de-
creto.38
Los poderes de fijacin de agenda de los poderes Ejecu-
ti vo y Legislativo no se agotan e n la facultad que la Consti-
tucin les otorga pa ra introducir propuestas de cambio legis-
lativo. Esta facultad viene acompaada con lo que algunos
autores han llamado poderes reactivos
39
o negati vos.
40
stos consisten en la capacidad de impedir que los
asuntos que llegaron a la atencin de los actores con capa-
cidad de tomar decisiones -a la fase de procesamiento
o de definicin- sean o bien abordados o bien soluciona-
dos en el sentido deseado por el actor que inicialmente los
propuso.
En la compete ncia por la fij acin de agenda y su resolu-
cin, las normas que regulan los procesos legislativos ac-
tan como es tructuras habil itan tes o inhibit01ias. Son cua-
tro los instrume ntos que ti enen los actores involucrados
para impactar las diferentes etapas del proceso de fijacin
de agenda y de su resolucin en un sentido u otro. El prime-
ro se refiere a la obligacin o no de di ctaminar una propues-
ta que logr fijarse como parte de la agenda; el segundo, al
ti empo que se requiere para procesar una iniciativa; el terce-
ro, a la capacidad que los actores tienen p a t ~ a alterar la pro-
puesta, y el cuarto, a la capacidad para revertir una decisin
de autoridad.
Como se explic antes, hay sis temas que obligan a los
legisladores a dictaminar ciertas iniciativas del Ejecutivo en un
tiempo perentorio impidiendo que, por la va de la inaccin,
un asunto que se coloc dentro de la agenda siga su curso.
38
Colomet y Negtetto llaman a estos decretos de "contenido legislativo"
(Joseph Colomer y Gabriel Negretto, "Gobernanza con poderes di vididos
en Amrica La tina", Poltica y Gobierno, vol. X, nm. 1, 2003, pp. 13-57).
39
/bidem.
40
Eduardo Alemn y George Tsebeli s, "The origins o[ presidenti al con-
diti onal agenda-setting power in Latin America", Latin American Research
Review, vol. 40, nm. 2, 2005, pp. 3-26.
232 FORMACIN DE AGENDA
La capacidad de alterar la propuesta ori ginal ta mbi n
ofTece di st intas modalidades de acuerdo con el entra mado
institucional. Hay sistemas -como el semipresidencialis mo
francs- en los que el manda ta ri o puede apelar al principi o
de "lo tomas o lo dejas" (negacin de enmi enda) mientras
que en otros el Congreso tiene la facultad de alterar comple-
ta mente una inicia ti va. Ligado a este mecani smo est el
poder de veto y las normas para supera rlo.
Cox y McCubbins lo expo ne n de manera muy clara:
"slo puede decirse que el presidente es el actor proactivo
cuando puede constreir el poder de veto de los legisladores
o limitar el ti empo en el que s tos deben decidir sobre sus
propuestas".
41
Es to ocurre, como sealan Colomer y Ne-
gretto, con instrumentos "como las leyes de tratamiento ur-
gente o los decretos de contenido legisla ti vo, cuando no se
permite que los legisladores introduzcan enmiendas (en-
mienda cerrada), o cuando su inaccin conduce a la apro-
baci n tcita de la propuesta presidencial ".
42
A eso hay que a adir que, en ma teria de reformas cons-
titucionales, en los sistemas presidenciales que operan en
un marco federalista, los ejecutivos enfrentan un punto de
veto ms e n las legislaturas locales, pues ell as deben apro-
bar este tipo de reformas.
Finalmente, tanto el Ej ecutivo como el Legislati vo en-
frentan un ltimo jugador en ma teria de vetos: el Poder Ju-
di cial. A travs de las acciones de inconstitucionalidad y de
las controversias constitucionales, los propsitos de a mbos
poderes pueden ser frustrados.
Aunque importante, la varia bl e inst itucional es menos
relevante pa ra el impulso de las pol ticas pbli cas que no
requieren p rocesamiento legislativo. Los grados de libertad
y los recursos en manos del Ej ecutivo son mucho mayores
41
Gary Cox y Mat thew D. McCubbi ns, "The instituti onal determinants
of economic poli cy outcomes", en Colomer y Negretto, op. cil., p. 35.
42
Jdem.
,.
j
FORMACIN DE AGENDA 233
para aquellos asuntos que se encuentran en s u esfera de
decis in. En este mbito el presidente di spone del enorme
a parato que cons ti tuye la admini stracin pblica federal.
El a nli sis aqu deber referirse a las capacidades del apara-
to administrati vo para di sear las polti cas pbli cas ade-
cuadas, para procesarl as e implementarlas.
Es to no signifi ca que el titular del Ej ecut ivo sea abso-
luta mente autnomo en la esfera de to ma de decisiones.
En es ta esfera, el Ej ecutivo ta mbin e nfrenta res triccio-
nes por parte del Pode r Judi cial y de otros actores como
los rganos de autonoma institucional que a travs de sus
resoluciones o recomendaciones restr ingen los gr ados de
a utonoma y libertad del Ejecuti vo. Tal es el caso, por ejem-
plo, de los organismos de derechos huma nos, los ba ncos
cen trales o los ins titutos de t ransparencia y acceso a la in-
fo rmacin.
Por ltimo, es necesari o introducir en el a nli sis de la
formacin de agenda la variable social. Desde la perspecti va
ya no de los actores polti cos sino de los sociales es indis-
pensabl e anali zar, por una pa rte, los grados y formas de or-
gani zacin social (qu ta n organi zada est la sociedad) y
s us v ncul os forma les o informales con el poder polti co
(por ej emplo, corpora ti vis mo social versus corpora ti vismo
polti co, clientelis mo) y, por otra, los recursos de que dispo-
nen pa ra ejercer presin en la formacin de agenda (grados
de monopolio, posibilidades de paralizar la economa, para
hacer movili zaciones di srupti vas, para hacer huelgas) y, con
ellos, para llevar a la arena poltica no slo s us preferencias
s ino sus alternativas de solucin.
Lo que se ha dado en llamar los poderes fcticos que
incluyen a sindi catos, monopolios, organizaciones empresa-
riales y organi zaciones profesionales y no gubernamentales,
son actores sin los cuales no puede entenderse el proceso de
for macin de agenda, la oferta de polticas pbli cas y su
adopcin.
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234 FORMACIN DE AGENDA
Para terminar es necesari o introducir en el a nlisis la
variable internacional. Generalmente, la disciplina ha enten-
dido los procesos de formacin de agenda como un asunto
poltico interno. Sin embargo, la crecie nte interdependen-
cia de los sistemas polticos y econmicos ha cont ribuido
tambin a la internacionalizacin de los debates y la for-
macin de agenda de polticas pblicas. En las ltimas dos
dcadas, en el marco de la transicin a las economas abier-
tas y los mercados autorregulados, se ha generado un deba-
te muy interesante sobre las condiciones en las que la adop-
cin de modelos de poltica pblica externos es exitosamente
gestionada por los gobiernos nacionales. La difusin de me-
j ores prcticas de poltica pblica y la adopcin de defi-
niciones paradi gmti cas de ciertos asuntos pblicos (crea-
cin de mercados, desarrollo huma no, proteccin del medio
ambi ente, derech os humanos, etctera) s ugieren que los
contenidos y las propuestas de la agenda polti ca y gu-
bernamental rebasan el mbito de los Estados nacional es
a unque, en ltima instancia, las decisiones de poltica p-
blica se resuelven en el marco de las ins tituciones polticas
nacional es.
Es el conjunto de todas estas varia bles en su interre-
lacin dinmica lo que permite llegar a conclusiones sobre
las condiciones que se requieren para que un tema se proce-
se como un asunto de inters pblico y ll egue a la fase de
diseo e implementacin de una poltica pblica.
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