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Cuadernillo

Niveles de intervencin en el desarrollo de base


Rodrigo Villar

2004. Red Interamericana de Fundaciones y Acciones Empresariales para el Desarrollo de Base RedEAmrica

Autor

Rodrigo Villar G.
Consultor de la Fundacin Interamericana para RedEAmrica
Coordinacin

Programa Construccin de Capacidades Institucionales Fundacin Corona

Margareth Flrez Alexandra Gaviria


Comit Editorial

Walter Price
Fundacin Interamericana, IAF

Elizabeth Kfuri
Fundacin Otacilio Cser

Boris Cornejo
Fundacin Esquel

Graciela Pantn
Fundacin Polar
Diseo Grfico

Luis Alfonso Rojas


Diagramacin y Produccin

Formato Comunicacin Diseo Ltda.


Asesora Pedaggica

Azucena Gmez
Correccin de Estilo

Azucena Gmez Susana Nivia


Impresin y Encuadernacin

Offset Grfico

Primera Edicin Impreso en Colombia, octubre de 2004


RedEAmrica

www.redeamerica.org Programa Construccin de Capacidades Institucionales Fundacin Corona Telfono (571) 644 65 63 algaviria@fcorona.org
Obra Completa

ISBN: 958-97368-3-1
Volumen

ISBN: 958-97368-8-2

ndice

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Presentacin Introduccin Los niveles de intervencin en el desarrollo de base


Rodrigo Villar

La comunidad como receptora y administradora de bienes y servicios o lo que no es desarrollo de base Niveles del desarrollo de base y del capital social 1. La capacidad de accin colectiva de las organizaciones como fundamento del desarrollo de base 2. Fortalecimiento de los vnculos entre organizaciones de base 3. La participacin de las organizaciones de base en los espacios pblicos de concertacin 4. Los espacios pblicos de concertacin y la formacin de la racionalidad colectiva 5. Las instituciones y los espacios pblicos importan pero no se crean a partir de procesos de reingeniera institucional o promulgacin de normas

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Presentacin

Los cuadernillos que conforman esta carpeta hacen referencia al marco conceptual y a las orientaciones generales compartidas por miembros de RedEAmrica para promover el desarrollo de base. RedEAmrica es una red temtica de fundaciones empresariales y empresas que tienen una visin compartida y un dilogo continuo sobre el tema central de su actividad, el desarrollo de base. Estos cuadernillos recogen el avance de la reflexin de RedEAmrica sobre dicha temtica y es el producto del aporte de los diferentes miembros de la Red. RedEAmrica se constituy con varios objetivos estratgicos y para todos ellos era fundamental tener un marco compartido sobre el desarrollo de base, pues ste es su eje de trabajo. La Red busca que sus miembros aprendan sobre las formas ms eficaces de promover y apoyar los programas de desarrollo de base; desarrollen estrategias y metodologas compartidas para apoyar este tipo de programas; establezcan una oferta hemisfrica de capacitacin para otras empresas y fundaciones interesadas en crear o fortalecer programas de desarrollo de base; orienten la inversin social privada y movilicen nuevos recursos hacia programas de desarrollo de base, e influyan sobre gobiernos y agencias internacionales para hacer de ste una pieza central del desarrollo. A travs de estos cuadernillos se pretende sintetizar los principales elementos conceptuales que guan a los miembros de RedEAmrica, proponer orientaciones generales para promover el desarrollo base, describir el amplio abanico de intervenciones que las fundaciones empresariales y las empresas miembros de la Red han utilizado para apoyar y financiar este tipo de desarrollo, y formular los retos futuros de aprendizaje de la Red.

Una definicin provisional de desarrollo de base se estableci en la asamblea fundacional de la Red que tuvo lugar en septiembre del 2002 en Miami. A partir de esa definicin y con aportes de diferentes miembros se inici la elaboracin de este documento, cuya primera versin se present para la discusin en la segunda asamblea de RedEAmrica en Cancn en junio del 2002. En esa asamblea se crearon grupos de trabajo para profundizar en algunos aspectos del documento y para establecer las orientaciones bsicas sobre temas no desarrollados en la versin preliminar. A partir de los aportes de los grupos de trabajo se escribi una nueva versin que fue discutida posteriormente en los 12 nodos nacionales donde surgieron nuevos aportes, recogidos en la presente versin. RedEAmrica considera que ste es un conjunto de documentos vivos en tanto el dilogo continuo, el intercambio de experiencias y los talleres que se realizan en la Red sobre diferentes temas generan un aprendizaje permanente que se ve traducido en la profundizacin y especificacin de los temas centrales del desarrollo de base. En ese sentido, los documentos que estamos presentando hoy son una versin sobre el estado actual de las reflexiones de la Red, pero no sern la nica versin sobre el desarrollo de base que elabore RedEAmrica. Estos documentos se presentan en forma de cuadernillos para facilitar su consulta y manejo. A su vez, este tipo de presentacin facilita la realizacin de ajustes y modificaciones, as como la inclusin de nuevos temas a lo largo de la vida y aprendizaje de la Red. El material consta de cinco cuadernillos: el primero corresponde a la introduccin del tema del desarrollo de base; el segundo est dedicado al anlisis de un marco conceptual sobre el de-

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sarrollo de base y sobre los diferentes niveles de intervencin y promocin de capital social; en el tercero se establecen las orientaciones generales para el apoyo y promocin del desarrollo de base; en el cuarto se describen brevemente las diversas estrategias utilizadas por

los miembros de la Red para apoyar y promover el desarrollo de base; y en el quinto se proponen los ejes y temas bsicos para un plan de aprendizaje relacionado con el marco conceptual del desarrollo de base.

Nosotros ahora deberemos expandir nuestra concepcin de pobreza enfocada en ingresos, gastos, educacin y salud, hacia una que incluya medidas sobre voz y empoderamiento.
Joseph Stiglitz, comentando el libro Voces de los pobres, Banco Mundial, 2002

Introduccin

La insatisfaccin general con los resultados de los modelos de desarrollo prevalentes en Amrica Latina, as como la persistencia de la pobreza y la agudizacin de las tensiones sociales y de la brecha distributiva han contribuido para que nuevas voces se sumen a la bsqueda de estrategias alternativas de desarrollo. Una de ellas es la sugerida por el premio Nobel en economa, Joseph Stiglitz: adicionar medidas de voz y empoderamiento a los usuales factores de desarrollo y combate a la pobreza. sta es una idea que empieza a ganar aceptacin en las agencias de desarrollo y que desde tiempo atrs ha sido apoyada por los promotores del desarrollo de base.1 Para stos, el fortalecimiento de las capacidades de accin colectiva de los ciudadanos pobres y la creacin de un ambiente institucional propicio que facilite la participacin de las organizaciones de base en la deliberacin pblica han sido parte esencial de sus estrategias de superacin de la pobreza, exclusin social y profundizacin de la democracia.2 La idea de empoderamiento, en una perspectiva de desarrollo de base, requiere articular los lazos de solidaridad existentes dentro de los grupos excluidos con puentes que les permitan el acceso a recursos disponibles en el resto de la sociedad.3 En ese sentido, la idea del empoderamiento no se reduce al desarrollo de la accin colectiva aislada y autocentrada de las comunidades pobres. En una regin como la latinoamericana, donde los recursos estn tan desigualmente distribuidos y las sociedades tan fragmentadas, una idea de desarrollo autocen1

trado slo contribuira a la administracin de la pobreza o, en el mejor de los casos, a una eficiente gestin de la misma. La creacin de puentes, vnculos, redes sociales, alianzas y espacios pblicos de encuentro es un imperativo para superar la actual fragmentacin y desconexin de las organizaciones de base con otros actores sociales. A pesar de la importancia de estas organizaciones en la vida de los pobres, suele no existir conexin entre ellas, las organizaciones de otros sectores sociales y las instituciones pblicas. La desconexin contribuye a que los ciudadanos pobres tengan poco acceso y oportunidad de intervencin sobre los recursos sociales y sobre las decisiones de las instituciones pblicas que afectan su vida. De ah que fortalecer la voz de los pobres y sus organizaciones tiene un efecto limitado en la superacin de la pobreza y en la democracia, si a la vez no se logran establecer las necesarias conexiones entre sus organizaciones, otros actores sociales y las instituciones pblicas. Un inmenso reto, entonces, para pensar en una perspectiva de desarrollo de base a gran escala es la creacin de sociedades inclusivas e instituciones pblicas que faciliten los vnculos entre las organizaciones de ciudadanos pobres con otros actores sociales. Estas instituciones permitirn a los sectores tradicionalmente excluidos el acceso a recursos, decisiones y oportunidades econmicas, sociales y polticas inexistentes en sus comunidades. Como bien lo seal el director de la Cepal, las fuerzas

Ver, por ejemplo, World Bank, 2001. World Development Report 2000/2001. Attacking Poverty. Captulos 2, 6 y 7; Narayan, Deepa et al., 2000. Voices of the poor. Can Anyone Hear Us? The World Bank. Cap. 4 y 7. Ver, por ejemplo, Daubn, Ramn. Todas las voces, 2001. En Construyendo la democracia desde las bases. Organizacin de Estados Americanos y Fundacin Interamericana. Xavier de Souza Briggs, 2000. Community Building: The New (and Old) Politics of Urban Problem-Solving in the New Century. Public Address, Second Annual Robert C. Wood Visiting Professorship in Public and Urban Affairs. University of Massachusetts, Boston. Ver sobre el empoderamiento y los vnculos entre organizaciones, en Daz-Albertini, Javier. 2003. Capital social, organizaciones de base y el Estado: recuperando los eslabones perdidos de sociabilidad. En Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal) y Michigan State University. Santiago de Chile, pp. 256-259.

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asociativas son requisito indispensable en una perspectiva de desarrollo sostenible y de democratizacin, pero no son suficientes en s mismas para romper el crculo vicioso de la exclusin y la pobreza. Se requiere de instituciones pblicas y un sistema econmico coherente con el objetivo de la inclusin poltica y social.4 De acuerdo con las premisas anteriores, la estrategia en el desarrollo de base es doble y complementaria. Se requiere fortalecer la voz de los pobres y a su vez, mejorar la capacidad de escucha del resto de la sociedad y de las instituciones pblicas. Por un lado, se trata de apoyar la formacin de las capacidades de accin colectiva de los pobres y excluidos para que efectivamente puedan construir ciudadana, establecer sus preferencias sociales, disear sus proyectos, participar en espacios pblicos de concertacin y definir las formas ms adecuadas de vinculacin con otras organizaciones e instituciones para la solucin de sus problemas sociales. Por otro lado, es preciso promover la creacin de instituciones de inters pblico, gubernamentales y no gubernamentales, que faciliten, promuevan y respondan a la accin colectiva de los ciudadanos pobres, garanticen sus derechos y contribuyan a su articulacin e inclusin. Estos vnculos entre diversos sectores y entre instituciones y organizaciones son an ms necesarios en un momento histrico en el que se reconoce que ni los gobiernos ni las empresas ni las comunidades tienen, por s mismas, capacidades y recursos para promover el desarrollo sostenible y enfrentar los retos de la pobreza.5 En este contexto, estn en el orden del da la construccin de puentes entre diversos sectores, las alianzas intrasectoriales para el desarrollo de actividades orientadas al bien pblico y el establecimiento de espacios pblicos de deliberacin y negociacin entre diversos actores.

Una de las condiciones para lograr estos puentes y las relaciones complementarias entre sectores es fortalecer, lo que hoy en da se denomina en la literatura, el capital social. Este concepto se refiere tanto a los elementos estructurales vinculantes de la accin colectiva (organizaciones, redes sociales e instituciones) como a los elementos cognitivos presentes en dicha accin, tales como normas y actitudes de reciprocidad y confianza que facilitan o dificultan los procesos de coordinacin, colaboracin y manejo de conflictos entre personas, organizaciones e instituciones.6 El capital social es la variable mediadora que facilita la accin colectiva, mutuamente beneficiosa, en los micro, meso y macroniveles, y que contribuye para que se generen alianzas orientadas al bien comn entre diferentes sectores sociales y entre las instituciones pblicas y la ciudadana organizada. El capital social al facilitar la coordinacin, solidaridad y accin colectiva contribuye a un mejor aprovechamiento de las otras formas de capital. No remplaza la necesidad de inversin en otras formas de capital como en infraestructura fsica, o en educacin y capacitacin, pero s las complementa, al facilitar y potenciar el trabajo coordinado y la confianza entre los actores involucrados en proyectos colectivos. Como bien lo seala Putnam en su ltimo libro sobre el tema las estrategias que ignoran el valor de las redes sociales podran ser menos efectivas en la tarea inmediata, menos sostenibles en el largo plazo y menos fructferas en un sentido amplio.7 Volver realidad esta visin del desarrollo de base requiere organizaciones que apoyen la formacin de las capacidades colectivas en las comunidades pobres, agentes catalizadores y constructores de puentes que faciliten la

Ver Ocampo, Jos Antonio. Capital social y agenda del desarrollo. 2003. En Atria Ral y Siles Marcelo (Compiladores) Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal) y Michigan State University. Santiago de Chile, pp. 29-30. Ver Woolcock, Michael y Narayan, Deepa. 2000. Social Capital: Implications for Development Theory, Research, and Policy. The World Bank Observer. Vol, 15, No. 2 (August 2000), p. 236. Ver Grootaert, Christian and Van Bastelaer, Thierry. Social Capital: From Definition to Measurement. 2002. En Grootaert, Christian and van Bastelaer, Thierry Understanding and Measuring Social Capital. A Multidisciplinary Tool for Practitioners. World Bank, pp. 123-125. Uphoff Norman. 2003. El capital social y su capacidad de reduccin de la pobreza. En Atria, Ral y Siles, Marcelo (Compiladores). Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal) y Michigan State University. Santiago de Chile, pp. 123-125. Putnam Robert and Feldstein Lewis. 2003. Better Together. Restoring the American Community. Simon & Schuster. New York, p. 270.

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Una propuesta para hacer desarrollo de base


Niveles de intervencin en el desarrollo de base

formacin de los eslabonamientos en los diferentes niveles sociales, promotores de instituciones pblicas facilitadoras de vnculos, y procesos de deliberacin plural. Tratando de contribuir con un aporte sustancial a estos retos, un importante grupo de fundaciones empresariales y empresas, con una larga tradicin en programas de desarrollo de base y conscientes de los inmensos retos por los que atraviesa Amrica Latina, decidieron conformar la Red de Fundaciones y Acciones Empresariales para el Desarrollo de Base, RedEAmrica. Un imperativo tico y un convencimiento del beneficio que tiene el desarrollo de base para las sociedades y las empresas de la regin los ha unido para enfrentar los retos en escalas mayores a aqullas con las que lo venan haciendo hasta el presente. Consideran que la existencia de un enorme contingente poblacional excluido y al margen del proceso econmico, poltico y social slo conducir a un progresivo desgarramiento del tejido social y a una creciente inestabilidad de los pases de la regin. Saben que cuando el sector privado trabaja en beneficio de las comunidades contribuye a la estabilidad y seguridad de los negocios, a generar un entorno amigable y a crear localidades prsperas donde todos ganen. Saben tambin, por su larga experiencia fundacional o con programas sociales directos, que la respuesta no se reduce a esquemas filantrpicos asistenciales que refuercen el paternalismo y mantengan el ciclo de la dependencia; por el contrario, se requiere del apoyo a grupos, organizaciones de base y redes que tengan voz y control en la orientacin de sus destinos, as como la promocin de instituciones pblicas que respondan a las demandas de estas organizaciones y garanticen los derechos ciudada-

nos. En su perspectiva, estas dos tareas centrales del desarrollo de base son parte de su responsabilidad social y requieren de una Red con alcance hemisfrico para enfrentar el reto en su verdadera dimensin. Dentro de RedEAmrica se comparte una visin y unas lneas estratgicas de accin en torno al desarrollo de base, pero el abanico de programas y opciones metodolgicas para promover las metas de este tipo de desarrollo es amplio. Esta variedad de acercamientos, lejos de ser un problema, se constituye en la gran riqueza de la Red. El intercambio y la sistematizacin de los diversos modelos de intervencin constituyen una fuente de conocimiento nico tanto para los miembros de la Red como para otras fundaciones y empresas que trabajan en este campo. Esta Red busca potenciar el aprendizaje sobre las formas ms adecuadas de continuar apoyando el fortalecimiento de las capacidades colectivas de las organizaciones de base y las instituciones pblicas favorables a este tipo de desarrollo. Igualmente, espera promover esta aproximacin entre otras fundaciones, empresas y agencias de desarrollo nacional e internacional, y movilizar nuevos recursos con esta perspectiva de trabajo. En los cuadernillos que conforman este material se profundiza sobre el significado del desarrollo de base y sobre las orientaciones estratgicas para apoyarlo. Se describen tambin diferentes tipos de modelos de intervencin utilizados por los miembros de la Red para promover este tipo de desarrollo y se establecen los temas centrales de aprendizaje sobre los cuales pretende trabajar la Red en el futuro.

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Rodrigo Villar

Niveles de intervencin en el desarrollo de base

Un reto central del desarrollo de base es promover el capital social y las capacidades de accin colectiva de las organizaciones de base en los micro, meso y macroniveles. Estas capacidades de accin colectiva y el capital social que facilita su coordinacin pueden ser promovidas en el micronivel a travs de las relaciones horizontales establecidas dentro de las organizaciones, as como por las normas y valores vinculados a estas organizaciones; en el mesonivel, por las relaciones horizontales entre grupos, redes de organizaciones y alianzas intersectoriales; y en el macronivel, por las relaciones verticales entre las organizaciones y las instituciones pblicas, as como por las reglas y normas institucionales que regulan la vida pblica. Los niveles pueden tener importantes efectos de complementariedad. El desarrollo de las capacidades y del capital social en cada uno de estos niveles pretende el establecimiento de vnculos entre ellos. La creacin de normas y reglas de juego, y la capacidad de concertacin y confianza en los diferentes niveles de accin reducen la incertidumbre social, facilitan las transacciones econmicas, minimizan el costo de la informacin y hacen posible la deliberacin, el debate, la apropiacin de polticas pblicas y el funcionamiento de las instituciones pblicas.8 No es posible pensar el desarrollo y la democracia slo como el fortalecimiento de organizaciones y comunidades autocontenidas que pueden resolver por s mismas sus problemas. Es necesario desarrollar la capacidad de coordinacin, influencia y participacin de esas organiza-

ciones en cada uno de los niveles de intervencin, y complementar esta tarea con la creacin de un ambiente institucional en el que puedan desenvolverse y articularse estas organizaciones. Para lograr altos niveles de sinergia, paralelo a la conectividad dentro de las organizaciones y entre ellas, se requieren importantes apoyos en la generacin de vnculos de las organizaciones con las instituciones pblicas, ya sean gubernamentales o no. Como bien lo sintetiza el informe sobre pobreza del Banco Mundial, las macroinstituciones pueden proveer un ambiente favorable en el que las microinstituciones pueden florecer. A su vez, las asociaciones locales ayudan a sostener las instituciones regionales y nacionales dndoles una medida de estabilidad y legitimidad y hacindolas responsables por sus acciones. 9 Esta integracin, por supuesto, no es sencilla ni se da de forma mecnica. Para desarrollar una estrategia integrada, como la mencionada, es importante tener en cuenta que junto a las posibilidades de eslabonamiento y refuerzo mutuo del capital social entre los niveles es posible tambin que algunas formas de capital social en un nivel puedan impedir o dificultar la formacin de capital social en otro.10 La evidencia de la investigacin muestra que los altos niveles de solidaridad presentados en los grupos desconectados entre ellos no contribuyen necesariamente al desarrollo econmico ni a la democracia, especialmente cuando a ello se le suma la existencia de instituciones

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Ver Daubn Ramn. Todas las voces. 2001. En Construyendo la democracia desde las bases. Organizacin de Estados Americanos y Fundacin Interamericana, p. 64. World Bank, 2001. World Development Report 2000/2001. Attacking Poverty. Oxford University Press, p. 129. Grootaert and Van Bastelaer, Op cit.

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pblicas dbiles. Los fuertes lazos horizontales intracomunitarios sin lazos intercomunitarios pueden conducir a perseguir intereses estrechos y contrarios al bien pblico.11 Amartya Sen, en un documento reciente, ha llamado la atencin sobre las caractersticas dicotmicas del capital social mostrando que a la vez que un sentimiento fuerte de afiliacin a un grupo puede generar solidaridad y cohesin entre sus miembros, ese mismo sentimiento tambin puede ser la base para un tratamiento excluyente y segregador hacia aquellos que no pertenecen al grupo. Si esa dicotoma es cierta, afirma Sen, puede ser problemtico tratar el capital social como un bien permanente, pues las contribuciones positivas en un contexto pueden ser negativas en otro. En ese sentido, propone tratarlo como un bien contingente ms que como incondicional y de carcter positivo en cualquier circunstancia y contexto.12 Esta contingencia del capital social implica que no se puede inferir mecnicamente que la acumulacin de capital social en un nivel tiene efectos positivos en los otros niveles y que, por lo tanto, pueden existir dificultades de complementariedad y agregacin entre ellos. Para los promotores del desarrollo de base lo anterior plantea el reto de especificar condiciones en las que exista interrelacin positiva entre los diferentes tipos de capital social, y de encontrar estrategias que complementen las capacidades colectivas por niveles, de tal forma que se pueda lograr buen balance y sinergia entre los mismos. Encontrar formas de articulacin entre las capacidades de accin colectiva en las organizaciones, redes, alianzas e instituciones pblicas es un reto de amplias proporciones, sobre lo cual slo se tienen precarias elaboraciones y orientaciones prcticas. No obstante, la experiencia acumulada de los miembros de RedEAmrica para trabajar en los diferentes niveles permite prever una reflexin promisoria en este sentido. Con este material se intenta iniciar la reflexin describiendo brevemente las caractersticas bsicas de cada uno de los niveles, sealando las posibilidades de interaccin de stos y mos11

trando algunas dificultades en el proceso de agregacin. Estas ideas son la base para un proceso colectivo de aprendizaje que los miembros de RedEAmrica se han propuesto.13 A pesar de ser difusos los lmites entre los niveles, para efectos de la reflexin y sistematizacin es importante la construccin de modelos y categoras separadas. Por supuesto, como sucede con todos los modelos y clasificaciones, son una simplificacin de la realidad que no hace justicia a las complejidades del trabajo de base. Antes de iniciar la descripcin de los niveles del desarrollo de base y del capital social, haremos una breve descripcin de las formas de trabajo que estn por fuera del desarrollo de base, lo cual, por comparacin, permitir una mayor claridad sobre las caractersticas de lo que se incluye dentro de la perspectiva impulsada por los miembros de RedEAmrica como desarrollo de base.

La comunidad como receptora y administradora de bienes y servicios o lo que no es desarrollo de base


Los programas de desarrollo comunitario no son escasos en Amrica Latina. Diversos programas han sido promovidos por los gobiernos, agencias de desarrollo, empresas, fundaciones y diferentes ONG. Muchos de ellos, sin embargo, han sido impulsados desde una perspectiva en la que la comunidad es relegada a ser receptora pasiva de los beneficios del programa y en la que el paternalismo y asistencialismo han marcado la pauta de las relaciones. Incluso, algunos han sido la fuente de relaciones clientelistas, tan extendidas en la regin, en las que la comunidad queda al arbitrio de las ofertas de bienes y servicios de polticos que intercambian los favores por votos. La comunidad, en esa perspectiva, es concebida como un grupo de individuos que comparte un problema, en el cual una agencia o un lder externo quieren aportar

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Woolcock Michael y Narayan Deepa. 2000. Social Capital: Implications for Development Theory, Research, and Policy. The World Bank Observer, vol. 15, No. 2 (August 2000), p. 236. Sen Amartya. 2003. Ethical Challenges: Old and New. Presentation at the International Congress on The Ethical Dimensions of Development: The New Ethical Challenges of State, Business and Civil Society Brazil, July 3-4, 2003, p. 6. Ver el cuadernillo El aprendizaje en RedEAmrica donde se establecen las lneas generales del proceso de aprendizaje de la Red.

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Niveles de intervencin en el desarrollo de base

ideas y recursos para su solucin. En algunos casos, los lderes comunitarios suelen tener el papel de puente entre sus comunidades y los agentes externos, pero no como promotores de la organizacin comunitaria y facilitadores de su empoderamiento. En otros casos, se desarrollan mecanismos de consulta y retroalimentacin sobre las prioridades de la comunidad y sobre la relevancia del proyecto para satisfacerlas, pero el papel central de la comunidad suele quedar limitado al de receptora y administradora de los bienes y servicios provistos por los externos. Para las entidades que promueven esta clase de proyectos, el problema principal de las comunidades pobres es la carencia o limitacin de los recursos (financieros, educativos o sociales) adecuados para garantizar su bienestar y calidad de vida. Con ese supuesto, conciben sus proyectos como formas de provisin de bienes y servicios necesarios para garantizar la satisfaccin de las necesidades de la comunidad. Llevar obras y servicios a la comunidad es la forma como las entidades que se guan por este supuesto suelen poner en operacin sus programas. Cuando se plantea la capacitacin y la generacin de oportunidades econmicas el nfasis se hace en los individuos ms que en la formacin para la accin colectiva. En algunos casos se desarrollan formas organizativas incipientes a partir de estos proyectos, las cuales sirven de base para la orientacin de actividades posteriores en las que las comunidades tienen un mayor control sobre el diseo y orientacin de los proyectos. En el curso de stos se desarrollan habilidades sociales y elementos de capital social, reciprocidad y cooperacin entre los individuos participantes, como una forma de facilitar el paso a nuevos niveles de accin colectiva. Pero en muchos otros casos, como lo advierte Ramn Daubn, ste es un cambio que dura mientras existen los recursos externos para sostenerlo pero que no se sostiene en el tiempo, pues no se transforman las capacidades de los participantes para poder controlar sus circunstancias, innovar y mantener procesos de cambio duradero. Esta clase de proyectos permite que por perodos cortos haya pobres con dinero o pobres con recursos, pero no pobres que puedan superar el estado de pobreza y controlar sus propias circunstancias (Memorias de la Reunin de Miami).

TABLA 1 DEL ASISTENCIALISMO AL DESARROLLO DE BASE

A diferencia de esa perspectiva asistencialista y paternalista comentada en los prrafos anteriores, los promotores del desarrollo de base trabajan con los pobres y no slo por los pobres; apoyan, financian y acompaan proyectos colectivos elaborados por las organizaciones de base y no satisfacen directamente las necesidades de las comunidades pobres; enfatizan el fortalecimiento organizacional y el desarrollo de capacidades colectivas en vez de promover la accin individual aislada; fomentan la participacin ciudadana, el empoderamiento y la corresponsabilidad de las poblaciones organizadas de bajos recursos en todos los aspectos de la vida social y poltica para contrarrestar as la pasividad y el paternalismo; promueven la sostenibilidad de los proyectos para evitar crear una continua dependencia hacia las entidades donantes; y fomentan la creacin de ciudadana, capital social y la ampliacin del espacio pblico de manera que se genere un ambiente propicio para que las organizaciones de base participen con su propia voz en la orientacin de los destinos de su localidad, regin y pas. Veamos a continuacin esos elementos del desarrollo de base en los diferentes niveles en los cuales es posible apoyarlo y promoverlo.

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Niveles del desarrollo de base y del capital social


GRFICA 1 NIVELES DE INTERVENCIN Y CAPITAL SOCIAL

1. La capacidad de accin colectiva de las organizaciones como fundamento del desarrollo de base
A diferencia de los proyectos en los que las comunidades son entendidas como receptoras de bienes y servicios, los proponentes del desarrollo de base se orientan al fortalecimiento de las capacidades de accin colectiva de las organizaciones de base como eje central de su estrategia. Estas capacidades de accin colectiva se relacionan con la posibilidad de los grupos de base de autoconvocarse, definir colectivamente sus necesidades, identificar las alternativas de accin ms viables para la superacin de sus problemas, formular y ejecutar programas y proyectos, y evaluar sus logros y dificultades. Estas capacidades colectivas a su vez implican entre otras las habilidades, destrezas y conocimientos de los grupos y organizaciones para planear, seguir, evaluar y sistemati-

zar proyectos; gestionar y administrar recursos; establecer redes y alianzas; concertar y negociar con diferentes actores sociales y con representantes de los gobiernos y el sector privado; anticipar y adaptarse al cambio, e incidir sobre lo pblico. Las organizaciones de base que requieren tener estas capacidades existen en todo el espectro social y se orientan a la solucin de diversos problemas sociales, econmicos, culturales y polticos; son organizaciones de membresa, con base territorial, vinculadas a la solucin de problemas locales. Ejemplos de ellas son las organizaciones de vecinos, asociaciones de tenderos, grupos de madres comunitarias, agrupaciones de jvenes, comits de padres de familia vinculados a la escuela del barrio, organizaciones de productores de una localidad, grupos culturales de una comunidad y las organizaciones indgenas, entre otros.

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Niveles de intervencin en el desarrollo de base

Este tipo de organizaciones existen en todos los segmentos sociales; es posible encontrarlas en localidades con poblacin de altos y bajos ingresos, as como en zonas urbanas y rurales. Por ser una forma extendida de organizacin constituyen una unidad fundamental para la democracia y el desarrollo. La cercana y el conocimiento de los problemas que enfrentan y las posibilidades de deliberacin que tienen sus miembros para encontrar alternativas a estos problemas constituyen una de sus ventajas comparativas. Las races locales y la atencin a problemas del territorio no significa que estas organizaciones estn aisladas unas de otras. Dado que no todos los problemas locales se pueden resolver de forma local y que los recursos necesarios para enfrentarlos no siempre estn en la localidad ni entre los miembros de las organizaciones, stas establecen redes, alianzas con diversos actores sociales y vnculos con instituciones pblicas para encontrar soluciones a sus problemas. Entre el conjunto existente en la sociedad, los miembros de RedEAmrica han optado por privilegiar el trabajo con organizaciones de comunidades pobres y tradicionalmente excluidas, para contribuir a que dichas organizaciones puedan tener mayor voz y participacin en la vida social, jueguen un papel activo en la orientacin de los proyectos y programas de reduccin de la pobreza y participen en la creacin de una sociedad ms justa y democrtica. La importancia adjudicada por los miembros de la Red a la capacidad de accin colectiva, especialmente a la de los pobres, se relaciona con la idea de que la pobreza en la perspectiva del desarrollo de base no se limita a la carencia de ingresos, bienes y servicios sino que la falta de voz y poder es tambin definitoria de la situacin de pobreza. La pobreza en esta perspectiva es tambin concebida como exclusin, falta de control sobre las propias

circunstancias, limitacin para actuar colectivamente, ausencia de capital social vinculante a redes ricas en recursos, distancia de donde se toman decisiones que afectan la propia vida, dificultad para aprovechar las oportunidades del contexto y carencia de voz para orientar los propios destinos.14 Con esta forma de concebir la pobreza, los promotores del desarrollo de base proponen contribuir al fortalecimiento de la capacidad organizativa de los pobres y de los grupos excluidos como condicin bsica para que sus organizaciones puedan participar en la orientacin de la vida social y tener control sobre sus propias circunstancias. Esta capacidad organizativa y de accin colectiva permite que los grupos de base se conviertan en protagonistas de su propio desarrollo y renueven constantemente su disposicin a seguir participando en la orientacin de los destinos colectivos de sus comunidades. En esta perspectiva, los lderes comunitarios no son simples intermediarios entre la comunidad y los agentes externos, sino facilitadores de la accin colectiva, as como promotores de las capacidades y de la motivacin requerida para que los miembros de las organizaciones de base alcancen los objetivos propuestos. Son lderes integradores que en relaciones de influencia no coercitiva contribuyen a la movilizacin de la energa social y al trabajo conjunto entre personas que han identificado proyectos comunes de accin.15 Las organizaciones comunitarias, donde las decisiones y la distribucin de recursos dependen de los miembros, son instrumentos importantes para responder a las prioridades de las comunidades y generar capacidad local.16 Y a su vez, las organizaciones de base que responden a las prioridades de las poblaciones pobres y de los grupos excluidos generan sensacin de cohesin y confianza sobre las posibilidades de cambio y las habilidades cvicas bsicas para participar en la orientacin del mismo.

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Ritchey-Vance Marion. 2002. Social Capital, Sustainability and Working Democracy: New Yardsticks for Grassroots Development. En Edwards Michael y Fowler Alan (Eds). The Earthscan Reader on NGO Management. Earthscan, p. 317. Robison Lindon, Siles Marcelo y Schmid Allan. 2003. El capital social y la reduccin de la pobreza: hacia un paradigma maduro. En Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma . Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y Michigan State University. Santiago de Chile, pp. 81-91. Para el desarrollo del concepto ver los diferentes artculos de la publicacin de Fundacin Esquel sobre el liderazgo integrador. Ver Narayan Deepa et al, 2000. Voices of the Poor. Can Anyone Hear Us? The World Bank, p. 161.

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En comunidades pobres las organizaciones de base, manejadas por sus miembros para su propio beneficio y el beneficio pblico, son con frecuencia la manera ms efectiva de acceder a recursos, proveer beneficios sociales a las comunidades y lograr que sus prioridades sean escuchadas y atendidas por las instituciones pblicas. Con razn se ha denominado a la capacidad organizativa el capital de los pobres.17 La importancia de este tipo de organizaciones en la disminucin de la pobreza ha sido objeto de diversas investigaciones recientes. Por ejemplo, en los trabajos economtricos que se impulsaron como parte de la iniciativa sobre capital social del Banco Mundial, se realizaron varias investigaciones para establecer el efecto de las organizaciones de los pobres en el bienestar de los hogares.18 Uno de estos estudios, desarrollado en Bolivia, utiliz un ndice de capital social compuesto por medidas de participacin en organizaciones locales y medidas de confianza. Acudiendo a modelos de regresin, este estudio compar el efecto del capital social con el del capital humano y fsico, y obtuvo que en el bienestar de los hogares el efecto del primero es 2,5 veces ms que el del capital humano. En otras palabras, aquellos hogares que participan en redes sociales y organizaciones, y desarrollan pautas de relacin basadas en la confianza tienen mayor probabilidad de mejorar su bienestar, que aqullos en condiciones educativas similares pero con bajos niveles de capital social.19 Las organizaciones de base son tambin lugar de aprendizaje y de creacin de capital social. En ellas se aprende a coproducir el futuro, resolver conflictos, generar poder de negociacin, movilizar recursos colectivamente y encontrar soluciones a problemas prioritarios para la comunidad. Cuando se crean fuertes vnculos horizontales
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dentro de organizaciones que comparten caractersticas similares se consolida el denominado capital social de cohesin (bonding social capital) y se contribuye a generar normas compartidas de reciprocidad y confianza, las cuales facilitan la cooperacin y coordinacin entre sus miembros. Este aprendizaje en pequea escala es la base para acciones colectivas posteriores y para la coordinacin de esfuerzos grupales en escalas mayores.20 En estas organizaciones de base se crean identidades colectivas y se afirma el sentido de pertenencia a una comunidad de propsitos. Es importante enfatizar que la comunidad no es algo dado que precede a la organizacin, sino que se construye en el curso de la accin colectiva. Las organizaciones construyen comunidad e identidad colectiva en el proceso de deliberacin, negociacin y actuacin coordinada, a medida que sopesan alternativas y seleccionan las mejores opciones para acciones colectivas orientadas al bien comn. Cuando se logran resultados positivos a partir de la accin organizada, los participantes de organizaciones de base amplan sus expectativas sobre su capacidad de afectar positivamente el entorno y se refuerzan las capacidades para la accin colectiva futura. La participacin en organizaciones de base, por supuesto, no est exenta de las asimetras de poder y de conflictos de intereses entre sus miembros. Como bien lo seala Xavier de Souza Briggs, el capital social y las alianzas suponen ms que sonrisas, buenas intenciones y sentimientos de comunalidad. De hecho, aquellas cosas que crean comunidad estn irnicamente forjadas y probadas en medio de tensiones, y al calor de conflictos honestos y no de falsos consensos o acuerdos organizados.21 El problema no es la existencia de conflictos y diferencias, sino el no saber resolverlos. Aprender a manejar tensiones, resolver conflictos y generar consensos es un elemento central para el desarrollo de la capacidad

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Ver Narayan D. Ibid., p.161. Grootaert Christian. 2002. Quantitative Analysis of Social Capital Data. En Grootaert Christian and van Bastelaer Thierry. Understanding and Measuring Social Capital. A Multidisciplinary Tool for Practitioners. World Bank, pp. 41-84. Grootaert Christian and Narayan Deepa. 2000. Local Institutions, Poverty and Household Welfare in Bolivia. Local Level Institutions. Working Paper No. 9. World Bank, p. 58. Putnam Robert. 2000. Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community. Simon & Schuster, p. 22. World Bank, 2001. World Development Report 2000/2001. Attacking Poverty. Oxford University Press, pp. 128-129. De Souza Briggs Xavier. 2000. Community Building: The New (and Old) Politics of Urban Problem-Solving in the New Century. Public Address, Second Annual Robert C. Wood Visiting Professorship in Public and Urban Affairs. University of Massachusetts, Boston, p. 11.

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Niveles de intervencin en el desarrollo de base

de concertacin y organizacin de las comunidades. A su vez, esta capacidad de concertar desarrollada dentro de las organizaciones de base contribuye a procesos de concertacin ms amplios. Uno de los grandes retos para las organizaciones de base es aprender a concertar entre las diversas voces existentes en las organizaciones y mantenerse abiertos al dilogo con diversos actores externos. En condiciones de amenaza, como lo ha sealado Ramn Daubn, las normas grupales suelen privilegiar los pequeos crculos de confianza e incentivar el abordaje de los problemas slo entre similares, reforzando muchas veces la exclusin. Aprender a mantener los crculos de confianza, pero a su vez ser capaces de trascenderlos es un requisito central para establecer puentes con otros actores sociales. Para tratar con extraos, los ciudadanos han de formular nuevas formas de comportamiento relacional, establecer nuevos pactos basados ms en la confianza en la institucin que en la lealtad al grupo. Dichos pactos amplios, a veces denominados comportamiento cvico, permiten a las instituciones de toda la comunidad funcionar.22 Desde el punto de vista de la superacin de la pobreza, esta apertura por parte de los grupos en comunidades pobres, as como la generacin de puentes con otros actores, es bsica para lograr obtener recursos inexistentes en las comunidades. El acceso a bienes y servicios, sean intangibles como la educacin y la capacitacin o tangibles como la infraestructura necesaria para gestionar mejor los recursos locales, slo puede ser garantizado desde el exterior de la mayora de las comunidades pobres de nuestra regin.23 Estos retos de eslabonamiento y establecimiento de puentes con otros actores sociales llevan a lo que denominamos el segundo nivel del desarrollo de base y capital social.

2. Fortalecimiento de los vnculos entre organizaciones de base


El segundo nivel en el desarrollo de base lo constituyen las redes y las alianzas, el cual es esencial para ampliar el potencial de accin social de estas organizaciones. Como se seal en el aparte anterior, el fortalecimiento de la capacidad de accin colectiva es el fundamento del desarrollo de base, pero no se reduce al fortalecimiento de organizaciones aisladas. Limitarse al fortalecimiento de organizaciones aisladas sera concebir el desarrollo desde una perspectiva comunitarista, sobreestimando las posibilidades de autosuficiencia de las comunidades locales y negando la importancia de la generacin de vnculos con otras organizaciones de base, con diversos actores sociales y con instituciones formales que respondan a las demandas de las organizaciones de base.24 Para los promotores del desarrollo de base generar vnculos horizontales entre organizaciones de base es un complemento de la coordinacin para lograr cambios sociales de mayor envergadura. La desconexin y atomizacin entre ellas crea limitaciones a las posibilidades de cambio social. Cuando unos grupos sociales estn desconectados de otros grupos similares, se reduce la escala de sus proyectos, la fuerza de su voz y su poder de negociacin, as como la posibilidad de movilizar o acceder a recursos mayores para el beneficio de sus comunidades.25 La formacin de redes, asociaciones, vnculos informales, y otras estrategias de coordinacin de acciones entre grupos de base, se convierte en una tarea fundamental para potenciar la capacidad y la escala de accin de estas organizaciones. La creacin de lazos de confianza, vnculos y coordinacin de esfuerzos entre grupos similares o de organizaciones que trabajan temas comunes genera amplias opor-

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Daubn Ramn. Todas las voces. 2001. En Construyendo la democracia desde las bases. Organizacin de Estados Americanos y Fundacin Interamericana, pp. 48-49. Daz-Albertini Javier. 2003. Capital social, organizaciones de base y el Estado: recuperando los eslabones perdidos de sociabilidad. En Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: En busca de un nuevo paradigma. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y Michigan State University. Santiago de Chile, pp. 256-257. Woolcock Michael y Narayan Deepa. 2000. Social Capital: Implications for Development Theory, Research, and Policy. The World Bank Observer, vol. 15, No. 2 (August 2000), pp. 227-228. Narayan D. 2000. Op. cit., p. 151.

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tunidades de aprendizaje social. La creacin de redes entre grupos de comunidades pobres de distintas localidades o regiones ampla el horizonte de trabajo y permite coordinar acciones ms amplias de aquellas limitadas a la propia localidad. Adems, reconocer en otros el valor de acciones similares contribuye a reforzar el valor de la propia accin y a fortalecer la identidad y motivacin del trabajo colectivo. Igualmente, es importante generar vnculos horizontales y formas de coordinacin entre organizaciones con recursos y capacidades diferentes pero que buscan objetivos comunes. Estas alianzas, cuya fortaleza radica precisamente en los diversos aportes que cada una de las distintas organizaciones puede ofrecer al objetivo comn, se han convertido en una importante estrategia para el desarrollo.26 Las alianzas permiten a los diferentes socios la oportunidad de satisfacer sus intereses a la vez que permiten el desarrollo de objetivos comunes. Como se dijo en un seminario sobre este tema, en una alianza nadie es todo y todos son alguien. Ninguno de los actores representa la totalidad y cada uno de los actores representa una parte importante del todo.27 El capital social puente (bridging social capital) acumulado en el proceso de alianzas entre organizaciones diferentes contribuye a generar identidades incluyentes y grupos heterogneos y a desarrollar perspectivas ms abiertas al exterior. En el caso de las comunidades pobres y de los grupos excluidos, el acceso a recursos inexistentes en las propias comunidades se ampla de manera importante cuando existe este capital puente y se ha tenido experiencia en alianzas intrasectoriales. Cuando los grupos sociales no tienen conexiones con grupos diferentes de ellos mismos son incapaces de acceder a recursos al alcance de otros grupos ms poderosos.28

En la creacin de estas conexiones y de los puentes entre actores diversos, las instituciones intermediarias como las fundaciones empresariales y las ONG pueden jugar un papel cataltico de inmensa importancia. Establecer y mantener relaciones requiere tiempo, capacidad de gestin para producir los eslabonamientos necesarios y resolver conflictos, as como capacidades y recursos que no son de amplia disponibilidad entre los pobres.29 En este proceso de articular los lazos de solidaridad de las organizaciones de base, los diversos miembros de la Red han adquirido una amplia experiencia y han construido un extenso abanico de estrategias para lograrlo, como se desarrollar en el cuadernillo nmero cuatro.

3. La participacin de las organizaciones de base en los espacios pblicos de concertacin


El tercer nivel de accin hace referencia a la participacin de las organizaciones de base en los espacios pblicos de concertacin. Los sistemas de gobernabilidad democrtica, donde el poder es negociado, requieren la participacin de los diferentes segmentos de la sociedad en la orientacin de las decisiones pblicas. No es suficiente, entonces, que los pobres participen ms y de manera organizada en sus proyectos de desarrollo; se requiere que como ciudadanos participen en la deliberacin pblica y en los procesos de concertacin con los diferentes actores de la sociedad y representantes del gobierno, para contribuir en la orientacin de las decisiones pblicas que afectan sus vidas. En una perspectiva de transformacin de mayor escala y sostenibilidad, se requiere de instituciones pblicas que oigan las voces de los pobres y les respondan, y de espacios pblicos, normas y reglas de juego institucional donde sean posibles las interacciones entre el conjunto de

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Fundacin Interamericana, Foro de Lderes Empresariales del Prncipe de Gales y Kvaerner de Mxico. 2000. Formacin de alianzas para el desarrollo sostenible. Pautas generales. Fiszbein Ariel and Lowden Pamela. 1999. Working Together for a Change. Government, Civic, and Business Partnerships for Poverty Reduction in Latin America and the Caribbean. EDI Learning Resources Series. The World Bank. Austin James. 2000. The Collaboration Challenge. How Nonprofits and Businesses Succeed Through Strategic Alliances. Drucker Foundation and Jossey-Bass Publishers. Arboleda Jairo y Villar Rodrigo. 1996. Conferencia-Taller sobre alianzas por el desarrollo. Resumen analtico. Banco Mundial, BP Exploration y Corporacin El Minuto de Dios, p. 6. Narayan D. 2000. Op. cit., p. 151. Daz-Albertini Javier. 2003. Op. cit., p. 258.

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actores e intereses diversos. El empoderamiento, como lo seala el Banco Mundial, significa ampliar la capacidad de los pobres para influir en las instituciones estatales que afectan sus vidas, por medio de un fortalecimiento de su participacin en los procesos polticos y en la toma de decisiones en el nivel local (World Bank, 2000: 39). La participacin de organizaciones de base en procesos amplios de concertacin es prerrequisito y condicin de posibilidad para la formacin de instituciones y espacios pblicos confiables e inclusivos. La formacin de estos espacios pblicos requiere la participacin de un amplio sistema de actores donde participen tanto las bases (grassroots) como las elites (grasstops) en el ejercicio democrtico de creacin y control (De Souza Briggs Xavier 2000a:4). Para generar posibilidades de concertacin en estos espacios, es preciso crear vnculos verticales (linking social capital) entre organizaciones e instituciones con relaciones asimtricas de poder.30 Existe un crculo virtuoso en el fortalecimiento de instituciones y espacios pblicos para alentar y garantizar amplios niveles de participacin y el fortalecimiento de la vida asociativa. Los incentivos para el desarrollo de estrategias de empoderamiento de sectores tradicionalmente excluidos se refuerzan cuando existen espacios de deliberacin y concertacin pblicas, as como alianzas con actores gubernamentales y empresariales que les permiten ser parte activa en la bsqueda de soluciones colectivas a sus problemas y necesidades.31 A su vez, estas instituciones pueden ser realmente pblicas y tener la legitimidad ante el pblico cuando respondan a las demandas concertadas en las bases. En ese sentido, promover y fomentar un ambiente institucional y social favorable para el desarrollo de la accin colectiva de los ciudadanos pobres y excluidos contribuir a profundizar la democracia, la legitimidad y eficacia de las instituciones pblicas, y a ampliarles a los excluidos las oportunidades de expresar sus preferencias y participar en las decisiones que afectan sus vidas.32
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La interaccin entre los micro, meso y macroniveles comentada al comienzo expresa el vnculo de doble va que existe entre organizaciones e instituciones pblicas, obliga a superar el anlisis que se concentra en los dos primeros niveles y deja de lado los efectos positivos de las instituciones pblicas en el desarrollo de organizaciones. Unas instituciones pblicas abiertas a la participacin equitativa de las organizaciones sociales y que demuestren los beneficios de la participacin a travs de respuestas concretas a las demandas ciudadanas contribuyen a generar confianza en la accin colectiva pblica, cualificar y ampliar las formas de participacin social, y desarrollar formas de gobernabilidad democrtica.33 Ese tipo de participacin tiene por supuesto una serie de condiciones, de las cuales la central es la existencia de instituciones y polticas pblicas que contribuyan efectivamente al logro de la equidad en la participacin. Teniendo en cuenta que la participacin social, al igual que el ingreso, no est distribuida igualmente y que los pobres suelen tener menos recursos y accesos a los mecanismos de participacin social, se requieren tanto estrategias pblicas para promover procesos participativos inclusivos como incentivos para la participacin pblica de las bases. Existe un amplio desequilibrio organizacional entre los recursos que movilizan las diferentes organizaciones y una gran asimetra en las capacidades de ellas. Estos desequilibrios en relacin con grupos econmicos, sociales y culturales generan asimetras en la participacin social que pueden tener efectos negativos en la democracia y en el desarrollo social. Un reto importante, entonces, en el diseo de una institucionalidad pblica en relacin con la participacin y el capital social es la creacin de normas y reglas que incentiven la participacin de la pluralidad de voces de una sociedad, garantizando igualdad de oportunidades y evitando a la vez la demanda social particularista y la feudalizacin del Estado. La creacin de espacios pblicos

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World Bank. 2001. Op. cit., p. 128. Ver Daubn Ramn, op. cit. y Daubn Ramn and Saunders Harold. 2002. Operationalizing Social Capital: A Strategy to Enhance Communities Capacity to Concert. En International Studies Perspectives, 2002, 3, 176-191. Ver Warren Mark. 2001. Democracy and Association. Princeton University Press. pp. 3-16. Abers Rebecca. 2000. Inventing Local Democracy. Grassroots in Brazil. Lynne Rienner Publishers. Boulder, London. pp. 5-8. Abers Rebecca. 2000. Op. cit., pp. 149-151.

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y normas que contribuyan al desarrollo de una racionalidad colectiva pblica y a la superacin de la fragmentacin son fundamentales en un diseo institucional orientado hacia lo pblico. Esta orientacin hacia lo pblico no es slo el resultado de atributos y orientaciones propias de las organizaciones, sino tambin de las reglas institucionales establecidas para la relacin entre ellas. En ese sentido, el cmo de la participacin y la estructuracin de la misma resulta esencial para generar racionalidad colectiva orientada a lo pblico.34 Algunos interrogantes cruciales en el desarrollo de instituciones pblicas favorables a la participacin, formadoras de capital social y credibilidad en la accin colectiva ampliada son A quin se incluye en la participacin?, cmo se incluye?, qu reglas se utilizan para la deliberacin de los participantes?, de qu forma se promueve la generacin de capacidades organizacionales? y cmo se responde a las propuestas de los agentes participativos?

y otras muchas en Amrica Latina contribuyen a este tipo de aprendizaje social. El ncleo de este tipo de instituciones est constituido por procesos mediante los cuales la ciudadana se enfrenta a los recursos limitados y con ello a los dilemas y conflictos necesariamente implcitos en este tipo de ejercicio.35 En estos ejercicios estn presentes la articulacin de esfuerzos, la creacin de reglas colectivas, la negociacin entre prioridades diversas y la deliberacin para la resolucin de conflictos. Es con estos retos de concertacin que esta clase de escenarios se convierte en espacios propicios para la construccin de lo pblico y para el desarrollo de la capacidad de concertacin pblica de las organizaciones de base. Es tambin en estos espacios y foros de concertacin ciudadana donde se amplan perspectivas y solidaridades al entender necesidades e intereses de comunidades diversas. Tomar conciencia de la necesidad de negociar juntos a pesar de no compartir los intereses contribuye de manera fundamental al desarrollo de la racionalidad colectiva pblica.36 Mantener la racionalidad pblica una vez formada y la confianza que ella implica depende por supuesto de ciertas condiciones. Como lo ha mostrado la investigacin, cuando no hay continuidad de las reglas institucionales, voluntad poltica para mantener una estabilidad en el proceso y no se acta basado en las decisiones colectivas establecidas o no se observan resultados de los procesos de deliberacin y concertacin, los incentivos para la participacin disminuyen y la confianza en las ventajas de la deliberacin y accin colectiva se desmoronan.37 La desconfianza creada por la incertidumbre sobre los procesos participativos, as como la falta de claridad en las normas y el incumplimiento de acuerdos colectivos generan importantes barreras a la participacin posterior, desestimulan la cooperacin y limitan las posibilidades de profundizar la construccin de lo pblico.38

4. Los espacios pblicos de concertacin y la formacin de la racionalidad colectiva


En espacios de encuentro y deliberacin de actores diversos donde se requiere negociar y concertar sobre actividades de inters comn, compartir dilemas y enfrentarse a racionalidades distintas se forja la voluntad colectiva y se aprende socialmente el valor de lo pblico. El bien comn y lo pblico son resultado de procesos de aprendizaje social y de interaccin democrtica entre diversos espacios pblicos y no, simplemente, el resultado de participar en cualquier tipo de organizaciones cvicas o de negociar con el Estado desde alguna organizacin de la sociedad civil. Instituciones pblicas como el presupuesto participativo brasilero o como la planeacin participativa en Colombia

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Sudarsky John. 2003. La construccin del ciudadano y la sociedad civil: Participacin, racionalidad colectiva y representacin en Bogot 2001-2003 desde la perspectiva de acumulacin de capital social. Ponencia sin publicar, cap. 6, p. 7. Sudarsky John. 2003. Op. cit., cap. 2, p. 6. Abers Rebecca. 2000. Op. cit., p. 192. Velsquez Fabio y Gonzlez Esperanza. 2003. Qu ha pasado con la participacin ciudadana en Colombia? Fundacin Corona. Bogot, p. 257. Avritzer Leonardo. 2002. New Public Spheres in Brazil. Local Democracy and Deliberative Politics. p. 8. Tomado de http://www.democraciaparticipativa.org Velsquez Fabio y Gonzlez Esperanza. 2003. Op. cit., p. 257.

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5. Las instituciones y los espacios pblicos importan pero no se crean a partir de procesos de reingeniera institucional o promulgacin de normas
El nfasis dado en este ltimo aparte al papel de los espacios e instituciones pblicas en la profundizacin de la democracia y en la ampliacin de las posibilidades de participacin equitativa en la sociedad no puede dejar de lado el vnculo de doble va entre instituciones y actores colectivos. La participacin ciudadana necesita de instituciones pblicas pero, por supuesto, tambin de actores colectivos. La reingeniera institucional o el cambio normativo no son suficientes para producir dinmicas sociales. Como dice Olvera: Si bien es cierto que las instituciones importan, en tanto facilitan o promueven nuevos

procesos de aprendizaje colectivo, ellas no garantizan por s mismas la autenticidad de los participantes.39 Si no hay contrapartida social fuerte y un real desarrollo de base, o si los procesos de concertacin dependen bsicamente de la voluntad poltica del gobierno de turno, las posibilidades de sostenibilidad de la participacin y de la institucionalidad pblica son bajas.40 En ese sentido quiz tenga razn Avritzer cuando seala que el problema de cmo crear instituciones estables est mucho menos relacionado con las reglas de competencia poltica y las formas del sistema poltico y mucho ms con la relacin pblica posible entre Estado y sociedad.41 Para cambiar esta relacin pblica posible entre Estado y sociedad y, especialmente para crear un espacio inclusivo de relacin, el desarrollo de base se constituye en una pieza central.

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Olvera Alberto. 2001. Sociedad civil, gobernabilidad democrtica, espacios pblicos y democratizacin: Los contornos de un proyecto. Cuadernos de la Sociedad Civil, p. 12. Velsquez Fabio y Gonzlez Esperanza. 2003. Op. cit., p. 304. Avritzer Leonardo. 2003. Sociedad civil, espacio pblico y poder local: Un anlisis del presupuesto participativo en Belo Horizonte y Porto Alegre. En Dagnino Evelina (Coordinadora) Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin en Amrica Latina: Brasil. Universidad Estadual de Campinas y Fondo de Cultura Econmica, p. 15.

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