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Derecho a la verdad sobre violaciones graves a derechos humanos: el caso del acceso a la averiguacin previa de la masacre de migrantes en San

Fernando, Tamaulipas

ARTICLE 19 Mxico trabaja para que todas las personas del mundo puedan expresarse libremente, tener acceso a la informacin y disfrutar de la libertad de prensa.

Derecho a la verdad sobre violaciones graves a derechos humanos: el caso del acceso a la averiguacin previa de la masacre de migrantes en San Fernando, Tamaulipas Ana Cristina Ruelas Serna
Si bien el derecho a la seguridad pblica incluye la proteccin de la persona y sus bienes, tambin implica el derecho a la verdad, como condicin indispensable para erradicar la impunidad y garantizar a las personas el derecho al acceso a la justicia y a la reparacin del dao. CNDH, Informe especial sobre el secuestro de migrantes 2011

En el ltimo sexenio, Mxico fue el marco de innumerables violaciones a derechos humanos, asesinatos, secuestros, tratos crueles inhumanos y degradantes, detenciones arbitrarias, entre muchos otros delitos perpetrados tanto por el crimen organizado como por agentes del estado. Desde la ltima reforma en 2007 para garantizar el derecho de acceso a la informacin y elevarlo al rango de derecho fundamental, se reconoci la necesidad de divulgar informacin de trascendencia social como las violaciones graves a derechos humanos y a partir de entonces, se ha determinado -en numerosos casos- su publicidad1. Sin embargo, a pesar de la progresividad en la interpretacin del derecho de acceso a la informacin que en algn momento se vivi, actualmente existen grandes obstculos para acceder a documentos relacionados con este tipo de hechos. El derecho a la verdad, tambin conocido como derecho a la informacin, es un derecho de todas las vctimas de violaciones graves a derechos humanos y hace referencia a la obligacin de los estados de proporcionar informacin a estas, a sus familiares y a la sociedad en general, sobre las circunstancias en que se cometieron. Tenemos derecho a saber qu paso y qu est haciendo nuestro gobierno para que no vuelva a pasar. Todos tenemos derecho a saber la verdad. El derecho de acceso a la informacin supone que los gobiernos hagan partcipes a la sociedad de las acciones que llevan a cabo para garantizar sus derechos. La ciudadana a su vez, con esta informacin, puede valorar si la actuacin de su gobierno cumple con sus expectativas o no.
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En los ltimos aos se ha hecho pblica la averiguacin previa del Caso Radilla, informacin relacionada con el caso del Campo Algodonero, informacin relacionada con el caso de Tlatelolco, entre otros.

Por esta razn, contar con la informacin necesaria para verificar que la autoridad est haciendo su trabajo y que efectivamente vivimos en un estado de derecho, es indispensable para sentirnos seguros y confiados de que hemos otorgado el poder a las personas idneas. El derecho, se reconoci en 2002 y desde entonces ha sido sujeto de una reforma constitucional en 2006 y de diversas interpretaciones judiciales que buscan, en gran medida, maximizar su garanta. A pesar de esto, ni las reformas ni las interpretaciones judiciales han sido suficientes para que los gobiernos reconozcan su deber de informar. An existe una brecha muy amplia entre la informacin que existe en manos del estado y aquella que llega a nuestras manos. De acuerdo a la Constitucin Poltica, toda la informacin del gobierno es pblica, en su interpretacin debe prevalecer el principio de mxima publicidad y solamente puede reservase temporalmente cuando su divulgacin pueda afectar el inters pblico, la seguridad nacional, la salud pblica o la privacidad de algn individuo. De esta manera, todos(as) tenemos derecho a preguntar a nuestro gobierno sobre la informacin que est en sus manos. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) ha sealado que los poderes pblicos no estn autorizados para mantener secretos y reservas frente a la sociedad en el ejercicio de las funciones estatales que estn llamados a cumplir, salvo las excepciones previstas en la ley, que operan cuando la revelacin de datos pueda afectar la intimidad, la privacidad y la seguridad de las personas2. Sin embargo, ninguna excepcin puede ser invocada cuando la informacin verse sobre violaciones graves a derechos humanos o delitos de lesa humanidad (artculo 14, ltimo prrafo de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental). ARTICLE 19 presenta el anlisis del caso del acceso a la versin pblica de la averiguacin previa de la masacre de migrantes asesinados en San Fernando Tamaulipas, un caso que ha llegado hasta tribunales federales y que

SCJN, INFORMACIN PBLICA. ES AQUELLA QUE SE ENCUENTRA EN POSESIN DE CUALQUIER AUTORIDAD, ENTIDAD, RGANO Y ORGANISMO FEDERAL, ESTATAL Y MUNICIPAL, SIEMPRE QUE SE HAYA OBTENIDO POR CAUSA DEL EJERCICIO DE FUNCIONES DE DERECHO PBLICO, TA 164 032, agosto 2010.

muestra claramente la opacidad, la secreca y la poca de disposicin del IFAI por garantizar la mxima proteccin del derecho de acceso a la informacin. El principio de mxima publicidad y el acceso a la informacin de violaciones graves a derechos humanos. El principio interpretativo de mxima publicidad se refiere a que toda autoridad al interpretar el derecho de acceso a la informacin debe considerar, primero, que toda la informacin derivada de su actuar es pblica y, posteriormente, habr de hacer un anlisis de si existe o no una causal de reserva por atentar al inters pblico. No obstante, si existe una duda sobre la restriccin de la informacin, se debe optar por su publicidad. La mxima publicidad implica, el reconocimiento de que la informacin es propiedad del ciudadano y su custodia la tiene el Estado, por lo mismo, al momento en que el primero la solicita, el segundo no puede negarla ya que su trabajo es garantizar su mxima detentacin. En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el Caso Gomes Lund y Otros (Guerrilha Do Araguaia) Vs. Brasil, seala que para garantizar el ejercicio pleno y efectivo de este derecho es necesario que la legislacin y la gestin estatales se rijan por los principios de buena fe y de mxima divulgacin, de modo que toda la informacin en poder del Estado se encuentre pblica y accesible, sometida a un rgimen limitado de excepciones. Igualmente, toda denegatoria de informacin debe ser motivada y fundamentada, correspondiendo al Estado la carga de la prueba referente a la imposibilidad de relevar la informacin, y ante la duda o el vaco legal debe primar el derecho de acceso a la informacin3. Por lo tanto, interpretar el derecho de acceso a la informacin conforme al principio de mxima publicidad es vital para garantizarlo efectivamente; si no se aplicara, entonces, esto significara su vulneracin. As, invocar alguna de las excepciones a la regla general -la publicidad de toda la informacin-, es decir, restringir el acceso a la informacin, requiere de: (i) la existencia de una normatividad que d lugar a la excepcin, (ii) que esta excepcin se base en el bien comn y finalmente, (iii) que la misma deba ser necesaria en una sociedad democrtica.

Caso Gomes Lund y Otros ("Guerrha Do Araguaia") Vs Brasil (CIDH 2010 de Noviembre de 2010).

Al respecto, la sentencia del 19 de septiembre de 2006, de la CIDH en el caso Claude Reyes y otros Vs. Chile, advierte, sobre las posibles excepciones a la divulgacin de la informacin que: 88. El derecho de acceso a la informacin bajo el control del Estado admite restr icciones. Este Tribunal ya se ha pronunciado, en otros casos, sobre las restricciones que se pueden imponer al ejercicio del derecho a la libertad de pensamiento y de expresin. 89. En cuanto a los requisitos que debe cumplir una restriccin en esta materia, en primer trmino deben estar previamente fijadas por ley como medio para asegurar que no queden al arbitrio del poder pblico. Dichas leyes deben dictarse por razones de inters general y con el propsito para el cual han sido establecidas. Al respecto la Corte ha enfatizado que en tal perspectiva no es posible interpretar la expresin leyes, utilizada en el artculo 30, como sinnimo de cualquier norma jurdica, pues ello equivaldra a admitir que los derechos fundamentales pueden ser restringidos por la sola determinacin del poder pblico, sin otra limitacin formal que la de consagrar tales restricciones en disposiciones de carcter general. [] El requisito segn el cual las leyes han de ser dictadas por razones de inters general significa que deben haber sido adoptadas en funcin del "bien comn" (art. 32.2), concepto que ha de interpretarse como elemento integrante del orden pblico del Estado democrtico []. 90. En segundo lugar, la restriccin establecida por ley debe responder a un objetivo permitido por la Convencin Americana. Al respecto, el artculo 13.2 de la Convencin permite que se realicen restricciones necesarias para asegurar el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems o la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas. 91. Finalmente, las restricciones que se impongan deben ser necesarias en una sociedad democrtica, lo que depende de que estn orientadas a satisfacer un inters pblico imperativo. Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo, debe escogerse aqulla que restrinja en menor escala el derecho protegido. Es decir, la restriccin debe ser proporcional al inters que la
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justifica y debe ser conducente para alcanzar el logro de ese legtimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho. En este contexto y en concordancia con los lineamientos dispuestos por la CIDH, la legislacin interna, en el artculo 14 de la LFTAIPG dispone seis supuestos de reserva para la divulgacin de informacin cuando se trate de: 1) informacin que est reservada por una ley; 2) informacin que tenga que ver con el secreto comercial, industrial, bancario, fiduciario; 3) informacin contenida en una averiguacin previa; 4) informacin contenida en los expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos; 5) informacin de procedimientos de responsabilidad de los servidores pblicos; e 6) informacin que contiene las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores pblicos; y finalmente dispone la excepcin de no considerar reservada la divulgacin de informacin cuando se trate de investigaciones que versen sobre hechos constitutivos de violaciones graves a derechos humanos o delitos de lesa humanidad. En este sentido, la Primera Sala de la SCJN, con la intencin de sealar la directriz al intrprete de la LFTAIPG, dispuso que para aplicar la excepcin de reserva por violaciones graves a derechos humanos, para efectos de dar acceso a una averiguacin previa supuesto de reserva del artculo 14 de la LFTAIPG-, era necesario que se aplicaran una serie de criterios cuantitativos y cualitativos que permiten determinar la gravedad de las violaciones, demostrando que tienen una trascendencia social y por tanto su divulgacin es necesaria para la construccin de una sociedad democrtica: VIOLACIONES GRAVES A DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO PARA EFECTOS DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN DE LA AVERIGUACIN PREVIA QUE LAS INVESTIGA. De conformidad con el artculo 14 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, no puede alegarse el carcter de reservado cuando la averiguacin previa investigue hechos constitutivos de graves violaciones a derechos humanos o delitos de lesa humanidad. A fin de que el intrprete determine si un caso concreto se ubica en el supuesto de excepcin relativo a las violaciones graves a derechos humanos y deba dar acceso a la averiguacin previa correspondiente, es necesario que atienda a los lineamientos sentados por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en esta materia. Siguiendo los lineamientos
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establecidos por este alto tribunal, para determinar que una violacin a derechos humanos es "grave" se requiere comprobar la trascendencia social de las violaciones, lo cual se podr determinar a travs de criterios cuantitativos o cualitativos. El criterio cuantitativo determina la gravedad de las violaciones demostrando que tienen una trascendencia social en funcin de aspectos medibles o cuantificables, tales como el nmero, la intensidad, la amplitud, la generalidad, la frecuencia o su prolongacin en el tiempo, as como, evidentemente, la combinacin de varios de estos aspectos. Es lgico que el criterio anterior no haya podido aplicarse a todos los casos, razn por la cual esta Suprema Corte tambin ha entendido que en algunos supuestos la trascendencia social de las violaciones se puede demostrar mediante un criterio cualitativo, determinando si stas presentan alguna caracterstica o cualidad que les d una dimensin especfica. En lo que respecta a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ese tribunal ha determinado que la "gravedad" radica, esencialmente, en que se presenten las siguientes caractersticas: multiplicidad de violaciones comprendidas dentro del fenmeno delictivo; especial magnitud de las violaciones en relacin a la naturaleza de los derechos afectados; y una participacin importante del Estado, al ser los actos cometidos por agentes estatales o con la aquiescencia, tolerancia o apoyo del Estado. As, para poder acceder a una averiguacin previa que investiga violaciones graves a derechos humanos, la autoridad que detenta la informacin y quien interpreta la LFTAIPG deber atender a los lineamientos de la SCJN y la CIDH descritos en la tesis en cita. Al respecto, debe hacerse notar, que si bien es cierto que la autoridad que interpreta la LFTAIPG es el responsable de aplicar la excepcin de la reserva en los casos en que la informacin verse sobre la investigacin a posibles violaciones graves a derechos fundamentales o delitos de lesa humanidad, ello no implica que esa autoridad tenga la facultad de determinar la existencia de facto de dichas violaciones. El pronunciamiento sobre violaciones graves a derechos humanos, es competencia de las autoridades de administracin de justicia, sin embargo, cuando no exista pronunciamiento al respecto, el intrprete de la LFTAIPG puede analizar, a la luz de los criterios mencionados, si los hechos que se analizan en una averiguacin

previa pueden ser constitutivos de violaciones graves a derechos humanos y hacer un pronunciamiento prima facie privilegiando el principio de mxima publicidad. Conviene en este sentido leer la parte conducente a la Sentencia de Amparo en Revisin 168/2011 del 30 de noviembre de 2011 de la Primera Sala de la SCJN que dice: Al respecto, esta Sala observa que la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica establece que las averiguaciones previas sobre hechos posiblemente constitutivos de graves violaciones a derechos humanos o delitos de lesa humanidad carecen del carcter de informacin reservado. Esto no quiere decir que el instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica cuente con facultades para determinar si se han actualizado las hiptesis antes descritas, ni quines seran los responsables. En primer trmino, los criterios bajo los cuales se consideraran ciertos los hechos como graves violaciones a derechos humanos han sido definidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, mientras que los delitos de lesa humanidad se encuentran tipificados en el Cdigo Penal Federal y en el Estatuto de Roma. As, la determinacin correspondiente la harn las propias autoridades investigadores, que en este caso fue la Procuradura General de la Repblica, de modo que cualquier eventual pronunciamiento por parte del Instituto tendr naturaleza prima facie y se circunscribir en las propias conclusiones de la autoridad investigadora, segn consten en el expediente de averiguacin previa. De acuerdo a lo anterior, si bien el IFAI como intrprete de la LFTAIPG no es la autoridad competente para determinar si un hecho se enmarca o no en un tipo penal y sobre la culpabilidad de determinados individuos, s puede pronunciarse a primera vista sobre los hechos que pudieran constituir una violacin grave a derechos humanos atendiendo los lineamientos de la SCJN y la CIDH de tal forma que se garantice la mxima proteccin del derecho de acceso a la informacin de la sociedad. De esta manera, el IFAI o cualquier autoridad intrprete de la LFTAIPG- tiene la facultad de realizar las valoraciones necesarias para evaluar si los hechos motivo de la investigacin pudiesen constituir prueba o indicio razonable de la existencia de violaciones graves a derechos fundamentales sin que esto constituya la acreditacin fehaciente de su existencia y de esa manera dar acceso a la informacin solicitada por el ciudadano.

Por esta razn, el intrprete de la LFTAIPG, no puede negar la informacin si, despus de aplicar los criterios de la SCJN y la CIDH, existe la duda de la existencia de violaciones graves a derechos humanos en la informacin que se solicita, pues entonces, se estara violando el principio de mxima publicidad y por tanto el derecho de acceso a la informacin. La masacre de migrantes asesinados en San Fernando, Tamaulipas. Los migrantes, son grupos invisibles para muchos, golondrinos que no dejan rastros a su paso a los Estados Unidos y que pasan desapercibidos. Esta invisibilidad aunada a la necesidad de llegar al otro lado, los hace ms vulnerables a los ataques de los grupos delictivos. En agosto de 2010, grupos del ejrcito encontraron los cuerpos de 72 migrantes en San Fernando, Tamaulipas. La noticia sacudi a la poblacin, todos los medios de comunicacin hablaban de los hechos, las organizaciones internacionales emitieron comunicados de atencin al gobierno federal e hicieron pblica su preocupacin, asimismo, las organizaciones de derechos humanos reprobaron estos hechos y exigieron al gobierno tomar cartas en el asunto a fin de encontrar a los culpables, garantizar el derecho de las vctimas del acceso a la justicia y la reparacin del dao y otorgar la informacin suficiente sobre el seguimiento del caso.

Comunicado 86/10. Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Washington, D.C., 27 de agosto de 2010 La CIDH expresa su ms profunda preocupacin por la matanza de inmigrantes ocurrida en Mxico, y urge al Estado a adoptar medidas urgentes para investigar y hacer justicia, as como para proteger a los migrantes en trnsito en el pas y garantizar el respeto a sus derechos humanos. () La CIDH insta al Estado de Mxico a maximizar sus esfuerzos para investigar estos crmenes y juzgar a los responsables materiales e intelectuales. Asimismo, la Comisin Interamericana hace un llamado al Estado de Mxico a adoptar de manera urgente todas las medidas necesarias para proteger a todos los migrantes en su territorio y garantizar el respeto absoluto a sus derechos humanos. En el da de la fecha, la Comisin Interamericana envi una carta solicitando al Estado informacin sobre los hechos. La situacin de los migrantes en trnsito en Mxico es un tema de alta preocupacin para la Comisin Interamericana. En una audiencia pblica celebrada el pasado marzo, la CIDH recibi informacin muy grave sobre el alto nmero de secuestros, que segn las organizaciones participantes en la audiencia habra ascendido a 18.000 personas durante 2009. En la audiencia se indic que estas personas son vctima de torturas y que se los secuestra para cobrar un rescate. Asimismo, se inform que la mayora de los secuestrados son nios, nias y mujeres.

En 2011, otras 145 fosas fueron encontradas en el mismo lugar sumando as a ms 200 migrantes asesinados, entre los que se encontraban hombres, mujeres, nios y nias. Desde hace ya varios aos organismos internacionales de derechos humanos como la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, y la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas haban advertido sobre el secuestro migrantes en Mxico en su camino al pas del norte. El Relator Especial de migrantes de la ONU desde su misin a Mxico en 2008 inform que la migracin transnacional sigue siendo un negocio en Mxico, gestionado principalmente por redes nacionales e internacionales de bandas involucradas en el contrabando, la trata de personas y el trfico de drogas, con la colaboracin de las autoridades locales, municipales, estatales y federales. Como tal, la impunidad por las violaciones de los derechos humanos de los migrantes es un fenmeno generalizado. Con la omnipresencia de la corrupcin en todos los niveles del gobierno y la estrecha relacin de numerosas autoridades con las redes de

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bandas, la extorsin, las violaciones y las agresiones contra los migrantes continan 4. En su informe, el Relator Especial recomienda al Gobierno que establezca la obligacin de comunicar anualmente el nmero de actuaciones judiciales, como detenciones y condenas contra autores de violaciones de los derechos humanos de las personas migrantes. Por su parte, el 15 de junio de 2009, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) present un primer informe especial sobre los casos de secuestro en contra de migrantes en el cual seal que en el periodo comprendido entre septiembre de 2008 y febrero de 2009, tuvo conocimiento de 198 casos de secuestro en los que se priv de su libertad a 9,758 migrantes5. Despus, en su informe 2011, advirti que tan slo durante el mes de agosto de 2009 hubo un total de 1,211 migrantes vctimas de secuestro y que en un periodo de seis meses, de abril a septiembre de 2010, se documentaron un total de 214 eventos de secuestro, de los cuales, segn el testimonio de las vctimas y testigos de hechos, resultaron 11,333 vctimas6. A pesar de la magnitud de los hechos, ni la Procuradura General de la Repblica (PGR) ni la CNDH han determinado sobre la existencia de violaciones graves a derechos humanos en el caso de San Fernando. Despus del encuentro de los fosas, diversos comunicados de prensa emitidos por la PGR, informaban someramente sobre los avances de las investigaciones y de los presuntos responsables, sin embargo, despus de casi 3 aos de la masacre la averiguacin previa sigue en curso y ni los familiares de las vctimas, ni la sociedad sabe la verdad. El proceso de acceso a la informacin en el caso de la masacre de migrantes asesinados en San Fernando, Tamps. En diciembre de 2011, ARTICLE 19 solicit, a la PGR, la informacin sobre la versin pblica de la averiguacin previa de la masacre de 72 migrantes en San Fernando, Tamaulipas.

ONU. (2008). Informe del Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes de la ONU sobre su misin a Mxico. Ginebra 5 CNDH. (2009). Informe especial sobre secuestro de migrantes. Mxico. 6 CNDH. (2011). Informe especial sobre el secuestro de migrantes . Mxico.

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En su respuesta, la PGR neg la informacin al clasificarla como reservada bajo el supuesto del artculo 14, fracciones I y III de la LFTAIPG, en relacin con el artculo 16 del Cdigo Federal de Procedimientos Penales, los cuales disponen que las averiguaciones previas se encuentren estrictamente reservadas. La respuesta, fue motivo de un recurso de revisin ante el IFAI, en el cual ARTICLE 19 sealaba que si bien la informacin solicitada era una averiguacin previa y por lo tanto uno de los supuestos de reserva previstos en la ley, tambin era un caso en el que los hechos que se investigan son constitutivos de violaciones graves a derechos humanos y por lo tanto ameritan su divulgacin. En su proyecto de resolucin, la ponencia de la Comisionada Jacqueline Peschard, daba acceso a la informacin solicitada por considerar -despus aplicar los criterios de la SCJN y la CIDH- que esta se enmarcaba dentro de la hiptesis de excepcin de reserva por violaciones graves a derechos humanos. Sin embargo, al momento de discutirse en el Pleno, los Comisionados Gerardo Laveaga, Mara Elena Prez Jaen y Sigrid Artz Colunga, en un voto mayoritario, determinaron que no exista duda sobre la violacin grave a derechos humanos argumentando que los hechos fueron perpetrados por el crimen organizado, que no hubo participacin del estado y por lo tanto, confirmaron la restriccin de la informacin. En su voto particular, la entonces Presidenta del IFAI, Jacqueline Peschard y el Comisionado ngel Trinidad expusieron las razones por las cuales consideraban que la informacin solicitada poda constituir violaciones graves a derechos humanos y por lo tanto que su divulgacin era necesaria a fin de da privilegiar el principio de mxima publicidad.7 Sin embargo, en su resolucin final, el IFAI, no aplic la excepcin de reserva de informacin por violaciones graves a derechos humanos y determin que la misma se encontraba reservada por el solo hecho de encontrarse dentro del supuesto de reserva de averiguaciones previas. La negativa de acceso a la informacin por parte del IFAI fue motivo de un juicio de amparo en el que ARTICLE 19 consider, que el rgano garante haba sido omiso en procurar la mxima proteccin del derecho a la informacin al no aplicar esta excepcin.

IFAI, Resolucin al recurso de revisin RDA 0791/12, 20 de junio de 2012.i considerar

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En la sentencia de amparo, la Juez Sexta de Distrito en Materia Administrativa del Primer Circuito, determin que efectivamente el IFAI debi pronunciarse sobre la procedencia de la excepcin de reserva ya que el mismo se haba avocado a repetir y justificar la respuesta de la PGR y por tanto haba violado el principio de legalidad y exhaustividad de las resoluciones al no contestarle a ARTICLE 19 la razn por la cual el caso concreto no se adecua a la hiptesis de excepcin de reserva por violaciones graves a derechos humanos, instndolo as, a emitir una nueva resolucin. Finalmente, el IFAI y la PGR inconformes con la sentencia, interpusieron dos recursos de revisin argumentando la parcialidad de la Juez hacia los conceptos de violacin de ARTICLE 19 y la incongruencia de la sentencia con relacin a los hechos. Sin embargo, el Dcimo Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito confirm la sentencia de amparo8. En este sentido, a fin de profundizar en la omisin del IFAI y lo que esta representa para el acceso a la informacin de violaciones graves a derechos humanos, vale la pena que nos detengamos en su resolucin al recurso de revisin RDA 0791/12. Partamos de que el IFAI, como rgano garante del derecho de acceso a la informacin, es responsable de analizar las solicitudes de forma especfica sin encuadrarlas de entrada en un supuesto que limita su acceso, pues de otra manera se estara transgrediendo la seguridad jurdica de la persona que la solicita al no adecuar los hechos a la hiptesis normativa que se invoca para restringir el derecho. Adems, si bien el IFAI est obligado a interpretar la LFTAIPG y velar por su aplicacin, tambin es responsable de resolver buscando siempre la mxima de proteccin del derecho para la persona y su progresividad. A pesar de lo anterior, el IFAI, aplic un supuesto de reserva (el de las averiguaciones previas) de forma absoluta, sin considerar la trascendencia social de los hechos que se encuentran documentados en ella.

Amparo en revisin 105/2013

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Luego, si bien no existe an jurisprudencia9, sobre los criterios de la SCJN y la CIDH, el trabajo del IFAI como garante, sera estudiar los hechos que se documentan en la informacin solicitada atendiendo los criterios ms progresivos e interpretando el caso, conforme al principio de mxima publicidad. Como ya se ha mencionado, en la resolucin al recurso de revisin, el IFAI debi llevar a cabo las valoraciones necesarias para determinar que la violacin a los derechos humanos en el caso de la masacre de San Fernando Tamaulipas era grave y que dichos hechos tenan una trascendencia social a travs de criterios cuantitativos o cualitativos, multiplicidad de violaciones comprendidas dentro del fenmeno delictivo, especial magnitud de las violaciones en relacin a la naturaleza de los derechos afectados y una participacin importante del Estado, que evidentemente despojan del carcter de reservada a la informacin solicitada, pues a pesar de tratarse de una averiguacin previa que en principio pudiera restringirse, la misma versa sobre violaciones graves a derechos humanos. En este sentido, el IFAI debi considerar lo siguiente: 1. Criterio cuantitativo: este determina la gravedad de las violaciones demostrando que tienen una trascendencia social en funcin de aspectos medibles o cuantificables. La satisfaccin de los elementos contenidos dentro de este criterio refiere la existencia de una situacin generalizada donde fueron violados una multiplicidad de derechos y en el que resultaron afectadas una cantidad considerable de personas: a. Nmero. El caso se relaciona con el secuestro y posterior asesinato de 72 migrantes de pases de Centro y Sudamrica, en la localidad de San Fernando, Tamaulipas 10.Este hecho constituye una grave violacin de los derechos fundamentales a la vida, la integridad fsica, a la libertad y a la seguridad personales.

b. Intensidad. El elemento de intensidad mide el grado de afectacin del bien jurdico que se tutela. Al respecto, en el caso de la masacre de migrantes, estamos frente a una afectacin
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La tesis aislada con rubro: VIOLACIONES GRAVES A DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO PARA EFECTOS DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN DE LA AVERIGUACIN PREVIA QUE LAS INVESTIGA, fue resultado del amparo en revisin 168/2011 de la Primera Sala de la SCJN. Sin embargo, an no ha habido ms tesis que formen Jurisprudencia. 10 Boletn de prensa 1072a/10 de fecha 08 de septiembre de 2010 de la respuesta a la solicitud de informacin con nmero de folio 0001700233811.

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grave, irremediable e irreparable de dos bienes jurdicos que, junto con la libertad, constituyen simultneamente el ncleo central del sistema de derechos humanos y principal objetivo de existencia de un Estado: la vida y la seguridad de las personas. Tal como se seala en la Declaracin Universal de Derechos Humanos en su artculo 3 Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su personal. Del mismo modo, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos reconoce en su artculo 4 el derecho a la vida de todas las personas11, as como el artculo 7, que a la letra refiere que Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales.

Los hechos en San Fernando revelan que se trata presumiblemente, primero del secuestro de 72 personas, lo cual refiere sobre la violacin a su garantiza de seguridad y proteccin a la integridad; y segundo, el homicidio, una violacin al derecho a la vida.

Ms an, el status de migrantes que tenan las vctimas, agrava la intensidad de la violacin a los derechos fundamentales, toda vez que, de acuerdo con la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin, son considerados grupos vulnerables cuyos derechos fundamentales deben ser protegidos de forma especial. As, los derechos fundamentales de los migrantes se encuentran reconocidos en diversos instrumentos internacionales de los que Mxico es parte, como son la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de
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Artculo 4. Derecho a la Vida 1. Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estar protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepcin. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente. 2. En los pases que no han abolido la pena de muerte, sta slo podr imponerse por los delitos ms graves, en cumplimiento de sentencia ejecutoriada de tribunal competente y de conformidad con una ley que establezca tal pena, dictada con anterioridad a la comisin del delito. Tampoco se extender su aplicacin a delitos a los cuales no se la aplique actualmente. 3. No se restablecer la pena de muerte en los Estados que la han abolido. 4. En ningn caso se puede aplicar la pena de muerte por delitos polticos ni comunes conexos con los polticos. 5. No se impondr la pena de muerte a personas que, en el momento de la comisin del delito, tuvieren menos de dieciocho aos de edad o ms de setenta, ni se le aplicar a las mujeres en estado de gravidez. 6. Toda persona condenada a muerte tiene derecho a solicitar la amnista, el indulto o la conmutacin de la pena, los cuales podrn ser concedidos en todos los casos. No se puede aplicar la pena de muerte mientras la solicitud est pendiente de decisin ante autoridad competente.

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Discriminacin contra la Mujer, la Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, la Convencin sobre los Derechos del Nio y la Convencin sobre los Derechos de los Migrantes.

c. Amplitud. De acuerdo con las comunicaciones oficiales del gobierno federal, el nmero de personas que fueron privadas de la vida en el hecho que se investiga es de 72, de los cules 14 eran mujeres y 58 hombres. Asimismo, este mismo nmero de personas, fueron sometidas antes al secuestro, por lo que fueron primero privados de su libertad y ms adelante privados de la vida en franca violacin a sus derechos fundamentales.

d. Generalidad. El criterio de generalidad es determinante para demostrar que los hechos motivo de un caso no constituyen un hecho aislado, sino que son parte de un contexto de violencia y cuyo ocultamiento puede redundar en la comisin de delitos con caractersticas similares.

La situacin de inseguridad y violencia que se vive tanto en el norte del pas, como hacia la poblacin migrante se encuentra bien documentada. Tan es as que, de acuerdo con cifras oficiales, emitidas por el INEGI, tan slo en 2011 se registraron en Tamaulipas un total de 1,075 de homicidios presuntamente relacionados con el narcotrfico. De igual manera, la Comisin Nacional de Derechos Humanos en su informe especial sobre el secuestro de migrantes en Mxico de 2011, seala a la entidad, en especial al municipio de San Fernando como una de las zonas de mayor riesgo para los migrantes12.

e. Frecuencia. En consonancia con el criterio de generalidad, la frecuencia de los hechos motivo de la denuncia resulta fundamental para acreditar el criterio cualitativo de una violacin grave a los derechos fundamentales, ya que permite robustecer el indicio de que los hechos tuvieron lugar dentro de un cierto contexto que nos permite presumir violaciones constantes y graves a los derechos fundamentales que se repiten con cierta regularidad. En este caso, la frecuencia con la
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CNDH, Informe Especial sobre Secuestro de Migrantes en Mxico. Febrero 2011, p. 30

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cual han ocurrido violaciones con semejantes caractersticas, tanto en cantidad como en modus operandi, es fcilmente medible al constatar que, de acuerdo con cifras oficiales 13, entre 2010 y 2011 se encontraron en el municipio de San Fernando ms de 250 cadveres en condiciones similares a las de la masacre perpetrada el 24 de agosto de 201014.

f. Prolongacin en el tiempo. De acuerdo con diversas fuentes periodsticas, en San Fernando, a lo largo de cinco aos, se han encontrado 156 fosas clandestinas, con personas ejecutadas en condiciones similares a las del hecho que nos ocupa15. En particular, a menos de un ao de acaecida la masacre, el 7 de junio de 2011, se encontraron, de nueva cuenta en San Fernando, 193 personas migrantes asesinadas, mismas que tambin haban sido secuestradas anteriormente16. El 15 de junio de 2009, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos present un Informe Especial sobre los casos de secuestro en contra de migrantes en donde inform que en el periodo comprendido entre septiembre de 2008 y febrero de 2009, tuvo conocimiento de 198 casos de secuestro en los que se priv de su libertad a 9,758 migrantes. Aunado a lo anterior, a principios del 2010, el organismo de derecho humanos, realiz un sondeo basado en la informacin con la que cuentan sus oficinas regionales, que arroj, tan slo durante el mes de agosto de 2009, un total de 1,211 migrantes vctimas de secuestro. En un periodo de seis meses, de abril a septiembre de 2010, document un total de 214 eventos de secuestro, de los cuales, segn el testimonio de las vctimas y testigos de hechos, resultaron 11,333 vctimas.

2. Participacin del Estado. Esta puede presentarse mediante actos cometidos por agentes estatales o con la aquiescencia, tolerancia o apoyo del Estado lo que significa que an cuando no haya participacin directa del estado en la violacin a los derechos fundamentales de las personas, el Estado tiene deberes
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Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Comunicado de Prensa 34/11 del 18 de abril de 2011 disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2011/034.asp 14 Exclsior. Cae Zeta ligado a narco fosas en Tamaulipas, 01 de julio de 2011, disponible en: http://www.excelsior.com.mx/index.php?m=nota&seccion=&cat=175&id_nota=749380 15 Reforma. Hallan 156 fosas en 5 aos, 19 abril de 2011, disponible en: http://www.reforma.com/nacional/articulo/604/1207205/ 16 Milenio Noticias. Aumenta a 193 los muertos por matanza en San Fernando, Tamaulipas: PGR, 07 de junio de 2011 disponible e n: http://www.milenio.com/cdb/doc/noticias2011/a83771a907f9b3b0aaf6153c163b67ca

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positivos, partiendo de que cada uno de los derechos humanos que se consideran violados, son derechos que imponen al Estado no slo al deber de no interferir en el goce de los mismos, si no el de realizar las acciones necesarias para que su goce y ejercicio sean posibles por los gobernados. En este sentido, para que los hechos suscitados en Tamaulipas pudieran suceder, el Estado no cumpli con su deber de hacer. A pesar de la multiplicidad de hechos similares a la masacre y de las denuncias que, sobre estos, han hecho numerosas instituciones tanto nacionales como la como internacionales, el Estado no ha sido capaz de proteger y asegurar el derecho a la vida, libertad y seguridad de la poblacin migrante en su trnsito a los Estados Unidos de Amrica. En este sentido, el informe especial sobre el secuestro de migrantes de la CNDH presentado en febrero del 2011, seala que si bien el Estado mexicano ha sido de los principales impulsores de instrumentos internacionales y regionales de proteccin a los derechos humanos de los migrantes, tambin lo es que en la operacin de sus programas especficos no presenta resultados claros que indiquen una verdadera armonizacin con los compromisos internacionales adquiridos en esta materia. Adems, la CNDH expresa claramente en el informe que si bien el Estado mexicano reconoci en 2010 no contar con una metodologa integrar que permitiera hacer una aproximacin al problema del secuestro de migrantes, despus de dicho reconocimiento no hubo ningn avance al respecto. Luego entonces, la omisin y falta de oportunidad de las autoridades dio lugar a mltiples violaciones de derechos humanos por incumplimiento de deberes positivos, por lo que deba reprocharse al gobierno el no haber hecho cesar la violencia generalizada y continuada de derechos humanos de los migrantes, teniendo igual responsabilidad el gobierno federal y el estatal. Adems, de acuerdo a la PGR17, dentro de las investigaciones, hay 16 probables responsables que son policas municipales de San Fernando Tamaulipas.

De esta manera, los criterios aplicados al caso, hablan de la omisin del IFAI de estudiar los hechos a la luz del principio de mxima publicidad, pues si bien no existe un pronunciamiento especfico de autoridad competente sobre la existencia de violaciones graves a derechos humanos, si hubiera aplicado los criterios de la SCJN y la

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PGR. Comunicado de prensa del 18 de abril de 2011, disponible en: http://www.pgr.gob.mx/prensa/2007/bol11/Abr/b41011.shtm

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CIDH habra visto la posibilidad de la existencia de violaciones graves y despus, hubiera ordenado su publicacin. Sin embargo, en la resolucin se advierte que el IFAI ni siquiera pudo haber tenido conocimiento de los hechos que se investigaban pues la informacin adicional que solicit a la PGR no inclua la descripcin de los hechos que se investigan dentro de la averiguacin previa de la masacre, si no aquellos datos que permiten la mera acreditacin de la existencia de una averiguacin previa, el estado en el que se encuentra y los delitos que se persiguen, situacin que pone en duda la posibilidad real que tuvo el IFAI de revisar si los hechos eran o no constitutivos de violaciones graves a los derechos fundamentales. An cuando, como lo hicieron los comisionados que emitieron el voto disidente, se hiciera el anlisis a partir de informacin oficial de otras instituciones. Lo anterior revela la carencia de una visin verdaderamente garantista del IFAI ya que para cumplir efectivamente con su funcin, sera necesario que considerara los criterios ms progresivos a nivel nacional e internacional para dar acceso a la informacin, buscando la mayor detentacin de la informacin por el ciudadano para que este tome decisiones informadas que lleven al pas la construccin de un sistema democrtico. El contexto que enmarca el caso de la masacre de San Fernando, habla de la necesidad de una explicacin por parte del estado a la sociedad sobre su poltica de proteccin a migrantes y tambin de las investigaciones que se han llevado a cabo a partir de la masacre. La masacre de migrantes secuestrados y asesinados en Tamaulipas, es un hecho de trascendencia social que sigue en el recuerdo de las y los mexicanos y que marc la historia de una guerra contra el crimen organizado. Toda la informacin que se relacione con estos hechos es de inters pblico, y por tanto los sujetos obligados y los garantes del derecho de acceso a la informacin, deben procurar abrirla para que la ciudadana pueda determinar sobre la eficacia de los rganos de estado, sobre su responsabilidad y capacidad para garantizar nuestra seguridad, nuestra libertad y nuestra vida.

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