Populismo econmico en Amrica Latina. Prctica histrica o construccin ideolgica?

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Economic Populism in Latin America. Historical Experience or Ideological Construction?

JA I RO E ST R A DA LVA R E Z**
Universidad Nacional de Colombia Bogot, Colombia

* El inters por los discursos populistas se le debo a Csar Ayala Diago. En su seminario sobre el Populismo en el doctorado en Historia , que se desarroll durante el segundo semestre de 2006, tuve un acercamiento preliminar a algunos de los planteamientos de este trabajo.

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jhestradaa@gmail.com Recepcin: 3 de marzo de 2008. Aprobacin: 21 de abril de 2008.

anuario colombiano de historia social y de la cultur a * n. 35 * 2008 * issn 0120-2456 * bogot - colombia * pags. 413-446

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r e su m e n

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El trabajo propone un anlisis crtico de la teora del populismo econmico y del ciclo (histrico) de la economa populista, de Dornbush y Edwards; busca mostrar la consistencia de esas elaboraciones tericas, indagar por su capacidad explicativa de la historia de Amrica Latina; desvelar sus lmites, y sobre todo sus usos (histricos). Con base en el examen de la poltica econmica del populismo histrico, se formulan elementos para la crtica del paradigma y se muestra que se est en presencia de una construccin ideolgica, cuyo propsito consiste en descalificar proyectos polticos que desatiendan la impronta de las polticas neoliberales.
Palabras clave: populismo, populismo econmico, poltica econmica, Amrica Latina. a b s t r ac t

This article proposes a critical analysis of Dornbushs and Edwards theory of the economic populism and of the historical cycle of the populist economy. The text revels the consistency of this theoretical production, asks about its capacityto explain the Latin Americas history and tries to reveal its limits and its historical uses. Based on the study of the economic policy of the historical populism, the article suggests some elements to criticize of this paradigm and shows that it is more an ideological construction looking for disqualify the political projects that disregard the neoliberal economic policy.
Key words: Populism, Economic Populism, Economic Policy, Latin America.

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Introduccin a c r i s i s de la mayora de los proyectos poltico econmicos del neoliberalismo en Amrica Latina, as como sus negativos impactos sociales, han colocado en el centro de la discusin la cuestin sobre la necesidad y la viabilidad de proyectos alternativos en la regin. Entre tanto, tales proyectos se expresan en un nmero importante de gobiernos que en la mayora de los casos se definen como alternativos al modelo neoliberal y son considerados progresistas, de izquierda o de centroizquierda. La posibilidad de un quiebre de las formas hegemnicas de la dominacin neoliberal de las ltimas dcadas (incluidas las polticas de estabilizacin macroeconmica y de reformas estructurales del Consenso de Washington) ha dado lugar, entre otras estrategias, a que se desate una verdadera campaa de juzgamiento o de desprestigio, segn las circunstancias, de las polticas econmicas emprendidas por los llamados gobiernos progresistas. En ese contexto, han reaparecido algunas caracterizaciones de la poltica econmica, que haban sido elaboradas a finales de la dcada de 1980 por economistas de origen neoclsico o neoliberales para criticar las polticas que en Amrica Latina no se ajustasen a sus cnones, y que son usadas, de manera reiterada, como criterio de dictamen de lo que sera polticamente correcto. Se trata del llamado populismo econmico. Alberto Acosta seala con agudeza que desempolvndolo de sus anaqueles ideolgicos los economistas ortodoxos, conservadores y prudentes han vuelto a poner en circulacin el miedo al populismo econmico, y afirma: la historia se repite. Una y otra vez, dependiendo de las circunstancias, asoman amenazas, tentaciones e inconveniencias de lo que ellos consideran el riesgo de un manejo que no sea austero, disciplinado y eficiente de los recursos pblicos, aquel que, por lo dems, solo es viable dentro de la lgica neoliberal. Fuera de dicha lgica, todo es populismo, sin su tecno1 cracia, todo es vil poltica (...). Desde otras perspectivas, aludiendo al mismo fenmeno, es comn el 2 uso del trmino neopopulismo. Ludolfo Paramio habla ms bien del popu-

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1.

Alberto Acosta, El fantasma del populismo econmico, junio de 2004, recuperado de: http://www.actualidadeconomica-peru.com/anteriores/ ae_2004/julio/articulos/julio_3.pdf. Ver los otros textos referenciados. 2. Aunque el trmino neopopulismo es utilizado actualmente para caracterizar algunos de los gobiernos progresistas de Amrica Latina, su uso se extiende a algunos gobiernos neoliberales de principios de la dcada de 1990 (por ejemplo, Menem y Fujimori). Michael Conniff habla de una alianza entre

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lismo redistribuidor; este sera el resultado, al final de la dcada de 1990, de una oscilacin del pndulo en el sentido opuesto al populismo, que renaci a principios de esa misma dcada, para desarrollar polticas neoliberales. Segn Paramio, la clave de esa oscilacin parece haber sido la prdida de credibilidad de las polticas neoliberales a consecuencia del impacto sobre la regin de las crisis asitica y rusa, en 1997 y 1998, y especialmente despus de la bancarrota argentina, que simblicamente ha supuesto un serio descrdito para lo que se llam el Consenso de Washington. Y agrega, el ejemplo ms 3 notorio es, por supuesto, el del rgimen bolivariano en Venezuela. El uso que se le da actualmente a ese concepto, cuya sola mencin est impregnada de una carga peyorativa, se hace con varios propsitos, histricos y polticos. Por una parte, se trata de mostrar que lo que se estara escenificando actualmente en algunos pases de Amrica Latina sera la reedicin de un ciclo de economa populista que de acuerdo con la experiencia histrica conducir inevitablemente al fracaso. Por la otra, se pretende descalificar de antemano cualquier propuesta de poltica econmica que no se ajuste a los lineamientos del pensamiento nico establecido (esa eclctica sntesis de neoliberalismo, neoinstitucionalismo y nueva filosofa 4 poltica liberal), y de determinar como consecuencia de lo anterior un rasero de poltica econmica (orden de mercado y de libre competencia, disciplina fiscal, control monetarista de la inflacin, focalizacin del gasto social, entre otros) como referente de responsabilidad o irresponsabilidad en la conduccin poltica del proceso econmico. Esto ltimo tiene como
neopopulismo y neoliberalismo. Michael Conniff, Neopopulismo en Amrica Latina: Fantasma o realidad? (Santo Domingo: Fundacin Global Democracia y Desarrollo, 2003) 9-19. Carlos Vilas se distancia de esa apreciacin, Carlos Vilas, Populismo reciclado o neoliberalismo a secas? El mito del neopopulismo latinoamericano, Revista de Sociologia e Poltica 22 (2004): 135-151. Vase tambin, Luis Guillermo Patio Aristizbal, Del populismo al neopulismo en Amrica Latina (Medelln: Universidad Pontificia Bolivarina, 2007). 3. Ludolfo Paramio, La izquierda y el populismo, La izquierda en Amrica Latina, coord. Pedro Prez Herrero (Madrid: Editorial Pedro Iglesias, 2006) 2146. 4. Una explicacin amplia de esa sntesis se encuentra en Jairo Estrada lvarez, La cuestin social en Amrica Latina: Entre el neoliberalismo social y el neoasistencialismo de izquierda, Izquierda y socialismo en Amrica Latina, comp. Jairo Estrada lvarez (Bogot: Universidad Nacional de Colombia, 2008) 205-218.

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consecuencia la elaboracin de una cartografa en blanco y negro de los gobiernos progresistas, que distingue entre gobiernos responsables (Lula, Vsquez, Bachelet) y gobiernos irresponsables (Chvez, Morales, Correa), macroeconmicamente. Los irresponsables seran precisamente populistas macroeconmicos. Aunque el concepto del populismo econmico ha sido de poca aceptacin en el campo de los historiadores, su recepcin ha sido mayor por parte de los economistas (sobre todo neoliberales), y se ha usado para caracterizar una buena parte de la historia econmica de Amrica Latina durante el siglo xx, e incluso, de la historia presente. De hecho, para quienes lo formularon, el populismo econmico respondera a una regularidad que se repite atendiendo ciertas condiciones. Cuando se elabor de manera sistemtica el concepto, el momento histrico de Amrica Latina era muy distinto al actual. Hacia fines de la dcada de los ochenta e inicios de la dcada de 1990 se asista a un verdadero despliegue de las polticas neoliberales. Tales polticas se condensaron en lo que habra de conocerse posteriormente como la frmula poltica del Consenso de Washington, y se veran estimuladas, adems, por los discursos sobre el fin de la historia, la superioridad de la democracia liberal y del mercado, luego del derrumbe del proyectos socialistas de Europa Oriental y de la Unin Sovitica. Dentro del propsito de construccin y preservacin de la hegemona neoliberal, en este caso, a travs de la poltica econmica, deban saldarse cuentas con la historia, con el pasado. An ms, deba producirse una relectura de la historia, con las cargas propias de quienes parecan dominar ahora el espectro poltico y cultural. Se asisti a la publicacin de una serie de trabajos apologticos del mercado en los que la crisis y el atraso de Amrica Latina eran explicados por la inoperancia del libre juego de las fuerzas del 5 mercado y por el intervencionismo estatal. As mismo, los programas de ajuste impuestos por el Fondo Monetario Internacional en el marco de la crisis de la deuda de mediados de la dcada de 1980, as como la implantacin de las reformas estructurales, merecan una explicacin y una justificacin que, a partir de una perspectiva de apariencia tcnico-econmica, superara las tesis marxistas, dependentistas y del estructuralismo cepalino.
5. Vase por ejemplo, Hernando de Soto y Schidheiny Stephan, eds., Las nuevas reglas de juego. Hacia un desarrollo sostenible para Amrica Latina (Bogot: Oveja Negra, 1991).

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Las elaboraciones sobre el populismo econmico se inscriban precisamente dentro del nuevo clima intelectual y poltico que el neoliberalismo impona y tenan la pretensin de contribuir a ofrecer respuestas a los cuestionamientos de las nuevas polticas econmicas en pleno proceso de implantacin. La nocin de populismo econmico permitira precisamente mostrar que las estabilizaciones ortodoxas (neoliberales) no eran ms que 6 el resultado inevitable del ciclo de la economa populista. Pero, ms all de ello, de lo que se trataba era de elaborar una teora de los ciclos populistas que posibilitase una interpretacin adaptativa de la 7 historia poltica y econmica de Amrica Latina en el siglo xx, en la que los problemas del subcontinente seran explicados esencialmente como un producto de la mala administracin macroeconmica, entendiendo por esta el uso de polticas macroeconmicas con fines redistributivos (el uso de la poltica macroeconmica ha conducido a travs de la historia al fracaso, el 8 dolor y la frustracin). Tal uso de la poltica macroeconmica, como seala la teora sobre el populismo econmico, tendra efectos autodestructivos, de los cuales habra que aprender. Con dicha teora se busca, por tanto, y adicionalmente, una construccin de la memoria histrica econmica y poltica, que es funcional a los discursos del libre mercado y del ajuste estructural y til para reinterpretaciones del pasado, pero sobre todo para entendimientos del presente y para prejuzgar opciones del futuro, en consonancia con los pretensiones de una construccin permanente de la hegemona neoliberal. De ah que no sea casual la reaparicin del concepto del populismo econmico, precisamente cuando hoy se encuentra en debate la posibilidad de proyectos poltico-econmicos alternativos al neoliberalismo en Amrica
6. Rudiger Dornbush y Sebastin Edwards, La macroeconoma del populismo, Macroeconoma del populismo en Amrica Latina, comp. Rudiger Dornbush y Sebastin Edwards (Mxico: fce, 1992) 19-21. 7. Kaufman y Stallings detectan por ejemplo episodios de altas propensiones y episodios de bajas propensiones populistas; Drake habla de populistas iniciales, clsicos y tardos. Vase, respectivamente: Robert Kaufman y Barbara Stallings, La economa poltica del populismo latinoamericano, Macroeconoma del populismo en Amrica Latina, comp. Rudiger Dornbush y Sebastin Edwards (Mxico: fce, 1992) 40; y Paul Drake, Comentarios al artculo de Robert Kaufman y Barbara Stallings, Macroeconoma del populismo en Amrica Latina, comp. Rudiger Dornbush y Sebastin Edwards (Mxico: fce, 1992) 52. 8. Dornbush y Edwards, La macroeconoma 10.

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Latina. Frente a ellos los intelectuales y tecncratas que disearon el concepto ya parecen tener una respuesta y una explicacin: variar el camino, intentar opciones distintas; esto significa transitar por los caminos ya vividos del populismo histrico y, con ello, llevar a Amrica Latina al despeadero de los efectos desastrosos de la inflacin, la volatilidad cambiaria y el dficit fiscal. Lo mejor sera entonces preservar el estado de cosas existente. Precisamente, quienes formularon el concepto del populismo econmico advierten sobre la muy escasa capacidad para aprender de las experiencias de otros pases (en Amrica Latina) y sealan que unas de las regularidades ms notables de estos episodios es la insistencia con que los que elaboran programas populistas sostienen que sus circunstancias son nicas, de modo 9 que son inmunes a las consecuencias histricas de otras naciones. De lo que se tratara sera de la construccin de una memoria (histrica) poltica y econmica, que permita aprender de los propios errores, sin reeditar experiencias ya vividas. Tal sera, a manera de buen ejemplo, el caso de Chile. Despus de la dictadura de Pinochet, las nuevas autoridades del Estado (los gobiernos de la concertacin) habran destacado reiteradamente la necesidad de mantener el equilibrio fiscal y de perseguir metas de distribucin 10 mediante polticas econmica especficas. En consideracin a lo anterior, un anlisis crtico del concepto del populismo econmico y del ciclo de la economa populista resulta de la mayor importancia. En ese sentido, se busca mostrar la consistencia de esas elaboraciones tericas, de indagar por su capacidad explicativa de la historia de Amrica Latina. As mismo, de mostrar sus lmites, y sobre todo sus usos (histricos). En desarrollo de ese propsito, el presente trabajo se ha dividido en tres secciones: en la primera se realiza una presentacin de los aspectos centrales de la teora sobre el populismo econmico a partir de los planteamientos de sus principales representantes; en la segunda se examinan los rasgos ms relevantes de la poltica econmica del populismo histrico (en los casos del getulismo, el cardenismo y el peronismo), con el objetivo de contrastar estos con los postulados de la teora sobre el populismo econmico y mostrar as los alcances (o los lmites) de la capacidad explicativa de este; en la tercera se procede a la formulacin de unos elementos para la crtica de la teora del

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9. Dornbush y Edwards, La macroeconoma 22. 10. Dornbush y Edwards, La macroeconoma 22.

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populismo econmico, para mostrar que con ella se est en presencia ms bien de una construccin ideolgica antes que de una realidad histrica. Las tesis sobre la economa del populismo La teora sobre el populismo econmico fue formulada hacia finales de la dcada de 1980 en dos trabajos de los economistas de origen neoclsico 11 (neoliberales) Jeffrey Sachs, y Rudiger Dornbush y Sebastin Edwards en 12 1990, respectivamente. Luego sera objeto de una elaboracin ms sistemtica en el libro Macroeconoma del populismo en Amrica Latina, una compilacin en la que adems de trazarse el marco terico se sometieron a 13 examen diversas experiencias de Amrica Latina. El marco terico de dicha compilacin fue expuesto precisamente por Dornbush y Edwards y sirvi de referente para que otros investigadores norteamericanos y de Amrica Latina avanzaran hacia una versin ms acabada del populismo econmico y, sobre todo, examinaran la experiencia histrica del subcontinente, considerando los casos de un nmero importante de pases reconocidos en su mayora 14 por la experiencia de episodios populistas. Con diferencias de matices, el conjunto de autores suscribi la tesis central del libro: la existencia como regularidad histrica del populismo econmico, que adems tendra su propio ciclo econmico. En la presentacin que sigue a continuacin de las tesis centrales de esta propuesta terica (y de interpretacin histrica) se considera principalmente el trabajo de Dornbush y Edwards, dada su pretensin de constituirse en el marco terico de las otras elaboraciones. Con fundamento en una particular lectura de la historia econmica del siglo xx en Amrica Latina (que se basa justamente en una comprensin de la poltica econmica como poltica macroeconmica desde la perspectiva de la ortodoxia neoclsica), Dornbush y Edwards sealan la presencia de unos ciclos irregulares y dramticos, cuyo sustento se encontrara en el uso de polticas macroeconmicas populistas con fines redistributivos. Una y otra vez, en un pas como en otro, los gobernantes han aplicado programas eco11. Jeffrey Sachs, Social Conflict and Populist Policies in Latin America, nber Working Paper 2987. Cambridge, 1989. 12. Rudiger Dornbush y Sebastin Edwards, La macroeconoma del populismo en Amrica Latina, El Trimestre Econmico 57.225 (Mxico, 1990): 121-162. 13. Dornbush y Edwards, La macroeconoma 14. Tales matices se refieren bsicamente a la excesiva simplificacin de la definicin de Dornsbush y Edwards, en su afn de formular una regularidad.

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nmicos que recurren en gran medida al uso de polticas fiscales y crediticias expansivas y a la sobrevaluacin de la moneda para acelerar el crecimiento 15 y redistribuir el ingreso. Despus de breves periodos de crecimiento y prosperidad, los resultados seran generalmente: una inflacin galopante, la crisis y el colapso del sistema econmico. Frente a ello no quedara ms remedio que emprender un programa de estabilizacin drsticamente restrictivo y costoso. La deteccin de tales ciclos en la historia latinoamericana demandara explicaciones ms juiciosas; se tratara de explicar porqu cierta 16 proclividad hacia la mala administracin macroeconmica. Por ello sera necesario realizar un examen a la economa del populismo. Pese a las caractersticas especficas y peculiares de los diferentes episodios populistas, seran apreciables aspectos comunes fundamentales. El trabajo de Dornbush y Edwards tiene justamente el propsito de formular lo que ellos denominarn el paradigma del populismo econmico. Para la elaboracin de este paradigma los mencionados autores toman como punto de referencia la definicin de Paul Drake sobre el populismo. Dicha definicin considera tres elementos: a) el populismo usa la movilizacin poltica, la retrica recurrente y los smbolos destinados a inspirar el pueblo; b) se basa en una coalicin heterognea donde predomina la clase trabajadora pero que incluye sectores importantes de los estratos medios y altos que la dirigen y c) el populismo implica un conjunto de polticas reformistas que intentan promover el desarrollo sin provocar un conflicto 17 clasista explosivo. A partir de ah, y con base en la consideracin de que la redistribucin sera el componente central, Dornbush y Edwards definen su paradigma: El populismo econmico es un enfoque de la economa que destaca el crecimiento y la redistribucin del ingreso y menosprecia los riesgos de la inflacin y el financiamiento deficitario, las restricciones externas y la reaccin 18 de los agentes econmicos ante las polticas agresivas ajenas al mercado.
15. Dornbush y Edwards, La macroeconoma16. Algunos autores se han opuesto a una simplificacin tal de la poltica econmica del populismo y a una identificacin del dficit fiscal con polticas keynesianas. Vase: Luiz Bresser Pereira y Fernando DallAcqua, Economic Populism Versus Keynes: Reinterpreting Budget Deficit in Latin America, Journal of Post Keynesian Economics 14.1 (1991): 29-38. 16. Dornbush, Edwards, La macroeconoma 9. 17. Dornbush y Edwards, La macroeconoma 17. 18. Dornbush y Edwards, La macroeconoma 17.

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Dornbush y Edwards anticipan eventuales crticas a esa definicin cuando sealan que describir ese paradigma no sera una afirmacin moralista de economa conservadora, sino una advertencia de que las polticas populistas fracasan en ltima instancia, y su fracaso tiene siempre un costo terrible 19 para los mismos grupos que supuestamente quieren favorecer. Como se aprecia, la nocin de populismo econmico supone consecuencias desastrosas en materia econmica y social. Algunas de las races histricas y doctrinales del populismo econmico Dornbush y Edwards las encuentran en los efectos devastadores de la Gran Depresin, las vastas desigualdades de ingreso existentes en casi todos pases de la regin, una confianza ingenua en la capacidad de los gobiernos para sanar todos los males sociales y econmicos y las ideas de la Comisin Eco20 nmica de las Naciones Unidas para Amrica Latina en los aos cincuenta. Se trata entonces de una mezcla entre fenmenos de crisis, justicia social, voluntarismo e ideas de estirpe cepalina o keynesiana. Las formulaciones sobre una economa del populismo contemplan, adems, la elaboracin de un ciclo de economa populista, con el cual se busca sustentar la existencia de una regularidad que se repetira (o habra repetido) en la mayora de experiencias. De unas condiciones, al inicio, de insatisfaccin generalizada con la marcha de la economa y del rechazo al paradigma conservador (a la ortodoxia neoclsica) se transitara a la formulacin de un programa econmico que generalmente contemplara la reactivacin, la redistribucin del ingreso y la reestructuracin de la economa como los objetivos a seguir. La poltica recomendada es el uso activo de la poltica macroeconmica para redistribuir el ingreso, tpicamente por medio de 21 incrementos del salario real que no se trasladan al ingreso. Al caracterizar el ciclo populista, Dornbush y Edwards afirman que pese a que cada episodio populista real exhibe ciertas caractersticas peculiares, (se podran) distinguir cuatro fases a la gran mayora de las 22 experiencias. Veamos:

19. 20. 21. 22.

Dornbush y Edwards, La macroeconoma 17. Dornbush y Edwards, La macroeconoma 9-10. Dornbush y Edwards, La macroeconoma 19. Dornbush y Edwards, La macroeconoma 19-20.

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fases de la macroeconoma del populismo

fase i xito de la poltica macroeconmica.

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Aumento de la produccin, de los salarios reales y el empleo. Controles de precios impiden inflacin. Importaciones alivian la escasez. Absorcin de la expansin de la demanda con inventarios e importaciones. fase ii Aparicin de cuellos de botella por expansin de demanda y falta de divisas. Problemas por bajos inventarios. Correcciones de precios y devaluacin; control de cambios, proteccionismo. Aumento de inflacin; salarios se mantienen. Aumento del dficit presupuestario. fase iii Escasez generalizada. Aceleracin extrema de la inflacin. Deficiencia de divisas. Fuga de capitales y desmonetizacin de la economa. Incremento severo del dficit (descenso de los recaudos, aumento de los subsidios). Cada de los salarios. Desespero gubernamental. fase iv Estabilizacin ortodoxa, con nuevo gobierno. El salario real cae a niveles inferiores al inicio del ciclo. Desmantelamiento final acompaado de grandes cambios polticos, incluido el derrocamiento del gobierno.

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Como se aprecia, segn este ciclo, en el populismo econmico se encontrara la explicacin de la inestabilidad poltica, as como de los golpes de Estado y los episodios de violencia que se habran presentado en la historia de Amrica Latina del siglo xx.
23. Elaborado segn Dornbush y Edwards, La macroeconoma 10-21.

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Dado el ciclo, que describira la trayectoria de toda economa del populismo, la conclusin salta a primera vista: si Amrica Latina pretende evitar semejantes impactos polticos, econmicos y sociales, esto es, aprender de su historia, debera practicar una poltica macroeconmica sana, acorde con los preceptos y mandatos de la economa neoclsica. Entre quienes sostienen las tesis sobre el populismo econmico debe tenerse en cuenta, adems, la presencia de tres tipos de desarrollos tericos. En primer lugar se encuentran aquellos cuyas elaboraciones profundizan en aspectos puntuales de las tesis de Dornbush y Edwards, manteniendo un 24 enfoque marcadamente economicista. En segundo lugar est el trabajo de Kaufman y Stallings, quienes llaman la atencin sobre la necesidad de incorporar otros factores de estudio como las desigualdades clasistas y sectoriales, 25 los sistemas de partidos y las configuraciones del rgimen poltico. En tercer lugar deben mencionarse los trabajos en los que se ha abordado el estudio de algunas experiencias de economa populista en Amrica Latina; en los que incluso se marcan algunas distancias frente a las tesis de Dornbush y Edwards. As, por ejemplo, Rabello de Castro y Marcio Ronci, al examinar el caso del populismo en Brasil, sealan que no se podra afirmar que los fracasos econmicos se asocian siempre con polticas populistas. Por tanto, el populismo econmico deja de tener sentido para la identificacin de las 26 polticas. En el caso de Mxico, Carlos Bazdresch y Santiago Levy afirman que al contrario de lo que consideran Dornbush y Edwards, y Sachs, las causas primordiales de las polticas populistas no han sido siempre las 27 presiones sociales provenientes de la desigualdad. Ms all de los contenidos puntuales de estos desarrollos y de los matices que ellos contienen, a todos les es comn en todo caso que suscriben

24. Eliana Cardoso y Ann Helwege, El populismo, el despilfarro y la distribucin, Macroeconoma del populismo en Amrica Latina, comp. Ridiger y Sebastian Edwards (Mxico: fce, 1992) 58-87. 25. Para una exposicin detallada de tales factores, vase el texto de Kaufman y Stallings, La economa 24-46. 26. Rabello de Castro y Marcio Ronci. Sesenta aos de populismo en Brasil, Macroeconoma del populismo en Amrica Latina, comp. Rudiger Dornbush y Sebastin Edwards (Mxico: fce, 1992) 198. 27. Carlos Bazdresch y Santiago Levy. El populismo y la poltica econmica de Mxico 1970-1982, Macroeconoma del populismo en Amrica Latina, comp. Rudiger Dornbush y Sebastin Edwards (Mxico: fce, 1992) 261.

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las tesis centrales sobre el populismo econmico y la nocin de ciclo econmico populista. Ahora bien, el concepto de populismo econmico elaborado por Dornbush y Edwards tiene la pretensin de explicar los diferentes episodios histricos del populismo. Ello implica que si se asumiera una definicin amplia de populismo, de acuerdo con la prolfica bibliografa que existe sobre la materia, adems de considerar lo que ha dado en caracterizarse como el 28 populismo clsico o histrico, habra que incorporar los episodios populistas de la segunda mitad de la dcada de los ochenta y parte de la dcada de 1990, 29 que son regularmente definidos como neopopulistas; incluso los gobiernos progresistas, que de acuerdo con los preceptos sobre populismo econmico son catalogados como populistas. Esta tipologa es de por s problemtica y es expresiva de la tendencia a cobijar bajo el manto del populismo toda poltica que se fundamente en un liderazgo carismtico, que exprese una relacin directa de este con los gobernados, que se considere contiene altas dosis de demagogia, y que posea discurso y poltica social orientados a los 30 ms pobres. Un examen de la economa del populismo en esos diferentes episodios histricos escapa a los propsitos del presente trabajo. Aqu se busca mostrar, con base en un acercamiento a algunos aspectos de la poltica econmica del populismo histrico, que el concepto del populismo econmico no tiene una capacidad explicativa que le permita responder a la pretensin de erigirse en paradigma de la formulacin de una regularidad histrica de los ciclos econmicos (y de poltica econmica) en Amrica Latina. En ese sentido, su (consciente) uso reiterado conlleva no solo a una falsificacin del pasado, sino que posee una fuerte carga ideolgica implcita: se trata de contribuir al desprestigio y la estigmatizacin de proyectos polticos que no encuadren dentro de los preceptos de la poltica econmica del pensamiento dominante (neoliberal).

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28. Conniff, Neopopulismo 10. 29. Conniff, Neopopulismo 9-19. 30. Otras tipologas referidas especficamente al populismo econmico consideran tres modalidades de populismo: el populismo macroeconmico, el populismo microeconmico y el populismo de la inaccin.

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Populismo econmico y populismo histrico Sin que se pueda afirmar que hubiese existido un patrn comn, lo cierto es que la Gran Depresin produjo efectos polticos de tal magnitud, que se asisti a un cambio casi generalizado de rgimen en la mayora de los 31 pases de Amrica Latina. Desde luego que resultara exagerado afirmar que tales cambios fueron un producto exclusivo de la crisis. En sentido estricto, ellos poseen una explicacin multicausal de factores econmicos, polticos, sociales y culturales, que venan madurando desde la Primera 32 Guerra Mundial y sobre todo durante la dcada de 1920, y registraban la tendencia a la crisis del rgimen de acumulacin del modelo de desarrollo hacia afuera basado en la produccin y exportacin de productos primarios (agrcolas o mineros), as como la tendencia a la crisis de un rgimen poltico oligrquico y excluyente de las mayoras sociales y populares. En igual sentido actuaban los nuevos sectores sociales, de obreros y capas medias y an de nuevos burgueses industriales, que forzaban un cambio en la cultura poltica y demandaban un quiebre de la constelacin hegemni33 ca. Como bien lo seala Dabene, todo pareca concurrir para que Amrica Latina abandonara su confortable rgimen oligrquico y la crisis de 1930 no 34 (fuera) ms que la perturbacin final que (haca) bifurcar el continente. 35 Los primeros regmenes populistas, en especial el rgimen de Getulio Vargas en Brasil, habran de inscribirse dentro de las respuestas polticas a
31. Dabene registr por ejemplo 20 cambios polticos entre 1930 y 1933. Oliver Dabene, La regin Amrica Latina. Interdependencia y cambios polticos (Buenos Aires: Ediciones Corregidor, 2001) 53-54. 32. En especial deben mencionarse el proceso de industrializacin espontnea mediante la sustitucin de importaciones inducido por la Primera Guerra Mundial, el alto nivel de endeudamiento, especialmente con Estados Unidos que haba provocado una especie de prosperidad al debe, la tendencia a la kemmerizacin de la poltica econmica fruto de las misiones Kemmerer, la irrupcin de la clase obrera, el ascenso de las capas medias, la influencia misma de la revolucin bolchevique, ente otros. Dabene 39 y ss. 33. La expresin es de Stefan Schmalz y Anne Tittor, Hegemoniezyklen in Lateinamerika. Einfuerung und Kontext, Lateinamerika: Verfall neoliberaler Hegemonie?, eds. Dieter Boris, Stefan Schmalz y Anne Tittor (Hamburgo: vsaVerlag Hamburg, 2005). 34. Schmalz y Tittor 60. 35. Para efectos del trabajo se han considerado exclusivamente algunos proyectos populistas que se erigieron en gobierno; se han descartado, por tanto, otras experiencias de movimientos populistas de gran influencia poltica, como fue el

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la crisis de hegemona e inauguraran una nueva etapa de la historia poltica y econmica de Amrica Latina. A su llegada al poder en el marco de la Revolucin de 1930 le sigui, primero, su designacin como presidente por parte de la Asamblea Constituyente; posteriormente, el establecimiento del Estado novo con la disolucin del congreso el 10 de noviembre de 1937 y la asuncin de plenos poderes por seis aos ms, que se prolongarn por dos ms, hasta 1945. Luego de una salida temporal de la escena poltica, Vargas retornar a la presidencia de Brasil al ganar las elecciones de 1950. Dicho cargo lo ostentar hasta el momento de su suicidio en 1954. La impronta histrica populista de Vargas en Brasil, del getulismo, ser indiscutible. El caso de Lzaro Crdenas, quien gobernar Mxico de 1934 a 1940, posee las especificidades propias de un rgimen que es considerado como punto de llegada e institucionalizacin de una revolucin la Revolucin 36 Mexicana de 1910-1920 que arrastra por tanto conflictos y demandas sociales y polticas no satisfechas, pero que de todas maneras debe ser examinado en el marco de las transformaciones capitalistas internacionales de la poca. El cardenismo ser objeto de diferentes caracterizaciones: mientras 37 que algunos autores los inscriben dentro del populismo, otros preferirn 38 hablar de este como el socialismo de la revolucin mexicana.
caso del apra de Vctor Haya de la Torre en Per que incidira desde la dcada de 1920 en la poltica de ese pas. 36. Seala Angus Madison que la Revolucin Mexicana de 1910-1920 fue diferente de cualquiera otra en Amrica Latina. Fue un estallido iniciado contra toda la herencia colonial y el Porfiriato. Al principio no tena una ideologa, una organizacin o liderazgo claros. En los aos veinte y treinta su naturaleza empez a definirse bajo la influencia de dos presidentes muy fuertes: Plutarco Elas Calles y Lzaro Crdenas. Angus Madisson y asociados, La economa poltica de la pobreza, la equidad y el crecimiento: Brasil y Mxico (Mxico: fce, 1993) 135. 37. Vanse los trabajos de Alan Knight, Cardenismo: Juggernaut or Jalopy?, Journal of Latin American Studies 26.1 (1994): 73-107; y Populism and NeoPopulism in Latin America, especially Mxico, Journal of Latin American Studies 30.2 (1998): 223-248. 38. El proyecto del cardenismo trascendera los proyectos polticos populistas. Vase: Olivia Gall, El legado del Presidente Lzaro Crdenasa la democratizacin de Mxico:un anlisis crtico, Jornadas Anuales de Investigacin Universidad Nacional Autnoma de Mxico (Mxico: Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, unam, 2006).

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El populismo de Juan Domingo Pern se inscribe dentro de una trayectoria posterior, que en todo caso tiene su origen en los cambios polticos generados por la Gran Depresin, cuyo impacto se observ en el surgimiento 39 del periodo de la restauracin conservadora (1930-1943) y en la superacin de los aos de los gobiernos radicales (1916-1930). En junio de 1943, un gobierno militar asumi el mando: El coronel Pern, uno de sus miembros ms destacados, logr concitar un vasto movimiento poltico en torno a su persona, que le permiti ganar las elecciones de 1946, poco despus de que su apoyo popular se manifestara en una jornada por dems significativa, el 17 de octubre de 1945. Pern complet su periodo de seis aos y fue reelecto en 1951, para ser derrocado por un golpe militar en septiembre de 1955. En estos doce aos en que fue la figura central de la poltica, al punto de dar su nombre al movimiento que los apoyaba, Pern y el peronismo imprimieron a la 40 vida del pas un giro sustancial y perdurable. Tres experiencias populistas, tres lderes carismticos, con una gran poder de atraccin sobre las masas populares, tres coaliciones policlasistas que atendan el mandato del lder, tres proyectos polticos y econmicos, con algunas similitudes, pero con notorias trayectorias distintas, marcaran la historia poltica y econmica de Amrica Latina de buena parte del siglo veinte. Veamos algunos aspectos de esos proyectos, en particular aquellos propios de su poltica econmica, teniendo en cuenta las ya expuestas formulaciones de Dornbush y Edwards sobre el populismo econmico. Condiciones histricas de las experiencias populistas El periodo histrico bajo el cual se inscriben las experiencia populistas aqu examinadas se ubica entre el fin de la Gran Depresin y la dcada posterior al fin de la Segunda Guerra Mundial. Se asiste a un periodo marcado por una fuerte conflictividad mundial, en el que se debaten las salidas a la crisis capitalista (estructural), iniciada con el triunfo de la revolucin
39. Fue la impopularidad de los generales que gobernaron Argentina entre 1930 y 1943 lo que llev al golpe de Estado de 1943 que desencaden el proceso que llevara a Pern al poder, Francisco Zapata, Autonoma y subordinacin en el sindicalismo latinoamericano (Mxico: Fideicomiso Historia de las Amricas/ fce, 1993) 103. 40. Lus Alberto Romero, Breve historia contempornea de Argentina (Buenos Aires: fce, 2001) 97.

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bolchevique en Rusia en 1917, y sus indiscutibles efectos, especialmente en Europa. Se trata de una poca de escenificacin de la poltica a travs de la movilizacin de esas masas populares arrojadas por el despliegue del capitalismo a nivel mundial y de la emergencia de nuevos sujetos sociales, obreros, capas medias, sectores desclasados o lumpenizados, hijos de la pauperizacin capitalista. Es la poca en la que esencialmente se estn jugando las opciones del socialismo (sovitico) o del capitalismo; esta ltima en la variante del fascismo o del reformismo, que ya se haba anunciado con la Repblica de Weimar, pero que ahora se inspiraba en las formulaciones keynesianas de la dcada de 1930. Es tambin la poca del expediente autoritario (estalinista, fascista o de la democracia capitalista) como recurso ltimo para la estabilizacin de los regmenes polticos. En Amrica Latina se asiste al final del bloque hegemnico constituido bajo el patrn de acumulacin agroexportador y, por tanto, al complejo proceso de constitucin de una nueva constelacin hegemnica, de un nuevo patrn de dominacin, que habr de regir en el subcontinente hasta fines de la dcada de 1960 y principios de la dcada de los setenta y que deba dar respuesta a la crisis del modelo de desarrollo y las crecientes demandas y movilizaciones populares de la dcada de los aos veinte. Terminada la Segunda Guerra Mundial se aprecian los escenarios propios de la reconstruccin europea, de la cimentacin de los llamados regmenes del bienestar, del inicio de la guerra fra, de la elevacin del anticomunismo a poltica de Estado. En el caso de Estados Unidos se aprecia la consolidacin de la hegemona mundial obtenida como producto de la guerra, pero tambin las pretensiones de profundizacin de la dominacin econmica, poltica y cultural sobre Amrica Latina. De ah la oposicin y el bloqueo a todo proyecto poltico econmico que tuviese como propsito buscar caminos propios, redefinir las modalidades de insercin de la economa latinoamericana en la economa capitalista internacional, explorar vas de desarrollo a travs de la industrializacin y la defensa de la soberana. Es tambin la poca de la irrupcin de una nueva cultura poltica que demanda inclusin de las mayoras sociales y populares, que produce nuevos discursos y significados. Con esos vientos se impregnarn los proyectos populistas en Amrica Latina, para expresar salidas relativamente autnticas a las reconfiguraciones del capitalismo.

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Elementos de poltica econmica de las experiencias populistas Para explicar la aparicin de los proyectos populistas en Amrica Latina se adopta la tesis de Ernesto Laclau en el sentido de que el populismo nunca surge como una exterioridad total y avanza de tal modo que la situacin anterior se disuelve en torno a l, sino que opera mediante la rearticulacin de demandas fragmentadas y dislocadas en torno a un nuevo ncleo. Por lo tanto, dice Laclau, cierto grado de crisis de la antigua estructura es necesario como precondicin del populismo, ya que () las identidades 41 populares requieren cadenas equivalenciales de demandas insatisfechas. Aunque no es propsito de este trabajo desarrollar la tesis de Laclau en los casos de Brasil, Mxico y Argentina, s conviene sealar que en estos pases se da un cierto grado de crisis de la antigua estructura y que la poltica econmica se constituye en escenario de rearticulacin de demandas fragmentadas y dislocadas. Por otra parte, para una caracterizacin de la poltica econmica de las experiencias populistas en Amrica Latina se asume un entendimiento amplio de la poltica econmica que no limita esta a una tcnica de regulacin macroeconmica destinada a optimizar los mecanismos de funcionamiento del sistema y a garantizar un nivel determinado de la tasa de ganancia. En este trabajo, la poltica econmica es entendida ms bien en una doble dimensin. En primer lugar, como poltica de ordenacin (Ordnungspolitik), esto es, como poltica de definicin (o de redefinicin) del marco de actuacin del Estado en la economa; en segundo lugar, como poltica de proceso (Prozesspolitik), esto es, de constitucin (y reproduccin) de equilibrios macroeconmicos bsicos en trminos de crecimiento, de ingresos, de 42 empleo, de finanzas pblicas. Este enfoque de la poltica econmica pone en evidencia desde el inicio los lmites de las tesis de la economa del populismo de Dornsbush y Edwards, cuya perspectiva se restringe a una mirada de la poltica econmica como poltica de proceso, es decir, como poltica macroeconmica. La visin de la poltica econmica como poltica de ordenacin y como poltica de proceso permite, adems, afirmar que, antes de hablar de la economa (y de poltica econmica) del populismo, debera hablarse de las economas y de las polticas econmicas del populismo, pues cada proyecto
41. Ernesto Laclau, La razn populista (Buenos Aires: fce, 2005) 221-222. 42. Para una definicin de poltica econmica, vase: Juan R. Cuadrado, Introduccin a la poltica econmica (Madrid: McGraw Hill, 1997).

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populista, dadas sus especificidades, ha tenido su propia poltica. En ese sentido se coloca igualmente en entredicho la idea de un ciclo econmico populista. No significa ello que en una pretensin de generalizacin no puedan encontrarse rasgos comunes. Cuando estos se sitan, no obstante, en condiciones histricas concretas, las trayectorias de las experiencias difieren sustancialmente. Por otra parte, una experiencia populista no necesariamente se ha caracterizado por una misma poltica econmica. El hecho de que la poltica econmica sea otra expresin de las mltiples escenificaciones de la poltica conlleva a que sus trayectorias concretas estn mediadas por la conflictividad internacional, as como por los conflictos sociales y de clases propios de nuestras sociedades. En las experiencias de Brasil, Mxico y Argentina son detectables etapas o momentos distintos de los proyectos populistas y de sus polticas econmicas, cuyas configuraciones especficas escapan a los propsitos de este trabajo. Como se ha dicho, aqu se trata de mostrar, ms bien, que no es identificable un ciclo econmico populista propio de una poltica econmica populista; que para el populismo histrico no aplican las tesis sobre el populismo econmico. La poltica econmica del getulismo La poltica econmica del getulismo se caracteriz por una especie de alternacin entre las polticas econmicas de ordenacin y las polticas econmicas de proceso. Dado su alcance e importancia, predominaron las primeras. En los aos inmediatamente posteriores a la Revolucin de 1930 habra de predominar un enfoque de poltica econmica de proceso tendiente a restablecer los equilibrios macroeconmicos desbarajustados por los severos impactos de la Gran Depresin. Pese a que esa revolucin, entre otras cosas, se haba erigido contra el rgimen oligrquico de los cafeteros paulistas, la poltica de Vargas le concedi un papel central a la poltica cafetera. No poda ser de otra manera, pues de ese sector provena la principal fuente de ingresos en divisas del pas. Por ello se adelant inicialmente una poltica de sostenimiento del precio del caf, an financiando la destruccin de inventarios. En el marco de la crisis se impusieron nuevas polticas defensivas del control de cambios, se elevaron los aranceles y se declar la moratoria de la deuda; de esa forma se apoyara fuertemente la sustitucin de importaciones 43 y se hara evidente que estaba cambiando el destino de Brasil.
43. Madisson 39.

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Las polticas econmicas de ordenacin se empezaron a dibujar con mayor claridad entrada la primera mitad de la dcada de 1930. All resultaron algunos lineamientos claros, cuyo eje se encontraba en el papel central que se le conceda al Estado en la direccin y regulacin del proceso econmico. El proyecto del getulismo se acompaara de un proceso de fortalecimiento del Estado a travs de polticas de nacionalizacin, se considerara la necesidad de institucionalizar las relaciones entre el capital y el trabajo mediante la adopcin de polticas laborales y sindicales (incluyendo la cooptacin 44 del movimiento obrero y su incorporacin a los propsitos del Estado), la adopcin de polticas redistributivas y, sobre todo, la efectividad de la decisin poltica para impulsar el proceso de industrializacin. Sera, en todo caso, con el proyecto del Estado novo cuando se perfilara completamente la poltica del getulismo. En la Carta de Sao Lorenzo se sealaron precisamente las lneas generales del programa econmico del Estado novo. All se establecieron los puntos bsicos de la poltica econmica (de ordenacin), a saber: creacin de una industria bsica, en particular de la industria siderrgica; nacionalizacin de las diversas fuentes de generacin de energa; nacionalizacin de los bancos extranjeros y de las compaas de seguros; elaboracin de un plan general para el sector de los transportes (buscando su integracin); implantacin del salario mnimo; aumento de la produccin nacional; diversificacin de las exportaciones; y elaboracin de un plan de desarrollo para la regin de 45 San Francisco. Corsi seala que, en consonancia con ello, se habran tomado varias medidas para estimular la economa y apalancar la acumulacin. En igual

44. Entre diciembre de 1930 y 1934, el rgimen de Vargas emiti ms de 50 decretos mediante los cuales, entre otras cosas, se legalizaban los sindicatos; se restringa la contratacin de extranjeros en el aparato productivo; se estableca la cartera de trabajo (una especie de pasaporte que permita anotar la historia ocupacional de cada trabajador); se limitaba la jornada de trabajo; se regulaba el empleo de mujeres y nios; se establecan las vacaciones obligatorias, y los tribunales de trabajo, as como se instituan los fondos de pensiones de jubilacin. Zapata 120. 45. Francisco Luiz Corsi, Poltica econmica e nacionalismo no Estado novo, Historia Econmica do Brasil contemporneo, org. Tams Szmrecsnyi y Wilson Suzigan (Sao Paulo: Universidad de Sao Paulo, 1993) 4.

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sentido, se habran creado diversos organismos de regulacin y de fomento 46 a la industrializacin. Como se puede apreciar, la poltica de desarrollo del Estado novo se fundamentaba en el establecimiento de la industria bsica, la ampliacin de la infraestructura, la unificacin del mercado interno, y colocaba al orden del da la cuestin de la financiacin del proceso de industrializacin. En este aspecto, la poltica de Vargas contemplaba que sin recursos externos no sera posible sacar adelante el proyecto de desarrollo. Por ello, de una postura inicial que confrontaba al capital extranjero, Vargas transitara a una posicin ms ambigua que terminara en el alineamiento con Estados Unidos (sin que ello significase el abandono del discurso nacionalista). Probablemente ello pueda entenderse en trminos de un cierto pragmatismo que inspirara el proyecto del getulismo. La industrializacin se conceba como parte de un proyecto poltico tendiente a redefinir sustancialmente las modalidades de insercin de la economa brasilera en la economa capitalista mundial al superar la condicin de pas exportador de materias primas y de productos agrcolas. Por otra parte, la poltica laboral del Estado novo registr igualmente algunos cambios, que coincidieron con la revaloracin que hiciera Vargas del papel del movimiento obrero (de privilegiar el control a promover la movilizacin en los aos de 1943 y 1944). Frente a la consideracin de que la industrializacin traera por s misma ms empleo y mejores salarios, Vargas contempl la necesidad de una poltica claramente distributiva. Su proyecto nacional de desarrollo deba adoptar con mayor claridad una apariencia nacionalista, desarrollista y popular. La industrializacin deba acompaarse, 47 por tanto, de una distribucin de sus frutos. Los pilares del proyecto nacional: industrializacin, nacionalismo y populismo, son los pilares de un proyecto que apenas se alcanz a esbozar en el periodo del Estado novo. No obstante, el fracaso de este proyecto en aquel momento no signific su abandono. Este sera retomado en otro contexto nacional y mundial al inicio de la dcada de 1950, tras el retorno de Getulio, 48 luego de la pausa iniciada en 1945. La poltica econmica de Vargas estuvo impregnada de una concepcin autoritaria, propia de un enfoque de modernizacin conservadora. En un
46. Corsi, Poltica. 47. Corsi, Poltica 15. 48. Corsi, Poltica 16.

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pas desarticulado como Brasil, el Estado deba ser el encargado de organizar la nacin para promover el desarrollo y el bienestar general dentro del orden. En esa empresa, segn Boris Fausto, el Estado autoritario pondra fin a los conflictos sociales, a las luchas partidarias y a los excesos de la libertad de 49 expresin, que solo servan para debilitar el pas. La poltica de Vargas estuvo sujeta, igualmente, a fuertes niveles de conflictividad poltica y social, como habra de ocurrir en los diferentes proyectos populistas. La figura de lder populista pareca esconder que tras el proyecto poltico econmico que l representaba se encontraban en juego transformaciones de alcance estructural que sacudan no solo la organizacin sectorial de la economa y el modelo de desarrollo en su conjunto, sino las mismas estructuras econmicas y sociales. Respecto de la poltica econmica, la experiencia de Vargas no permite constatar las tesis de Dornbush y Edwards sobre el ciclo populista. De Castro y Ronci, cuyo trabajo sobre la experiencia de Brasil se incluy en el libro de Dornbush y Edwards, afirman incluso que Vargas no naufraga en trminos de poltica econmica de corto plazo, la cual se habra caracterizado ms bien por la ortodoxia. En su entender, el problema habra estado ms bien en el intervencionismo de largo plazo, es decir, en las polticas de 50 ordenacin. El populismo econmico radicara ms bien en las polticas de ordenacin. La poltica econmica del cardenismo La poltica econmica del cardenismo privilegi polticas de ordenacin; se fundament en la consideracin del papel central del Estado en la direccin y regulacin de la economa. Aunque tambin comprendi polticas redistributivas a favor de los sectores populares, obreros y campesinos, su perspectiva fue ms radical, pues incluy la afectacin de las relaciones de propiedad sobre la tierra y del capital extranjero. En ese sentido, junto con las polticas de consolidacin de la institucionalizacin de las relaciones capital-trabajo (mediante una legislacin laboral garantista que fortaleci los trabajadores y sus organizaciones y estimul el control de los trabajadores sobre los medios de produccin, debe mencio-

49. Boris Fausto, El Estado getulista (1930-1945), Historia concisa de Brasil (Mxico: fce, 2003). 50. De Castro y Ronci 48.

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narse la reforma agraria, de ataque al latifundio y de apoyo al ejido, que habra de favorecer a ms de 800.000 familias campesinas. El nacionalismo econmico fue otro de los estandartes de las polticas de ordenacin del cardenismo (y se encamin, entre otros, al logro del control sobre los recursos naturales por parte de la nacin), pero tambin de otras actividades consideradas estratgicas como en el caso de los ferrocarriles, la banca y los seguros. La nacionalizacin del petrleo mexicano, mediante la ley de expropiacin de 1937 que afect a 17 empresas extranjeras, habra de provocar represalias por parte de algunos pases capitalistas desarrollados. El Reino Unido rompi relaciones diplomticas; los Pases bajos y Estados Unidos iniciaron un embargo comercial. Como lo seala Viviane BrechatMrquez: La expropiacin petrolera no solo afect a las exportaciones de combustibles sino que arrastr tras de s tambin las ventas de minerales y 52 detuvo las inversiones del sector privado de la economa. El gobierno de Crdenas emprendi igualmente proyectos que favorecan la iniciativa privada, como las presas de riego en los estados del norte para la agricultura industrializada, los caminos, los puertos y las concesiones aduaneras y fiscales otorgadas a las empresas para facilitar la industrializacin. No obstante, dada su insistencia por la sindicalizacin de los obreros, mantuvo malas relaciones con el empresariado y la derecha, teniendo que recurrir cada vez ms al financiamiento deficitario para llevar a cabo sus 53 reformas sociales. Desde otra perspectiva, en el marco de su tesis sobre el cardenismo como el socialismo de la revolucin mexicana, Olivia Gall seala que los pilares de este proyecto habran sido: 1) la reforma agraria amplia de ataque a los latifundios y de apoyo al ejido; 2) el apoyo a la organizacin obrera en sindicatos y centrales; 3) la construccin de un Estado basado en el apoyo de las masas; 4) el
51. El ejido deba cumplir una doble tarea: suministrar alimentos y materias primas baratas e impulsar el mercado nacional con la demanda que generaran los propios campesinos dueos de la tierra. Gustavo Gordillo, La evolucin de los derechos de propiedad agraria en Mxico, fao, 1997, recuperado de: http:// www.rlc.fao.org/prior/desrural/derprop/evolder.pdf 52. Viviane Brachet-Mrquez, Nacimiento, auge y transformacin del Estado benefactor mexicano (1823-2000), Social Policy in a Development Context, unrisd Development Project, unrisd, 2004, recuperado de: http://www.cep.cl/ unrisd/Papers/Mexico/Editing/Mexico_Draft.doc 53. Brachet-Mrquez.

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logro del control de los recursos naturales por parte de la nacin; 5) la defensa de la soberana nacional fincada en la poltica social y en control de los recursos naturales; 6) la radicalizacin del proyecto poltico cultural estatal de implantacin de una nueva identidad mestiza; 7) la radicalizacin del proyecto educativo laico y popular del constituyente 54 de 1917.

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Durante los seis aos en que gobern Crdenas no se registraron sobresaltos en materia macroeconmica. No es constatable una desestabilizacin econmica de Mxico, producto de su poltica econmica. De hecho, lo que haba en parte eran continuidades del largo proceso de la revolucin mexicana, pero tambin la radicalizacin exhibida por Crdenas. Gall ha formulado dos etapas del proyecto cardenista: una de ascenso, de 1934-1938; una de descenso, de 1938-1940: El descenso se inici tras las represalias econmicas y comerciales que le fueron impuestas al pas como consecuencia de la expropiacin petrolera, y coincidi a nivel internacional con el ascenso del fascismo, con el endurecimiento de la represin estalinista en la urss, con un nuevo fortalecimiento de la derecha mexicana y con el 55 estallido de la Segunda Guerra Mundial. Expropi el petrleo, aminor la marcha y se detuvo, es una afirmacin que destaca el destino de la poltica econmica del cardenismo. El temor por una reanimacin y radicalizacin del movimiento popular y porque que una profundizacin del proyecto pudiera desatar nuevos episodios de violencia llev a que Crdenas se convirtiese durante la presidencia del General vila Camacho en un espectador del desmonte de lo que fuera su proyecto poltico. El cardenismo es otro caso en el que no aplican las tesis de Dornbush y Edwards sobre el ciclo de economa populista. Los alcances de las polticas de Crdenas fueron principalmente de orden estructural, afectaron sensiblemente las relaciones de propiedad sobre la tierra en Mxico, as como los intereses del capital extranjero, especialmente norteamericano, y condujeron a un fortalecimiento del sector estatal de la economa. La valoracin de Bazdresch y Levy, quienes tambin suscriben las tesis sobre populismo econmico de Dornbush y Edwards, arroja matices al considerar el caso mexicano. Para estos autores, resultara engaosa la identificacin de las
54. Gall. 55. Gall.

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polticas econmicas populistas con una escuela especfica de pensamiento econmico, ya sea marxista, estructuralista o de otra clase; el cardenismo sera expresivo de una especificidad mexicana, producto entre otros de 56 un gobierno activista nacido de la revolucin. La poltica econmica del peronismo La poltica econmica del peronismo prioriz las polticas de ordenacin; se caracteriz por un fuerte impulso a la participacin del Estado en la direccin y regulacin de la economa, que se expres, entre otros, en la adopcin de un concepto de planeacin econmica (con la formulacin de dos planes quinquenales) y en el desarrollo de las tendencias que ya venan desde la dcada de 1930 bajo las administraciones conservadoras, las cuales ya haban incorporado algunos elementos de la poltica keynesiana. La direccin y regulacin de la economa se adelant principalmente en dos frentes: en primer lugar, en la formulacin de una poltica de trabajo que, adems de consolidar la institucionalizacin de la relacin capitaltrabajo, producira importantes efectos redistributivos y generara nuevas condiciones de reproduccin de la fuerza laboral en Argentina. En ese sentido deben mencionarse las polticas de empleo (industrial y en el aparato estatal), las polticas salariales (que en un principio se basaron en las transferencias del sector agrcola) y laborales (incluidas las sindicales) y, en general, las polticas tendientes al mejoramiento del nivel de vida de la poblacin. As mismo todas aquellas que podran caracterizarse en trminos de la construccin de un Estado de bienestar en Argentina: congelamiento de alquileres, establecimiento de salarios mnimos y precios mximos, mejora de la salud pblica, planes de vivienda, construccin de escuelas, organiza57 cin del sistema jubilatorio y todo lo relativo a la seguridad social. En el trasfondo de esta poltica se encontraba la pretensin de afianzar una redefinicin del patrn de acumulacin para hacerlo menos vulnerable a los factores externos y las fluctuaciones de la economa y organizarlo ms bien en funcin de un mercado interno en expansin, merced a la poltica de industrializacin por sustitucin de importaciones. En segundo lugar, con la formulacin de una poltica de nacionalizacin generalizada de las inversiones extranjeras, se buscaba reforzar el papel del Estado en la economa y el control sobre actividades estratgicas. La na56. Bazdresch y Levy, El populismo 260 y 263. 57. Romero 109.

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cionalizacin se comprenda como frmula de independencia econmica, habra de castigar principalmente a empresas de capital britnico. Abarc los ferrocarriles, los telfonos, el gas, la electricidad (en general, los servicios pblicos); impuls a Gas del Estado y Flota Mercante, as como actividades industriales; emprendi la nacionalizacin del Banco Central y con ello la asuncin por parte del Estado de la poltica monetaria y crediticia, y del 58 comercio exterior. Si se contempla la poltica peronista en la perspectiva de las polticas 59 econmicas de proceso, pueden distinguirse dos periodos bien diferenciados: el que abarca los aos 1946 a 1951 y el que comprende los aos 1952 60 a 1955. Durante el primero de ellos, el gobierno implement una poltica guiada por tres objetivos bsicos: redistribucin de ingresos (entre 1946 y 1950, la participacin de los asalariados creci del 39% al 46%, basado en gran medida en las transferencias del sector agropecuario al sector manufacturero), expansin del empleo (prcticamente pleno empleo hacia fines de los cuarenta) y aumento del involucramiento del Estado en la produccin nacional. Estas iniciativas de poltica contaron con unas condiciones favorables: el pas tena una importante masa de reservas internacionales (acumuladas durante la guerra) y la demanda y los precios internacionales de los produc61 tos agropecuarios de exportacin eran altos. Diversos factores produciran un agotamiento de esta etapa (efectos de la poltica discriminatoria de Estados Unidos de 1941 a 1948 sobre algunas importaciones argentinas combustibles, insumos industriales, bienes de capital, crisis cclica de 1949 a 1952, sequa en 1951 y 1952, entre otros),
58. Romero 109. 59. Vercesi habla de una comprobable influencia del keynesianismo. Vase: Juan Alberto Vercesi, Influencia del pensamiento keynesiano en la poltica econmica peronista (1946-1955), Asociacin Argentina de Economa Polticaxxx Reunin Anual Sede: Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad Nacional de Ro Cuarto, 1995, recuperado de: http://www.aaep.org.ar/espa/ anales/works95/vercesi/trabajo/definit.doc. 60. Varios autores, La economa estatal (1943-1958), Relaciones econmicas externas de la Argentina, 1943-1989, tomo xi, Buenos Aires, recuperado de: http://www.argentina-rree.com/11/indice11.htm 61. Al respecto vase tambin: Eduardo M. Basualdo, Los primeros gobiernos peronistas y la consolidacin del pas industrial: xitos y fracasos, Cuadernos del Cendes 22.60 (Caracas, 2005): 115-153.

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mostraran los lmites de la poltica econmica y conduciran a un cambio de rumbo en un contexto ms restrictivo. A las dificultades por mantener las polticas redistributivas, financiar las inversiones en generacin de energa y tecnologa que demandaba la nueva fase la sustitucin de importaciones y absorber la mano de obra, se le respondi con medidas cuya implantacin fue posible merced al capital poltico acumulado por el populismo peronista: se modific la poltica de distribucin de ingresos por medio de la imposicin de lmites a los aumentos salariales y la prrroga de la vigencia de los contratos de trabajo; se brind apoyo a la produccin y exportacin agropecuarias y se modific el tratamiento que se otorgaba al capital extranjero; se intent poner lmites al gasto pblico y a la expansin estatal dentro de la esfera econmica (cada en la tasa de empleo en la administracin pblica). En suma, se abandonaron los presupuestos iniciales de la poltica econmica peronista. Segn se ha podido observar, en el caso del peronismo primaron las polticas econmicas de ordenacin y se present una cierta alternancia con 62 las polticas de proceso. Estas polticas tampoco asumieron los rasgos de la poltica econmica del populismo, segn Dornbush y Edwards. En el caso argentino tampoco es constatable un ciclo de economa populista. Desde otras perspectivas tericas ha habido intentos de formulacin de un ciclo de economa populista en el caso argentino. Carlos Abalo, por ejemplo, considera que tal ciclo se explicara en la disputa por la renta agraria entre diferentes facciones de clase, el acceso a ella habra posibilitado el fortalecimiento de nuevos sectores de la burguesa no vinculados a la vieja oligarqua, as como la poltica de redistribucin de ingresos y de conquistas sociales. La reiterada disputa por esa renta agraria hara parte de la historia 63 argentina del siglo xx.

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62. Para una exposicin amplia de la poltica econmica del peronismo, vase entre otros: Carlos F. Daz Alejandro, Devaluacin de la tasa de cambio en un pas semi-industrializado: La experiencia de Argentina 1955-1961 (Buenos Aires: Editorial del Instituto, 1969). Pablo Gerchunoff, El ciclo de la ilusin y el desencanto: un siglo de polticas econmicas argentinas (Buenos Aires: Ariel, 1998); Lucas Llach, Entre la equidad y el crecimiento: ascenso y cada de la economa argentina, 1880-2003 (Buenos Aires: Siglo xxi, 2004). 63. Carlos Abalo, El derrumbe del peronismo y la poltica econmica del gobierno militar, Nueva Sociedad 27 (1976): 85-98.

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Consideraciones finales. Economa poltica y polticas econmicas del populismo Como se ha podido apreciar en el caso del populismo histrico, las tesis sobre el populismo econmico no permiten explicar la economa del populismo y mucho menos la existencia de un ciclo econmico. La pretensin de establecer un tipo ideal de poltica econmica del populismo, que funcionara como una especie de populismmetro, resulta finalmente ingenua (pese a la carga terica e ideolgica fuerte) y definitivamente ahistrica. En ese sentido tiene plena validez la afirmacin de Laclau cuando seala que la nocin desarrollada de populismo () no supone la determinacin de un concepto rgido al cual podramos asignar inequvocamente ciertos objetos, sino el establecimiento de un rea de variaciones dentro de la cual 64 podra inscribirse una pluralidad de fenmenos. Esa tesis permite reafirmar que no hay una poltica econmica del populismo, sino ms bien polticas econmicas de gobiernos populistas. Las experiencias de Brasil, Mxico y Argentina demuestran la inconveniencia de limitar la nocin de poltica econmica a las polticas de proceso, macroeconmicas, tal y como lo hacen Dornbush y Edwards. La mayor riqueza y las mejores posibilidades para el entendimiento del fenmeno populista para sus alcances y limitaciones se encuentra precisamente en una comprensin amplia de la poltica econmica que involucre las polticas de ordenacin. Si algo caracteriza los proyectos del populismo histrico son precisamente sus polticas econmicas de ordenacin. Por ello, una reduccin de la economa del populismo a su macroeconoma resulta, cuando menos, inconveniente, pues se deja de lado la dimensin estructural de la poltica econmica y poco se contribuye a un entendimiento ms profundo de las experiencias populistas. En este aspecto siguen siendo superiores los anlisis desde la economa poltica frente a aquellos que como los de Dornbush y Edwards se desenvuelven en la perspectiva del examen a las tcnicas de regulacin de la economa. El perfeccionamiento de estas tcnicas no fue una preocupacin central del populismo histrico (ni de la teora econmica de variantes keynesianas o neokeynesianas predominante en su poca). Otras eran las demandas de su poca que se ocupaban ms bien en la redefinicin del modelo econmico, del desarrollo del mercado interno, de las polticas de empleo y de ingreso, as como de los problemas de la redistribucin; lo cual coincida, adems, con
64. Laclau 219.

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la tendencia general de las transformaciones capitalistas de ese momento, que propendan por un capitalismo productivo y por la construccin de instituciones del bienestar. Dadas las condiciones en las que surgi y las demandas (sociales y polticas) a las que debi responder, las pretensiones del populismo se situaron principalmente en el terreno de las transformaciones estructurales, en las polticas econmicas de ordenacin, como ya se dijo. Modernizacin capitalista, direccin estatal de la economa, nacionalizacin, redistribucin del ingreso e incluso redefinicin de las relaciones de propiedad no son simples propsitos de ingeniera, revelan cambios sustanciales, radicales, para el momento capitalista. En la experiencia del populismo histrico no es constatable un ciclo de economa populista y tampoco la conformacin de una regularidad en ese sentido. En algunos eventos la misma experiencia populista impuso mecanismos de freno para buscar los equilibrios macroeconmicos; en otros, fueron ms bien factores externos, ajenos al ciclo, sobre todo de orden poltico, los que alteraron los propsitos del populismo histrico. Con razn seala Paul Drake que el populismo latinoamericano no puede explicarse como un conjunto irracional de medidas econmicas autodestructivas que pretenden redistribuir el ingreso mediante el gasto deficitario. Detrs de esas polticas se encuentra una lgica poltica que impulsa el surgimiento y repeticin de programas populistas a pesar del consejo cauteloso de los 65 economistas ortodoxos. Las experiencias del populismo histrico estuvieron igualmente marcadas por una incidencia fuerte de las mediaciones polticas sobre la economa, a diferencia del economicismo neoliberal (de origen neoclsico) que habra de imponerse posteriormente en Amrica Latina tras la derrota de los proyectos cepalinos y de inspiracin keynesiana. Tales mediaciones se fundamentaban en complejas alianzas policlasistas, que en s mismas encerraban una fuerte conflictividad, y en gigantescas movilizaciones populares bajo la orientacin del lder popular. Las tesis sobre el populismo econmico abogan ms bien por regulaciones macroeconmicas de apariencia exclusivamente tcnicas. Antes que la mediacin poltica, ellas presumen diseos tecnocrticos. La formulacin de un aparato conceptual de antemano (populismo econmico, ciclo econmico populista) conlleva una carga ideolgica im65. Paul W. Drake, Comentarios 47.

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plcita: aquella de los preceptos del libre mercado sobre los cuales descansa la teora neoclsica. Y conduce a un tipo de anlisis en el que se espera que la historia se ajuste a los conceptos y no que estos sean tiles para explicar aquella. En ese sentido, ms que a una relectura de la historia, con las tesis del populismo econmico se puede estar asistiendo a su falsificacin (Salvador 66 Allende muri no por ser socialista, sino porque era un incompetente), a considerar que con la era de la macroeconoma sana se habra iniciado la historia reciente de Amrica Latina; pues lo dems seran los yerros del pasado, las recurrentes equivocaciones del populismo, cuyo fantasma sigue, en todo caso, recorriendo el subcontinente, y hoy se constituye de nuevo en una amenaza. Independientemente de las valoraciones que se puedan tener sobre los proyectos populistas histricos, y con la excepcin de la Revolucin Cubana, no resulta exagerado afirmar que se trata de los proyectos polticoeconmicos que con mayor consistencia y eficacia han transformado (para modernizar) las relaciones capitalistas en Amrica Latina con un cierto grado de nacionalismo y autonoma, de justicia social y distributiva, y an con matices de construccin de ciudadana social; desde luego, con un fuerte componente autoritario, como en los casos especialmente del getulismo y del peronismo, y sin que ello haya implicado una redefinicin sustancial de las relaciones de propiedad y de distribucin (reconociendo en todo caso, algunos niveles de afectacin). El paradigma del populismo econmico de Dornbush y Edwards no resiste el anlisis histrico. Ocampo aunque lo adopta con salvedades seala que el concepto ha sido criticado, con razn, por su imprecisin y falta de relacin clara con el concepto de populismo desarrollado por la ciencia poltica, que se refiere a formas particulares de movilizacin de masas basadas en promesas de bienestar social. Y agrega, el populismo econmico () ha sido practicado en no pocos casos por regmenes polticos no populistas, incluso dictatoriales, y aun por autoridades aparentemente 67 muy ortodoxas. Parecera un contrasentido erigir el populismo econmico en una especie de plataforma econmica del populismo poltico. Si ello

66. Rosentein-Rodan citado por Dornbush y Edwards, La macroeconoma 21. 67. Jos Antonio Ocampo, Economa y democracia, La agenda tica pendiente de Amrica Latina: Memorias, comp. Bernardo Kliksberg (Washington: Banco Interamericano de Desarrollo, 2005) 104.

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se hace se est ms bien en presencia de una construccin ideolgica con determinados propsitos. A qu se debe entonces la reaparicin reciente de un concepto que respecto de sus pretensiones tericas y de interpretacin de la historia de Amrica Latina no es consistente y posee poca capacidad explicativa de la complejidad latinoamericana? Por qu su creciente difusin en medios de comunicacin y su mayor aceptacin en algunas disciplinas de las ciencias sociales, aunque en el campo de la historia sigue siendo visto con recelo? La respuesta es histrica y poltica. El populismo econmico es usado para relecturas (y falsificaciones) de la historia y para interpretaciones de la historia presente. Si los gobiernos progresistas de Amrica Latina, especialmente los de Bolivia, Ecuador y Venezuela, son caracterizados como populistas econmicos, ya existe una pcima intelectual que demostrara que sus prcticas conducen a la autodestruccin y al fracaso. El paradigma del populismo econmico es usado para descalificar proyectos polticos cuyas polticas pretenden transformaciones estructurales de la sociedad, enfrentan la dominacin imperial, buscan afectar los derechos de propiedad privada capitalista y propenden por diversas formas de socializacin ancladas en la historia propia, propician la redistribucin del ingreso y apuntan hacia sociedades ms justas y equitativas. En ese sentido, el paradigma del populismo econmico se ha convertido ms bien en una construccin ideolgica.

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obras c i tadas
Libros y artculos Abalo, Carlos. El derrumbe del peronismo y la poltica econmica del gobierno militar. Nueva Sociedad 27 (1976): 85-98. Acosta, Alberto. El fantasma del populismo econmico, junio de 2004. Recuperado de: http://www.actualidadeconomica-peru.com/anteriores/ae_2004/ julio/articulos/julio_3.pdf. Ver los otros textos referenciados. Basualdo, Eduardo M. Los primeros gobiernos peronistas y la consolidacin del pas industrial: xitos y fracasos. Cuadernos del Cendes 22.60 (Caracas, 2005): 115-153. Bazdresch, Carlos y Santiago Levy. El populismo y la poltica econmica de Mxico 1970-1982. Macroeconoma del populismo en Amrica Latina. Comp. Rudiger Dornbush y Sebastin Edwards. Mxico: fce, 1992.

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