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BRASIL FRENTE A UNASUR: UN BAJO COMPROMISO ANTE UNA ENORME RESPONSABILIDAD (Versin preliminar) Germn Camilo Prieto Corredor

RESUMEN

Para Brasil la UNASUR representa una oportunidad de expandir su posicin hegemnica en la regin. Brasil cuenta con recursos suficientes para proveer una base financiera slida para los proyectos de infraestructura, transporte y energa de la UNASUR. Sin embargo, su posicin histrica como pas que ha renunciado frecuentemente a asumir un liderazgo ms proactivo en la regin, puede traducirse en la carencia de la UNASUR de un lder que asegure el desarrollo y permanencia del proyecto.

INTRODUCCIN

La creacin de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) en el presente ao, que reemplaz a la Comunidad Suramericana de Naciones creada en diciembre de 2004, ha concentrado en desarrollar proyectos en materia de infraestructura y energa, auque los acontecimientos de las semanas de mediados de septiembre relacionados con la crisis poltica de Bolivia sirvieron para dar cuenta del cuerpo poltico de la UNASUR, adems de su declarado espritu. La escogencia de estas reas como las pioneras del primer intento de integracin suramericana de la historia puede explicarse de manera bastante concisa desde el enfoque neo-funcionalista de la integracin, el cual considera que a partir de la integracin en ciertas reas estratgicas de poltica es posible generar efectos de traslapo (spill over) hacia otras reas relacionadas con aqullas, que por razones de interdependencia (vulnerabilidad y sensibilidad) requieran que las instituciones de la

Director, Grupo de investigacin sobre integracin y democracia en Suramrica DEMOSUR, Unidad de Investigaciones Jurdicas y Sociales Gerardo Molina (UNIJUS), Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia, Bogot.

integracin abarquen tambin sus asuntos, de manera que se faciliten los ejercicios de coordinacin de polticas que necesita cualquier proceso de cooperacin internacional.

Al igual que en Europa a comienzos de la dcada de los 50 del siglo pasado, en Suramrica se ha escogido el mbito energtico para comenzar a escribir la historia del primer proceso de integracin regional que abarca toda su extensin continental. Y as como la Comunidad Econmica del Carbn y del Acero (CECA) y la Agencia Europea para la Energa Atmica (EURATOM), contaron en su despegue, que despus incluira a la Comunidad Econmica Europea (CEE), con la financiacin proveniente del Plan Marshall para la reconstruccin de Europa provisto por Estados Unidos, los proyectos de transporte y energa de la UNASUR, agrupados dentro de la Iniciativa para la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), cuentan tambin con un par de patrocinadores prominentes y fundamentales que son Brasil y, en menor medida, Venezuela.

La existencia de estos dos inversionistas mayoritarios para el proyecto suramericano es esencial, pero adems de que estos dos pases son miembros de la UNASUR (a diferencia de Estados Unidos como patrocinador de la inauguracin de la integracin europea), en Suramrica existen desde hace bastantes aos dos procesos de integracin sub-regional que han desarrollado complejas estructuras institucionales en diversas reas, incluyendo la energtica, aunque con menores desarrollos en materia de transporte. Aunque tanto para la Comunidad Andina (CAN) como para el Mercado Comn del Sur (Mercosur) el rea prioritaria de la integracin ha sido el intercambio comercial - lo que ha incluido armonizaciones normativas en materia de inversiones y de empleo -, sus desarrollos institucionales, que de una u otra forma se han ocupado tambin de aspectos de infraestructura y energa, obligan a que una nueva iniciativa de integracin regional, con los requerimientos institucionales que ella conlleva, represente un enorme desafo, e incluso una eventual contradiccin, para las estructuras institucionales de los esquemas de integracin precedentes.

De manera particular, Brasil, el nico pas que esboza un perfil de hegemn en la regin, pareciera tener que dividirse o repartirse entre su rol hegemnico en Mercosur y su liderazgo en la UNASUR. Aunque Mercosur ha representado enormes beneficios para Brasil, este pas no ha sido un promotor particular del fortalecimiento y expansin

de las instituciones de ese esquema de integracin, y en cambio ha mantenido un tradicin de incumplimiento de ciertos acuerdos cuando las circunstancias han parecido ms adecuadas para esquivar las normas del Mercosur. En cualquier caso, Brasil se ha mantenido como el principal contribuyente de los gastos institucionales del Mercosur, incluyendo a los macroproyectos y a los fondos de reservas. Desde diferentes perspectivas, es ms bien razonable reconocer que Brasil ha sido el gran sustentador financiero del esquema de integracin del Cono Sur y que, por ende, sin sus aportes la estructura institucional del proceso podra ser aun ms dbil de lo que es. De cara a la UNASUR, por tanto, cabe preguntarse por las posibilidades de que Brasil asuma su rol de principal patrocinador del proceso en materia de los gastos que cualquier estructura institucional requiere, teniendo en cuenta que ella, aunque sea mnima, es necesaria para desarrollar un ejercicio complejo de coordinacin de polticas. De otra parte, la integracin no consiste solamente en desarrollos institucionales, y depende en gran parte del xito de sus proyectos piloto, de la IIRSA en el caso de la UNASUR. Pero adems, un proceso de integracin requiere de proyeccin, de la generacin de expectativas para que su mantenimiento tenga suficiente sentido.

La presente ponencia indaga sobre las posibilidades de que Brasil asuma un liderazgo slido en el incipiente proceso de la UNASUR, tanto como contribuyente principal de recursos financieros para las instituciones y proyectos del proceso, como lder poltico que haga converger las expectativas de los dems Estados en torno a un conjunto de objetivos comunes que le den sentido a la integracin regional. Para ello, en primer lugar, se har una breve revisin de la actitud histrica de Brasil frente al entorno latinoamericano y suramericano, y de su posicin frente a Mercosur desde la creacin de este esquema regional en 1991. En la segunda parte de la ponencia, se analizarn los intereses que conducen a Brasil a promover el desarrollo de la UNASUR, en el mbito comercial, en el de seguridad y defensa, y con relacin a aspectos estratgicos como la Amazona y la proyeccin geopoltica de Brasil en el mundo. Tal y como se recoger en la conclusin, la hiptesis de esta ponencia sostiene que si bien Brasil cuenta con los recursos necesarios para patrocinar los proyectos y las instituciones de la UNASUR en sus recientes inicios, sus intereses en el desarrollo de un esquema suramericano de integracin no son muy slidos, y habiendo cuenta de su tradicin de baja responsabilidad como lder regional, es poco probable que la UNASUR vaya a alcanzar desarrollos importantes en el corto plazo, pues su despegue depende demasiado del

compromiso de Brasil. Desde una ptica constructivista, se plantear que hace falta consolidar la cultura regional de Brasil, tanto desde su interior mismo como desde su entorno, de manera que Brasil articule sus intereses a partir de la regin y no contrastndolos frente a esta, de manera que pueda asumir plenamente su rol de lder y patrocinador de la integracin suramericana.

I. LA POSICIN HISTRICA DE BRASIL EN LA REGIN

I.1 Brasil frente a Amrica Latina y frente a su entorno suramericano

Histricamente Brasil ha asumido en Amrica Latina y en Suramrica un rol de liderazgo sin responsabilidad. El tamao y peso econmico de Brasil le han permitido ser un actor prominente de las relaciones hemisfricas, asumiendo posiciones de liderazgo en situaciones tan crticas como el Grupo de los 69 en la Ronda de Tokio, y en la conformacin del Grupo de Contadora para brindar soluciones a la crisis nicaragense. Sin embargo, escasas han sido las veces en que Brasil ha asumido el liderazgo de causas latinoamericanas, en foros internacionales o ante otros pases. Probablemente el mayor despliegue internacional de la poltica exterior Brasilera ha sido su campaa para obtener un asiento permanente en Consejo de Seguridad de la ONU, argumentando que de obtenerlo se comprometera a representar los intereses de toda Amrica Latina en materia de seguridad. Pero todos los pases latinoamericanos han visto esta campaa como un intento de Brasil de utilizar el apoyo de todos para mejorar su posicionamiento en el escenario internacional, llegando incluso a despertar fuertes sospechas entre pases con importantes recursos militares como Chile y Argentina, que no ven con claridad cules son esos intereses comunes de seguridad y defensa que Brasil podra representar.

I.2 Brasil en el Mercosur

Desde sus inicios, Brasil ha conservado una posicin ampliamente dominante en el Mercosur, gracias al inmenso volumen de sus exportaciones e importaciones, y de su voz al hablar en escenarios multilaterales como pas miembro del Mercosur. Los niveles de interdependencia que se han acrecentado con Argentina, Uruguay y Paraguay, han

conducido a Brasil a ser ms cuidadoso con sus actitudes dentro del esquema de integracin regional, pero no le han sido suficiente como para ser ms proactivo, liberalizar en mayor medida sus barreras comerciales, promover la negociacin en bloque en los foros internacionales, ni fortalecer y expandir el entramado institucional del Mercosur. Brasil sostiene el Mercosur por la importancia econmica que tiene para los otros tres miemos, pero no porque Brasil haya trabajado arduamente por alcanzar un conjunto de beneficios conjuntos para todo el bloque regional, no porque Brasil haya querido hacer suyos los intereses de sus vecinos del Cono Sur y defender su causa frente al resto del mundo. Por eso en Mercosur se tiene la idea de que Brasil asume su rol de liderazgo solamente cuando le conviene, y no en todas ocasiones en que le corresponde.

II. LOS INTERESES DE BRASIL EN LA UNASUR

II.1 Recursos de Brasil para la integracin

El presidente de Brasil, Lus Inzio Lula da Silva, estableci a Suramrica como la mayor prioridad de la poltica exterior brasilera desde que asumi la presidencia en diciembre de 2002. Por ello Brasil ha sido el principal promotor de la Comunidad Suramericana de Naciones y, posteriormente, de la UNASUR.

II.2 La propuesta de consejo de seguridad suramericano y la posicin frente a Estados Unidos

A raz de la crisis poltica que se desat entre los gobiernos de Colombia, Venezuela y Ecuador debido a los bombardeos que el ejercit colombiano realiz en territorio fronterizo ecuatoriano para combatir a un grupo guerrillero de las FARC al comando de alias Ral Reyes, el presidente Lula entr a mediar en la crisis proponiendo la creacin de un Consejo de Seguridad Suramericano que permitiera coordinar las polticas de seguridad entre sus miembros, y evitar de esta manera violaciones a la soberana territorial de los pases en acciones de combate al crimen organizado y al narcotrfico, y posibles actitudes permisivas o descuidadas por parte de las fuerzas armadas de algunos pases en las zonas de frontera. De esta manera Brasil deja muy clara su intencin de establecer un rgimen de seguridad suramericano, claramente

diferenciado e independiente de la OEA, con el objetivo de marginar a los Estados Unidos de la administracin de los asuntos de seguridad y defensa suramericanos.

II.3 La UNASUR como bloque y el peso comercial de Brasil

Histricamente, Brasil ha sido el actor latinoamericano ms importante en los foros mundiales de comercio. En la Ronda de Tokio del GATT (1973-1979), Brasil fue, junto con India, el principal lder del grupo de pases en vas de desarrollo que abogaban por un Nuevo Orden Econmico Internacional. En la ronda de Uruguay, las posiciones de Brasil fueron decisivas para no poder concretar los acuerdos en materia agrcola. Todas sus intervenciones en los foros mundiales del comercio Brasil las ha hecho en solitario, sin apoyarse en ningn bloque o pas suramericano, aunque siempre ha esgrimido la vocera de Latinoamrica, y en muchas ocasiones ha contado con el respaldo de varios pases latinoamericanos. En materia comercial, Brasil prefiere ir solo. Su peso comercial le permite hace esto, as como emprender acercamientos y negociaciones con otras regiones del mundo, tal y como lo ha hecho el gobierno del presidente Lula con pases africanos y rabes. Es muy poco probable, con o sin Lula en el gobierno, que Brasil est dispuesto a negociar su poltica comercial en el seno de UNASUR para asumir, por vez primera en su historia, posiciones comerciales de bloque. Brasil no necesita a la UNASUR para lograr sus objetivos en materia comercial, ni para oponerse de manera efectiva a iniciativas como el ALCA. Simplemente, a los ojos de algunos, UNASUR le servira a Brasil siempre y cuando respaldara sus objetivos. Pero las agendas comerciales de los pases suramericanos aun son bastante diversas y en muchos frentes estn encontradas, por lo que difcilmente puede esperarse la configuracin de la UNASUR como un bloque comercial bajo la orientacin de Brasil.

II.4 La defensa de la Amazona

Desde la constitucin en 1982 del Tratado de Cooperacin Amaznica (TCA) liderada por Brasil, Itamaraty ha venido construyendo una poltica exterior supremamente clara con relacin a la Amazona. La intervencin de compaas farmacuticas y de ONGs estadounidenses y europeas en la zona, que no ha cesado de aumentar desde mediados de los aos 80 del siglo pasado, as como la inclusin de la Amazona dentro de las

agendas de expansin y dominio estratgico de pases como Estados Unidos, Gran Bretaa, Suecia y Noruega, ha tenido en el gobierno brasilera una respuesta totalmente contundente y slida: salvaguardar a toda costa la soberana territorial de la Amazona, incluyendo las porciones de territorio que corresponden a Colombia, Per, Ecuador, Venezuela y Guyana. Aunque el TCA contina vigente, sus avances en materia de seguridad han sido nulos, y la UNASUR, en particular el Consejo de Seguridad Suramericano adscrito a sta, podra servir como la plataforma institucional para vincular de manera definitivo a todos los pases suramericanos al compromiso de la preservacin de la soberana de la Amazona como patrimonio, ante todo, suramericano.

II.5 Presencia geopoltica

Aunque histricamente Brasil no se ha caracterizado por procurar posiciones de bloque latinoamericanas o suramericanas en escenarios multilaterales, en muchas ocasiones ha buscado el apoyo de sus vecinos regionales para causas individuales que son esbozadas como necesidades regionales colectivas. ste fue el caso mientras fue miembro permanente de la Liga de las Naciones en la dcada de los aos 20 del siglo pasado, en sus intervenciones en la Asamblea de las Naciones Unidas entre 1950 y 1980 como defensor de las necesidades econmicas de los pases en vas de desarrollo, y en sus intervenciones en las Rondas del GATT de Tokio y de Uruguay. Esta intencin de Brasil de legitimar regionalmente sus posiciones individuales podra encontrar en la UNASUR una plataforma institucional que facilitase este ejercicio, incluso el objetivo de obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU. Sin embargo, es claro que Brasil no necesita de la UNASUR para desplegar su proyeccin geopoltica hacia el mundo.

III. CONCLUSIN

Como se ha visto, los intereses de Brasil en la constitucin y desarrollo de la UNASUR son importantes, pero aparte de los beneficios que sta le ofrezca como plataforma institucional que permita el desarrollo exitoso de los proyectos energticos (biocombustibles y petrleo) y de infraestructura, y el compromiso de todos los pases suramericanos con las acciones de proteccin y la defensa soberana de la Amazona,

pasando por la consolidacin de su posicin frente a Estados Unidos y Mxico como lder de un Consejo de Seguridad Suramericano, en materia comercial y geopoltica no parecen existir los incentivos para que Brasil se responsabilizara de liderar y patrocinar con recursos financieros el proyecto de integracin suramericano. Brasil se siente cmodo como hegemn comercial del Mercosur, y geopolticamente no requiere de un respaldo regional para perseguir sus objetivos. En materia de seguridad y defensa, y como rgimen de cooperacin poltica entre los pases suramericanos como se demostr recientemente con la reunin extraordinaria de los presidentes de los 12 pases miembros para ocuparse de la crisis poltica interna de Bolivia -, la UNASUR tiene posibilidades de prosperar. Pero en materia comercial, base esencial del accionar geopoltico de cualquier pas en un contexto de globalizacin e interdependencia econmica creciente, la UNASUR parece depender de un big-bang extraordinario de efectos de traslapo generados a partir de xitos contundentes en los proyectos piloto de infraestructura y energa, o de lo contrario la CAN y el Mercosur seguirn siendo los esquemas empleados para la agencia comercial de los pases suramericanos.

La cultura regional de Brasil, concretamente su regionalidad (regionness), entendida sta como el nivel de conciencia de Brasil sobre su pertenencia a una regin, lo que a su vez implica responsabilizarse de sus causas y construir sus intereses a partir de una perspectiva regional de sus problemas y necesidades, es muy baja. UNASUR puede servir como un espacio primigenio para alimentar y profundizar la cultura regional de Brasil. Pero hace falta que sus vecinos le demanden una mayor conciencia y responsabilidad regional, a travs de las relaciones bilaterales y multilaterales, y que desde su interior se vinculen al ejercicio de su poltica exterior diversos actores que han sido tradicionalmente excluidos y acallados con relacin a las relaciones regionales de Brasil. La integracin suramericana se mantiene lejana, pero sin duda Brasil est avanzando hacia ella, aunque con pasos ms bien lentos y soslayados. Sus actores polticos internos y sus vecinos suramericanos deben aguzarlo.