Si no hay comida Cuando se tiene hambre Si no hay medicamentos Cuando se est enfermo.

Si hay ignorancia y no se Respetan los derechos Elementales de las personas La democracia es Una cascara vaca Aunque los ciudadanos Voten y tengan Parlamento Cultura poltica y gobernabilidad democrtica Norbert Lechner Presentacin El Instituto Federal Electoral, en su carcter de organismo pblico autnomo, responsable de la funcin estatal de organizar las elecciones federales, tiene entre sus atribuciones la de contribuir al desarrollo de la vida democrtica del pas, as como coadyuvar en la promocin y difusin de la cultura poltica. las tareas correspondientes se han venido realizando mediante diversos programas y actividades de la Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica del Instituto. Los valores, los principios y las instituciones democrticas requieren no slo ser divulgados sino ser objeto de debate y discusin del ms alto nivel. Por esta razn, el Instituto Federal Electoral organiza conferencias magistrales, en las que prestigiados intelectuales y especialistas analizan los diversos temas relacionados con el devenir de la democracia. La conferencia magistral que aqu se presenta a la luz pblica, mediante el primer nmero de la serie, es la disertacin ofrecida por el doctor Norbert Lechner en el Auditorio del Instituto, el 8 de marzo de 1995, sobre el tema "Cultura Poltica y Gobernabilidad Democrtica " .En ella el doctor Lechner aborda las transformaciones Cultura Poltica y Gobernabilidad Democrtica de la poltica a finales del presente siglo, dando cuenta de procesos de gran trascendencia como la globalizacin, la emergencia del mercado y el cambio cultural, fenmenos que configuran el nuevo y complejo contexto en el que la democracia se desenvuelve hoy en da. En este marco, el doctor Lechner destaca su preocupacin por la gobernabilidad democrtica ya que, afirma, "la democracia es no slo un principio de legitimidad; adems ha de asegurar una conduccin eficaz".

Esta conferencia cont con los comentarios de dos consejeros ciudadanos del Consejo General del Instituto Federal Electoral, el Mtro. Santiago Creel Miranda y el Lic. Miguel ngel Granados Chapa, cuyas importantes intervenciones tambin se recogen en estas paginas.

Con la publicacin y la distribucin masiva de la serie "Conferencias Magistrales", de la que se presenta el primer nmero, el Instituto Federal Electoral enriquece su labor de promocin de la cultura democrtica, elemento indispensable para el desarrollo poltico de nuestro pas.

INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

NORBERT LECHNER

La cuestin democrtica

Todo anlisis de la cuestin democrtica hoy en da ha de tener en cuenta las grandes transformaciones en curso. Recordemos en primer lugar el doble proceso en curso: de globalizacin (econmica, tecnolgica, de estilos de vida y de los circuitos de comunicacin) y de la creciente segmentacin en el interior de cada sociedad. Un segundo rasgo sobresaliente es el desplazamiento del Estado por el mercado como motor del desarrollo social, dando lugar a una verdadera sociedad de mercado en nuestros pases. Por ltimo, cabe destacar el nuevo clima cultural, habitualmente resumido bajo la etiqueta de posmoderno. Ms all de las condiciones especficas del pas, es en este contexto nuevo en el que enfrentamos el problema de la democracia, Digo problema porque hemos de replantearnos la democracia al menos en dos sentidos: qu significa la democracia como forma de autodeterminacin colectiva? y qu

capacidades tiene la democracia en tanto mecanismo de conduccin poltica? La primera pregunta apunta a la construccin deliberada del orden social por parte de la misma sociedad, o sea, el sentido de la democracia; la segunda a las capacidades de las instituciones y procedimientos democrticos para conducir efectivamente los procesos sociales, es decir, a la gobernabilidad democrtica.

Para poder repensar la actualidad de la democracia bajo las nuevas condiciones hemos de considerar, sin embargo, un elemento adicional: las transformaciones de la propia poltica.1

1 Una introduccin al tema la ofrece mi artculo "Os novos perfis da poltica", en M. Baquero (ed.), Cultura Poltica e Democracia, UFRGS, Porto Alegre, 1994.

Ms all de las transformaciones polticas, cambia la poltica misma. Estn cambiando tanto las formas institucionalizadas de hacer poltica como las ideas e imgenes que nos formamos de la poltica.

Por tratarse de transformaciones en marcha, todava sabemos muy poco acerca de lo que implica el proceso de globalizacin, el nuevo protagonismo del mercado o la llamada cultura posmoderna. No sorprende, pues, el retraso del pensamiento poltico en dar cuenta de las transformaciones del mbito poltico. Llamo la atencin sobre dos cambios que, a mi entender, modifican drsticamente el campo de la poltica institucionalizada. En primer lugar, es notoria la desaparicin de la poltica.

A raz de la creciente diferenciacin funcional, la centralidad de la poltica como instancia mxima de representacin y conduccin de la sociedad se diluye. La poltica deja de tener el control de mando de los procesos econmicos, del ordenamiento jurdico, etctera. En la medida en que la economa, el derecho y dems campos de la vida social adquieren autonoma, orientndose por racionalidades especficas, la poltica deviene un "subsistema" ms. En segundo lugar, cabe destacar la informalizacin de la poltica. Anteriormente, exista una distincin relativamente

ntida entre la poltica, delimitada por el marco acotado del sistema poltico, y la no poltica. Hoy en da, tal delimitacin se ha vuelto fluida.

La poltica se despliega a travs de complejas redes, formales e informales, entre actores polticos y sociales. Estas redes polticas son de geometra variable segn las exigencias de la agenda y desbordan el sistema poltico. La poltica se extralimita institucionalmente.

La rapidez de estos cambios se contradice con la inercia de la cultura poltica. No interesa aqu definir ni describir la(s) cultura(s) poltica(s) predominantes. Basta poner de relieve las dificultades para reproducir bajo las nuevas condiciones los valores y smbolos, las percepciones, preferencias actitudes que nos eran familiares. Un mundo se ha venido abajo y, por ende, nuestras estructuras mentales. Las imgenes habituales de la poltica ya no logran dar cuenta de la poltica "realmente existente". Dicho en trminos ms generales: falta cdigos interpretativos mediante los cuales podemos estructurar y ordenar la nueva realidad social. Este desfase es, a mi juicio, el problema de fondo de nuestras culturas polticas.

Abordar esta situacin recurriendo a la vieja metfora del mapa.2 El mapa es una construccin simblica que mediante determinadas coordenadas delimita y estructura un campo "como si" fuese realidad. Tal representacin simblica de la realidad tiene una finalidad prctica: el mapa nos sirve de gua de orientacin. Reduciendo la complejidad de una realidad que nos desborda, el mapa ayuda a acotar el espacio, establecer jerarquas y prioridades, estructurar lmites y distancias, fijar metas y disear estrategias. En fin, hace accesible determinado recorte de la realidad social a la intervencin deliberada. Como cualquier viajero, tambin en poltica recurrimos a los mapas. Dado que la poltica no tiene un objetivo fijado de antemano, requerimos de mapas para estructurar el panorama poltico, diagnosticar el lugar propio, visualizar las alternativas, fijar lneas divisorias y, as, elaborar perspectivas de accin.

2 Para la aplicaci6n de la metfora al derecho vase Boaventura de Sousa Santos, "U na cartografa simb6lica de las representaciones sociales", en Nueva Sociedad 116, novienbre-diciembre de 1991.

Un rasgo crucial de nuestra poca es la erosin de los mapas. Los cdigos mentales en uso ya no son adecuados al nuevo contexto. A continuacin me refiero brevemente al fenmeno ms visible de crisis de los mapas ideolgicos para abordar posteriormente la descomposicin de los mapas cognitivos 3. Las megatendencias antes sealadas modifican las coordenadas de espacio y tiempo, y ello altera el lugar y las funciones de la poltica. Seguimos haciendo poltica, por cierto, pero no sabemos lo que hacemos. Hoy por hoy, la poltica se asemeja a un viaje sin brjula. Esta falta de perspectiva provoca, en gran medida, los problemas de gobernabilidad democrtica. A ello me referir en la parte final.

3 En estos puntos reproduzco mi artculo indito "La reestructuracin de los mapas polticos".

La erosin de los cdigos interpretativos

La crisis de los mapas ideolgicos es evidente por doquier. Despus de la polarizacin e inflacin ideolgica de los aos sesenta setenta, saludamos el declive de las ideologas como un signo de realismo; en lugar de someter la realidad a un esquema prefabricado se asume la complejidad social. Mas esa complejidad resulta ininteligible en ausencia de claves interpretativa.

Descubrimos ahora la relevancia de las ideologas como mapas que reducen la complejidad de la realidad social. Es verdad que el antagonismo capitalismo-socialismo ha dado lugar a interpretaciones ramplonas y dicotomas nefastas, pero oper como un esquema efectivo para estructurar las posicin y los conflictos polticos a lo largo del siglo. Con la cada del muro de Berln (para sealar una fecha emblemtica) no slo se colapsa este esquema, sin que se desvanece un conjunto de ejes clasificatorios y de clivajes que hacan la trama del panorama poltico. En ausencia de los habituales puntos de referencia, la poltica se percibe como un des-orden.

Ello nos remite a un cambio cultural ms profundo. Tras la mencionada crisis de los mapas ideolgicos hay un reordenamiento de las claves interpretativas mediante las cuales hacemos inteligibles los procesos sociales. Se aprecia una erosin de los mapas cognoscitivos; los esquemas familiares con sus distinciones entre poltica y economa, Estado y sociedad civil, pblico y privado, etctera, pierden valor informativo. Mas cabe advertir desde ya que la nueva opacidad no se resuelve a travs de mayor informacin; la acumulacin de datos slo incrementa el peso de lo desconocido.

Mientras ms informacin tenemos, ms cruciales devienen los cdigos interpretativos. Su reconstruccin implica repensar las dimensiones de espacio y tiempo en que se inserta la poltica.

El redimensionamiento del espacio

La reestructuracin del espacio modifica el mbito de la poltica de distintas maneras. Cabe mencionar, en primer lugar, el redimensionamiento de las escalas. Los procesos de globalizacin y fragmentacin, as como el avance de la sociedad de mercado, alteran las medidas y las proporciones, desdibujando el lugar de la poltica.

La antigua congruencia de los espacios de la poltica, la economa y la cultura, delimitados por una misma frontera nacional, se diluye; ocurre un integracin supranacional de los procesos econmicos, culturales y administrativos en tanto que la integracin ciudadana apenas abarca el marco nacional.

Todos sabemos cmo la internacionalizacin redefine a los actores, la agenda e incluso el marco institucional de la poltica. Los recientes tratado de libre comercio (Mercosur, TLC) limitan el campo de maniobra y las opciones polticas en los pases involucrados. Ello tiene efectos estabilizadores, aunque tambin adversos. El mbito de la soberana popular y, por ende, de la ciudadana, deviene impreciso.

La reestructuracin afecta, asimismo, la articulacin de los espacios. La sociedad moderna implica la diferenciacin de campos -economa, derecho, ciencia, arte, religin- relativamente acotados y autnomos, volviendo problemtica la "unidad" de la sociedad. Por largo tiempo, la articulacin de los diversos campos y, por ende, la cohesin del orden social estuvo a cargo de la poltica. Hoy en da las "lgicas" especficas de cada campo han adquirido tal grado de autonoma que ya no podemos tomar al mbito poltico por el vrtice jerrquico de un orden piramidal. Diluida la centralidad de la poltica, queda pendiente la pregunta en torno de la relacin entre los diversos campos o "subsistemas".

Un tercer aspecto consiste en la reestructuracin de los lmites. Por un lado, stos se vuelven ms tenues y porosos. Los fuertes flujos de migracin, la rpida circulacin de los climas culturales, la uniformidad relativa de modas y estilos de consumo; todo ello rompe viejas barreras. Esta convivencia, ampliada casi de manera compulsiva, no comparte un hbitat cultural. En consecuencia, los lmites devienen ms rgidos y controvertidos. Dado que las identidades colectivas siempre se apoyan en la diferenciacin del Otro, hoy en da las diferencias suelen ser fijadas y percibidas ms fcilmente como amenaza y agresin. Lo anterior actualiza el miedo al conflicto y suscita un fuerte deseo de estabilidad.

En esta situacin de lmites difusos y en constante mutacin, la poltica presenta dificultades evidentes para ofrecer un ordenamiento capaz de expresar y relacionar las diferencias.

A la desestructuracin del espacio poltico tambin contribuye la alteracin de las distancias. Por una parte, la extensin de los circuitos transnacionalizados a los ms diversos mbitos acorta distancias. Aun cuando los mecanismos de integracin poltica sean ms dbiles que en otras esferas y muchas veces inoperantes, la articulacin internacional de los sistemas polticos ha aumentado considerablemente en los ltimos aos. Basta recordar el nuevo papel de la ONU, de la OEA y del Grupo de Ro. Existe una mayor interaccin y tambin mayores ataduras que, para bien y para mal, restringen el campo de accin poltica y generan continuidad.

Por otra parte, empero, la internacionalizacin conlleva procesos de segmentacin que incrementan las distancias en el interior de cada sociedad Aparte de las crecientes desigualdades socioeconmicas, aumentan las distancias polticas, aunque de manera diferente a las anteriores polarizaciones ideolgicas. Las iniciativas de descentralizacin debilitan los vnculos entre lites nacionales y locales y, en general, se encuentran en pleno reacomodo las antiguas tramas clientelares. Ganan preeminencia los nuevos mecanismos de mediacin-televisin- que generan una cohesin rpida, pero voltil.

En resumen, la reestructuracin del espacio difumina los contornos del mbito poltico. Resulta difcil precisar el lugar que ocupa la poltica, los lmites que distinguen la esfera poltica de la no poltica, el campo de competencia propio del quehacer poltico, en fin, el sentido de hacer poltica.

Tal indeterminacin afecta por igual a los polticos, cada da ms inseguros acerca de su papel y funcin, como a los ciudadanos que ya no saben dnde y cmo ejercer sus derechos. En tales condiciones, no sorprende que la gente tenga dudas acerca del valor de la poltica.

La descomposicin de la temporalidad

Nuestra poca se caracteriza por un dramtico cambio en la nocin de temporalidad. La conciencia del tiempo ya no descansa sobre la tradicin, que conserva el legado de los antecesores, ni sobre la revolucin del estado de cosas existente. Se retrotrae a un presente permanente que congela la historia. La relacin de pasado, presente y futuro mediante la cual estructuramos el acontecer como un proceso histrico se debilita ante la irrupcin avasalladora de un presente omnipresente. No parece haber otro tiempo que el tiempo presente. Por un lado, la memoria histrica se volatiliza. El pasado retrocede a visiones mticas evocaciones emocionales que siguen teniendo efectos de actualidad, qu duda cabe, pero ya no son una experiencia prctica de la cual pueda dispone la poltica para elaborar las expectativas de futuro. Por otro lado, el futuro mismo se desvanece. Simple proyeccin del estado de cosas, el devenir pierde relieve y profundidad; es un acontecer plano. Cuando la nocin misma de futuro se vuelve insignificante, la poltica pierde la tensin entre duracin e innovacin. Los esfuerzos de la poltica tanto por generar continuidad como por crea cambios son cada vez ms precarios y tienden a se reemplazados por un dispositivo nico: la repeticin.

La cultura de la imagen, tan caracterstica de nuestra poca, ilustra muy bien el desvanecimiento de todo lo slido en instantneas, sucedneos y simulacros. Cuando el tiempo es consumido en una voraz repeticin de imgenes fugaces al estilo de un videoclip, la realidad se evapora y, a la ves se vuelve avasalladora.

La erosin de la dimensin histrica del tiempo refleja un fenmeno decisivo de nuestros das: la aceleracin del tiempo. Un ritmo ms y ms rpido devora todo "al instante". Ello tiene un doble efecto sobre la poltica. Por un lado, el tiempo deviene un recurso cada vez ms escaso. La poltica ya no dispone de plazos medianos y largos de aprendizaje y maduracin; se agota en el aqu y el ahora. En lugar de formular y decidir las metas sociales, la actividad poltica corre tras los hechos y apenas logra reaccionar frente a los desafos externos.

Cuando el tiempo deviene escaso, la rapidez de la reaccin constituye el xito. Entonces la reflexin acerca del futuro deseado suele ser sustituida por el clculo de las oportunidades dadas. Pero si no hay otro horizonte que la coyuntura, tal clculo se reduce a plazos cada vez ms cortos y no logra anticipar los resultados de una decisin. Por el otro lado, la aceleracin del ritmo de vida hace ms difcil generar tiempo.

El presente omnipresente ahoga las capacidades del sistema poltico tanto para elaborar polticas duraderas como para disear nuevos horizontes. Las promesas de un futuro mejor se reducen a mejoras sectoriales, que pueden aportar importantes beneficios a determinados grupos sociales, pero sin referencia a un desarrollo colectivo que trascienda la inmediatez. La poltica ya no logra compensar las fragmentaciones de hoy por referencias a objetivos comunes maana. Esta dificultad de crear y transmitir una perspectiva o marco de referencia compartido socava la gobernabilidad democrtica.

La prdida de conduccin poltica

No es lo mismo tener democracia que gobernar democrticamente. Una vez conquistado un "nivel mnimo" de democracia de cara al autoritarismo, deviene preocupacin prioritaria la gobernabilidad, o sea, las condiciones de posibilidad de gobernar en el marco de las instituciones y procedimientos democrticos. La gobernabilidad democrtica es problemtica no tanto por un supuesto exceso de demandas sociales (como suponan los crticos neoconservadores) como por la mencionada transformacin de la poltica. En la medida en que la poltica: 1) deja de ser la instancia mxima de coordinacin y regulacin social y, por otra parte, 2) desborda la institucionalidad del sistema poltico a travs de mltiples redes, la accin de gobierno pierde su marco acostumbrado. A ello cabe agregar: 3) la mencionada erosin de los cdigos interpretativos en que se apoya la comunicacin poltica. Dada la obsolescencia de los esquemas anteriores y la ausencia de nuevas claves de interpretacin, la cultura poltica no ofrece estructuras comunicativas a la accin poltica.

Al enfocar los problemas actuales de la gobernabilidad democrtica conviene tener presente el trasfondo histrico. El tema de la gobernabilidad surge junto con la constitucin de la modernidad: el paso de un orden recibido a uno producido. En la medida en que la sociedad ha de producir por s misma el ordenamiento de la vida social, la poltica emerge como la instancia privilegiada de tal produccin del orden. Como tal se encuentra expuesta a dos exigencias fundamentales: por un lado la legitimacin del orden y, por otro, la conduccin de los procesos sociales en funcin de dicho orden. Por estos criterios se mide tambin la poltica democrtica. La democracia es no slo un principio de legitimidad; adems ha de asegurar una conduccin eficaz. Veamos, pues, las capacidades de conduccin que tiene la poltica.

En Amrica Latina, la forma ms avanzada de conduccin poltica ha sido el Estado desarrollista, una versin del "Estado de Bienestar" keynesiano.

Como lo indica su nombre, existe un compromiso explcito del Estado desarrollista con el desarrollo socioeconmico del pas: el Estado deviene el motor econmico del desarrollo. Sin embargo, no debiera reducirse la capacidad conductora del desarrollismo a las diversas formas de intervensionismo estatal en la economa {creacin de empresas pblicas, por ejemplo), ni siquiera a la ejecucin de reformas sociales {vivienda social, educacin masiva y reforma agraria, entre otras). No menos relevante es el papel del Estado desarrollista en crear instituciones -dedicadas a encauzar las iniciativas econmicas- y generar una perspectiva de desarrollo capaz de aglutinar a los diferentes sectores sociales. La conduccin poltica aborda, pues, diferentes aspectos que pueden ser contradictorios entre s. De hecho, en los aos setenta el Estado desarrollista se encuentra tensionado entre la lgica econmica y la dinmica poltica, contradiccin que conduce a la crisis del "desarrollismo" y, en definitiva, a la de la matriz "estadocntrica".

En los aos ochenta pareca agotada determina da relacin entre poltica y sociedad, e independientemente de los xitos y las carencias del "desarrollismo", hemos de elaborar nuevas formas conduccin poltica.

En este como en otros campos, la resolucin de la crisis depende mucho de la forma en que sta es tematizada. Durante la crisis de gobernabilidad los ochenta prevaleci la interpretacin neoliberal que propugnaba una ruptura radical: el reemplazo del orden producido por el orden autorregulado.

Al concebir el orden social ya no como producto deliberado, sino como el equilibrio espontneo de la accin humana, el principio constitutivo de la organizacin social se hace radicar en el mercado.

Los equilibrios espontneos del mercado ocuparan el lugar de la conduccin poltica que, en un orden autorregulado, aparece como una interferencia arbitraria. De cara a las polarizaciones conflictivas de los aos setenta se vuelve a confiar en la fuerza racionalizadora del mercado; acorde con el viejo sueo liberal se pretende sustituir las violentas pasiones polticas por los racionales intereses econmicos. La realidad, empero, es menos idlica.

En el fondo, el llamado "modelo neoliberal" slo saca las conclusiones de la creciente autonoma de la economa y, en particular, de los flujos financieros. A raz de la transnacionalizacin de los procesos productivos y financieros ya no existe una "economa nacional" como esfera claramente delimitada, y la gestin pblica pierde capacidad conductora. La poltica renuncia a los instrumentos de gestin econmica (poltica industrial, poltica monetaria), algunos de los cuales son asumidos por entes autnomos (Banco Central, supervisin de bancos y bolsas de valores) en arreglo a directivas transnacionales (FMI). Se trata de eliminar una de las funciones bsicas de la poltica moderna: la de fijar lmites a la economa de mercado. Pero la conduccin poltica se ve inhibida tambin en otros campos no econmicos. Es notoria, por ejemplo, la creciente juridificacin de los asuntos polticos y el consiguiente desplazamiento del sistema poltico por los tribunales de justicia.

Segn la crtica neoliberal, el Estado interventor ha de ser reemplazado por el Estado subsidiario. Mas esta modalidad de Estado no opera. De hecho, la interpretacin neoliberal de la crisis se muestra equivocada en dos puntos bsicos. Por un lado, el mercado no constituye un orden autorregulado. La autorregulacin supone capacidades de autolimitacin y de autosuficiencia, mismas que el mercado no posee. El mercado no tiene lmites o restricciones intrnsecas; requiere de factores externos moral, derecho, poltica para delimitar y encauzar su campo de accin. Como ya lo sealara Polanyi, el mercado no genera ni asegura por s solo un orden social; est inserto en determinada sociabilidad. Su funcionamiento depende de un conjunto de instituciones sociales (confianza, reciprocidad), jurdicas -contrato, sal1ciones a su no cumplimiento y polticas. Es decir, mercado y poltica responden a racionalidades diferentes; la poltica no puede reemplazar al mercado ni ser sustituida por el mercado4. Por otro lado, la visin armnica del mercado, propugnada por los liberales, poco tiene que ver con la feroz competencia que caracteriza a los mercados. Hoy en da, la economa capitalista de mercado es economa mundial y se gua por criterios transnacionales de productividad y competitividad. Paradjicamente, esta ltima resucita, a escala mundial, el marco nacional de la economa.

No cuenta tanto la competitividad de una u otra gran empresa en el mercado mundial como la competitividad sistmica del pas. Es tarea del Estado organizar la competitividad de la nacin y defenderla contra el poder econmico de otros pases.5 Los conflictos interestatales de antao resucitan bajo la forma de guerras comerciales, donde los bloques econmicos (TLC, Mercosur, Unin Europea) reemplazan las alianzas militares.

4 Cabe recordar aqu la paradoja neoliberal: los casos exitoso de liberalizacin econmica descansan precisamente sobre la fuerte intervencin de un Estado a la vez autnomo de presiones clientelares y populistas e inserto en mltiples redes de interaccin con los actores sociales. Vase Lourdes Sola, "The State, Structural Reform, and Democratization in Brazil", en Smith, Acua y Gamarra (eds.), Democracy, Markets and StructuralReform in Latin America, North South Center, Miami, 1994; y Peter Evans, "The State as a Problem and Solution", en Haggard y Kaufman (eds.), The Politics of Adjustment, Princeton University Press., 1992.

5 Elmar Altvater, "Operationsfeld Weltmarkt", en Prokla 97, Berln, diciembre de 1994.

El Estado nacional sobrevive, pues, a la globalizacin econmica, como qued demostrado en la reciente crisis mexicana. De cara a las dinmicas imprevisibles y contagiosas -"efecto Tequila"- de los mercados financieros, los Estados han de defender (y reorganizar) a la sociedad nacional. En este sentido se justifica la invocacin de la soberana nacional. Tal derecho a organizar la economa domstica, sin embargo, slo podr ejercerse en la medida en que la poltica tenga capacidad de dirigir el proceso econmico. Por as decirlo, la soberana nacional supone la soberana popular en tanto conduccin poltica. En resumidas cuentas, el problema de la gobernabilidad se torna an ms apremiante pues afecta no slo la situacin interna sino tambin el posicionamiento externo del pas.

Es hora de intentar algunas conclusiones, por preliminares que sean. Hemos visto cmo la aceleracin del tiempo y el entrecruzamiento de espacios globales, nacionales y locales incrementan la incertidumbre y, paralelamente, la demanda de conduccin. De manera simultnea, sin embargo, se ha debilitado el principal recurso poltico: el mando jerrquico. A raz

de la diferenciacin social 2 8 y funcional de nuestras sociedades se encuentra en entredicho el papel de la poltica y del Estado como instancias privilegiadas de representacin y coordinacin social. Vale decir, las demandas de gobernabilidad democrtica aumentan a la vez que los recursos disponibles disminuyen. De ah que, hoy por hoy, la conduccin poltica representa un tema prioritario.

Pues bien, sobre qu recursos puede apoyarse la conduccin poltica? En los aos recientes la comunicacin ocupa un lugar destacado. Dada su flexibilidad y pluralidad, la estructura comunicativa se adapta bien a las mencionadas transformaciones de la poltica. En efecto, podemos entender la poltica como una compleja red de comunicacin mediante la cual los diferentes participantes se vinculan recprocamente. Tal vinculacin recproca ocurre a travs de acuerdos explcitos, que atan la decisin de cada actor a las decisiones de los dems, a travs de seales que informan acerca de las conductas y expectativas recprocas. La poltica as entendida se distingue tanto del corporativismo (pues renuncia a una concertacin jerrquica de intereses contradictorios) como del mercado (por tratarse de un resultado deliberado). Se asemeja ms bien a una "red de seguro mutuo" que acota la incertidumbre, evitando conflictos por el "todo o nada". A la vez puede favorecer una gobernabilidad en tanto conduccin corresponsable por parte de todos los actores involucrados. Ello implica que la accin estratgica de los actores se oriente segn clculos similares. Aqu volvemos sobre el papel decisivo de la cultura poltica.

En efecto, la gobernabilidad democrtica se apoya en estructuras comunicativas que involucran a todos los actores. Tal comunicacin funciona en la medida en que existan marcos de referencia conmensurables. Es decir, supone que los participantes comparten determinadas coordenadas. Es ste precisamente el papel de los mapas; ellos permiten relacionar y comparar posiciones diferentes mediante un marco compartido. Cuando las representaciones espaciales o las perspectivas temporales se sitan en planos diferentes, la comunicacin se ver distorsionada o interrumpida. No se trata de engao o mala fe, sino de un dilogo de sordos. Visualizamos entonces los efectos de la actual erosin de los mapas: los esfuerzos de conduccin poltica se diluyen y, en definitiva, los procesos sociales se imponen ciegamente a espaldas de los supuestos actores.

Este aparente desvanecimiento de toda alternativa al estado de cosas existente representa no slo un problema de gobernabilidad, sino y sobre todo una claudicacin de la poltica. Ello puede explicar el actual y creciente malestar no con la democracia o las polticas gubernamentales, sino con la poltica tout court. Resulta pues crucial recomponer nuestros mapas polticos para que la poltica vuelva a ser una forma de hacer el futuro.

COMENTARIOS

SANTIAGO CREEL MIRANDA Poltica y Globalizacin

Considero que este tipo de eventos permiten al Instituto Federal Electoral efectuar una reflexin de largo plazo sobre cuestiones que, aun cuando no estn directamente vinculadas con lo electoral, tienen mucho que ver con las actividades del Instituto, como son las relativas a la promocin de la cultura democrtica. Qu bueno que nos estemos alejando de las ramas, es decir, de lo electoral, para poder ver el bosque. En este caso, el bosque de la cultura poltica.

La conferencia dictada por el doctor Lechner da cuenta de las grandes transformaciones mundiales que han ocurrido a lo largo de las ltimas dcadas y que, sin duda, motivan a reflexionar en torno del anlisis de la nueva cultura poltica. Tenemos que volver a repensar la poltica ya repensarla a partir de estas grandes transformaciones, como lo es la globalizacin.

Estas grandes transformaciones son el resultado de la interdependencia entre los Estados. Esta ltima implica que lo que sucede en nuestro pas importa para otros pases; lo que sucede en otros mercados importa, igualmente, en nuestros mercados. Por eso, es de suma importancia considerar transformaciones tales como la globalizacin, la segmentacin de la sociedad y, sobre todo, el mercado como motor del desarrollo social. Estas grandes transformaciones, sin duda, resultan en una concepcin diferente de los tiempos y de los espacios de la poltica.

El doctor Lechner seala que de acuerdo con las tendencias mundiales, la poltica ha perdido preeminencia frente a la economa y al derecho, pues estas dos actividades han adquirido cada vez ms autonoma. En el caso de Mxico, quizs esta afirmacin no sea del todo exacta. En un periodo de transicin como el que actualmente est viviendo el pas, la actividad poltica tiene una preeminencia tal que invade ciertamente la esfera de la actividad econmica. lo mismo ocurre con la aplicacin del imperio de la ley, que en muchas ocasiones Santiago Creel Miranda tiende ms bien a cuestiones de orden poltico que jurdico. En este sentido, la actividad poltica ha inundado y permeado buena parte de la funcin pblica y ello ha desvirtuado la actividad de ciertas instituciones que, en principio, deben ser "apolticas" para cumplir de manera adecuada con su cometido.

La actividad poltica no solamente ha desvirtuado ciertas funciones institucionales, sino que tambin ha discurrido fuera de las propias instituciones. Un ejemplo de ello han sido los pactos econmicos extrainstitucionales que han regulado buena parte de la actividad econmica en los ltimos dos sexenios. Inclusive la propia poltica se ha procesado fuera de las instituciones como bien se evidencia en el " Acuerdo por la Paz, la Democracia y la justicia" del 27 de enero de 1994 y recientemente con el denominado "Pacto de los Pinos".

De igual forma la actuacin jurdica no siempre se enmarca dentro de las fronteras institucionales. Se hace derecho sin saber que se est haciendo derecho, al igual que se hace poltica sin saber que se est haciendo poltica. Tenemos el caso de la economa no registrada que se conoce como informal, en donde se realizan transacciones sin el registro oficial. A la par de esa actividad econmica, necesariamente surge un derecho informal no registrado que tampoco cuenta con el aval del Estado. Como una clara consecuencia de ello, al darse un incumplimiento en ese marco extrainstitucional, la sancin coactiva queda en manos distintas a la actividad institucional del Estado.

En un periodo de transicin como el que est viniendo el sistema poltico mexicano no es fcil construir un cdigo que pueda interpretar y delimitar con claridad los mbitos que cubre la actividad poltica. Esto se complica an ms con las transformaciones mundiales que estn ocurriendo, a las cuales nuestro sistema poltico no es ajeno.

Dentro de estas transformaciones, tal y como lo apunta el doctor Lechner, la internacionalizacin de la poltica juega un papel determinante, de lo cual se deriva que el anlisis poltico no slo debe contar con un mtodo interpretativo que tenga por objeto exclusivo al sistema poltico mexicano, sino que tambin debe abarcar otros sistemas polticos.

Esto debido a que parte de la actividad tambin se lleva a cabo al margen del propio sistema y no solamente fuera de las instituciones, lo que dificulta an ms su correcta racionalizacin.

Tal como lo afirma el doctor Lechner, es necesario plantear nuevos cdigos para interpretar tanto la poltica como el derecho y la economa. Los antiguos mapas ideolgicos y cognoscitivos que daban gua y orientacin a estas actividades se han erosionado. En este sentido es un gran acierto la ponencia del doctor Lechner, ya que resalta la necesidad de reconstruir esos mapas para poder interpretar los actuales fenmenos a partir de las grandes transformaciones mundiales.

En el caso de Mxico, la reconstruccin de nuestros mapas debe tomar en cuenta la transicin del sistema poltico, para que de esta forma se entienda mejor el presente y, sobre todo, el futuro probable. Es decir, para lograr la reconstruccin de estos mapas es necesario considerar tanto las tendencias mundiales producto de la globalizacin, como la propia realidad nacional.

El doctor Lechner aporta buenas pistas para hacer la reconstruccin de estos cdigos cognoscitivos. Uno de los aspectos que indica en su ponencia es que la democracia no es slo un principio de legitimidad, sino que tambin debe garantizar la conduccin eficaz de la poltica. Esto quiere decir que las elecciones dan una base de legitimacin para la conduccin del gobierno, lo cual, empero, no es suficiente. La experiencia de lo ocurrido durante las tres ltimas dcadas en Amrica Latina muestra que la conduccin eficaz de la poltica tambin es importante para lograr la legitimidad del propio gobierno.

Otra pista que nos da el doctor Lechner consiste en que hay que tomar en cuenta que la soberana nacional incluye a la soberana popular. En otras palabras, sin una verdadera democracia difcilmente se puede plantear el concepto de soberana nacional frente a la comunidad internacional.

La conclusin del doctor Lechner, con la que estoy de acuerdo, es que no puede haber conduccin eficaz de la poltica sin una adecuada comunicacin que facilite la vinculacin entre gobierno y gobernados.

En este sentido, el establecimiento de buenos canales y estructuras de comunicacin, al igual que una conduccin eficaz de la poltica que retorne el camino de las instituciones, permitirn sin duda avanzar en la construccin de nuestra democracia.

MIGUEL ANGEL

GRANADOS CHAPA

La centralidad de la poltica

La ponencia del doctor Lechner es de una prosa extraordinariamente clara de por s, tanto ms apreciable al abordar temas que por lo general, sobre todo cuando surgen de una perspectiva acadmica, no tienen la condicin de transparencia necesaria para la comprensin de los textos.

El texto del doctor Lechner me result, por diversas razones, apreciable; una de ellas, no menor, repito, por la calidad de la escritura con que est presentado.

Tuve hasta la ocasin de detenerme en algunos aspectos, no superficiales ni intrascendentes no son por supuesto el asunto central de esta conferencia-, y me encontr con palabras como "clivajes", que no haba yo conocido y que no encontr tampoco en el diccionario, de modo que se trata de un enriquecimiento en la utilizacin de un lxico que importa no empobrecer, porque el empobrecimiento de nuestra habla es tambin un modo de empobrecer nuestro raciocinio y, en consecuencia, nuestra capacidad de actuar.

El texto del doctor Lechner es, por otra parte, un texto aliviador y sugerente. Es aliviador porque repasa las razones por las cuales la comprensin y la prctica de la poltica se han vuelto actividades tan complicadas, entre otras circunstancias porque la poltica misma, nos dice el doctor Lechner, est cambiando. De modo que es un alivio saber que la perplejidad que uno experimenta ante lo que pasa en el escenario poltico no es una limitacin exclusiva del observador, sino una realidad probablemente generalizada y que tiene su razn de ser en los motivos que nos ha explicado el doctor Norbert Lechner Pero sobre todo, la importancia de este tema radica en el carcter sugerente y provocador que tienen muchas de las afirmaciones del doctor Lechner le su conferencia como se lee el captulo de un libro con cuyo autor en el transcurso de la lectura se van teniendo concordancias y diferencias, acuerdos y desacuerdos. Anot y voy a referirme a algunas de estas concordancias, de estas simpatas y de estas diferencias, pero esencialmente quisiera poner en cuestin una de las afirmaciones del doctor Lechner, que consiste en la prdida de centralidad de la poltica -lo hizo en otra perspectiva tambin Santiago Creel- y acogerme mejor a otra de las afirmaciones del texto que consiste en advertirnos sobre la desinstitucionalizacin de la poltica.

Yo creo -y esto es lo que le confiere una importancia hasta de orden prctico a esta conferencia, que el tema central de nuestro tiempo, por lo menos en un pas como el nuestro, no es tanto que

la poltica haya perdido su centralidad, que ya no sea un vrtice jerrquico por debajo del cual se pueda organizar una pirmide de otras actividades, sino que la poltica se desinstitucionaliza y, adems, lo hace de manera ilegtima; es decir, no me parece que sea admisible por completo la afirmacin de que la poltica ya no est en el centro de las decisiones.

Yo considero que la poltica sigue siendo, en tanto que ejercicio y bsqueda del poder, un elemento central en la conduccin de la sociedad, slo que con mayor frecuencia ya no se hace en los centros institucionales y legitimados de la poltica.

Se sigue haciendo poltica, la poltica est en el centro de las decisiones colectivas, pero no se hace en los centros visibles, legtimos y, por lo tanto, escrutables, examinables, en los que se pueda sujetar a la vigilancia ciudadana.

A lo largo del texto volver sobre esta apreciacin en la que quiero hacer que converja mi principal diferencia con el texto del doctor Lechner. No es que la poltica haya perdido su centralidad. La poltica sigue siendo central, slo que se ejerce en centros de decisin distintos de la poltica.

Fui tomando nota de estas afirmaciones, de estas simpatas y diferencias a las que me refiero, y al examinar en la primera pgina de la ponencia la afirmacin de que, merced entre otras causas a la poltica neoliberal el mercado ha tomado el lugar del Estado y ha creado en nuestros pases una verdadera sociedad de mercado, me pregunto si esto es sostenible especficamente en el caso de Mxico, porque por dos lados probablemente pudiramos encontrar hechos que desmientan la afirmacin de que hemos entrado en una verdadera sociedad de mercado.

Por un lado, el sector de la economa tradicional, que no es menor y que probablemente ocupa una quinta parte de la totalidad de la poblacin. La economa de autoconsumo, la de las poblaciones indgenas y campesinas preferentemente, es una economa, en mi opinin, que no es de mercado porque justamente se satisface a s misma y est, por ello, al margen de las leyes del mercado, de las regulaciones de la oferta y la demanda especficamente.

Y si una porcin tan importante de la poblacin probablemente est ajena a las normas del mercado, quiz no sea enteramente admisible esta afirmacin, porque por el otro lado, en la economa moderna tenemos algunas zonas de la economa mexicana sustradas del mercado por la existencia de monopolios o virtuales monopolios, que han introducido en importantes reas de

la vida mexicana una especie -la peor me parece- de regulacin, de estatismo sin Estado, porque los monopolios adoptan decisiones polticas, comportamientos econmicos que modelan la vida de los usuarios y los consumidores, sin que sea posible enarbolar contra ellos la peticin de conductas responsables, como s puede hacerse frente al Estado.

En una sociedad como la mexicana, donde las telecomunicaciones estn virtualmente monopolizadas, tanto en su aspecto de telefona como de televisin, es difcil pensar que haya en esta rea, que tiene efectos multiplicadores tan evidentes sobre el resto de la economa, una plena economa de mercado y, en consecuencia, esa megatendencia que se aprecia en general en el mundo probablemente no se ha incorporado de manera cabal a nuestra sociedad.

Es verdad -y concuerdo plenamente con las preocupaciones y afirmaciones del doctor Lechner respecto de la creciente inutilidad por su erosin, por su inaplicabilidad a las realidades contemporneas, de las claves de interpretacin, de los mapas que permitan conducirse a los ciudadanos ya las sociedades en los rumbos histricos en que queran adentrarse- que se avanz en cuanto a la desimplificacin de los mapas puramente ideolgicos, pero esto tambin introdujo la dificultad de entender y de conducirse con base en ese entendimiento en la vida social. Por esa razn es compartible la afirmacin del doctor Lechner de que, en ausencia de esos puntos de referencia, la poltica es percibida como un desorden.

Me pregunto tambin respecto de otra afirmacin del doctor Lechner si efectivamente vemos que han perdido sentido las distinciones entre poltica y economa, entre Estado y sociedad, entre lo pblico y lo privado, porque pierden valor informativo, asegura Lechner.

Yo creo que tal vez debido a que el desarrollo nacional mexicano nos ha colocado en lo que quizs es el peor de los mundos posibles no hemos abandonado nuestros anclajes tradicionales, y no nos hemos adentrado todava plenamente en la modernidad.

De modo que algunas afirmaciones que son predicables respecto de las sociedades modernas no lo son estrictamente en el caso mexicano, porque no hemos caminado hacia esa modernidad a plenitud.

Es tambin muy compartible el examen que el doctor Lechner hace cuando habla de los espacios, de su redimensionamiento, de la modificacin de las escalas, y cuando se detiene en el aspecto de

la internacionalizacin y sus efectos sobre la vida poltica, sobre los actores, la agenda y hasta el marco institucional de la poltica.

Efectivamente, mientras nuestro pas fue una sociedad cerrada, el sistema poltico no ofreca la posibilidad de ventilarse, hasta que la apertura de la economa hizo que penetraran de manera simultnea los vientos de la comunicacin poltica con el exterior y el cotejo con formas y valores de hacer poltica que ya no pueden sernos tan ajenos como cuando suponamos vivir en una isla.

La internacionalizacin de la poltica en Mxico, con la revaloracin de los derechos humanos y el hecho de que algunos partidos puedan acudir a instancias internacionales para ventilar cuestiones de poltica interna, que hasta hace poco tiempo se consideraban coto exclusivo del derecho nacional, significan un indicador de esta influencia, de este redimensionamiento de las escalas en cuanto al espacio.

Y tambin es muy digna de considerarse la afirmacin sobre la reestructuracin de los lmites espaciales, que se han vuelto tenues y porosos, dice el doctor Lechner, y aporta algunos ejemplos: la migracin y la circulacin de los climas naturales.

En ciertos espacios pblicos, por las vestimentas, por la msica que se escucha, uno podra estar en cualquier pas, sin que se percibiera una diferencia especfica que le diera peculiaridad al espacio de que se trata.

Yo aadira que en esta reestructuracin de los lmites, o ms bien en la enumeracin, que por supuesto es ilustrativa, de los fenmenos que manifiestan cmo se han hecho tenues y porosos estos lmites, es muy importante un asunto cuya presencia se podra percibir en cada uno de los temas abordados por el doctor Lechner, que concierne a la delincuencia organizada, que tiene ahora dimensin internacional y que se expresa de manera muy particular en el narcotrfico.

Si existe algn delito, alguna actividad que no puede ser abordada hoy con los instrumentos del derecho nacional, es el narcotrfico, porque su propia naturaleza, las condiciones de su funcionamiento y de su dinmica lo hacen esencialmente transnacional. Y aqu volvera al asunto de la centralidad de la poltica. La narcopoltica, la toma de decisiones polticas influidas por el mercado de las drogas, es uno de los elementos que pone, a mi juicio, en evidencia el hecho de que la poltica no ha perdido centralidad: se siguen tomando decisiones polticas, a menudo

probablemente influidas por estas actividades ilcitas, lo que refleja esta desinstitucionalizacin de la poltica y, en consecuencia, la incapacidad ciudadana para influir sobre estas tomas de decisiones en la medida en que no estn sujetas a los marcos institucionales.

Dice el doctor Lechner, ya pasando al tema de la temporalidad y la relacin del presente con el pasado y con el futuro, que la memoria histrica se volatiliza y que produce una menor vinculacin del presente omnipresente, valedero por su significacin en el instante, respecto de lo pasado. Acaso esta afirmacin tendra que matizarse con la que el propio doctor Lechner hace cuando admite que el pasado se convierte slo en visiones mticas y evocaciones emocionales, no ya en una experiencia prctica. Sobre este punto, y pensando no tanto en el caso mexicano sino en otras experiencias internacionales, habra que preguntarse si no existe una determinacin del presente por el pasado, por ejemplo en el uso de la historia como instrumenta de agresin en los nacionalismos nuevos, especialmente los de Europa del Este. En alguna medida la disgregacin, por ejemplo, de Yugoslavia, y la querella nacional de la ex Yugoslavia, surgen de este uso de la historia, de este anclaje en el pasada como un instrumento de autodefinicin que se convierte en una forma de oponerse a otros.

Dice tambin el doctor Lechner respecto del tiempo que la reflexin acerca del futuro deseada suele ser sustituida por el clculo de las oportunidades dadas. A lo mejor esto tiene que ver tambin con la prdida de los mapas ideolgicos y, en efecto, la nocin que estuvo en boga en algunos pases, especialmente en el nuestro, respecto de la posibilidad de disear e impulsar la construccin de un proyecto nacional justamente como una visin del futuro al que las sociedades podan encaminarse ha entrado en crisis por esta omnipresencia del presente. Sin embargo, habra que preguntarse si esta es una condena inexorable o si es slo parte de un ciclo en el que en algn momento podremos ver el reflorecimiento de esta capacidad de imaginar y desear un futuro no como utopa, sino como un trayecto con recorrido verificable.

No quiero extenderme mucho ms. Slo insistir en que en varios aspectos de la ponencia la idea de que la poltica ha cedido terreno en beneficio de la economa o del derecho no es necesariamente cierta en nuestra coyuntura, como ya lo ilustr en algn sentido Santiago Creel en su comentario y en que, por ejemplo, el desplazamiento del sistema poltico por los tribunales de justicia, que es una de las seales de esta juridificacin de los asuntos polticos que el doctor Lechner aduce como indicador de esta prdida de centralidad de la poltica, no es ms que otra forma de hacer poltica.

Tenemos un caso muy claro de desplazamiento de lo poltico a los tribunales de justicia en un asunto propio de las tareas de este Instituto, que es la calificacin electoral. Recientemente hemos

sustituido, en las elecciones legislativas, la calificacin poltica por una calificacin en donde los rganos administrativos y judiciales asumen esta funcin poltica, pero eso no le quita el carcter de poltica a la decisin de estas instancias de administracin o del sistema de justicia, porque la propia naturaleza de esas decisiones son de orden poltico, cualquiera que sea el rgano que las adopte, y tambin porque los tribunales que haran propia esa decisin poltica, o los rganos que la ejercen, se integran conforme a parmetros polticos, por rganos polticos. De modo que de nuevo contina en el centro la actividad poltica.

Concluyo insistiendo en que me persuade ms la idea del propio doctor Lechner de que lo que ha ocurrido es una desinstitucionalizacin de la poltica, ya ml me parece que en ese proceso se generan riesgos para la sociedad democrtica, porque de esa manera las decisiones polticas no estn sujetas al escrutinio pblico, a la eventual revisin e imputacin de responsabilidades a quienes las adoptan. Si no se reinstitucionaliza la poltica, no en el sentido de rigidizarla o burocratizarla, sino de conducirla de nuevo a los centros legitimados por la propia sociedad para la adopcin de decisiones polticas, el riesgo de la disgregacin, de la disolucin social por la multiplicacin de centros ilegtimos de poder estara muy cercano.

Convengo, tal como lo hizo Santiago Creel, en que la soberana popular es una condicin de la conduccin democrtica, y me parece que examinar estos asuntos en sitios como ste conduce, no s si a su fortalecimiento porque eventualmente podra ni siquiera estar todava en nuestra sociedad esparcida una amplia capacidad de escrutinio pblico, pero s a ponernos, por lo menos, frente a la necesidad de que la poltica sea revisable por sus destinatarios, que en ltima instancia son los ciudadanos.

A manera de conclusin

PALABRAS DEL DOCTOR NORBERT LECHNER

Tan slo quisiera expresar mi ms clido agradecimiento a los comentaristas. Yo creo que han sido comentarios muy pertinentes que ayudan a aterrizar en el contexto mexicano una descripcin ms abstracta, ms general, de tendencias globales dentro de toda Amrica Latina.

Slo una palabra para terminar. No entendamos las crisis de los mapas como un proceso de despolitizacin. De lo que se trata, y fue bien sealado por los comentaristas, es de una transformacin de la poltica. La poltica est adoptando nuevas formas y debemos encontrar cdigos que estn a la altura de estos cambios en marcha. Estn en una fase de transicin, de recomposicin de los mapas y de los cdigos interpretativos.

Ahora bien, nuestra tarea acadmica es una tarea colectiva, es una tarea de todos, es una tarea tambin de ustedes.

Muchas gracias.

Sobre el autor

Norbert Lechner es licenciado en Derecho y doctor en Ciencia Poltica (Universidad de Freiburg, Alemania, 1969).

De origen alemn, radica en Chile desde 1970, donde se desempea como profesor investigador en la Facultad Latinoamericana de Ciencia Sociales.

Fue director de la FLACSO en Chile entre 1988 y 1994. En 1995 se traslad a Mxico para desempearse como profesor-investigador de FLACSO, sede Mxico.

Es autor de varios libros; entre ellos destacan:

Los patios interiores de la democracia (FCE, 1990); La conflictiva y nunca acabada construccin del orden deseado (Siglo XXI, Madrid, 1986), y Estado y poltica en Amrica Latina (Siglo XXI, Mxico, 1985). Entre sus artculos publicados recientemente se encuentran "Los nuevos perfiles de la

poltica", en Nueva Sociedad nm. 130, Caracas, 1994 y "La problemtica invocacin de la sociedad civil", en Perfiles Latinoamericanos nm. 5, FLACSO, Mxico, 1995.