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Cortes y cambio social

Cmo la Corte Constitucional


transform el desplazamiento forzado en Colombia
CoRtes
Y
cambio social
Csar Rodrguez Garavito
Diana Rodrguez Franco
Cmo la Corte Constitucional
transform el desplazamiento
forzado en Colombia
Agradecimientos
El trabajo de tres aos que culmina con este libro ha sido tan
intenso como desafiante. Intenso porque la investigacin de
campo nos llev de las oficinas de las cortes y las entidades
gubernamentales en el centro de Bogot, hasta las ciudades y
los barrios de la periferia colombiana donde las vctimas del
desplazamiento forzado viven una de las mayores tragedias
humanitarias del mundo. Desafiante porque lo que encontr-
bamos en el camino no encajaba con facilidad en los moldes
que el derecho y las ciencias sociales han construido para en-
tender las conexiones entre lugares tan distintos.
Este libro intenta rastrear esas conexiones a travs de un
anlisis detallado de los efectos de las decisiones de la Corte
Constitucional colombiana sobre el desplazamiento forzado,
que son reconocidas como uno de los aportes ms sugestivos
y novedosos al constitucionalismo contemporneo. Qu im-
pacto han tenido sobre las polticas pblicas, la opinin ciuda-
dana y, en ltimas, sobre la situacin de la poblacin despla-
zada? Qu efectos polticos, jurdicos, econmicos y sociales
tienen las intervenciones de los jueces en problemas sociales
estructurales como ste? Y qu nos dice el estudio de caso
sobre las preguntas clsicas acerca del papel del derecho y las
cortes en la transformacin social, o acerca de la legitimidad y
utilidad del activismo judicial?
En las prximas pginas exponemos el marco analtico y
la evidencia emprica con las que intentamos responder estas
preguntas. Por ahora, quisiramos expresar nuestra gratitud
Rodrguez Garavito Csar y Diana Rodrguez Franco
Cortes y cambio social: cmo la Corte Constitucional transform
el desplazamiento forzado en Colombia / Rodrguez Garavito Csar y
Diana Rodrguez Franco. Bogot:
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2010.
294 p; 15 x 24cm (Coleccin Dejusticia)
ISBN 978-958-99142-1-2
1. Derecho constitucional -America Latina 2. Sistema judicial --Amrica
Latina. 3. Derechos humanos --Amrica Latina. I. Dejusticia II. Tt
ISBN 978-958-99142-1-2
Preparacin editorial
Marta Rojas
Maqueta de la coleccin
Martha Isabel Gmez
Revisin de textos
Mara Jos Daz Granados
Cubierta
Alejandro Ospina
Impresin
Ediciones Antropos
Primera edicin
Bogot, D.C., abril de 2010
Dejusticia, 2010
Carrera 24A N 34-61, Bogot D. C.
Telfono: 608 3605
www.dejusticia.org
profunda a todas las personas que nos apoyaron en este inten-
to. En primer lugar, a nuestros colegas y amigos de Dejusticia,
que nos acompaaron a lo largo del proyecto con ideas y su-
gerencias. Agradecemos especialmente el apoyo incondicional
de su director, Rodrigo Uprimny, y los comentarios detallados
al manuscrito que hicieron Diego Lpez, Diana Guzmn, Ja-
vier Revelo, Camilo Snchez, Carolina Bernal y Natalia Or-
duz. Agradecemos tambin a los investigadores que nos apo-
yaron en tareas especficas del estudio: Julin Berro, Catalina
Gngora, Edna Martnez y Hernn Ramrez. En particular, re-
conocemos agradecidos el aporte esencial de Magnolia Prada
en el anlisis de prensa.
Contamos con la suerte de haber sido guiados en las com-
plejidades del problema del desplazamiento forzado por tres
de los expertos sobre el tema: Andrs Celis, Luis Eduardo P-
rez y Clara Helena Reales. Gracias a ellos por compartir gene-
rosamente su conocimiento con nosotros. Luis Eduardo, como
de costumbre, fue mucho ms all del deber y la amistad al
hacer comentarios minuciosos al manuscrito.
Fueron igualmente generosas todas las personas que nos
concedieron las entrevistas que se convirtieron en una fuente
esencial de los datos del estudio. Agradecemos a los magistra-
dos, los funcionarios pblicos, los lderes de organizaciones
de la poblacin desplazada, los activistas de derechos huma-
nos y todos aquellos que, en medio de los afanes de la vida
diaria, nos abrieron gentilmente las puertas de sus oficinas o
sus hogares.
El apoyo de la Fundacin Ford, en especial de Martn Abre-
g y Felipe Agero, hizo posible los proyectos de investiga-
cin y accin de los que surgi este libro, que es publicado
gracias a la contribucin del John Merck Fund. Y el trabajo
impecable y solidario de Marta Rojas en la coordinacin edi-
torial del libro es la razn por la cual los lectores y las lectoras
lo tienen en sus manos.
Finalmente, los agradecimientos ms importantes, los que
apenas caben en el corazn pero no en estos renglones. Csar
dedica este libro a Ulpi, por llenar de dulzura cada espacio y
cada momento. Diana lo dedica a sus padres, Sergio y Olga B.,
por un apoyo permanente lleno de amor. Si este libro ayuda
en lo ms mnimo a aliviar la tragedia del desplazamiento en
Colombia, sabemos que los tres pensarn que vali la pena el
esfuerzo.

Agradecimientos 5
Las cortes y el cambio social estructural:
los efectos del constitucionalismo
progresista 12
Introduccin 13
Un giro en el debate constitucional:
hacia los estudios de impacto judicial
y diseo institucional 19
El contexto: el desplazamiento forzado
y la intervencin
de la Corte Constitucional 66
La explosin del desplazamiento forzado
y el surgimiento de la poltica pblica 67
La Corte interviene:
la Sentencia T-025 de 2004 79
La sentencia en movimiento: las audiencias
pblicas y los autos de seguimiento 84
El efecto creador: la Corte
y la construccin del desplazamiento
como problema de derechos humanos 92
La visibilizacin del problema 94
El cambio de marco: el desplazamiento
como un tema de derechos humanos 100
Captulo 1
Captulo 2
Captulo 3
Captulo 4
La creacin del campo del desplazamiento
forzado: los actores del caso
y la estructura del campo 111
El efecto de desbloqueo institucional 128
La situacin previa al fallo
y las rdenes de la Corte 130
El efecto de desbloqueo: las reacciones
y los programas iniciales 133
Conclusiones 140
El efecto coordinador: el intento
de la Corte por racionalizar
la administracin pblica 142
El esquema de coordinacin 144
El diagnstico y la intervencin de la Corte 149
El alcance del efecto coordinador 152
Las limitaciones del efecto coordinador 162
El efecto deliberativo: la Corte y el dilogo
pblico sobre el desplazamiento 170
El efecto deliberativo:
los impactos directos e indirectos 172
Las limitaciones del efecto deliberativo:
la participacin de la poblacin desplazada 180
Captulo 5
Captulo 6
Contenido
Captulo 8
El efecto de poltica pblica: la Corte
y el diseo, la implementacin
y la evaluacin de los programas
sobre desplazamiento forzado 190
El hbrido jurdico-econmico
del caso y el efecto de polticas pblicas 191
La Corte y el diseo de la poltica pblica 197
La Corte y la implementacin
de la poltica pblica 210
La Corte y la evaluacin de la poltica pblica:
los indicadores de goce efectivo de derechos 216
El efecto social: el impacto del caso
sobre la poblacin desplazada 246
Los datos sobre la situacin de la poblacin
desplazada y la medicin del efecto social 247
La situacin antes del fallo
y el diagnstico de derechos de la Corte 251
La situacin de los derechos de la poblacin
desplazada despus de la sentencia 254
Los efectos simblicos
sobre la poblacin desplazada 269
Conclusiones 274
Referencias bibliogrficas 280
Captulo 9
Captulo 7
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Captulo 1
Las cortes y el cambio social
estructural: los efectos
del constitucionalismo
progresista*
Introduccin
El 22 de enero de 2004, la Corte Constitucional colom-
biana dict el fallo ms ambicioso de sus casi dos dcadas de
existencia: la sentencia T-025 de 2004 (Corte Constitucional
2004). En ella declar que la dramtica situacin de los ms
de tres millones de personas desplazadas por la violencia en
Colombia la segunda cifra ms alta en el mundo despus de
Sudn (Acnur 2009) constituye un estado de cosas incons-
titucional. Al aplicar esta figura jurisprudencial, estableci
que existe una violacin masiva y reiterada de los derechos
humanos de la poblacin desplazada, y que las fallas estruc-
turales de las polticas del Estado colombiano son un factor
central que contribuye a ella.
En este libro analizamos con detalle esta sentencia funda-
mental. Para ello hemos escogido un foco y un objeto de estudio
que, creemos, obligan a expandir los lmites convencionales de
la discusin sobre las cortes, los derechos y el cambio social.
En cuanto al foco del anlisis, a diferencia de la gran mayo-
ra de la bibliografa, nos concentramos en los efectos de la sen-
tencia. Como explicamos ms adelante, los trabajos existentes
se han centrado en la fase de produccin de los fallos, ya sea para
debatir su fundamento terico o sus detalles tcnicos jurdicos.
Con ello han tendido a pasar de largo una cuestin igualmente
importante para la proteccin eficaz de los derechos: la imple-
mentacin de las sentencias, fase en la que se juegan sus efectos
prcticos. Con el fin de llenar este vaco, esbozamos una pers-
pectiva analtica y metodolgica para examinar la implemen-
* Este captulo reproduce el marco terico de un estudio ms am-
plio sobre el impacto del constitucionalismo progresista en Colombia
y otros pases del Sur global. Vase Rodrguez Garavito (en prensa)
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tacin de fallos constitucionales, y la aplicamos al estudio de
la sentencia T-025 de 2004 (en adelante, T-025).
En cuanto al objeto de estudio, la T-025 presenta cuatro ca-
ractersticas que la hacen particularmente til para la discu-
sin latinoamericana y global sobre la aplicacin judicial de
los derechos humanos. Primero, el alcance del fallo es particu-
larmente amplio. Se trata de una verdadera macrosentencia
por 1) el tamao de la poblacin beneficiaria, 2) la gravedad de
las violaciones de derechos que pretende resolver, 3) los nume-
rosos actores estatales y sociales que involucra, y 4) la ambi-
cin y duracin del proceso de implementacin de las rdenes
del fallo, que lleva seis aos y sigue abierto. La envergadura
del caso ampla, como por un efecto de lupa, los retos y las
oportunidades para la garanta de los derechos sociales en las
condiciones de pases latinoamericanos (y de otras partes del
mundo) en los que se combinan la presencia de cortes activis-
tas, el litigio y la movilizacin social a favor de los derechos, y
la existencia de Estados fragmentados y burocracias con capa-
cidad (y voluntad) limitadas para aplicar esos derechos.
En segundo lugar, la T-025 es tal vez el intento judicial la-
tinoamericano ms explcito y sistemtico por asegurar la im-
plementacin de una macrosentencia. Como se ver, durante
el periodo de seis aos analizado en este libro (enero de 2004
a enero de 2010), la Corte Constitucional mantuvo jurisdiccin
sobre el caso para impulsar el cumplimiento de sus rdenes, a
travs de 84 decisiones de seguimiento (autos) y 14 audiencias
pblicas de discusin, que hicieron balances del trabajo del
Gobierno, y ha dictado nuevas rdenes para impulsar la pro-
teccin de los derechos de la poblacin desplazada.
Una tercera particularidad relevante es el tipo de rdenes
dictadas por la Corte. En lugar de fijar los detalles de las me-
didas que las autoridades pblicas deben tomar para atender
a los desplazados como lo haba hecho en otras sentencias,
criticadas por numerosos economistas y juristas
1
, el tribunal
1 El caso ms conocido, y tambin ms criticado, fue la sentencia
constitucional expidi rdenes de procedimiento que involu-
cran al Estado y a la sociedad civil en la elaboracin y apli-
cacin de programas para enfrentar la crisis humanitaria del
desplazamiento. Al requerir el diseo de polticas y convocar
audiencias pblicas peridicas para discutirlas, la Corte es-
tableci un procedimiento participativo y gradual de imple-
mentacin del fallo. Como se ver, la combinacin de este tipo
de rdenes con mecanismos de seguimiento pblicos cre es-
pacios de deliberacin que ofrecen alternativas novedosas y
potencialmente democratizadoras para la aplicacin judicial
de los derechos constitucionales.
Por ltimo, la T-025 resulta especialmente sugestiva para
la discusin internacional propuesta en este libro porque hace
parte de una jurisprudencia la de la Corte Constitucional
colombiana que se ha ganado un lugar prominente en el
constitucionalismo comparado. En un giro paradjico de la
historia social y jurdica, precisamente uno de los pases con
violaciones ms graves de los derechos humanos ha pasado a
ser exportador neto de jurisprudencia constitucional y de in-
novaciones institucionales para asegurar el cumplimiento de
decisiones ambiciosas sobre derechos. Hoy en da, en efecto,
la jurisprudencia de la Corte es citada con entusiasmo por tri-
bunales latinoamericanos y de otras partes del mundo, y suele
ser incluida en los estudios comparados sobre jurispruden-
cia constitucional (Comisin Internacional de Juristas 2008;
Coomans 2006; Gargarella, Domingo y Roux 2006; Langford
2008).
La colombiana, por supuesto, no es la nica corte consti-
tucional que ha avanzado en esta direccin. La T-025 y la ju-
risprudencia colombiana se inscriben en una tendencia inter-
C-700 de 1999, en la que la Corte declar inconstitucional el sistema
denanciacindeviviendaUIACyordenreemIazarIooruno
nuevo cuyos aramelros delaIIados eIIa misma | Iara evaIuacio-
nes crticas del activismo de estas sentencias, desde visiones muy
distintas, vanseCIavoKaImanovilzUrimny
Para un anlisis del impacto de esta jurisprudencia, vase Rodrguez
Garavito (en prensa).
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nacional hacia el protagonismo de los jueces constitucionales
en la realizacin de los derechos. En las ltimas dcadas se
han multiplicado los ejemplos de este neoconstitucionalismo
progresista (Rodrguez Garavito 2009a). Entre los ms co-
nocidos est la jurisprudencia de la Corte Suprema de India,
que ha abordado temas sociales estructurales como el hambre
y el analfabetismo, y ha sido acompaada de la creacin de
comisiones judiciales de consulta que le hacen seguimiento a
la implementacin de los fallos (Muralidhar 2008; Shankar y
Mehta 2008). Asimismo, la Corte Constitucional surafricana se
ha convertido en un espacio institucional fundamental para
la promocin de derechos tales como la vivienda y la salud,
y para obligar al Estado a tomar acciones en contra del lega-
do econmico y social del apartheid (Berger 2008; Liebenberg
2008). Y algunas cortes argentinas han venido desarrollando
una jurisprudencia protectora de derechos tales como la se-
guridad social en salud y pensiones (Comisin Internacional
de Juristas 2008) y, al mismo tiempo, han experimentado con
mecanismos pblicos de seguimiento a la implementacin de
sentencias activistas en temas tales como los derechos de las
personas detenidas y la proteccin del medioambiente (Abra-
movich y Pautassi 2009; Bergallo 2005; Courtis 2009; Filippini
2005; Puga 2008).
La seleccin de la T-025 para el estudio implica una op-
cin deliberada por el anlisis de un tipo especfico de casos, al
que denominamos litigio estructural o casos estructurales
(Rodrguez Garavito, en prensa). Se trata de casos caracteriza-
dos por: 1) afectar un nmero amplio de personas que alegan
la violacin de sus derechos, ya sea directamente o a travs de
organizaciones que litigan su causa, 2) involucrar varias en-
tidades estatales como demandadas por ser responsables de
fallas sistemticas de polticas pblicas, y 3) implicar rdenes
de ejecucin compleja, mediante las cuales el juez de la causa
instruye a varias entidades pblicas a emprender acciones co-
ordinadas para proteger a toda la poblacin afectada (no so-
lamente los demandantes del caso concreto). En este sentido,
cuando hablamos de activismo judicial, nos referimos princi-
palmente a la intervencin de los jueces en este tipo de casos.
2
Con este foco analtico y este objeto de estudio en mente,
en este captulo introductorio desarrollamos tres argumentos
centrales: uno relacionado con la justificacin de la interven-
cin de los jueces en asuntos estructurales de polticas pbli-
cas (como aqullos en los que se juega la proteccin de los
derechos), otro relativo al procedimiento adecuado para dicha
intervencin, y otro sobre los efectos de esa intervencin.
En cuanto al primer argumento sobre las intervenciones
judiciales en casos estructurales, frente a las crticas segn
las cuales el activismo judicial invade las competencias de
los funcionarios del Ejecutivo y el Legislativo que son elegi-
dos popularmente y, por tanto, resulta injustificado en una
democracia, sealamos casos frecuentes en los que las bu-
rocracias y los sistemas polticos de las democracias contem-
porneas entran en situaciones de estancamiento estructural
que frustran la realizacin de los derechos constitucionales.
En esas circunstancias de bloqueo institucional que de-
rivan en profundas deficiencias o, incluso, en la inexistencia
de polticas pblicas para atender problemas sociales urgen-
tes, afirmamos que las cortes son la instancia adecuada para
desestancar el funcionamiento del Estado y promover la pro-
teccin de los derechos. Desde una concepcin de la democra-
2 Esta denominacin y caracterizacin del litigio estructural
est inspirada en la literatura sobre el activismo judicial a travs de
sentencias de ejecucin compleja (complex enforcement) que ordenan
remedios estructurales a casos de este tipo (vase Chayes 1976). En
Amrica Latina, este tipo de litigio ha tomado fuerza en las ltimas
dcadas de la mano del litigio estratgico (Abramovich y Pautassi
2009; CELS 2008), los casos colectivos (Maurino, Nino y Sigal 2005),
o el derecho de inters pblico (Gonzlez 2004). Por supuesto, al
concentrarnos en estos macrocasos no sugerimos que sean los nicos
o los ms importantes para garantizar los derechos constitucionales.
De hecho, como varios lo han mostrado, la suerte de los derechos de-
pende igualmente de una multitud de casos individuales y cotidianos
(que pueden no llegar nunca a las cortes), desde el pago de una pen-
sin adeudada a un jubilado hasta la provisin de un servicio pblico
sin discriminacin de gnero, raza, origen nacional u otros motivos
(vanse Abramovich 2005; Comisin Internacional de Juristas 2008).
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cia que enfatiza la importancia de la deliberacin pblica y el
control horizontal entre los rganos del poder pblico soste-
nemos, adems, que ese tipo de intervenciones judiciales pro-
fundiza la democracia, en lugar de erosionarla. Ilustramos este
argumento con evidencia del caso T-025, que muestra cmo la
sentencia fue dictada justamente para romper el estancamiento
burocrtico que impeda prestar atencin bsica a la poblacin
desplazada, y cmo la intervencin de la Corte complement,
en lugar de reemplazar, el papel del Gobierno y el Congreso
colombianos.
En relacin con el procedimiento adecuado para cumplir
este rol, acogemos las crticas hechas contra algunas decisio-
nes judiciales activistas, que cuestionan la legitimidad demo-
crtica y la utilidad prctica de sentencias que contienen rde-
nes muy detalladas que dejan poco margen de maniobra a los
hacedores de polticas pblicas y que, frecuentemente, no van
acompaadas de mecanismos de seguimiento del cumplimien-
to del fallo. Con base en los hallazgos del estudio de la T-025,
argumentamos a favor de rdenes y procedimientos que abran
espacios participativos y deliberativos de implementacin de
los fallos estructurales que involucren a todos los afectados y
que, al mismo tiempo, establezcan incentivos y plazos para
avanzar en la proteccin de los derechos vulnerados.
En cuanto a los efectos de los fallos estructurales, defen-
demos una aproximacin terica y metodolgica amplia que
captura no slo sus efectos materiales inmediatos, sino tam-
bin sus consecuencias indirectas y sus efectos simblicos (Ro-
drguez Garavito, en prensa). Desde esta perspectiva, sostene-
mos que el tipo de intervencin judicial que defendemos tiene
mltiples efectos, que van desde el impacto material directo
(en nuestro caso, cambios en la poltica pblica y la situacin
de los desplazados) hasta efectos simblicos indirectos (por
ejemplo, la transformacin de la opinin pblica sobre el des-
plazamiento). A partir de la evidencia del fallo sobre desplaza-
miento en Colombia, resaltamos un efecto poco discutido del
activismo judicial, que es particularmente importante para la
concepcin deliberativa de la democracia que defendemos: la
promocin de un debate pblico sobre las violaciones de los
derechos y las alternativas de solucin a ellas.
Para sustentar estos argumentos, organizamos el resto de
este captulo introductorio en tres secciones. En la primera,
delineamos el marco analtico y la metodologa del estudio
presentado en este libro. En la segunda, desarrollamos los ar-
gumentos sobre la justificacin del activismo judicial en cir-
cunstancias de estancamiento institucional, a la luz de la evi-
dencia de cerca de seis aos de implementacin de la T-025.
En la tercera parte, esbozamos los efectos de esta sentencia
y del activismo estructural en general y presentamos la
estructura del libro.
Un giro en el debate constitucional:
hacia los estudios de impacto judicial
y diseo institucional
En trminos tericos y analticos, el giro propuesto est cons-
truido en dilogo con dos lneas de investigacin que han re-
cibido escasa atencin en la literatura latinoamericana y reve-
lan dos de sus puntos ciegos. De un lado, existe una fructfera
tradicin internacional de estudios sociojurdicos que indaga
empricamente el impacto poltico, econmico y social de las
sentencias judiciales. De otro lado, una de las reas ms di-
nmicas del derecho constitucional comparado ha sido cons-
truida alrededor del debate sobre la legitimidad, la utilidad y
el funcionamiento del activismo de las cortes en relacin con
problemas sociales estructurales, a la luz del creciente prota-
gonismo de los jueces en la proteccin de los derechos en dife-
rentes partes del mundo en las ltimas dos dcadas.
En esta seccin ofrecemos una discusin crtica de estas dos
lneas de trabajo, como teln de fondo para la presentacin, en
las secciones posteriores, de los argumentos y la evidencia so-
bre las intervenciones judiciales en casos estructurales.
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El punto ciego en el debate sobre la justiciabilidad
de los derechos: la implementacin de los fallos
La copiosa bibliografa sobre la aplicacin judicial de los de-
rechos constitucionales en Amrica Latina y otras regiones del
mundo ha estado dominada por dos ngulos de anlisis. De
un lado, algunos aportes esenciales al debate se han concen-
trado en el problema terico de cmo fundamentar la justi-
ciabilidad de estos derechos (especialmente de los derechos
sociales), a la luz de la teora democrtica y de la realidad de
contextos sociales atravesados por profundas desigualdades
econmicas y polticas (Arango 2005; Bilchitz 2007; Gargarella
2007; Fredman 2008). De otro lado, un buen nmero de tra-
bajos ha intervenido en la discusin desde la dogmtica de
los derechos humanos, con el fin de dar mayor precisin a los
estndares judiciales de aplicacin de los derechos sociales, e
impulsar su utilizacin por parte de los rganos judiciales y
de monitoreo, tanto en la escala nacional como en la escala in-
ternacional (Abramovich y Courtis 2004; Abramovich, An y
Courtis 2003; Cohre 2003; Coomans 2006; Langford 2008).
Las perspectivas tericas y dogmticas dominantes han
avanzado considerablemente en la elucidacin conceptual y
el impulso prctico de la justiciabilidad de los derechos. Su
nfasis casi exclusivo en la fase de produccin de sentencias,
sin embargo, ha creado un punto ciego, tanto analtico como
prctico: la etapa de implementacin de los fallos. Por esta ra-
zn, no contamos con estudios sistemticos sobre la suerte que
corren las decisiones activistas una vez quedan impresas en
papel oficial. Qu pasa con las rdenes contenidas en esos
fallos? En qu medida las autoridades pblicas y los ciuda-
danos adoptan la conducta requerida por los tribunales para
proteger un derecho social? Qu impacto tienen los fallos so-
bre el Estado, las organizaciones de la sociedad civil, los mo-
vimientos sociales y la opinin pblica? Sirven, en ltimas,
para proteger los derechos sociales en la prctica?
El debate sobre los tipos de efectos de los fallos
Con base en un trabajo ms amplio (Rodrguez Garavito en pren-
sa), en este libro giramos el lente analtico hacia estas preguntas.
Para ello, recurrimos a herramientas de los estudios sociojur-
dicos internacionales, que han indagado el impacto de grandes
fallos del activismo judicial en asuntos tan variados como la
desigualdad de gnero en el mercado laboral (McCann 1994), la
discriminacinraciaIRosenbergKIarmanyIascon-
diciones de hacinamiento en las prisiones (Feeley y Rubin 1998).
Desde diferentes perspectivas, estos estudios han teorizado y
evaluado empricamente los efectos de la revolucin de los de-
rechos (Epp 1998) provocada por la intervencin creciente de
los jueces en el manejo de problemas sociales estructurales.
La pregunta ms recurrente (y controvertida) de esta bi-
bliografa es: cmo evaluar el impacto de una decisin judi-
cial? En trminos ms amplios, cmo determinar los efectos
de la judicializacin de problemas sociales? Cmo medir el
impacto de la transformacin de una controversia poltica,
econmica o moral en un litigio?
Las respuestas a estos interrogantes pueden ser clasifica-
das en dos grupos, de acuerdo con el tipo de efectos que privi-
legian. De un lado, algunos autores centran su atencin en los
efectos directos y palpables de los fallos judiciales. Desde una
perspectiva neorrealista que ve el derecho como un conjunto
de normas que moldea la conducta humana, aplican un test
estricto de causalidad para medir el impacto de una interven-
cin judicial: una sentencia es eficaz si ha generado un cambio
constatable en la conducta de sus destinatarios inmediatos,
es decir, los individuos, los grupos o las instituciones que los
litigantes y los jueces buscan influir con sus estrategias y de-
cisiones. Por ejemplo, la pregunta sobre los efectos de la sen-
tencia T-025 sera resuelta con un anlisis de su impacto sobre
la conducta de los funcionarios pblicos y las instituciones en-
cargadas de las polticas pblicas sobre el tema y, en ltimas,
con una evaluacin de sus consecuencias sobre la situacin de
la poblacin desplazada.
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El trabajo seminal de esta corriente es el de Gerald Rosen-
berg (1991), sobre los efectos del conocido fallo de la Corte
Suprema de Estados Unidos en el caso Brown de 1954, que ini-
ci una ola de intervenciones judiciales para desmontar la se-
gregacin racial en escuelas, establecimientos pblicos y otros
espacios. Contra la opinin dominante sobre Brown segn
la cual el fallo revolucion las relaciones raciales en ese pas y
contribuy al surgimiento del movimiento de derechos civiles
de la dcada de los sesenta, el estudio emprico de Rosen-
berg concluy que la sentencia haba tenido escasos efectos, y
que la fe en las cortes como motores de cambio social era una
esperanza vaca. Segn Rosenberg, las autoridades pblicas
de los estados del sur de Estados Unidos se resistieron a cum-
plir el fallo, de tal forma que fue la movilizacin poltica de los
aos sesenta, y la legislacin antidiscriminacin que result
de ella (y no la sentencia), las que lograron la desegregacin
racial. El autor llega a la misma conclusin al estudiar el im-
pacto del litigio para despenalizar el aborto en Estados Uni-
dos a comienzos de los aos setenta (en el caso Roe v. Wade) y,
recientemente, en su anlisis de los efectos de los casos y los
fallos a favor de los derechos de las parejas del mismo sexo
(Rosenberg 2008).
De otro lado, autores inspirados en una visin constructi-
vista de la relacin entre derecho y sociedad han criticado a
Rosenberg y los neorrealistas por centrarse slo en los efectos
instrumentales y directos de los fallos, y el litigio de derechos
humanos. De acuerdo con la crtica, el derecho y las decisiones
judiciales generan transformaciones sociales no slo cuando
inducen cambios en la conducta de individuos y grupos di-
rectamente involucrados en el caso, sino tambin cuando pro-
vocan transformaciones indirectas en las relaciones sociales, o
cuando modifican las percepciones de los actores sociales y le-
gitiman las visiones del mundo que promueven los activistas
y litigantes que acuden a las cortes (vase Bourdieu 2000). Para
volver al caso de la sentencia T-025, ms all de sus efectos
instrumentales directos (esto es, el cumplimiento efectivo de
sus rdenes), es posible que ella haya generado efectos indi-
rectos o simblicos igualmente importantes. Por ejemplo, pue-
de haber contribuido a cambiar la percepcin pblica sobre
la urgencia y gravedad del desplazamiento en Colombia, o
puede haber legitimado las denuncias y reforzado el poder de
negociacin de las ONG de derechos humanos y las entidades
internacionales que venan presionado al gobierno colombia-
no para hacer ms por la poblacin desplazada.
El aporte fundamental a esta aproximacin constructivista
es el estudio de Michael McCann (1994) sobre los efectos de
las estrategias jurdicas del movimiento feminista por la equi-
dad salarial en Estados Unidos. Contra Rosenberg, McCann
sostiene que los efectos indirectos del litigio y el activismo
judicial son, a menudo, ms importantes que los efectos direc-
tos en los que se concentran los neorrealistas. En este sentido,
aunque, con frecuencia, las victorias judiciales no se tradu-
cen automticamente en el cambio social deseado, pueden
ayudar a redefinir los trminos de las disputas entre grupos
sociales, tanto en el corto como en el largo plazo (McCann
1994: 283). Y pueden tener profundos efectos simblicos al
modificar la percepcin del problema y de las alternativas de
solucin que tienen distintos actores sociales (los funcionarios
pblicos, las vctimas de la violacin de derechos de que se
trate, la opinin pblica, etc.). Todo esto implica que, incluso
cuando los jueces fallan en contra de las pretensiones de quie-
nes promueven un cambio social, el proceso judicial puede
generar efectos transformadores al darle visibilidad al proble-
ma en los medios de comunicacin o crear lazos perdurables
entre organizaciones activistas, lazos que pueden sobrevivir
al fallo y derivar en acciones polticas colectivas a favor de la
misma causa en escenarios distintos de las cortes (por ejem-
plo, el Congreso, las calles, o las instancias internacionales de
derechos humanos).
Para aclarar y marcar el contraste entre estas dos visiones,
resulta til construir una tipologa de los efectos que conside-
ran (cuadro 1).
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CUADRO 1. Tipos y ejemplos de efectos
de las decisiones judiciales
o grupos. En nuestro caso, algunos efectos de este tipo han
consistido en la creacin de programas de atencin a la po-
blacin desplazada, la actuacin de entidades internacionales
como financiadoras o supervisoras del proceso de seguimien-
to, y la formacin de organizaciones de desplazados para in-
tervenir en ese proceso.
Los efectos simblicos consisten en cambios en las ideas,
las percepciones y los imaginarios sociales sobre el tema ob-
jeto del litigio. En trminos sociolgicos, implican cambios
culturales o ideolgicos en relacin con el problema del caso
3
.
Como se ver en el captulo 3, entre los efectos de este tipo
provocados por la T-025 estn la transformacin de la percep-
cin pblica del desplazamiento (que ahora tiende a ser visto
como un problema de violacin de derechos humanos, antes
que una consecuencia del conflicto armado), as como la juri-
dizacin del discurso de las organizaciones de desplazados a
medida que se apropiaron de lenguaje de derechos utilizado
por la Corte Constitucional.
Como se aprecia en el cuadro, el cruce de las dos clasifica-
ciones da lugar a cuatro tipos tipos: i) efectos instrumentales
directos (por ejemplo, la expedicin de una norma, el diseo
de poltica o la ejecucin de una obra pblica ordenada por
el juez); ii) efectos instrumentales indirectos (por ejemplo, la
entrada al debate de nuevos actores sociales ONG, finan-
ciadores, entidades pblicas atrados por las oportunidades
de incidencia abiertas por la sentencia); iii) efectos simblicos
directos (por ejemplo, la modificacin de la percepcin pbli-
ca del problema, cuando pasa a ser concebido en el lenguaje
de derechos humanos utilizado por las cortes); y iv) efectos
simblicos indirectos (por ejemplo, la legitimacin de la visin
del problema social propuesta por los litigantes, o la transfor-
macin de la opinin pblica sobre la gravedad o urgencia del
problema).
3 Para los conceptos y la distincin entre cultura e ideologa, vase
Swidler (1986).
DIRECTOS INDIRECTOS
INSTRUMENTALES
Diseo de poltica pblica
ordenada por sentencia.
Formacin de coaliciones
activistas para incidir
en el tema de la sentencia.
SIMBLICOS
Denlclon y percepclon
del problema como
violacin de derechos.
Transformacin
de la opinin pblica
sobre la urgencla y
gravedad del problema.
FUENTE: Rodrguez Garavito (En prensa).
De un lado, como se muestra en el eje horizontal del cuadro,
las sentencias pueden tener efectos directos o indirectos. Los
directos consisten en las conductas ordenadas por el fallo y
afectan a los actores del caso, ya sean los litigantes, los benefi-
ciarios o los destinatarios de las rdenes. En el caso de la T-025,
por ejemplo, algunos efectos directos han sido la formulacin
e implementacin de nuevas normas y polticas pblicas por
parte de las autoridades a las que estn dirigidas las rdenes
del fallo, la inclusin de las ONG litigantes en las audiencias
y el proceso de seguimiento, y la mejora en la financiacin y
prestacin de algunos servicios a los desplazados, que son los
beneficiarios ltimos de la decisin.
Los efectos indirectos son toda clase de consecuencias que,
sin estar estipuladas en las rdenes judiciales, se derivan de la
sentencia y afectan no slo a los actores del caso, sino a cual-
quier otro actor social. Como se ver ms adelante, en la T-025
algunos efectos de este tipo han sido el surgimiento de coali-
ciones de organizaciones de la sociedad civil para participar
en el proceso de seguimiento de la sentencia, y la transforma-
cin de la manera como los medios de comunicacin informan
sobre el tema.
De otro lado, como se representa en el eje vertical del cua-
dro, las decisiones judiciales pueden generar efectos instru-
mentales o simblicos (Garca Villegas 1993). Los instrumenta-
les implican cambios materiales en la conducta de individuos
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Con esta tipologa en mente, volvamos al contraste entre
los enfoques neorrealista y constructivista. Mientras que los
neorrealistas como Rosenberg se centran en los efectos ins-
trumentales (principalmente los directos), los constructivistas
cuentan entre los impactos de los fallos los cuatro tipos de
efectos. Esto explica que una misma sentencia pueda ser in-
eficaz para los neorrealistas y eficaz para los constructivistas,
en la medida en que lo que cuenta como impacto para estos
ltimos es un conjunto de efectos ms amplio.
Esta diferencia en la evaluacin de los efectos surge de di-
vergencias tericas ms profundas entre las dos aproximacio-
nes. Como se seal, la perspectiva neorrealista parte de una
concepcin positivista del derecho (como conjunto de normas
coercitivas cuyo cumplimiento modifica la conducta humana)
y de las ciencias sociales (como conocimiento sobre el compor-
tamiento externo observable). Sus crticos, entre tanto, se basan
en una concepcin constructivista del derecho (como conjunto
de normas y smbolos que modifican y son modificados por
las relaciones sociales), y una visin interpretativa de las cien-
cias sociales (como conocimiento de la conducta humana y los
marcos culturales que le dan sentido) (McCann 1994: 290).
Otra diferencia terica que ha pasado prcticamente des-
apercibida en el debate entre las dos aproximaciones tiene
que ver con el concepto de poder que subyace a cada una. En
trminos de la tipologa clsica de las tres caras del poder de
Lukes (2007), los realistas tienden a adoptar una visin unidi-
mensional: un actor social (en este caso, las cortes) tiene poder
si logra que otro actor social (en nuestro caso, las autorida-
des pblicas obligadas por la sentencia) cumplan lo que aqul
ordena, incluso contra el querer de ste (vase Weber 1944).
Como se ve, se trata del poder que es evidente en los efectos
instrumentales directos de los fallos.
Los constructivistas, en cambio, adoptan la crtica de Lukes
y utilizan un concepto tridimensional del poder, que aade
dos tipos: 1) el que se ejerce mediante la inaccin por ejem-
plo, el que ejercen las cortes cuando deciden no abordar un
caso y, as, mantienen las relaciones de poder existentes, y 2)
el poder estructural de los actores sociales cuyos intereses son
protegidos por las reglas jurdicas, las instituciones sociales y
la ideologa dominantes, que delimitan los temas que estn
abiertos a discusin y la forma de discutirlos por ejemplo,
las reglas de procedimiento jurdico que exigen la presentacin
de demandas individuales y limitan las reclamaciones colecti-
vas ante las cortes.
4
Como se advierte, estas dos dimensiones
adicionales del poder capturan los efectos simblicos e indi-
rectos de las decisiones judiciales y del derecho en general.
Nuestro estudio de caso de la T-025 tom como punto de
partida la crtica constructivista a la teora neorrealista del de-
recho y la sociedad, y sus resultados ofrecen razones empricas
y metodolgicas que la respaldan. Desde el punto de vista em-
prico, las entrevistas con los actores del caso, los documentos
analizados y la observacin del proceso de implementacin
del fallo muestran que, como lo sugiere McCann, los efectos
indirectos y los efectos simblicos tienen consecuencias jurdi-
cas y sociales tan profundas como los efectos instrumentales
directos. De hecho, como se explica en el captulo 8, la situa-
cin de la poblacin desplazada no ha cambiado sustancial-
mente desde 2004, y las autoridades han hecho a medias las
tareas ordenadas por la Corte. En este sentido, un neorrealista
como Rosenberg podra concluir que la esperanza que activis-
tas y desplazados han puesto en la Corte ha sido vana.
Esta conclusin, sin embargo, deja por fuera importantes
consecuencias del fallo que son invocadas recurrentemente
por los entrevistados: la aparicin del problema del desplaza-
miento en la agenda pblica, la movilizacin social a favor de
los derechos de los desplazados, el cambio de la percepcin
de la urgencia y gravedad del desplazamiento en la opinin
pblica, y la transformacin gradual del aparato estatal que
atiende a la poblacin desplazada, entre otros.
4 El tratamiento ms explcito y agudo de estas diferentes con-
cepciones del poder y sus consecuencias para los estudios sociojur-
dicos se encuentra en McCann (2007).
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El debate sobre la evaluacin de los efectos:
la metodologa del estudio de caso de la T-025
Desde un punto de vista metodolgico, la epistemologa posi-
tivista de los neorrealistas implica un nfasis casi exclusivo en
tcnicas de investigacin cuantitativas que permitan medir los
efectos instrumentales directos privilegiados por esa visin.
Ello es evidente en los estudios de impacto inspirados en el
anlisis econmico del derecho, cuyas conclusiones tienden a
ser tan estrechas y pesimistas como las de Rosenberg. As ha
ocurrido con los anlisis econmicos sobre el activismo judicial
colombiano que, de hecho, han sido la fuente de algunas de las
crticas ms persistentes contra la Corte Constitucional.
5

Contra esta metodologa unidimensional, el enfoque cons-
tructivista que adoptamos en este trabajo abre el abanico in-
vestigativo para incluir, a la par con tcnicas cuantitativas (por
ejemplo, anlisis de indicadores sociales de la poblacin des-
plazada, medicin del cubrimiento de prensa del tema antes y
despus de la sentencia, etc.), tcnicas cualitativas que captu-
ren los efectos indirectos y simblicos del fallo (por ejemplo,
entrevistas a profundidad con funcionarios pblicos, activis-
tas y personas desplazadas para indagar el impacto del fallo en
su percepcin del desplazamiento y sus estrategias frente a l).
Ello explica la combinacin de mtodos utilizados en nues-
tro estudio de caso. Primero, el anlisis est basado en 40 en-
trevistas semiestructuradas, de una duracin promedio de
una hora, con actores clave del caso, incluyendo 1) funciona-
rios estatales a cargo de la poltica de desplazamiento en enti-
dades como el Departamento Nacional de Planeacin, la Alta
Consejera para Accin Social y la Cooperacin Internacional,
los ministerios del Interior y de Hacienda y la Defensora del
Pueblo; 2) representantes de organizaciones internacionales
involucradas en el seguimiento a la sentencia, como la oficina
5 Entre las crticas de los economistas a la Corte, vanse Carras-
quiIIaCIavoyKaImanovilzIaraunanaIisisdeI
enfrentamiento entre economistas y constitucionalistas alrededor del
activismo judicial en Colombia, vase Rodrguez Garavito (2009a).
del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugia-
dos (Acnur); 3) miembros de ONG que han sido activas en
el impulso del caso, como la Consultora para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento (Codhes); 4) lderes de orga-
nizaciones de desplazados o de organizaciones de base que
trabajan en el tema, como la Asociacin de Afrocolombianos
Desplazados (Afrodes), la Organizacin Nacional Indgena de
Colombia (ONIC) y la Mesa de Mujeres, y 5) magistrados y fun-
cionarios de la Corte Constitucional involucrados en el caso.
Segundo, el trabajo de campo incluy observacin parti-
cipativa en diversos espacios de seguimiento de la sentencia,
desde las audiencias pblicas celebradas en la sede de la Cor-
te Constitucional hasta comisiones de expertos conformadas
para producir informacin tcnica para la Corte, pasando por
reuniones de la coalicin de organizaciones de la sociedad ci-
vil que acompaan el caso (la Comisin de Seguimiento a la
Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado).
Tercero, el estudio implic un anlisis sistemtico de la co-
piosa documentacin producida por la Corte en el seguimiento
del caso, as como los numerosos informes y publicaciones ela-
borados por las entidades pblicas y por las organizaciones de
la sociedad civil en respuesta a peticiones de informacin de la
Corte a lo largo de los seis aos de seguimiento de la sentencia.
Cuarto, analizamos las cifras y los indicadores producidos
por los diferentes actores del caso para medir la evolucin de
la situacin de la poblacin desplazada, a la luz de los parme-
tros establecidos por la Corte en la T-025 y los autos posterio-
res. Para este componente cuantitativo fueron especialmente
tiles los datos de las encuestas nacionales de verificacin del
nivel de goce efectivo de derechos de la poblacin desplazada,
hechas en 2007 y 2008 por la Comisin de Seguimiento a la Po-
ltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado y la Universidad
Nacional (Comisin de Seguimiento 2008a, 2009).
Finalmente, dado nuestro inters en examinar los efectos
simblicos e indirectos a la par con los instrumentales y di-
rectos, el estudio incluy un conteo y un anlisis de contenido
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sistemticos de las notas de prensa sobre el desplazamiento
publicadas en el periodo comprendido entre los aos 2000 y
2009, en los dos medios escritos de mayor difusin nacional (el
diario El Tiempo y la revista Semana).
6
El lapso de observacin
fue escogido para que el momento de expedicin de la senten-
cia estuviese ubicado hacia la mitad del periodo, de tal forma
que fuera posible comparar el volumen y el contenido del cu-
brimiento de prensa antes y despus del fallo y, as, evaluar el
posible impacto de ste sobre la forma como los medios y los
formadores de opinin tratan el tema del desplazamiento.
En suma, al aplicar esta aproximacin terica y metodol-
gica al anlisis de la sentencia T-025, nos proponemos expan-
dir la discusin sobre el activismo judicial y la aplicacin de
los derechos de dos formas. Por un lado, buscamos ampliar la
literatura internacional sobre la judicializacin de la poltica
y el uso del derecho por parte de los movimientos sociales,
bibliografa que como lo muestra el rpido panorama di-
bujado en esta seccin se concentra en la realidad legal y
social estadounidense (y, en menor medida, europea).
7
Como
se muestra en otro lugar (Rodrguez Garavito, en prensa), la
discusin de la bibliografa del Norte global a la luz los con-
textos sociojurdicos del Sur abre nuevas posibilidades anal-
ticas en los dos contextos, y revela tanto el potencial como las
limitaciones de la literatura existente.
8

Por otro lado, este enfoque busca impulsar los estudios so-
bre el impacto del activismo judicial y sobre la implementacin
6 Como se explica ms adelante, el anlisis de prensa comprendi
tanto las noticias como las columnas de opinin. Adems del criterio
de difusin e impacto, los dos medios fueron escogidos por ser los
nicos que cuentan con bases de datos sistemticas y accesibles para
todos los aos del periodo escogido. Reconocemos agradecidos el ex-
celente trabajo de Magnolia Prada en este componente de la investi-
gacin.
Un baIance sislemalico de esla bibIiografia que conrma ese
enfasis geograco se encuenlra en McCann Una excecin
notable a esta tendencia es el trabajo de Uprimny y Garca (2004).
8 Para una propuesta ms amplia de dilogo internacional de los
estudios sobre derecho y cambio social, vase Santos y Rodrguez Ga-
ravito (2007).
de las sentencias en pases de Amrica Latina y otras partes
del mundo en los que los tribunales han adquirido un lugar
protagnico en la proteccin de los derechos. En este sentido,
se une a una bibliografa an muy escasa sobre el tema (vase
Uprimny y Garca 2004). El aporte ms sistemtico a esta lnea
de investigacin es el trabajo coordinado por Gauri y Brinks
(2008a) sobre la ejecucin de fallos sobre derechos sociales en
Brasil, India, Sudfrica, Nigeria e Indonesia. Aunque este libro
discute y toma algunos elementos de este valioso aporte, va
ms all de l al examinar un conjunto ms amplio de efec-
tos (incluyendo los simblicos, que reciben poca atencin en
los casos compilados por Gauri y Brinks), y complementar su
estrategia analtica basada en estudios nacionales panor-
micos de la jurisprudencia sobre derechos sociales con una
estrategia de estudio detenido de un caso, que permite sacar a
la luz detalles empricos y elementos analticos que escapan a
los sondeos nacionales.
Sin embargo, como se mencion, la propuesta de exami-
nar la implementacin de los fallos no se limita a ampliar el
debate de la sociologa jurdica sobre los efectos del activismo
judicial. El nfasis que proponemos implica tambin un giro
analtico ms amplio en un debate central en el derecho cons-
titucional comparado y la teora poltica: la discusin sobre la
naturaleza, la legitimidad y la utilidad de la intervencin de
los jueces en la solucin de problemas sociales estructurales,
como los que estn en juego en los casos sobre derechos socia-
les. Dedicamos el resto de este captulo a esbozar esta contro-
versia ms general, y a fijar la posicin y los argumentos que
surgen del anlisis del caso T-025. Para ilustrar la discusin y
los argumentos, presentamos a lo largo de la seccin los he-
chos centrales del caso.
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El derecho constitucional como imaginacin
institucional: el punto ciego en los debates sobre litigio
estructural y activismo judicial
El problema del esencialismo de los derechos
No es casual la omisin del tema de la ejecucin y el impac-
to de las sentencias en la bibliografa sobre los derechos. Por
el contrario, tiene races profundas en la visin del papel del
derecho y la decisin judicial que predominan en la teora ju-
rdica y la teora constitucional (incluso en sus versiones ms
garantistas y progresistas).
En esa visin, como lo sostiene Levinson (1999), la tarea del
jurista consiste en establecer si el derecho y los derechos han
sido violados en una circunstancia especfica. Tanto los abo-
gados como los jueces cumplen esta tarea. La diferencia entre
ellos es que mientras los primeros defienden una posicin y,
desde ella, argumentan que la ley ha sido vulnerada o no, los
segundos deciden con autoridad si ha existido la violacin.
Por tanto, segn lo ensean los manuales jurdicos de todas las
tendencias ideolgicas, el momento jurdico por excelencia es
el de la declaracin de la existencia o ausencia de una violacin
del derecho y los derechos. De hecho, toda la doctrina jurdica
y los mtodos de interpretacin legales estn encaminados a
esclarecer si, en un caso concreto, se ha vulnerado un derecho,
y a establecer si alguien es responsable por esa vulneracin.
El problema con este esencialismo de los derechos (Le-
vinson 1999) es que subordina o relega al olvido la otra fun-
cin central del derecho: la fijacin de los remedios para la vio-
lacin de la ley y los derechos. Dado que la visin dominante
considera que se trata de una tarea extrajurdica que compete
a otros (la administracin pblica, las autoridades de polica,
etc.), los abogados y los jueces no son entrenados para disear
medidas eficaces que garanticen el cumplimiento de las deci-
siones judiciales. Como argumenta Unger (1996) en su crtica
certera a esta visin, el resultado es que la teora y la prctica
del derecho (tanto en las versiones formalistas como en las an-
tiformalistas) han abandonado la tarea de pensar las medidas
apropiadas para restablecer el derecho, tanto en el corto como
en el largo plazo. En trminos ms generales, la consecuen-
cia ha sido que el derecho ha dejado de servir como fuente
de imaginacin institucional, de la que surjan propuestas
de arreglos institucionales que sean ms promisorios que las
existentes para hacer realidad la promesa transformadora que
albergan el derecho y los derechos (Unger 1996).
Un grupo creciente de trabajos sobre el litigio de derechos
humanos y el activismo judicial han formulado crticas al esen-
cialismo de los derechos, y tomado el giro hacia la reflexin
sobre los remedios y los diseos institucionales. En Amrica
Latina, los estudios de este tipo han estudiado casos estruc-
turales prominentes como Verbitsky y Riachuelo en Argentina
(Abramovich y Pautassi 2009; Bergallo 2005; CELS 2008; Cour-
lisIiIiiniIairsleinKIelzeIyGarciayIos
casos de la Corte Constitucional colombiana sobre estado de
cosas inconstitucional (Rodrguez Garavito 2009c, en prensa)
y, en general, los casos sobre derechos que involucran a los jue-
ces en problemas estructurales de polticas pblicas. En Estados
Unidos, una tendencia similar ha dado lugar a propuestas para
recuperar el papel del derecho y los jueces en la transformacin
de las instituciones y prcticas sociales, que han reevaluado la
tradicin del litigio de inters pblico, los remedios estructu-
rales y la intervencin de las cortes en las polticas pblicas
(Balkin y Siegel 2009; Sabel y Simon 2004; Unger 1996).
El mpetu para el resurgimiento de este tipo de estudios ha
provenido, en buena parte, de las innovaciones del constitucio-
nalismo del Sur global. La movilizacin social y la jurispruden-
cia sobre derechos humanos en pases como Sudfrica e India
han sido especialmente influyentes, como lo muestran el inters
por el estudio y el trasplante de esas innovaciones al constitucio-
nalismo y la teora constitucional estadounidenses y europeas
(Michaelman 2009, Sunstein 2004; Dixon 2007; Fredman 2008).
Este libro se inserta en ese dilogo transnacional, y le aporta
los elementos empricos y analticos que resultan del estudio
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de caso de la T-025. En esta seccin emprendemos esta tarea
en dos pasos. Primero, sealamos las crticas tradicionales al
activismo judicial sobre los derechos. Enseguida, exponemos
las respuestas que han dado a ellas los defensores del nuevo li-
tigio estructural, y de la revitalizacin y revisin del activismo
judicial. Al hacerlo, resaltamos la conexin entre esas respues-
tas y los argumentos que resultan del estudio de caso.
Las crticas contra las intervenciones judiciales
estructurales y el surgimiento del nuevo activismo judicial
Los recientes esfuerzos por reivindicar el rol de los jueces en
las polticas pblicas han surgido, en buena parte, como res-
puesta a las crticas que influyentes sectores jurdicos y polti-
cos han formulado contra el activismo judicial favorable a los
derechos. Las crticas han surgido en crculos acadmicos y
polticos muy diversos. Algunas han provenido de acadmi-
cos progresistas y favorables a la realizacin de los derechos
constitucionales, pero preocupados por sus posibles efectos
antidemocrticos (Tushnet 2008; Waldron 2001). Otras han
venido de juristas y economistas que defienden una visin
restrictiva del derecho y los derechos, y que han dirigido sus
argumentos crticos contra la justiciabilidad de los derechos
constitucionales y del cambio social por va judicial, como lo
muestra la historia del movimiento jurdico conservador es-
tadounidense de las ltimas dos dcadas (Teles 2008), o las
mencionadas crticas de abogados y economistas al activismo
de la Corte Constitucional en Colombia.
Para los efectos de este libro, interesa resaltar dos seala-
mientos que son recurrentes en las crticas de estas diferentes
tendencias: el argumento del carcter antidemocrtico del ac-
tivismo judicial y el argumento de la incapacidad de las cortes
para impulsar transformaciones estructurales como las exigi-
das por la realizacin de los derechos humanos, especialmente
los derechos sociales.
9
Dado eI rosilo esecico de esla seccin no exIoramos
Aunque usualmente es tratado como si fuese uno slo, el
primer argumento comprende, en realidad, dos crticas distin-
tas. De un lado, la objecin tradicional al activismo judicial se
concentra en el origen no democrtico de los jueces. De acuerdo
con ella, los jueces, al no ser elegidos popularmente e interferir
en asuntos de polticas pblicas que competen rganos que s
lo son (por ejemplo, el Congreso o la Presidencia), erosionan
los dos pilares de la democracia: la legitimidad basada en elec-
ciones y la separacin de poderes que est edificada sobre ella.
La crtica ha sido complementada con un argumento de ren-
dicin de cuentas (accountability): dado que la gestin de los
jueces no est sometida al control ciudadano mediante nuevas
elecciones que premien o castiguen con el voto su desempeo,
los jueces activistas estaran asumiendo un poder considera-
ble sin tener que rendir cuentas sobre cmo lo ejercen.
De otro lado, algunos crticos se centran en los posibles efec-
tos antidemocrticos del activismo judicial. La versin conven-
cional de este argumento es la que seala que la intervencin
de los jueces puede terminar sustituyendo el debate pblico y
la movilizacin social como canales de solucin de controver-
sias y toma de decisiones democrticas (Rosenberg 1991). Una
variacin reciente e influyente de este argumento, basada en
estudios empricos del activismo judicial en el Norte global,
sostiene que la juristocracia es, en realidad, una estrategia
de un sector de la lite para hacerse con nichos de poder (los
tribunales constitucionales, las facultades de derecho, etc.) que
estn protegidos de la competencia electoral (Hirschl 2004).
El segundo argumento central contra el activismo judicial
sostiene que, incluso si tuviesen legitimidad democrtica, las
cortes no cuentan con las herramientas para desarrollar polti-
cas pblicas apropiadas e implementar las sentencias que or-
sistemticamente estos argumentos ni la diversidad de posturas aca-
dmicas y polticas desde las cuales son formulados. Para sntesis
recientes de la inmensa bibliografa sobre este tema, vanse Tushnet
(2008) y Fredman (2008). En relacin con los derechos sociales, vanse
Abramovich y Courtis (2002) y Courtis (2009).
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denen reformas sociales significativas (Rosenberg 1991: 21).
Por diseo institucional, las cortes se ocupan generalmente
de casos individuales, tienen conocimientos limitados sobre
asuntos de poltica pblica y dependen de las otras ramas del
poder estatal para hacer cumplir sus fallos. Por tanto, segn
esta crtica, carecen de la visin de conjunto, la planeacin a
largo plazo, la informacin tcnica y el poder coercitivo para
resolver problemas colectivos.
El blanco favorito de estas crticas fueron los fallos altamen-
te activistas de jueces constitucionales de diferentes partes del
mundo que acometieron reformas detalladas de instituciones
complejas, y que tuvieron resultados ambiguos. En Colombia,
por ejemplo, los casos estructurales que corrieron esta suerte
incluyen el intento de la Corte Constitucional por impulsar la
reforma del sistema carcelario,
10
as como su decisin de de-
clarar inconstitucional el sistema de financiacin de vivienda
y su orden de sustituirlo por uno nuevo, cuyos parmetros
ella misma defini.
11
En Estados Unidos, fallos igualmente
ambiciosos y polmicos ordenaron reformas estructurales en
el sistema educativo, de vivienda y de prisiones, entre otros
(Feeley y Rubin 1999). En ambos contextos, aunque los fallos
provocaron una reaccin airada de los crticos de las cortes,
estudios empricos de impacto han mostrado que sus efectos
fueron limitados debido al intento contradictorio de las cortes
de dictar rdenes muy detalladas y rgidas, por un lado, sin
establecer mecanismos viables y eficaces de seguimiento de
sus fallos, por el otro (Feeley y Rubin 1999; Rodrguez Garavi-
to, en prensa).
A pesar de que las consecuencias de los fallos fueron menos
profundas de lo que se pensaba, las crticas han hecho mella
10 Corte Constitucional, sentencia T-153 de 1998. Este fue uno de
IosrimeroscasosenIosqueIaCorleaIicIaguradeIesladode
cosas inconstitucional y dict rdenes complejas para solucionarlo.
Sin embargo, la falta de un mecanismo de seguimiento como el utili-
zado en el caso T-025 hizo que, en ltimas, el fallo tuviera slo efectos
temporales y limitados.
11 Corte Constitucional, sentencia C-700 de 1999.
y han puesto a la defensiva a los jueces activistas y a los liti-
gantes de derechos humanos. El balance de esa primera ola de
activismo detallado y directo ha sido insatisfactorio, entonces,
tanto para sus defensores como para sus detractores.
Contra el teln de fondo de este cuestionamiento del acti-
vismo judicial (y de la evidencia emprica de los estudios so-
ciojurdicos de impacto reseados en la seccin anterior), han
surgido los recientes intentos por repensar la justificacin, el
procedimiento y los efectos de los fallos estructurales. En las
siguientes tres secciones nos ocupamos de estos temas, respec-
tivamente, a la luz de las lecciones del caso T-025.
El bloqueo institucional y la justificacin del activismo
judicial en las democracias realmente existentes
Los defensores contemporneos del activismo judicial tienden
a aceptar la crtica del riesgo antidemocrtico de la intervencin
de los jueces en asuntos de polticas pblicas (vase Gargarella
2007). Su respuesta no ha sido, sin embargo, el abandono de
la concepcin del derecho como catalizador del cambio social,
sino una reformulacin de la justificacin y los mecanismos
de intervenciones judiciales que pretenden profundizar, antes
que erosionar, la democracia.
Frente a la crtica del origen no democrtico de los jueces,
el nuevo activismo judicial responde, a su vez, con una crtica
a la concepcin idealizada y limitada de la democracia que
subyace a aqulla. En efecto, los defensores del pasivismo de
los jueces asumen que, al contrario del poder judicial, las otras
ramas del poder pblico gozan de legitimidad democrtica
y estn sujetas a mecanismos democrticos de rendicin de
cuentas (accountability).
La prctica poltica e institucional, sin embargo, pone en
tela de juicio este presupuesto. Basta repasar las noticias so-
bre los escndalos de trfico de influencias (legales e ilegales)
en los parlamentos, o de los intentos presidenciales por ma-
nipular las reglas constitucionales en beneficio propio (por
ejemplo, con el fin de perpetuarse en el poder o emprender
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aventuras blicas), para desvirtuar la visin idealizada de los
rganos de eleccin popular que tienden a abrazar los crticos
del activismo judicial.
12
La legitimidad de la democracia real-
mente existente por parafrasear un concepto de la Guerra
Fra es mucho ms compleja y problemtica de lo que sugie-
ren los crticos.
A las dificultades prcticas se suman problemas de diseo
institucional. Como lo ha mostrado ODonnell (2008), los ca-
nales tradicionales de rendicin de cuentas el mecanismo
vertical del voto, mediante el cual los electores controlan a
los funcionarios elegidos son demasiado espordicos y ma-
nipulables como para garantizar, por s mismos, la vigencia
del orden democrtico y los derechos constitucionales. Para
el mantenimiento de la democracia y el Estado de derecho,
son igualmente importantes los mecanismos horizontales
de rendicin de cuentas, que suponen la existencia de agen-
cias estatales que tienen la autoridad legal y estn dispues-
tas y capacitadas para emprender acciones que van desde el
control rutinario hasta sanciones legales e impeachment, en
relacin con actuaciones u omisiones de otros funcionarios o
instituciones del Estado que pueden [] ser calificados como
ilcitos (ODonnell 2008: 38).
13
Se trata, entonces, del control
entre entidades estatales, como el que ejercen las cortes frente
al Ejecutivo y el Legislativo.
12 Para limitarnos al pas de nuestro estudio de caso, un informe
sobre el Congreso colombiano constat que el 40% de los parlamen-
tarios haban sido investigados, se encontraban en juicio o haban
perdido sus curules por acusaciones de vnculos con grupos para-
militares (Semana 2009). Por su lado, el Presidente de la Repblica
como lo han hecho en las ltimas dcadas otros gobernantes la-
tinoamericanos, impuls una reforma constitucional exitosa para
hacerse reelegir. La situacin de Colombia dista de ser excepcional en
el contexto regional y, de hecho, los datos sobre juicios a congresistas
ree|an Ia reIaliva soIidez e indeendencia de su oder |udiciaI Y
por supuesto, la injerencia de dineros privados en la poltica median-
te el lobby y mltiples canales de corrupcin no es un mal exclusivo
de Amrica Latina o del Sur global.
13 ODonnell agrega un tercer tipo de rendicin de cuentas o ac-
countability: la societal, que consiste en el control de la gestin de los
poderes pblicos mediante la movilizacin colectiva de sectores so-
ciales.
Esta dimensin de la democracia exige de las cortes preci-
samente el tipo de actuacin que los crticos condenan, inclu-
yendo la intervencin judicial para hacer valer los derechos,
frente a las acciones u omisiones de la administracin pblica
o el Legislativo. Especialmente en burocracias complejas como
las del Estado democrtico contemporneo, la transparencia y
la responsabilidad de los poderes pblicos frente a los ciuda-
danos no pueden ser garantizadas slo mediante el mecanis-
mo de las elecciones. Como lo sostienen Sabel y Simon en una
de las defensas ms influyentes del nuevo activismo judicial,
el litigio de derecho pblico rechaza la idea de que la rendi-
cin de cuentas puede darse por descontada por el slo he-
cho de que una entidad estatal est inserta en una estructura
administrativa ms amplia que est formalmente encabezada
por un funcionario elegido popularmente. Semejante supues-
to convertira la doctrina de separacin de poderes en una for-
malidad vaca (Sabel y Simon 2004: 1094).
El nuevo activismo judicial, por tanto, parte de la consta-
tacin de situaciones recurrentes de bloqueo institucional o
poltico que impiden la realizacin de los derechos. En estos
casos, frecuentes en las democracias contemporneas, la judi-
catura, aunque no sea la instancia ideal o est dotada de todas
las herramientas para cumplir la tarea, aparece como el nico
rgano del Estado con la independencia y el poder para sa-
cudir semejante estancamiento. En suma, si el activismo ju-
dicial opera en las circunstancias y mediante los mecanismos
adecuados, sus efectos, en lugar de ser antidemocrticos, son
dinamizadores y promotores de la democracia.
Cules son esas circunstancias y esos mecanismos? Veamos
unos y otros a la luz de la evidencia de la sentencia T-025.
Los bloqueos democrticos y los derechos
desestabilizadores: las condiciones del litigio estructural
y su funcin de desbloqueo institucional
Es llamativo que la Corte Constitucional colombiana, al deter-
minar las situaciones que justifican su intervencin a travs de
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fallos estructurales, haya llegado a una definicin del estado
de cosas inconstitucional (ECI) muy similar a la definicin
de casos estructurales utilizada por los proponentes del nue-
vo activismo judicial en el derecho constitucional compara-
do. En efecto, al tiempo que la Corte dictaba la sentencia que
sistematizaba la doctrina del ECI (la T-025 de 2004), autores
como Sabel y Simon (2004) desencadenaban la ola actual de
estudios sobre el litigio estructural en el derecho comparado.
La convergencia entre estos dos procesos es particularmente
impactante si se tiene en cuenta que, como lo comentaron en
nuestras entrevistas los miembros del despacho que elabor la
ponencia de la T-025,
14
la Corte no estaba al tanto de ese debate
internacional y, de hecho, ha continuado impulsando su juris-
prudencia estructural sin referencia a l.
Tanto en la doctrina del ECI como en la discusin compara-
da, los casos estructurales estn marcados por 1) una situacin
de fracaso generalizado de las polticas pblicas y de violacin
reiterada y masiva de derechos, y 2) un bloqueo del proceso
poltico o institucional que parece inmune a los mecanismos
de ajuste y correccin convencionales de las polticas pblicas
(Corte Constitucional 2004; Sabel y Simon 2004: 1062). Mien-
tras que el primer rasgo tiene que ver con la ausencia de re-
sultados mnimamente aceptables de las polticas pblicas, el
segundo atae a fallas sistemticas en el proceso de polticas
pblicas que contribuye a esos resultados. Veamos cada factor
y su presencia en el litigio constitucional de la T-025.
El fracaso de la poltica pblica
y la violacin masiva y reiterada de derechos
Uno de los hallazgos ms impactantes de los estudios sobre
casos estructurales es que, con frecuencia, la violacin masiva
de derechos se debe no tanto a la insuficiencia de las polticas
14 Entrevista con Manuel Jos Cepeda (Magistrado), Bogot, junio
de 2008; entrevista con Clara Elena Reales (Magistrada Auxiliar), Bo-
got, diciembre de 2008; entrevista con Aquiles Arrieta (Magistrado
Auxiliar), Bogot, julio de 2009.
pblicas, sino a la realidad, an ms grave, de la ausencia total
de polticas pblicas que merezcan ese nombre. Como lo ano-
tan Sabel y Simon:
es impresionante constatar que muy rara vez las prcticas denuncia-
das por los litigantes [de casos estructurales] resultan, en absoluto,
de la accin de alguna autoridad. Lo ms comn es que la situacin
sea consecuencia de la renuencia o de intentos fracasados de crear
una poltica pblica. El componente ms caracterstico de los fallos
estructurales es la exigencia a los demandados para que simplemen-
te promulguen alguna poltica, a menudo con condiciones mnimas o
incontrovertibles sobre qu tipo de poltica debe ser (Sabel y Simon
2004: 1092) (nfasis agregado).
La situacin de la atencin a la poblacin desplazada an-
tes de la sentencia T-025 se acercaba mucho a este escenario.
Aunque exista un marco jurdico y unos documentos prelimi-
nares de poltica que regulaban el tema, en la prctica stos se
quedaban en el papel.
En efecto, siete aos antes de la T-025, la Ley 387 de 1997
haba contemplado medidas para la prevencin, atencin, pro-
teccin, consolidacin y estabilizacin econmica de la pobla-
cin desplazada. Con base en ella, el Gobierno a travs del
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes)
haba expedido un documento (el Conpes 3057 de 1999) con
un plan de accin para la prevencin y atencin del desplaza-
miento forzado.
15
Adems, el Sistema Nacional de Atencin
Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIPD), establecido por
la mencionada Ley 387, exista sobre el papel como un conjun-
to de entidades pblicas y privadas destinadas a atender a la
poblacin desplazada. Y los Principios Rectores de los Des-
plazamientos Internos de la ONU, ms conocidos como los
Principios Deng, haban sido reconocidos como obligatorios
por la Corte Constitucional, como parte del bloque de consti-
tucionalidad.
16
15 El Conpes haba dictado otros tres documentos de poltica sobre
eIlemareIacionadosconaseclosesecicosdeIdesIazamienloeI
2804 de 1995, el 2924 de 1997 y el 3115 de 2001.
16 Vanse, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional SU-
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Sin embargo, tanto funcionarios pblicos como miembros
de ONG que han litigado el caso reconocen que el grado de
ineficacia de estos documentos era tal que no equivalan a una
poltica pblica operante. As lo dice, por ejemplo, el director
de Codhes, una de las primeras ONG que se involucraron en
el tema del desplazamiento en Colombia:
Los procesos de poltica pblica preexistentes a la sentencia T-025 eran
absolutamente precarios. .Hasta ese momento haba documentos
Conpes, y cosas as muy genricas, [pero] no haba una poltica pblica.
Digamos que buena parte de las polticas que hoy existen son gracias a
esa sentencia. La ley 387 fue la base para reconocer el desplazamiento
por parte de Estado, pero evidentemente el salto cualitativo ms im-
portante que se ha dado en la poltica pblica es la sentencia [] Casi
no hay un programa importante hoy que no sea producto de la sen-
tencia T-025, por el hecho que antes de la sentencia T-025 solo haba
una atencin parcial de ayuda humanitaria.
17
De forma similar, la funcionaria del Departamento Nacio-
nal de Planeacin que por ms de diez aos ha estado encar-
gada del tema, anot:
Cuando llega la sentencia T-025 aqu a Planeacin Nacional en febrero
de 2004, para ser sincera, el tema de desplazamiento era un tema que
no tena mucha trascendencia; era un tema ms de Planeacin Nacio-
nal. Unos tres o cuatro [documentos Conpes de poltica pblica] ya se
haban formulado, [pero eran] documentos que no eran vinculantes
[] Para ser sincera, el Consejo [de Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada
18
] ni se reuna.
19

1150 y T-1635 de 2000.
17 Entrevista con Marco Romero, director de Codhes, 19 de di-
ciembre de 2008.
18 El Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Despla-
zada (CNAIPD) est integrado por: la Presidencia de la Repblica; la
Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Interna-
cional; el Ministerio del Interior y de Justicia; el Ministerio de Hacien-
da y Crdito Pblico; el Ministerio de Defensa Nacional; el Ministerio
de la Proteccin Social; el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Ru-
ral; el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; el Ministerio de
Educacin Nacional; el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarro-
llo Territorial; el Departamento Nacional de Planeacin; la Defensora
del Pueblo; el Alto Comisionado para la Paz, y la Vicepresidencia de
la Repblica.
19 Entrevista con Mara Anglica Alvarado, Departamento Nacio-
Los efectos de este vaco de polticas pblicas fueron cons-
tatados por la Corte en el fallo, a partir de la informacin re-
mitida por las propias entidades estatales encargadas de ha-
cer cumplir las normas de atencin a la poblacin desplazada.
Aunque los datos eran fragmentarios precisamente por la
falta de mecanismos serios de seguimiento a los programas
sobre desplazamiento, mostraban que los resultados haban
sido pobrsimos. Un pasaje de la T-025 permite hacerse una
idea de la situacin:
[] [L]os estudios de la propia Red de Solidaridad Social [reconocen
que] el 61% de la poblacin desplazada no recibi ayuda del gobierno
en el periodo comprendido entre enero de 2000 y junio de 2001. Igual-
mente, slo el 30 % de las personas que se desplazaron individual-
mente o en grupos pequeos recibieron asistencia gubernamental en
los primeros once meses del gobierno actual.
Los niveles de cobertura de todos los componentes de la poltica son
insuficientes. La atencin humanitaria de emergencia [] entre 1998 y
2002 tuvo una cobertura del 43% de hogares desplazados registrados
por la Red de Solidaridad Social.
[] Al analizar nicamente los casos de desplazamiento individual,
se observa que los datos son peores. En este caso, la cobertura es del
33% de los desplazados registrados por la Red de Solidaridad Social,
y del 15,32% de los reconocidos por Codhes.
Los resultados de los proyectos de generacin de ingresos por cuenta
propia son an ms bajos. Frente a la poblacin desplazada registrada
por la Red de Solidaridad Social la cobertura es del 19,5%.
[] En el resto de los componentes, los resultados son inferiores. Por
ejemplo, la Unidad Tcnica Conjunta estima que en el periodo 1998-
2002, los programas en materia de vivienda han cumplido solamente
el 11,4% de las metas planteadas y se ha satisfecho el 3,7% de la de-
manda (Corte Constitucional 2004: 50).
En ltimas, desde un punto de vista constitucional, un va-
co de poltica pblica de este tipo es relevante en la medida en
que contribuya a perpetuar (o, incluso, profundizar) violacio-
nes graves y reiteradas de derechos humanos. Desde la T-025,
la Corte colombiana enmarc en estos trminos de vulnera-
nal de Planeacin, 9 de enero de 2009.
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cin masiva de derechos la existencia de un estado de cosas
inconstitucional en relacin con las personas desplazadas por
la violencia. De nuevo echando mano de la escasa informacin
que exista sobre el tema en ese entonces, la Corte ilustr el
panorama de los derechos de los desplazados:
El 92% de la poblacin desplazada presenta necesidades bsicas in-
satisfechas (NBI), y el 80% se encuentra en situacin de indigencia.
Igualmente, el 63,5% de la poblacin desplazada tiene una vivienda
inadecuada, y el 49% no cuenta con servicios idneos.
En cuanto a la situacin alimentaria de la poblacin desplazada, se
concluye que la brecha en caloras de los hogares desplazados es del
57%, es decir, que slo consumen el 43% de los niveles recomendados
por el Programa Mundial de Alimentos. Igualmente se encontr que
el 23% de los nios y nias menores de seis aos [que han sido] des-
plazados estn por debajo del estndar alimenticio mnimo.
[] En relacin con el grado de acceso a la educacin de la poblacin
escolar desplazada, se observa que el 25% de los nios y nias entre
6 y 9 aos no asiste a un establecimiento escolar, mientras que esta
proporcin para las personas entre 10 y 25 aos es de 54%. Por ltimo,
en relacin con la salud de las vctimas del desplazamiento forzado, la
tasa de mortalidad para la generalidad de la poblacin desplazada es
6 veces superior al promedio nacional (Corte Constitucional 2004: 45;
notas de pie omitidas).
Este enfoque de derechos (segn lo llam la misma Cor-
te) vendra a informar todo el proceso de seguimiento de la
sentencia y se convertira en la lingua franca de los actores p-
blicos y privados que han participado en dicho proceso. Desde
un comienzo, los indicadores de goce de derechos fueron el
parmetro para constatar la existencia de la primera condicin
(de resultado) de un caso estructural, y la consecuente declara-
toria de la existencia de un ECI. Veamos ahora la segunda con-
dicin, relacionada con el proceso de polticas pblicas.
Las fallas sistmicas de polticas pblicas
y el bloqueo institucional
La situacin antes de la T-025
En la sentencia, la Corte muestra que esta situacin de viola-
cin de derechos estaba acompaada (y agravada) por fallas
estructurales en la actuacin del Estado. Entre las falencias a
las que la Corte dedica mayor atencin se encuentran i) las
prolongadas omisiones de las autoridades competentes en la
implementacin de las leyes y documentos de poltica sobre
el tema; ii) las prcticas estatales inconstitucionales, como la
poltica de restringir la atencin a los desplazados a la ayuda
humanitaria de emergencia; iii) la falta de medidas adminis-
trativas, legislativas o presupuestales requeridas para atender
el problema, tales como la apropiacin de fondos suficientes
para proteger los derechos de la poblacin desplazada, y iv)
la falta de intervencin y coordinacin de las mltiples enti-
dades relevantes, desde las del orden nacional agrupadas en
el Sistema Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada
(SNAIPD) hasta las entidades territoriales de los niveles de-
partamental y municipal.
Pero la Corte fue ms all. De hecho, hizo una larga lista
de fallas estatales que se convirti en la vara con la cual mi-
di posteriormente el avance del Estado en la atencin a los
desplazados. Para ello, combin el aparato conceptual de los
derechos humanos con el de las polticas pblicas, como lo
muestra el hecho de haber clasificado las fallas bajo las cate-
goras clsicas del ciclo de polticas pblicas, esto es, diseo,
implementacin y evaluacin. A estas categoras agrega una
igualmente importante la asignacin de recursos para cum-
plir con las metas de poltica pblica que haba preocupado
a la Corte desde las primeras sentencias sobre ECI.
20
El cuadro
2 presenta una sntesis de las fallas detectadas por la Corte con
base en estas categoras.
Adems de las mltiples fallas en estos cuatro componen-
tes centrales de las polticas pblicas, la Corte advirti un vaco
estructural comn a todos ellos: la falta de coordinacin entre
un sinnmero de entidades estatales que tenan roles y progra-
mas que se sobreponan y que difuminaban la responsabilidad
20 Vase, por ejemplo, el fallo SU-090 de 2000.
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Fallas en etapas
del ciclo
de polticas
pblicas
Diseo
y oesarrollo oe
la poltica pblica
No existe plan de accin actualizado sobre el
funcionamiento del SNAIPD, que permita una
mirada integral a la poltica.
No se ban jaoo metas e lnolcaoores que
permltan oetectar sl los nes oe las polltlcas se
han cumplido.
La aslgnaclon oe tunclones y responsabllloaoes
es difusa.
Algunos elementos fundamentales de las
polltlcas son lnelstentes o lnsuclentes: l) no
existen plazos para el cumplimiento de los
objetl-vos,(ll) no se senala un nlvel necesarlo
de apropiaciones, iii) no se prev el equipo
humano necesario para la implementacin de
las polltlcas, y lv) no se olsponen los recursos
aomlnlstratlvos looneos para la ejecuclon oe
polticas.
Varias de las polticas de atencin no han sido
suclentemente oesarrollaoas, partlcularmente
en relacin con i) la participacin de la
poblaclon oesplazaoa (PD) en el olseno y la
ejecuclon oe las polltlcas, ll) la lntormaclon
oportuna y completa para la PD sobre sus
derechos, las instituciones responsables de
prestarlos y los mecanlsmos para elglrlos, lll)
el manejo oroenaoo oe recursos provenlentes
oe la cooperaclon lnternaclonal, lv) las
polltlcas tenolentes a buscar mayor conclencla
y compromlso oe la poblaclon clvll no
oesplazaoa, v) programas oe preparaclon para
los tunclonarlos, y vl) reglamentaclon sobre
acceso a la oferta institucional de la PD ms
vulnerable.
Los tiempos previstos para la atencin
humanitaria de emergencia son demasiado
rgidos.
No es clara la asignacin de funciones en
los proyectos proouctlvos urbanos y en la
aojuolcaclon oe tlerras.
Fallas en etapas
del ciclo de
polticas pblicas
Implementacin
de la poltica
pblica
Son lnsuclentes las acclones por parte oe
las entidades a las cuales se han asignado
tunclones (p. ej. algunas entloaoes oel SNA|PD
no han creado programas especiales para la
PD, otros no aslgnan los recursos nancleros o
humanos necesarios).
Los meolos utlllzaoos para alcanzar los nes oe
las polltlcas no son looneos (p. ej. para acceoer
a algunos programas ofrecidos de estabili-
zacin socioeconmica la PD deba probar
ser propietaria de vivienda o tierra en la cual
oesarrollarla el proyecto proouctlvo).
Llsten oemoras prolongaoas y recurrentes en
la prestacin de servicios a la PD.
Los trmites para la implementacin de la
polltlca son eceslvamente rlgloos (p. ej. los
trmites de contratacin).
Algunos tramltes y mecanlsmos oe
implementacin han sido contra-producentes
(p. ej. en saluo, la Clrcular 042 oe 2002, que
buscaba evi-tar duplicidad de pagos gener una
barrera en el acceso a la salud).
Seguimiento
y evaluaclon
de poltica pblica
Existen fallas en los sistemas de informacin,
en partlcular: l) perslste el subreglstro oe la
PD, ll) el Slstema Unlco oe Reglstro (SUR)
no lncluye oatos sobre ayuoas que no son
entregaoas por Acclon Soclal, lll) no se recogen
datos sobre variables de gnero, edad, raza,
etnla, etc.), lv) no elsten oatos sobre tlerras
abanoonaoas por la PD, y v) taltan oatos sobre
las posibilidades de generacin autnoma de
ingresos de la PD.
No existen sistemas de evaluacin de la
poltica.
Fallas en
la asignacin
de recursos
Los montos aslgnaoos son lnsuclentes para: l)
satisfacer la demanda de la PD, ii) proteger los
oerecbos oe la PD, y lll) oesarrollar las polltlcas
establecloas en la Ley y en los oocumentos
Conpes.
CUADRO 2. Fallas de proceso en las polticas pblicas
sobre la poblacin desplazada
FUENTE: Roorlguez Garavlto (2009c), a partlr oel tallo T-025 oe 2004 (secclon 6.3.1.).
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y la eficiencia de las polticas pblicas sobre el tema. Por un
lado, la Corte estableci vacos en la asignacin de funciones y
responsabilidades de las distintas instituciones que hacen par-
te del Sistema Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada
(SNAIPD). Por otro lado, constat la duplicacin de funciones
entre las entidades nacionales y las entidades locales.
Las entrevistas con actores del caso ilustran esta situacin
de descoordinacin estructural. En este sentido, es represen-
tativa la observacin de un funcionario del Ministerio de Am-
biente, Vivienda y Desarrollo Territorial:
Antes [de la sentencia y el proceso de seguimiento], por la tradicin
administrativa que se tena en el Estado, por la independencia de cada
uno [de los ministerios] [], se manejaba el tema del desplazamiento
muy desarticuladamente. Entonces, difcilmente se encontraba que
para responder a una poblacin objetivo con una dificultad se metie-
ran todos los productos de la oferta institucional en una bolsa. Cada
uno lo ofertaba por su lado, se atenda separadamente.
21
Este diagnstico llev a la Corte a asumir un rol activo en
la promocin y coordinacin de las polticas sobre el despla-
zamiento. Como lo mencion un funcionario de Acnur que ha
participado y seguido de cerca el proceso, cuando se mete
la Corte, dice no seor ac tenemos que tener unas metas de
corto, mediano y largo plazo, usted tiene que definirlas, tiene
que definir sus polticas, tiene que saber para dnde va. En-
tonces eso cambia necesariamente la visin que pueda tener
un diseador y un implementador de poltica.
22
La situacin diagnosticada por la Corte ilustra los patrones
de bloqueo institucional comunes a los casos estructurales. El
bloqueo puede tener varios orgenes (Sabel y Simon 2004: 1064-
65). Puede surgir de una situacin de dilema de prisionero,
como la evidente en la actuacin del Estado colombiano antes
de la T-025, en la que las entidades encargadas estaban enfras-
21 Entrevista con Luis Domingo Gmez, Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo, 13 de enero de 2009.
22 Inlrevisla conAndres CeIis OciaI deAcnur de enero de
2008.
cadas en una maraa burocrtica que no era ptima para nin-
guna de ellas, y que poda ser resuelta slo mediante un esfuer-
zo explcito de coordinacin general que ninguna de ellas poda
emprender. El bloqueo tambin puede surgir cuando alguna
entidad estatal o grupo social poderoso tiene capturado el
proceso poltico o las polticas pblicas sobre un tema, en detri-
mento de los intereses y derechos de grupos menos poderosos.
La T-025 ilustra un tercer factor de bloqueo institucional que
es comn en los casos estructurales en el Sur global, pero que
permanece invisible en los estudios sobre el tema que se cen-
tran en la prctica jurdica e institucional de Europa o Estados
Unidos (Sabel y Simon 2004; McCann 1994; Rosenberg 1991).
Mientras que stos se centran en fallas de coordinacin o res-
ponsabilidad (accountability) de las instituciones, los problemas
que derivan en litigios estructurales surgen, con frecuencia, de
la falta de capacidad de las entidades estatales. En otras palabras,
los estudios existentes dan por descontado que las instituciones
tienen la infraestructura bsica, los recursos y la capacidad tc-
nica para atender el problema y, por tanto, ven las intervencio-
nes judiciales como formas de afinar su funcionamiento y arti-
culacin con otras instituciones que tambin cuentan con esa
capacidad. Pero un denominador comn de los casos recientes
de litigio estructural en Amrica Latina y otras partes del Sur
global (y tambin del Norte) es que surgen por la falta de ca-
pacidades bsicas de las instituciones encargadas de la polti-
ca pblica sobre el tema. En trminos de sociologa del Estado
(Mann 1993: 60) se trata, entonces, de ausencia de poder infra-
estructural de las instituciones para implementar eficazmente
una poltica pblica y llegar a todo el territorio nacional.
Como lo muestran tanto la T-025 como otros fallos promi-
nentes de la ola reciente de litigio estructural (como los men-
cionados casos Verbitsky y Riachuelo en Argentina), las cortes
han tenido que comenzar por promover procesos de fortaleci-
miento de la capacidad o el poder infraestructural de las ins-
tituciones relevantes. Contra los escpticos de la capacidad de
las cortes, hay que recordar, entonces, que en las democracias
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realmente existentes los problemas de capacidad institucional
pueden ser endmicos tambin en la administracin pblica.
De ah que, como veremos enseguida, parte del efecto de
desbloqueo institucional generado por la sentencia haya con-
sistido en incentivar la construccin de capacidades institucio-
nales bsicas, como el levantamiento de informacin, la apro-
piacin de recursos y la articulacin entre el Estado central y los
gobiernos provinciales y locales. Todo esto dentro del contexto
de un Estado que se caracteriza por una combinacin singular
de, por un lado, nichos de excelencia en algunos sectores de la
burocracia nacional y, por otro lado, una marcada debilidad y
captura institucional en otros sectores de esa burocracia y, so-
bre todo, de las administraciones provinciales y municipales.
El efecto desbloqueador
Llegamos, entonces, al primer efecto de la intervencin judicial
en casos estructurales: sacudir el aparato estatal que se encuen-
tra enfrascado en alguna de las situaciones de estancamiento
mencionadas. Se trata de una funcin desestabilizadora del de-
recho y los derechos: lo que se busca desestabilizar es precisa-
mente el equilibrio institucional perverso que bloquea el funcio-
namiento de la democracia y el cumplimiento de los derechos.
Estos derechos desestabilizadores (Unger 1987) justifican el
activismo judicial estructural en la medida en que pretenden
estremecer y abrir las instituciones pblicas que han tenido
fallas crnicas en el cumplimiento de sus obligaciones y que se
muestran impermeables a los mecanismos usuales de respon-
sabilidad poltica (accountability) (Sabel y Simon 2004: 1020).
El efecto desbloqueador opera mediante varios mecanis-
mos.
23
Por ejemplo, la sola sentencia, al darle la razn a los
demandantes y responsabilizar pblicamente a las entidades
estatales por violaciones graves de derechos, altera el balance
de poder entre demandantes y demandados. En este nuevo
terreno poltico, es probable que se abran nuevas posibilida-
23 Para un anlisis detallado de este efecto, vase Rodrguez Gara-
vito y Rodrguez Franco (2009).
des de negociacin, colaboracin y discusin entre los actores
del caso, que deriven en soluciones que habran sido inviables
bajo las condiciones del balance de poder previo al fallo. Por
ejemplo, la Corte Constitucional al condenar al Estado co-
lombiano con la declaracin del ECI y darle legitimidad a las
ONG y organizaciones de desplazados como parte del proce-
so de seguimiento a la T-025 alter el terreno poltico de la
discusin sobre el desplazamiento y, al hacerlo, desencaden
procesos impensables antes de la sentencia (por ejemplo, la
construccin conjunta, entre el Estado y las ONG, de indica-
dores de derechos de la poblacin desplazada para evaluar la
evolucin de las polticas pblicas).
Los mecanismos de desbloqueo son tan variados como las
fallas estructurales de las polticas pblicas. En general, las
reacciones inmediatas del Estado a la T-025 muestran que la
sentencia remeci, por lo menos parcialmente, la inercia insti-
tucional en temas como el presupuesto dedicado a la atencin
a los desplazados, la reactivacin del inoperante sistema de
coordinacin interinstitucional, y la expedicin de algunos
programas de emergencia (ver captulo 4).
Este efecto despertador de la durmiente burocracia estatal
fue descrito por varios de los entrevistados. Una de las magis-
tradas auxiliares del despacho de la Corte que hizo la ponen-
cia de la T-025 coment, por ejemplo, que inicialmente las en-
tidades estatales intentaron mantener la inercia y prolongar el
plazo para cumplir rdenes elementales de la sentencia, como
la de calcular el monto que sera necesario para atender ade-
cuadamente a la poblacin desplazada. En un comienzo, en-
tonces, la respuesta del Gobierno a la Corte fue vamos a hacer
un esfuerzo presupuestal pero necesitamos dos aos para ver
cunto necesitamos. Entonces [en la Corte] dijimos no. No ne-
cesitan dos aos, necesitan un mes [] Y efectivamente en un
mes sali [el clculo de la cifra], de cinco billones [de pesos].
24
24 Para ser precisos, el presupuesto que el Gobierno calcul que
sera necesario para cumplir con el fallo de la Corte y proteger los
derechos de la poblacin desplazada fue 4,7 billones de pesos.
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Un comentario del funcionario de la Defensora del Pueblo
encargado del tema ilustra el mismo efecto sobre la burocracia
estatal: en reuniones preparatorias de las sesiones de segui-
miento al cumplimiento de la sentencia, uno escucha funcio-
narios del orden nacional como del orden territorial que dicen
que se tienen que apurar porque tienen sesin con la Corte, o
porque se les va a vencer el plazo que la Corte expidi.
25
En sntesis, como lo reconoci el editorial de un diario na-
cional en 2007, la sentencia fue clave para dinamizar la ac-
titud estatal. Autos peridicos del alto tribunal, que lleg a
pedir a un juez abrir proceso por desacato contra funciona-
rios del Gobierno y crticos informes de la Procuradura,
la Contralora y la Defensora sobre las falencias en la aten-
cin, han mantenido la presin para que el Estado cumpla
sus obligaciones.
26

La inercia institucional y el efecto desbloqueador analiza-
dos en esta seccin responden la pregunta sobre la justificacin
del activismo judicial estructural. En otras palabras, aportan
argumentos para determinar cundo procede este tipo de inter-
vencin de los jueces. Sin embargo, dejan en pie un interrogan-
te igualmente importante sobre el procedimiento mediante el
cual debe ser hecha la intervencin para que sea a la vez eficaz
y legtima en una democracia. A esta cuestin sobre el cmo de
los fallos estructurales est dedicada la siguiente seccin.
La implementacin de los fallos a travs
de la jurisprudencia dialgica: la promocin
de la democracia deliberativa y experimental
Capacidad, legitimidad y deliberacin
Como se vio, las dos crticas clsicas contra el activismo judicial
cuestionan la capacidad institucional y la legitimidad poltica
25 Inlrevisla con Hernando Toro coordinador de Ia Ocina de
Atencin al Desplazamiento de la Defensora del Pueblo, 22 de enero
de 2009.
26 El Tiempo, El ao de los desplazados, 8 de abril de 2007.
de las cortes para involucrarse en proyectos de transformacin
social. El estudio de la implementacin de fallos estructurales
contemporneos, como el T-025, apunta a respuestas novedo-
sas a dichas objeciones.
En relacin con la pregunta por la capacidad, nuestro es-
tudio de caso lleva a replantear sus trminos: capacidad para
qu? Como se explica en otro lugar (Rodrguez Garavito, en
prensa), detrs del argumento de autores como Rosenberg so-
bre la incapacidad de las cortes, es posible advertir dos supues-
tos controvertibles. Primero, Rosenberg y los crticos tienen en
mente el tipo de activismo judicial que marc la jurisprudencia
estadounidense entre los aos cincuenta y ochenta, caracteri-
zado por fallos que ordenaban reformas muy detalladas de las
polticas y las instituciones pblicas. En este sentido, la capaci-
dad a la que se refieren tiene que ver con la realizacin de este
tipo de reformas desde las mismas cortes. En efecto, como lo
muestran las muchas intervenciones judiciales que buscaron
reformar el disfuncional sistema carcelario estadounidense,
los jueces no slo declararon que exista una violacin estruc-
tural de los derechos de los detenidos, sino que intentaron en-
frentarla mediante rdenes directas y minuciosas sobre asun-
tos tan especficos como el nmero de guardias que deban
ser contratados, o los detalles del diseo de las instalaciones
carcelarias (Feeley y Rubin 1998). Se trata del mismo tipo de
activismo judicial reflejado en algunas sentencias de la Corte
Constitucional colombiana de la dcada de los noventa, como
el mencionado fallo C-700 de 1999, que no slo declar incons-
titucional el sistema de financiacin de vivienda sino que es-
tableci los parmetros detallados de la nueva legislacin que,
de acuerdo con las rdenes de la Corte, deba ser expedida por
el Congreso para reemplazar el sistema existente.
Segundo, cuando sealan la incapacidad de los jueces para
hacer cumplir sus decisiones, los crticos dan por descontado
que el proceso de ejecucin de los fallos es el predominante
en ese tipo de activismo judicial, en el que las cortes suelen
enfrentarse, solitarias, a burocracias impermeables y resisten-
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tes al cambio. Se trata de un proceso antagnico, cuyos par-
ticipantes usualmente son slo las cortes y las instituciones
estatales relevantes. En esas condiciones, no sorprende que
la capacidad de los jueces haya sido insuficiente para, por s
solos, hacer cumplir sus fallos. Sin embargo, es esa capacidad
heroica la que autores como Rosenberg parecen echar de me-
nos al criticar el activismo judicial.
Los escpticos de esta variante del activismo judicial no
fueron los nicos en objetarlo. A pesar de su contribucin al
derecho constitucional (y a la garanta de los derechos socia-
les), ese tipo de intervencin se top con problemas de eficacia
y legitimidad que lo hicieron blanco de crticas provenientes
de defensores de un rol proactivo de los jueces en las demo-
cracias. En la prctica, las rdenes minuciosas y verticales ge-
neraron transformaciones mucho menos ambiciosas que las
contempladas por las cortes, en buena medida por la resisten-
cia y la inercia de las burocracias disfuncionales que eran las
destinatarias de las rdenes.
Pero la opcin de los jueces activistas por rdenes muy de-
talladas fue, en parte, responsable de la ineficacia de los fallos.
Al definir desde la sentencia misma las reformas por imple-
mentar, las cortes se expusieron a acusaciones de usurpacin
de funciones de los otros poderes pblicos y cerraron el paso
a procesos pblicos de deliberacin que incluyeran al Estado
y la sociedad civil procesos que, adems de tener un obvio
beneficio democrtico, tienen claras ventajas prcticas para la
bsqueda de soluciones eficaces a problemas complejos de po-
lticas pblicas que las cortes (ni ningn otro poder pblico)
tienen capacidad para encontrar por s mismas.
En parte por estas razones y en parte por la oscilacin del
pndulo ideolgico hacia el conservadurismo jurdico y pol-
tico (en los aos ochenta en Estados Unidos y parte de Am-
rica Latina, y a finales de los aos noventa en Colombia),
el activismo vertical y minucioso de los jueces disminuy en
los pases donde haba tomado vuelo. Y no despeg nunca en
aqullos, como la mayor parte de los latinoamericanos, donde
el formalismo jurdico haba impedido su avance.
Estos motivos han convergido para alentar un nuevo tipo
de activismo judicial, frente al cual las objeciones de Rosen-
berg y los crticos clsicos parecen mucho menos plausibles.
Se trata de un activismo dialgico, que intenta responder
dichas objeciones con mecanismos institucionales que se di-
ferencian de los preferidos por el activismo que le precedi
(Abramovich 2005; Bergallo 2005; Dixon 2007; Gauri y Brinks
2008b; Gargarella 2007; Sabel y Simon 2004).
Los fallos representativos del activismo dialgico compar-
ten tres rasgos. Primero, las sentencias dialgicas tienden a
dictar rdenes ms abiertas que las del activismo clsico. En
trminos de los criterios de Tushnet (2008) para distinguir los
remedios judiciales fuertes de los dbiles esto es, la am-
plitud, la obligatoriedad y la perentoriedad de las rdenes del
fallo, sus remedios tienden a ser ms dbiles. Las sentencias
de la jurisprudencia dialgica tienden a abrir un proceso de se-
guimiento que alienta la discusin de alternativas de polticas
pblicas para solucionar el problema estructural detectado en
el fallo. Los detalles de las polticas, por tanto, tienden a surgir
en el transcurso del proceso de seguimiento, no en la sentencia
misma. Con frecuencia, adems, las rdenes de los fallos no
implican obligaciones de resultado muy precisas, sino el deber
de las autoridades pblicas de disear e implementar polticas
que avancen en la proteccin de los derechos vulnerados.
Segundo, la implementacin de los fallos tiene lugar me-
diante mecanismos de seguimiento peridicos y pblicos. Al
mantener su competencia sobre el caso despus de la senten-
cia, las cortes dialgicas suelen dictar nuevas decisiones a la
luz de los avances y retrocesos del proceso, y alentar la dis-
cusin entre los actores del caso en audiencias pblicas y de-
liberativas.
Tercero, por esa razn, los fallos dialgicos tienden a invo-
lucrar un espectro ms amplio de actores sociales en ese pro-
ceso de seguimiento. Adems de la misma corte y las entida-
des pblicas destinatarias de las rdenes, la implementacin
involucra a todos aqullos que, directa o indirectamente, son
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afectados o tienen inters legtimo en el resultado del caso es-
tructural. Esto incluye a las vctimas cuyos derechos han sido
violados, las organizaciones de la sociedad civil relevantes, los
organismos internacionales de derechos humanos y otros ac-
tores cuya participacin resulte til para la proteccin de los
derechos objeto del caso, desde organizaciones de base hasta
centros acadmicos.
Por supuesto, no todos los fallos del activismo contempor-
neo, ni siquiera los explcitamente dialgicos, se ajustan a es-
tas condiciones. Adems, las decisiones de las cortes activistas
varan mucho en la fortaleza o debilidad de los remedios que
establecen. Por ejemplo, la Corte Constitucional de Sudfrica
ha rehusado fijar plazos y condiciones estrictas para el cum-
plimiento de sus rdenes en casos icnicos como Grootboom
27
y Treatment Action Campaign.
28
Por el contrario, la Corte co-
lombiana de la T-025, aunque ha tendido a dejar la definicin
de los detalles de las polticas al proceso de seguimiento, ha
dictado decisiones y fijado plazos mucho ms estrictos. En el
medio se encuentran otros tribunales, como la Corte Suprema
argentina en el mencionado caso Verbistky.
Estas variaciones prcticas no desvirtan la utilidad del
concepto de activismo dialgico que postulamos como tipo
ideal weberiano para analizar las tendencias evidentes en fa-
llos estructurales contemporneos, caracterizados por los tres
rasgos que sealamos. Adems de su utilidad descriptiva, el
concepto de activismo dialgico ha ido acumulando defenso-
res por razones prescriptivas de teora poltica y constitucio-
nal. A medio camino entre el activismo clsico y sus crticos,
los defensores del activismo dialgico abogan por fallos judi-
ciales que intervengan para declarar la violacin de derechos,
27 Government of the Republic of South Africa v. Grootboom, 2000
(11) BCLR 1169 (CC) [declara la violacin del derecho a la vivienda de
habitantes de asentamientos informales en Ciudad del Cabo].
28 Minister of Health and Others v. Treatment Action Campaign
and Others, 2002 (10) BCLR 1033 (CC) [declara la violacin del de-
recho a la salud por obstculos para el acceso de pacientes con VIH/
Sida a un medicamento antirretroviral].
pero les dejen a los poderes democrticamente elegidos la
responsabilidad de decidir cmo corregir la situacin (Dixon
2007; Gargarella 2007). De esta forma, se lograra un punto
medio entre el deber de proteger los derechos, de un lado, y el
imperativo democrtico de la separacin de poderes y la de-
liberacin sobre asuntos complejos de polticas pblicas, del
otro (Nino 1996).
En este sentido, el modelo preferido por la mayora de los
defensores del activismo dialgico parece acercarse a la solu-
cin intermedia de la Corte Constitucional de Sudfrica, con
su combinacin de derechos fuertes reconocidos por sus
sentencias, y remedios dbiles que dejan la realizacin de
esos derechos, en la prctica, al arbitrio del Gobierno y la le-
gislatura (Dixon 2007; Tushnet 2008). En este modelo, el parla-
mento y, en menor medida, la administracin pblica parece-
ran ser los nicos espacios verdaderamente deliberativos en
las democracias contemporneas. En l, el activismo dialgico
se limitara a mantener las reglas de deliberacin democrtica
(por ejemplo, invalidando leyes que no fueron objeto de deli-
beracin juiciosa en el parlamento) y, en casos estructurales de
violaciones de derechos, se limitara a declarar la existencia de
la violacin y la responsabilidad estatal, y a remitir su solu-
cin a los poderes elegidos.
Nuestra posicin es parcialmente distinta. El estudio de
caso de la T-025 sugiere que esta visin se queda corta frente
al potencial del activismo dialgico para promover la demo-
cracia deliberativa. En efecto, mientras que la literatura exis-
tente tiende a defender el pasivismo judicial en la etapa de
implementacin de los fallos, nuestro anlisis sugiere que las
cortes mismas pueden propiciar escenarios de deliberacin
eficaces que complementan, en lugar de reemplazar, los atro-
fiados espacios de los parlamentos de las democracias real-
mente existentes. A una conclusin similar han llegado los
escasos estudios empricos comparados sobre el impacto de la
aplicacin judicial de los derechos sociales, que muestran que
los tribunales han ofrecido instancias adicionales de discusin
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sobre las polticas sociales cuestionadas en los fallos (Brinks y
Gauri 2008: 343).
El efecto deliberativo
Estas observaciones nos llevan a postular una segunda conse-
cuencia del activismo estructural de tipo dialgico: el efecto
deliberativo. En el captulo 6 presentamos evidencia detallada
sobre el contenido de este efecto. Para los propsitos espec-
ficos de este captulo, nos limitamos a ilustrar brevemente la
presencia de los tres rasgos sealados en el proceso iniciado
por la T-025.
En primer lugar, en cuanto al grado de fortaleza de los re-
medios judiciales, la T-025 sigue el patrn del activismo dial-
gico al establecer obligaciones ms generales y procedimenta-
les que las de muchas sentencias activistas previas de la Corte
Constitucional. Sin embargo, a diferencia de otros tribunales,
el colombiano fij plazos perentorios e identific con precisin
las entidades y los funcionarios responsables del cumplimien-
to de esas obligaciones.
La Corte dict tres rdenes centrales:
1. La creacin de un plan de accin para superar el estado de co-
sas inconstitucional, ante la ausencia de polticas pblicas
sobre el desplazamiento. El plan deba incluir la recoleccin
y sistematizacin de informacin bsica sobre la situacin
de la poblacin desplazada; el clculo del presupuesto que
sera necesario para superar la situacin crtica; la identi-
ficacin de las fuentes potenciales de ese presupuesto; y
la distribucin del esfuerzo presupuestal entre el Estado
central, los departamentos, los municipios y las entidades
de cooperacin internacional. Estas rdenes fueron dirigi-
das tanto a las entidades pblicas nacionales encargadas
de la poltica sobre desplazamiento, como a los gobiernos
locales. La Corte fij un exigente plazo de dos meses para
el cumplimiento de esta orden.
2. La realizacin de todos los esfuerzos posibles para conseguir el
presupuesto requerido a fin de atender a los desplazados, se-
gn el clculo exigido al mismo Gobierno. Para el cumpli-
miento de esta orden se fij un plazo de un ao.
3. La garanta del goce efectivo del contenido esencial de los dere-
chos bsicos de la poblacin desplazada. Con base en las obliga-
ciones constitucionales e internacionales del Estado colom-
biano, la Corte estableci que esas garantas bsicas son el
derecho a la vida; el derecho a la dignidad y a la integri-
dad personal; el derecho a la familia y la unidad familiar;
el derecho a la subsistencia; el derecho a la salud bsica; el
derecho a la no discriminacin; el derecho de los nios a la
educacin bsica; el derecho a la asesora para la estabiliza-
cin econmica y social; y el derecho a decidir libremente
sobre el retorno al lugar de origen o la permanencia en el
lugar de desplazamiento. Para el cumplimiento de estas
obligaciones fij un plazo de seis meses.
Como se ve, la Corte sigui un camino intermedio al definir
la severidad de los remedios. Por un lado, la mayora de sus r-
denes fueron de medios, antes que de resultado: en lugar de fijar
los detalles de las reformas, exigi al Gobierno disear un plan
de accin para llevarlas a cabo. Por otro lado, estableci plazos
perentorios y dict un remedio fuerte, de resultado: la garanta
eficaz de los derechos mnimos de las personas desplazadas.
A lo largo del proceso de seguimiento, el tribunal constitu-
cional ha intentado sostener este difcil balance. Ha insistido
en mantener el poder de decisin sobre las polticas en cabe-
za del Gobierno nacional pero, a medida que ha transcurrido
el tiempo y ha aumentado la urgencia de la situacin de los
desplazados (especialmente de grupos vulnerables como los
pueblos indgenas, los afrocolombianos, los menores de edad
y las mujeres vctimas de violencia sexual), ha venido dictan-
do un buen nmero de decisiones que fijan remedios fuertes,
con obligaciones de resultado detalladas. Y los indicadores
de goce efectivo de derechos surgidos del mismo proceso de
seguimiento han sido utilizados por la Corte para hacer me-
diciones cada vez ms estrictas de los resultados de la gestin
del Gobierno.
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El resultado ha sido una hoja de ruta fijada por la Corte
al Gobierno, como lo resumi Acnur en un completo infor-
me (Acnur 2007: 121). Esta conclusin es compartida por la
subdirectora de atencin a la poblacin desplazada de Accin
Social, la entidad gubernamental encargada de coordinar la
poltica sobre desplazamiento:
Lo que ha sido el punto realmente de esta sentencia ha sido el segui-
miento porque la Corte en ese [proceso] ha empezado a delinear una
ruta y ha acompaado al Gobierno en la delineacin de esa ruta. Ese
ha sido el aporte. No ha sido slo cumpla y que el Gobierno ver
qu hace, sino que tambin ha sido cumpla pero creo que usted de-
bera mirar estos parmetros para cumplir. Eso no lo tiene ninguna
sentencia.
29
En segundo lugar, la T-025 es una clara ilustracin de los
mecanismos que caracterizan el activismo dialgico. En efecto,
entre febrero de 2004 y enero de 2010, la Corte dict 84 decisio-
nes (autos) para darle continuidad a las rdenes impartidas en
la sentencia, solicitar informes y acciones concretas, hacer se-
guimientos puntuales y establecer indicadores de evaluacin
del grado de realizacin de los derechos de los desplazados.
Los autos han sido acompaados de 14 audiencias abiertas en
las que se han discutido aspectos centrales de la poltica sobre
el tema, y se han rendido cuentas pblicas del desempeo de
las entidades estatales destinatarias de las rdenes de la Corte.
A travs de ellos, por ejemplo, se construyeron los menciona-
dos indicadores de goce efectivo de derechos que resultaron
de propuestas del Gobierno y la sociedad civil, y que se con-
virtieron en el parmetro consensual con el que se miden los
avances y retrocesos en la situacin de los desplazados.
Estas audiencias son la ilustracin ms clara del efecto de-
liberativo del activismo dialgico en sede judicial, que ha esca-
pado a la mayor parte de los defensores de este tipo de inter-
vencin de las cortes que estn inspirados en la democracia
29 Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de atencin a la po-
blacin desplazada de Accin Social, 8 de enero de 2009.
deliberativa. La declaracin de la citada funcionaria de Accin
Social capt con claridad el funcionamiento y la importancia
de este efecto:
Lo que ha hecho el Gobierno es que cuando no est de acuerdo con
algo o cuando no lo entiende nos sentamos en audiencias con la Corte
y discutimos en audiencias. Eso tampoco es normal y adems algo
adicional que entr a jugar fue la sociedad civil, con la entrada de la
Comisin de Seguimiento de la sociedad civil por peticin de la Corte
Constitucional.
30
Como lo sugiere esta cita, la T-025 ampli el abanico de ac-
tores, pblicos y privados, que participan en el proceso de dis-
cusin de polticas pblicas sobre el desplazamiento. En efecto,
como explicamos ms adelante, uno de los resultados indirectos
de las audiencias y el proceso de seguimiento ha sido la crea-
cin de un espacio social y poltico que llamamos el campo
del desplazamiento en el que actores muy diversos (desde
las organizaciones de desplazados y ONG hasta decenas de en-
tidades estatales y organismos como Acnur) interactan, cola-
boran y chocan a diario para definir las normas, las polticas y
los programas sobre el desplazamiento en Colombia.
Para reforzar el efecto deliberativo, a lo largo del proceso
de seguimiento la Corte ha insistido tambin en la participa-
cin de las organizaciones de desplazados en la implementa-
cin del fallo y en la formulacin e implementacin de polti-
cas pblicas. Este esfuerzo ha arrojado resultados mucho ms
modestos que el de incluir a ONG de derechos humanos, que
s se han convertido en actores centrales del campo del despla-
zamiento. Los espacios de participacin para los desplazados
creados como resultado de la sentencia (la Mesa Nacional y
las mesas locales de poblacin desplazada) son conocidos y
utilizados por un sector minoritario de desplazados, y la gran
mayora de personas en esta condicin no pertenece a ningn
tipo de organizacin.
30 Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de atencin a la po-
blacin desplazada de Accin Social, 8 de enero de 2009.
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Como veremos en el captulo 6, el escaso impacto del fallo
sobre la participacin de las personas afectadas directamente
por el desplazamiento tiene causas muy diversas. En parte se
debe a la fragmentacin que, por definicin, caracteriza a la
poblacin desplazada; en parte obedece a la poca voluntad y
capacidad del Gobierno nacional y los gobiernos locales para
tomar en serio este componente del proceso de seguimiento
a la sentencia. Es posible, sin embargo, que el procedimiento
de seguimiento haya contribuido a hacer el tema demasiado
especializado, al girar alrededor de audiencias centradas en
Bogot, y autos de seguimiento crecientemente complejos.
En este sentido, la sofisticacin tcnica del proceso que ha
servido para darle racionalidad y sustento a las polticas p-
blicas ha tenido como efecto secundario haber privilegiado
la participacin de los actores que pueden intervenir en estos
trminos especializados (el Estado, las ONG y los organismos
internacionales de derechos humanos, los centros de investi-
gacin, etc.), y haber dificultado la participacin de los despla-
zados y sus organizaciones.
En sntesis, el efecto desbloqueador y el efecto deliberati-
vo de la sentencia responden las objeciones clsicas contra el
activismo judicial y ayudan a caracterizar el nuevo activis-
mo dialgico. En conjunto, abren las puertas a un proceso
ms o menos deliberativo de experimentacin democrtica
alentado por las cortes, en el que un espectro expandido de
actores sociales interacta y establece relaciones a veces
colaborativas, otras veces antagnicas mediante las cuales
pueden surgir propuestas de solucin a problemas sociales
complejos.
Las intervenciones judiciales no garantizan remedios para
los asuntos que enfrentan, como veremos a lo largo del libro
al examinar el lento avance de la garanta de los derechos de
la poblacin desplazada despus del fallo. Pero, comparadas
con las alternativas ofrecidas por las democracias realmente
existentes, ofrecen un canal propicio para promover la delibe-
racin sobre posibilidades de solucin que muy probablemen-
te no habran surgido del bloqueo institucional que caracteriza
los casos estructurales.
Dados los propsitos especficos de este captulo, nos he-
mos concentrado en los efectos de desbloqueo y deliberativo.
Pero stos no son las nicas consecuencias de la T-025 y de
este tipo de intervencin judicial. Cerramos esta introduccin,
entonces, mencionando brevemente los otros efectos que do-
cumentamos en el libro, ubicndolos en el plan de exposicin
de los siguientes captulos, que sigue de cerca la tipologa pre-
sentada anteriormente (vase cuadro 1 supra).
Los efectos de la sentencia T-025
y la estructura del libro
Volviendo a la tipologa de efectos, el cuadro 3 localiza las
mltiples consecuencias de la T-025 y sirve, a la vez, de mapa
para la lectura de los captulos que vienen.
En el captulo 2, comenzamos por describir el contexto so-
cial y poltico del desplazamiento en el que la Corte dict su
fallo de 2004. A rengln seguido, exponemos con mayor de-
talle el proceso de implementacin de la sentencia y el segui-
miento que la Corte le ha dado.
En el captulo 3, explicamos cmo la Corte cre el pro-
blema del desplazamiento forzado como un asunto pblico
y urgente de derechos humanos. Mediante este efecto creador,
sostenemos, la Corte contribuy a enmarcar la situacin de los
desplazados que antes era considerada un efecto colateral
del conflicto armado como un problema de violacin de
derechos humanos que requera una reaccin inmediata. Se
trata de una consecuencia indirecta del fallo, en la medida en
que afecta a un conjunto de actores mucho ms amplio que
los afectados por sus rdenes, desde organismos internacio-
nales de derechos humanos hasta los medios de comunicacin
y la opinin pblica. Al contribuir a transformar la percep-
cin pblica del problema y crear el campo sociojurdico del
desplazamiento, este efecto incluye dimensiones simblicas e
instrumentales por igual, como se muestra en el cuadro 3.
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En el captulo 4 hacemos un anlisis detenido del mencio-
nado efecto de desbloqueo. En trminos de la tipologa que he-
mos planteado, se trata de un impacto instrumental directo
del fallo, en la medida en que afecta la estructura del aparato
estatal que la Corte intenta desestancar con sus rdenes.
El estudio del proceso documenta tambin el efecto coordina-
dor que ha tenido el fallo sobre la burocracia pblica (captulo
5). Como se vio, las fallas estructurales de las polticas tienen
que ver no slo con las deficiencias de las instituciones relevan-
tes, sino con la falta de coordinacin entre ellas. Mostramos,
entonces, que la Corte ha terminado jugando un rol racionali-
zador de la poltica pblica al promover este tipo de coordina-
cin, tanto entre las entidades directamente involucradas por
el fallo como entre las entidades indirectamente relacionadas
con el caso. De ah que, en el cuadro, este efecto se encuentre a
medio camino entre los impactos directos e indirectos.
Pasamos, en el captulo 6, a indagar el contenido del efecto
deliberativo al que nos referimos en la seccin anterior. Soste-
nemos que se trata de un efecto directo del fallo en cuanto
surge del mecanismo de seguimiento diseado explcitamente
por la Corte para provocar este tipo de impacto, que tiene
dimensiones instrumentales y simblicas. Instrumentales en la
medida en que ha resultado en mecanismos concretos de po-
lticas pblicas (por ejemplo, los indicadores de goce efectivo
de derechos que han surgido de la deliberacin alrededor de
las audiencias y los autos). Simblicos en cuanto ha alterado la
comprensin del problema y las percepciones sobre el proceso
de polticas pblicas, tanto de los actores involucrados como
de terceros (vase cuadro 3).
Cerramos el estudio de caso con la pregunta bsica: en l-
timas, qu cambios ha habido en las polticas pblicas y en la
situacin de los desplazados despus de la sentencia? Tras ad-
vertir la dificultad de trazar nexos causales ntidos entre el fa-
llo y estos efectos directos e indirectos, intentamos responder
las dos partes de esta pregunta en los captulos 7 y 8, respecti-
vamente. En el primero vemos el efecto de polticas pblicas, esto
es, el impacto de la sentencia en el diseo, la implementacin
y el seguimiento de planes de accin sobre el desplazamiento
emprendidos tanto por las entidades directamente involucra-
das en el caso como por aqullas que han experimentado im-
pactos mediatos. En el segundo, examinamos el limitado efecto
social del fallo, en trminos de la evolucin de la situacin de
los derechos de los desplazados. Este ltimo efecto, como lo
sealamos tanto en ese captulo como en el 3, tiene tambin
una connotacin simblica por cuanto afecta la percepcin de
las propias vctimas del desplazamiento sobre su situacin.
Antes de pasar a mirar en detalle cada uno de esos impac-
tos, es importante tener en cuenta una advertencia final. Si
bien este libro busca desentraar y sacar a la luz los mltiples
efectos de los fallos judiciales que, como vimos, son desaten-
didos por la mayor parte de la literatura, en los captulos
venideros nos atenemos a los resultados del trabajo emprico
que muestran que los resultados de la T-025 han sido hetero-
gneos. Mientras que algunos de sus efectos (como el creador
y el de desbloqueo) han sido profundos, otros (como el social
y el de coordinacin) han sido modestos. En este sentido, al
presentar la evidencia sobre los efectos que hemos propuesto,
examinamos tanto la forma en que cada uno de ellos se ha
materializado en la prctica y, en ese sentido, el grado en
que la Corte ha transformado el problema del desplazamiento
forzado, como la forma en que se han quedado cortos y,
en ese sentido, el grado en que la T-025 se ha quedado en el
papel. En este espritu, cerramos el libro en el captulo 9 con
una breve conclusin que ofrece un balance de los logros y
limitaciones del caso.
CUADRO 3. Efectos de la sentencia T-025
DIRECTOS INDIRECTOS
INSTRUMENTALES
SIMBLICOS
De desbloqueo
De polticas pblicas
Coordinador
Social Deliberativo Creador
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El contexto:
el desplazamiento forzado
y la intervencin
de la Corte Constitucional
Captulo 2
Por definicin, el estudio del impacto del activismo judi-
cial implica contrastar la situacin antes de la intervencin judi-
cial con su evolucin despus de sta. Por ello, en este captulo
abrimos el estudio de caso del fallo T-025 con una descripcin
panormica del estado del problema y las polticas pblicas so-
bre desplazamiento forzado en Colombia antes de la sentencia.
Contra ese teln de fondo, en la segunda parte del captulo ex-
plicamos en qu ha consistido la intervencin de la Corte, para
analizar en los siguientes captulos sus mltiples efectos.
La explosin del desplazamiento forzado
y el surgimiento de la poltica pblica
La evolucin del desplazamiento
El desplazamiento forzado no es un fenmeno nuevo en el
contexto del conflicto armado colombiano. As, por ejemplo,
entre los aos 1946 y 1966 perodo en el que se enmarca la
poca de La Violencia (1948-1953), cerca de dos millones de
personas migraron forzadamente y nunca retornaron (Roldn
2003). En tiempos ms recientes, entre 1984 y 1995, aproxima-
damente 600.000 personas fueron vctimas del desplazamien-
to (Conferencia Episcopal de Colombia 1995).
Sin embargo, en la segunda mitad de los noventa, con la
agudizacin del conflicto armado, el desplazamiento interno
aument significativamente (Acnur 2007: 13). Independiente-
mente del mtodo de conteo, el perodo comprendido entre los
aos 2000 y 2002 ha sido el ms crtico para el desplazamiento
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en trminos de expulsin y recepcin (vase grfico 1). Este pe-
rodo coincide con la fase de mayor expansin de los grupos
paramilitares y la ruptura de los dilogos de paz con las Fuer-
zas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC (Comisin
de Seguimiento 2008a; Ibez 2008: 10). Como lo inform la
prensa de la poca, 2002 fue un ao nefasto para el tema del
desplazamiento forzado en Colombia. En esos 12 meses, mar-
cados por el fin del proceso de paz con las FARC y la transicin
de la administracin Pastrana a la de lvaro Uribe, el 85 por
ciento de los municipios del pas vio huir a algn porcentaje
de sus pobladores por motivos relacionados con el conflicto
armado.
1
Son diversos los motivos relacionados con el conflicto que
llevan al desplazamiento forzado. La Segunda Encuesta Na-
cional de Verificacin sobre el cumplimiento de derechos de la
poblacin en situacin de desplazamiento, adelantada en julio
1 El Tiempo, Colombia alcanz tasa rcord de desplazamiento,
29 de abril de 2003.
GRFICO 1
Evolucin del desplazamiento forzoso
en Colombia: nmero de personas desplazadas
FUENTE: |banez (2008), basaoo en cltras oe Acclon Soclal y Coobes. FUENTE: Ibanez (2008), basaoo en Acclon Soclal.
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400
300
200
100
0
1998 2000 2002 2004 2006 2008
RUPD
CODHES
Miles de
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1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
300
250
200
150
100
50
0
Miles de
personas
GRFICO 2
Desplazamiento masivo vs. individual
de 2008 por la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica
sobre Desplazamiento, revel diferencias entre las familias in-
cluidas en el Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD)
2

y las que no estn registradas (Comisin de Seguimiento
2008b: 24). Para las familias incluidas en el RUPD, las amena-
zas directas fueron el principal motivo en el 43% de los casos,
seguido por las masacres (11,7%), los asesinatos de familiares
(11,0%), los combates (10,5%), los asesinatos de amigos o ve-
2 El Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD) surgi con
la Ley 387 de 1997 y fue reglamentado por el Decreto 2569 de 2000.
En este registro se efecta la inscripcin de las declaraciones presen-
tadas por los hogares y las personas que buscan que el Estado les
reconozca la condicin de desplazado. Para tal efecto, Accin Social
cuenta con una herramienta tcnica denominada Sistema nico de
RegislroSURcuyoob|elivoesidenlicaraIaobIacinyobservar
la evolucin de su situacin en todas las fases de atencin brindada
por el Estado. Los datos del registro se toman a partir de 1995, ao en
que se redacta el Documento Conpes 2804 por medio del cual el Esta-
do reconoce su responsabilidad de disear las polticas pblicas para
atender a la poblacin desplazada por la violencia. En 2001 entr en
funcionamiento el SUR a nivel nacional. Para mayores detalles sobre
el RUPD, vase Cifras sobre desplazamiento forzado en Colombia,
disponible en: hvvvaccionsociaIgovcoSURInslruclivodf.
Individual Masivo
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cinos (7,4%), las amenazas indirectas (6,5%) y el reclutamien-
to forzado (3,5%) (Comisin de Seguimiento 2008b: 23). En el
caso de las personas desplazadas no registradas, los factores
fueron las amenazas directas (39,7%), los combates (12,4%),
los asesinatos de familiares (11,2%), las masacres (10,6%), los
asesinatos a vecinos (8,9%) y las amenazas directas (6,1%) (Co-
misin de Seguimiento 2008b: 24).
Adems, contrario a lo que sucede en otros pases con des-
plazamiento forzado a gran escala (p. ej., Sudn y Ruanda),
donde las personas se desplazan de manera masiva para re-
fugiarse en campamentos especiales y con frecuencia cruzan
las fronteras nacionales, en Colombia los desplazamientos son
principalmente individuales y dentro del territorio nacional
(Ibez 2008: 13; Comisin de Derechos Humanos 1995: nu-
meral 13). Sin embargo, con el recrudecimiento del conflicto
en los noventa, se intensificaron tambin los desplazamientos
masivos de poblaciones (Conpes 2924 de 1997: 6).
3
Desde finales de 1996 comenzaron a presentarse xodos
masivos en varias zonas del pas, especialmente en los depar-
tamentos de Antioquia, Cesar y Choc. Al igual que en el caso
de los desplazamientos individuales, el momento crtico de
los desplazamientos masivos tuvo lugar entre los aos 2000 y
2002 (vase grfico 2).
La negacin del problema
y la ausencia de una poltica estatal
Hasta mediados de los noventa, la gravedad y magnitud del
desplazamiento forzado contrastaban con la posicin poltica
de los gobiernos que atribuan el problema a razones exclusi-
vamente econmicas o a desastres naturales, sin reconocer la
contribucin del conflicto en este fenmeno. La negacin del
3 Segn el Decreto 2569 de 2000 (art. 12), que reglamenta la Ley 387
de 1997, Se entiende por desplazamiento masivo, el desplazamiento
conjunto de diez o ms hogares, o de cincuenta o ms personas.
Se entiende por hogar, el grupo de personas, parientes, o no,
que viven bajo un mismo techo, comparten los alimentos y han sido
afectadas por el desplazamiento forzado por la violencia.
problema iba de la mano con la inexistencia de polticas pbli-
cas. Como lo reconocera el propio Gobierno en 1995, frente al
anterior panorama, el Estado ha venido actuando de manera
coyuntural, deficiente y dispersa (Conpes 2804 de 1995: 4).
De hecho, tras su visita a Colombia en 1994, el representan-
te del Secretario General de la ONU para el desplazamiento in-
terno, Francis M. Deng, afirm que el Gobierno de Colombia
no posee estadstica alguna sobre el nmero de desplazados
internos, aunque algunos funcionarios pblicos, en sus con-
versaciones con el Representante, hicieron hincapi en que el
problema era muy grave (Comisin de Derechos Humanos
1995: numeral 10). Tambin resalt que hasta ese momento no
pareca haber ningn intento metodolgicamente aceptable
para calcular el nmero de los desplazados internos (Comisin
de Derechos Humanos 1995: numeral 15).
Ante este vaco estatal, la ayuda humanitaria y el acompa-
amiento a la poblacin desplazada eran prestados, esencial-
mente, por la Iglesia, el Comit de la Cruz Roja Internacional y
la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamien-
to (Codhes). Existan tambin algunos proyectos gubernamen-
tales aislados, implementados por la Consejera Presidencial
para los Derechos Humanos, la Oficina de Orden Pblico y
Convivencia Ciudadana del entonces Ministerio de Gobierno
(hoy en da Ministerio del Interior y Justicia) y el Fondo de So-
lidaridad y Emergencia Social (Foses) (Comisin de Derechos
Humanos 1995: numeral 86). Sin embargo, en varias zonas del
pas no haba ninguna organizacin para los desplazados o pro-
grama destinado a ellos (Comisin de Derechos Humanos 1995:
numeral 59). En suma, no exista una poltica pblica articula-
da ni un conjunto de instituciones coordinadas para atender
la crisis humanitaria originada por el desplazamiento forzado.
Apenas en septiembre de 1995, el Gobierno nacional reco-
noci que el desplazamiento estaba estrechamente ligado a
la violencia y que, adems, era un tema humanitario urgente
que deba ser incorporado en la agenda pblica y requera la
elaboracin de una propuesta de poltica. Lo hizo a travs del
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Documento Conpes 2804 de 1995,
4
por medio del cual aprob
el Programa Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Des-
plazada por la Violencia (en adelante Programa).
El Programa, adscrito a la Unidad Administrativa Especial
para la Proteccin de los Derechos Humanos del Ministerio
del Interior, defini una gama de estrategias para afrontar la
problemtica, que inclua programas de prevencin del des-
plazamiento, de atencin inmediata a la emergencia, de con-
solidacin y estabilizacin socioeconmica, de divulgacin e
investigacin y, por ltimo, de atencin social en las reas de
educacin, salud, vivienda y empleo. La Unidad Administra-
tiva qued encargada del diseo de las polticas y la coordi-
nacin de la ejecucin de las acciones de atencin, asesora y
asistencia tcnica a las entidades nacionales y territoriales en-
cargadas de la atencin a la poblacin desplazada.
El Documento Conpes tambin orden la creacin de un
conjunto de instituciones para poner en marcha la ejecucin
del Programa, entre ellas, el Consejo Nacional para la Aten-
cin a la Poblacin Desplazada (CNAIPD), encargado de fijar
la poltica nacional, y la Unidad de Gestin Interinstitucional
para hacer una evaluacin permanente de resultados. Aunque
se fij un plazo de cinco meses, la entrada en funcionamiento
del Programa, como veremos, tom varios aos.
La situacin humanitaria de los desplazados tambin llam
la atencin de la comunidad internacional, que hasta el mo-
mento slo se encontraba representada por el Comit Interna-
cional de la Cruz Roja (Comisin de Derechos Humanos 1995:
numeral 101). En mayo de 1997, el Instituto Interamericano de
Derechos Humanos, con el apoyo del Gobierno sueco, organiz
una misin interinstitucional a la zona de Pavarand. En pala-
bras de quien luego sera el representante de la Agencia de las
Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) en Colombia, la
4 El Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes)
fue creado por la Ley Nacional 19 de 1958, como la mxima autori-
dad nacional de planeacin y organismo asesor del Gobierno en los
aspectos relacionados con el desarrollo econmico y social del pas.
misin interinstitucional marc la decisin internacional de
intervenir, de apoyar, y de participar (Acnur 1997: 14).
Dos aos despus de diseado el Programa Nacional de
Atencin a la Poblacin Desplazada, por medio del Conpes
2804, y a pesar de la magnitud del problema planteado por
el agravamiento del fenmeno del desplazamiento interno por
violencia (Conpes 2924 de 1997), no exista una verdadera po-
ltica pblica integral de atencin a la poblacin desplazada.
En palabras del Gobierno, el Programa present dificultades
de gestin y coordinacin interinstitucional, de informacin
y de carcter financiero (Conpes 2924 de 1997). Las razones
iban desde el poco compromiso de las entidades con la po-
ltica, hasta el hecho de que las acciones de las entidades no
estaban articuladas a un plan integral y que stas haban
sido pocas y muy puntuales (Conpes 2924 de 1997). Con-
tra este trasfondo, y con el fin de subsanar las deficiencias
institucionales existentes que han limitado la capacidad del
Estado para responder al reto que significa la atencin integral
a la poblacin desplazada por la violencia, en mayo de 1997,
el Gobierno expidi el Conpes 2924 de 1997, titulado Sistema
Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por
la Violencia.
Para lograr su objetivo, este documento modific la estruc-
tura institucional que planteaba el anterior documento Con-
pes. El nuevo sistema qued constituido por las entidades p-
blicas y privadas del orden nacional y territorial que realizan
acciones especficas de atencin a la poblacin desplazada. Se
defini que su responsabilidad consistira en ejecutar en for-
ma coordinada y articulada el Programa contenido en el Do-
cumento Conpes de 1995, y las acciones contenidas en el Plan
Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada
por la Violencia, cuyo objetivo deba ser atender a la poblacin
en su regreso o reasentamiento y trabajar por disminuir las
causas del desplazamiento.
El Conpes de 1997 tambin modific la composicin y puso
en funcionamiento el Consejo Nacional de Atencin Integral a
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la Poblacin Desplazada por la Violencia (CNAIPD), que en
dos aos no haba sido convocado, y cuyas funciones incluyen
aprobar la poltica nacional y el Plan Nacional de Atencin In-
tegral a la Poblacin Desplazada por la Violencia. Asimismo,
determin que la Consejera Presidencial para los Desplaza-
dos sera la entidad encargada de coordinar el Sistema Nacio-
nal y disear el Plan Nacional para la Atencin. Por ltimo,
orden la creacin de un Fondo Nacional para garantizar una
adecuada y eficiente financiacin de los programas, y una Red
Nacional sobre Informacin.
Estos lineamientos, sin embargo, tuvieron una vigencia
corta porque, como veremos enseguida, fueron reemplazados
por los establecidos en la legislacin expedida por el Congreso
poco tiempo despus.
El surgimiento de la legislacin
sobre el desplazamiento
Los documentos Conpes sentaron las bases de la poltica p-
blica de atencin a la poblacin en situacin de desplazamien-
to. Pero fue en julio de 1997, con la expedicin de la Ley para
la Atencin de la Poblacin Desplazada (Ley 387 de 1997
5
),
cuando se construy el marco jurdico para la poltica de aten-
cin integral a la poblacin desplazada. Esta ley fue fruto de
un trabajo interinstitucional entre un equipo de la Consejera
Presidencial para los Desplazados, acadmicos de las univer-
sidades Nacional y Javeriana, el Ministerio del Interior, la De-
fensora del Pueblo y la Iglesia.
La ley, an vigente, recogi y articul lo establecido por los
documentos Conpes de 1995 y 1997 (vase recuadro 1). En esa
medida, el Ejecutivo y el Legislativo coincidieron en los ejes
que deba tener la poltica pblica de desplazamiento, a saber:
(i) la prevencin del desplazamiento, (ii) la atencin humanita-
ria de emergencia, (iii) el retorno voluntario y el reasentamien-
to de la poblacin, y (iv) la estabilizacin socioeconmica.
5 Ley 387 de 1997 (18 de julio), No. 43.091, de 24 de
julio de 1997.
La Ley 387 oe 1997 aoopta meoloas para la prevenclon oel oes-
plazamlento torzaoo y la atenclon, protecclon, consolloaclon y
estabilizacin socioeconmica de los desplazados internos por la
violencia en Colombia.
Ln su prlmera parte, la Ley brlnoa una oenlclon oe oesplazaoo (art.
1), presenta un conjunto oe oerecbos en cabeza oe las personas
oesplazaoas (art. 2) y establece la responsabllloao especlca oel Ls-
taoo oe tormular polltlcas y meoloas para prevenlr el oesplazamlen-
to torzaoo y atenoer, proteger y lograr la establllzaclon socloecono-
mlca oe los oesplazaoos (art. 3).
En la segunda seccin ordena la creacin del Sistema Nacional de
Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (SNA|PD) y oetermlna su
conguraclon. Ll Slstema, contormaoo por un conjunto oe entloaoes
publlcas, prlvaoas y comunltarlas, tlene la tunclon prlnclpal oe aten-
der de manera integral a la poblacin desplazada por la violencia
(art. 4). Ll organo consultlvo y asesor, encargaoo oe tormular la
polltlca y garantlzar la aslgnaclon presupuestal, es el Consejo Nacional
de Atencin a la Poblacin Desplazada (art. 6). Para brlnoarle apoyo
al slstema en las reglones oe epulslon y recepclon oe poblaclon
desplazada estn los comits municipales, distritales y departamentales
(art. 7). Aolclonalmente, la Ley oroena la creaclon oe un Sistema de
informacin (art. 11) y oe un Fondo que asegure la nanclaclon oe los
programas (art. 21).
La tercera parte oe la Ley (art. 9), establece la aoopclon oe un
Plan Nacional de Atencin Integral para concretar las estrategias del
Goblerno en materla oe prevenclon, protecclon, atenclon y establ-
lizacin.
Los artlculos 14 a 16 contlenen una serle oe acclones especlcas a
cargo del Gobierno nacional para prevenir el desplazamiento, brin-
dar atencin humanitaria de emergencia, garantizar el retorno a los
lugares oe orlgen y alcanzar la establllzaclon socloeconomlca.
Ln una qulnta secclon (arts. 19 y 20) se establecen responsabllloa-
oes especlcas a cargo oe caoa una oe las olterentes entloaoes oel
SNA|PD, con el n oe satlstacer los oerecbos economlcos, soclales
y culturales oe la poblaclon oesplazaoa.
La ley concluye con una serle oe olsposlclones que aboroan olver-
sos temas como el apoyo a las organlzaclones oe oesplazaoos, los
informes que debe presentar anualmente el Gobierno al Congreso
y las meoloas especlales oe protecclon para las personas oesplaza-
oas en sltuaclon partlcular oe rlesgo (arts. 29 a 33).
RECUADRO 1
LA LEY 387 DE 1997
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seguimiento y de un sistema de indicadores de gestin que permitan
definir responsabilidades institucionales y generar un marco para la
rendicin de cuentas. Igualmente, la concentracin de actividades en
las instituciones del Estado ha impedido articular y complementar
sus acciones con las de organizaciones no gubernamentales (ONG) y
agencias internacionales con amplia experiencia. Finalmente, se debe
trabajar en mejorar la oferta institucional que canalice los esfuerzos
tcnicos y financieros de forma ms equitativa entre las regiones.
(Conpes 3057 de 1999)
En esta misma rendicin de cuentas, el Gobierno reconoci
que:
Hay dispersin en las fuentes que estiman el nmero global de des-
plazados, y deficiencias en el registro de la poblacin, el seguimiento
y los mecanismos de alerta temprana. Dichas deficiencias se deben a
la ausencia de una metodologa nica, lo cual ha dado lugar a estima-
ciones no oficiales que generan confusin y que impiden tener una di-
mensin real del problema. Se necesita tambin promover instancias
tcnicas responsables de analizar la informacin y desarrollar meca-
nismos que permitan comunicar de manera oportuna a las entidades
responsables. (Conpes 3057 de 1999)
Contra este teln de fondo, el Gobierno expidi un tercer
Documento Conpes (No. 3057 de 1999), en el que present un
plan de accin para mejorar los mecanismos e instrumentos
para la prevencin, la proteccin, la atencin humanitaria, el
retorno, la reubicacin y la estabilizacin socioeconmica de
la poblacin desplazada por la violencia. Entre las principales
medidas, orden la creacin de un Sistema de Alertas Tempra-
nas, coordinado por la Defensora del Pueblo, para permitir
que cualquier persona pueda dar informacin sobre potencia-
les hechos de desplazamiento. El objetivo de este sistema era
prevenir el desplazamiento y preparar y movilizar a la pobla-
cin en situacin de riesgo.
A pesar del marco legal y la existencia de unos documentos
de poltica pblica para atender a las personas en condicin de
cial para los Derechos Humanos; Defensora del Pueblo; Direccin
Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres; ICBF; Incora; Inur-
be; Ministerios de Defensa Nacional, Interior, Salud, Educacin, Agri-
cuIlurayDesarroIIoIconmicoOcinadeIAIloComisionadoara
la Paz; Red de Solidaridad Social y SENA.
La ley marc un punto de quiebre en trminos legales y
de formulacin de polticas pblicas a nivel nacional. Por un
lado, el Legislativo, que hasta el momento haba sido un ac-
tor ausente, ingres al campo de formulacin de las polticas
sobre el desplazamiento. Por otro, la Ley reconoci explcita-
mente los derechos de la poblacin desplazada.
En el mbito jurdico internacional, la Ley 387 de 1997 tam-
bin represent un punto de quiebre porque en el momento
de su expedicin, haba pocos referentes normativos naciona-
les e internacionales (Acnur 2007: 16). De hecho, los clebres
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, elabora-
dos por Francis M. Deng,
6
slo seran adoptados por la Comi-
sin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas algunos
meses despus, en febrero de 1998.
Para poner en marcha la Ley 387 de 1997, en los aos siguien-
tes el Gobierno expidi una serie de decretos reglamentarios
que impulsaron las polticas pblicas en torno a los tres ejes:
(i) la adopcin del Plan Nacional de Atencin Integral a la Po-
blacin Desplazada por la Violencia (Decreto 173 de 1998), (ii)
la organizacin y el funcionamiento del Fondo Nacional para
la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (Decreto 501 de
1998) y (iii) asignacin a la entonces llamada Red de Solidaridad
Social hoy Accin Social de las funciones de coordinacin a
nivel nacional que realizaba la Consejera Presidencial para la
Atencin a la Poblacin Desplazada (Decreto 489 de 1999).
En la prctica, sin embargo, la implementacin de estas
normas fue limitada. En 1999, el Departamento Nacional de
Planeacin, el Ministerio del Interior y la Red de Solidaridad
Social reconocieron fallas profundas en el sistema de atencin:
Estas polticas han enfrentado una dispersin de competencias (19 en-
tidades pblicas involucradas
7
), as como la ausencia de un sistema de
6 Razn por la cual tambin son conocidos como los Principios
Deng.
7 En 1999, las entidades involucradas en el Plan de Atencin a
la poblacin desplazada eran: Consejo Nacional de Estupefacientes;
Consejera Presidencial para la Poltica Social; Consejera Presiden-
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desplazamiento, durante los primeros aos de la dcada del
2000 la problemtica empeor. Segn Codhes, en el ao 2000
la cifra acumulada de desplazados ascendi a 1,5 millones de
personas y en 2002 el pas alcanz el mayor nmero de despla-
zados: 412.553 personas en un ao. (Vase grfico 1)
Ante el empeoramiento de la crisis humanitaria, por un
lado, y la necesidad de evitar la dispersin institucional en la
atencin de la poblacin desplazada, por el otro, el Gobierno
expidi el Decreto 2569 de 2000 mediante el cual reglament
parcialmente la Ley 387 de 1997. El decreto hizo tres contri-
buciones principales. Primero, dot de funciones a la Red de
Solidaridad Social y reglament aspectos sobre el retorno, la
atencin humanitaria, los programas de estabilizacin so-
cioeconmica y el registro. Segundo, en desarrollo de este lti-
mo componente, reglament la creacin del Registro nico de
Poblacin Desplazada (RUPD), mediante el cual se inscribe la
declaracin presentada por el hogar o la persona desplazada.
8

El objetivo del registro es identificar a la poblacin desplazada
y hacer un seguimiento de los servicios que ofrece el Estado.
Tercero, el Decreto orden la creacin de los comits municipa-
les, distritales y departamentales para la atencin a la poblacin
desplazada, segn los fines previstos en la Ley 387 de 1997.
Paralelamente, en el ao 2000, entr en vigencia la Ley 589
de 2000, que modific el Cdigo Penal y tipific como delito el
desplazamiento forzado (art. 284 A), el genocidio, la desapa-
ricin forzada y la tortura. Asimismo, por medio del Decreto
2007 de 2001, el Gobierno dise mecanismos para proteger
las tierras de la poblacin desplazada.
En sntesis, el balance panormico hecho en esta seccin so-
bre el perodo comprendido entre los aos 1995 y 2004 permite
concluir que esos diez aos fueron una etapa embrionaria de
reconocimiento de la problemtica y formulacin de normas y
polticas para atenderla. La eficacia de estos esfuerzos inicia-
UnaersonaoeIhogaruedensercIasicadoscomoincIuido
o registrado, no incluido, excluido o cesado.
les fue baja. Adems, continu aumentando la brecha entre la
oferta de programas y acciones estatales efectivas y la deman-
da de programas de prevencin, atencin y restablecimiento a
la poblacin desplazada.
Fue en ese escenario de abundancia normativa e ineficacia
prctica donde la Corte Constitucional vendra a jugar el papel
de evaluadora y coordinadora de la poltica pblica y a desen-
cadenar, por medio de su Sentencia T-025 y sus autos de segui-
miento, un proceso que alterara la percepcin y el tratamiento
del desplazamiento forzado. Como lo report la revista Semana
por la poca de la sentencia, en Colombia la mayora de los
problemas graves se resuelven mgicamente con una ley. Que
sta se cumpla, ya es harina de otro costal. De ah lo revolucio-
nario de la sentencia de la Corte Constitucional que orden al
Estado tomarse en serio el drama de los desplazados.
9
A esta
sentencia y al proceso de implementacin que sigui y que con-
tina abierto, dedicamos el resto del captulo.
La Corte interviene:
la Sentencia T-025 de 2004
Los antecedentes: la figura del estado de cosas
inconstitucional y la jurisprudencia de la Corte
sobre desplazamiento
Antes de la Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional
haba proferido 17 sentencias en materia de desplazamiento
forzado. Si se miran estos fallos en retrospectiva, se observa
que la Corte progresivamente ampli su campo de accin con
respecto a este fenmeno. Mientras en 1997 las rdenes estaban
dirigidas a funcionarios y entidades especficas, y las solucio-
nes estudiaban las violaciones de derechos individuales, entre
los aos 2000 y 2003 el tribunal constitucional profiri algunas
sentencias con conceptos que abarcaban a toda la poblacin
desplazada y que hacan una evaluacin general de la poltica.
9 Semana,II|uicionaIde|uniode
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Una mirada rpida a algunas sentencias permite ilustrar este
giro y comprender la novedad de la Sentencia T-025 de 2004.
En el primer fallo en materia de desplazamiento (T-227 de
1997), los efectos de la decisin, tal y como es usual en los fallos
de tutela, cobijaron nicamente a los demandantes. La Corte
tutel los derechos de libertad, de resistencia, libre trnsito y
dignidad humana de las comunidades campesinas desplaza-
das por los grupos paramilitares de la Hacienda Bellacruz, por
considerar que haban sido discriminadas por la entonces go-
bernadora del departamento de Cundinamarca y 100 alcaldes,
quienes les negaron a los desplazados el establecimiento tran-
sitorio y la posibilidad de comprar tierras, bajo la acusacin de
ser guerrilleros.
En el ao 2000, la Corte, en la Sentencia SU-1150 de 2000,
adems de tomar medidas para proteger especficamente a
los demandantes, se pronunci sobre las polticas pblicas y
los actores encargados de las mismas. Por ejemplo, resalt el
papel de la Defensora del Pueblo frente al control sobre la
atencin a las vctimas y a su responsabilidad de difusin de
los sistemas de atencin. Igualmente, destac la falta de co-
ordinacin entre las entidades y el deficiente desarrollo de la
poltica estatal para el desplazamiento forzado segn lo esta-
blecido en la Ley 387 de 1997. Asimismo, le hizo un llamado
expreso al Presidente de la Repblica para que cumpliera con
las obligaciones de atender a las personas en condicin de des-
plazamiento.
10
En otras palabras, con esta sentencia, la Corte
comenz a jugar el papel de evaluadora de la poltica pblica
que desarrollara sistemticamente con la T-025.
En 2003, la Corte Constitucional dict un nuevo fallo (T-602
de 2003) a propsito de una tutela interpuesta por una ciuda-
dana de la tercera edad, vctima del desplazamiento, a quien
el Estado le haba negado la atencin en salud, el subsidio de
10 El Documento Conpes 3115 de 2001 tuvo en cuenta la sentencia
y resalt las obligaciones del Presidente de la Repblica frente a las
personas en condicin de desplazamiento.
vivienda y el apoyo econmico para emprender un proyecto
productivo. En el fallo, la Corte estableci que el Estado deba
promover acciones afirmativas y ofrecer una atencin diferen-
cial a los desplazados. Asimismo defini conceptos fundamen-
tales como cesacin de la condicin de desplazado, reparacin,
vulnerabilidad y principio de no regresividad, que cobijaban a
toda la poblacin desplazada.
La Sentencia T-025 de 2004
Contra este teln de fondo jurisprudencial, en la Sentencia
T-025 de 2004, la Corte revis 108 demandas, interpuestas en
22 ciudades del pas por 1.150 familias con un promedio de
cuatro personas por ncleo.
11
Los demandados fueron una de-
cena de instituciones y funcionarios pblicos de los rdenes
nacional y local.
12
La raz de los reclamos de los demandantes
era el incumplimiento del Estado de su deber de proteccin a
la poblacin desplazada y respuestas efectivas a sus solicitu-
des. Como qued claro en los hechos de la sentencia, cuando
las vctimas del desplazamiento solicitaban la ayuda a la que
tenan derecho en virtud de la Ley 387 de 1997, reciban como
respuesta todo tipo de excusas por parte de las autoridades.
13
Tras una evaluacin profunda de la poltica pblica y de
los reclamos de los desplazados, la Corte encontr una serie
11 Para un anlisis de los distintos aspectos de este fallo, vase Ro-
drguez Garavito 2009b.
12 Entre las instituciones y los funcionarios demandados se en-
cuentran: la Red de Solidaridad, el Departamento Administrativo de
la Presidencia de la Repblica, el Ministerio de Hacienda, el Ministe-
rio de Proteccin Social, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de
Educacin, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto
Colombiano para la Reforma Agraria (Incora, hoy Instituto Colom-
biano de Desarrollo Rural, Incoder), el Instituto Colombiano de Bien-
estar Familiar y algunos gobernadores y alcaldes de las entidades
territoriales en donde se encontraban radicados los demandantes.
13 Entre las respuestas comunes estaban que la entidad no era
competente porque ella slo tena funciones de coordinacin, que
no haba disponibilidad presupuestal, que la ayuda humanitaria era
por slo tres meses y excepcionalmente se prorrogaba por otros tres
meses, que la entidad encargada se encontraba en liquidacin, que
exista un error en la solicitud o que el programa de auxilios para vi-
vienda estaba suspendido por falta de disponibilidad presupuestal.
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de elementos que hacan que la situacin de los desplazados
fuera un estado de cosas inconstitucional. Por un lado, esta-
bleci que los desplazados estaban en condiciones de vulnera-
bilidad extrema, especficamente por sus graves condiciones
de salud y falta de alimentacin. Por el otro, que exista una
reiterada omisin de proteccin oportuna y efectiva por par-
te de las distintas autoridades encargadas de su atencin. Por
ejemplo, segn varios informes aportados al proceso, ms de
la mitad de las personas registradas como desplazadas (57%)
no estaban recibiendo la ayuda humanitaria de emergencia, y
el 80,5% de ellos no acceda a programas de generacin de in-
gresos que les permitieran subsistir digna y autnomamente.
La Corte tambin comprob resultados insuficientes en re-
lacin con el acceso de los menores desplazados a la educacin.
Asimismo, constat que los desplazados no conocan sus de-
rechos bsicos. Destac, adems, la reduccin cercana al 50%
en los recursos destinados a la atencin de los desplazados, al
pasar de 130.000 millones de pesos en 2002, a 70.000 millones
en 2003. Por todo lo anterior, la Corte estim violados mlti-
ples derechos fundamentales tanto de los desplazados actores
en el proceso como de la poblacin desplazada en general,
14
y
por ese motivo declar un estado de cosas inconstitucional en
materia de desplazamiento forzado.
No era la primera vez que la Corte declaraba el estado de
cosas inconstitucional (ECI) (ver Rodrguez Garavito 2009c).
Antes de 2004 haba recurrido a dicha figura en siete ocasiones
para pronunciarse sobre diversos temas como la falta de afilia-
cin a fondos de pensiones de un nmero significativo de do-
centes (Sentencia SU-559 de 1997), la situacin de hacinamien-
to en los centros penitenciarios (Sentencia T-153 de 1998) y el
incumplimiento en el pago de salarios a los servidores pblicos
en un municipio (Sentencia T-144 de 1999), entre otros casos.
14 La Corte consider violados los derechos a una vida digna, a la
integridad personal, a la igualdad, de peticin, al trabajo, a la salud,
a la seguridad social, a la educacin, al mnimo vital y a la proteccin
especial debida a las personas de la tercera edad, a la mujer cabeza de
familia y a los nios.
Frente a los hechos del caso T-025, la Corte tena cuatro op-
ciones de fallo. Primero, una sentencia con efectos inter partes,
es decir, que atendiera nicamente las exigencias de las partes
del proceso. Segundo, un fallo inter pares que vinculara a perso-
nas que no son partes dentro del proceso y cuya regla se aplica
en el futuro a todos los casos similares (sentencias T-534 de
1992, T-203 de 2002, T-493 de 2005). Tercero, una sentencia con
efectos inter comunis, es decir, con efectos que alcanzan a ter-
ceros que no habiendo sido parte del proceso, comparten cir-
cunstancias comunes con los peticionarios de la accin (vase,
entre otras, Sentencia SU-1023 de 2001). Finalmente, declarar
un estado de cosas inconstitucional (ECI), por el cual ordena la
adopcin de polticas o programas que benefician a personas
que no interpusieron la accin de tutela (Botero 2006: 161).
De las cuatro opciones, la Corte escogi la ltima. Se adopt
dicha determinacin explic la Corte en la poca debido a la
situacin de desconocimiento masivo, generalizado y sistem-
tico de los derechos constitucionales de la poblacin desplaza-
da por la violencia, y a las falencias estructurales de la respues-
ta estatal que comprometen varias entidades pblicas (Corte
Constitucional, Comunicado de Prensa, febrero 6 de 2004).
La declaratoria de un ECI tena un doble significado.
15
Por
un lado, con ella la Corte estableca que los desplazados se
encontraban en una situacin precaria como consecuencia de
un problema estructural, derivado de una prolongada omi-
sin por parte del conjunto de instituciones que integraban
el Sistema Nacional de Atencin Integral. Segn el diagns-
tico incluido en la sentencia, en 2004, el 92% de la poblacin
desplazada presenta necesidades bsicas insatisfechas (NBI),
y el 80% se encuentra en situacin de indigencia. Igualmen-
te, el 63,5% de la poblacin desplazada tiene una vivienda
inadecuada, y el 49% no cuenta con servicios idneos ().
En cuanto a la situacin alimentaria, la Corte concluy que la
15 IaraunanaIisissislemalicodeIconlenidoyIosefeclosdeIa-
gura del ECI, vase Rodrguez Garavito (2009c).
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brecha en caloras de los hogares desplazados y los no des-
plazados es del 57% (). Asimismo, que el 23% de los nios
y nias menores de seis aos desplazados estaban por debajo
del estndar alimenticio mnimo (vase captulo 8).
Por otro lado, el ECI indicaba que en materia de despla-
zamiento forzado eran escasos los instrumentos legislativos,
administrativos y presupuestales para evitar la vulneracin de
los derechos. Por ello, la Corte determin que se requera una
solucin general que cubriera a todas las personas que estu-
vieran inmersas en la misma problemtica, no solamente a los
desplazados que instauraron la accin.
Como vimos en el captulo anterior, la Corte no se limit
a declarar de manera general la existencia de una violacin
masiva de derechos. Con base en las lecciones de la ineficacia
de anteriores fallos sobre ECI, el tribunal conserv jurisdic-
cin sobre el tema y asumi la tarea de hacer un seguimiento
detallado y continuo de la actuacin del Estado despus de la
T-025. Para ello, emiti numerosas rdenes especficas y en-
caminadas a que el Estado i) creara un plan de accin para
superar el ECI, ii) procurara asegurar el presupuesto necesa-
rio para implementarlo y iii) garantizara los derechos bsicos
de la poblacin desplazada (vase captulo 1). Veamos cmo la
propia Corte le dio seguimiento a estas rdenes.
La sentencia en movimiento: las audiencias
pblicas y los autos de seguimiento
A diferencia de los fallos anteriores sobre ECI, en el caso de la
T-025 la Corte Constitucional no concluy su labor con la pro-
mulgacin de la sentencia.
16
El tribunal conserv la competen-
cia en el caso
17
por considerar que el ECI an no se ha superado
16 En la Sentencia T-153/98, por ejemplo, la Corte declar el ECI en
los centros penitenciarios del pas. Aunque la situacin actual en las
crceles muestra que las causas de las violaciones a los derechos fun-
damentales de los reclusos no se han superado, la Corte no ha hecho
un seguimiento a su propia sentencia.
17 De conformidad con el artculo 27 del Decreto 2591 de 1991, la
Corte Constitucional mantendr la competencia hasta que est com-
y, durante los aos siguientes, el fallo ha estado acompaado
por un proceso de seguimiento peridico, pblico y participa-
tivo, que analizamos en detalle en los siguientes captulos.
Uno de los mecanismos que la Corte eligi para hacerle se-
guimiento al fallo fue la celebracin de audiencias pblicas (ver
captulo 6). Cerca de un ao despus de proferido el fallo, la
Corte solicit informes de las diversas entidades administrati-
vas, asociaciones de desplazados, organismos internacionales
como Acnur, y dems personas afectadas o interesadas por la
sentencia. Con base en ello, convoc a la primera audiencia
pblica (29 de junio de 2005) sobre el avance de este proceso,
con el fin de acopiar los ltimos elementos de juicio relevan-
tes para resolver si hubo o no cumplimiento de las rdenes de
la Sentencia T-025 de 2004 relativas a la superacin del estado
de cosas inconstitucional, para luego adoptar las medidas a
que hubiere lugar. A la audiencia fueron citados ministros,
el director del Departamento Nacional de Planeacin, la Pro-
curadura y la Defensora en su calidad de evaluadores del
cumplimiento de la sentencia, as como entidades no guberna-
mentales, Acnur, representantes de la poblacin desplazada y
entidades que hubieran enviado informes a la Corte. Tras esta
primera experiencia, la Corte continu utilizando este meca-
nismo, hasta tal punto que, a comienzos de 2010, haba convo-
cado un total de 14 audiencias.
El segundo mecanismo de monitoreo ha sido la expedicin
de autos de seguimiento. Entre enero de 2004 y enero de 2010,
la Corte dict 84 autos con el fin de darles continuidad a las
rdenes impartidas en la sentencia, solicitar informes y accio-
nes concretas, hacer seguimientos puntuales, e inclusive esta-
blecer indicadores de evaluacin del grado de realizacin de
los derechos de los desplazados. Una sntesis de los autos ms
importantes es presentada en el recuadro 2.
pletamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la ame-
naza.
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El proceso de seguimiento por medio de autos ha tenido tres
fases. La primera comprende desde finales de 2004 hasta 2006
y se caracteriz por ser un juicio a la poltica pblica. Por ello,
la mayora de los autos importantes de este perodo siguieron
el mismo esquema: evaluaron el grado de cumplimiento de las
autoridades respecto a las rdenes dadas por la sentencia, pre-
cisaron la responsabilidad de cada institucin frente al tema y
decretaron rdenes para ayudar a mejorar la poltica.
La mayora de rdenes en esta fase inicial estaba redactada
en trminos generales. Ordenaban el diseo, la implementa-
cin y la aplicacin de una estrategia para superar cuellos de
botella puntuales de la poltica pblica, pero no entraban a
determinar el contenido especfico de cada poltica o el nme-
ro mnimo de programas necesarios. Una de las rdenes del
Auto 178 de 2005, que evalu el cumplimiento de varias de las
rdenes de la T-025, ilustra ese lenguaje general:
Segundo.- ORDENAR al Director de la Red de Solidaridad Social que
en un plazo de tres (3) meses, contados a partir de la comunicacin
del presente Auto, disee, implemente y aplique prontamente todos
los procedimientos y correctivos que sean necesarios para superar los
problemas sealados en el prrafo 1.4. [sobre] el ordinal segundo de la
parte resolutiva de la Sentencia T-025 de 2004.
Los autos de esta primera fase se caracterizaron tambin
por haber documentado y sistematizado las fallas del proceso
de formulacin e implementacin de la poltica pblica que
haban contribuido al ECI. Como se explica en los siguientes
captulos del libro, entre las fallas recurrentes, la Corte des-
tac las falencias en la coordinacin general del sistema de
atencin a la poblacin desplazada, el inadecuado sistema de
registro y caracterizacin de esta poblacin, el insuficiente es-
fuerzo presupuestal de la poltica de atencin a los desplaza-
dos y la ausencia general de indicadores basados en el criterio
del goce efectivo de los derechos en todos los componentes
de dicha poltica.
La persistencia de estas fallas, principalmente la relaciona-
da con la ausencia de indicadores, dio lugar a un giro hacia la
segunda fase del proceso de seguimiento en 2007. Entre co-
mienzos de ese ao y mediados de 2008, la Corte se concen-
tr en desarrollar mecanismos de evaluacin que permitieran
medir de manera permanente el avance, estancamiento o re-
troceso del programa o la atencin a cargo de cada entidad
del SNAIP, por un lado, y el goce efectivo de los derechos de
la poblacin desplazada, por el otro. La batera de indicadores
fue diseada y aplicada por el Gobierno nacional y comenta-
da por la Procuradura General, la Defensora del Pueblo, la
Comisin de Seguimiento y Acnur durante este perodo. La
Corte a travs de los autos 109 y 233 de 2007 y 116 de 2008
determinaba cules adoptaba, rechazaba u ordenaba mejorar.
El resultado de ese esfuerzo participativo y pblico coordina-
do por la Corte fue una lista de 20 temas que pueden ser eva-
luados a partir de unos indicadores de resultado de tres tipos:
goce efectivo de derechos, complementarios y sectoriales (va-
se Rodrguez Garavito 2009c).
La tercera fase del proceso, que comenz hacia mediados
de 2008 con el Auto 092, ha estado marcada por dos caracte-
rsticas que implican un giro hacia una vigilancia ms cercana
de la actuacin del Gobierno, ante la evidencia de las fallas
persistentes de la poltica pblica y la continuacin de la emer-
gencia humanitaria de la poblacin desplazada. De un lado,
los autos de este perodo han incrementado la exigencia de re-
sultados concretos e insistido en la urgencia de alcanzarlos. En
este sentido, la decisin emblemtica es el Auto 008 de 2009,
que hizo una evaluacin general de los factores que dieron
lugar a la declaratoria del ECI, constat su persistencia (espe-
cialmente en temas como la poltica de tierras y de reparacin)
y reforz las rdenes al Gobierno para mitigarlo.
De otro lado, la Corte hizo ms especficos sus diagnsticos
y sus rdenes mediante una serie de autos importantes sobre la
situacin de los grupos desplazados ms vulnerables: las mu-
jeres, los menores de edad, los pueblos indgenas, las comuni-
dades negras y las personas con discapacidad. En todos estos
autos, las rdenes de la Corte fueron mucho ms detalladas que
Auto 185 de 2004: Evalu el grado de cumplimiento de las autoridades que hacen
parte del SNAIPD respecto de la orden relativa a garantizar el goce de ciertos derechos
de la poblacin desplazada que siempre deben ser satisfechos por el Estado. Asimismo,
estableci cuatro niveles para evaluar el grado de satisfaccin de estos derechos (incum-
pllmlento, cumpllmlento bajo, meolo y alto).
Auto 176 de 2005: Analiz el cumplimiento de las rdenes relativas al esfuerzo presu-
puestal necesario para implementar las polticas de atencin a la poblacin desplazada.
Sollclto olsenar un cronograma para concretar el rltmo y los mecanlsmos oe consecu-
cin de los recursos. Tambin les record a las entidades territoriales que el esfuerzo
presupuestal para atender a la poblacin desplazada no es obligacin exclusiva del
Gobierno central.
Auto 177 de 2005: Hizo seguimiento a la orden tercera de la sentencia que exige
al Ministerio del Interior promover la coordinacin entre las entidades territoriales
respecto a la atenclon oe la poblaclon oesplazaoa. Concluyo que bay tallas en la labor oel
Ministerio por falta de aplicacin de los principios de descentralizacin, coordinacin,
concurrencla y subslolarleoao. Aslmlsmo, oeclaro que no se babla superaoo el LC|.
Auto 178 de 2005: Por primera vez, la Corte le hizo un seguimiento integral a cada
uno oe los aspectos loentlcaoos en la T-025 como causales oel LC|. Concluyo que no
se babla superaoo el LC| y, por ello, olcto oroenes olrlgloas a garantlzar el goce etectlvo
oe oerecbos mlnlmos, la superaclon oe talenclas estructurales y el estableclmlento oe
acciones puntuales en algunos aspectos fundamentales para el tribunal.
Auto 218 de 2006: verlco las meoloas aooptaoas para cumpllr con las oroenes lmpartl-
oas en los tres autos oel ano 2005. Determlno que el avance en la superaclon oel LC| era
nulo, enumer diez fallas que obstaculizan el avance de la poltica, estableci lineamentos
baslcos oe cumpllmlento e lmpartlo oroenes a tunclonarlos especlcos.
Auto 333 de 2006: Remiti informacin para considerar la apertura de incidentes de
desacato contra funcionarios del SNAIPD.
Auto 109 de 2007: Adopt una batera de indicadores de goce efectivo de los
oerecbos a vlvlenoa, saluo, eoucaclon, allmentaclon, generaclon oe lngresos, loentloao y
estabilizacin socioeconmica. Rechaz los indicadores para los derechos a la vida, inte-
grloao tlslca, llbertao, segurloao, reparaclon, partlclpaclon y reunlcaclon tamlllar. Oroeno
al Goblerno presentar nuevos lnolcaoores para estos oerecbos, mejorar el lnolcaoor
para generaclon oe lngresos y crear lnolcaoores para meolr el entoque olterenclal, la
aslstencla lnmeolata y la ayuoa bumanltarla.
Auto 233 de 2007: Evalu los nuevos indicadores presentados por el Gobierno. Adop-
to los relaclonaoos con los oerecbos a la vloa, la lntegrloao tlslca y la llbertao. Recbazo
los propuestos para los oerecbos a la reunlcaclon tamlllar, la segurloao personal, la
partlclpaclon y la reparaclon.
Auto 116 de 2008: |ntrooujo ajustes a la baterla oe lnolcaoores aooptaoos en los
autos 109 y 233 oe 2007. Aolclonalmente, aoopto nuevos lnolcaoores propuestos por el
Goblerno y la Comlslon oe Segulmlento para meolr las etapas oe prevenclon y retorno,
y los oerecbos a la subslstencla mlnlma, la reunlcaclon tamlllar, la segurloao personal, la
partlclpaclon, la restltuclon, la rebabllltaclon y la no repetlclon, asl como lnolcaoores para
reNejar el entoque olterenclal en relaclon con la nlnez, la pertenencla tnlca y cultural, y
el gnero. Propuso lnolcaoores proplos para los oerecbos a la veroao y la justlcla.
Auto 052 de 2008: Emiti rdenes puntuales para las entidades territoriales expulso-
ras y receptoras oe poblaclon en conolclon oe oesplazamlento.
Auto 068 de 2008: |nvlto a la acaoemla y a epertos a bacer olagnostlcos y reco-
menoaclones sobre aspectos oe la T-025 oe 2004 que, a crlterlo oe la Corte, estan mas
rezagaoos y, por enoe, obstacullzan la superaclon oel LC|.
Auto 092 de 2008: En este primer auto con enfoque diferencial, la Corte abord el
tema oe las mujeres oesplazaoas. |oentlco ooce rlesgos que unlcamente atectan a estas
mujeres, asl como sels momentos oe la polltlca publlca que acreclentan olcbos rlesgos.
Orden a Accin Social disear e implementar trece programas para la proteccin de
sus oerecbos tunoamentales y tomar meoloas especlcas trente a las 600 mujeres cuya
situacin fue acreditada ante la Corte. Pidi a la Fiscala General investigar los casos de
violencia sexual documentados en el auto.
Auto 251 de 2008: Abord el tema de la niez. Orden el diseo e implementacin
oel Programa para la Protecclon Dlterenclal oe los Nlnos, Nlnas y Aoolescentes trente
al Desplazamlento Forzaoo y oe 15 proyectos plloto para atenoer a los nlnos, las nlnas
y aoolescentes vlctlmas oel oesplazamlento torzaoo. Tambln obllgo a tomar meoloas
especlcas en relaclon con caoa uno oe los 18 mll nlnos, nlnas y aoolescentes loentlca-
dos en el auto.
Auto 004 de 2009: Se rerlo al tema oe los pueblos lnolgenas atectaoos por el oespla-
zamlento y el conNlcto armaoo. Oroeno la aoopclon oe un Programa oe garantla oe los
oerecbos oe los pueblos lnolgenas atectaoos por el oesplazamlento y la tormulaclon e
lmplementaclon oe planes oe salvaguaroa tnlca para 34 pueblos loentlcaoos en el auto.
Auto 005 de 2009: Se rerlo al tema oe la poblaclon atrooescenolente vlctlma oel
desplazamiento. Orden crear e implementar un plan de caracterizacin de los territo-
rlos colectlvos y ancestrales babltaoos mayorltarlamente por olcba poblaclon y un plan
lntegral oe prevenclon, protecclon y atenclon especlcamente entocaoo a los atrocolom-
bianos.
Auto 006 de 2009: Abord el tema de las personas desplazadas con discapacidad. De-
termin la adopcin de los mecanismos necesarios para suplir las falencias de informa-
clon sobre olcba poblaclon y el olseno e lmplementaclon oe un programa con entoque
olterenclal, asl como oe clnco proyectos plloto en el amblto oe prevenclon y atenclon.
Auto 007 de 2009: Se rerlo al tema oe coorolnaclon oe las entloaoes terrltorlales.
Oroeno al Mlnlstro oel |nterlor y oe [ustlcla ejercer olrectamente la coorolnaclon entre
el Goblerno naclonal y las entloaoes terrltorlales.
Auto 008 de 2009: Hlzo una evaluaclon general oe la evoluclon oel LC| y constato su
contlnuaclon. Dlcto una serle oe llneamlentos y oe oroenes encamlnaoas a superarlo.
Auto 009 de 2009: A propsito del homicidio del familiar de una lder desplazada,
la Corte aboroo el tema oe la protecclon especlal que oeben reclblr estas personas y
oroeno meoloas especlcas para proteger a los mlembros oe olcba organlzaclon.
Auto 011 de 2009: Se rerlo a las talenclas que aun presentan los slstemas oe reglstro y
caracterlzaclon oe la poblaclon oesplazaoa y prorlo oroenes para superar esas barreras.
RECUADRO 2.
PRINCIPALES AUTOS DE SEGUIMIENTO A LA SENTENCIA T-025 DE 2004
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las de autos de perodos anteriores. Por ejemplo, el Auto 092 de
2008, que abord el tema de la proteccin de los derechos fun-
damentales de las mujeres vctimas del desplazamiento forza-
do, orden la creacin de 13 programas especficos para suplir
los vacos de la poltica pblica frente a las mujeres, las jvenes
y las nias desplazadas. En el mismo sentido, en el auto sobre
los pueblos indgenas (el 004 de 2009), la Corte determin que
se adoptaran 34 planes de salvaguardia tnica, uno para cada
uno de los pueblos en riesgo de desaparicin. Asimismo, el
Auto 006 de 2009 orden el diseo y la implementacin de
cinco proyectos piloto en el mbito de prevencin y atencin
de las personas desplazadas con discapacidad.
En sntesis, entre la primera y la tercera fase, la Corte pas
de juzgar la poltica pblica y dar lineamientos para fortalecer
la poltica pblica existente, a construir indicadores que per-
mitan medir el progreso de los esfuerzos para superar el ECI
y, finalmente, a reformular y contribuir al diseo de una nueva
poltica, que incluye programas para grupos especficos.
El recorrido panormico de 15 aos de tratamiento esta-
tal del desplazamiento forzado permite concluir que si bien
el tema haba sido incorporado en la agenda pblica, primero
por el Ejecutivo (Conpes 1995) y posteriormente por el Con-
greso (Ley 387 de 1997), la intervencin de la Corte Constitu-
cional implic un salto cualitativo en la visibilidad y la aten-
cin del problema. En los siguientes captulos analizamos a
profundidad el conjunto de efectos que produjo esta sentencia
y su proceso de seguimiento.
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Captulo 3
El efecto creador:
la Corte y la construccin
del desplazamiento
como problema
de derechos humanos
Los estudios sobre el activismo judicial tienden a asu-
mir que los jueces intervienen para responder a problemas so-
ciales o polticos existentes. Este presupuesto, implcito o ex-
plcito, se encuentra tanto en los anlisis jurdicos enfocados
en cuestiones de tcnica constitucional, como en los estudios
econmicos o sociojurdicos positivistas centrados en el im-
pacto directo de los fallos sobre dichos problemas.
Como se vio en el captulo 1, uno de los puntos ciegos de
estos trabajos es el papel de las cortes en la creacin del proble-
ma social en el que intervienen. Esto significa que, antes que
intervenir en un terreno donde los actores, las instituciones y
los discursos relevantes estn fijados de antemano, los fallos
judiciales contribuyen a definirlos.
En trminos de sociologa poltica (McAdam, Tarrow y Ti-
lly 2001), uno de los efectos fundamentales de las intervencio-
nes judiciales es fijar el marco (frame) del debate y de las polti-
cas pblicas sobre el tema. Como lo ha mostrado la sociologa
del derecho y de los movimientos sociales, el encuadramiento
(framing) es un proceso poltico fundamental, por cuanto mol-
dea la forma como los actores sociales perciben el asunto de
que se trate (Snow et l. 1986; McCann 1994).
Especficamente, al enmarcar el problema social en trminos
jurdicos, las cortes generan un primer efecto central: la defini-
cin del mismo como un asunto de derechos, y la fijacin del
procedimiento judicial como un mecanismo adecuado para en-
frentarlo. A este impacto nos referimos cuando decimos que los
jueces crean el problema: lo crean no slo porque le dan una
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visibilidad y una urgencia que antes no tena (es decir, lo crean
como problema) sino porque lo hacen en trminos de derecho y
de derechos (es decir, lo crean como problema jurdico).
Pero el efecto creador opera no slo en el nivel simblico,
el de las percepciones sobre el problema. Tambin implica
la creacin de prcticas sociales, esto es, interacciones entre
actores sociales que tienen inters en el tema del fallo y que
intervienen en el proceso de seguimiento de la decisin. Con
base en el concepto de campo social de Bourdieu (2000), soste-
nemos que esa esfera de interaccin constituye un verdadero
campo sociojurdico con mltiples actores, intereses, estrate-
gias y discursos que giran alrededor de la autoridad judicial
que profiere la sentencia.
En este captulo argumentamos que la sentencia T-025 ha
tenido precisamente este tipo de efecto creador, tanto simb-
lico como instrumental. Desarrollamos el argumento en tres
partes. Primero, mostramos que el caso contribuy a hacer
visible el tema. Segundo, sostenemos que, adems, lo enmar-
c como un problema de derechos humanos. De hecho, con
el fallo y el proceso de seguimiento, la Corte import todo el
aparato conceptual e institucional de los derechos humanos y
juridiz el problema. Tercero, mostramos que, adems, el
fallo ha tenido un efecto creador en otro sentido: ha constitui-
do un verdadero campo sociojurdico del desplazamiento,
cuyos diversos actores, compleja estructura y modo de funcio-
namiento documentamos en la seccin final del captulo.
La visibilizacin del problema
Cuando en enero de 2004, la Corte Constitucional profiri la
sentencia T-025, el desplazamiento forzado estaba relativa-
mente ausente de la discusin pblica. A pesar de la gravedad
de la situacin y del andamiaje que el Gobierno vena cons-
truyendo desde 1995 para atender a la poblacin afectada, el
desplazamiento no estaba en el centro de la agenda del Estado
ni de la sociedad civil, ni existan esfuerzos sistemticos de
recoleccin de informacin bsica sobre el problema.
Por ejemplo, en 1999, despus de su misin al pas, el Re-
presentante de las Naciones Unidas Francis Deng concluy
que an no se dispona de datos estadsticos precisos y con-
venidos sobre el nmero de personas internamente despla-
zadas en Colombia (Comisin de Derechos Humanos 2000:
num. 13). En este mismo sentido, la magistrada auxiliar que
particip en la redaccin de la T-025, dibuja en los siguientes
trminos el contexto del ao anterior a la expedicin del fallo:
Le pedimos informacin a todos [los actores conocedores del
tema] en el 2003, y todos coincidieron en el diagnstico: eso es
un desastre, nadie sabe quin lo atiende [al desplazado], nadie
le dice cuntos desplazados hay, esto no puede seguir as.
1
En trminos generales, por tanto, antes del fallo exista
una brecha entre la alusin a la problemtica del desplaza-
miento en un conjunto de documentos oficiales, de un lado,
y la comprensin de los funcionarios pblicos, los medios de
comunicacin, las ONG y dems actores sociales relevantes
en relacin con la dimensin, la urgencia y el tratamiento del
fenmeno, del otro.
Todos los entrevistados coincidieron en afirmar que el fa-
llo ha contribuido a disminuir esta brecha. La funcionaria del
Ministerio de la Proteccin Social a cargo del tema del des-
plazamiento explic cmo la sentencia es fundamental por-
que [] le mostr al pas la situacin de una poblacin que
en realidad est en situacin de ms vulnerabilidad.
2
Por
su parte, funcionarios del Ministerio de Hacienda afirmaron,
igualmente, que la T-025 puso sobre la mesa la discusin del
tema.
3
Igualmente, la funcionaria del Ministerio del Interior
y de Justicia encargada de la coordinacin de polticas con los
departamentos y los municipios, resalt que [despus de la
1 Entrevista con Clara Helena Reales, magistrada auxiliar, Corte
Constitucional de Colombia, 18 de diciembre de 2008.
2 Entrevista con Susana Helfer, Ministerio de la Proteccin Social,
21 de enero de 2009.
InlrevislaconRuyIaoIaOrliz}arasubdirecloradeAdminis-
tracin General del Estado de la Direccin General de Presupuesto,
Ministerio de Hacienda, 23 de enero de 2009.
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T-025 de 2004 hubo] un alto posicionamiento del tema en las
agendas internas de los Ministerios.
4
Y un alto funcionario
de la Defensora del Pueblo sostuvo que la Corte ha logrado
con la sentencia advertir que hay un problema serio que otros
sectores pretenden invisibilizar.
5
En el mismo sentido, dos funcionarias de distintas institu-
ciones, involucradas en el tema del desplazamiento desde la
promulgacin de la Ley 387 de 1997, resaltaron el aporte de la
sentencia en la creacin del problema. Desde el Departamento
Nacional de Planeacin una de ellas afirm que la sentencia
T-025, los autos de seguimiento, y en general todo este proceso
con la Corte Constitucional, ha logrado dimensionar la magni-
tud del problema.
6
Asimismo, la funcionaria entrevistada del
Ministerio del Interior sostuvo que la T-025 le subi el perfil
al tema. El tema estaba olvidado, rezagado [] lo puso como
un tema importante en las agendas del Gobierno, las ONG,
la comunidad internacional.
7
El efecto de visibilizacin acu-
mulado es evidente en el editorial de 2009 de uno de los prin-
cipales diarios del pas, segn el cual [c]umplidos 5 aos de
la expedicin de la Sentencia de la Corte Constitucional T-025
[] llama la atencin [] que la tragedia del desplazamiento
ha pasado ya a formar parte de la agenda gubernamental.
8
Esta cita apunta a un indicador ms general de visibilidad
del tema: su aparicin en los medios de comunicacin, que
analizamos en la siguiente seccin.
4 Entrevista con ngela Nicholls, encargada de la coordinacin
de las entidades territoriales, Ministerio del Interior y de Justicia, 14
de enero de 2009.
5 Entrevista con Hernando Toro, Defensora del Pueblo, coordi-
nador de Ia Ocina deAlencin aI DesIazamienlo de enero de
2009.
6 Entrevista con Mara Anglica Alvarado, Departamento Nacio-
nal de Planeacin, 9 de enero de 2009.
7 Entrevista con Liliana Guzmn, coordinadora del Programa de
Proteccin Especial a la Poblacin Desplazada, Ministerio del Interior
y de Justicia, 13 de enero de 2009.
8 El Espectador, La situacin de los desplazados, 25 de abril de
2009.
El registro del desplazamiento
en los medios de comunicacin
Como lo han mostrado otros estudios del efecto meditico de
litigios estructurales (Haltom y McCann 2004), el anlisis del
cubrimiento de los medios ofrece un indicador til de la visibi-
lidad y el encuadre dominante de un tema pblico. Para medir
estas variables en el caso de la sentencia T-025, analizamos el
periodo comprendido entre los aos 2000 y 2009, y miramos el
comportamiento de las notas de prensa.
9
Dado que el anlisis
de impacto del fallo implica, por definicin, una comparacin
entre lo que pasaba antes y lo que sucedi despus de la deci-
sin de la Corte, el periodo de observacin (1 de enero de 2004
a 31 de diciembre de 2009) fue escogido de tal forma que la
fecha de la sentencia (21 de enero de 2004) se encuentre cerca
de su punto medio.
Las fuentes utilizadas fueron los archivos virtuales de pren-
sa de El Tiempo y Semana, el peridico y la revista de mayor
circulacin a nivel nacional, respectivamente. Se escogieron
estos dos medios no solo por su nivel de difusin, sino por ser
los dos nicos medios impresos que cuentan con un archivo
virtual completo, lo que garantiza un cubrimiento sistemtico
del periodo bajo anlisis.
10
El primer objetivo del anlisis fue medir la aparicin del
tema en los medios seleccionados. Para ello, se examin 1) el
nmero de notas de prensa sobre desplazamiento forzado en
los nueve aos analizados, y 2) la ubicacin de dichas notas.
En las dos fuentes consultadas se registraron 1235 notas de
prensa entre los aos 2000 y 2009, con un promedio anual de
123 notas de prensa.
9 Las notas de prensa comprenden toda la informacin que apa-
rece en un medio de comunicacin escrito sobre un tema, es decir,
incluye noticias, editoriales y columnas de opinin.
10 Las categoras de bsqueda empleadas fueron las palabras
desplazados, desplazamiento, desplazamiento forzado, vc-
timas, poblacin desplazada, Corte Constitucional y sentencia
/ fallo T-025.
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Para los efectos que aqu interesan, ms que los datos ab-
solutos, son tiles las cifras sobre la evolucin de las notas por
ao, que aparecen en la grfica 1.
A primera vista, algunos de los datos de la grfica son pa-
radjicos. En El Tiempo, por ejemplo, el cubrimiento disminuy
en la poca inmediatamente posterior a la sentencia. De he-
cho, la cada ms profunda en el nivel de cubrimiento entre
dos aos consecutivos en ese diario se produjo entre el 2003
y el 2004: mientras en el ao 2003 hubo 108 notas de prensa,
en el ao de la sentencia se registraron 58. La tendencia de-
creciente continu en el ao 2005 y, aunque fue revertida en
2006, slo a partir de 2008 tuvo un aumento del cubrimiento
en comparacin con el periodo previo al fallo. No hay evi-
dencia, por tanto, de que la sentencia T-025, por s misma, haya
llevado a un mayor cubrimiento en el diario de mayor circu-
lacin nacional.
Un anlisis formal de correlacin que controlara distintas
variables y evaluara esta afirmacin, escapa a los propsitos
de esta seccin. Sin embargo, los mismos datos de la grfica
muestran que la paradoja, antes que desvirtuar la tesis del efec-
to simblico del fallo, permite cualificarlo. En primer lugar, la
tendencia a la baja no existe en el otro medio analizado (Sema-
na), cuyo cubrimiento aument en el ao 2004 y se ha manteni-
do relativamente estable desde entonces. En segundo lugar, es
especialmente notorio el aumento del cubrimiento en los dos
medios al final del periodo analizado, cuando alcanz niveles
sin precedentes (180 notas en 2008 y un rcord de 202 en 2009).
Esto nos permite formular la siguiente hiptesis: de la misma
forma como el proceso de seguimiento (y no la sentencia por s
misma) ha sido esencial para incidir en las polticas pblicas,
la evidencia de la grfica indica que, a medida que la Corte
ha insistido con autos ms especficos y audiencias pblicas,
el tema ha ganado mayor visibilidad en los medios. El efecto
de visibilizacin del fallo, entonces, parece ser acumulativo y
estar mediado por los mecanismos de seguimiento.
GRFICA 2
Ubicacin de las notas de prensa
sobre desplazamiento forzado.
El Tiempo y Semana (Periodo 2000-2009)
Nacin Informacin
general
Otros Columna
de opinin
Editorial Informe
especial
9
21
37
10 13
36
43
14 15
19
77
109
196
9 12
114
233
54
250
200
150
100
50
0
Antes oe la Sentencla T-025, Revlsta Semana
Despus oe la Sentencla T-025, Revista Semana
Antes oe la Sentencla T-025, El Tiempo
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El Tiempo Revista Semana
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GRFICA 1
Evolucin de las notas de prensa
sobre desplazamiento forzado.
El Tiempo y Semana (Periodo 2000-2009)
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En cuanto a la localizacin de las notas de prensa, la grfica
2 muestra que, tanto antes como despus de la sentencia T-025,
los dos medios ubicaron el tema del desplazamiento forzado
principalmente en la seccin de Nacin y, en el caso de El
Tiempo, tambin en la de Informacin general. Sin embargo,
es muy notorio el aumento del porcentaje de notas publica-
das en la seccin ms visible del diario El Tiempo (Nacin)
despus de la sentencia que pas de 64% a 85%, lo que
muestra el giro gradual del tema de un asunto general a un
tema de inters nacional.
En sntesis, tanto el trabajo de campo como el anlisis de
prensa sugieren que el fallo y, sobre todo, el proceso de se-
guimiento han estado asociados a una mayor visibilidad
del tema en la discusin pblica. Miremos ahora el segundo
tipo de impacto postulado por la idea del concepto creador: el
cambio del marco o encuadre utilizado para hablar del tema.
El cambio de marco: el desplazamiento
como un tema de derechos humanos
Los desplazados: de efectos secundarios
de la guerra a vctimas sujetos de derechos
Con el fallo y el proceso de seguimiento, tanto el lenguaje de
los derechos como derechos, y los procedimientos judiciales,
pasaron a moldear el lenguaje y las formas de discusin y tra-
tamiento del fenmeno.
11
As, por ejemplo, problemas sociales
urgentes como la desnutricin, la baja escolaridad, la dificul-
tad de acceso a los servicios mdicos y la precariedad de los
lugares de vivienda de la poblacin desplazada, entre otros,
fueron redefinidos por la Corte en trminos de violaciones de
los derechos a la alimentacin, a la educacin, a la salud y a la
11 La sentencia T-025 no fue la primera que intent encuadrar la
crisis del desplazamiento en trminos jurdicos. En particular, la sen-
lenciaSUdeyahabiadenidoeIdesIazamienloforzado
como una violacin masiva y continua de derechos fundamentales.
Sin embargo, slo con la T-025 la Corte hizo un esfuerzo sistemtico y
soslenidoderedenicindeIrobIema
vivienda digna, respectivamente. Asimismo, las rdenes de la
Corte a las entidades gubernamentales, tanto en el fallo como
en los autos posteriores, fueron formuladas en trminos jur-
dicos y con el objetivo expreso de garantizar el goce efectivo
de derechos.
12
Esta redefinicin del marco del tema fue resaltada por va-
rios de los actores entrevistados para este estudio. Por ejem-
plo, el director de la Consultora para los Derechos Humanos
y el Desplazamiento (Codhes), afirm que:
la sentencia ha sido muy til para afirmar una perspectiva de dere-
chos. Yo creo que ese ha sido el punto fundamental, con todo lo que
esto implica: derechos de justicia transicional [], de asistencia hu-
manitaria, de prevencin si se quiere, de acceso a derechos sociales,
derechos que estn relacionados con el desplazamiento en tanto con-
dicin de vctima.
13
Asimismo, el funcionario entrevistado de la Defensora del
Pueblo sostuvo que la Corte ha logrado que el tema del des-
plazamiento como crisis de derechos humanos en el pas sea
un tema central en la poltica pblica.
14
De la misma forma, funcionarios del Comit Internacio-
nal de la Cruz Roja (CICR) destacaron cmo antes de la T-025
los mismos fenmenos ligados al desplazamiento que eran
descritos en trminos sociales y econmicos, ahora eran com-
prendidos en trminos de derechos humanos. Antes slo se
hablaba de retorno, ahora existen los trminos reubicacin y
restablecimiento socioeconmico, en palabras de la funciona-
ria entrevistada.
15
Este giro fue registrado en las declaraciones
de funcionarias pblicas con larga experiencia en regiones vio-
lentas del pas, para quienes la T-025 fue un logro [] para
12 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 9.
13 Entrevista con Marco Romero, director de Codhes, 19 y 23 de
diciembre de 2008.
14 Entrevista con Hernando Toro, Defensora del Pueblo, coordi-
nador de Ia Ocina deAlencin aI DesIazamienlo de enero de
2009.
15 Entrevista con funcionaria del Comit Internacional de la Cruz
Ro|a CICR que reri no ser idenlicada de diciembre de
2008.
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el reconocimiento de los derechos de las personas con carcter
de desplazados.
16
Es especialmente llamativa la importacin del lenguaje ju-
rdico al trabajo de la tecnocracia econmica del Estado, repre-
sentada por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP).
La entrevista con una funcionaria de esta entidad, encargada
de la problemtica del desplazamiento desde la expedicin de
la Ley 387 de 1997, ilustra este cambio:
Una entidad como Planeacin Nacional est acostumbrada a disear
una poltica pblica para atencin a poblacin vulnerable de manera
distinta [no en trminos de derechos] [] [Sin embargo], en el discur-
so, por ejemplo, la directora por lo menos menciona el tema del goce
efectivo, algo que no se mencionaba. [El director de Accin Social] es
una persona que tambin lo puede decir en su discurso; digamos que
es una cosa que ya no es tan ajena.
Lo otro obviamente era lo difcil de entender que como as que medir
con perspectiva de goce efectivo. Un poco lo que fuimos entendiendo
era que al final a la Corte lo que le interesa saber no es el cupo [escolar
o de vivienda asignado] sino si la persona est gozando realmente de
una asistencia regular al colegio o si est gozando de una vivienda
digna. Y, [] ya por lo menos hicimos la primera medicin.
17
En el mismo sentido, resulta reveladora la afirmacin de
la funcionaria encargada de la atencin a la poblacin despla-
zada en Accin Social, quien sintetiz con elocuencia el paso
hacia el marco de los derechos humanos:
La poblacin desplazada hace cuatro aos eran las personas que se
paraban en los semforos. Hoy son personas que tienen derechos,
son personas a quienes el Estado tiene que restablecerles todos sus
derechos perdidos y esa mentalidad s ha cambiado y ha cambiado
mucho. La visibilizacin del mismo problema del desplazamiento en
Colombia ha cambiado.
18

16 Entrevista con Maida Selene, coordinadora de Atencin a la Po-
blacin Desplazada en el departamento de Crdoba, 16 de enero de
2009.
17 Entrevista con Mara Anglica Alvarado, Departamento Nacio-
nal de Planeacin, 9 de enero de 2009.
18 Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de Atencin a la Po-
blacin Desplazada de Accin Social, 8 de enero de 2009.
En trminos ms precisos, el giro simblico impulsado
por la Corte ha ido de la percepcin del desplazamiento y los
desplazados como efecto secundario del conflicto armado a
la percepcin del desplazamiento como fuente de violaciones
de derechos humanos, y de los desplazados como vctimas de
stas. Ilustra este punto el testimonio de una lder desplazada
a quien se le pregunt si, a partir del trabajo de la Corte, haba
cambiado la concepcin que tenan los actores sociales y esta-
tales de la persona en condicin de desplazamiento:
S, ha cambiado bastante. Porque antes me decan compaeras que
iban a pedir trabajo y ah mismo les cerraban las puertas, porque eran
desplazadas. Ahorita no. Ahorita s ha cambiado, es diferente la con-
cepcin de la palabra desplazado. Ahora es vctima del conflicto, por-
que desplazado puede ser cualquier persona que va de un lugar a
otro. Pero si se le da el nombre de vctimas del conflicto todo cambia
porque antes el desplazado era menos que un indigente.
19

Este efecto de la sentencia se reflej jurdicamente en la Ley
975 de 2005 que, como vimos en el captulo 2, tipific el des-
plazamiento como delito. Una funcionaria del Acnur explic
cmo la concurrencia de la intervencin de la Corte y la expe-
dicin de la mencionada ley, contribuyeron al proceso de tras-
ladar a la poblacin desplazada de la categora de poblacin
vulnerable a la categora de vctimas de violaciones graves del
ordenamiento jurdico y los derechos humanos:
[La sentencia] facilit, por ejemplo, otros procesos. [Los desplazados]
hasta hace muy poco no se reconocan como vctimas. Entonces si us-
ted les preguntaba a los lderes de la Mesa Nacional unos de ellos muy
curtidos en procesos de organizacin social su reconocimiento como
vctimas, solamente lo entienden hasta hace unos dos aos, despus
de la Ley 975 [de 2005] etc., pero tambin porque reconocen que la
sentencia T-025 ya deca algo de eso.
20
El efecto, sin embargo, ha sido gradual y parcial. Por ejem-
plo, otro de los funcionarios de Acnur resalt cmo la inter-
vencin de la Corte:
19 Entrevista con Ana Cecilia Prada, lder desplazada, represen-
tante legal de Fundagro, 16 de enero de 2009.
20 InlrevislaconAndreaucheIIiociaIdeAcnurdeenerode
2008.
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Ayud a ver las cosas de manera diferente porque Colombia hasta
hace cuatro aos no tena vctimas. Ahora tiene vctimas. Pero los co-
lombianos no estamos acostumbrados a ver a las vctimas ni a tratar a
las vctimas como debe tratarse una vctima. Ni las entidades tampo-
co. Eso es un cambio de cultura organizacional que se ha empezado a
dar pero en la gran mayora de las instituciones pblicas no los ven
como vctimas.
21
El impacto ha sido menor en el sector privado y la ciuda-
dana en general. A la sociedad explic una funcionaria
del Ministerio del Interior y de Justicia en el tema de res-
ponsabilidad social uno les habla de desplazamiento y vcti-
mas y contestan qu? La empresa privada dice eso no es
con nosotros.
22
Igualmente, las entrevistas con lderes de la
poblacin desplazada muestran que subsisten experiencias
diarias de discriminacin basadas en percepciones negativas
de las vctimas. Por ejemplo, una lder habitante de Quibd,
Choc, que fue desplazada de Urab (una zona del norocci-
dente colombiano en el centro del conflicto armado y la eco-
noma bananera), cont que aqu el rechazo es totalmente de
la sociedad. Al banano que viene de Urab lo bautizaron des-
plazado para ofenderlo a uno. Uno ha sido violado de toda
clase de derechos que uno tiene, por venirse salvaguardando
su vida, porque llegamos hasta aqu por tratar de salvaguar-
dar la vida.
23
Adems, en el captulo 8 al examinar el impacto de la
sentencia en la poblacin desplazada veremos que el efec-
to simblico ha sido selectivo: mientras que los lderes de
las organizaciones de desplazados conocen bien la sentencia
y definen su situacin y el problema del desplazamiento en
trminos de derechos humanos, la sentencia y el lenguaje de
21 Inlrevisla con Andres CeIis ociaI de Acnur de enero de
2008.
22 Entrevista con Liliana Guzmn, coordinadora del Programa de
Proteccin Especial a la Poblacin Desplazada, Ministerio del Interior
y de Justicia, 13 de enero de 2009.
23 Entrevista con Alba, mujer desplazada, lder de Adacho. Entre-
vista realizada por Csar Rodrguez y Tatiana Alfonso, jueves 24 de
julio, 2008, Quibd, Choc.
derechos continan siendo ajenos a la mayor parte de las vc-
timas del desplazamiento.
Aunque parcial y lento, el efecto simblico de la sentencia
y del eco que ha recibido en las organizaciones nacionales e
internacionales ha sido muy considerable. De hecho, el au-
mento de la visibilidad del asunto se convirti en un proble-
ma de imagen importante para el Gobierno colombiano, hasta
el punto que la administracin de lvaro Uribe despleg una
estrategia nacional e internacional para contrarrestar dicha
percepcin. La muestra ms conocida es la tesis tristemente
clebre que fue defendida por Jos Obdulio Gaviria el ase-
sor ideolgico ms influyente del Gobierno Uribe, segn la
cual en Colombia no hay desplazamiento sino migracin.
As lo sostuvo en una gira en Washington en 2008, que bus-
caba contrarrestar la creciente preocupacin estadounidense
por la situacin de derechos humanos en Colombia: nosotros
no tenemos desplazados, tenemos migracin en buena parte
por el paramilitarismo y la guerrilla [] esa gente se fue para
ciudades y all estn como migrantes, ms la gente que se fue
del pas, clase alta y media.
24
Ms all de la profunda imprecisin fctica y el desatino ju-
rdico y moral de esta posicin gubernamental, lo que interesa
resaltar de ella aqu es que revela el grado de transformacin
de la percepcin sobre el desplazamiento, que llev incluso
a un esfuerzo del Gobierno por contenerla. El efecto neto de
esta controversia fue la visibilidad an mayor del problema y
su aparicin frecuente en los medios de comunicacin, como
lo muestra una cita del editorial de El Espectador de 2009 que
hace alusin indirecta a las declaraciones gubernamentales:
La imagen del desplazado que se ha venido cimentando en la so-
ciedad es, quizs, la que merece mayor atencin. Las familias en con-
dicin de desplazamiento son consideradas, usualmente, vctimas de
una catstrofe natural, que deben ser socorridas por el Estado con
medidas asistencialistas. Hay incluso quienes se atreven a calificarlos,
24 Revista Cambio, El pas segn Jos Obdulio, 13 de agosto de
2008.
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en inusitado ataque de cinismo, de migrantes, mercenarios de la
tutela, miserables o vividores.
25
Esta cita sugiere que la redefinicin del desplazamiento y
de los desplazados tambin tuvo lugar en los medios. Veamos
la evidencia de este giro con base en los datos arrojados por el
anlisis de prensa mencionado.
El encuadre del desplazamiento
en los medios de comunicacin
En el anlisis de medios, el concepto de encuadre es una he-
rramienta cualitativa que permite identificar cmo editores,
columnistas y periodistas disean y categorizan la informa-
cin para sus receptores (Haltom y McCann 2004). A partir de
la revisin de prensa realizada para el periodo 2000-2009, se
identificaron las cinco categoras de encuadre ms recurren-
tes, esto es, el desplazamiento forzado como: 1) secuela del
conflicto armado, 2) resultado de la incapacidad estatal, 3) in-
cumplimiento del ordenamiento jurdico (leyes y sentencias),
4) crisis humanitaria, o 5) violacin de derechos humanos.
La grfica 3 muestra una evolucin interesante en la impor-
tancia de estas formas de encuadre. Antes del fallo, los medios
analizados tendan a hablar del desplazamiento fundamental-
mente como una secuela del conflicto armado. En ese sentido,
los desplazados tendan a ser retratados como una especie de
efecto secundario de la guerra. Ese fue el encuadre dominante,
de hecho, en el 19% de las notas de prensa de ese periodo. Una
muestra de las muchas noticias que se valieron de este marco
en ese periodo es la siguiente cita de El Tiempo, publicada en
el ao 2000:
Combates entre el frente 22 de las FARC y paramilitares en la regin
del Bajo Magdalena de Cundinamarca, produjeron el desplazamiento
de aproximadamente 120 personas del municipio de Caparrap []
Los enfrentamientos, que se haban venido presentando de manera
25 El Espectador, La situacin de los desplazados, 25 de abril de
2009.
espordica desde hace un mes, se intensificaron el jueves a las 6:00 de
la maana. Desde ese momento, las 500 personas que residan en el
casero escaparon en volquetas que haban sido contratadas a algunos
pobladores del sector desde el lunes pasado, cuando comenzaron los
rumores sobre el posible recrudecimiento de los combates. Ese mismo
da, miembros de la guerrilla dieron la orden para que los civiles y
dueos de negocios comerciales abandonaran la zona.
26
Tras el fallo, el marco dominante pas a ser el del desplaza-
miento como violacin del ordenamiento jurdico en general,
y de la sentencia T-025 en particular. Mientras que en el perio-
do anterior este enfoque apareca en el 7% de las notas (que
hacan alusin al principal instrumento jurdico de la poca, la
Ley 387 de 1997), en el periodo posterior le dio forma al 16%
del cubrimiento de los medios y se convirti en el encuadre
ms frecuente. El anlisis de prensa sustenta, por tanto, nues-
26 El Tiempo, Desplazados civiles de Caparrap, abril 22 de 2000.
Ltecto oel conNlcto
Incapacidad estatal
(In)cumplimientodel derecho
Crisis humanitaria
Violacin de derechos humanos
GRFICA 3
Encuadres del tema del desplazamiento forzado.
El Tiempo y Semana (Periodo 2000-2008)
Antes oe la sentencla T-025 Despus oe la sentencla T-025
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tra hiptesis de la juridizacin del tema del desplazamiento
en virtud del fallo. As lo muestra, por ejemplo, la siguiente
cita de un artculo publicado por la revista Semana en 2005,
que sealaba que:
El gobierno se acord de los desplazados. Prometi 5,1 billones de
pesos para ayudarlos. Es apenas un primer paso de un largo trayecto.
[] Un da antes de que venciera el plazo para responder el ultim-
tum de la Corte Constitucional y evitar que varios ministros termina-
ran tras las rejas, el gobierno destin el presupuesto ms grande de la
historia para atender a la poblacin desarraigada por la violencia. Este
aumento sin precedentes de la inversin en la poblacin desplazada
es el resultado directo de una sentencia del 22 de enero de 2004, me-
diante la cual la Corte Constitucional orden al gobierno tomarse en
serio el drama de estas vctimas del conflicto armado.
27

De igual manera, en el ao 2007, El Tiempo afirm que:
La Corte Constitucional sigue apretando al Gobierno Nacional en el
tema de los desplazados. [] En concreto hacen referencia a la senten-
cia T-025 de enero del 2004, con la cual empez a exigirle resultados
al Gobierno en cuanto atencin a los desplazados. Le recordaron que
desde entonces se han producido varios autos de cumplimiento y Ac-
cin Social todava no ha entregado los indicadores de resultados que
requiere el alto tribunal. [] que bsicamente quiere verificar el goce
efectivo de los derechos de los desplazados.
28

Como se aprecia en estas citas, el cubrimiento de prensa
despus de 2004 ha tendido a retratar el tema en trminos de
la rendicin de cuentas del Gobierno a la Corte Constitucional,
entidad que, segn veremos ms adelante, ha pasado a ser el
centro del campo sociojurdico del desplazamiento. Igualmen-
te, la alusin en la ltima cita al goce efectivo de los derechos
de los desplazados que es el lenguaje de la Corte en la T-025
y los autos posteriores muestra la mayor presencia del enfo-
que de derechos humanos en el cubrimiento del tema. De he-
cho, segn se ve en la grfica, aunque este enfoque sigue siendo
secundario, dobl su presencia en la prensa despus de 2004.
27 Semana, Iornbuenasnoliciasdemayode
28 El Tiempo, Corte pide datos concretos sobre desplazados, 2 de
febrero de 2007.
La juridizacin del tema en los medios fue de la mano de
la disminucin del enfoque del desplazamiento como efecto
secundario del conflicto armado. La grfica muestra, de he-
cho, un descenso notable de este encuadre, del 19 al 11% de las
notas de prensa. La tendencia general, por tanto, consisti en
un giro que, en una audiencia ante la Corte, expres Rodrigo
Uprimny, director de Dejusticia y miembro de la Comisin de
Seguimiento:
Una de las grandes contribuciones de la sentencia T-025 y sus autos
ulteriores, es haber mostrado que los desplazados no son vctimas de
una catstrofe natural, que no son solo personas vulnerables que me-
recen una especial atencin del Estado por su vulnerabilidad, sino que
son, adems, vctimas de un crimen atroz que es el desplazamiento y
que, como tal, tienen derecho a la reparacin y ese derecho es distinto
a los derechos sociales que se satisfacen mediante polticas sociales
prestacionales y de asistencia humanitaria.
29
Finalmente, vale la pena resaltar que, aunque el segundo
encuadre ms frecuente el desplazamiento como resultado
de la incapacidad del Estado mantuvo su lugar despus de
la sentencia, los trminos en los que la prensa lo utiliz varia-
ron en 2004. Mientras que antes del fallo los medios tendan a
hablar del tema en trminos de fallas intrnsecas del aparato
estatal (por ejemplo, la burocracia o la falta de presupuesto),
despus de la decisin judicial han tendido a tratarlo en trmi-
nos del diagnstico que la Corte ha hecho de dichas fallas.
Un breve contraste ilustra el punto. En abril del ao 2000, El
Tiempo seal que el problema de los desplazados en Colom-
bia es una de las crisis humanitarias ms graves del mundo,
segn la ONU. Sin embargo, el Estado carece de la legislacin
y de herramientas, y especific que:
Parece no haber suficiente voluntad o determinacin por parte del
Gobierno para poner en prctica sus leyes. [] Estos son los princi-
pales obstculos para hacer efectiva la poltica de desplazados: 1) Re-
29 Rodrigo Uprimny, director de Dejusticia y miembro de la Comi-
sin de Seguimiento, intervencin pblica en la Audiencia de rendi-
cin de cuentas, Corte Constitucional, 10 de julio de 2009.
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glamentacin de Ley 387. [] 2) Falta presupuesto, el Gobierno, []
no tuvo sino hasta noviembre del ao pasado recursos para atencin
humanitaria y por eso instituciones no gubernamentales como la Cruz
Roja Internacional y Pastoral Social tuvieron que asumir gran parte de
la responsabilidad de darles a los desplazados la atencin de emer-
gencia. 3. Falta informacin [] 4) Indiferencia poltica. La falta de
sensibilizacin de la sociedad frente a la problemtica del desplaza-
miento, se hace ms grave cuando la clase poltica se niega a asumir el
reto de enfrentarla. [] 5) Falta legislacin de emergencia.
30

En cambio, en diciembre de 2004, Semana hablaba del tema
en trminos del diagnstico de la Corte:
A la Corte le preocupa que no se est cumpliendo con los mnimos
derechos de los desplazados, [] el Estado no ha sido capaz de coor-
dinar a todas las entidades que tienen responsabilidad en la atencin
a desplazados, que son la mayora de los ministerios, la Defensora, la
Procuradura, la Fiscala, entre otros. Los funcionarios, en particular
de los gobiernos locales, desconocen la ley e ignoran por ejemplo que
con la poblacin desplazada hay una discriminacin positiva, lo que
obliga a que su atencin sea prioritaria.
31

En sntesis, tanto el anlisis de prensa como las entrevistas
realizadas muestran que la intervencin de la Corte Consti-
tucional ha estado asociada a una variacin en la percepcin
pblica del desplazamiento, y de los trminos que se utilizan
para hablar de l. Sumado a la mayor visibilidad del tema, este
giro constituye el componente simblico del efecto creador.
Pero, como sealamos en la introduccin a este captulo,
los fallos judiciales en casos estructurales crean no slo marcos
de percepcin, sino prcticas sociales. En la prxima seccin
cerramos el captulo documentando la forma como, a travs
de la T-025 y los varios aos del proceso de seguimiento, se ha
constituido un verdadero campo sociojurdico del desplaza-
miento, con actores, posiciones y procedimientos que han ve-
nido a decidir, en buena parte, la suerte de las polticas sobre
el tema en Colombia.
30 El Tiempo, Paitos de agua tibia, 3 de abril de 2000.
31 Semana, Se agota el plazo, 3 de diciembre de 2004.
La creacin del campo del desplazamiento
forzado: los actores del caso
y la estructura del campo
En el campo del desplazamiento, como en todo campo social,
interactan actores muy diversos que defienden posiciones
contrastantes sobre el tratamiento del problema y tienen ni-
veles de poder (econmico, social, cultural y simblico) muy
diversos (Bourdieu 2000). En esta seccin esbozamos la estruc-
tura y los actores de este campo, que resultan esenciales para
entender la evolucin del caso. Los contornos del campo co-
menzaron a delinearse con la expedicin de la sentencia T-025,
y se fueron consolidando a medida que la Corte promovi
espacios de interaccin entre los actores, como las audiencias
pblicas y las reuniones preparatorias para la rendicin de in-
formes peridicos ante el tribunal (vase el captulo 6).
Como vimos, a medida que el tema del desplazamiento se
fue juridizando y sometindose a los procedimiento y el len-
guaje constitucionales, la Corte vino a ocupar el lugar central
del campo. De ah la ubicacin de la Corte en la grfica 4, que
mapea los actores relevantes y las relaciones entre ellos. Ade-
ms de la Corte, la grfica muestra que el caso ha involucrado
a un entramado complejo de actores, divididos en dos ejes: 1)
actores estatales y de la sociedad civil, y 2) actores nacionales e
internacionales. Veamos brevemente quines son, detenindo-
nos en los vnculos entre ellos y en la relacin que han tenido
con la Corte.
La ubicacin de los actores en la grfica denota su grado
de participacin en el campo (esto es, su lugar central o peri-
frico en l, mientras que la frecuencia de la interaccin entre
ellos est representada por el grosor de las lneas que los unen.
Yendo de izquierda a derecha en la grfica, comenzamos por
describir los actores estatales (tanto nacionales como interna-
cionales), para luego concentrarnos en aquellos de la sociedad
civil.
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Los actores estatales nacionales
Las funciones de atencin a la poblacin desplazada en sus
diferentes niveles estn atribuidas, por un lado, a las entida-
des del nivel nacional que componen el Sistema Nacional
de Atencin a la Poblacin Desplazada (SNAIPD)
32
y, por el
otro, a las entidades del nivel subnacional (las gobernaciones,
los distritos y las alcaldas, a los que la Corte y los dems acto-
res del campo se refieren con frecuencia con el trmino de en-
tidades territoriales). En este aparte describimos algunos de
los principales actores que conforman el SNAIPD, y luego nos
concentraremos en las entidades territoriales y otros actores
estatales que estn por fuera del sistema pero tienen labores
relacionadas con el desplazamiento forzado.
Las entidades del SNAIPD estn ubicadas en el grfico 4
de acuerdo con su grado de participacin y proactividad en
el cumplimiento de las rdenes de la T-025 y los autos de se-
guimiento, segn la evaluacin hecha por la misma Corte en
el balance que hizo a cinco aos del proceso, en el Auto 08 de
2009. Como veremos en el Captulo 8, el balance muestra que
las polticas que presentan mayor avance son las correspon-
dientes a los Ministerios de Educacin Nacional, Proteccin
Social y de Hacienda, que han sido partes activas en el proceso
de seguimiento y han aportado regulamente informacin a la
32 El SNAIPD est conformado por 24 entidades: la Presidencia
de la Repblica; la Agencia Presidencial para la Accin Social y la
Cooperacin Internacional (Accin Social, que lo preside y coordina),
el Ministerio del Interior y de Justicia; el Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico; el Ministerio de Defensa Nacional; el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural; el Ministerio de la Proteccin Social;
el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; el Ministerio de Edu-
cacin Nacional; el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial; el Departamento Nacional de Planeacin; la Defensora
del Pueblo; el Alto Comisionado para la Paz; la Vicepresidencia de
la Repblica; el Ministerio de Relaciones Exteriores; el Ministerio
de Comunicaciones; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF); el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA); la Comisin Na-
cional de Televisin; el Banco Agrario; el Instituto Colombiano de De-
sarrollo Rural (Incoder); el Banco de Comercio Exterior de Colombia
S.A. (Bancoldex); la Alta Consejera para la Equidad de la Mujer; y el
Programa Presidencial de Promocin Respeto y Garanta de los Dere-
chos Humanos y Aplicacin del Derecho Internacional Humanitario.
GRFICA 4
El campo del desplazamiento forzado
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Corte. Las polticas que presentan mayor rezago son las que
estn a cargo de los ministerios de Agricultura, Defensa, In-
terior y Justicia, y Vivienda, que han sido actores renuentes y
se han mantenido relativamente pasivos a lo largo del proceso
de seguimiento. De ah la ubicacin de uno y otro grupo en la
grfica, donde el primero aparece en el centro y el segundo en
la periferia del campo del desplazamiento.
En cuanto a otros actores del SNAIPD, desde el ao 2000, la
coordinacin del sistema pas a ser tarea de la Alta Consejera
para la Accin Social y la Cooperacin Internacional (Accin
Social, antes llamada la Red de Solidaridad Social). Accin
Social tiene asignado un amplio conjunto de tareas que van
desde orientar y ejecutar, en cooperacin con las entidades
del SNAIPD, planes y programas dirigidos a la atencin de
la poblacin desplazada y prevencin de aquella en riesgo de
desplazamiento, hasta registrar a las vctimas del desarraigo
en el Registro nico de Poblacin Desplazada y brindar aten-
cin humanitaria de emergencia. Esto la convierte, por tanto,
en el principal actor estatal del campo, y en interlocutor de la
mayora de actores pblicos y privados.
Especficamente con la Corte, existe una relacin de rendi-
cin de cuentas cclica: Accin Social rinde cuentas sobre su
actuacin, la Corte evala y expide nuevas rdenes, Accin
Social responde con nuevas acciones e informes, y la Corte
vuelve a evaluar y a expedir rdenes.
Dentro del SNAIPD hay una segunda entidad que juega
un papel importante en el campo: el Consejo Nacional para
la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada (CNAIPD)
33
.
Conformado por trece de las entidades del SNAIPD,
34
es el
33 El Decreto 2467 de 2005 orden la fusin de la Agencia Colom-
biana de Cooperacin Internacional (ACCI) y la Red de Solidaridad
Social, y la denomin Agencia Presidencial para la Accin Social y la
Cooperacin Internacional, ms conocida como Accin Social.
34 El CNAIPD est integrado por las siguientes entidades: la
Presidencia de la Repblica; la Agencia Presidencial para la Accin
Social y la Cooperacin Internacional Accin Social, quien lo presi-
dir y coordinar; el Ministerio del Interior y de Justicia; el Ministerio
rgano consultivo y asesor encargado de formular la poltica y
garantizar la asignacin presupuestal para los programas que
las entidades del SNAIPD tienen a su cargo, as como de coor-
dinar con los comits departamentales, municipales y distrita-
les la contribucin de las entidades territoriales a las polticas
y los programas sobre desplazamiento.
A dicho Consejo concurren los principales ministerios y
departamentos administrativos con responsabilidades direc-
tas en la materia. Por orden expresa de la Corte en la sentencia
T-025, al CNAIPD asisten como invitadas organizaciones de
la poblacin desplazada, representantes de las mesas de orga-
nizaciones de dicha poblacin y organismos internacionales
como el Alto Comisionado de las Naciones Unidades para los
Refugiados (Acnur) y la Organizacin Internacional para las
Migraciones (OIM).
Otro actor estatal integrante del SNAIPD que ha jugado un
papel activo en este campo es el Departamento Nacional de
Planeacin (DNP). El DNP ha cumplido tres roles. Primero, es
la principal fuente de cifras y documentos tcnicos del Gobier-
no. Segundo, junto con el Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico, est encargado de calcular el presupuesto necesario
para atender a la poblacin desplazada en respuesta a la orden
dada por la Corte para este efecto. Tercero, como se ver en
detalle en el captulo 7, ha llevado la voz del Gobierno en el
proceso de construccin de indicadores sobre desplazamien-
to, tarea que ha incluido la interlocucin con entidades pbli-
cas como Accin Social, y actores de la sociedad civil como la
Comisin de Seguimiento.
de Hacienda y Crdito Pblico; el Ministerio de Defensa Nacional;
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; el Ministerio de la
Proteccin Social; el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; El
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; El Depar-
tamento Nacional de Planeacin; la Defensora del Pueblo; el Alto
Comisionado para la Paz; el Director del Programa Presidencial de
Promocin, Respeto y Garanta de los Derechos Humanos y Aplica-
cin del Derecho Internacional Humanitario.
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El ltimo actor relevante del SNAIPD es el Ministerio del
Interior y de Justicia (MIJ). Hasta 2008, el MIJ era la entidad
encargada de asegurar la coordinacin entre el Gobierno cen-
tral y los entes territoriales. Como se seala en el captulo 5,
el MIJ ha estado lejos de cumplir este rol, lo que explica su
ubicacin perifrica en la grfica. De hecho, en el Auto 177 de
2005, la Corte concluy que el cumplimiento de este Minis-
terio es el ms bajo y los resultados alcanzados son los ms
insuficientes.
De ah que la Ley 1190 de 2008 le haya quitado parte de
estas funciones al MIJ y las haya asignado a Accin Social y
al DNP. Las tres entidades pasaron, entonces, a compartir la
responsabilidad de impulsar el principal mecanismo de coor-
dinacin de polticas y programas sobre desplazamiento: los
Planes Integrales nicos (PIU). Los PIU articulan a los diferen-
tes rganos del SNAIPD, contienen los programas y las accio-
nes que desarrollarn cada una de las entidades del SNAIPD
en el mbito local, y establecen los recursos disponibles para
prevenir y atender el desplazamiento forzado en cada entidad
territorial. Corresponde al MIJ, Accin Social y el DNP asegu-
rar que los comits departamentales, distritales y municipales
de atencin a la poblacin desplazada formulen e implemen-
ten un PIU en sus respectivas entidades territoriales.
Esta alusin al nivel subnacional lleva al otro conjunto de
actores estatales del campo, que se encuentran por fuera del
SNAIPD: los municipios, distritos y departamentos (entidades
territoriales). Adems de atender a la poblacin desplazada
en sus respectivos territorios, las obligaciones de estos actores
incluyen convocar y mantener activos los comits territoriales
de atencin a la poblacin desplazada, y articular sus planes
con el plan de desarrollo de la respectiva entidad territorial.
Asimismo, tienen la obligacin de asignar recursos financie-
ros para la atencin de la poblacin desplazada, y de ser los
puentes entre las entidades territoriales inferiores (municipios
o departamentos) y las entidades superiores (departamento o
nacin).
Ubicamos a las entidades territoriales en la periferia del
mapa del campo por dos razones. De un lado, por su poca in-
teraccin con la Corte, que fue evidente, por ejemplo, en el bajo
nmero de entidades que respondieron a las preguntas sobre
informacin bsica que les formul la Corporacin a travs del
Auto 052 de 2009.
35
De otro lado porque, como se ver en el cap-
tulo 5, la mayora de las entidades territoriales le han dedicado
muy pocos esfuerzos presupuestales y administrativos al tema
y a la coordinacin con las entidades nacionales. De ah que la
Corte Constitucional hubiera tenido que exigir a gobernadores
y alcaldes que rindieran cuentas en una serie de audiencias p-
blicas programadas entre finales de 2009 y comienzos de 2010.
Tambin en la periferia del campo se encuentra la Fiscala
General de la Nacin. Su labor con relacin al desplazamiento
forzado es investigar este delito. Sin embargo, son muy escasos
los procesos judiciales existentes al respecto (Restrepo 2009).
Por ello, en el Auto 008 de 2009, entre las rdenes expedidas
para superar el estado de cosas inconstitucional que persista,
la Corte exigi a la Fiscala desplegar una estrategia integral
para investigar y castigar el delito de desplazamiento forzado.
Un conjunto de actores que, a pesar de no pertenecer al
SNAIPD, estn en el centro del campo, son los organismos de
control: la Procuradura General de la Nacin, la Contralora
General de la Nacin y la Defensora del Pueblo.
36
Por dispo-
sicin constitucional, los rganos de control venan jugando
un papel activo en la promocin de los derechos de los des-
35 Por medio del Auto 052 de 2008 la Corte solicit a los goberna-
dores y alcaldes de todos los municipios del pas informacin sobre
la situacin de los desplazados en cada entidad territorial, las nece-
sidades de las entidades para atender a la poblacin desplazada, y
los resultados de las acciones emprendidas para garantizar el goce
efectivo de los derechos de la poblacin desplazada. Las respuestas al
Auto 052 fueron sistematizadas por el Centro de Investigaciones So-
cio|uridicasdeIaUniversidaddeIosAndesCusVaseCus
y Corte Constitucional, Auto 007 de 2009, que hace referencia a dicho
informe.
36 La Defensora del Pueblo es un caso especial porque, a pesar de
ser un organismo de control, hace parte del SNAIPD.
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plazados, que fue fortalecido tras la sentencia T-025. Siguien-
do las rdenes de la Corte, establecieron mecanismos tcnicos
para hacer seguimiento al desempeo de las autoridades en la
atencin a la poblacin desplazada, y han entregado mltiples
informes conjuntos e individuales sobre el nivel de cumpli-
miento del fallo. Igualmente, contribuyeron, como se ver en
el captulo 7, a la construccin de indicadores de derechos de
esta poblacin.
El ltimo actor estatal que ha participado en el campo es
el Congreso de la Repblica. El parlamento ha estado sumido
en profundas crisis de corrupcin y legitimidad durante todo
el periodo analizado que incluyen el juzgamiento y la con-
dena de muchos de sus miembros por vnculos con el parami-
litarismo, uno de los sectores armados que mayor nmero de
desplazados ha generado. De ah que, como lo sostuvimos
en el captulo 1 y lo retrata el ttulo de este libro, haya sido
desplazado del lugar central del campo por la Corte. A pesar
de su ubicacin perifrica, el Congreso ha expedido dos leyes
importantes sobre el tema. Por un lado, la Ley 387 de 1997, que
sent las bases jurdicas para la prevencin, atencin, protec-
cin, consolidacin y estabilizacin econmica y social de los
desplazados internos por la violencia. Por el otro, la Ley 1190
de 2008, que modific las funciones y los mecanismos de coor-
dinacin de las entidades territoriales.
Actores estatales internacionales
Un efecto importante del caso T-025 es haber abierto un es-
pacio jurdico e institucional para la participacin activa de
entidades intergubernamentales, especialmente la del princi-
pal organismo internacional sobre desplazamiento forzado: el
Alto Comisionado de las Naciones Unidades para los Refu-
giados (Acnur). Este actor central del campo ha participado
por tres vas. Primero, desde su llegada a Colombia en 1997,
ha ofrecido asistencia directa a la poblacin desplazada, as
como asesora y acompaamiento en las zonas de expulsin
y recepcin.
Segundo, desde un inicio, Acnur se vincul al proceso de
seguimiento de la sentencia T-025. Como parte de este proceso
ha realizado evaluaciones peridicas a las polticas pblicas,
enviado informes y participado en las audiencias pblicas
ante la Corte (Acnur 2007). Asimismo, contribuy al proceso
de construccin de indicadores, lo que implic discusiones
con miembros del SNAIPD, los rganos de control y la Comi-
sin de Seguimiento.
Tercero, el Acnur ha contribuido al fortalecimiento de las ins-
tituciones del Estado encargadas de la atencin a la poblacin
desplazada por medio de la conformacin de la Unidad Tcnica
Conjunta (UTeC), un organismo de cooperacin tcnica com-
puesto por tcnicos representantes de Accin Social y el Acnur.
Dentro de sus tareas se encuentran asesorar a las entidades que
implementan las polticas de atencin a la poblacin desplaza-
da, evaluar sus resultados, e identificar sus problemas.
Actores nacionales de la sociedad civil
Como lo explicamos en el captulo 1 y lo detallamos en el cap-
tulo 6, una innovacin fundamental del caso T-025 es haber in-
volucrado a organizaciones de la sociedad civil al proceso de
seguimiento. Ello explica la densidad de este flanco del campo
del desplazamiento, y la participacin de dos tipos de ONG.
De un lado, organizaciones que ya tenan una trayectoria im-
portante en derechos humanos en general (como la Comisin
Colombiana de Juristas) y el tema del desplazamiento en par-
ticular (como Codhes), para quienes el fallo abri un espacio
de incidencia e interlocucin con el Estado y los dems actores
del campo.
De otro lado, es especialmente revelador que hubieran
surgido nuevas organizaciones de la sociedad civil para inter-
venir en el proceso de seguimiento. El actor ms importante
de este tipo ha sido la Comisin de Seguimiento a la Poltica
Pblica sobre Desplazamiento Forzado (Comisin de Segui-
miento). Fundada en agosto de 2005 por Codhes, la Corpo-
racin Viva la Ciudadana y la Decanatura de la Facultad de
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Derecho de la Universidad de los Andes, la Comisin se ha
ampliado para incluir otras organizaciones como la Pastoral
Social de la Iglesia Catlica colombiana, el Centro de Estudios
de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), y organizaciones
de base como la Organizacin Nacional Indgena de Colombia
(ONIC), entre otras.
Como su nombre lo indica, la Comisin hace un seguimien-
to sistemtico y permanente a la evolucin de las polticas
para el desplazamiento y la implementacin de las rdenes
de la T-025. Para ello, la Comisin elabora informes analti-
cos sobre dichas polticas con la participacin de expertos y
con base en el dilogo con agencias de las Naciones Unidas,
los organismos de control, las organizaciones de la poblacin
desplazada y las organizaciones de base. Asimismo, formula
propuestas alternativas de poltica, construye indicadores de
resultado para medir el goce efectivo de los derechos de la
poblacin desplazada, y participa en espacios de deliberacin
como las audiencias pblicas ante la Corte o las sesiones del
CNAIPD. Igualmente, por orden de la Corte, la Comisin ha
liderado el Proceso Nacional de Verificacin de los Derechos
de la Poblacin Desplazada, dentro del cual ha realizado dos
Encuestas Nacionales de Verificacin con el objetivo de aplicar
los indicadores adoptados por la Corte y determinar el estado
actual de esta poblacin. Como veremos en el captulo 8, los
datos arrojados por estas encuentas constituyen la informa-
cin ms detallada y fidedigna que existe sobre el tema. Final-
mente, la Comisin realiza un proceso de divulgacin pblica
y formacin de lderes de comunidades desarraigadas.
Adems de las ONG de derechos humanos, han participado
en el proceso organizaciones de la poblacin desplazada. En
buena parte como resultado del desarraigo y la dispersin que
define el desplazamiento, el campo organizativo de la poblacin
desplazada es altamente fragmentado e incluye una amplia va-
riedad de asociaciones locales, departamentales y nacionales.
37

37 Entrevista con Eusebio Mosquera, miembro fundador de la
Incluye, igualmente, organizaciones especficas para distintos
tipos de poblacin desplazada, desde afrodescendientes e in-
dgenas hasta mujeres y personas con discapacidad.
La Asociacin Colombiana de Afrocolombianos Desplaza-
dos (Afrodes) ilustra estos rasgos del campo. Afrodes fue fun-
dada en 1999 por un grupo de afrocolombianos desplazados
en Bogot, con el objetivo de proteger y defender los derechos
de las comunidades negras desplazadas por la violencia. Para
ello, ofrece apoyo, asesora y capacitacin a las vctimas del
desplazamiento, y patrocina programas y proyectos para me-
jorar la calidad de vida de las ms de 1.300 familias que hacen
parte de la Asociacin, y participa en foros internacionales
como la Asamblea General de la OEA y la Comisin Interame-
ricana de Derechos Humanos.
En el campo nacional del desplazamiento forzado dibuja-
do en la grfica 4, Afrodes ha participado activamente en el
proceso de seguimiento a la T-025. Por ejemplo, en asociacin
con la ONG internacional Global Rights y otras organizacio-
nes como el Proceso de Comunidades Negras, aport infor-
mes que fueron recogidos ampliamente en las decisiones de la
Corte sobre desplazados afrocolombianos, especialmente en
el Auto 05 de 2009 (Afrodes y Global Rights 2007; Rodrguez
Garavito, Alfonso y Cavelier 2009).
La fragmentacin de las organizaciones de poblacin
desplazada ha sido parcialmente mitigada por el efecto de la
misma sentencia T-025, que orden la creacin de instancias
de interlocucin entre el Gobierno y dicha poblacin. Como
resultado, el Gobierno expidi el Decreto 250 de 2004, en el
que establecieron la Mesa Nacional de Fortalecimiento a Or-
ganizaciones de Poblacin Desplazada, as como mesas depar-
tamentales y municipales, que buscan ofrecer espacios de dis-
cusin y articulacin entre las organizaciones. En la prctica,
sin embargo, la Mesa Nacional (y, con frecuencia, las depar-
Asociacin Colombiana de Afrocolombianos Desplazados (Afrodes),
Ginebra, agosto de 2009.
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tamentales y municipales) no han cumplido esta funcin por
falta de recursos (que los mismos gobiernos deben aportar) y
por discrepancias entre las mismas organizaciones.
38
Como veremos en los captulos 6 y 8, no todas las organiza-
ciones de la sociedad civil tienen el mismo nivel de influencia
en el campo. Los tecnicismos del proceso tienden naturalmen-
te a reforzar la voz de las organizaciones con fortalezas jur-
dicas (por ejemplo, organizaciones y centros de investigacin
con expertos en temas legales), mientras que dificultan la par-
ticipacin de organizaciones de base. Por otro lado, como se
ve en la grfica, la mayora de la poblacin desplazada, que no
hace parte de ninguna organizacin, ha permanecido relativa-
mente ajena al proceso y tiene un lugar marginal en el campo.
Este rasgo, sin embargo, es comn a muchos otros campos ju-
rdicos, y ha sido atenuado en alguna medida por la colabora-
cin entre ONG de derechos humanos (por ejemplo, Codhes)
y organizaciones de base (como Afrodes).
Actores internacionales de la sociedad civil
Finalmente, en el campo participan dos tipos de organizacio-
nes de la sociedad civil internacional. Por un lado, algunos ac-
tores como el Comit de la Cruz Roja Internacional (CICR) y
Plan, una ONG global se concentran en atender la crisis hu-
manitaria del desplazamiento. Estos actores tienen una rela-
cin con sectores de la poblacin desplazada y algunos, como
Plan, participan en la Comisin de Seguimiento.
Por otro lado, algunas ONG internacionales monitorean
el comportamiento del desplazamiento en distintos pases,
producen estadsticas y realizan investigaciones y seminarios
sobre el tema. Algunas de estas son la Oficina en Washington
para Asuntos Latinoamericanos (WOLA por sus siglas en in-
gls) probablemente la organizacin ms activa en trabajo
de solidaridad internacional en relacin con el desplazamiento
forzado colombiano, y el Consejo Noruego para Refugia-
38 Ibd.
dos, que a travs de su observatorio sobre el desplazamiento
interno con base en Ginebra el Centro de Monitoreo sobre
el Desplazamiento Interno (IDMC, por sus siglas en ingls)
contribuye a la produccin de informes globales sobre el des-
plazamiento.
La juridizacin del campo
y el protagonismo de sus actores
El campo del desplazamiento, como todos los campos sociales,
ha cambiado a lo largo del tiempo. En particular, como lo ex-
plicamos al inicio de este captulo, a medida que el tema pas
a ser definido mediante procedimientos judiciales, su lenguaje
y la lgica de funcionamiento fueron juridizados.
Qu impacto tuvo este giro sobre la visibilidad y la in-
fluencia de los actores del campo? El anlisis de prensa mues-
tra que la juridizacin del campo ocurri de la mano con una
transformacin de la visibilidad de los distintos actores, que
convirti a la Corte Constitucional en el actor central. El prota-
gonismo creciente de la Corte es evidente en el anlisis de las
notas de prensa publicadas en El Tiempo y Semana entre 2000 y
2009. Como lo refleja la grfica 5, mientras que antes del fallo
el actor ms visible era la entidad gubernamental encargada
del asunto (la Red de Solidaridad Social, que luego se conver-
tira en Accin Social), despus de la sentencia la prensa tom
como referente principal a la Corte. En efecto, el porcentaje
de notas sobre desplazamiento en las que aparece la Corte se
multiplic por diez despus de la sentencia (pasando de 1,6%
a casi 16%), lo que ubic al tribunal como el actor ms visible
en los medios de comunicacin.
El anlisis del contenido de las notas de prensa corrobora
la tendencia sugerida por el balance cuantitativo. En efecto, a
medida que la Corte dictaba autos de seguimiento, pasaba a fi-
gurar como el nodo coordinador del campo. A finales de 2004,
por ejemplo, El Tiempo hablaba del tribunal en los siguientes
trminos: la Corte Constitucional conmin [] al gobierno
del presidente lvaro Uribe a que le enve en un plazo de cin-
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Red
Solidaridad/
Accin Social
Corte
Constitucional
CIRC Codhes Pastoral
Social
Incoder ACNUR Comisin
de
Seguimiento
DNP
co das hbiles, que vence el prximo jueves, el programa de
accin y el cronograma preciso que le orden elaborar desde
enero pasado para la atencin de la poblacin desplazada.
39

Un ao despus, informaba sobre los avances de la poltica
pblica en trminos de las rdenes de la Corte, as:
la sentencia de la Corte, de enero del 2004, fija rdenes precisas al
Gobierno para atender a cerca de tres millones de desplazados: al 31
de marzo de 2004, el Consejo para la Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada deba precisar la situacin de los desplazados inscritos
en el Sistema nico de Registro, fijar la necesidad presupuestal y la
manera de conseguir tales recursos. El primero de diciembre del 2005,
el Gobierno debe presentar un cronograma en el que se seale a qu
ritmo y cmo se destinarn los recursos estimados por Planeacin Na-
cional. Adems, el Ministerio del Interior debe trabajar en un plan de
coordinacin de esfuerzos nacionales y territoriales dirigidos a mayo-
res compromisos, presupuestales y administrativos. El Gobierno Na-
cional defini los parmetros para cumplir las exigencias de la Corte
Constitucional sobre el tema de los desplazados.
40
Por otro lado, aunque el poder ejecutivo (a travs de la Red
de Solidaridad y, luego, de Accin Social) perdi el lugar cen-
tral del judicializado campo, su presencia en los medios tam-
bin aument despus del fallo (pasando del 7 al 11% de las
notas). El anlisis de contenidos de las notas de prensa sugiere
que este incremento result, por lo menos parcialmente, de la
misma sentencia y de los autos posteriores, en la medida en
que estos ordenaron una serie de acciones gubernamentales
que fueron reportadas por los medios. En este sentido, la in-
formacin contenida en una nota de 2008 de la revista Semana
es representativa del cubrimiento sobre Accin Social despus
del fallo. La noticia sealaba que:
no ha sido fcil para el Estado, a travs de Accin Social, atender a la
enorme cantidad poblacin desplazada. Sin embargo, desde un fallo
histrico de la Corte Constitucional, la sentencia T-025 de 2004, que
39 El Tiempo, Corte da ultimtum al gobierno Uribe, 10 de sep-
tiembre de 2004.
40 El Tiempo, 5 billones para desplazados, 29 de noviembre de
2005.
exigi una efectiva atencin de esta poblacin afectada por el conflicto
armado, el gobierno ha venido respondiendo. Con limitaciones, aten-
di a 96.535 hogares en 2007 y en lo que va de 2008, a casi 120 mil.
41
Finalmente, en relacin con los dems actores del campo,
es importante resaltar dos cambios inducidos por la sentencia.
De un lado, los actores encargados de prestar asistencia hu-
manitaria (el CICR y Pastoral Social) perdieron protagonismo.
Este giro est acorde con el cambio del enfoque dominante
sobre el desplazamiento que, como vimos, pas de ser el de
emergencia humanitaria por efecto del conflicto armado, al de
violacin masiva del derecho y los derechos. De otro lado, au-
ment de manera notable la visibilidad de los actores clave del
proceso de seguimiento de la sentencia y los autos: Codhes, en
el mbito de la sociedad civil nacional, y Acnur, en el de las
41 Semana, Aviones ofrecen ayudar a desplazados, 9 de noviem-
bre de 2008.
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GRFICA 5
Visibilidad de los actores del campo del desplazamiento
en la prensa, antes y despus de la sentencia.
El Tiempo y Semana (Periodo 2000-2009)
Porcentaje oe
notas de prensa
Antes oe la sentencla T-025
Despus oe la sentencla T-025
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organizaciones internacionales. La prensa comenz a hablar
de Codhes, por ejemplo, como la entidad que supervisa el
fallo de la Corte Constitucional que, en 2004, oblig al Esta-
do a reconocer esta crisis humanitaria y devolver los derechos
fundamentales a las vctimas del conflicto.
42
Acnur, por su
parte, adquiri un rol importante como fuente de cifras y reco-
mendaciones confiables para la Corte y los medios, entre otros
temas, sobre el nmero de desplazados.
En sntesis, el sondeo de este captulo muestra que el fallo
y el proceso de seguimiento han creado un verdadero campo
sociojurdico con actores, procedimientos, formas de interven-
cin y posiciones mltiples que han resultado decisivos para
la suerte de las polticas pblicas sobre la crisis del desplaza-
miento en Colombia. Vimos tambin que el caso ha ayudado
a transformar la percepcin del problema. Y que este efecto
creador ha tenido impacto no slo en los actores directamente
involucrados en el caso, sino tambin en la ciudadana y la
opinin pblica en general. Se comprueba, entonces, que la
Corte no slo ha intervenido en el problema, sino que ha ayu-
dado a definirlo.
42 El Tiempo, En 41% creci cifra de desplazados en Colombia,
una cifra rcord en 23 aos, 30 de septiembre de 2008.
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Captulo 4
El efecto de desbloqueo
institucional
En enero de 2004, cuando la Corte profiri la sentencia
T-025, el Estado colombiano tena, sobre el papel, instrumentos
para atender la emergencia humanitaria del desplazamiento.
Como vimos, la Ley 387 de 1997 introdujo medidas para la
prevencin, atencin, proteccin, consolidacin y estabiliza-
cin econmica de la poblacin desplazada. Los Principios
Rectores de las Naciones Unidas sobre los Desplazamientos
Internos, ms conocidos como los Principios Deng, haban
sido reconocidos por la Corte Constitucional como parte del
Bloque de Constitucionalidad del derecho colombiano.
1
Y el
Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Despla-
zada (SNAIPD), haba sido creado por la mencionada Ley 387
para atender a la poblacin desplazada.
Sin embargo, como document un informe de organizacio-
nes de la sociedad civil de la poca, estas normas no haban
alcanzado una aplicacin real y efectiva (Comisin Colombia-
na de Juristas y Servicio Jesuita a Refugiados Colombia 2005:
10). La prctica, de hecho, mostraba un panorama de profunda
pasividad estatal. El problema del desplazamiento, entonces,
encajaba claramente en el tipo de situaciones que, como vimos
en el captulo 1, justifica las intervenciones judiciales en casos
estructurales: situaciones en las que existe un bloqueo de las
instituciones estatales que resulta en una violacin masiva de
derechos humanos.
1 Vanse, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional SU-
1150 de 2000, M. P. Eduardo Cifuentes Muoz, y T-1635 de 2000, M. P.
Jos Gregorio Hernndez Galindo.
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En estos contextos, un efecto bsico de los fallos estructu-
rales consiste en ejercer presin para desbloquear el aparato
estatal. En los trminos de la teora de los derechos de des-
estabilizacin que utilizamos en el captulo 1 (Unger 1996),
estas sentencias se convierten en mecanismos de desestabi-
lizacin de una burocracia detenida por falta de capacidad,
voluntad o presupuesto. Se trata, entonces, de efectos directos
e instrumentales, en la medida en que consisten en reacciones
inmediatas por parte de las entidades estatales a las que estn
dirigidas las rdenes judiciales.
En este captulo ilustramos este tipo de efecto con la eviden-
cia del estudio de caso de la T-025. Para ello, comenzamos por
describir la situacin de estancamiento anterior a la sentencia
y, contra este teln de fondo, pasamos a documentar breve-
mente algunas acciones y programas especficos que surgie-
ron tras el fallo, y que muestran la existencia de este efecto.
La situacin previa al fallo
y las rdenes de la Corte
Las entrevistas con diferentes actores, y el diagnstico hecho
por la Corte en la sentencia muestran que el bloqueo institu-
cional en relacin con el desplazamiento obedeca a dos fac-
tores principales: la dispersin de la responsabilidad sobre el
tema y la inactividad de las entidades estatales. Los efectos
inmediatos del fallo, por tanto, consistieron en contrarrestar
estos factores.
En cuanto a lo primero, la responsabilidad por el tema
del desplazamiento se dilua en el laberinto burocrtico de
la entidad que, sobre el papel, deba coordinarla (el CNAI-
PD). En lugar de facilitar la coordinacin entre las entidades
que lo integraban, el CNAIPD generaba un crculo vicioso:
aunque no funcionaba, serva como pretexto a sus miembros
para excusar su propia responsabilidad en el tema y sealar
a las dems entidades (especialmente Accin Social) como la
responsable de los pobrsimos resultados de la poltica sobre
desplazamiento.
En vista de estas circunstancias, buena parte de las rdenes
del fallo consistieron en exigencias muy puntuales para que
las diversas instituciones estatales asumieran responsabilida-
des concretas en el tema. En el caso del Departamento Nacio-
nal de Planeacin, por ejemplo, la Corte orden que:
[] Dada la importancia que tiene la consecucin de recursos sufi-
cientes para la atencin de la poltica como instrumento para supe-
rar el estado de cosas inconstitucional, es fundamental que al logro
de este objetivo concurran el ministro de Hacienda y Crdito Pblico
y el director de Planeacin Nacional para que contribuyan a que las
metas presupuestales que requiere la poltica de atencin a la pobla-
cin desplazada se alcancen. Por ello, se comunicar especialmente
esta sentencia a los altos funcionarios mencionados para que dentro
de la rbita de sus competencias adopten decisiones conducentes a la
superacin del estado de cosas inconstitucional.
2
El fallo hizo referencias y dict rdenes similares para el
conjunto de instituciones que integran el SNAIPD. En conse-
cuencia, como lo explic una funcionaria del Ministerio del
Interior en nuestra entrevista, la sentencia fue la primera vez
que las autoridades de Gobierno reconocieron que podan te-
ner responsabilidad en el tema. Antes pensaban que el tema
del desplazamiento era slo de Accin Social.
3
La misma opi-
nin fue compartida por el funcionario de la Defensora del
Pueblo entrevistado, que resalt como uno de los efectos de
la sentencia que se dej de pensar que el tema del desplaza-
miento era un asunto que maneja Accin Social desde Bogot,
y permiti que se identificara [] que corresponde a todas las
entidades del Estado, y no slo a Accin Social; pero que ade-
ms tambin corresponde a los entes territoriales.
4
2 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 10.1.1.
3 Entrevista con Liliana Guzmn, coordinadora del Programa de
Proteccin Especial a la Poblacin Desplazada, Ministerio del Interior
y de Justicia, 13 de enero de 2009.
4 Entrevista con Hernando Toro, Defensora del Pueblo, coordi-
nador de Ia Ocina deAlencin aI DesIazamienlo de enero de
2009.
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En segundo lugar, el bloqueo institucional previo a la sen-
tencia provena del muy bajo nivel de actividad de las enti-
dades que claramente tenan responsabilidad en el tema del
desplazamiento. En este sentido, la opinin del director de
Codhes es representativa de lo dicho por la mayora de en-
trevistados, incluyendo los funcionarios pblicos: antes de la
sentencia T-025 [] el Gobierno tena una concepcin margi-
nal de su responsabilidad frente a los desplazados. Encontr-
bamos en distintas instituciones del Estado algunas respues-
tas. [Sin embargo], a veces procedan ms del voluntariado de
funcionarios comprometidos con el tema.
5
En este contexto, un efecto inmediato de la intervencin
de la Corte consisti en mover a la administracin pblica,
como lo expres en trminos dicientes el funcionario de la De-
fensora del Pueblo entrevistado:
En este pas de tantas leyes, ha resultado muy interesante esa senten-
cia para que las leyes no se queden en letra muerta; para que a travs
de la providencia, los jueces le den impulso al contenido de la ley.
Por otro lado, ha sido un mecanismo muy importante para mover el
aparato gubernamental. Uno advierte hoy que muchos funcionarios
responden a la poblacin desplazada ms porque tienen que cumplir
con la sentencia, que [porque estn] comprometidos con la realiza-
cin de los derechos de los desplazados. Es lamentable, pero desde
ese punto de vista uno advierte una enorme ventaja en las sentencias:
si los funcionarios tienen que moverse por temor a la sancin judicial,
y no convencidos por la realizacin de derechos, que se muevan por
lo menos por eso.
6

Qu significa, en concreto, que los funcionarios se mue-
van por las rdenes de la Corte? En la siguiente seccin docu-
mentamos sucintamente cuatro tipos de acciones inmediatas
emprendidas por las entidades a las que la Corte dirigi las r-
denes de la sentencia: el aumento del presupuesto dedicado a
5 Entrevista con Marco Romero, director de Codhes, 19 y 23 de
diciembre.
6 Entrevista con Hernando Toro, Defensora del Pueblo, coordi-
nador de Ia Ocina deAlencin aI DesIazamienlo de enero de
2009.
la atencin de la poblacin desplazada, la reactivacin del r-
gano coordinador de las polticas sobre el tema (el CNAIPD),
la recoleccin de informacin bsica y la creacin de algunos
programas urgentes.
El efecto de desbloqueo:
las reacciones y los programas iniciales
El clculo de los recursos necesarios
para atender a la poblacin desplazada
La sentencia T-025 seal como uno de los principales pro-
blemas de la poltica de atencin a la poblacin desplazada
la insuficiencia de recursos presupuestales para la implemen-
tacin de la poltica.
7
Por ello, dispuso que el Departamento
Nacional de Planeacin, el Ministerio de Hacienda y Accin
Social, 1) calcularan el presupuesto necesario para cumplir
con dicha poltica, 2) indicaran el mecanismo para conseguir
estos recursos, y 3) definieran el porcentaje de participacin en
la apropiacin de recursos que corresponde a la Nacin, a las
entidades territoriales y a la cooperacin internacional.
Como se ve, a diferencia de otras intervenciones en casos
estructurales de la misma corporacin y de otros tribunales
(vase el captulo 1), en este fallo la intervencin inicial de la
Corte no consisti en rdenes detalladas de resultado. En este
sentido, la Corte no exigi un gasto preciso por parte del Go-
bierno, ni una apropiacin presupuestal por un monto deter-
minado. Por el contrario, la orden consisti en pedir a la ad-
ministracin pblica que fuera ella la que, en el mbito de su
competencia, hiciera el clculo de las sumas requeridas para
atender la emergencia del desplazamiento. Se trat, por tanto,
de un caso clsico de reenvo del problema el Ejecutivo, en el
que el poder judicial busca desbloquear el proceso de polticas
pblicas sin arrogarse el poder de definir los detalles de stas.
7 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 6.3.
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La reaccin inicial de las entidades gubernamentales frente
a esta orden fue dilatar su cumplimiento. Como vimos en el
captulo 1, la respuesta del Gobierno fue pedir un plazo de dos
aos para hacer el clculo presupuestal. La Corte no accedi a
la peticin y mantuvo un plazo estricto, que el Gobierno se vio
conminado a cumplir y dio lugar al primer clculo riguroso
del esfuerzo presupuestal necesario.
La cifra exacta fueron 4,7 billones de pesos de 2005, y fue
estimada por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP)
en un documento de poltica pblica de alto nivel (documentos
conocidos como Conpes), que tuvo en cuenta aspectos como
la normatividad existente en materia de atencin a la pobla-
cin desplazada y los requisitos establecidos en la sentencia
T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, entre otros (Conpes
3400 de 2005, p. 12). Esta cifra, segn el Gobierno, era el monto
adicional a lo ya invertido requerido para garantizar el mnimo
de proteccin de los derechos de la poblacin desplazada que
se encontraba inscrita ante Accin Social en diciembre de 2004.
La reaccin gubernamental implicaba la reanimacin de uno
de los temas clave que, como vimos en el captulo 2, la Corte
haba diagnosticado como uno de los componentes que se ha-
ban estancado en el ciclo de polticas pblicas: la financiacin
de las polticas sobre desplazamiento forzado. Prueba de ello
es una decisin de la misma Corte en el ao 2005 (el Auto 176),
que analiz el cumplimiento de las rdenes sobre el esfuerzo
presupuestal en los veinte meses siguientes a la expedicin de
la sentencia. En esa decisin, el tribunal constat que fueron
realizados los estimativos ordenados con el fin de establecer
la magnitud de los recursos necesarios para implementar la
poltica de atencin a la poblacin desplazada encaminada a
proteger sus derechos constitucionales. En trminos financie-
ros, la cifra de 4,7 billones de pesos calculada por el Gobierno
es un aumento considerable si se tiene en cuenta que durante
el periodo 1995-2004, el Estado invirti cerca de 1,3 billones de
pesos de 2005 para el desarrollo de la poltica de atencin inte-
gral a la poblacin desplazada (Conpes 3400 de 2005, p. 6).
En materia presupuestal, la referencia especfica a la sen-
tencia y a los autos de la Corte en los documentos expedidos
por las distintas entidades del SNAIPD revel con claridad
que, al menos en un principio, las respuestas de las autorida-
des fueron producto de la presin de la Corte. Por ejemplo, la
Directiva Presidencial 06 del 7 de octubre de 2005 expresa:
La sentencia T-025 de 2004 y los Autos 176, 177 y 178 de 2005, pro-
feridos por la Corte Constitucional, sealan las rdenes impartidas
[] para superar el Estado de cosas inconstitucional en materia de
desplazamiento interno forzado. La Corte, resolvi comunicar al Pre-
sidente de la Repblica el contenido de los mencionados autos para
informacin, con el fin de que se adoptaran las decisiones que estima-
ra pertinente.
En consecuencia, se les ordena a las entidades que conforman el Con-
sejo Nacional y el Sistema Nacional de Atencin Integral a la Pobla-
cin Desplazada en el nivel nacional y los servidores pblicos en el
mismo orden que laboran en dichas entidades y estn encargados de
atender a los desplazados, que:
(C) Focalicen los recursos para la atencin a la poblacin desplazada
en sus respectivas competencias e informar de ello al ente Coordina-
dor del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Despla-
zada, de manera que se concreten medidas efectivas de proteccin de
los derechos de los desplazados.
En el mismo sentido, en la Ley de Presupuesto General de
la Nacin para la vigencia fiscal 2006, se incorpor un artculo
que dispona:
Los recursos presupuestados al proyecto Capacitacin Jvenes en Ac-
cin del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) se destinarn inicial-
mente para la atencin de la poblacin desplazada por la violencia, en
cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004 proferida por la Honorable
Corte Constitucional. Una vez se cubra la demanda de la poblacin des-
plazada, los recursos se podrn destinar a poblacin no desplazada.
Igualmente, el documento de poltica pblica Conpes 3400
de 2005, titulado Metas y priorizacin de recursos presu-
puestales para atender a la poblacin desplazada por la vio-
lencia en Colombia, someti a consideracin del CNAIPD el
esfuerzo financiero y las metas de las entidades del SNAIPD
para atender las necesidades de la poblacin desplazada entre
los aos 1995 y 2005. El documento fue expedido explcita-
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mente para cumplir con los autos de seguimiento, y reconoci
que para los aos 2005 y 2006, las entidades del SNAIPD des-
tinaron recursos de inversin por un total de 1,3 billones de
pesos monto que, como se vio, equivale al total de los recur-
sos invertidos por el Estado en el perodo 1995-2004. Adems,
present el presupuesto necesario para atender a la poblacin
desplazada durante el periodo 2007-2010 y lo calcul en 3970
millones de pesos.
8
Por ltimo, en relacin con el presupuesto, la sentencia
T-025 y sus autos de seguimiento ordenaron al Ministerio del
Interior y de Justicia promover el involucramiento presupues-
tal y administrativo de las entidades territoriales (departamen-
tos y municipios). Como reaccin a dicha orden, el Ministerio
emiti las circulares 003 y 004 de febrero y septiembre de 2004,
respectivamente, dirigidas a los entes territoriales. A pesar de
que el impacto de estas circulares fue limitado,
9
estas respues-
tas indican que la intervencin de la Corte impuls a algunas
entidades nacionales y locales a reaccionar. Una muestra clara
de esto son las acciones tomadas en Bogot, como lo compro-
baron los medios de comunicacin:
Bogot se convirti [] en la primera ciudad del pas en adoptar el
plan, que busca garantizar por lo menos 9 derechos fundamentales a
los 100 mil desplazados que estn registrados oficialmente en la capi-
tal. El Plan, en el cual se invertirn el ao entrante 32 mil millones de
pesos, responde a la sentencia T-025 de la Corte Constitucional del 22
de enero pasado, que ordena a la Nacin y al Distrito la ejecucin de
acciones para restituir los derechos vulnerados a las familias despla-
zadas en el pas. Los recursos, que saldrn del presupuesto distrital
del 2005, se destinarn a tres reas especficas: prevencin y protec-
cin, atencin humanitaria y estabilidad socioeconmica.
10
8 Vase documento Conpes 3400 de 2005, Anexo 1. Esta suma in-
clua tanto el presupuesto de la Nacin como el de las entidades terri-
toriales.
9 En su informe a la Corte para la audiencia de seguimiento ce-
lebrada el 29 de junio de 2005, la Procuradura General de la Nacin
consider que slo cerca de una tercera parte de los departamentos
(12 de 32) haban enviado informacin clara y completa sobre sus
programas de atencin a la poblacin desplazada.
10 El Tiempo, 32 mil millones para atender a la poblacin despla-
La reactivacin del CNAIPD
Un segundo indicador de la reaccin del aparato estatal como
consecuencia de la presin jurdica de la Corte son las actua-
ciones del Consejo Nacional de Atencin Integral a la Pobla-
cin Desplazada (CNAIPD) al poco tiempo de emitido el fallo.
La T-025 expidi mltiples rdenes dirigidas al CNAIPD por
ser el rgano a la cabeza del SNAIPD encargado de formular
la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada y ga-
rantizar la asignacin presupuestal.
Despus de permanecer dos aos inactivo, en 2004 el
CNAIPD volvi a sesionar expresamente con el propsito de
atender las rdenes de la sentencia T-025. La influencia de la
sentencia y los autos en las actuaciones del CNAIPD es evi-
dente. Las referencias a una y otros fueron frecuentes en sie-
te acuerdos celebrados por el CNAIPD entre los aos 2005 y
2007. Por ejemplo, el Acuerdo 001 de 2005, por el cual se defi-
nen los criterios de respuesta a las peticiones presentadas por
la poblacin desplazada, fue redactado como respuesta deta-
llada a la sentencia y a uno de los autos de la Corte, como lo
muestra su seccin de considerandos:
Considerando:
[]
Que en el apartado 10.2 de la sentencia T-025, la honorable Corte ma-
nifest: Tal como se recogi en los antecedentes de esta sentencia,
las acciones de tutela se interpusieron ante la falta de respuesta de las
instituciones a las solicitudes para el otorgamiento de las ayudas pre-
vistas en los programas de vivienda y de restablecimiento socioeco-
nmico, as como para el acceso a los servicios de salud, educacin, o
para la prestacin de ayuda humanitaria de emergencia, o para que
se les inscribiera como desplazado en el Sistema nico de Registro. A
travs de la accin de tutela los actores esperan una respuesta de fon-
do y oportuna a sus solicitudes que se traduzcan en la materializacin
de dichas ayudas;
Que en el ordinal 10 de la parte resolutiva de la sentencia en mencin,
este alto tribunal orden que las peticiones que formule la poblacin
desplazada debern contestarse de fondo, de manera clara y precisa,
sealando los criterios de respuesta para las mismas;
zada, 21 de noviembre de 2004.
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Que en el considerando 9 del Auto 178 del 29 de agosto de 2005, emi-
tido dentro de la misma sentencia, se consign: [] aun cuando cada
entidad responsable de alguno de los componentes de atencin a la
poblacin desplazada enfrenta problemas especficos, las distintas en-
tidades y organizaciones evaluadoras identificaron varios problemas
comunes, que han retrasado la superacin del estado de cosas incons-
titucional, a saber: [] viii) las fallas en las respuestas oportunas a las
peticiones y propuestas presentadas por la poblacin desplazada.
La produccin de informacin bsica
sobre el desplazamiento
Otro efecto inmediato de la intervencin de la Corte fue la
puesta en movimiento de la administracin pblica en rela-
cin con la produccin de informacin bsica sobre el despla-
zamiento. En el proceso de monitoreo al cumplimiento de la
sentencia, la Corte exigi a las entidades estatales la elabora-
cin de informes peridicos. La mayora de stas no contaba
con sistemas de informacin o estadsticas confiables y siste-
matizadas que les permitieran responder. Como lo reconoci
la funcionaria del Ministerio del Interior y de Justicia entre-
vistada para este libro, por la necesidad de hacer informes a
la Corte, las entidades establecieron sistemas de informacin.
Nos vimos en la necesidad de crear estadsticas.
11
En el mis-
mo sentido, funcionarios del Comit Internacional de la Cruz
Roja reconocieron que durante el tiempo en que ha operado
la T-025 se ha ido construyendo informacin sobre cmo se
debe dar respuesta a las dificultades y tropiezos. Es impor-
tante ahora ver cmo se va mejorando esta situacin, cmo se
aplica y se concreta esa informacin
12
.
Los organismos de control tambin se vieron en la obliga-
cin de producir informes. Concretamente, la senetencia T-025
asign al defensor del pueblo y al procurador general de la
11 Entrevista con Liliana Guzmn, coordinadora del Programa de
Proteccin Especial a la Poblacin Desplazada, Ministerio del Interior
y de Justicia, 13 de enero de 2009.
12 InlrevislaconfuncionariadeICICRquereriquesunombre
no fuera revelado, 18 de diciembre de 2008.
Nacin la responsabilidad de vigilar el cumplimiento del fa-
llo. Como resultado, en los primeros dos aos de seguimien-
to, estas entidades produjeron cuatro informes conjuntos de
seguimiento y algunos informes independientes. En palabras
del entonces representante del Alto Comisionado de las Na-
ciones Unidas para los Refugiados (Acnur) para Colombia,
Con la T-025 se empez a escribir una historia distinta. Los
rganos de control que siempre haban estado presentes en la
proteccin de los derechos de los desplazados [] empezaron
a establecer mecanismos complementarios y tcnicos para ha-
cer seguimiento al desempeo de las autoridades en la aten-
cin a la poblacin desplazada (Acnur 2007: 18).
Como veremos ms adelante (captulo 6), esta reaccin in-
mediata se traducira en la produccin de informacin ms de-
tallada y peridica sobre la evolucin de la proteccin de los
derechos de la poblacin desplazada. Para los efectos de este ca-
ptulo, sin embargo, basta recalcar que el fallo ayud a reanimar
un aparato estatal durmiente, que no contaba en ese momento
con datos esenciales para disear e implementar polticas infor-
madas sobre la emergencia humanitaria del desplazamiento.
La creacin de los primeros programas
Un ltimo indicador que ilustra cmo los autos de la Corte sir-
vieron para poner en movimiento el aparato estatal, es la crea-
cin de algunos programas o grupos de trabajo para respon-
der a la sentencia, especficamente dentro del Ministerio del
Interior y de Justicia. Tanto el fallo como el auto 177 de 2005
ordenaron a dicho Ministerio tomar las acciones necesarias
para que los gobernadores y alcaldes adoptaran las decisiones
requeridas y el presupuesto para asegurar la debida atencin
a la poblacin desplazada. Como respuesta a esa orden, en
septiembre de 2006 el Ministerio cre el Grupo de Coordina-
cin y Seguimiento a Departamentos y Municipios en materia
de Atencin a la Poblacin Desplazada. En palabras de una de
las funcionarias del grupo, como ya hay una orden en el Auto
177 [de 2005], el Ministerio cre este grupo. Entonces nosotros
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vamos a los territorios y les hacemos el apoyo tcnico en lo
administrativo y en lo presupuestal.
13
Lo mismo sucedi con el Auto 200 de 2007, que abord el
tema de la proteccin del derecho a la vida y a la seguridad
personal de lderes de la poblacin desplazada y de personas
desplazadas que se encontraban en situacin de riesgo. La
Corte concluy que el programa de proteccin existente para
atender nicamente a los lderes de las poblaciones vulnera-
bles (entre ellos los de la poblacin desplazada), presentaba
una serie de falencias. En especial, no otorgaba a los casos de
poblacin desplazada la prioridad que constitucionalmente
ameritaban, y no prevea la extensin de las medidas de pro-
teccin a los miembros del grupo familiar de los afectados.
14

Para subsanar dicha situacin, la Corte orden al director del
Programa de Proteccin del Ministerio del Interior y de Justi-
cia disear un programa especfico para superar las fallas del
existente. A fin de responder a la Corte, el Ministerio cre en
2008 el Programa de Proteccin Especial a la Poblacin Des-
plazada, con el objetivo de dar proteccin no slo a los lderes,
sino a cualquier persona desplazada registrada en el RUPD
que se encuentre en situacin de riesgo.
Conclusiones
En este captulo hemos mostrado la forma como la interven-
cin de la Corte Constitucional sirvi como un punto de pre-
sin para desestancar la atencin a la poblacin desplazada.
En particular, hemos esbozado la reaccin presupuestal y de
impulso a polticas pblicas preliminares sobre el tema.
Bajo la presin de la Corte, las instituciones relevantes hi-
cieron un primer esfuerzo para cumplir sus funciones o inten-
sificaron las que venan desarrollando. En lnea con el anlisis
del captulo 1, la Corte Constitucional, antes que arrogarse el
13 Entrevista con Clara Yvet Rodrguez, Programa de Coordina-
cin con las Entidades Territoriales, noviembre de 2008.
14 Corte Constitucional, Auto 200 de 2007, numerales 1 y 2.
poder de determinar el presupuesto y las polticas sobre el
desplazamiento, construy una palanca para impulsar la ac-
tuacin del Gobierno nacional. En palabras de la citada fun-
cionaria del Departamento Nacional de Planeacin:
El hecho de presionarnos tambin nos oblig a trabajar en esta lnea,
a trabajar de una manera rpida. De no haber sido por la sentencia,
yo creo que no tendramos para nada los avances que tenemos ahora.
No quiero decir que no se estuviera atendiendo la poblacin pero creo
que no tendramos para nada lo que tenemos ahora.
15
El tipo de efecto de desbloqueo documentado en este ca-
ptulo, por supuesto, genera slo una reaccin preliminar del
aparato estatal. Como en otras sentencias estructurales, el efec-
to es duradero slo en la medida en que promueva procesos
de polticas pblicas de largo plazo a travs de decisiones de
seguimiento que involucren actores estatales y no estatales. En
los siguientes captulos evaluamos, con base en la evidencia
del trabajo de campo, si la sentencia T-025 provoc este tipo de
proceso, comenzando por el impacto del fallo y los autos pos-
teriores sobre un aspecto fundamental del proceso de polticas
pblicas: la coordinacin entre entidades estatales.
15 Entrevista con Mara Anglica Alvarado, Departamento Nacio-
nal de Planeacin, 9 de enero de 2009.
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Captulo 5
El efecto coordinador:
el intento de la Corte
por racionalizar
la administracin pblica
Como hemos visto, las fallas estructurales en la aten-
cin a la poblacin desplazada diagnosticadas por la Corte
provenan no slo de la inactividad de las entidades estatales.
Incluso cuando, como lo mostramos en el captulo anterior,
esas entidades fueron gradualmente reactivadas, persista un
problema central: cmo coordinar sus acciones en relacin con
el tema del desplazamiento.
En efecto, segn vimos en el captulo 1, el sistema de atencin
a la poblacin desplazada careca de mecanismos de coordina-
cin adecuados en tres niveles: 1) entre las entidades nacionales
encargadas del asunto; 2) entre stas y las autoridades subna-
cionales (gobernaciones y alcaldas), y 3) entre las autoridades
subnacionales. En cuanto a lo primero, la descoordinacin en
el nivel nacional consista en la proliferacin de entidades que
han tenido funciones superpuestas y responsabilidades difusas
en relacin con los resultados concretos de las polticas. Como
se aprecia en el mapa de actores dibujado en el captulo 3, se
trata de una verdadera sopa de letras, con mltiples agencias
estatales (DNP, Accin Social, ICBF, ministerios, ICFES, etc.), y
nodos de articulacin (CNAIPD, SNAIPD, etc.) que han teni-
do problemas persistentes para actuar conjuntamente.
La falta de coordinacin ha sido evidente tambin en las
relaciones entre estas entidades del gobierno nacional y las de
los gobiernos departamentales y locales. Dado que la atencin
a la poblacin desplazada depende en buena medida de los
servicios prestados por municipios y departamentos recepto-
res, y que la prevencin del desplazamiento est sujeta en par-
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te a las actuaciones de las autoridades de las zonas expulsoras,
esta descoordinacin ha sido responsable de la persistencia de
las fallas estructurales de polticas en el tema, antes y despus
del fallo T-025 (Riveros 2009).
Finalmente, la desarticulacin tambin ha caracterizado las
acciones y los programas dentro de las entidades territoriales.
Por ejemplo, como veremos, slo despus del fallo T-025 se
conformaron los comits de coordinacin sobre el tema en las
entidades territoriales, a pesar de que su creacin haba sido
prevista desde 1997, con la Ley 387 de ese ao.
En este captulo nos ocupamos de los alcances y las limita-
ciones del intento de la Corte por resolver las fallas de coor-
dinacin en estos tres niveles. Para evaluar el efecto coordina-
dor, examinamos el esfuerzo del tribunal por promover una
organizacin racional del sistema de polticas y atencin sobre
el desplazamiento, que evitara la duplicacin y desarticula-
cin de labores que lo ha caracterizado.
Para ello, dividimos el captulo en cuatro secciones. A fin
de hacer inteligible el anlisis, comenzamos por explicar bre-
vemente en qu consiste el sistema de coordinacin que ha re-
sultado del proceso de seguimiento del fallo. Esta aclaracin
preliminar permite entender, en la segunda seccin, cul era
exactamente la situacin previa a la sentencia. Contra este te-
ln de fondo, en la tercera seccin nos detenemos en el impacto
que ha tenido la Corte en la racionalizacin de la administra-
cin pblica, especficamente en la creacin de mecanismos de
coordinacin interinstitucional. El impacto, sin embargo, ha
sido gradual y limitado. Por ello, en la ltima seccin estudia-
mos las fallas de coordinacin que persisten a pesar del fallo.
El esquema de coordinacin
Segn se aprecia en la grfica 1, la labor de coordinacin del
sistema de atencin a la poblacin desplazada les corresponde
a dos entidades del Gobierno nacional (Accin Social y Minis-
terio del Interior y de Justicia) que, a su vez, se articulan con
los municipios, distritos y departamentos.
GRFICA 1.
Esquema de entidades, rganos e instrumentos
de coordinacin
Comits territoriales
PIU
CNAIPD
Plan Nacional de Atencin
Integral a la Poblacin Desplazada
(Decreto 250 oe 2005)
SNAIPD
Presidencia de la Repblica
Accin Social
Mln. |nterlor y oe [ustlcla
Min. Hacienda
Min. Defensa
Min. Agricultura
y Desarrollo Rural
Min. de la Proteccin Social
Min. Comercio, Industria
y Turlsmo
Min. Educacin
Min. Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Terrltorlal
DNP
Defensora del Pueblo
Alto Comisionado para la Paz
Vicepresidencia de la Repblica
Min. de Relaciones Exteriores
Min. Comunicaciones
ICBF
SENA
CNTV
Banco Agrario
Incoder
Bancoldex
Alta Consejerla para la Lquloao
oe la Mujer
Programa Presidencial
de Promocin, Respeto
y Garantla oe los DDHH
y Apllcaclon oel D|H
Nota: Las entloaoes no estan organlzaoas
en nlnguna jerarqula especlca.
ENTIDADES
TERRITORIALES
Departamentos
Distritos
Municipios
Entidades coordinadoras
rganos de coordinacin
Instrumentos de coordinacin

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Como se vio en el captulo 3, Accin Social tiene el papel
de coordinador general del SNAIPD.
1
Para ello cuenta con
una oficina principal en Bogot y con unidades territoriales
en los departamentos. Si bien Accin Social presta labores di-
rectas de atencin a la poblacin desplazada, bajo su rol de
coordinador del SNAIPD sus funciones incluyen, en primer
lugar, concertar medidas entre los diferentes niveles de ges-
tin e instancias involucradas. Segundo, asegurar el desa-
rrollo y la ejecucin articulada de la poltica de atencin a la
poblacin desplazada, que comprende gestionar ante todas
las instituciones del SNAIPD el diseo y la ejecucin de di-
chas polticas, y promover la creacin de comits territoriales.
2
Asimismo, tiene la responsabilidad de producir y gestionar
la informacin
3
y de brindar acompaamiento tcnico para
que el ente territorial pueda desarrollar sus funciones,
4
entre
otras.
5
El Ministerio del Interior y de Justicia (MIJ) juega el papel
de articulador entre el Gobierno central y las entidades terri-
toriales. Como se explic en el Captulo 3, ante la continua-
cin del estado de cosas inconstitucional, por medio de la Ley
1190 de 2008 el Congreso de la Repblica introdujo cambios
significativos en la coordinacin de las entidades territoriales.
En consecuencia, dicha coordinacin ya no se encuentra ex-
clusivamente en cabeza del MIJ, sino que es compartida con el
Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y Accin Social.
Sin embargo, por medio del Auto 007 de 2009 la Corte mantu-
vo en cabeza del Ministro del Interior y de Justicia el papel de
1 Con la expedicin del Decreto 2569 de 2000, la coordinacin del
SNAIPD, anteriormente en manos del Ministerio del Interior, pas
a ser responsabilidad de la Red de Solidaridad Social, hoy Accin
Social.
2 Decreto 2569 de 2000.
3 Ley 387 de 1997, artculo 12, y Decreto 2569 de 2000, artculo 1d.
4 Ley 387 de 1997, artculo 7, y Decreto 2569 de 2000, artculo 2.
5 Vase, entre otros, Decreto 2569 de 2000, artculos 1j, 26 y 30.
Tambin hay funciones establecidas en el Decreto 250 de 2005 (art. 2).
coordinador territorial. Por esa razn, a lo largo de este captu-
lo haremos referencia al MIJ como principal ente encargado de
la coordinacin entre el SNAIPD y las entidades territoriales.
Una de las principales labores de coordinacin es establecer
los mecanismos para que los comits departamentales, distri-
tales y municipales formulen e implementen los Planes Inte-
grales nicos (PIU) en las respectivas entidades locales.
El tercer tipo de entidad que hace parte del esquema de
coordinacin son los entes territoriales, es decir, los munici-
pios, distritos y departamentos. En este sentido, las funciones
de tales entidades incluyen convocar y mantener activos los
comits territoriales
6
y articular sus planes de atencin al des-
plazamiento con el plan de desarrollo de cada entidad. Asi-
mismo, son responsables de asignar recursos financieros para
la atencin de la poblacin desplazada, y de ser los puentes
entre las entidades territoriales inferiores (municipio o depar-
tamento) y las entidades territoriales superiores (departamen-
to o nivel nacional).
Existen, adems, rganos especficos de coordinacin in-
terinstitucional: el Consejo Nacional de Atencin Integral a la
Poblacin Desplazada (CNAIPD) y los comits territoriales de
atencin integral a la poblacin desplazada.
El CNAIPD, como explicamos, es el escenario de toma de
decisiones y coordinacin del SNAIPD. Est conformado por
representantes de trece de las entidades que hacen parte de este
ltimo.
7
Las funciones de coordinacin del CNAIPD se pueden
sintetizar en los siguientes cinco puntos contenidos en la Ley
387 de 1997, la sentencia T-025 y el Decreto 250 de 2005: 1) la
definicin de una poltica pblica de atencin a la poblacin
desplazada que garantice el goce efectivo de derechos; 2) la ob-
tencin de recursos para la implementacin de dicha poltica;
3) la superacin de las fallas estructurales del SNAIPD detecta-
das en la sentencia T-025; 4) la capacitacin de los funcionarios
6 Ley 387 de 1997, artculo 7, pargrafo 3.
7 Sobre la integracin del CNAIPD y el SNAIPD, vase el captulo 3.
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del SNAIPD para atender el problema del desplazamiento, y
5) la comunicacin y articulacin con los comits territoriales
en relacin con la atencin a la poblacin desplazada (Acnur
2007: 369).
Para facilitar y agilizar el trabajo del CNAIPD fueron con-
formadas tres Mesas Nacionales, una por cada fase de inter-
vencin (Proteccin y prevencin, Atencin humanitaria de
emergencia y Estabilizacin socioeconmica), y se estableci
una Mesa de Fortalecimiento del proceso organizativo de la
poblacin desplazada.
8
Desde sus respectivas lneas de inter-
vencin, las mesas hacen anlisis y elaboran propuestas de
ajuste a la poltica pblica ante el Consejo Nacional, quien es
el encargado de adoptar los correctivos finales.
Los comits municipales, distritales y departamentales de
atencin integral a la poblacin desplazada denominados
en conjunto comits territoriales fueron creados para brin-
dar apoyo al SNAIPD en el mbito local, y tienen la funcin de
planificar, disear, gestionar y ejecutar programas y proyectos
de atencin a la poblacin desplazada (Ley 387 de 1997, art. 6,
y Decreto 250 de 2005). Estos son las instancias articuladoras
de coordinacin y gestin interinstitucional del SNAIPD para
implementar las polticas pblicas y la asignacin de recur-
sos en el territorio de su competencia. Bajo este entendido, a
los comits territoriales les corresponde establecer mecanis-
mos de alerta, formular y actualizar los planes de prevencin,
identificar zonas de riesgo, elaborar y hacerle seguimiento al
Plan Integral nico y, cuando ocurre el desplazamiento, de-
ben brindar la primera respuesta de emergencia. Los Comits
se organizan y operan a travs de mesas de trabajo regionales
o comisiones temticas, compuestas por representantes ins-
titucionales y comunitarios, que tienen como objetivo traba-
jar alrededor de los temas que responden a las estrategias de
atencin del SNAIPD.
9
8 Decreto 250 de 2005, numeral 6.
9 Vase, en el mismo sentido, Decreto 250 de 2005 (art. 2.6.3.).
Para completar el panorama del esquema de coordinacin,
resta mencionar los dos instrumentos especficos que han sido
diseados como cartas de navegacin para las anteriores
agencias y rganos: el Plan Nacional de Atencin Integral a
la Poblacin Desplazada (en adelante Plan Nacional de Aten-
cin), adoptado mediante el Decreto 250 de 2005, y el Plan In-
tegral nico (PIU), que el mismo decreto cre para que sirvie-
ra de instrumento de coordinacin de los comits territoriales
y sus mesas. Como veremos, estos dos instrumentos fueron
resultado de rdenes de la Corte y constituyen hoy, segn el
anlisis del Acnur (2007: 367), las herramientas bsicas de co-
ordinacin, en la medida en que fijan las acciones que, tanto
en el nivel nacional como en el departamental y municipal,
deben desarrollarse para alcanzar los objetivos del Sistema.
10
Cmo surgi este sistema de coordinacin? Veamos cul
era el panorama antes de la sentencia T-025, y cmo sta y los
autos posteriores incidieron en la conformacin del sistema.
El diagnstico
y la intervencin de la Corte
Las fallas de coordinacin fueron constatadas en la misma
sentencia T-025. Los mltiples vacos encontrados por la Corte
pueden ser clasificados en cuatro categoras. Primero, el tribu-
nal hall deficiencias en la asignacin de funciones y respon-
sabilidades de las distintas instituciones que hacen parte del
SNAIPD. Segundo, constat la duplicacin de funciones entre
la Nacin y los entes territoriales. La sentencia present estas
dos falencias en los siguientes trminos:
La asignacin de funciones y responsabilidades a las distintas enti-
dades es difusa. Esto se evidencia en que aunque a las entidades que
componen el SNAIPD y las entidades territoriales se les designan fun-
ciones de acuerdo a sus competencias, la normatividad no es precisa
acerca de qu debe cumplir cada una de ellas y en muchas ocasiones,
las responsabilidades se encuentran duplicadas.
11
10 Vase, en el mismo sentido, Decreto 250 de 2005 (art. 2.6.3.).
11 El auto 178 de 2005 (numeral 3.6. vi.) reitera que la falta de
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La tercera causa de descoordinacin detectada por la Corte
fue la falta de herramientas de coordinacin. Segn la senten-
cia, la Red de Solidaridad [hoy Accin Social], que se supone
tiene funciones de coordinacin, no tiene instrumentos ade-
cuados para ejercer una coordinacin de manera efectiva res-
pecto de las dems entidades integrantes del SNAIPD.
12
Finalmente, el fallo destac la falta de conformacin de los co-
mits municipales, a pesar de lo ordenado por la Ley 387 de 1997.
13
La misma falencia haba sido detectada en sentencias anterio-
res, como la T-1346 de 2001, en la que el tribunal constitucional
orden la constitucin del comit municipal en un plazo de
diez das.
14
Nuestras entrevistas ofrecieron abundante evidencia sobre
las fallas diagnosticadas por la Corte. Por ejemplo, la falta de
articulacin entre las distintas entidades fue sealada por el
funcionario del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarro-
llo Territorial en los siguientes trminos:
Antes [de los autos de seguimiento], por la tradicin administrativa
que se tena en el Estado, por la independencia de cada una de las
carteras [], se manejaba el tema del desplazamiento muy desarticu-
ladamente. Entonces difcilmente se encontraba que para responder a
una poblacin objetivo con una dificultad se metieran todos los pro-
ductos de la oferta institucional en una bolsa. Cada uno lo ofertaba
por su lado, se atenda separadamente.
15
Igualmente, la funcionaria de Accin Social encargada del
tema se refiri a la falta de precisin en las funciones de las en-
tidades y la sobreposicin de responsabilidades. Para ella, la
Red de Solidaridad haba asumido roles que no le correspon-
cIaridadenIadenicindeIascomelenciasinslilucionaIesesuna
de las fallas institucionales que persisten ao y medio despus de
proferida la sentencia.
12 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado
6.3.1.1.iii.
13 Ibd., Apartado 6.3.1.2.i.
14 Vase tambin, Corte Constitucional, sentencia T-098 de 2002, en
la que analiz la falta de coordinacin de las entidades del SNAIPD.
15 Entrevista con Luis Domingo Gmez, Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo, enero de 2009.
dan. Para qu? Para dar una respuesta integral a la poblacin.
Entonces se empez a atender al interior de la Red de Solidari-
dad a la poblacin desplazada con diferentes programas, pro-
gramas que otras entidades tenan la competencia de hacer.
16
El mismo Gobierno nacional, dos aos despus del fallo,
confirm el diagnstico en una respuesta a la Corte, al sostener
que aunque la Ley 387 de 1997 y su Decreto reglamentario 2569
de 2000, daban lneas claras para la composicin y el funcio-
namiento del SNAIPD, hay que aceptar que en la prctica ste
no estaba actuando de acuerdo con la dimensin del desplaza-
miento forzado en Colombia (CNAIPD 2006: Aparte IV.a).
Con base en este diagnstico, la Corte expidi una serie de
rdenes especficas, primero en la sentencia y luego en los au-
tos de seguimiento. As, por ejemplo, orden al CNAIPD adop-
tar un programa de accin, con un cronograma preciso, enca-
minado a corregir las falencias en la capacidad institucional.
17
Igualmente, ante la ausencia de los comits municipales, el fa-
llo indic que:
es preciso que tales entidades [territoriales] adopten decisiones que
garanticen un mayor compromiso, como lo ordena [] la Ley 387 de
1997 al sealar que las autoridades territoriales convocarn los Co-
mits de Atencin a la Poblacin Desplazada. Dicha convocatoria es
obligatoria en los municipios en donde se presenten situaciones de
desplazamiento forzado.
18
Asimismo, la Corte reiter las responsabilidades jurdicas
de las distintas entidades. Por ejemplo, en relacin con la au-
sencia de los comits territoriales, enfatiz que el Ministerio
del Interior tena la obligacin de promover que los goberna-
dores y alcaldes crearan los comits municipales, distritales y
departamentales, en virtud de la Ley 387 de 1997 (art. 7).
19
16 Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de Atencin a la po-
blacin desplazada de Accin Social, 8 de enero de 2009.
17 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Parte resolutiva,
Orden cuarta.
18 Ibd., Orden tercera.
19 Idem.
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Uno de los primeros autos de seguimiento que ahond en
el tema fue el 177 de 2005, en el que la Corte afirm que el
Ministerio le vena dando una lectura exegtica a la palabra
promover, dejando de lado sus obligaciones de coordinar y
evaluar las polticas y los programas adelantados por los en-
tes territoriales. Por ello, le orden disear, implementar y
aplicar prontamente una estrategia de promocin y de coor-
dinacin de esfuerzos nacionales y territoriales que conduzca
efectivamente a que las entidades territoriales asuman un ma-
yor compromiso tanto presupuestal como administrativo para
la atencin de la poblacin desplazada.
Asimismo, el Auto 178 de 2005, que hizo un seguimiento
integral a cada uno de los aspectos identificados en la T-025
como causales del estado de cosas inconstitucional (ECI), eva-
lu el nivel de cumplimiento de la mencionada orden dirigida
al CNAIPD, en el sentido de establecer un programa de accin
encaminado a corregir las falencias en la capacidad institucio-
nal. El anlisis llev a la Corte a sealar la falta de instrumen-
tos de coordinacin adecuados para la Red de Solidaridad
como una de las falencias que no haban sido superadas y,
nuevamente, a ordenar al CNAIPD, en un plazo de tres me-
ses, poner en marcha un programa de accin coordinado para
superar dichas fallas.
Han sido eficaces estas rdenes? En otras palabras, cules
han sido el alcance y las limitaciones del efecto coordinador
buscado por la Corte? En las siguientes dos secciones exami-
namos la evidencia sobre este efecto. Comenzamos por mos-
trar que la Corte ha tenido un impacto racionalizador sobre la
administracin pblica, y pasamos luego a analizar las formas
persistentes de desarticulacin institucional que ilustran los
lmites de ese impacto.
El alcance del efecto coordinador
Ante la pregunta sobre el principal impacto de la sentencia
T-025, varios de los entrevistados sealaron el efecto coordi-
nador. En este sentido, es representativa la respuesta de una
de las funcionarias del Departamento Nacional de Planea-
cin: la sentencia lo que dijo fue: vamos a ordenar la casa.
20
De forma similar, una funcionaria del Ministerio de Educa-
cin, que tambin ha estado vinculada a las polticas sobre
desplazamiento desde la expedicin de la Ley 387 de 1997,
explic las palabras de la Corte de la siguiente manera:
aqu hay que hacer una parada. Vamos a organizar la casa.
[] Y la sentencia le permiti al Gobierno empezar a decir,
qu le toca a todos, qu le toca a unos y qu es lo que va-
mos a empezar a responder de maneras ms puntuales.
21
Asimismo, la funcionaria del Ministerio de la Proteccin Social
encargada del tema del desplazamiento seal que la Corte
ha obligado a que todas las entidades comiencen a coordinar
su trabajo en el tema.
22
Por tanto, las opiniones de los funcionarios entrevistados
sugieren la existencia de un efecto coordinador general, me-
diante el cual la T-025 facilit la articulacin entre las distintas
entidades. Pero especficamente, en qu consisti ese efecto?
Para responder esta pregunta analizamos la evidencia sobre el
efecto en los tres niveles de coordinacin resaltados al comien-
zo de este captulo, es decir, en el nivel nacional (entre las enti-
dades que conforman el SNAIPD), en el de las entidades terri-
toriales, y entre el nivel central y las autoridades territoriales.
La coordinacin en el nivel nacional: el SNAIPD
La sentencia y los autos posteriores
23
sirvieron para fijar las
responsabilidades del SNAIPD y, de esta forma, impulsaron
la racionalizacin del Sistema. En este sentido, el funcionario
20 Entrevista con Mara Anglica Alvarado, Departamento Nacio-
nal de Planeacin, 9 de enero de 2009.
21 Entrevista con Yaneth Guevara, Ministerio de Educacin, febre-
ro de 2009.
22 Entrevista con Susana Helfer, Ministerio de la Proteccin Social,
21 de enero de 2009.
23 Adems de los dos autos ya mencionados 177 y 178 de 2005,
los otros autos que abordaron el tema de la descoordinacin institu-
cional fueron los autos 218 y 266 de 2006 y 052 de 2008.
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del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
a cargo del grupo de desplazamiento seal cmo la T-025:
Ha servido para aprovechar de mejor manera el Sistema Nacional de
Atencin Integral a la Poblacin Desplazada. [] Se ha logrado con el
tiempo un poco de mayor coordinacin a un nivel mucho ms cercano
para articular todo el tema de la oferta institucional. Se ha superado
poco a poco el tema del recelo institucional, por la existencia de la
necesidad de dar soluciones integrales y coordinadas.
24
Los principales indicadores de los avances en materia de
coordinacin en el SNAIPD son: 1) los cambios en el CNAIPD,
el rgano creado para discutir y disear respuestas comunes
a los problemas relacionados con el desplazamiento, y 2) la
formulacin del Plan Nacional para la Atencin Integral a la
Poblacin Desplazada.
A partir de marzo de 2004, pocos meses despus de expe-
dida la sentencia, el CNAIPD retom su dinmica regular des-
pus de dos aos de inactividad. Desde ese momento, asumi
el liderazgo en el diseo de las polticas pblicas, y se convir-
ti en la instancia de seguimiento del avance y los obstculos
en el cumplimiento de lo ordenado por la Corte (Acnur 2007:
349). Bajo ese marco, a partir de diciembre de 2005, estableci
la expedicin de acuerdos como mecanismo de comunicacin
y adopcin de sus decisiones.
Como se vio en el captulo anterior, las referencias expresas
a la sentencia y a los autos de cumplimiento en los acuerdos
del CNAIPD revelan la influencia directa de la Corte. En ma-
teria de coordinacin sucedi lo mismo. El acuerdo 7 de 2006
tom en consideracin lo dicho por la Corte en la T-025 y el
Auto 218 de 2006, y cre el grupo interinstitucional de segui-
miento permanente del Sistema. El objetivo de este grupo era
facilitar la comunicacin entre las instituciones del SNAIPD,
evaluar la poltica pblica en materia de atencin al desplaza-
miento, realizar seguimiento a los programas adelantados por
24 Entrevista con Luis Domingo Gmez, Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, enero de 2009.
cada una de las entidades, y revisar la oferta institucional y
proponer modificaciones.
Otra de las acciones adoptadas por el CNAIPD con el obje-
tivo de lograr una mayor comunicacin entre las instituciones
del SNAIPD fue la conformacin de mesas temticas y de co-
mits tcnicos. El Acnur seal la utilidad de algunas de es-
tas mesas y comits para la discusin comn de problemas, la
adopcin de polticas, el intercambio de informacin entre las
diferentes entidades y la coordinacin del Sistema. Segn el
informe sistemtico del Acnur, los resultados, en particular
en la mesa de estabilizacin socioeconmica y del comit de
vivienda, son apreciables en trminos de la adopcin de medi-
das en la flexibilizacin de la oferta institucional (2007: 368).
La segunda muestra del impacto de la Corte sobre la co-
ordinacin del SNAIPD fue la adopcin del Plan Nacional
de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada, a travs del
Decreto 250 de 2005, que actualiz el plan anterior (Decreto
173 de 1998). La T-025 identific como una de las falencias
del sistema la ausencia de instrumentos adecuados en manos
de Accin Social para ejercer una coordinacin efectiva res-
pecto de las dems instituciones integrantes del SNAIPD.
25
Con la expedicin de dicho Plan un ao despus del fallo,
se super formalmente esta falencia institucional. El Decreto
250 estableci desde principios rectores y objetivos generales,
hasta lneas estratgicas de atencin y fases de intervencin,
pasando por un recuento de las instancias de coordinacin del
sistema. El Plan es, en sntesis, la herramienta bsica de co-
ordinacin (Acnur 2007: 350) y, por ende, es una de las ms
importantes medidas de poltica adoptadas por las autorida-
des en la va de la superacin del ECI (Acnur 2007: 369).
La coordinacin en las entidades territoriales
En el mbito local, el indicador ms claro de avance en la co-
ordinacin como resultado de la intervencin de la Corte fue
25 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 6.3.1.1.
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la puesta en marcha de los comits municipales, distritales y
departamentales ordenados por la Corporacin. Como lo se-
al una funcionaria del Departamento Nacional de Planea-
cin, en materia de desplazamiento, se debe reconocer que
una de las bondades de las sentencias es que al pedir informes
y al pedir que se pongan en marcha los Comits que crea la
Ley, pide y obliga que las acciones sean coordinadas. Adems,
estandariza las acciones, lo cual es positivo.
26
El Decreto 250 de 2005 no avanz en la definicin de
los roles que deberan cumplir las entidades de los dis-
tintos niveles, tal y como exiga la T-025. Sin embargo, re-
salt la importancia de tener en cuenta las particularida-
des regionales y locales en el desarrollo de las polticas,
27
y reglament el funcionamiento de los comits territoriales.
Por un lado, estableci que los comits se deban organizar y
operar a travs de las mesas de trabajo regionales o las comi-
siones temticas, compuestas por representantes instituciona-
les y comunitarios, con el objetivo de trabajar en torno a los
temas relevantes para el sistema de atencin del SNAIPD.
28
Por el otro, determin que los Comits seran los responsables
de formular los Planes Integrales nicos (PIU). Por ello, el n-
mero de mesas de trabajo o comisiones tcnicas reunidas en
un ao, as como el nmero de PIU aprobados o en proceso de
formulacin son indicadores del grado de funcionamiento de
los comits territoriales.
El PIU es una herramienta de planeacin estratgica que
debe construirse de manera colectiva y participativa en el mar-
co de los comits territoriales. En este sentido, es un instru-
mento de coordinacin de las acciones de prevencin y aten-
cin al desplazamiento de las diferentes instituciones de los
niveles nacional, departamental y municipal que hacen parte
26 Entrevista con Mara Anglica Alvarado, Departamento Nacio-
nal de Planeacin, 9 de enero de 2009.
27 Decreto 250 de 2005, artculo 1.1.
28 Decreto 250 de 2005, artculo 6.
del SNAIPD. El PIU est constituido por tres componentes: la
caracterizacin territorial y poblacional; la planeacin estrat-
gica; y el seguimiento, el monitoreo y la evaluacin.
El nmero de comits y de PIU ha venido en aumento, aun-
que lentamente. Segn los registros de la Unidad Tcnica Con-
junta (UTeC) a septiembre de 2006, de los 32 departamentos, la
gran mayora (29) tenan comits territoriales activos y haban
diseado un PIU, aunque slo cinco PIU haban sido aproba-
dos. Asimismo, el nmero de mesas temticas constituidas
pas de ninguna en 2004 a 108 en 2006 (UTeC 2006, citado en
Acnur 2007: 372).
A nivel distrital y municipal, a septiembre de 2006, 253 mu-
nicipios y distritos (es decir, cerca de la quinta parte de las
localidades del pas) haban trabajado en la formulacin del
PIU, y 39 de ellos ya lo tenan aprobado. De igual manera, en
el nmero de mesas temticas constituidas a nivel municipal
y distrital se pas de cero en 2004 a 404 en septiembre de 2006
(UTeC 2006, citado en Acnur 2007: 372).
Algunos gobiernos territoriales hicieron avances importan-
tes. El Ministerio del Interior explic que 29 de los 32 depar-
tamentos haban incluido el tema de atencin a la poblacin
desplazada en sus Planes de Desarrollo Departamental. Asi-
mismo, seal que siete departamentos haban adoptado un
presupuesto especial para el tema, haban creado y puesto en
funcionamiento los comits, y formulado y articulado los PIU
a los Planes de Desarrollo Departamental. En la misma lnea,
los gobiernos de las ciudades de Bogot, Cartagena y Medelln
incorporaron en sus planes de desarrollo la atencin a la po-
blacin desplazada. El caso de esta ltima ciudad fue resaltado
por los medios, que sealaron como hecho cierto y meritorio
[] que por primera vez el fenmeno del desplazamiento fue
incluido en un plan de desarrollo de Medelln.
29
29 El Tiempo Ior n incIuyen a desIazados de mayo de
2004.
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La evidencia directa y ms completa que existe sobre la ac-
tuacin de las entidades territoriales son las respuestas que las
gobernaciones y alcaldas dieron al cuestionario que la Corte
les envi a finales de 2008 (mediante el Auto 052 de ese ao).
30
Como veremos, las respuestas a las doce preguntas de la Corte
muestran que los avances de la mayor parte de las entidades
territoriales han sido bastante limitados. Sin embargo, en las
respuestas de algunas autoridades locales se evidencia el im-
pacto positivo de los PIU y los comits sobre desplazamiento.
La Gobernacin del departamento de Putumayo, por ejemplo,
afirm haber adoptado el PIU y reconoci su importancia como
mecanismo de coordinacin y organizacin administrativa:
S [tenemos PIU]. Para la implementacin del PIU desde el 2005 en
adelante se dispone de un equipo de profesionales cuya misin es co-
ordinar y articular acciones orientadas a la atencin integral de la po-
blacin desplazada. El PIU se ha convertido en la carta de navegacin
para atender la problemtica del desplazamiento en la regin. [] Sin
duda alguna el impacto en la comunidad en situacin de desplaza-
miento es positivo, ya que ha permitido coordinar y articular accio-
nes del orden local, regional, nacional y de organismos cooperantes
orientadas a atender a la poblacin en situacin de desplazamiento
(Cijus 2009).
Los avances en materia de coordinacin tambin han sido
resaltados por algunos actores de la sociedad civil. Por ejem-
plo, en la audiencia de rendicin de cuentas ante la Corte el
10 de julio de 2009, un representante de la Comisin de Segui-
miento compar la situacin en ese entonces con la descoordi-
nacin evidenciada en balances anteriores, y concluy:
En la audiencia del 1 de marzo de 2007, el Ministerio del Interior haba
planteado que la descentralizacin era un obstculo. En cambio, hoy
vemos que existe mayor disponibilidad de coordinacin, por lo que
consideramos que el Decreto 1997 de 2009 es un primer paso impor-
tante. El decreto prev que el Departamento Nacional del Planeacin
30 Las respuestas de las entidades territoriales al Auto 052 de 2008
fueron sistematizadas en un informe del Centro de Investigaciones
Socio|uridicasCusdeIaUniversidaddeIosAndesCusque
tomamos como fuente de las citas y el anlisis de dichas respuestas.
proponga una territorializacin de la inversin nacional en el proyecto
de presupuesto, pide a los entes territoriales que establezcan recursos
y que en los planes de desarrollo se tenga en cuenta los PIU, as como
posibilidades de atencin a la poblacin desplazada.
La coordinacin entre el Gobierno nacional
y los entes territoriales
Como se explic, el Ministerio del Interior y de Justicia es la
entidad del SNAIPD encargada de la coordinacin entre las
entidades territoriales y el nivel central. En cumplimiento de
esa funcin, hizo algunos esfuerzos preliminares tras la expe-
dicin de la sentencia, especialmente mediante la convocatoria
a sesiones de discusin. En mayo de 2006, por ejemplo, El Tiem-
po resaltaba que: el Ministerio del Interior y Justicia realizar
a partir de este mes y hasta agosto ocho encuentros regionales
en los que estarn, adems de Accin Social, el Ministerio de
Hacienda, el Acnur, los secretarios departamentales de gobier-
no y ciudades capitales. En la misma nota, el diario aclaraba
que se trataba de una reaccin del Gobierno ante las rdenes
de la Corte: la idea del Ministerio del Interior y de Justicia,
segn dice el documento enviado a la Corte, es mirar cules
son las acciones especficas para dar respuesta adecuada a los
problemas que tienen los desplazados en cada regin.
31
La respuesta inicial del Ministerio, sin embargo, no fue
mucho ms all de la realizacin de reuniones sin efectos con-
cretos. De ah que, dos aos despus de la T-025, el Ministerio
segua sin cumplir su papel articulador. As lo muestra el Auto
218 de 2006 expedido por la Corte, que resalt esta falla como
una de las diez ms graves del sistema de polticas sobre des-
plazamiento.
En respuesta a la insistencia de la Corte, el Ministerio cre,
en septiembre de 2006, el Grupo de Coordinacin y Segui-
miento a Departamentos y Municipios en materia de Atencin
31 El Tiempo,Corle acaIicar larea naI sobredesIazados
de mayo de 2006.
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a la Poblacin Desplazada. Este grupo interno tiene dos fun-
ciones principales. Primero, promover el cumplimiento de las
obligaciones de los alcaldes y gobernadores frente al tema del
desplazamiento, y asesorarlos en esa tarea. Segundo, coordi-
nar acciones con las autoridades territoriales a fin de fortalecer
los esfuerzos administrativos y presupuestales para la aten-
cin integral de la poblacin desplazada por la violencia.
La accin del Ministerio ha tenido efectos que, aunque in-
suficientes, marcan avances importantes en la solucin de al-
gunas de las fallas de coordinacin detectadas por la Corte,
como lo ha reportado el mismo Ministerio y lo han reconocido
otros actores del campo. En el informe de seguimiento envia-
do a la Corte a finales del ao 2008, el Ministerio present lo
que calific como avances en materia de coordinacin y com-
promiso de las entidades territoriales. Segn dicho informe, el
trabajo del Ministerio con las entidades territoriales ha llevado
al aumento del presupuesto que stas dedican a la atencin
de la poblacin desplazada. Segn las cifras de la entidad, el
97% de departamentos y de las ciudades capitales y el 64% de
los municipios con mayor desplazamiento aumentaron dicho
presupuesto. Igualmente, el Ministerio sostuvo que ha brin-
dado asesora tcnica para el fortalecimiento institucional a
municipios y departamentos, y ha acompaado con recursos
tcnicos la formulacin de los PIU.
El avance fue resaltado por el Acnur, que seal que:
el Ministerio [del Interior y de Justicia] ha venido ejecutando acciones
con el objetivo de dar respuesta a las rdenes establecidas por la Corte
Constitucional. Este ejercicio ha permitido establecer un contacto con
las entidades territoriales, en funcin de la atencin al desplazamien-
to, con el que no se contaba en el pasado (Acnur 2007: 383).
Dicho avance tambin es mencionado en algunas de las
respuestas de las autoridades territoriales al cuestionario de
la Corte (Auto 052 de 2008). A manera de ejemplo, el munici-
pio de Filandia en el departamento de Quindo indic que las
principales acciones realizadas por el Ministerio del Interior
como agente coordinador haban sido:
[] capacitaciones y orientaciones tcnicas para la ejecucin del programa,
monitoreo a las actividades ejecutadas de acuerdo con las exigencias legales,
divulgacin de informacin legal y procedimental a travs de publicaciones
documentales e Internet y asistencia tcnica a travs de solucin de inquie-
tudes, consultas y orientaciones para el mejor cumplimiento de la funcin
(Cijus 2009).
En tiempos ms recientes, el avance fue resaltado tanto por
el Gobierno como por la sociedad civil durante la audiencia de
rendicin de cuentas del 10 de julio de 2009. Ante la pregunta
formulada en la audiencia por el magistrado Luis Ernesto Var-
gas sobre qu haba hecho Accin Social para mejorar la coordi-
nacin con las autoridades territoriales y para fortalecer el tra-
bajo interinstitucional, el director de esta entidad respondi:
Antes todo era de Accin Social. La Corte y los organismos de control
han ayudado a exigir que todas las entidades acten. Ya no es solo
Accin Social. Por ejemplo, el Ministerio del Interior es quien ahora
coordina a departamentos y municipios. No podemos volver a la si-
tuacin de eso le corresponde a Accin Social.
32
Por parte de la sociedad civil, el director de Codhes, en
nombre de la Comisin de Seguimiento, afirm tambin que
se han dado avances que la Comisin de Seguimiento es la
primera en reconocer. Se han incrementado los recursos pre-
supuestales para atender el desplazamiento, existen avances
institucionales de coordinacin y adopcin de un enfoque de
derechos.
33
En sntesis, con base en la evidencia expuesta en esta sec-
cin, qu impacto ha tenido el proceso de seguimiento sobre
las cuatro fallas de coordinacin detectadas por la Corte en la
sentencia T-025? Nuestro anlisis muestra que el efecto coordi-
nador ha tenido incidencia sobre dos de las cuatro fallas resal-
tadas por la Corte y expuestas anteriormente. De un lado, ha
32 Luis Alfonso Hoyos, director de Accin Social, Audiencia de
rendicin de cuentas, Corte Constitucional, Bogot, 10 de julio de
2009.
33 Marco Romero, director de Codhes, Audiencia de rendicin de
cuentas, Corte Constitucional, Bogot, 10 de julio de 2009.
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contribuido a llenar el vaco de mecanismos de coordinacin,
especficamente a travs de la creacin del Plan Nacional de
Atencin Integral a la Poblacin Desplazada y la formulacin
de los PIU. De otro lado, ha logrado un aumento considerable
en el nmero de comits territoriales, los organismos especia-
lizados que, a pesar de haber sido ordenados por la Ley 387 de
1997, seguan sin ser conformados en 2004, cuando fue expedi-
da la sentencia T-025.
La descoordinacin de la administracin pblica, sin em-
bargo, ha sido uno de los vacos ms duraderos y resistentes
de la atencin a la poblacin desplazada. En la siguiente sec-
cin mostramos cmo, de hecho, el efecto coordinador ha he-
cho escasa mella en las otras dos fallas detectadas por la Corte:
la indefinicin de las funciones y las responsabilidades de las
entidades, y la duplicacin de tareas.
Las limitaciones del efecto coordinador
Las fallas persistentes de coordinacin pueden ser vistas con
mayor claridad y contrastadas con los avances reseados
si se analizan en los mismos tres niveles que hemos resaltado a
lo largo del captulo, esto es: 1) los problemas de coordinacin
del nivel nacional, especficamente el SNAIPD; 2) los vacos en
las entidades territoriales, y 3) las dificultades de coordinacin
entre el nivel central y las entidades territoriales. Veamos cada
uno de ellos.
La descoordinacin en el nivel nacional:
el SNAIPD
A pesar de los avances mencionados, la falta de coordinacin
entre las instituciones del Gobierno nacional continuaba sien-
do un obstculo para la atencin a la poblacin desplazada.
En 2008, por ejemplo, la Contralora General de la Nacin
informaba a la Corte que la mayor articulacin formal no se
traduca, en la prctica, en una mayor coordinacin entre las
entidades ni en mejoras para la poblacin desplazada. Segn
la Contralora:
no se observa el efecto real de la coordinacin institucional frente a las
necesidades de la poblacin objetivo en cada uno de los componentes
de la poltica. [] De igual manera, los informes de auditora de las
vigencias 2006 y 2007, evidenciaron desarticulacin y falta de coor-
dinacin entre los diferentes programas de Accin Social, lo que no
permite sumar esfuerzos para brindar una mejor atencin y adecuada
cobertura de la poblacin beneficiaria.
34
En 2009, la Corte constataba la descoordinacin en distin-
tos programas, como los que buscan estabilizar social y econ-
micamente a las vctimas del desplazamiento. Segn la Corte,
los programas de vivienda, generacin de ingresos y de ca-
pacitacin laboral funcionan sin articulacin entre ellos y no
hacen parte de una poltica integral y complementaria bajo el
propsito comn de que los desplazados superen su situacin
de pobreza.
35
La continua desarticulacin proviene de dos fallas centrales:
la falta de comunicacin entre entidades y el desbordamiento
de Accin Social como organismo coordinador. En cuanto a
lo primero, Acnur ha resaltado que las decisiones adoptadas
por el CNAIPD no son conocidas por los funcionarios de las
unidades territoriales de Accin Social, pese a que ambos son
los coordinadores del SNAIPD (Acnur 2007: 370). La falta de
comunicacin interinstitucional efectiva fue resaltada de nue-
vo por la Corte en 2009, cuando seal que Accin Social con-
tinuaba teniendo problemas para verificar, compartir y hacer
pblica la informacin de los servicios que se prestan en cada
uno de los componentes de la poltica.
36
En cuanto a lo segundo, Accin Social sigue siendo un
nodo coordinador claramente deficiente. De hecho, por una
combinacin de falta de capacidad y eficiencia institucional,
y falta de voluntad poltica de algunos de sus funcionarios,
Accin Social se ha mostrado desbordada por el fenmeno del
34 Corte Constitucional, Auto 008 de 2009, numeral 50.
35 Ibd., numeral 51.
36 Idem.
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desplazamiento. Adems de la coordinacin del SNAIPD, esta
entidad es responsable de la ejecucin de labores operativas
de atencin a la poblacin desplazada que ocupan entre el 44
y el 58% de los recursos destinado a la atencin del desplaza-
miento forzado en el nivel nacional (Acnur 2007: 375). Al mis-
mo tiempo, Accin Social est encargada de la administracin
de otras instituciones y programas, como el Fondo de Repara-
cin y Reconciliacin y la Red de Lucha para la Superacin de
la Pobreza Extrema (Juntos).
Como fue evidente en la rendicin de cuentas del direc-
tor de Accin Social ante la Corte en 2009, la entidad se ha
mostrado incapaz de cumplir este conjunto de funciones, y ha
quedado envuelta en su propias limitaciones institucionales y
las limitaciones de la voluntad poltica del Gobierno nacional
(Rodrguez Garavito y Rodrguez Franco 2009). El resultado es
que, por lo menos hasta 2010 y a pesar de las mltiples rde-
nes de la Corte en este sentido, la entidad segua sin funcionar
como el nodo coordinador requerido por una poltica pblica
compleja como la relativa al desplazamiento forzado.
La descoordinacin en las entidades territoriales
Las evaluaciones hechas por distintos actores revelan tres fa-
llas persistentes en este nivel. Primero, la accin de los comits
municipales se ha centrado en la atencin de emergencias y
no en la planeacin, prevencin y coordinacin de la poltica
(Acnur 2007: 371). Segundo, al igual que en el nivel central, las
entidades territoriales presentan problemas profundos de co-
municacin interinstitucional, especialmente entre los comits
departamentales y los municipales (Acnur 2007: 367).
37
Una tercera falla de coordinacin proviene de la escasa im-
plementacin de los PIU que han sido formulados En el caso
de los departamentos de Nario y Putumayo, por ejemplo, el
Ministerio del Interior inform en 2008 que a pesar de tener
37 La excepcin ms notable es el departamento de Antioquia.
un PIU construido y comits creados y en funcionamiento, te-
nan muy baja capacidad presupuestal e institucional, un bajo
nivel de participacin de autoridades territoriales y baja ar-
ticulacin municipal.
38
Igualmente, el Ministerio destac el
caso de Choc y Boyac, donde contaban con PIU pero no ha-
ban hecho los ajustes presupuestales y persista una baja arti-
culacin municipal

(Ministerio del Interior y de Justicia 2008).
Casos similares se hicieron evidentes en las respuestas de
las entidades territoriales al cuestionario que les envi la Corte
(Auto 052 de 2009). Por ejemplo, la Gobernacin del departa-
mento de Casanare sostuvo que:
En el ao 2006 se realiz un ejercicio de planificacin y se formul
el PIU. No obstante, por falta de coordinacin interinstitucional este
plan no fue implementado por el Comit Departamental vigente en la
poca. Lo anterior no implica que las instituciones no hayan realizado
acciones a favor de la poblacin desplazada, de hecho cada una de
estas instituciones tienen resultados reflejados individualmente (Mi-
nisterio del Interior y de Justicia 2008).
Estas y otras dificultades persistentes llevaron a la Cor-
te a exigir a las entidades territoriales que rindieran cuentas
pblicas y explicaciones por su pobre desempeo y su falta
de avance en la coordinacin de sus instituciones. Para ello,
convoc una serie de audiencias pblicas sobre este tema, que
fueron celebradas entre finales de 2009 y comienzos de 2010.
En ellas rindieron cuentas las autoridades de departamentos
y municipios que son especialmente afectados por el despla-
zamiento, ya sea como receptores o expulsores de poblacin
desplazada. Las respuestas fragmentarias y dispares de las
autoridades territoriales en las audiencias confirmaron la im-
presin de precariedad y descoordinacin institucionales que
surgi del anlisis de la informacin enviada a la Corte en res-
puesta al cuestionario de 2008.
Las audiencias revelaron un panorama similar en relacin
con el tercer nivel de desarticulacin entre el gobierno na-
38 Vase Ministerio del Interior y de Justicia (2008).
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cional y los gobiernos territoriales, que analizamos a conti-
nuacin.
La descoordinacin entre el nivel central
y las entidades territoriales
Las fallas en este nivel han sido tan resistentes y graves que
han llevado no slo a la convocatoria de las mencionadas au-
diencias, sino a la expedicin de varias decisiones de segui-
miento con rdenes cada vez ms perentorias y detalladas. En
2007, por ejemplo, la Corte dedic un auto (el 007 de 2009)
especficamente al tema de la coordinacin de la poltica p-
blica, con fundamentos que revelan claramente la persistencia
del problema; la Corte seala:
Que a pesar del tiempo transcurrido desde la expedicin de la sen-
tencia T-025 de 2004 y de los mltiples requerimientos y rdenes al
Ministerio del Interior y de Justicia para que cumpla sus funciones de
coordinador de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplaza-
da, no se ha logrado garantizar el goce efectivo de los derechos de esta
poblacin y an subsisten deficiencias en materia de coordinacin con
las entidades territoriales.
39
En igual sentido, la siguiente decisin de la Corte en el
proceso (Auto 008 de 2009), declar que el estado de cosas
inconstitucional no haba sido superado, entre otras razones,
porque se seguan presentando problemas en materia de co-
ordinacin entre las diferentes entidades pblicas (nacionales
y territoriales) y la definicin de responsabilidades claras y es-
pecficas acerca de la atencin a la poblacin desplazada.
40
El limitado rol coordinador del Ministerio fue reportado
tambin por varias entidades territoriales en sus respuestas a
la Corte en 2008. Por ejemplo, la Alcalda del municipio de
Briceo en el departamento de Antioquia afirm que:
Es muy precaria por no decir que ninguna, la ayuda que se ha otor-
gado al ente territorial en este sentido [en la prevencin del despla-
39 Corte Constitucional, Auto 007 de 2009, numeral 12.
40 Corte Constitucional, Auto 008 de 2009, numeral 50.
zamiento], mxime cuando nuestra poblacin ha sido vctima de
desplazamientos forzados, ha tenido presencia de grupos armados al
margen de la ley de manera constante y ltimamente sufre el despla-
zamiento forzado impuesto por grupos ilegales como represin a la
erradicacin manual de cultivos ilcitos. Por parte del Ministerio del
Interior y Justicia, no se ha prestado ningn tipo de ayuda o apoyo en
este sentido (Cijus 2009).
En general, en las relaciones entre el gobierno central y los
gobiernos territoriales, es evidente la continuacin de una de
las fallas estructurales de coordinacin: la falta de claridad so-
bre las responsabilidades de la Nacin, los departamentos y los
municipios en relacin con la atencin a la poblacin despla-
zada. En el Auto 008 de 2009, la Corte constat de nuevo que
la ejecucin de la mayora de los componentes de la atencin
a la poblacin desplazada carece de responsables claros.
41
Por ejemplo, como lo constat un estudio econmico sobre
las polticas sobre desplazamiento, la incertidumbre sobre
responsabilidades y funciones ha llevado a la superposicin
de programas nacionales, departamentales y municipales en
relacin con la atencin humanitaria de emergencia a los des-
plazados (Ibez 2008: 5).
El resultado de estas fallas es un escenario de polticas p-
blicas en el que, como lo mostraron las entrevistas y la obser-
vacin de las audiencias pblicas ante la Corte, el gobierno
nacional y las autoridades territoriales tienden a justificar su
pobre desempeo con el argumento de que la otra parte no
cumple sus obligaciones. Este crculo vicioso de acusaciones
sin asuncin de responsabilidad ha sido un poderoso obst-
culo para la atencin de la poblacin desplazada y el cumpli-
miento de las rdenes de la Corte.
Muestra de ello es el rol cada vez ms activo que ha asumi-
do la Corte en relacin con este tema. Siguiendo la lnea de las
intervenciones ms detalladas que, como vimos en el captulo
2, han caracterizado la actuacin del tribunal desde 2009, en el
41 Ibd., numeral 52.
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Auto 007 de ese ao la Corte cre un sistema de certificacin
mediante el cual el CNAIPD evaluara el desempeo de las
entidades territoriales a partir de 2010. El propsito del certi-
ficado es
hacer visibles los niveles de cumplimiento y cooperacin de las dis-
tintas entidades territoriales que se consideran prioritarias [] y cer-
tificar a aquellas entidades territoriales cuyas acciones contribuyan al
avance en el goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada
y a la superacin de las falencias en la capacidad institucional y el
esfuerzo presupuestal.
42
Como corolario de este sistema, el CNAIPD puede des-
certificar a aquellas gobernaciones y alcaldas que se retrasan
injustificadamente en el cumplimiento de sus responsabilida-
des.
43
En conclusin, el anlisis del efecto coordinador presen-
tado en este captulo arroja un balance dispar, que muestra
tanto el potencial como las limitaciones de los intentos de las
cortes de ejercer presin para racionalizar aparatos guberna-
mentales que presentan claras fallas de articulacin. De un
lado, las agencias gubernamentales y los actores de la socie-
dad civil reconocen avances notorios en la formulacin de
planes integrados y conformacin de entidades y mecanis-
mos de coordinacin, tanto en el nivel nacional como en los
niveles territoriales. De otro lado, sin embargo, la actuacin
del Estado colombiano frente a la emergencia humanitaria
del desplazamiento sigue presentando fallas elementales de
comunicacin, articulacin y coordinacin de tareas y compe-
tencias. De ah la transformacin gradual de la intervencin
de la Corte Constitucional, que ha pasado de formular direc-
trices generales a pedir cuentas pblicas a las autoridades y
especificar mecanismos de coordinacin interinstitucional.

42 Corte Constitucional, Auto 007 de 2009, numeral 26.
43 Idem.
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Captulo 6
El efecto deliberativo:
la Corte y el dilogo pblico
sobre el desplazamiento
Como vimos en el captulo 1, una de las objeciones
clsicas a la intervencin de las cortes en asuntos de polticas
pblicas seala que los jueces, que no son elegidos median-
te el voto ciudadano, tienden a reemplazar las instituciones
democrticas de toma de decisiones, como el Congreso y los
gobiernos elegidos popularmente. En respuesta a esa crtica,
en el mismo captulo vimos que varias cortes contempor-
neas han promovido espacios participativos de seguimiento
a sus decisiones. Algunos ejemplos de esta tendencia son los
comits sociojurdicos de implementacin de las rdenes de la
Corte Suprema de India, y las audiencias pblicas de segui-
miento celebradas por algunas cortes argentinas en casos es-
tructurales. Con base en un trabajo ms amplio sobre el tema
(Rodrguez Garavito, en prensa), tambin sealamos que los
fallos estructurales pueden ser promotores antes que inhi-
bidores del debate democrtico y la rendicin de cuentas
pblicas por parte de las autoridades. A este potencial impac-
to del activismo judicial nos referimos cuando hablamos del
efecto deliberativo de los fallos estructurales.
Qu alcances y limitaciones ha tenido el efecto delibera-
tivo en el caso especfico del desplazamiento forzado en Co-
lombia? En este captulo abordamos esta pregunta, con base
en la evidencia sobre el grado de participacin de los distintos
actores estatales y no estatales que, como vimos en el captulo
3, componen el campo sociojurdico del desplazamiento.
Dividimos el captulo en dos secciones. En la primera, es-
tudiamos el alcance del efecto deliberativo. Con base en la ti-
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pologa presentada en el captulo 1, distinguimos su impacto
directo y su impacto indirecto. El primero ha tenido lugar di-
rectamente ante la Corte a travs de las audiencias pblicas y
los autos, y el segundo de forma mediata ante otras instancias
estatales y no estatales. Al examinar estos efectos, resaltamos
las oportunidades de participacin que el caso de la sentencia
T-025 ha abierto a diversos actores de la sociedad civil que han
pasado a ser centrales en la discusin sobre las polticas acerca
del desplazamiento. En la segunda seccin nos ocupamos de
las limitaciones del efecto deliberativo, relacionadas principal-
mente con los obstculos para la participacin de la poblacin
desplazada dentro de un proceso guiado por una lgica y un
lenguaje jurdicos especializados.
El efecto deliberativo:
los impactos directos e indirectos
El efecto deliberativo directo:
la interlocucin con la Corte
Los autos y las audiencias de seguimiento han abierto espa-
cios directos de dilogo con la Corte. En cuanto a los autos,
como vimos, durante los seis aos posteriores a la sentencia
(enero de 2004 a enero de 2010), la Corte Constitucional pro-
firi 84 decisiones de este tipo. Los autos tienen objetivos di-
versos. Algunos son de trmite y solicitan datos de algunos ac-
tores especficos
1
o comunican informacin relevante.
2
Otros
simplemente fijan la programacin de una audiencia pblica.
3

1 Vase, entre otros, el Auto 068 de 2008, mediante el cual la Corte
invitaba a las entidades acadmicas y organizaciones especializadas
a realizar propuestas sobre las reas ms crticas y complejas de la
atencin a la poblacin desplazada. Vase Rodrguez Garavito (2009b)
para una muestra de los estudios producidos como respuesta a este
auto.
2 Vase, por ejemplo, el Auto 036 de 2009, mediante el cual la Cor-
te difunde el Informe del Fiscal General de la Nacin sobre los casos
de violencia sexual denunciados en el Auto 092 de 2008.
3 Vanse, entre otros, los autos 027 y 101 de 2007, 002, 011 y 053 de
2008.
Un tercer tipo de auto considera incidentes de desacato contra
funcionarios y contratistas de las entidades del Estado.
4
Sin embargo, un buen nmero de autos ha estado dedicado
a la labor sustantiva de evaluar el cumplimiento de las rde-
nes de la Corte.
5
Al hacer esta evaluacin, la Corte ha promo-
vido la participacin de distintos actores de dos formas. De un
lado, ha solicitado informacin y conceptos tcnicos de enti-
dades estatales, ONG y centros de investigacin que han ser-
vido como insumo bsico para el balance de la Corte. De otro
lado, con base en este balance, el tribunal ha expedido nuevas
rdenes a dichos actores que, como veremos, han impulsado
su participacin continua en el proceso de seguimiento.
El principal mecanismo de participacin y deliberacin
puesto en marcha por la Corte son las audiencias pblicas.
6

En ellas intervienen, adems de los magistrados de la Corte,
delegados del Gobierno, representantes de ONG y de organis-
mos internacionales, y lderes de organizaciones de poblacin
desplazada. Funcionan como un mecanismo de rendicin de
cuentas por parte del Gobierno, y de discusin de los resul-
tados y los obstculos de las polticas sobre desplazamiento,
a la luz de lo ordenado por la Corte en la T-025 y los autos de
seguimiento.
4 Vanse, entre otros, los autos 333, 334 y 335 de 2006 y 058 de
2007.
5 Vanse, entre otros, los cinco autos con enfoque diferencial en
los que la Corte analiz los riesgos particulares y desproporcionados
que experimentan algunos grupos vulnerables dentro de la poblacin
desplazada como son las mujeres (Auto 092 de 2008), los nios y las
nias (Auto 251 de 2008), los pueblos indgenas (Auto 004 de 2009),
la poblacin afrodescendiente (Auto 005 de 2009), y las personas des-
plazadas con discapacidad (Auto 008 de 2009).
6 El nombre de las sesiones pblicas de seguimiento ha variado.
En algunos casos, la Corte se refera a ellas con el trmino de audien-
cias pblicas, mientras que en otros hablaba de audiencias pblicas
de informacin, audiencias de rendicin de cuentas y sesiones
de informacin tcnica. La principal diferencia entre las audiencias
y las sesiones de informacin tcnica es que a estas ltimas general-
mente no asistan representantes de la poblacin desplazada. As su-
cedi, por ejemplo, con las sesiones celebradas en 2008 para discutir
el tema de los indicadores de goce efectivo de derechos con los que se
deba medir el avance de las polticas sobre desplazamiento.
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La primera audiencia pblica tuvo lugar en junio de 2005.
Al cierre del periodo de observacin de nuestro estudio (enero
de 2010), se haban celebrado catorce audiencias pblicas en la
sede de la Corte en el Palacio de Justicia en Bogot. Adicional-
mente, en junio de 2008 se llev a cabo una audiencia privada
en la Corte, que fue solicitada por el Comit Internacional de
la Cruz Roja (CICR), a la que asistieron, adems del CICR y
algunos magistrados de la Corte, la Comisin de Seguimiento
y Accin Social.
Ese mismo ao, las organizaciones de la sociedad civil con-
vocaron a una audiencia en la ciudad de Santa Marta, a la que
fueron invitados algunos magistrados de la Corte. Como lo
expres un auxiliar de la Corte en nuestra entrevista, se trat
de la primera vez que la Corte sali de Bogot para escuchar
a la poblacin desplazada, debido a que los desplazados de
otras zonas del pas les es muy difcil venir a Bogot a partici-
par en una audiencia.
7
Las audiencias moldearon el proceso de diseo y evalua-
cin de las polticas pblicas en materia de desplazamiento
forzado. Por un lado, como lo sugiere la cita precedente, abrie-
ron el proceso de seguimiento a un conjunto ms amplio de
actores nacionales e internacionales. Por otro lado, aumenta-
ron la publicidad y la transparencia del proceso. Uno y otro
rasgo fueron resaltados por varios de nuestros entrevistados.
Como lo apunt la subdirectora de Atencin a la Poblacin
Desplazada de Accin Social:
Con las audiencias, cambi el escenario de discusin porque antes no
exista. Antes cul era la relacin? La tpica relacin que se mantiene
con una corte. Las cortes [se pronuncian] a travs de fallos y de autos
y se les contesta por escrito sin que exista lo que los abogados llama-
mos la inmediacin de la prueba. Sino que simplemente yo le contesto
por escrito lo que usted me est preguntando. Despus, por la misma
dinmica que gener la Corte Constitucional a travs de audiencias, el
7 Entrevista con Juan Felipe Aguilar, auxiliar Corte Constitucio-
nal, Despacho del magistrado Manuel Jos Cepeda. Comunicacin
por escrito, 24 de abril de 2009.
escenario cambi. Ya son escenarios ms abiertos de discusin, donde
la Corte se aparta un poco de su rol de juez para entrar a un rol de ga-
rante de derechos y a opinar dentro de unos escenarios de discusin.
8

Como lo mostramos en el captulo 1, mediante esta delibe-
racin pblica, la Corte colombiana, como otras cortes consti-
tucionales activistas, ha buscado enfrentar la objecin sobre la
legitimidad de su intervencin en asuntos de polticas pbli-
cas. Segn lo expres el director de Codhes, la T-025 es una
sentencia que ha ganado una legitimidad grande a nivel nacio-
nal e internacional, [] por sus resultados y por todo lo que
se ha avanzado en procesos de participacin y de debate.
9
La
percepcin ha sido similar en las entidades pblicas relevan-
tes, como lo muestra la opinin de la subdirectora de Atencin
a la Poblacin Desplazada de Accin Social:
Lo que se ha generado es un escenario de dilogo, de construccin
democrtica de una poltica para unas vctimas. Ninguna otra poltica
pblica ha tenido un escenario donde en una mesa se puede sentar
una persona desplazada, una persona de la sociedad civil, una per-
sona del Gobierno y un representante de la rama judicial a discutir si
efectivamente los ingresos presupuestales que se estn dando para la
poblacin son suficientes.
10
Como veremos en el siguiente captulo, uno de los temas
de deliberacin ms productivos y prolongados ha sido el
de los indicadores de evaluacin de la poltica pblica sobre
desplazamiento (Rodrguez Garavito 2009c). Ms all de los
detalles del contenido de estos indicadores, para los efectos de
este captulo interesa resaltar que fueron producto del dilogo
entre propuestas del Gobierno y la Comisin de Seguimiento,
con la activa intermediacin de la Corte. Se trat de un pro-
ceso iterativo y gradual, en el que la Corte promova nuevas
propuestas, acoga algunas y volva a solicitar alternativas de
8 Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de atencin a la po-
blacin desplazada de Accin Social, 8 de enero de 2009.
9 Entrevista con Marco Romero, director de Codhes, 19 y 23 de
diciembre de 2008.
10 Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de atencin a la po-
blacin desplazada de Accin Social, 8 de enero de 2009.
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indicadores. Como lo explic la magistrada auxiliar encarga-
da del proceso de seguimiento en la Corte:
Los indicadores fueron un proceso de tres aos, porque lo dijimos
desde la sentencia T-025. [Las entidades del Estado] nos mandaban
que s tenan [indicadores], que no tenan. Nos mandaban indicado-
res de cuntas flautas haban entregado [al programa de educacin
musical del Ministerio de Cultura], cuntos chalecos antibalas para
proteger la vida, pero nadie saba en concreto si estaban avanzando o
no, si estaban haciendo el esfuerzo donde tocaba hacerlo, ni tampoco
si faltaba mucho. Entonces el tema de indicadores hizo que de alguna
forma se modificara la relacin con la Corte.
11

Segn veremos en el captulo 7, a travs de este mecanismo
dialgico, que incluy mltiples autos y audiencias, los acto-
res centrales del campo del desplazamiento fueron constru-
yendo, de forma acumulativa, mecanismos de medicin del
cumplimiento de la sentencia T-025.
El efecto deliberativo indirecto
Adems de la interlocucin directa con la Corte, el proceso de
seguimiento ha estimulado mecanismos deliberativos en otros
espacios estatales y no estatales. En relacin con los primeros,
retomamos aqu brevemente dos que fueron analizados con
detalle en el captulo anterior: el Consejo Nacional de Aten-
cin Integral a la Poblacin Desplazada (CNAIPD) y los con-
sejos territoriales.
Como vimos, en respuesta a lo ordenado por el fallo T-025,
el CNAIPD volvi a reunirse despus de dos aos de inactivi-
dad. Desde la poca del fallo hasta mediados de 2009, se lle-
varon a cabo 21 reuniones del CNAIPD. En ellas participaron
48 personas, entre las cuales estaban los representantes de la
mayora de las instituciones integrantes del CNAIPD, as como
distintos invitados que incluyen actores estatales como el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y la Conse-
jera Presidencial para la Equidad de Gnero, actores socia-
les como la Mesa Nacional de Fortalecimiento a la Poblacin
11 Entrevista con Clara Helena Reales, magistrada auxiliar, Corte
Constitucional de Colombia, 18 de diciembre de 2008.
Desplazada, el Movimiento Nacional Vctimas y Codhes, y
organismos internacionales como el Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) y la Organizacin
Internacional para las Migraciones (OIM). Como se explic,
fueron creadas cuatro mesas de discusin en el CNAIPD, sobre
1) proteccin y prevencin, 2) atencin humanitaria de emer-
gencia, 3) estabilizacin socioeconmica, y 4) fortalecimiento
del proceso organizativo de la poblacin desplazada. En todas
se previ la participacin de representantes de esta poblacin.
El otro espacio de discusin que examinamos con deteni-
miento en el captulo precedente son los comits territoriales
de atencin integral a la poblacin desplazada, que buscan
llevar la interlocucin al nivel local. De ah que, segn vimos,
existen comits en los departamentos, los municipios y los dis-
tritos, que pretenden facilitar la gestin del SNAIPD en esos
niveles territoriales. Los comits operan a travs de mesas o
comisiones temticas, a las que la ley les encarga la tarea de
promover la participacin ciudadana y la coordinacin inte-
rinstitucional a travs de mecanismos como la formulacin del
Plan Integral nico.
La sentencia y el proceso de seguimiento tambin han te-
nido un efecto deliberativo indirecto sobre la sociedad civil.
Al crear oportunidades de participacin, la Corte estimul la
formacin o el fortalecimiento de organizaciones sociales in-
teresadas en el problema del desplazamiento que, a su vez,
conformaron espacios de deliberacin sobre el tema. Como lo
sostuvo en nuestra entrevista Andrs Celis, oficial del Acnur:
Haba una serie de organizaciones en el pas trabajando sobre el tema,
lo que hace que las invitaciones de la Corte hayan teniendo una fuerza
muy grande y se hayan ido uniendo a esos diferentes tipos de preocu-
paciones y de reflexiones que permitieron aglutinar visiones de fren-
te a la invitacin de la Corte. Desde diferentes campos empezaron a
decirse yo tambin quiero participar y se organizan para participar
desde diferentes sectores.
12
12 Inlrevisla conAndres CeIis ociaI deAcnur de enero de
2008.
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El ejemplo ms claro de este tipo de impacto es la Comisin
de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento For-
zado (Comisin de Seguimiento), conformada en noviembre
de 2005. En el captulo 3 explicamos con detalle el origen y la
membreca de esta coalicin de organizaciones de la sociedad
civil. Para los propsitos de este captulo, resaltamos dos ras-
gos centrales de la Comisin. De un lado, su existencia se debe
al proceso de seguimiento impulsado por la Corte, por cuanto
fue constituida justamente para impulsar el cumplimiento de
las rdenes proferidas por sta, y contribuir con propuestas
para superar el estado de cosas inconstitucional. Como lo ex-
plic monseor Hctor Henao, director de la Pastoral Social y
miembro fundador:
[La Comisin] nace de una articulacin de personas que ya venamos
trabajando en torno al tema del desplazamiento y lo que hace el grupo
es que en determinado momento se encuentra y confluye ante la ne-
cesidad de crear unas herramientas y unos mecanismos que apoyaran
en todo lo que la Corte requera, como encuestas sobre el desplaza-
miento con datos muy concretos de cmo estaba la problemtica en
ciudades intermedias, en el campo, en las ciudades grandes, en los
campos ms afectados.
13
De otro lado, la Comisin de Seguimiento es un espacio de
deliberacin sobre el tema. En efecto, en ella convergen ONG
(por ejemplo, Viva la Ciudadana y Codhes), sectores de la
Iglesia catlica (por ejemplo, Pastoral Social), centros de inves-
tigacin (por ejemplo, Dejusticia), organizaciones acadmicas
(por ejemplo, la Facultad de Derecho de la Universidad de los
Andes), as como expertos y activistas que se renen peri-
dicamente en un proceso continuo de discusin del que han
resultado aportes centrales no slo para el proceso de segui-
miento ante la Corte, sino para el debate pblico en general.
En efecto, la Comisin ha producido ms de una docena de
informes y un conjunto de documentos entregados a la Corte
Constitucional que discuten aquellos presentados por el Go-
13 Entrevista con monseor Hctor Fabio Henao, director de la
Pastoral Social, 18 de diciembre de 2008.
bierno y producen informacin propia sobre temas diversos,
desde el problema de las tierras arrebatadas a los desplazados
hasta la situacin de sectores de la poblacin desplazada en
condicin de particular vulnerabilidad, como las mujeres vc-
timas de violencia sexual. Adems, a solicitud de la Corte, la
Comisin ha llevado a cabo, en colaboracin con la Universi-
dad Nacional, dos Encuestas Nacionales de Verificacin para
medir el grado de realizacin de los derechos de la poblacin
en situacin de desplazamiento (vase el captulo 8). Con base
en estos estudios, la Comisin se convirti en uno de los acto-
res ms dinmicos en los espacios de deliberacin que hemos
sealado, desde las audiencias frente a la Corte hasta las sesio-
nes del CNAIPD, pasando por discusiones ante los medios de
comunicacin.
En suma, en esta seccin hemos visto cmo la Corte des-
encaden un proceso de seguimiento novedoso que gradual-
mente fue abriendo espacios directos de interlocucin con ella
y provocando discusiones sobre el desplazamiento en diver-
sas esferas pblicas, desde el CNAIPD y los comits territoria-
les hasta las organizaciones de la sociedad civil y la academia.
Mediante estos mecanismos adopt el tipo de activismo judi-
cial experimental que resaltamos en el captulo 1, en el que las
cortes, antes que determinar los detalles de las polticas pbli-
cas, involucran mltiples voces en la exploracin colectiva de
soluciones a problemas complejos como el desplazamiento.
Sin embargo, como habrn notado los lectores y las lectoras
atentos, entre los actores mencionados en esta seccin no se
encuentran los directamente afectados por el caso T-025: las
personas desplazadas y sus organizaciones sociales. Ello se
debe a que nuestro trabajo de campo muestra que la principal
limitacin que ha tenido el efecto deliberativo ha sido precisa-
mente la inclusin de esta poblacin en la discusin y la de-
cisin de las polticas que la ataen. En el siguiente apartado
nos ocupamos de este tema.
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Las limitaciones del efecto deliberativo:
la participacin de la poblacin desplazada
Los diagnsticos sobre la falta de participacin efectiva de las
vctimas y los llamados a garantizarla han sido una constante
desde la expedicin de las primeras polticas y normas sobre
el desplazamiento, a mediados de los aos noventa. Por ejem-
plo, la Ley 387 de 1997 cre mecanismos de participacin para
esta poblacin en el CNAIPD y los comits territoriales. En
la prctica, sin embargo, estas normas tuvieron escasa aplica-
cin. Esto sucedi a pesar de que, por la misma poca, la obli-
gacin de involucrar a la poblacin desplazada fue reforzada
por los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos
de la ONU que, como vimos, fueron incorporados rpidamen-
te por la Corte Constitucional en su jurisprudencia.
Ante este vaco, varias de las rdenes de la Corte, tanto en
la decisin T-025 como en autos de seguimiento, versaron so-
bre este tema. En la sentencia, por ejemplo, exigi que en la
adopcin de las decisiones relativas a la superacin del estado
de cosas inconstitucional, deber ofrecerse a las organizacio-
nes que representan a la poblacin desplazada la oportunidad
de participar de manera efectiva, y aclar que ello implica,
como mnimo, conocer con anticipacin la decisin proyecta-
da, recibir la oportunidad para hacerle observaciones y que
las observaciones que presenten a los proyectos de decisiones
sean debidamente valoradas, de tal forma que haya una res-
puesta respecto de cada observacin.
14
El efecto de estas rdenes fue visible en los dos tipos de
espacios analizados en la seccin anterior, es decir, tanto en la
interlocucin directa con la Corte como en otras instancias de
discusin de polticas sobre el desplazamiento, como el CNAI-
PD y los comits territoriales. En relacin con los primeros, la
Corte ha convocado a organizaciones de la poblacin despla-
14 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004. En el mismo sen-
tido, vase el Auto 177 de 2005 (numeral 18.8 y ordinal 2.8) y el Auto
178 de 2005 (numerales 4.12.11., 4.13.14, 4.15.14 y 6.4).
zada a la gran mayora de audiencias, y ha solicitado activa-
mente informacin de parte de ellas, que luego ha recogido en
varios autos fundamentales.
Por ejemplo, en la primera audiencia de seguimiento parti-
ciparon tres organizaciones de poblacin desplazada: la Mesa
Nacional de Poblacin Desplazada, la Mesa Departamental de
Nario y la Mesa de Trabajo de Bogot sobre Desplazamiento
Interno. En un documento enviado a la Corte antes de dicha
audiencia, la Mesa de Trabajo de Bogot resalt la importancia
de este espacio en los siguientes trminos:
Agradecemos de antemano a la honorable Corte hacernos extensiva la
invitacin para participar en esta tan importante audiencia. Entende-
mos esto como un verdadero acto democrtico. Reconocemos igual-
mente, la importancia de esta audiencia y la participacin de varios
actores de la sociedad civil entre los que nos encontramos nosotros
como vctimas directas del conflicto sociopoltico que padece nuestro
pas, y que para el caso concreto, sufrimos en carne propia los rigores
del desplazamiento forzado (Mesa de Trabajo de Bogot 2005: 7).
La participacin de las organizaciones de desplazados tam-
bin fue visible en las audiencias de 2008 en las que se discuti
la forma como el desplazamiento afecta de manera particular
a los grupos ms vulnerables de esa poblacin, como son las
mujeres, los nios y las nias, las personas con discapacidad,
la poblacin afrocolombiana y los pueblos indgenas. Como lo
muestra una lectura de los autos resultantes de esas audien-
cias, las opiniones expresadas por los representantes de orga-
nizaciones de vctimas y los datos que las organizaciones pre-
sentaron a la Corte fueron fuentes centrales de la informacin
y de las propuestas que el tribunal tuvo en cuenta para expedir
nuevas rdenes en relacin con esos grupos poblacionales.
La eficacia de este mecanismo de participacin fue reco-
nocida por lderes de la poblacin desplazada. Adems del
efecto simblico del involucramiento de las vctimas en las de-
liberaciones ante la Corte, y del efecto prctico de la incorpo-
racin de sus aportes en los autos, este rasgo del seguimiento
del caso ha estimulado la formacin o consolidacin de or-
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ganizaciones de desplazados. En este sentido, la opinin de
Eusebio Mosquera, cofundador de Afrodes, es representativa
de lo expresado en las entrevistas por representantes de otros
sectores de poblacin desplazada:
Para Afrodes, [el caso] ha sido importante e interesante en el sentido
de que a partir de la sentencia han surgido los autos de seguimientos,
y en esos autos de seguimiento la Corte le ha exigido al gobierno que
se cree una poltica de atencin diferencial para los grupos tnicos, es-
pecficamente para los negros e indgenas; para nosotros eso es impor-
tantsimo. Nosotros hemos venido hablando de la atencin diferencial
pero el gobierno ha hecho caso omiso a eso, ahora que la Corte ya lo
plantea en su auto entonces ya el gobierno le ha prestado como ms
atencin al tema de atencin diferencial.
15
En trminos ms generales, el impacto participativo de
estos espacios fue sintetizado por el Acnur en su evaluacin
sistemtica de la poltica pblica sobre el desplazamiento. De
acuerdo con esta entidad de las Naciones Unidas:
La intervencin de la Corte ha generado respuestas positivas en rela-
cin con este propsito [la participacin de la poblacin desplazada].
Las organizaciones de poblacin desplazada han alcanzado espacios
de interlocucin con las autoridades que no se vislumbraban en 2003.
Altos funcionarios del Estado han compartido con la poblacin des-
plazada discusiones sobre poltica pblica y sobre el alcance de las
ejecutorias del Estado (Acnur 2007: 28).
Por otro lado, en relacin con los espacios de participacin
y deliberacin indirectamente promovidos por las decisiones
de la Corte (ante el CNAIPD y los comits territoriales), el im-
pacto ha existido pero ha tenido una magnitud menor. Desde
mayo de 2004, el CNAIPD abri sus sesiones a la poblacin
desplazada y adopt medidas (como el acuerdo 02 de 2005)
para promover la participacin de la poblacin desplazada.
Igualmente, en junio de 2005, conform la Mesa de Fortaleci-
miento del Proceso Organizativo de la Poblacin Desplazada.
15 Entrevista con Eusebio Mosquera, confundador de la Asocia-
cin de Afrocolombianos Desplazados (Afrodes), Ginebra, agosto de
2009.
Los representantes de organizaciones de la poblacin despla-
zada asistieron de manera regular a las sesiones.
16
En cuanto a los comits territoriales, para mediados de
2006, la poblacin desplazada estaba participando en 21 de
los 26 comits departamentales activos, y en 106 de los 357
ubicados en los municipios con mayor expulsin y recepcin
de desplazados.
17
Asimismo, se haban conformado por ini-
ciativa de la poblacin y con el apoyo de la Mesa Nacional y
de la Unidad Tcnica Conjunta ocho mesas territoriales de
fortalecimiento a organizaciones de Poblacin Desplazada en
Bogot D.C., y en los departamentos de Sucre, Risaralda, San-
tander, Antioquia, Valledupar, Bolvar y Cauca.
18
No obstante estos avances, nuestro estudio documental y de
campo muestra profundas limitaciones en el involucramiento
de la poblacin desplazada en el proceso de seguimiento. De
hecho, el efecto deliberativo ha tenido un impacto mayor en
otros sectores de la sociedad civil (como las organizaciones de
derechos humanos y de investigacin sobre el tema) que entre
las vctimas del desplazamiento. En ese sentido, un informe de
2008 de la Comisin de Seguimiento refleja el panorama critica-
do por los representantes de organizaciones de desplazados en
nuestras entrevistas. De acuerdo con la Comisin:
Slo un tercio de las organizaciones de poblacin desplazada (OPD)
tienen algn canal de comunicacin con la Mesa Nacional y menos de
la mitad tienen representacin con formas organizativas departamen-
tales. Se calcula que slo un 32% de las personas desplazadas pertene-
ce a alguna OPD. Las organizaciones sociales indgenas (ONIC, etc.)
y de afrodescendientes (Proceso de Comunidades Negras) no tienen
16 La poblacin desplazada estuvo representada por integrantes
de la Mesa Nacional de Fortalecimiento a Organizaciones de Pobla-
cin Desplazada, que a su vez eran miembros de asociaciones de des-
plazados tales como Fundacin Mujer y Trabajo, Asdecol o Advicora.
Adicionalmente, a algunas sesiones asistieron representantes de la
Mesa Indgena en Desplazamiento, la Red Nacional de Mujeres Des-
plazadas de Colombia y la Asociacin de Desplazados Unidos (Vase
CNAIPD, Actas 1-21).
17 CNAIPD, Acta 10, 18 de julio de 2006.
18 Idem.
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un escenario en el cual puedan ejercer, de manera directa, su derecho
a la participacin en las decisiones de polticas pblicas sobre despla-
zamiento (Comisin de Seguimiento 2008b: 49).
El problema de la inclusin de la poblacin desplazada en el
proceso de seguimiento tiene causas diversas y complejas, al-
gunas de las cuales superan el campo de influencia de la Corte
y el proceso mismo. Existen por lo menos cuatro factores. En
primer lugar, como vimos en el captulo 3, la juridizacin del
tema del desplazamiento ha implicado la utilizacin de len-
guajes y mecanismos especializados que resultan accesibles a
la burocracia estatal y a las organizaciones de la sociedad civil
con experiencia jurdica, pero son de difcil acceso para orga-
nizaciones de base. Adems de la barrera del conocimiento
especializado, las organizaciones de desplazados tienen limi-
taciones logsticas profundas para seguir el rastro de la gran
cantidad de informacin generada por la Corte, el Gobierno y
las organizaciones acadmicas y de derechos humanos. Se tra-
ta en parte, entonces, de un efecto secundario, no intencional,
de la juridizacin y el dinamismo del proceso de seguimiento.
Aunque la construccin de un lenguaje comn de derechos
humanos e indicadores cuantitativos ha facilitado la interlocu-
cin entre los actores gubernamentales y no gubernamentales
especializados (vase el captulo 7), ha tenido como costo la
construccin de una barrera de acceso a las organizaciones de
vctimas.
En segundo lugar, la utilidad y el empoderamiento de los
espacios de participacin creados por el proceso han sido li-
mitadas. En este sentido, varios entrevistados pertenecientes
a organizaciones de la sociedad civil apuntaron a una conclu-
sin similar a la presentada por la Comisin Colombiana de
Juristas y el Servicio Jesuita a Refugiados en un informe del
2005 al Representante del Secretario General de las Naciones
Unidas:
Para algunas organizaciones de poblacin desplazada, estos espacios
no propician un verdadero dilogo con el Gobierno y una participa-
cin efectiva de la poblacin desplazada, en cuanto no se les avisa
con suficiente antelacin de los temas a tratar, no se entregan los do-
cumentos a discutir, y no hay posibilidades de incidir sobre las deci-
siones ya tomadas. Por el contrario, estos espacios han servido para
legitimar la poltica gubernamental, utilizando el argumento de que
la poblacin desplazada fue consultada. En muchas ocasiones, las or-
ganizaciones de poblacin desplazada fueron invitadas para recibir
informacin sobre decisiones ya tomadas (Comisin Colombiana de
Juristas y Servicio Jesuita a Refugiados Colombia 2005: 12).
19
La situacin no haba cambiado en 2008, cuando la Comi-
sin de Seguimiento concluy que esos espacios tendan a in-
cluir a las organizaciones de poblacin desplazada slo como
fuente pasiva de informacin, a travs de caracterizaciones,
eventos masivos y otras formas pasivas de evidenciar necesi-
dades y opiniones (Comisin de Seguimiento 2008b: 52).
20
Estas fallas no obedecen a particularidades del caso T-025.
Como lo han mostrado estudios sobre democracia delibera-
tiva (Fung y Wright 2003), son endmicas en instituciones y
procesos de polticas que buscan abrir espacios participativos.
Sin embargo, dada la importancia del tema en la sentencia y
los autos, constituye una limitacin importante del proceso de
seguimiento.
En tercer lugar, un rasgo especial del caso es su poblacin
objetivo, cuya situacin y caractersticas suscitan dificultades
particulares para la participacin. Por definicin, se trata de
una de las poblaciones ms fragmentadas y golpeadas por los
efectos de violaciones masivas y graves de los derechos hu-
manos ms elementales, que implican la ruptura violenta y
abrupta de las formas de organizacin y los lazos de cohesin
(Ibez 2009, Restrepo 2009). Con el desarraigo fsico, resultan
erosionadas tambin las organizaciones sociales que con mu-
cha dificultad pueden ser reemplazadas o recompuestas por
las comunidades en los sitios de recepcin. En estos, adems,
19 Islaarmacinfueralicadaor}uanManueIusliIIoinvesli-
gador de la Comisin Colombiana de Juristas en entrevista realizada
para esta investigacin el 22 de diciembre de 2008.
20 En el mismo sentido, vase el balance de la poltica pblica he-
cho por Acnur (2007: 369).
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la extrema precariedad de los desplazados, incluyendo los l-
deres de organizaciones de base, crea una poderosa barrera
para el funcionamiento bsico de los espacios de dilogo que
hemos estudiado en este captulo.
Por ejemplo, estas dificultades prcticas sumadas a la
falta de asignacin de fondos suficientes por parte del Gobier-
no han impedido el funcionamiento adecuado de la Mesa
Nacional de Fortalecimiento a la Poblacin Desplazada que,
como vimos, es el principal espacio de participacin de dicha
poblacin en las deliberaciones del CNAIPD. Como lo dijo
uno de los miembros de la Secretara Tcnica de esta mesa que
participa en ella como representante de Afrodes,
somos seis secretarios tcnicos pero es complejo porque en todo este
proceso adems de los espacios de mesa uno tiene otras responsabili-
dades, entonces nos citamos y cuando llegan dos no llegan los dems
y entonces el da que no llegan, llegan otros dos, entonces es imposible
que sesione en pleno la secretara tcnica para poder debatir y hacerle
seguimiento como debe ser a la poltica pblica.
Finalmente, el diseo institucional de participacin, cen-
trado en esta Mesa, ha sido criticado tanto por lderes de la
poblacin desplazada como por organizaciones de la sociedad
civil. Por ello la Corte, al revisar los efectos de los cinco prime-
ros aos del proceso de seguimiento (Auto 008 de 2009), ha
favorecido la centralizacin de la participacin en una organi-
zacin de poblacin desplazada y debilitado la participacin
de estas organizaciones en el mbito territorial.
21
Por tal ra-
zn, en esa decisin orden al director de Accin Social, con
la participacin de la Mesa Nacional de Desplazamiento, de
la Comisin de Seguimiento y de las organizaciones de pobla-
cin desplazada del mbito regional, disear un mecanismo
de participacin ms amplio.
En conclusin, la sentencia T-025 y el proceso de segui-
miento han creado espacios directos e indirectos de participa-
cin que contra las predicciones de los crticos del activismo
21 Corte Constitucional, Auto 008 de 2009, numeral 162.
judicial han estimulado y extendido la deliberacin demo-
crtica a mltiples esferas pblicas. A travs de mecanismos
novedosos como las audiencias y los autos de cumplimiento,
la Corte ha abierto el proceso de polticas pblicas a actores
del Estado y la sociedad civil que han impulsado la discusin
pblica sobre alternativas de solucin al complejo problema
del desplazamiento.
En este sentido, nuestro estudio ofrece evidencia a favor
de intervenciones judiciales en casos estructurales de viola-
cin de derechos humanos que tienen origen, por lo menos en
parte, en fallas sistemticas del proceso de polticas pblicas.
Sin embargo, como lo argumentamos en el captulo 1, el caso
T-025 sugiere que estas intervenciones tienen mayor legitimi-
dad y eficacia cuando facilitan en lugar de reemplazar la
deliberacin democrtica.
Esta modalidad de intervencin implica un proceso de se-
guimiento gradual y relativamente prolongado, en el que el
rgano judicial asume un rol de promotor de la deliberacin
y de la rendicin de cuentas pblicas. Ello requiere decisiones
judiciales que, en lugar de dictar los detalles de las polticas
pblicas, establezcan el marco constitucional de dichas polti-
cas y exijan a las autoridades competentes construirlas y ren-
dir cuentas sobre ellas. Este ha sido el proceso impulsado por
la Corte, a travs de un experimento novedoso de seguimiento
judicial de varios aos que ha pasado a ser el eje de la discu-
sin y las polticas sobre el desplazamiento en Colombia.
Este captulo tambin revel, sin embargo, los costos y los
lmites del efecto deliberativo del activismo judicial. En cuanto
a los costos, vimos que el sostenimiento de procesos de segui-
miento participativos requiere intervenciones peridicas, pre-
paracin de audiencias pblicas, comparacin de informacin
proveniente de diversos actores y, en general, una labor de
interlocucin que demanda tiempo y esfuerzo considerables
de rganos judiciales que, como la Corte colombiana, tienen
altas cargas de trabajo y mltiples responsabilidades institu-
cionales.
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En cuanto a los lmites, nuestro anlisis muestra que el efec-
to secundario de la juridizacin del desplazamiento ha sido
que la deliberacin pblica y el proceso de seguimiento sean
ms accesibles a los actores expertos en el lenguaje del derecho
y los derechos que a quienes resultan directamente afectados
por los resultados del proceso, es decir, la poblacin desplaza-
da. Aunque se trata de un efecto comn de la juridizacin de
los conflictos sociales (McCann 1994), especialmente cuando
involucran sectores altamente vulnerables como los desplaza-
dos, este hallazgo resulta llamativo si se tiene en cuenta que
la sentencia T-025 y los autos de seguimiento han insistido
frecuentemente en la necesidad de incluir en el debate de po-
lticas pblicas a la poblacin desplazada. A pesar de que, en
efecto, el caso ha ampliado los espacios de participacin para
esta poblacin, el trabajo de campo muestra que ellos han ten-
dido a ser subutilizados. Ante esta situacin, la voz de la socie-
dad civil que ms influencia ha tenido en el proceso ha sido la
de las organizaciones acadmicas y de derechos humanos que
tienen conocimiento especializado del lenguaje tcnico, jurdi-
co y econmico que ha pasado a dominar el caso.
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El hbrido jurdico-econmico del caso
y el efecto de polticas pblicas
Como lo explicamos en el captulo 1, la mayor parte de los
estudios sobre las cortes y el cambio social se han centrado
en los efectos instrumentales y directos de los fallos, es de-
cir, aqullos que implican un cambio tangible en las polticas
pblicas y en la conducta de las autoridades pblicas a las
que las cortes dirigen sus rdenes (Rosenberg 1991). Aunque,
como all lo sealamos, este nfasis pierde de vista otros efec-
tos centrales del activismo judicial que hemos buscado do-
cumentar en los captulos anteriores, acierta en insistir en la
evaluacin del impacto concreto que las cortes tienen sobre la
solucin de los problemas en los que intervienen. En ltimas,
en trminos de la tipologa esbozada en el captulo 1, un fallo
que tenga efectos simblicos e indirectos, pero no tenga inci-
dencia directa en las polticas pblicas y en la situacin de la
poblacin afectada, difcilmente podra ser catalogado como
una intervencin judicial exitosa en la promocin de los dere-
chos constitucionales.
Los dos ltimos captulos empricos del libro estn dedi-
cados a analizar estos efectos directos. Mientras que en el pre-
sente indagamos el impacto del caso T-025 sobre las polticas
pblicas sobre el desplazamiento, en el captulo 8 estudiamos
su incidencia en la situacin de la poblacin desplazada.
En cuanto al primero de estos impactos, que llamamos el
efecto de polticas pblicas, uno de los aspectos ms signifi-
cativos del fallo y los autos es que su aparato conceptual y su
Captulo 7
El efecto de poltica pblica:
la Corte y el diseo, la
implementacin y la evaluacin
de los programas sobre
desplazamiento forzado
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lenguaje son un hbrido entre: 1) las herramientas jurdicas del
derecho constitucional y el derecho de los derechos humanos,
y 2) las herramientas de la economa y las polticas pblicas.
De las primeras proviene la lgica legal y prescriptiva que lle-
va a la Corte a concluir la existencia de una violacin masiva
de derechos y declarar el estado de cosas inconstitucional. De
las segundas vienen la lgica organizacional y los instrumen-
tos de anlisis y medicin de polticas con los que la Corte
diagnostica las fallas estructurales de la administracin pbli-
ca e impulsa el diseo, la ejecucin y la evaluacin de nuevas
polticas, que incluye un largo y sofisticado proceso de cons-
truccin de indicadores de avance o retroceso en la garanta de
los derechos de los desplazados.
El caso no ha consistido, entonces, en la imposicin de la
lgica jurdica sobre la econmico-administrativa, sino en una
combinacin de ambas. En ese sentido, revela el surgimiento
de un hbrido entre dos proyectos profesionales e ideolgicos
uno encabezado por economistas y el otro por constitucio-
nalistas que se haban enfrentado en otros temas a lo largo
de la dcada de los noventa (Rodrguez Garavito 2009). En
tanto que los primeros defendan un rol pasivo de la Corte y
supeditaban la realizacin de los derechos constitucionales a
imperativos econmicos, los segundos defendan el activismo
judicial y subordinaban las consideraciones presupuestales al
cumplimiento de los derechos constitucionales. Al tomar ele-
mentos de uno y otro, la sentencia T-025 y otros fallos de la
misma poca plasmaron una sntesis que marc un giro en
este debate y en la jurisprudencia de la Corte (Rodrguez Ga-
ravito, en prensa).
Este hbrido estuvo presente desde la sentencia T-025. Uno
de los principales objetivos de la Corte consisti expresamente
en
analizar las polticas pblicas de atencin a la poblacin desplazada
[para determinar] si el Estado, a travs de acciones u omisiones en el
diseo, la implementacin, el seguimiento o la evaluacin de stas,
ha contribuido de una manera constitucionalmente significativa al
desconocimiento de los derechos fundamentales de las personas en
condicin de desplazamiento.
1
Por ello, el fallo dedic una seccin a examinar la respuesta
estatal al fenmeno del desplazamiento,
2
otra a analizar los
resultados de la implementacin de esa poltica,
3
una tercera
al seguimiento y la evaluacin de la gestin realizada en la
ejecucin de la poltica,
4
y otra a estudiar la insuficiencia de
recursos y sus implicaciones sobre los resultados.
5
Como se explic en el captulo 1, la Corte encontr numero-
sas fallas en todo el ciclo de las polticas pblicas (vase captulo
1, cuadro 2). Con respecto a la fase del diseo destac la ausen-
cia de un plan de accin actualizado sobre el funcionamiento
del SNAIPD que permitiera tener una mirada integral de la po-
ltica, y anhel la falta de metas especficas o indicadores que
permitieran detectar si los fines de las polticas se haban cum-
plido. Asimismo, resalt la inexistencia de algunos elementos
centrales de toda poltica pblica como los plazos para el cum-
plimiento de los objetivos y la asignacin de recursos necesa-
rios. En la fase de implementacin tambin detect falencias
importantes. Por ejemplo, observ que varias de las entidades
que componen el SNAIPD no haban creado programas espe-
ciales para la poblacin desplazada, a pesar de que stos fue-
ron definidos como necesarios en la Ley y los documentos de
poltica. En la ltima fase, la de seguimiento y evaluacin de
la poltica, los principales problemas giraron en torno a la falta
de un sistema de informacin que permitiera tener un registro
actualizado del nmero total de personas desplazadas, por un
lado, y por el otro, a la ausencia de sistemas de evaluacin de
la poltica que permitieran detectar los errores y obstculos de
1 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 6
2 Ibd., Apartado 6.1.
3 Ibd., Apartado 6.2.
4 Ibd., Apartado 6.3.
5 Ibd., Apartado 6.3.2.
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diseo e implementacin, y as realizar una correccin opor-
tuna de la poltica.
Al declarar que estas fallas constituan un estado de cosas
inconstitucional, el fallo de la Corte dict un conjunto de prin-
cipios y directrices que deberan seguir las nuevas polticas
que fueran dictadas para enfrentar la situacin. Por ejemplo,
la Corte estableci el principio de coherencia en la poltica,
que segn el fallo, apunta a que exista concordancia entre,
de un lado, lo que promete el Estado y, de otro lado, los re-
cursos econmicos y la capacidad institucional para cumplir
lo prometido, mxime si las promesas se han transformado en
normas jurdicas.
6
Asimismo, en lnea con la doctrina sobre
derechos econmicos, sociales y culturales, el tribunal aplic
el criterio de progresividad en la realizacin de los derechos,
7

por un lado, y el de especificidad en las polticas,
8
que se de-
riva del mandato constitucional de garantizar los derechos de
los sujetos especialmente vulnerables, por el otro.
9
Durante el proceso de seguimiento a las rdenes de la sen-
tencia, el hilo conductor continu siendo la lgica combinada
de los derechos humanos y las polticas pblicas. En los au-
tos posteriores la Corte dict lineamientos adicionales para la
construccin de las polticas, y habl de aspectos centrales de
la misma como el presupuesto y la importancia de la espe-
cificidad en el mismo
10
(Auto 176 de 2005); la prioridad que
6 Ibd., Apartado 8.3.1.
7 Ibd., Apartado 8.1.
IaraIaCorleeIcrileriodeesecicidaddebeeslarresenleen
tres niveles distintos de igual importancia constitucional: i) en rela-
cin con los sujetos de especial proteccin constitucional que forman
parte de la poblacin desplazada ancianos, nios, mujeres cabeza
de familia, minoras tnicas y raciales; ii) en relacin con las dife-
rencias regionales que presenta el fenmeno del desplazamiento, y
iiienreIacinconIacondicindeviclimasdeIconicloarmadoque
tienen las personas desplazadas (Auto 218 de 2006, numeral 5.2.).
9 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 6.3.1.1.
10 IoresecicidadeneIresuuesloIaCorlesereereaqueIos
hacedoresdeoIilicadebenidenlicardemanerarecisaIosrecur-
sosqueserandeslinadosaIaalencinesecicadeIaobIacindes-
plazada, para evitar que se diluyan en programas generales para toda
dentro del gasto pblico debera tener la poblacin desplaza-
da (Auto 176 de 2005); la importancia de conocer las caracte-
rsticas regionales y locales antes de formular polticas (Auto
177 de 2005 y Auto 218 de 2006); la necesidad de una coordi-
nacin general entre las distintas entidades (Auto 177 de 2005
y Auto 218 de 2006), y la utilidad de establecer mecanismos
de evaluacin y seguimiento, incluyendo indicadores de goce
efectivo de derechos (Autos 109 y 233 de 2007 y Auto 116 de
2008), entre otros.
Esta combinacin tuvo un efecto de polticas pblicas di-
recto y tangible. En efecto, segn el balance sistemtico de
Acnur (2007: 117), el perodo de 2004 a 2007 fue el de mayor
desarrollo de la poltica pblica de atencin a la poblacin des-
plazada. Esta evaluacin coincide con la percepcin de varios
actores del campo del desplazamiento entrevistados para este
estudio. Ilustrativo en ese sentido fue lo dicho por el director
de Codhes:
Buena parte de las polticas que hoy existen es gracias a esa sentencia
[T-025]. La Ley 387 fue la base [] para reconocer el desplazamien-
to por parte de Estado, pero evidentemente el salto cualitativo ms
importante que se ha dado en la poltica pblica es la sentencia []
Casi no hay un programa importante hoy que no sea producto de la
sentencia T-025, por el hecho [de] que antes de la sentencia T-025 solo
haba una atencin parcial de ayuda humanitaria.
11
Otros actores se refirieron a formas especficas a travs de las
cuales la Corte modific la manera como se diseaban polticas
pblicas. Por un lado, el citado oficial de Acnur, explic que:
Cuando se mete la Corte, dice no seor, ac tenemos que tener unas
metas de corto, mediano y largo plazo usted tiene que definirlas, tiene
que definir sus polticas, tiene que saber para dnde va. Entonces eso
cambia necesariamente la visin que pueda tener un diseador y un
implementador de poltica y el Gobierno como no estaba preparado
para eso.
12
la poblacin vulnerable del pas (Auto 176 de 2005, numeral 8.2.).
11 Entrevista con Marco Romero, director de Codhes, 19 y 23 de
diciembre de 2008.
12 InlrevislaconAndresCeIisociaIdeAcnurdeenerode
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Por otro lado, como vimos en el Captulo 3, la Corte rede-
fini la forma como se enmarcaba el problema del desplaza-
miento y esto, a su vez, modific la manera como se formula-
ban las polticas en la medida en que introdujo un marco de
derechos como referente para la elaboracin de las mismas.
Sobre este aspecto, resultan reveladoras las declaraciones de la
magistrada auxiliar a cargo del caso, segn la cual ste sirvi
para cambiar la forma como se piensa la poltica pblica []
cmo una poltica pblica tiene que estar sometida al derecho
constitucional [] y tiene como funcin principal garantizar
el goce efectivo de los derechos de las personas.
13
En la misma lnea, durante la audiencia pblica de julio de
2009, el director de Codhes reconoci que en las discusiones
que se sostuvieron con los expertos del gobierno sobre el tema
de prevencin y proteccin se reconoci que el referente de
derechos humanos y DIH es fundamental para definir la pol-
tica, lo que consideramos un avance por parte del gobierno.
14

La misma percepcin ha sido visible en la prensa, como lo
muestra una nota publicada en El Tiempo en 2008, segn la
cual es notorio el avance que se ha visto en los ltimos aos
en la respuesta del Estado frente al desplazamiento, coordi-
nada por la Agencia Presidencial para la Accin Social. El rol
de la Corte Constitucional ha sido fundamental para que esa
respuesta tenga un enfoque de derechos.
15
En suma, el estudio de caso muestra con claridad la exis-
tencia de un efecto de polticas pblicas. Cmo se dio este
efecto? Cul fue el proceso mediante el cual tuvo lugar? En
el resto de este captulo respondemos esta pregunta de forma
detallada. Para esto, organizamos la exposicin en tres partes,
13 Entrevista con Clara Helena Reales, magistrada auxiliar de la
Corte Constitucional de Colombia, 18 de diciembre de 2008.
14 Marco Romero, director de Codhes y miembro de la Comisin
de Seguimiento, intervencin pblica en la Audiencia de rendicin de
cuentas, Corte Constitucional, 10 de julio de 2009.
15 El Tiempo, Ms all de las cifras, personas, 2 de octubre de
2008.
de acuerdo con la divisin clsica de las fases de las polticas
pblicas el diseo, la implementacin y la evaluacin para
examinar el impacto de la sentencia y los autos de seguimien-
to en cada una de ellas.
La Corte y el diseo de la poltica pblica
Segun Ia leoria de Ias oIilicas ubIicas Krafl y IurIong
2007)
16
, la primera fase del ciclo es la identificacin del pro-
blema y la fijacin del mismo en la agenda pblica. Como se
analiz en el Captulo 3, si bien en materia de desplazamiento
forzado haba varios documentos que identificaban el proble-
ma y reconocan la magnitud del mismo, la Corte contribuy a
fijarlo en la agenda pblica y a redefinirlo como un problema
jurdico. La segunda fase del ciclo de polticas pblicas es la
del diseo o formulacin de una poltica pblica para hacerle
frente al problema. Esta es la fase que nos ocupa en la presente
seccin.
Frente al diseo de la poltica pblica, y como se vio en el
captulo 2 cuando se analizaron las tres fases que ha tenido
el proceso de seguimiento a la T-025 por medio de autos,
17
el
16 Segn el modelo clsico de polticas pblicas propuesto por Jo-
nesyuliIizadolodaviaorgranarledeIaIileraluraKray
IurIongeIcicIodeIasoIilicaslienecincofasesIaidenlica-
cindeunrobIemayIa|acinenIaagendaIaformuIacindeIa
poltica; la legitimacin de la misma; la implementacin y, por ltimo,
la evaluacin y el cambio de la poltica. Sin embargo, es comn agru-
par algunas fases y referirse, como lo hace la Corte en la sentencia
T-025, a las tres principales que son la de diseo o formulacin, la de
implementacin y la de evaluacin (vase Corte Constitucional, T-025
de 2004, Apartado 6.3.1.).
17 Segn se vio en ese captulo, el proceso de seguimiento por me-
dio de autos ha tenido tres fases. En la primera (2004-2006), la Corte
se concentr en hacer un juicio de la poltica pblica y formul linea-
mientos generables para fortalecerla. En la segunda fase (entre 2007
y mediados de 2008), la Corte se centr en impulsar la creacin de
indicadores de resultado que permitieran medir de manera perma-
nente el avance, estancamiento o retroceso de las polticas. La tercera
etapa fue inaugurada por el Auto 092 a mediados de 2008 y consoli-
dada con los autos de comienzos de 2009. En esa fase, en vista de la
lenta respuesta del Gobierno a los autos anteriores, la Corte pas a
establecer lineamientos y programas ms detallados, especialmente
en relacin con los grupos de desplazados ms vulnerables.
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tribunal constitucional ha jugado dos papeles principales. En
las dos primeras etapas (2004-2006 y 2007-2008), la Corte jug
un papel ms de orientadora de la poltica pblica. Para ello,
expidi rdenes amplias y dict lineamientos para fortalecer o
reformular la poltica pblica existente.
Tanto en el fallo como en el conjunto de autos de ese pe-
rodo, la mayora de rdenes estaba redactada en trminos
generales. Ordenaban al Gobierno tomar accin, pero no en-
traban a determinar el contenido especfico de cada poltica o
el nmero mnimo de programas necesarios, como s vendra
a ocurrir en la tercera fase del proceso de seguimiento.
Por otro lado, como vimos, la Corte plante principios y
lineamientos generales para guiar a los hacedores de poltica.
stos estaban relacionados con aspectos tales como el presu-
puesto, la participacin de la poblacin desplazada, la cohe-
rencia entre las normas y la poltica, la especificidad de las
mismas, y la progresividad de las actuaciones del Estado para
garantizar el goce de los derechos. Uno de los resultados ms
claros de rol de la Corte como orientadora de la poltica fue
la adopcin del Plan Nacional de Atencin Integral a la Po-
blacin Desplazada por la Violencia (Decreto 250 de 2005) y
del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, los cuales sern
analizados en el siguiente aparte.
A medida que avanzaba el proceso de seguimiento sin que
el Gobierno diera respuesta satisfactoria a algunos de los asun-
tos de poltica ms urgentes (como la atencin a los sectores de
la poblacin ms golpeados por el desplazamiento), la Corte
pas a asumir un rol ms activo y se convirti en formuladora
de algunas polticas. Los autos de esa tercera fase estaban en-
focados a grupos especficos de la poblacin desplazada como
las mujeres, los nios, las personas con discapacidad, los afro-
colombianos y los indgenas; contenan rdenes ms concre-
tas, y especificaban el nmero y el contenido de los programas
que deba adoptar el Gobierno.
Veamos, entonces, los ejemplos paradigmticos de estos
dos roles: la formulacin del Plan Nacional de Atencin Inte-
gral a la Poblacin Desplazada, en el que la Corte jug un rol
orientador, y los autos de enfoque diferencial de 2008 y 2009,
en los que el tribunal asumi un rol de diseador de polticas
pblicas.
El Plan Nacional de Atencin Integral
a la Poblacin Desplazada por la Violencia
y el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
En febrero de 2005, el Gobierno adopt el Decreto 250 por
el cual expidi el Plan Nacional de Atencin a la Poblacin
Desplazada por la Violencia (en adelante Plan Nacional de
Atencin). El objetivo principal de este Plan era establecer
la poltica general del Gobierno y las lneas de accin para la
prevencin y la atencin al desplazamiento forzado interno
en Colombia, que permita la restitucin de los derechos y las
obligaciones de las colombianas y los colombianos afectados
por el mismo.
18
En este sentido, el Plan Nacional de Atencin
es el principal documento de poltica pblica en materia de
desplazamiento, despus de la Ley 387 de 1997.
El nuevo plan reemplaz a otro que haba sido creado en
1998 (Decreto 173 de 1998). La esencia del nuevo Plan era re-
cordar las obligaciones legales de las entidades del SNAIPD
ya previstas en dicha ley, y enmarcar la respuesta del Estado
dentro del nuevo marco de derechos planteado por la sentencia
T-025. Al comparar ambos planes se encuentra que si bien los
objetivos y temas generales son los mismos, hay dos diferencias
fundamentales. Por un lado, en el Decreto 250 tanto los temas
como las responsabilidades de las distintas entidades estn ms
detallados y, por el otro, al Decreto 250 contiene una perspectiva
y un enfoque de derechos.
El nuevo Plan Nacional de Atencin fue una consecuen-
cia del papel orientador que jug la Corte en el campo de las
polticas pblicas. Como lo anot el abogado de la Comisin
Nacional de Juristas encargado del seguimiento al tema del
18 Decreto 250 de 2005, numeral 2.1.
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desplazamiento, con [la sentencia T-025] la Corte, logr algu-
nas cosas [] por ejemplo que [] se formulara el Plan Na-
cional de Atencin a la Poblacin Desplazada en el 2005, que
tiene problemas, pero por lo menos ya hay un plan, que estaba
en necesidad de renovacin.
19
Hay al menos tres seales que revelan que el nuevo plan
fue una consecuencia de la intervencin de la Corte en la fase
del diseo de las polticas. En primer lugar, en los informes de
seguimiento a la Corte el Ejecutivo present el Plan Nacional
de Atencin como un cumplimiento expreso a las rdenes de
la T-025. En segundo lugar, la manera como fue adoptado y
discutido sigui los lineamientos de participacin contenidos
en la sentencia. Finalmente, los principios orientadores del
Decreto recogen lo ordenado por la Corte en el fallo. Veamos
cada una de estas seales.
Ante las fallas detectadas en la fase de diseo de la poltica,
la T-025 orden al Consejo Nacional para la Atencin Integral
a la Poblacin Desplazada por la Violencia (CNAIPD),
que dentro de los tres meses siguientes a la comunicacin de la pre-
sente sentencia, adopte un programa de accin, con un cronograma
preciso, encaminado a corregir las falencias en la capacidad institucio-
nal, por lo menos, en lo que respecta a las que fueron expuestas en los
informes aportados al presente proceso.
20
Como se puede ver, la orden fue redactada de manera ge-
neral, sin detallar un contenido especfico.
El Decreto 250 de 2005 es la respuesta a dicha orden. De
hecho, el Auto 178 de 2005, que hizo una evaluacin del cum-
plimiento de esa y otras rdenes, anot: en la audiencia de
informacin, la Red de Solidaridad Social [hoy Accin Social]
resalt como principales avances en esta materia, la expedi-
cin del Decreto 250 de 2005 - Plan Nacional de Atencin Inte-
19 Entrevista con Juan Manuel Bustillo, Comisin Colombiana de
Juristas, 22 de diciembre de 2008.
20 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Parte resolutiva,
ordinal cuarto.
gral que clarific competencias, responsabilidades, estrategias
y lneas de accin.
21
La segunda seal de la influencia de la Corte en la adop-
cin del nuevo plan es el procedimiento que dio lugar a dicho
documento. El proceso deliberativo y consultivo que precedi
la adopcin del Plan Nacional fue propiciado por algunas de
las rdenes y directrices que suministr la Corte.
En la T-025, la Corte le orden expresamente al CNAIPD
ofrecer a las organizaciones que representan a la poblacin
desplazada oportunidades para participar de manera efecti-
va en la adopcin de las decisiones que se tomen con el fin
de superar el estado de cosas inconstitucional e informarles
mensualmente de los avances alcanzados.
22
Asimismo, el fa-
llo defini las condiciones que deberan ser cumplidas para
que la participacin fuera efectiva. Como vimos en el captulo
anterior, entre ellas estaban la necesidad de informar previa-
mente a la poblacin desplazada e incluir las observaciones de
sta entre las consideraciones para tomar decisiones de pol-
tica pblica.
La discusin del nuevo Plan Nacional de Atencin empez
poco despus de proferida la sentencia T-025. En marzo de
2004, el CNAIPD aprob un primer Plan, pero acord ajustar
la propuesta en algunos aspectos
23
. Para ello, durante aproxi-
madamente seis meses, se discuti el Plan en los comits de-
partamentales y en reuniones con funcionarios de entidades
pblicas, ONG, sociedad civil y la comunidad internacional.
Tambin se realizaron consultas con las organizaciones de la
poblacin desplazada y con todas las instituciones que inte-
gran el SNAIPD; en las mesas nacionales y regionales se anali-
21 Corte Constitucional, Auto 178 de 2005, numeral 3.4.
22 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Parte resolutiva,
ordinal segundo.
23 Segn el Acta 04 del CNAIPD (12 de enero de 2005), el Plan
deba ajustarse en los siguientes aspectos: 1) ajuste del valor unitario
de atencin a la poblacin desplazada; 2) establecer los indicadores
de seguimiento para participacin y control social; 3) cumplimiento
de los compromisos institucionales, y 4) ajustes de tipo conceptual o
estructural del tema.
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zaron especficamente los temas de salud, educacin, vivienda
y generacin de ingresos.
24
El 11 de enero de 2005, el proyecto del Plan Nacional de
Atencin fue presentado ante el comit jurdico del SNAIPD,
donde fue aprobado y elevado para aprobacin definitiva del
CNAIPD al da siguiente. El Plan fue adoptado por medio del
Acta 04 del 12 de enero de 2005.
25
Dicha acta revel las dos
caractersticas del proceso que venimos analizando. Por un
lado, que la sesin cont con la participacin de varias organi-
zaciones de poblacin desplazada y, por el otro, expresamen-
te reconoci la influencia de la Corte en la adopcin del Plan
Nacional en los siguientes trminos: En cumplimiento de la
sentencia T-025, proferida por la Honorable Corte Constitucio-
nal se reunieron en el saln de Conferencias de la Presidencia
de la Repblica.
En tercer lugar, el contenido del Plan tambin reflej las pautas
que dio la Corte para el diseo de las polticas pblicas. Segn la
directora tcnica y poltica de Programas del rea de Atencin
a la Poblacin Desplazada por la Violencia de Accin Social:
El nuevo Plan [] pretende recoger elementos fundamentales; por un
lado, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de los
que habla tanto Naciones Unidas y las recomendaciones de la Corte
Constitucional, en la sentencia T-025 en donde se seala que es nece-
sario explicitar que el enfoque de la atencin de la poblacin despla-
zada tiene una discriminacin positiva con relacin a otros grupos de
poblacin vulnerable en el pas.
26
En consecuencia, dentro de los principios orientadores del
Plan Nacional de Atencin se incluy el enfoque de dere-
chos segn el cual el Plan se sustenta en el aseguramiento
del ejercicio y goce de los derechos humanos. Adems, con
24 CNAIPD, Acta 04 del 12 de enero de 2005, intervencin de Jos
Ubernel Arboleda Gonzlez, coordinador de la Unidad Tcnica Con-
junta (UTec).
25 Idem.
26 CNAIPD, Acta 04 del 12 de enero de 2005, intervencin de Patri-
cia Luna, directora tcnica y poltica de Programas del rea de Aten-
cin a la Poblacin Desplazada por la Violencia de la entonces Red de
Solidaridad Social.
base en el criterio de especificidad, se adopt el enfoque dife-
rencial que exige que:
para la formulacin y desarrollo de las actividades que operan el pre-
sente Plan, se tendrn en consideracin las caractersticas de la pobla-
cin sujeto o grupos involucrados en la atencin, en trminos de g-
nero, edad y etnia, as como sus patrones socioculturales. Lo anterior
permitir reconocer y promover ofertas institucionales acordes a los
intereses de desarrollo de los grupos e individuos afectados.
Las rdenes y los lineamientos de la Corte, y el contenido
del Plan Nacional de Atencin, se vieron reflejados tanto en
la forma de adopcin como en el fondo de un documento de
poltica adicional, de alcance nacional: el Plan Nacional de De-
sarrollo 2006-2010. Al igual que en el caso del Plan Nacional
de Atencin, durante el proceso de formulacin el Gobierno
Nacional present a las organizaciones de poblacin despla-
zada las bases del Plan Nacional de Desarrollo. En trminos
del Acnur,
si bien se carece de informacin acerca de qu tanto de sus aportes fue
considerado en la definicin del Plan presentado al Congreso de la Re-
pblica, la sola existencia de este espacio constituye un avance frente a
la formulacin de los dos planes anteriores en los que este sector de la
poblacin no fue explcitamente considerado (2007: 170).
El contenido del Plan Nacional de Desarrollo tambin refle-
j la penetracin de las rdenes y los lineamientos dados por
la T-025. Si bien el Plan anterior (2002-2006) haba abordado el
tema del desplazamiento, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-
2006 lo hizo usando como marco el propuesto por la Corte, al
establecer que el Estado garantizar la atencin integral de
esta poblacin bajo un enfoque de goce de derechos.
27
En suma, el nuevo encuadre del problema en trminos del
goce efectivo de derechos, visible en ambos planes, constituye
un giro notorio en la manera de concebir las polticas pblicas
en materia de desplazamiento. Como lo explicamos en el ca-
ptulo 3, mediante este encuadre la Corte redefini el tema y,
27 Ley 1151 de 2007, numeral 2.2.
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segn vimos en esta seccin, orient los principales documen-
tos de poltica pblica posteriores al fallo.
No obstante estos impactos, a medida que transcurran los
aos y los planes y documentos quedaban parcialmente en el
papel, la Corte pas a adoptar un rol ms interventor en el
proceso de polticas pblicas. El giro se dio en la tercera fase
del proceso de seguimiento, con los autos de enfoque diferen-
cial, que estudiamos a continuacin.
Las polticas para grupos especficos
En la sentencia T-025, la Corte detect la ausencia de una pers-
pectiva diferencial en las polticas que tomara en cuenta las
caractersticas especficas de los desplazamientos forzados de
los que son vctimas algunos grupos dentro de la poblacin
desplazada, como las mujeres, los nios o las comunidades
afrocolombianas, entre otros. En trminos del fallo,
[n]o han sido reglamentadas las polticas que faciliten el acceso a la
oferta institucional a los grupos desplazados en situacin de mayor
debilidad, tales como las mujeres cabeza de familia, los nios, o los
grupos tnicos. No existen programas especiales que respondan a las
especificidades de los problemas que aquejan a dichos grupos.
28
En los autos de seguimiento de la primera fase, el tribunal
insisti en la importancia de formular polticas para estos gru-
pos. As, por ejemplo, autos como el 218 de 2006 recalcaron
la necesidad de adoptar un enfoque diferencial, especfico,
que reconozca que el desplazamiento surte efectos distintos
dependiendo de la edad y del gnero.
29
De hecho, esa misma
decisin identific las diez reas ms crticas de la poltica de
atencin e incluy tanto la falta de especificidad en la poltica
de atencin a la poblacin desplazada, como la desprotec-
cin de los grupos indgenas y afrocolombianos, especialmen-
te afectados por el desplazamiento interno. En el mismo sen-
tido, los autos de la segunda fase ordenaron al Ejecutivo crear
28 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 6.3.1.1.
29 Corte Constitucional, Auto 218 de 2006, numeral 5.3.1.
indicadores para medir los resultados alcanzados con relacin
a los grupos ms vulnerables.
30
Hacia 2008, la informacin recogida por la Corte mediante
autos y audiencias mostr con claridad que el Gobierno no ha-
ba cumplido estas rdenes. De ah que, a partir de mediados
de 2008, el tribunal decidi formular directamente lineamien-
tos detallados de polticas pblicas, por medio de cinco autos
denominados de enfoque diferencial, donde abord los casos
de las mujeres, los menores de edad, los grupos indgenas, las
comunidades afrocolombianas y las personas con discapaci-
dad vctimas del desplazamiento.
31
Asimismo, convoc a au-
diencias para discutir cada caso especfico de forma pblica y
con la participacin de estos grupos. De esta manera, asumi
un nuevo rol, que fue patente para los funcionarios guberna-
mentales que debieron responder las nuevas rdenes: la Cor-
te da una orden, y si el Gobierno no dice cmo contestar a ella,
la Corte dice cmo contestar. Un ejemplo de eso es el auto de
mujeres [Auto 092 de 2008]. [As], la Corte define una poltica,
impone una poltica pblica
32
.
En efecto, en cada uno de los cinco autos de enfoque dife-
rencial, adems de dar rdenes generales o lineamientos para
los hacedores de polticas pblicas, la Corte entr a disear
polticas especficas. Para ello, con respecto a cada grupo vul-
nerable orden un nmero de programas y determin el con-
tenido mnimo de cada uno.
En el primero de estos autos, el 092 de abril de 2008, la Cor-
te abord el tema de la proteccin de los derechos fundamen-
tales de las mujeres vctimas del desplazamiento forzado, que
constituyen ms de la mitad de la poblacin desplazada.
33
Ante
30 Vase, Corte Constitucional, Autos 109 de 2007 y 218 de 2006.
31 Aunque ara cierlos gruos esecicos Ia Corle ha roferido
ms de un auto, nos referimos a los cinco principales.
32 Entrevista con Mara Anglica Alvarado, Departamento Nacio-
nal de Planeacin, 9 de enero de 2009.
33 SegunIosresuIladosdeIaIIIncueslaNacionaIdeVericacin
adelantada por la Comisin de Seguimiento, el 52,4% de la poblacin
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la ausencia de un enfoque de gnero en las polticas existen-
tes, el tribunal orden a Accin Social la creacin de trece pro-
gramas especficos para suplir los vacos de la poltica pblica
frente a las mujeres, las jvenes y las nias desplazadas.
34
Ade-
ms, para cada programa determin el mbito de cobertura,
los derechos que se deban garantizar mediante el programa,
y lo que denomin los elementos mnimos de racionalidad
del programa en tanto componente de una poltica pblica.
35

Asimismo, estableci que la coordinacin de cada uno esta-
ra centralizada en cabeza del director de Accin Social, fij
un plazo de dos semanas para poner los trece programas en
marcha, y enfatiz la importancia de garantizar la participa-
desplazada son mujeres, lo cual es superior al porcentaje nacional
que es de 51,2% (Comisin de Seguimiento 2008d: 36).
34 Los trece programas son: 1) el Programa de prevencin del im-
pacto de gnero desproporcionado del desplazamiento, mediante
la prevencin de los riesgos extraordinarios de gnero en el marco
deI coniclo armado eI Irograma de revencin de Ia vioIencia
sexual contra la mujer desplazada y de atencin integral a sus vc-
timas; 3) el Programa de prevencin de la violencia intrafamiliar y
comunitaria contra la mujer desplazada y de atencin integral a sus
vctimas; 4) el Programa de promocin de la salud de las mujeres
desplazadas; 5) el Programa de apoyo a las mujeres desplazadas que
son jefes de hogar, de facilitacin del acceso a oportunidades labo-
rales y productivas y de prevencin de la explotacin domstica y
laboral de la mujer desplazada; 6) el Programa de apoyo educativo
para las mujeres desplazadas mayores de 15 aos; 7) el Programa
de facilitacin del acceso a la propiedad de la tierra por las muje-
res desplazadas; 8) el Programa de proteccin de los derechos de las
mujeres indgenas desplazadas; 9) el Programa de proteccin de los
derechos de las mujeres afrodescendientes desplazadas; 10) el Pro-
grama de promocin de la participacin de la mujer desplazada y de
prevencin de la violencia contra las mujeres lderes o que adquieren
visibilidad pblica por sus labores de promocin social, cvica o de
los derechos humanos; 11) el Programa de garanta de los derechos
deIasmu|eresdesIazadascomoviclimasdeIconicloarmadoaIa
justicia, la verdad, la reparacin y la no repeticin; 12) el Programa
de acompaamiento psicosocial para mujeres desplazadas; 13) el
Programa de eliminacin de las barreras de acceso al sistema de pro-
teccin por las mujeres desplazadas.
35 Segn el Auto 092 de 2008, estos elementos mnimos de racio-
naIidad son en lolaI quince y ree|an lanlo Ios eIemenlos minimos
de la poltica pblica de atencin al desplazamiento forzado exigidos
en el Auto 178 de 2005, como elementos derivados de los mandatos
constitucionales e internacionales que se researon en el mismo auto.
InlreIosquinceseencuenlranIaesecicidadindividuaIdeIIrogra-
ma, el cronograma acelerado de implementacin, y el presupuesto
sucienleyoorlunamenledisonibIe
cin de las organizaciones que promueven los derechos de las
mujeres desplazadas por la violencia dentro del proceso de
diseo, adopcin e implementacin de cada programa. Como
lo report la prensa al registrar este giro de la Corte:
Los magistrados le dieron seis meses a [la Fiscala] para que rinda
cuentas sobre los avances en la investigacin de una aterradora re-
lacin de crmenes de gnero: [] violaciones y abusos sexuales in-
dividuales y colectivos, torturas sexuales, mutilaciones sexuales y
posteriores homicidios de las vctimas, as como actos de ferocidad
y barbarie de contenido sexual. [] Casos como esos, que tienen en
comn la violencia sexual contra mujeres y haber provocado despla-
zamientos masivos, aparecen reseados en un documento de 1.682
pginas en el que la Corte Constitucional pone el dedo en la llaga de
lo que llama un crimen invisibilizado: los abusos cometidos por los
actores armados contra las colombianas.
36
Posteriormente, en octubre de 2008, la Corte profiri el
Auto 251 por medio del cual abord el tema de los nios y las
nias en situacin de desplazamiento menores de 18 aos, que
son ms del cincuenta por ciento de dicha poblacin.
37
Ante la
ausencia de un enfoque de atencin diferencial para este gru-
po, la Corte orden el diseo e implementacin de un nuevo
programa en el mbito del SNAIPD titulado Programa para
la proteccin diferencial de los nios, nias y adolescentes
frente al desplazamiento forzado. El programa debera tener
dos componentes centrales: uno de prevencin del impacto
desproporcionado del desplazamiento forzado sobre los me-
nores de edad, y otro de atencin a este grupo. En segundo
lugar, orden el diseo y la ejecucin de quince proyectos pi-
loto en distintas ciudades del pas, orientados a responder a
los riesgos especficos y a los problemas ms apremiantes a
los que son expuestos los menores de edad en el marco del
conflicto armado.
38
36 El Tiempo, Las 600 mujeres que conmovieron a la Corte, 25 de
mayo de 2008.
37 Corte Constitucional, Auto 251 de 2008, numeral II.A.
38 De los quince proyectos, uno es de prevencin del reclutamien-
to forzado de jvenes, otro es de prevencin del impacto de minas
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Al igual que en el auto anterior, y siguiendo con su nue-
vo rol, la Corte no se limit a sugerir el tipo de programas
o proyectos que las entidades del SNAIPD deban disear,
sino que precis los requisitos mnimos que deberan cumplir
tanto el Programa
39
como los proyectos piloto y, adems, fij
plazos perentorios para iniciar su ejecucin (seis meses para el
programa y dos meses para los proyectos piloto). Asimismo,
enfatiz en la necesidad de contar con la participacin de las
organizaciones de desplazados y expertas en temas de niez.
En los siguientes tres autos la Corte continu la misma l-
gica: realiz una evaluacin de las obligaciones nacionales e
internacionales frente al grupo vulnerable, evalu la respuesta
estatal, detect las principales fallas y determin los progra-
mas que se deban adoptar y su contenido mnimo. En el Auto
004 de enero de 2009 sobre los pueblos indgenas vctimas del
desplazamiento,
40
la Corte orden la adopcin de un Pro-
grama de garanta de los derechos de los pueblos indgenas
afectados por el desplazamiento, y la formulacin e imple-
mentacin de planes de salvaguardia tnica al menos para los
34 pueblos identificados en el auto (Rodrguez Garavito et l.
2010).
En el Auto 005 de enero de 2009, el Tribunal abord el tema
de la poblacin afrodescendientes vctima del desplazamien-
antipersonal y municiones sin explotar, y el tercero es de prevencin
de la victimizacin de los menores por las estrategias de control so-
cial de los grupos armados al margen de la Ley. Los otros doce son
proyectos de atencin a la niez y la adolescencia en situacin de
desplazamiento, los cuales deben ser implementados en doce ciuda-
des colombianas con mayor presencia de desplazamiento: Cartagena,
Arauca, Sincelejo, Quibd, Tumaco, Buenaventura, Bucaramanga,
Bogot, Medelln, Policarpa, Florencia y San Jos del Guaviare.
39 Para ver los requisitos mnimos que deben cumplir los dos com-
ponentes centrales del Programa, vase Corte Constitucional, Auto
251 de 2008, numeral 1.1. y 1.2.
40 Segn la II ENV, el 6,5% de la poblacin desplazada inscrita en
el RUPD (6,9% para los no inscritos) se declara perteneciente a pue-
blos indgenas (Comisin de Seguimiento 2008d: 40). Segn explica
la Corte en esa misma decisin, son al menos treinta las etnias que
actualmente estn en estado de alto riesgo de exterminio cultural o
fisicoorcausadeIconicloarmadoyeIdesIazamienloforzado
to, que constituye cerca del 17% de la poblacin desplazada
41
.
Adems de ofrecer la documentacin estatal ms completa
del desproporcionado y dramtico efecto del desplazamiento
sobre los afrocolombianos, as como del incumplimiento del
Gobierno de sus obligaciones respecto de este sector de la po-
blacin desplazada (Rodrguez Garavito, Alfonso y Cavelier
2009: 12), el auto orden un conjunto de acciones, ms diverso
que en los otros autos, para superar la falta de especificidad de
la poltica frente a esta poblacin.
En relacin con Accin Social como entidad coordinadora
del SNAIPD, dict tres rdenes. Primero, disear e implemen-
tar un plan de proteccin y atencin para las comunidades
ms afectadas por el desplazamiento, la resistencia y el con-
finamiento, que fueron identificadas por la Corte en la misma
decisin;
42
segundo, disear una estrategia para ofrecer opor-
tunamente atencin humanitaria de emergencia a la poblacin
afrocolombiana desplazada, y tercero, formular un plan inte-
gral de prevencin, proteccin y atencin a poblacin afroco-
lombiana, con la participacin de dichas comunidades. De la
misma manera, orden al Ministerio del Interior y de Justicia
disear un plan de caracterizacin de los territorios colectivos
y ancestrales habitados principalmente por poblacin afroco-
lombiana e implementarlo antes de julio de 2010, por un lado,
y al mismo Ministerio, en conjunto con otras entidades, poner
en marcha la ruta tnica propuesta por Accin Social dentro
del proyecto de proteccin de tierras y patrimonio (Rodrguez
Garavito, Berro y Orduz 2010).
El ltimo de la serie de autos especficos, el 006 de enero de
2009, abord el tema de las personas desplazadas con disca-
pacidad. Con el nimo de desarrollar una poltica pblica de
atencin con un enfoque diferencial respecto de ese grupo es-
41 SegunIaIIIncueslaNacionaIdeVericacineIdeIao-
blacin inscrita en el RUPD y el 17,8% de los no inscritos se reconoce
como afrocolombianos (Comisin de Seguimiento 2008d: 40).
42 Para ver los contenidos mnimos del plan integral de preven-
cin, proteccin y atencin, vase Auto 005 de 2009, numeral 182.
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pecfico, la Corte profiri tres rdenes principales. Primero, or-
den a las distintas autoridades del SNAIPD, bajo la coordina-
cin de Accin Social, mejorar los sistemas de informacin para
suplir los vacos de informacin que existen en relacin con la
poblacin desplazada con discapacidad
43
. Segundo, orden a
un conjunto de entidades que, bajo la coordinacin de Accin
Social, adoptaran un Programa para la proteccin diferencial
de las personas con discapacidad y sus familias frente al des-
plazamiento forzado que, al igual que en el caso del programa
para la niez, tuviera dos componentes, uno de prevencin y
otro de atencin integral, y comenzara a ser implementado a
los seis meses. Por ltimo, la decisin orden el diseo de cinco
proyectos piloto en el mbito de prevencin y atencin de las
personas desplazadas con discapacidad, para ser implementa-
dos en la ciudad de Bogot y cuatro departamentos.
En suma, las rdenes generales y las directrices contenidas
en los autos de las primeras fases del proceso de seguimien-
to, aunados a los programas especficos ordenados durante la
fase ms reciente, tuvieron un impacto directo y tangible tanto
en la manera de formular las polticas sobre desplazamiento
como el contenido de las polticas mismas. Existe evidencia
abundante, por tanto, del efecto de polticas pblicas en rela-
cin con el primer momento del ciclo de dichas polticas.
Veamos ahora el alcance del efecto en relacin con la se-
gunda fase: la implementacin de las polticas.
La Corte y la implementacin
de la poltica pblica
Una de las fallas principales detectadas en la T-025 fue la exis-
tencia de una brecha profunda entre la creacin de normas y
documentos de poltica, por un lado, y la implementacin de
las mismas, por el otro. Ante este diagnstico, durante el pro-
43 Para ver una lista de los temas que como mnimo debern con-
templar estos sistemas de informacin, vase Auto 006 de 2009, Parte
resolutiva, ordinal tercero.
ceso de seguimiento la Corte se concentr en tratar de reducir
dicha brecha para que el conjunto de polticas pblicas se tra-
dujera en beneficios para la poblacin desplazada.
Como se analiz en el Captulo 4, la Corte impuls la im-
plementacin de la poltica al ejercer presin sobre las entida-
des estatales para que tomaran acciones concretas y supera-
ran, as, el estancamiento que haba caracterizado las polticas
sobre el tema. Las reacciones estatales documentadas en dicho
captulo, tales como la fijacin de los recursos necesarios para
atender a la poblacin desplazada, la reactivacin del CNAI-
PD y la produccin de informacin, hacen parte de la prime-
ra ola de un proceso de implementacin de polticas pblicas
que se intensific a medida que la Corte reforz sus labores de
monitoreo.
Ms all de este inicial efecto desbloqueador de las
polticas, el caso T-025 ha incidido en la implementacin de
numerosas polticas nacionales y subnacionales. Un anlisis
detallado de todas stas supera los objetivos de este captulo.
Nos limitamos, entonces, a hacer un balance panormico de:
1) la evidencia del impacto del caso T-025 sobre el presupuesto
pblico dedicado a la implementacin de las polticas sobre el
tema, y 2) el nivel de ejecucin de estas polticas por parte del
Gobierno nacional.
El impacto presupuestal:
la evolucin de los recursos para las polticas
sobre desplazamiento
Uno de los indicadores ms ntidos del impacto de polticas
pblicas son los cambios en el presupuesto estatal destinado a
la atencin de la poblacin desplazada. El giro se puede apre-
ciar en la grfica 1, que refleja la trayectoria de este presupues-
to entre 1995 y 2008.
Como lo diagnostic la Corte en la sentencia T-025, la in-
suficiencia del presupuesto era una de las causas principales
de las fallas en la implementacin de las polticas. Si bien re-
conoci que el Gobierno central haba aumentado considera-
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blemente los recursos financieros destinados a la atencin a la
poblacin desplazada entre los aos 1999 y 2002 (vase grfica
1), anot que el nivel absoluto de los montos asignados conti-
na siendo insuficiente, y muy inferior a los niveles necesarios
para a) satisfacer la demanda de las personas desplazadas, b)
proteger los derechos fundamentales de las vctimas de este
fenmeno, y c) desarrollar e implementar efectivamente las
polticas previstas en la ley.
44
Adicionalmente, la Corte constat que en 2003 el presu-
puesto incluso disminuy (vase grfica 1). Esto iba en contra-
va tanto de la Ley 387 de 1997 como de la jurisprudencia de
la Corte, que haban establecido la prioridad del gasto para di-
cha poblacin, incluso por encima del gasto pblico social.
45
44 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 6.3.2.
45 Corte Constitucional, sentencia SU-1150 de 2000.
Contra este teln de fondo, la Corte dio la orden al CNAI-
PD de calcular el presupuesto que sera necesario para imple-
mentar una poltica pblica sobre el tema. En el Captulo 4
explicamos cmo, en respuesta a esta orden, el Gobierno hizo,
por primera vez, un clculo riguroso del esfuerzo presupues-
tal requerido.
Se tradujo este clculo en cambios presupuestales tangi-
bles? La grfica 1 muestra que el fallo s tuvo este efecto di-
recto. En respuesta a la T-025, el Gobierno nacional realiz un
esfuerzo presupuestal rpido y considerable. Como lo mues-
tra la grfica, durante los nueve aos de programas sobre des-
plazamiento del perodo anterior a la sentencia (1995-2003),
el presupuesto anual promedio que fue de 76.371 millones por
ao. En el perodo posterior al fallo (2004-2008), el promedio
anual se multiplic casi diez veces, al pasar a 731.343 millones.
Adems del notorio aumento en los recursos, en la grfica
se observa que despus del fallo, el Gobierno no realiz re-
cortes presupuestales como sucedi en el ao 2003. Sobre este
punto, la directora del Departamento Nacional del Planeacin
resalt, en la audiencia pblica del 11 de diciembre de 2008
ante la Corte Constitucional,
como un avance importante en la materia la decisin del gobierno
de mantener el carcter prioritario del presupuesto para la poblacin
desplazada, lo que se traduce en que, a lo menos, no se harn recortes
presupuestales a los recursos destinados a la atencin a la poblacin
desplazada y se mantendr el nivel de ejecucin presupuestal.
46
Cinco aos despus del fallo, la misma Corte reconoci el
cambio considerable en la asignacin presupuestal. En el Auto
008 de 2009, sostuvo que claramente el incremento presupues-
tal como consecuencia de la sentencia T-025 de 2004 ha sido
elevado y acelerado, lo cual constituye un avance indispensa-
ble para la superacin del estado de cosas inconstitucional.
47

En la audiencia de rendicin de cuentas celebrada el 10 de ju-
46 Corte Constitucional, Auto 008 de 2009, numeral 35.
47 Ibd., numeral 35.
GRFICA 1
Recursos destinados por el Gobierno
para la atencin a la PD
Perodo 1995-2008
FUENTE: Conpes 3400 oe 2005 y Acclon Soclal (tecba oe corte: olclem-
bre oe 2008). Dlsponlble en bttp://www.acclonsoclal.gov.co/oocumentos/
8oletln_Hecbos/8OLLT|N_DLSPLAZADOS_Lnero_2009.pof
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
1.000.000
900.000
800.000
700.000
600.000
500.000
400,000
300,000
200.000
100.000
1.000
Millones
de pesos
1.106
24.897
92.836
18.936
70.892
60.352
146.772 150.764
120.700
316.940
542.185
820.677
955.029
1.021.936
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lio de 2009, tanto la Corte como los miembros de la sociedad
civil tambin reconocieron los avances en materia presupues-
tal (Rodrguez Garavito y Rodrguez Franco 2009).
En la misma decisin, sin embargo, la Corte resalt la per-
sistencia de deficiencias presupuestales que fueron diagnosti-
cadas por la Contralora General de la Nacin. A pesar de los
mandatos de la Corte (por ejemplo, en el Auto 176 de 2005),
ni el Gobierno nacional ni las autoridades regionales y locales
tenan un clculo y un registro diferenciado del presupuesto
para el tema. Y continuaban fallas de ejecucin que iban desde
la subestimacin de los costos de los programas de atencin a
la poblacin desplazada, hasta la deficiencia de los sistemas de
seguimiento y control de los recursos ejecutados y la precaria
capacidad institucional para manejar los recursos asignados.
48
La implementacin de polticas
por parte del Gobierno Nacional
En vista de la cantidad y diversidad de las polticas pblicas
surgidas del caso T-025, un anlisis sistemtico de su imple-
mentacin supera los objetivos de este captulo. En el captu-
lo 8 acometemos ese examen detallado con base en las cifras
sobre los resultados de las polticas pblicas sobre el despla-
zamiento. Por ahora, basta un balance panormico del nivel
de implementacin de las polticas desde el mismo enfoque
de derechos que la Corte y los dems actores del campo han
adoptado.
Para estos efectos, la fuente principal es la evaluacin que
la propia Corte hizo de la ejecucin de las polticas sobre des-
plazamiento en su balance de los cinco primeros aos del
proceso, contenida en el Auto 008 de 2009. Proferido pocos
das antes del relevo de varios magistrados que haban sido
protagonistas del proceso de seguimiento (incluyendo el ma-
gistrado ponente de la T-025, Manuel Jos Cepeda), este auto
buscaba hacer un corte de cuentas al trmino del primer lus-
48 Ibd., numeral 36.
tro del proceso, y sentar las bases para evaluaciones futuras de
implementacin de las polticas estatales. Para ello, en el Auto
068 de 2009, la Corte haba convocado a centros acadmicos a
proponer ideas y soluciones a temas particularmente comple-
jos del proceso de seguimiento, incluyendo los criterios que
deban ser tenidos en cuenta para declarar la continuidad o
superacin del estado de cosas inconstitucional (ECI) (vase
Rodrguez Garavito 2009b).
La Corte concluy que cinco aos despus de proferida la
sentencia T-025 de 2004 [] se han presentado avances impor-
tantes hacia la superacin del estado de cosas inconstitucional,
pero [] este an no ha sido superado.
49
A esta conclusin ha-
ban llegado tambin los funcionarios y miembros de la socie-
dad civil que haban participado en la audiencia pblica que la
Corte haba citado en diciembre de 2008 para discutir el punto.
En este sentido, a diferencia del impacto en el diseo de
programas para la poblacin desplazada y el aumento del pre-
supuesto para financiarlos, el efecto de polticas pblicas que
ha tenido el caso en el mbito de la implementacin ha sido
limitado y dispar. De hecho, el balance de la Corte muestra
que mientras que el caso ha tenido un impacto visible en la eje-
cucin de algunas polticas (como las de salud y educacin),
en otros frentes de la poltica pblica (como los de tierras y
vivienda), el Gobierno ha permanecido relativamente imper-
meable a la presin de la jurisprudencia y al proceso de segui-
miento de la Corte.
En trminos ms precisos, en el Auto 008 de 2009 la Corte
clasific la situacin de las polticas pblicas en tres catego-
ras. En primer lugar, aquellas que presentaban un balance tan
pobre que deban ser enteramente replanteadas. En esta cate-
gora se encontraban las polticas para capacitar a la poblacin
desplazada a fin de generar ingresos propios, las encaminadas
a asegurar la recuperacin de las tierras usurpadas o el otor-
49 Ibd., Seccin II, numeral 14.
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gamiento de nuevas tierras, y las destinadas a garantizar una
vivienda digna a esta poblacin.
En segundo lugar, el balance de la Corte mostr fallas pro-
fundas y persistentes en otros componentes de las polticas
que, aunque no ameritaban su replanteamiento total, reque-
ran ajustes considerables. En esta categora se encontraban las
polticas que buscan prevenir nuevos episodios de desplaza-
miento forzado, y aqullas destinadas a garantizar los dere-
chos a la verdad, la justicia y la reparacin de las vctimas del
desplazamiento.
Finalmente, las polticas sobre los dems derechos de la po-
blacin desplazada mostraban un mayor avance, aunque me-
nor del esperado por la Corte y del requerido por la urgencia
y gravedad de dicha poblacin. Entre estas polticas la Corte
resalt las relacionadas con la ayuda humanitaria de emergen-
cia a las personas recin desplazadas, y las relativas al retorno
de los desplazados a su lugar de origen o su reubicacin defi-
nitiva en el lugar de recepcin.
La Corte y la evaluacin de la poltica pblica:
los indicadores de goce efectivo de derechos
En la T-025, la Corte seal que uno de los obstculos que im-
pedan una implementacin de la poltica era que no existan
mecanismos de seguimiento de la gestin de las distintas en-
tidades que hacen parte del SNAIPD, y que no era posible
evaluar la puntualidad de las entidades responsables en la
ejecucin de los programas.
50
En particular, no existan me-
canismos de medicin de la gestin pblica que permitieran
hacer un seguimiento peridico y riguroso de los resultados
de las polticas.
Para llenar este vaco, la Corte impuls, entre el 2007 y me-
diados de 2008, un proceso de construccin de indicadores que
involucr actores del Gobierno y la sociedad civil. Durante ese
50 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 6.3.1.1.
perodo, la Corte se concentr en desarrollar mecanismos de
evaluacin que permitieran medir de manera permanente el
avance, estancamiento o retroceso del programa o la atencin a
cargo de cada entidad del SNAIPD, por un lado, y el goce efec-
tivo de los derechos de la poblacin desplazada, por el otro.
Los indicadores son la muestra ms clara del efecto de po-
lticas pblicas, por cuatro razones. En primer lugar, marcaron
un giro en la lgica de medicin de las polticas, que pasaron
a ser evaluadas en trminos de la satisfaccin de derechos hu-
manos. Como lo sostuvo el director de Codhes:
el Estado colombiano es un Estado de derecho pero nunca evaluaba
las polticas desde el punto de vista de los derechos. Entonces es la
primera vez que hay una evaluacin de una poltica pblica desde
un referente de derechos, con un instrumental de verificacin, con un
instrumental de indicadores, con todo un proceso de seguimiento par-
ticipativo
51
.
En segundo lugar, la medicin privilegi la evaluacin de
resultados concretos, antes que de medios o procesos. As lo
resalt el magistrado ponente del fallo T-025:
Me atrevo a decir que la Corte presion fuertemente. Exigi que tales
indicadores midieran el goce efectivo de los derechos de la poblacin
desplazada. El gobierno deba mostrar cuntas personas desplazadas
estaban siendo protegidas en la prctica en el momento cero, y cmo
dicha proteccin de los derechos mejor y se aument durante el tiem-
po debido al cumplimiento de las rdenes dictadas por la Corte en la
T-025 (Cepeda 2008: 5).
En tercer trmino, segn veremos, el proceso que llev a
este resultado fue pblico, deliberativo y experimental. La
descripcin del proceso que hizo un funcionaria de Accin So-
cial lo ilustra ntidamente:
Con indicadores qu pas? Nosotros presentamos una propuesta, los
dems refutaron la propuesta; los dems eran Acnur, la Comisin de
Seguimiento y los entes de control. Entonces lo que ellos refutaban la
Corte nos lo mandaba, entonces nosotros les contestbamos. Y as du-
ramos todo el ao cartendonos a travs de la Corte Constitucional. Al
51 Entrevista con Marco Romero, director de Codhes, 19 y 23 de
diciembre de 2008.
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ao siguiente la Corte volvi y cit a otra audiencia. Y lo que la Corte
en esa audiencia s ya dijo fue, discutamos. Y gener un escenario de
discusin [] Despus de ese escenario de discusin la Corte solicit
que se colocara a consideracin que si el Gobierno y la sociedad civil
y los rganos de control consideraban que deban reunirse a construir
unos indicadores que lo hicieran y que les entregaran ese producto de
trabajo a ellos. Y eso fue lo que hicimos. Despus de eso duramos ms
o menos un mes. Armamos equipos de trabajo y grupos de revisin y
comenzamos a discutir los diferentes indicadores [] Era un proceso
de consensos y disensos. Con base en lo que tuvimos consenso, pre-
sentamos el documento conjunto.
52
Finalmente, los indicadores son la muestra paradigmtica
del hbrido jurdico-econmico del efecto de polticas pblicas,
pues constituyen el punto intermedio entre la lgica econmi-
ca y la jurdica, entre economistas y abogados. En tanto que
indicadores, caben con naturalidad en la caja de herramientas
cuantitativas de los economistas. En tanto que indicadores de
derechos, constituyen un hbrido que sintetiza y acercaba estas
dos aproximaciones.
Los indicadores diseados en este proceso son de resultado
porque, como su nombre lo indica, buscan evaluar el logro
final de la poltica, no el proceso. Cada uno de los indicadores
de resultado fue construido como un instrumento de medicin
que permite sealar el grado de cumplimiento de los distintos
derechos y del impacto de la poltica pblica de atencin como
medio para lograr tal fin (Rodrguez Garavito 2009c).
En sus informes, el Gobierno propuso una divisin de estos
indicadores en tres categoras: de goce efectivo de derechos,
complementarios y asociados. Los indicadores de goce efectivo
de derechos son:
instrumentos de medicin diseados con el propsito de valorar, en el
hogar, el impacto de la poltica pblica de atencin a la PD en cuanto
a la generacin de condiciones para superar esta condicin. Su uni-
dad de medida es binaria cuyos valores posibles sern S cuando
la persona o familia reporta el cumplimiento del criterio fijado para
cada derecho y No cuando reporte cosa diferente (Presidencia de la
Repblica et l. 2007: 15).
52 Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de atencin a la po-
blacin desplazada de Accin Social, 8 de enero de 2009.
Los indicadores complementarios son instrumentos de medi-
cin que permiten valorar el estado de avance general, retroce-
so o estancamiento del proceso de estabilizacin con respecto
al universo de atencin correspondiente a cada indicador de
Goce Efectivo de Derechos (Presidencia de la Repblica et
l. 2007: 16). Finalmente, los indicadores sectoriales son instru-
mentos de medicin que revelan informacin sobre los resul-
tados obtenidos por cada entidad en referencia a las acciones
contempladas como parte de su oferta sectorial (p. 16).
Para mostrar el papel central de los indicadores en el caso,
en el resto de esta seccin nos detenemos en las tres decisiones
ms relevantes para este tema: los autos 109 de 2007, 233 de
2007 y 116 de 2008. En ellos, la Corte adopt los ms de cien
indicadores de resultado que existen actualmente para medir
los avances en polticas pblicas con respecto a un grupo de
veinte derechos. Al analizar la expedicin y el seguimiento de
estas decisiones, nos interesa destacar el proceso participati-
vo y deliberativo mediante el cual fueron construidos los in-
dicadores, y la forma como estos terminaron sirviendo como
puente conceptual y terminolgico entre los muy diversos ac-
tores estatales y sociales involucrados en el caso.
El proceso de adopcin
de los primeros indicadores
El dilogo entre la Corte y el Gobierno
Desde los primeros autos de seguimiento, la Corte orden al
Gobierno adoptar indicadores de resultado que tengan en
cuenta el goce efectivo de los derechos de la poblacin despla-
zada y que permitan determinar la dimensin de la demanda
especfica atendida, as como el avance, retroceso o estanca-
miento de cada programa y componente de atencin.
53
La Corte insisti en esta exigencia en los autos posteriores.
En el Auto 218 de 2006, por ejemplo, incluy dentro de las diez
53 Corte Constitucional, Auto 177 de 2005.
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fallas estructurales que obstaculizaban el desarrollo de las po-
lticas nacionales para la poblacin desplazada, la ausencia
general de indicadores de resultado significativos basados en
el criterio del goce efectivo de los derechos de la poblacin des-
plazada en todos los componentes de la poltica, a pesar del
avance de algunas entidades al respecto.
Por efecto de esta presin, en septiembre de 2006 el direc-
tor de Accin Social present ante la Corte Constitucional un
informe comn del Gobierno Nacional, con una primera ba-
tera de indicadores sectoriales de cada una de las entidades
del SNAIPD.
Como reaccin a esa propuesta, en el Auto 266 de 2006 la
Corte solicit al gobierno aclarar algunos aspectos relaciona-
dos con los indicadores de resultado, tales como, la fijacin
de plazos claros para el cumplimiento de las actuaciones
anunciadas por las entidades del SNAIPD en el informe co-
mn de cumplimiento. En respuesta, el Gobierno envi un
informe complementario que detallaba el cronograma bajo el
cual cumplira con las acciones prometidas y anunciaba que
los indicadores de resultado solicitados estaran diseados a
finales de marzo de 2007.
54
Este informe suscit respuestas de entidades pblicas y ciu-
dadanas, que pasaron a ser parte del proceso de construccin
de indicadores. Especficamente, el procurador general de la
Nacin, el contralor general de la Nacin y la Comisin de Se-
guimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento, se unie-
ron al debate. En efecto, estas instituciones resaltaron que los
indicadores presentados por el Gobierno an eran insuficien-
tes para medir el progreso, el retroceso o el estancamiento del
goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada.
55

De ah en adelante, pasaran a ser partes importantes del cam-
po del desplazamiento forzado.
54 Corte Constitucional, Auto 109 de 2007, numeral 8.
55 Ibd., numeral 9.
La entrada de nuevos actores:
los indicadores como hbrido jurdico-econmico
Para promover la participacin de este grupo ms amplio de ac-
tores, en 2006 la Corte profiri el Auto 337. Por medio de esa de-
cisin, adopt una metodologa de trabajo y de intercambio de
documentos tcnicos sobre el diseo y el uso de indicadores.
El resultado de este intercambio fueron ms de 500 indica-
dores propuestos a la Corte en diciembre de 2006 por el defen-
sor del pueblo, el procurador general, Acnur, la Comisin de
Seguimiento y el Gobierno Nacional representado por Accin
Social. Esta ltima, por ejemplo, present una lista de 107 in-
dicadores.
En vista de que varios de los documentos presentados por
Accin Social a la Corte hacan referencia al trabajo de diseo
de indicadores de resultado adelantado por el Departamento
Nacional de Planeacin (DNP), en enero de 2007 la Corte le so-
licit a la directora de esta institucin suministrar la batera de
indicadores diseados hasta el momento por dicha institucin.
Al poco tiempo, el DNP present nueve indicadores adiciona-
les de goce efectivo de derechos. Hasta ese momento, enton-
ces, el Gobierno haba presentado un total de 116 indicadores.
Con la entrada del DNP, la entidad pblica que ha sido el
cono de la tecnocracia econmica se integr a un proceso re-
gido por el lenguaje y la lgica jurdicos, es decir, por el en-
foque de derechos de la Corte. Segn vimos, los indicadores
ofrecan el punto de contacto entre la lgica econmica y la
jurdica, como lo dijo una funcionaria del DNP:
Una entidad como Planeacin Nacional est acostumbrada a disear
una poltica pblica para atencin a poblacin vulnerable de manera
distinta [] Lo difcil de entender era qu es medir con perspectiva
de goce efectivo. [] Lo que fuimos entendiendo era que al final a la
Corte lo que le interesa saber no es el cupo [escolar] sino si la persona
est gozando realmente de una asistencia regular al colegio o si est
gozando de una vivienda digna.
56
56 Entrevista con Mara Anglica Alvarado, Departamento Nacio-
nal de Planeacin, 9 de enero de 2009.
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Ante el dinamismo del proceso y la abundancia de indi-
cadores, otros actores se unieron a la discusin. En enero de
2007, por ejemplo, el Gobierno hizo algunas observaciones
sobre la pertinencia, utilidad y claridad, y de los indicadores
propuestos por los rganos de control, la Comisin de Segui-
miento y el Acnur. Asimismo, otros comentarios fueron he-
chos por la Comisin Colombiana de Juristas y la Comisin de
Seguimiento a los indicadores presentados por el Gobierno.
La proliferacin de indicadores llev a la Corte a citar una
audiencia pblica para aclarar las divergencias conceptuales
y tcnicas entre los distintos indicadores presentados y consi-
derar la adopcin de un conjunto definitivo de indicadores de
resultado. En la audiencia, celebrada el 1 de marzo de 2007, el
director de Accin Social, el ministro del Interior y de Justicia y
la directora del Departamento Nacional de Planeacin, presen-
taron una batera comn, compuesta por 12 indicadores de goce
efectivo de derechos, 11 complementarios y 23 indicadores aso-
ciados, diseados por el Gobierno para medir el goce efectivos
de los derechos a la vivienda, educacin, alimentacin, genera-
cin de ingresos, identidad, vida, integridad personal, libertad
personal y seguridad, participacin e integracin local.
Durante la audiencia, los magistrados y otros participantes
cuestionaron numerosos aspectos de los indicadores. Igualmen-
te, despus del evento, los representantes de la Procuradura,
la Defensora del Pueblo, la Contralora, la Comisin de Segui-
miento y el Acnur, as como los representantes de la poblacin
desplazada, reaccionaron por escrito al conjunto de indicadores
y sugirieron aquellos que deban ser adoptados o modificados.
Como parte de este proceso iterativo, el 15 de marzo el
Gobierno respondi a las preguntas realizadas durante la au-
diencia y entreg una batera modificada con 19 indicadores
de resultado. La aparicin de nuevos indicadores provoc otra
ola de reacciones de diversos actores. Sin embargo, a comien-
zos de abril, el Gobierno envi a la Corte un nuevo informe
donde reiteraba el conjunto de indicadores suministrado an-
teriormente.
Durante el mes de abril, diversos actores como la Defen-
sora del Pueblo y la Comisin de Seguimiento enviaron sus
observaciones a los indicadores del Gobierno y presentaron
nuevos documentos. Por ejemplo, la ONG Plan Internacional,
present a la Corte un conjunto de indicadores para medir el
goce efectivo de los derechos de los nios y las nias afectadas
por el desplazamiento forzado.
Cinco meses de permanentes intercambios y discusiones
entre los distintos actores dieron como resultado el Auto 109
de mayo de 2007, por medio del cual la Corte adopt el pri-
mer conjunto de indicadores de goce efectivo de derechos de
la poblacin desplazada. En l, la Corte adopt indicadores de
goce efectivo para los derechos a la vivienda, la salud, la edu-
cacin, la alimentacin, la generacin de ingresos, la identidad
y la estabilizacin socioeconmica. Rechaz los indicadores
propuestos para los derechos a la vida, la integridad perso-
nal, la libertad, la seguridad, la reparacin, la participacin y
la reunificacin familiar y, en consecuencia, pidi al gobierno
presentar nuevos indicadores para estos derechos. Asimismo,
orden al gobierno mejorar aquellos para el derecho a la gene-
racin de ingresos y disear nuevos indicadores para medir la
asistencia inmediata, la ayuda humanitaria y el enfoque dife-
rencial, que tomen en cuenta las condiciones especiales de los
grupos ms vulnerables dentro de la poblacin desplazada.
La correccin de los primeros indicadores
y la construccin de unos nuevos
El Auto 109 de 2007 orden expresamente a Accin Social y
al Departamento Nacional de Planeacin presentar un infor-
me conjunto en junio de 2007. En consecuencia, el proceso que
result de dicho auto fue comparativamente ms corto que el
que dio lugar al mismo. Siguiendo lo ordenado por la Corte, el
22 de junio, las dos entidades entregaron una batera ajustada
de indicadores para llenar los vacos detectados por la Corte.
Para evaluarlos, la Corte acudi a los tres criterios menciona-
dos previamente, as como a las observaciones y a las conclu-
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siones presentadas por los rganos de control y la Comisin
de Seguimiento.
Entidades del Gobierno y los otros actores reaccionaron a
cada indicador. No cabe aqu hacer un anlisis detallado de
las discusiones y los comentarios tcnicos que surgieron en
torno a cada uno. Nos limitamos, entonces, a ilustrar el pro-
ceso con la documentacin de la construccin de indicadores
en relacin con un tema especfico: el derecho de las vctimas
a la reparacin.
57
Para medir el goce efectivo de este derecho por parte de
la poblacin desplazada, el Gobierno propuso nueve indica-
dores. Por un lado, dos indicadores de resultado formulados
en los siguientes trminos: Las personas del hogar acceden
a mecanismos de justicia por el delito de desplazamiento, y
La familia cumple gradualmente con los 9 criterios de esta-
bilizacin. Por el otro, dos indicadores complementarios y
cinco indicadores asociados.
Como respuesta al Gobierno, la Procuradura General, en
su Informe nmero XI seal que:
los indicadores diseados por el Gobierno para medir el goce efectivo
del derecho a la reparacin, si bien sufrieron algunas modificaciones
positivas, no en todos los casos son pertinentes, suficientes ni adecua-
dos, porque no contemplan todos los elementos del proceso de repa-
racin y porque, en muchos casos, los indicadores propuestos no son
claros ni aplicables.
La Contralora, por su lado, anot en su respuesta a la Cor-
te que sera fundamental que adems de medir el acceso de
las vctimas de desplazamiento forzado a los mecanismos ju-
diciales de proteccin, se establezca un indicador que permita
evaluar la efectividad del sistema judicial para resolver estos
procesos y, de manera complementaria, se logre determinar el
nivel de impunidad asociado a este delito.
Asimismo, la Comisin de Seguimiento, en su informe del
19 de julio de 2008, expres que:
57 Esta seccin se basa en el auto 233 de 2007, numeral 32.2.5.
los indicadores propuestos por el Gobierno en materia de reparacin
se refieren casi de modo exclusivo al tema de acceso a la justicia. Por
tal motivo son insuficientes para medir el avance en el cumplimiento
del Gobierno en relacin con el tema de verdad y reparacin integral.
Ni siquiera dan cuenta los indicadores propuestos, de una visin inte-
gral del derecho a la justicia.
Consciente de los vacos detectados en el Auto 109 de
2007, y con base en los ltimos indicadores propuestos por el
Gobierno y las observaciones hechas por los otros actores, la
Corte profiri una segunda decisin, que evalu el nuevo con-
junto de indicadores. En ella rechaz los propuestos para los
derechos a la reunificacin familiar, a la seguridad personal,
a la participacin y a la reparacin porque no satisfacan los
criterios de suficiencia, relevancia y adecuacin. Sin embargo,
adopt los indicadores sobre los derechos a la vida, la integri-
dad y la libertad.
La adopcin del conjunto definitivo de indicadores
La implementacin y evaluacin
de los primeros indicadores
El perodo posterior al Auto 233 de 2007 se caracteriz por los
primeros intentos del Gobierno y la Comisin de Seguimiento
de poner a prueba el conjunto de indicadores y por una se-
cuencia de audiencias pblicas. Con el objetivo de discutir los
informes presentados por el Gobierno y por la Comisin de
Seguimiento sobre la primera implementacin de los indica-
dores de resultado, la Corte convoc a una audiencia pblica
el 5 de febrero de 2008. La audiencia tuvo tres objetivo: prime-
ro, contrastar los resultados obtenidos durante la primera fase
de implementacin de los indicadores; segundo, analizar los
ajustes hechos a los indicadores durante la implementacin
de los mismos, y tercero, evaluar la forma como se superaron
los vacos detectados en el Auto 233 con respecto a un grupo
de indicadores.
Durante la audiencia, el Gobierno present los resultados
de su primera evaluacin del estado de los derechos de la po-
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blacin desplazada, la cual dio lugar a una primera lnea de
base. Asimismo, siguiendo las rdenes contenidas en el Auto
233, el Gobierno present ante la Corte un nuevo conjunto de
indicadores. Al igual que en la audiencia anterior, a finales de
febrero, los actores que asistieron enviaron sus reportes tcni-
cos comentando la lnea de base y los indicadores.
La Corte convoc a una segunda audiencia el 28 de febrero
de 2008, con el objetivo de decidir qu indicadores adoptar.
Nuevamente, los distintos actores presentaron informes tc-
nicos. Por ejemplo, el procurador general entreg un docu-
mento titulado El derecho de la poblacin desplazada a la
reparacin, que sintetizaba las opiniones del rgano de con-
trol frente al tema. En el mismo sentido, Acnur present un
documento con recomendaciones sobre los indicadores para
medir el grado de coordinacin entre las entidades nacionales
y locales. Igualmente, la Comisin de Seguimiento present
una batera de 372 nuevos indicadores para superar las debili-
dades detectadas por la Corte en el Auto 233.
Durante la ltima audiencia, el Gobierno y la Comisin de
Seguimiento acordaron la necesidad de llevar a cabo sesiones
tcnicas conjuntas para examinar los nuevos indicadores y para
evaluar conjuntamente los existentes con base en la reciente
experiencia de ambos actores en la aplicacin de los mismos.
El trabajo conjunto del Gobierno
y la Comisin de Seguimiento
Las sesiones tcnicas tuvieron lugar en el Departamento Na-
cional de Planeacin el 29 de febrero y el 7 de marzo de 2008.
Como resultado de esas sesiones, el 12 de marzo el Gobierno
present un documento que contena las conclusiones a las
que haban llegado y los distintos comentarios sobre los tres
indicadores que suscitaron mayor debate: los indicadores de
resultado para el derecho a la generacin de ingresos, a la ali-
mentacin y a la reparacin. Asimismo, present nuevos indi-
cadores y unos modificados para cumplir con lo ordenado en
los autos 109 y 233 de 2007.
La Comisin de Seguimiento tambin organiz dos sesio-
nes tcnicas con el Gobierno. Como resultado, redujo a 35 el
nmero de indicadores sobre el derecho a la reparacin. Du-
rante este perodo, y como resultado del nfasis hecho por la
Corte a la necesidad de adoptar indicadores especficos para
medir el grado de goce efectivo de los derechos de las mujeres
y los nios, dos ONG Plan Internacional y Sisma presen-
taron indicadores de resultado para los derechos de los nios
y las mujeres desplazadas, respectivamente.
La batera final de indicadores
y sus consecuencias
Esta serie de sesiones tcnicas dio como resultado el Auto 116
de 2008, que introdujo ajustes importantes y complementos a
los indicadores adoptados en el Auto 109 de 2007. Al hacerlo,
la Corte adopt la batera final de indicadores de resultado
y los criterios para evaluar la superacin del estado de cosas
inconstitucional. En el Auto 116, resalt dos vacos en el con-
junto de indicadores presentados por el Gobierno. Primero,
frente a los derechos relacionados con la justicia transicional,
a saber: la verdad, la justicia, la reparacin y la garanta de
no repeticin, y segundo, la incapacidad de incorporar un en-
foque diferencial en las polticas de atencin a la poblacin
desplazada. Tambin corrobor que a pesar de las sesiones
tcnicas, los desacuerdos perduraban frente a: i) los indicado-
res de goce efectivo del derecho a la generacin de ingresos;
ii) los indicadores asociados a la vida, la integridad, la libertad
y la seguridad, y iii) los indicadores complementarios para el
derecho a una subsistencia mnima, que incluye los derechos
a una ayuda inmediata y a una atencin humanitaria de emer-
gencia.
Frente al indicador de generacin de ingresos, el desacuer-
do consista en que el Gobierno nacional haba sostenido, des-
de el Auto 233 de 2007, que la lnea de indigencia deba ser
tomada como el parmetro para evaluarlo. La Comisin de
Seguimiento, por su parte, haba sealado que el parmetro
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deba ser la lnea de pobreza. La Corte consideraba que enten-
der como meta un nivel de ingresos por debajo de la lnea de
pobreza no garantizaba el goce efectivo de los derechos ni la
subsistencia digna y autnoma. Por tanto, decidi solucionar
esta diferencia estableciendo que el indicador propuesto por
el Gobierno era adoptado bajo el supuesto de que slo meda
una etapa en el avance hacia la meta de lograr que los despla-
zados estn por encima de la lnea de pobreza, como lo haba
sugerido la Comisin de Seguimiento.
La divergencia respecto de la ayuda humanitaria giraba
en torno al condicionamiento de asistencia a un plazo rgido.
Desde la sentencia T-025, la Corte haba reconocido la nece-
sidad de seguir suministrando ayuda humanitaria hasta el
momento en el cual se resolviera la situacin de emergencia,
independientemente de que sta superara el plazo de tres me-
ses fijado por la legislacin vigente. Por tanto, reiter que la
temporalidad de la asistencia debe ser flexible, sometida a que
la reparacin sea real y que los medios utilizados sean efica-
ces y continuos, de acuerdo con las particularidades de cada
caso.
Para superar los vacos mencionados, la Corte decidi
adoptar los indicadores presentados por el Gobierno para las
etapas de prevencin y de retorno que se refieren a algunos
aspectos del derecho a la justicia y de no repeticin; adoptar
la propuesta de indicadores realizada por la Comisin de Se-
guimiento respecto de los derechos a la restitucin, rehabilita-
cin, y a la no repeticin, y suplir con indicadores propios el
vaco respecto de los derechos a la verdad y a la justicia.
El recorrido de la construccin de indicadores revela un
aprendizaje por parte de la Corte. Cuando comenz el proce-
so. Cuando comenz el proceso de su construccin, la Corte
les asign esa tarea enteramente a los actores tcnicos del go-
bierno y la sociedad civil. Sin embargo, unos aos ms tarde,
estaba discutiendo en igualdad de condiciones con estos acto-
res y produciendo sus propias propuestas para medir el goce
efectivo de derechos.
Igualmente, en lo referente a la ausencia de enfoque dife-
rencial la Corte reiter la orden de excluir cualquier discrimi-
nacin presente en los programas de atencin a la poblacin
desplazada. Adems, sostuvo que la clusula de no discrimi-
nacin est implcita en cada uno de los indicadores, expre-
sada como la obligacin de respetar el principio de igualdad
y la prohibicin de tratos discriminatorios, sin perjuicio de la
implementacin de acciones afirmativas.
El producto de este esfuerzo sistemtico de construccin
de los indicadores es sintetizado en cuadro 1. Como all se
aprecia, el proceso de seguimiento participativo y pblico co-
ordinado por la Corte dio lugar a una lista de 20 puntos (17 de-
rechos y tres criterios de enfoque diferencial por gnero, edad
e identidad tnica) que, como vimos, pueden ser evaluados a
partir de indicadores de resultado de tres tipos: goce efectivo
de derechos, complementarios y sectoriales.
Esta tabla, entonces, constituye el punto de llegada de un
proceso de ao y medio que hemos reconstruido en detalle
en esta seccin, no slo por ser novedoso en el contexto co-
lombiano y mundial, sino tambin por encarnar los rasgos del
activismo judicial experimental que resaltamos en el captulo
1. En efecto, en lugar de definir desde un comienzo los detalles
de las polticas y los indicadores que se deban implementar,
la Corte abri un proceso a travs del cual, de forma experi-
mental y gradual, fueron presentados, evaluados y revisados
los instrumentos de medicin del avance en la garanta de los
derechos de la poblacin afectada por el caso. Estos instru-
mentos, adems, surgieron de un intercambio reiterado entre
actores estatales y de la sociedad civil, que presentaron pro-
puestas y contrapropuestas que la Corte iba arbitrando a me-
dida que avanzaba el proceso.
El resultado ha sido un mecanismo sofisticado de segui-
miento a las polticas pblicas que ha servido como un refe-
rente comn a todos los actores del caso. Del lado de la so-
ciedad civil, por ejemplo, el director de Codhes sostuvo que
los indicadores le han dado una herramienta de medicin a
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la Corte; herramienta que permite determinar de manera ms
clara y objetiva [] los niveles de cumplimiento.
58
Del lado
del Gobierno, entre tanto, la citada funcionaria del DNP con-
cluy que:
Pasamos de 117 indicadores locos, que no coordinaba ninguno con el
otro, sobre nmero de circulares, llamadas telefnicas y dems, a una
batera concreta de goce efectivo que si bien puede recibir miles de cr-
ticas ha sido un paso importante. Y ese s es en gran parte el producto
de toda la dinmica que se ha generado alrededor de sta sentencia.
59

Los indicadores, adems, han servido de base para la reco-
leccin de informacin sistemtica sobre la poblacin despla-
zada. Por solicitud de la Corte, la Comisin de Seguimiento
ha realizado dos encuestas de verificacin de la situacin de
la poblacin desplazada, la primera en 2007 y la segunda en
2008. En ambas, los indicadores de goce efectivo de derechos
son las categoras centrales para la recoleccin y organizacin
de datos. Los resultados de estas encuestas ofrecen el panorama
ms completo de la situacin de la poblacin desplazada, que
constituye el tema que abordamos en el siguiente captulo.
58 Entrevista con Marco Romero, director de Codhes, 19 y 23 de
diciembre de 2008.
59 Entrevista con Mara Anglica Alvarado, Departamento Nacio-
nal de Planeacin, 9 de enero de 2009.
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Los datos sobre la situacin de la poblacin
desplazada y la medicin del efecto social
En abril de 2009, el editorial de uno de los principales peridi-
cos colombianos lea:
Cumplidos cinco aos de la expedicin de la sentencia de la Corte
Constitucional T-025 que declar el estado de cosas inconstitucional
en respuesta a la pauprrima atencin recibida por los desplazados de
parte del Estado colombiano, el balance de la recuperacin y el goce
efectivo de los derechos fundamentales, aunque menos malo, sigue
siendo preocupante.
1

El balance de una funcionaria del Ministerio del Interior y
de Justicia, a cargo del programa de proteccin especial a la
poblacin desplazada, es igualmente pesimista:
Al grueso de la poblacin no le ha servido [la sentencia]. Eso es lo ms
triste [] Que yo diga que despus de la sentencia personas hayan
logrado superar su condicin, son muy pocas. Ellos la repiten como
loros o tienen formatos ya hechos. A veces es para esgrimirla, para
atacar al funcionario. La leen parcialmente.
2
Una queja similar surgi en una entrevista en un rincn
muy distinto del pas el barrio Villa Espaa de la ciudad de
Quibd, habitado por desplazados del Choc, el departamen-
to ms pobre de Colombia, en la que un lder desplazado
concluy:
1 El Espectador, La situacin de los desplazados, 25 de abril de
2009.
2 Entrevista con Liliana Guzmn, coordinadora del Programa de
Proteccin Especial a la Poblacin Desplazada, Ministerio del Interior
y de Justicia, 13 de enero de 2009.
Captulo 8
El efecto social:
el impacto del caso
sobre la poblacin desplazada
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Yo creo que esa sentencia T-025 a favor de la poblacin desplazada ac
en nuestro departamento no se est cumpliendo. No se est cumplien-
do. No se est dando el verdadero goce efectivo del derecho como
desplazados. Ac no est funcionando. Usted lo ve. Mire cmo est la
escuela. Todo lo que le mostramos. Eso es seal de que no se est cum-
pliendo esa sentencia a favor de la poblacin desplazada. Esa Ley 387
es como si fuera apenas en el papel. Parece que fuera para enmarcar.
Para que uno como desplazado supiera que tiene esos derechos pero
no est gozando de ese goce efectivo.
3
Estas citas revelan la ambigedad de lo que llamamos el
efecto social: el impacto que, en ltimas, ha tenido la senten-
cia sobre la poblacin que busca beneficiar (vase el captulo 1).
Por un lado, como veremos en las prximas pginas, la situa-
cin material de los desplazados contina siendo alarmante
y constituyendo una tragedia humanitaria de proporciones
mundiales. Por otro lado, el lenguaje jurdico utilizado por el
lder desplazado del Choc en la ltima cita con las alusio-
nes al goce efectivo de derechos y a la Ley 387 muestra
con claridad el impacto que ha tenido el caso T-025 en la forma
como los desplazados o, por lo menos, sus lderes se han
apropiado de la jurisprudencia de la Corte para reclamar sus
derechos.
Cmo entender este efecto? Cmo determinar si, al final,
la sentencia ha servido a la poblacin desplazada? A la luz de
la evidencia disponible, es cierto que el balance es tan nega-
tivo? En este captulo encaramos estas complejas preguntas,
que requieren dos precisiones analticas y metodolgicas.
En primer lugar, de acuerdo con el marco conceptual de
este libro, es preciso distinguir entre efectos instrumentales
y simblicos sobre la poblacin desplazada (vase el captulo
1; Rodrguez Garavito, en prensa). Mientras que los primeros
tienen que ver con el impacto del caso en la realidad material
de los desplazados, los segundos ataen a los cambios que
sta puede haber provocado en la forma como los individuos
3 Entrevista a un grupo de personas desplazadas habitantes del
barrio Villa Espaa, Quibd, Choc. Entrevista realizada por Csar
Rodrguez y Tatiana Alfonso, 25 de julio de 2008.
y las colectividades de desplazados conciben y enfrentan la
situacin que padecen. En este sentido, la forma idnea de
medir los efectos instrumentales es una comparacin de los
datos cuantitativos sobre situacin material de los desplaza-
dos antes y despus de la sentencia, en relacin con derechos
bsicos como la alimentacin o la educacin. Los efectos sim-
blicos, en cambio, pueden ser evaluados principalmente a
travs de mtodos cualitativos que indaguen las percepciones
de los propios desplazados sobre la sentencia, el grado de co-
nocimiento que tienen de ella y la forma como ha incidido en
sus acciones individuales y colectivas.
En segundo lugar, desde un punto de vista metodolgi-
co, es importante tener en cuenta una dificultad particular de
la medicin del efecto instrumental del fallo. Dado que esta
medicin implica, por definicin, contrastar las condiciones
materiales de la poblacin desplazada antes y despus de la
sentencia, requiere datos sobre estos dos momentos que sean
comparables entre s. Sin embargo, las cifras sistemticas han
sido recogidas slo despus del fallo de hecho, gracias al
proceso desencadenado por ste. En efecto, los datos ms
completos y confiables sobre el tema provienen de la Segun-
da Encuesta Nacional de Verificacin (II ENV), conducida por
la Comisin de Seguimiento a mediados de 2008.
4
La II ENV
surgi de un proceso iniciado por los autos 109 y 233 de 2007,
y 116 de 2008, por medio de los cuales, como vimos en el cap-
tulo anterior, la Corte adopt una batera de 174 indicadores
para medir 20 puntos neurlgicos de la poltica pblica. Para
evaluar estos puntos, la Comisin de Seguimiento, en asocio
con el Centro de Investigaciones sobre Desarrollo (CID) de la
Universidad Nacional de Colombia, adelantaron la II ENV en-
tre julio y agosto de 2008. La encuesta cubri tanto la poblacin
desplazada oficialmente reconocida por el Estado esto es, la
que se ha matriculado en el Registro nico de la Poblacin
4 La primera encuesta haba sido realizada entre noviembre y di-
ciembre de 2007.
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Desplazada (RUPD)
5
a partir de 1999, como aquella que no
se encuentra registrada.
6
En la II ENV, fueron entrevistados
8.442 hogares ubicados en la zona urbana de 61 municipios
del pas. De estas entrevistas, la mayora (6.311) fueron res-
pondidas por personas que haban sido desplazadas a partir
del ao 1998 y que estaban registradas en el RUPD desde 1999.
Las restantes fueron realizadas a hogares de la poblacin des-
plazada no incluidos en el RUPD, pero en los que al menos un
miembro hubiera sido desplazado a partir del ao de 1998.
No existen, sin embargo, datos comparables antes del fallo
T-025, dado que, como vimos, la falta de informacin sistem-
tica sobre el tema era precisamente una de las fallas graves de-
tectadas en el diagnstico hecho por la Corte en esa decisin.
Esta asimetra en los datos impide extraer conclusiones con-
tundentes del efecto instrumental directo del caso T-025 sobre
la poblacin desplazada.
Esto no significa, sin embargo, que no exista ninguna in-
formacin sobre el estado de esta poblacin antes de 2004. De
hecho, los datos disponibles en ese entonces fueron los que
la Corte utiliz para hacer su diagnstico sobre el tema y de-
clarar el estado de cosas inconstitucional.
7
Por ello, si bien no
fueron calculadas con la misma metodologa que la utilizada
en la II ENV, sirven para dar una idea sobre la situacin al
momento del fallo.
5 El RUPD es una herramienta tcnica creada mediante el Decreto
2569 de 2000. Por medio del RUPD se hace la inscripcin de la decla-
racin de desplazamiento efectuada por el hogar o la persona despla-
zada La ersona o eI hogar uede ser cIasicado como IncIuido o
Registrado, No incluido, Excluido o Cesado.
6 La inclusin de esta ltima poblacin se debe a que el diagns-
tico de la Comisin mostr que el RUPD tiene un subregistro de una
magnitud apreciable (Comisin Seguimiento 2008d: 17). Por ello,
instituciones como la Procuradura General de la Nacin, la Defenso-
ra del Pueblo, el Acnur y la propia Comisin de Seguimiento, insis-
tieron en la necesidad de incluir en la II ENV a la poblacin que no
se encontraba en el RUPD. La encuesta excluy, sin embargo, a aque-
llas personas y grupos familiares que habiendo sido registrados en el
RUPD, hubieran sido posteriormente excluidas o cesadas del registro
por parte de las autoridades (Comisin de Seguimiento 2008d: 11).
7 Vese Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, apartado 6.
Con estas advertencias en mente, en lo que sigue anali-
zamos el efecto social, con nfasis en su componente instru-
mental. Dividimos el captulo en tres secciones. En la primera
seccin nos ocupamos de este componente, comenzando por
un balance de la situacin de la poblacin desplazada antes
de 2004 y el diagnstico que de ella hizo la Corte Constitucio-
nal en la sentencia T-025, que formul una lista de derechos
prioritarios que el Estado deba garantizar. Contra este teln
de fondo, en la segunda parte analizamos los datos de la II
ENV sobre el grado de goce efectivo de estos derechos por
parte de la poblacin desplazada. Cerramos el captulo con un
examen de la evidencia del trabajo de campo sobre el impacto
simblico de la sentencia sobre las personas desplazadas y sus
organizaciones.
La situacin antes del fallo
y el diagnstico de derechos
de la Corte
Cuando la Corte profiri la sentencia T-025, la situacin de
la poblacin desplazada era dramtica. Segn un estudio
del Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas
realizado en 2003 (PMA 2003),
8
que evalu a 1.503 hogares
desplazados en 41 municipios del pas, el 92% de la pobla-
cin desplazada presentaba necesidades bsicas insatisfechas
(NBI) y el 80% se encontraba en situacin de indigencia. Esto
significaba que la poblacin desplazada se encontraba en una
situacin claramente inferior a la del quintil urbano ms po-
bre, en el que el 30% de la poblacin tena NBI y el 39% estaba
en situacin de indigencia.
El estudio del PMA encontr, adems, que el 63,5% de la
poblacin desplazada viva en una vivienda no digna, y el
49% no tena acceso a servicios bsicos. Estas cifras eran muy
superiores a las del quintil ms pobre de la poblacin urbana
8 Este informe fue la fuente central del diagnstico de la Corte y
de l provienen los datos que presentamos en esta seccin.
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en el que el 7,1% viva en una vivienda inadecuada y el 6%
estaba privado de servicios bsicos.
Las condiciones de salud de la poblacin desplazada eran
tambin alarmantes. En 2003, la tasa de mortalidad para la
poblacin desplazada era seis veces superior al promedio na-
cional. Especficamente, el PMA encontr que para los meno-
res de 12 aos la tasa de mortalidad era de 3,32 por cada mil,
mientras que en el promedio nacional esa tasa era de 2,0. Igual-
mente, para las personas en situacin de desplazamiento entre
12 y 25 aos, la tasa de mortalidad era de 24,28 por cada mil
habitantes, en tanto el promedio nacional era de 2,0. Por lti-
mo, la poblacin desplazada mayor de 25 aos enfrentaba una
tasa de 53,42 por cada mil, es decir, ms de cuarenta puntos por
encima del promedio nacional (6,8 por cada 1.000 habitantes).
La situacin de los menores en situacin de desplazamiento
tambin era especialmente crtica. El PMA encontr que el 23%
de los menores de seis aos vctimas del desplazamiento esta-
ba por debajo del estndar mnimo de alimentacin. Y por esta
razn presentaban retrasos en el peso para la edad, dficit en
la atencin escolar, problemas en la visin, mayor probabilidad
de morbilidad infantil y de tener enfermedades respiratorias y
digestivas. Adems, constat que el 25% de los menores entre
6 y 9 aos de edad, y el 54% de los nios y las nias entre 10 y
15, no asistan a un establecimiento educativo.
Como vimos en el captulo 2, fue este panorama el que lle-
v a la Corte a declarar el estado de cosas inconstitucional en
la sentencia T-025. Al hacerlo, la Corte intervino en la situacin
de dos formas. De un lado, la enmarc en trminos de viola-
ciones de derechos humanos (vase el captulo 3). En adelante,
por ejemplo, la extrema precariedad sanitaria o educativa de
la poblacin desplazada fue tratada como violaciones graves
del derecho a la salud y del derecho a la educacin, respecti-
vamente. De otro lado, consciente de que el problema era tan
complejo que era imposible enfrentarlo en tu totalidad desde
un inicio, la Corte estableci prioridades entre los derechos
que deban ser garantizados a los desplazados.
Para esta tarea de priorizacin, la Corte se bas en lo esta-
blecido por los Principios Rectores del Desplazamiento Forza-
do Interno de la ONU de 1998, segn los cuales, existen cier-
tos derechos mnimos de la poblacin desplazada que deben ser
satisfechos en cualquier circunstancia por las autoridades a los
desplazados, puesto que en ello se juega la subsistencia digna
de las personas en esta situacin.
9
En consecuencia, el tribu-
nal conform una lista de nueve derechos que integran el mni-
mo prestacional que siempre debe ser satisfecho por el Estado.
Los derechos, junto con su fuente jurdica en la Constitucin
Poltica (CP) y los Principios de la ONU, son los siguientes
10
:
1. El derecho a la vida (art. 11 CP y el Principio 10).
2. Los derechos a la dignidad y a la integridad fsica, psicol-
gica y moral (arts. 1 y 12 CP y el Principio 11).
3. El derecho a la familia y a la unidad familiar (arts. 42 y 44 CP
y el Principio 17), especialmente en los casos de familias con-
formadas por sujetos de especial proteccin constitucional.
4. El derecho a una subsistencia mnima como expresin del
derecho fundamental al mnimo vital (Principio 18).
5. El derecho a la salud (art. 49 CP) cuando la prestacin del
servicio correspondiente sea urgente e indispensable para
preservar la vida y la integridad de la persona (Principio
19) y respecto de los nios y las nias (arts. 44 y 50 CP)
6. El derecho a la proteccin frente a prcticas discriminato-
rias basadas en la condicin de desplazamiento (art. 13 CP
y Principio 22).
7. El derecho a la educacin bsica hasta los quince aos de
edad (art. 67.3 CP y Principio 23).
8. En relacin con la provisin de apoyo para el autososte-
nimiento (art. 16 CP) por va de la estabilizacin socioeco-
nmica de las personas en condiciones de desplazamiento
(Ley 387 de 1997 y Principios 1, 3, 4, 11 y 18).
9 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, apartado 9, cursi-
vas en el texto original.
10 Idem.
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9. Los derechos al retorno y al restablecimiento.
Adems de definir esta lista, en el fallo la Corte dio rdenes
a las distintas entidades competentes para garantizar al menos
el mnimo de proteccin que siempre debe ser satisfecho. As,
por ejemplo, orden al Consejo Nacional de Atencin Integral
a la Poblacin Desplazada, en un plazo mximo de seis meses,
concluir las acciones encaminadas a que todos los desplazados
gozaran efectivamente de los derechos que integran el mnimo
prestacional que siempre debe ser satisfecho por el Estado.
Segn se explic en el captulo anterior, estas listas de dere-
chos se convirtieron en el eje del seguimiento que ha hecho la
Corte en los autos posteriores. Especficamente, pasaron a ser
las categoras bajo las cuales se construyeron los indicadores
de resultados de la gestin pblica sobre el desplazamiento.
De ah que la misma Corte los haya llamado indicadores de
goce efectivo de derechos. Tras la sentencia, estos indicado-
res sirvieron como categoras de recoleccin de datos siste-
mticos sobre la situacin de la poblacin desplazada es-
pecficamente, la II ENV, que ofrecen una aproximacin al
efecto social del caso. En la siguiente seccin nos detenemos a
analizar los resultados de esta medicin con base en la lista de
derechos bsicos construida por la Corte.
La situacin de los derechos
de la poblacin desplazada
despus de la sentencia
El derecho a la salud
En el proceso de seguimiento a la T-025, la Corte adopt tres
indicadores de goce efectivo de derechos que buscan dar cuen-
ta del acceso, la calidad, la aceptabilidad y la disponibilidad
del servicio de salud. Estos tres indicadores son: 1) el acceso al
Sistema General de Seguridad Social en Salud; 2) el acceso a
asistencia psicosocial, y 3) el acceso al esquema de vacunacin.
Adicionalmente, adopt tres indicadores complementarios
para medir el grado de avance en el cumplimiento del derecho
y seis sectoriales. Veamos por lo menos brevemente la eviden-
cia sobre los primeros tres indicadores, es decir, aquellos que
miden el goce efectivo del derecho.
El primer indicador mide el nivel de afiliacin al Sistema
General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), tanto en el r-
gimen contributivo como en el subsidiado. Una elevada pro-
porcin de la poblacin desplazada se encuentra afiliada al
rgimen subsidiado (69,7% para la poblacin RUPD y 57,4%
para la que no est en el RUPD). Sin embargo, el porcentaje
de la poblacin desplazada que se encuentra por fuera del sis-
tema cerca del 24,7% de la poblacin inscrita en el RUPD y
36% de la poblacin que no lo est es superior al porcentaje
nacional que es 17% segn el Censo de 2005. Esto significa que
todava hay un porcentaje sin afiliar que solo puede acceder
a la salud a travs de los hospitales pblicos que estn en ca-
pacidad de atenderlos (Comisin de Seguimiento 2008d: 65).
Una de las principales barreras para el acceso a los servicios
de salud es el hecho de que la poblacin desplazada se vio
obligada a abandonar su municipio de residencia y, en la me-
dida en que pertenecan al rgimen subsidiado, perdieron el
acceso por la falta de portabilidad de la afiliacin (Comisin
de Seguimiento 2008d: 180).
En el caso de la poblacin desplazada afiliada al rgimen
contributivo, solo cerca del 5,8% de los inscritos en el RUPD
y 6,7% de los no RUPD estn afiliados a dicho rgimen. Un
porcentaje tan bajo de afiliacin a este rgimen revela, por un
lado, que la poblacin desplazada no cuenta con los ingresos
necesarios y estables para permanecer en este rgimen y, por
el otro, la alta informalidad laboral a la que est sometida esta
poblacin, o su exclusin de cualquier mercado laboral (Comi-
sin de Seguimiento 2008d: 67). En vista de que el porcentaje
de afiliacin es ms bajo en ambos regmenes, se puede con-
cluir que estar inscrito en el RUPD facilita el acceso al SGSSS.
El segundo indicador de goce efectivo de derechos es el ac-
ceso al apoyo psicolgico, que refleja la necesidad de este tipo
de atencin en las circunstancias traumticas del desarraigo.
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En la II ENV se constat que solo cerca de un 5% de la poblacin
desplazada inscrita en el RUPD y el 2,4% de la no RUPD solicit
atencin psicolgica (Comisin de Seguimiento 2008d: 75).
El tercero y ltimo de los indicadores es el acceso a los sis-
temas de vacunacin. Este constituye un indicador sobre los
esfuerzos estatales de promocin y prevencin de la salud. De
los nios y lasnias desplazados menores de 5 aos de edad
(tanto registrados en el RUPD como excluidos del mismo),
solo el 86% tiene la primera dosis de una vacunacin triple
viral, lo que est por debajo del umbral til de vacunacin que
es del 95% (Comisin de Seguimiento 2008d: 76).
Aunque no hacan parte de los indicadores adoptados por
la Corte, la II ENV midi el nivel de goce efectivo del derecho
a la salud por dos vas adicionales que resultan ilustrativas del
estado de satisfaccin del derecho a la salud. La primera fue
por medio de la percepcin personal de la poblacin desplaza-
da sobre su salud. Mientras en la Encuesta de Calidad de Vida
2003 cerca del 72% de la poblacin consider que su estado
de salud era bueno o muy bueno, esta cifra es cercana a 62%
para la poblacin desplazada en ambas categoras (RUPD y
no RUPD), lo que significa que alrededor de un 40% conside-
ra que no tiene condiciones aceptables de salud (Comisin de
Seguimiento 2008d: 68).
La segunda va para indagar sobre el goce efectivo del dere-
cho fue el estudio de las condiciones de salud de la poblacin.
Cerca del 24% de la poblacin inscrita en el RUPD y el 27% de
la no inscrita estuvo enferma en algn momento durante los
30 das antes de la aplicacin de la II ENV. esto sugiere nue-
vamente que estar inscrito en el RUPD facilita el acceso a los
servicios de salud.
En sntesis, aunque los datos muestran que la poblacin
desplazada an tiene ndices de goce del derecho a la salud in-
feriores al promedio nacional, es claro que la situacin ha me-
jorado considerablemente en los ltimos aos. As lo han reco-
nocido los informes de la Comisin de Seguimiento (2008d) y
las entrevistas con algunos de sus miembros, como monseor
Hctor Fabio Henao, para quien la sentencia ha generado
ms impacto en todo el asunto de atencin en salud. Hay el
Sisben que acoge prcticamente a casi la inmensa mayora o la
totalidad de los desplazados.
11
Aunque por las razones meto-
dolgicas sealadas en la introduccin de este captulo no es
posible extraer una conclusin contundente sobre el impacto
del fallo sobre este derecho, las cifras disponibles sugeriran
que el efecto social del caso ha sido positivo en este tema.
El derecho a la educacin
En lnea con el desarrollo del derecho a la educacin en los
instrumentos internacionales,
12
por medio de los autos 109 de
2007 y 116 de 2008, la Corte Constitucional adopt un con-
junto de indicadores para medir el nivel del goce efectivo del
derecho a la educacin, y el avance en el cumplimiento del
mismo, as como una serie de indicadores complementarios y
sectoriales asociados con el goce efectivo del derecho. A conti-
nuacin se presentan los principales resultados de los cuatro
componentes esenciales para brindar una idea del grado de
cumplimiento del fallo T-025 en relacin con el derecho a la
educacin de la poblacin desplazada.
Con respecto al acceso a la educacin
13
de la poblacin des-
plazada, se registraron adelantos. Sin duda hay avances []
en la cobertura nominal, afirm la Comisin de Seguimien-
to (2008d: 101). El indicador sobre el grado de realizacin del
derecho a la educacin revel que el 86,2% de nios, nias y
11 Entrevista con monseor Hctor Fabio Henao, director de la
Pastoral Social, 18 de diciembre de 2008.
12 Segn la Observacin General No. 13 de 1999 del Comit de De-
rechos Econmicos, Sociales y Culturales, el derecho a la educacin
tiene cuatro componentes que, al igual que en el caso del derecho a
la salud, son atributos bsicos del derecho a la educacin y que son:
i) la disponibilidad, ii) la accesibilidad, iii) la aceptabilidad, y iv) la
adaptabilidad.
13 La accesibilidad de la educacin incluye tres componentes: la no
discriminacin, la accesibilidad material y la accesibilidad econmi-
ca. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observa-
cin General No. 13 de 1999, prrafo 6; sentencia T-1037 de 2007.
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adolescentes desplazados entre los 5 y 17 aos de edad que
estn inscritos en el RUPD, y el 79,4% de los no RUPD, asisten
a un establecimiento educativo formal (Comisin de Segui-
miento 2008d: 101). En ese sentido, se estara cumpliendo con
la obligacin mnima del Estado en relacin con la educacin
de los nios desplazados que, como defini la T-025, es la de
garantizar su acceso a la educacin a travs de la provisin de
los cupos que sean necesarios en entidades pblicas o priva-
das de la zona.
Otro de los indicadores que mide el acceso a la educacin
es el de gratuidad. Este indicador presenta resultados menos
alentadores que los de cobertura. El 65% de la poblacin des-
plazada en edad escolar inscrita en el RUPD (53,7% en el caso
de los no inscritos) tiene acceso a la educacin en forma gra-
tuita en tanto no tiene que pagar por concepto de matrculas y
pensiones. Sin embargo, la mayora (84% inscritos en el RUPD
y 86% en el no RUPD) tienen que cubrir los costos de los li-
bros, tiles, uniformes, o el transporte escolar (Comisin de
Seguimiento 2008d: 101).
El segundo componente del derecho a la educacin la
adaptabilidad
14
le impone al Estado la obligacin de desarro-
llar mecanismos orientados a evitar la desercin escolar. Con
respecto a la permanencia, la II ENV encontr que 4,3% de las
personas desplazadas entre 5 y 17 aos inscritas en el RUPD
se retiraron de estudiar, y que esta cifra fue superior (5,1%)
para los jvenes no RUPD. En ambos grupos, las mujeres son
las ms afectadas por la desercin escolar (Comisin de Segui-
miento 2008d: 99).
14 LaobIigacindeadalabiIidadsignicaqueIosIsladosdeben
lomarmedidasaraqueIaeducacinlengaIaexibiIidadnecesaria
para adaptarse a los procesos de transformacin que viven los indivi-
duos y las colectividades, y responder a las necesidades de alumnos
enconlexloscuIluraIesysociaIesvariadosconeIndegaranlizarIa
permanencia en el sistema educativo.
Con respecto a los dos ltimos componentes del derecho
la aceptabilidad
15
y la disponibilidad
16
los hogares desplaza-
dos entrevistados durante la II ENV resaltaron entre los pro-
blemas recurrentes de los colegios
17
la falta de bibliotecas, la-
boratorios y computadores, el hacinamiento en los salones, las
instalaciones inadecuadas y la inseguridad dentro y alrededor
del colegio, as como la falta de profesores y su inasistencia
(Comisin de Seguimiento 2008d: 100).
De lo visto hasta ahora se concluye, por un lado, que el
principal avance en materia de educacin ha sido en el nivel
de cobertura y, por el otro, que la situacin en materia de edu-
cacin es mejor para la poblacin desplazada inscrita en el
RUPD que para la no inscrita. En general, por tanto, los datos
apuntan a la existencia de un efecto social positivo, aunque
moderado, del caso T-025 en relacin con este derecho.
El derecho a la alimentacin
Siguiendo lo establecido por los estndares internacionales,
18

la Corte adopt dos indicadores de goce efectivo de derechos,
cinco indicadores complementarios para evaluar el grado de
realizacin progresiva, y nueve indicadores sectoriales (vase
el captulo 7, tabla 2).
15 La aceptabilidad exige que la forma y el fondo de los progra-
mas de estudio y de los mtodos pedaggicos deben ser pertinentes,
adecuados culturalmente y de buena calidad. Comit de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General No. 13 de
1999, prrafo 6; sentencia T-1037 de 2007.
16 La disponibilidad implica que los Estados tienen la obligacin
de mantener una oferta de instituciones y programas de enseanza
encanlidadsucienlearagaranlizarcoberluraalodasIasersonas
bajo su jurisdiccin. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Cul-
turales, Observacin General No. 13 de 1999.
17 Los problemas se presentan en el orden de prevalencia.
18 IIComileDISCenIaObservacinGeneraINoarmque
el contenido bsico de este derecho comprende, por un lado, la dis-
onibiIidaddeaIimenlosencanlidadycaIidadsucienlesarasalis-
facer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias
nocivas, y aceptables para una cultura determinada; y por el otro,
el acceso a esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no
dicuIleneIgocedeolrosderechoshumanos
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La aplicacin de estos indicadores en la II ENV revel que
en materia alimentaria la situacin es crtica y, de hecho, ms
grave que la que haba sido detectada en la I ENV realizada
en el ao 2007 (Comisin de Seguimiento 2008d: 106-107). El
porcentaje de personas desplazadas inscritas en el RUPD que
registr algn sntoma de insuficiencia alimentaria durante la
semana anterior a la realizacin de la encuesta fue 67,6%, es
decir, ocho puntos porcentuales ms alto que el mismo por-
centaje para el ao 2007 (59,1%). Para las personas no inscri-
tas, la cifra en el 2008 fue 69,9%. Al interior de la poblacin
desplazada (tanto para la registrada en el RUPD como la no
registrada), los que peor estn son los mayores de 60 aos y
las mujeres. El deterioro del derecho a la alimentacin puede
explicarse, por un lado, por el aumento de los precios de los
alimentos
19
y, por el otro, por la precariedad de los ingresos de
esta poblacin.
Aunque no existen datos comparables antes de 2004, la com-
paracin entre 2007 y 2008 no ofrece evidencia preliminar so-
bre la existencia de un impacto positivo del caso en este tema.
El derecho a la vivienda
Por definicin, el derecho a la vivienda es uno de los violados
de forma ms grave por el desplazamiento forzado, en la me-
dida en que las personas desarraigadas son obligadas a aban-
donar sus hogares de residencia y someterse a condiciones
inadecuadas de alojamiento en los lugares de recepcin.
20
De
hecho, de acuerdo con las opiniones expresadas por los des-
plazados en las encuestas, la vivienda ocupa el primer lugar en
su lista de necesidades (Comisin de Seguimiento, 2008d: 60).
Segn la Corte, el goce efectivo del derecho a la vivienda
de toda persona debe garantizar como mnimo los siguientes
19 El ndice de precios de alimentos al consumidor aument cer-
ca de un 54% entre enero y julio de 2008, en comparacin con los
mismos meses de 2007, al pasar de 8,51% en 2007 a 12,77% en 2008
(Comisin de Seguimiento 2008d: 107).
20 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, apartado 5.2.
siete componentes: la seguridad jurdica de la tenencia; la dis-
ponibilidad y proximidad de servicios materiales, facilidades
e infraestructuras; la soportabilidad y sostenibilidad de los
gastos; la habitabilidad; la asequibilidad; la ubicacin adecua-
da, y la adecuacin cultural.
La II ENV encontr que la poblacin desplazada vive en
unas condiciones habitacionales muy precarias. Solamente un
5,5% de los hogares desplazados incluidos en el RUPD, y 6,9%
de los no RUPD, habita una vivienda que cumple con los crite-
rios para caracterizarla como digna (Comisin de Seguimiento
2008d, Cuadro 47: 128).
Al analizar los indicadores para los componentes del de-
recho a la vivienda en detalle, se encuentran algunos que re-
flejan situaciones particularmente crticas. Por ejemplo, solo
el 13% de los hogares desplazados (tanto los incluidos en el
RUPD como los no RUPD), tienen una tenencia segura porque
cuentan con una escritura registrada o un contrato de arren-
damiento por escrito. Igualmente, el 43 y el 37,8% de la pobla-
cin inscrita en el RUPD y no RUPD, respectivamente, vive
en hacinamiento. Por ltimo, frente al acceso a los servicios
domiciliarios solo la mitad de la poblacin desplazada tiene
acceso a todos los servicios (49% en los hogares RUPD y 57%
en los no RUPD).
Sin embargo, hay indicadores que revelaron grados de
goce efectivo menos dramticos para algunos componentes.
Por ejemplo, la amplia mayora de hogares RUPD (73,8%) y no
RUPD (77,2%) estn construidos con materiales apropiados y
estn ubicados en zonas seguras, que no han sido declaradas
ni afectadas por situaciones de alto riesgo (77,5% para RUPD
y 74% para los no RUPD) (Comisin de Seguimiento 2008d,
Cuadro 47: 128).
Pero incluso estos ltimos indicadores denotan una situa-
cin grave. En este sentido, como concluy la Comisin de Se-
guimiento, esta situacin es de impensable gravedad y deno-
ta las condiciones de extrema vulnerabilidad que caracterizan
a la poblacin desplazada en el pas (2008d: 181)
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El derecho a la subsistencia mnima
y a la atencin humanitaria
Con base en el Principio 18 de la ONU, en la sentencia T-025 la
Corte estableci que el derecho a la subsistencia mnima im-
plica que el Estado debe proveer y asegurar el acceso a las
personas desplazadas a alimentos esenciales y agua potable,
alojamiento y vivienda bsicos, vestidos apropiados y servi-
cios mdicos y sanitarios esenciales.
Adicionalmente, la Corte enfatiz que el derecho a la sub-
sistencia mnima estaba relacionado con el derecho a la asis-
tencia humanitaria,
21
que tiene dos componentes: la Atencin
Humanitaria de Emergencia (AHE), que se presta al produ-
cirse el desplazamiento,
22
y a la asistencia o ayuda inmediata,
a la que tiene derecho toda persona desplazada con la simple
presentacin de la declaracin.
23
La Corte tuvo en cuenta la re-
lacin entre el derecho a la subsistencia mnima y el derecho a
la atencin humanitaria al elaborar los indicadores para medir
el goce efectivo de este ltimo. Por esto, de los tres indicadores
de goce efectivo que adopt el tribunal para medir el derecho
a la subsistencia, uno mide el grado de recepcin de la ayuda
21 Vanse, Principios Deng No. 24 a 27.
22 SeguneIDecreloarlIaAHIesladenidacomouna
ayuda temporal encaminada a acciones de socorro, asistencia y apo-
yo a la poblacin desplazada, con el objetivo de mitigar las necesida-
des bsica en alimentacin, salud, atencin psicolgica, transporte de
emergencia, salubridad pblica, alojamiento y elementos de hbitat
interno. Segn el mismo decreto (art. 17), la AHE se entrega una vez
reaIizadaIainscricinInunrinciioIaLeyyeIdecrelo|a-
ron que el tiempo para recibir ayuda era de tres meses prorrogables
por otros tres. Sin embargo, la Corte declar inexequibles estas nor-
mas en la sentencia C-278 de 2007.
23 Para prestar esta ayuda en los casos de desplazamientos indi-
viduales, Accin Social suscribi acuerdos con las gobernaciones,
alcaldas e iglesias. Cuando se presentan desplazamientos masivos,
la asistencia se presta siguiendo lo establecido en los planes de con-
tingencia diseados por los Comits Territoriales, en coordinacin
con el Comit Internacional de la Cruz Roja y los entes territoriales.
Las comunidades desplazadas deben recibir alojamiento, salud, edu-
cacin, alimentacin y asistencia psicosocial. Los componentes de la
ayuda inmediata son: elementos de aseo, camas o colchonetas, ele-
mentos de cocina, valoracin mdica, medicinas, atencin mdica de
urgencia, albergue temporal y valoracin psicosocial.
inmediata y el otro mide la recepcin de ayuda humanitaria
de emergencia. Los otros indicadores de goce efectivo, com-
plementarios y sectoriales, hacen referencia a los componentes
del derecho a la subsistencia mnima directamente, y por ende
buscan medir el apoyo brindado para vestuario, alimentos
esenciales, servicios mdicos esenciales, entre otros. Sin em-
bargo, la II ENV se concentr en los indicadores que miden el
derecho a la atencin humanitaria y, por ende, a continuacin
se presentan los principales resultados con respecto a estos
dos indicadores, empezando con el grado de realizacin de la
asistencia o ayuda inmediata.
Respecto a la ayuda inmediata, contrario al nfasis de la
T-025 sobre la importancia de la misma, se observ un bajo
nivel de cobertura. El 69% de los grupos familiares incluidos
en el RUPD no ha recibido ningn componente de ayuda
inmediata, y el 30,6% recibi algn componente. El nivel de
cobertura es directamente proporcional al tiempo de despla-
zamiento: mientras ms reciente el desplazamiento, menor es
el nmero de hogares que reciben ayuda (Comisin de Segui-
miento 2008d: Cuadro 14, 51). Asimismo, desde 2004, a pesar
de la sentencia, los registros sobre este tipo de ayuda muestran
una tendencia decreciente en los componentes de alimenta-
cin y albergue temporal, aunque son los elementos centrales
de dicha ayuda (Comisin de Seguimiento 2008d: 60).
En el caso de los grupos familiares no incluidos en el RUPD,
el nivel de solicitudes para la ayuda inmediata es menor que
en el caso de los RUPD. Esto se puede deber a que una par-
te de los grupos familiares no incluidos no han declarado su
situacin ante las autoridades, lo cual restringe las posibilida-
des de acceder a las ayudas.
Con respecto a la Atencin Humanitaria de Emergencia,
se observ que 83,2% de los hogares incluidos en el RUPD
ha recibido algn componente, mientras cerca del 17% no ha
recibido ninguno (Comisin de Seguimiento, 2008d: 55). El
principal apoyo ha sido en forma de mercados, auxilios de
arrendamiento y afiliacin a salud. En cambio, el apoyo ms
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deficiente ha sido en la proteccin, la asistencia jurdica y el
suministro de documentos de identidad (Comisin de Segui-
miento, 2008d: 56).
En sntesis, solo el 0,4% de los grupos familiares desplaza-
dos inscritos en el RUPD ha recibido todos los componentes
de la ayuda inmediata, y solo el 0,2% ha recibido la AHE, res-
pectivamente. Estas cifras sugieren que, a pesar de la senten-
cia y los autos de seguimiento, subsisten fallas profundas en la
garanta de estos derechos bsicos.
El derecho a generar y percibir
ingresos adecuados
De acuerdo con el diagnstico de la Corte en 2004, la impo-
sibilidad de generar ingresos impide que las personas despla-
zadas puedan satisfacer autnomamente sus necesidades b-
sicas de alimentacin, vivienda, salud y educacin en el caso
de los menores. Esto alarga y agrava la situacin de vulnera-
bilidad de las personas desplazadas.
24
Cuatro aos despus,
el diagnstico segua siendo vigente, como lo concluy la Co-
misin de Seguimiento, para quien la situacin laboral y de
generacin de ingresos de la poblacin desplazada continuaba
siendo preocupantemente crtica (Comisin de Seguimiento
2008d: 161). Veamos.
Un primer grupo de indicadores que brinda una idea sobre
la situacin econmica de la poblacin desplazada son las ta-
sas de ocupacin y de informalidad,
25
que adems exhibieron
comportamientos muy similares en la poblacin inscrita en el
RUPD y en la no inscrita. La poblacin desplazada present
niveles muy bajos de ocupacin. Tan solo el 46,4% de la pobla-
cin desplazada en edad de trabajar
26
inscrita en el RUPD se
24 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, apartado 6.3.2.
25 LaformaIidaddenidacomoIosocuadosquenoeslanaIia-
dos a seguridad social, los asalariados que reciben ingresos laborales
por debajo del salario mnimo y los trabajadores no remunerados
(Comisin de Seguimiento 2008d: 148).
26 Esto es, personas de 12 aos o ms.
declar ocupada, el 5% desocupada y el 48,7% inactiva (Comi-
sin de Seguimiento 2008d: 136). Estas cifras son inferiores a las
de la poblacin de las principales cabeceras del pas, que segn
la Encuesta de Hogares del DANE de julio de 2008, el 53,5% se
declar ocupada, el 7,25% desocupada y el 39,2% inactiva.
Con respecto a la informalidad en el trabajo, para los dos
grupos de poblacin desplazada esta tasa es cercana al 97%.
Aunado a esto, tan slo un 11% de la poblacin desplazada
ocupada percibe ingresos laborales iguales o superiores al sa-
lario mnimo legal (Comisin de Seguimiento 2008d: Cuadro
57, 146).
Lo anterior se traduce en una marcada precariedad de los
ingresos laborales. De hecho, al aplicar indicadores de goce
efectivo de derechos que introducen como referencia las l-
neas de pobreza e indigencia, se constat que la situacin es
preocupante. Segn el indicador que mide nicamente ingre-
sos laborales monetarios, result que el 98,6% de los hogares
desplazados RUPD vive por debajo de la lnea de pobreza,
y el 82,6% por debajo de la lnea de indigencia. Este ltimo
porcentaje significa que la mayora de la poblacin desplaza-
da vive en la pobreza extrema y no tiene los ingresos labo-
rales necesarios para garantizar una alimentacin adecuada
para todos los miembros del hogar (Comisin de Seguimiento
2008d: 150).
Incluso si se tienen en cuenta todos los ingresos, adems
de los laborales, la situacin es grave. El porcentaje de hogares
desplazados inscritos en el RUPD cuyos ingresos totales son
superiores a la lnea de pobreza es slo del 3,1% (en compara-
cin con el 1,4% si se tienen en cuenta solo los ingresos labo-
rales), y el porcentaje de los superiores a la lnea de indigencia
del 22% (en comparacin con el 17,4% para ingresos laborales)
(Comisin de Seguimiento 2008d: 151).
El panorama anterior es particularmente grave cuando se
recuerda que casi la mitad de la poblacin desplazada, antes
de sufrir el desplazamiento, no era pobre. De hecho, antes de
ser expulsados, el 51% viva bajo la lnea de pobreza, mientras
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actualmente, como se acaba de ver, este porcentaje es cercano
al 97%.
Los relatos de los lderes desplazados dan testimonio de
la situacin. En este sentido, es representativo lo dicho por
Virgelina Char en nuestra entrevista acerca de las oportuni-
dades laborales que existen para la poblacin desplazada des-
pus del fallo:
La sentencia ah no cambi nada, porque la empresa privada no nos
da empleo porque hay una discriminacin laboral, porque no saben
qu era lo que nosotros hacamos, porque si nos desplazaron fue por
algo, no porque hay un conflicto en el pas, y que no pueden meter ese
tipo de gente a sus empresas, y el empleo que le ofrecen a los despla-
zados es como lavacarros, o en una casa de familia.
27
En este tema, por tanto, tampoco encontramos evidencia
que apunte a un efecto social tangible del caso en el primer
lustro del proceso de seguimiento.
El derecho a tener un documento de identidad
En relacin con este derecho civil fundamental, la Corte adop-
t un indicador de goce efectivo que busca medir si todos los
miembros del hogar cuentan con sus documentos de identifi-
cacin completos. Adicionalmente, adopt un indicador com-
plementario y cinco indicadores asociados. La evidencia dis-
ponible sobre el tema muestra un panorama mixto.
De un lado, la II ENV encontr que casi la totalidad de la
poblacin entre 0 y 6 aos cuenta con registro civil (96,4% en el
caso de las personas desplazadas inscritas en el RUPD y 93,7%
para las no RUPD). Cifras parecidas presentaron las mujeres
mayores de edad con cdula de identidad (96,2% en el caso de
la poblacin RUPD y 95,5% en las no RUPD).
Sin embargo, el indicador relativo a los hombres mayores de
edad con cdula y libreta militar segua siendo preocupante. La
II ENV encontr que solo el 16% de los hombres desplazados
mayores de edad inscritos en el RUPD, y el 14,1% de los no
27 Entrevista con Virgelina Char, lder desplazada, directora de la
Organizacin Asomujer y Trabajo, 15 de enero de 2009.
RUPD, cuentan con ambos documentos. Esta falta de documen-
tos de identificacin completa significa que cerca de ocho de
cada diez hombres desplazados no cuentan con los requisitos
para poder acceder al mercado laboral formal o para ejercer el
derecho al voto (Comisin de Seguimiento 2008d: 62).
Los derechos a la verdad, la justicia, la reparacin
y la situacin de las tierras despojadas
Un ltimo indicador del posible impacto social del caso es la
situacin de los desplazados en relacin con la justicia y com-
pensacin por los delitos de los que han sido vctimas. En este
tema, las cifras ms completas tienen que ver con el despo-
jo de tierras y otros bienes. Segn la II ENV, el 96,5% de los
grupos familiares de poblacin desplazada tenan algn bien,
mueble o inmueble, antes del desplazamiento (Comisin de
Seguimiento 2008d: 161). Y ante la pregunta de si abandona-
ron algn bien por causa del desplazamiento, el 94,6% de los
grupos familiares entrevistados respondi afirmativamente
(Comisin de Seguimiento 2008d: 168).
En materia de tierras, el total de hectreas despojadas o
forzadas a abandonar desde el ao 1998 es del orden de 5,5
millones de hectreas, sin contabilizar los predios superiores a
100 hectreas ni las propiedades colectivas de las poblaciones
afrocolombianas e indgenas (Comisin de Seguimiento 2009:
12). La mayor proporcin de tierras abandonadas se encuentra
en la regin de la Costa Atlntica (38,2%), seguida por la zona
integrada por la Amazonia, la Orinoquia y el Choc (34,5%), y
finalmente por la regin Andina (27,3%).
La inaccin del Estado, incluso despus de varios aos de
la sentencia, se aprecia cuando las cifras del despojo se con-
trastan con las escasas tierras que han sido otorgadas a los
desplazados a manera de reparacin: alrededor de 60.000 hec-
treas, es decir, cerca del 0,01% de las extensiones usurpadas a
esta poblacin.
28
De ah que, como lo reconoci el director de
28 Revista Semana, Los estn matando, 14 de marzo de 2009.
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Accin Social en la audiencia pblica de julio de 2009 ante la
Corte, el problema de las tierras todava es dramtico.
29
La
situacin, documentada por varios estudios sobre el derecho
a la tierra (Salinas 2009), es igualmente precaria en relacin
con los derechos a la verdad, justicia y reparacin, sobre los
cuales la escasez de informacin es un indicador vvido del es-
tancamiento profundo de las polticas de justicia transicional
(Restrepo 2009).
La falta de avance e, incluso, el retroceso del goce efec-
tivo de estos derechos es, de hecho, uno de los temas que han
permanecido ms impermeables a la influencia del fallo y el
proceso de seguimiento. De ah que la propia Corte, en su ba-
lance de los cinco aos de la sentencia, haya concluido que:
En cuanto a los derechos a la verdad, a la justicia, a la reparacin y no
repeticin, los esfuerzos [] son hasta ahora incipientes. Persiste una
altsima impunidad frente al delito de desplazamiento y los datos ac-
tuales solo dan cuenta de las denuncias presentadas, a pesar de que se
trata de un delito que deba ser investigado de oficio (artculo 159 de
la Ley 599 de 2000). Existen grandes obstculos procesales y de capa-
cidad institucional para avanzar en la materia y no se ha desarrollado
hasta ahora ninguna estrategia para solucionarlos.
30

En sntesis, cmo ha evolucionado la situacin de la po-
blacin desplazada despus de la sentencia y el proceso de
seguimiento? Los datos expuestos en esta seccin sugieren
que, aunque ha habido avances notorios en algunos derechos
(como el acceso a la salud y la educacin), la situacin gene-
ralizada es de profunda precariedad y de vulneracin conti-
nua de derechos elementales de las personas desarraigadas.
De hecho, la constatacin de esta situacin llev a la Corte a
mantener el estado de cosas inconstitucional en el Auto 008 de
2009, donde concluy:
Teniendo en cuenta que los informes presentados muestran la extre-
ma gravedad de la situacin de pobreza de la poblacin desplazada,
la baja cobertura de varios de los programas de atencin, la inidonei-
29 Luis Alfonso Hoyos, director de Accin Social, Audiencia Pbli-
ca en la Corte Constitucional, 10 de julio de 2009.
30 Corte Constitucional, Auto 008 de 2009, numeral 94.
dad de las polticas de vivienda, tierras y generacin de ingresos y la
continuidad del fenmeno del desplazamiento debido al gran nmero
de nuevos desplazados cada ao desde 2004 (un promedio de 240.000
por ao), no resulta posible declarar una superacin parcial del estado
de cosas inconstitucional, a pesar de resultados positivos en relacin
con algunos derechos.
31
Si los efectos materiales del caso sobre la poblacin despla-
zada han sido limitados, qu ha sucedido con los efectos sim-
blicos? En la siguiente seccin nos referimos a esta pregunta
para cerrar el captulo.
Los efectos simblicos
sobre la poblacin desplazada
En captulos anteriores hemos analizado los principales efec-
tos simblicos del caso, incluyendo aquellos que ataen a los
lderes y a las organizaciones de la poblacin desplazada. Vi-
mos en el captulo 3, por ejemplo, la forma como los lderes
pasaron a enmarcar sus reclamos en trminos del lenguaje y
los procedimientos del derecho de los derechos humanos. En
el captulo 4 examinamos los espacios polticos y discursivos
que el caso ha abierto para algunas organizaciones de esta
poblacin, aunque tambin vimos que dichos espacios han
sido ms estrechos que los existentes para las organizaciones
sociales que cuentan con experiencia y conocimiento jurdico
especializado.
En esta seccin, resta preguntarse por los efectos simblicos
sobre los desplazados annimos, aquellos que no hacen parte
de organizaciones ni tienen roles de liderazgo. Esta pregunta es
difcil de responder, por dos razones. De un lado, la poblacin
desplazada, por definicin, es altamente dispersa y diversa. Por
tanto, el tipo de trabajo de campo hecho para este estudio ba-
sado en entrevistas en agencias gubernamentales y organiza-
ciones sociales ofrece slo evidencia indirecta sobre el tema.
De otro lado, las bases de datos existentes (como la II ENV) se
31 Corte Constitucional, Auto 008 de 2009, numeral 34.
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concentran, por razones obvias, en la situacin material de los
desplazados, y no indagan sobre asuntos tales como su cono-
cimiento de la sentencia y el grado en el que se han apropiado
de su lenguaje y sus recursos para exigir sus derechos.
El dato disponible que ofrece evidencia sobre este tema es
la utilizacin de la accin constitucional de tutela por parte de
los desplazados. Segn cifras de Accin Social para 2009, los
ciudadanos desplazados interpusieron mensualmente cerca
de 5.000 demandas de este tipo.
32
En este sentido, la presenta-
cin masiva de cerca de 60.000 acciones anuales sugerira un
alto grado de conocimiento de los derechos y los mecanismos
judiciales por parte de los desplazados. Este conocimiento, a
la vez, podra representar un efecto simblico importante del
caso T-025, como lo sugieren entrevistas como la dada por un
funcionario del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
segn el cual lo que se puede advertir es que esta sentencia
ha servido de insumo para instaurar muchas acciones de tute-
la. Nosotros, hoy por hoy, como Fondo Nacional de Vivienda
estamos atendiendo poco ms de 1.000 tutelas al ao.
33
Esta conclusin, sin embargo, debe ser cualificada. En pri-
mer lugar, la explosin de acciones de tutela es un indicador
ambiguo de impacto. De un lado, puede encarnar un empo-
deramiento jurdico genuino de la poblacin desplazada. De
otro lado, sin embargo, puede ser un sntoma de la falta de
impacto de la sentencia y la continuacin (o, incluso, el em-
peoramiento) de las fallas que dieron lugar a la declaracin
del estado de cosas inconstitucional. Como lo mencion una
lder entrevistada, tener que acudir a la tutela es disfuncional
para la garanta eficaz de los derechos de los desplazados; en
este sentido, la sentencia y los autos seran paos de agua fra
porque para hacer cumplir un derecho hay que entutelar.
34
32 El Tiempo,Tressonsucienlesdeoclubrede
33 Entrevista con Luis Domingo Gmez, Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, enero de 2009.
34 Entrevista con Ana Cecilia Prada, lder desplazada, represen-
tante legal de Fundagro, 16 de enero de 2009.
En segundo lugar, las entrevistas con diversos actores del
campo del desplazamiento coinciden en mostrar que, mien-
tras que los lderes de la poblacin desplazada conocen bien
la sentencia, la existencia de sta es desconocida por la mayor
parte de ella. La magistrada auxiliar encargada de la T-025 re-
salt como [la sentencia] la invocan todo el tiempo [pero la
invocan los] lderes que estn organizados.
35
En ese mismo
sentido, el director de Codhes, ante la pregunta de si la sen-
tencia era conocida por las personas en condicin de despla-
zamiento, contest: S, muchas conocen la sentencia. Lo que
pasa es que la poblacin en situacin de desplazamiento es un
grupo muy grande, complejo y diverso. Por ejemplo, [] la
Direccin Nacional de los desplazados la conoce muy bien. El
liderazgo regional, en general, tambin. [] Ya a nivel de las
bases, no.
36
En esto coincide la opinin de una lder despla-
zada que es representante legal de la Organizacin Fundagro,
para quien la poblacin general no [conoce la sentencia], slo
los ms antiguos, los que hemos estado en talleres de capaci-
tacin la conocemos, pero no la hacemos valer porque la gente
se desmoraliza [] y la gente se va, no vuelve.
37
Finalmente, la multiplicacin de las tutelas puede deberse,
en parte, a la utilizacin de los mecanismos judiciales por abo-
gados e intermediarios que explotan la oportunidad econmi-
ca que significan las ayudas a los desplazados. De hecho, la
industria de intermediarios inescrupulosos que explotaban a
los desplazados y a las entidades gubernamentales haba cre-
cido hasta tal punto que se convirti en una fuente de cuantio-
sas prdidas para agencias como Accin Social. En 2009, por
ejemplo, El Tiempo reportaba que una mafia de abogados
se dedicaba a tramitar ayudas para personas desplazadas a
35 Entrevista con Clara Helena Reales, magistrada auxiliar Corte
Constitucional de Colombia, 18 de diciembre de 2008.
36 Entrevista con Marco Romero, director de Codhes, 19 y 23 de
diciembre de 2008.
37 Entrevista con Ana Cecilia Prada, lder desplazada, represen-
tante legal de Fundagro, 16 de enero de 2009.
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cambio de quedarse con un alto porcentaje de ellas, o inclu-
so ofrecan paquetes o combos jurdicos cuyo valor oscila
entre los 40.000 y los 300.000 pesos [y que] incluyen derechos
de peticin, tutelas, y desacatos.
38
Aunque est lejos de ser
una situacin generalizada, nuestras entrevistas sugieren que
la explotacin de los mecanismos de exigencia de derechos
por parte de intermediarios no es infrecuente. Por ejemplo, de
acuerdo con una alta funcionaria del Ministerio del Interior,
la sentencia y el conocimiento de los autos se queda en algu-
nos pocos: o no llega o los desinforman para que los sigan. Por
ejemplo, [quienes conocen el auto] se inventan un requisito
y viven de eso.
39
Y la lder desplazada citada anteriormente
ofreci una impresin que coincide con sta: la mayora de la
gente que llega vctima, es vctima de los vivos, hay una pa-
rranda de vivos que viven de las vctimas recin llegadas.
40
En suma, no existe evidencia contundente sobre la existen-
cia o la ausencia de efectos simblicos del caso sobre la ma-
yora de la poblacin desplazada, aquella que no hace parte
de una organizacin o no ocupa un rol de liderazgo. A falta
de datos comparables a lo largo del tiempo, y en vista de la
informacin ambigua sobre el significado del uso de la accin
de tutela, no hay seales claras sobre este tipo de impacto.
Qu se puede concluir de la ambigedad del efecto social
del fallo? En ltimas, cumplieron su objetivo la sentencia y
el proceso de seguimiento? Qu nos dice el caso sobre la jus-
tificacin y utilidad de las intervenciones judiciales en casos
estructurales? En las siguientes pginas redondeamos nuestro
anlisis volviendo brevemente a estas preguntas y a otras que
fueron planteadas al inicio del libro, y sintetizando las conclu-
siones del estudio.
38 El Tiempo,MaadeabogadoslramilaayudasaradesIazados
y luego se quedan con el 20 y hasta 100% de ellas, 26 de abril de
2009
39 Entrevista con Liliana Guzmn, coordinadora del Programa de
Proteccin Especial a la Poblacin Desplazada, Ministerio del Interior
y de Justicia, 13 de enero de 2009.
40 Entrevista con Virgelina Char, lder desplazada, directora de la
Organizacin Asomujer y Trabajo, 15 de enero de 2009.
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Captulo 9
Conclusiones
En este libro propusimos un giro de los estudios so-
bre las cortes y los derechos humanos hacia un aspecto que
ha recibido escasa atencin: la implementacin y el impacto
de los fallos. Para ello nos concentramos en sentencias que
encaran problemas sociales estructurales, a partir del estudio
del caso ms complejo, prolongado y ambicioso de la Corte
Constitucional colombiana: la sentencia T-025 de 2004. En esta
decisin, la Corte declar la existencia de una violacin ma-
siva de los derechos de la poblacin desplazada, y abri un
proceso de seguimiento y construccin de polticas pblicas
que ha durado seis aos y contina en curso.
Con base en los hallazgos del estudio de caso, y de un mar-
co terico que combina elementos de derecho constitucional
comparado y sociologa jurdica, intentamos sustentar tres ar-
gumentos en torno a varios temas centrales de la discusin
sobre las cortes, los derechos y el cambio social. Primero, en
relacin con la justificacin del activismo judicial, nuestro es-
tudio parte de un anlisis realista del rol de los jueces en las
democracias realmente existentes. En ese contexto, el estu-
dio mostr que las cortes pueden ser una instancia adecuada
para desbloquear los procesos de polticas pblicas de los que
depende la realizacin de los derechos constitucionales. Se-
gundo, en cuanto al procedimiento de intervencin judicial en
estos casos, el anlisis revela que los procesos de seguimien-
to e implementacin de fallos que incluyen oportunidades de
participacin y de deliberacin pblica para los actores perti-
nentes tienen el potencial de profundizar la democracia y ge-
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nerar soluciones eficaces a problemas estructurales de poltica
pblica. Finalmente, en relacin con el impacto del activismo
judicial, nuestro estudio abre el campo de visin analtico para
incluir no slo los efectos instrumentales y directos de los fa-
llos, sino tambin los efectos indirectos y los simblicos.
En el mbito especfico de la T-025, nuestro estudio conclu-
y que, en los seis aos posteriores a la sentencia (2004-2010), el
caso haba tenido un alto impacto en el desbloqueo del aparato
estatal y en la ubicacin del tema en el centro de las polticas
pblicas y el debate ciudadano. Tuvo tambin un efecto nota-
ble, aunque parcial, en la democratizacin del tema, en la medi-
da en que cre espacios de participacin y control ciudadanos
que han permitido la entrada de voces de organizaciones de la
sociedad civil con fortalezas jurdicas, pero no han sido igual-
mente eficaces en la inclusin de las vctimas del desarraigo.
Los dems efectos han sido ms modestos. En relacin con
el impacto del fallo sobre la coordinacin de las entidades es-
tatales encontramos que ha incidido en la mejora de la co-
hesin entre las agencias gubernamentales del nivel nacional,
pero ha tenido escasa eficacia en su intento de fortalecer la co-
herencia de las polticas del gobierno nacional y los gobiernos
departamentales y municipales. Igualmente, subsisten fallas
elementales en la definicin de responsabilidades y la comu-
nicacin interinstitucional.
El balance es mixto tambin en relacin con el efecto de la
sentencia sobre las polticas pblicas. De un lado, el caso ha
sido fundamental para el diseo de polticas y el aumento del
presupuesto dedicado a ellas. Por el otro, la implementacin de
estas polticas ha sido muy desigual y, en general, sigue siendo
una asignatura pendiente. No sorprende, por tanto, que a pe-
sar de avances notorios en derechos esenciales como la salud y
la educacin, est todava por verse si el caso contribuir a me-
jorar sustancialmente la situacin dramtica en que continan
viviendo ms de tres millones de desplazados en Colombia.
Esta ltima observacin implica una advertencia contra
conclusiones definitivas sobre el impacto del fallo y el proceso
de seguimiento. Aunque se trata de un caso muy prolfico y
dinmico cuya duracin es extraordinariamente larga cuando
se compara con la de las intervenciones judiciales convencio-
nales (incluso las de los tribunales constitucionales ms acti-
vistas), hay que recordar que enfrenta un problema sociopol-
tico estructural y altamente complejo, cuyas races se hunden
en la historia de un conflicto armado de cuatro dcadas. Com-
parada con la cronologa del fenmeno del desplazamiento, la
del caso T-025 es muy corta. Incluso con los mecanismos juris-
prudenciales ms sofisticados y rigurosos, seis aos alcanzan
apenas para despertar un proceso de polticas pblicas que, en
el largo plazo y acompaado de transformaciones polticas y
econmicas ms profundas, puede llevar a la superacin del
desplazamiento forzado.
El futuro del caso suscita preguntas jurdicas y polticas
muy interesantes. Cunto tiempo puede una corte activista
como la colombiana sostener un proceso de seguimiento que
tiene claros costos institucionales y polticos? Cundo se pue-
de considerar que el caso ha cumplido su cometido y se puede
levantar el estado de cosas inconstitucional? Estas preguntas
quedan abiertas para una agenda de investigacin que otros
estudiosos podran retomar, a la luz de la evolucin de ste y
otros casos estructurales no slo en Colombia sino en muchos
otros pases. De nuestro lado, con base en otro trabajo (Rodr-
guez Garavito 2009c), formulamos la siguiente hiptesis: las
intervenciones judiciales en casos estructurales son exitosas en
la medida en que se vuelvan innecesarias. En otras palabras, su
suceso se debe medir por su capacidad de hacer que la admi-
nistracin pblica y el legislativo atiendan eficazmente el pro-
blema, sin que el poder judicial ejerza constante presin sobre
ellos. En el caso que nos ocupa, este momento llegara cuando
la Corte Constitucional constate tal grado de avance de las po-
lticas y la proteccin eficaz de los derechos de los desplazados,
que pueda cesar su papel protagnico en el tema.
Ms all de los detalles del estudio de caso, este libro busc
impulsar una lnea naciente de anlisis de implementacin e
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impacto sobre derechos en Amrica Latina y otras partes del
mundo. Una lnea que intenta recuperar la pregunta bsica
que motiva a los litigantes y analistas preocupados por hacer
realidad la promesa de los derechos constitucionales: en lti-
mas, para qu sirven los fallos judiciales?
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