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CURSO IBEROAMERICANO DE GOBIERNO ELECTRNICO

UNIDAD 4: UNIDAD DIMENSIN POLTICO INSTITUCIONAL


Por Ricardo Sebastin Piana

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Curso Iberoamericano de Gobierno Electrnico

Frontispicio del libro El Leviatn (1651) de Thomas Hobbes modificada por el autor

La distorsin de movimiento nos da la idea de velocidad, inmediatez e intensidad que caracterizan al Estado en la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional 2

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Ricardo Sebastin Piana: Autor y tutor acadmico Abogado - Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Doctor en Ciencia Poltica - Universidad del Salvador (USAL) donde present como tesis doctoral un estudio sobre las polticas de Gobierno Electrnico en la Provincia de Buenos Aires. Investigador (UNLP) y docente de la materia Derecho Poltico (UNLP) y de la materia Sistemtica de la Ciencia Poltica (USAL). Profesor visitante en Indiana University School of Law, EE.UU., en el Institut fr Informations, Telekommunikations und Medienrecht, Westfaslische Wilhelms Universitt, Mnster, Alemania y la Facultad de Derecho de la Universidad de Zaragoza, Espaa. Public Gobierno Electrnico. Gobierno, tecnologas y reformas, 2007, EDULP, La Plata. Sobre la temtica particip como autor de captulos en los siguientes libros: Gobierno, derecho y tecnologa: las actividades de los poderes pblicos, Galindo Fernando (Coord.), 2006, Civitas Thomson, Navarra y Polticas Pblicas y Tecnologas. Lneas de accin para Amrica Latina, Ester Kaufman (Coord.), 2007, La Cruja, Buenos Aires y como autor, entre otros, de los siguientes artculos cientficos: Un Estudio Prctico sobre Participacin y Tecnologas: El Uso de las TIC en el Poder Legislativo de la Provincia de Buenos Aires, AR: Revista de Derecho Informtico No. 088 Noviembre del 2005; Tecnologas, transparencia y rendicin de cuentas en los Congresos de los pases miembros del MERCOSUR. Cambian las tecnologas la calidad de nuestra democracia? Revisita Aportes para la Integracin Latinoamericana N 16/junio 2007 y Hacia una democracia.com? Democracia y tecnologas, Seqencia, Revista do Curso de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal de Santa Catarina, N 55, diciembre 2007. Es asesor en la Subsecretara de Gestin Tecnolgica y Administrativa de la Secretara General de la Gobernacin de la Provincia de Buenos Aires.

Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional

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Presentacin de la Unidad Analizaremos en esta Unidad los aspectos del Gobierno Electrnico vinculados a la dimensin poltico institucional. Como veremos en ella, los problemas de gobernabilidad de las democracias impulsan las polticas de reforma del Estado. Sin embargo, estas polticas tienen sus lgicas, modelos y presupuestos, no siempre explicitados. Muchas de esas polticas, exitosas en los pases de origen, fracasan cuando pretenden implantrselas en pases con otro contexto poltico institucional. De ah, la necesidad de analizar las causas y proponer modelos de reforma incrementales donde la asociatividad de los diversos actores sociales, que propicia la lgica de la organizacin en red, producir mejores resultados porque la participacin estimula el compromiso con los resultados consensuados.

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Se espera que el participante pueda: 1. Identificar cules son los problemas de gobernabilidad que las polticas de Gobierno Electrnico pretende solucionar. 2. Asociar los distintos modelos de reforma con las polticas y planes de Gobierno Electrnico. 3. Detectar cules son las ventajas que el Gobierno Electrnico puede llevar a su propio contexto poltico institucional y evaluar las posibles resistencias. 4. Comprender las ventajas de los modelos asociativos y de exploracin institucional frente a las polticas impuestas de arriba a abajo y de isomorfismo institucional.

Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional

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Unidad 4. Unidad Dimensin poltico institucional........................................................................... 7 4.1. La Gobernabilidad.................................................................................................................... 7 4.2. La reforma del Estado............................................................................................................ 11 4.3. TIC y poltica.......................................................................................................................... 19 4.4. Las reformas necesarias del Back Office ............................................................................... 22 Sntesis......................................................................................................................................... 32 Bibliografa.................................................................................................................................... 33

Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional

Curso Iberoamericano de Gobierno Electrnico Unidad 4. Unidad Dimensin poltico institucional

4.1. La Gobernabilidad 4.1.1. Conceptos Pese a que en las ciencias sociales los estudios vienen haciendo un uso frecuente del trmino, la palabra gobernabilidad, recin ingresa al Diccionario de la Real Academia Espaola en su edicin de 2001, como cualidad de gobernable, en su primera acepcin y como gobernanza, en su segunda acepcin. Esta ltima, ms consolidada en su uso junto al adjetivo gobernable ("que puede ser gobernado"), refiere al arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa, por un lado, y a la accin y efecto de gobernar o gobernarse por el otro. El concepto de gobernabilidad entra en la escena de las ciencias sociales desde mediados de los aos setenta, junto con la crisis de las economas desarrolladas, y en Amrica Latina, junto con los procesos que comenzaron a desarrollarse durante las dcadas de los setenta y ochenta: el proceso de crisis, ajuste y reestructuracin econmica; el agotamiento del modelo del Estado interventor y su consiguiente redefinicin en trminos de la Reforma del Estado; y el cambiante itinerario de las transiciones y consolidaciones democrticas (Camou, 2000). No hay consenso en cuanto al concepto, pues en l confluyen tres tradiciones, tres modos de ver la poltica. Como sostiene Antonio Camou (2000), a quien seguimos en estas lneas, la gobernabilidad puede ser vista como: a) eficacia; b) legitimidad; c) estabilidad. La primera visin es propia del realismo poltico, para quien el problema central de la poltica pasa por el ejercicio eficaz/eficiente del poder y en este sentido, la gobernabilidad es una propiedad de los sistemas polticos definida por su capacidad para alcanzar objetivos prefijados (eficacia) al menor costo posible (eficiencia). La nocin de gobernabilidad asociada a la de legitimidad, proviene de otra antigua tradicin del pensamiento poltico, asociada a la bsqueda de la mejor forma de gobierno y del bienestar general (hoy hablamos de buen gobierno y derechos humanos). Desde esta perspectiva, la gobernabilidad refiere al problema de la calidad de la accin gubernamental. La ltima, asociada a la estabilidad, tambin encuentra su origen en una antigua tradicin vinculada a la primera y que ha centrado su atencin en el problema del orden poltico, en otras palabras, en la cuestin de la estabilidad entendida como la previsible capacidad del sistema para durar (sobrevivir) en el tiempo, superando o adaptndose a los desafos que provienen del ambiente. As, el concepto de gobernabilidad es esencialmente complejo y puede vincularse tanto a la legitimidad del sistema poltico, a su capacidad de dar respuesta, como a su estabilidad. Desde un aspecto cualitativo, puede hacer referencia tanto a la calidad del desempeo gubernamental a travs del tiempo (gobernabilidad-legitimidad), como a la cualidad de un sistema sociopoltico para gobernarse a s mismo (gobernabilidad-estabilidad). Ahora bien, el aspecto Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional 7

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cualitativo no puede desprenderse de su dimensin cuantitativa representada por la efectividad y eficiencia de las acciones de gobierno (gobernabilidad-eficacia), lo cual revela, por su parte, un ajuste entre las necesidades y los recursos del gobierno. El concepto contiene adems una faz estructural y otra dinmica. En efecto, no puede hablarse de gobernabilidad sin hacer referencia a las instituciones y a los actores en ellas involucrados. Desde esta perspectiva es necesario evaluar, en la dimensin estructural, el diseo comunicacional del sistema, y en la dimensin dinmica, las relaciones y compromisos institucionales realmente existentes. Desde otra perspectiva, la gobernabilidad expresa la capacidad de regulacin y re-encauzamiento del conflicto y en este sentido, la gobernabilidad democrtica implica la asignacin de capacidades diferenciadas de accin y de veto a distintos actores sociales, segn su grado de representatividad dentro del sistema democrtico. La capacidad aparece entonces como un elemento clave, pues revela la solvencia de los gobernantes para tomar las decisiones apropiadas frente a los desafos sociales. Decamos que el concepto hace su entrada en el campo de las ciencias sociales vinculado con la crisis de las economas desarrolladas. Hoy, en esos mismos pases, el concepto est asociado a uno de los grandes desafos que debe enfrentar la democracia moderna, el de la desafeccin a la democracia. La desafeccin a la democracia es un fenmeno psicosocial complejo, pues, aun reconociendo que la democracia es insustituible, un nmero creciente de ciudadanos se desentiende de la democracia realmente existente, en diferentes grados y niveles de aborrecimiento. Este fenmeno no es terico ni de principios, sino prctico y cotidiano. Ms que una crtica contra la idea de la democracia misma, se revela como falta de compromiso con sus sentidos profundos. El ciudadano opta por eludir el cumplimiento de una buena parte de sus deberes ciudadanos y deja de sentir la necesidad de usar los derechos polticos conquistados. No es que la desconfianza ciudadana vire de unos a otros gobernantes o partidos, sino que recae especficamente sobre las instituciones representativas y los partidos polticos, ncleos centrales del modelo de la democracia moderna. Varias son las causas que pueden explicar este fenmeno. Mucho se ha escrito acerca de las consecuencias negativas que el fin de la Guerra Fra ha tenido para las democracias occidentales: sin un modelo adversario con el cual medirse y contrastarse, se desvanecen los incentivos para mejorar y los logros se relativizan. Por ello, la crisis no deja de ser paradjica, pues se revela en el preciso momento en que las instituciones de la democracia han obtenido una victoria irreversible. Otro conjunto de factores pueden agruparse en torno a lo que Bobbio llam las promesas incumplidas: formalismo, distanciamiento, burocracia, opacidad y asimetra conspiran contra una democracia eficaz y eficiente y propician los movimientos autoritarios que prometen y a veces logran resultados a corto plazo (Bobbio, 2000). Esa insatisfaccin por el monopolio representativo de los partidos polticos ha derivado en el fortalecimiento de estructuras paralelas, como las ONGs, que defendiendo intereses sectoriales, hacen poltica aunque en su discurso manifiesten lo contrario. Sin articulacin de intereses, el mbito pblico pierde espacio y se vaca de contenido. Pero, insistimos, no es una crisis que afecte a los fundamentos y al ideal democrtico, y ni siquiera se trata de una crisis en sus instituciones concretas, aunque algunas deban ser reformadas. Lo que se advierte fundamentalmente es un descenso de la confianza del ciudadano Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional 8

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en la forma de operar y en el rendimiento de las instituciones representativas, que produce como contrapartida, su retraimiento al mbito privado. En el contexto latinoamericano, el uso del vocablo gobernabilidad, est asociado a los problemas de las capacidades del Estado para dar respuesta y a la Reforma del Estado. El abismo que se crea entre las demandas sociales y las respuestas del Estado muestra un dficit tal que puede afectar la credibilidad de los gobiernos, las instituciones y los partidos polticos como actores necesarios para abordar las cuestiones centrales de la poltica. En la actualidad, casi todas las instituciones gubernamentales experimentan un decremento en su capacidad de gobernar. La sobrecarga cuantitativa y cualitativa de demandas afecta su capacidad de dar respuesta sufriendo, en distinto grado, de cierta obsolescencia gubernamental. La obsolescencia gubernamental se presenta cuando los rendimientos de la accin de gobierno no slo se rezagan frente a los cambios sociales y polticos, sino que hay un deterioro en los indicadores del bienestar social e individual; cuando los ciudadanos no son tomados en cuenta en trminos de corresponsabilidad y cuando el Estado carece de respuestas oportunas para enfrentar lo previsto y ms an, la incertidumbre y las contingencias (Dror, 1990). Los problemas de la capacidad estatal se subsumen en una preocupante crisis de gobernabilidad que erosiona no slo a las instituciones representativas, sino la confianza de una ciudadana que se siente cada vez ms ajena a los esquemas representativos. Para algunos, esa alienacin puede derivar en esquemas de democracias delegativas como en el fortalecimiento de las actitudes de tipo autoritarias. 4.1.2. Gobernabilidad y TIC De qu manera el uso de las TIC podra coadyuvar a superar estos problemas? En el mbito estatal, el uso de las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones, en adelante TIC, forma parte de la agenda de cualquier gobierno pues son una herramienta fundamental y facilitadora de los cambios necesarios para la modernizacin y reforma del Estado, en especial por su capacidad para revertir los dficit de informacin, de dar respuesta en menos tiempo y de automatizar procesos. La utilizacin inteligente de las TIC permite mejorar la gobernabilidad. La publicidad es el mejor sistema de control y las TIC posibilitan la informacin en tiempo real: es posible crear y sistematizar mecanismos de control a travs del seguimiento en lnea de los procesos y actos de intervencin pblica. Si bien ello no terminar con la corrupcin, las prcticas al margen de la ley ni con el clientelismo, al menos hace ms detectables las desviaciones al hacer transparentes los procedimientos administrativos. Slo con la posibilidad real de tener acceso a la informacin y de contralor la responsabilidad de los actos de gobierno se vuelve efectiva. Las TIC pueden coadyuvar a racionalizar y simplificar la organizacin administrativa al permitir formas ms rpidas y modernas de respuesta: es posible simplificar los procedimientos administrativos a travs de su normalizacin, estandarizacin, la reduccin de trmites y la eliminacin de etapas de control. Estableciendo parmetros precisos las tareas manuales y repetitivas de ejecucin y control pueden ser automatizadas: admiten la ejecucin a distancia de procedimientos administrativos, el intercambio de informacin, la creacin de ventanillas nicas. Con las TIC la calidad de la gestin puede ser evaluada a travs una medicin imparcial de la eficacia y eficiencia. Sin entrar a considerar aquellos casos en que los actos de gobierno entran en franca contradiccin con las normas, un dficit a este respecto es la falta de conocimiento del sistema Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional 9

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normativo. Pese al principio republicano de la publicidad de los actos de gobierno y a la consecuente obligacin de publicar las normas generales, lo cierto es que a nivel de los Ministerios, Secretaras o Direcciones, no es frecuente que se lleguen a publicar todas las Resoluciones o Disposiciones en los Boletines Oficiales. Con el nivel de inflacin legislativa, resulta casi imposible que esas normas, los contratos, las compras del Estado, etc., sean publicados en versin impresa. Los costos prohibitivos de la publicacin impresa desaparecen con la publicacin en Internet en un portal gubernamental especializado. Ello, no slo reduce costos sino que, hace operativo el principio que afirma que el derecho se presume conocido. A travs de las TIC se pueden consolidar las tareas tanto horizontal como verticalmente: se facilita la integracin de actividades; ellas posibilitan tomar mejores y ms rpidas decisiones pues, en primer lugar, los datos estn compartidos y en segundo lugar, la utilizacin de software con requisitos tabulados facilita la toma de decisiones sin necesidad de realizar controles (Capanegra Vall, 2002). La incorporacin de las TIC enfatiza la importancia de los recursos humanos como determinantes de la productividad. El aumento de la confianza (empowerment) de los agentes de la administracin deja de ser un mero postulado ya que con las tecnologas resulta ms sencilla la ampliacin y enriquecimiento de tareas, la rotacin, la polivalencia y la autonoma de trabajo. El cambio de la lgica de trabajo implicara el agrupamiento de varias y diversas tareas de igual naturaleza en un mismo agente, tareas que antes estaban a cargo de distintas personas o que correspondan a varios niveles jerrquicos. Se logra as enriquecer la tarea del empleado pblico al superarse la lgica de los trabajos rutinarios o repetitivos. Se pueden acortar las distancias entre los niveles de gestin y de decisin, ya no a travs de tcnicas de delegacin o agencializacin sino dando ms poder y responsabilidad a los canales de entrada del sistema. Se busca con ello una fuerte revalorizacin de los recursos humanos, jerarquizndolos mediante la capacitacin y la creacin de una carrera profesional de ascensos meritorios (Rami, 2001). Si las TIC brindan una posibilidad revolucionaria, es en los varios mecanismos que facilitan y proyectan la participacin ciudadana al superar los obstculos de las distancias y los costos de la participacin. La participacin en el diseo, la gestin y el control de la cosa pblica, tareas antes reservadas a aquellos ciudadanos ms activos, se facilitan con las TIC pues no demandan un compromiso incompatible con las actividades, los tiempos y la idiosincrasia del ciudadano actual. Las TIC crean una comunicacin entre gobierno y ciudadanos en tiempo real y en ambas direcciones, siempre y cuando la libertad de expresin sea acompaada de responsabilidad. Permiten que los decisores sepan lo que los ciudadanos quieren directamente y los ciudadanos pueden escuchar lo que se pretende de ellos. No est dems recordar que las TIC permiten realizar en forma sencilla y rpida, una desagregacin de lo que se quiere informar a cada ciudadano-usuario segn sus preocupaciones especficas. La posibilidad de que el ciudadano-usuario participe en todo el proceso administrativo, facilita la toma de decisiones. Es que si bien una amplia participacin puede llevar a generar fuertes discusiones antes de que los proyectos sean puestos en prctica; lo cierto es que esas resistencias son las que permiten prever y evaluar la medida de cumplimiento que ese proyecto tendr. Contar as el administrador con ms elementos de juicio a la hora de decidir, sin mencionar el trascendental hecho de que con la participacin de muchos se logran mejores ideas, se aumentan la creatividad y la innovacin, y se crean proyectos ms consistentes. Pero, todos estos cambios a travs de las TIC, y esa bsqueda de la mejora de la gobernabilidad democrtica, se dan en el contexto y en el marco de una poltica de reforma del Estado. Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional 10

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4.2. La reforma del Estado

El estudio del Gobierno Electrnico no puede ser separado de un anlisis del propio Estado, sus presupuestos, su funcionamiento y sus alianzas (dos Santos, 2002). El Gobierno Electrnico es parte de un contexto mayor que lo ha generado y lo condiciona en cuanto a sus alcances, lmites y posibilidades. Varios autores sealan esta conexin. Mencionaremos dos: El gobierno electrnico no constituye una manifestacin virtual fantstica desconectada de los gobiernos reales; aunque en ese sentido exista toda una creencia (sostenida por intereses empresariales). En un principio se constituye en un espejo potenciado del gobierno real (Kaufman et al., 2007:25). la cuestin del gobierno electrnico es parte de fenmenos ms amplios tales como la globalizacin, la revolucin tecnolgica y la denominada "era de la informacin", con las profundas mutaciones que todo ello trae aparejadas en la configuracin de los Estados, en las relaciones internacionales de poder y en la distribucin (mejor dicho concentracin) de la riqueza, en un marco de indudable inestabilidad para las naciones menos favorecidas (Cistoldi, 2002:15). Se anuncia con insistencia que estamos asistiendo al nacimiento de una nueva era pero es poco lo que se dice acerca de cmo se reconfigurar la comunidad poltica sobre la cual la modernidad ha construido su historia: el Estado. Veremos, por ello, en este primer apartado, el qu del Estado para luego profundizar el cmo de la reforma que propicia el Gobierno Electrnico. 4.2.1. El Estado en la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento Manuel Castells (2000) seala que, para comprender la relacin entre tecnologa y sociedad, el papel del Estado es un factor decisivo en la medida que expresa y organiza las fuerzas sociales dominantes en un espacio y una poca determinados. Las ltimas dcadas vienen precedidas por un comn denominador: el cambio constante. Se han producido cambios en mbitos sociales, econmicos y tecnolgicos, los que en su conjunto pueden considerarse transformaciones profundas, sintomticas y estructurales. Estos cambios han creado formas singulares de interconexin regional y global que cuestionan algunos aspectos centrales del Estado moderno. La clsica doctrina jurdica de los tres elementos del Estado (territorio, poblacin y poder) ha sido progresivamente vaciada por las transformaciones ocurridas: la divisin de poderes se ha convertido en autonoma de los subsistemas, la homogeneidad nacional ha dado lugar a lgicas centrfugas y anmicas de la sociedad multicultural, la indivisibilidad territorial es cuestionada por nuevas formas de federalismo y el reconocimiento de un derecho de secesin (Portinaro, 2003). Si es cierto que la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento constituye un nuevo paradigma de produccin y desarrollo, ha de tener su propio modelo estatal, tal como la sociedad industrial lo tuvo. Aunque an no podamos llegar a conclusiones definitivas, lo cierto es que los gobiernos han sentido la necesidad de reinventarse ante la colisin entre los intereses de la sociedad industrial y de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento (Osborne y Gaebler, 1994). Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional 11

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En el campo social, uno de los rasgos ms distintivos est dado por el factor de aceleramiento y la sensacin de inmediatez: ya no se habla de progreso, sino slo de cambio, lo cual denota una visin distinta a la idea de un inevitable avance hacia lo mejor. Si bien la innovacin es una condicin sistmica de vida, lo que s es nuevo y distintivo es la velocidad e impredictibilidad de los cambios del medio al cual los sistemas deben adaptarse. Cambios de tal profundidad que alteran, no slo las infraestructuras econmicas y productivas sino tambin, las superestructuras sociales (Liberman, 2002). Es una sociedad de la emergencia, una sociedad que, en cuanto comunicada, exige cada vez menos tiempo para la solucin de los conflictos que ella misma crea. Estamos ante una sociedad continua que rinde culto a lo instantneo, a lo virtual, a lo interactivo y a la tcnica que lo posibilita. Como nunca antes en la historia, los desarrollos de la tcnica han llegado a casi todos los sectores de la poblacin. Vivimos rodeados de los progresos de la electrnica y muchos de esos usos nos son naturales aunque incomprensibles en cuanto a su funcionamiento lo que da a quienes logran esa tcnica un velo de superioridad. El sistema social ha evolucionado hacia un mayor grado de complejidad. Por un lado, se generan nuevas tensiones en los mercados de trabajo, reproduciendo algunos de los problemas vividos en las ltimas dcadas por muchos sectores industriales en decadencia. Con la misma rapidez con que se producen los cambios, los equipos, las tcnicas de comercializacin, los servicios y la propia produccin, se vuelven anticuadas. La incorporacin de las TIC puede generar grandes sectores de trabajadores no especializados sin empleo, de difcil recolocacin, o con empleo subvencionado poco productivo, frenando, incluso, la incorporacin de innovaciones. Pero, por otro lado, el acceso a la informacin y a nuevos vnculos sociales puede traducirse en un aumento de las potencialidades de realizacin para personas y sociedades. Otro cambio fundamental en las relaciones sociales, est dado por el modelo de organizacin que potencian las TIC sobre el complejo entramado social. Seala Castells (2000) que las funciones y los procesos dominantes en la era de la informacin se organizan cada vez ms en torno a redes, las que constituyen la nueva morfologa social de nuestras sociedades. Como ya hemos sealado en la Unidad 2, la red se caracteriza por no tener una autoridad y control central y, a diferencia de otras instituciones sociales, se desarrolla de forma autnoma. Ello hace crecer el valor de una red, pues la red gana en informacin y en utilidad cuando es mayor el nmero de los que estn conectados o asociados. La propia conectividad produce nuevos conocimientos y recursos que se multiplicarn de forma geomtrica en nuevas direcciones. As, uno de los activos ms importantes de una red son los actores que la conforman, actores que distribuyen y comparten sus informaciones, recursos y capacidades. En este sentido, es posible ver las redes como un modelo de intermediacin de intereses en la cual el Estado, si bien es un actor relevante (quiz el ms importante), ya no ocupa un papel central (Girard, 2002). En el mbito econmico, la economa digital o nueva economa tambin afecta la soberana estatal. Al estar estructurada sobre la base del conocimiento y el uso de las TIC y adems de sustentarse en factores intangibles y estar intensamente interconectada, su carcter global afecta las fronteras geogrficas y polticas (Kelly, 1999). La propia interconectividad de las TIC ha llevado a identificar a la economa digital como una nueva economa basada en una red de inteligencia humana, inteligencia e informacin que se venden y se convierten en producto del proceso de produccin como cualquier otro producto de la era industrial (Rifkin, 2000; Castells, 1997). En efecto, uno de los principales elementos de esta nueva economa lo constituye el hecho de que es posible crear riqueza aplicando e interconectando conocimientos de diferentes campos de Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional 12

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la actividad econmica y social. De ah que, de forma creciente, la informacin, en s, se ha revelado como un producto con un coste marginal de transmisin muy bajo y unos beneficios de difusin muy altos. Por ello, en los sectores empresarios se la considera un activo, y ms que nunca: la informacin es poder. Por fin, en el mbito poltico, el fenmeno de la globalizacin ya haba planteado un desplazamiento del locus poltico del Estado Nacional hacia la comunidad internacional. En efecto, se afirma el fin del territorio nacional como espacio definitorio de las realidades sociales como uno de los elementos de la globalizacin, favorecida por las TIC (Beck, 1998). Las TIC potencian ese efecto. Teniendo en cuenta que las TIC hacen desaparecer los lmites de ubicuidad de tiempo y espacio, tal vez la nueva-vieja pregunta sea dnde se encuentra hoy el gora, el espacio para el debate acerca de la cosa pblica: estamos asistiendo al desplazamiento de los escenarios de socializacin tradicionales, como la familia y la escuela, por nuevos mbitos, que van desde la TV interactiva a la Internet, pasando por la telefona celular de ltima generacin. Se habla del surgimiento de nuevas relaciones deslocalizadas, las que llevaran al debilitamiento de los vnculos surgidos de la proximidad geogrfica. En relacin a ello, le propongo la lectura de La era del acceso: La revolucin de la nueva economa de Jeremy Rifkin (2000), quien sostuvo que estamos en los prolegmenos de una era caracterizada por el acceso y el no acceso, es decir, sociedades desarrolladas en donde los individuos cada vez tienen ms capacidad de conectarse con la red, mientras que otras sociedades, por sus condiciones de pobreza, atraso y marginacin, estn seriamente imposibilitadas para acceder. Y an en las sociedades ms desarrolladas, existe un tercio de la poblacin excluido de los beneficios del progreso. Este conglomerado heterogneo unido por la decepcin y la desesperacin de ver ricos cada vez ms ricos y pobres cada vez ms pobres, se ve atropellado por la revolucin cientfica y tcnica. El proceso de toma de decisiones tambin est siendo transformado por el cambio tecnolgico. Es discutible si el Estado actual se enfrenta a la necesidad de dar ms o menos respuestas y servicios que el Estado de Bienestar, pero es un hecho que el tipo de respuestas y servicios es mucho ms complejo que el que se le demandaba y prestaba aos atrs: debe dar respuestas que hacen necesaria la coordinacin de las distintas dependencias; ya que las prestaciones y servicios tienen un carcter transversal que involucra y requiere de la intervencin de ms de una jurisdiccin. Por otro lado, la participacin de los ciudadanos en la cosa pblica se hace ms fuerte; tambin los usuarios en el procedimiento administrativo, en el diseo y control de las polticas pblicas, reclaman ms eficiencia, calidad y velocidad en la gestin y gerencia pblica. Veamos un poco ms detenidamente este proceso. La creciente tecnificacin de la poltica, la sociedad y la cultura, hace retomar viejos problemas relacionados con el poder tecnocrtico. Al paradigma de la complejidad, como uno de los fenmenos ms notorios de la sociedad moderna, se suma el supuesto que afirma que, para aprehender esa realidad compleja, la relacin de poder debe estar liderada por aquellos que sean capaces de comprenderla. Ese es el presupuesto de todo pensamiento y legitimacin del poder tecnocrtico: una determinada concepcin de la relacin saber-poder por la cual sern los que tienen conocimientos tcnicos los que ejercern el poder. Esa relacin se complementa, a su vez, por la supuesta preeminencia de la ciencia y tcnica en la bsqueda de soluciones eficaces a los problemas sociales y econmicos.

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Como bien seala Valencia (1995), la visin tecnocrtica no slo supone una visin elitista del poder, sino tambin una subordinacin de los fines a los medios, pues mientras aquellos descansan en ideales, stos se sustentan en la verdad absoluta y objetiva de la ciencia. De ah el menor lugar de la poltica y la necesidad de dejar el manejo de los medios a los expertos. Suponer la mayor importancia de la ciencia y la tcnica para la solucin de los problemas sociales y econmicos no anula la poltica, pero s la discusin y el dilogo para la resolucin de los problemas. Por ello, el pensamiento tecnocrtico no es un pensamiento del dilogo. La concepcin tecnocrtica de lo poltico es una concepcin que desprecia la poltica real como mbito de la incompetencia, de la arbitrariedad, de la corrupcin y, por qu no, del populismo de los polticos que por acceder al poder reniegan de los principios de la eficacia y eficiencia de la gestin (Fisichella, 1986). Esa pretensin de sustituir el lenguaje poltico por una koin tecnolgica, elimina el dilogo, vaca de contenido a lo poltico. Ahora bien, si resulta cierta la afirmacin que sostiene que el pensamiento tecnocrtico constituye una concepcin del poder y de la sociedad que est estrechamente unida a los momentos de transicin hacia otros modelos sociales y productivos (Valencia, 1995), entonces tenemos que preguntarnos quin est liderando este cambio hacia la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento. Por otro lado, tambin afirmamos que los ciudadanos buscan ms participacin, tanto en el proceso de toma de decisin como en el de control de la gestin. Pero el ciudadano que reclama es muy distinto del ciudadano ideal de la teora democrtica contempornea, de ese ciudadano ideal que forma parte de un demos activo. Es el ciudadano insatisfecho. Recuerde usted que ms que una crtica contra la idea de la democracia misma, esa insatisfaccin se revela como falta de compromiso con sus sentidos profundos (desafeccin a la democracia). La Sociedad de la Informacin y el Conocimiento potenciar la reconfiguracin de las relaciones sociales y demandar nuevas formas de entender los procesos culturales y polticos. Sin embargo, esa reconfiguracin no garantiza que el cambio se oriente a la democratizacin y popularizacin de los mtodos de acceso y distribucin de informacin. El fenmeno posmoderno del no-lugar puede, a travs de las TIC, afectar el mbito territorial de actuacin del Estado y de sus lealtades implcitas. Mientras la organizacin poltica de la modernidad, el Estado, ha forjado su existencia en torno a comunidades polticas territoriales, en la era de las telecomunicaciones, las relaciones sociales no tendran ya su fundamento en la relacin cara-a-cara. El lugar comn por excelencia de socializacin: la ciudad, pierde dicha funcin por lo que, es natural que en el futuro se generen otros tipos de lealtades. Debilitadas las identidades nacionales de pertenencia, es probable que se agraven las crisis de identidad en las sociedades (Cistoldi, 2002). Tenemos ms comunicacin real, potencial o virtual pero menos dilogo porque el nico dilogo que puede existir es el dilogo que se da en la relacin cara-acara. 4.2.2. La Reforma del Estado y el anlisis institucional El Gobierno Electrnico, como proyeccin de ese nuevo modelo estatal, genera grandes expectativas. Por una parte, los gobiernos advierten el enorme potencial de las TIC ya que el cambio tecnolgico puede facilitar, acelerar y mejorar la prestacin de servicios pblicos y la propia gestin administrativa. La utilizacin de las TIC es vista como medio para superar las barreras creadas por las estructuras burocrticas de la Administracin Pblica y sus sistemas tradicionales, basados en el uso del papel y la presencia personal. Por parte de los ciudadanos las expectativas apuntan a que se puede acceder a ms y mejor informacin, se puede ejercer control a las autoridades, aumentan los espacios de influencia y, en Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional 14

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general, aumenta la eficiencia en el uso del tiempo y los recursos (Araya Dujisin, 2004:5), adems, se puede lograr mayor transparencia, informacin oportuna y eficaz, trato igualitario, eficiencia en la gestin y eficacia en la entrega de productos y servicios. Los actuales programas de modernizacin de la gestin pblica y los de Gobierno Electrnico exhiben notorias similitudes en el conjunto de los pases (Tesoro, 2005). Pero para lograr esos resultado son necesarios procesos de reingeniera administrativa con altos costos, no medidos en trminos econmicos, sino para la propia cultura de la administracin burocrtica. Pese a que no existen muchos estudios sistemticos y comparados acerca del avance del Gobierno Electrnico, parece claro que las promesas de los efectos revolucionarios de las TIC en los gobiernos estn lejos de haberse logrado. Existe an mucha distancia entre los objetivos, las metas y los resultados. El proceso de modernizacin, a travs de las TIC, va mucho ms all de ofrecer los servicios pblicos a travs de Internet, ya que pasa por una modernizacin integral de las administraciones pblicas y redefine la relacin entre Gobierno y gobiernos (central, regional y local), funcionarios, ciudadanos y empresas (BID, 2003:10). A los errores conceptuales y de diseo en los programas de Gobierno Electrnico se suman otras barreras tcnicas para la implementacin de una poltica de Gobierno Electrnico: la resistencia organizacional, la falta de presupuesto, los conflictos polticos con otros sectores, los problemas inherentes a la seguridad y privacidad, la falta de coordinacin de polticas, la necesidad de reentrenamiento de los recursos humanos y la falta de definicin de polticas a corto, mediano y largo plazo. Los cambios en la administracin de los asuntos pblicos suelen traer aparejadas transformaciones normativas y organizativas que buscan legitimar su accionar, obtener recursos y viabilizar la implementacin de nuevas polticas. Algunas modificaciones requieren cambios significativos en la estructura organizacional junto con la creacin de nuevos roles y la desaparicin de otros, la redesignacin de reas con otros nombres que expresen mejor los propsitos perseguidos e incluso la fusin o separacin de distintos mbitos de acuerdo con los intereses particulares del momento y del grupo poltico a cargo (Camou, 2005). En los ltimos aos el Estado ha sufrido una profunda metamorfosis en su rol frente a la sociedad, en su organizacin interna, en el perfil de su personal y en la composicin de su presupuesto. Estas transformaciones han modificado sus funciones fiscales, funcionales y de poder con las instancias estatales subnacionales, con el mercado, con las organizaciones sociales y con actores del contexto internacional (Oszlak, 2000). Durante las ltimas dcadas se han aplicado distintos mecanismo para la reforma del Estado. Pero, como bien sostiene Groisman (1991:16), la reforma administrativa suele asociarse al concepto de modernizacin que es utilizado con cierta ligereza. Tiene una connotacin positiva en cuanto est asociado a la idea de progreso, de adaptacin a los fenmenos contemporneos, de recepcin de nuevas tcnicas, adelantos y descubrimientos. Pero entraa la posibilidad de convertirse en una nocin ambigua o encubridora, de amparar la moda o de sobrevalorar la funcin tcnica frente a la poltica". De ah la necesidad de encuadrar las acciones que se han implementado en estos ltimos aos independientemente de su rtulo. Con el auge del neoliberalismo, desde fines de los 80 y durante toda la dcada del 90, se aplicaron en los Estados latinoamericanos programas de reforma ms o menos ambiciosos, cuyo rasgo principal fue la reduccin del aparato estatal. En estas polticas sobresalieron consideraciones de tipo jurdico y financiero y se impulsaron acciones de desregulacin, descentralizacin, privatizacin, tercerizacin y achicamiento de las dotaciones de personal. Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional 15

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En este tipo de reformas de primera generacin -o hacia fuera segn Oszlak (2003)- el Estado deja de hacer algo (v.g.: producir bienes, prestar servicios, regular el comportamiento de ciertos actores), siendo reemplazado en su ejecucin por un tercero (incluyendo a la mano invisible del mercado). El Estado prescinde totalmente de una proporcin de prestadores estatales (v.g.: empleados pblicos), sin que nadie los reemplace. Pese al transcurso de ms una dcada de reformas, continuaron los mismos vicios que se crean superar. En materia de personal, la falta de evaluacin de desempeo iguala al personal respecto de los incentivos salariales, pero hay reducciones de sueldos y un achatamiento de la curva salarial y los salarios promedio. Por otro lado, el ingreso irrestricto de personal y la crisis presupuestaria, reproduce el congelamiento de las vacantes y la habilitacin de unos pocos puestos de trabajo a los que se accede sin concurso (nepotismo poltico). En materia de gastos, pese al desprendimiento de funciones, privatizaciones y polticas de restriccin de personal, puede decirse que, en trminos generales, los gastos de la Administracin Pblica Nacional, Provincial y Municipal han aumentado sin que los ciudadanos perciban que ese incremento se haya trasladado a una mejora en la calidad de los servicios que presta. Se han puesto en marcha reformas, llamadas de segunda generacin, cuyos objetivos, a diferencia de los de primera generacin, apuntan a la reestructuracin organizativa del aparato administrativo, al rediseo de las plantas de personal estatal, a la desburocratizacin de normas, procesos y trmites administrativos, a la implantacin de sistemas de carrera administrativa basados en el mrito, la capacitacin y el desarrollo permanente del personal y, por ltimo, al mejoramiento de los sistemas de informacin y sus soportes computacionales (Oszlak, 2003). En el programa de las reformas de segunda generacin predominan consideraciones con un trasfondo tecnolgico y cultural; se dice que la irreversibilidad es condicin del xito o fracaso de la empresa de las reformas estatales y se entiende que la intencin poltica de la reforma, formalizada en un instrumento jurdico, es insuficiente para producir el cambio. Una de las principales herramientas consiste en la incorporacin de nuevas tecnologas de gestin (nuevas formas de administrar lo pblico) y en la bsqueda de cambios en la lgica de la cultura organizacional. Por ello, se ha dicho que luego de las reformas estructurales de primera generacin, los procesos de modernizacin de la gestin pblica buscaron introducir nuevas lgicas en la forma de actuacin de las instituciones gubernamentales haciendo nfasis en la ampliacin de la capacidad institucional y en la eficacia de la accin estatal para el buen funcionamiento de los mercados (Lpez, 2005). Si bien la naturaleza y la velocidad de las innovaciones suelen ir ms lentas que lo que el paradigma vigente entiende por buen gobierno, lo cierto es que no se advierten los resultados esperados.

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Figura 1: El grfico representa las brechas de innovacin que se producen ante los cambios de escenarios o paradigmas de reforma. Oszlak (2003).

Ya hemos sealado en la Unidad 2 que las consignas posburocrticas, proclamadas por la Nueva Gestin Pblica, resultan sumamente atrayentes porque plantean postulados como los de gobiernos ms econmicos y eficientes, servicios de mayor calidad y programas ms eficaces, ms control poltico, mayor libertad a los gerentes para que lleven a cabo su gestin, mayor transparencia gubernamental. Todos postulados de los que nadie podra renegar. Sin embargo, existe en las administraciones latinoamericanas desconfianza en torno a la factibilidad de una rpida combinacin entre los valores de la Nueva Gestin Pblica y los valores de la administracin pblica tradicional. En efecto, existen ciertos aspectos que hacen, al menos, dudosa la aplicabilidad de las tcnicas y acciones de la visin privada al mbito pblico. El primero de ellos es la imposibilidad de que sea el mercado el mecanismo de asignacin de recursos pues estos siempre dependen de un proceso poltico. En segundo lugar, las administraciones pblicas no perdern su calidad de instrumentos de los poderes pblicos, es decir, su politicidad. En tercer lugar, no slo los distintos valores de uno y otro mbito sino la imposibilidad de medir, en trminos de eficacia, la agregacin de valores pblicos que se dan en el mbito de las administraciones pblicas: no hay criterio lgicomatemtico que nos facilite la tarea para decidir, en un contexto de escasez de recursos, qu derechos privilegiar, cules aplazar y cules denegar. Como sostiene Rivera Urrutia (2003:83): En fuerte contraste con el dominio del comercio, la gobernabilidad debe asegurar que ningn derecho bsico se imponga a los otros y en consecuencia el gobierno debe buscar respuestas equilibradas y establecer puentes entre demandas contradictorias. El anlisis institucional puede darnos cuenta de algunas otras causas que explican el fracaso de estas polticas de reforma. Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional 17

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La institucin puede ser definida como el conjunto de valores, normas, reglas, rutinas y procesos que estructuran las relaciones entre los agentes que la integran al establecer aquellos parmetros de lo que se considera aceptable a partir de las relaciones entre roles a seguir y situaciones definidas (March et al., 1997). Toda institucin cuenta con unos valores que la caracterizan con apoyos informales basados en una aceptacin implcita por parte de los actores. Las normas y reglas, junto a su sistema de sanciones, establecen un rgimen institucional. Estas estructuras son el reflejo formal de las instituciones porque establecen la importancia y el rango otorgado a determinados actores o mbitos de actuacin y suelen utilizarse como indicador de su vigencia y difusin. Las instituciones cuentan con una estructura de incentivos formales, racionales y normativos que enmarcan la interaccin de sus participantes, incentivos que orientan y limitan el comportamiento de los actores. Esos incentivos pueden estar determinados por los recursos disponibles, las normas que regulan su uso y los objetivos que se plantean; pero este esquema relacional adems de estar constituido por un marco normativo y regulativo es, esencialmente, un esquema cognitivo que, con cierto carcter simblico, proporciona significado al comportamiento de los agentes. Este actuar con un significado se desarrolla a partir de la cultura organizativa, las estructuras formales e informales y las rutinas y procesos. Una institucin crea significados y condiciona el comportamiento de los agentes al aportar una determinada cosmovisin y al distinguir lo debido, lo incorrecto, lo posible y lo equivocado: cuestiones tales como el modelo de administracin referencial, la ideologa dominante, los lemas de atencin a los ciudadanos o las modas organizativas, son algunos claros ejemplos que pueden configurar una cosmovisin acerca del funcionamiento de la Administracin Pblica. Este tipo de significaciones determinan el accionar de los agentes, a partir de sus responsabilidades institucionales y relacionales, con el resto de actores, es decir, aquello que se espera, como apropiado, de su rol. Este rol de cada uno de los agentes de la institucin constituye el lmite real de las instituciones, ms all de los formales. Por ello se han visto a las instituciones, no slo como las estructuras normativas que utilizan los actores para desarrollar sus planes, actividades y estrategias sino, como reglas de juego configuradoras de la propia visin que los actores desarrollan en su mbito de actuacin (Criado Grande et al. 2002 y Salvador Serna, 2002). La importancia de la cultura institucional se revela en el hecho de que los valores que sta transmite suelen ser ms persistentes que los formalmente establecidos, llegando incluso a alterar su interpretacin y aplicacin efectiva. As, la estabilidad es uno de los rasgos distintivos de toda institucin. En este sentido, las estructuras y rutinas tienden a la estabilidad o cambian con ms lentitud pues existe en ellas una resistencia natural al cambio (DiMaggio et al., 1999). Para que los cambios se conviertan en institucin y las instituciones efectivamente en constreidoras y direccionadoras de la actividad de los agentes implicados, los cambios deben contar con cierto grado de estabilidad. Por ello, resulta necesario introducir cambios limitados, asentarlos e incorporarlos a la lgica del funcionamiento para, con posterioridad, continuar con el proceso de reforma. Ante la incertidumbre que pueden generar las estrategias de exploracin y experimentacin, y con la intencin de legitimar las reformas, muchas veces se opta por recurrir a estrategias y polticas ya probadas en el pasado por la misma organizacin o por otras organizaciones referenciales. Las estrategias de mimetismo, transferencia o rplica, definidas por DiMaggio y Powell (1999) como isomorfismo institucional, tienden a buscar rpidos resultados y a legitimar el cambio. Son polticas de reforma que demandan menor inversin, exigen menos apoyo y resultan menos Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional 18

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riesgosas, pero los resultados no suelen ser sustentables en el tiempo. Con ello se consigue que la institucin tenga un margen de aceptacin hasta que, con el tiempo y ante la ausencia de resultados concretos, se inicie un nuevo proceso de reforma. Se evaden as las estrategias de reforma que, partiendo de una previa exploracin de los de equilibrios existentes entre valores, normas, reglas y procesos, puedan introducir cambios que alcancen niveles razonables de efectividad (Criado Grande et al., 2002). La propia lgica del Gobierno Electrnico impone ciertas pautas organizacionales radicalmente novedosas para las actuales Administraciones Pblicas. La introduccin de los postulados del Gobierno Electrnico puede crear los cambios situacionales necesarios para dar origen a dinmicas de cambio institucional con carcter incremental, siguiendo lgicas de innovacin limitada. Con una correcta combinacin de nuevas ideas, asociadas a la introduccin de las TIC y sus presupuestos, con las reglas, valores y procesos existentes, ser posible introducir innovaciones limitadas y controladas. Esta lgica, coherente con la idea de estabilidad y persistencia de las instituciones, reconoce la posibilidad de introducir oportunidades para la innovacin pero tambin reconoce los lmites institucionales para el cambio. Avanzar en esta lnea requiere importantes procesos de aprendizaje institucional, donde las denominadas buenas prcticas son un referente importante a considerar pero, que debe ser necesariamente reinterpretado a partir de la propia realidad institucional en la que se desenvuelve el gobierno local. Utilizar estrategias de exploracin institucional se plantea como una opcin adecuada al alcance transformador de las TIC. Atreverse a experimentar utilizando el potencial de cambio de las TIC puede resultar ms productivo que empearse en opciones de explotacin de las instituciones vigentes que, en muchas ocasiones, tan slo permiten modificaciones dentro de su mbito acotado de funcionamiento, lejos de las exigencias de buena parte de las realidades latinoamericanas. Por ello, es necesario no slo modificar las bases institucionales sino, y especialmente, modificar las interacciones entre las instituciones. De otra forma, las reformas encontrarn fuertes reacciones, barreras y resistencias, tanto sociales, corporativas, legislativas, procedimentales, como interorganizativas, siendo la tecnolgica la menos importante (Criado Grande et al., 2001).

4.3. TIC y poltica El conocido libro de David Osborne y Ted Gaebler, La reinvencin del gobierno, de 1994, fue de los primeros que puso el acento en las TIC como uno de los factores promotores del cambio. Pero aunque los estudios sobre el impacto de las TIC en las Administraciones Pblicas son relativamente recientes dentro de la literatura de las ciencias polticas, la vinculacin entre el gobierno y las TIC no es un hecho nuevo. El factor realmente novedoso es el tipo de conexin entre ambos. Como seala Subirats (2002:8) es evidente que las posibilidades de utilizacin de las TIC son mltiples, pero no es lo mismo trabajar en ellas desde la lgica interna del actual sistema de democracia representativa, desde la perspectiva de construir, con la ayuda de las nuevas tecnologas, el viejo ideal de la democracia directa, o tratando de imaginar nuevas formas articulacin y gobernacin colectiva. Siguiendo al autor cataln, es posible crear una tipologa que tenga en cuenta los usos de las TIC en los procesos de reforma/innovacin en la gestin pblica o en las instituciones.

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Usos
Uso conservador Uso revolucionario

Forma de Gobierno (polity)


Infocracia Democracia electrnica

Gestin Pblica (politics)


Visin tecnocrtica Organizacin en Red

Figura 2: El presente cuadro, clasifica las distintas visiones frente a las TIC. Elaboracin propia sobre la base de Subirats (2002)

El primer campo de entrada es el tipo de uso. Suele afirmarse que las TIC pueden facilitar un verdadero cambio organizacional. Sin embargo, puede existir un uso conservador o revolucionario de la tecnologa. Pueden usarse las TIC para realizar una exploracin localizada y para la integracin interna. Estos usos son meramente evolucionarios. Slo puede decirse que hay uso revolucionario de las TIC cuando estas son utilizadas para la redefinicin de los procesos, la redefinicin de las reas y la redefinicin del rango de accin (Joia, 2002). Un uso conservador de la tecnologa produce efectos limitados y no implica un cambio en las lgicas de actuacin de la organizacin. Slo un uso revolucionario puede resultar en una verdadera transformacin de los procesos y en la implementacin de las soluciones diseadas. El otro campo de entrada est dado por el mbito donde se pretenden aplicar. Una primera gran opcin es tratar de aplicar las TIC en el campo de las policies o de la gestin pblica; o bien tratar de aplicarlas en el campo de la polity, esto es, en la estructura institucional existente y en las relaciones entre instituciones y ciudadana. Hablamos de un uso de las TIC en la gestin pblica cuando se intenta aprovechar su potencial para operacionalizar lo perenne de lo poltico, es decir, para el largo proceso que va desde la idea, la elaboracin, la formulacin, la creacin, la implementacin y la evaluacin de las decisiones polticas acerca de la utilizacin de los recursos del Estado en funcin de los objetivos deseados. Cuando hablamos de utilizacin de las TIC en la estructura poltica o polity, esto es, en las estructuras existentes del Estado moderno, hacemos referencia al discurso acerca de su uso en la reforma de la legitimidad de las instituciones de gobierno. En otras palabras, no hablamos ya de la mejora de la eficacia del sistema de prestacin de servicios (los productos del sistema), sino del sistema en s. Teniendo en cuenta el cuadro anterior, si seleccionamos seis variables (problemas, solucin, objetivo, acciones, hitos y modelo terico) es posible destacar las diferencias de cada una de las posiciones.

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Forma de Gobierno
Problema

Infocracia
Baja legitimidad del sistema por la inexistencia de flujos de informacin e influencia, vlidos entre votantes y representantes, entre instituciones representativas. Las TIC permiten una mejor adaptacin del sistema poltico frente al entorno cambiante pero, sin que ello signifique un cambio de paradigma en el modo de funcionar, de redefinir las polticas o de cuestionar el diseo de los procesos de su puesta en prctica. Relegitimar y reorientar a las instituciones polticas y de gobierno a travs de mtodos tecnolgicos de gestin de la informacin, segmentacin de pblicos, marketing y comunicacin poltica. Se busca obtener ms y mejor informacin para la estabilidad del sistema. Mejorar el funcionamiento interno de las actuales estructuras de las administraciones; ampliacin de las posibilidades de interaccin entre gobiernos con los ciudadanos. Acentuar la eficacia de las prcticas existentes rodendolas del aire renovador y modernizador de las TIC. Democracia representativa. Las TIC aportan informacin a los gobernantes, para que ellos puedan tomar mejores decisiones.

Democracia electrnica
Cantidad de poblacin y dispersin territorial.

Solucin

Uso de las TIC para aumentar los canales de participacin ciudadana para que el pueblo soberano reasuma su capacidad para tomar decisiones.

Objetivo

Democratizar el sistema mejorando la capacidad de respuesta, la rendicin de cuentas y la transparencia.

Acciones

Votaciones electrnicas, consultas permanentes, participacin en las decisiones (ej.: presupuesto participativo), etc. Ciudadana activa, interesada en los asuntos colectivos como forma de vivir una democracia relacional y participativa. Democracia directa

Hitos

Modelo Terico

Figura 3: En el presente cuadro, vemos las diferencias entre la visin conservadora y revolucionaras de las TIC en el mbito de la forma estatal.

Gestin Pblica
Problema

Visin Tecnocrtica
Insuficiencia de los mecanismos de informacin. Las TIC pueden brindar ms velocidad de informacin.

Organizacin en Red
Funcionamiento burocrtico del actual esquema piramidal-jerrquico de mando y obediencia. Compartir los recursos econmicos, humanos o de infraestructura existentes, creando lazos o estructuras informales de forma de no condicionar el relacionamiento a vinculaciones del tipo mando-obediencia, sino en la confianza. Generar ms legitimidad y sustentabilidad en las polticas a travs de su gestin en un proceso participativo. Apertura de nuevos canales de dilogo. Participacin y bidireccionalidad en los procesos de diseo, decisin, implementacin y control de las polticas pblicas. Generacin de espacios de autonoma y redes relacionales nuevas, comunidades plurales, facilitadas por las TIC. Reforma del Estado apoyada en el uso de las TIC.

Solucin

Objetivo

Acciones

Hitos

Uso de las TIC para la mejora de la eficiencia de la gestin, sin cuestionar la forma de operar de las instituciones. Publicar la mayor cantidad de informacin a travs de las pginas Web, sin revisin de los procesos. Se valora la mejor manera de prestarlos. Por ello, el sentido de la informacin es unidireccional. Firma electrnica, la coordinacin entre distintos niveles de administracin. Nueva Gestin Pblica.

Modelo Terico

Figura 4: En el presente cuadro, vemos las diferencias entre la visin conservadora y revolucionaras de las TIC en el mbito de la gestin pblica.

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Algunos estudios han vinculado el grado de desarrollo de las polticas de GE con las actitudes que los decision maker tienen frente a las TIC. Los funcionarios pueden abordar las problemticas del Gobierno Electrnico siguiendo distintas actitudes, tal como se describe en el siguiente Cuadro:
Actitudes Apata Comportamientos respecto a las TIC
- Funcionarios responsables ignoran la potencialidad; - No se las incluyen en sus planes de reforma de la gestin pblica; - El gasto en las TIC es mnimo; - La cantidad de personal responsable de ellas, dentro de las organizaciones, es escaso. - Funcionarios responsables son conscientes de su potencial, pero carecen de las habilidades para comprender su rol; - Hay inversin mnima; - Delegacin de las decisiones en los tcnicos en tecnologas; - Visin de las TIC asociadas a la automatizacin de procesos y eficiencia. - Funcionarios responsables alfabetizados de una manera incompleta; - Fuertes inversiones amplios presupuestos, inmensas cargas de trabajo, etc.; - Objetivos muy ambiciosos: se les pide ms de lo que pueden realmente dar; - Fracaso de los proyectos. - Funcionarios responsables alfabetizados; - Se reconoce a las TIC como medios y no como fines; - Las polticas son diseadas de una manera vertical; - Fracaso en los proyectos cuando los actores destinatarios del cambio no se sientan partcipes. - Funcionarios responsables alfabetizados; - Diseo participativo de las polticas; - Planes que son conducidos por los objetivos de reforma; - xito en los proyectos.
Figura 5: Actitudes de los funcionarios frente a las TIC elaborado sobre la base Heeks (2001).

Aislamiento

Idolatra

Integracin

Poltica plenaria

Como toda clasificacin, los casos del mundo real pueden no cuadrar exactamente en el tipo, pero son suficientemente explicativos acerca de lo que suele suceder cuando los funcionarios responsables tienen esas actitudes frente a las TIC. 4.4. Las reformas necesarias del Back Office Si bien la mayora de las operaciones administrativas son susceptibles de ser automatizadas con la tecnologa existente, la problemtica comienza cuando hay que integrar esas operaciones o compartir las respectivas bases de datos (Porra Vign, 2003). El problema es la reforma del Back Office, es decir, la forma como la Administracin Pblica opera hacia dentro para prestar servicios pblicos a sus ciudadanos y empresas. Como hemos sealado, las actividades pblicas exigen la intervencin de diversos rganos administrativos de forma simultnea o sucesiva y cada uno de ellos le imprime al proceso una tramitacin diferenciada con tiempos distintos desde su propia interpretacin normativa. Esta estructuracin, justificada en una visin de divisin y especializacin funcional del trabajo, no es hoy la mejor forma de dar respuesta, pues la lgica de la divisin por especializacin o por conocimiento no es vlida para el nuevo paradigma que se sustenta en el intercambio de la informacin. El Gobierno Electrnico requiere del rediseo de la dinmica organizacional, especialmente en los sistemas administrativos internos del Estado, no porque sean ms importantes que aquellos que asisten a la comunidad, sino porque, como sostiene Capanegra Vall (2002), necesariamente deben estar concebidos e implementados previamente para canalizar, consultar y registrar las peticiones de los sistemas productivos diseados para satisfacer las demandas del ciudadanousuario (Front Office). Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional 22

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Es necesario adoptar una nueva arquitectura administrativa, un procedimiento interno que siga la lgica de la unidad de acto independientemente de quines intervengan en el camino para llegar a ese acto. Si la Administracin Pblica es una nica persona jurdica, el punto de contacto o de ingreso debera ser tambin nico. Es la Administracin quien debe adoptar los mecanismos y los procedimientos necesarios para que ese pedido llegue a los rganos competentes. El rediseo de procesos debe ser planeado de forma global teniendo en cuenta la cultura organizativa existente y atendiendo, tanto a las demandas externas al sistema como a las necesidades que se plantean dentro de la propia estructura administrativa. La primera tarea es trazar un mapa de los caminos, rutas y reparticiones que debe transitar cualquiera de los trmites; repensar el por qu de cada intervencin; analizar sobre qu normas se apoya y cunto hay de tradicin administrativa. Esa titnica pesquisa supone slo el primer paso para repensar, a nivel organizacional, el reparto de competencias, procedimientos y los costos y tiempos que insume cada uno de los trmites que hoy presta la Administracin (Kaufman, 2004). Como sealan Pocov y Farabollini (2002:7) Cuando la introduccin de tecnologa de informacin no desarrolla simultneamente nuevas formas de organizacin del trabajo y de gestin, se genera un proceso de modernizacin aparente, basado en la variable tecnolgica dura. En tales casos, ms que adaptarse a la estructura, se deben modificar los procedimientos administrativos, para que la informatizacin no sea absorbida por la lgica burocrtica de la organizacin Por ello, se debe evitar mecanizar o automatizar tareas administrativas sin analizar sus objetivos y las necesidades de informacin del usuario o sin modificar los obstculos normativos que entorpecen la fluidez del proceso. Caso contrario, es probable que se potencien las caractersticas no deseadas de la burocracia. Existen ciertos aspectos de la reforma que merecen una mayor exposicin: a) Capacitacin de Recursos Humanos: Todas las polticas de reforma requieren una gran transversalidad y sta, de tcnicas de coordinacin, dilogo y comprensin para superar las naturales resistencias al cambio (Jordana, 2002). Por ello, la reforma del Back Office debe, necesariamente, apoyarse en formacin y capacitacin de los recursos humanos. El funcionario, el agente de la administracin y el usuario deben adaptarse a los nuevos procesos de trabajo asimilando nuevas formas de gestionar la informacin y el conocimiento. Esos actores tambin deben capacitarse para aprender a compartir la informacin que, hasta hoy, es un recurso guardado con celo como factor de poder. Por el contrario, es necesario considerar que el verdadero factor de poder est en el conocimiento y en el capital humano que potencia la productividad de la organizacin. Debe superarse la cultura organizacional y su compleja red de relaciones de poder, pero ello requiere un cambio en la actitud que venza la resistencia hacia las tecnologas. Una primera estrategia de capacitacin de los recursos humanos requiere del estudio y anlisis acerca de cmo los empleados utilizan la informacin, no cmo usan las mquinas, pues cambiar un sistema tecnolgico no asegura que se modifique la cultura de la informacin de la organizacin, porque la informacin se produce en muchas direcciones (Pocov et al., 2002:11). La tarea de capacitacin para la adaptacin al uso de las TIC debe ser parte de un proyecto ms global, apoyando a los agentes en la comprensin de la necesidad del cambio, las ventajas organizacionales, y los beneficios que ellos mismos obtendrn con su ingreso al mundo de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento. La motivacin es un elemento esencial para promover el cambio. Slo con la comprensin de la necesidad del cambio y las utilidades, ser Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional 23

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posible vencer esa resistencia natural para que los propios agentes sean factores proactivos del cambio. Es necesario tambin recapacitar a los agentes en los nuevos perfiles y exigencias sociales y laborales. Las nuevas actitudes que demanda el uso de las TIC no son menores y requieren de verdaderos esfuerzos por parte de los agentes, tales como la capacidad para comprender el funcionamiento global de sistemas complejos, para usar lenguajes abstractos, para el trabajo en red, la aceptacin de la polivalencia y de la flexibilidad, la constante concentracin y rpida reaccin, y sobre todo, la aptitud positiva para el cambio. Investigaciones financiadas, cursos preparados en las Universidades, talleres o Workshops pensados desde los propios organismos, manuales en lnea, mesa de ayuda, premios o incentivos a la innovacin con el uso de la tecnologa, banco de proyectos; son todos medios recomendados para la capacitacin de los recursos humanos. b) Coordinacin Interadministrativa: Las polticas de Gobierno Electrnico propician el rediseo organizacional de los procesos internos al gobierno (Back Office) hacia esquemas informacionales donde el Estado se presenta como un nico canal de entrada de demandas y salida de prestaciones y servicios (Front Office). Recordemos que desde la visin del ciudadano-usuario, la Administracin es una sola, independientemente de cul sea la jurisdiccin competente y lo que le interesa es la pronta resolucin de su reclamo y la prestacin del servicio. Quin es el encargado interno de tomar el pedido, controlar el cumplimiento del requisito y dar una respuesta no son temas que le interesen. No es el ciudadano, es la Administracin la que conoce los complejos procedimientos internos y sabe a quin debe redirigir el reclamo o pedido; y cul es la jurisdiccin competente en lo material y territorial. Pero, este nuevo esquema supone una reorganizacin administrativa de alta complejidad, ms an cuando el procedimiento requiere de la intervencin de varios organismos de la Administracin. En efecto, la integracin de procedimientos plantea diversas preguntas de difcil solucin, tales como quin es o quines son los responsables del trmite, si es mejor aplicar procedimiento radial o lineal, o quin deriva a quin, etc. La colaboracin es el presupuesto para intentar cualquier esquema de integracin en cualquiera de sus modalidades. Sin embargo, establecer la cooperacin sin ms, en una estructura competitiva, sin incentivos para la cooperacin, podra generar el riesgo de inconsistencias y otros tipo de problemas, tales como el bloqueo de todo proyecto que implique la transferencia de poder de un rea a otra (Bernad Gil et al., 2002). c) Poltica de consolidacin-integracin: Es necesario disear una poltica de consolidacin que defina la infraestructura tecnolgica mnima para la operabilidad y disponibilidad de los sistemas de informacin y de los servicios de Gobierno Electrnico (Capanegra Vall, 2002). Una poltica consistente de consolidacin supone la centralizacin, consolidacin fsica, integracin de datos e integracin de aplicaciones. Hay centralizacin con la reubicacin fsica de servidores distribuidos geogrficamente en un lugar fsico comn. Esta simple operacin conlleva beneficios directos, pues se reducen los costos de soporte tcnico, seguridad y control. Con la integracin de los datos dispersos en un repositorio nico y con un formato comn, puede pensarse en la Administracin Pblica como corporacin. Se alcanzan mejores niveles de seguridad y de flujo de datos, imposibles de obtener en ambientes distribuidos.

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Una etapa ms evolucionada de consolidacin es la integracin de aplicaciones. sta supone la migracin de mltiples aplicaciones a una nueva plataforma nica, para permitir el intercambio de informacin en lnea con un repositorio nico de informacin centralizado. Alcanzar esta etapa requiere de varias exigencias: administracin fsica centralizada; administracin lgica distribuida; disponibilidad de las aplicaciones 24 x 7; escalabilidad; posibilidad de acceso remoto; altos niveles de seguridad para el acceso y sistemas de recuperacin ante la falla, el error o el atentado. Finalmente, las operaciones son integradas cuando permiten administrar, slidamente, varias facilidades y servicios de informacin crticos para la Organizacin. Con ello, se logra que la Administracin pueda ser vista como una nica red, centralizada en la concepcin de las polticas y altamente descentralizada en la ejecucin. d) rgano rector: Muy a menudo la tecnologa evoluciona ms rpidamente que la organizacin que la rodea, por lo que hay que prever estructuras giles y sencillas capaces de adaptarse a los cambios. La mayora de los estudios en materia de reforma administrativa reafirma la necesidad de que un rgano rector se encargue de la definicin, ejecucin y control de las polticas que requieren las TIC. Esa unidad central suele ubicarse en el organigrama como una unidad dependiente directamente de la cabeza del Ejecutivo o bien, de las reas de modernizacin para que alcance la mayor transversalidad posible. Para algunos autores, es necesario el diseo de dos rganos Rectores. El primero de ellos, que defina lo que se pretende alcanzar con la poltica de Gobierno Electrnico y otro, que lidere el cambio de la infraestructura tecnolgica necesaria para llevar adelante las polticas de Gobierno Electrnico (Capanegra Vall, 2002). Segn esta concepcin, el rgano que define polticamente las acciones globales de Gobierno Electrnico sera el rea encargada de definir qu es el Gobierno Electrnico y de planificar la implantacin de esas directrices en los diferentes Ministerios y Secretaras de Estado. El rea de planeamiento de las polticas de Gobierno Electrnico se encargara de la definicin del portal, de las acciones de modernizacin, de las redefiniciones en las estructuras burocrticas, del marco legal y regulatorio de los servicios prestados a travs de las TIC; as como de las condiciones sociales, polticas y econmicas necesarias para instaurar una poltica exitosa de Gobierno Electrnico. Sera tambin, adems del usuario modelo, el rea competente para establecer acuerdos con el sector privado a fin de impulsar el uso de las TIC. El otro organismo, ms tcnico, definira las normas tecnolgicas, de calidad, seguridad y estndares de la infraestructura sobre los cuales implantar las polticas de Gobierno Electrnico. As, esa rea informtica debe tener competencia para optimizar el uso de los recursos disponibles incluyendo personas, instalaciones, tecnologas, sistemas de aplicacin y datos; debe definir el marco de trabajo y el entorno tecnolgico adecuado y debe formular el plan estratgico para el empleo de las TIC dentro del mismo Estado. Sera la responsable de: la planificacin de la direccin tecnolgica adoptada en el Estado; la administracin de la infraestructura tecnolgica; la proteccin, la seguridad, el respaldo y la recuperacin de la informacin; la definicin de normas y estndares dentro del Estado; la administracin de las operaciones de las aplicaciones implementadas; la investigacin y adopcin de las TIC en la Administracin; las polticas de compras de las TIC; la capacitacin de agentes pblicos; la definicin de acuerdos corporativos para el empleo de las TIC; 25

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las relaciones interinstitucionales con las universidades, organismos de investigacin cmaras de empresas de las TIC; etctera.

Y, por ltimo, pero no menos importante, la coordinacin de la poltica de Gobierno Electrnico con el rgano rector que lidera el plan o programa de Gobierno Electrnico. Organizacionalmente, el BID (2003) recomienda dividir la oficina en una cabeza, a nivel poltico y otra, en el nivel de gestin. El rgano rector, a nivel poltico, debera estar integrado, por lo menos, por los siguientes miembros: a) una autoridad de Gobierno responsable de la estrategia nacional para la Sociedad de la Informacin, preferentemente al nivel de la Presidencia; b) un representante del sector de telecomunicaciones; c) un representante del sector empresarial; d) un representante de la sociedad civil; e) un representante del sector acadmico y f) un representante de otras dependencias del Estado relacionadas. En el nivel de gestin distingue dos sub-niveles de trabajo, uno de coordinacin y otro, de ejecucin de proyectos de Gobierno Electrnico, para favorecer la ejecucin del proyecto con funciones centralizadas y descentralizadas. Esta separacin organizacional en planificacin de la superestructura y en definicin de la infraestructura, si bien posee la lgica de la divisin de conformidad a la distinta naturaleza de las misiones y funciones puede, sin embargo, derivar en incompatibilidades, roces, y peleas entre dos reas y dos visiones, una ms poltica y otra estrictamente tecnocrtica, sin contar con la incertidumbre y las situaciones ambiguas de responsabilidad que se generan por la dependencia de recursos comunes. Suele suceder que cuando la evolucin de las etapas de desarrollo de Gobierno Electrnico no resulta exitosa, la oficina central pase a depender de otra rea de gobierno, descendiendo jerrquicamente, con lo que ya no puede existir una poltica transversal. Es entonces, cuando cada organismo emprende su propia experiencia de Gobierno Electrnico actuando sin coordinacin. No existe en verdad un nico modelo vlido; cada gobierno tiene su propia realidad poltica, social e institucional y su propia historia que le indican cmo organizar el rea encargada de liderar el plan de Gobierno Electrnico. Sin embargo, en trminos generales, la participacin del mayor nmero de actores relevantes en el proceso de decisin, genera consensos y legitima el accionar pblico.

En este proceso de cambio intraadministrativo, los planificadores no deberan privilegiar ciertos organismos tcnicos del Estado en especial las reas informticas en detrimento de otros. No slo porque la transferencia de funciones y poder a esos departamentos suele generar resistencias sino, porque no debe confundirse la reforma del gobierno con las TIC con la mera informatizacin de las operaciones existentes. La automatizacin de procesos puede derivar en un divorcio entre la informacin que se almacena en una computadora y la que verdaderamente necesita la organizacin para lograr sus fines. Una incorporacin indiscriminada de computadoras, aunque pueda mejorar algunos procesos, puede llegar a significar un retroceso cuando no se comparten los recursos necesarios, cosa que s se haca desde la cultura del papel (Pocov et al., 2002). Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional 26

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Bien seala dos Santos (2002) que en la gran mayora de los procesos de informatizacin de los diferentes sectores de la Administracin Pblica se constata el hecho de que la inversin tecnolgica privilegia a los rganos que tienen mayor poder en el gerenciamiento de recursos operativos, como las reas de Economa o Inversiones en detrimento de los rganos del sector social del gobierno que lidian directamente con la ciudadana, tales como las reas de poltica social, salud, educacin, etc. Aquellas reas, ms tcnicas, cuando reciben este tipo de inversiones informticas, suelen destinarlas principalmente a la gestin y control de los otros recursos que posee (administracin de recursos humanos, contables, etc.) y slo, en segundo lugar, para mejorar la atencin a los usuarios. As, no slo las reas sociales quedan rezagadas sino que el ciudadano-usuario no puede ver directamente los beneficios del Gobierno Electrnico. El buen gobierno, en cambio, debe tratar equilibradamente de mejorar tanto sus sistemas de atencin al ciudadano-usuario como la gestin de los recursos administrativos, y debe instrumentarse transversalmente en todas las jurisdicciones del gobierno. Sin coherencia, implantacin coordinada y consensos mnimos, la reforma de Back Office no deja de ser un proyecto de modernizacin engaoso. Por ello, es imposible pensar en un modelo asociativo de Gobierno Electrnico sin remitirse automticamente a la necesidad de producir cambios culturales e institucionales profundos capaces de superar las barreras organizativas fuertemente asentadas en razones jurdicas, polticas y culturales (Kaufman, 2005). Sin un consenso acerca de las buenas prcticas, no es posible pensar en un proceso planificado integral de implantacin del Gobierno Electrnico. Coincide Cistoldi al sealar que la implementacin del e-gobierno, requiere tambin de prcticas sociales e institucionales no virtuales, que permitan y encuadren el uso de internet para promover la participacin ciudadana. No basta, entonces, con el estudio de las tendencias mundiales observables en materia de modelos de gestin estatal. Tambin es imprescindible atender a las particularidades de las sociedades y gobiernos regionales, caracterizados por problemas an no superados: inestabilidad institucional, desigualdad y fracturas sociales, extrema debilidad frente a las fuerzas mundiales dominantes (estados, organismos internacionales, empresas multinacionales) (Cistoldi 2002:8).

4.5. Hacia la construccin de un modelo asociativo de Gobierno Electrnico

Como seala Mayntz (2001) existen ciertas condiciones para generar una gobernanza de nuevo tipo, fundamental para la implementacin de las polticas de Gobierno Electrnico. Entre ellas, contar con una democracia consolidada, con autoridades pblicas con recursos suficientes para llevar a cabo las decisiones acordadas y con una sociedad civil fuerte, funcionalmente diferenciada del Estado y bien organizada. Ciertamente que son condiciones difciles de alcanzar, pero es necesario animarse a dar el primer paso. La propia estructura de la organizacin en red propicia la construccin de un modelo asociativo de Gobierno Electrnico donde todos los actores involucrados deben encontrar un mbito de dilogo para la construccin de consensos. Como sostiene Kaufman (2005), en este modelo asociativo, el gobierno se incorpora slo como un punto de coordinacin importante y no de direccin. Por ello, los servicios ofrecidos electrnicamente son tanto pblicos como privados, y los ciudadanos, representados por sus asociaciones, estn incluidos como socios del sistema (Government to Partners: G2P). Y agrega: Estos ciudadanos actan como sociedad civil y tambin, si les cabe, como fuerzas productivas. Su implementacin incluye el planeamiento estratgico que adecua las administraciones pblicas para su puesta en red con los asociados. Sus beneficios se registran en la accesibilidad a la Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional 27

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informacin y servicios por parte del pblico en general y en una participacin ms intensa de los partners, quienes estn incluidos en los procesos de toma de decisiones de polticas sectoriales ligadas a los servicios prestados y a la informacin en lnea. La entrada al mismo se da a travs de un portal compartido por gobierno y grupos asociados (econmicos, educativos, culturales, etc), que est individualizado como el ingreso al gobierno pero que tambin lleva a la ciudad o localidad digital de pertenencia de sus socios, transformando el contenido del portal y sus redes de sustento en un bien pblico de la comunidad, lo que evita la disrupciones de sus servicios causadas por los cambios administrativos y polticos (Kaufman, 2005:25). Este es, necesariamente, un modelo participativo, multicultural y multisectorial. Y ello va de la mano con las actuales formas de pensar lo poltico. El concepto de poder implicado en las reflexiones actuales sobre la gobernabilidad de las sociedades complejas no viene definido en trminos de una causalidad lineal y mecnica. Por el contrario, en estas sociedades, como ha sealado Danilo Zolo (1994:40-41), "donde aumenta el nmero y la variedad de los subsistemas sociales, crece la autonoma de sus cdigos y se engrosan las redes de interconexin e interdependencia funcionales de los diversos subsistemas", todos los integrantes "de la relacin potestativa detentan alguna porcin de poder y ningn detentador lo puede ejercer eficazmente sin considerar que incluso el ltimo, el ms dbil destinatario de la relacin potestativa, conserva alguna capacidad reflexiva para ejercer poder, influencia o autoridad". Por el contrario, la mayora de los estudios tericos que propenden a la incorporacin de las TIC en el mbito pblico responden al tipo de visin tecnocrtica, cuyo modelo reseamos en la Unidad 2. Se ha pretendido que el paradigma tecnolgico se imponga como una verdad cientfica que no requiere de la doxa, de la opinin poltica de la sociedad. La tecnologa, desde el paradigma tecnocrtico, vendra a ser la nueva episteme de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, ciencia develada a los legos por medio de las estructuras tecnocrticas. Con este tipo de visin, muy vinculada a las polticas actuales y sus procesos de prestacin de servicios, no cambiarn en absoluto las lgicas tecnocrticas y de polticas arriba abajo, lgicas propias de los sistemas cerrados. El uso de las TIC no reforzar la presencia ni la posibilidad de intervencin de la ciudadana en los asuntos colectivos, sino que coadyuvar a reforzar la capacidad de control de las autoridades establecidas (Piana, 2007). Tericamente, la tecnologa acerca a la ciudadana con su gobierno, pero lo que resulta claro en la teora no resulta tan palpable en los hechos. La aplicacin de sistemas tecnolgicos en la vida cotidiana podra acentuar la gua y el control de una tecnocracia esclarecida en una sociedad digitalmente analfabeta. De hecho, la relacin entre los ciudadanos y el gobierno a travs de la tecnologa se torna ms compleja y meditica. La Sociedad de la Informacin y el Conocimiento contiene ciertos presupuestos y lgicas que no siempre aparecen expuestos. En efecto, es indispensable rechazar el supuesto segn el cual la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento es nicamente un fenmeno "objetivo" con sustrato tcnico, cuando en realidad ese fenmeno es tambin una ideologa, una Weltanschauung, una cierta forma de interpretar y justificar la realidad. De la ideologa posee todas las caractersticas: la sistematicidad que excluye cualquier desviacin, el rechazo de la crtica, la pretensin de objetividad, la aspiracin a expandirse, la consideracin de las ideologas competitivas como superadas, el triunfalismo, la dureza. La Sociedad de la Informacin y el Conocimiento comporta, como todas las ideologas, una prdida de bipolaridad grvida de consecuencias bajo el aspecto tico. La construccin de un gobierno virtual no ampla sino que, por el contrario, restringe el espacio pblico. Con la mediatizacin del espacio pblico, la generacin de una voz que represente el inters general, la posibilidad de que se escuche una crtica pblica, desaparece. Lo nico que nos queda es la voz de una opinin pblica, generada, amplificada y distribuida por medios privados, los que buscan naturalmente proteger sus propios intereses. Es curioso el espacio Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional 28

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pblico al cual nos relegan las nuevas TIC: es un espacio que requiere de un peaje para ingresar, porque para acceder hay que pagar, y que es principalmente utilizado para mantener conversaciones privadas. No es el gora griega, no hay reunin del pueblo. En verdad, no hay pueblo: slo hay una generalidad de intereses privados, no universalidad. Con la mediatizacin del gora, la generacin de una voz que represente el inters general, la posibilidad de que se escuche una crtica pblica, desaparece. Lo nico que nos queda es sonido, la palabra y la imagen virtual del ordenador. Y sin un espacio pblico que permita la relacin caraa-cara, dnde est la cosa pblica? Dnde est el gora? Qu democracia nos queda? Ya hemos sealado que la tecnocracia pretende despolitizar aspectos importantes de la vida cotidiana. La posibilidad de que el Estado, o las empresas privadas, accedan a los datos sensibles de los ciudadanos nunca ha sido tan grande en toda la historia y sin embargo, no existen grandes debates al respecto. Y lo que resulta an ms preocupante es la falta de discusin acerca de los cambios que hoy estn ocurriendo y a qu Sociedad de la Informacin y el Conocimiento queremos llegar. No existe la discusin previa y necesaria acerca de estos proyectos y polticas, con lo que se abre ms la brecha entre sociedad y Estado. Debemos reconocer que si las tecnologa no han derivado en la excesiva tecnificacin del poder que se prevea hace aos slo es porque tambin se tecnificaron los medios de comunicacin, herramientas potencialmente al alcance del uso de todos. Pero ello podra no ser as, en primer lugar, por la brecha digital y en segundo lugar, porque este acceso no es visto como un derecho sino como un progreso de la tcnica. No es posible generalizar ya que no hay muchos estudios sobre el tema, pero, a partir de su experiencia, usted coincidir en que los ciudadanos usuarios de las TIC, por estar ms informados, son ciudadanos polticamente ms activos y estn ms comprometidos con la cosa pblica y, consecuentemente, tienen mayores porcentajes de confianza en el gobierno que los ciudadanos desconectados; pero, como contrapartida, reclaman ms (aunque en la realidad se pueden encontrar diferencias). Un estudio sobre este tema, citado por Steven Clift (2004), seala que en Estados Unidos de Amrica, los porcentajes de confianza rondan el 36 % contra 22 % de los ciudadanos no usuarios de las TIC. Es por ello, que resulta necesario, alfabetizar digitalmente, por un lado, y por el otro, abrir nuevos canales de dilogo (reales y virtuales). Sin nuevas estructuras administrativas que soporten este tipo de cambios no ser posible dar el salto. Sin embargo, es preciso que estas nuevas estructuras administrativas no adopten las formas burocrticas de funcionamiento, pues en la fase plena de Gobierno Electrnico las estructuras piramidales y su lgica de funcionamiento atentan contra el xito de los objetivos. Las alternativas ms sealadas son: la organizacin por procesos, la formacin de equipos de trabajo interdisciplinarios, la tercerizacin de tareas, la agencializacin y la organizacin en red. Todos estos mecanismos superadores de los actuales esquemas de funcionamiento buscan que el usuario vea al Estado como una sola persona, sin divisiones ministeriales, ni de competencias o funciones. En efecto, para el usuario el Estado es uno solo. Por eso, cuando necesita iniciar un trmite y obtener un resultado la mecnica del proceso es una cuestin totalmente ajena a sus intereses. Todas las cuestiones relacionadas con el procedimiento, las divisiones administrativas y jerrquicas, los pases entre jurisdicciones, las intervenciones y los controles interadministrativos, son asuntos ajenos al ciudadano. Por ello se hace necesario crear nuevas instituciones que aseguren la privacidad y la libertad de las personas, propicien la participacin y regulen el acceso colectivo a los conocimientos. Esto es, a la nueva fuente de riqueza y desarrollo de los pueblos. Las TIC podran reducir aunque no del todo las barreras que traban la participacin. Si existe voluntad poltica y la ciudadana exige ese cambio, es posible que el uso de las TIC produzca un Unidad 4: Dimensin Poltico Institucional 29

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nuevo estadio en la evolucin de las democracias actuales. En efecto, las TIC pueden romper los modelos existentes de comunicacin vertical e intermitente, que se dan incluso en las democracias ms evolucionadas. Si genera canales constantes de comunicacin, la informacin ya no necesitar encauzarse a travs de los medios de comunicacin masiva, medios sobre los cuales recae la acusacin de haber distanciado demasiado a gobernantes y gobernados. Para que la Web se convierta en un canal de comunicacin relevante, es preciso que tenga un incremento en la cantidad de usuarios y en la calidad de la informacin que circula. Es importante que se constituya en un canal distinto; es decir, que no se limite a reproducir la informacin del mundo real de forma virtual sino, que genere su propia comunicacin, su propia inquietud y su propia legitimidad. El uso efectivo de estos nuevos canales de dilogo entre la sociedad y el Estado contribuir a legitimar las decisiones, mejorar la gestin pblica y la calidad de vida de los ciudadanos. Pues, supone de un lado, un Estado activo y del otro, ciudadanos informados y comprometidos. Como bien seala Pasquino el problema ms importante de la gobernabilidad est relacionado con la formulacin de polticas eficaces y sujetas a la rendicin de cuentas (Pasquino, 1997). Sin la existencia de canales abiertos de comunicacin entre la sociedad, el gobierno, los partidos polticos y el Parlamento, no es posible desarrollar mecanismos eficaces de rendicin de cuentas y de control institucional. La creacin de un nuevo e inmenso abanico de opciones de comunicacin hace imposible pensar que el estado de cosas se mantenga igual. Hoy nos enfrentamos a un mundo con mayor potencial informacional, lo cual no implica, per se, estar ms informado y, mucho menos, con ms conocimientos. No slo es una cuestin de tener o no tener tecnologa, sino, especialmente, saber utilizarla para aumentar la productividad, potenciar la creatividad y mejorar el bienestar social. Ah est el reto de los Estados: poder franquear las barreras del analfabetismo tecnolgico. Para ello, deber superar dos grandes prejuicios en la materia: primero, el que afirma que mientras que existan necesidades bsicas insatisfechas, el problema del analfabetismo tecnolgico debe ser desplazado en el tiempo por la existencia de necesidades ms urgentes; segundo, desde la posicin opuesta, el que sostiene que con la adquisicin de tecnologa pueden superarse las necesidades bsicas. Con el primero, se crea el crculo vicioso del subdesarrollo acrecentando cada vez ms las distancias; con el segundo, se genera frustracin y dependencia tecnolgica (Santos, 2003). En la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, debe renovarse la visin del Estado y de su rol: el Estado no es un simple moderador de las fuerzas del mercado, es el nico actor capaz de imponer nuevas reglas y de garantizar la proteccin de los intereses sociales. La eficiencia y transparencia como metas a alcanzar en los procesos de reforma a travs de la utilizacin intensiva de las TIC, ms que cuestiones tecnolgicas son problemticas que afectan la tica y el compromiso social; dependen, no del desarrollo tecnolgico, sino de una decisin colectiva que haya previamente definido claramente qu es lo correcto, qu es moralmente reprochable y sobre qu valores construir una democracia. Son los nuevos valores tecnolgicos los que deben vincularse a los valores pblicos y no a la inversa. La politizacin de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento reencauzar el control al demos. Slo con pueblos que redescubran la relevancia de su voz en la decisin y gestin de la cosa pblica es posible efectuar un salto cualitativo desde los modelos de democracia delegativa a los de democracia participativa.

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En fin, la lgica de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento no es inevitable: puede admitir mltiples configuraciones, alianzas y estrategias. Internet y las TIC alterarn la gramtica del poder, pero la forma en que lo hagan depender de el uso que se les quiera dr. Supondrn la democratizacin y popularizacin de los mtodos de acceso y distribucin de informacin, si son utilizadas inteligentemente en una sociedad con cultura cvica. Si no, slo sern una herramienta potenciadora de los actuales modelos de exclusin y de democracias imperfectas.

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Sntesis

Analizamos en la presente Unidad los aspectos polticos institucionales vinculados al Gobierno Electrnico. La gobernabilidad democrtica se nos muestra como un concepto complejo asociado a la eficacia, la legitimidad y la estabilidad. Las TIC pueden mejorar la gobernabilidad, pero las reformas se dan en el contexto y en el marco de una poltica de reforma del Estado. Tratamos las corrientes de reforma y los problemas y resistencias que aparecen en el contexto latinoamericano. Vimos, posteriormente, las relaciones entre tecnologas y polticas para contextualizar el proceso de reforma del Back Office. Finalizamos proponiendo un modelo asociativo de Gobierno Electrnico advirtiendo que ste se enfrenta a un modelo tecnocrtico que pretende despolitizar las cuestiones vinculadas a la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento.

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