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S Finanzgruppe Deutscher Sparkassen- und Giroverband

Too-big-to-fail wenn Banken zu groSS werden


Systemische Risiken, Moral Hazard und Marktverzerrungen Wird die Bedeutung eines einzelnen Finanzinstituts so hoch eingeschtzt, dass die Politik im Heimatland dieses Instituts einen Zusammenbruch nicht zulas sen kann, ohne das Finanzsystem und die Gesamtwirtschaft zu gefhrden, wird es als too big to fail bzw. too systemic to fail b ezeichnet. Banken, die im plizit diesen Status genieen, bilden eine eigenstndige Quelle systemischer Risiken. Regulierung, die darauf abzielt krisenhafte Verwerfungen an den Finanz mrkten zuknftig zu verhindern, muss diesen Risiken mit geeigneten Regeln entgegen wirken!

Mit der Finanzkrise ist deutlich geworden, dass groe Banken erhebliche Risiken fr das internationale Finanzsystem bergen. Dies gilt insbesondere dann, wenn sie gleichzeitig durch Interbanken- und Derivate-Geschfte im globalen Finanzmarkt stark vernetzt und/oder in ihrem Produkt- und Dienstleistungsangebot kurzfristig nicht ersetzbar sind. Banken mit diesen Eigenschaften werden allgemein als systemrelevant angesehen. Der Zusammenbruch bzw. ungeordnete Marktaustritt einer solchen Bank kann weite Teile des Finanzsystems destabilisieren. Im Zuge der Zuspitzung der Subprimekrise im Herbst 2008 wurde dies evident: Nachdem die amerikanische Regierung zuvor bereits drei in Zahlungsschwierigkeiten geratene groe Banken (Bear Stearns, Fannie Mae und Freddie Mac) mit Milliarden US-Dollar gesttzt hatte, unterlie sie es, auch die international stark vernetzte Investmentbank Lehman Brothers zu sttzen. Die daraufhin einsetzende Verschrfung der bereits erheblichen systemischen Verwerfungen auf den internationalen Finanzmrkten fhrten zur schwersten Finanzmarktkrise nach dem II. Weltkrieg ein systemischer Schock mit nachhaltigen Auswirkungen auf weite Bereiche der Weltwirtschaft.

Systemische Relevanz ist mit erheblichen volkswirtschaftlichen Risiken verbunden Die Finanzkrise hat gezeigt, dass der Zusammenbruch einer systemrelevanten Bank breite finanzwirtschaftliche Funktionsstrungen verursacht, dadurch dem Nichtfinanzsektor einer Volkswirtschaft die finanzwirtschaftliche Infrastruktur entzieht und die Investitionsttigkeit, den Zahlungsverkehr und den internationalen Gterhandel stark beeintrchtigt. In Anbetracht der bei weiteren Insolvenzen zu erwartenden negativen Auswirkungen auf andere Institute und der potentiell hohen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Folgekosten entschieden sich daraufhin zahlreiche Lnder fr staatlich finanzierte Auffanglsungen bzw. direkte Sttzungen von in Schieflagen geratenen Teilen der Finanzwirtschaft (u.a. die USA, Grobritannien, die Nieder lande und Deutschland). Die im Zuge der Krise eingesetzten staatlichen Hilfen nahmen in der Folge auch deshalb ein so hohes Volumen an, weil groe Banken in ihrer Gesamtheit gerettet werden mussten, obwohl nur einzelne Teilbereiche volkswirtschaftlich relevant waren. Fr die involvierten Staaten hatte dies erhebliche fiskalische Belastungen zur Folge. Einige sahen sich zu einer Krzung gesamtwirtschaftlich notwendiger Investitionen und zu Einschnitten in die

sozialen Sicherungssysteme gezwungen. In manchen Lndern waren die in Schieflage geratenen Banken offenbar nicht nur too big to fail, sondern letztlich auch zu gro, um gerettet zu werden: Sie aufzufangen berforderte einige Einzelstaaten wie zum Beispiel Irland, Island oder Lettland. Diese Staaten sind unter anderem fr die Refinanzierung ihrer Haushaltsdefizite auf internationale Finanz hilfen angewiesen.

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Bisherige Regulierungsanstze reichen noch nicht aus Aufgrund dieser Erfahrungen besteht seit der Finanzmarktkrise national und international Einigkeit darin, dass sich eine derartige Krise nicht wie4. derholen darf, und es deshalb mglichst international abgestimmter Regeln bedarf. Daraus ergaben sich bereits umfangreiche Regulierungsanstze, b zum Beispiel auf nationaler Ebene Bankenabgabe, Institutsvergtungsverordnung, Leerverkaufsverbot, MaRisk-Novellen, b im europischen Rahmen ESA (European Supervisory Authorities) und Basel III, b sowie international (G20) ebenfalls Basel III. Im Zuge dieser Regulierungsanstze werden die Risiken, die von systemisch relevanten Banken ausgehen, bislang jedoch nur unzureichend bercksichtigt. Sowohl im Sinne einer effektiven Krisenprvention als auch aus ordnungspolitischen Erwgungen (Chancengleichheit im Markt) besteht hier erheblicher Handlungs- bzw. Nachholbedarf. Abgrenzung systemrelevanter Institute Um die oben genannten Probleme regulatorisch anzugehen, bedarf es einer objektiven Abgrenzung der systemrelevanten von nicht-systemrelevanten Akteuren an den Finanzmrkten. Grundstzliche Kriterien zur Klassifizierung von Systemrelevanz sind bereits 2009 durch das Financial Stability Board (FSB) formuliert und ebenfalls in den entsprechenden berlegungen des Baseler Ausschusses fr Bankenaufsicht (Basel Committee on Banking Supervision [BCBS]) aufgegriffen worden: 1. Gre: Die Bedeutung eines einzelnen Finanzinstituts fr das arbeitsteilige funktionieren des 5.

Finanzmarktes als Ganzes nimmt generell mit seiner Gre zu. Komplexitt: Ein hoher Grad organisatorischer Komplexitt erhht das unmittelbare Ansteckungspotenzial fr andere Bankfunktions bereiche bzw. Tochtergesellschaften und erschwert zugleich potenziell notwendige Abwicklungsmanahmen. Vernetzung im Finanzsystem: Systemische Risiken knnen gegeben sein, wenn ein Institut aufgrund seiner komplexen Verbindungen zu anderen Marktakteuren, bei Ausfall schwere Strungen im Finanzsystem hervorrufen kann. (too connected to fail) Ausma globaler Aktivitt: Eine ausgeprgte grenzberschreitende Geschftsttigkeit gilt als wichtige Ursache fr lnderbergreifende Ansteckungen. (Un-)Ersetzbarkeit der Leistungen: Die Systemrelevanz einer Bank nimmt in dem Mae zu, wie es anderen Instituten Probleme bereitet, bestimmte, aber fr den Erhalt eines funktionierenden Finanzmarktes notwendige Dienstleistungen dieser Bank kurzfristig selbst zu erbringen oder durch einen andren Lieferanten zu ersetzen.

Von diesen Kriterien ist einzig das der Gre eindeutig zu erheben. Ein gngiges Kriterium, um daraus die volkswirtschaftliche Relevanz einer Bank zu bestimmen, ist die Bilanzsumme in Prozent des Bruttosozialproduktes (BIP) des Heimatlandes. Weitere mgliche Kennziffern, die Systemrelevanz anzeigen knnen, sind: b der Umfang derivater Positionen, b das Volumen an Wertpapiergeschften, b das Volumen verbriefter Forderungen, die an Investoren verkauft wurden, b der relative bilanzielle Umfang der Forderungen bzw. Verbindlichkeiten gegenber anderen Finanzinstituten b der Umfang abgewickelter Devisentransaktionen und weiterer internationaler Geschftsaktivitten. Die Gewichtung dieser Kriterien bleibt jedoch umstritten.

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Europische Banken nach Bilanzsumme in Prozent des BIP Kreditinstitut Sitzland Bilanzsumme (Ende 2010), in Mrd. EUR Bilanzsumme (Ende 2010), in Prozent des Sitzland-BIP von 2010
260 204 211 168 110 104 101 103 128 82 76 75 69 69 60 58 52

BIP (des Sitzlandes in Mrd. EUR, 2010)

UBS Credit Suisse ING Nordea HSBC Barclays RBS BNP Paribas Banco Santander Crdit Agricole Deutsche Bank DnB NOR Svenska Handelsbanken Lloyds Banking Group Unicredit Socit Gnrale BBVA

CH CH NL SE UK UK UK FR ES FR DE NO SE UK IT FR ES

1028 806 1247 581 1857 1756 1714 1998 1362 1593 1906 236 238 1169 929 1132 553

395,7 395,7 591,5 346,1 1694,5 1694,5 1694,5 1947,8 1062,6 1947,8 2498,8 313,0 346,1 1694,5 1548,8 1947,8 1062,6

Quelle: Unternehmensangaben (Bilanzsummen), Eurostat (BIP-Angaben), EZB-Monatsbericht (Wechselkurse)

Wettbewerbsverzerrung durch Refinanzierungskosten Die Erwartung von Marktteilnehmern, dass Banken, die als too big to fail gelten, im Notfall auf eine unbegrenzte staatliche Untersttzung zhlen knnen, verursacht auf den Finanz- und Kreditmrkten auch dann negative Verzerrungseffekte, wenn keine auergewhnlichen Strungen oder Krisen vorliegen. Denn Kreditinstitute nutzen die Finanzmrkte u.a. zur Refinanzierung ihrer Aktivgeschfte. Das Ausfallrisiko u.a. von Schuldverschreibungen wie Anleihen und Zertifikaten spiegelt sich in der effektiven Rendite dieser Papiere wider: jewahrscheinlicher ein mglicher Ausfall, desto hher die Rendite. Die Rendite ist somit quasi das

quivalent zur Bonitt bei privaten und gewerblichen Darlehensnehmern. Die von Too-big-to-fail-Banken begebenen Schuldverschreibungen mssen sich infolge der impliziten Staatshaftung jedoch weniger rentieren, als die Papiere anderer Anleiheglubiger. Denn die durch den Anleihemarkt signalisierten Risikoaufschlge werden fr diese Institute nach unten verzerrt. Im Endeffekt erhalten die Eigentmer und Glubiger systemrelevanter Banken eine kostenlose staatliche Insolvenzversicherung. Groe und systemimmanente Banken genieen dadurch einen ungerechtfertigten Refinanzierungsvorteil gegenber Wettbewerbern.

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Dieser Wirkungsmechanismus fhrt fr Schuldverschreibungen von systemrelevanten Banken zudem zu einer verbesserten Beurteilung durch die Ratingagenturen, die ihrerseits die Rendite weiter reduzieren knnen. Daraus ergibt sich ein tendenziell selbst verstrkender Prozess, der eine ohnehin schon nicht unproblematische Marktverzerrung noch weiter verstrkt. Die implizite Staatshaftung fr Too-big-to-fail-Banken wirkt an den Mrkten genauso wie die frher bestehende explizite Gewhrtrgerhaftung fr Landesbanken und Sparkassen. Diese wurde zur Mitte des Jahres 2005 von der EU-Kommission mit der Begrn dung aufgehobenen, dass der durch die Gewhr trgerhaftung erwirkte Refinanzierungsvorteil eine unzulssige Marktverzerrung darstelle und die Chancengleichheit fr die Marktteilnehmer verletze. Hang zur Gre jenseits erzielbarer Synergien Aufgrund des Refinanzierungsvorteils und der mit Gre und Vernetzung einhergehenden impliziten Staatshaftung neigen Banken dazu, ber ihre be triebswirtschaftlich optimale Gre hinaus zu wachsen bzw. zu fusionieren. Diese Tendenz ist fr die Dekade vor Ausbruch der Finanzmarktkrise gut belegt. Zwischen 1998 und 2008 verdoppelte sich der Anteil der fnf grten Finanzinstitute am weltweiten Bankenkapital von acht auf 16 Prozent1. Eine aktuelle britische Studie2, die 713 Banken aus 14 OECD-Lndern, darunter auch Deutschland, ber einen Zeitraum von 12 Jahren untersuchte, ergab auch: Grere Geldinstitute hatten berproportional notleidende Kredite in ihren Bchern und verbuchten wesentlich mehr Zahlungsausflle als kleinere Institute. Da die Vorteile aus einem Too big-to-fail-Status diesen Nachteil jedoch mehr als wett machen, bestand der Drang zur Gre ungemindert fort.

Eine weitere mgliche Folge besteht in der Oligopolisierung der Marktstruktur, die in einigen Lndern zu beobachten ist. Diese hat volkswirtschaftlich erhebliche negative Effekte und frdert eine Entwicklung, in der die dortige Finanzbranche insgesamt ber ein hohes Druckpotenzial gegenber der Politik verfgt. Latent bedrohlich die destabilisierende Neigung zuviel zu wagen Ein weiteres gravierendes Problem der Too-big-tofail-Banken ist der sogenannte Moral Hazard3. Durch die implizite Staats-Garantie hat das Management einer solchen Bank objektiv geringere Anreize, unangemessene bzw. bermige Risiken zu vermeiden. Der Anreiz, eine wirksame Risikokontrolle auszuben, wird geringer, weil die Bank im Erfolgsfall von bermig riskanten Geschften profitiert. Im Falle eines Misserfolgs muss sie jedoch kein Scheitern riskieren, da etwa entstehende Verluste mittels staatlicher Sttzungsmanahmen sozialisiert werden. Die fortbestehende Unglaubwrdigkeit der Option groe, systemisch relevante Finanzinstitute zuknftig nicht zu retten, setzt somit einen zentralen Marktmechanismus auer Kraft: den wirtschaftlichern Zusammenbruch bzw. der drohende Markt austritt bei Insolvenz. Der Moral-Hazard-Wirkung knnen sich auch Aktionre/Anteilseigner und Aufsichtsgremien nicht entziehen. Sie haben bei systemrelevanten Banken einen deutlich geringeren Anreiz zur effektiven Kontrolle der Geschftsttigkeit als bei kleineren und weniger vernetzten Kreditinstituten.

Umgang mit systemrelevanten Kreditinstituten Chancengleichheit im Bankenmarkt und die Sicherung von Finanzmarktstabilitt bedeutet nicht, alle Kreditinstitute regulatorisch gleich zu behandeln. Diese Konsolidierungsdynamik fhrt dazu, dass Im Gegenteil, sie verlangen eine unterschiedliche immer mehr der im Markt verbleibenden Banken Behandlung entsprechend ungleicher VerhaltensGrenordnungen erreichen, die jenseits einer weisen und gesamtwirtschaftlicher Risiken. volkswirtschaftlich sinnvollen Erzeugung von SkaDie derzeitigen Reformen im Bereich der Finanzleneffekten liegen und ein erhebliches systemisches Instabilittsrisiko bergen. Heute sind allein in marktregulierung sind bislang jedoch noch nicht ausreichend an den Ursachen der Krise ausgerichEuropa neun Institute in der Bilanzsumme grer tet. So laufen die im Rahmen von Basel III vorgeseals ihre Volkswirtschaft. (siehe Tabelle auf Seite 3)

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henen Manahmen weitgehend undifferenziert auf hhere Eigenkapital- und Liquidittsanforderungen fr alle Kreditinstitute hinaus.4 Pauschal fr alle Kreditinstitute hhere und teil weise risikounabhngige Kernkapitalpuffer vorzuschreiben, ist jedoch nicht ausreichend ursachenadquat. Hier muss nachgebessert werden. Systemrelevante Institute mssen knftig einer besonderen Regulierung und Aufsicht unterliegen, welche die Refinanzierungsvorteile, die mit einer impliziten Staatshaftung einhergehen, tatschlich ausgleicht.

digen Ressourcen ausgestattet werden. Als letzte Mittel sollten den Aufsichtsbehrden auch Grenbegrenzungen, Fusionsbeschrnkungen sowie kartellrechtliche Entflechtungsvorgaben zur Verfgung stehen. Dabei muss allerdings sichergestellt werden, dass diese Manahmen in ihrem Anwendungsbereich ausschlielich auf systemrelevante Institute beschrnkt bleiben. (5) Damit groen und international vernetzten Banken bei betriebswirtschaftlichem Versagen ein Marktaustritt glaubhaft angedroht werden kann, ist ein Mechanismus zur geordneten Abwicklung bzw. Restrukturierung systemrelevanter Kreditinstitute notwendig.

Fragen nach der optionalen Regulierung und nach tragfhigen Strukturen der Bankenmrkte mssen daher neu beantwortet werden. Fr tatschlich umsetzbare Regulierungsanstze ist es zudem not- (6) Um die Komplexitt und Krisenanflligkeit dieser Banken von vornherein zu reduzieren, knwendig, Eigenschaften zu definieren, die eine Sysnen Vorgaben zur Erstellung von Abwicklungstemrelevanz von Instituten begrnden. plnen (Living Wills) sinnvoll sein. Zielfhrend wren auch organisatorische Trennmauern, die Folgende Manahmen sind als Lsungsansatz das Privat- und Firmenkundengeschft systemgeeignet: relevanter Banken intern strikt von riskanteren (1) Die Erstellung einer Liste der auf weltweiter Finanzmarktaktivitten trennt. Somit knnten Ebene systemrelevanten Institute. Basis dafr bei einer Schieflage volkswirtschaftlich wichtige knnen verschiedene statistische Kennziffern Funktionsbereiche systemisch relevanter Grosein welche die Kriterien Gre, Ersetzbarkeit banken separiert und weitergefhrt werden5. und Vernetzung durch Kapitalmarktgeschfte transparent widerspiegeln ergnzt durch Experteneinschtzungen der Aufsichtsbehrden. (7) Die Finanzierung mglicher Abwicklungsmanahmen fr systemrelevante Finanzinstitute (2) Zu den notwendigen regulatorischen Anfordesollte wirtschaftstheoretisch begrndbar in rungen an systemrelevante Kreditinstitute zhForm einer Abgabe auf Systemrelevanz im Sinlen gezielte Eigenkapitalzuschlge. Diese ne einer Pigou-Steuer6 oder ber eine BrsenZuschlge erhhen die Risikotragfhigkeit dieund Devisentransaktionssteuer erfolgen. Die ser Banken und kompensieren ihre Refinanzievon der deutschen Politik beschlossene Banrungsvorteile. Sie sind auch deshalb ordnungskenabgabe ist insofern fehlerhaft konstruiert. politisch gerechtfertigt, weil sie den Anreiz fr Banken, systemrelevant zu werden, senkt. (8) Eine wirtschaftspolitische Frderung oder Stimulierung von betriebswirtschaftlich nicht not(3) Ergnzend zu Eigenkapitalzuschlgen sind wendigen Konzentrationsprozessen im BankenFremdkapitalinstrumente denkbar, die im Krisektor, die letztlich nur zur Herausbildung noch senfall in Eigenkapital wandelbar sind. grerer Finanzkonglomerate fhren, sollte unterbleiben bzw. muss beendet werden. (4) Wie bereits vom Financial Stability Board (FSB) gefordert, mssen systemrelevante Kreditinstitute besonders intensiv beaufsichtigt werden. Dazu mssen die Aufsichtsbehrden ein eindeutiges Mandat erhalten und mit den notwen-

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Fazit Die kostenlose implizite Versicherung systemisch relevanter Banken durch ihren Heimatstaat hat ernsthafte, die Finanzsysteme destabilisierende Folgen. Dazu zhlen insbesondere Wettbewerbs verzerrungen aus Refinanzierungsvorteilen und ein starker Anreiz fr berzogenes wettbewerbsschdliches Fusionsstreben. Systemrelevante Institute mssen daher in besonderer Weise reguliert und beaufsichtigt werden. Die im Rahmen von Basel III vorgesehenen Manahmen sind bislang jedoch zu undifferenziert und erfordern eine Erweiterung bezglich systemischer Risiken. Dafr ist es wesentlich, den Kreis der systemrelevanten Banken und der hochriskanten Geschftsfelder richtig zu definieren.

Mit Blick auf die Bundesrepublik Deutschland hat sich das System der Dreigliedrigkeit aus privaten Geschftsbanken, der groenteils dezentralen ffentlich-rechtlichen Sule und dem ebenfalls dezentral strukturierten genossenschaftlichen Sektor beraus bewhrt. Das gilt sowohl in Hinblick auf die Krisenresistenz des finanzwirtschaftlichen Sektors, als auch auf seine zentrale volkswirtschaftliche Aufgaben: eine verlssliche Abwicklung des Zahlungsverkehrs und die Kreditvergabe an Unternehmen und private Kunden. Die Diskussion darber, dass der deutsche Bankenmarkt over-banked sei und daher zugunsten groer Bankkonzerne umstrukturiert werden msse, ist berholt. Ein heterogenes Bankensystem mit unterschiedlich groen und geschftspolitisch unterschiedlich ausgerichteten Instituten, wirkt gleichgerichtetem Marktverhalten entgegen und trgt dadurch zur Eindmmung systemischer Verwerfungen bei. Ein hoher Grad an Unterschiedlichkeit in den Geschftsmodellen, Aufgaben und rechtlichen Strukturen, wie er in Deutschland gegeben ist, ist daher als Strke eines Finanzplatzes zu begreifen.

Zum Schutz vor Belastungen der Staatshaushalte und zum Ausgleich der Vorteile aus faktischer Staatshaftung ist es notwendig und wirtschafts theoretisch begrndet, an groe und auf globaler wie auf europischer Ebene systemrelevante Banken besondere, dem Destabilisierungsrisiko dieser Institute gerecht werdende Anforderungen zu stellen. Die Politik ist daher gefordert, ein entsprechendes aufsichtrechtliches und regulatorisches RahPrivate gewinnorientierte Banken sowie die dezenmenwerk zu etablieren. tralen Verbundgruppen der Sparkassen und Genossenschaftsbanken als lebensfhige Systeme nebeneinander zu erhalten, hat sich in der Finanzkrise als kluge, risikobegrenzende Politik erwiesen. Diese Artenvielfalt bzw. Pluralitt von Organisationsformen im Bankenwesen gilt es gerade auch im Kontext internationaler Regulierungsvereinbarungen zu schtzen und weiterzuentwickeln.7

1 P. Alessandri und A. Haldane, Banking on the State, Bank of England, 2009 2 Ray Barrel et al., NIESR, London 2009 3 Mit dem englischen Ausdruck Moral Hazard (wrtlich: sittliche Gefhrdung) wird in der Finanz- und Versicherungswirtschaft die Gelegenheit bzw. erhhte Bereitschaft zu verantwortungslosem Verhalten in Bezug auf Risiken bezeichnet, die entsteht, wenn man damit rechnen kann, dass andere (etwa: Staat, Zentralbank, Sicherungsfonds, Versicherung, etc.) eventuell entstehende Schden oder Verluste (mit)tragen. 4 Eine Ausnahme bzw. die Gre betreffende Differenzierung bildet die hhere Risikogewichtung fr Interbankenforde-

rungen gegenber LFGs (Large Financial Institutions) mit einer Bilanzsumme ab 100 Mrd. US$. 5 Siehe auch: John Vickers, Independent commission on Banking, CHECK AGAINST DELIVERY, Interim Report Publication, London, 2011 6 Nach Arthur Cecil Pigou (1920) sollen die einzelwirtschaft lichen Kosten mit den volkswirtschaftlichen Kosten dadurch zur Deckung gebracht werden, dass die Verursacher negativer externer Effekte besteuert werden. 7 Siehe auch: Reinhard Schmidt, Ein Pldoyer fr BankenVielfalt, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 27.05 2011

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