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Las polticas sociales de la democracia

Teresa Quiroz M. 1 Dieg o Palma R.

Existe un a insatisf accin ms o menos generalizada en lo que se r efier e al rendimiento de las polticas sociales en Chile democrtico : se ar gumenta que buena parte de los xitos que se proclam an en la r educcin de la pobreza (del 38.6% de las personas ubicadas bajo la lnea de po breza en 1990 al 21.75% en igual condicin en 1998) se debi al crecim iento constante de la econom a entre el 87 y el 98; se sosp echa de la eficacia de las actuales po lticas, a pesar de que, a lo lar go de la ltim a dcada se ha elevado consistentem ente el gasto so cial p blico (en m s del 100 % en lo que dice a Salud y a Educacin); de h echo las cifras indican que la distribucin de los in gresos que en Chile es de las m s regresivas de Am rica del Sur- se ha m ovido m uy poco en este per o do y, de hecho, continuamente se expr esa el desencanto de quienes reciben los " beneficios" de esas polticas. Este artculo quisiera ayudar a entender esa situacin por qu es que la democracia, pesar de dedicar talento y recursos al apoyo a los po bres, no logra ms eficacia n i consigue r econocimiento de parte de aquellos a quienes busca ben eficiar? Algunos antecedentes. Si hablam os de modo estricto debemos af irm ar que, en Amrica Latina, n unca tuvim os "Estado de Bienestar". Quizs lo que m s se asem ej a ese tipo de sistema pblico de aseguram iento social h aya sido la exp eriencia ur uguaya (del primer Batlle) y, luego, la que se im puls en Costa Rica (la del primer Figueres); pero, en Chile, n unca 2 tuvim os un Estado de Bienestar en n in guna de sus variantes
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Pro fesores del Magster en Polticas Sociales y G estin Local de la Universid ad A RCIS.

Sobre el "Estado de Bi enestar" cfr. Gough , I. "Economa Poltica del Estado d e Bienestar", Blu me, Madrid, 1982. Sobre l as variantes .Desd e la obra pionera d e R. Tit muss ( " Ess ay on the Wel fare State", Allen and Unwin, Londres, 1974) los diversos an lisis han identi fi cado tres vertientes en la inspiracin e i mplementacin del esfu erzo asegurador d esde el Est ado. Uno es el "modelo n rdico", que busca articular la oferta de servicios y trans ferenci as sobre la base d e d erechos soci ales d e ciudadana, i m pulsa polticas universales y las resp alda en b ase a la tributacin directa para instalar, de esta man era, un rgimen "redistributivo" de p roteccin so cial. Otro es el modelo "corporativo ", desarrollado en la Eu ropa continental, qu e se o rganiza en torno al vn culo laboral; l a cobertura rasulta ligada a l a cotizacin laboral, de donde la lgica es ms sel ectiva qu e la d el tipo anterior y selo puede caracterizar co mo un rgi men "asegurador" de proteccin so cial. Por lti mo, en los pases anglo sajones se i mpuls otro modelo, aho ra de inspiracin ms liberal , que desplieg a un a o ferta muy selectiva en base al criterio de "necesidad social co m p robada" articulando as un rgi men "residual " d e prot eccin social. En los lti mos aos se ha a adido un cuarto modelo , que se ha identi ficado co mo "latino - mediterrn eo", que se hab ra estructurado en los p ases d e Eu ropa del sur (Espaa, G recia, Portugal) marcados po r el

Lo que s existi fue un agregado de pro gramas diver sos que, asumiendo formas tomadas de las que se haban ap licado en las exper iencias europeas, aqu, m s bien, prevenan o respondan a las pr esiones de sectores particulares (por ejem plo, de obr eros o empleados pblico s). Com o consecuencia, a partir de la s em blemticas leyes de 1924, los program as sociales, y las in stitucion es correspon dientes, se fueron agregando 3 desor den adamente. En todo caso, esta serie acum ulada de pro gr amas sociales constituy una presa m s vuln erable an que el mism o Estado de Bien estar para la cr tica que, desde el lado neo - liberal, se vena agitando con f uer za (y no sin r azn) contra la ideolo ga y el m odelo de intervencin estatal que se haba im puesto sobre el capitalism o desde el f inal de la guerra. Esta crtica se desp leg siguien do tres ejes: por una parte se denuncia que el Estado de Bienestar r esulta exageradam ente caro; ms an, que en la medida en que los costos - que han seguido la lgica de las presiones so ciales- crecieron m as rpidam ente que lo s in gr esos fiscales, esas polticas provocaron dficit e im pulsaron inf lacin; por otra, se seala que lo s progr am as no llegan hasta los ms pobres, ya que stos son ms dbiles p ara organizarse y alzar su voz; por ltimo se resalta que el Estado de Bienestar 4 era un paternalismo, que ap lasta el desarro llo personal y cvico de los beneficiar ios La re volucin social de los neo liberales. En Chile estos reclam os encontraron un clima muy propicio durante el gobierno m ilitar. En torno a 1980, aparentemente, las recetas de los especialistas de Chicago estaban produciendo un (pequeo) milagro en la economa: la reduccin del gasto fiscal pareca haber puesto control a la inf lacin y la ap ertura a lo s mercados externos (tanto de las X como de las I) estaban impulsando tasas poco usuales de cr ecimiento del producto. Este xito respalda la validacin de la ideo loga anti estatalista, que proclama a la libre iniciativa y al mercado como lo s f undamentos del m ejor or den para la sociedad; es as com o en torno a 1980 sur gen propuestas que ap untan a exten der estos m ism os princip ios liberales de modern idad y eficien cia al cam po de la accin social pblica. ejes: Podemos sintetizar las orientaciones que guiaron esa reform a social en cuatro

Se proclam que la dinmica im pulsora de la intervencin social deba salir del Estado y desplazar se al mercado. As se favor eci el fortalecim iento de las in iciativas

trnsito reciente a regmenes d emo crticos, qu e coincidecon la incorpo racin a la Comunidad Europ ea y los procesos de globalizacin. 3 Para este perodo, cf r. Arellano J.P. "Polticas So ciales y d e Desarrollo, Chile 1924 - 1984 "CIEPLAN, Santiago, 1985.
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En realidad, estas d enuncias no s e lev antaron slo del lado d e los n eo liberales : James O' Connor public su "Crisis Fiscal del Estado" en 1969.

privadas en educacin, se cre un rea privada de seguros de salud y se privatizaron 5 totalm ente los fondos de pen siones. Segun do, se em puj un desplazam iento desde pro gram as de responsabilidad solidaria (redistributivos) h acia otros de respon sabilidad in div idual (en los que cada usuario " decide" los beneficio s a los que aspira y lo que quier e gastar para conseguirlos). Esto result muy claro en el cambio que sufr i el r gim en prev isional, pero tam bin se refleja en una ten dencia fuerte a pasar de subsidio s a la of erta (que rebajan los pr ecio s finales de los servicios) a subsidio s a la deman da. Tercero. La red social p blica se entien de com o "subsidiar ia" de esta satisf accin que se propon e a travs del mercado. La red social se dirige a pobr eza extrema, es decir, a aquello s que no se p ueden incorporar al m ercado de satisfactores; de all una ten den cia a cr iticar las polticas univ ersales y a pref erir los pro gramas focalizado s. Ms an, el concepto que sirvi para identificar a lo s benef iciarios de la red social es el de "po bre", enten dido como aquel segmento cuyos ingresos f amiliares suman por debajo de un lm ite pre fijado (la "lnea de pobreza"). Por ltim o, se dieron pasos en el sentido de quitar f un ciones y responsabilidades al aparato central para traspasarlas a in stancias de nivel sub nacional. Durante el go bierno militar este proceso se im puls m s segn los r asgo s de la desconcentracin y m enos como una real descentralizacin; en todo caso, se trato de un cam bio muy im portante y profundo en un pas que, desde m ediados del siglo XIX, haba consolidado una institucionalidad y una cult ura cvica acen dradamente centralistas. Estos f ueron los prin cipios, pero m s an, esta insp iracin se operacionaliz coherentemente; los tcnicos y especialistas so ciales de la dictadur a .crearon procedim ientos (la focalizacin) e instr um entos (la ficha CAS) que perm itieron disear polticas y programas que traducan adecuadam ente las m iradas in spiradoras. En 1990 el r gimen m ilitar ( declaradam ente neo liberal) dej p aso a otro, democrtico y proclam adamente crtico del neo liberalismo, sin embargo, la m isma base orientadora de la accin social se traspas a los gobierno s de la Concertacin. Aunque los intelectuales de la democracia y lo s or ganism os internacionales haban levantado y discutido conceptos y diagnsticos dif erentes, lo s aparatos de go bierno han m antenido, con cam bio s m s bien co smticos, lo s procedim ientos y lo s instr umentos que operaban, durante la dictadura, como recur sos articuladores entre la inspir acin conceptual y las polticas ( se siguen utilizando lo s in dicadores de la ficha CAS que, a fines de lo s 80 se haban reform ulado en la CAS 2; se ha continuado usan do el concepto de "po breza" para m edir y evaluar, se m antiene la focalizacin aunque se cambiaron las unidades de aplicacin ) es as com o, a pesar de los cambios de discurso, esas m ediaciones han influido para asegurar la continuidad en la orientacin de las polticas sociales a lo largo de lo s ltimos 25 aos. Desde 1990 se h a in crementado sustancialmente el gasto social p blico, sin em bar go esa mayor disponibilidad de

Entendemos qu e "p rivatizacin " no se refiere nicamente al traspaso d e la propiedad de los activos de un servicio , desde el Estado a manos privadas, sino, ad ems y por extensin , se debe considerar la tendencia que se ha desen cad enado por aplicar, en los servi cios pblicos, los criterios y procedi mi entos en uso en l as empresas privadas y que s e entiende, necesariamente, son mas eficientes y eficaces .

recursos ha fluido a travs de progr am as so ciales que siguen adolecien do de los sesgos con que lo s m arc la insp iracin neo liberal. Una mirada crtica sobre el funcionamiento de los actuales programas sociales. Lo que aqu pretendemos post ular es que son las decisiones que m arcan a las polticas sociales desde su in spir acin neo liber al las que permiten enten der buena p arte de las formas poco ef icaces que hoy adoptan. As se abre la p uerta a un a prop uesta crtica que traduzca de modo m s adecuado lo s principio s seriamente democrtico s en una estrategia de accin social. Cules son los efectos no deseables que h an provocado estas po lticas que aqu analizam os? Las polticas que se han querido apoyar en las dinm icas del m ercado, en las circun stancias de las so ciedades latinoamericanas (con capas amplias de exclusin y con desigualdades prof undas) resbalan hacia sistemas de proteccin y servicios sociales m arcado s por la " dualizacin". Lejos de cum plir se el sup uesto -que se sostena en los 80- que el desarrollo econmico provocar a la integracin de todos (o de una m ayora m uy amplia y signif icativa) a travs de la oferta en el mercado, hoy existan cam pos importantes (como la educacin y la salud) don de se ha estabilizado una separacin cualitativa entre servicios para ricos y servicios p ara el resto.6 La dualizacin no esta slo marcada por la calidad inicial del servicio que se ofrece, sino que esta remachada por el hecho de que los subsistemas privados son selectivos m ientras que el p blico es r esidual. As, en educacin, lo s establecimientos particulares o mixtos (privados que reciben algn grado de subven cin estatal y que, en conjunto, recubr en alrededor del 25% de la m atrcula en los tram os de bsica y media) seleccionan a sus alum nos y p ueden excluir a aquellos cuyo r en dimiento no par ece aceptable; en cam bio, lo s establecimientos municipalizados estn obligado s a aceptar a todo el que so licite incorporacin en tanto su f am ilia resida en el territorio de la comuna. Es as que este enfo que, que concentra la calidad de los serv icio s so bre lo s m enos, opera como reproductor potente de las diferencias y falla en aquello que - desde que Bism arck estableci lo s seguro s a fines del siglo XIX- es lo pr imero que se le ha pedido a las polticas so ciales: que aporten a la integracin social y a la percep cin de pertenencia. La intencin declarada en los 80 era de traspasar responsabilidades sociales desde la buro cracia pblica (ineficiente) hacia el m ercado (eficiente). Sin embar go,

En su mejor poca, in mediatamente antes de l a recesin del 99, el sub sistema d e ISAPRES (segu ros privados de salud, de cotizacin individual y libre el eccin) integraba, mediante pl anes div ersos, al 27 o 28% de la poblacin, mient ras el resto -cotizantes e indigentes- recurra a un sistema pblico y solidario a trav s del Fondo N acional de Salud (FONASA)

como ya lo anotam os, en nuestros pases el m ercado se ha mostrado dbil en su capacidad de integracin social de don de h a resultado que m uchas r esponsabilidades de proteccin y servicios sociales han transitado, m s bien, hacia el campo de la "com unidad" (donde, todava, es m uy f uerte la respon sabilidad que asum en las ONGs y el voluntariado) o se han descar gado so bre las fam ilias. Cuestiones como el cuidado de los v iejo s y de los nio s, en la medida en que no son cubiertas por los servicios pblico s, han sido asumidas por las fam ilias populares, que no p ueden pagar servicio s privados de guar deras o enfermeras. Igual, son las familias las que hoy sostienen a los jvenes que no encuentran trabajo. Este proceso, que no parece h aber sido suficientem ente est udiado, afecta de m anera especial a las m ujeres de lo s gr upo s pop ular es y par eciera estar detrs de otras situacion es que se han an alizado en el paquete "feminizacin de la pobreza". La con cepcin de "pobre" (y su op uesto, el "no po bre") que est en la base de la orientacin de la reform a so cial de los 80 y que han seguido f un dan do lo s diagnsticos, las m ediciones y las acciones hasta hoy, acarrea, al m eno s, dos con secuencias im portantes que afectan a la adecuacin y a la eficacia de los pro gram as sociales. En la medida en que esta concepcin llev a a dicotom izar en do s sub conjuntos, unos "merecedores" de ayuda social y, otros, cap aces ante el m ercado, resulta que no existen -o se han ido volvien do muy in suficientes- las polticas que apunten a resp aldar a aquello s que, o por que vienen recin em ergiendo de la con dicin de pobr es o por que vienen cayen do desde un a situacin ms acom odada y segur a, estn en un m om ento del proceso que los coloca en el bor de v ulnerable de la exclusin. 8 As sucede, por ejem plo, con ese segmento que, en Ar gentina, identifican como "nuevos pobres": las capas m edias ligadas a la adm inistracin pblica, que so br eviven m al en base a jubilaciones m seras, pero que por in dicadores de educacin o vivienda no son "po bres" y, por tanto, no son o bjeto de polticas. Segun do. La concepcin de "pobre" enten dido como ingresos insuf icientes, expresa un diagnstico centrado sobr e las caren cias, so bre aquello que falta, y, en consecuencia, llama a acciones sociales que com plementen esa ausencia: si el ingr eso familiar es insuf iciente, la r esp uesta lgica p arece ser un subsidio que complete ese ingreso h asta un niv el suficiente. Este diagn stico centrado sobre las caren cias - y orientado hacia soluciones consecuentes, que aportan el bien o servicio que suple esa falta- aparecen como criterio y procedimiento, incluso en aquellas instancias donde no se usa el calificativo de po bre para designar al grupo - objeto de la accin. (en vivien da o en nios).

Cfr. Adel antado J. (coord.) "Cambios en el Estado de Bien estar", Universidad Autno ma d e Barcelona, Espaa,2000. Donde, para el caso espaol , se resaltan tenden cias muy si milares a las que aqu identificamos. El con cepto d e "excusin", como reemplazo del de"pob reza", en un enfoque que persigue p rocesosy grados, ha sido trab ajado po r Pierre Rosenvallon . cfr. Rosenv allon, P. "La Nu eva Cuestin Social" ed. Manantial, Bu enos Aires,1995 .
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Este enfoque, que invisibiliza todo lo referido a capacidades, cult ura, organ izacin, in iciativas (todo lo que hoy se quiere identificar como "capital social") de los gr upo s a los que apunta la po ltica, debe haber reforzado el carcter asistencialista de los servicios sociales. Llama la atencin que, in cluso en aquellos programas y localidades don de el discur so ha recuperado el nfasis so br e la participacin, no se levantan instrum entos diagnsticos que recojan las cap acidades y los po sibles aportes de los gr upo s usuarios a las po lticas. Sin participacin, las po lticas sociales se h acen m s caras (ya que no in corporan los r ecur sos que po dra aportar la comunidad) se v uelv en menos adecuadas ( respon den a la mirada generalizante de lo s tcnicos y tienden a pasar por encima de la heterogen eidad de realidades diversas) pero, so bre todo, inhiben la educacin de la respon sabilidad social y cvica de los " benef iciario s"; se repiten todas las lacr as que el neo liber alism o den unci en el Estado de Bienestar.

O rientaciones hacia polticas sociales de nuevo signo. El fracaso relativo de muchas polticas sociales en Ch ile (formacin laboral, pueblos originarios, creacin de em pleos) y un descontento creciente con la mayora de las dems, arroja ser ias dudas so bre las do s posiciones que, al respecto, disp utan en el debate pblico, una que propicia la profun dizacin de las reform as neo liberales y otra que defien de, de manera matizada, la perm anencia de un Estado de Bienestar "light", ambas estaran f uera de cuestin. Es im portante resaltar que aqu no estam os tratando de criticar el desempeo actual al servicio de un ar gumento nostlgico que quisier a volv er al pre 73. Ms bien tratam os de asumir las falencias (reales) que lo s neo liberales den unciaron en los m odelos de bien estar para, afirmados en esas den uncias as com o en las fallas que hoy vemos en los intentos de reem plazo, ir descubriendo una alternativa que nos permita avanzar por sobre lo intentado a lo lar go dl siglo XX. Se trata aqu de intentar un ejercicio de prospectiva con algo de imaginacin, lo cual debe resultar en un pro ducto m uy discutible que, ojal, genere discusin. - Para empezar, la mirada de base en que no s af irmamos nos lleva a reconocer que toda la batera de las po lticas sociales, an si se disean y aplican de mo do certero y eficiente, carece de f uerza para ofrecer soluciones reales a los pro blem as de pobr eza, exclusin y desigualdad. Es que stos estn sien do gener ados y reproducido s bsicamente- por el funcionamiento de un mercado laboral que cierra, a muchos 9 sectores, las oportun idades de empleo adecuado El desempleo absoluto (que en Chile se ha v uelto porfiado y renuente a la baja) y el subem pleo (r especto del cual no se r eco gen cifr as oficiales en n uestro pas) colocan a las polticas sociales ante la obligacin - como lo ha destacado Ro bert Castel- de parchar a posteriori las heridas que provoca el f uncionamiento "normal" del cap italismo con orientacin liberal.
En esta afirmacin "adecuado" signi fica que el t rabaj ador, a cambio del trab ajo que entrega, recib e una remuneracin estable (qu e no es lo mis mo que "trabajo estable") y su ficient e.
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Es as que la pregunta por la ef iciencia de las polticas sociales nos en cam ina, necesariamente, hacia la otra cuestin -mucho ms radical- cual es la reform ulacin del funcionamiento de la economa. Es que el sistema vigente, que f unda su cr ecim iento en el aumento del v alor de las exportaciones hacia los mercados glo bales, se im pulsa a travs de rubros que, para ser com petitivos en esos esp acio s, deben recurr ir en grado creciente a tecnologas intensiv as en cap ital. De all que, par a asom bro de ciertos sectores en el gobierno que, a principio s del ao 2000 haban apostado a la reactivacin de la economa para escapar al fantasma del desem pleo de do s dgitos, el producto creci en 5.4% durante el ao pasado pero el desem pleo tambin subi. El escenario, n uevo en Ch ile, es que aqu tambin estamos enfrentados a la posibilidad del "cr ecim iento sin empleo". La conclusin es que las polticas sociales slo pueden aspirara eficacia ante la exclusin y la desigualdad si se las propone como un apoyo y com plemento de un or den que ofrezca, a todos, oportun idades adecuadas de insercin a travs del trabajo. A nuestro entender eso exige un modelo que asegur e y proteja ciertos segmentos de mercado p ara el desempeo de la p equea y m icroempresa ya que a estos segmentos de pro ductores no se les p uede resp aldar slo en su con dicin de oferta si es que no tienen a quin vender. Todas las economas que han podido sostener el crecimiento han protegido alguno s espacios ya de la pro duccin ya del mercado dom stico (as f ue en el sud - este asitico, as en Estados Unidos y as en el oeste de Europa) de este m odo no 10 han tenido que cargar con el peso m uerto del desempleo y del descontento social. En torno a un mercado de trabajo or ientado, responsable e intencionadamente, por el Estado y la sociedad par a que r esulte m s inclusivo y aco gedor, se p uede proponer una "estrategia" que, considere las m ltiples y variadas situaciones so ciales que dif icultan la in corporacin en las po sibilidades laborales que esa m isma estrategia asegur a (segn lo recin anotado en el sub p unto anterior). Se debe asegurar la universalidad, en co bert ura y en calidad, de aquellas polticas que apuntan a crear y repro ducir, en cada persona, las capacidades bsicas para el adecuado desem peo laboral ( educacin y salud). Hay que mantener polticas focalizadas que lleguen a aquello s (aquellas) cuyas circun stancias p erson ales les dificultan el acceso y la incorpor acin efectiva al trabajo o a mejores trabajo s. El caso tpico parece ser el de las mujeres jef as de hogar con nios pequeos, pero hay muchos otros. Se debe af inar las polticas de calif icacin para el trabajo en funcin de demandas laborales efectivas. Hoy, am parados en la con sign a de la "sociedad del conocimiento" (que parece asegur ar que mientras m s se cono zca -so br e cualquier materia- va a m ejorar la inser cin social) se siguen ofrecien do una multitud de cur so s y cursillos que entregan h abilidades y cono cim ientos que n adie demanda.

La estrategia contra la po br eza y la desigualdad debe mantener los subsidio s de asistencia, pero estrictam ente dirigidos a quienes no p ueden incorpor arse al mercado de trabajo ( los v iejo s, lo s enfermos e invlido s, lo s nios en situacin irregular ) Mucho s pueden sospechar que to do -o casi todo- lo que acabam os de anotar y a se est haciendo, y tien en razn ; es que en la n ueva estrategia habr que seguir impulsando el esf uer za cotidiano por racionalizar y mejor ar la atencin de lo s distintos servicio s. Lo que s queremos destacar en la prop uesta es la idea de "estrategia", en la cual los distintos progr amas so ciales, lejos de agr egar se a m anera de una sumatoria de iniciativas, se tratarn de articular en resp uestas integr ales en la bsqueda por tocar en forma radical y v ariada la r ealidad segm entos que son hetero gneo s. En el contexto de la bsqueda de una estrategia centrada so bre el acceso adecuado al trabajo, es que recom endam os aten der a la experiencia francesa que ha trabajado la idea de r emuner ar lo s servicios que se prestan en la comun idad lo cual significa, por una parte, abr ir el abanico de la insercin labor al po sible y, por otra, reconocer esa actividad que no sur ge desde el m ercado sino desde las esf eras com unitaria y familiar. Se abr e as la po sibilidad de que un a cuota de recur so s estatales (monetarios y tcnicos) que existen y estn dedicado s a determ inadas tareas, se articulen, fortalezcan y den eficacia a los esf uer zos que se despliegan, en el m ism o sentido de esas tareas, desde la sociedad local m ism a. As, por ejemplo, el cuidado de nios y la educacin preescolar se po dra intentar con un equipo muy amplio de p arv ular ias y m adr es experimentadas, que se capacitan mutuamente en la ln ea de "dilo go entre saberes distintos", uno m s tcnico y 11 otro ms experiencial. La ref lexin anterior nos h a dejado a las puertas del tem a - disp utado- acerca de la "participacin", que, para nosotros, resulta central en la generacin de acciones sociales de cuo n uevo. Entendemos que las polticas sociales, adems de m edidas que persiguen una eficacia tcn ica (constr uir casas, educar conocimientos y destrezas) con stituyen espacios privilegiado s en los que se exp erim enta y se modela la relacin entre los ciudadano s y el Estado; es decir que, en el ejercicio de la poltica social, no s lo se establece esa relacin sino que su modo se m arca en lo s actores que la exper imentan: as, un a relacin clientelista tiende a educar ciudadano s receptores y agradecidos. Las do s dimensiones que hem os destacado, la tcnica ref erida al "pro blem solvin g" y la poltica que dice a la educacin ciudadana, se dicen y se definen m utuamente: la participacin respon sable y con in iciativa de parte de lo s usuar ios, debe posibilitar una m ayor ef icacia de las po lticas y volverlas ms adecuadas a la realidad de cada particularidad, pero, al mismo tiempo y en el m ism o esfuerzo, la particip acin se propone com o un ejercicio de ciudadana que constituye sujetos con respon sabilidad social y comprom iso democrtico. 12
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En algunas co m un as s e han des arrollado exp erien cias en este s entido, en el campo de la salud, que han resultado muy fructferas.

Es cierto que "participacin", as co mo otros trminos qu e di cen a l a probl emtica de este artculo (descentralizacin, igualdad de oportunidades , b sico) son exp resiones en disputa, que se usan con contenido y sentido distintos en discu rsos de signo poltico di ferente. Existe un a as llamad a participacin i mpulsada por la ideologa neo liberal , que no v a ms all de una forma p ara reducir costos de los servicios a travs d el co-pago o de l a inco rporacin d e trabajo no retribuido y cuyo p apel vi ene

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La gran dificultad con que se tropieza un a propuesta de este tipo es que exige un replanteo de los par metros con lo s que hoy se piensa la relacin entre la economa y lo social, donde campea la conviccin -x ito de lo s neo liberales- que no es po sible in cidir so bre las estr ucturas fun dam entales del fun cionam iento de la econom a y que no resulta conveniente intentarlo. Com o nos dice Jos Luis Cor aggio "Im aginar esas u otras estructuras requerir superar, com o principal obstculo epistem olgico, la aceptacin de que lo social y lo econmico son separables, y de que mientras lo so cial es an materia de accin volitiva, lo econm ico no tiene responsables ni p uede ser m odificado. Por el contrario, habr que "tocar la econom a", no par a volv erla vuln erable e inestable, sino p ara corregir desde adentro las causas de la polar izacin y la exclusin so cial" 13

definido desde las instancias de decisin t cnicas o polticas. No es de eso qu e hablamos en est e subpunto. 13 Coraggio , J. L. "Es posi ble pensar alterna tivas a la poltica social neoliberal?" pg 10 , en www. fronesis.org