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El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario Diego Abente Brun, Dionisio Borda Editores

2011 Ministerio de Hacienda de la Repblica del Paraguay Obra elaborada con la colaboracin de la CAF Banco de Desarrollo de Amrica Latina Derechos reservados Queda prohibida la reproduccin total o parcial del contenido sin la autorizacin expresa de los autores Las opiniones vertidas en este libro son de exclusiva responsabilidad de los autores y no comprometen al Ministerio de Hacienda ni a la CAF

Diseo de portada: Luis Alberto Boh Diseo grfico: Karina Palleros Cuidado de la edicin: Eduardo Miranda lvarez y Oscar Llamosas Impresin: Mercurio Editorial Grfica ISBN 978-99967-686-0-6 Asuncin, 2011 Se termin de imprimir en Mayo de 2012 Primera edicin Publicacin de distribucin gratuita, prohibida su venta.

NDICE

Prlogo Diego Abente Brun y Dionisio Borda EL RETO DEL BICENTENARIO: CONSTRUYENDO EL PARAGUAY DEL FUTURO Hacia una democracia de calidad Diego Abente Brun La economa poltica del crecimiento, pobreza y desigualdad en el Paraguay (1968 2010) Dionisio Borda Los desafos de una nueva insercin externa del Paraguay Fernando Masi

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La nueva ruralidad: Transformaciones y desafos del Paraguay rural contemporneo 155 Luis A. Galeano Nuevas narrativas y perfiles urbanos Jos Carlos Rodrguez Educacin: Innovacin, desarrollo e inclusin social Luca Cernuzzi La construccin de una organizacin territorial equilibrada, gobernable y funcional Fabricio Vzquez ... Y ASUMIENDO LOS LEGADOS DEL PASADO Mundo indgena y Estado paraguayo Bartomeu Meli La identidad tnica de la nacin Ignacio Telesca La transformacin inconclusa del vecino en ciudadano Herib Caballero Campos El Centenario en la construccin del Paraguay moderno Bridget Chesterton y Carlos Gmez Florentn Fuentes consultadas Acerca de los autores 191 229

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El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario

Prlogo
El bicentenario de la Independencia Nacional marca un hito de extraordinaria importancia en la historia del pas. Los festejos tuvieron un brillo singular y apropiado. Los pases no alcanzan efemrides porque s. Llegan a ellas porque supieron sortear con xito vallas y obstculos y lograron alcanzar objetivos importantes. El ms bsico de ellos es la consolidacin y proyeccin de su carcter independiente y soberano. La Secretara Nacional de Cultura estructur las celebraciones en torno a cuatro ejes: conservacin y puesta en valor del patrimonio; memoria histrica y reflexin; participacin ciudadana; y festividades o vya guasu. Queda, por tanto, como legado tangible, una importante recuperacin de espacios fsicos y edilicios, museos, libreras y otros sitios significativos, abandonados por dcadas de desidia estatal e indiferencia poltica. Entre ellos se destacan el Museo Nacional de Bellas Artes, la Biblioteca Nacional, el Museo Cabaas de Caapuc, el Museo Cabildo de Pilar, el Museo Caballero de Asuncin, el Museo Francia de Yaguarn, el primer piso de la Estacin del Ferrocarril Central y un espacio de esparcimiento pblico en la zona del Puerto de Asuncin. La Comisin Nacional del Bicentenario organiz una numerossima y variada serie de homenajes que abarc todas las esferas del quehacer ciudadano. Entre los mismos sobresalieron convenios con empresas del sector privado, gobernaciones, intendencias y otras instituciones para su participacin en algunas de las actividades del festejo; un importante concurso de creaciones artsticas y literarias, incluyendo danza, msica, historia, cortos cinematogrficos, dramaturgia y el personaje del bicentenario; la construccin del Parque Nacional del Bicentenario de 12 hectreas en los bajos de la casa de gobierno; el Coro de Nios del Bicentenario; foros de reflexin histrica con invitados extranjeros; y la reedicin de una veintena de libros de gran valor histrico, cuyas ediciones se encontraban agotadas. Las publicaciones incluyeron una versin ampliada y comentada en tres tomos de la famosa Coleccin Doroteo Bareiro que contiene miles de documentos de la poca de Francia, as como el primero de los tres volmenes de la Formacin de la Familia Paraguaya, obra de la historiadora Margarita Durn Estrag que recopila los expedientes de soltera del
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Arzobispado de Asuncin del periodo 1776-1939, uno de los escasos reservorios de informacin de un pas cuyo repositorio documental fue arrasado primero y trasladado despus al Brasil durante la Guerra de la Triple Alianza por imperio de la primitiva lgica del V ae Victis! (Ay de los vencidos!). La Municipalidad de Asuncin se sum a las celebraciones con un Tap Mimb de posters y carteles de personalidades de todas las pocas, tanto de las figuras tradicionales como de artistas, msicos, escritores y compositores. El clmax de los festejos entre el 12 y el 16 de Mayo comprendi un multitudinario encuentro de jvenes denominado Yvy Maraney, un desfile de jinetes que convergieron en el encendido de la antorcha de la libertad, desfiles estudiantiles y militares, un solemne Te Deum y un conjunto de tertulias, festivales y peas que produjeron y manifestaron, a la vez, una verdadera eclosin popular de intenso sentido de identidad y orgullo nacional. Las celebraciones del bicentenario dieron lugar, as, al renacimiento de un patriotismo genuino, largamente manipulado por regmenes dictatoriales e ignorado por gobiernos venales. El bicentenario no se centr exclusivamente en el 14 de Mayo, pues los actos en esa fecha emblemtica fueron precedidos y seguidos por numerosas iniciativas que dejarn un legado permanente y tangible, como la recuperacin de una buena parte del patrimonio histrico de la nacin y la publicacin y reedicin de importantes obras del acervo cultural; o simblico e intangible, como la realizacin de eventos festivos de carcter masivo en todos los rincones de la repblica. Eso solo, sin embargo, no captura en su totalidad el impacto del bicentenario. Ms all del realce que tuvieron todas las actividades organizadas para la ocasin, cabe destacar tres caractersticas distintivas. En primer lugar, tan importante como el brillo que tuvieron todas esas actividades fue el carcter marcadamente integrador del bicentenario que se manifest, primero que nada, en la manera de conceptualizar el aniversario. Lejos de utilizar la historia para promover divisiones maniqueas, el acontecimiento expres una asuncin integral del legado emancipador, con las luces, sombras y claroscuros de sus protagonistas individuales y colectivos.

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En segundo lugar, se tradujo tambin en la naturaleza amplia y participativa de los festejos, sin exclusiones de ninguna ndole. Gobierno central, gobernaciones e intendencias, elites y pueblo llano, jvenes y mayores, mujeres y hombres, todos encontraron en el bicentenario un espacio compartido para explorar y celebrar las races comunes. Finalmente, el bicentenario fue, a la vez, retrospectivo y prospectivo. Durante todo el ao fue evidente la euforia con la que el pueblo reafirmaba su carcter de nacin independiente, pero tambin el optimismo con el que miraba el futuro. Todo ello gener un capital social susceptible de disipar divisiones sectarias y aunar voluntades comunes en torno a la construccin de un pas mejor. Tan auspicioso momento histrico no puede agotarse en s mismo: en su autocelebracin. Ofrece la mejor ocasin para analizar el legado del bicentenario y la gran oportunidad de dibujar una hoja de ruta que permita construir un futuro venturoso. Este volumen que ofrecemos hoy a la ciudadana y a sus elites dirigentes tiene dos objetivos. Por una parte, busca realizar un anlisis conciso de los principales retos del bicentenario. De aqu a veinticinco o cincuenta aos dnde queremos que est el Paraguay? La obra desea exponer a la conversacin pblica estos principales desafos del futuro. Al mismo tiempo, esta obra se propone identificar los principales legados histricos del bicentenario, distinguindolos de los activos que se encuentran an incompletos. Es, pues, un ejercicio a la vez terico y prctico: imaginar la praxis del futuro sobre la base de una visin crtica de la praxis del presente y del pasado. Ejercicio harto ambicioso. Nuestros esfuerzos se vern plenamente recompensados si logran, al menos, generar una conversacin social sobre su objetivo. Este esfuerzo no hubiera sido posible sin el concurso de muchas personas e instituciones. Del Ministerio de Hacienda, que auspici la publicacin de la obra; de la CAF Banco de Desarrollo de Amrica Latina, que contribuy con un aporte noreembolsable a cubrir los costos de la misma; y del Banco Interamericano de Desarrollo, que facilit un fondo que permiti reunir a los editores y los estudiosos para discutir el proyecto. De los autores convocados, quienes realizaron un esfuerzo considerable para elaborar sus captulos en medio de mltiples ocupaciones. Finalmen9

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te, de un grupo de distinguidos intelectuales extranjeros que leyeron los borradores y ofrecieron tiles sugerencias para mejorar los trabajos. Ellos son Paulo Krischke, profesor de Estudios Latinoamericanos de la Universidad Federal de Santa Catarina, Brasil; Jan Kleinpenning, profesor emrito de Geografa Humana de la Universidad Catlica de Nimea; Beverly Nagel, decana del Departamento de Sociologa y Antropologa del Carleton College; Anbal Prez Lin, profesor del Departamento de Ciencia Poltica de la University of Pittsburgh; Barbara Potthast, profesora del Departamento de Historia de la Universidad de Colonia; Donald Richards, profesor del Departamento de Economa de la Indiana State University; y Thomas Whigham, profesor del Departamento de Historia de la Universidad de Georgia.
Enfrentando los retos del futuro

En 1989 el Paraguay experiment el cambio poltico ms significativo del Siglo XX: la cada de la peor dictadura de la centuria que, durante 35 aos, someti a la ciudadana al reino de la represin, el terror y la persecucin; que mont un perverso esquema de unidad grantica entre el partido de gobierno, las Fuerzas Armadas y el lder, al ms puro estilo estalinista. Se dio inicio as a un proceso de transicin a la democracia con marchas y contramarchas que se complet formalmente en 1998 con las primeras elecciones generales verdaderamente competitivas y, diez aos ms tarde, en 2008, con la derrota del Partido Colorado despus de 61 aos de hegemona y la primera transferencia pacfica del poder de un partido poltico a otro de signo contrario. Sin embargo, a medida que transcurran estos ms de veinte de aos de transicin y democracia, fueron quedando cada vez ms al descubierto los dficits que afectan seriamente la calidad de la democracia. En el primer captulo, Diego Abente Brun aborda esta problemtica, identifica las variables estructurales e institucionales que explican estas falencias y sugiere un conjunto de medidas para corregirlas. Simplificando, el nudo gordiano se sita en el entramado institucional (formal e informal) de puntos de veto que dificultan la adopcin de polticas pblicas orientadas al bien comn. Como adems estos puntos de veto responden a intereses particu-

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laristas, las negociaciones para destrabarlos tienden a resolverse a travs de pactos y componendas, igualmente particularistas y deletreas para los intereses generales. Este equilibrio vicioso, librado a su propia dinmica, solo conduce a la perpetuacin de una democracia de baja calidad. Ello es producto de una mala divisin de poderes. El Ejecutivo es poderoso para distribuir patronazgos pero dbil para impulsar polticas pblicas. El Congreso tiene atribuciones exageradas, que ni son propiamente legisferantes ni de control, y funciona en la prctica como un cogobierno de comit, con todos los problemas que ello acarrea y que han llevado a la mayora de los pases del mundo a evitar este modelo. El Poder Judicial se encuentra politizado y postrado en el desprestigio de la corrupcin. El sistema electoral produce sistemticamente gobiernos divididos e impide que los gobiernos electos pongan en prctica sus mandatos. Todo esto ha generado intereses creados y un gran escepticismo acerca de la posibilidad de cambiar un sistema del que tantos stakeholders se benefician. Sin embargo, cuando el cambio es necesario hay que pensar creativamente en maneras de generar una fuerte demanda para el cambio. A tal efecto se propone una alternativa basada en cinco puntos. En primer lugar, fortalecer el rol de la sociedad civil, que debe jugar un papel subsidiario fundamental. En segundo lugar, apelar al rol del conocimiento y de la experticia. Es preciso crear comunidades epistmicas que produzcan, interpreten, transmitan, diseminen e impulsen una agenda de cambio. En tercer lugar, contar con el concurso de los medios de comunicacin, instrumentos que deben movilizar a la opinin pblica alrededor de una agenda progresista de cambio. En cuarto lugar, enhebrar alianzas transversales que unan en un propsito comn a los sectores modernos y patriticos de los distintos movimientos y partidos polticos. Finalmente, movilizar el capital simblico del bicentenario que conmina a ciudadanos comunes y elites por igual a la construccin de una democracia de alta calidad El trnsito del autoritarismo a la democracia tampoco trajo aparejado un cambio significativo en el modelo de desarrollo econmico. Como explica Dionisio Borda, la debilidad de las instituciones en el Paraguay impidi encontrar una frmula de desarrollo que supere los ciclos de auge y declive que caracterizan a las economas
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especializadas en productos primarios con bajo valor agregado y, consecuentemente, los problemas de pobreza y desigualdad en el ingreso se fueron agravando. El trabajo de Borda seala la baja capacidad de generacin de empleos del modelo de agricultura comercial y la creciente dualidad entre un sector con altos ndices de productividad y una masa de campesinos desplazados sobreviviendo en una economa marginal. En sntesis, un futuro econmico distinto implica construir sobre las fortalezas actuales un sector de medianas y pequeas empresas capaces de articularse con las actuales cadenas productivas, as como una mejor integracin en los mercados internacionales. Esto implica no solamente un liderazgo inteligente y dinmico del empresariado productivo, sino tambin un esfuerzo enorme del Estado en el fortalecimiento de las instituciones, una mejor y ms equitativa fiscalidad, y la implementacin de polticas sectoriales con mayor capacidad de creacin de puestos de trabajo. Tambin urge incrementar la inversin en infraestructura y en capital humano para mejorar la competitividad del pas y reducir los niveles de pobreza, principalmente de la extrema pobreza. En el siguiente captulo Fernando Masi explora las perspectivas de la economa paraguaya en un contexto de altos precios de los commodities y de realineamiento del escenario econmico internacional como resultado del surgimiento de economas emergentes. El autor sostiene que el aumento de los precios de las materias primas agropecuarias beneficia al crecimiento de las exportaciones del Paraguay y debera servir para fortalecer el todava embrionario desarrollo de productos no tradicionales como la stevia y el azcar orgnico. Apunta tambin la importancia de abrir nuevos mercados en India y China. Esta estrategia tropieza con dificultades domsticas: la mediterraneidad del Paraguay, su escasa y deficiente infraestructura fsica, la debilidad de su capacidad negociadora y un marco institucional precario y con escasa capacidad de respuestas rpidas y creativas. El reto consiste, pues, en enfrentar estos dficits para poder transformar la insercin internacional del Paraguay. En su captulo sobre la nueva ruralidad, Luis Galeano puntualiza los tres desarrollos que han transformado el Paraguay rural en las ltimas dcadas: a) la transforma12

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cin productiva con la incorporacin de la agricultura comercial; b) la metamorfosis demogrfica provocada por la alteracin de los flujos migratorios; y c) el cambio poltico resultante de la descentralizacin establecida en la Constitucin de 1992. Estos fenmenos han originado una nueva ruralidad no identificada con las tradicionales actividades agropecuarias, sino profundamente vinculadas a la lgica de la produccin y el mercado urbanos. Galeano identifica dos escenarios en decadencia, el tradicional de las zonas de antigua poblacin (Concepcin, Caazap, Misiones y eembuc) y el de la colonizacin (Caaguaz y San Pedro); y dos escenarios en consolidacin, el de la re-adaptacin de la economa tradicional a la nueva ruralidad (Central, Cordillera, Paraguar y parte de Guair) y el del surgimiento de la empresa capitalista (Alto Paraguay, Canindey, Alto Paran e Itapa), altamente extranjerizada. Sugiere que para enfrentar exitosamente el problema de la pobreza y la marginacin en el campo es necesaria una reforma agraria inspirada en el modelo de aquellas zonas que han logrado redefinir favorablemente su espacio econmico y territorial en la nueva dinmica econmica nacional. Por su parte, en su anlisis de la nueva urbanidad, Jos Carlos Rodrguez tambin parte de la base de que la interaccin urbana-rural ha redefinido tanto la ruralidad como la urbanidad. La ciudad exhibe hoy una alta tendencia a la fragmentacin y la conflictividad social y poltica, pero tambin exhibe nuevas formas de solidaridad. Surgen nuevos ricos y nuevos pobres, nuevas zonas de concentracin de riqueza y nuevos tugurios de dispersin de pobreza. La marcha al Este cre un rosario de nuevas ciudades, villas y aldeas que estn creando un nuevo polo urbano. La construccin de las represas de Itaip y Yacyret ha dado lugar a dos grandes centros urbanos, Ciudad del Este y Encarnacin, uno cerca de Brasil y el otro de la Argentina, con los correspondientes correlatos culturales. Ha habido tambin un notable aumento del consumo en los ncleos urbanos y se van imponiendo nuevos patrones culturales de interaccin y, sobre todo, de expectativas. Pero el lento crecimiento del mercado laboral produce nuevas tensiones y nuevos disconformes. Las ciudades se estn tornando ms clasistas, con centros de consumo estratificados segn el poder econmico de sus clientes y su origen so13

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cial. La religiosidad se ha pluralizado y la secularidad fortalecido. Los jvenes siguen patrones de conducta, especialmente sexuales, impensables dcadas atrs. Concomitantemente, las reformas de la Constitucin de 1992 han trasladado considerable poder a los municipios, los que han emergido como nuevos loci de praxis poltica. Las ciudades ya no son lo que eran. Estn pasando por una transformacin en la que es fcil detectar pautas aparentemente caticas, mientras que los elementos que prefigurarn el futuro se encuentran opacados, en parte, por la incapacidad de las autoridades municipales de pensar y planificar sus propias urbes. Como concluye el autor: Las ciudades ms antiguas se conocen y reconocen mejor. A las ms recientes les falta reflexin sobre el sentido de sus obras, ms precaucin sobre el valor significante de su materialidad. Como en otros casos, dira el filsofo, la lechuza emprende vuelo slo al final de las jornadas. Luca Cernuzzi aborda el tema de la educacin que, con el de la infraestructura, constituye uno de los pilares para aumentar la competitividad del pas. El diagnstico, en lneas generales, ya es conocido y generalmente aceptado. Cernuzzi agrega algunos elementos importantes y pone nfasis en los siguientes aspectos. En primera instancia seala la necesidad de generar un Plan Educativo Nacional consensuado entre diversos actores del Estado, del sector productivo y de la sociedad civil, alineado con la visin estratgica del pas. En segundo lugar apunta el imperativo de repensar el nivel y la distribucin del gasto pblico en educacin por nivel educativo. En el 2008 destaca el 6,18% del financiamiento pblico educativo fue destinado a la educacin inicial (EI), representando el 9,4% de toda la matrcula del sistema educativo, el 46,61% a la educacin escolar bsica (EEB) constituyendo aproximadamente el 71% de la matrcula, el 20,0% a la educacin media (EM) representando aproximadamente al 13,3% de la matrcula, el 25,24% a la educacin superior (ES) componiendo el 3% del total y, por ltimo, el 1,98% del gasto pblico se destina a la ES no universitaria, que corresponde al 3% del total de la matrcula. De acuerdo con el autor, el desfase entre el tamao de la matrcula y los recursos destinados debe ser uno de los primeros temas a ser analizados con mayor profundidad.
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En tercer lugar, subraya que el Ministerio de Educacin y Cultura no est organizado como entidad reguladora sino como rgano de gestin centralizado, un modelo que no permite realizar avances significativos. En cuarto lugar indica que, como el 43% de la matrcula primaria est en el campo, se hace necesario encarar el problema de infraestructura. El exitoso ejemplo de Pai Puku en el Chaco puede servir como modelo, aunque otros objetivos menos ambiciosos, como el servicio de transporte escolar, pueden ayudar significativamente a aliviar esta presin. Puntualiza, asimismo, que la formacin de los recursos humanos debe seguir un orden: primero supervisores, luego directores y finalmente maestros. Que adems es necesario disear un sistema de incentivos basado en ndices concretos y medibles de la mejora de la formacin profesional y del desempeo de sus funciones; as como replicar los modelos de excelencia existentes en el uso de la tecnologa de la informacin y casos especficos en la educacin media y superior. En su captulo sobre una organizacin territorial equilibrada, Fabricio Vzquez parte de la contradiccin que representa un territorio re-construido vertiginosamente como resultado de las nuevas dinmicas econmicas, pero gobernado por estructuras administrativas lentas y anacrnicas basadas en una concepcin de divisin poltico-administrativa del espacio nacional que ha quedado desfasada en el tiempo. El resultado es una organizacin territorial sub-ptima que desperdicia el potencial productivo, impide el crecimiento equitativo y frena el desarrollo equilibrado. Vzquez sugiere repensar el desarrollo territorial a partir de nuevos conceptos como la vocacin territorial y un nuevo sistema de ciudades. La vocacin territorial implica redefinir los activos territoriales de cada regin, incluyendo su ubicacin absoluta y relativa, sus patrones productivos, la infraestructura disponible y la poblacin que la habita. De esta manera se pueden planificar y articular nuevos modelos territoriales, lo que pasa por clasificar a las ciudades segn su tamao, tipo y funcin de manera a optimizar la provisin de servicios y lograr un desarrollo ms armnico de los ncleos poblacionales. Esto es crucial porque las ciudades operan como plataformas logsticas de las regiones.

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Asumiendo el legado histrico

Siendo como somos, pas indgena, mestizo, blanco y afro, pero habindonos asentado sobre el territorio guaran, resulta ineludible comenzar esta reflexin con el captulo de Bartomeu Meli Mundo indgena y Estado paraguayo. Meli traza los devastadores efectos de la evolucin colonial sobre las poblaciones originarias desde el cuadazgo a la encomienda y la misin en el Paraguay preindependiente, pasando por la ciudadanizacin de la poblacin indgena, acompaada de la confiscacin de sus bienes y propiedades en el Siglo XIX, hasta la poltica asimilacionista posterior a la Constitucin de 1870. El anlisis contina con la sostenida expansin de la agricultura y ganadera comercial y el desplazamiento de los hbitats indgenas acompaado hasta bien entrada la dcada de 1980 por una poltica de exterminacin fsica rayana en el genocidio. Este es el primer legado que debemos asumir y traducirlo en polticas pblicas que nos permitan reconciliarnos con nuestros antepasados originarios. La solucin, segn Meli, exige una nueva reinsercin de la nacin paraguaya en la nacin guaran, dejando de ver al mundo indgena como un residuo en extincin. En segundo lugar se trata de respetar su modo de vida, que no es un regreso al pasado, sino una secular y dinmica adaptacin a circunstancias cambiantes. Es igualmente importante respetar su sistema educativo, pues a travs del mismo se reproducen los mundos originarios y se fortalece la identidad de sus integrantes, de la que la dictadura trat de despojar a los indgenas. El Estado debe disear polticas adecuadas no solo para proteger el hbitat de las comunidades originarias, sino tambin para evitar la deforestacin y eventual desertificacin del pas frente al avance del mercado inmobiliario, de las nuevas explotaciones agrcolas, de los emprendimientos agropecuarios, de la explotacin de la madera y del exterminio de los bosques. El volumen incluye otros tres captulos que abordan temas histricos relevantes para las polticas pblicas del presente, dos de ellos porque hacen referencia a problemas que perviven como materias pendientes, y uno porque cierra el crucial debate acerca de cundo somos Paraguay.
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Ignacio Telesca reabre la discusin sobre la identidad nacional y demuestra sobre qu tanto mito est construido el imaginario colectivo diseado por las elites del pasado. El Paraguay necesita re-descubrirse en su dimensin de sociedad heterognea, esencialmente indgena y mestiza, y tambin revalorizar el legado de sus afrodescendientes. La reflexin sobre las promesas y los peligros de la pluriculturalidad resulta necesaria para acometer el proceso de construccin de identidades mltiples sin caer en la exclusin o la indiferencia ante la propia alteridad. Telesca pone nfasis en el componente tnico de la identidad, una categora clave desde la perspectiva de una nacin supuestamente construida sobre la feliz combinacin de elementos indgenas y espaoles. El autor revisa el continuo proceso de construccin identitaria desde una perspectiva de larga duracin que es particularmente relevante para observar los cambios y las continuidades ocurridos a lo largo de la historia paraguaya. Al trabajar desde la disciplina de la etnohistoria, el trabajo permite interpelar los lmites de la historiografa tradicional paraguaya en su tratamiento de la identidad, tarea en la cual se beneficia de los aportes de la antropologa. El artculo devuelve historicidad al proceso de mestizaje paraguayo al demostrar cmo una provincia eminentemente indgena, como era el Paraguay en tiempos coloniales, fue gradualmente construyndose una narrativa mestizadora tras la hispanizacin de la poblacin paraguaya producida despus de la expulsin de los jesuitas en 1767, pero resultado fundamentalmente de las tensiones entre la elite europesta y sus enfrentamientos posteriores con los exponentes de la intelectualidad que, sin abandonar las categoras conceptuales europeas, buscaron en el elemento guarantico la respuesta homogeneizadora a la pregunta existencial de la identidad paraguaya. La contribucin resalta las implicancias polticas de la construccin identitaria y la muy necesaria re-politizacin del mestizaje paraguayo. En el captulo sobre los orgenes, Herib Caballero Campos aborda el tema de la transicin del vecino (provincial) al ciudadano (de la repblica). Esto tiene que ver con la ciudadana poltica, civil y social que se fue construyendo desde 1811. La importancia de este captulo radica en subrayar los aspectos pendientes del legado. La ciudadana poltica se fue construyendo gradualmente, as como la civil y la social.
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Si la independencia consagr la soberana del pas, restaba an alcanzar la soberana de los ciudadanos. Y no se puede hablar todava de ciudadana plena cuando casi dos quintos de la poblacin vive ahogada en la pobreza, cuando la Justicia no es ni pronta ni barata ni imparcial, y cuando el clientelismo y la compraventa de votos empaan el proceso electoral. Finalmente, Bridget Chesterton y Carlos Gmez Florentn se ocupan de recuperar la celebracin del centenario de la independencia. En la memoria colectiva ha estado instalado el mito de que dicha efemride pas sin pena ni gloria debido a los avatares de la poltica criolla. Sin embargo, en su detallada investigacin, estos autores demuestran que mientras en el sentimiento popular espontneo se senta y se viva 1911 como el ao del centenario, el gobierno del coronel Albino Jara se empeaba en trasladar los festejos a 1913, para celebrar el congreso del 12 de octubre de 1813 como fecha de la independencia. Pero en los sectores populares ya se encontraba impregnada la conciencia de que el Paraguay, si no todava como nacin, pero ya al menos como entidad poltica distinta, haba nacido el 14 de Mayo de 1811. Y los vanos esfuerzos del coronel Jara no lograron cambiar la determinacin del pueblo de decidir por s mismo la fecha de la efemride. Es notable que haya habido que esperar una centuria para cerrar, de una vez y para siempre, el debate sobre cundo era el centenario. Esta contribucin replantea las relaciones entre el Estado y las celebraciones histricas al rescatar el centenario como una instancia en la cual la gente comn todava ejerca control sobre la memoria colectiva. Esto cambiara bajo los gobiernos autoritarios posteriores que monopolizaron la memorializacin del pasado, relegando a la gente a la aceptacin pasiva de las decisiones del Estado.

Conclusin

En sntesis, esta obra constituye una contribucin para pensar el futuro con la Patria en el corazn y la experticia en el intelecto. Sera una verdadera pena que el inmenso capital social que gener la celebracin del bicentenario se agotara en
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un mero recuerdo. Ojal termine en un punto de partida, en un trampoln para un futuro distinto. Las condiciones estn dadas. Vivimos en democracia. Tenemos compatriotas capaces de aportar valiosas ideas y sugerencias para enfrentar el desafo. Este libro no pretende tener las respuestas a todas las interrogantes ni, menos an, erigirse en una suerte de Santa Escritura. Su objetivo es iniciar una conversacin nacional, sin exclusiones, sobre el Paraguay que heredarn nuestros hijos y nietos cuando la patria festeje su sesquibicentenario. El anhelo es que la ausencia de mezquindades y el amor entraable que tenemos a este pedazo de tierra guaran cuna de nuestros amores, razn de ser de nuestros sacrificios, persecuciones, crceles, torturas o exilios, y reposo postrero de nuestros desvelos nos permitan, en el atardecer de nuestras vidas, decir: Misin Cumplida.

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Introduccin 26 Acerca de la calidad de la democracia 26 Explorando las causas 32 Hacia una democracia de calidad 50 La economa poltica del crecimiento, pobreza y desigualdad en el Paraguay (1968 2010) Dionisio Borda 57

Introduccin 58 Ciclos econmicos, cambios estructurales y algunas de sus causas 58 Pobreza, desigualdad y crecimiento econmico 95 Conclusiones 104 Anexos 110 Los desafos de una nueva insercin externa del Paraguay Fernando Masi 115

Introduccin 116 El nuevo contexto mundial 117 Paraguay y su insercin: un poco de historia 120 Paraguay y su nueva estructura de insercin 122 Aprovechamiento de nuevas potenciales oportunidades 134 Principales obstculos para una insercin competitiva 145 Recomendaciones 149 La nueva ruralidad: Transformaciones y desafos del Paraguay rural contemporneo Luis A. Galeano 155

Introduccin 156 Escenarios en la nueva ruralidad 157 Principales impactos del proceso de transformacin agraria 168 Los actores sociales y polticos en la nueva ruralidad 176 Conclusiones y desafos 187

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EL RETO DEL BICENTENARIO: CONSTRUYENDO EL PARAGUAY DEL FUTURO... NDICE

Nuevas narrativas y perfiles urbanos Jos Carlos Rodrguez

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Urbanizacin 192 Nueva cultura urbana 206 Particularismos 214 Anexo 225 Educacin: Innovacin, desarrollo e inclusin social Luca Cernuzzi 229

Introduccin 230 Relevamiento de la realidad de la educacin paraguaya 231 Los principales desafos 240 Superando las resistencias y bloqueos 248 Innovacin, TICs, ciencia y tecnologa y desarrollo 254 Consideraciones finales 261 La construccin de una organizacin territorial equilibrada, gobernable y funcional Fabricio Vzquez 265

Introduccin 266 Aspectos crticos de la gestin del desarrollo y la administracin del espacio 267 Ejes estructurantes para una organizacin ms eficiente del territorio paraguayo 276 Aspectos prospectivos de la organizacin funcional y equilibrada del territorio paraguayo 280 Redibujando el mapa: Nuevas formas de gestionar el territorio 290 Conclusiones 292

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Hacia una democracia de calidad Diego Abente Brun

Hacia una democracia de calidad* Diego Abente Brun

*Agradezco a Anbal Prez-Lin su exhaustiva lectura del manuscrito original y sus numerosas y atinadas sugerencias para mejorarlo, muchas de las cuales fueron incorporadas al texto.
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Introduccin
A 23 aos del golpe de Estado que puso fin a la dictadura del general Alfredo Stroessner, el Paraguay ha experimentado seis gobiernos diferentes, la recuperacin de los derechos civiles y polticos, el inicio de una democracia competitiva por primera vez en 200 aos de vida independiente, y su primera alternancia electoral, pacfica y por tanto histrica. Estos logros no deben ser minimizados, pues representan un avance muy importante en el camino de la construccin de la democracia. Sin embargo, persiste en la ciudadana un sentimiento de frustracin, una sensacin de que el pas, aun en democracia, no ha logrado resolver los problemas que impiden su desarrollo sustentable ecolgicamente y equitativo socialmente. Esto no puede ser interpretado como resultado de campaas periodsticas o microclimas polticos. Traduce, en verdad, una serie importante de deficiencias que hacen de la democracia paraguaya una democracia de baja calidad.

Acerca de la calidad de la democracia1


El estudio sistemtico de la calidad de la democracia es relativamente reciente. Uno de los primeros libros es The Quality of Democracy: Theory and Applications (ODonnell, Vargas Cullel and Iazzetta, 2004) mientras que otro, editado por Diamond y Morlino (2005), se denomina Assessing the Quality of Democracy. Otras obras incluyen un artculo de Altman y Prez-Lin (2002), un estudio financiado por el UNDP (2004a y 2004b), un libro sobre una problemtica contigua de Mainwaring, Bejarano y Pizarro Leongomez (2005) y el reciente libro de Levine y Molina (2011). Los estudios sobre la calidad de la democracia en Europa incluyen dos anlisis pioneros, uno sobre el caso de Italia (Putnam, 1993) y otro sobre Espaa (Fishman, 2004). Sin embargo, mientras que la mayora de estos estudios se ha centrado en temas conceptuales (ODonnell, 2004b; Diamond and Morlino, 2005) o en comparar la
1 La primera parte de esta seccin sobre calidad de la democracia es similar a mi tratamiento del tema en Abente Brun (2007 y 2011).

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calidad de la democracia en pares de pases (Diamond and Morlino, 2005; Hagopian, 2005), o en el desarrollo de ndices de calidad (Kaufmann, Kraay and Mastruzzi, 2005a; UNDP, 2004a; Altman y Prez-Lin, 2002), este captulo se centrar en explorar los factores que explican la baja calidad de la democracia y las condiciones bajo las cuales esta situacin podra cambiar. A tal efecto debe clarificarse primero qu se entiende por calidad de la democracia. El propsito de este estudio no es examinar la medida en la que la connotacin del concepto, es decir sus caractersticas constituyentes como las libertades civiles y polticas, la existencia de elecciones libres, limpias y justas, o la vigencia del estado de derecho, se encuentran presentes en determinado caso. Este trabajo parte de una distincin entre la naturaleza y la calidad de la democracia y no busca medir qu tanto ms o menos democrtico es un pas. Lo que pretende es, asumiendo que el pas ha superado un umbral mnimo para ser considerado democrtico, examinar su performance. Para ello, algunos autores exploran el grado de satisfaccin de los ciudadanos (Hagopian and Mainwaring, 2005), otros desarrollan indicadores de gobernanza o buen gobierno (Kaufmann, Kraay and Mastruzzi, 2005a), otros articulan complejos conceptos multidimensionales (ODonnell, 2004b) y otros se centran en la performance econmica (Przeworski, lvarez, Cheibub, and Limongi, 2000) o en la capacidad de transformar la realidad social en una direccin ms equitativa (Weyland, 1996; Karl, 2002). A los efectos de este estudio, pues, se tomarn en cuenta tres variables que, de alguna manera, subsumen las dimensiones arriba mencionadas, a saber: Niveles de apoyo pblico (o legitimidad); Calidad de la gobernanza (entendida como efectividad); Performance socioeconmica (que implica eficacia).

La legitimidad es medida con dos indicadores simples: apoyo a la democracia y satisfaccin con la democracia. En los ltimos aos estos ndices han ido aumentando. Aun as hay que tomarlos con cautela, pues en muchos casos puede reflejar ms la satisfaccin con el gobierno de turno que con el sistema democrtico. En cuanto a la legitimidad, el Paraguay exhibe uno de los niveles ms bajos de
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apoyo a la democracia pero se ubica mejor en trminos de satisfaccin con la misma, una aparente paradoja. En realidad, es probable que al responder la pregunta de satisfaccin los encuestados estuviesen realizando una evaluacin del actual gobierno ms que de la democracia en s.
Cuadro 1. Legitimidad. Satisfaccin y apoyo a la democracia
SATISFACCIN CON LA DEMOCRACIA Pas Uruguay Panam Costa Rica Honduras Bolivia Brasil El Salvador Chile Colombia Ecuador Paraguay Nicaragua Guatemala Venezuela Argentina Per Mxico Porcentaje 67,9 62,5 62,5 57,8 56,7 56,1 54,7 53,9 51,9 51,3 49,9 48,6 47,8 46,3 45,3 44,7 44,6 Pas Uruguay Costa Rica Argentina Chile Panam Venezuela Brasil Colombia Nicaragua Bolivia Ecuador Mxico El Salvador Paraguay Guatemala Honduras Per APOYO A LA DEMOCRACIA Porcentaje 86,2 80,4 79,6 76,1 75,5 74,0 73,7 72,3 71,3 70,3 68,4 66,8 64,1 63,3 62,8 62,6 60,1

FUENTE: Mitchell Selington and Smith, A.E., ends (2011). The Political Culture of Democracy, 2010. Democratic Consolidation in the Americas in Hard Times. Vanderbilt University, pp. 40-44.

Los guarismos del Latinobarmetro entre 1996 y 2007 exhiben una situacin menos optimista. En satisfaccin con la democracia los valores oscilan entre 21% para
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1996 y 9% para 2007, con un pico de 24% en 1998 (la renuncia de Cubas) y 7% en 2002 (la crisis econmica argentina y su impacto en el Paraguay y el fracaso del gobierno de Gonzlez Macchi). El nivel de satisfaccin con la democracia se sita en 22% en 2008.2
Cuadro 2. Calidad de la gobernanza en Amrica Latina - 2010
PAS PROMEDIO EFECTIVIDAD CALIDAD REGULATORIA ESTADO DE DERECHO CONTROL DE LA CORRUPCIN INESTABILIDAD/ VIOLENCIA

Venezuela Paraguay Guatemala Honduras Bolivia Nicaragua Argentina Ecuador Colombia Per El Salvador Mxico Panam Brasil Costa Rica Uruguay Chile

-1,36 -0,77 -0,65 -0,63 -0,56 -0,54 -0,46 -0,39 -0,36 -0,29 -0,26 -0,26 0,01 0,07 0,53 0,79 1,20

-1,02 -0,92 -0,71 -0,67 -0,45 -0,10 -0,21 -0,07 0,14 -0,21 0,01 0,17 0,14 0,07 0,32 0,66 1,18

-1,51 -0,35 -0,18 -0,20 -0,82 -0,37 -0,69 -1,15 0,31 0,45 0,37 0,28 0,40 0,19 0,51 0,40 1,44

-1,64 -0,92 -1,04 -0,87 -1,06 -0,84 -0,58 -1,17 -0,35 -0,61 -0,87 -0,56 -0,13 0,002 0,50 0,72 1,29

-1,24 -0,76 -0,53 -0,86 -0,48 -0,78 -0,44 -0,22 -0,39 -0,23 -0,88 -0,37 -0,36 0,056 0,67 1,29 1,50

-1,37 -0,88 -0,80 -0,54 -0,09 -0,61 -0,40 0,07 -1,49 -0,87 0,63 -0,79 0,02 0,048 0,64 0,89 0,61

FUENTE: Kaufmann, Daniel; Kraay, Aart and Mastruzzi, Massimo (2010). Governance Matters. Washington. Las escalas van de un mximo de 2,5 a un mnimo de 2,5.

2 Latinobarmetro (2008): 107.

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Para la calidad de la gobernanza se utilizan los datos de Governance Matters porque, si bien su limitacin ha sido sealada en la literatura, son los nicos disponibles. Adems, los autores han realizado mejoras importantes en los indicadores y hoy sus resultados son ms confiables. Obsrvese que el Paraguay ranquea solo por encima de Venezuela, una elocuente demostracin de su debilidad institucional. Para escudriar de manera histrica aquellas dimensiones que hacen ms directamente a la efectividad, el Cuadro 3 se concentra en tres dimensiones, efectividad, calidad regulatoria y control de la corrupcin. Observando estas tres dimensiones: longitudinalmente se constata que, mientras que la efectividad del gobierno ha sido constantemente deficiente, se han producido progresos en los ltimos aos en el control de la corrupcin y en la calidad regulatoria. La primera debera atribuirse en parte a la Ley de Contrataciones Pblicas de 2002 y la segunda a los efectos de la reforma tributaria de 2004.
CUADRO 3. Efectividad de la democracia 1996-2010
CONCEPTO Efectividad del Gobierno Control de la corrupcin Calidad regulatoria 1996 -0,95 1998 -1,09 2000 -1,17 2002 -1,07 2003 -0,85 2004 -0,85 2005 -0,75 2006 -0,84 2007 -0,85 2008 -0,87 2009 -0,9 2010 -0,92

-0,87

-1,2

-1,39

-1,28

-1,45

-1,41

-1,4

-1,19

-1,23

-0,99

-0,85

-0,76

-0,39

-0,69

-0,82

-0,59

-0,73

-0,72

-0,83

-0,69

-0,58

-0,51

-0,42

-0,35

FUENTE: Kaufmann, Daniel; Kraay, Aart and Mastruzzi, Massimo (2010). Governance Matters. Washington. Las escalas van de un mximo de 2,5 a un mnimo de 2,5.

Para medir la performance socioeconmica se utilizan cuatro indicadores, a saber: tasa de crecimiento del PIB, PIB per cpita, exportacin de bienes manufacturados como porcentaje de las exportaciones totales, y pobreza e indigencia. Los cuadros que siguen ilustran la posicin del Paraguay en el conjunto de pases latinoamericanos.

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Como se puede ver, la performance socioeconmica tampoco es buena. Las tasas de crecimiento del PIB aparecen razonables solo porque en el ao 2010 se experiment un crecimiento anormalmente alto, 15%, que sirvi para contrarrestar los guarismos de los aos malos, pero que no es sostenible. Mientras, los niveles de pobreza siguen altos, muy altos si se utilizan los estndares de la CEPAL, como en el cuadro 4, y altos si se usan criterios ms laxos que sitan dicho porcentaje alrededor del 37%.
Cuadro 4. Indicadores de performance socioeconmica
PAS Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela CRECIMIENTO PIB pc (2006-2010) 5,7 2,8 3,5 2,2 3,1 3,0 2,5 1,0 1,9 1,5 0,7 1,4 6,7 3,7 5,9 5,9 2,1 CRECIMIENTO PIB (2006-2010) 8,4 4,6 4,4 3,3 4,6 4,5 3,6 1,5 3,7 3,5 1,8 2,7 8,4 5,6 7,2 6,3 3,9 POBREZA (2009) 11,3 54,0 24,9 11,5 45,7 18,9 40,2 47,9 54,8 65,7 34,8 61,9 26,4 56,0 34,8 10,7 27,1 INDIGENCIA (2009) 3,8 31,2 7,0 3,6 16,5 6,9 15,5 17,3 29,1 41,8 11,2 31,9 11,1 30,4 11,5 2,0 9,8 DESEMPLEO (2010) 7,7 6,5 6,7 8,2 12,4 7,1 7,6 6,8 4,8 6,4 6,4 9,7 7,7 7,8 7,9 7,1 8,6

FUENTE: CEPAL, Anuario Estadstico 2011, pp. 48, 77-78, y Panorama Social de Amrica Latina 2011, p. 13.

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Explorando las causas


Para examinar las causas de esta situacin, este captulo explora dos conjuntos de variables: estructurales e institucionales.3 Las variables estructurales hacen referencia a la matriz socioeconmica en la medida en que la misma determina la naturaleza de los actores y la composicin del escenario. En la categora de variables institucionales se incluyen la naturaleza de los partidos polticos (la etiologa de los partidos) y las reglas del juego, constitucionales y legales. Se hipotetiza que los factores estructurales instalan lmites bastante rgidos al sentar las bases para el tipo de actores que se involucran en el juego poltico y que las variables institucionales, especialmente el sistema de partidos, constituyen respuestas racionales a dicho contexto que, en conjunto con las reglas existentes, tienden a reforzar como un crculo vicioso aquellas condiciones estructurales.
Variables estructurales: la matriz socioeconmica y la sociedad invertebrada

Las variables socioeconmicas son importantes en la medida que estructuran el perfil de los actores del juego poltico y la naturaleza de sus transacciones. Su importancia radica, pues, en posibilitar o impedir la existencia, tamao y organizacin de ciertas clases, tales como el proletariado (Rueschemayer, Stephens and Stephens, 1992) o las clases medias (Lipset, 1959). Hacen posible la emergencia de actores colectivos con intereses colectivos susceptibles de estructurar el juego poltico en trminos universalistas.4 En general, la literatura distingue dos tipos de matrices socioeconmicas. Las modernas suponen un sector industrial importante y medianamente sofisticado con el consecuente desarrollo de una base social de clase y un mayor sector subsidiario administrativo, comercial y de servicio sobre el que se asienta otra base social de clase. Es cierto que el proceso de des-industrializacin experimentado por algunos
3 Una tercera dimensin, estatalidad, es analizada en Abente Brun (2011). 4 Concepto similar al de densidad social de Rueschemayer, Stephens and Stephens (2002: 4950), tambin identificado por Roberts (2002).

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pases en las dcadas de 1980 y 1990 como producto de la implementacin de ciertas polticas neo-liberales cambiaron en parte este panorama. No obstante, el juego poltico ya haba adquirido ciertas caractersticas bsicas y una buena parte de la nueva clase emergente de trabajadores independientes con altos niveles de educacin y entrenamiento profesional no se asemeja al sector informal ms similar a lo que Marx ha denominado lumpen-proletariado5. Adems, la importancia de la fuerza de trabajo rural es limitada. Este escenario configura un tipo particular de juego poltico que podramos llamar moderno. Es ms, uno podra afirmar que por modernidad se entiende el principio de afirmar la capacidad de los individuos y actores colectivos para la accin histrica y que la ausencia de modernidad es la ausencia de sujetos (Garretn, 2003: 14). Pero aun si no equiparsemos la existencia de sujetos con modernidad, tendremos que coincidir en que, mientras la estructuracin de actores de elites es omnipresente en la historia, el surgimiento como actores sociales de actores no de elite es precisamente lo que la modernidad supone. O, para decirlo de otra manera, este tipo de estructura redefine la naturaleza de la agencia al extenderla del nivel individual al colectivo.6 Las tradicionales, por otra parte, estn caracterizadas por la predominancia de una economa agroexportadora basada en una estructura local de produccin tradicional, una gran proporcin de la poblacin empleada en la agricultura, el tamao reducido del sector industrial moderno y el pequeo tamao de los sectores profesionales basados en las actividades administrativas, comerciales, educacionales y de servicios en general, alrededor de los cuales se estructura la clase media. En este tipo de matriz socioeconmica, el sector ms poderoso tiende a ser la elite terrateniente y el ms numeroso el campesinado, mayormente fragmentado y desorganizado. Los cuadros que siguen a continuacin ilustran el caso del Paraguay. Muestran
5 Es solo en el caso de la masa de trabajadores en posiciones marginales que los partidos desarrollan maquinarias clientelistas para retener su lealtad. Ver Levitsky (2005). Esa magnitud vara de caso a caso y de periodo a periodo. Vase Levitsky (2005). Aun si este porcentaje puede oscilar entre el 30 y el 50 por ciento. Alejandro Portes, y Hoffman, Kelly (2003). Latin American Class Structures: Their Composition and Change During the Neoliberal Era, Latin American Research Review 38: 41-82. Agradezco a Anbal Prez-Lin esta ltima observacin. 6 Para una discusin del problema de agencia y la calidad de la democracia ver ODonnell (2004b: 992 y 2004b, especialmente 2833).

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claramente qu tanto ms tradicional es en comparacin con el resto de los pases del continente. El PIB per cpita del pas ms moderno de Amrica Latina, Brasil, es 3,7 veces mayor. Los cuadros que siguen muestran esta realidad de manera elocuente. El ratio de exportacin de manufactura como porcentaje del total de exportacin de Brasil y Argentina con respecto a Paraguay es de 3,7. En contraste, mientras que en el Paraguay la agricultura representa 22% del PIB, en Mxico y Argentina representan el 4% y el 9%, respectivamente. En sntesis, cualquiera sea el indicador que se tome, la distancia que separa al Paraguay de los pases ms modernos es enorme.
Cuadro 5. Indicadores de desarrollo econmico
PASES Mxico Chile Uruguay Panam Argentina Venezuela Brasil Costa Rica Colombia Per Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Paraguay Bolivia Nicaragua PIB pc 8.312,8 8.095,7 6.967,0 6.600,8 6.228,7 6.010,1 5.609,8 5.340,2 3.955,8 3.800,7 3.196,2 2.963,9 2.263,2 1.518,9 1.508,6 1.191,7 955,6 PIB TOTAL 920.018,9 138.703,3 23.492,7 23.155,7 253.746,0 174.550,9 1.096.708,9 24.773,2 183.151,3 112.100,6 44.021,1 18.352,4 32.563,3 11.757,7 9.745,6 11.954,0 5.563,4 MANUFACTURA/ EXPORTACIONES 74,7 10,4 25,7 9,3 32,2 36,4 60,2 22,1 10,9 9,8 62,0 34,7 20,1 10,7 7,4 6,3 AGRICULTURA/PIB 4,0 3,8 10,2 5,0 9,0 5,8 7,0 7,6 8,0 7,4 13,0 21,0 13,0 22,0 13,0 21,0

FUENTES: PIB, PIB per cpita y manufacturas como porcentaje de exportaciones: CEPAL (2011). Participacin de la agricultura en el PIB: World Bank Data. Los datos del PIB y del PIB per cpita son en dlares de 2005. Los dems en porcentajes. 34

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Un anlisis de la estructura social revela una pauta idntica. Mientras que la urbanizacin en los pases ms modernos se sita en torno al 80%, en Paraguay es solo del 64%, y ste es un guarismo generoso porque considera reas urbanas a aglomeraciones de muy baja poblacin y densidad. Ms importante, quizs, es que casi un cuarto de la fuerza de trabajo est empleada en la agricultura, mientras que en los pases avanzados el promedio se sita en torno al 5%. Los empleos informales, dentro o fuera del sector formal7, representan ms del 70% de la fuerza de trabajo en el Paraguay, mientras que en los pases avanzados del continente se sita en torno al 45%.
Cuadro 6. Indicadores de la estructura social
PASES Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay URBANIZACIN % 93,1 66,4 85,0 87,5 78,5 66,0 65,0 60,3 57,2 50,5 78,0 58,3 68,7 61,4 MANO DE OBRA EN AGRICULTURA % 1,3 33,2 16,5 11,4 18,1 15,0 27,6 21,2 30,6a 36,2 13,3 33,6a 17,4 25,6 INFORMALIDAD URBANA % 49,7 75,1 42,2 59,6 43,8 60,9 66,4 73,9 53,7 65,7 43,8 70,7 POBLACIN C/ SEGURO DE VEJEZ % 68,3 14,7 85,9 63,8 18,6 36,62 15,2 14,5 11,3 15,2 19,2 4,7 45,0 19,6

7 Las estadsticas de la OIT hacen esta distincin para capturar el porcentaje de trabajadores que, an empleados en empresas formales, lo hacen en carcter informal, es decir, sin proteccin legal. Para los no latinoamericanos un ejemplo que les permitir ver esto con claridad es el estatus de los trabajadores ilegales en los Estados Unidos.

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PASES Per Uruguay Venezuela

URBANIZACIN % 73,4 92,4 93,6

MANO DE OBRA EN AGRICULTURA % 31,1 9,8 8,7

INFORMALIDAD URBANA % 70,6 39,8 47,5

POBLACIN C/ SEGURO DE VEJEZ % 23,7 87,1 23,9

FUENTES: Urbanizacin y mano de obra en agricultura CEPAL (2011: 11, 42). Informalidad, (Rofman, 2005:31) y acceso a seguro social, OIT Banco de Datos (2001:3). La estadstica de informalidad mide no solo el sector informal sino tambin el empleo informal en el sector formal. a: Corresponde al ao ms cercano. La estadstica de informalidad mide no solo el sector informal sino tambin el empleo informal en el sector formal.

Adems, un examen detallado de la fuerza de trabajo muestra qu tan pequea es la proporcin del sector industrial susceptible de permitir la construccin de organizaciones. Para mediados de la dcada del 2000, 23,7% de la fuerza laboral estaba empleada en empresas de un solo trabajador y 43,2% en empresas que ocupaban entre 2 y 5 trabajadores. As, desde una perspectiva sociolgica, dos tercios de la mano de obra industrial no puede ser considerada clase obrera propiamente tal. Agrguese a ello el 8% de la mano de obra del sector de empleados/as domsticos/as y tendremos que el 75% de la fuerza de trabajo pertenece a esta categora. En contraste, solo 6,7% de la fuerza de trabajo se encontraba empleada en empresas con ms de 50 trabajadores (DGEEC, 2005b). Es por esto que las cifras agregadas de empleo deben ser utilizadas con cautela. En efecto, con pocas excepciones el porcentaje de empleados en el sector industrial de Amrica Latina oscila en torno al 16-18%, pero no todos los sectores industriales son iguales. La supervivencia de esta estructura tradicional tiene profundas y duraderas ramificaciones. En particular, dificulta el surgimiento de actores colectivos capaces de desarrollar una identidad de clase y de impactar el proceso poltico de manera universalista. Llamar a esta conformacin social sociedad invertebrada utilizando la expresin, aunque no el concepto, de la famosa obra de Jos Ortega y Gasset (1922). Es esta base social de la poltica y su importancia las que no pueden ser subestimadas.8
8 Rueschmeyer, Huber Stephens and Stephens (1992: 6667) aluden a un concepto similar, densidad social. Roberts (2002: 46) utiliza un enfoque anlogo al distinguir entre sistemas de partidos basados en clivajes segmentados versus clivajes estratificados. 36

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Esta falta de articulacin social de una gran parte de la poblacin favorece la emergencia del clientelismo poltico, una forma de poltica basada en relaciones didicas y asimtricas que dificulta el surgimiento de vnculos horizontales y facilita el desarrollo de relaciones verticales, jerrquicas y esencialmente explotadoras y lleva a la inclusin poltica de los sectores populares como clientes y a su exclusin como ciudadanos.9 De todo esto se deriva un conjunto de interrogantes: qu clase de poltica, qu clase de sociedad civil, qu clase de actores colectivos, qu tipo de articulacin y agregacin de intereses puede surgir de una matriz social fragmentada, de esta sociedad invertebrada?
Factores institucionales: partidos polticos y reglas del juego Partidos polticos

Desde Maurice Duverger (1954) ha quedado bien establecido que el nmero de partidos y su grado de polarizacin afectan la estabilidad de las democracias y que las reglas electorales contribuyen a la conformacin del sistema de partidos. Aqu, sin embargo, apuntaremos a una dimensin no muy discutida en la literatura contempornea: la naturaleza de los partidos. Este aspecto ha sido objeto de anlisis de los clsicos, antiguos y modernos.10 En efecto, Max Weber distingua entre partidos de patronazgo y partidos de Weltanschauung (1997:152); el propio Duverger (1954) trazaba una lnea diferenciadora entre partidos de masas y partidos de cuadros; Otto Kircheimer (1966) subrayaba la tendencia a que los partidos de masas se convirtieran en partidos atrapalotodo; y Angelo Panebianco (1988) distingue entre partidos burocrticos y profesionales. En el Paraguay, como en la mayora de los pases latinoamericanos, los partidos surgieron en el ltimo tercio del Siglo XIX como partidos de notables, es decir,
9 Tambin podra argumentarse, como seala Prez-Lin, que una inclusin precaria es mejor que una situacin de total de exclusin o de anarqua en la que los clientes se ofrecen al mejor postor.

10 Giovanni Sartori (1976), sin embargo, centra su atencin en los sistemas de partidos.

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caracterizados por una organizacin laxa basada en el prestigio de ciertas personalidades. Lo relevante para comprender la evolucin organizativa de estos partidos es que en Paraguay se sigui un itinerario distinto. Todava bajo la ocupacin de las fuerzas aliadas, el Paraguay adopt una Constitucin inspirada en la carta argentina de 1853, a su vez modelada en la Constitucin Norteamericana de 1777. La peculiaridad, sin embargo, fue que la misma incluy el sufragio universal masculino. Poca o ninguna atencin se ha prestado a este hecho a pesar de su transcendencia. Obsrvese, sin embargo, que la Constitucin fue aprobada en 1870 y que los dos partidos tradicionales se establecieron en 1887, diez y siete aos ms tarde, aunque ciertamente precedidos por proto-partidos. El hecho significativo es que las reglas del juego se instalaron antes de la formacin de los partidos y esas reglas (sufragio universal) les impulsaron a incorporar en sus filas a tanta gente como fuera posible. La secuencia de acontecimientos claves, como categricamente demuestra Pierson en sus anlisis de path-dependency (2003), tiene consecuencias de largo alcance y este caso no fue la excepcin. La estrategia racional para los partidos era socializar polticamente en sus filas a la mayor cantidad de poblacin posible. Y es exactamente lo que hicieron.11 Fue as que rpidamente evolucionaron de clubes de notables a partidos clientelistas. Para fortalecer sus identidades y reforzar sus lealtades recurrieron, entre otras cosas, a un marketing al estilo de la poca, incluyendo la adopcin de un color, una polca, un hroe fundador y un altar repleto de santos partidarios. Sus miembros se llamaban unos a otros correligionarios miembros de una misma religin. La organizacin de los partidos de acuerdo con las reglas formales fue tambin funcional al modus operandi de las reglas informales. En efecto, en el largo periodo que tom la relativa institucionalizacin de elecciones como medio de acceso al poder, el procedimiento por defecto era la revolucin, es decir, los levantamientos armados para los cuales tambin el concurso del mayor nmero de adherentes resultaba crucial. As, formalidad e informalidad imponan el mismo tipo de incentivos.
11 Este anlisis se apoya y confirma el poderoso enfoque denominado path-dependency desarrollado por Paul Pierson (2003).

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Sin embargo, ni estos factores institucionales, ni las estrategias adoptadas por los partidos para adaptarse a aquellos, hubiesen sido tan exitosos si no hubiera sido por la persistencia de condiciones socioeconmicas favorables. El Paraguay era ya entonces un pas muy homogneamente mestizo, sin clivajes tnicos que amenazaran a las elites emergentes. Adems, la estructura productiva se caracterizaba por la coexistencia de dos sistemas bsicos, el ganadero y el agrcola. El primero se basaba en la ganadera extensiva y la utilizacin de vastas extensiones de tierra con un muy limitado nmero de peones que mantenan una relacin clientelista con sus patrones, los estancieros. Por otro lado, el agrcola se estructuraba alrededor del minifundio y los campesinos, dueos o simples ocupantes de pequeas parcelas, se dedicaban bsicamente a la agricultura de subsistencia complementada, en algunos casos, con cultivos de renta. Estos cultivos variaban del tabaco al algodn y al petit-grain, productos comercializados a travs de una vasta red de intermediarios a las casas de exportacin e importacin de Asuncin, la mayora de ellas de propiedad de inmigrantes europeos o paraguayos de primera generacin. Esta estructura de latifundio-minifundio ha caracterizado al Paraguay rural hasta bien pasada la mitad del Siglo XX y en parte subsiste hasta nuestros das. La resultante de esta estructura productiva fue una sociedad altamente fragmentada, de baja densidad social, ideal para el desarrollo de vnculos clientelistas entre estancieros ricos, intermediarios comerciales de los pueblos y compaas (barrios o aldeas), y dueos de almacenes, quienes podan tejer fcilmente la red de relaciones didicas y asimtricas que caracteriza al clientelismo y re-significarla en trminos de lealtades partidarias. Eventualmente, con el acceso al poder poltico, estos vnculos verticales se fortalecieron en la medida que los patrones obtuvieron la posibilidad de facilitar la interaccin de los clientes con la burocracia estatal y el sistema judicial. Hasta aqu el proceso paraguayo no difiere sustancialmente del de varios otros pases latinoamericanos, e incluso del de Estados Unidos, en periodos de tiempo comparables. Lo que distingue al caso paraguayo es que estas condiciones quedaron congeladas en el tiempo hasta casi finales del Siglo XX. Esta modernizacin incompleta o trunca caracterizada por la ausencia de un proceso de sustitucin de importaciones y su correlato el surgimiento del proletariado urbano y la clase media y la relativamente modesta expansin de la economa agroexportadora llevaron a tasas
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muy lentas de crecimiento econmico y urbanizacin que facilitaron la sobrevivencia de los partidos tradicionales hasta la fecha. A mayor abundamiento, la migracin a la Argentina como vlvula de escape hizo que hasta recientemente la dbil emigracin rural se dirigiera al vecino pas y no a Asuncin o las pequeas urbes del resto del territorio nacional. En las dcadas de 1940 y 1950 una creciente intervencin estatal llev al crecimiento del Estado, pero tambin a un desarrollo sin precedentes del clientelismo basado en el Estado. Este sistema fue perfeccionado por la dictadura de Alfredo Stroessner a travs de la casi total identificacin entre partido y Estado y con el gran poder otorgado a las seccionales coloradas como conducto para atender las necesidades de la poblacin carenciada y no tanto (Abente Brun, 1995). En efecto, el legado ms importante, duradero y deletreo de la dictadura ha sido el fortalecimiento de un partido de Estado que monopoliz el empleo pblico, los contratos del gobierno, el acceso a los servicios pblicos, el ingreso a las fuerzas policiales y militares en suma, todo el poder del Estado. Aunque la situacin empez a cambiar despus de la transicin, esta herencia leg al Partido Colorado una vastsima red clientelista que le ha otorgado una ventaja superlativa sobre su principal rival, el Partido Liberal, y sobre las dems fuerzas polticas. Las otras fuerzas polticas tampoco han escapado a la perversa lgica del clientelismo. El Partido Liberal es tambin clientelista y los partidos nuevos, desde el Encuentro Nacional hasta las nuevas agrupaciones de izquierda, han sucumbido tambin a esta lgica. Sus lderes confiesan en privado que, dadas las circunstancias, no existe otra forma de operar y, as, la excepcin rpidamente se convierte en la regla, las concesiones tcticas en opciones estratgicas y, ms temprano que tarde, las diferencias entre los viejos y nuevos partidos terminan difuminadas. El clientelismo existe, en mayor o menor medida, en toda la Amrica Latina e incluso en pases desarrollados.12 Lo que diferencia un caso de otro es la medida en
12 Vase, por ejemplo, entre otros: Fox, Jonathan (1974). The Difficult Transition from Clientelism to Citizenship: Lessons from Mexico, World Politics, 46, 2 : 151-184; Auyero, Javier. Poor Peoples Politics. Peronist Networks and the Legacy of Evita. Durham, NC: Duke University Press; Stokes, Susan C. (2005). Perverse Accountability: A Formal Model of Machine Politics with Evidence from Argentina. American Political Science Review, 99.3:315-325; Remmer, Karen L. (2007). The Political Economy of Patronage: Expenditure Patterns in the Argentine Provinces, 1983-2003. The Journal of Politics 69,2: 363-377; Kitschelt, Herbert (2007). Patrons, Clients, and Policies: Patterns of Democratic Accountability and Political Competition. New York: Cambridge University Press; Nichter, Simeon (2008). Vote Buying or Turnout Buying? Machine Politics and the Secret Vote. American Political Science Review, 102: pp. 19-31. 40

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la cual el mismo constituye la principal y dominante lgica de la praxis poltica. A mediados de la dcada de 2000 los dos partidos tradicionales juntos han obtenido ms de tres cuartas partes de los votos en cada eleccin y combinados llegaron a tener una membresa de 2.196.742 afiliados, que representaban el 80% del padrn electoral!13 Datos recientes de los inscriptos en 2011 indican que dos tercios estn afiliados a algn partido poltico.14 Igualmente notable es que no por eso la poblacin tiene a los partidos polticos en alta estima. Entre 2001 y 2005 los partidos fueron las organizaciones menos confiables para tres cuartas partes de la poblacin (CIRD/ USAID, 2005: 16). La situacin mejor algo en la segunda parte de la dcada. Segn el Latinobarmetro de 2008, 38% de la poblacin expresaba confianza en los partidos polticos, un porcentaje ms alto pero que deja la brecha confianza/afiliacin an muy amplia.15 Esto demuestra que la afiliacin es una estrategia de sobrevivencia para una gran parte de la poblacin.16 La naturaleza de los partidos imprime un efecto indeleble sobre la naturaleza de la poltica. Los partidos programticos o de weltanschauung son partidos de constituyentes colectivos y tienden a priorizar polticas re-distributivas. Obtienen sus bases de apoyo de sectores sociales especficos y, aunque deben ampliar su base y flexibilizarse para apelar a otros sectores, retienen una vinculacin slida con sus constituyentes originales. Ejemplos de esto son los partidos de izquierda en Chile, el Frente Amplio en Uruguay y el Partido de los Trabajadores en Brasil.17 Con el tiempo esos vnculos pueden cambiar, pero los partidos retienen su caracterstica progresista y las demandas de los sectores desposedos y las minoras su primaca. Lo mismo sucede, aunque al revs, con los partidos de la derecha chilena o uruguaya.18
13 El Partido Colorado tena una membresa de 1. 518. 101 y el Liberal de 678. 641, aunque los nmeros suben rpidamente. 14 Dos de cada tres inscriptos estn afiliados a partidos, Ultima Hora, 15 de enero de 2012. 15 Latinobarmetro (2008): 87. 16 Ciertamente, ste es un indicador del arraigo de los partidos tradicionales, como apunto en Abente Brun (1989b). Pero tambin es cierto que, como seala Anbal Prez-Lin en comunicacin privada: Podemos imaginar un escenario alternativo mucho peor en el cual el sistema es igualmente clientelar, pero los votantes pobres ofrecen el voto al mejor postor sin tener ningn compromiso estable con sus partidos. Tambin, claro, podemos imaginar un escenario alternativo mejor, en el cual toda esa gente est afiliada por las propuestas de los partidos y no para conseguir empleo. 17 Para un estudio perceptivo de este proceso ver Lanzaro, Jorge (2008). La Social Democracia Criolla, Nueva Sociedad, 217. (septiembre-octubre de 2008): 40-58. 18 Para un excelente anlisis del surgimiento y consolidacin de los partidos programticos, ver Kitschelt, Herbert; Hawkins, Kirk A.; Luna, Juan Pablo; Rosas, Guillermo y Zechmeister, Elizabeth J. (2010). Latin American Party Systems (Sistemas de Partidos Latinoamericanos). Cambridge: Cambridge University Press. 41

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En contraste, los partidos clientelistas son partidos de constituyentes individuales y tienden a priorizar polticas distributivas. Su discurso y perfil cultural son, en mayor o menor medida, ambivalentes, populistas, conservadores, autoritarios y personalistas. En vez de promover polticas universalistas que tomen en cuenta los intereses de una clase o una coalicin de clases e intereses, priorizan los intereses particularistas, el trato kure y la legislacin de privilegios. En el cuadro que sigue se sealan las diferencias entre estos dos tipos ideales de partidos. Se prefiere la expresin weltanschauung a partidos de masas porque, como Kircheimer nota, estos partidos han experimentado una transformacin en la direccin de convertirse en partidos tragalotodo pero sin embargo retienen un lan ideolgico distintivo. Esto se manifiesta en su base de apoyo, sus preferencias de polticas pblicas y su perfil identitario.19
Cuadro 7. Tipos de partidos y correlatos sociales y de poltica pblicas
TIPOS DE PARTIDOS CORRELATOS BASE DE APOYO SOCIAL SESGO DE POLTICAS Redistributivo Universalista Distributivo Particularista PERFIL IDENTITARIO

PARTIDOS DE WELTANSCHAUUNG PARTIDOS CLIENTELISTAS


FUENTE: Elaborado por el autor.

Constituyentes Colectivos Constituyentes Individuales

Progresista Populista, personalista

Qu efecto ejerce la predominancia de partidos clientelistas en la calidad de la democracia? Al menos dos consecuencias son claramente identificables. La primera consecuencia es la tendencia de los partidos clientelistas a cortejar el favor de los pocos grupos corporativos de votantes como, por ejemplo, los sindicatos del sector educativo y del sector pblico, independientemente de las prioridades de polticas pblicas. Esto los hace excesivamente dependientes de sus demandas. A diferencia
19 Algunas referencias seran el PSOE (Partido Socialista Obrero Espaol) y el PP (Partido Popular) en Espaa. Ni el primero sigue siendo un partido obrero ni el segundo uno de los empresarios, pero quin podra ignorar sus perfiles distintivos?

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de los actores colectivos, los grupos corporativos no interactan con otros actores colectivos sino con el Estado. Sus demandas se centran en reclamos salariales, paquetes de beneficios varios y privilegios especiales. Como partidos de distribucin, los partidos clientelistas actan como porteros y tienden a ceder sistemticamente a dichas demandas. Desde 1990 muy pocas de dichas demandas, algunas verdaderamente absurdas, fueron rechazadas por esos partidos en el Congreso. En segundo lugar, al considerar al Estado un mero dispensador de beneficios, estos partidos refuerzan la conducta rentista de otros poderosos actores socioeconmicos. En efecto, su correlato, un importante sector del empresariado gremial, habla sin cesar del mercado libre y de la eliminacin de la intervencin estatal. Sin embargo, en la prctica busca constantemente la intervencin del Estado: desde la regulacin de nimiedades como la comisin que deben pagar las aerolneas a las agencias de viajes, hasta el secuestro de fondos pblicos para la realizacin de obras de infraestructura, especialmente rutas, por parte de la rosca vial, o el relajamiento de estndares bancarios para beneficiar a empresas quebradas y la provisin de crditos subsidiados por parte de la banca estatal. Llamativamente, la mayora de los grupos campesinos organizados tambin interactan principalmente con el Estado, no con otros actores sociales. Sus demandas han sido tradicionalmente la provisin de semillas gratuitas, agroqumicos subsidiados, precios sostn y condonacin de deudas con el organismo de crdito estatal Crdito Agrcola de Habilitacin (CAH).20 Recin en los ltimos aos los grupos identificados con el gobierno de Fernando Lugo han centrado sus demandas en la expropiacin y distribucin de tierras y la recuperacin de tierras mal habidas, la mayora de las cuales se encontraran en las areas ocupadas por los brasiguayos. Recientemente cobr estado pblico uno de los tantos casos. Se trata de propiedades de entre 150.000 y 250.000 hectreas en la zona ms rica del pas que fueron recobradas por el Estado por va judicial en 1961, luego de un juicio de ms de 40 aos a los herederos de unas tierras compradas pero no abonadas que el Estado recuper en la dcada de 1920. Por razones inexplicables, las tierras no fueron registradas a favor del Estado y hoy da se encuentran ocupadas en su mayora por brasiguayos
20 Aunque estas organizaciones han sido exitosas al principio, an no han alcanzado a consolidarse. Nagel (2005: 20338).

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que las adquirieron del mayor terrateniente del pas, el brasiguayo Tranquilo Favero, que a su vez alega haberlas comprada de su anterior propietario. Debido al caos de los registros de propiedad y la corrupcin del Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (Indert), hoy en da no se sabe con certeza quin es dueo de qu, ni donde estn las tierras del Estado, ni si fueron vendidas, cundo y a quin.21 En sntesis, los partidos clientelistas refuerzan la debilidad del Estado como actor autnomo y su centralidad como distribuidor de beneficios y privilegios. As, la poltica se articula a lo largo de dos ejes: el de patrn-cliente, en el que se funda la estructura de los partidos, y el de corporaciones rentistas-Estado, en el que los partidos son los mediadores. En ambos casos las demandas son fundamentalmente distributivas y se resuelven a expensas del Estado, que como una suerte de cajero automtico, distribuye beneficios y privilegios a diestra y siniestra con el PIN de los partidos. El Estado es as, a la vez, depredador y presa y los ciudadanos comunes se convierten en vctimas y testigos desamparados del equivalente funcional de la tragedia de los comunes (Ostrm, 1990), en la que un Estado dbil pero omnipresente deviene en coto reservado para cazadores y recolectores y corre el riesgo de una agona sin fin.
Reglas del Juego

La conformacin de los equipos En 1992 el Paraguay adopt una nueva Constitucin diseada con el propsito de consagrar los principios democrticos e impedir un relapso autoritario. Mientras que muchas de sus clusulas han logrado dicho objetivo otras, sin embargo, han ayudado a crear condiciones que contribuyen a la baja calidad de la democracia (Abente Brun, 2005, 2011). De particular relevancia son las reglas electorales que forman parte de las llamadas clusulas ptreas de la Constitucin. Una de ellas es la eleccin del Presidente por
21 El mejor tratamiento de este tema lo han hecho los periodistas Luis Bareiro y Patricia Vargas en una serie de artculos de investigacin. Para un panorama general del caso vase, Ultima Hora, El Estado solo vendi 12 por ciento de tierras recuperadas de Barthe, 1 octubre 2011.

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mayora simple, lo que prcticamente garantiza un gobierno dividido. Una segunda vuelta electoral al estilo latinoamericano de por s no solucionara este problema, es cierto, pero si se aplicase el sistema francs en su integridad, es decir, extensible a las elecciones congresionales, permitira negociaciones entre la primera y la segunda vuelta para crear mayoras con capacidad de gobernabilidad. Otra es la obligacin de que partidos y organismos intermedios elijan sus autoridades y candidatos a travs del voto directo de toda su membresa utilizando el sistema proporcional DHondt para la asignacin de cargos y candidaturas. Esto ha tenido al menos tres consecuencias deletreas. En primer lugar, ha producido una alta fragmentacin intrapartidaria que dificulta mantener la disciplina partidaria en el Congreso y otros cuerpos electivos, excepto en temas de supervivencia. En segundo lugar, ha facilitado el acceso de aventureros polticos y gente vinculada a las mafias de frontera a cuanta eleccin exista. El dinero ha adquirido una influencia desmedida al punto que bancas congresionales son compradas por o vendidas al mejor postor. Finalmente, ha contribuido a hacer a los partidos ms clientelistas y menos reformistas. Para preservar su posicin hegemnica, el partido de gobierno promueve un Estado clientelista y politizado y los partidos de la minora siguen las mismas prcticas para retener sus posiciones ante sus rivales internos.22 La todava corta experiencia del gobierno no-colorado electo en 2008 es insuficiente como para extraer conclusiones definitivas. Sin embargo, lo que se ha podido observar hasta el presente es ms de lo mismo, en parte por la falta de experiencia del entorno presidencial y su creencia que podra gobernar con los movimientos sociales y sin el Congreso. Cuando casi tres aos ms tarde sus sectores ms lucidos empezaron a entender la lgica poltica, el espacio para negociaciones programticas con el Congreso se haba reducido al mnimo y ya solo restaba espacio para el trueque de cargos. Adems, debido a que la base social de los partidos de izquierda es socialmente heterognea, la presin por negociaciones particularistas ha sido muy fuerte. De esta manera, el sistema entorpece la agregacin de intereses, favorece la componenda y dificulta la cooperacin inter-temporal y la adopcin de polticas pblicas
22 Esto complementa el argumento de Geddes (1991: 383) y da respuesta a algunos de los interrogantes que plantea.

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coherentes, estables y comprensivas facilitando, en cambio, el trato kure, la volatilidad, el cortoplacismo y la irresponsabilidad fiscal.23 El proceso de formulacin de polticas Entendiendo que los procedimientos de control entre poderes son necesarios para evitar la concentracin de poder, el constitucionalismo moderno incorpor el concepto de la divisin de poderes y el sistema de pesos y contrapesos. Su pionero fue Montesquieu en De lesprit des loix, pero luego fue adoptado y elaborado en ms detalle por James Madison en El Federalista, matriz de las Constitucin norteamericana. Esta separacin de poderes genera dos trade-offs24: uno entre capacidad de decisin y persistencia en la implementacin, y otro entre universalismo y particularismo. La capacidad de decisin es la facilidad o dificultad con que se toman decisiones relevantes. La persistencia en la implementacin es la capacidad de mantener el curso de poltica escogido, resistiendo las presiones que genere y, por lo tanto, ganando credibilidad. La variable que intercepta los trade-offs es la que George Tsebelis ha definido como veto player o actor con poder de veto, es decir aquel, en sus palabras, cuyo acuerdo es necesario para cambiar el statu-quo.25 Cuanto mayor es la cantidad de actores con poder de veto, ms difcil resulta tomar una decisin y ms ingobernable puede ser un pas. En contraposicin, cuanto menos actores con poder de veto existen, ms fcil es para el actor que establece la agenda, o agenda-setter, tomar una decisin, pero tambin ms fcil es revertirla, lo que puede generar inestabilidad y en ltima instancia tambin ingobernabilidad. En el caso paraguayo el problema se sita en el excesivo nmero de actores ins23 De permitirse a los partidos elegir candidatos por un proceso distinto a las internas abiertas, se fortalecera el carcter reformista de los partidos nuevos, que ya no necesitaran recurrir a la misma lgica clientelista de los partidos tradicionales y podran tener un carcter mucho ms programtico y mayor disciplina partidaria. Un caso interesante a observar es el del PT brasileo. 24 Por trade-off se entiende un compromiso de suma cero, es decir, uno en el que la ganancia neta de un par de una dada implica una prdida neta de igual valor para la otra. 25 Tsebelis, George (2001). Veto Players. How Political Institutions Work. Princeton, 54.

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titucionales con poder de veto y en el universo de las decisiones sometidas a dicho poder. Un sistema presidencialista tpicamente enfrenta dos puntos potenciales de veto: la oposicin en el Congreso y alguna instancia de revisin constitucional si existiere. En el caso paraguayo, el poder de veto institucional se encuentra en al menos cinco instancias: En la oposicin en ambas cmaras, que debido al sistema electoral es casi automticamente mayora; En la oposicin de facciones de la oposicin en una o ambas cmaras, exacerbado por el sistema electoral de elecciones internas y representacin proporcional y la concurrencia de las elecciones presidenciales y congresionales; En la oposicin en alguna de las comisiones parlamentarias, agudizado por la norma de enviar los proyectos a varias comisiones, especialmente a algunas de poderes amplios y difusos, como Legislacin y Codificacin y Asuntos Constitucionales; En el Poder Judicial (inconstitucionalidad).

A este entramado de puntos de veto se agregan las facultades de agenda-setting del Congreso sobre un complejo universo de decisiones adoptadas proactiva o reactivamente como son, por ejemplo: La potestad de aumentar la estimacin de ingresos tributarios que permite al Congreso aumentar ilimitadamente los gastos corrientes, especialmente servicios personales, y producir graves problemas de desfinanciamiento; El poder ilimitado de iniciativa parlamentaria, incluso en materia presupuestaria; La atribucin de derogar un proyecto con tratamiento de urgencia con la sola mayora absoluta de cualquiera de las cmaras y no con una mayora calificada; La facultad ilimitada de modificar el presupuesto hasta en el Anexo de Personal, creando cargos o aumentando salarios discrecionalmente;

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La prerrogativa de modificar con leyes temporales las leyes permanentes y con leyes de rango inferior otras de rango superior; La capacidad de rechazar un veto presidencial con solo una mayora absoluta.

Adems, la mayora de los pases del continente poseen la figura del Decreto Constitucional o la del Decreto Delegado por los cuales el Presidente puede adoptar decretos con carcter de ley en mbitos y/o situaciones especiales, de por s o sujetos a una posterior aprobacin del Congreso. El Paraguay es uno de los tres pases que no poseen esta figura. El cuadro que se incluye a continuacin ilustra este punto. No se pretende aqu sugerir recurrir a este procedimiento, sino simplemente sealar que estos pases poseen mecanismos para destrabar impases institucionales que Paraguay no tiene.
Cuadro 8. Mecanismos para destrabar impasses institucionales
PAS Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Per, Venezuela Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Mxico, Panam, Repblica Dominicana, Uruguay Guatemala, Nicaragua, Paraguay DECRETO CONSTITUCIONAL S DECRETO DELEGADO S

NO NO

S NO

FUENTE: OEA-PNUD (2010), Nuestra Democracia, Washington, 70-73.

Esa cantidad de puntos de vetos y el universo de decisiones sujetas a veto, sumados a la imposibilidad de recurrir a decretos constitucionales o delegados, se refleja en el bajo ndice de facultades legislativas del Presidente. El Paraguay, junto con Nicaragua, se ubica en el ltimo lugar en trminos de facultades presidenciales, es decir, posee uno de los Ejecutivos ms dbiles vis--vis el Congreso (IADB, 2006:49).26

26 Como bien comenta Prez-Lin, no es casualidad que ambos hayan sufrido dos de las peores dictaduras del continente, la de Somoza y la de Stroessner.

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Esta situacin se ve agravada por la naturaleza de estos actores con poder de veto y, por ende, por el tipo de demandas que plantean para otorgar su consentimiento. Existen dos tipos de actores prevalentes. Por un lado, se encuentran los caudillos y las tribus polticas que demandan fundamentalmente beneficios para su clientela. Obviamente la orientacin de las concesiones, o side-payments, a los que puede recurrir el gobierno para hacer avanzar su agenda ser inevitablemente particularista y acentuar las distorsiones de una poltica pblica sin orientacin pblica. Se trata, as, del clientelismo ms puro traducido en el otorgamiento de bienes privados y excluyentes a los que acceden solo los leales del cacique o tribu. Por otro lado, se encuentran los intereses corporativos cuyos side-payments consisten fundamentalmente en bienes de club y semiexcluyentes. Estos intereses corporativos se articulan alrededor de un sector del empresariado y de un sector de los empleados pblicos. Esto conduce al trato kure, o la poltica de tipo pork, que tambin sacrifica el universalismo que deben poseer las polticas pblicas. En sntesis, lo que agrava sobremanera el problema es que los innumerables puntos de vetos no responden a intereses amplios de colectivos sociales o econmicos, sino a intereses estrechos de tipo personal o, en el mejor caso, de grupo. El sistema demanda clientelismo y pork y los polticos distribuyen pork y clientelismo. La racionalidad es perfecta y perfectamente perversa. Una crtica anloga a esta, tambin formulada a la democracia brasilea en dcadas pasadas por autores como Scott Mainwaring y Barry Ames, parece haber cedido al argumento de que el liderazgo poltico puede sobreponerse a estas dificultades. Sin embargo, una golondrina no hace primavera. Ha de notarse que los liderazgos de Fernando Henrique Cardoso y Lula fueron exitosos en medida importante porque se basaban en aparatos partidarios muy distintos a los liderados por, digamos, Fernando Collor de Mello o Jos Sarney, y estos aparatos partidarios ya prefiguraban una visin y expectativa diferentes de la poltica y se sustentaban en una base social tambin distinta.

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Qu se necesita para cambiar el rumbo de la historia y empezar la construccin de una democracia de calidad? Lo primero es coincidir, al menos en lneas generales, en el diagnstico. Si el que se presenta en la primera seccin de este captulo es correcto, quedan dos alternativas: resignarse y esperar que se complete el proceso de modernizacin y cambie la matriz social del pas27 o buscar atajos por la va del cambio de las reglas del juego. Son estas las que refuerzan incentivos perversos que perpetun las prcticas polticas clientelistas e impiden la adopcin de polticas pblicas de calidad y son estas las que poseen el potencial de generar crculos virtuosos. Sin esos cambios las mejores intenciones corren el serio riesgo de terminar naufragando en el frrago de una praxis poltica clientelista que posterga el inters pblico en aras de beneficios particulares. Reglas ms adecuadas permitirn fortalecer a los sectores reformistas, alinear los intereses pblicos y privados y alentarn el altrugosmo, altruismo por razones egostas o egosmo con consecuencias altruistas. Una corriente de la literatura contempornea recomienda no descartar la posibilidad de que en el marco de la inter-temporalidad los actores con poder de veto realicen clculos distintos ante la posibilidad de que ellos puedan encontrarse en el futuro en la posicin que hoy se encuentra el actor que establece la agenda. Hasta sugieren que, cuanto mayor sea el nmero de actores con poder de veto en un determinado momento, mayores son las posibilidades de que algunos de ellos se encuentren sentados en la mesa en el futuro y, por tanto, se encuentren abiertos a adoptar posiciones de cooperacin.28 La lgica de la inter-temporalidad es un factor a tener en cuenta. Sin embargo, hay que tomar en consideracin que la mayora de los actores con poder de veto no se representan un futuro en el cual ellos sean los agenda-setters, sino parte de un
27 Esta es una postura muy comn en los sectores conservadores. Alegan que como el Paraguay es as, as noms luego tiene que funcionar su sistema poltico. Otras expresiones comunes son Paraguay, pues, no es como tal o cual pas. En la poca de la dictadura de Stroessner la expresin era:No estamos, pues, preparados para la democracia. Utilizo los modismos paraguayos ex profeso. 28 Tomassi, Mariano; Scartacini, Carlos y Stein, Ernesto (2010). Veto Players and Policy Trade-Offs: An Inter-temporal Approach to Study the Effects of Political Institutions on Policy. Washington: IDB Working Paper # 159, 9-10. Como sugiere Prez-Lin, podra argumentarse que con el tiempo la lgica de la intertemporalidad se superpondra a la de los incentivos y constricciones institucionales. Es una hiptesis que sin, embargo, podra llevar generaciones en confirmarse.

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sistema en el cual deben extraer concesiones del agenda-setter. Quizs despus de la alternancia de 2008 los actores varen sus clculos. Pero dejar el futuro librado a una posibilidad tan aleatoria no parece una solucin ptima ni tan siquiera buena. Adems hay que tener en cuenta que los potenciales interesados en los cambios son los que aspiran a ocupar posiciones ejecutivas. Los que van a ocupar posiciones legislativas son los ms, sin embargo, y es difcil que renuncien a las cartas que poseen para extraer concesiones, sean del partido de gobierno o de la oposicin. Esto es as tambin por la debilidad de los partidos que se han convertido en federaciones de fracciones, cada cual con su inters particular, y por la ausencia de disciplina partidaria. La solucin es una reforma constitucional, pero no para permitir la reeleccin sino para facilitar la gobernabilidad rediseando el marco jurdico de las facultades presidenciales y legislativas, el sistema electoral y la independencia y confiabilidad de la justicia. La misma deber ser limitada, es decir, circunscripta a la modificacin de aquellos aspectos probadamente fallidos de la actual normativa; responsable, es decir, que al momento de la eleccin de la Convencin Nacional Constituyente el gobierno deber presentar detalladamente su propuesta de reforma; y expedita, es decir, se deber convocar a eleccin de convencionales constituyentes a los 60 das de sancionada la ley de convocatoria y la Convencin finalizar sus labores en un mximo de 60 das corridos. Las reformas indispensables se ordenan a continuacin en cuatro categoras. La primera comprende algunas clusulas generales de la parte introductoria de la Constitucin que requieren modificacin, incluyendo tres elementos fundamentales: Suprimir el requisito de una ley especial para la expropiacin de cada latifundio improductivo para evitar el trfico de influencia parlamentario; Garantizar el alcance erga omnes de la inconstitucionalidad a fin de hacer efectiva la igualdad ante la ley29; Eliminar el rango constitucional del mtodo proporcional para la asignacin

29 Hoy da rige el sistema inter-partes de modo que una ley o decisin administrativa declarada inconstitucional para un recurrente es constitucional para quien no recurri.

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de curules en los partidos y la obligatoriedad de elecciones internas en los mismos. La segunda incluye una nueva arquitectura electoral. Ello implica: Ratificar la no-reeleccin de los presidentes, as como su inhabilidad para ser candidatos u ocupar otros cargos simultneamente o con posterioridad a la finalizacin de su mandato, salvo el de Senador Vitalicio; Establecer la mayora absoluta de la mitad ms uno de los votos, con una segunda vuelta si fuese necesario, para la eleccin de Presidente con la participacin de solo aquellos que superen un determinado umbral; Incorporar la eleccin en distritos uninominales por mayora absoluta de la mitad ms uno, con una segunda vuelta si fuese necesario, para miembros de la Cmara de Diputados y de las Juntas Municipales utilizando el sistema francs e incentivando as a los partidos a formar coaliciones con buen potencial de gobernabilidad.

La tercera se aboca a explorar el problema de gobernabilidad, es decir, las relaciones entre el Poder Ejecutivo, el Legislativo, y los gobiernos sub-nacionales de modo a garantizar la estabilidad y efectividad del gobierno. Al respecto se plantean: Suprimir las facultades administrativas implcitas otorgadas al Congreso y fortalecer sus funciones legislativas y de control, incluyendo el voto de censura calificado de los ministros del Ejecutivo con efecto vinculante; Facilitar la capacidad de promover polticas pblicas del Ejecutivo, elevando a dos tercios la mayora necesaria para rechazar un veto o una medida de urgencia e introduciendo la figura del veto sustitutivo (veto con texto alternativo aprobado de no rechazarse el veto); Incorporar la figura de la Ley Orgnica aprobada y modificada por mayoras calificadas y no sujeta a alteracin por leyes ordinarias o temporales; Fortalecer la capacidad administrativa del Ejecutivo sobre el Presupuesto estableciendo que el Congreso puede disminuir o modificar las asignaciones presupuestarias pero en ningn caso aumentarlas, ni modificar el Anexo de Personal;

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Desconcentrar el poder del Presidente de la Repblica en materia administrativa aumentando las atribuciones de los ministros y otras instancias institucionales. Hoy, por ejemplo, todos los nombramientos de funcionarios se realizan por decreto del Poder Ejecutivo y hasta los permisos para asistir a cursos de capacitacin de funcionarios de cuarta lnea requieren un decreto del Ejecutivo30; Garantizar la autonoma de los gobiernos sub-nacionales estableciendo que el impuesto inmobiliario debe tributarse sobre la base del valor de mercado de las propiedades y que el 20% del IVA recaudado en un departamento constituye fuente de ingreso para el gobierno departamental, incorporando una clusula de transferencia de un porcentaje a los municipios ms pobres, pero eliminando en contrapartida las transferencias de royalties y compensaciones que sern destinados ntegramente a un Fondo de Inversin y Desarrollo; Distinguir entre el juicio poltico por causal poltica del juicio poltico por la comisin de delitos fundado en una imputacin de un juez competente, importando el primero de ellos la simultnea cesacin en sus funciones de legisladores y la eleccin de un nuevo Congreso para completar el perodo parlamentario.

La cuarta aborda el tema de la seguridad jurdica, es decir, el reto de asegurar el imperio de la Ley a travs de un Poder Judicial que garantice igualdad y seguridad.31 Modificar el procedimiento de nombramiento de la Corte Suprema de Justicia que ser a propuesta del Ejecutivo y con el acuerdo de las tres quintas partes absolutas de la Cmara de Senadores y establecer la inamovilidad desde su nombramiento; Modificar la composicin del Consejo de la Magistratura eliminando las representaciones del Poder Ejecutivo, de la Corte Suprema de Justicia y de

30 Por ejemplo: Decreto 8.570, por el cual se autoriza al Suboficial Primero de Orden y Seguridad Benjamn Amado Roln Gmez, de la Polica Nacional, a viajar a la ciudad de Santiago, Repblica de Chile, en misin de estudios; o Decreto 8.622, por el cual se aprueban la reforma estatutaria [sic] de la Junta de Saneamiento de compaa Cerro Costa, distrito de Santa Mara, Departamento de Misiones; o Decreto 8.608, por el cual se revoca el Decreto 31.463 del 3 de junio de 1977 por el cual se acuerda jubilacin ordinaria al seor Eusebio Cspedes. 31 Estas propuestas de reforma judicial fueron elaboradas por Enrique Sosa en un trabajo que co-autoramos.

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las cmaras del Congreso y reemplazndolas por representaciones altamente calificadas de abogados; Modificar la composicin del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados eliminando la representacin del Poder Ejecutivo, de la Corte Suprema y de las cmaras del Congreso y reemplazndolas por representaciones altamente calificadas de abogados; Atribuir de manera explcita a un Tribunal de Cuentas el juzgamiento de las rendiciones de cuentas que sean objeto de reparo por parte de la Contralora o de la Fiscala de Cuentas, cuya existencia se debera restablecer.

Habida cuenta el anlisis de la primera parte de este trabajo, el lector podra llegar a la errada conclusin de que son pocas las posibilidades de mejorar en el corto plazo la calidad de la democracia en el Paraguay. En efecto, cuando hay tantos intereses particulares que se benefician con el detrimento del inters general, qu incentivos tendran los actores para cambiar un statu-quo que les beneficia? Sin embargo, la historia demuestra que en determinadas coyunturas es posible construir consensos que permitan romper los moldes rgidos del pasado. Al fin de cuentas, esa ha sido la historia de la democratizacin y la alternancia en el Paraguay, hechas realidad contra todo pronstico. Qu se precisa, pues, para impulsar este cambio? Es necesario construir un amplio y fuerte consenso de todo los actores que, o priorizan el inters nacional, o entienden que el inters nacional tambin les beneficia a ellos, es decir de los altruistas y los altrugoistas. En primer lugar, la sociedad civil debe jugar un rol protagnico. En una sociedad invertebrada como la paraguaya, con actores colectivos dbiles, las organizaciones de la sociedad civil estn llamadas a desempear un rol subsidiario fundamental. Es preciso tejer una alianza por la calidad de la democracia en las que las partes se comprometan a articular una masa crtica que impulse un proyecto comn32. En segundo lugar, hay que apelar al rol del conocimiento y la experticia. Las ideas32 Para un detallado anlisis de este tema ver Carter (2010).

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Hacia una democracia de calidad Diego Abente Brun

propuestas estn generalmente en el campo de los grupos de inters, los formadores de opinin y las comunidades epistmicas. El papel y la influencia de las denominadas comunidades epistmicas es fundamental en generar ideas y propuestas de poltica. Cuando estas ltimas logran producir, interpretar, traducir, y diseminar [] conocimiento su influencia aumenta exponencialmente. (Jones, 2009:17). De esta manera, a travs de la organizacin de reuniones, seminarios, congresos y otros eventos para discutir y socializar estas propuestas con la participacin de autoridades en la materia, se generar tambin credibilidad y se fortalecer la idea de que los cambios no pueden esperar. En tercer lugar, el rol de los medios de comunicacin es fundamental. Ellos servirn no solo como correas de transmisin para difundir la necesidad de los cambios sino que tambin ejercern una sana presin sobre la llamada clase poltica. En cuarto lugar, habr que enhebrar una alianza transversal que una en un propsito comn a los sectores modernos y patriticos de todos los partidos y movimientos polticos. Muchos de ellos tienen ya plena conciencia de la necesidad de la reforma, pero solos y aislados carecen de la fuerza poltica necesaria para impulsarla. Al fin de cuentas la gobernabilidad del pas le beneficia no solo al pueblo sino tambin a los propios partidos que en sus funciones gubernamentales, nacionales o subnacionales podrn hacer una mejor gestin y cosechar los resultados de la misma. Finalmente, se requiere tambin movilizar el componente simblico que otorga el bicentenario. Las celebraciones permitieron fortalecer la identidad nacional, aumentar el orgullo de ser quienes somos, y demostrar que el Paraguay puede asumir desafos y conquistar objetivos ambiciosos. Todo ese capital solo se puede proyectar si el bicentenario deja un legado institucional para el futuro. Uno de esos legados tiene que ser la reforma poltica que abra las puertas a un futuro mejor.

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La economa poltica del crecimiento, pobreza y desigualdad en el Paraguay (1968 2010) Dionisio Borda

La economa poltica del crecimiento, pobreza y desigualdad en el Paraguay (1968 2010)* Dionisio Borda

*Este estudio ha sido posible mediante la colaboracin de varios colegas y, en particular, la eficiente y paciente intervencin de Jos Velaztiqu. Agradecemos los comentarios y sugerencias de Donald G. Richards.
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Introduccin
El presente estudio tiene por objetivo describir y analizar los acontecimientos econmicos ms importantes de la economa paraguaya desde 1968 hasta 2010, que corresponde a un periodo de profundos cambios estructurales del cual hay disponibilidad de datos estadsticos confiables. El anlisis se divide en tres secciones. En la primera se examinan los cambios econmicos verificados en la estructura productiva, y en la de los sectores econmicos, atribuibles a las polticas econmicas y a los efectos externos: climticos y de precios. En la segunda se analizan la pobreza y la desigualdad del ingreso de la poblacin, y sus vinculaciones con el modelo de crecimiento del pas y con las polticas pblicas adoptadas. En la ltima parte se sintetizan las conclusiones del ensayo.

Ciclos econmicos, cambios estructurales y algunas de sus causas1


Entre 1968 y 2010 la economa del pas ha experimentado tres ciclos econmico-polticos. El primero de ellos, de 1968 a 1988, comprende tanto el periodo de auge econmico (1968-1981) y consolidacin autoritaria de la dictadura de Alfredo Stroessner2, como el de la posterior crisis econmica (1981-1988), que tuvo como una de sus consecuencias su derrocamiento en febrero de 1989 (Borda, 1994). El segundo ciclo, de menor duracin que el anterior, se inicia en 1989 con la transicin a la democracia y culmina en 2002 con el gobierno de Luis Gonzlez Macchi3, presentando una fase de recuperacin econmica entre 1989 y 1998, y una posterior contraccin entre 1999 y 2002. Por ltimo, el tercer ciclo, caracterizado por la reactivacin econmica y la alternancia poltica, comienza en 20034 y contina hasta el
1 El trabajo complementa la descripcin de ciclos econmicos y polticos descritos por Borda (2008) en el marco de un anlisis de largo plazo de la economa paraguaya. 2 Condujo las riendas del poder durante 35 aos (1954-1989) con elecciones peridicas cada cinco aos y cambi la Constitucin Nacional en 1967 para permitir su reeleccin indefinida. 3 Un juicio poltico a Ral Cubas (1998-2003) lo oblig a renunciar en 1999 y Gonzlez Macchi fue designado por el Congreso Nacional como cuarto presidente (1999-2003) del periodo posterior a la dictadura de Stroessner. El primero fue el Gral. Andrs Rodrguez (1989-1993); el segundo Juan Carlos Wasmosy (1993-1998) y el tercero Ral Cubas (1998-1999), quien renunci ante la inminencia de un juicio poltico, luego del asesinato del Vicepresidente Luis M. Argaa en marzo de 1999. 4 Asume el poder Nicanor Duarte Frutos (2003-2008), seguido luego por Fernando Lugo (2008-2013), la alternancia poltica despus de 61 aos de gobierno del Partido Colorado. 58

La economa poltica del crecimiento, pobreza y desigualdad en el Paraguay (1968 2010) Dionisio Borda

presente (2011), con una marcada recuperacin econmica (2003-2011), excluyendo la recesin del ao 2009. Durante el primer ciclo (1968-1988), con un crecimiento promedio anual del PIB de 6,0%, la economa paraguaya registr la tasa de crecimiento ms alta y el periodo de expansin econmica ms largo de los tres ciclos sealados. El PIB per cpita promedio alcanz los 1.132 dlares, con un crecimiento promedio anual del 3,2%. En el segundo ciclo (1989-2002), hubo un crecimiento econmico promedio anual de 2,1%, inferior a la tasa anual de crecimiento poblacional de 2,5%, por lo que la variacin anual del PIB per cpita fue negativa en el orden del 0,3%, con un valor promedio de 1.440 dlares. Si bien este promedio es mayor, deben tenerse en cuenta los bajos niveles del PIB per cpita al inicio del primer ciclo y su desplome desde 1981. En el ltimo ciclo, que se inicia en 2003 y comprende ocho aos, tiene lugar una recuperacin econmica bastante importante con respecto a la etapa anterior. El crecimiento promedio del producto se eleva a 4,9% anual mientras que el del PIB per cpita aumenta al ritmo de 3% anual, alcanzando ste un valor promedio de 1.468 dlares (Grficos 1 y 2).
Grfico 1. Producto Interno Bruto real y tasa de crecimiento anual (1968-2010)
25.000 En miles de millones de Gs. de 1994 20.000 15.000 10.000 5.000 0 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 PIB 2000 2005 2010 20 15 10 5 0 -5
Fuente: Clculos propios con base en datos del BCP.

Tasa de crecimiento del PIB

Tasa de crecimiento (%)


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Grfico 2. PIB per cpita en trminos constantes y tasa de crecimiento anual (1968-2010)
1.750 1.500 En dlares de 1994 1.250 1.000 750 500 250 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 20 15 10 5 0 -5 -10 Tasa de crecimiento (%)

Tasa de crecimiento del PIB per cpita PIB per cpita


Fuente: Clculos propios con base en datos del BCP.

Las recesiones econmicas durante el periodo de anlisis no se extendieron por ms de dos aos (1982-1983 y 1999-2000). Otras tres recesiones de menor duracin se registraron en 1986, 2002 y 2009, totalizando, as, siete aos de cada en la produccin. Un hecho llamativo es el incremento de la volatilidad del crecimiento de la actividad econmica en los ltimos dos aos, pues la recesin de 2009 (de 3,8%) y la recuperacin econmica del 2010 (de 15,0%) constituyeron las variaciones ms extremas del PIB durante todo el periodo analizado. En la siguiente seccin se discuten las causas de los cambios registrados durante los tres ciclos estudiados.
Auge y crisis econmica y la cada de la dictadura (1968-1988)

Este primer periodo se caracteriz por un crecimiento econmico sin precedentes y el afianzamiento en el poder de la dictadura de Stroessner. El PIB creci a una tasa promedio de 6,0% anual y el PIB per cpita a un ritmo de 3,1% anual, lo que sig60

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nific el incremento histrico ms importante de este indicador durante el periodo de estudio, llegando a 1.503 dlares en 1981 luego de promediar solo 660 dlares en los primeros aos de la dcada de 1960 (Cuadro 1).
Cuadro 1. Crecimiento promedio anual del PIB y del PIB per cpita, y PIB per cpita promedio durante los ciclos econmicos y polticos (1968-2010)
Periodo Duracin (aos) 21 14 8 Crecimiento promedio anual del PIB (%) 6,0 2,1 4,9 PIB per cpita promedio (dlares de 1994) 1.132 1.440 1.468 Crecimiento promedio anual del PIB per cpita (%) 3,2 -0,3 3,0

1968-1988 1989-2002 2003-2010

Fuente: Clculos propios con base en datos del BCP.

Durante este ciclo, el sector de servicios jug un rol clave en la economa, pues represent un poco ms de la mitad de la produccin, mientras que los sectores primario y secundario alcanzaron cada uno cerca del 22% de la actividad. La agricultura y la ganadera representaron el 14,2% y el 6,2% de la economa, respectivamente (Cuadro 2).
Cuadro 2. Estructura del PIB por sectores y principales subsectores econmicos (19682010) (en % del PIB)
Periodo 1968-1988 1989-2002 2003-2010 Agricultura 14,2 14,7 18,4 Ganadera Primario 6,2 5,2 6,0 22,7 22,2 26,3 Construcciones 4,3 4,9 3,9 Industria Secundario 18,5 15,9 13,5 22,1 20,5 17,5 Terciario 54,4 56,8 56,2

Fuente: Clculos propios con base en datos del BCP. Nota: Sector primario: incluye los subsectores de agricultura, ganadera, explotacin forestal y caza y pesca. Sector secundario: comprende los subsectores de minera, industria y construcciones. Sector terciario: incluye los subsectores de electricidad, agua, transporte, comunicaciones, comercio, finanzas, viviendas e impuestos a los productos.

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Resaltan claramente la participacin de la agricultura en la estructura productiva y su rol determinante en las exportaciones. La agricultura creci a una tasa cercana a la de la economa del pas, contribuyendo a una sptima parte del crecimiento de sta (Cuadros 3 y 4). Adems, el PIB de este subsector creci durante 19 de los 21 aos que dur el ciclo. De este modo, la agricultura, en especial la campesina5, ha sido relevante no slo por su valor agregado en la produccin y la seguridad alimentaria del pas, sino tambin porque absorba una gran parte de la oferta laboral. De hecho, la poblacin rural del pas en 1962 llegaba al 64,2% del total, absorbiendo slo la agricultura el 56,6% de la poblacin ocupada. Sin embargo, esta tendencia se revirti a lo largo del ciclo. En 1992 la poblacin rural se redujo al 49,7% de la poblacin total, mientras que la ocupacin en la agricultura cay al 35,8% de la poblacin ocupada. Debe tenerse en cuenta, tambin, que la tasa anual de crecimiento demogrfico del pas ha disminuido durante el periodo de estudio, de 2,7% entre 1968 y 1988, a 2,3% entre 1989 y 2002 y a 1,9% entre 2003 y 2010 (DGEEC, 2004b y 2005a y MH, 1966).
Cuadro 3. Tasas de crecimiento promedio anual de los sectores y principales subsectores econmicos (1968-2010)
Periodo 1968-1988 1989-2002 2003-2010 Agricultura Ganadera Primario 5,9 3,6 8,7 3,4 3,1 5,7 5,1 3,1 7,0 ConstrucIndustria Secundario Terciario PIB ciones 10,7 -0,3 6,3 5,6 1,0 1,9 6,4 0,6 2,9 6,2 2,2 4,7 6,0 2,1 4,9

Fuente: Clculos propios con base en datos del BCP.

5 Fincas agrcolas menores de 50 hectreas.

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Cuadro 4. Contribucin de los sectores y principales subsectores econmicos a la tasa de crecimiento del PIB (1968-2010) (en porcentajes)
Periodo 1968-1988 1989-2002 2003-2010 Agricultura Ganadera Primario 0,8 0,5 1,3 0,2 0,2 0,3 1,2 0,7 1,7 ConstrucIndustria Secundario Terciario ciones 0,4 0,0 0,2 1,0 0,2 0,3 1,4 0,2 0,5 3,4 1,2 2,7 PIB 6,0 2,1 4,9

Fuente: Clculos propios con base en datos del BCP.

Los resultados de los censos nacionales indican que la disminucin de la ruralidad del pas ha sido gradual entre 1962 y 1972, del 64,2% al 62,6% de la poblacin total. Esa reduccin se aceler desde entonces hasta el 2002, pasando a 57,2% en 1982, 49,7% en 1992 y 43,3% en 2002. En 2010 se estim que este indicador habra cado al 41% (DGEEC, 2004b y 2011b). Un reciente estudio (Richards, 2011) demuestra el impacto de la concentracin de la produccin agrcola (soja) y su doble efecto: la disminucin del bienestar, medido en trminos del PIB per cpita, y el aumento de la migracin de la mano de obra rural al sector urbano, con incremento del desempleo y de la ocupacin disfrazada. La situacin sealada contrasta con el objetivo de la reforma agraria dirigida por el Instituto de Bienestar Rural, creado en 1963 para colonizar las tierras fiscales. Si bien es cierto que la tierra dedicada a la agricultura aument constantemente durante este ciclo (de 28,2% a 43,0% del territorio nacional), y los ndices de produccin agrcola y de produccin de alimentos se duplicaron (Banco Mundial, 2011), tambin es cierto que esa poltica pblica no alcanz el xito esperado en el mediano plazo. Por el contrario, gener un proceso de reconcentracin de la tenencia de tierra, reflejado en el aumento del coeficiente de Gini de concentracin de tierras entre 1991 y 2008, el cual se increment de 0,87 a 0,89 en la Regin Occidental (zona ganadera) y de 0,93 a 0,94 en la Regin Oriental (zona agrcola-ganadera), de acuerdo con el estudio del PNUD (2010).

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Varios factores explican el aumento de la migracin a las ciudades o al exterior. A partir de 1980 muchas familias campesinas pobres tuvieron que abandonar sus fincas por diversos motivos. La reforma agraria no fue complementada con la creacin de instrumentos financieros para cubrir a las familias de las prdidas ocasionadas por factores climticos, como la sequa ocurrida en 1986, y tampoco ofreci un adecuado y continuo servicio de extensin agraria, infraestructura vial apropiada y acceso a crditos para la produccin. La volatilidad de los precios de los productos de renta campesina no permiti asegurar un ingreso familiar mnimo. Las familias tampoco contaban con el capital humano y fsico que pudiera resguardarles de posibles prdidas econmicas en cada zafra. No existen datos confiables sobre el nivel de pobreza durante el ciclo, pero algunos estudios suponen que la pobreza rural en 1980 llegaba al 50% de la poblacin6 (Morley, 2001). Sumado a esto, la precariedad de los servicios bsicos de salud y educacin, y de la infraestructura vial, ha sido una caracterstica persistente en el sector rural, debido a que las polticas de la administracin pblica se haban centrado en Asuncin y su rea metropolitana. Adems, al final del ciclo, la rpida expansin de la agricultura empresarial, intensiva en capital y tierra, gan una mayor rea cultivable a expensas de las fincas campesinas, lo cual provoc una emigracin continua a las ciudades y a pases limtrofes, pues los muchos expulsados no encontraban trabajo en el sector de servicios o en el industrial, tal como lo sealan Borda y Gonzlez (2009). El subsector de las construcciones tambin fue trascendente en la economa, por su capacidad de absorber mano de obra no calificada y su tasa de crecimiento promedio anual del 10,7% que contribuy a cerca de una dcima parte del crecimiento de la economa durante el ciclo (Cuadros 3 y 4). En el periodo de crecimiento econmico, se observ un fuerte dinamismo de este subsector, impulsado por el incremento de la poblacin y de su ingreso, que se tradujeron en una mayor demanda de viviendas. El Estado emprendi diversas obras de infraestructura, especialmente para el desarrollo de la red vial del pas, cuya extensin se duplic entre 1968 y 1981 para llegar a 12,7 mil kilmetros (MH, 1987). Sin embargo, la expansin no fue suficiente, pues el promedio de construccin de caminos pavimentados no super los 65 kilmetros
6 Esta cifra no est lejos de las registradas durante la primera dcada del Siglo XXI, demostrando que no es sensible al crecimiento econmico.

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por ao, constituyndose la falta de comunicacin en un obstculo para la produccin agrcola y para el desarrollo rural. Pero la mayor obra de infraestructura del pas fue, sin duda, la construccin de la represa hidroelctrica de Itaip7, entre 1975 y 1982. No slo demand una gran cantidad de mano de obra, sino que tambin posibilit al rgimen de Stroessner afianzar su poder mediante los grandes flujos de capital que beneficiaron a los grupos de su entorno poltico, mientras la obra era exhibida como el mayor smbolo del progreso econmico8. Este shock exgeno tambin provoc una externalidad positiva de largo plazo, a travs del cambio tecnolgico incorporado por las empresas nacionales que participaron tanto en las obras civiles como en el montaje electromecnico de la usina. Las obras de Itaip cambiaron las caractersticas de construccin del pas y facilitaron, en gran medida, la urbanizacin acelerada a partir de la dcada de 1970. En contrapartida, se deben considerar las grandes ventajas econmicas cedidas al Brasil en detrimento del Paraguay, por la venta exclusiva de energa a este pas, a valores que estuvieron siempre por debajo de los precios del mercado. Se debe entender que la construccin de la usina fue una poltica de segundo ptimo para el Paraguay, tanto para poner punto final a los problemas limtrofes con el Brasil por los Saltos del Guair, que desaparecieron bajo el embalse de la represa, como para asegurar los beneficios econmicos para el rgimen de Stroessner, en el corto plazo. El punto ms alto de este periodo de crecimiento econmico extraordinario se present en 1981. Luego de la terminacin de la mayor parte de las obras de Itaip, la economa se qued sin su motor de crecimiento. Este hecho coincidi con la crisis financiera de la deuda de los pases latinoamericanos de 1981-1982, que tuvo un impacto econmico sin precedentes en todos los pases de la regin, con prdidas de productividad y empleos. Adems, el Paraguay no concret los resultados esperados

7 Se encuentra en el Ro Paran y es propiedad de los gobiernos de Paraguay y Brasil. Es la central hidroelctrica ms grande del mundo. Su capacidad instalada es 14 gigavatios. La inversin directa para su construccin alcanz 11,8 mil millones de dlares, mientras que los recursos captados para su construccin totalizaron 26,9 mil millones de dlares. Para dimensionar el shock de esta inversin en la economa nacional basta saber que el PIB de Paraguay entre 1973 y 1974 era de aproximadamente 1 mil millones de dlares. Fuente: Memorias de la Entidad Binacional Itaip y ANDE. 8 El Paraguay perdi una gran oportunidad de invertir en infraestructura elctrica, no se promovi el desarrollo industrial basado en el uso de la energa; simplemente, se capt la renta del emprendimiento binacional.

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de la construccin de la nueva represa de Yacyret9, que se iniciara recin en 1983. Se esperaba que sta replicara el modelo de rpido progreso econmico de Itaip, con alta absorcin de mano de obra y elevados flujos de capital. Los magros resultados de las polticas econmicas, en el ocaso de la dictadura y en los primeros aos de la democracia, fueron siempre comparados con el largo periodo de crecimiento econmico alcanzado hasta 1981. El pas tardara 14 aos en volver a alcanzar el PIB per cpita registrado en ese ao. La productividad total de factores volvera a crecer de forma continua luego de 22 aos, alcanzando hasta el 2010 slo el 30% del ndice de productividad de 1981 (Grficos 2 y 3).

Grfico 3. Productividad total de factores (1968-2010)


125 100 75 50 25 0 -25 -50 -75 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Fuente: Clculos propios siguiendo el modelo de Coeymans (2009).

9 Esta central hidroelctrica tambin se encuentra en el Ro Paran y es propiedad de los gobiernos de Paraguay y Argentina. La construccin comenz en 1983 y culmin en 2011. Tiene una potencia instalada de 3,1 gigavatios. Ha tenido serias denuncias de corrupcin, pues tard 37 aos para completarse y de un costo total inicial de 1,4 mil millones de dlares termin costando 11 mil millones de dlares, de los cuales 7 mil millones correspondieron a costos financieros y mil millones slo a estudios de factibilidad. Fuentes: Memorias de la Entidad Binacional Yacyret y ANDE.

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Adems, se debe resaltar que durante la dcada de los sesenta y setenta el Estado paraguayo aceler su intervencin en diversos mercados, siguiendo una poltica econmica que se haba iniciado en la dcada de los cuarenta. Entre las empresas pblicas ms importantes por su impacto en la rama de las construcciones se instalaron la fbrica de cemento de INC (Industria Nacional del Cemento), creada en 1963, y la productora de acero de ACEPAR (Aceros Paraguayos), fundada en 1975. Sus objetivos consistan en facilitar la provisin de insumos para la construccin acelerada de obras de infraestructura, financiadas con crditos concesionales. Sin embargo, la instalacin de estas empresas tuvo un alto sobrecosto ligado con la corrupcin del rgimen de Stroessner, que no tuvo problemas para financiarlas recurriendo al endeudamiento externo durante el periodo de alta liquidez y bajas tasas de inters mundiales. Luego, con el aumento de las tasas de inters, los sobrecostos de las inversiones y el bajo crecimiento de los ochenta, estas obras, al igual que otros elefantes blancos10, resultaron ser financieramente inviables, lo que produjo un caos fiscal que coadyuvara a la cada del dictador en 1989. Al analizar la economa por el lado del gasto, observamos que la participacin del consumo privado y la del gobierno representaron, en este ciclo, el 79,5% del producto. El gasto en inversin, como proporcin del PIB, lleg al 21,6%; mientras que las importaciones y exportaciones alcanzaron el 16,9% y el 18%, respectivamente. Por otro lado, la demanda domstica creci al 5,9% anual en promedio, llegando incluso a una media del 19,5% entre 1980 y 1981, que constituy el mayor crecimiento registrado en todos los ciclos. Las inversiones registraron una tasa de expansin del 9,2% anual durante el primer ciclo, que se debi a una mayor inversin de capital durante la fase de crecimiento econmico (Cuadros 5 y 6).

10 Tales como el Aeropuerto Guaran y el Hospital de Itaugu.

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Cuadro 5. Estructura promedio del PIB por componentes del tipo de gasto (1968-2010) (en porcentaje)
Periodo 1968-1988 1989-2002 2003-2010 Consumo Privado 71,2 73,3 70,7 Consumo del Gobierno 8,3 9,3 8,5 Formacin Bruta de Capital 21,6 23,7 18,5 Exportaciones 16,9 44,7 49,2 Importaciones 18,0 51,1 46,9

Fuente: Clculos propios con base en datos del BCP.

Cuadro 6. Tasa de crecimiento promedio anual de los componentes del PIB por tipo de gasto (1968-2010) (en porcentaje)
Periodo 1968-1988 1989-2002 2003-2010 Consumo Privado 5,3 2,8 4,5 Consumo del Gobierno 5,8 2,3 6,5 Formacin Bruta de Capital 9,2 0,5 6,2 Exportaciones 19,0 4,8 9,4 Importaciones 17,3 6,0 9,8

Fuente: Clculos propios con base en datos del BCP.

La desaceleracin del gasto de consumo y de la inversin se acentu despus de 1981. As, durante el periodo 1968-1981 el consumo y la inversin crecieron a una tasa promedio de 7,2% y 15,6%, respectivamente, mientras que en el periodo 1982-1988 el consumo creci solo 1,2% y la inversin decreci 2,8%. El sector externo de la economa paraguaya se ha caracterizado por la exportacin exclusiva de bienes del sector primario, ya sean elaborados o semielaborados, y por la importacin de bienes de capital e intermedios, como los derivados del petrleo. Al final del ciclo de expansin econmica se observa el ocaso de algunos rubros de exportacin como el tabaco y los productos crnicos, los que en 1968 representaron el 1% y el 9,5% del PIB, respectivamente, y en 1981 prcticamente desaparecen. El mis68

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mo resultado tuvo la exportacin de la yerba mate, de la cual el pas lleg a depender altamente durante la Colonia y buena parte de la poca independiente. Por el contrario, se desarroll un rpido crecimiento de las exportaciones de algodn y soja, las que en 1988 llegaron a 5,8% y 4,3% del PIB, respectivamente. A principios del ciclo el algodn no alcanzaba el 3% del producto y la soja empez a exportarse slo desde 1971 (BCP, 2011b). La expansin de las exportaciones de algodn y de soja se debi al incremento continuo de la frontera agrcola (BM, 2011) y a la tendencia creciente de los precios internacionales en trminos reales, con excepcin de los altibajos entre 1981 y 1986. Por otro lado, la cada de la exportacin de yerba mate obedeci a su baja demanda externa. El tabaco fue desplazado por la produccin de algodn en las pequeas fincas, debido a su menor rentabilidad. Al final del ciclo se observa, sin embargo, un leve repunte de las exportaciones de carne, tabaco y yerba mate, pero tambin una sostenida importancia de las fibras de algodn y de las semillas de soja, con cerca del 40% y el 30% del producto, respectivamente (Grficos 4 al 7).
Grfico 4. Exportaciones de fibras de algodn y semillas de soja (en % del PIB) (1968-2010)
12 10 8 % del PIB 6 4 2 0 -2

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Fibras de algodn Semilla de soja

Fuente: Clculos propios con base en datos del BCP.

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Por el lado de las importaciones, resalta la tendencia decreciente de la importacin de alimentos, que del 1,7% del PIB en 1968 se redujo al 0,3% en 1988. Ello tiene su explicacin en la mayor oferta de bienes domsticos que sustituy a la oferta externa y, al mismo tiempo, en la mayor demanda de bienes duraderos e intermedios, como los derivados del petrleo y los bienes de capital. Sin embargo, tambin se registr una cada de la apertura comercial del pas entre 1977 y 1981, que se explicara por la declinacin de las exportaciones en relacin al producto. Luego de la recesin de 1982 y 1983, el crecimiento de la economa paraguaya estara de nuevo ligado positivamente a la ampliacin de la apertura comercial, llegando incluso al 40% del PIB entre 1988 y 1990, duplicando de esa forma los valores de los aos sesenta y setenta.
Grfico 5. Exportaciones de carne, madera, caa de azcar, tabaco y yerba mate (en % del PIB) (1968-2010)
6 5 4 % del PIB 3 2 1 0 -1 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Carne Madera Caa de azcar

Tabaco Yerba Mate


Fuente: Clculos propios con base en datos del BCP.

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La economa poltica del crecimiento, pobreza y desigualdad en el Paraguay (1968 2010) Dionisio Borda

Grfico 6. ndice del precio real de las exportaciones de fibras de algodn y semillas de soja (deflactadas por el IPC de Estados Unidos, 2010 = 100) (1968-2010)
125 100 75 50 25 0

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Fibras de algodn Semilla de soja

Fuente: Clculos propios con base en datos del BCP.

Otros dos hechos resaltantes del comercio exterior del periodo, y que modelaran la economa nacional hasta la actualidad, fueron el surgimiento y la consolidacin de Brasil como el principal socio comercial del pas, desplazando a Argentina de su histrica posicin; y el incremento del comercio regional, en lo que ms tarde sera el Mercosur. Debido a las facilidades para el transporte fluvial ofrecidas por la Hidrova Paran-Paraguay para un pas mediterrneo carente de infraestructura de transporte terrestre, y dadas sus caractersticas culturales y polticas como parte de las colonias espaolas, y su ubicacin estratgica en el Ro de la Plata, la Argentina se constituy en el centro de la economa nacional11, en forma interrumpida desde 1811 hasta 1870. Pero, desde principios de la dcada de los sesenta, la dictadura de Stroessner se centr en Brasil para compensar aquella antigua dependencia.
11 La Argentina estuvo vinculada al Paraguay debido a su posicin estratgica como va de acceso al comercio a travs del Ro Paraguay, su cultura, la inmigracin y emigracin hasta el nuevo punto de inflexin logrado por Stroessner con la fundacin y desarrollo de Ciudad del Este (anteriormente Puerto Presidente Stroessner), el puente internacional y la hidroelctrica de Itaip.

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El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario

Grfico 7. ndice del precio real de las exportaciones de carne, madera, caa de azcar, tabaco y yerba mate (deflactadas por el IPC de Estados Unidos, 2010 = 100) (1968-2010)
125 100 75 50 25 0 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Carne Madera Caa de azcar

Tabaco Yerba Mate


Fuente: Clculos propios con base en datos del BCP.

Con la apertura de la frontera agrcola y la extensin de la red vial hacia el Este, el Brasil fue ganando mayor protagonismo en las relaciones internacionales del Paraguay. El primer puente entre ambos pases y la construccin de la represa Itaip demostraron, tambin, el inters de Brasil de expandir su influencia en la regin. As, se puede verificar que la apertura comercial con este pas creci del 0,5% en 1968 al 7,4% en 1988, sobrepasando el grado de apertura comercial con Argentina en 1978, situacin que no ha cambiado desde entonces hasta el 2010 (Grfico 8).

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La economa poltica del crecimiento, pobreza y desigualdad en el Paraguay (1968 2010) Dionisio Borda

Grfico 8. Apertura comercial total, con Argentina, Brasil y Uruguay (en % del PIB) (1968-2010)
90 80 70 60 % del PIB 50 40 30 20 10 0 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Total Argentina

Brasil Uruguay

Fuente: Clculos propios con base en datos del BCP.

De esto se desprende que la economa brasilea influir fuertemente en la paraguaya, a travs de las exportaciones, la inmigracin brasilea del Este del pas y el comercio de triangulacin12. El segundo hecho resaltante consiste en el incremento en la apertura comercial con los pases que formaran ms tarde el Mercosur, en detrimento del comercio con los Estados Unidos y Europa, en especial con Alemania, Espaa, Holanda y el Reino Unido (BCP, 2011b). Esto hara que la tasa de crecimiento del producto de Paraguay, una vez que se inicie el proceso de profundizacin del Mercosur a mediados de los noventa, presente una creciente correlacin positiva principalmente con la de Brasil y, en menor medida, con la de Argentina (Grfico 9).

12 Consiste en la importacin ilegal (mediante la subfacturacin o falta de registro) de bienes terminados y su reexportacin a Brasil y Argentina, tambin de manera ilegal. Vase Masi y Ruiz Daz (2005). El incentivo eran las ganancias provenientes de la diferencia de precios ocasionada por los altos aranceles en estos pases. Sin embargo, otra modalidad de triangulacin consista en la importacin de bienes de los pases vecinos y su reintroduccin ilegal aprovechando que la exportacin de estos bienes estaba exonerada de los impuestos locales en esos pases.

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El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario

Grfico 9. Correlacin mvil (11 aos) de la tasa de crecimiento del PIB de Paraguay con las de Argentina, Brasil y Uruguay (1961-2010)
1 0,8 ndice de correlacin mvil 0,6 0,4 0,2 0 -0,2 -0,4 -0,6 -0,8 1970 1975 Argentina Brasil Uruguay 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Fuente: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial 2011.

Finalmente, cabe advertir que no se puede realizar un anlisis ms detallado del sector externo de la economa paraguaya porque las reexportaciones a los pases vecinos no estaban registradas, salvo en aos recientes. Por este motivo, el saldo de la balanza comercial resulta negativo desde 1978 hasta 2010, con excepcin de 1988 y 1989. Asimismo, se debe resaltar que la cuenta de capitales realmente se abri con el inicio de la democracia, en 1989, como parte de la poltica de reformas econmicas del pas. Otro aspecto relevante, que vincula el comercio exterior con la poltica monetaria y cambiaria, es la alta correlacin entre el mejoramiento en 96% de los trminos de intercambio13 y la depreciacin del 56% del tipo de cambio real efectivo al final de este ciclo, entre 1980 y 1988. Esto fue acompaado por una cada de la productividad total de factores, tal como lo sealan Fernndez y Monge (2002) y Coeymans (2009). Como resultado de esta dinmica, sin embargo, la participacin del sector transable
13 Que es exgeno a un pas pequeo como el Paraguay.

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La economa poltica del crecimiento, pobreza y desigualdad en el Paraguay (1968 2010) Dionisio Borda

se mantuvo en alrededor del 38% del PIB, mientras que las exportaciones, la mayor parte de ellas constituida por bienes primarios, aumentaron del 8% al 14% del producto, generndose como resultado un ligero saldo positivo de la balanza comercial. Se advierte, sin embargo, que el repunte de las exportaciones al final de este ciclo pudo haberse debido a la eliminacin del sistema de tipo de cambio mltiple14 que motivaba la exportacin no registrada de diversos productos (Grfico 10).

Grfico 10. ndices del tipo de cambio real efectivo, trminos de intercambio y productividad total de factores (1980-2010)
125 120

75

40

50

25

-40

0 1980 1985 TCRE TDI ndice de PTF 1990 1995 2000 2005 2010

-80

Fuente: FMI, Estadsticas Financieras Internacionales y EIU.

14 A partir de 1983 las tasas de tipo de cambio diferan para las importaciones, exportaciones, importacin de insumos y maquinarias, importaciones del Estado y para el pago de la deuda externa.

ndice de PTR (1981 = 100)


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100 TCRE y TDI (1990 = 100)

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El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario

La poltica monetaria y cambiaria durante la fase de crecimiento de este ciclo econmico estuvo basada fundamentalmente en el establecimiento de un sistema de tipo de cambio fijo del guaran con el dlar americano, siguiendo la prctica de otros pases basada en los Acuerdos de Bretton Woods15. Este sistema de cambio fijo sirvi, asimismo, como con un ancla nominal para contener la inflacin domstica a los niveles registrados en los Estados Unidos, siempre que el crecimiento del crdito interno del Banco Central fuera nulo. A pesar del abandono del Acuerdo en 1973, el Paraguay sigui manteniendo el tipo de cambio nominal ligado al dlar americano hasta el tercer trimestre de 1981, tal vez porque los grandes flujos de capital ocasionaban el incremento de las reservas internacionales en cerca de 38% anual, especialmente durante la construccin de la represa de Itaip. El tipo de cambio libre del mercado se mantena entre 5% y 10% por arriba del tipo de cambio oficial hasta 1981, cuando el Banco Central aplic un sistema de flotacin manejada del tipo de cambio. La inflacin domstica alcanz el 11% de promedio anual entre 1968 y 1981, observndose fuertes incrementos en los periodos 1973-1974 y 1978-1981 asociados con el aumento del precio del petrleo, tal como ocurri en otros pases importadores de ese producto (Grficos 11 y 12). El promedio de inflacin en el Paraguay parece relativamente bajo en comparacin con los de Argentina y Uruguay, que alcanzaron niveles de 111% y 60%, respectivamente, en el mismo periodo.

15 Se llama as a un conjunto de reglas adoptadas por la Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas, desarrollada en el Estado de New Hampshire, Estados Unidos, en julio de 1944, de la cual Paraguay fue parte. Como resultado de la misma fueron creados el Fondo Monetario Internacional y el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento. Entre sus diversos propsitos, pretenda establecer una estabilidad y convertibilidad cambiaria despus de la Segunda Guerra Mundial.

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La economa poltica del crecimiento, pobreza y desigualdad en el Paraguay (1968 2010) Dionisio Borda

Grfico 11. Reservas internacionales y saldo de la deuda pblica externa (% del PIB) (1968-2010)
60 50 40 % del PIB 30 20 10 0

1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Deuda Pblica Externa Reservas Internacionales
Fuente: BCP y FMI, Estadsticas Financieras Internacionales.

Grfico 12. Inflacin y variacin del tipo de cambio nominal del guaran contra el dlar americano (en porcentaje) (1968-2010)
70 60 50 40 30 20 10 0 -10 -20 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Inflacin (%) Variacin Tipo Cambio (%)


Fuente: Clculos propios con base en datos del BCP.

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El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario

En 1982 se adopt el tipo de cambio mltiple16. Entre 1981 y 1988 el guaran se devalu 31,1% en trminos anuales. La inflacin promedio anual aument al 20,3% y las reservas internacionales cayeron 11,2%, en promedio anual. Pero los mercados de divisas se distorsionaron an ms con la implementacin de un sistema de tipo de cambio mltiple, que provoc una mayor corrupcin en el rgimen. Detrs de esta poltica cambiaria haba dos puntos de inters para el gobierno: el incremento del saldo de la deuda pblica externa y el creciente dficit fiscal del Gobierno Central. La deuda se mantuvo en alrededor del 22% del PIB entre 1968 y 1981, con alta liquidez y tasas de inters bajas y estables a nivel mundial, y una devaluacin baja de la moneda local. El escenario cambi con el brusco incremento de las tasas de inters internacionales17 y el bajo crecimiento del PIB nacional, a una velocidad de solo 1,8% anual entre 1982 y 1988. Todo esto tuvo como consecuencia la duplicacin del saldo de la deuda al 41,6% del PIB durante el periodo 1982-1988, dinmica que se observ tambin en los dems pases de Amrica Latina por las mismas causas: la baja disciplina fiscal domstica, el consiguiente endeudamiento externo a las bajas tasas de inters de la dcada de los setenta y la dependencia del crecimiento mundial basada en la economa de los Estados Unidos. Cabe acotar que desde 1970 hasta 1986 el sector pblico recibi una trasferencia neta de recursos del exterior de cerca de 2,6% del PIB en trminos anuales, que se revirti entre 1987 y 1995. Solo entre 1983 y 1987 el pago de intereses y capital aument del 1,8% al 8,6% del PIB. Por otro lado, el Gobierno Central tuvo un continuo dficit fiscal entre 1980 y 1985, que alcanz el 4,1% del PIB en 1983, y el 3,1% en 1984 como consecuencia, entre otras causas, de la recesin econmica de 1982 y 1983 (Grfico 13). Esto movi al gobierno a realizar un fuerte ajuste en el balance fiscal, reduciendo principalmente los gastos de capital a casi un tercio de lo invertido durante 1980-1985 (BCP, 2011d).

16 De acuerdo a la base de datos del trabajo de Reinhart (2004) y sus actualizaciones, entre 1968 y 1981 el sistema de cambios consisti en una banda de crawling peg de facto; entre 1982 y 1984 se tuvo una flotacin manejada; en 1985, 1989 y 1990 el guaran se devalu (free falling); entre 1986 y 1988 se volvi a la banda de crawling peg de facto, entre 1991 y 1999 se opt por un crawling peg de facto, entre 2000 y 2009 se retorn a la banda de crawling peg de facto y en 2010 se aplic un tipo de cambio peg de facto. 17 Debido al cambio de poltica monetaria en los Estados Unidos para contener la inflacin domstica.

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Grfico 13. Balance fiscal del Gobierno Central (en % del PIB) (1980-2010)
4 3 2 1 % del PIB 0 -1 -2 -3 -4 -5 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Fuente: Clculos propios con base en datos del BCP.

Se debe mencionar tambin que durante el ciclo, como parte de los instrumentos de la poltica monetaria, las tasas de inters estaban controladas y, por tanto, los bancos restringan los montos de los prstamos. Los encajes bancarios eran altos y los entes pblicos no podan depositar sus fondos en bancos privados. Asimismo, numerosas industrias, especialmente las exportadoras, recurran al BCP para realizar el redescuento de sus documentos a cobrar. La autoridad monetaria no tena independencia del Poder Ejecutivo, segn la Constitucin Nacional de 1967 y la anterior Carta Orgnica del BCP.
Transicin econmica y poltica (1989-2002)

Este ciclo se inici con la lenta transicin a la democracia, luego de 35 aos de la dictadura del Gral. Alfredo Stroessner. A diferencia de como ocurri en otros pases latinoamericanos, en el Paraguay la transicin se inici tarde. Fue liderada por un militar en el primer periodo y no hubo cambio de poder en el partido poltico de gobierno. La apertura poltica permiti la participacin pluralista de los partidos polticos, pero el sectarismo y los intereses de los grupos de presin, junto con la
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mala calidad de las instituciones, limitaran el desarrollo de una democracia de mayor calidad. La nueva Constitucin Nacional de 1992 reestructur la administracin pblica y ampli el poder poltico del Congreso Nacional con el objetivo de contrarrestar el histrico poder autoritario del Ejecutivo. Por otro lado, el Poder Judicial se reorganiz y se expandi en varios rdenes. Sin embargo, estos dos ltimos poderes del Estado han sido considerados por la ciudadana como los estamentos ms corruptos y menos transparentes, lo que dificult el desarrollo de instituciones ms avanzadas y de una democracia ms slida18. Durante este ciclo el crecimiento promedio anual del PIB cay al 2,1%, cerca de una tercera parte del registrado en el periodo anterior, lo que represent una cada del 0,3% en la tasa de crecimiento promedio anual del PIB per cpita. Aunque ste lleg a un promedio de 1.440 dlares, ese nivel ya se haba alcanzado en 1980. Puede entenderse, as, que el modesto crecimiento de la economa durante la transicin democrtica no satisfizo las expectativas de mayores ingresos y de empleo decente de la poblacin, como tampoco redujo la desigualdad ni la pobreza, como se ver ms adelante. Al igual que en varios pases latinoamericanos luego de la crisis de la deuda de los ochenta, se llevaron a cabo programas de estabilizacin, aunque en el Paraguay slo ciertas reformas econmicas impuestas por la necesidad de una recuperacin econmica tras la debacle del modelo econmico de la dictadura. El Consenso de Washington de los noventa sostena un conjunto de reformas, ahora consideradas de primera generacin19, mediante las cuales los pases podran alcanzar un mayor crecimiento econmico. Entre ellas se pueden citar las polticas macroeconmicas prudentes, la orientacin de la produccin hacia la exportacin, y el libre mercado de bienes y servicios. Estas medidas tenan cierta racionalidad, pues estaban basa18 De hecho, durante la transicin ocurrieron tres intentos de golpes de Estado: en diciembre de 1995, abril de 1996 y mayo de 2000. 19 A finales de los noventa, surgen las reformas de segunda generacin como respuesta a los resultados mixtos de la aplicacin de la receta del Consenso de Washington. Complementan a las primeras y se centran en las reformas institucionales. Debido a que stas son ms difciles de cambiar en el largo plazo, el xito de la implementacin de este conjunto de reformas implica un gran compromiso de varios actores, lo cual supone la creacin o mejoramiento de las polticas de Estado.

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das en los episodios de los pases de mayor crecimiento econmico de los setenta y ochenta que lograron salvar con xito la crisis mundial de principios de 1980, como los del Sudeste Asitico. Se esperaba, por tanto, que las mismas fueran tambin una prescripcin econmica para los pases latinoamericanos20. Durante el primer gobierno de la transicin, el Gobierno Central present un balance deficitario en los aos 1991 y 1992 debido a la acumulacin de atrasos en el pago de la deuda y la inflacin aument al 44% en 1990 como consecuencia de la adopcin del tipo de cambio libre y fluctuante. La situacin de varias empresas pblicas se caracterizaba por un dficit financiero insostenible debido a la falta de inversin o de una estrategia de crecimiento durante los ochenta, como tambin a los casos de corrupcin que rodearon sus creaciones. En 1991 se promulg la Ley de Privatizaciones, aunque slo en 1995 se inici el proceso de privatizacin. En una primera etapa se privatizaron APAL (empresa de produccin y comercializacin de alcoholes), FLOMERES (flota de transporte de pasajeros y carga del Estado), LAP (aerolnea), ACEPAR (empresa productora de acero) y FCCAL (ferrocarriles), aunque no se concluy el proceso de esta ltima. El resultado de esta primera etapa fue una prdida para el Estado. En una segunda etapa se intent privatizar ANTELCO (telecomunicaciones), CORPOSANA (servicio de agua y alcantarillado sanitario) y el ferrocarril, pero los grupos polticos de presin impidieron la realizacin de la reforma (Borda, 2008). La primera reforma importante fue la del sistema tributario en 1991 que simplific diferentes impuestos, introdujo el IVA y redujo los aranceles de importacin a un promedio del 10%, a pesar de que el pas tena ya una apertura comercial mucho mayor que los pases vecinos (Masi y Borda, 1998). Esta exitosa reforma elev la presin tributaria del 9,6% del PIB en 1989 al 12,5% en 1995, llevndola a un promedio del 10,5% durante el periodo de transicin democrtica. Sin embargo, ese proceso se revirti entre 1995 y 2002, lo que provoc dficits en el balance del Gobierno
20 As, los organismos multilaterales de financiamiento incluso condicionaban nuevos prstamos a los pases bajo una agenda de cumplimiento de estas reformas. Los instrumentos de estas polticas fueron: reduccin del dficit fiscal, priorizacin y control del gasto, reforma impositiva, liberalizacin de las tasas de inters, determinacin del tipo de cambio por el mercado, liberalizacin del comercio, libertad para la captacin de inversiones extranjeras directas, privatizacin de las empresas pblicas, desregulacin de los mercados para promover la competencia y garanta para el derecho de propiedad.

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Central en todos esos aos, que alcanzaron un promedio anual del 2,1% del producto y un mximo del 4,6% en 2000. Las causas fueron la cada de la recaudacin como resultado de las perforaciones fiscales por la corrupcin y el aumento descontrolado de los gastos en servicios personales. Esto es, adems del dficit de la caja de jubilaciones y pensiones de los funcionarios de la administracin central, el ejrcito, la polica y empleados del Poder Judicial, que en 2002 represent tres cuartas partes del dficit fiscal (MH, 2012). En 1991 se reform la Carta Orgnica del Ministerio de Hacienda y en 1999 se cambi la legislacin de la administracin financiera del Estado y se intent transparentar el gasto pblico a travs de otros marcos jurdicos, pero no se obtuvieron los resultados esperados. Para cubrir el dficit fiscal, en 1999 se contrat un prstamo de cerca de 500 millones de dlares con bancos de Taiwn, que duplic el saldo de la deuda pblica externa elevndolo al 45% del producto (Grfico 11). Pero este prstamo tampoco fue empleado correctamente para balancear el dficit fiscal, pues las autoridades no se comprometieron a priorizar y controlar el gasto pblico. Como resultado de ello, durante la administracin de Gonzlez Macchi (1999-2003) el pas volvi a presentar cuatro aos de dficit fiscal, acompaados por tres aos de recesin econmica y el nivel ms bajo del ndice de productividad total de factores (Grficos 1, 3 y 13). En cuanto a los dems instrumentos de poltica del Consenso de Washington, cabe sealar que en los primeros aos de los noventa se liberaron el tipo de cambio y las tasas de inters, se bajaron los encajes legales y se permiti que las entidades pblicas depositaran sus fondos en el sistema bancario nacional. Se abri la cuenta de capitales de la balanza de pagos y se dot de independencia al Banco Central del Paraguay con una nueva Carta Orgnica (1995). Tambin fueron cambiadas las legislaciones de los sistemas bancario, financiero y de seguros (1996) y fue creado el mercado de valores. Sin embargo, no se tuvieron en cuenta las debilidades del sistema financiero nacional, por lo que a mediados de la dcada de los noventa y hasta el 2002 se sucedieron varias crisis financieras21, cuyos costos se elevaron a cerca del
21 El peor momento de la crisis se registr entre 1995 y 1998, pues de 34 bancos y 63 financieras lograron escapar slo 18 bancos y 22 financieras.

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10% del PIB y tuvieron un impacto negativo de largo plazo sobre la produccin, el empleo la productividad y los niveles de pobreza (DGEEC, 2011a y 2011b). Las condiciones fiscales precarias de dficit, el aumento del saldo de la deuda externa, los costos de las crisis bancarias domsticas del periodo 1995-2002 y la crisis poltica22, incrementaron el riesgo de la actividad econmica. El resultado del mayor riesgo de los negocios se observ en una inflacin promedio del 15,5% anual y una depreciacin promedio del tipo de cambio del guaran contra el dlar americano del 22,8% anual que provocaron la dolarizacin creciente de los depsitos del sector privado en el sistema bancario, llegando sta al 68,5% en 2002, as como el aumento de la morosidad y el deterioro de la solvencia del sistema bancario23. La creacin del Mercosur en 1991, durante el auge de las reformas econmicas y la consolidacin de las democracias en los pases vecinos, ha sido tambin un hecho que modelara la economa paraguaya hasta la fecha. Este bloque tuvo como objetivo la eliminacin de las barreras arancelarias entre los pases miembros para aumentar el tamao de los mercados y, posteriormente, coordinar las polticas macroeconmicas. En un principio, el desarrollo del Mercosur tuvo xito no solamente por la reduccin de la tarifa arancelaria entre sus miembros, sino tambin por el mayor comercio de intrazona, los crecientes flujos de capital a la regin y la consolidacin de las reformas econmicas. Sin embargo, con el tiempo volvieron a surgir las trabas al comercio entre los pases ms grandes del bloque, lo que tuvo efectos negativos tambin en Paraguay y Uruguay (Masi y Ruiz Daz, 2005). El anlisis de la estructura econmica muestra que en este ciclo aument la dependencia del sector servicios, que alcanz el 56,8% del producto mientras que los sectores primario y secundario redujeron su participacin al 22,2% y 20,5% del PIB, respectivamente. La agricultura elev su participacin en el PIB al 17% en 2002 gracias a un crecimiento anual promedio del 3,6% que contribuy a un cuarto del crecimiento del producto durante el ciclo. El sector transable se contrajo al 38,3% del
22 Reflejada en tres intentos de golpes de Estado en diciembre de 1995, abril de 1996 y mayo de 2000. 23 La solvencia (patrimonio neto / (activos + contingentes totales) del sistema bancario se redujo del 13% en 1998 al 11% en 2002, mientras que su morosidad (prstamos vencidos / prstamos) aument del 11,8% al 20,7% en el mismo periodo.

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PIB y, aunque su tasa de crecimiento promedio anual fue del 2,2%, su contribucin al crecimiento promedio anual del PIB fue de slo dos quintas partes. En relacin al sector agrcola se debe mencionar que la poblacin rural se redujo del 49,7% al 43,3% entre 1992 y 2002, mientras que la poblacin ocupada en el sector primario representara el 34,3% de la poblacin total ocupada en 2002. Asimismo, la poblacin total crecera a una tasa ms lenta durante este periodo, alcanzando slo 2,0% de crecimiento en 2000 (DGEEC, 2004b y 2005a). En cuanto al anlisis de la demanda agregada, una proporcin mayor del PIB se orient, en este periodo, al consumo privado y del gobierno, llegando al 82,6% de la economa. Las inversiones se incrementaron al 23,7% del producto, mientras que las exportaciones e importaciones se elevaron al 44,7% y al 51,1% del PIB, respectivamente, lo que triplic la apertura comercial. La tasa de crecimiento de la demanda interna final se situ en 2,8%. La soja ocup el primer lugar entre los bienes de exportacin con cerca del 4,6% del producto y, aunque la exportacin de algodn alcanzaba un mximo de 8,1% del PIB en 1989, se observ su decadencia al final del ciclo, al llegar slo al 0,7% de la produccin en 2002. Las causas de la desaparicin del algodn en la agricultura se pueden explicar por el ingreso del pulgn del algodn, el cambio de las variedades de semilla, la baja productividad por efectos de las lluvias y la sequa en 1992 y 1994, y la cada de los precios internacionales tanto entre 1990 y 1992, como en el periodo 1995 a 2002. De esta forma, las familias campesinas se fueron quedando fuera del sector transable de la economa, porque su baja dotacin de capital fsico y humano les impeda dedicarse a los cultivos de exportacin intensivos en capital y tierra. Las exportaciones totales se redujeron del 27% del producto en 1989 a un promedio de 11,8% durante 1991 y 2000 (BCP, 2011d y DGEEC, EH). Una explicacin de este hecho sera que los trminos de intercambio se deterioraron cerca de 60% durante el ciclo, mientras que el tipo de cambio real efectivo se mantuvo constante. El ciclo tambin se caracteriz por una cada de la productividad total de factores durante todo el periodo (Grfico 3). Los resultados del Mercosur se reflejaron en una creciente exportacin entre 1991 y 1996, y luego entre 1999 y 2002, llegando al 11% del producto, siendo Brasil el prin84

La economa poltica del crecimiento, pobreza y desigualdad en el Paraguay (1968 2010) Dionisio Borda

cipal socio comercial del Paraguay. Las exportaciones al Uruguay experimentaron un salto desde solo 0,2% del PIB en 1991 al 3,2% en 2002, que represent el 30% de las exportaciones al Mercosur. Las exportaciones a la Argentina, sin embargo, llegaron a representar slo el 6% del mercado. De otro lado, las importaciones desde el Mercosur aumentaron del 6,8% del producto en 1991 al 16,6% en 2002. Las importaciones desde Argentina llegaron al 37% de las originadas en el Mercosur en 2002 y las provenientes de Uruguay al 7%. Durante el proceso de profundizacin de la unin aduanera, el dficit comercial del Paraguay con el resto de los socios primero aument, de 2,4% del producto en 1991 al 12,2% en 1997, para volver a contraerse al 5,7% en 2002. Los rubros de exportacin al Mercosur que tuvieron mayor crecimiento entre 1991 y 2002 fueron las semillas y los frutos oleaginosos, los residuos de la industria alimentaria y la grasa vacuna, que reemplazaron al algodn y a los productos crnicos como principales productos destinados al mercado de esta zona comercial. Por otro lado, las importaciones de maquinarias y equipos, como vehculos y tractores, se contrajeron, aumentando la importacin de abonos y productos de papel y cartn, as como de los combustibles que representaron el 17% de las compras totales del pas. En el caso de las maquinarias, equipos y vehculos, no se puede afirmar que el Mercosur haya creado una desviacin del comercio. Tambin se registr un incremento de las exportacin de energa de Itaip y Yacyret con respecto al ciclo anterior, pero con una tendencia decreciente en relacin al producto nacional, de 7,7% en 1989 a 4,6% en 2002 (BCP, 2011d).
Recuperacin econmica y democracia (2003-2010)

El ltimo ciclo presenta el suceso ms trascendental de varias dcadas de la historia paraguaya: el ocaso del Partido Colorado luego de 61 aos en el gobierno y el primer traspaso del poder civil de un signo poltico a otro, sin quebrantamiento del orden constitucional. El ciclo se inici con la administracin de N. Duarte Frutos (2003-2008), el primer presidente colorado que tuvo legitimacin de origen en su eleccin, quien se enfrent a un conjunto de dificultades econmicas, fruto de varios aos de indisciplina fiscal y de la postergacin de la profundizacin de las reformas econmicas de los ochenta.
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El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario

Durante los primeros aos de su gobierno se reorganiz la administracin fiscal para honrar la deuda externa que haba cesado de pagarse durante el anterior gobierno de L. Gonzlez Macchi (1999-2003). Este default soberano, aunque selectivo, fue considerado el segundo ms largo de la primera dcada del presente siglo24. En resumen, la nueva administracin tuvo que enfrentar 64 millones de dlares de deuda vencida y una previsin de un dficit de 300 millones de dlares para fines de 2003. Para ello tuvo que reconstruir la credibilidad del Estado ante la sociedad, mediante polticas concretas en el corto plazo en el rea fiscal y financiera, a travs de una mayor disciplina fiscal y reduciendo la corrupcin. Adems, se necesitaba crear las condiciones para aumentar el empleo y para reducir la pobreza y la desigualdad mediante la implementacin de polticas sociales. El sector fiscal necesitaba un presupuesto pblico equilibrado, la sostenibilidad de las cajas fiscales y la modernizacin de la administracin tributaria, tanto para reducir la informalidad y aumentar la presin tributaria, como para mejorar la administracin aduanera. Por su parte, el sector financiero necesitaba garantizar los depsitos de los ahorristas y reestructurar la banca pblica en un sistema de bancas de primer y segundo piso. Para cubrir la deuda vencida, el gobierno logr firmar, despus de 43 aos, un acuerdo de Stand-By con el FMI bajo ciertos condicionamientos de balance fiscal y para iniciar reformas en el sector pblico y en el sistema financiero (Borda, 2006). Entre las reformas estructurales de este periodo se pueden citar la modificacin de la legislacin de las cajas fiscales y del cdigo aduanero en 2003, la creacin de la Direccin de Contrataciones Pblicas en 2003 y la reforma del sistema tributario mediante la Ley de Adecuacin Fiscal en 2004. El objetivo de esta ltima consisti en reducir las exenciones e incorporar el impuesto a la renta personal y sobre las ganancias de capital o la renta de las empresas agroganaderas; reducir e igualar en 10% las tasas del IVA y del impuesto a la renta de las personas fsicas y de las empresas;
24 El default se registr entre el 13 de febrero de 2003 y el 26 de julio de 2004. El rating de la deuda paraguaya en moneda extranjera un ao antes del inicio del default se situaba en B, y el rating a la salida del default cay a B-. La Argentina present el default ms largo de la primera dcada del Siglo XXI en deuda soberana con una duracin de 54 meses. Desde el 30 de agosto de 2011 la calificacin de largo plazo del Paraguay subi a BB-. Fuente: Standard & Poors Sovereign Ratings.

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evitar la informalidad y la corrupcin; as como aumentar la competitividad de las empresas nacionales. Como resultado de la reforma, entre 2003 y 2010 la recaudacin del IVA aument del 4,4% al 6,8% del producto y los ingresos tributarios se incrementaron del 10,3% al 13,1% del PIB. Los ingresos totales del Gobierno Central aumentaron as del 16,9% al 18,7% del producto, mostrando una menor dependencia de los ingresos no tributarios correspondientes a las regalas y compensaciones de Itaip y Yacyret. Por su parte, la poltica de gastos se centr en una mayor disciplina y en lograr un ahorro del gobierno, aprovechando la tendencia creciente del ingreso, los mejores precios internacionales de las materias primas de exportacin y el descenso de la deuda externa en forma gradual. Los gastos en personal aumentaron solo del 7,6% al 8,0% del PIB y los gastos totales no experimentaron mucha variabilidad, situndose en 17,3% del PIB. El balance del Gobierno Central en este ciclo present un solo ao de dficit del 0,6% del PIB en 2003, a partir del cual registrara un supervit promedio del 1,1% anual del producto. El mayor flujo de ingresos de divisas por las crecientes exportaciones increment las reservas monetarias de US$ 969 millones a US$ 4.168 millones entre 2003 y 2010. Aunque, desde 2000 se observ que el Banco Central tuvo que aumentar los saldos de los Instrumentos de Regulacin Monetaria (IRM) para esterilizar los efectos de la mayor oferta monetaria sobre la inflacin. De esta forma, los saldos de los IRM aumentaron del 0,7% del PIB ese ao hasta el 6,9% en 2007, a tasas de rendimiento reales prcticamente nulas. Sin embargo, la tendencia creciente de los saldos de los IRM, en trminos del PIB, que pareca convertirse en un serio riesgo que podra afectar al capital del Banco Central, tuvo una reversin debido a la menor liquidez mundial como consecuencia de la crisis financiera internacional. Ello motiv al sistema bancario nacional a restringir su demanda de estos instrumentos. De este modo, los saldos cayeron al 3,8% del PIB, con una tasa de rendimiento real nula. En 2010 los saldos de los IRM aumentaron de nuevo al 4,7% del producto, a pesar de presentar un rendimiento real negativo del 2%. En resumen, los precios internacionales de las materias primas de exportacin y la poltica econmica impulsada durante el ltimo ciclo (2003-2010) permitieron
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el crecimiento econmico con supervit fiscal del Gobierno Central ms duradero que los logrados durante la transicin y consolidacin democrtica (1989-2010). Este ahorro fiscal y el bajo endeudamiento tambin permitieron aplicar, por primera vez, una poltica anticclica en 2009 para afrontar los efectos de la crisis financiera internacional e impulsar la recuperacin econmica (Grfico 14). A pesar de la reduccin de la volatilidad de la inflacin en el ltimo ciclo, se observ un incremento de la volatilidad del producto debido a las alteraciones de las condiciones climticas y de los precios internacionales de las materias primas de exportacin. En 2009 el PIB cay en 3,8%, como consecuencia de la sequa, y luego en 2010 se recuper y aument 15,0% debido a las mejores condiciones externas25. Si no se toman en cuenta estos dos ltimos aos, se observa que durante el periodo 2003-2008 la volatilidad de la inflacin y del producto fue una de las menores entre todos los ciclos estudiados (Grfico 15).
Grfico 14. Crecimiento anual del PIB (%) y resultado fiscal del Gobierno Central (% del PIB) (1989-2010)
Crecimiento del PIB (en %) 16

11 1989-2002 2003-2010 6

1 -5 -4 -3 -2 -1 -4 0 1

Resultado fiscal (% del PIB) 2 3 4

Fuente: Clculos propios con base en datos del BCP.

25 Son las tasas de variacin del PIB ms extremas durante el periodo 1968-2010.

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Grfico 15. Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB y de la inflacin (1968-2010)


Inflacin 12 10 1989-2002 8 6 4 2 0 0 1 2 3 4 5 6 2003-2008 2003-2010 PIB
Fuente: Clculos propios con base en datos del BCP. Volatilidad expresada como la desviacin estndar de las tasas de crecimiento anual.

1968-1988

Sin embargo, la falta de compromiso en el interior del Estado, la incoherencia de los partidos polticos y las presiones de los grupos privilegiados han dificultado la implementacin total de las nuevas reformas, destacndose la postergacin del Impuesto a la Renta Personal, por cuarta vez. Al Paraguay se le sigue considerando como uno de los pases con la menor presin tributaria26, ms corruptos27, y menos competitivos28del mundo, observndose an una gran deficiencia en la provisin de infraestructura fsica y en la oferta de educacin adecuada para la produccin29.
26 En 2010 el gobierno central del Paraguay alcanz una presin tributaria del orden del 14,8% del PIB si se incluyen las contribuciones sociales, en el resto de los pases del Mercosur lleg al 23,0% y en Amrica Latina al 18,5%. Los impuestos directos representaron 2,5% del PIB en el Paraguay, mientras que en el resto de los pases del Mercosur alcanz el 7,8% del PIB. Los ingresos tributarios fueron ponderados por el PIB de cada pas (CEPAL, CEPALSTAT). 27 El proyecto Worldwide Governance Indicators 2011 del Banco Mundial indica que en 2010 Paraguay ocupaba el lugar 158 de 213 pases en el control de la corrupcin. Asimismo, de acuerdo con el ndice de Percepcin de la Corrupcin 2011 de Transparencia Internacional en 2010 el Paraguay se encuentra en el lugar 154 de 182 pases. Por su parte, el ndice de Libertad Econmica 2011 de la Heritage Foundation, indica que Paraguay ocupa a nivel mundial el lugar 77 de 183 pases en el indicador Libertad frente a la corrupcin. 28 De acuerdo con el ndice de Competitividad del Foro Econmico Nacional el Paraguay se encuentra en la posicin 122 de 142 pases listados en el The Global Competitiviness Report 2011-12. 29 De hecho, entre los primeros cuatro problemas para realizar negocios en el Paraguay, de acuerdo con el ndice de Competitividad del Foro Econmico Mundial, se encuentran: la corrupcin, la fuerza de trabajo educada inadecuadamente, la burocracia del gobierno ineficiente y la oferta de infraestructura inadecuada.

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La reactivacin econmica a principios de este ciclo se debe, en gran parte, al aprovechamiento del incremento internacional de los precios de las materias primas como resultado de un crecimiento mundial elevado, de la rebaja constante de las tasas de inters en los pases ms desarrollados y de una tasa de inflacin mundial baja. En los primeros tres aos de la primera dcada del Siglo XXI, los trminos del intercambio mejoraron levemente a favor del Paraguay, ya que aumentaron los precios de las materias primas de exportacin como la soja y la carne, y compensaron el alza continua del precio del petrleo, del cual el Paraguay es importador neto. Luego de la crisis financiera mundial de 2008, el precio de los alimentos y el de los energticos volvieron a los niveles previos, pero an se conservaba, en 2010, un mejoramiento del 12% de los trminos de intercambio con respecto al nivel ms bajo de la dcada, registrado en 2005 (BCP, 2011d; FMI, 2011 y EIU, 2011). Bajo este marco econmico y poltico, la economa paraguaya creci a una tasa promedio de 4,9% anual durante este periodo, que si bien es ms del doble de la registrada durante el ciclo anterior, aun no se compara con el 6,0% del primer ciclo. Los hechos ms resaltantes de este ltimo ciclo fueron la recesin econmica de 3,8% en 2009, como consecuencia de los efectos de la sequa en la produccin agrcola, y la recuperacin econmica de 15% el ao siguiente. Durante este ciclo de 8 aos, la importancia del sector primario se increment al 26,3% del PIB. Entre los principales subsectores econmicos, el PIB de la agricultura y el de la ganadera lograron una mayor participacin en el PIB total, llegando al 18,4% y 6%, respectivamente (BCP, 2011d). Sin embargo, entre 2002 y 2010 la poblacin rural como proporcin de la poblacin total se redujo del 43,3% al 41,0%, mientras que la ocupacin en el sector primario disminuy del 34,3% al 26,8% (DGEEC, EH). La poblacin, de cerca de 1 milln y medio de personas en 1950, se duplic en 1979 y se volvi a duplicar en 2006, aunque la tasa promedio de crecimiento anual de la poblacin se redujo del 2,7% al 1,9% entre el primer y el tercer ciclo. La urbanizacin creciente, del 35,8% al 59,0% entre 1962 y 2010, fue el resultado de la migracin rural. Esto tuvo como resultado el incremento de la informalidad y la precariedad laboral, con un subempleo del 22,9% en 2010, con bajos niveles de capacitacin y de
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La economa poltica del crecimiento, pobreza y desigualdad en el Paraguay (1968 2010) Dionisio Borda

salarios reales. Los mejores precios de las materias primas de exportacin, la expansin del rea de siembra y la mayor productividad del sector agrcola (BCP, 2011d y FAO, 2011), pueden considerarse los principales factores que estuvieron incidiendo en la mayor tasa de crecimiento del sector primario, que lleg al 7%, en comparacin con la de los dems sectores durante el periodo. Es, adems, la mayor tasa de crecimiento del sector de los diferentes ciclos. En este periodo, la agricultura fue el subsector que present el mayor dinamismo. Entre los periodos 1989-2002 y 2003-2010 el rea cosechada de soja aument de 1,1 a 2,5 millones de hectreas, y las exportaciones de este producto crecieron de 1,8 a 4,0 millones de toneladas, lo que duplic el ingreso de divisas en ese concepto de 1,6 mil millones a 3,2 mil millones de dlares. El auge de la produccin de soja est vinculado a la aplicacin de la biotecnologa, principalmente la difusin de la semilla transgnica (Richards, 2010), y a la presencia de grandes empresas trasnacionales instaladas en la regin, fundamentalmente en la Argentina, Brasil y Bolivia (Robinson, 2008). El valor de las exportaciones de los productos crnicos aument mucho ms, de 65,3 a 451 millones de dlares entre ambos periodos. El aumento de la productividad de estos dos productos mencionados debe ser atribuido al uso de nuevas genticas, de agroqumicos, de fertilizantes y sofisticadas maquinas agrcolas. Por otro lado, tanto la construccin como la industria se expandieron a velocidades medias de 6,3% y 1,9% anual, respectivamente. Cabe destacar que la agricultura haba exhibido en 2009 una recesin cercana al 25,0% como consecuencia de una de las mayores sequas en dcadas, pero que, sin embargo, tuvo una recuperacin de 49,8% en 2010. De esta forma, el sector transable aument su participacin en el PIB al 39,9%, con un crecimiento promedio de 5,1% anual, lo que represent una contribucin de 2% al crecimiento promedio de 4,9 anual durante el ciclo. La estructura del gasto indica que se produjo una reduccin del consumo y de las inversiones, y un aumento de las exportaciones, como proporcin del producto. Disminuyeron el consumo privado al 70,7% del PIB, el consumo del gobierno al 8,5% y las inversiones al 18,5%; mientras que las exportaciones se incrementaron al 49,2%. No obstante, la demanda domstica, consumo ms inversin, creci al 4,9%.

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As como desde 1998, en particular a partir de 2001, hay una mayor correlacin entre las tasas de crecimiento de las economas del Mercosur, tambin observamos una alta correlacin positiva entre el mejoramiento de los trminos del intercambio y la depreciacin del tipo de cambio real efectivo entre 1980 y 1996. Pero desde entonces sta se vuelve negativa para la economa paraguaya. El sector transable como proporcin de la economa paraguaya presenta una tendencia decreciente desde 1989, por los menores trminos del intercambio y por la apreciacin del tipo de cambio real que afect principalmente a los productos de exportacin. De acuerdo con Coeymans (2009), el tipo de cambio real est relacionado, a travs del tipo de cambio nominal, con la tasa de inters real de desarrollo, la que a su vez se relaciona negativamente con la tasa de inversin neta. Finalmente sta se relaciona con el PIB y la productividad total de factores. Hausmann y Klinger (2007), por su parte, no presentan un estudio economtrico sobre la relacin del tipo de cambio real y el crecimiento de los sectores transables y no transables, pero infieren que estn relacionados y concluyen que el Paraguay ha sufrido una apreciacin del tipo de cambio real por un periodo de tiempo largo que coincide con la cada del PIB per cpita. Cabe destacar, como caracterstica interesante para la economa paraguaya, el incremento constante de la correlacin entre las tasas de crecimiento del PIB de los miembros del Mercosur desde 1998 hasta el 2010. En el caso del Paraguay se puede observar una mayor correlacin con la economa brasilea, mientras que las economas de Argentina y Uruguay se encontraran ms estrechamente ligadas entre s. El impacto de este fenmeno radica en que la economa domstica se ha hecho ms vulnerable a shocks que afectan a los dems socios del Mercosur. En resumen, si comparamos el ltimo periodo (2003-2010) con el periodo de transicin econmica y poltica (1989-2002), el resultado es un incremento del ingreso per cpita y el consiguiente mejoramiento del bienestar de la poblacin30. En los indicadores socioeconmicos se pueden observar un aumento del nivel de matriculacin en las universidades tradicionales del pas, de 34 mil a 54 mil alumnos en trminos anuales; el incremento de los depsitos en el sector bancario del 23,0% al
30 Cabe destacar que en el ltimo periodo 2003 2011 empieza a darse una ligera mayor industrializacin (medicamentos, plsticos, domisanitarios, fertilizantes) y una incipiente diversificacin productiva en el sector agrcola (ssamo, azcar orgnica).

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30,4% del PIB; la reduccin de la tasa de inters real del 31% al 21%; y la duplicacin del nmero de automotores a 600 mil. Adems, el mayor ingreso privado motiv la expansin del sector de las telecomunicaciones y de la telefona mvil, en particular. Cabe destacar la importancia de las remesas internacionales recibidas por las familias paraguayas, que representaron cerca del 1,2% del PIB durante el periodo 20032010 (Cuadro 7). Tambin el aumento del ingreso per cpita entre los dos ltimos periodos indica que el crecimiento econmico ha beneficiado a parte de la poblacin. Sin embargo, estos aspectos positivos deben ser contrastados con la informacin aportada en la siguiente seccin, pues los datos de las encuestas de hogares indican que no hay una relacin clara entre el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza y la desigualdad del ingreso.
Cuadro 7. Indicadores socioeconmicos promedios seleccionados de los periodos 1989-2002 y 2003-2011
Categoras 1. Soja (i) Cosecha (millones de ha) Produccin (millones de ton) Exportacin (millones de ton) Exportacin (millones de US$) (ii y iii) (a) 2. Carne (ganado vacuno) Exportacin (miles de ton) (ii y iii) Exportacin (millones de US$) (ii y iii) Existencia de ganado vacuno (millones de cabezas) (iv) (b) Faenamiento de ganado vacuno (millones de cabezas) (iv) (c) 3. Instituciones financieras (nmero de instituciones) (v) (d) Bancos Financieras 20 23 14 13
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1989-2002

2003-2011

1,1 2,5 1,8 293,9

2,5 5,7 4,0 1.007,8

43,5 65,3 9,2 1,0

157,6 452,4 10,2 1,2

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4. Movimiento financiero (ii) (e) Depsitos totales en el sector bancario (% del PIB) Crditos totales del sector bancario al sector privado (% del PIB) 5. Remesas internacionales recibidas (ii) (f) Millones de US$ (promedio anual) En % del PIB 6. Telefona mvil (vi) (g) Usuarios (suscripciones por cada 100 personas) Facturacin (miles de millones de guaranes) Comunicaciones (% del PIB) (vii) 7. Universidades Alumnos matriculados (iv) (h) 8. Construcciones (vii) % del PIB 9. Vehculos registrados (miles) (iv) 4,9 338,5 3,8 603,1 34.161 54.891 11,7 274,4 2,4 66,2 2.113,6 3,9 n.d. n.d. 169,2 1,2 23,0 22,0 30,4 18,3

Fuentes: (i) United States Department of Agriculture (USDA). (ii) Banco Central del Paraguay. Informe Econmico, Noviembre de 2011. (iii) Banco Central del Paraguay. Comercio Exterior, Septiembre de 2011. (iv) DGEEC, Anuario Estadstico del Paraguay, varios nmeros. (v) Banco Central del Paraguay. Superintendencia de Bancos. Boletn Estadstico, varios nmeros. (vi) Ministerio de Hacienda. Subsecretara de Estado de Economa y Subsecretara de Estado de Tributacin. (vii) Banco Central del Paraguay. Cuentas Nacionales, varios nmeros. Notas: (a) Se refiere a exportaciones de semilla de soja. Datos del 2011 registrados hasta noviembre. (b) Datos registrados hasta 2009. (c) El nmero de ganados vacunos faenados se registr hasta 2002. (d) Nmero de bancos desde 2000 y de financieras desde 2001. Nmero de entidades registradas en diciembre de cada ao. (e) Datos desde 1990 a noviembre de 2011. (f) Datos registrados desde julio de 2003 hasta octubre de 2011. (g) Usuarios registrados desde 1996 y la facturacin desde 1992. El nmero de usuarios de 2011 es estimado y la facturacin se registr hasta noviembre de 2011. (h) Alumnos matriculadas en la Universidad Nacional de Asuncin y la Universidad Catlica registrados hasta 2009.

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Pobreza, desigualdad y crecimiento econmico


En esta seccin se procura explicar los vnculos entre los niveles de pobreza y de desigualdad del ingreso con el crecimiento econmico del pas en la ltima dcada. El trabajo se ve limitado por la escasa informacin sobre los dos primeros factores, pues slo recientemente se han elaborado encuestas de hogares para registrar estas variables en trminos anuales31. Tampoco se cuenta con datos sobre la distribucin de la riqueza entre la poblacin. No obstante, se evala aqu el impacto del crecimiento econmico sobre estas variables, especialmente durante el ltimo ciclo, para conocer si el aumento de la produccin durante el periodo de la democracia ha podido reducir los niveles de pobreza y desigualdad y en qu grado. Al analizar el desempeo econmico, en la primera seccin, habamos dejado de lado la comparacin de sus resultados con los dems pases de la regin. Pero aqu resulta relevante resaltar que el PIB per cpita de Paraguay en trminos de paridad de poder de compra (PPC)32 durante el periodo 1968-2009 ha sido el ms bajo entre los pases del Mercosur. Adems, no se observa una convergencia hacia los niveles de ingreso de los dems pases socios del bloque comercial, tal como se haba supuesto al inicio de la dcada de los noventa de acuerdo con las teoras de crecimiento econmico neoclsicas. Al contrario, desde 1980 la divergencia en ingresos se acentu y, adems, la economa paraguaya no logr alcanzar las altas tasas de crecimiento de los pases vecinos de la ltima dcada, impulsadas principalmente por el crecimiento mundial que estimul el incremento de los precios de los productos de exportacin (Grfico 16).

31 La primera encuesta de hogares la realiz la DGEEC en 1983 y abarc Asuncin y su rea metropolitana, pero solo recopil informacin laboral. Desde 1995, con excepcin de 1996, se realizaron encuestas anuales que ampliaron el cuestionario para incluir otras secciones como las de educacin y salud, y se ampli la muestra para abarcar los departamentos de la Regin Oriental. Las encuestas estadsticamente ms comparables son las que se realizaron desde 2003, aunque subsisten ciertas diferencias. 32 El PIB medido por PPC es el Producto Interno Bruto convertido a dlares internacionales usando las tasas de paridad de poder de compra. Esta metodologa trata de hacer comparable el PIB per cpita entre diferentes pases empleando el poder de compra de los Estados Unidos. La idea detrs de esta comparacin resulta del hecho de que los niveles de precios de los pases son diferentes. La cesta de bienes que puede consumirse por un dlar en Paraguay puede ser muy distinta al consumo en otros pases.

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Grfico 16. PIB per cpita (PPC) de Paraguay, Uruguay, Argentina y Brasil (1968-2010)
15.000 12.500 10.000 7.500 5.000 2.500 0 1965 1970 Argentina Brasil 1975 1980 Paraguay Uruguay
Fuente: PWT 7.0, 2011.

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Pobreza e indigencia

Los niveles de pobreza y pobreza extrema no han cambiado durante el periodo 1997-2010, mantenindose entre 35% y 19%, respectivamente. Esto indica que durante este periodo el nmero de pobres aument en 393 mil personas y el de pobres extremos en 290 mil, llegando as el pas a contar con 2,2 millones de personas pobres en 2010. Dado que la economa creci 42% entre 1997 y 2010, parece que no existe una clara relacin de crecimiento econmico y reduccin de la pobreza en el pas, tal como se esperara33. Se puede notar tambin (Grfico 17) que en 2002 la poblacin que viva en condiciones de pobreza aument en 917 mil personas, debido a la crisis econmica de 1999, 2000 y 2002. La mitad de la poblacin del pas lleg a vivir en la pobreza. La poblacin rural fue la ms castigada, alcanzando incluso al 63% de la pobreza total.
33 La pobreza tambin es sensible al aumento de los precios de los bienes y servicios de consumo, pero el nivel de la inflacin baj en el ltimo ciclo (2003-2010).

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La economa poltica del crecimiento, pobreza y desigualdad en el Paraguay (1968 2010) Dionisio Borda

Sin embargo, el hecho ms significativo se registr en 200634 cuando, a pesar de cuatro aos de crecimiento continuo de la economa a un promedio del 3,8% anual y de la productividad total de factores (Grfico 3), la pobreza volvi a aumentar al 44% de la poblacin y uno de cada cuatro paraguayos sinti las duras condiciones de la extrema pobreza, tal como haba ocurrido en 2002 (Anexos 1 y 2).

Grfico 17. Pobreza, pobreza extrema y crecimiento del PIB (1997-2010)


60 50 40 30 20 10 0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

20 15 10 5 0 -5 -10 en %
97

% de la Poblacin Total

Variacin del PIB Pobreza Total Pobreza Extrema


Fuente: DGEEC y BCP.

Un simple ejercicio para comprender si el crecimiento econmico pudo haber afectado los niveles de pobreza consiste en obtener las elasticidades de pobreza-pro34 La EPH de 2006 se retras en su recopilacin, pues se desarroll entre noviembre de 2006 y marzo de 2007, cuando debera haber culminado en diciembre de 2006. As, pudo haberse presentado un problema de comparacin de sus resultados con las dems encuestas de hogares debido a la probable estacionalidad. An as, persiste el problema del alto nivel de pobreza extrema en 2007 con relacin a 2005.

El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario

ducto35. El estudio de pobreza del Banco Mundial de 2010 analiza las elasticidades de la pobreza moderada y extrema con respecto al PIB per cpita, medido ste en trminos de paridad de poder de compra, mediante un modelo de datos de panel. En el caso de nuestro pas, para simplificar el anlisis se corri, en primer lugar, una simple regresin entre los niveles de pobreza y diferentes indicadores del producto, que abarc el periodo 1997-2010. Debido a los problemas de comparacin de los resultados de las encuestas de hogares, se corri tambin una regresin con datos de 2003 a 2010. Adems, se aplic un modelo de datos de panel con efectos fijos. Los resultados de las elasticidades de las regresiones por mnimos cuadrados ordinarios fueron muy diferentes y, en algunos casos, los signos fueron incorrectos. Las regresiones de las elasticidades de pobreza con respecto al PIB de la economa tuvieron resultados ms consistentes, aunque no fueron estadsticamente significativos. Las elasticidades de la pobreza con respecto al producto de la agricultura, del sector primario o del sector transable, no fueron significativas ni consistentes en signos (Anexo 3). Sin embargo, la primera aproximacin de las elasticidades nos indica que el crecimiento del PIB de la economa fue capaz de reducir la pobreza extrema y no extrema en ambos periodos. En el periodo 2003-2010 un crecimiento del PIB de 1% redujo la pobreza extrema en 0,4% y la pobreza no extrema en 1,1%. As, la pobreza total se redujo 0,7% en el periodo. El mayor impacto en la reduccin de la pobreza se da en el sector urbano, excluyendo a Asuncin y el Departamento de Central, con una reduccin del 2,5% de la pobreza total. El modelo de datos de panel, con los mismos indicadores de pobreza y producto para el periodo 2003-2010, indica que los niveles de pobreza no se vieron afectados por los cuatro indicadores del producto36. Sin embargo, para el periodo 1997-2010, los resultados son estadsticamente significativos slo para las regresiones de pobreza no extrema y total con el PIB agregado de la economa. As, por cada aumento del producto de la economa en 1%, la pobreza no extrema se reduce en 2,4%, mientras que la pobreza total se reduce en 1,8%.
35 Se corrieron varias regresiones individuales por mnimos cuadrados ordinarios con la siguiente forma: log(pobrezait) = + log(productoit) + tendenciat + uit. Los indicadores de pobreza evaluados fueron los de pobreza extrema, pobreza no extrema y pobreza total. Los indicadores de producto fueron el Producto Interno Bruto de la economa, el PIB de la agricultura, el PIB del sector primario y el PIB del sector transable. 36 Los indicadores del producto fueron el Producto Interno Bruto total de la economa, el PIB de la agricultura, el PIB del sector primario y el PIB del sector transable. 98

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Para complementar el anlisis del impacto del crecimiento econmico sobre los niveles de pobreza de la poblacin se procedi a descomponer los efectos del crecimiento en el ingreso familiar per cpita expresado en trminos de paridad de poder de compra37. De nuevo los resultados dependen del periodo de anlisis. En el periodo 1997 a 2010 (Grfico 18), el aumento del ingreso familiar per cpita fue solo del 0,1%. Las familias de los primeros doce centiles tuvieron una variacin negativa en sus ingresos del orden del 2%, los ingresos de los centiles 13 al 96 no variaron y los ingresos de las familias de los centiles ms altos slo aument 2%.
Grfico 18. Variacin del ingreso familiar per cpita (1997-2010)
6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5

10

19

28

37

46

55

64

73

82

91

100

Ingreso per capita mensual Media

Fuente: Clculos propios con datos de la DGEEC y del Banco Mundial.

Si se toma en cuenta el periodo de 2003 a 2008, el crecimiento tuvo mayor impacto entre los ms pobres, hasta los primeros treinta centiles, pues el aumento de su ingreso per cpita se ubic por encima de la media de variacin del 5%, mientras que la familias del centil 65 para arriba presentaron una tasa de variacin menor que el promedio. Por ltimo, si se considera el periodo de 2003 a 2010, los primeros diez centiles tuvieron un crecimiento por debajo del promedio del 5%, al igual que las fa37 El ingreso familiar per cpita anual fue obtenido de las encuestas de hogares. Luego se procedi a expresarlos en trminos de PPC con datos de los Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial.

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milias del centil 73 para arriba, siendo las mayores beneficiadas las familias ubicadas entre los centiles 11 y 72. En resumen, ya sea que se considere el periodo de 1997 a 2010 o el de 2003 a 2010, las familias ms pobres del primer decil no pudieron incrementar sus ingresos (Grficos 19 al 20).
Grfico 19. Variacin del ingreso familiar per cpita (2003-2008)
12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 1 10 19 28 37 46 55 64 73 82 91 100

Ingreso per capita mensual Media Fuente: Clculos propios con datos de la DGEEC y del Banco Mundial.

Grfico 20. Variacin del ingreso familiar per cpita (2003-2010)


9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1 10 19 28 37 46 55 64 73 82 91 100

Ingreso per capita mensual Media

Fuente: Clculos propios con datos de la DGEEC y del Banco Mundial.

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En conclusin, no se observa que el mayor crecimiento del PIB en el periodo 1997-2010 haya reducido los niveles de pobreza extrema y no extrema. A su vez, el crecimiento econmico tampoco parece haber aumentado el ingreso familiar per cpita de las familias ms pobres, en relacin con el promedio del mismo periodo. Lo contrario sucedi con las familias de mayores ingresos. Lo que se observa entre 2003 y 2010 es la cada del ingreso familiar per cpita del primero y los ltimos tres deciles y el aumento del ingreso familiar del resto de la poblacin ubicada, entre el segundo y el sexto decil. Adems, la cada de los ingresos de las familias rurales ha sido ms pronunciada que la de las familias urbanas durante la crisis de 2009 (Banco Mundial, 2010).
Niveles de desigualdad

En cuanto a la desigualdad de los ingresos, se observa que el coeficiente de Gini, aunque es uno de los ms altos de Amrica Latina, ha mejorado en el sector urbano. Si se considera el sector rural o el pas en su conjunto, las variaciones del coeficiente dependen del periodo de anlisis, observndose una tendencia de mejora desde 2007 en el sector rural y desde 2003 en la poblacin total del pas (Grfico 21).
Grfico 21. Coeficiente de Gini (1997-2010)
0.60 0.58 0.56 0.54 0.52 0.50 0.48 0.46 0.44 0.42 0.40 1997/98 1999 Pas 2001 2002 Urbana 2003 2004 Rural 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: DGEEC.

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Finalmente se puede obtener una distribucin del ingreso familiar per cpita, de la forma analizada por Sala-i-Martin (2006), para analizar si el crecimiento econmico pudo haber causado una mejora en los ingresos de la poblacin ms pobre. Al emplear un kernel con distribucin normal38 de los ingresos familiares per cpita, en trminos de paridad de poder de compra, se observa que no hay un gran cambio en la distribucin del ingreso entre 1997 y 2010. No obstante, si se considera el periodo de 2003 a 2010, se observa que la distribucin del ingreso ha mejorado, pues el kernel se ha desplazado a la derecha, hacia los ingresos ms altos. De hecho, entre 2003 y 2010 el nmero de personas en extrema pobreza disminuy en 314 mil, mientras que el de las que vivan en pobreza se redujo en 279 mil (Anexo 1).

Grfico 22. Distribucin del ingreso familiar per cpita (1997/98 y 2010)
0,00025

0,00020

Densidad

0,00015

0,00010

0,00005

0,00000 -10.000 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000

1997-98 2010 Fuente: Clculos propios con datos de la DGEEC y del Banco Mundial.

38 Es un histograma ajustado o suavizado que emplea la distribucin (normal en nuestro caso) de la serie.

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Grfico 23. Distribucin del ingreso familiar per cpita (2003 y 2010)
0,00030 0,00025 0,00020 Densidad 0,00015 0,00010 0,00005 0,00000 -10.000 0 2003 2010 Fuente: Clculos propios con datos de la DGEEC y del Banco Mundial. 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000

La desigualdad del ingreso en el Paraguay es una de las ms altas de Amrica Latina. Adems, de acuerdo con los anlisis anteriores, su relacin con el crecimiento econmico parece no es inversa como deberamos esperar. Es ms, en el sector rural la desigualdad presenta una tendencia creciente en el periodo 2005-2010, debido a que la mejora de los ingresos rurales se concentra en el sector exportador intensivo en capital y tierra. En resumen, entre 1997 y 2010 no fue posible comprobar la existencia de una relacin conclusiva entre el crecimiento econmico, medido por la variacin del PIB de la economa, o por algunos de sus componentes, y los niveles de pobreza y desigualdad del ingreso. La relacin entre pobreza y PIB es ms estrecha entre 1997 y 2010, pero la desigualdad medida por el coeficiente de Gini aument en 2010, luego de una tasa de crecimiento histrica del 15,0%. La poltica social del gobierno de F. Lugo (2008-2013) ha puesto particular acento
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El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario

en los programas sociales para mitigar la pobreza. La atencin a la salud y la educacin han recibido mayor asignacin presupuestaria en la administracin central del sector pblico. Entre 2008 y 2011 los presupuestos de estos sectores tuvieron fuertes incrementos de 119,0% y del 46,8%, respectivamente. Adems de los programas de atencin universales, el gobierno ha implementado una serie de programas focalizados, como el de transferencias monetarias condicionadas, cuyo nmero de familias beneficiadas aument de 15 mil en 2008 a ms de 100 mil en 2011. Puso en marcha, tambin, la pensin de adultos mayores pobres que ha incluido ya a 25 mil personas. El gasto social de la Administracin Central creci de 51,6% en 2008 a 53,0% en 2011, equivalentes al 8,4% y 10,4% del PIB, respectivamente. Probablemente en ausencia de estos programas, y de las remesas del exterior, la pobreza, sobretodo de la pobreza extrema, y los ndices de desigualdad hubieran aumentado en pleno periodo de crecimiento econmico (MH, SIARE, 2012). La matriz productiva con fuerte presencia de los agronegocios intensivos en tierra y capital; la volatilidad del crecimiento econmico; la crisis de la agricultura familiar campesina; y el xodo de la poblacin rural a la ciudad con escasa posibilidad de insercin laboral, plantean serios problemas para las polticas pblicas. Ello obliga a corregir las distorsiones del mercado y la debilidad institucional del Estado que se expresa en la baja fiscalidad, a aplicar una poltica fiscal anticclica y fuerte, y a desarrollar polticas productivas que generen empleos y disminuyan la subocupacin.

Conclusiones
i) La economa paraguaya ha mostrado grandes cambios estructurales durante el periodo de estudio, pero no ha podido superar ciertas restricciones para lograr un crecimiento sustentable y la reduccin de la pobreza y de la desigualdad social. Las reformas econmicas han sido parciales y discontinuas, por lo que no han contribuido a corregir las distorsiones del mercado, a fortalecer la fiscalidad para generar ms recursos, a diversificar la matriz productiva para crear ms empleo, ni a reducir la vulnerabilidad de la economa a los shocks de trminos de intercambio, climticos y de enfermedades y plagas (aftosa, picudo, etc.).
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ii) Entre 1968 y 1981 se registr un crecimiento econmico a tasas muy elevadas en comparacin con los pases de la regin, debido en gran medida a los flujos de capital originados con la construccin de la represa de Itaip, as como un aumento de la productividad total de factores y una relativa estabilidad macroeconmica. Sin embargo, la cobertura de los servicios pblicos, como educacin y salud, no alcanz el nivel mnimo requerido. Tampoco el sistema de pensiones abarcaba a todos los empleados, ni se aplicaban polticas de reduccin de la pobreza; todo lo cual no hubiese tenido impacto fiscal ni monetario. iii) Entre 1982 y 2002 el crecimiento de la economa se redujo a una cuarta parte del periodo anterior y la productividad total de factores se deterior continuamente hasta alcanzar su nivel mnimo en 2002, pues los fundamentos macroeconmicos se debilitaron durante los ltimos aos de la dictadura de A. Stroessner, al final del gobierno de J. C. Wasmosy (1993-1998) y durante el gobierno de L. Gonzlez Macchi (1999-2002). En el gobierno de A. Stroessner (1954-1989), por obvias razones, las polticas pblicas no respondieron a las nuevas exigencias econmicas, para construir nuevas instituciones que posibilitaran al sector privado emprender nuevas actividades. Durante el gobierno de A. Rodrguez (19891993) se emprendieron algunas reformas econmicas y se cambi la Constitucin Nacional, posibilitando la creacin de instituciones ms modernas pero con serias restricciones en materia de equilibrio de poderes y de gobernabilidad (Abente, 2011). Los siguientes gobiernos colorados continuaron contando con los incentivos para perpetuar el sistema de bsqueda de rentas impuesto por Stroessner, y asistir mnimamente a la poblacin con servicios pblicos de mala calidad y dirigidos predominantemente por los miembros del Partido Colorado. iv) A partir de 2003 la economa volvi a crecer a tasas ms altas, debido a factores econmicos externos como los mayores ingresos derivados de los aumentos de los precios de las materias primas de exportacin; y al consecuente incremento de la frontera agrcola y de la inversin en el sector primario. En esa recuperacin incidieron tambin factores polticos como la mayor credibilidad del gobierno de N. Duarte Frutos (2003-2008), que emprendi algunas reformas econmicas y administrativas para superar la profunda crisis institucional y econmica desatada durante el gobierno de L. Gonzlez Macchi. De hecho,
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la productividad total de factores volvi a crecer sostenidamente, fuertemente vinculada al desarrollo de los agronegocios, como en la dcada de los sesenta y setenta. La mayor disciplina y los mayores ingresos fiscales durante el gobierno de Duarte Frutos hicieron posible implementar tmidamente algunas polticas de reduccin de la pobreza. El hecho ms resaltante, sin embargo, fue la eleccin de F. Lugo (2008-2013), de la Alianza Patritica para el Cambio, como presidente de la Repblica, luego de 61 aos de gobierno del Partido Colorado. Dicho proceso implic la alternancia poltica en democracia sin quebrantar las reglas del Estado de Derecho, como lo venan haciendo los dems pases del Mercosur desde la dcada de los ochenta. Durante su gobierno se ampli el alcance de las polticas pblicas de reduccin de pobreza a pesar de la volatilidad del crecimiento econmico, pues la crisis econmica de 2009 y el auge de 2010 representan los valores extremos del periodo estudiado. Una mayor disciplina fiscal tambin permiti el ahorro pblico y la aplicacin, por primera vez, de polticas contracclicas durante la crisis de 2009. v) Hasta 1995 el Mercosur no fue aprovechado por el Paraguay para modificar su estructura econmica y aumentar la productividad y el bienestar de su poblacin. Las exportaciones siguieron dependiendo de un par de materias primas muy sensibles a cualquier shock. Sin embargo, a partir 1996 aument lentamente la correlacin del crecimiento econmico de los pases del bloque, aunque se observ que la economa paraguaya estaba ms correlacionada con la brasilea que con el resto de los pases. De hecho, a partir de 1980 el Brasil se convirti en el principal socio comercial del Paraguay, desplazando a la Argentina de esta posicin. Adems, se debe sealar que a partir de 2002 todos los pases de la regin aprovecharon el shock de precios internacionales de las materias primas, pero el PIB per cpita del Paraguay no ha seguido una curva de convergencia con el resto de los socios del Mercosur. vi) Al no contar con recursos minerales, la estructura econmica del Paraguay ha dependido, en gran medida, de los sectores agrcola y de servicios. La agricultura, especialmente la campesina, ha absorbido una cantidad importante de mano de obra y ha posibilitado la seguridad alimentaria del sector urbano del pas, a pesar de que la mitad del sector rural vive en la pobreza. Por otra parte, el sector
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de servicios, aunque es en gran parte informal, ha ofrecido fuentes de trabajo precarias a ms de la mitad de la poblacin ocupada. vii) Dos hechos significativos y relacionados entre s son, por un lado, la reduccin de la participacin de la agricultura campesina en las exportaciones, con respecto a la produccin de la agricultura intensiva en tierra y capital; y, por otro, la creciente urbanizacin del pas. Los cultivos tradicionales de renta campesina, como el tabaco y el algodn, han desaparecido por diversos factores, econmicos, climticos y de plagas, mientras que la produccin y exportacin de las oleaginosas, cereales y productos crnicos han aumentado debido a la mayor inversin y al aumento de la productividad en el sector. Por tanto, la renta de las familias campesinas se ha reducido y se volvi ms vulnerable a los shocks de demanda interna. A esto se debe agregar la alta desigualdad del ingreso, que la mitad de la poblacin rural y un tercio de la poblacin total viven en condiciones de pobreza, y que estos niveles no son muy sensibles a la tasa de crecimiento de la economa. Asimismo, tratndose el Paraguay de un pas exportador de materias primas, resulta sorprendente que no haya una relacin clara entre los trminos de intercambio y el crecimiento del PIB, pero se deduce que la apreciacin prolongada del tipo de cambio real efectivo podra ser el determinante principal de este hecho. viii) La economa paraguaya se encuentra en un proceso interno de transicin econmica y poltica marcado por un ambiente externo de aumento y consolidacin irreversible de la integracin comercial y financiera regional y mundial. Entre los mayores problemas socioeconmicos que prevalecen en el pas se pueden citar la escasa sensibilidad de los ndices de pobreza y de desigualdad de los ingresos familiares a las variaciones del PIB, la baja presin tributaria, los altos niveles de corrupcin, la baja productividad de la mano de obra, la alta informalidad, en especial del sector de servicios, la dependencia de la exportacin de materias primas, y la correlacin positiva de la economa paraguaya con la del Brasil. A todo esto se debe sumar la falta de instituciones fuertes y adecuadas, que aseguren un crecimiento econmico sustentable y equitativo. Esta situacin est relacionada con las limitaciones de la Constitucin Nacional de 1992

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marcadamente parlamentarista, as como a la escasa capacidad del estamento poltico de construir consensos. ix) Los niveles de pobreza y de la indigencia son mayores en el sector rural. Por tanto, los programas de reduccin de la pobreza deberan centrarse en el sector rural y para asistir a la poblacin pobre marginal que vive en las zonas urbanas deberan disearse otros instrumentos de poltica pblica y social. Los altos niveles de pobreza y desigualdad del ingreso se relacionan con el histrico bajo nivel educativo formal en el pas, y los niveles de pobreza en el sector rural a la desigualdad en la distribucin de la tierra y la limitada titulacin de las mismas. Adems, el alivio de la pobreza requerir en el corto plazo de la focalizacin y el condicionamiento de la ayuda pblica con transparencia y equidad, dejando los programas de asistencia solo para casos extremos. Las familias campesinas podran verse beneficiadas con la incorporacin a un sistema que les asegure un ingreso mnimo familiar mediante diversos mecanismos de mercado, que incluya crditos y asistencia tcnica adecuada para las pequeas fincas y su articulacin con las cadenas de valores establecidas. x) Otro factor que se debe tener en cuenta en el cambio de la estructura productiva es el demogrfico. Ha disminuido la tasa de crecimiento de la poblacin y ha aumentado la urbanizacin, aunque el Paraguay an se encuentra rezagado en grado de urbanizacin con respecto a los dems pases de la regin. En efecto, la tasa de crecimiento promedio anual de la poblacin pas de 2,7% durante el primer periodo analizado a 1,9% anual en el tercero. Por otro lado, la poblacin urbana aument del 35,8% al 59,0% entre 1962 en 2010. xi) Finalmente, para lograr un crecimiento sustentable e inclusivo de largo plazo, las polticas pblicas debern encarar cuatro grandes desafos: a) la marcada heterogeneidad productiva y precariedad laboral; b) los altos niveles de desigualdad y pobreza; c) la baja presin impositiva e inequidad tributaria; y, d) la inversin social e infraestructura insuficientes. La ocupacin de la mano de obra est concentrada en la agricultura familiar campesina y en las micro, pequeas y medianas empresas, marcada por la informalidad y precariedad laboral en contraste con los agronegocios y grandes empresas intensivas en uso de capital,
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tierra y tecnologa. El crecimiento econmico del ltimo ciclo (2003-2010) ha tenido bajo impacto sobre la reduccin de la pobreza y la desigualdad porque el crecimiento est sustentado sobre la expansin de la soja y la ganadera, actividades con limitada capacidad de absorcin de mano de obra. La carga tributaria es baja y su estructura, marcadamente dominada por los impuestos indirectos, es incapaz de corregir la inequidad impositiva y de generar ms recursos tributarios. El esfuerzo realizado en asignar ms recursos a las inversiones sociales y a la infraestructura fsica est muy por debajo del que se requiere para revertir la situacin de desigualdad entre ricos y pobres que resta solidez y sustentabilidad al crecimiento econmico.

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ANEXO 1
Evolucin de la pobreza, segn dominio geogrfico (en miles de personas), (1997-2010)
Dominio y estatus de Pobreza Total Pas Pobreza Extrema Pobreza no Extrema Pobreza Total Urbano Pobreza Extrema Pobreza no Extrema Pobreza Total 193 407 601 161 500 661 192 487 678 405 826 1.231 424 757 1.181 392 745 1.137 358 789 1.147 510 698 1.208 540 635 1.175 379 702 1.081 340 565 905 384 537 920 939 865 1.804 909 1.003 1.912 889 1.075 1.964 1.336 1.385 2.721 1.194 1.282 2.476 1.035 1.304 2.339 953 1.277 2.230 1.403 1.179 2.582 1.395 1.085 2.480 1.165 1.159 2.325 1.175 1.017 2.192 1.230 968 2.197 19971998 1999 20002001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Asuncin y Central Urbano Pobreza Extrema Pobreza no Extrema Pobreza Total Resto Urbano Pobreza Extrema Pobreza no Extrema Pobreza Total 163 220 383 127 217 345 122 240 361 201 311 512 192 309 501 187 278 465 194 286 479 234 249 484 196 211 407 169 215 384 162 165 327 141 143 284 30 187 217 34 283 316 70 247 317 204 515 719 232 448 681 205 467 672 164 504 668 276 448 724 344 425 768 210 488 697 178 400 578 242 394 636

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rea Rural Pobreza Extrema Pobreza no Extrema Pobreza Total 746 457 1.204 748 503 1.251 697 588 1.285 931 559 1.490 770 525 1.295 643 559 1.202 595 487 1.083 893 481 1.374 856 449 1.305 787 457 1.244 835 451 1.287 846 431 1.277

Fuente: DGEEC (2010). Principales Resultados de Pobreza y Distribucin del Ingreso. EPH 2010.

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ANEXO 2
Evolucin de la pobreza, segn dominio geogrfico (en porcentaje) (1997-2010)
Dominio y estatus de Pobreza Total Pas Pobreza Extrema Pobreza no Extrema Pobreza Total Urbano Pobreza Extrema Pobreza no Extrema Pobreza Total Asuncin y Central Urbano Pobreza Extrema Pobreza no Extrema Pobreza Total Resto Urbano Pobreza Extrema Pobreza no Extrema Pobreza Total rea Rural Pobreza Extrema Pobreza no Extrema Pobreza Total 32,0 19,6 51,6 31,4 21,2 52,6 28,2 23,8 52,1 39,2 23,5 62,7 31,2 21,3 52,5 26,2 22,8 48,9 24,3 19,9 44,2 35,9 19,3 55,3 34,0 17,8 51,8 30,9 17,9 48,8 32,4 17,5 49,8 32,4 16,5 48,9 13,2 17,9 31,1 10,6 18,1 28,7 9,4 18,5 27,9 15,3 23,6 38,9 13,8 22,2 36,0 13,4 20,0 33,4 14,3 21,1 35,4 17,0 18,1 35,1 14,1 15,1 29,2 11,9 15,2 27,1 11,3 11,5 22,8 9,7 9,8 19,5 2,1 13,0 15,1 2,2 18,2 20,4 4,5 15,7 20,2 11,4 28,8 40,2 13,2 25,4 38,6 11,3 25,8 37,1 8,3 25,4 33,7 13,5 21,9 35,4 16,3 20,2 36,5 9,7 22,5 32.2 8,0 17,9 25,9 10,7 17,3 28,0 7,2 15,2 22,5 5,9 18,2 24,0 6,7 17,0 23,7 13,1 26,6 39,7 13,4 24,0 37,4 12,2 23,3 35,5 10,7 23,7 34,4 14,9 20,4 35,3 15,4 18,2 33,6 10,6 19,6 30,2 9,3 15,4 24,7 10,3 14,4 24,7 18,8 17,3 36,1 17,7 19,6 37,3 16,7 20,2 36,8 24,4 25,3 49,7 21,2 22,8 44,0 18,3 23,0 41,3 16,5 22,1 38,6 23,7 19,9 43,7 23,2 18,0 41,2 19,0 18,9 37,9 18,8 16,3 35,1 19,4 15,3 34,7 199720001999 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 1998 2001

Fuente: DGEEC (2010). Principales Resultados de Pobreza y Distribucin del Ingreso. EPH 2010.

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La economa poltica del crecimiento, pobreza y desigualdad en el Paraguay (1968 2010) Dionisio Borda

ANEXO 3
Elasticidad de la pobreza con respecto al producto (1997-2010)
1997/98-2010 Dominio y estatus de Pobreza Total Pas Pobreza Extrema Pobreza no Extrema Pobreza Total Urbano Pobreza Extrema Pobreza no Extrema Pobreza Total Pobreza Extrema Pobreza no Extrema Pobreza Total Resto Urbano Pobreza Extrema Pobreza no Extrema Pobreza Total rea Rural Pobreza Extrema Pobreza no Extrema Pobreza Total 0,3 -1,4 -0,4 0,0 -0,1 0,0 0,1 -0,3 -0,1 0,1 -0,7 -0,2 0,2 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,1 0,0 0,0 -0,1 0,0 -2,0 -3,3 -2,8 -0,1 0,1 0,0 -0,1 -0,2 -0,2 -0,6 -0,9 -0,8 -3,3 -2,0 -2,5 0,0 0,2 0,1 0,0 0,3 0,2 -0,2 0,3 0,0 -3,3 -3,4 -3,3 0,6 0,2 0,4 0,5 0,0 0,2 -0,2 -0,8 -0,6 -2,0 -2,0 -1,9 0,7 0,4 0,5 1,1 0,5 0,7 1,1 0,5 0,7 -0,7 -2,5 -1,6 0,2 0,1 0,1 0,2 -0,2 0,0 0,0 -0,8 -0,4 -0,4 -1,1 -0,7 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 0,3 PIB de la agricultura PIB primario PIB del sector transable 2003-2010 PIB de la agricultura PIB primario PIB del sector transable

PIB

PIB

Asuncin y Central Urbano -7,8 -4,0 -4,6 1,0 0,3 0,6 0,5 0,0 0,3 -1,4 -0,9 -0,8 -1,5 -2,4 -2,0 1,3 0,4 0,7 2,0 0,7 1,1 2,2 0,6 1,2

Fuente: Clculos propios con datos del BCP y la DGEEC.

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Los desafos de una nueva insercin externa del Paraguay* Fernando Masi

*Se agradece sinceramente a Lucas Arce, sin cuya participacin y valiosa contribucin este ensayo no hubiera sido posible realizarlo.
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El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario

Introduccin
Un nuevo orden mundial se encuentra en ciernes y su consolidacin se espera en las prximas dcadas. La reconfiguracin del sistema econmico y poltico mundial se presenta a partir de los siguientes hechos: la emergencia de poderes intermedios frente a los pases desarrollados, la construccin de un nuevo motor del dinamismo econmico mundial en el Asia, el surgimiento de nuevas tendencias como el envejecimiento de la poblacin y el fin de la era de las materias primas baratas a nivel internacional. En este contexto, el Paraguay debe optar por una estrategia de integracin al mundo, antes que el cambio mismo imponga la forma en que el pas se integrar. Sin embargo, esta necesidad de fijar una estrategia de insercin externa de largo plazo despierta una serie de inquietudes, las cuales precisan ser contestadas asertivamente si se desea alcanzar exitosamente una integracin beneficiosa. Algunas de estas son: Cul es el rol del Estado en la insercin internacional de un pas que ha dejado este espacio a intereses privados de carcter muy atomizado y a las fuerzas internacionales? Cmo ser la estrategia de insercin del pas y cules sern las bases de sustentacin de este modelo econmico/poltico? Cmo se construirn las alianzas pblicoprivadas para aprovechar la nueva situacin y apostar a una insercin que permita el desarrollo econmico del pas, con base en la mejora de su estructura productiva, sus capacidades y sus conocimientos? Para contestar estas preguntas, el siguiente estudio propone, en primer lugar, un anlisis breve del contexto mundial y regional en el que se encuentra el Paraguay. En segundo lugar, se realiza un somero acercamiento a la historia del modelo de insercin internacional del pas. En tercer lugar, se analizan los cambios en la insercin econmica del pas a partir de los cambios explicados en la primera seccin. En cuarto lugar, se analizan las potencialidades que tiene el pas para explotar las nuevas tendencias de la economa mundial y de los cambios en su estructura productiva. En quinto lugar, se realiza un anlisis de los obstculos que el pas posee para la insercin exitosa. Por ltimo, se plantea una serie de recomendaciones para afianzar la insercin del pas en el cambiante contexto internacional.

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Los desafos de una nueva insercin externa del Paraguay Fernando Masi

El nuevo contexto mundial


Para una insercin econmica diferente y competitiva del Paraguay en la regin y en el mundo, se deben considerar, adems de los cambios estructurales que ha sufrido el pas a partir de la instauracin del proceso democrtico, los cambios en el sistema econmico y poltico mundial en los ltimos diez aos. Estos estn mostrando una desaceleracin en los pases desarrollados que han dominado la economa mundial en gran parte de los ltimos 200 aos (Estados Unidos, Europa Occidental y Japn), con la emergencia de una serie de potencias intermedias, que poseen una gran extensin de tierras, gran cantidad de poblacin, y cuyas economas, en los ltimos aos, han crecido fuertemente, as como su influencia poltica y sus ambiciones a nivel global (Brasil, Rusia, India y China BRIC). Por otra parte, otros pases del mundo en desarrollo crecen tambin considerablemente, integrndose al fragmentado sistema global y fortaleciendo sus posiciones en el plano internacional: es el caso de Sudfrica y de los llamados tigres del Sudeste Asitico. En el caso sudamericano, ejemplos notables de esta dinmica son Mxico, Chile, Per y Colombia.
El Nuevo Mundo

El nuevo milenio ha hecho visibles cambios importantes en el eje de las relaciones entre pases y la forma en que se realizan las transacciones comerciales y las inversiones mundiales. En primer lugar, la fragmentacin de la produccin, resultado de los cambios geopolticos, econmicos y tecnolgicos en los ltimos aos, dio lugar a la modularizacin de las actividades productivas. Esto permiti el surgimiento de una nueva divisin del trabajo a nivel internacional, y la aparicin de nuevas oportunidades econmicas para los pases en desarrollo (Berger, 2006). As, la lgica del comercio mundial se transform: las grandes empresas transnacionales se han convertido en distribuidores de la produccin de bienes y, subsecuentemente, de los beneficios econmicos en importantes partes del globo terrqueo. Este fenmeno ha permitido la creacin de cadenas globales y regionales de valor, las cuales dominan las relaciones entre las empresas que forman parte del tejido productivo mundial (Dunning y Lundan, 2008; Gereffi, Humphrey y Sturgeon, 2005).
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El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario

Este tipo de nueva estructura permite la posibilidad de generar comercio intraindustrial en regiones donde el mismo era prcticamente inexistente 30 aos atrs, siendo los ejemplos ms notables China y el Sudeste Asitico (Fukao, Ishido e Ito, 2003; Haddad, 2007). Por otra parte, la mejora de las telecomunicaciones dio lugar al outsourcing de servicios al exterior, un proceso que es recurrente en pases como la India y, en los ltimos tiempos, Tailandia (Jain, 2006). En segundo lugar, en los ltimos aos se ha visto una nueva situacin en torno a los precios de los productos bsicos a nivel mundial. Durante la ltima dcada estos precios han aumentado significativamente; lo que puede observarse en el crecimiento del ndice de precios de commodities primarios realizado por el FMI (ver Grfico 1). Esto ha causado importantes modificaciones en la estructura del comercio de los pases exportadores de este tipo de bienes, y ha puesto fuerte presin en aquellos importadores netos. En tercer lugar, la cada vez mayor competencia mundial para el crecimiento de la productividad y de la competitividad en base a innovaciones tecnolgicas impone a los pases la necesidad de la mejora de su infraestructura (Brooks, 2009; Fujimura, 2004) y la capacitacin de sus recursos humanos (Arce y Servn, 2011). Pases que anteriormente se encontraban en posiciones perifricas en la economa mundial comienzan a ser integrados en base a los intereses especficos de otros pases o empresas multinacionales: este es el caso de la integracin del frica en nuevas cadenas globales de valor (Gibbon y Ponte, 2005). Estas nuevas condiciones mundiales marcan un nuevo momento para los pases de Amrica del Sur, que comienzan a recomponer su rol de exportadores en el contexto mundial y a tener una oportunidad para cambiar su tipo de insercin econmica internacional actual, a partir del crecimiento econmico de la ltima dcada. (ver Grfico 1).
La Nueva Regin

En este sentido, Sudamrica recupera su rol de proveedor de materias primas a las nuevas regiones manufactureras, ya sea tanto va commodities minerales como va
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Los desafos de una nueva insercin externa del Paraguay Fernando Masi

Grfico 1. ndice de precios de Commodities Primarios. 2002-2012 (2005=100, con base en US$)
250 200 150 100 50 0

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Materias primas agrcolas Metales Petrleo

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del FMI.

commodities agrcolas. El marcado repunte econmico de los ltimos aos est fundado en la exportacin de estos productos bsicos, que ha permitido la mejora en las condiciones de vida de aquellos pases intensivos en recursos naturales. Sin embargo, dentro de la misma regin esto ocurre de forma diferenciada. Las estrategias de los pases de integracin al mundo difieren fuertemente. En los ltimos aos existe una creciente divisin del territorio sudamericano en dos grandes ejes, el Atlntico (Argentina, Brasil, Uruguay, Venezuela, Bolivia) y el Pacfico (Chile, Per, Ecuador, Colombia). Mientras que en el primer caso los pases tienen una tendencia a la unificacin de intereses, liderada por Brasil, hacia un desarrollo endgeno; los pases del Pacfico, de economas mas pequeas, buscan el acercamiento mayor a las economas de alto crecimiento del Asia, y una mayor apertura del comercio a nivel global. Estas posturas se ven reflejadas en las decisiones internas de los pases: mientras los gobiernos del Pacfico son ms proclives a los intercambios comerciales y desarrollan una estructura productiva con incipientes progresos en diversificacin, pero an basada en exportacin de commodities minerales; los pases del Atlntico se
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El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario

muestran ms reticentes al comercio internacional y ms proclives al desarrollo de sectores industriales para la explotacin del mercado interno de estos pases, con la esperanza de una mayor explotacin del vasto mercado brasileo. Por otra parte, la exportacin de commodities est teniendo un efecto no buscado, que es la resta de competitividad a los productos va aumento del precio de la moneda local (Enfermedad Holandesa), obstaculizando la diversificacin de la canasta exportable. Esto, sumado al preponderante rol de China y los pases del Este Asitico en la produccin de manufacturas a nivel mundial, pone en riesgo la capacidad de diversificacin de las economas y pone en duda la sustentabilidad de las estrategias de crecimiento basadas en la exportacin de productos con bajo valor agregado. La necesidad de establecer estrategias para el desarrollo productivo y la insercin exitosa al mercado mundial es una meta compartida por todos los pases de la regin.

Paraguay y su insercin: un poco de historia


El Paraguay es un caso excepcional de tipo de desarrollo econmico dentro de Amrica del Sur. Es un pas macroeconmicamente estable, pero sin que este factor haya jugado un papel importante para su desarrollo econmico ulterior. Actualmente, el Paraguay cuenta con un PIB cercano al 0,4% del PIB mundial. A su vez, su mercado interno carece de fuertes atractivos. Su escasa poblacin (6 millones y medio de habitantes) cuenta con un bajo poder adquisitivo: el PIB per cpita (estimado en 3.421 dlares internacionales para 2011) es el segundo ms bajo de Sudamrica, despus del de Bolivia. Herken Krauer et al. (2011) observan que, en los ltimos 60 aos, cada nueva fuente de acumulacin econmica ha dado lugar a un proceso de expansin econmica. Sin embargo, al agotarse dicha fuente, se ha producido una fuerte contraccin de la economa. Este suceso de expansin y contraccin denota la falta de capacidad de los actores econmicos del pas para sustituir o renovar tal fuente. A su vez, dada su condicin de pas pequeo, las crisis internacionales han sido un factor de retraccin econmica muy importante para el Paraguay a lo largo de toda su historia, que ha coadyuvado a elevar la intensidad de estos procesos (ver Grfico 2).
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Los desafos de una nueva insercin externa del Paraguay Fernando Masi

Grfico 2. Crecimiento del PIB del Paraguay segn las crisis internas y externas. 1970-2010
20 15 10 5 0 -5 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Fuente: Elaboracin propia con datos del Banco Central del Paraguay (BCP).

Fin de la Construccin de Itaip

Crisis Asitica

Crisis Financiera Global

Crisis Argentina

Crecimiento PIB Paraguay

Esta inestabilidad del crecimiento est relacionada con la debilidad del sistema productivo paraguayo. A diferencia de otros pases del subcontinente, que han llevado adelante estrategias de sustitucin de importaciones durante gran parte del Siglo XX, el Paraguay ha mantenido una economa abierta. Este tipo de economa permiti sortear la necesidad de crear una oferta nacional de bienes manufacturados, pero no favoreci per se la aparicin de un sistema productivo que agregase valor a la oferta de bienes del pas. Los factores que han primado en el crecimiento econmico del pas son, principalmente, a) la tradicional exportacin de productos forestales, agrcolas y pecuarios, b) la exportacin de la energa hidroelctrica a los pases vecinos y c) la intermediacin comercial o triangulacin. Sin embargo, estas formas no han alcanzado para transformar tal crecimiento en desarrollo econmico sustentable a lo largo del tiempo. En la ltima dcada, empero, se ha generado una nueva oportunidad para el pas, derivada del incremento de las exportaciones. Este importante aumento, que signific pasar de de 990 millones de dlares en 2001 a 5.486 millones en 2011, est permitiendo un crecimiento econmico continuo1, rompiendo con ms de dos dcadas de estancamiento.
1 Esta tendencia ni siquiera pudo ser modificada por la ltima crisis financiera internacional, la cual solo detuvo el ritmo de crecimiento durante unos meses, en 2009.

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El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario

Este importante crecimiento est forjando una nueva circunstancia para aprovechar los cambios en la demanda mundial, el aumento de los precios de exportacin de sus productos y la mayor apertura en la regin y en el mundo.

Paraguay y su nueva estructura de insercin


Durante los ltimos 20 aos, pero fundamentalmente en los ltimos diez aos, se han producido importantes modificaciones en la estructura del comercio internacional del Paraguay, as como de los flujos y oportunidades de inversin extranjera que el pas posee.
Comercio

En los ltimos 30 aos, pero fundamentalmente en los ltimos diez aos, la canasta exportable del Paraguay ha experimentado cambios. Uno de los principales es la diversificacin de las exportaciones ocurrida en los ltimos aos. El ndice Herfindahl-Hirchman (IHH)2 muestra la concentracin de las exportaciones, en un rango de 0 a 1, siendo 0 menos concentrado y 1 ms concentrado3. En este trabajo se ha utilizado el IHH para medir la concentracin de exportaciones del Paraguay con relacin a los pases del Mercosur. Para ello, se han elegido dos aos (2001 y 2010) para observar los cambios en el ndice. Una vez realizado el anlisis por destino de exportacin, se observa que la tendencia en la regin es de una baja. Esta baja es muy pronunciada en el caso de Paraguay, que pasa de un ndice de 0,42 a 0,11 en solo diez aos. Esto indica que la desconcentracin en trminos de destinos del Paraguay ha seguido la tendencia caracterstica del Mercosur en los ltimos aos (ver Grfico 3).
2 Es posible medir el grado de diversificacin, concentracin o ambos a partir del clculo del ndice de Herfindahl-Hirschmann, medida que tiene la propiedad de ponderar el peso de cada producto y pas en el total de su comercio, de modo que si el valor exportado es reducido, tiene una influencia pequea en el indicador final, y viceversa. Esto se controla al tomar el cuadrado de las participaciones de cada pas(Durn Lima y lvarez, 2008, 28). 3 El ndice de Herfindahl-Hirschmann ha sido utilizado en la literatura sobre economa industrial como indicador de la concentracin de los mercados. Un ndice mayor de 0,18 se considera como un mercado concentrado. Entre 0,10 y 0,18 moderadamente concentrado, mientras el rango entre 0,0 y 0,10 se considera diversificado (cfr. Durn Lima y lvarez, 2008).

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Los desafos de una nueva insercin externa del Paraguay Fernando Masi

La tendencia respecto a las exportaciones por productos muestra diferentes tendencias entre los pases de Mercosur: mientras los otros tres pases muestran una leve mayor concentracin de las exportaciones (en todos los casos en alrededor de 0,1), en el caso paraguayo tal concentracin tiende a disminuir de forma ms abrupta (de 0,21 en 2001 a 0,16 en 2010), aunque esta no ha podido todava converger a los niveles del resto de los pases del Mercosur (ver Grfico 4).
Grfico 3. ndice Herfindahl-Hirschman de concentracin por destino de la exportacin Mercosur (2001; 2010)
0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 Argentina Brasil Paraguay Uruguay*

2001 2010

Grfico 4. ndice Herfindahl-Hirchman de concentracin por producto de la exportacin Mercosur (2001; 2010)
0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 Argentina Brasil Paraguay Uruguay* 2001 2010

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de COMTRADE (SITC. Rev 3). *Datos para Uruguay de 2009.

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El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario

Productos

A pesar de la desconcentracin de la canasta de bienes exportables de los ltimos aos, los 25 principales rubros de exportacin mantienen una alta participacin en el total: durante 2002 y 2011, el porcentaje de participacin de estos bienes en la canasta exportadora oscil entre el 87% y el 90%, siendo en 2011 de 89%. Sin embargo, desde el comienzo del boom exportador, en el ao 2002, se ha visto un creciente predominio de los rubros de origen primario: estos han pasado de 367,6 millones de dlares en 2002 a 3.716 millones de dlares en 2011 (Grfico 5). De estos 25 rubros de exportacin, ocho son del sector primario: semillas de soja, trigo, maz y otras oleaginosas, carne congelada y refrigerada, arroz y despojos animales (ver Grfico 6). Estas partidas en conjunto componen el 58% promedio de las exportaciones durante el periodo 2002-2011. Dentro de este grupo, la semilla de soja es la que aporta una mayor porcin, representado un 33% de las exportaciones totales del pas (en 2011, este producto constituy el 41% de las exportaciones totales).
Grfico 5. Principales 25 partidas de exportacin de mayor valor (En millones de dlares FOB)
6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

TOP 25 (sector primario) TOP 25 (sector secundario) TOP 25 (total) Total general

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del BCP.

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Grfico 6. Principales rubros primarios de exportacin del Paraguay 2002-2011 (En millones de dlares)
2.500 2.000 1.500 1.000 500 0

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Semilla de soja Maz Arroz

Carne bovina, congelada Trigo y Morcajo Despojos comestibles de animales

Carne bovina, fresca o refrigerada Las dems semillas oleaginosas

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del BCP.

Los 17 rubros restantes forman parte del sector secundario de la economa. Estos rubros se caracterizan por conformar el 30,8%, en promedio, de la canasta de bienes exportados de Paraguay durante el periodo sealado, aunque en la actualidad su participacin se encuentra en un paulatino descenso, desde 38,7% a 21,9% en 2011, dado el crecimiento acelerado de los rubros primarios en los ltimos aos. Sin embargo, una observacin mas detenida encuentra que subproductos procesados de los bienes primarios aumentan progresivamente su participacin. Es el caso de los aceites y pellets de soja, aceites de otras oleaginosas, azcar y cueros (Grfico 7).

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El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario

Grfico 7. Principales rubros secundarios de exportacin del Paraguay 2002-2011 (En millones de dlares)
600 500 400 300 200 100 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Tortas y demas residuos de la extraccin de soja Cueros y pieles de bovino o equino depilados preparados Azucar de caa o de remolacha y sacarosa pura, solida

Aceite de soja y sus fracciones, sin modificar quimicamente Algodn sin cardar ni peinar Madera perfilada longitudinalmente

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Aceites de girasol, cartamo o algodn Carbon vegetal Medicamentos para uso teraputico o profilactico

Envases y tapas plsticas Cigarros, cigarritos y cigarrillos de tabaco o sucedneos Madera aserrada o desbastada longitudinalmente

30 25 20 15 10 5 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Insecticidas, raticidas, desinfectantes, y similares Guata y articulos de guata, fibra textil Madera contrachapada, chapada y estratificada

Vestimenta de vestir para Hombres o nios Chatarra de fundicin, hierro o acero

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del BCP.

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El anlisis de los 25 principales rubros entrega indicios de que la cadena de valor de la soja est causando fuertes impactos dentro de la distribucin de la canasta de exportacin del Paraguay, tanto a nivel de principales rubros del sector primario como del secundario. No obstante, la aparicin en la lista de productos no relacionados a esta produccin, y en montos crecientes (el caso del azcar, los aceites de otras oleaginosas y la carne) de otros rubros, son indicadores de un cambio aun ms profundo de las exportaciones en el Paraguay para los prximos aos4. La exportacin de energa hidroelctrica Adems de los bienes mencionados, existe otro tipo de exportacin que es de gran peso en la insercin externa del pas: la de energa hidroelctrica. En el ltimo ao las estadsticas oficiales han hecho cambios para reflejar el importante rol de las represas hidroelctricas binacionales de Itaip y Yacyret (ver Grfico 8) y de la exportacin de energa hidroelctrica en la insercin econmica del pas durante las ltimas tres dcadas (BCP 2011c). La generacin total de energa hidroelctrica del Paraguay, incluyendo las represas binacionales5, ha sido de aproximadamente 108.000 Gigawatt Hora (GWH) en el 2010. De este total, solamente un 19% ha sido consumido por el Paraguay, cuando que le corresponde el 50% de la generacin de la energa como copropietario de las binacionales6. La energa restante (81%) es exportada a los pases vecinos. A su vez, del total de energa hidroelctrica que usa el pas, el consumo de hogares absorbe el 80% y apenas el restante 20% es consumido por actividades de produccin, comercio y servicios (ver Cuadro 1). Este escenario ha permitido una estrategia de exportacin de energa, la cual ha brindado importantes divisas al Paraguay desde la puesta en marcha de las hidroelctricas binacionales.
4 Aunque la carne sigue apareciendo como productos primario en las cifras oficiales, puede ser ya considerado un rubro manufacturero (carne congelada). Los valores de exportacin de este rubro han crecido de menos de US$ 100 millones en el 2001 hasta cerca de US$ 1.000 millones en el 2010. 5 La otra represa es la de Acaray, dentro del territorio nacional. 6 Este monto resulta de sumar el 90% la produccin energtica de la represa de Acaray y de la mitad de la produccin de las dos binacionales, Itaip y Yacyret.

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El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario

Grfico 9. Impacto de las hidroelctricas binacionales en el PIB* (En miles de millones de dlares constantes de 1994)
14 12 10 8 6 4 2 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

PIB actual PIB con Binacionales

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del BCP, 2011 *(cifras provisionales).

Cuadro 1. Paraguay: Generacin y consumo de energa hidroelctrica. 2010


FUENTES Itaip Yacyret Acaray TOTAL TOTAL GENERACIN (GWH)* 90.358 17.156 1.020 108.534 GENERACIN DISPONIBLE (GWH)** 45.179 8.578 927 54.684 TOTAL CONSUMO (GWH) 7.656 1.887 927 10.470 CONSUMO (%) *** 14,0 3,5 1,7 19,2

Fuente: Elaboracin a partir de datos de la Administracin Nacional de Electricidad (ANDE), y de la Itaip Binacional. *Promedio Anual. ** Teniendo en cuenta solamente el 50% de la generacin de Itaip y Yacyret. ***Consumo de GWH de cada represa sobre el total de Generacin Disponible.

Sin embargo, la apuesta para continuar con la exportacin de energa hidroelctrica como un puntal para el desarrollo tiene, al menos, dos debilidades muy importantes en el largo plazo. Por un lado, solo teniendo en cuenta el crecimiento vegetativo del consumo de energa (alrededor del 5% anual entre el 2000 y el 2010), se proyecta
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que la demanda nacional sobrepasara a la oferta en el ao 2040. An sumando otros potenciales proyectos de generacin de energa hidroelctrica, la abundancia se prolongara hasta cerca de 2050 (Arce, 2011a). Esto implicara la imposibilidad de seguir exportando el remanente de energa a los pases vecinos. Por otra parte, la dificultad para la utilizacin de energa en el interior del pas estara inhibiendo un proceso de multiplicacin econmica mucho mayor que el devenido de las divisas provenientes de la exportacin hidroelctrica. A pesar de ser el pas de mayor generacin de energa hidroelctrica per cpita en el mundo, el Paraguay explota muy poco de esa energa para su desarrollo interno. Dentro de la matriz energtica del Paraguay, el consumo de la energa hidroelctrica solo representa alrededor del 15% del total. La biomasa y los combustibles siguen siendo los principales recursos energticos utilizados para el consumo de hogares y de la produccin (Masi, 2011). Actualmente, la posibilidad de expandir su utilizacin para las industrias nacionales es muy reducida. La falta de nuevas lneas de transmisin con las cuales abastecer a la industria local7 es una de las ms graves deficiencias del presente para apuntalar el crecimiento del producto bruto industrial, y uno de los obstculos mayores para el aprovechamiento de las potencialidades que posee el pas.
Mercados

En cuanto al anlisis de los destinos de las exportaciones paraguayas8, en el Cuadro 2 se observa que los diez principales pases importadores de bienes paraguayos concentraban en el ao 2000 el 90% de esos bienes exportados, mientras que en el 2010 este nmero se haba reducido al 77,9%9. Dentro de estos diez destinos, los
7 Segn la Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE), el Paraguay posee alrededor de 5.000 kms. de lneas de transmisin de baja potencia (66 y 220 Kv.) y solamente 16 km. de lneas de 500 Kv. (alta potencia), ubicndose ltimo en Amrica del Sur en trminos de lneas de transmisin de 500 Kv., en razn de Km/Gigawatt Hora, incluso por debajo de pases como Chile y Uruguay, de mucho menor generacin de energa hidroelctrica. 8 Debido a inconsistencias al momento de utilizar los datos de exportaciones del Banco Central de Paraguay, en el caso del anlisis especfico de destinos se ha optado por utilizar el anlisis de las importaciones del resto del mundo respecto a Paraguay, a travs de la base de datos de Comtrade (SITC rev.3). 9 Este indicio es coincidente con lo expresado en el anlisis de IHH realizado al comienzo del apartado, fortaleciendo la tesis de la desconcentracin de las exportaciones del Paraguay. 129

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pases han cambiado. Argentina y Brasil, principales importadores que en conjunto reciban el 59,2% de las exportaciones de Paraguay en el 2000, para el ao 2010 ya haban reducido su participacin hasta 23,1%. Esta disminucin tiene relacin con el crecimiento de Federacin Rusa y Chile, importantes importadores de carne paraguaya, que pasaron a ser el tercer y el primer principal importador de productos paraguayos durante 2010, respectivamente. Por otra parte, es importante mencionar que algunos pases europeos, como Espaa, Italia y Pases Bajos, se mantienen entre los principales importadores durante los aos estudiados. Esto es importante, sobre todo teniendo en cuenta que Estados Unidos, que haba sido el quinto importador de bienes paraguayos durante el ao 2000, ha dejado su lugar entre los diez principales importadores para el ao 2010, ubicndose en la decimocuarta posicin.
cuadro 2. Principales pases importadores de productos paraguayos. 2000 y 2010
AO 2000 PASES Brasil Argentina Chile Espaa Estados Unidos Italia Pases Bajos Per Venezuela Bolivia Otros TOTAL MILLONES DE US$ (CIF) 351,35 294,76 66,64 55,12 45,83 39,16 36,67 35,77 31,32 25,53 108,52 1.090,68 PARTICIPACIN 32,2% 27,0% 6,1% 5,1% 4,2% 3,6% 3,4% 3,3% 2,9% 2,3% 10,0% 100,0% PASES Chile Brasil Rusia Argentina Italia Pases Bajos Per Alemania Turqua Espaa Otros Total AO 2010 MILLONES DE US$ (CIF) 624,6 611,2 447,8 436,0 286,0 254,8 243,2 230,3 221,9 213,2 1.011,4 4.580,4 PARTICIPACIN 13,6% 13,3% 9,8% 9,5% 6,2% 5,6% 5,3% 5,0% 4,8% 4,7% 22,1% 100,0%

Fuente: Elaboracin propia con datos de COMTRADE (SITC rev. 3).

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En el comercio mundial, especialmente en el comercio sudamericano, el papel de la Repblica Popular China es cada vez mayor. Sin embargo, no es posible percibir tales modificaciones de los patrones de comercio en el caso del Paraguay, debido al deficiente registro de sus actividades comerciales en las estadsticas oficiales de ambos pases. Ruiz Diaz (2012), en una publicacin reciente, intenta sobrepasar estos obstculos a travs de una metodologa original que estima el comercio del Paraguay respecto a todos los pases del mundo. De esta manera, el autor encuentra que, para 2011, China podra ser el segundo socio comercial del Paraguay. Por otra parte, es notable ver que segn este estudio, Estados Unidos permanece entre los principales destinos, y que aparece Israel como nuevo destino de envergadura de las exportaciones del pas.
Grfico 9. Paraguay. Principales destinos de la exportacin, segn Mythbusters. Ao 2011 (En millones de dlares y en porcentaje)

Brasil US$ 747; 14%

Otros US$ 2.071; 38%

China US$ 504; 9% Chile US$ 495; 9%

Argentina US$ 280; 5% Israel US$ 203; 4% Italia US$ 222; 4% Espaa US$ 266; 5% Pases Bajos US$ 240; 4%

Estados Unidos US$ 228; 4%

Rusia US$ 229; 4%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Ruiz Daz (2012).

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Inversiones

En un pas donde la inversin, tanto la interna como la Inversin Externa Directa (IED), ha sido notoriamente baja, se destacan los avances producidos desde los aos 90 para fomentar el crecimiento de la misma. La informacin oficial de las inversiones en el pas es reducida y deficiente: actualmente, el Banco Central provee informacin acerca de los flujos de IED, pero slo respecto a los ingresos al pas. Al observar los datos de IED sobre el PIB (ver Grfico 10), se hace evidente el mejoramiento paulatino que ha tenido desde el comienzo de este siglo. Durante los aos 90, la alta proporcin de IED ingresada al pas obedece, por un lado, a inversiones directas en el sector financiero, dado que durante esos aos tuvo lugar una profunda reorganizacin, saneamiento y liquidacin de bancos y financieras (Herken Krauer, Arce y Ovando, 2011); y, por otro, a la explotacin del mercado interno y la potencial explotacin de la soja (Masi, 2001). Para el periodo 1998-2003 (que coincide con la crisis de varios pases emergentes como Brasil, Argentina, Rusia y Turqua) se observa la cada de los flujos de IED en el Paraguay hasta un monto menor al 1% del PIB en 2002, para comenzar a recuperarse en el periodo posterior, ms especficamente a partir del 2005, llegando estos flujos a representar 2,3% del PIB en el 2010. Los flujos de IED en el Paraguay aumentaron en un 171% en 2010, hasta situarse en 268 millones de dlares, lo cual fue un rcord para la dcada. El aumento de la IED, bsicamente, tom la forma de mayores reinversiones de utilidades y prstamos entre empresas relacionadas. La informacin del sector en el tercer trimestre de 2010 muestra que los mayores volmenes de inversin se destinan a manufacturas y servicios (90%). Los principales inversores fueron Estados Unidos, Espaa, Brasil y Panam (CEPAL, 2011). (ver Grfico 10) Las pocas y deficientes informaciones existentes dificultan, en gran medida, el anlisis cabal de la IED en el Paraguay. Sin embargo, a partir de un anlisis cualitativo se pueden observar nuevas tendencias y emprendimientos en el pas. Desde el ao 2000, con la promulgacin de la Ley de Maquilas, este tipo de atraccin de IED iniciaba un proceso lento, pero de rpida expansin en los ltimos dos aos. La IED por maquila consiste principalmente en la llegada de empresas
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integradas con Brasil, que con cierta agregacin de valor han impulsado el montaje industrial dentro en el Paraguay.
Grfico 10. IED en el Paraguay como porcentaje del PIB. 1970-2010
5 4 3 2 1 0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

IED (% del PIB)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Banco Mundial.

Aparte de la maquila, en los ltimos aos se ha incrementado el flujo total de IED hacia el Paraguay y se han realizado mltiples anuncios de empresas extranjeras con proyectos de radicacin en el pas, teniendo como objetivo no ya la explotacin del mercado interno, sino la utilizacin del pas como una plataforma para la produccin de bienes de exportacin. A este respecto se destacan las inversiones realizadas por las principales compaas multinacionales relacionadas con la cadena de valor de la soja, para aumentar la transformacin de este bien primario en aceite vegetal (Diario La Nacin, 2012; Reuters, 2011; Reuters, 2012). Tambin se debe mencionar la inversin extranjera en la minera, actividad con casi ningn precedente en el pas. Empresas extranjeras se encuentran actualmente explotando la extraccin de oro y titanio en el Paraguay y una empresa multinacional de mucho peso internacional (Rio Tinto ALCAN) se encuentra negociando una inversin de US$ 3.500 millones para una industria de aluminio con vistas al mercado brasileo.
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Aprovechamiento de nuevas potenciales oportunidades


Para aprovechar el potencial productivo del pas, y seguir adelante con los cambios en la insercin manifestados hace poco ms de 20 aos, el pas debe estimular el desarrollo y la profundizacin de sus relaciones econmicas con el mundo. En este contexto, es importante el desarrollo de relaciones con los pases de ms alto crecimiento (como los pases emergentes del grupo BRIC) y con aquellos pases donde los ciudadanos y residentes del Paraguay tienen un amplio vnculo debido a su historia comn, cercana geogrfica y/o cultural.
Los emergentes: BRIC e IBSA

Los BRIC (Brasil-Rusia-India-China) son un conjunto de potencias emergentes que poseen un enorme mercado interno y significativas potencialidades de crecimiento. En conjunto, se estima que este grupo de pases est poblado por 2.790 millones de personas (42% de la poblacin mundial estimada para 2010), con un PIB per cpita10 promedio de 9.305 dlares de 2010. En total, el PIB de estos pases comprende alrededor de 20,27 billones de dlares11. Para el 2030, este conjunto de pases conformar alrededor de la mitad del PIB mundial.12 El relacionamiento de Paraguay con estos pases es extremadamente diverso, al igual que las oportunidades potenciales de iniciar intercambios con los mismos. Por un lado, Brasil, vecino a Paraguay con un relacionamiento de larga data, y por otro, China, India y Rusia, pases con los cuales el Paraguay ha mantenido discretos lazos econmicos aunque crecientes en trminos comerciales. Aun ms, con la Repblica Popular China los intercambios directos son inexistentes en la actualidad, aunque el flujo comercial se ha incrementado notablemente en la ltima dcada13.
10 PIB per cpita basado en purchasing power parity (PPP). 11 PIB basado en PPP. 12 Clculos propios en base a datos del World Economic Outlook Database del Fondo Monetario Internacional. Datos actualizados a abril de 2011. 13 Se supone que una buena parte de la exportacin de granos de soja del Paraguay tiene como destino final la China Continental. Los datos estadsticos son difciles de estimar por la falta de una relacin directa con ese pas. Sin embargo, las abultadas exportaciones de soja al Uruguay (puerto de transferencia) y a algunas islas del Caribe hacen suponer que las multinacionales que acopian este producto lo destinan en buena parte a la China.

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Al analizar los pases del BRIC por separado, se observa que cada uno cuenta con importantes peculiaridades. De los cuatro pases citados, Rusia es el que ms incertidumbre arroja acerca de su crecimiento econmico. Rusia tiene un PIB de 2,356 billones de dlares y un PIB per cpita de 15.900 dlares. Los intercambios actuales con el Paraguay estn relacionados en su mayora con productos pecuarios de exportacin (carne vacuna y porcina), por un total de alrededor de US$ 224 millones para el 201114. Estas exportaciones han mostrando un crecimiento importante desde el ao 2004. India es la nacin democrtica ms poblada del mundo (1.215 millones de habitantes)15. El PIB de la India, de 4,448 billones de dlares, se corresponde con el 5,7% de la economa mundial estimada para el ao 2011. Con este pas, Paraguay tiene historial de intercambio corto pero creciente: las exportaciones paraguayas a la India aumentaron de 1 milln de dlares en el 2000 a 28,7 millones de dlares en 2011, con un pico de 72 millones de dlares en 2010. En estas transacciones, el crecimiento de las exportaciones de aceite de soja es dominante. En total, el volumen de comercio entre ambos pases durante el ao 2010 se contabiliz en 123,6 millones de dlares. Al hacer un anlisis de las importaciones de la India (alrededor de 266.402 millones de dlares16 en 2009) del resto del mundo, se observan importantes hallazgos que pueden ser utilizados por el Paraguay, tales como la importacin de aceite de girasol o de algodn, maderas procesadas, cueros, y aceites esenciales, entre otros (Oziw, 2010a). Por otra parte, existe una lista de ms de 1.000 productos exceptuados de arancel con dicho pas, oportunidades que deben ser aprovechadas por Paraguay, dado el acuerdo preferencial de comercio firmado entre el Mercosur y la India en 2005. De los integrantes del grupo BRIC, China es el miembro con mayor potencial para convertirse en lder econmico mundial en un futuro prximo. Su PIB est estimado en 11,174 billones de dlares para el ao 2011. Aunque es el pas ms poblado del mundo, con 1.314 millones de habitantes, su PIB per cpita es muy bajo: 8.394 dlares estimado para 2011. A pesar de este hecho, segn un estudio del Banco
14 Datos de exportaciones del BCP. 15 Existen estudios que afirman que se transformar en el pas ms poblado del mundo en los prximos aos (Huang y Tarum, 2003; Lutz y Scherbov, 2004; Wilson y Purushothaman, 2003). 16 Valores tomados a partir de COMTRADE.

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de Desarrollo Asitico (2010), unos 328 millones de chinos consumen entre 4 y 10 dlares diarios17. A su vez, es un gran importador de alimentos y materias primas, as como el ms fuerte exportador de manufacturas. Las relaciones de Paraguay con la Repblica Popular China se mantienen distantes debido a la asociacin estratgica que el pas mantiene con Taiwn. El Paraguay es un fuerte aliado de Taiwn a nivel mundial. Aun as, las exportaciones del Paraguay a China han ido en aumento: segn estimaciones del CADEP, es considerado el mayor importador de productos paraguayos para el ao 2011 (Ruiz Daz, 2012). Entre los productos de exportacin a China se destacan la semilla y el aceite de soja, el algodn, el cuero y la madera18. El crecimiento exponencial de la influencia poltica y econmica de China continental, sobre todo en pases de menor desarrollo, empieza a complicar cada vez ms la asociacin estratgica del Paraguay con Taiwn. Los importantes montos de ventas a China a travs de terceras partes hacen cada vez ms evidentes los beneficios econmicos que podra traer el relacionamiento directo con ese pas. No obstante, el flujo de dinero en efectivo es todava un fuerte incentivo para mantener el apoyo a Taiwn (Arce, 2011a). Los contactos entre las potencias del BRIC son cada vez ms fluidos en los entornos internacionales, en la medida que las mismas buscan traducir su peso econmico en influencia en el sistema mundial; como, por ejemplo, los esfuerzos de coordinacin de posturas dentro de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), como lo fue la creacin del G20. Otro ejemplo es el foro IBSA, un espacio trilateral que agrupa a India, Brasil y Sudfrica. La conformacin de este foro tuvo su origen en la necesidad de una mayor cooperacin para el desarrollo, mejorar la fortaleza de las coaliciones sur-sur y la bsqueda de reformas del sistema multilateral que d cuenta de la emergencia de estos pases a escala mundial. Este foro intenta ser un mecanismo sistemtico para la cooperacin en las negociaciones multilaterales. Sudfrica, que dado su tamao no es considerado parte del grupo BRIC, es el
17 Dlares constantes de 2005 basados en PPP. Este estudio ha enunciado que actualmente 840 millones de personas forman parte de la clase media china. 18 Para este recuento, se tienen en cuenta los clculos de Ruiz Daz (2012) y del BCP.

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referente econmico de frica en la actualidad. Este miembro del IBSA se encuentra en pleno crecimiento y es rico en recursos minerales y agrcolas. Cuenta con una poblacin estimada en 40 millones de personas. Durante los ltimos diez aos, se estima que la economa de Sudfrica ha crecido a un ritmo de 5,6%, alcanzando un PIB de aproximadamente 548,3 mil millones de dlares. Es el principal pas de frica, con una industria pujante, gran cantidad de recursos naturales y un ingreso per cpita de 11.000 dlares aproximadamente. El Paraguay exporta a este pas productos tales como carne bovina, aceites y grasas vegetales, maz, tabaco y residuos de tabaco, y forraje para animales. El comercio con este pas ha aumentado un 29% entre 2000 y 2010.
Sudeste Asitico: el auge de los pases en desarrollo

Los intercambios con el Sudeste Asitico, el rea de mayor crecimiento econmico en los ltimos veinte aos (un crecimiento del PIB promedio de 7,2% anual), es un factor a ser atendido en el corto y mediano plazo. El Paraguay ha mantenido relaciones con algunos de estos pases durante prolongados lapsos de tiempo, e incluso con algunos de ellos existen intercambios comerciales fluidos de larga data. Se estima que en el ao 2010 el PIB de este grupo alcanz a 3,0 billones de dlares19. Esta regin est integrada al circuito econmico de China, India y Japn y se encuentra relacionada a diversas cadenas de valor globales de manufacturas, concentradas sobre todo en Malasia, Filipinas, Indonesia y crecientemente en Vietnam. Entre estas economas se encuentran Singapur y Brunei, pases que poseen un ingreso per cpita muy alto: 59.936 y 49.517 dlares estimados para 2011, respectivamente. Varios de estos pases detentan las mayores tasas de crecimiento a nivel mundial, pero su comercio con Amrica Latina es todava reducido. No obstante, se detectan all buenas oportunidades para la venta de materias primas y alimentos en el corto plazo. Actualmente, el Paraguay exporta a esta regin 214,7 millones de dlares FOB, segn datos de 2011 del BCP; es decir, el equivalente al 3,9% de las exportaciones paraguayas al mundo durante dicho ao. Los destinos de las exportaciones paragua19 Se denomina aqu el Sureste Asitico a las naciones que integran el ASEAN (Asociacin de Naciones del Sureste Asitico).

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yas a este bloque son, principalmente, Vietnam, China, India y Tailandia en orden descendente. Dado que la demanda asitica est concentrada en el rubro de agroalimentos, es conveniente una diversificacin de la canasta exportable del Paraguay, en beneficio de aquellos productos con mayor valor agregado y que permitan un encadenamiento productivo mayor. Por otra parte, en esta vinculacin con los mercados asiticos el Paraguay debe aprovechar las facilidades que ofrece Chile, tanto en relacin a su logstica comercial y de transporte hacia el Pacfico, como a las posibilidades de exportacin en productos paraguayos amparados en la gran cantidad de acuerdos de libre comercio acordados entre Chile y diferentes pases de Asia. (Masi, 2008).
Comercio derivado de la inmigracin: Medio Oriente, Ucrania, Japn y Alemania

Una estrategia poco llevada adelante por el sector pblico es el apoyo activo a los emprendimiento de colonos inmigrantes (y sus descendientes) de Medio Oriente y pases como Ucrania, Japn y Alemania. Normalmente, los apoyos que estos reciben provienen de los mismos pases de origen. Muchos de estos colonos actualmente estn desarrollando emprendimientos agroindustriales que permiten avizorar un cambio en el patrn productivo. El apoyo estatal en estas regiones, a partir de la mejora de la infraestructura y la conectividad con el exterior, podra ser de gran utilidad para incrementar los volmenes de venta ya insinuados. Los pases de Medio Oriente tienen un ingreso per cpita de 8.806 dlares, adems de una importante demanda de bienes alimenticios. En total, los pases de Medio Oriente suman un PIB estimado de 3,927 billones de dlares para el ao 201120. Adems, el Paraguay posee una importante comunidad de inmigrantes o descendientes de inmigrantes provenientes de esa regin, que trabajan principalmente como comerciantes. Estos vnculos se vuelven potenciales plataformas para el intercambio de bienes, e incluso para la atraccin de inversiones, con pases que tienen una fuerte necesidad de asegurar la provisin de materias primas y alimentos.
20 Estos datos incluyen en sus clculos a otros pases de frica del Norte, integrantes de la zona conocida como Magreb, fuertemente emparentada con Medio Oriente. 138

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El considerable capital acumulado por muchos de los pases de esa regin, resultado de las exportaciones de petrleo, puede ser un importante incentivo para la inversin en el Paraguay. Sin embargo, cabra la necesidad de distinguir el tipo de inversiones que los mismos realizaran en el pas, debido al riesgo que implica atraer flujos de capital con fines de resource seeking, tales como la compra de tierras. La expansin de la compra de tierras por extranjeros es uno de los principales desafos para Latinoamrica y pases con tierras ricas a precios bajos, como el Paraguay. Esto es, el riesgo de la compra de tierras con fines especulativos, que expulse a los inversores nacionales e incluso a los pequeos y medianos productores nacionales, y de la utilizacin de grandes extensiones para fines productivos sin tener en cuenta el equilibrio ecolgico de la regin. Igualmente, sera importante la bsqueda de inversiones ms sofisticadas en productos cuya demanda en Medio Oriente es alta. Por ejemplo, la inversin en joint ventures exportadores de alimentos procesados hacia esa zona.
Amrica Latina y Mercosur

Varios de los principales pases de Amrica Latina se habrn convertido en potencias de ingreso medio en unos 20 aos, aunque otros permanecern sin llegar a ese estadio por haber adoptado polticas populistas por un perodo prolongado de tiempo. Igualmente, Amrica Latina seguir a la zaga de Asia y de otras reas de rpido crecimiento en trminos de competitividad econmica. Dentro del contexto regional, como se ha notado en la primera seccin, se estuvo observando el acelerado crecimiento de los pases de Sudamrica, lo que posibilit el crecimiento de la inversin y del comercio intra-regional en los ltimos aos. En el marco latinoamericano, los pases del Mercosur, y pases de alto crecimiento como Chile, Per y Colombia, son importantes referencias para el Paraguay. Tambin Mxico merece una mencin en este apartado, debido a su peso econmico en el PIB latinoamericano. El Mercosur ha sido una de las principales estrategias asumidas por el Paraguay desde hace 20 aos. El crecimiento pausado y constante de las exportaciones para139

El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario

guayas al Mercosur ha mostrado su mayor bondad en la apertura de un canal para la venta de productos con mayor valor agregado. La calidad en el tipo de exportaciones paraguayas al Mercosur es mayor vis--vis las exportaciones paraguayas al resto del mundo. As, el bloque regional se ha convertido en el principal receptor de las exportaciones no tradicionales, las cuales contienen mayor valor agregado y son fuentes mayores de empleo21.
CUADRO 3. Paraguay: Exportaciones de Bienes No Tradicionales (En millones de US$ y porcentaje)
ESTADOS ASOCIADOS* 10 88 79 76 RESTO DEL MUNDO 60 381 316 371 ESTADOS ASOCIADOS* 6% 9% 10% 8% RESTO DEL MUNDO 40% 39% 38% 38%

AOS

MERCOSUR 80 500 422 529

TOTAL

MERCOSUR 53% 52% 52% 54%

TOTAL

1991 2008 2009 2010

149 969 816 976

100% 100% 100% 100%

Fuente: BCP y Direccin de Integracin del Ministerio de Hacienda. *Estados asociados al Mercosur: Chile, Bolivia, Ecuador, Per, Colombia y Venezuela.

Cabe sealar que la remocin del doble cobro arancelario en el Mercosur es una gran oportunidad para el Paraguay, por un lado porque su aplicacin traer recursos derivados de las compensaciones que los pases de Mercosur le otorgarn al Paraguay (Mercosur-CMC, 2010). Estas se entienden como una forma de resarcimiento por los efectos adversos de la creacin de un territorio aduanero comn para un pas sin litoral martimo. Al mismo tiempo, el Paraguay deber aprovechar esos recursos
21 Alrededor del 53% de las exportaciones no tradicionales se dirigen al Mercosur. Cuando se incluyen los dems pases latinoamericanos, esta cifra de participacin es mayor al 60%. Se consideran exportaciones no tradicionales. aquellas manufactureras y productos naturales de reciente cultivo y por lo tanto diferentes a las materias primas tradicionales como soja, trigo, carne, madera y algodn. Este tipo de exportaciones participa con un 20% a 25% en las exportaciones totales del pas.

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otorgando preferencias a proyectos que mayor impacto tienen en el aumento de ingresos, y en el acceso a los mercados regional e internacional para la colocacin de sus productos. Entre los pases de Mercosur se encuentran dos de los principales socios comerciales del Paraguay: el Brasil y la Argentina. La cercana geogrfica, el uso compartido de recursos naturales (a travs de las hidroelctricas), el comercio histrico y las importantes migraciones cruzadas sufridas los convierten en sus principales contrapartes. De ellos, el socio ms importante del Paraguay es el Brasil: la economa ms grande y el mayor importador de bienes paraguayos. El Brasil es el pas con mayores posibilidades de crecimiento endgeno, poseedor de una economa crecientemente diversificada, donde posiblemente se encuentre gran parte del dinamismo econmico del subcontinente en las prximas dcadas. Aunque sigue principalmente concentrado en la produccin agrcola y la agroindustria, cuenta con una industria vital en algunas reas integradas al mercado mundial, y se ha transformado en la plataforma de gran parte de los emprendimientos productivos en manufacturas de las principales empresas multinacionales en los ltimos aos. Las posibilidades que la economa brasilea abre son amplias: desde el creciente comercio de bienes hasta la integracin en cadenas productivas regionales (que ya llevan adelante maquiladoras y algunas empresas agroalimentarias). La tercera economa latinoamericana, Argentina, es el otro gran socio comercial del Paraguay dentro de Mercosur. Segn datos de OBEI (2012) las exportaciones a la Argentina, constituyeron el 10% de las exportaciones totales del Paraguay en el 2011. Estas exportaciones, a su vez, slo constituyen el 0,9% de todas las importaciones de Argentina. Entre 2008 y 2011, el 53% de las exportaciones paraguayas a ese pas han consistido en productos primarios y el 47% en productos manufacturados. Si bien el intercambio es relativamente estable, desde 2004 en adelante Argentina ha impuesto fuertes restricciones al comercio, como medidas para preservar su industria22.
22 A partir del ao 2009 y respondiendo en parte a los efectos de la crisis internacional, la Argentina es el pas que ms restricciones no arancelarias o trabas ha interpuesto al comercio internacional. Estas trabas tambin obedecen a una poltica comercial expresada en forma clara por exponentes del gobierno argentino como la ministra de Industria Dbora Georgi, quien ha manifestado que las medidas han obedecido a la necesidad de proteger a sectores sensibles de la industria argentina, por un lado; y por otro lado, de promover nuevas industrias de rubros que anteriormente se importaban.

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Sin embargo, no hay indicios firmes de que las restricciones comerciales impuestas por la Argentina hayan afectado las exportaciones del Paraguay al pas vecino23. La importancia de Argentina refiere a la gran cantidad de inmigrantes paraguayos que el pas acoge, y los sustanciales vnculos econmicos que esto puede generar en el largo plazo, si se estableciesen polticas especficas para el desarrollo comercial de la dispora paraguaya a partir de bienes producidos en el Paraguay. Los pases del Pacfico comienzan a ser cada vez ms importantes para el Paraguay. Chile se ha convertido en uno de los principales socios comerciales del pas, a raz de la importacin cada vez mayor de carne bovina paraguaya. Adems, Chile posee un Estado con gran capacidad estratgica para desarrollar polticas en torno al crecimiento econmico. Actualmente se encuentra en una fase de articulacin de una nueva estrategia mundial, con miras a transformarse en el proveedor de servicios y logstica de Sudamrica para la exportacin de productos sudamericanos al Asia, aprovechando las vas comerciales ya desarrolladas con que ese pas cuenta. Es notoria la falta de comercio del Paraguay con Mxico, la segunda economa ms grande de Latinoamrica (PIB estimado en 1,54 billones de dlares en 2010), que posee el tercer PIB per cpita ms alto de Latinoamrica detrs de Argentina y Chile (14.151 dlares). Durante el ao 2010 el Paraguay ha exportado a Mxico alrededor de 8,2 millones de dlares en productos de la madera, aceites esenciales, productos farmacuticos, cuero, textiles, ssamo y stevia, entre otros. La compra de productos con cierta elaboracin, y de productos alimentarios de nicho, es un indicio de las oportunidades que ofrece el mercado mexicano y que no estn siendo aprovechadas por el Paraguay. Adems del creciente comercio entre los pases latinoamericanos, un aspecto a notar es la integracin paulatina que se est llevando a cabo en la regin. El crecimiento latinoamericano crea nuevas oportunidades para la mejora de los intercambios entre los pases de la regin, sobre todo si se comienzan a concretar las iniciativas regionales de integracin infraestructural, comercial y financiera. Inicia23 Por ejemplo, en el caso de la exportacin de productos primarios, la venta de soja ha sufrido una baja importante en los aos 2009 y 2010 a causa de la eliminacin de beneficios fiscales ofrecidos por la Argentina para la importacin de este rubro, como la admisin temporaria. Sin embargo, para el 2011 la exportacin de soja prcticamente recupera sus niveles de 2008 y se incrementan los envos de maz, trigo, vegetales y frutas.

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tivas como el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), el Sistema de Pagos en Moneda Local (SML) y otras iniciativas como la integracin energtica Uruguay-Brasil y la construccin del corredor biocenico Arica-Santos, son ejemplos del avance para mejorar los intercambios en la regin. Por otra parte, en los ltimos aos han surgido empresas multinacionales de origen latinoamericano (conocidas como multilatinas), las cuales estn jugando un rol vital en la regin para su integracin, en base a la inversin en pases latinoamericanos, o capturando cuotas de mercados de la regin.
Nuevos Productos

El modelo econmico de exportacin de commodities y triangulacin comercial, con el cual el Paraguay se ha insertado en el Mercosur y en el mundo desde hace tres dcadas, ha sido acompaado de un estancamiento en el crecimiento econmico y ha creado disparidades territoriales significativas, al concentrar los beneficios del mismo en determinadas zonas del pas. Como resultado de este modelo, se desarroll una agricultura empresarial de alta productividad, coexistiendo con otra de subsistencia campesina, actividades comerciales y de servicios con localizaciones concentradas y un bajo nivel de industrializacin del pas. Este modelo ha sufrido modificaciones graduales que se han hecho ms visibles en la ltima dcada. En primer lugar, se inicia un proceso de diversificacin productiva que tiene como protagonistas a la agricultura familiar o pequeos productores con conexiones al mercado regional e internacional. En segundo lugar, se manifiesta un mayor dinamismo de actividades manufactureras, tanto para el procesamiento de rubros agrcolas como no agrcolas, con mayor presencia en las exportaciones al Mercosur y otros mercados. En tercer lugar, la ganadera actividad primaria tradicional experimenta un proceso rpido de modernizacin y de innovacin tecnolgica, aumentando la produccin industrial en forma significativa con conexiones a nuevos mercados externos. Finalmente, hay un incremento importante de obras de infraestructura y conectividad de regiones del Paraguay, que acompaa todas estas modificaciones.

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En el primer caso, las oportunidades que se presentan son de aumento de la oferta exportable paraguaya a travs de productos naturales, que no son los tradicionales commodities de exportacin, y con buenos mercados tanto de orden regional como internacional. A diferencia de estos commodities, los nuevos productos naturales son intensivos en empleo y creadores de cadenas agroindustriales. Tres ejemplos de ello son la stevia, el ssamo y el azcar. En el caso de la stevia se trata de un edulcorante natural con un alto potencial de uso en alimentos y bebidas dietticas y con un nivel de comercializacin creciente, en la actualidad, en los pases desarrollados y emergentes. Adems del uso mencionado, la stevia y sus derivados sirven como hierba medicinal para diversas aplicaciones y como forraje animal. En el Paraguay ya se han instalado varias procesadoras industriales de este producto y se han iniciado las ventas externas. Sin embargo, el desafo todava consiste en aumentar significativamente la cantidad de hectreas cultivadas de este rubro mediante la organizacin de pequeos productores. El ssamo es otro de los cultivos no tradicionales que se ha extendido rpidamente, de 16.800 hectreas en la temporada 2000/01 a 70.000 hectreas en la temporada de 2009/10. Segn estimaciones del Ministerio de Agricultura y Ganadera, la produccin nacional en 2009/10 alcanz alrededor de 42 mil toneladas. El 75% de la produccin se concentra en los departamentos de San Pedro y Concepcin, aunque tambin hay un cultivo relativamente importante en Canindey y Boquern (Oziw, 2010b). La caa de azcar es un cultivo tradicional del Paraguay y de la agricultura familiar. Sin embargo, siempre se ha caracterizado por su baja rentabilidad para los agricultores y su escasa productividad. En la actualidad, se ha pasado del azcar convencional al azcar orgnico, con una mayor productividad y con exigencias tcnicas y de calidad que se extienden desde el cultivo hasta su procesamiento. El Paraguay se ha convertido en el principal exportador mundial de azcar orgnico y sus mercados principales son Estados Unidos y la Unin Europea. La produccin y venta de azcar orgnico ha mejorado los precios internacionales del rubro y existen experiencias en el pas de exportacin a travs de la facilidad de comercio justo (fair trade). El azcar como materia prima para el etanol constituye otra oportunidad de aumento de la oferta exportable de este rubro. Segn REDIEX (2011), la demanda mundial de biocombustibles, se estima, crecer gradualmente a 120.000 millones de
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litros en el ao 2017, generando una gran oportunidad de comercializacin para los pases con excedentes exportables a precios competitivos. Actualmente, el Paraguay cuenta con una buena situacin de base para la produccin de etanol. En primer lugar, los cultivos cubren actualmente 70.000 Has., en las cuales se producen 3.500.000 toneladas de caa, destinadas en 30% a la produccin de etanol y 70% a la produccin de azcar (mayormente orgnica). En segundo lugar, la existencia de ciertos emprendimientos privados en el sector: actualmente hay ocho empresas productoras de etanol a partir de la caa de azcar. En tercer lugar, la asistencia gubernamental a travs de las regulaciones de apoyo a la industria de produccin de biocombustibles24. Sin embargo, y dada la buena demanda interna, la exportacin aun no ha tomado impulso. En este sentido, el desarrollo de una industria exportadora de biocombustibles deber estar muy vinculada a la cadena de biocombustibles del Brasil, mayor exportador de etanol del mundo. La atraccin de empresas brasileas y la asistencia tcnica de este pas para la produccin e industrializacin de este rubro se vuelve importante para el desarrollo de mercados exportadores de etanol. Otros rubros que hacen parte de la diversificacin productiva exportadora de la agricultura familiar son las frutas tropicales y la mandioca. Las frutas naturales han encontrado su mercado en la regin, mientras que, en otros casos, pequeos y medianos productores son parte de cadenas de jugos y concentrados de frutas con mercados en la regin y en el continente europeo. La mandioca, cultivo tradicional de subsistencia del Paraguay, hoy es demandada por industrias locales para su transformacin en almidn y su exportacin, principalmente al mercado brasileo.

Principales obstculos para una insercin competitiva


Para la aplicacin de las estrategias de una nueva insercin regional y global deben tenerse en cuenta las oportunidades de desarrollo del pas, pero tambin entenderse los obstculos principales para esta insercin.
24 La ley de biocombustibles establece un porcentaje de mezcla de etanol en la gasolina entre el 18% y el 24%.

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Mediterraneidad y falta de infraestructura

El desarrollo de los sistemas de comunicacin existentes, tanto viales como fluviales y areos, es un requisito para la mejora de la conexin del pas con la regin y el mundo. Un estudio realizado en 2006 identific una serie de factores derivados de la mediterraneidad que fomentan los sobrecostos en logstica y transporte del pas. Estos factores son los pasos de frontera, la falta de dragado y balizamiento del Ro Paraguay, las demoras en la certificacin sanitaria y los gastos varios. Los mismos representan el 47% del monto total de los sobrecostos de logstica y transporte (Sgut et al., 2006). Adems de los inconvenientes provenientes de las asimetras estructurales, existen otros tipos de discrecionalidades de los pases vecinos que el Paraguay debe sortear al momento de exportar. Dichas obstrucciones se presentan de manera informal en los cruces de frontera con Argentina, o a causa de huelgas y cortes de ruta que afectan los intereses comerciales paraguayos. En este momento, la Hidrova Paraguay - Paran - Ro de la Plata, considerada como uno de los canales estratgicos de comunicacin de Sudamrica, solo se mantiene operable durante cierta parte el ao. Las barcazas son el principal medio de transporte fluvial del Paraguay porque pueden trasladarse en ros de bajo calado. Los ros paraguayos son navegables cuando alcanzan los 14 pies de profundidad, pero hay temporadas en que alcanzan solo 8 e, incluso, 6 pies de profundidad. En materia de profundidad hay dos mercados: i) la carga a granel, mayormente soja y combustibles, que en el Ro Paraguay requiere una profundidad operable de 12 pies y un mnimo de 10 pies en el Ro Paran (zona alta); y, ii) el transporte de contenedores, que necesita en forma estable en el Ro Paraguay una profundidad de 14 pies (Sgut etal., 2006). Adems, en los ltimos tiempos, una serie de conflictos gremiales en Argentina han puesto en riesgo la apertura de este canal.25 El sistema areo del pas tambin debe ser reestructurado para volverse una alternativa seria para la exportacin de bienes. Actualmente, solo el 1% de las expor25 En diciembre de 2010, una huelga de obreros martimos de Argentina mantuvo paralizados los cargamentos hacia y desde el Paraguay. Segn las entidades obreras, la huelga se realizaba en solidaridad, buscando mejores condiciones laborales para sus colegas paraguayos. Sin embargo, portavoces del Centro de Armadores Fluviales y Martimos del Paraguay sostuvieron que El objetivo final del paro (huelga) no es la reivindicacin de los trabajadores paraguayos, sino el desmantelamiento de la flota fluvial local para que las navieras que cambiaron de pabelln vuelvan a operar bajo normas legales y laborales de Argentina (Puertos del Uruguay, 2010).

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taciones se realiza por esa va, concentrado en uno de los dos nicos aeropuertos internacionales del pas, el de Asuncin (ms del 95% de los envos) y el de Ciudad del Este. Sin embargo, este y otros aeropuertos ofrecen varias limitaciones en aspectos tales como fiscalizacin, seguridad interna y capacidad edilicia, que debern ser consideradas para convertir esta modalidad en una alternativa importante en el futuro para las exportaciones del Paraguay.
Falta de Recursos Humanos

La falta de recursos humanos especializados es una de las grandes dificultades para que el pas afronte cambios de gran escala en el corto plazo. Si bien se han realizado reformas educativas desde el inicio del perodo democrtico (1989), estas no han sido lo suficientemente profundas como para incentivar la productividad y competitividad de los recursos humanos paraguayos. La baja calidad de la educacin y la deficiente formacin de recursos humanos son dos de los ms graves problemas a solucionar en el Paraguay. Solo el 4% de la poblacin paraguaya de 15 aos y ms de edad posee un nivel de instruccin de entre 16 y 18 aos (Cernuzzi, Vargas y Gonzlez, 2008). La falta de cobertura no es el nico punto preocupante, tambin hay graves deficiencias en la calidad educativa. En el Paraguay se ofertan 1.572 carreras universitarias (Diario ltima Hora, 2012). De todas estas opciones, solo 30 cuentan con acreditacin o certificacin de calidad por parte de la Agencia Nacional de Evaluacin y Acreditacin de la Educacin Superior (ANEAES) y 18 cuentan con la acreditacin de ARCUSUR, dependiente del Mercosur. Estas deficiencias en la formacin de los recursos humanos son uno de los grandes obstculos para crear una plataforma de exportacin en el Paraguay.
Falta de capital productivo

Otro de los causantes de este bajo nivel de exportaciones es la falta de mayor capital para impulsar las inversiones productivas con miras a las ventas en el exterior. El Paraguay carece de generacin de capital interno para la inversin en plantas de
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exportacin. Incluso los incentivos fiscales no estn alineados de forma correcta: actualmente los regmenes de incentivos a la inversin industrial solo benefician a 300 de las 5.000 empresas grandes y pymes industriales que existen en el pas. Al otorgarse estos incentivos con anterioridad a la inversin, no se realiza luego un seguimiento de los resultados e impacto de la inversin. Por otra parte, la tasa actual de IED tampoco alcanza para impulsar un salto productivo. Como se ha observado en la seccin referida a la inversin, el Paraguay no ha sido recipiente de fuertes flujos de inversin desde el extranjero. Sin embargo, existen esperanzas a partir de los hechos ocurridos en los ltimos aos, cuando se registra un aumento importante de la afluencia de IED.
Fragilidad pblica institucional

El Estado paraguayo no ha diseado una estrategia pas con la solidez necesaria a nivel interno como para consolidar una insercin externa que le permita sustentar su desarrollo. Asimismo, la estructura burocrtica sobre la cual se montara dicha poltica todava se presenta con poca institucionalidad para llevarla adelante, a pesar de los avances en los ltimos 20 aos. Este hecho permea a las instituciones pblicas dedicadas a la formulacin e implementacin de polticas de relacionamiento externo. Segn Simn (1990), el manejo de las relaciones internacionales del pas continuaba atascado en el legado del rgimen autoritario previo: improvisaciones, carente de una modernizacin adecuada a los cambios mundiales, sin un proceso de institucionalizacin de la toma de decisiones y una consecuente falta de profesionalismo. Es necesario admitir que se han producido avances para la mejora de la competitividad externa a partir de iniciativas pblico-institucionales. Aparte de los regmenes de incentivos fiscales para alentar la produccin industrial, se han creado instancias pblicas de promocin y facilitacin de las exportaciones. REDIEX es una agencia estatal que opera como un emprendimiento pblico-privado para promover las exportaciones y atraer las inversiones. La Ventanilla nica de Exportaciones (VUE) simplifica los trmites burocrticos y agiliza las operaciones de expor148

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taciones, incrementando la calidad del servicio. El Sistema nico de Apertura de Empresas (SUAE) ha reducido significativamente el tiempo para la constitucin de compaas, promoviendo las inversiones. Asimismo, la cooperacin internacional ha colaborado con varios proyectos de competitividad productiva, sectoriales y de promocin de las pymes. Sin embargo, todos estos esfuerzos siguen sin conectarse unos con otros dentro de un plan de competitividad o de poltica industrial, que sea capaz de estructurar una estrategia ms comprehensiva y que, por tanto, se vincule con una poltica externa clara. Dada la histrica concentracin de la toma de decisiones respecto a la poltica comercial y externa, y el rol testimonial de la mayor parte de la estructura del Estado en las decisiones de poltica, los ministerios del Poder Ejecutivo no han generado capacidades para la formulacin de estrategias de largo plazo. La poltica comercial y externa del pas es uno de los reflejos ms preocupantes de este hecho. La falta de una estrategia de insercin externa a largo plazo est fundada en la misma falta de una estrategia de desarrollo nacional.

Recomendaciones
El Paraguay puede aprovechar los cambios a nivel regional y mundial si apuesta a un nuevo tipo de integracin con el mundo. La mediterraneidad del pas, sin alternativas viables de salida al mar en ms de mil kilmetros, puede ser paliada con una buena red de vasos comunicantes, desarrollados con nueva infraestructura vial y la mejora de la existente. Tambin se debe tener en cuenta que la posicin geogrfica del Paraguay entrega ciertos beneficios de localizacin (dada su equidistancia con varios polos productivos de Sudamrica) poco explotados debido a la falta de estos vasos comunicantes. El impulso a los programas de infraestructura referidos a la mejora de la calidad de navegacin de la Hidrova Paraguay-Paran debera ser fuertemente apoyado por Paraguay, el que debera buscar aliados en Bolivia, Argentina y Uruguay para la reactivacin de los programas.
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Un proceso de mayor industrializacin del pas es necesario para asegurar no solamente la mayor diversificacin de la oferta exportable, sino principalmente la mayor diversificacin de los mercados de exportacin del Paraguay que hoy se encuentran muy concentrados en cuatro o cinco de ellos. La prioridad la deben tener aquellos sectores con ventajas comparativas reveladas (agroindustrias) y con los cuales existen facilidades para la creacin de cadenas productivas con los pases vecinos u otros de la regin que ayuden a proyectar la oferta exportable del Paraguay a los mercados regionales e internacionales. Sin embargo, no deben descartarse otros sectores que pueden ser muy atractivos para la inversin externa directa y que puedan aprovechar ventajas existentes en el pas para hacer frente a demandas crecientes en los mercados. Estas industrias de tecnologa media y alta pueden tener un impacto importante en la economa, principalmente a travs de la creacin de encadenamientos productivos, transferencia de tecnologa y calificacin de la mano de obra nacional. Finalmente, el proceso de diversificacin productiva y mayor industrializacin para el aumento de la oferta exportable y una atraccin importante de la IED en el Paraguay, debe estar acompaado de una poltica energtica orientada a la produccin, y no exclusivamente a la venta del mayor recurso energtico con que cuenta el Paraguay, la hidroelectricidad, a los pases vecinos. Justamente, la postergacin y el retraso posterior de desarrollo industrial del Paraguay se han debido, en una parte importante, a la existencia, por dcadas, de una poltica de alentar el comercio con los pases vecinos en base a la reexportacin para la obtencin de beneficios econmicos de corto plazo derivados de la intermediacin comercial. Los obstculos pueden ser superados a partir de una accin estatal coherente, consistente y basada en una estrategia de largo plazo, que se apoye en (y a su vez promueva) las nuevas iniciativas surgidas en torno a la integracin sudamericana. La actual agenda sudamericana para los prximos aos hace hincapi en la necesidad de mejorar las conexiones entre los pases del subcontinente. Repetidas hiptesis de conflicto entre los pases de Sudamrica han obstaculizado en las dcadas pasadas acuerdos de esta naturaleza, razn por la cual los canales para la circulacin de bienes y la exportacin entre los pases de Sudamrica son escasos, incluso luego de varios aos de proyectos de integracin comercial. La aceleracin de la aplicacin de esta
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agenda es un inters prioritario del Paraguay, que sera uno de los ms beneficiados por la apertura de nuevas vas de comunicacin entre los pases del subcontinente. Por otra parte, es necesario que el Paraguay insista en la remocin de las asimetras regulatorias impuestas por los socios mayores del Mercosur. A pesar de contar con compensaciones futuras por eliminacin del doble cobro de aranceles de importacin, con la facilidad de los fondos estructurales para las economas pequeas a travs del FOCEM, y con las nuevas compensaciones derivadas del acuerdo de renegociacin de Itaip, los beneficios derivados de estas iniciativas pueden reducirse o anularse completamente si las economas ms grandes continan con prcticas y polticas distorsivas de mercado. Estas prcticas se traducen en un aumento de las restricciones de acceso a los mercados de las economas mayores, en el uso discrecional de incentivos fiscales, crediticios y similares que distorsionan la competencia en el mercado regional, inhiben la inversin externa directa en el pas (desviada hacia otros Estados socios) y atrasan el desarrollo de un polo productivo exportador en Paraguay. Las compensaciones derivadas del FOCEM y del acuerdo por la eliminacin del doble cobro del Arancel Externo Comn (AEC) debern estar orientadas, mayormente, al mejoramiento de las conexiones viales y de la hidrova con el resto de los pases de Mercosur, reduciendo de esa forma los costos extra de transporte y de logstica comercial en los que el Paraguay incurre como pas mediterrneo. No obstante, las mejoras en la circulacin de bienes a nivel regional y la ampliacin de los canales de distribucin de los productos exportables deben ir acompaados de un cambio en la calidad, cantidad y forma de distribucin de la oferta exportable paraguaya. Ms acuciantes an son las transformaciones necesarias para solventar las deficiencias del pas en recursos humanos y tecnolgicos, as como la falta de una estrategia de desarrollo productivo y la ausencia de fomento de la innovacin, instrumentos fundamentales para incrementar la competitividad del pas. La capacitacin es muy importante para el desarrollo del Paraguay y son las empresas ms competitivas del pas las que tienen mayor conciencia de esta importancia. Las empresas nacionales competitivas, en gran medida, se apoyan en procesos internos de capacitacin. De esta manera, basan su expansin en recursos propios, o (en raras ocasiones) en acuerdos con empresas extranjeras. Dado este desarrollo
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puramente autnomo, tienen, al menos, actitudes escpticas sobre la capacidad real de Estado paraguayo para ayudarlas en su proceso de crecimiento. El acercamiento, por lo tanto, debe ser gradual y con objetivos claros de corto, mediano y largo plazo previamente fijados, de forma tal que se mantenga el inters en los proyectos. Una de las necesidades ms fuertes del Estado paraguayo es establecer las correctas alianzas pblico-privadas necesarias para encaminar al pas en la senda del desarrollo econmico sustentable. Las alianzas pblico-privadas deben ser bien escogidas, con la finalidad de integrar a las empresas en la estrategia de desarrollo del pas sin que esto implique la captura de entes estatales por parte del sector privado. La identificacin de aquellos actores privados competitivos, emprendedores y con capacidad de generar sinergias con el sector pblico es un punto de gran importancia. El desarrollo de nuevos nichos de mercado y la confeccin de nuevas alianzas con empresas privadas emergentes son una necesidad para avanzar en una nueva agenda de desarrollo. En este aspecto, es clave que las instancias pblicas que trabajan en la mejora de la competitividad, el aumento de las exportaciones y la atraccin de inversiones sean dotadas de funciones y de un programa que les permita actuar como principal espacio institucional articulador de los intereses del sector privado. Asimismo, la entrega de recursos a pequeos y medianos emprendedores para la apertura de nuevas unidades de negocio en nichos de mercado no tradicionales, y el apoyo a los mismos para su internacionalizacin a travs de cadenas regionales y globales de valor, son un componente que debe ser tenido en cuenta para futuros planes pblico-privados de insercin externa. Cabe destacar la necesidad de un andamiaje institucional preparado para afrontar los desafos externos y atender las demandas internas. En este sentido, el Estado paraguayo ha adolecido de deficiencias histricas para convertirse en el eje del desarrollo del pas. Tales deficiencias se trasladan directamente al plano de la poltica externa. Las deficiencias del sector pblico en estos menesteres, no obstante, son la contracara de un sector privado de poca envergadura e histricamente concentrado en operaciones poco beneficiosas para el desarrollo productivo del pas. Sin embargo, cabe hacer referencia a la necesidad de una reformulacin global de la poltica externa del Paraguay, adecundola a las necesidades del pas y dotndola
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de un cuerpo diplomtico capaz de poder llevar adelante los objetivos de desarrollo para un pas pequeo, mediterrneo, pero con gran potencial en el nuevo contexto mundial. El Paraguay precisa fijar un rumbo en sus relaciones con el mundo que est en consonancia con la bsqueda de un mayor desarrollo nacional. Estas premisas forman un primer acercamiento a la problemtica actual, que debe ser continuado y profundizado en los aos venideros.

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La nueva ruralidad: Transformaciones y desafos del Paraguay rural contemporneo Luis A. Galeano

La nueva ruralidad: Transformaciones y desafos del Paraguay rural contemporneo Luis A. Galeano

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Introduccin
En el transcurso de estas tres ltimas dcadas pasadas, el sector rural viene experimentado un conjunto de transformaciones dinmicas y complejas, cuyas repercusiones transcienden al mismo, y se proyectan en el conjunto de los campos econmicos, sociales y polticos nacionales. Es un proceso de cambio que, al mismo tiempo, se est verificando en plena era de la globalizacin. Es importante puntualizar que esas transformaciones tienen lugar en un contexto socio-econmico y poltico al que cabe concebirlo de nueva ruralidad. Por sta, desde una perspectiva conceptual, se entiende el conjunto de procesos de cambio que se estn verificando, primordialmente, en los siguientes mbitos: Econmico: Causados por transformaciones de la estructura agraria. El sector agropecuario ya no es la principal fuente de produccin y de empleo. Junto al mismo, se difunden otras actividades productivas (artesanales e industriales), o terciarias, a travs del comercio y de los servicios. Los impactos de estos cambios son diferentes segn los condicionamientos existentes en los escenarios rurales, y los efectos que provienen de la articulacin que stos mantienen con los ncleos urbanos. Asimismo, los cambios estn siendo impactados por factores provenientes de la globalizacin (extranjerizacin de la tierra y difusin del agronegocio perteneciente a empresas multinacionales). Demogrfico: Debidos a la migracin intensiva del campo a la ciudad; que, al mismo tiempo, se ve contrarrestada por una inicial corriente migratoria que proviene de reas urbanas y se dirige a zonas rurales, en los contextos regionales donde estn localizadas las ciudades ms densamente pobladas. Junto a la interna, la migracin al extranjero es igualmente una opcin crecientemente asumida por los miembros de los hogares rurales, campesinos preferentemente. Poltico institucional: Promovidos por la descentralizacin poltica, orientada a conceder poderes a los gobiernos locales y regionales. La mayor o la menor vigencia de este proceso, a su vez, estn condicionadas por las incidencias provenientes de los roles desempeados por los actores sociales y polticos, intervinientes en esos escenarios y en la arena poltica nacional.

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La nueva ruralidad: Transformaciones y desafos del Paraguay rural contemporneo Luis A. Galeano

Los planteamientos precedentes son una sntesis de las formulaciones conceptuales sobre la nueva ruralidad, elaboradas por Gmez (2008), Prez (2001) y Teubal (2001). En sntesis, en estos aos ms recientes y actuales, lo rural trasciende lo agropecuario y mantiene nexos fuertes de intercambio con lo urbano en la provisin no slo de insumos, sino tambin de gran cantidad de bienes y servicios, entre los que vale la pena destacar la oferta y cuidado de recursos naturales, los espacios para el descanso y los aportes al mantenimiento y desarrollo de la cultura (Prez, 2001). El objetivo del estudio radica en analizar las alternativas y las limitaciones que los actores sociales, especialmente los campesinos, enfrentan en este escenario de la nueva ruralidad. A partir de dicho anlisis, asimismo, la atencin estar puesta en los desafos que deberan ser encarados para potenciar las alternativas y emprender la superacin de las limitaciones y de los problemas.

Escenarios en la nueva ruralidad


La intensificacin del proceso de modernizacin agraria capitalista, en la actual era de la globalizacin, est transformando los escenarios rurales del Paraguay. Cabe identificar dos tipos de escenarios. Por un lado, se encuentran aquellos que estn perdiendo sus anteriores perfiles histricos, consistentes en la coexistencia (no siempre pacfica) entre el latifundio ganadero y el minifundio campesino, o bien en la relativa importancia que lleg a adquirir la unidad productiva campesina mediante su instalacin en el marco de la apertura de la frontera agrcola. El principal factor de transformacin consiste en el avance que est teniendo la empresa agropecuaria, que genera la exclusin del acceso a la tierra de los grupos campesinos y, al mismo tiempo, reduce la demanda de la mano obra asalariada temporal, tambin proveda por tales grupos. Por otro lado, existen regiones cuyas estructuras y dinmicas se estn afianzando. Una de ellas es la localizada en el rea fronteriza con la Argentina y el Brasil, en la Regin Oriental del pas. En la misma, desde fines de los aos sesenta, comenz a
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difundirse la empresa agropecuaria, en gran medida a travs de la gestin de empresarios extranjeros, brasileros en su mayora. El hecho de que la produccin de alimentos se haya constituido en un mbito estratgico de la economa mundial hizo que la inversin de los agentes del capitalismo extranjero se incremente en el pas, sobre todo en la produccin de la soja y de la carne bovina. Una de las consecuencias es el gran peso que est adquiriendo la extranjerizacin de la tierra. Otro impacto consiste en el avance que est teniendo la empresa agraria extranjera en los dos escenarios rurales en decadencia mencionados previamente. La otra regin que se est afianzando es la que tiene como eje articulador, socioeconmico y poltico al rea Metropolitana de Asuncin donde, dados la menor presencia de la mediana y la gran empresa agraria, y el acceso ms fcil y ventajoso a los mercados urbanos, surgen posibilidades estrategias de vida y de sobrevivencia relativamente ms favorables a los grupos sociales residentes. Esta dinmica socioeconmica y cultural est incidiendo en las condiciones y estilos de vida de los grupos campesinos y de los integrantes de otras capas sociales residentes en este escenario de la nueva ruralidad.

Escenarios rurales en decadencia

Existen dos escenarios rurales que en la actualidad estn perdiendo los rasgos estructurales y los procesos que en pocas histricas tuvieron fuerte vigencia.
El escenario tradicional

En las antiguas zonas rurales de los departamentos de Concepcin, Caazap, Misiones y eembuc estuvo en vigencia desde el Siglo XIX una coexistencia no pacfica entre el latifundio ganadero y el minifundio campesino. Ya antes de la Guerra de la Triple Alianza (1864-1870) comenzaron a manifestarse las primeras disputas por la tenencia de la tierra. Esos conflictos, que tambin tuvieron lugar en otras regiones del pas, continuaron despus de la conclusin de aquella contienda militar, y se intensificaron a lo largo del Siglo XX. Inclusive, en lo que lleva transcurrido el Siglo
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XXI, las disputas por la tierra siguen vigentes, aunque a partir de otros condicionamientos sociales e histricos. Uno de los cambios ms importantes radica en que, a partir de la dcada del noventa, el latifundio ganadero se est transformando en empresa ganadera capitalista. En los departamentos de Caazap, Misiones y eembuc de la Regin Oriental estn localizadas las unidades productivas de ms numerosos planteles de ganado vacuno del pas, manejadas con avanzada tecnologa1. Esta modernizacin productiva, por cierto, no se reduce al sector ganadero. En los mencionados departamentos, y en el de Concepcin, dicha modernizacin se est verificando tambin en el sector agrcola, predominantemente mediante la gestin de empresarios extranjeros dedicados preferentemente a la produccin de la soja. Dada la persistencia de la demanda por el acceso a nuevas tierras, en los contextos regionales donde estn dadas las condiciones propicias (tal como acontece en Concepcin y Caazap), la lucha por la tenencia de las mismas con los grandes propietarios contina vigente. La otra opcin, que tambin tiene remotos antecedentes y que en el presente se est intensificando, es la migracin dentro y fuera del pas de la poblacin ms joven, debido al proceso creciente de empobrecimiento y exclusin experimentado por el sector campesino2.
El escenario de la colonizacin

Durante las dcadas del 60, 70 y 80, en los departamentos de Caaguaz y San Pedro predominantemente, se instalaron asentamientos de colonizacin en el marco de la apertura de la frontera agrcola promovida por el rgimen autoritario stronista. Alrededor de 120 mil familias campesinas procedentes de antiguas zonas rurales se
1 Segn el Censo Agropecuario Nacional 2008, en los citados departamentos se verifican la mayores proporciones de unidades productivas ganaderas cuyos planteles superan las 25.000 cabezas; unidades que, mayoritariamente, pertenecen a empresarios nacionales. 2 En los ltimos aos, una de las consecuencias de la intensificacin de la migracin campesina consiste en la disminucin de las proporciones de la categora laboral de Trabajadores Familiares No Remunerados rurales, que mayoritariamente son absorbidos por las explotaciones familiares campesinas. Comparando los datos de las Encuestas de Hogares (EH) de los aos 2002 y 2009, se constata que, en el departamento de Caazap, el peso de dichos trabajadores ha descendido del 29% al 25%. Dicho descenso ha sido mayor en el departamento de Misiones: del 25% al 16%, respectivamente.

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reubicaron en tierras que pertenecieron a antiguos latifundios de enclave de empresas extranjeras que se instalaron desde fines del Siglo XIX y se dedicaron a la explotacin de recursos naturales (yerba mate y madera). Esas explotaciones estaban en decadencia y las grandes extensiones de tierra pertenecientes a las mismas (una de ellas lleg a contar con alrededor de 2,6 millones de hectreas3) empezaron a ser adquiridas por el Estado y por los nuevos latifundistas, debido al bajo valor de la misma. En pocos aos, en esas colonias comenzaron a verificarse la emergencia y la rpida difusin del proceso de descomposicin socioeconmica del campesinado. El proceso se tradujo en la minifundizacin o venta de los lotes ocupados por causa del endeudamiento no sostenible que acompa a la produccin del algodn (uno de los productos de exportacin) y, posteriormente, ante el avance cada vez ms intenso de la mediana y gran empresa agraria, gestionadas mayoritariamente por extranjeros. En el transcurso de los aos recientes (primera dcada del Siglo XXI), la tendencia de la intensificacin de la modernizacin agraria capitalista est generando la difusin y el agravamiento de la pobreza y la exclusin campesina. De los dos departamentos nombrados, es en Caaguaz donde este problema social se est tornando ms crtico y generalizado. Entre otras consecuencias, dicho fenmeno se manifiesta en la reduccin de la disponibilidad de la mano de obra familiar. Los datos de las Encuestas Permanentes de Hogares permiten constatar que la importancia relativa de los trabajadores familiares no remunerados rurales existentes en el citado departamento descendi del 36% en 2002 al 24% en 2009 (DGEEC, 2002b, 2009).

Escenarios rurales en consolidacin

En el mbito rural del Paraguay actual existen dos escenarios sumidos en procesos de transformacin que tienden a afianzarse a partir de dinmicas comunes y singulares. Entre los rasgos comunes cabe destacar los condicionamientos que provienen
3 La empresa era La Industrial Paraguaya, de capital anglo-argentino, dedicada a la explotacin de la yerba y la madera, y que contaba con un total de 2.647.727 de hectreas distribuidas en zonas que, en la actualidad, pertenecen a los departamentos de Amambay, San Pedro, Canindey, Alto Paran y Caaguaz (Pastore, 2010).

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de la globalizacin, tanto en lo relativo a la articulacin con los grandes centros comerciales y financieros del mundo, como en lo referente a la vinculacin con dichos centros a travs de modernos sistemas de informacin y comunicacin. Por su parte, los elementos singulares se derivan de las especificidades en las que se ha concretado la conformacin histrica de las estructuras agrarias existentes en ambas regiones.
La readaptacin de la economa campesina en la nueva ruralidad

En las zonas rurales de los departamentos de Central, Cordillera, Paraguar y parte de Guair, cuyo epicentro econmico, social y poltico es el rea Metropolitana de Asuncin, se est verificando un proceso de readaptacin de la economa campesina al contexto de la nueva ruralidad. En esta regin, por cierto, la articulacin de dicha economa con el mercado y con el principal ncleo urbano del pas, representado por la capital, tiene remotos antecedentes histricos, desde mediados del Siglo XIX. En los aos recientes las variaciones provienen de la intensificacin de dicha articulacin que est teniendo lugar no slo a nivel nacional, sino tambin en el escenario internacional, en el marco del actual proceso de globalizacin. Una de las estrategias de sobrevivencia a las que recurren ms intensivamente los grupos campesinos es la prctica de los trabajos extra-prediales. Algunas de las estrategias ms difundidas son los trabajos asalariados, permanentes o temporales, en los mercados labores de las zonas rurales y, con mayor asiduidad ltimamente, de las zonas urbanas. Las informaciones referidas a los empleados y obreros rurales presentan incrementos significativos entre los aos 2002 y 2009 en los departamentos de Central (28% y 40%, respectivamente), Cordillera (20% y 31%) y Paraguar (10% y 25%). Mientras que los hombres se insertan preferentemente en los sectores de la construccin y de la industria, las mujeres se incorporan a las actividades de los servicios y del comercio, de forma creciente. Otra de las opciones consiste en fortalecer la unidad productiva campesina como fuente del ingreso familiar. Si tal objetivo es logrado, los miembros de los hogares campesinos no necesitan recurrir al trabajo asalariado extra-predial. Estudios realizados sobre las estrategias productivas de las familias dedicadas en esta regin a la horticultura, fruticultura y floricultura confirman que las condiciones de vida de las
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mismas no corresponden a la situacin de pobreza y de exclusin social que involucra a una alta proporcin del campesinado del pas (Galeano, 2005). Segn informaciones censales recientes (MAG, 2009), el 39% de toda la superficie cultivada del tomate en el pas pertenece a explotaciones de menos de 20 hectreas de tierra localizadas en los departamentos de Central, Cordillera y Paraguar. Inclusive, la proporcin se incrementa en los casos de la lechuga (90%) y de la frutilla (62%). Tambin las familias campesinas que han venido optando por el procesamiento industrial de determinados rubros agropecuarios alimenticios forman parte de los estratos sociales rurales no pobres (Galeano, 2011b). Las mencionadas condiciones de vida se manifiestan en la disponibilidad de viviendas con equipamientos bsicos y en el acceso a niveles educativos medios y superiores, universitarios, de una proporcin creciente de jvenes. La mayora de las comunidades rurales est estrechamente vinculada a los ncleos urbanos, especialmente a los ms importantes y dinmicos, constitutivos o cercanos del rea Metropolitana de Asuncin, a travs de vas de transporte y comunicacin, destacndose entre estos ltimos los medios de la televisin y el internet. Estas transformaciones no necesariamente estn implicando la prdida de relaciones sociales propias del capital social. Los antiguos vnculos basados en las relaciones de reciprocidad y confianza, como la ayuda mutua, continan mantenindose en cierta medida. Adems, dichas relaciones han sido recientemente recreadas a travs de organizaciones solidarias (comisiones vecinales, entidades deportivas y cooperativas) que operan a travs de mecanismos institucionales de participacin. En este contexto regional de nueva ruralidad, la pobreza y la exclusin social de sectores y grupos campesinos siguen estando presentes. Tampoco se debe desconocer que la opcin migratoria, que viene verificndose desde pocas histricas remotas, contina siendo asumida por dichos grupos sociales. No obstante, estos procesos y problemas sociales tienen alcances diferentes a los observados en otras regiones rurales del pas.

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Escenario de la empresa agraria capitalista

En los aos sesenta, setenta y ochenta se inici en los departamentos de Itapa, Alto Paran, Canindey y Amambay la modernizacin agraria capitalista. Dicho proceso iniciado durante la dictadura stronista gener fuertes consecuencias en el conjunto de la estructura agraria. La inmigracin brasilea, que se inici en la dcada del sesenta y se intensific en los aos setenta, conformada mayoritariamente por pequeos agricultores que venan expulsados por el avance de la gran empresa agraria en sus zonas de origen, se instal mayoritariamente en las regiones fronterizas con el pas vecino, Brasil. Esas condiciones hicieron posible una importante difusin de empresas familiares que operaban con explotaciones de 20 a 100 hectreas de tierra. Sin embargo, al entrar la dcada de los ochenta, dicho estrato productivo comenz a perder su importancia y empezaron a ganar significacin la mediana y la gran empresa agraria (Galeano, 2011a). Este proceso de modernizacin a travs de la mediana y la gran empresa agraria se ha intensificado en los ltimos aos. Sin desconocer la intervencin de los grupos nacionales, resulta indudable que la difusin y el afianzamiento de la mediana y la gran empresa agraria estn siendo impulsados preferentemente por el empresariado extranjero. De acuerdo con la informacin proporcionada por los censos agropecuarios, en el ao 1991 los propietarios extranjeros solamente comprendan el 14% del total de los dueos de las explotaciones agropecuarias de 1.000 y ms hectreas en el Paraguay, pero en el ao 2008 la importancia relativa de dichos propietarios se increment al 24% (MAG, 1993, 2009). Las informaciones que a continuacin se consignan evidencian las regiones rurales donde la extranjerizacin de la tierra se est intensificando.

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Mapa 1 Departamentos donde los propietarios extranjeros tienen mayor peso en explotaciones de 1.000 y ms hectreas de tierra. Ao 2008

Propiedades de 1.000 has y ms 50% y ms de las explotaciones de 1.000 y ms has, en propiedad de extranjeros 35% a 44% de las explotaciones de 1.000 y ms has, en propiedad de extranjeros

FUENTE: Elaboracin propia con datos del MAG.

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La extranjerizacin de la tierra en el Paraguay, por la mediana y la gran empresa agraria en este perodo histrico contemporneo, se inici en las regiones fronterizas con el Brasil porque la mayora de los empresarios provena de dicho pas. Esa tendencia se consolid durante las dos ltimas dcadas. Al Departamento de Canindey, que en 1991 ya contaba con mayora de propietarios extranjeros en el estrato de las explotaciones agrarias de 1.000 y ms hectreas (64%) y sigue con ese nivel en 2008 (63%), ahora se suman los departamentos de Alto Paran (63%) y Caaguaz (62%). En estos casos los incrementos fueron muy notarios, considerando los niveles imperantes en 1991 (29% y 19%, respectivamente). En Alto Paran el proceso se ha concretado a travs de la compra de tierras que pertenecan tanto a antiguos latifundios como a explotaciones familiares. Entre stas ltimas se encontraban no slo las de campesinos paraguayos, sino tambin las de agricultores brasileos, los brasiguayos que vendieron sus tierras a sus compatriotas empresarios. En Caaguaz, el peso de las explotaciones campesinas se est reduciendo considerablemente para dar lugar a la creciente primaca de las unidades productivas modernas de empresarios extranjeros. Es uno de los escenarios regionales donde en la actualidad se viene registrando intensivamente el proceso de extranjerizacin de la tierra, que se extiende, desde la frontera del Este hasta el centro de la Regin Oriental del pas. En el Departamento de Amambay, localizado tambin en la frontera con el Brasil, la importancia relativa de la extranjerizacin de las grandes explotaciones de 1.000 y ms hectreas se mantuvo entre 1991 y 2008 (42% y 41%, respectivamente) y la gran mayora de los empresarios proviene del mencionado pas. En el Departamento de Itapa, en la frontera con la Argentina, el incremento de la extranjerizacin de la tierra ha sido tambin significativa (1991: 15% y 2008: 44%). Es importante especificar que, adems de los brasileos, en este caso hay empresarios extranjeros argentinos, europeos (alemanes y espaoles) y asiticos (japoneses). Este fuerte repunte de la extranjerizacin se debi, en gran medida, a la importante disponibilidad de tierras a precios accesibles que pertenecan a antiguos latifundios o a explotaciones familiares no solo de campesinos paraguayos, sino tambin de agricultores extranjeros que arribaron al pas en las primeras dcadas del Siglo XX. Tambin en el departamento chaqueo de Alto Paraguay, lindante con Brasil y Bolivia, la extranjerizacin en el mencionado estrato productivo est presentando
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un importante repunte en los ltimos aos (1991: 6% y 2008: 34%). En este mbito regional, el avance de la extranjerizacin no se est verificando correlativamente con la inmigracin, sino directamente mediante la instalacin de unidades productivas ganaderas empresariales en territorios que pertenecan a antiguos latifundios de enclave, con el estmulo de los bajos niveles del precio la tierra en esa regin del pas. Centrando la atencin en el objeto de estudio del presente anlisis, cabe sealar que en el Departamento de Alto Paran estara dndose, en determinadas zonas y comunidades campesinas, las ms prximas a Ciudad del Este, un fenmeno de nueva ruralidad comparable, hasta cierto punto, con el que se est verificando en el rea rural del Departamento de Central, vinculada a Asuncin y ciudades vecinas. El peso de los obreros rurales aument notoriamente de 23% en 2002 a 35% en 2009 y la importancia relativa de los trabajadores por cuenta propia (productores campesinos) tambin aument considerablemente, de 27% en 2002 a 40% en 2009, mientras que los trabajadores familiares no remunerados mantuvieron su escasa significacin al pasar de 4% en 2002 a solo 5% en 2009. Esta estructura de empleo vendra a ser la expresin de la articulacin entre la economa campesina y la economa de mercado (de trabajo preferentemente), que refleja la incapacidad de la primera de generar ingresos suficientes para la reproduccin de las condiciones bsicas de vida de las familias. Donde la exclusin y la expulsin campesinas se estn intensificando y generalizando es en el Departamento de Canindey, uno de los contextos regionales donde la importancia de los trabajadores por cuenta propia rurales (mayoritariamente campesinos) ha descendido notoriamente entre 2002 (46%) y 2009 (28%). En la medida en que las comunidades rurales no cuentan con los condicionamientos socioeconmicos estructurales mencionados, la difusin de las empresas agrarias capitalistas est siendo ms intensiva y excluyente. El proceso tambin est afectando a pequeos agricultores de origen brasilero que arribaron al pas desde los aos setenta (denominados brasiguayos) y que, dada la pequea escala de sus explotaciones, no estn pudiendo competir con las unidades productivas modernas gestionadas por sus compatriotas. El caso de Itapa, por su parte, correspondera a una situacin intermedia a las
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analizadas previamente. En este departamento la extranjerizacin de la tierra tambin se ha incrementado fuertemente durante los ltimos aos, pero el peso de la agricultura familiar campesina se ha mantenido a pesar de ese avance. Si bien la significacin de los cuentapropistas rurales aument entre el 2002 (48%) y el 2009 (57%), por el contrario, la importancia relativa de trabajadores familiares no remunerados tambin pertenecientes a familias campesinas descendi (2002: 26% y 2009: 19%). Esta ltima tendencia obedecera al creciente deterioro de las condiciones de vida de dichas familias, que impulsa la emigracin de sus miembros jvenes. Junto al proceso de exclusin campesina e indgena4, otro impacto de la difusin del modelo productivo empresarial agropecuario en el transcurso de estas dos ltimas dcadas pasadas ha sido el deterioro del medio ambiente. La tala de montes fue practicada, en una alta proporcin de casos, masivamente y sin respetar las normas ambientales, como la referida a la franja de proteccin de las fuentes y cuencas hdricas. Tampoco fueron respetadas las prohibiciones de utilizacin de productos qumicos contaminantes. El empleo descontrolado de estos productos no solo ha generado, y est generando, la contaminacin de las fuentes y los cursos de aguas existentes (nacientes, arroyos y ros), sino tambin ha venido repercutiendo negativamente en la salud de los habitantes de no pocas comunidades campesinas e indgenas5.

4 Cabe especificar que, segn la Encuesta de Hogares Indgenas del 2008, la cantidad de la poblacin indgena comprende un total de 108.308 personas. La misma est compuesta por cinco familias lingsticas (Zamucu, Mataco, Maskoy, Guaicur y Guaran) distribuidas en la Regin Oriental y en la Occidental (Chaco) en una proporcin cercana al 50%. Las comunidades ms numerosas de la Regin Oriental, que corresponden a pueblos guaranes, han sido y continan siendo las ms afectadas por la exclusin que la expansin de la empresa agraria capitalista genera en el contexto de la nueva ruralidad. Dicho proceso opera a travs de la compra de tierras que histricamente han pertenecido a pueblos indgenas; del alquiler de las tierras de las comunidades por empresarios sojeros extranjeros; y, de la mecanizacin que suprime la absorcin de la mano de obra asalariada temporal, que en parte era ofertada por indgenas. En estas condiciones, no ha sido casual que el xodo de grupos indgenas hacia las periferias de las ciudades ms grandes del pas se haya intensificado desde la dcada pasada. 5 En un estudio se ha puntualizado que, debido al uso indiscriminado de agrotxicos, En las ocho comunidades estudiadas, el 78% de las familias encuestadas inform de algn problema de salud ocasionado por las frecuentes fumigaciones en sojales, y el 63% de las mismas dice que las fumigaciones afectan siempre, o casi siempre, a las fuentes de agua utilizadas para el consumo domstico (Palau et al., 2009). En otro estudio se ha concluido que: Las denuncias de los campesinos afectados acentan daos a la salud, como malformaciones y abortos espontneos. Otro reciente realizado en Minga Guaz (Alto Paran) refiere un 55% de abortos espontneos (Fogel, 2009).

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Principales impactos del proceso de transformacin agraria


En el contexto de la nueva ruralidad, el proceso de la transformacin agraria est produciendo un conjunto de impactos socioeconmicos y socioculturales, cuyos alcances y principales rasgos sern puestos de relieve.

Desigualdad y pobreza

La articulacin entre los procesos de desigualdad y de pobreza en al mbito rural tiene remotos antecedentes histricos. La concentracin de la tierra es un fenmeno antiguo en el Paraguay. Segn los datos del primer Censo Agrcola, levantado en 1943-44, el ndice de Gini alcanz 0,75, resultado que ya implicaba un pronunciado nivel de concentracin de la tierra6. Con el transcurso del tiempo dicho fenmeno se mantuvo e inclusive se acentu, ya que en el Censo Agropecuario de 1991 el mencionado ndice arroj el valor de 0,917. Este muy alto nivel de concentracin persiste en la actualidad e, inclusive, se ha incrementado an ms como muestran las informaciones provedas por el Censo Agropecuario de 2008, donde el ndice de Gini llega a 0,93. Esta tendencia est generando fuertes impactos en la estructura y en el proceso agrarios del pas. La vigencia de este proceso de concentracin de la tierra se est manifestando, en el agravamiento de la pobreza rural, fundamentalmente en aquellas regiones en las que la mencionada modernizacin capitalista de la estructura productiva agraria se est intensificando. Los datos de la EPH 2009 indican que las incidencias ms altas de la pobreza rural extrema se localizan en los departamentos de Concepcin (44,9%), San Pedro (44,9%), Caaguaz (42,4%) y Caazap (42,9%). La mayor difusin de la pobreza extrema rural en estos contextos regionales se debe: i) al aislamiento de los centros urbanos en que se encuentra una alta proporcin de las comunidades
6 El valor del ndice hubiese sido mucho mayor si se hubiesen incluido algunos de los grandes latifundios histricos, que fueron excluidos de ese primer censo por no dedicarse a la agricultura sino a la ganadera o a actividades extractivas. 7 Cuando despus del censo de 1943-44 se incorporaron las explotaciones ganaderas, los niveles de concentracin de las tierras resultaron superiores a los arrojados por aquel primer relevamiento censal.

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rurales; ii) al pronunciado deterioro de las unidades productivas en las que operan las familias campesinas (reducidas e intensivas en uso de tierra); y iii) a las escasas opciones que tienen los miembros de dichas familias para acceder al trabajo extra-predial, sea mediante actividades por cuenta propia o bien a travs del empleo asalariado. Otra de las reas donde la pobreza rural extrema tiene alta incidencia es Canindey (48,1%), localizado en la frontera con el Brasil, donde la modernizacin agraria est adquiriendo una cobertura territorial ms amplia e impactante, generando, entre otras consecuencias, un proceso cada vez ms generalizado de exclusin de la agricultura familiar, en especial de la realizada por familias campesinas. Este proceso de transformacin agraria es un ciclo histrico que se inici ya en la dcada del sesenta, cuya intensificacin est teniendo lugar en un perodo ms reciente, a partir de la dcada de los 90 (Galeano, 2011b). En otras regiones del pas la pobreza rural crtica est menos difundida. Es el caso de los departamentos de Cordillera y Central, en los que la pobreza extrema alcanza el 17,7% y el 9,6%, respectivamente, en el ao 2009. Ambos departamentos integran el escenario regional caracterizado por la readaptacin que est consiguiendo la economa campesina en el contexto de la nueva ruralidad. En este escenario, cuyo centro econmico y social articulador es el rea Metropolitana de Asuncin, las familias campesinas tienen otras opciones de sobrevivencia facilitadas por el acceso a los mercados de trabajo de los centros urbanos prximos. En otro estudio hemos abordado ya el anlisis de la estructura de ingreso de los hogares pobres rurales, que posibilita una caracterizacin ms adecuada de los perfiles que los mismos estn presentado en el marco de este reciente proceso de nueva ruralidad (Galeano, 2011b).

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Grfico 1. Estructura del ingreso laboral de los hogares pobres. Aos 2004 y 2008
50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 45% 43%

26% 14% 10% 1% Agrcola por cuenta propia Agrcola por salarios 2% No-Agrcola por cuenta propia 14% 15%

28%

1% No-Agrcola por salarios

2%

Agrcola por empleador

No-Agrcola por empleador

2004 2008

FUENTE: Elaboracin propia con base en datos de la EPH procesados por FAO.

El ingreso agrcola por cuenta propia, si bien tuvo un descenso de dos puntos porcentuales entre 2004 (45% sobre el total de los ingresos laborales) y 2008 (43%), contina siendo la principal fuente de ingreso de los hogares rurales pobres. A pesar que los hogares que se dedican a la agricultura familiar estn experimentando un fuerte proceso de exclusin, sobre todo en los contextos regionales de modernizacin agraria intensiva, esa actividad contina manteniendo su importancia porque se complementa con otras fuentes de ingreso como el trabajo asalariado y las transferencias provedas por los migrantes. El ingreso no-agrcola por cuenta propia, por el contrario, muestra una tendencia opuesta (2004: 14% y 2008: 15%). Es probable que una proporcin importante de estos hogares rurales no pertenezca al segmento de la pobreza crtica. La presencia ms numerosa, tanto de los hogares rurales no pobres como de los que no estn insertos en la pobreza extrema, tiene lugar en contextos regionales donde existe una articulacin estrecha con el sector urbano. Tal es la situacin de uno de los escenarios regionales en el que la nueva ruralidad se est difundiendo con mayor dinamismo, que es el vinculado al rea Metropolitana de Asuncin.
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El ingreso agrcola por salarios disminuy del 14% en 2004 al 10% en 2008. El avance de la mediana y de la gran empresa agrcola, debido a la alta mecanizacin con la que operan, restringe crecientemente el uso de la mano de obra asalariada proveda por familias de campesinos minifundistas semi-asalariados, tal cual se observa en los departamentos fronterizos con el Brasil y la Argentina (Canindey, Alto Paran e Itapa). Tambin la fuerte retraccin de la produccin de algodn por la agricultura campesina incidi en dicho proceso, al dejar de absorber la mano de obra contratada para la recoleccin de los capullos. Por el contrario, el ingreso no-agrcola por salarios se increment (2004: 26% y 2008: 28%). Una proporcin de los asalariados rurales pobres se insertara en las microempresas de sus reas de residencia, que son operadas mayoritariamente por familias que progresivamente fueron abandonando la agricultura para dedicarse a actividades industriales o artesanales. En los aos ms recientes, la mayor proporcin de asalariados pobres continuara residiendo en sus comunidades rurales, pero con acceso a los mercados de trabajo urbanos prximos.

Migracin interna y externa

Otro de los impactos significativos que genera la actual transformacin agraria es la migracin de los miembros de los hogares rurales afectados. Aqu se analizarn dimensiones referidas al destino (migracin interna y migracin externa), los grupos sociales a los que pertenecen y las zonas de origen de los migrantes.
Migracin interna

La migracin interna de la poblacin rural en el transcurso de estos ltimos aos presenta determinados rasgos que merecen ser destacados. Los departamentos en los que la pobreza extrema tiene mayor incidencia exhiben tambin los mayores mrgenes de emigracin de la poblacin rural, en el mbito de las corrientes migratorias internas. La Encuesta Permanente de Hogares 2009 confirma esa situa-

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cin en Concepcin (donde los emigrantes internos totalizaron 7.876 personas y los inmigrantes 1.483), Caaguaz (emigrantes: 22.326 e inmigrantes: 11.358) y Caazap (emigrantes: 4.185 e inmigrantes: 2.324) (DGEEC, 2009). En el caso de Concepcin, los destinos preferentes de los migrantes han sido de nuevo las reas rurales de otros departamentos del pas, especialmente de los ms prximos como San Pedro. Por el contrario, los emigrantes de Caaguaz y Caazap se dirigieron preferentemente a reas urbanas; corriente migratoria que en el caso del primero de los departamentos nombrados signific el 76% del total de los emigrantes rurales. Los destinos prioritarios fueron el rea Metropolitana de Asuncin, Ciudad del Este y los conglomerados urbanos prximos a la misma. A los grupos campesinos migrantes se estn sumando en los ltimos aos grupos indgenas cada vez ms numerosos, cuyos territorios originarios estn igualmente localizados en el Departamento de Caaguaz. El Departamento de San Pedro constituye otro de los contextos rurales donde la pobreza rural crtica es impactante. Aunque all el total de los emigrantes es ligeramente mayor, llama la atencin las altas cifras de los flujos migratorios (emigrantes: 14.828 e inmigrantes: 13.535). Por un lado, en este departamento existen comunidades campesinas de antigua constitucin histrica (dcadas del 50, 60 y 70), en las que las condiciones de pobreza y exclusin social son crticas, y en ellas se originara una gran parte de la emigracin interna. Por cierto, una proporcin importante de estos migrantes rurales se dirige a los centros urbanos localizados en el mismo departamento. Por otro lado, San Pedro sigue siendo una de las regiones donde se continan instalando nuevos asentamientos en el marco de la reforma agraria. Una parte importante de los incluidos en tales asentamientos estara conformada por campesinos provenientes de las zonas rurales de otros departamentos, especialmente de los ms prximos, como los de Concepcin y Caaguaz. En Paraguar, al igual que en los otros departamentos de la zona central (Cordillera y Central), estn instaladas las ms antiguas comunidades campesinas del pas. A diferencia de las tendencias existentes en otros departamentos, en Paraguar la emigracin rural ha sido notoriamente superior a la inmigracin (15.793 y 6.563, respectivamente en el ao 2009). La mayora de estos emigrantes escogi como destinos los ncleos urbanos del rea Metropolitana de Asuncin o cercanos a la capital.

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Por el contrario, los departamentos en los que ha predominado el proceso de atraccin de la poblacin rural, en contraste con el de expulsin, fueron los de Central (emigracin: 5.044 e inmigracin: 18.209) y Cordillera (3.587 y 8.039). En el caso de Central, la mayora de los inmigrantes provino de zonas urbanas, preferentemente de las ciudades localizadas en el mismo departamento. Se trata de un fenmeno de urbanizacin del contexto rural cercano en el marco del avance de la nueva ruralidad que tambin est alcanzando al Departamento de Cordillera, donde la primaca de la inmigracin urbana-rural ha sido igualmente significativa. En este caso, la mayora de los inmigrantes provino de los ncleos urbanos del departamento de Central, desde 50 a 100 kilmetros de distancia. Otro de los contextos regionales en los que los procesos de la nueva ruralidad se estn afianzando es el Departamento de Alto Paran, especialmente el escenario que se est articulando fuertemente con su capital, Ciudad del Este. Tambin en ese contexto rural los inmigrantes (11.587) han sido ms numerosos que los emigrantes (6.580), pero la mayora de los inmigrantes ya tendran residencia en otras zonas rurales del pas, sobre todo de los departamentos ms cercanos como Caaguaz y Caazap. En la medida en que estos migrantes intra-rurales dejan de priorizar la permanencia en la pequea agricultura, optan por la alternativa que les posibilita el acceso a los mercados de trabajo urbanos prximos a las reas rurales en las que deciden instalar sus nuevas residencias.
Migracin externa

La migracin externa de la poblacin rural tambin presenta determinadas caractersticas que deben ser especificadas, en atencin a las consecuencias y tendencias generadas por el actual proceso de transformacin agraria. Por un lado estn los departamentos que integran el escenario regional de la nueva ruralidad donde la recomposicin de la economa campesina est teniendo lugar a travs de la fuerte articulacin con el mundo urbano. En Cordillera el peso de los migrantes al extranjero alcanza el 5,8% del total de la poblacin rural, segn datos de la Encuesta Permanente de Hogares 2009 (DGEEC, 2009). Tambin las proporciones

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son importantes en Guair (5,7%) y Paraguar (7,3%). Una de las estrategias de sobrevivencia de las familias campesinas de esta regin desde remotos perodos histricos primeras dcadas del Siglo XX ha sido la migracin temporal de sus miembros jvenes a la Argentina. Esa estrategia es la que contina hasta la actualidad involucrando al mayor nmero de migrantes rurales al extranjero. Junto con la Argentina, los destinos preferentes son Estados Unidos y Espaa. La emigracin a los Estados Unidos de un creciente nmero de integrantes de familias campesinas residentes en el distrito de Caraguatay, del Departamento de Cordillera, ha sido y contina siendo una de las corrientes migratorias al extranjero ms llamativas. Tambin son relativamente importantes los pesos de los migrantes rurales de los departamentos de Caazap (6,3%), Itapa (5,8%), y eembuc (5,0%). Los dos ltimos estn ubicados en la frontera con la Argentina y el primero a una distancia relativamente cercena al mismo pas. Dado este condicionamiento geogrfico, y la presencia de grupos campesinos dependientes de trabajos extra-prediales, tambin la emigracin al extranjero se ha constituido en una estrategia de sobrevivencia de los campesinos de esos lugares. De la migracin al extranjero han participado no solamente los miembros de las familias campesinas ms crticamente afectadas por la pobreza, sino tambin los integrantes de los estratos campesinos menos pobres e inclusive no pobres. Esta ltima tendencia se habra verificado en la etapa ms reciente del proceso, en que las corrientes migratorias dirigidas a los pases ms distantes empezaron, en las que habran intervenido los miembros de dichos estratos sociales menos pobres.

Articulacin campo-ciudad

Una de las principales consecuencias de las transformaciones que estn teniendo lugar en el contexto de la nueva ruralidad es la creciente y cada vez ms intensiva articulacin entre el campo y la ciudad. El incremento de la migracin rural-urbana interna se est constituyendo en uno de los factores ms impactantes del crecimiento que el conjunto de las ciudades del
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pas est experimentando. Cabe consignar que, de acuerdo con los datos censales, la poblacin urbana ascendi del 43% el ao 1982 al 57% en el 2002 (DGEEC, 1982, 2002a). Se estima que, en el presente, esa proporcin habra superado el 60% del total de la poblacin nacional. Si bien este crecimiento se verific en todas las regiones, donde la dinmica tuvo ms repercusin fue en las principales regiones de la nueva ruralidad. Por ejemplo, en el departamento Central la poblacin urbana lleg al 86% de la poblacin total en 2002, fenmeno que obedece no a la migracin de la poblacin rural residente en el propio departamento, sino a la migracin procedente de otros departamentos del pas. La urbanizacin del campo, en que se traducen los movimientos migratorios de corta distancia, es otra de las caractersticas de la nueva ruralidad. En los escenarios en los que est ms afianzado este proceso, las infraestructuras de los servicios pblicos existentes en los mbitos rurales y urbanos no son muy diferentes, como acontece con el transporte pblico y el alumbrado elctrico. Segn datos correspondientes al ao 2009, si bien la cobertura nacional del servicio de luz elctrica de los hogares rurales es bastante alta, pues alcanza el 94%, en el Departamento de Central llega al 99%, un nivel idntico al de los hogares urbanos. El proceso de la nueva ruralidad est teniendo lugar en la era de la globalizacin, que se distingue por la difusin de la sociedad de la informacin y la comunicacin. As, el 74% de los hogares rurales del pas posee televisor y donde la tenencia de aparatos de televisin llega a los niveles ms altos es, precisamente, en los departamentos en los que la nueva ruralidad se halla ms difundida. Tal es la confirmacin que se obtiene en Central (donde el 92% de los hogares rurales contaban con aparatos de televisin en 2009), Cordillera (86%) y Paraguar (84%). Tambin el uso del telfono celular es masivo. En efecto, el 79% del total de hogares rurales posee dicho instrumento mvil de comunicacin. De nuevo, son las regiones donde la nueva ruralidad est avanzando ms firmemente las que se distinguen por contar con las ms altas proporciones: Central (92%), Cordillera (86%), Alto Paran (86%) e Itapa (83%). Cabe conjeturar que sera la juventud rural la que, en trminos ms intensivos, estara apelando a ste y otros medios modernos de co175

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municacin para la constitucin de nuevas redes sociales, conformadas no slo entre los pares del campo, sino tambin con quienes residen en las ciudades. Finalmente, cabe consignar que el uso de la computadora se halla poco difundido. Solamente el 6% de los hogares rurales posee dicho equipo informtico. La tenencia y el empleo del mismo, como era prever, se concentran en los departamentos de Central (12%) y Alto Paran (14%). La escasa utilizacin de la computadora en los hogares rurales estara relacionada con factores socioeconmicos y culturales que limitan el acceso a la misma. Los procesos de exclusin social y pobreza reducen notoriamente tal acceso. En la medida en que dichos procesos son menos impactantes, como sucede en los contextos donde predomina la nueva ruralidad, se registran los mrgenes relativamente ms altos de utilizacin. Adems, la computadora no slo es un medio de informacin y comunicacin, sino tambin uno de los smbolos de la modernidad. Y como la vigencia inicial de la misma es la que se verificara en los mencionados contextos, se refuerza la constatacin mencionada.

Los actores sociales y polticos en la nueva ruralidad


En esta ltima seccin, se estudiarn los roles asumidos por los actores sociales y polticos ms importantes que intervienen en el contexto de la nueva ruralidad.

Organizaciones campesinas

Las organizaciones actuales han surgido con el objetivo de promover la consecucin de demandas bsicas del campesinado. Entre ellas ha figurado prioritariamente la referida al acceso a la tierra y al fortalecimiento de la agricultura familiar a travs de la reforma agraria. La lucha por la tenencia de la tierra entre los campesinos minifundistas y los latifundistas o grandes propietarios, despus de ms de un siglo de existencia, contina vigente hasta la actualidad. Esta lucha est presentando nuevos rasgos que provienen del contexto social y poltico en el que se verific el proceso de democratizacin que comenz con la cada de la dictadura stronista en 1989.
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El mismo da en que se inici el cambio del rgimen poltico (03 de febrero de 1989), grupos de campesinos sin tierra organizados ocuparon latifundios en los departamentos de Alto Paran y Canindey. Desde entonces hasta el ao 1999, sobre todo en esos y otros departamentos donde la modernizacin agraria capitalista se intensific, la lucha por la tierra se difundi. En efecto, en esos diez aos se registraron aproximadamente 434 conflictos de tierra (Riquelme, 2003). En el clima de la transicin democrtica surgieron las condiciones propicias para la creacin y el rpido fortalecimiento de organizaciones campesinas, que antes haban sido duramente reprimidas por la dictadura8. Si bien algunas se constituyeron ya en los ltimos aos de la dictadura, como el Movimiento Campesino Paraguayo (MCP) liderado por ex liguistas agrarios, la mayora se form en los momentos iniciales de la transicin poltica, como la Federacin Nacional Campesina (FNC), la Organizacin Nacional Campesina (ONAC) tambin impulsada por ex liguistas, la Unin Nacional Campesina (UNC) y la Organizacin de Lucha por la Tierra (OLT). Algunas de ellas posteriormente se debilitaron y dejaron de accionar (como el MCP y la UNC), fenmeno que no impidi el surgimiento de nuevas organizaciones como la Mesa Coordinadora de Organizaciones Campesinas (MCNOC), integrada por entidades regionales y grupos campesinos que pertenecieron a las organizaciones que dejaron de participar en el escenario social y poltico. En el transcurso de estos primeros aos del Siglo XXI, la lucha campesina por la tierra contina siendo uno de los principales ejes de conflicto de la sociedad paraguaya. Entre los aos 2000 y 2007 tuvieron lugar 403 conflictos de tierra (CDE, 2007). La agudizacin de la exclusin campesina generada por el avance cada ms firme de la modernizacin agraria capitalista y la vigencia de una democracia ms bien poltica, centrada en los actos eleccionarios y sin asumir la solucin de los pro8 Durante el rgimen autoritario del general Alfredo Stroessner, a principios de la dcada de 1960, surgieron las Ligas Agrarias Cristianas, una de las organizaciones ms importantes del movimiento campesino paraguayo. Ellas se constituyeron en un destacado actor social que promovi activamente la puesta en vigencia de la reforma agraria en el marco del fortalecimiento de la agricultura familiar, asociada a redes cooperativas y comunitarias, iniciativas que fueron consideradas por la dictadura como emprendimientos subversivos. La represin dictatorial lleg a su cima en los aos 1975 y 1976, cuando las Ligas llegaron a ser desmanteladas a travs de una muy dura represin que, inclusive, caus la muerte de sus dirigentes. Desde esos aos hasta mediados de los 80 no surgieron organizaciones campesinas reivindicativas. stas recin empezaron a reactivarse desde los aos 1987 y 1988, cuando el rgimen stronista comenz a debilitarse y experimentar el inicio de su ocaso.

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blemas generados por la desigualdad social, han sido y son los factores que continan recreando los condicionamientos propicios para la persistencia de esta lucha social. Por cierto, cabe sealar que la puesta en ejecucin de la reforma agraria no es la nica reivindicacin de las actuales organizaciones campesinas. Entre sus demandas figuran no slo el financiamiento y la asistencia tcnica dirigidos al afianzamiento de la agricultura familiar, sino tambin polticas pblicas referidas a la salud y a la educacin en favor de los grupos campesinos pobres y excluidos. Las organizaciones campesinas que continan desempeando roles importantes en el escenario social y poltico nacional para la conquista de sus reivindicaciones, son tres: la FNC, la MCNOC y la ONAC. Cabe consignar que la mayora de los miembros de las mismas pertenecen, coincidentemente, a grupos campesinos localizados en los departamentos de Caaguaz y San Pedro, contextos rurales donde el proceso de exclusin social y pobreza se est intensificando debido al intensivo avance de las empresas agrarias capitalistas. Por eso, tampoco resulta extrao el protagonismo de las mencionadas organizaciones en la promocin de las demandas sociales. Las principales diferencias entre una y otra organizacin provienen de los ejes ideolgicos en que sustentan sus estrategias de accin. Mientras la FNC se basa en una ideologa clasista de orientacin ortodoxa, la MCNOC, en principio, tambin asume dicha ideologa, pero lo hace apelando a una estrategia ms bien pragmtica. Por su parte, la ONAC recurre a los principios del sindicalismo cristiano. Estas diferencias ideolgicas incidieron para que dichas organizaciones recurran a iniciativas y acciones no coincidentes en el escenario estrictamente poltico, en la no concrecin de una organizacin inclusiva y en el relativo debilitamiento del movimiento campesino como actor social.

Gremios empresariales

En el pas existen dos grandes gremios que representan a los principales sectores empresariales agrarios. Uno de ellos es la Asociacin Rural del Paraguay (ARP), que aglutina a la mayora de los grandes ganaderos del pas.
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La mencionada organizacin inicialmente asumi la denominacin de Sociedad Ganadera del Paraguay, que fue creada en 1903. Luego se reestructur en 1938 bajo la denominacin de Asociacin Rural del Paraguay. Esta recomposicin respondi no slo al objetivo de encarar la defensa de los intereses gremiales, sino tambin al propsito de estimular y promover la modernizacin productiva de los segmentos de la mediana y de la gran ganadera, incluyendo su articulacin con el sector industrial.9 Aunque empez a adoptarse desde fines de la dcada del cuarenta10, la modernizacin productiva recin se afianzar a partir de la dcada del setenta, cuando la exportacin de la carne a los mercados externos se torn en actividad permanente. Desde entonces hasta la actualidad, la ARP se ha constituido en una de las organizaciones empresariales ms influyentes del pas. En efecto, ha sido y contina siendo una instancia corporativa que incide no slo en las polticas econmicas vinculadas directamente a la produccin y la comercializacin del ganado bovino, sino tambin en otros campos econmicos, sociales y polticos, en los que, directa o indirectamente, estaban y estn en juego sus intereses. Una de las reas prioritarias de intervencin de la ARP ha sido y sigue siendo la de los conflictos de tierras entre los grupos campesinos y sus asociados. En los aos ms recientes, otra de sus prioridades es acompaar muy de cerca el gran crecimiento que est experimentando la exportacin de la carne vacuna nacional. Y en lo atinente al escenario poltico, la ARP ha tenido participaciones clave, especialmente en las instancias donde se definen leyes (Congreso) o bien polticas y programas (Poder Ejecutivo) que inciden directa o indirectamente en la produccin y comercializacin de la carne. El otro gremio empresarial agrario influyente es la Unin de Gremios de la Produccin (UGP) que fue creado en el ao 2005. Si bien tambin aglutina a gremios de
9 El Art. 1 de los Estatutos de la ARP, aprobados en 1938, estableca que: Los propsitos de la Asociacin Rural del Paraguay son: provocar y fomentar el desarrollo y adelanto de la agricultura, ganadera e industrias derivadas; prestigiar toda iniciativa que pueda beneficiarles; propender a la mejora de los mtodos culturales y de crianza; celebrar exposiciones y congresos rurales; promover estudios tcnicos e investigaciones cientficas; estimular la iniciativa privada; coadyuvar a la de los poderes pblicos; y en general propender por todos los medios a la defensa de los intereses agrcolas del pas, el desarrollo de la capacidad productora y valor social de los trabajadores rurales y la unidad y armona del esfuerzo rural.

10 La primera exposicin ganadera fue realizada en 1949, bajo el patrocinio de la ARP, y en ella se exhibieron los resultados obtenidos en el mejoramiento de razas por los establecimientos pecuarios de mayor envergadura del pas (ARP, 1949).

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distintos sectores de la produccin agropecuaria, incluida la propia ARP, en la prctica la UGP se ha constituido en uno de los principales gestores de la defensa de los intereses de los empresarios dedicados a los rubros agrcolas, especialmente de los ms fuertemente articulados con el proceso de exportacin: la soja, el trigo y el maz. Cabe mencionar que, por un lado, esta organizacin empresarial ha continuado promoviendo acciones de protestas, en las que sus asociados salan con sus maquinarias en las rutas interrumpiendo el trfico inclusive11, en respuesta a las reacciones que grupos campesinos realizaban contra el uso de agrotxicos. Por otro lado, la UGP ha llevado a cabo gestiones tendientes a impedir la aplicacin del impuesto a la exportacin de la soja.

Partidos polticos

Tal como ha venido sucediendo desde el inicio de la cuestin agraria entre los campesinos y los terratenientes desde principios del Siglo XX, los partidos polticos continan participando en la misma. Esta participacin, directa o indirecta, tiene alcances especficos, debido a las caractersticas que est asumiendo la actual transformacin agraria, impulsada por la intensiva modernizacin agraria capitalista. Si bien no es el nico, uno de los problemas impactantes sigue siendo la lucha por la tierra. Sobre la gravedad del mismo y la necesidad de encontrarle soluciones, existe un posicionamiento relativamente coincidente entre los distintos partidos polticos, aunque la coincidencia se verifica en el nivel de los discursos y no en el mbito de las prcticas o acciones. En los casos de los partidos tradicionales (el Colorado y el Liberal), por cierto, este divorcio entre el discurso y la prctica, viene desde pocas histricas pretritas. Ambas organizaciones polticas se han desempeado, y continan hacindolo hasta el presente, como partidos de patronazgo que privilegian la conquista y el control del poder poltico estatal en beneficio de sus dirigentes y adherentes (Galeano, 2009). Lo sealado no desconoce que existieron lderes, e inclusive grupos, que intentaron impulsar las acciones de ambos partidos a partir de
11 Ha sido por ello que a estas protestas empresariales se las denominaba tractorazo.

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posiciones principistas o ideolgicas, en los mbitos de las polticas pblicas12. Sin embargo, la lgica que en la prctica se ha impuesto, y que sigue predominando hasta la actualidad, es la del patronazgo. Junto a estos partidos histricos, que siguen siendo los de mayor peso en la arena poltica paraguaya, han emergido recientemente nuevos grupos y partidos polticos. Algunos de ellos son los que, en alianza con el partido Liberal, han hecho posible el triunfo electoral, en el ao 2008, del actual gobierno. Tambin ellos consideran que uno de los programas centrales del desarrollo rural debe ser el de la reforma agraria, pero el consenso se limita al plano de la necesariedad de la implementacin de tal programa. Las diferencias que surgen, en lo que respecta a los ejes ideolgicos adoptados, van desde de posturas progresistas o de izquierda hasta posiciones moderadas y conservadoras. Resulta comprensible, pues, que el gobierno no est pudiendo lograr la definicin y la puesta en ejecucin de una estrategia especfica en esta rea de la poltica agraria. Esta indefinicin tambin involucra a los partidos polticos opositores. La meta prioritaria del partido Colorado (ANR), en su carcter de partido de patronazgo, es lograr de nuevo el control del poder estatal y, de esa manera, recuperar su hegemona perdida en el 2008. El partido Unin Nacional de Ciudadanos ticos (UNACE) surgi a fines de los noventa como un desprendimiento del partido Colorado. Ese proceso histrico no implic la renuncia al sello del patronazgo que sigue manteniendo. La diferencia viene dada por el Partido Patria Querida (PPQ), que s apela a posturas ms principistas, correspondientes a lneas ideolgicas de centro-derecha, posicionamiento ideolgico que lo lleva a sostener la vigencia de una reforma agraria controlada, que no incida sobre la expansin de la agricultura empresarial13.

12 El Partido Liberal y el Partido Colorado fueron fundados en el ao 1887. 13 En un comunicado pblico sobre la Problemtica del Campo, difundido el 4 de noviembre de 2008, el PPQ exiga al Gobierno anunciar de manera pblica y oficial su plan de reforma agraria, especificando cundo empezar, cmo se financiar, , cules son las zonas seleccionadas para empezar Para distribuir riqueza, tenemos que generar riqueza y ella slo se consigue con el trabajo honesto y mancomunado de quienes aportan el capital para financiar los emprendimientos, quienes contribuyen con la tecnologa que aumenta la productividad, y quienes le dan sentido al esfuerzo humano con el trabajo y el respeto a la ley y a los derechos de terceros.

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Agentes estatales

El complejo y dinmico proceso de transformacin que la estructura agraria del Paraguay viene experimentando, debido a condicionamientos tanto internos como externos, enmarcados estos ltimos en la presente era de la globalizacin, genera problemas y cuestiones sociales, econmicos y polticos, cuya superacin est siendo intentada mediante el diseo y la aplicacin de polticas pblicas. Con relacin al problema del acceso a la tierra y a la reforma agraria, cabe puntualizar que la poltica implementada tanto por los gobiernos de transicin democrtica que sucedieron a la dictadura stronista (dcada de los noventa) como por los ms recientes, ha tenido impactos limitados. En efecto, por un lado, las nuevas tierras distribuidas cubrieron una limitada proporcin de la demanda campesina y, por otro, la estrategia no estuvo acompaada de la ejecucin de otras polticas eficientes (crdito y asistencia tcnica) orientadas a la consolidacin de la agricultura familiar (Galeano, 1997). Ahora bien, como es sabido, la actual problemtica rural no se limita a la cuestin de la tierra, sino que tambin comprende el proceso ms amplio y multidimensional de la exclusin social y de la pobreza que est afectando a numerosos estratos y grupos sociales del campo y de la ciudad. Los gobiernos nacionales han formulado recientemente polticas pblicas destinadas a combatir la exclusin social. En esta seccin se presenta una sntesis de nuestro anlisis abordado en un reciente estudio (Galeano, 2011b). El proceso se inici en el 2001 con la elaboracin de la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza, la Desigualdad y la Exclusin Social (ENREPD). Posteriormente, se deline el contenido bsico de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza, la Desigualdad y la Exclusin Social, denominada Plan Jahapo Teko Asy14. Ambas propuestas confluyeron en la realizacin de la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza (ENALP), aprobada en 200615.
14 Presidencia de la Repblica, Gabinete Social. Secretara de Accin Social y Direccin del Plan de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza. Setiembre, 2004. 15 Decreto 8.152 Por el cual se aprueba el marco de regulacin y articulacin de las Polticas y de los Programas de reduccin de la indigencia contenidos en la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza y se encarga al Gabinete Social dependiente de la Presidencia de la Repblica su divulgacin y ejecucin. 182

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El Gobierno actual, desde que asumi sus funciones en 2008, se aboc a la revisin y reformulacin de la ENALP. La tarea culmin en el ao 2010, cuando fue lanzada la Poltica Pblica para el Desarrollo Social (PPDS) - Paraguay para Todos y Todas. La definicin de la misma se inici a travs de un proceso participativo con diversos actores sociales y polticos liderado por el Gabinete Social, con el apoyo de varias instituciones del rea social y econmica y de la cooperacin internacional. En dicho documento se definen polticas universales destinadas a potenciar una intervencin eficaz y eficiente del Estado en la gestin del desarrollo social, de modo a garantizar el ejercicio y goce de los derechos humanos al conjunto de la sociedad. Al mismo tiempo, tambin se prioriza la situacin de los grupos pobres, a travs de polticas dirigidas a dar respuestas a las consecuencias de la exclusin social que afectan a los mismos. De esa forma, la mencionada poltica pblica intenta complementar los dos enfoques de poltica social: el focalizado, dirigido a la pobreza (sobre todo la pobreza extrema), y el universal, destinado al conjunto de los actores sociales. A partir de este marco estratgico de la poltica de desarrollo social y de ataque a la pobreza se han reestructurado los existentes y diseado nuevos programas. Entre los destinados a reducir la pobreza rural, los principales programas son los siguientes: 1. Programa Tekopor de Transferencias Monetarias con Corresponsabilidades (TMC). Es uno de los programas emblemticos del PPDS. Es implementado por la Secretara de Accin Social (SAS) y est dirigido a familias vulnerables en situacin de extrema pobreza del rea rural y urbana. Su objetivo principal es mejorar la calidad de vida de la poblacin participante a travs del ejercicio efectivo de los derechos a la alimentacin, la salud y la educacin, incrementando el aumento del uso de servicios bsicos y el fortalecimiento de las redes sociales. Fue puesto en ejecucin en el 2005 y en el 2008 su cobertura alcanz a 14.000 familias. A partir de entonces hasta el 2011, dicha cobertura se increment hasta alcanzar a 94.000 hogares sumidos en extrema pobreza. 2. Programa de Fomento de la Produccin de Alimentos por la Agricultura Familiar (PPA). Implementado por el Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG) desde el ao 2011. Su principal objetivo es garantizar la produccin y disponibilidad de alimentos diversificados, en cantidad, calidad e inocuos, prove183

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nientes de la Agricultura Familiar (AF), adems de impactar positivamente en la economa local. El PPA es otro de los programas emblemticos del PPDS y es el primer programa productivo que se est ejecutando de forma articulada con el Programa Tekopor. 3. Proyecto de Empoderamiento de los Pobres Rurales y Armonizacin de las Inversiones (Paraguay Rural FIDA III). Este programa diseado tambin por el MAG16 est siendo ejecutado desde el 2007 en el marco del apoyo tcnico brindado por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA). El propsito principal del mismo es asegurar a los pobres rurales, a travs de sus organizaciones fortalecidas, el acceso a los recursos productivos y a los servicios tcnicos y financieros ya disponibles en el rea del proyecto, que comprende zonas de cinco departamentos de la Regin Oriental: Caazap, Caaguaz, San Pedro, Concepcin y Guair. Son escenarios rurales que tienen niveles de pobreza superior al promedio nacional y que superan el 50% de la poblacin rural total. Asimismo, cabe consignar que estos departamentos concentran ms de la mitad de todos los productores campesinos pobres del pas. 4. Proyecto de Desarrollo Rural Sostenible (PRODERS). Su ejecucin comenz en el 2009. Tiene el apoyo del MAG y de otras instituciones pblicas (INDERT, INDI y SENACSA)17 y de los gobiernos regionales y municipales de los departamentos de San Pedro y Caaguaz. Los objetivos de PRODERS son mejorar de una manera sostenible la calidad de vida de los pequeos productores y de las comunidades indgenas, a travs de medidas de apoyo que permitan fortalecer la organizacin de la comunidad y la autogestin; mejorar la gestin de los recursos naturales; y elevar la condicin socioeconmica de dichos productores y comunidades. Los impactos de estos programas en la pobreza rural an no son visibles. As lo confirman los datos correspondientes al ao 2009, en el que la pobreza extrema rural
16 El Convenio de financiacin firmado el 22 de junio de 2006 fue ratificado por la Ley 3.155 Que aprueba el Convenio de Prstamo 667-Py el 3 de enero de 2007, inicindose en dicho ao las gestiones operativas de instalacin. 17 INDERT: Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra; INDI: Instituto Paraguayo del Indgena; y SENACSA: Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal.

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alcanzaba el 32% de la poblacin. Esta situacin se explicara, en parte, por el hecho de que es reciente la implementacin significativa de algunos de los programas. Por ejemplo, el Programa Tekopor se inici mucho antes, pero solo a partir del 2009, y sobre todo del 2010, se increment notoriamente su cobertura en aquellos departamentos en los que la pobreza rural extrema tiene mayor incidencia (San Pedro, Caaguaz y Caazap). En el caso del Programa de Produccin de Alimentos (PPA), el inicio de su implementacin (2011) se verific con posterioridad a la fecha en que fue registrado el citado dato de pobreza rural. El Proyecto Paraguay Rural III, al dirigir sus acciones hacia las familias campesinas organizadas, incorpora preferentemente a grupos de pobreza no extrema e inclusive a no pobres. Por otra parte, como el Proyecto PRODERS concentra sus actividades en determinadas micro cuencas en las que estn asentados hogares pobres y no pobres al mismo tiempo, en solo dos departamentos, tampoco su impacto habra sido significativo en el conjunto de la poblacin rural afectada por la pobreza extrema. Finalmente, cabe puntualizar que, como se ha sealado (Masi y Borda, 2011), la falta de intervencin del Estado en el cuidado medioambiental ha llevado a la casi desaparicin de todos los bosques tropicales de la Regin Oriental del Paraguay, as como la difusin de la empresa agropecuaria capitalista ha causado, en gran medida, una rpida erosin de los suelos. La escasa vigencia de una poltica pblica orientada a la preservacin efectiva del medio ambiente, en la actual etapa de la nueva ruralidad, no slo proviene de la debilidad de la intervencin de las instituciones estatales, sino tambin de la fuerte oposicin que han promovido los agentes del empresariado agropecuario, nacional y extranjero (Fogel, 2006).

La juventud rural

En el contexto de la nueva ruralidad, uno de los sectores de la poblacin que ms intensivamente est siendo involucrado en los procesos de transformacin es la juventud rural.
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Los jvenes rurales comprenden uno de los segmentos demogrficos de mayor peso, pues, segn informaciones de la Encuesta Permanente de Hogares 2009, las personas de 15 a 29 aos representan el 28% del total de la poblacin rural (DGEEC, 2009). Por lo tanto, una importante proporcin de la juventud sigue residiendo en zonas rurales, a pesar de la exclusin social que afecta a la poblacin campesina a travs de la migracin. Tal fenmeno sociodemogrfico se estara verificando en proporciones ms significativas en los escenarios donde se est afianzando el proceso de la nueva ruralidad, cuyos principales epicentros urbanos son el rea Metropolitana de Asuncin y Ciudad del Este. El fenmeno migratorio estara afectando de forma diferenciada a la juventud rural, teniendo en cuenta el componente de gnero. En efecto, segn la misma fuente de informacin, en el estrato etario citado (15 a 29 aos), los hombres comprenden el 52% y las mujeres el 49%. Por el contrario, la diferencia se revierte a favor de las mujeres en los estratos etarios adultos y mayores de la poblacin rural (DGEEC, 2009). Este menor peso de las mujeres jvenes rurales vendra dado por el impacto de la emigracin no slo en el interior del pas, sino tambin en el mbito internacional. Se ha visto precedentemente que entre las corrientes de emigracin internacional importantes figuran aquellas que se originan en las zonas rurales donde impera la nueva ruralidad (el Departamento de Cordillera, por ejemplo). La participacin de las jvenes en dichas corrientes migratorias sera significativa. La educacin a la que accede la juventud rural adquiere ciertos rasgos que llaman la atencin. En los departamentos en los que la pobreza rural y el proceso de exclusin social son ms crticos, el nivel educativo de los jvenes es ms bajo. Tal es la situacin que se constata en Caaguaz, donde el promedio de los aos de estudio de la poblacin rural de 15 a 29 aos era 7,8 en el ao 2009, que corresponde al ciclo bsico, o primario. Por el contrario, en el departamento Central dicho promedio asciende a 10,7 aos, que abarca a la educacin media (DGEEC, 2009). Si los jvenes de esta ltima rea rural han accedido a ese nivel educativo, en una proporcin importante no es slo porque sus familias se hallan afectadas en menor medida por la pobreza crtica, sino tambin porque en sus propias comunidades rurales se hallan localizadas instituciones educativas de bachillerato, estatales en la mayora de los casos.

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En el contexto de la nueva ruralidad, cabra conjeturar en base a determinados indicios que la participacin sociopoltica de la juventud presentara ciertos rasgos que mereceran ser tenidos en cuenta. A pesar de sus limitaciones, la democracia en el Paraguay habra ofrecido la posibilidad para que sectores o grupos de la juventud rural pudieran manifestar comportamientos que, hasta cierto punto, implicaran un menor apego a la cultura de patronazgo o clientelar, propia de los partidos polticos tradicionales. La alta votacin que el actual presidente tuvo en las elecciones presidenciales de 2008 en las reas rurales del departamento de Central, por ejemplo, habra provenido no slo de la juventud histricamente ligada al Partido Liberal, sino tambin de aquella vinculada al partido Colorado. Para que este tipo de comportamiento coyuntural se transforme en un cambio substantivo, e implique una ruptura con el pasado, los principales factores condicionantes no necesariamente dependern de los jvenes, sean rurales o urbanos, sino de los actores polticos protagnicos que siguen siendo los partidos que continan apegados a la cultura y a la prctica clientelar.

Conclusiones y desafos
En el contexto de la nueva ruralidad, uno de los problemas ms impactantes es la exclusin social que involucra a una creciente proporcin de grupos campesinos. Es un proceso que tiene remotos antecedentes histricos y que presenta en la actualidad rasgos especficos que merecen ser resaltados. La cuestin se torna ms grave en aquellos escenarios regionales donde la incidencia de los factores de desigualdad es ms significativa, tal como la concentracin de la tierra y la expansin de la empresa agraria capitalista dedicada a la produccin de la soja y la ganadera intensiva. Ambos factores estn siendo impulsados en los ltimos aos, en medida significativa, por el proceso de extranjerizacin. En las regiones donde los mencionados factores de desigualdad tienen menores rangos de incidencia, la pobreza extrema est menos difundida. Son contextos regionales que se caracterizan por la estrecha articulacin econmica, social y cultural entre los mbitos rurales y urbanos. En esos escenarios, el rasgo llamativo consiste en
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la transformacin que estn experimentando los hogares rurales pobres, en general, y los campesinos, en especial. En estos ltimos mbitos, un sector de familias campesinas est apelando a estrategias productivas agrcolas que posibilitan acceder a condiciones de vida relativamente dignas. Son explotaciones de agricultura familiar dedicadas a la horticultura, la fruticultura y la floricultura. Por otra parte, est aumentando la proporcin de las familias cuyas fuentes de ingreso, en vez de las agrcolas, dependen de actividades laborales no agrcolas, especialmente de las asalariadas. En esas condiciones, la composicin de actores sociales de las reas rurales experimenta cambios que, hasta cierto punto, los aproximan a los perfiles caractersticos de los actores sociales urbanos, especialmente de aquellos pertenecientes a los estratos bajos. Considerando que prcticamente todos los programas dirigidos a combatir la exclusin y la pobreza rurales, con excepcin de la consistente en la transferencia monetaria condicionada, radican en el mejoramiento y el afianzamiento de la produccin de la agricultura familiar, a partir del anlisis formulado en el presente estudio surgen desafos y requerimientos que deben ser tenidos en cuenta en el diseo y la ejecucin de los futuros programas. Aceptando la pertinencia de los mencionados programas en los contextos regionales correspondientes, uno los desafos es formular y aplicar programas orientados a fortalecer tambin aquellas actividades productivas y laborales no agrcolas, que tienen cada vez ms difusin en las zonas rurales donde la nueva ruralidad se est afianzando. Entre los objetivos de dichos programas no slo tendra que figurar la salida de la pobreza de las familias excluidas, sino tambin el fortalecimiento de las micro y pequeas empresas familiares artesanales o industriales, dedicadas preferentemente al procesamiento de alimentos, tejidos o artculos cermicos. De esa manera, no slo se potenciara la capacidad productiva de dichas empresas, sino que tambin se favorecera la condicin de las mismas como demandantes de fuerza de trabajo, en condiciones dignas de contratacin. Otro de los retos consistira en mejorar las condiciones trabajo de los hogares rurales que dependen de manera exclusiva o predominante de ingresos asalariados. En ese sentido, resulta imprescindible formular y poner en ejecucin polticas y programas dirigidos a mejorar substantivamente la formacin profesional de los miembros de dichos hogares, especialmente de los jvenes. Tales programas, por cierto,
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no deberan limitarse a la capacitacin estrictamente profesional, sino que tambin tendran que comprender mecanismos para que los jvenes de ese tipo de hogares rurales, pobres y no pobres, puedan completar la educacin media e, inclusive, tener la posibilidad de acceder a la universidad. El contexto poltico en el que se enmarca este proceso de la nueva ruralidad presenta implicancias y desafos que tambin merecen ser destacados. Desde la cada del gobierno autoritario del general Alfredo Stroessner, en 1989, hasta el presente (2011), la experiencia paraguaya se ha limitado en gran medida a la vigencia de la democracia poltica (electoralista), que en los hechos ha resultado ser compatible con la cultura y la prctica del clientelismo. Ese clientelismo, o la versin actual desteida del mismo, el mero oportunismo, sigue incidiendo en la aplicacin de los programas sociales y pblicos, impidiendo la vigencia de una poltica de Estado. Es por ello que uno de los importantes desafos es superar, o al menos minimizar fuertemente, la incidencia de ese clientelismo y, as, avanzar en la construccin de una democracia social. En sntesis, uno de los grandes desafos radica en la necesidad de concebir y promover la vigencia de un nuevo modelo de desarrollo rural en el Paraguay de hoy, que incluya, con justicia, no slo a la mediana y la gran empresa, sino tambin a la agricultura familiar y a la micro y pequea empresa familiar no agrcola, y que posibilite la insercin laboral de la mano de obra en condiciones cada vez ms dignas. Uno de los ejes de dicho modelo debe seguir siendo la reforma agraria, ajustada a los requerimientos del presente y del futuro. Otro gran desafo consiste en lograr que la poltica de este modelo de desarrollo se cimente en pactos efectivos entre los actores sociales y polticos protagnicos de este mundo rural cada ms complejo y contradictorio. Para las organizaciones campesinas, el reto implica la necesidad de superar la dispersin en la que estn sumidas. Para los gremios empresariales nacionales y los agentes del empresariado extranjero la adopcin de un modelo de desarrollo inclusivo implica importantes renunciamientos en el uso y control de la tierra, y de los otros recursos naturales, as como en el monopolio de las cadenas productivas. Y para los partidos polticos, adems de la superacin del clientelismo, la exigencia consiste en colaborar firmemente en la gestin y concrecin de los mencionados pactos, y en la apuesta efectiva por las polticas de Estado.
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Nuevas narrativas y perfiles urbanos Jos Carlos Rodrguez

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URBANIZACIN
Predominio urbano, autonoma rural

La carencia de bibliografa especfica dificulta hacer un trabajo sistemtico y documentado sobre los fenmenos de cambio social que la reciente urbanizacin del pas implica. Los procesos de cambio de pautas de una sociedad anteriormente rural, en proceso de urbanizacin, tienen diversas manifestaciones. En trminos relativos, (a) la poblacin urbana sobrepas demogrficamente a la rural a nivel nacional. En segundo lugar, (b) se constituyeron ncleos y un eje de flujos urbanos entre Asuncin y Ciudad del Este que presentan caractersticas y problemas propiamente urbanos (tamao, trfico, cultura, heterogeneidad etc.) y, en tercer lugar, (c) la ruralidad tradicional (y aquellos poblados pequeos considerados urbanos) est modificando las pautas de conducta, la dinmica econmica y la cultura que se consideran usualmente como rurales. Estos nuevos fenmenos se manifiestan como un paisaje humano urbano, como hbitos y costumbres diversos y como nuevas narrativas de convivencia social.
Grfico 1. La evolucin demogrfica de la poblacin rural y urbana
3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 FUENTE: DGEEC (1950-1992, 1996)

Urbana Rural

Entre los aos 50 y 80 del Siglo XX, haba un predominio rural. El crecimiento de la urbanizacin tuvo lugar en los 80 y la poblacin urbana sobrepas a la rural en los aos 90. El impulso urbano tuvo lugar durante aquellos aos que muchos economistas llaman la llamada dcada perdida, que son tambin los aos de la transicin a la democracia en Amrica Latina y en el Paraguay.

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Este abordaje debe resaltar algunas cuestiones globales. En primer lugar, no es aquel campo paraguayo tradicional el que hoy se urbaniza. Se trata de una nueva ruralidad que genera una nueva urbanizacin, que se presenta detrs del cambio de los volmenes demogrficos. En segundo lugar, la relacin entre la ciudad y las zonas rurales tambin se transforma. As como la vieja ruralidad y urbanizacin tenan condiciones de tecnologa, de gobierno, de cultura y una base econmica, las ms recientes presentan nuevas condiciones que discontinan la historia y organizan otra manera de ocupacin y uso del territorio, de habitacin, de produccin, de representacin poltica y de sociedad civil (Zrate Martn, 1990). Una excesiva simplificacin sobre la ruralidad, la urbanizacin y la relacin entre ambas, todava predominante en la mayor parte del Siglo XX nos presentara una campaa compartida por latifundios (ganaderos y forestales) y minifundios (agrcolas) en una relacin asimtrica, que en parte estaba mediada por el capital mercantil de abasto, acopio y financiamiento de las cosechas agrcolas. El latifundio, con los propietarios usualmente ausentes, tena autonoma local porque sus dueos vivan en las ciudades y entraba en relacin con los poderes urbanos, sin depender de los poderes locales. La ciudad se proyectaba sobre las zonas rurales a travs de un sistema de financiamiento flexible, personalizado y, al mismo tiempo, arbitrario (los llamados acopiadores e intermediarios). El financiamiento de la pequea produccin deba tomar en cuenta que los campesinos eran ocupantes no propietarios no sujetos de crdito institucional formal. Las relaciones eran monoplicas, poco contractuales y altamente personales. Las tasas de inters, los medios de pago (a veces en dinero, las ms en cosecha) y los plazos de pago no eran fijos. El sistema econmico estaba muy asociado al sistema poltico, y el sistema poltico tena poca autonoma en relacin al sistema de seguridad. Las compaas o colonias (poblados rurales) estaban precedidas por un comisario de compaa o sargento de compaa que no era un cargo rentado, sino honorfico, de jefe poltico encargado del orden local, autorizado para usar armas en nombre del Estado. Ni en los municipios ni en los departamentos se elega a intendentes ni delegados de gobierno. Estos eran designados por el Ministerio del Interior. Los delegados de gobierno eran auto193

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ridades policiales antes que civiles, dirigan las unidades policiales departamentales, sin burocracia civil. Los cargos de concejal municipal eran electos por un sistema de mayora con prima en el cual se garantizaba que todo el poder lo tendra el partido del gobierno. Los departamentos no tenan ningn tipo de autoridad colegiada o legislativa. El imaginario predominante de la expansin rural era heternomo y poltico: Desconcentrar los minifundios para evitar el descontento; ocupar el territorio para hacer valer la soberana nacional contra los pases limtrofes; controlar por el partido la poblacin campesina para evitar la insurgencia: rebeliones dentro de una mentalidad de guerra fra o en la tradicin golpista de los partidos tradicionales. Tendencias contemporneas cambian estas coordenadas. Con la democratizacin (que se inicia en 1989) y el desarrollo del sistema electoral y la nueva Constitucin de 1992, tanto los intendentes de los municipios como los gobernadores de los departamentos son electos. Ambas instancias tienen cuerpos legislativos basados en el sistema proporcional. La Cmara de Diputados nacional tiene representacin por departamentos, siendo una instancia de poder real que depende directamente de la jurisdiccin territorial. Termin la arcaica institucin de jefe de compaa o sargento de compaa (o colonia); hay una separacin entre la instancia policial y la administracin; entre la dirigencia poltica y las funciones econmicas de financiamiento, acopio y abasto, que se desmonopolizan y se diversifican. Se desconcentraron la informacin, los medios de trasporte, el acopio y el abasto. Las instituciones formales de crdito se descentralizaron. La ciudad deja de ser una mediadora entre los mercados finales y los productores rurales. Se crea un productor rural ms autnomo en regiones ms autnomas. Gran parte de la expansin rural contempornea tiene un propsito econmico y mercantil, no poltico ni vinculado a la seguridad nacional. Los inmigrantes brasileros y los campesinos sin tierra buscan la expansin de la frontera agrcola para lograr prosperidad, no para desarrollar el Estado1.

1 Los argentinos decan en el Siglo XIX que gobernar es poblar. La orientacin del Estado paraguayo, en el cual las Fuerzas Armadas predominaron, apuntaba a una poltica similar.

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Los viejos dichos pierden sentido. Segn uno: Para ir al Paraguay hay que ir a Asuncin, pero para conocerlo hay que salir de Asuncin (La capital es presentable pero el interior constituye el pas real). Segn el otro: La distancia entre Asuncin y el interior no es slo de kilmetros sino tambin de siglos (El campo es el atraso en relacin a la capital). El predominio urbano dato demogrfico incontestable tiene un aspecto contrario. Puede tambin ser visto como la disminucin del predominio urbano asunceno sobre el resto del pas, en varios aspectos polticos, culturales y econmicos como una liberacin de los territorios sometidos al ultra centralismo asunceno sobre el interior2.
El sistema de ciudades3

El Paraguay era un pas rural. Esa pesada tradicin perdura, incluso cuando ahora tienen lugar fenmenos nuevos. La urbanizacin paraguaya ha sido muy tarda y sigue siendo lenta. Hoy tiene cifras de urbanizacin similares a Centroamrica, aunque el pas se encuentre en Mercosur, la regin ms urbanizada de Amrica Latina (Mendoza, 1970). Desde el origen histrico de la nacin, la ruralidad paraguaya haba tenido que ver con el lento desarrollo del comercio, luego con el lento desarrollo del capitalismo industrial y con el predominio de una economa extractiva forestal o ganadera; las ciudades eran ciudades de servicios. Contrario a la urbanizacin haba sido el exilio experimentado por el pas desde la Colonia que slo se detuvo con la clausura de las fronteras, despus de la Independencia. Esta migracin campo-ciudad no se diriga hacia ciudades del Paraguay, sino hacia las ciudades del exterior del pas, especialmente hacia Argentina. Desde la dcada del 80 un contingente numeroso tambin se dirige a Europa y a Estados Unidos. La poblacin rural del Paraguay histricamente se urbanizaba fuera del Paraguay. Hoy, si bien es cierto que las ciudades crecen con un ritmo mayor que las zonas rurales, Paraguay es uno de los pocos pases de Amrica
2 El desprestigio de la palabra interior en la acepcin resto del pas, que no es Asuncin, evidencia la disminucin del ultracentralismo del Siglo XX. 3 El descubrimiento de esta estructura de ciudades se debe a Fabricio Vzquez, quien tuvo la amabilidad de conversar con el autor sobre muchos aspectos incluidos en este ensayo.

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Latina en donde la poblacin rural crece en trminos absolutos (Galeano y Palau, 1978; Escalona y Winchester, 1994). Las ciudades del Paraguay haban sido escasamente atractivas y poco industriales. En el modelo de desarrollo de los ltimos aos, los sectores ms dinmicos de la economa han sido el de las empresas rurales (carne, soja) y el de la triangulacin comercial urbana: importacin de la extra-zona del Mercosur para su rexportacin a la intrazona del Mercosur. Estas dos economas no demandan mucha ni creciente mano de obra, y no tienen gran efecto positivo que favorezca el crecimiento urbano. Si la poblacin rural ha sido tradicionalmente de economa familiar, la urbana es todava en gran parte cuentapropista. El mercado laboral de las ciudades es pequeo, el crecimiento de la demanda de mano de obra es dbil en los centros urbanos y muy dbil en el campo. La agricultura familiar ha sido durante mucho tiempo la estrategia de subsistencia ms exitosa para la mayor cantidad de gente y durante el mayor lapso de tiempo. Esto est revirtindose. Ni el mercado ni un Estado con muy pocos recursos han hecho un proyecto de desarrollo urbano-industrial local. No han alentado ni ejercido soberana sobre el mercado local. El tradicional contrabando de importacin ha inhibido la produccin local a escala. La industria local sobreviva en los nichos del mercado local que no eran suficientemente rentables para la importacin. Y la industria local no haba logrado tampoco un acceso significativo a mercados externos, salvo pocas materias primas tradicionales4. A pesar de estas tendencias ha habido un crecimiento urbano, movido por la atraccin hacia las mayores oportunidades de la vida urbana, empujado por los sectores de pobreza rural y por la expansin de los servicios. La economa familiar campesina genera exceso de poblacin, ha tenido histricamente una dinmica maltusiana; un crecimiento demogrfico ms acelerado que el crecimiento productivo y que el crecimiento de la frontera agrcola. La tendencia se agudiz con la valorizacin de la tierra rural. Usualmente la unidad campesina no generaba excedentes, ni tena medios de adquirir tierra para las nuevas generaciones. Los alivios causados por la
4 Textiles, alimentos, confeccin, cuero.

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poltica de reparto de tierras, cuando ella tena lugar, duraban una generacin o dos, luego se reproduca la escasez de medios de produccin campesinos. Los criterios usados por la estadstica paraguaya para conceptuar qu es urbano o rural no son muy estrictos. Un poblado es considerado urbano cuando sobrepasa 2 mil habitantes. No se toman en cuenta los criterios de modernizacin, provisin de servicios, transporte y comunicacin. Otros pases consideraran rurales a poblados que en Paraguay son considerados urbanos, teniendo el tamao, vas de comunicacin y servicios pblicos, como ser recoleccin de basuras, correo, telfonos, saneamiento sanitario y agua corriente. Pero el crecimiento demogrfico urbano global, presidido por el eje Asuncin - Ciudad del Este, puede ser considerado slido. No constituye un fenmeno puramente demogrfico. Los asentamientos del rea metropolitana de Asuncin presentan caractersticas tpicamente urbanas y tienen problemas especficamente urbanos. Con slo medio milln de habitantes, Asuncin (enclavada en un entorno mayor) pas a tener altos ndices de polucin, problemas de trfico e inseguridad urbana. Tambin adquiri un ritmo ms dinmico, una oferta cultural ms variada, una heterogeneidad y poli-centralidad propia de una ciudad, aunque sea de una metrpolis del tercer mundo. En el otro extremo del eje, en la frontera con el Brasil, alrededor de Ciudad del Este se form un poblamiento que reviste tambin caractersticas urbanas, por la dinmica econmica, el cosmopolitismo, la oferta educativa y de servicios y, adems, porque constituye parte de una entidad urbana supranacional integrada con Foz de Iguaz, la ciudad gemela del lado brasileo, con la cual el trnsito fronterizo es libre, y vinculada con la ciudad de Puerto Iguaz, de Argentina, en donde las aduanas estn ms vigiladas. El desarrollo de la ciudad de Asuncin (542 mil habitantes) con su rea metropolitana (2,3 millones) tiene peso demogrfico y poltico. Es la nica ciudad de importancia que no desemboca en una ciudad espejo en Brasil ni en la Argentina. Habiendo sido el motor del eje del ro y del ferrocarril (Norte-Sur), es ahora motor del eje carretero (Oeste-Este). Ciudades dinmicas como Ciudad del Este, Pedro Juan Caballero y Salto del Guair tienen caractersticas en comn: son fronterizas y guardan estrecha relacin con el Brasil y su ciudad espejo en la otra margen del ro frontera. Pero
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Ciudad del Este se destaca por su ubicacin privilegiada en la zona de Tres Fronteras, en la cercana al puente internacional, de las Cataratas del Yguaz, as como de la represa de Itaip. Esta ciudad constituye el smbolo de la marcha hacia el Este, que en realidad fue tambin una marcha desde el Este. Ya que la inmigracin brasilera, el turismo de compra y la inversin de este pas tuvo una influencia determinante en crear, culturalmente hablando, otro padrn de crecimiento en el Paraguay que no tiene antecedentes en la matriz colonial. El peso demogrfico del eje Este, puede verse en sus cifras. De una poblacin total mayor a los 5 millones, la poblacin de las ciudades mayores de 10 mil habitantes era de 3,26 millones en el pas. De los cuales 2,66 millones, el 82% de la poblacin, se encontraban en este eje Asuncin Ciudad del Este.
Cuadro 1. Ciudades mayores de diez mil habitantes segn su ubicacin (2008)
POBLACIN Otros Eje Este-Oeste TOTAL 600.522 2.663.284 3.263.806 CIUDADES 11 20 33 % POBLACIN 18% 82% 100% % CIUDADES 33% 61% 100%

fuente: Elaboracin propia.

Grfico 2. Poblacin de ciudades mayores de 10 mil habitantes del eje Este y otras

Eje Este - Oeste Otros

2.663.284 600.522

Ciudades del eje Este - Oeste: Asuncin, Ciudad del Este, San Lorenzo, Fernando de la Mora, Luque, Capiat, Lambar, Limpio, emby, Mariano Roque Alonso, Villa Elisa, Hernandarias, Presidente Franco, Itaugu, San Antonio, Caacup, It, Villeta, Aregu. Otras ciudades mayores de 10 mil habitantes: Encarnacin, Pedro Juan Caballero, San Ignacio, Caaguaz, Coronel Oviedo, Concepcin, Villarrica, Pilar, Paraguar, Mariscal Estigarribia, Villa Hayes, Minga Guaz, San Estanislao.

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Otra ciudad histrica, como es Concepcin, ha ido recuperando su dinamismo despus de quedar relegada durante medio siglo, marginada de toda obra de infraestructura y victima de la decadencia de las industrias extractivas del Alto Paraguay (Chaco). Su renacimiento tiene que ver con su conexin en un eje secundario OesteEste, donde Horqueta, ciudad vecina de mayor dinamismo, compite activamente con Concepcin. Otras ciudades del centro de la Regin Oriental han cobrado dinamismo propio y tienen caractersticas comunes. Entre estas, las ms destacadas son Coronel Oviedo, Caaguaz, Villarrica, San Estanislao, asociadas a la dinmica sojera ganadera y a la agricultura mecanizada. Pero la dinmica urbana ms fuerte est en el eje Este. De las 33 ciudades de ms de 10 mil habitantes, 20 estn en el eje principal. Junto a este primer eje Asuncin - Ciudad del Este hay otros ejes paralelos que movilizan la urbanizacin (Vzquez, 2011). Un segundo eje al norte conecta el Chaco con Concepcin y Saltos del Guair. Un tercero que parte de Asuncin y se dirige a Pedro Juan Caballero, a travs de las ciudades ruteras como San Estanislao y Curuguaty, de reciente expansin. Y, finalmente, hay un cuarto eje que va desde Asuncin hacia Encarnacin. Todos estos ejes desembocan en una ciudad fronteriza espejo, fuera del Paraguay, en territorio brasilero o argentino (Vzquez, 2011b). Pero Asuncin, aun siendo tambin una ciudad fronteriza, como las mencionadas, no tiene una ciudad espejo equivalente en Argentina, con alguna envergadura. Clorinda no tiene el volumen ni la importancia relativa que las otras ciudades de frontera, como Posadas, Foz de Yguaz, Ponta Por o Guara. Que las ciudades paraguayas sean y hayan sido fronterizas y conectoras (Vzquez, 2011b) nos dice algo acerca del modelo de crecimiento del Paraguay, donde la expansin econmica est muy relacionada con el acceso al mercado exterior y a los ciclos extractivos, cuyo impulso ha sido exgeno y poco sostenible. Tambin tiene que ver con el predominio de Asuncin, que demogrficamente no tiene un crecimiento acelerado.

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Las nuevas ruralidades

El fenmeno de la urbanizacin rural o, al menos, de la formacin de un nuevo tipo de ruralidad, consiste en que poblaciones rurales presenten aspectos que tradicionalmente se asocian a las ciudades. El campo ha sido tradicionalmente una forma de asentamiento humano con baja densidad poblacional y con un modo de vida con caractersticas de homogeneidad (agrcola), de aislamiento (acceso y comunicacin escasa), y con integracin social comunitaria (relaciones primarias), sedentarismo (poca movilidad horizontal), falta de cultura de espectculos (teatro, cine, deportes) y poca distincin entre sub-reas o barrios. Estas caractersticas estn cambiando. Los campesinos con telfono celular, muchos sin tierra agrcola pero con motocicleta, con parte de la propia la familia en el extranjero, provenientes de procesos de inmigracin o colonizacin reciente, sin asentamientos slidos, conectados por radios comunitarias y TV va satlite, no son ya slo agricultores y tienen algunos rasgos de una cultura de suburbio urbano, como acceso a los servicios urbanos, informacin, movilidad y diversificacin productiva. El campesino no agricultor ni pueblero dej de ser una excepcin. Estas tendencias fueron influenciadas por el modelo de desarrollo y opciones polticas. (a) La construccin de las represas hidroelctricas (Acaray, Itaip y Yacyret) que generan abundante energa elctrica. (b) La poltica de Estado para sostener a la economa familiar campesina y tambin (c) para alentar la inmigracin extranjera hacia el campo que, aunque no haya logrado el mejoramiento sustantivo de la tradicional economa campesina, s ha conseguido la permanencia de esta sociedad campesina tradicional, as como la formacin de un nuevo tipo de colectividad rural como la menonita, la japonesa, la europeo central y la brasiguaya5. (d) El giro paraguayo hacia el Brasil, pas que tuvo una dinmica de crecimiento econmico acelerada; (e) el impacto de las nuevas tecnologas y (f) una revolucin comercial que
5 La colonizacin o reforma agraria se desarrolla en el Paraguay desde 1910. Durante los ms de cien aos que nos llevan al presente se haban creado 1.166 asentamientos. Se haban repartido ms de 9,8 millones de las 44 millones hectreas que tiene el Paraguay. Se haban beneficiado ms de 228 mil familias. Pero las chacras prsperas son habitualmente las de los inmigrantes recientes (menonitas, japoneses, brasileos, centro europeos), que tenan una cultura de prosperidad rural y consiguieron apoyos ms sustantivos de sus gobiernos o del Estado paraguayo. No se puede decir lo mismo de las chacras de poblacin criolla.

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permite sobrepasar el dficit de infraestructura con bajo costo y, por ltimo, (g) la mayor autonoma local permitida por las reformas democrticas. El contingente ms importante de inmigrantes hacia el campo ha sido en las dcadas de los 70 y de los 80 una poblacin rural proveniente del Brasil, que se asent sobre la regin paraguaya del Alto Paran con un modelo de ruralidad farmer o granjera, diferente a la tradicional agricultura de subsistencia propia de la ruralidad criolla. En un primer momento este fenmeno coincidi con cierto fortalecimiento de la economa tradicional campesina durante el llamado boom del algodn. Pero, al fin de este auge, se estableci una competencia entre la agricultura mecanizada y la criolla que empuja a esta ltima hacia el desarraigo. En esta nueva poca, la dinmica de poblamiento rural no se ha congelado. Se expanden las poblaciones rural y urbana. Podra decirse que, si la poblacin rural mantiene una expansin lineal, la urbana tiene hoy una tendencia exponencial. La diferencia, ms que en la dinmica de fecundidad, est en los flujos migratorios que se desplazan en mayor volumen hacia las ciudades que hacia el campo. Hace cincuenta aos, cuando se inici la llamada marcha hacia el Este, con el desplazamiento de la economa del Paraguay histricamente volcado a la Argentina (eje Sur) hacia el Brasil (eje Este), naci el nuevo polo urbano, Ciudad del Este. Pero ciudades como Encarnacin, Villarrica y Caaguaz tuvieron un limitado impulso. Ms tarde, desde la pasada dcada, con la expansin de la red elctrica y de la tecnologa agraria, s lo consiguieron. Tambin ciudades ms pequeas cumplen nuevas funciones y se volvieron ms dinmicas. Alentados por la democratizacin6 se ha dado un proceso de municipalizacin de las pequeas localidades (234 municipios para seis millones de habitantes, la mitad de los cuales se concentra en pocas ciudades), hay cierta descentralizacin del poder y de los fondos aunque hasta ahora los municipios tienen una importancia presupuestaria muy pequea. Anterior a la Constitucin de 1992, los municipios dependan totalmente del gobierno central, los intendentes eran nombrados por el Poder
6 Que en un comienzo y en las comunidades pequeas fue democratizacin del propio partido de gobierno, el nico con implante.

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Ejecutivo, los concejales eran electos por el sistema de mayora con prima que otorgaba el 66% de los escaos al que tena ms votos. Hoy todos los cargos son electos y el municipio es agente recaudador del impuesto inmobiliario. Tambin las gobernaciones y juntas gubernamentales son electas. Hubo un giro poltico. Si la poltica pblica haba sido hasta el fin de la dictadura centralista, asuncena y ruralista, desde la democratizacin hubo una nueva opcin poltica constitucional hacia la descentralizacin y el apoyo a las autonomas locales, que otorga sustento y competencias a las ciudades del resto del territorio. Los distritos municipales tienen su parte urbana y su parte rural, de tal manera que todo el pas ha sido poltica y administrativamente municipalizado. Fondos de las empresas hidroelctricas las grandes empresas del Paraguay son otorgados a los municipios y a las gobernaciones para fortalecer su gestin. Transformaciones estructurales se han dado como consecuencia de la construccin de las represas hidroelctricas con la consiguiente extensin de la red del servicio elctrico a casi todos los hogares del pas, el mejoramiento de las rutas y de las comunicaciones, las computadoras, el telfono celular e internet, las fbricas de montajes de motocicletas, que han producido una modernizacin en la poblacin del pas. El celular y la moto con acceso popular generalizado transformaron las relaciones de aislamiento e incomunicacin de la poblacin, en particular la rural, y le permite mayor acceso a los servicios educativos, de salud, seguridad, informacin, as como mayores relaciones personales. Los cambios son ms fuertes por el atraso de la ruralidad en la cual se insertaban. La falta de correo en las zonas rurales, de transporte colectivo, de telfonos fijos, de cobertura de los servicios del Estado y de servicios en general hace que, de una cultura rural del andar a pie, en burro, a caballo o en carreta, la poblacin haya pasado a las motos y vehculos automotores. Se ve a seoras de edad y a nios manejando motos. Del comunicarse solo a viva voz se ha pasado a los aparatos celulares, a veces entre miembros de la familia, entre la chacra y la cocina. Esa revolucin tecnolgica es incluyente en los medios de consumo pero no accede a los nuevos medios de produccin. Los campesinos tradicionales prosiguen con la azada, el machete y el arado, pero se ven ahora cercados por la agricultura empresarial con tecnologa. Esto saca competitividad, desconcierta y desarticula su cultura tradicional.
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Cuadro 2. Hogares por rea de residencia, segn tipo de bien duradero con que cuentan. En porcentajes del total
TIPO DE BIEN DURADERO Hogares Radio Televisor Heladera Cocina Telfono Lnea Fija Telfono Mvil Mquina Lavarropas Video/DVD Automvil o Camioneta Moto Computador Computador conectado a Internet TOTAL 1.575.975 82,0 87,7 78,4 72,5 19,1 85,1 60,6 41,6 22,3 39,5 19,3 13,8 URBANA 953.444 84,9 94,8 87,0 88,2 30,2 90,0 72,1 52,0 29,5 32,2 29,0 21,3 RURAL 622.531 77,4 76,7 65,2 48,3 2,1 77,4 43,1 25,7 11,2 50,7 4,4 2,4

FUENTE: DGEEC. Encuesta Permanente de Hogares 2010. (No incluye los departamentos de Boquern y Alto Paraguay) La cantidad de hogares con telfono mvil es 77,4% en las zonas rurales y 90% en las urbanas. La disposicin de motos es mayor en el campo (50,7%) que en las ciudades (32,2%), pero el 29,5% de hogares tienen auto o camioneta en las zonas urbanas y 11,2% en las rurales. En cambio los computadores no son frecuentes y menos an lo es el acceso a Internet.

Son cada vez ms los campesinos que tienen corriente elctrica, electrodomsticos, agua corriente, motos para desplazarse rpidamente y telfono celular para comunicarse. No es raro ver a campesinos en sus chacras hablando va celular con alguien de otro lugar o con algn familiar en Espaa. En muy poco tiempo mucha gente comn ha pasado a acceder a la tecnologa urbana domstica, lo que permite otro estilo de vida, lo que conlleva a una drstica disminucin de la economa natural
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y a una expansin de la economa monetaria. Los hogares rurales tradicionales no pagaban agua porque no haba agua corriente; no pagaban electricidad porque no haba; no se pagaban telfonos; no haba necesidad de comprar combustibles. Todos esos gastos, antes inexistentes, hoy son considerados necesarios para el confort deseado. En poco tiempo aquella cultura de vivir sin corriente elctrica, sin luz, ventilador o heladera para conservar los alimentos o hielo para el terer; de recorrer tantas distancias sin medio de locomocin ya sea de dos o cuatro ruedas de comunicarse sin telfono y mucho menos sin celular; aquella cultura de la escasez resignada entr en desuso. Tambin crecen las tensiones con las nuevas expectativas, porque el mercado laboral o la capacidad productiva tienen un desarrollo ms lento que la explosin de las pautas de consumo, y mucho ms lento que el acceso a medios propios de produccin ms mecanizados y competitivos. El desempleo y subempleo son grandes, la obtencin de un trabajo decente es difcil. En la juventud sin trabajo aumenta el inconformismo. Y el mundo heredado de los mayores tiene menos autoridad y sentido. Hay franjas tentadas a entrar en la delincuencia o al consumo y produccin de drogas, fenmenos desconocidos en el campo de antes. El campo tiene as problemas que solan atribuirse a zonas urbanas o al suburbio, como la existencia de pandillas juveniles. La educacin, principalmente literaria, otorga pocas competencias para el trabajo productivo, evita poco el desencanto, la frustracin y la emigracin en procura de mayor calidad de vida. El exilio ms cercano en los pases limtrofes hoy est complementado con el exilio a Europa y los Estados Unidos. Hay redes primarias de familiares y amigos, as como empresas que favorecen esta partida. Las oportunidades de prosperidad campesina se abren con su incorporacin en cadenas productivas, sobre todo cuando stas ofrecen alternativas. El campesino inserto en una cuenca lechera, conectado a la desmotadora, productor frutcola o de huerta, abastecedor del ingenio, puede beneficiarse de estas cadenas cuando ellas no son excluyentes y monoplicas. Lo que los sindicatos y ligas agrarias no haban podido hacer crear vnculos ms simtricos de intercambio lo logra el mercado diversificado, sin patrones y clientes forzosos. La contrapartida negativa es la lucha de los sin tierra. La economa sin arraigo sucumbe a la demanda de la tierra, a la inconformidad con la pobreza y a las presiones del consumo. Ah el propietario est
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inquieto ante el desposedo y los desposedos no se resignan a no conquistar polticamente la tierra que nunca podrn pagar. La ruralidad tradicional tiene su propio discurso. Dos procesos, expansin geogrfica y concentracin econmica, han sido secularmente propios de la sociedad campesina tradicional. Ha sido poltica del Estado la expansin del campesino en el territorio, la ocupacin del desierto, que no necesariamente lo era: frecuentemente era territorio indgena y siempre era territorio silvcola. La ocupacin de nuevos territorios estaba regulada por la distribucin de tierras, no de la dinmica econmica de la compra y del mercado fundiario. La tecnologa tradicional es la del rosado. Se derriba el monte y se cultiva sobre la tierra nueva. Cuando la tierra envejece, unos aos ms tarde, hay que derribar nueva selva y hacer nuevos rosados. Esta modalidad de expansin geogrfica y concentracin tiene como correlato discursivo el reclamo de intervencin estatal, que desde la dcada del 30 es el discurso de la reforma agraria. Una economa que no se expanda en productividad, solo poda expandirse geogrficamente en extensin cuando haba bosques lindantes y una autorizacin estatal para ocupar latifundios improductivos. La expansin territorial no es un dato puramente espacial, la tierra es ocupable en la medida en que tiene medios de comunicacin y transporte. Aparte de los procesos polticos, la construccin de medios de transporte (carreteras hoy, ferrocarril ayer, puertos antes) volva habitable a la tierra. En este discurso, el campesino crea al pas, a la nacin real, beneficiado por el Estado, pero al mismo tiempo beneficiando al Estado, ya que un espacio inhabitado era solo potencialmente propio. La otra agricultura tiene otro discurso. Despus de los aos 80 se cre una agricultura no subalterna al circuito del capital mercantil clsico, dominante a nivel nacional desde el tiempo de la Colonia. La disponibilidad de otros sistemas de acopio y prstamo no usurarios permite desde el 80 la acumulacin del productor rural, as como la mecanizacin7 que aument geomtricamente su capacidad productiva. El
7 El ideal del campesino tradicional de la regin central-oriental desde los aos 40 al 80 era tener un camin. Aunque la constatacin era otra: el mismo camin que hacia rico al acopiador camionero, no haca rico a las asociaciones campesinas que lo posean. El camin daba plata como medio de apropiarse de las ganancias del productor, y no como simple medio de transporte que venda sus servicios. Con la desmonopolizacin de los servicios de crdito, provisin, abasto y transporte, la magia del camin desaparece. Pero es muy lentamente como se instala la magia del tractor que permite a una familia campesina cultivar ms de 50 hectreas en lugar de 5 hectreas.

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agricultor exitoso no se llama a s mismo campesino, sino productor. Mientras el campesino se consideraba perifrico (literalmente de afuera, okrapegua), el productor sugiere, con su autodenominacin, que los dems habitantes no son productores. En relacin al campesino, ser productor supone otra posicin social, otro rol social, otra jerarquizacin de la sociedad y del vnculo urbano - rural. Eso tiene lugar incluso cuando se trate de estratos poco prsperos de productores agrcolas. Existe afinidad entre el campesino moderno mediano y los empresarios agrcolas, que se consideran productores. Hay, adems, caractersticas culturales. El productor es un inmigrante reciente con cultura campesina europea, aunque venga del Brasil. El campesino es nativo secular, con mayor mestizaje y cultura guaran.

NUEVA CULTURA URBANA


La ciudad materializa la vida social, es espacio, modo de vida, herencia cultural y proyectos. La dinmica citadina paraguaya tiene nuevos rostros, est cambiando, con tendencias hacia la brasilerizacin (o argentinizacin), a la mundializacin, con una nueva politizacin, ruptura de las costumbres familiares, de gnero, de consumo y de segregacin social. Ac se resaltan algunas novedades.
El espacio pblico y sus refugios

La ciudad tiene nuevas tendencias a la fragmentacin y a la conflictividad social y poltica, as como tambin nuevas formas de solidaridad. Hay nuevos ricos y nuevos pobres. Nuevos centros o ncleos urbanos (CBDs, Distrito Central de Negocios) y nuevos tugurios. El tema casi ausente del pasado y ahora central es la inseguridad que crece en los espacios compartidos entre los ms vulnerables y los ms favorecidos8. Esto se administra creando espacios semi-pblicos excluyentes y vigilados, centros
8 En la sociedad pequea, rural, comunitaria, con un gobierno autoritario y discrecional en el ejercicio de la violencia sin respeto a los derechos del sospechoso o acusado estas condiciones tuvieron como resultado una lucha ms eficaz contra la pequea delincuencia y contra la violencia callejera en tiempos del autoritarismo, de la mayor ruralidad y de la pobreza ms uniforme.

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de compra y barrios cerrados de vida domstica (Mertins y Mller, 2004). El vecino rico se abroquela y se alambra en contra de la amenaza del vecino pobre. Las opciones urbanas administran la creciente segregacin social que se agudiz y se mantiene alta. Un quinto de la poblacin est en situacin de extrema pobreza y ms de un tercio en pobreza. Y tambin tiene que ver con una red institucional menos influente que en el pasado, con el derrumbe de las relaciones de vecindario. Los relatos agregan muros simblicos a los muros fsicos (Caldeira, 1996; Garca Canclini, 1997). Hay zonas peligrosas de residencia (como los baados) y territorios expuestos al ataque de la delincuencia, terminales de mnibus, transporte colectivo en general, espacios pblicos colapsados (Parque Caballero), puertos. El discurso de la fragmentacin es el relato del peligro y de sus ancdotas, mezcla de los relatos policiales con narrativas propias escuchadas o vividas. Una relacin circular permite una mirada poltica clasista. Los espacios corporativos protegidos o refugios son un negocio para el capital y aparecen como necesarios a causa de la existencia del espacio pblico desprotegido por el Estado, que priva a la ciudadana del bien pblico que constituye la seguridad. El neoliberalismo ha destruido a las dictaduras, a condicin de destruir tambin parte del Estado. A nivel de clase media, junto a la socialidad tradicional de la escuela, la familia, el club, la iglesia, el partido, aparece el circuito del shopping (centros de recreacin y compra) como un nuevo ncleo de espacio pblico, protegido, cerrado, confortable, acondicionado y exclusivo. Un espacio sin pobreza, sin delincuencia, sin calles ni intemperie. Ah se genera una socialidad centrada en el mercado, en la recreacin y en la provista, en la esttica de decorado y en el consumo. Nace una identidad alternativa a las instituciones tradicionales, as como al clsico espacio urbano conformado por un centro histrico que cumpla las mltiples funciones, como la recreacin, la administracin, el mercado, el culto y la poltica. Beatriz Sarlo9 describe a los shopping a nivel mundial como espacios que en principio no son excluyentes, resultado de la evanescencia y deslocalizacin de los vnculos mercantiles, como el espacio pblico global de una poca con crisis del espacio
9 http://www.literatura.org/Sarlo/bscentro.html

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pblico. Para la citada, un shopping es igual donde uno vaya, sea Los ngeles o San Pablo. Pero es difcil pensar slo en esta tendencia en Paraguay y pases con un porcentaje de pobreza tan alto. Ya el precio de los productos en los shopping es mucho mayor que en los mercados populares, lo cual lo hace inaccesible, o al menos irracional, para los ms pobres. Y tambin hay una poltica de segregacin. Los shopping son lugares donde no hay poltica ni pobres, desterritorializados, son espacios que clonan a sus similares en cualquier lugar del mundo; pero son excluyentes, aspticos y blindados contra el paisaje social, la mendicidad, la extrema pobreza y la potencial o percibida amenaza que los pobladores carenciados representan para los ms acomodados. En el caso del Paraguay, son espacios que podemos agruparlos entre los corporativos, o sea, espacios colectivos excluyentes y, por lo tanto, no pblicos. Hay estratificacin entre los centros de compra, entre los shoppings ms sofisticados (en Asuncin el Shopping del Sol, Mcal. Lpez o Villa Morra) y aquellos de formato ms popular (en Asuncin el Multiplaza). Pero en todos los casos marcan la aparicin e incidencia creciente de un espacio pblico de recreacin y provista, estratificado y altamente custodiado, dado que la ciudad, o su relato, se volvieron ms hostiles y ms ajenos. Se fraccion el espacio del ciudadano que se manifiesta en los centros histricos y el consumidor en los espacios mercantiles. Y este mercado compartido, pblico, abierto y expuesto, dio lugar a mercados estatificados donde se generan subculturas sociales, donde el espectculo de la diversidad social no tiene lugar. Se fraccionan los espacios y los flujos. Los transportes colectivos, poco desarrollados, con baja frecuencia y poca comodidad, aunque baratos, se transformaron en lugares peligrosos, evitables por quien pueda recurrir al transporte individual, a pesar de los inconvenientes que ello crea, como ser el colapso del trfico vehicular. En Asuncin tienen automvil o camioneta el 43,2% de los hogares y tienen motocicleta el 15,1% de ellos. Suplementos del shopping son el pub y la discoteca. Aquel permite la conversacin, la comida en conjunto, un intercambio variado. Estos son bsicamente un saln de baile con consumo de bebidas. Correlato de ambos en la confluencia de la proteccin y de la exclusividad es la aparicin de los barrios altos, de los condomi208

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nios amurallados, con seguridad propia, cerrados, que conforman un espacio semipblico, porque son de circulacin restringida, y semi-privado, porque son compartidos por vecinos que conforman colectividades de aportantes. Los barrios adinerados estn vigilados con guardias privados. Junto a la seguridad pblica de la vivienda y del negocio, las personas con ms recursos pagan la seguridad privada, complementada con toda una industria de dispositivos de alarma. Esto constituye un espacio intermedio entre lo pblico y lo privado que diseaba la ciudad tradicional. Un espacio colectivo exclusivo semi-pblico habitacional tambin florece en barrios populares, sin inversin municipal, basado en la autoconstruccin y muchas veces sobre terrenos urbanos fiscales o precarios, sujetos a inundaciones. En el pasado estos barrios pobres (bajo de Chacharita, Baados, Aareti) se haban establecido al lado de los barrios de las familias ms ricas o de los cuarteles como territorios de servicios protegidos por las ms ricos. En la ciudad de fin del Siglo XIX y casi todo el Siglo XX, la relacin entre estos bolsones de pobreza y los bolsones de riqueza era suplementaria, clientelista, de padrinazgo, paternalista, integradora y amistosa. Hoy se visibiliza la fragmentacin porque la asimetra tiene aspectos hostiles. Los barrios pobres haban sido exclusivos ms que nada por no disponer de espacios privados suficientemente desarrollados, en defensa de la intimidad domstica, poco resguardada por los materiales y los sistemas de construccin y empleo del espacio. La nueva urbanizacin genera mayor distanciamiento entre la gente de los asentamientos ms pobres y los ms ricos. La poblacin pobre est crecientemente vista como amenaza ms que como mano de obra barata, clientela o servidumbre10. Los vnculos de mendicidad se volvieron ms hoscos. Hay una lnea divisoria borrosa entre la mendicidad y el asalto. El lavado poco autorizado de los parabrisas en los semforos, el cuidado del automvil estacionado en las calles, la mendicidad casa por casa, el cobro de los peajes, el asalto a los pasajeros en los mnibus, todas estas for10 En el campo haba tambin una complementacin y mayor amistad entre el latifundio que siempre era ganadero y forestal y el minifundio, que era agrcola. Hoy ambos son agricultores o, el ganadero no es slo ganadero de campos, sino que tala el bosque y expande pastura sobre la superficie compitiendo con la agricultura. El latifundista es un potencial envenenador (emplea agroqumicos, insecticidas y abonos) que destruye las aguas y causa enfermedades al vecino. El minifundista es visto como un potencial intruso, dispuesto a disputar la tierra al latifundio. Tambin hay nuevas formas de colaboracin, sobre todo con la agroindustria, que convierten a los vecinos en una cuenca de provisin de materias primas (frutas, leche, algodn, etc.).

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mas de splica o exigencia de transferencias entre clases se confunden en la mirada de los que buscan eludir a las clases peligrosas. Un caso particular de espacio colectivo no pblico es el establecido por un grupo de la colectividad Maka, con asistencia y acuerdo del Estado, desde la postguerra del Chaco. Ellos tienen una comunidad dentro de la ciudad de Mariano Roque Alonso que est resguardada. Se trata de una ecuacin particular. Los indgenas chaqueos, histricamente ajenos a la cultura oficial espaola y guaran, un grupo de mil personas de la cultura Maskoi (a la cual pertenecen los Maka), se defienden del racismo y la discriminacin de la sociedad hostil predominante externa a travs de una unidad habitacional colectiva y vigilada. La autoproteccin impide la pobreza extrema, la mendicidad, la prostitucin, el abuso infantil y el consumo de drogas, que acosan a muchos indgenas que llegan a las ciudades. Los indgenas tienen menos acceso a otras instituciones de integracin como ser la escuela y la iglesia. No son habitualmente considerados como paraguayos del todo, ni se consideran iguales al resto de los ciudadanos, a pesar de contar ahora con los documentos de ciudadana y, en el caso de este grupo Maka, haber obtenido que su lder tribal sea concejal municipal. Los Maka viven de la venta de artesanas y no parecen carenciados desde el punto de vista del auto-respeto, alimentacin, vestimenta e identidad. Han mercantilizado sus seas de identidad, sus bailes, sus atuendos festivos y sus artesanas. Mantienen sus maneras de vida gracias al turismo. Otras colectividades urbanas indgenas, o minoras de origen africano (Kamba ret) carecen de espacios propios compartidos y protegidos. Las ciudades han recibido sobre todo Asuncin, asiento del gobierno manifestaciones y ocupaciones de plazas y otros espacios pblicos por parte de colectividades indgenas que reclaman tierra y asistencia. Individualidades o grupos de familias han inmigrado hacia Asuncin, Lambar y Fernando de la Mora. Pero estas poblaciones no conforman un espacio propio, reservas o barrios. Y estn amenazados por la mendicidad, la prostitucin, el consumo de drogas peligrosas y otros males de una poblacin ajena a su entorno, ubicada en otro hostil o indiferente. El desarrollo simultneo de la desproteccin social neoliberal, el fin del terror dictatorial, con el aumento de la pobreza y de las libertades individual y colectiva, permiten y estimulan la creacin de discursos clientelistas, pero tambin reclamos
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de derechos, sobre un Estado que no tiene hoy estructura ni recursos para atenderlos. Hay espacio mental para la aparicin de izquierda y derecha que supere el bipartidismo de los partidos tradicionales.
Gnero y autonoma juvenil

La denominada brecha generacional significa una prdida del gobierno de la familia y de los mayores sobre los menores y sobre las mujeres que eran anteriormente ms gobernados, ya que los varones gozaban de mayor libertad. En el caso de las mujeres se trata de todo un proceso igualador en las relaciones sociales, mayor simetra de autoridad y de libertad, pero muy costoso en trminos de embarazos no deseados y formacin de familias uni-parentales presididas por madres menores de edad. En el caso de los menores, se trata de la disminucin del poder normatizador de las familias, la escuela y las iglesias. Hay un traspaso del gobierno de los varones mayores hacia las mujeres y los varones ms jvenes; y una prdida de la influencia de la familia, la escuela y la iglesia sobre el grupo juvenil etario que tiene mayor fuerza en imponer sus pautas, sus ideales y sus normas. Tpico fundamental es la debilitacin de las normas de abstinencia y prctica sexual previa al establecimiento de relaciones de pareja estables. La iniciacin sexual, los vnculos de pareja, la institucionalidad, la convivencia, los proyectos afectivos tradicionales sufren cambios. En la sociedad paraguaya la ilegitimidad haba sido y sigue siendo muy importante. La cantidad de hijos extramatrimoniales excede la cantidad de los hijos matrimoniales, en las zonas rurales hay mayor ilegitimidad que en las urbanas. No se puede hablar, entonces, de un punto de partida puritano, victoriano o clerical, sino ms bien de una forma de pasaje de la niez a la adultez. La intimidad de las mujeres estaba reglada por las familias, subordinadas en el discurso a la tica oficial catlica romana: postergacin del intercambio sexual femenino hasta el matrimonio, alta valoracin de la abstencin y no iniciacin prematrimonial. Esto incida tambin sobre la poblacin que no contraa matrimonio civil ni religioso. La sexualidad femenina estaba ms gobernada y restringida por los padres o sustitutos, hasta que la iniciacin se produca y entonces se daba un traspaso de autoridad de la familia de los padres hacia el nuevo ncleo familiar.
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El cambio consiste en que la iniciacin sexual y los vnculos sexuales no implican obligatoriamente la formacin de una nueva pareja o familia. Hay menor presin por mantener la abstinencia femenina hasta el establecimiento de la pareja estable. Hay ms medios para el ejercicio de un vnculo sexual previo al establecimiento de parejas estables. Y menor discriminacin entre las mujeres no elegibles como parejas estables por haber ejercido sexo ocasional y las elegibles por haberse abstenido al intercambio prematrimonial o previo a vnculos estables. Estas modificaciones, que permiten mayor autonoma, estn condicionadas por la incorporacin de la mujer al trabajo extra-domstico, a los estudios secundarios y postsecundarios, a la difusin de medios de transporte individuales, a la generalizacin de los telfonos personales mviles y la red de moteles (lugares de encuentro de las parejas). Por otro lado, la cultura de los medios, del cine, del internet, de la publicidad, la moda, transmiten modelos de tica en los cuales la abstencin no constituye una virtud11.
Secularidad y religiosidades

Hay secularizacin y hay una religiosidad ms plural. Las ciudades dejaron de ser exclusivamente catlicas romanas y divididas en parroquias. Hay una variedad de cristianismos protestantes y no protestantes que transformaron un paisaje anteriormente mono religioso en otro diverso, con el catolicismo ortodoxo, las mezquitas, los templos budistas y las sinagogas. El culto, que debe competir con la cultura del espectculo, da mayor nfasis a la bsqueda de experiencias extraordinarias, visiones, curaciones y excepcionalidades. Las formas protestantes y catlicas carismticas ponen mayor nfasis en la afectividad y en la vivencia que en la experiencia comunitaria y la reflexin sobre la escritura. La celebracin es ms espectculo que una enseanza o conmemoracin. La asistencia al culto ha disminuido, la cantidad de consagrados tambin y la prctica apostlica se volvi ms espiritualista e individualista, dando nfasis a la prctica de los sacramentos, la moral sexual de la abstinencia, la prohibicin del aborto y de las relaciones homosexuales, en lugar de las teologas
11 Los hroes y heronas del cine, la TV, la radio, la publicidad, la msica, la moda y el entretenimiento no son semejantes, y a veces son contrapuestos, a los hroes y heronas oficiales de la familia, la escuela y las iglesias.

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ms colectivas y polticas, como eran la defensa del orden anticomunista o su rival, la teologa de la liberacin.
Quiebre del monolito partidario

En Paraguay hay casi tantos ciudadanos como afiliados a los partidos tradicionales. Pero, en la prctica, los partidos tradicionales han perdido el peso que tenan. Aparece el ciudadano ms libre, ms pragmtico y en algn caso ms cnico. Disminuy la cultura del servicio al partido y al padrino y nace la cultura del oportunista que se beneficia de los tiempos de campaa electoral para mejorar su nivel de vida o, al menos, ganar algn dinero. Se generaliza el operador poltico rentado que conoce al barrio y goza de su confianza pero trabaja para cualquier caudillo que lo contrate, o para ms de uno. Estos padrones polticos que no son generales, sino sectoriales sustituyen al cliente que responda al patrn y al partido de su familia. La contraparte de las candidaturas son los operadores y punteros que cobran mucho dinero para llevar a votar a sus relaciones (Rivarola, 2008). Hubo un distanciamiento entre la prctica de las unidades de base del ex partido de gobierno, la ANR, y seccionales o sub-seccionales, que en las comunidades de base tenan los mismos agentes y clientes que el proselitismo religioso. Un tiempo el partido oficial era el partido del Estado y funcionaba como tal siendo tambin el catolicismo la religin del Estado. Estos son algunos rasgos del rostro urbano del Paraguay que consigui liberalizarse de la opresin poltica militar. Que slo despus de 178 aos de vida independiente consigui la democracia; y slo despus de 197 aos de su origen como nacin consigui la primera alternancia democrtica. Si estas tendencias conducen hacia una democracia con crecimiento inclusivo, abierta al respeto de los derechos humanos y a la cuestin social, o cules son los grandes obstculos para lograrlo y las maneras de superarlos, es otro tema. Importa ver cules son las nuevas formas de expresin de los nuevos proyectos polticos, sociales y culturales, cul es la nueva red de relatos institucionales que diversifican el tejido colectivo (Scholz, 2000). La poltica que dej atrs el fanatismo, la sujecin y la pertenencia rgida a los partidos omnipre-

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sentes est ms cercana a la defensa abierta de intereses, aunque muchas veces estos sean individuales o corporativos.

PARTICULARISMOS
La capital y sus problemas

Asuncin en la margen izquierda del ro Paraguay es la ciudad capital. La ciudad termin siendo fronteriza despus de la Guerra Grande. Fue base de la colonia y mantiene la iniciativa, despus de haber perdido aquella importancia. No se convirti en una gran ciudad pero, siendo asiento del poder poltico, ha sido la ciudad dominante. Es el centro urbano de una periferia cinco veces mayor y se duplica en poblacin durante el da. La capital tiene un valor simblico indudable. Lo que ocurre ah conmueve al pas. Tradicionalmente Asuncin tena esa estructura mencionada de piel de tigre: al lado de las residencias ms ricas, las ms pobres. Al lado del centro administrativo, el barrio Chacarita; al lado de Sajonia, el barrio Varadero; al lado de Mcal. Lpez, Aareti; al lado de la Encarnacin, Barrio Obrero. Y aunque todava constituye una ciudad segura para Amrica Latina, las relaciones callejeras han cambiado. La seguridad ha empeorado. Las relaciones de vecindario se han vuelvo ms hostiles. Hace 50 aos haba vecinos que no echaban llave a sus casas y gente que dorma en la calle para eludir el calor. El abastecimiento de agua entubada y las cloacas se desarrollaron en los aos 60. Antes las casas acomodadas tenan sus pozos ciegos, sus aljibes y pozos. Y los dems recurran a los aguateros. Las canciones hablan de la provista trada por la poblacin rural que bajaba a la capital para aportar alimentos. La ciudad se qued sin periferia rural y las ciudades colindantes estn quedando sin zonas rurales. Pero la urbanizacin de Asuncin no es acelerada. Tuvo un crecimiento en los aos 60 en que tena 280 mil habitantes hasta pasar el medio milln de habitantes a fin de siglo. Su tendencia es a la estabilidad demogrfica. Pero eso encubre su desarrollo urbanstico. La ciudad es ms cara que su entorno, razn por la cual hay expulsin
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de pobladores hacia las ciudades perifricas o doble inmigracin, desde la periferia lejana rural hacia la capital y desde la capital hacia su periferia urbana. La poblacin de la urbanizacin reciente an no integrada procede de nuevos pobres sin-tierra rural. Acuden a las zonas anegables fiscales (como los baados y la Chacarita baja). En el orden social, esta bsqueda de tierra urbana se expresa en el movimiento Sin techo pero tambin en la existencia de barrios con precarias condiciones de seguridad, aumento de las tensiones y aumento de la delincuencia. No slo hay violencia social inter-estratos sino tambin intra-estratos a consecuencia de la disminucin de las identidades y de las formas institucionales de diverso tipo. En la zona metropolitana las situaciones de riesgo se dan en: 1. el microcentro, vecino a la vieja pobreza de barrios anegables con las crecidas del ro; 2. la mayor zona del comercio al menudeo, Pettirossi, en donde la delincuencia est vinculada a la usura y al contrabando; 3. la zona de vida nocturna, en donde hay violencia juvenil entre gente con altos ingresos, desde Brasilia al barrio Carmelita; 4. el barrio Terminal, que constituye una interfaz de campo con la ciudad; 5. los municipios con urbanizacin reciente y ocupaciones de tierras urbanas; y 6. el viejo cordn anegable de Asuncin, los baados, que se expandieron con la nueva urbanizacin. La delincuencia se da entre la clase media (3), entre los pobladores pobres (5, 6) y en zonas de concurrencia entre personas de mayores y menores ingresos (1), en las interfaces comerciales (2) y de transporte de personas (4). Muy notorios de los ltimos aos son el envejecimiento urbano del centro histrico y el surgimiento de los nuevos centros de intercambio y servicios, as como la diversificacin de los flujos. La ciudad jardn, los nuevos centros y shoppings se desarrollan a lo largo de las avenidas residenciales (Espaa, Mariscal Lpez), mientras que los servicios y comercios al costado de las avenidas tradicionalmente comerciales (Fernando de la Mora, Artigas, Flix Bogado).

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Mapa 1 Situaciones de riesgo en el Gran Asuncin

% jvenes (15-29 aos) que entre 1998 y 2002 fueron victimas de agresin o intento de agresin fsica <1 1-2 >2 FUENTE: DGEEC, Encuesta Permanente de Hogares, 2002

Lugares con incidencia elevada de agresiones segn casos de Emergencias mdicas entre 12/2002 y 02/2003 (en orden de importancia)

1 2 3 4 5 6

Barrios Ricardo Brugada y San Felipe con partes del Centro de Asuncin Zona del Mercado Cuatro (B. Tte. Silvio Pettirossi) Avda. Brasilia (con alta concentracin de bares, restaurantes y discotecas) Barrios Terminal, San Pablo y Panamb Ver Municipios Villa Elisa, Lambar y emby (Acceso Sur)

Barrios Baado Santa Ana, Dr. Roberto L. Petit y Baado Tacumb FUENTE: Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social / GTZ 2003

Centro y subcentros importantes Rutas importantes

Barrios con ingreso promedio familar elevado Concentracin de comercio e industrias

FUENTE: Mller, Ulrich y Mertins, Gnter (2005). Tendencias recientes del desarrollo estructural urbano y de los conflictos sociales en las aglomeraciones del Cono Sur. GTZ paper.

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Desde la democratizacin, el centro histrico ha sido la caja de resonancia de las protestas y conflictos sociales. Los tres poderes del Estado, pero sobre todo el Parlamento, son objeto de los reclamos sociales y polticos. Ah se festej la democratizacin (3 febrero 1989), se libr el Marzo Paraguayo (marzo 1999) y tuvieron lugar las amenazas de golpes de Estado, los reclamos salariales y de tierra. Los festejos del bicentenario (2011) tuvieron su epicentro en el centro histrico de Asuncin. Esta ciudad sufre la tendencia a la elitizacin, al desarraigo, con la afluencia de inversiones y la valoracin de la tierra urbana. Pero su densidad poblacional es todava pequea, de solo 4,4 mil personas por kilmetro cuadrado. El discurso de los usuarios nativos y acomodados de la ciudad, as como de los urbanistas, es crtico al denunciar la desurbanizacin y el desorden del crecimiento (Causarano y Velzquez, 2010)12. La ciudad haba sido en la memoria, ordenada, limpia, segura y linda. Se piensa en la Asuncin cantada por la msica popular, que la recuerda como una villa pequea, silenciosa, sin trfico, embotellamientos ni explosin de carteles publicitarios, poblacin extremadamente pobre en las calles y con bolsones de barrios amenazadores. Se evoca una Asuncin rodeada de poblacin rural con asentamientos residenciales de una belle poque liberal. Se la contrasta con la ciudad comercial cuentapropista, del comercio ambulante, la mendicidad, los nios de la calle, las personas cuidacoches, la prostitucin, los indgenas y los delincuentes. Esto es, un espacio pblico invadido por los pobres, que se volvieron visibles y amenazadores, cuya contraparte es una poblacin rica blindada y excluyente, tambin amenazadora para los pobres, en la medida en que la segregacin social se despersonaliz, se expandi y se volvi ms excluyente. Estas imgenes tienen omisiones e insisten poco sobre los aspectos constructivos de la dinmica urbana. La encuesta en que se basa fue realizada al final de una pro12 Mabel Causarano describe los fenmenos de la des-espacializacin, des-centramiento, y la des-urbanizacin, en los siguientes sentidos. La desespacializacin como creacin de una ciudad itinerario, obstculo o medio para llegar a los lugares adonde uno se dirige, en lugar de un mapa al cual se pertenece y en donde uno se localiza. El descentramiento como borradura de los puntos de referencia, de aquellos nodos simblicos o coordenadas que permiten ordenar la ciudad, hacerla legible, histrica, un desorden de lugares en relacin a espacios de convergencia con mayor densidad simblica, como ser los monumentos y las plazas. Finalmente, la desurbanizacin como la desaparicin del espacio colectivo (de la urbe compartida), en la medida que se privatizan los espacios comunes (barrios cerrados) o caen en desuso los antiguos centros.

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longada crisis que coincidi con el auge neoliberal y la crisis econmica. El espacio urbano nace y muere, nuevos espacios colectivos y privados desplazan a los anteriores. Slo en parte se conserva lo viejo que se recicla y valoriza como espacio antiguo. El reinicio del auge econmico hace hoy ms visible la creacin de nuevos espacios colectivos como la franja costera, la costanera, los shopping, as como la eclosin del espacio privado; el aumento del equipamiento domstico y la intensificacin de los flujos comunicativos y de consumo meditico domsticos. Los CDs, los videos, la TV, radios, telfonos celulares y la web sustituyen, en parte, a la circulacin material y el uso de espacios pblicos materiales para el consumo y la comunicacin. Hay una implosin domstica de funciones junto a la conformacin de espacios de refugio, pblicos y privados. Dado el incremento de la sensacin de peligro de ser atacado, asaltado, el ciudadano recurre a los espacios protegidos con seguridad propia. Refugios son la residencia privada vigilada, electrificada y con alambres de pas, la residencia colectiva con guardias y presentacin de documentos, los barrios custodiados de igual manera, los centros de compra shopping, los sitios de deporte y recreacin con presentacin de documentos y chequeo, los espacios de estacionamiento de vehculos. Eso va complementado por el delivery (provisin a domicilio) de medicamentos, comidas y bebidas, lo que permite al ciudadano ahorrar su presencia en los espacios comerciales.
Cierto Brasil en Paraguay

Ciudad del Este (CDE) es capital del Departamento de Alto Paran, a 327 kilmetros de Asuncin, est sobre el Ro Paran y se comunica con el Brasil por el Puente de la Amistad. Sus accesos del lado paraguayo son la Ruta Nacional N 7 Jos Gaspar Rodrguez de Francia que la une a Asuncin, la Ruta N 6 Dr. Juan Len Mallorqun con Encarnacin y la Supercarretera al Norte con Saltos del Guair. Es la segunda ciudad ms importante del pas por su poblacin y, sobre todo, por su incidencia, su dinmica y desarrollo econmico. La poblacin es de 320 mil habitantes y en su rea metropolitana de unos 500 mil. La ciudad tuvo un desarrollo sin precedentes en el pas. No exista hasta 1957 y hoy es la segunda ciudad ms poblada. Se trata de una ciudad de trnsito entre el Paraguay y el Brasil, sobre el eje Oeste-Este, al lado
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del puente sobre el Ro Paran y en el lugar donde est construida la hidroelctrica Itaip, la mayor del mundo, y est localizada una atraccin turstica mundial que son los saltos del Yguaz. Es una ciudad creada junto al puente, junto a la represa y en un entorno de atraccin turstico, con una alta circulacin de poblacin de tres fronteras: Foz de Yguaz (Brasil), Puerto Iguaz (Argentina) y Ciudad del Este (Paraguay). CDE es la realizacin de un propsito paraguayo muy antiguo, la circulacin alternativa del comercio y de la poblacin por el Brasil, cuando anteriormente solo tena lugar a travs de los ros y pasaba por Buenos Aires, ciudad que secularmente obstrua el trfico como medio de poder desde tiempos de la Colonia. CDE representa el hito de la marcha hacia el Este, con la cual Brasil desplaz a la Argentina en la influencia e importancia para el Paraguay. El Puente de la Amistad (1965) y un puerto libre en Paranagu, sobre el Atlntico, concedidos por Brasil, fueron los medios geopolticos para superar las presiones seculares de Buenos Aires. El comercio a travs de las rutas (Oeste - Este) va a competir con el comercio fluvial (Norte - Sur). Luego de la construccin del puente, la ciudad se urbaniz rpidamente y tuvo un gran despegue. Es una ciudad dinmica y de gran crecimiento. Su expansin econmica vino acompaada de un fuerte crecimiento demogrfico, tanto por la inmigracin extranjera como por la migracin interna, transformndose rpidamente en la ciudad culturalmente ms variada de pas por el diverso origen cultural de sus inmigrantes: chinos, japoneses, coreanos, rabes, hindes, brasileros, etc. Funciona como una zona de libre comercio, cuya prosperidad se fundamenta en el turismo de compra procedente del Brasil. Es tambin sospechosa del trnsito de productos prohibidos como las drogas, agrotxicos, armas, marcas falsificadas y contrabando de todo tipo (productos hortcolas, pollos, huevos, cigarrillos, etc.). Aunque el comercio triangular es su mayor fuente de ingresos, CDE se ha diversificado hacia otros rubros, especialmente hacia los agronegocios. Ciudad del Este es el paradigma de una urbanizacin puramente econmica, aventurera, transgresora, sin colectividad previa, con fragmentacin y clivajes sociales de diverso tipo. Una ciudad mercado (de trabajo y de productos), donde el comercio internacional es ms importante que el comercio local o que el comercio con el resto del pas. Es la primera ciudad comercial capitalista del Paraguay que
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rompe con todos los moldes tradicionales. Una sociedad de inmigrantes jvenes que venan a trabajar, donde el Estado era casi inexistente, que naci con una severa segregacin, como poblacin constructora de la represa de Itaip: el rea 1 era para los ingenieros, el rea 2 para profesionales, las reas 3 y 4 para obreros, que previamente habitaban en barracas. Ciudad del Este form rpidamente una mafia multinacional. Hay presin de Estados Unidos suponiendo que en las Tres Fronteras haya terrorismo financiado desde Ciudad del Este. El Brasil ha tomado ya muchas medidas para regular a Ciudad del Este. Tiene un ejrcito especializado de frontera para combatir los ilcitos. La sociedad est compensando en parte la fiebre del oro. Hay un mundo de tecnologa de punta que se desarrolla y con el sistema educativo, incluso el universitario, se van creando instituciones. Las relaciones laborales son rudas. Los sindicalistas de Itaip son fuertes, los comerciantes de calle (mesiteros) son combativos, los changadores (sacoleiros) son aguerridos. Hay colectividades cerradas de diversas culturas (chinos, rabes) que arreglan sus problemas por ellos mismos, incluso con homicidios. Hay colectividades indgenas desplazadas que mendigan, nios de la calle que se drogan en el centro de la ciudad y un ro de millares de turistas de compra que pasan el puente y regresan a su pas sin pernoctar en la ciudad. CDE se piensa como la fiebre del oro, donde cada uno puede hacerse rico. El oro no existe en forma de minas, sino del turismo brasileo de compras que, por millares, visita la ciudad para obtener mercancas de la extrazona (del Mercosur) beneficindose de una fiscalidad local dbil o inexistente. CDE se autoconsidera una ciudad excepcional por el trabajo y por los logros rpidos. Y es considerada una ciudad de contrabandistas. El discurso fronterizo exitoso dice algo as como que ac las cosas son diferentes, el crecimiento es permanente, los valores son los del dinero y el mercado, la tradicin importa poco, no hay historia. En Ciudad del Este sus cementerios estuvieron desempleados durante dcadas, porque los pobladores eran devueltos a sus lugares de origen para ser enterrados. La gente estaba de paso y ese estar de paso constitua su identidad. Ellos se declaran fronterizos, enclaves ricos de un pas pobre adosados a un afuera ms rico. Se asume que la modernidad es exgena y no endgena ni de exportacin. La identidad tradicional del resto del Paraguay est
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considerada conservadora, mientras que la inmigracin y la desnacionalizacin constituyen un progreso. El discurso fronterizo eufrico contagia a Pedro Juan Caballero e incide en Salto del Guair, todas regiones fronterizas con Brasil.
Paraguay cercano a la Argentina

Encarnacin fue fundada por los jesuitas en 1615 como una misin indgena guaran. En 2009 se estimaba una poblacin de 146 mil habitantes, muchos de inmigracin reciente. Es conocida por la poblacin inmigrante de origen alemn, ucraniano, japons y rabe, entre las ms significativas, venidas en la ltima dcada del Siglo XIX y las primeras del Siglo XX. La explotacin de la yerba mate y la madera (extractiva) constituy histricamente la base de su economa. En 1913 se estableci la conexin ferroviaria desde Asuncin a Encarnacin y desde ah se conect con el ferrocarril argentino, lo que gener auge econmico como ciudad estacin y ciudad portuaria. En 1918 se construy el muelle sobre el Ro Paran, lo que aument el volumen de la navegacin fluvial. Itapa, junto con Alto Paran, fueron zonas privilegiadas en obras de infraestructura durante el perodo de la dictadura. A pesar de todo, la ciudad de Encarnacin no se urbaniz en ese tiempo. El ferrocarril, que le haba dado impuso, se volvi obsoleto y no se renov, hasta que termin en desuso. Las inversiones en la construccin de la represa de Yacyret y del puente internacional San Roque de Santa Cruz, as como los fondos de intervencin urbana cambiaron su fisonoma. La ciudad ha entrado a una etapa de transformaciones estructurales, edilicias, sociales y de conformacin de su poblacin. Las inundaciones producidas por el embalse de la represa aneg la mitad de la ciudad, el centro comercial ms importante y muchos barrios populares, lo que oblig a redisear la ciudad y a modernizarla. La poblacin ha llegado a percibir las transformaciones y a valorarlas, luego de un estado generalizado de pesimismo y espritu negativo. Encarnacin es ahora la tercera ciudad en importancia del pas, luego de Asuncin y Ciudad del Este, aunque no demogrficamente, sino por su dinmica econmica, la agricultura, y por su atraccin turstica. Encarnacin era un caso tpico de ciudad agrcola, sin crecimiento

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demogrfico ni gran vocacin urbana. Exista una industrializacin muy puntual y comercializacin de varios productos rurales como la yerba mate, arroz, trigo, ctricos, soja, maz y la stevia (kaa hee). La ciudad fronteriza conduce a una Argentina que estuvo estancada desde la mitad del siglo pasado, despus de haber alcanzado elevados niveles de desarrollo. El puerto fluvial y el puente internacional que la comunican con la Argentina, y las importantes que la integran al pas como la Ruta 1 que la conecta con Asuncin y la Ruta 6 que la une con Ciudad del Este, la convierten en un centro de distribucin importante. El proceso de modernizacin reciente, generado por una urbanizacin rural y un cambio de pautas culturales, no se present en Encarnacin como un fenmeno nuevo. Ya que Encarnacin ya era una ciudad rural moderna, de migrantes ms que de criollos. Pero un nuevo ritmo se ha dado en la poblacin con los adelantos que han llegado de manera brusca, provenientes de las obras de la Entidad Binacional Yacyret. La construccin del puente haba tenido impacto ms all de lo meramente comercial, ya que la fluidez del trnsito hace que la gente de la vecina ciudad argentina de Posadas y alrededores venga a hacer vida nocturna en Encarnacin y que muchos jvenes vengan a estudiar en la universidad local. Viceversa, la poblacin de Encarnacin pasa fcilmente a la ciudad de Posadas. El turismo de compra tiene el permanente incentivo de los precios. En Encarnacin hasta los productos argentinos son ms baratos y los productos del Lejano Oriente (chinos, japoneses, coreanos) y rabes, como electrodomsticos y electrnicos de ltima generacin tambin, ya que la carga impositiva en Argentina es mayor a la paraguaya. Hay una integracin mercantil del entorno urbano con la vecina Posadas que tiene el doble de poblacin. La construccin de kilmetros de playa y la tradicin del carnaval est atrayendo turismo local, argentino, brasileo y chileno. Hay dficit de alojamiento y eso est produciendo el auge de la construccin para nuevas plazas y servicios relacionados. La ciudad se transform en ciudad balneario, con las obras de la Binacional Yacyret. Encarnacin era esa prspera pero no progresista sociedad rural, de inmigrantes anticomunistas. Pas de la furia a la euforia desde la construccin de la represa hasta su terminacin, cuyas obras laterales le otorgan ese inmenso espacio pblico de
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recreacin que es la costanera y su playa, as como un rediseo urbano, ya que casi media ciudad fue demolida y anegada, pero dando previamente a sus pobladores una indemnizacin compensatoria, en parte excedentaria. Detrs de estos estados de nimo coyunturales, en la ciudad ms argentina del Paraguay aunque tambin Posadas sea la ciudad ms paraguaya de la argentina los fenmenos de urbanizacin cultural pasan por la binacionalidad de la cultura, por la diversificacin de las instituciones, entre ellas la creacin de universidades, la segregacin social, los centros de compra, aumento de vehculos de lujo, el contraste entre los barrios y las barriadas, las infraestructuras ms ambiciosas y la secularizacin. Las ltimas luchas sociales se haban desarrollado durante la dictadura, hace dos dcadas, entre los constructores de la represa y marcaron todo un hito en la historia gremial por su amplitud y duracin. Hasta mediados del Siglo XX, gremios sindicales de artesanos, navieros y ferrocarrileros tenan presencia. Gran parte de la resistencia contra la dictadura y el desembarco de la insurgencia se hizo desde Posadas, frente a Encarnacin. Pero hoy la historia social parece estar borrada o perdida. Priman la vida privada, el progreso posible y la espiritualidad individual. Despus de las obras de la Represa de Yacyret, que destruyeron y reconstruyeron la mitad de la ciudad, lo que haba sido experimentado como la gran prdida termin en vivencias y discursos eufricos. Se habla de Encarnayork (fusin de las palabras Encarnacin y Nueva York). El discurso alude a la pertenencia orgullosa a una periferia nacional adosada a procesos de una nacin ms dinmica. As como hay una referencia permanente a ese otro rural ms rico, de las colonias (de inmigrantes), hay una referencia permanente al otro urbano argentino, el espejo Posadas, una ciudad argentina tambin beneficiada con las obras de la hidroelctrica, de poco rango y dinmica dentro de su propio pas, aunque con mayor densidad cultural y demografa que Encarnacin.
Ha muerto la ciudad, viva la ciudad

Es tan til como difcil escuchar el crecimiento del bosque urbano. Los fenmenos de urbanizacin y des-urbanizacin son simultneos y combinados (Garca
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Canclini, 1997). La red monumental13 es de lectura ms unvoca y particularista; el mbito productivo-industrial es ms borroso y contencioso; y los espacios globales, por ser similares a cualquier otro lugar del mundo (por ejemplo, los aeropuertos), carecen de identidad. Todos son articulaciones de modos de produccin de cosas y sentidos, de modos de comunicacin y expresin cuya trama material no slo constituye el lugar de conflicto y de la colaboracin, sino tambin el objeto mismo del litigio y de las alianzas. Se litiga y se concilian las personas en la ciudad por la ciudad. Ello tiene lugar en los espacios monumentales: quin es hroe, qu fue histrico? Tiene lugar en los espacios laborales: cunto es barrio obrero, cunto es barrio alto? y tambin son contenciosos los espacios globales: cunto es modernidad, cuanto es prdida de identidad? La lucha y los contratos afectan a intereses y al sentido. La ciudad es una escritura colectiva cuyo desciframiento requiere paciencia, tradicin, esfuerzo, distancia y tiempo. Las ciudades ms antiguas se conocen y reconocen mejor. A las ms recientes les faltan reflexin sobre el sentido de sus obras, ms precaucin sobre el valor significante de su materialidad. Como en otros casos, dira el filsofo, la lechuza emprende vuelo slo al final de las jornadas.

13 Por ejemplo, no es una exgesis difcil recorrer y reconocer en Asuncin, a travs de sus monumentos, su fundacin, la revolucin comunera, el viejo Paraguay, el liberal, el militarista y su redemocratizacin.

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Anexo
Ciudades de ms de 10 mil habitantes (2008)
PUESTO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 CIUDAD Asuncin Ciudad del Este San Lorenzo Fernando de la Mora Luque Capiat Encarnacin Lambar Pedro Juan Caballero Limpio emby Mariano Roque Alonso Villa Elisa San Ignacio Caaguaz Coronel Oviedo Hernandarias Presidente Franco Itaugu Concepcin Villarrica DEPARTAMENTO Distrito Capital Alto Paran Central Central Central Central Itapa Central Amambay Central Central Central Central Misiones Caaguaz Caaguaz Alto Paran Alto Paran Central Concepcin Guair POBLACIN 542.023 320.782 320.018 302.652 291.225 209.012 146.508 119.012 114.917 87.301 86.614 86.029 53.166 50.468 48.941 48.773 47.266 47.246 45.577 44.070 38.961 % 17% 10% 10% 9% 9% 6% 4% 4% 4% 3% 3% 3% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% % ACUMULADO 17% 26% 36% 46% 54% 61% 65% 69% 72% 75% 78% 80% 82% 84% 85% 87% 88% 90% 91% 92% 93%
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PUESTO 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33

CIUDAD San Antonio Pilar Paraguar Caacup It Mariscal Estigarribia Villa Hayes Minga Guaz San Estanislao Ayolas Villeta Aregu Poblacin total de ciudades con ms de 10 mil habitantes

DEPARTAMENTO Central eembuc Paraguar Cordillera Central Boquern Presidente Hayes Alto Paran San Pedro Misiones Central Central

POBLACIN 37.795 24.300 23.335 19.131 17.469 16.418 15.823 14.806 13.202 10.851 10.106 10.009 3.263.806

% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100%

% ACUMULADO 95% 95% 96% 97% 97% 98% 98% 99% 99% 99% 100% 100%

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Educacin: Innovacin, desarrollo e inclusin social Luca Cernuzzi

Educacin: Innovacin, desarrollo e inclusin social Luca Cernuzzi (en colaboracin con Enrique Vargas y Vicente Gonzlez)

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Introduccin
La educacin es una de las cuestiones cardinales para todo pas. Sin ella, la competitividad, el desarrollo social y la igualdad de oportunidades difcilmente puedan existir. No hay grandes probabilidades de avance social sin mayores y mejores niveles educativos. Por ende, la educacin es considerada como una inversin de enorme rentabilidad individual y social, con altas tasas de retorno que varan segn los niveles educativos (Torres, 2000). Sin embargo, equidad, calidad (incluyendo efectividad, igualdad y eficiencia en la gestin educativa) y relevancia de la educacin continan siendo cuestiones crticas de los sistemas educativos, y en eso el Paraguay no constituye una excepcin. En primer lugar, resulta conveniente admitir que una educacin de calidad requiere de recursos y de la voluntad poltica de invertir en la educacin. Se requiere de objetivos claros y, en funcin a ellos, definir algunos focos estratgicos con el convencimiento de que no es posible resolver los problemas y enfrentar los desafos educativos haciendo ms de lo mismo y todo al mismo tiempo. Es primario el reconocimiento de que hay que educar contra la exclusin social y educar necesariamente a los excluidos, pero sin olvidar que tambin hay que educar para la productividad considerando el actual proceso de globalizacin. Tambin debemos reconocer que el dilogo y el establecimiento de un sistema de gestin participativo donde los distintos actores educativos, las familias, el gobierno y las fuerzas vivas de la ciudadana participen sin restricciones, constituyen condiciones fundamentales de una educacin para la libertad. Cabe recordar lo que la Constitucin Nacional precepta en su Art. 53 que los padres tienen el derecho y la obligacin de asistir, de alimentar, de educar y de amparar a sus hijos menores de edad. El Estado no tiene un derecho de educacin en tanto que los padres cumplan con su deber, pues su intervencin constituira, entonces, una agresin al legtimo derecho de los mismos. En caso contrario se produce una complicacin en la relacin de tensin existente respecto al primado educativo de los padres, garantizado constitucionalmente (Gonzlez Valdez, 2006). Por lo tanto, la educacin puede ser considerada como un bien comn cuyo primado reside en la familia y que, por la creciente complejidad de los saberes, la familia delega a institu230

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ciones especializadas de titularidad pblica o privada sin que estas deban abrogarse ninguna prevalencia sobre la familia, depositaria del derecho y obligacin originario de educar. Entonces deberamos preguntarnos cul es el rol del Estado? En la mayora de los pases occidentales, en el mbito educativo el Estado asume normalmente tres funciones: garantizar la cobertura nacional del sistema educativo (planificacin y programacin), garantizar la calidad de la educacin (evaluacin) y compensar los desequilibrios para alcanzar mayor equidad (Bottani, 1986; Pajno, 2008). Consecuentemente, es posible concluir que el Estado, en su finalidad de ofrecer bienes de inters general a los ciudadanos, es el que debe regular los estndares educativos y ofrecer subsidiariamente a la sociedad establecimientos escolares de la mxima calidad posible y en perfecta armona con la iniciativa social. En este contexto, la distincin entre educacin privada y pblica es actualmente menos importante que el bien pblico percibido de cada tipo de institucin y que las reglas de juego a las cuales responden los actores crticos. Finalmente, cabe sealar que no es posible pensar en un sistema educativo nacional sin basarse en ciertos principios que orientan la visin y las estrategias a seguir. Es por ello que en este estudio, en lnea con la Constitucin Nacional, se considera que los principios que deberan guiar los cambios necesarios al sistema educativo nacional son la centralidad de la persona, la funcin educativa de la familia, la libertad de eleccin y la equidad en las oportunidades de acceder a los mbitos educativos.

Relevamiento de la realidad de la educacin paraguaya


Aspectos legales

La Constitucin Nacional de 1992 asegura a todos los paraguayos el derecho a recibir una educacin integral y permanente. Establece los fines de esta educacin, que son el desarrollo pleno de la persona humana y la promocin de la libertad y la paz, la justicia social, la solidaridad, la cooperacin y la integracin de los pueblos; el respeto a los derechos humanos y los principios democrticos; la afirmacin intelec231

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tual, moral y cvica, as como la eliminacin de los contenidos educativos de carcter discriminatorio. Establece la obligatoriedad de la educacin bsica y la gratuidad de las escuelas pblicas. El Estado debe favorecer la educacin media tcnica, la universitaria, as como la investigacin cientfica y tecnolgica. La organizacin del sistema educativo nacional es responsabilidad del Estado. La Ley General de Educacin N 1.264/98 establece el sistema educativo nacional de la Repblica del Paraguay. La organizacin del sistema educativo abarca tanto al sector pblico como al privado. La ley reconoce que la familia constituye el mbito natural indispensable de la educacin de los hijos y que, por lo tanto, debe ser fortalecida y apoyada para que cumpla con su misin. Otro aspecto establecido por la mencionada ley son las funciones del Estado en el mbito de la educacin, las cuales se ejercen a travs del Ministerio de Educacin y Cultura (MEC). Cabe mencionar que la ley impulsa la descentralizacin de los servicios educativos pblicos de gestin oficial, dando a las municipalidades, gobernaciones y al propio MEC el mandato de garantizar la calidad de la educacin, realizando para ello una evaluacin sistemtica y permanente del sistema y los procesos educativos. Adems, crea el Consejo Nacional de Educacin y Cultura (CONEC), cuya funcin es proponer polticas en su mbito e impulsar la reforma del sistema educativo nacional, acompaando su implementacin. El MEC administra la educacin en el nivel inicial y escolar bsico, medio y terciario no universitario del sector oficial, y controla las actividades del sector privado (MEC, 2009). La Ley 1.264/98 establece, en lo relativo a la educacin superior, que sta se ordenar por la Ley de Educacin Superior, la cual se encuentra actualmente en estudio en el Congreso de la Repblica. Adems, la Ley N 2.072/03 crea la Agencia Nacional de Evaluacin y Acreditacin de la Educacin Superior (ANEAES), como una organizacin dependiente del MEC, con la finalidad de evaluar y, en su caso, acreditar la calidad acadmica de las instituciones de educacin superior que se someten a su escrutinio. Para ello, se ha establecido el modelo nacional de acreditacin de carreras, el cual es de aplicacin obligatoria para aquellas cuyo ejercicio profesional afecte a la vida y la seguridad de las personas. Asimismo, la ANEAES participa en el proceso ARCU-SUR (Acredi232

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tacin Regional de Carreras Universitarias del Mercosur) cuyo sometimiento de las carreras es voluntario. En lo relativo a la financiacin de la educacin, la Ley General de Educacin establece que un mnimo del 20% del Presupuesto General de la Nacin debe ser destinado a la educacin. Con este presupuesto el Estado se compromete a asegurar: a) el funcionamiento del Ministerio de Educacin y Cultura y el Consejo Nacional de Educacin y Cultura; b) el funcionamiento, infraestructura y desarrollo de los establecimientos educativos pblicos; c) la creacin de nuevas instituciones educativas pblicas; d) el crecimiento vegetativo del sistema educativo nacional; e) el apoyo a las instituciones privadas; y, f) la actualizacin permanente de los educadores y del sistema educativo nacional en general.
Datos de la educacin escolar bsica

A partir de la reforma encarada a principios de los 90, la educacin escolar bsica (EEB) comprende nueve grados, distribuidos en tres ciclos, de tres grados cada uno. Est dirigida a la atencin de la poblacin de 6 a 14 aos de edad. En el ao 2008, 1.404.680 paraguayos se encuentran en esta franja etaria. El total de la matrcula de la EEB asciende a 1.207.939 alumnos/as (86% de la poblacin en esa edad), de los cuales el 39% est inscripto en el primer ciclo, el 35% en el segundo ciclo y el 26% en el tercer ciclo (MEC, 2009). Si se consideran las zonas rurales, se observa una disminucin en la proporcin de jvenes desde los 12 aos en adelante en el sistema escolar, mientras que en la zona urbana los jvenes siguen en el sistema hasta los 17 aos (MEC, 2009). Aproximadamente el 85% de las instituciones escolares de la EEB son administradas por el Estado, el 7% son privadas y el 7% son privadas con subvencin estatal. El 77% de las escuelas oficiales son rurales, mientras que el 87% de las escuelas privadas se encuentran en zonas urbanas. El 69% de las escuelas privadas subvencionadas se encuentran tambin en reas urbanas (MEC, 2009). En la EEB 36.419 profesores ejercen en el primer y segundo ciclos y 28.138 docentes en el tercer ciclo. El 63% de los docentes de todos los niveles ensean nicamente
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en instituciones del sector oficial. En el primer y segundo ciclo de la EEB la mayor parte de los profesores trabaja en reas rurales, mientras que esta situacin se revierte para los docentes del tercer ciclo y en la educacin media (EM) (MEC, 2009). La mayor parte de los docentes tiene entre 30 y 39 aos. Una limitacin importante para el anlisis de la calidad de la enseanza es la ausencia de caracterizacin de la formacin de los docentes en el Paraguay. Respecto al gasto en este nivel educativo, en el 2007 el gasto total promedio anual por alumno (1er y 2do ciclo), considerando los aportes pblicos y privados, fue de G. 1.263.360, siendo G. 1.176.779 el aporte pblico (93,1%). En el 3er ciclo estas cifras se corresponden a G. 1.158.663 y G. 1.036.222 (89,4%), respectivamente. Un primer indicador de los resultados lo constituye el porcentaje de repitentes, que es de 4,5% en el primer y segundo ciclos de la EEB, 5,4% en las zonas rurales y 5,1% en las instituciones pblicas. El principal motivo de la repitencia es el aplazo y otro el abandono del curso. Otro dato importante es el porcentaje de alumnos que abandonan la escuela, que es del 3% y que en el tercer ciclo se eleva al 5,3%. La situacin es peor en el rea rural, donde el 7,5% de los alumnos abandona la escuela en el tercer ciclo de la EEB (MEC, 2009). Otros parmetros importantes son la tasa de retencin y la tasa de egreso. La tasa de retencin de la cohorte 2000-2008 es del 49%, mientras que la tasa de egreso es del 45%. Cabe mencionar que para la cohorte 1997-2008, que ha cursado la EEB y la EM, la tasa de retencin ha sido del 31% y la de egreso del 29% (MEC, 2009). En las estadsticas del ao 2008 se puede observar una mayor concentracin de la poblacin urbana (57,7%) en detrimento de la poblacin rural; esta misma situacin se repite en todos los niveles de edades. El promedio de aos de estudio de la poblacin es de 8,2 aos para los hombres y 8,1 aos para las mujeres. Se trata de un promedio bajo, inferior inclusive a los 9 aos de escolaridad obligatoria, aunque se puede apreciar una mejora de este indicador a partir de la dcada de los 90. Adems, existe una diferencia importante entre los residentes en las ciudades y aquellas personas que viven en medios rurales: los primeros tienen, en promedio, 3 aos ms de estudio que aquellos que habitan en el campo. Para la franja etaria con ms de 35 aos, aproximadamente el 35% no han concluido la EEB, mientras que la desa234

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gregacin por zona de este dato indica que casi el 50% de la poblacin rural no ha concluido la EEB. Aunque se puede apreciar una mejora en la poblacin joven (franja etaria comprendida entre 15 y 24 aos) (MEC, 2009). Este dato es importante para valorar cmo el contexto familiar puede apoyar y estimular (o no hacerlo) al nio/ joven en los procesos educativos. En el ao 2006 el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE), institucin coordinada por UNESCO, ha realizado un estudio denominado SERCE (Segundo estudio regional comparativo y explicativo) el cual valora los conocimientos de matemtica, lenguaje (lectura y escritura) y ciencias alcanzados por los alumnos del tercer y sexto grados de la EEB (Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin, 2008). En el Paraguay han sido evaluadas 204 instituciones, con una muestra de 5.506 alumnos del tercer grado y 4.777 alumnos del sexto grado. El desempeo de nuestro pas en todas las reas para los dos grados evaluados es considerado como significativamente inferior a la media de los pases de la regin. Una conclusin muy importante presentada en el informe Metas Educativas 2021 de la OEI es que el clima escolar, la organizacin y el funcionamiento de las escuelas, el trabajo de los profesores y su relacin con los alumnos son factores determinantes para mejorar la educacin de los jvenes. Asimismo, se concluye que la calidad de un sistema educativo no puede ser superior a la de sus profesores (OEI, 2008).
Datos de la educacin media

La educacin media (EM) comprende el bachillerato o la formacin profesional. Abarca tres aos y se ofrece a los adolescentes de entre 15 y 17 aos de edad. Se organiza en Bachillerato Cientfico (con nfasis en Letras y Artes; Ciencias Sociales; y, Ciencias Bsicas y Tecnologa) y Bachillerato Tcnico (Industrial, Servicios y Agropecuario). Por otro lado, la formacin profesional media opera en reas relacionadas con la produccin de bienes y servicios. Para poder cursar la formacin profesional media se requiere haber concluido los nueve aos de la educacin escolar bsica o, al no haber cumplido con este requisito, alternativamente los alumnos pueden acceder

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por medio de una prueba regulada por el MEC. Tambin se requiere que los alumnos elegibles tengan cumplidos los 17 aos de edad. El Bachillerato Cientfico rene al 76,4% de los matriculados en la EM. Existe predominio de inscritos en el nfasis de Ciencias Sociales (43,3%). En el Bachillerato Tcnico, la modalidad Servicios con las especialidades de Administracin de Negocios, Ciencias Ambientales, Ciencias Geogrficas, Contabilidad, Deportes, entre otras, absorbe ms del 81% de los matriculados en este bachillerato (MEC, 2009). En este nivel educativo, en el 2007 el gasto total promedio anual por alumno, considerando los aportes pblicos y privados, fue de G. 2.430.040, siendo G. 2.213.012 el aporte pblico (91%) (MEC, 2009). Al analizar las tasas de escolarizacin por niveles y ciclos educativos, puede notarse que la EM es el nivel que registra menor escolarizacin, tanto bruta como neta. As, la cobertura oportuna de la EM alcanza a menos de la mitad de la poblacin en edad de asistir a este nivel (42,4%), mientras que el desafo es an mayor para las zonas rurales (20,7%). De acuerdo con las conclusiones obtenidas en (MEC, 2009), es posible sugerir como hiptesis que las instituciones educativas que ofrecen EM con capacidad de reunir a mayor cantidad de alumnos se concentran en las ciudades y centros urbanos del interior del pas. La repitencia en la EM es del 0,6%. Los mayores porcentajes de repitencia corresponden a las instituciones educativas privadas subvencionadas y de las zonas urbanas (0,8% y 0,6%, respectivamente), en tanto que los menores valores lo ostentan las instituciones educativas privadas de las zonas rurales (0,4%). En cuanto al motivo de repitencia en la EM, el mayor porcentaje se produce por aplazo (84,3% del total). Puede observarse que en las instituciones educativas rurales el 36,0% de las repitencias es por abandono, en tanto que en las instituciones educativas urbanas solo el 10,7% de las repitencias se debe a este fenmeno. Asimismo, puede destacarse que la desercin en las instituciones educativas oficiales es superior en todos los niveles educativos en comparacin a las instituciones educativas de gestin privada y privada subvencionada. Finalmente, la tasa de retencin de la cohorte 2006-2008 es del 77%, mientras que la tasa de egreso es del 71% (MEC, 2009).

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Una percepcin importante de la calidad de la EM en el pas son los resultados de la convocatoria 2011 de las Becas del Bicentenario. Para este concurso de becas, un total de 1.491 jvenes aplicaron las pruebas de capacidades elementales en Matemtica y Lengua Castellana en 11 departamentos del pas para 500 becas disponibles. De acuerdo con el comit de seleccin, ninguno ha acumulado el nivel requerido (Diario ABC Color, 2011a). Considerando que todos los postulantes posean promedio acadmico mayor a cuatro, se requiere de un anlisis ms profundo para conocer los motivos reales de estos resultados.
La educacin superior

La educacin superior (ES) se ofrece en universidades e institutos superiores y otras instituciones terciarias de formacin profesional en niveles de grado y posgrado. El cuadro 1 muestra la evolucin del nmero de universidades en el Paraguay desde 1990, alcanzando actualmente un total de 53 universidades. Muchas universidades privadas tienen campus distribuidos en varias ciudades del interior del pas, aunque la oferta acadmica es notablemente superior en las ciudades importantes como Asuncin, Ciudad del Este y Encarnacin.
Cuadro 1. Acumulativo del nmero de universidades en el Paraguay al 24 de enero de 2011
AO 1990 1996 2001 2006 2011 UNIVERSIDADES PRIVADAS 1 14 16 23 45 UNIVERSIDADES ESTATALES 1 4 4 4 8 TOTAL DE UNIVERSIDADES 2 18 20 27 53

FUENTES: Datos obtenidos de ANEAES (2011), complementado con leyes aprobadas a fines del 2010 y principios del 2011 segn HCD (2011).

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En cuanto a la cantidad de alumnos inscriptos en las distintas universidades, a lo largo de los aos se nota un incremento en el nmero de alumnos, pasando de 25.000 estudiantes en 1990 a 170.000 alumnos en 2007. Segn estadsticas de la UNESCO, la tasa bruta de matrcula en la ES era del 29% en el 2007 (UNESCO, 2011). Por otro lado, existe una concentracin importante de universitarios en las ciudades y las reas de conocimiento que ms alumnos y egresados tienen son las de Ciencias Humansticas y Sociales (Cernuzzi, Vargas & Gonzlez, 2008). El nmero de docentes en las universidades paraguayas en el 2007 fue de 17.539 docentes (Beneitone et al., 2007), que en promedio significa un docente por cada diez alumnos, aproximadamente. En la actualidad el nmero de docentes con el grado acadmico mximo de doctor sigue siendo muy bajo, aunque en los ltimos aos ha mejorado gracias al retorno de algunos profesionales que han terminado sus estudios fuera del pas. Los profesores con mayor formacin se encuentran principalmente en el rea de Asuncin y las grandes ciudades, marcando as una diferencia de nivel con respecto a otras sedes universitarias. Existen relativamente pocos programas de posgrado en el pas, aunque la oferta est en aumento. Un fenmeno todava vigente es la dificultad de retencin o re-insercin del capital humano con la ms alta formacin luego de realizar cursos de formacin en el extranjero (Cernuzzi et al., 2008). La mayor parte de los docentes en las universidades paraguayas (existen escasas excepciones en la UNA, la UC y algunas otras universidades) son contratados por hora ctedra, por lo que, para lograr un ingreso razonable, se dedican a dictar la misma ctedra en varios cursos, facultades o universidades. Otro grupo de profesores tiene la docencia como un hobby o una actividad marginal. En cualquiera de los casos se resiente la calidad de la docencia (Cernuzzi et al., 2008). En la mayora de las universidades no se cuenta con un adecuado sistema de escalafn docente que, sin embargo, podra constituir un factor motivador personal. Aunque la Constitucin Nacional y la casi totalidad de los estatutos de las universidades existentes en el territorio nacional la reconozcan como uno de los fines de la Universidad, en nuestro pas existe una dbil tradicin de la investigacin (Cernuzzi et al., 2008). La gran mayora de las instituciones solo hace docencia y su nico objetivo es la formacin de profesionales en las distintas reas del conocimiento. Entre los principales obstculos para la integracin de la investigacin y la extensin a la
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docencia se citan la falta de recursos financieros e institucionales y la falta de las necesarias competencias en los docentes (CONAES, 2005). Una nota positiva lo constituye el Consejo Nacional de Ciencias y Tecnologa (CONACYT), que ha abierto concursos nacionales de proyectos de investigacin y de proyectos de innovacin considerando sus actuales sectores prioritarios: energa, recursos hdricos, ambiente, produccin agropecuaria e industrias derivadas, servicios y salud (Cernuzzi et al., 2008). La produccin cientfica es baja en comparacin con pases de la regin y se registra muy poca vinculacin entre las universidades y el sector social y productivo. El nmero de patentes registradas en nuestro pas est notablemente por debajo del nmero del resto de los pases de la regin (Cernuzzi et al., 2008). Tambin, aunque a veces de modo informal y tal vez incipiente, algunas facultades, principalmente en la Universidad Nacional de Asuncin y en la Universidad Catlica Nuestra Seora de la Asuncin, estn dando los primeros pasos en generar incubadoras de empresas. Cabe sealar que en el marco de programa del Estado para fomentar el fortalecimiento de la exportacin, como REDIEX (Red de Inversiones y Exportaciones), se cuenta con iniciativas importantes que involucran a las universidades. Este es un paso importante para alcanzar un mayor acercamiento entre el sector productivo y el mundo universitario (Cernuzzi et al., 2008). La mayor parte del presupuesto que el Estado destina a la educacin superior se utiliza para el pago de sueldos docentes y de funcionarios de las instituciones pblicas. El 50% de los recursos adicionales que disponen las facultades pblicas se origina en el cobro de matrcula, tasas por exmenes y aranceles varios (Martin, 2004). Es importante notar que la universidad estatal dej de ser gratuita, aunque los costos de matrcula son inferiores a las de las principales universidades privadas. Tambin que, considerando la cantidad de alumnos en las universidades pblicas y el presupuesto destinado a ellas por el Estado, el costo promedio por alumno es significativamente mayor a las cuotas que pagan los alumnos en las principales universidades privadas (CUD, 2009). Las universidades privadas no reciben financiamiento directo del Estado. Una iniciativa interesante en los ltimos aos ha sido la asignacin de parte de los fondos
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sociales de Itaip a becas para alumnos de escasos recursos y con buen rendimiento acadmico, para estudios no solo en las universidades pblicas sino tambin en algunas privadas.

Los principales desafos


A partir del relevamiento de la realidad de la educacin en Paraguay y del anlisis de varios documentos del MEC (BM, 2008; MEC, 2009; PRP, 2011) podemos afirmar que la sociedad paraguaya an tiene mucho camino por recorrer para tener la educacin que el Paraguay requiere para lograr el desarrollo social y la igualdad de oportunidades. En primer lugar, resulta conveniente admitir que una educacin de calidad cuesta dinero y debemos estar dispuestos a invertir en la educacin. La actual inversin, en torno al 4% del PIB, no es suficiente siendo que la UNESCO recomienda un mnimo del 7%. Pero si consideramos que el pas arrastra dcadas de falta de inversin, probablemente sta inversin tampoco sea suficiente, ms an teniendo en cuenta que aproximadamente el 96% del presupuesto del MEC se gasta en sueldos y gastos rgidos (Diario ABC Color, 2011b). Un aspecto a considerar es la distribucin del gasto pblico en educacin por nivel educativo. En el 2008, el 6,18% del financiamiento pblico educativo fue destinado a la educacin inicial (EI), representando el 9,4% de toda la matrcula del sistema educativo, el 46,61% a la EEB constituyendo aproximadamente el 71% de la matrcula, el 20,0% a la EM representando aproximadamente al 13,3% de la matrcula, el 25,24% a la ES componiendo el 3% del total y, por ltimo, el 1,98% del gasto pblico se destina a la ES no universitaria, que corresponde al 3% del total de la matrcula. Para el ao 2011, el proyecto de ley de presupuesto prev un crecimiento interanual de los fondos para el sector educativo del 14,4% (incluidas las transferencias a Entidades Descentralizadas). De esta forma, el presupuesto del MEC crecer de G. 3,7 billones en 2010 a G. 4,2 billones en el 2011. Se prev utilizar el 35,4% en la EEB y el 16,3% en la EM.
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Del anlisis de estos indicadores se colige que la distribucin del gasto pblico en educacin no se planifica conforme a las actuales necesidades educativas del pas. Haciendo una analoga con el rea de la construccin, se est gastando relativamente poco en los cimientos y un elevado porcentaje relativo en el techo. Consideramos que este esquema distributivo del gasto constituye una herencia de los pasados regmenes, probablemente generada por la definicin del presupuesto basado en histricos, lo que podra constituir uno de los motivos de la debilidad de nuestro sistema educativo. Cmo ya se ha expresado previamente, adems de la inversin, se requieren de objetivos claros y, en funcin a ellos, definir algunos focos estratgicos. Adems, independientemente de que sea una escuela pblica o privada, el Estado debe garantizar la cobertura, la equidad y la calidad de la educacin. Aunque el marco legal es bastante articulado, existe una distribucin de responsabilidades que puede entorpecer el control adecuado por parte del Estado. El MEC realiz durante la reforma una serie de acciones tendientes a mejorar su gestin como parte de la estrategia para aumentar la eficiencia de la gestin gubernamental. El mencionado ministerio se caracteriza por contar con una estructura dividida por reas funcionales, en la que el nivel central disea los planes y los administra, provee y distribuye todos 1os servicios, y acta como nica fuente de recursos (BM, 2008). La Ley de Educacin promueve pasos graduales hacia la modernizacin y reestructuraciones en la organizacin y en las funciones de las instituciones involucradas en la actividad educacional, destacndose un avance hacia la descentralizacin del sistema educativo y una mayor participacin de los municipios y gobiernos departamentales. No obstante, entendemos que toda la gestin administrativa de los docentes se realiza actualmente de manera centralizada, lo que no condice con los lineamientos establecidos en la ley. Adems, la organizacin del MEC no est alineada con el rol de ente regulador, respondiendo ms bien a un rgano de gestin centralizado, lo que desde nuestro punto de vista dificulta su gestin ptima. Se requiere, por tanto, que la organizacin del ministerio sea transformada para optimizar su gestin y dar cumplimiento efectivo a los lineamientos establecidos en la ley. Una cuestin que no debe descuidarse es la formacin adecuada de los directores
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de las escuelas, colegios y universidades, tanto de gestin pblica como privada. Hay que considerar que un director de estos centros es tan importante como un director o un gerente general de una empresa privada. Est formando jvenes para que la sociedad funcione (Segovia, 2011). Es menester que los directores posean las capacidades pedaggicas y de gestin para liderar adecuadamente el proceso educativo conforme al nivel educativo donde se desempee. Consideraciones parecidas se pueden hacer acerca de los supervisores, los cuales tambin juegan un rol relevante en el sistema, sobretodo en pos de la regulacin. Por tanto, el MEC debe encarar como una de sus polticas pblicas la formacin de este colectivo con el fin de dotarles de las credenciales acadmicas requeridas para el eficiente ejercicio profesional. Para asegurar el xito del sistema, la remuneracin debe estar acorde con la capacitacin requerida. Adems, los sueldos del Estado deben adaptarse a la realidad del mercado de manera a poder contar entre sus principales colaboradores a los ms capacitados e idneos y no tener que recurrir a recursos alternativos, generando desconfianzas en la sociedad, para mantenerlos en sus cargos (Bareiro, 2011). Sin esto, el Estado slo podr contratar en los cargos gerenciales a aquellos imbuidos de una vocacin de servicio o bien a aquellos que no puedan encontrar trabajo en el sector privado o los que tengan aspiraciones polticas. Igualmente, la formacin docente y, especialmente, el salario del magisterio continan siendo puntos crticos de la poltica educativa, ms an si se considera la tesis de que la calidad de un sistema educativo no puede ser superior a la de sus profesores (OEI, 2008). Por otro lado, uno de los principales desafos de la educacin del Paraguay constituye el hecho de que aproximadamente el 43% de la poblacin viva en zonas rurales, con una alta concentracin de pobreza y con limitaciones para el acceso a los servicios bsicos de salud y transporte. En muchos casos, las familias rurales no son propietarias de sus tierras y cuentan con una educacin muy reducida, lo cual agrava la situacin de vulnerabilidad social en la que se encuentran. En situacin similar a las escuelas rurales se encuentran las escuelas situadas en la periferia de las ciudades, las cuales enfrentan condiciones de grave desventaja respecto de las escuelas urbanas, donde la manutencin de las escuelas depende en gran medida de la voluntad y capacidad de los comits de padres y madres.
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A este respecto y cmo ejemplo de buenas prcticas, cabe mencionar el emprendimiento llevado a cabo por el Centro de Formacin Integral Maria Medianera (escuela Pai Puku) ubicado en el Chaco Paraguayo, zona dedicada bsicamente a la ganadera vacuna. Este emprendimiento beneficia a una poblacin de aproximadamente 15.000 habitantes dispersos en una zona de 30 km cuadrados. Da servicio a una poblacin estudiantil de 600 jvenes y nias/os de entre 5 a 18 aos, hijos de peones de estancias, contratistas, obrajeros, en su mayora de escasos recursos. As como el programa Escuela Viva Hekokatva (http://www.escuelaviva-mec.edu. py/index.php), que es un programa de fortalecimiento de la reforma educativa en la EEB que realiza un trabajo diferenciado e individualizado con escuelas del pas que atienden a las poblaciones ms necesitadas. En el campo de la educacin superior, teniendo en cuenta la denominada sociedad del conocimiento, surge la necesidad de iniciar cambios profundos en las universidades paraguayas. Hay que considerar, adems, que va a ser significativa la resistencia al cambio ejercida por los principales actores de la universidad y las autoridades educacionales, que posiblemente van a argumentar que las universidades estn bien, que con algunos ajustes a criterios del Mercosur y un mejor financiamiento todo ir bien y que cualquier otro cambio sera imposible. No obstante, no cambiar de manera de pensar cuando continuamente surgen nuevos conocimientos, que cuestionan nuestros caducos saberes dbilmente adquiridos, tiene un costo muy elevado: nos deja al margen y sin posibilidades de actualizacin y desarrollo. En el contexto actual, saber pensar y saber cambiar oportunamente de manera de pensar no son nicamente necesarios, sino ms bien esenciales. Cabe considerar, adems, que la gran mayora de los compatriotas se sitan fuera de la universidad y no tienen la ms mnima posibilidad de acceder a estudios universitarios. Segn datos de la Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos, solo el 4% de la poblacin paraguaya de 15 y ms aos de edad posee un nivel de instruccin de entre 16 a 18 aos. Aquellos que han pasado por la universidad tampoco adquieren los conocimientos que requiere la sociedad en nuestros tiempos. Vivimos en una sociedad altamente competitiva, donde urge la formacin tecnolgica y cientfica de manera a poder nivelarnos con respecto a las necesidades que impone la globalizacin. El objetivo de aprender a pensar y a cambiar de manera de pensar no se est logrando (Cernuzzi et al., 2008).
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La educacin escolar bsica (EEB)

Como resultado de las polticas de la reforma educativa, el MEC ha puesto en operacin diferentes programas con tres lneas prioritarias de accin: calidad, equidad y eficiencia. Estas presentan importantes resultados a la fecha, destacndose el cambio de la estructura del sistema educativo, con la fusin de los ciclos de educacin escolar bsica con el primer ciclo de la educacin media, creando as un esquema de 9 grados de EEB, reduciendo a tres la EM. En cuestin de calidad, a partir del desafo, el establecimiento y los resultados generados por las pruebas del Sistema Nacional de Evaluacin del Proceso Educativo (SNEPE), la evaluacin de los aprendizajes comienza a transitar hacia un esquema de operacin con base a estndares de calidad. En lo que respecta a las acciones de cobertura con equidad, se produjeron avances significativos llegando casi a la universalizacin de la EEB de primer y segundo ciclo, aunque persiste el reto para la cobertura en el tercer ciclo de la EEB. En lo relacionado con la eficiencia interna del sistema, se observan logros en el aumento de las tasas de retencin y la reduccin en la tasa de abandono en todos los niveles, pero todava es necesario mejorar los resultados del sistema educativo en su totalidad, en particular los relacionados con la promocin escolar y graduacin, el volumen de alumnos por seccin y la distribucin de las cargas horarias de los docentes. Cabe destacar que tambin se han observado cambios relevantes en lo que respecta a la gestin, tales como la inclusin de tcnicas/os en el plantel del MEC y la distribucin gratuita de textos y materiales educativos. Sin embargo, no puede dejar de mencionarse que la educacin no ha quedado exenta, como debera ser, de las consecuencias de las coyunturas polticas del pas. Conforme se desprende de los datos de la situacin de la educacin primaria en el Paraguay, se est cumpliendo con uno de los Objetivos del Milenio (ODM), de velar por que todos los nios y nias puedan terminar un ciclo completo de enseanza primaria. No obstante, an queda el desafo de garantizar la calidad en el marco de la vigencia del derecho a la igualdad de la EEB. Adems, es preciso revisar los planes de estudios para eliminar contenidos innecesarios que distraen y alejan del nuevo paradigma de la educacin, no centrado en el contenido sino en aprender a aprender. Todo ello, tendiente a lograr una enseanza primaria slida y de calidad razonable en todo el territorio nacional.
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En definitiva, cuanto mejor sea la calidad de la educacin bsica, ms alumnos pobres tendrn las condiciones para el xito en cursos acadmicamente ms exigentes. En el corto plazo, desde el punto de vista de la equidad, el principal desafo para la educacin en el Paraguay sigue siendo el de asegurar una enseanza bsica de calidad para todos. Una vez asegurada la calidad de la EEB, la equidad de la enseanza media depender de la oferta de opciones diversificadas y adecuadas a los diversos tipos de intereses de los alumnos y demandas de la sociedad, asegurando su equivalencia para efecto de continuidad de los estudios.
La educacin media (EM)

El Paraguay tiene 1.740.130 jvenes de entre 15 y 29 aos de edad, de los cuales slo el 32% tiene la educacin secundaria concluida y slo el 5% tiene completado el nivel terciario. De este colectivo, la poblacin desempleada asciende a 129.249 ciudadanos y ciudadanas y la poblacin inactiva a 560.247. De los 449.971 jvenes cuyas edades estn comprendidas entre 15 y 17 aos, el 35% no est estudiando. De los que no estudian, el 56% aduce como principal causa razones econmicas. El 40% de estos jvenes est trabajando (PRP, 2011). Asimismo, de acuerdo con lo expresado por autoridades del MEC, la EM evidencia una disociacin entre los objetivos que pretende y las condiciones reales de implementacin del diseo curricular, dado que no considera el contexto real de la mayora de nuestros colegios y esto ha tenido profundas implicancias en los logros de aprendizaje de los estudiantes. Por un lado, el desafo pasa por la inclusin, dado que ms del 40% de los jvenes de entre 15 y 17 aos est fuera del sistema; y, por otro, la mejora de la calidad y la pertinencia de la oferta, dado que su culminacin no se relaciona directamente con mejores oportunidades sociales para los jvenes tanto en el mbito acadmico como laboral. Esto implica una profunda reflexin sobre la identidad de la educacin en este tramo, porque es necesario definir una misin con sentido en s misma y no slo como articulatoria entre dos niveles como histricamente fue construida (OEI, 2009). De acuerdo con el Presupuesto Nacional de Gastos de la Nacin 2011, est previsto destinar G. 691 mil millones a la EM para atender a 247.964 alumnos/as, es decir, un costo de G. 232.225 mensuales por alumno.
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En cuanto a la educacin tcnica, existe un plan estratgico de formacin profesional que plantea algunos ejes temticos y, en cada uno de ellos, objetivos estratgicos que parecen interesantes. Sin embargo, es muy germinal y en el mismo documento se sealan algunas barreras importantes. Consideramos que las polticas de expansin de la educacin media seran ms eficaces, ms eficientes y, sobre todo, ms justas si se tomaran en cuenta tres aspectos: a) Diversificacin de oportunidades de educacin y formacin; b) Posibilidades de equivalencia para asegurar la continuidad de estudios, inclusive en el nivel superior; c) Libertad de opcin para los individuos. La principal recomendacin es que, considerando el estadio actual del desarrollo educativo y sus proyecciones ms optimistas para los prximos diez aos, la mejor poltica de educacin secundaria consistir en ofrecer una educacin primaria de calidad para todos, lo que exige concentrar recursos y esfuerzos en dicho nivel educacional. Dada la escasez de recursos, dicha decisin supone que otras cosas no podrn ser logradas al mismo tiempo. O sea, se trata de saber qu polticas seran ms justas, dada una realidad de recursos limitados. Se considera necesario hacer un esfuerzo para construir un consenso nacional respecto a la educacin, que vaya ms all de los cambios de gobierno. Resulta urgente posicionar a la educacin como una prioridad nacional, otorgndole, para empezar, el presupuesto que requiere, y no slo cubrir el sueldo de los maestros y maestras. En ese sentido, el sistema educativo requiere de los recursos necesarios para resolver los problemas de infraestructura, agua potable, merienda escolar, materiales educativos que respondan a la diversidad cultural, formacin docente y todas aquellas medidas afirmativas para que los ms pobres puedan llegar y permanecer con xito en la escuela (Naciones Unidas, 2010).

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La educacin superior (ES)

En el Paraguay, la cobertura de la ES (al nivel universitario y tcnico) est asegurada por las universidades nacionales y privadas. La mayora de las universidades privadas y las nacionales fuera de Asuncin, fueron creadas a partir de la dcada de 1990. Estas instituciones funcionan sin control de la calidad del servicio que prestan. De cierta manera puede decirse que la educacin superior se encuentra mercantilizada y que la oferta educativa, en general, no guarda relacin con la realidad y las aspiraciones de los jvenes paraguayos ni las necesidades estratgicas del pas. Se requieren cambios profundos en la universidad para hacer frente a las demandas de la sociedad, a la interaccin con las empresas, gobierno e instituciones, creando mbitos de innovacin y generando nuevas empresas para cumplir con la nueva misin de la universidad orientada al desarrollo econmico y social. La sociedad no tiene un concepto claro de la universidad que quiere o cmo debe ser la universidad que requiere el Paraguay para el Siglo XXI. Esto es el fruto de largos aos de una falta de reflexin sobre la universidad, en cuyo seno tampoco se han podido generar las ideas, el pensamiento y el conocimiento. Una de las posibles causas de dicha situacin de la universidad en el Paraguay reside en los recursos humanos destinados a la educacin de las nuevas generaciones. En nuestras universidades, por lo general, se trabaja casi exclusivamente con el pensamiento lgico racional lineal y algo, quizs, con el pensamiento crtico y creativo, pero se hace poco en lo relacionado al pensamiento estratgico, el pensamiento sistmico. Por lo tanto, consideramos que la universidad paraguaya est desfasada con los procesos de globalizacin. El cambio debe realizarse a partir de un dialogo in extenso con los diversos actores involucrados. En primera instancia, es necesario que los acadmicos tomen conciencia de cules son los problemas generales y especficos de nuestras universidades. De este modo ser ms fcil promover el cambio desde los actores directamente involucrados en el proceso educativo y no realizarlo de manera forzada. La relevancia de la educacin superior debe ser valorada en trminos de ajuste entre lo que la sociedad espera de las instituciones y lo que stas realizan. La educacin
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superior debe reforzar su papel de servicio extensivo a la sociedad, especialmente a las actividades dirigidas a la eliminacin de la pobreza, la intolerancia, la violencia, el analfabetismo, el hambre, el deterioro del medio ambiente y las enfermedades. Todo lo expuesto anteriormente exige una reflexin profunda del rol de la universidad en nuestra sociedad, por un lado, para el fortalecimiento de la capacidad humana de nuestro pas con el objeto de absorber y utilizar el conocimiento y, por el otro, para la formacin integral y trascendental de las personas. Nuevamente deberamos dejar de lado las cuestiones ideolgicas y hacer uso del pragmatismo. Es innegable que para las familias de bajos ingresos la educacin superior es muchas veces una barrera insalvable y que representa un gran trauma no poder acceder a la misma. El gobierno y las fundaciones privadas pueden y deben desempear un importante papel para cerrar esta brecha del sistema: el apoyo puede darse en subvenciones, contratos y subsidios para el servicio de la comunidad, y a travs de prstamos a bajo costo, becas y trabajo especial de programas de estudio para los estudiantes, incluyendo subvenciones para el compromiso de servicio pblico futuro, entre otras ayudas. Sin embargo, hay que tener cuidado y establecer los mecanismos de control requeridos para que la ayuda llegue efectivamente al destinatario final y que no sean nicamente la justificacin de grandes subsidios pblicos a las universidades. Hay que lograr que el sector empresarial invierta en la educacin de sus futuros empleados y no dejar todo el gasto en manos del Estado.

Superando las resistencias y bloqueos


Como se ha identificado en las secciones anteriores, existen mltiples desafos que enfrentar para ir mejorando la calidad, eficacia, relevancia, equidad y eficiencia del sistema educativo en el Paraguay. Varios de los desafos identificados en la seccin anterior se pueden fcilmente convertir en obstculos o resistencias, ya que involucran intereses de actores y/o instituciones relacionadas con el sistema educativo de nuestro Pas.
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En primera instancia, la falta de un Proyecto Educativo Nacional planificado hace que los diversos esfuerzos por mejorar el sistema educativo tengan muy poco efecto. Si bien hay que reconocer que existe una preocupacin instalada en diversos actores, sin un rumbo comn y planificado, se corre el riesgo de dar pasos en direcciones diversas y, por ende, no avanzar adecuadamente. Ms an, para abordar problemticas tan complejas como el sistema educativo de un pas en el que convergen varias falencias y restricciones, es necesario utilizar un planteamiento sistmico que tienda a considerar todos los factores de la realidad. En caso contrario, se termina proponiendo soluciones a algn aspecto particular que no tienen incidencia real (o que, inclusive, pueden terminar teniendo incidencias negativas) sobre el sistema educativo general. En consecuencia, existe un serio riesgo de invertir ingentes fondos en acciones que no necesariamente mejoran el sistema educativo del pas. Por ejemplo, la iniciativa Una Computadora por Nio es un tema de discusin en el mbito de los proyectos que apuntan a una cobertura nacional del acceso a las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TICs). Ese programa lanzado ltimamente por el MEC implica inversiones sustanciales y sostenidas en el tiempo, adicionales al presupuesto anual del sistema educativo, y, sin embargo, no solo no est claro el impacto real que pueda tener en mejorar la calidad educativa y del rendimiento en trminos de aprendizaje, sino que tampoco est claro si es efectivamente prioritario para mejorar sustancialmente el sistema educativo del pas. Cabe aclarar aqu que no nos oponemos a iniciativas tendientes a fomentar la familiaridad en el uso adecuado de las tecnologas, solo indicamos que ello tiene que ser parte de un proyecto planificado y con objetivos claros y prioritarios para un pas con escasos recursos como el nuestro. Volviendo al obstculo principal de la falta de un Proyecto Educativo Nacional, esto adems implica un desgaste de varios actores involucrados en los procesos de cambio que, al no ver resultados tangibles, tienden a perder la motivacin de seguir impulsando acciones que apunten a una mejora sustancial del sistema educativo. La prdida de motivacin de los actores relevantes de cambio es el peor obstculo que se puede enfrentar. Para superar dicha situacin es necesario trabajar de forma mancomunada, incluyente y participativa en un Proyecto Educativo Nacional impulsado y articulado desde el Poder Ejecutivo, y sensibilizar al Poder Legislativo
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para que otorgue un apoyo sustancial al mismo. Se entiende que la definicin de un Proyecto Educativo Nacional puede ser particularmente difcil de alcanzar en la situacin actual. Ms an en lo que se refiere a la educacin superior por la prolongada ausencia del MEC en dicho mbito y por los mltiples intereses creados. De no darse dicho proyecto impulsado por el Estado, sera por lo menos deseable que haya agrupaciones de instituciones educativas que compartan un proyecto comn y puedan aunar esfuerzos en la misma direccin. En caso contrario, los esfuerzos particulares de ciertas instituciones o sectores, la eventual inyeccin de mayores fondos estatales para el sistema educativo, as como la eventual presin del contexto socioeconmico que se perfila en crecimiento, podrn producir cambios pero en tiempos extremadamente largos. Por otro lado, el rol del Estado, y en particular del MEC, necesita cambiar sustancialmente respecto a la dinmica actual. En el Paraguay, en el caso de la educacin escolar bsica y la educacin media, el Estado necesitara dejar de ser juez y parte y delegar mayormente a las escuelas y colegios la educacin asegurando una evaluacin y regulacin centralizada. En el caso de la educacin superior, el Estado debera fortalecer su presencia y asumir un mayor rol regulador y estimulador de los conocimientos, habilidades y destrezas que necesita el pas. Una posible poltica educativa que tienda a favorecer la equidad es la de poner en el centro a la persona y no a las instituciones. Es importante subrayar que, si bien es cierto que puede existir una tensin entre equidad y calidad, tambin es cierto que un sistema ms equitativo (por definicin ms eficaz) puede tambin ser ms eficiente, capaz de invertir los recursos disponibles de modo a obtener una mejor relacin costo-beneficio. En cuanto a la funcin del Estado de garantizar una cobertura nacional, se imponen algunas consideraciones. Evidentemente, hay que reconocer las dificultades objetivas de las zonas menos pobladas en las que normalmente tienden tambin a escasear no solo los recursos de infraestructura (hay varias escuelas sin agua, luz ni techo) sino sobre todo el capital humano (docentes) capacitado y con un nivel que permita garantizar umbrales mnimos de calidad. En este sentido, una posible poltica que apunte a resolver el problema de la cobertura sera la de abrir escuelas en cada pueblo o asentamiento, pero esto tendera a producir mayores gastos sin asegurar un nivel mnimo de calidad y eficacia. Es por eso que se considera mucho ms efectivo evitar dema250

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siada granularidad para poder asegurar un nivel mnimo adecuado de calidad, eficacia y eficiencia. Para alcanzar esto, es necesario basarse en indicadores como un nmero mnimo de alumnos requerido y el nivel de los maestros/profesores. Se podra objetar que esto tiende a concentrar las instituciones educativas en una menor cantidad de ncleos y discriminar a aquellos que viven lejos de ellos. Sin embargo, cuando se trata de ofrecer oportunidades educativas adecuadas a la persona, un modelo de este tipo es ms interesante aunque implica mayores sacrificios para las familias y los alumnos, inversiones en transporte o bien inversiones en la construccin de infraestructura para la residencia de los alumnos. Un ejemplo significativo en nuestra realidad nacional es la Escuela Pai Puku (con vivienda) que atiende una parte importante de la regin del Chaco. Otro camino posible podra ser la inclusin de personas de escasos recursos en las escuelas de gestin privada a travs de mecanismos de becas. En todos los mbitos educativos, se requiere de un esfuerzo sustancialmente mayor en trminos de la evaluacin de los resultados de calidad, relevancia y eficiencia. Si se deja que la evaluacin de la calidad y la relevancia la realice el mercado, los procesos de cambio y ajuste del sistema sern definitivamente ms lentos. En cambio, a travs del MEC y las agencias estatales vinculadas al sistema educativo podra impulsarse de forma ms efectiva y rpida. Todo esto evidentemente requiere de una decisin poltica importante que rompera el statu quo instalado con implicancias en acciones concretas que pueden no ser compartidas por los diversos actores polticos, funcionarios estatales y algunos sectores privados. Todo tipo de cambio de esta naturaleza introduce resistencias y adems requiere de personas preparadas que realicen los cambios. Para el efecto, sera necesario destinar parte de los fondos estatales a una reforma de la organizacin del sistema educativo, del MEC y las agencias vinculadas (por ejemplo la ANEAES para la educacin superior). Pero sobre todo sera necesario invertir en la capacitacin de los actores de dicho cambio (docentes, supervisores, directores de escuelas/colegios, profesionales evaluadores del MEC y las agencias, etc.). En forma complementaria, considerando el rol fundamental de los docentes, un proceso que apunte a mejorar la calidad de los mismos y que se base mayormente en la evaluacin continua y la meritocracia, tambin puede encontrar muchos obstculos, ms an por la enorme carga laboral-social con que cuenta el MEC en este mo251

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mento. Difcilmente este cambio se puede producir sin un adecuado mecanismo de incentivos para sus principales vectores que son los directores y maestros/profesores (ms all de la buena voluntad y predisposicin de algunas personas que ya estn movindose en esta direccin). Para ello hacen falta mayor inversin en capacitacin de los docentes de todos los niveles y una mejor regulacin de los mismos para que tengan acceso a incentivos en base a su desempeo. De nuevo, es posible que para fomentar este cambio se requiera de mayores inversiones que dependen de la voluntad poltica de los legisladores, as como de una mejora en el sistema fiscal que necesita consolidarse. Si bien esto sera altamente deseable, como veremos ms adelante, un posible camino radica en una mayor eficiencia en el uso de los fondos estatales ya disponibles actualmente. Cabe destacar que para adoptar un criterio de eficiencia en la gestin es fundamental contar con mecanismos estructurados de evaluacin que proporcionen a las instancias de decisin la informacin necesaria para considerar polticas adecuadas. Ms an, dichos mecanismos de evaluacin pueden, tambin, sentar las bases para incentivos basados en la meritocracia a los principales actores directamente involucrados en el proceso educativo (directores y docentes). En lo que se refiere a los modelos de escuelas/colegios y su eficiencia en trmino de calidad educativa y gestin, tambin se imponen algunas consideraciones. En efecto, varios estudios acerca del rendimiento de los alumnos en los diferentes tipos de escuelas y colegios (de gestin pblica, de gestin privada y subvencionados) demuestran que en promedio (exceptuando algunas escuelas/colegios de gestin privada con alto rendimiento, principalmente de Asuncin, y un nmero ms reducido de escuelas/ colegios de gestin pblica) los mejores resultados se obtienen en escuelas/colegios subvencionados (MEC, 2004). Si bien es cierto que en la EM se tiene un mayor ndice de repitencia en las instituciones de gestin privada subvencionada, tpicamente debido a un mayor nivel de exigencia, los alumnos obtienen mejores resultados en las pruebas nacionales. En dichos establecimientos, normalmente, el Estado se hace cargo de los sueldos de una parte o la totalidad del cuerpo docente mientras que la institucin (expresin de la sociedad civil organizada) cubre por lo menos los gastos de gestin y de infraestructura. Esta complementariedad entre las familias, la sociedad civil organizada, las instituciones educativas y el Estado, adems de dar mejores
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resultados en rendimiento de los alumnos, tambin mejora ampliamente la eficiencia de gestin y, con seguridad, reduce en trminos importantes los gastos del Estado. Cabe sealar que esta iniciativa puede ir acompaada de modelos de excelencia (sobre todo en la educacin media y superior) que sirvan como puntos de referencia e, inclusive, puedan acompaar el crecimiento de otras instituciones. Dichos modelos sern inevitablemente reducidos por cuestiones presupuestarias, pero son necesarios para motivar al sistema educativo a crecer y no conformarse con niveles bajos. Al mismo tiempo, habr que asegurar la equidad de participacin incluyendo mecanismos de ayuda para los alumnos meritorios y de escasos recursos. A partir de estas evidencias, considerando diversas experiencias internacionales exitosas, el rol del MEC debera apuntar a una mayor subsidiariedad la cual facilitara una mejora de la calidad y eficiencia del sistema educativo y permitira una gestin ms eficiente de los fondos estatales destinados a la educacin para aumentar las inversiones en los diversos aspectos prioritarios sealados. Inclusive, en algunos sistemas educativos particularmente avanzados y eficientes (ver por ejemplo la regin Lombarda-Italia), el gobierno nacional o regional ha decidido, manteniendo las instituciones educativas de gestin pblica estrictamente necesarias, dar un subsidio directo a las familias para que libremente decidan a cul escuela/colegio de gestin privada enviar sus hijos a estudiar. Autores como Belardinelli sealan que el modelo del futuro, definido welfare de cuarta generacin (Belardinelli, 1999), se refiere a un welfare plural, basado en el principio de la ciudadana societaria, en la que el sujeto pblico (Estado) no sustituye a los actores sino les garantiza la posibilidad de actuar en base a reglas equitativas y solidarias. En la escuela/colegio esta perspectiva evidencia el tema de la eleccin y la participacin familiar. Los efectos de dichas iniciativas han redundado en una mayor vinculacin de la familia en el proceso educativo de sus hijos (rol muchas veces delegado directamente a las instituciones educativas), mejores rendimientos escolares y mayor disponibilidad de fondos para gastos no vinculados a los sueldos de maestros/profesores. En esta misma lnea, tratando de conseguir una mayor equidad, se puede tambin pensar en la hiptesis de un sistema de soporte econmico diferenciado para las familias de escasos recursos y, sobre todo en el caso de la educacin superior, que no tiene por qu ser gratuita, un sistema de pago diferenciado conforme a los ingresos
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familiares. Tambin, en pos de una mayor eficiencia, sera deseable considerar un servicio social obligatorio de las universidades cuya financiacin recae sobre el Estado (en este momento, las universidades nacionales) de modo a que los alumnos que no pagan para acceder a la educacin superior, bajo la gua y supervisin de profesores, realicen actividades de enseanza y formacin en instituciones educativas que el Estado quiera potenciar. Las iniciativas mencionadas tienen la ventaja de no poseer influencia directa sobre los fondos destinados actualmente a la educacin, sino que permitiran mejorar la utilizacin de los mismos y ampliar las acciones en otros aspectos prioritarios. Evidentemente, dichas iniciativas son complementarias a la imperiosa necesidad de una mayor inversin planificada y conforme a objetivos claros y relevantes para el desarrollo del pas en el mbito educativo que nicamente podr pasar a travs de un poder poltico ms maduro y preocupado por el bien comn (ya sea por su propia iniciativa o respondiendo a presiones de la sociedad civil y, tal vez, del contexto internacional).

Innovacin, TICs, ciencia y tecnologa y desarrollo


En primera instancia, cabe sealar que el escenario econmico actual y futuro se perfila interesante para el Paraguay, ya que en el panorama mundial cobran cada vez mayor importancia la produccin de alimentos, la generacin de energa renovable y el manejo del agua. Sin embargo, para poder mantener un desarrollo sostenido y sostenible, es fundamental apuntar a una economa con mayor valor agregado a las materias primas, alimentos, energa, agua, entre otros; y, al mismo tiempo, a una economa basada en servicios. Dicha orientacin estratgica sigue claramente la orientacin de la economa basada en el conocimiento donde lo primordial son las mentes, la educacin, la ciencia. En la actualidad, gracias a las tecnologas de la informacin y las telecomunicaciones (TICs), el conocimiento trasciende las fronteras nacionales ms rpidamente que el capital o las personas. Esto hace que gran parte del conocimiento est disponible a bajo costo, pero el acceso y uso dependen de la
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capacidad humana para procesarlo y absorberlo. Incluso si la capacidad de un pas para producir conocimiento es dbil, su capacidad de acceso y absorcin determina el ritmo con que el pas se desarrolla. Es as que en el contexto actual cobra una gran importancia la formacin en ciencias y tecnologa como base relevante para el desarrollo, adems del uso adecuado de las TICs como medio potenciador a varios niveles. En este sentido, las demandas en trmino de formacin del capital humano requieren de slidas bases en una mentalidad cientfica orientada a su aplicacin en la resolucin de problemas. Tambin otras aptitudes que deberan ir formndose en el proceso educativo de los jvenes son la flexibilidad para adaptarse a requisitos de mercados cambiantes, la capacidad de aprender a aprender para poder seguir aprendiendo a la largo de la vida (el denominado long-life learning) y de disear soluciones para los diversos problemas, posiblemente con un enfoque sistmico y holstico. Si bien esto ha sido expresado de forma muy reducida en el somero diagnstico de la situacin del sistema educativo del Paraguay, por los resultados del SERCE y del SNEPE se puede deducir que el nivel de los alumnos de la EEB y EM en ciencias bsicas (en particular en matemtica) es definitivamente bajo, situacin que resulta muy difcil de revertir en la ES. Aunque no hay datos estadsticos acerca de las dems aptitudes y destrezas deseables, se puede asumir que el sistema educativo en general no forma a los estudiantes conforme a estas necesidades. Tal vez el principal problema de toda esta situacin reside en los recursos humanos destinados a la educacin de las nuevas generaciones. Por lo tanto, como ya ha sido sealado, una de las acciones principales a ser encaradas por el sistema educativo paraguayo es la adecuada formacin de sus docentes y, principalmente, de los directores de instituciones educativas y supervisores del MEC. Por ende, una primera iniciativa podra ser la de formar profesores en dos principales vertientes: las ciencias bsicas y las ciencias y tecnologas aplicadas en las reas estratgicas para el crecimiento del pas. Esto requiere de una poltica universitaria diferente de la actual, que fortalezca las escasas carreras universitarias existentes en ciencias bsicas y las otras carreras prioritarias, incluyendo incentivos a los mejores alumnos para estudiarlas. Dichos incentivos pueden tener como contrapartida, una vez culmina255

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dos los estudios, el compromiso de la docencia en instituciones educativas por un determinado periodo. Complementariamente, es muy difcil motivar a las personas a que enfoquen sus estudios superiores en una determinada rea sin haber tenido experiencias positivas previas. Por esto, cobra particular importancia la inclusin en todos los currculos, desde la EEB hasta la ES, de materias de ciencias y tecnologas bien diseadas. El enfoque de dichas materias tiene que tender a estimular el pensamiento crtico, la capacidad de resolver problemas y de disear soluciones, es decir, las aptitudes y destrezas requeridas en la sociedad del conocimiento.
Innovacin

Otro aspecto relevante a considerar es la innovacin, factor importante para la competitividad del pas. La innovacin como resultado de un cambio tecnolgico en un producto o proceso, adems de responder a una necesidad social y requerir de recursos (humanos, materiales, financieros) que la hagan viable, exige la existencia de una capacidad cientfica y tecnolgica. Para el efecto, es necesario desarrollar la capacidad de realizar investigacin tecnolgica aplicada. Este es un desafo principalmente para las universidades y el sector productivo que debern fortalecer los endebles vnculos que mantienen entre s actualmente. La mayor articulacin puede darse, en parte, como fruto de una economa ms prospera que empuja al sector productivo a ser ms competitivo, inclusive en los mercados globales. Pero tambin debera ser el resultado de una poltica de Estado orientada a fomentar la innovacin cientfico-tecnolgica a travs de promociones directas y/o mediante incentivos sostenidos a la participacin de las empresas y los individuos. De faltar uno de los factores, el proceso inevitablemente tender a ser ms lento. De forma complementaria, es fundamental considerar dnde es prioritario aplicar la innovacin, o por lo menos incentivarla. Algo parecido pasa con la dimensin de la investigacin en las universidades. La poltica de varios pases ha tendido a distribuir los escasos recursos de forma homognea entre las diversas disciplinas, lo que no ha permitido un crecimiento sustancial en casi ningn sector. Sin embargo, la tendencia actual de las polticas pblicas en varios pases es la de fortalecer islas de excelencia y, por ende, concentrar las inversiones e incentivos en aquellos sectores
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considerados estratgicos para el desarrollo del pas. Una tendencia parecida debera ocurrir con la innovacin en el Paraguay. En este sentido, algunas reas que sin duda pueden ser consideradas estratgicas son las industrias agropecuarias que pueden fortalecerse en la medida que mejoren aspectos de automatizacin y comiencen a aadir valor a los productos del sector primario que actualmente se exportan directamente. En particular, es muy importante tener en cuenta aquellos productos que tienen menor vulnerabilidad (no solo en el precio de mercado sino tambin en la perspectiva de los cambios climticos que nos esperan). Tambin, un rea interesante para la innovacin se centra en la produccin de bienes de consumo diversificados, actualmente sujetos a importaciones. Otra rea prioritaria debera ser el sector de servicios que puede aprovechar diversas ventajas comparativas incluyendo, entre otras, los menores requerimientos de inversin estructural, el costo de vida, el costo de la mano de obra y las competencias lingsticas. Para el efecto, en una iniciativa mancomunada del sector pblico, el sector privado y las universidades se debera fomentar la creacin de centros tecnolgicos donde se produzca buena parte de la tecnologa bsica que el pas necesita, siguiendo, por ejemplo, las directrices del denominado modelo de triple hlice (Etzkowitz & Leydesdorff, 2000), como modo virtuoso de desarrollar I+D y generar innovacin. Actualmente, existen algunos de estos centros vinculados a empresas pblicas o universidades (principalmente las pocas abocadas a la investigacin y vinculacin con el entorno). Pero todava son escasos, y en cierta medida poco incentivados, para poder responder a las necesidades actuales y futuras de la sociedad y del mercado.
TICs

En cuanto al uso de TICs, en los ltimos aos nuestro pas ha asistido a un crecimiento sostenido de la difusin de las tecnologas de telefona mvil y de Internet (aunque para este ltimo el nivel de penetracin es todava muy bajo y los costos del servicio son muy altos). En el ao 2010 el MEC ha publicado tres documentos relacionados con las TICs en el sistema educativo paraguayo sobre un diagnstico preliminar de la situacin en las instituciones educativas oficiales del Paraguay (MEC, 2010a); las tecnologas y el
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mundo digital desafos pedaggicos para la nueva escuela pblica paraguaya (MEC, 2010b); y las polticas de incorporacin de TICs al sistema educativo paraguayo (MEC, 2011). Los resultados del diagnstico en las instituciones de gestin oficial muestran que el 94,8% de los alumnos de reas rurales y el 97,4% de los alumnos de zonas urbanas asisten a una escuela con energa elctrica. El 28,3% de las instituciones educativas cuenta con, por lo menos, una computadora y en las zonas rurales este ndice se reduce a 18,2%. Solamente el 10,2% de las instituciones educativas cuenta con acceso a Internet, ndice que sube a 15,6% en las zonas urbanas y baja a 4,9% en las zonas rurales (MEC, 2010a). Si bien el 23% de las escuelas imparte cursos de informtica, solamente el 60,7% de ellas tiene al menos una computadora a disposicin de los estudiantes. Son muy pocos (6,5%) los docentes y directivos que recibieron capacitacin en el uso pedaggico de las TICs. El 79,8% de los alumnos que asisten a escuelas con una computadora nunca la utilizan, solamente el 12,2% la usan algunos das de la semana. El 73,3% de los docentes nunca usa las computadoras y solamente el 2,9% las utilizan diariamente. El 59% del uso diario de la computadora se reduce a cuestiones administrativas. A pesar de esto, el 99,8% de los directores considera importante el uso de las TICs para mejorar los procesos de enseanza aprendizaje. Finalmente, cabe mencionar que existen otros recursos tecnolgicos en las instituciones educativas, por ejemplo, el 50,3% de ellas cuenta con un radiograbador y el 18,5% con un televisor (MEC, 2010a). Tambin es importante destacar que existen diversas iniciativas del MEC orientadas a la seleccin y creacin de contenido pedaggicamente relevante que se vuelve accesible a travs de su portal en Internet. En sntesis, podramos concluir que existe una conciencia de la importancia de las TICs para mejorar los procesos educativos, aunque los recursos son limitados. Por otro lado, se necesita una mejor formacin de los docentes en el uso de estas herramientas desde el punto de vista pedaggico. Cabe destacar que las reas rurales son las menos favorecidas en cuanto a los recursos y uso de las TICs. Todas las universidades tienen acceso a Internet, a diferencia de las instituciones de EEB y EM. Algunas instituciones de ES ponen a disposicin el acceso a sus
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catlogos y bibliotecas por medios electrnicos, varias universidades utilizan herramientas digitales para facilitar la interaccin entre profesores y estudiantes (Moodle, Claroline, etc.) e, inclusive, algunas ofrecen cursos de educacin a distancia, aunque no existen estudios acerca de la calidad de estas ofertas. Un aspecto relevante son las oportunidades de crecimiento y desarrollo que ofrecen las relaciones con otras instituciones acadmicas y centros de excelencia, que permiten sinergias y espacios de cooperacin no solo verticales sino tambin horizontales. En este sentido, es de particular inters la participacin en la Cooperacin Latino Americana de Redes Avanzadas (http://www.redclara.net), de cual forman parte las redes acadmicas de los pases de la regin. No obstante, en general, en la prctica docente, y por tanto en el proceso de enseanza-aprendizaje, es todava bastante reducida la utilizacin de las TICs, sobre todo en la EEB. Esto limita la posibilidad de fomentar una mayor cultura tecnolgica en las nuevas generaciones. Iniciativas importantes que podran revertir dicha tendencia son las ya mencionadas Una Computadora por Nio y Una Computadora por Docente que estn en la agenda poltica del MEC para alcanzar, por lo menos, una cobertura completa de las instituciones de gestin pblica de la EEB. Por las experiencias piloto que ya se han desarrollado en el Paraguay, se pudo verificar que uno de los factores ms crticos es la capacitacin de los maestros/profesores para que puedan disear escenarios de aprendizaje significativos con el uso de las computadoras y los softwares adecuados. Otros factores crticos se refieren al costo de infraestructura y conexin. En efecto, estas iniciativas requieren de ingentes inversiones por parte de la administracin pblica (estimadas en aproximadamente US$ 300 millones en el corto plazo). Sin embargo, hasta ahora no existen en la literatura especializada resultados experimentales contundentes que demuestren que el uso de TICs mejora el aprendizaje y el rendimiento acadmico de los alumnos. Entonces surge natural la pregunta acerca de si vale la pena, en un pas con acuciantes necesidades de diversa naturaleza en el mbito educativo, invertir de forma masiva en este tipo de TIC. Estas decisiones deberan acompaar una visin estratgica de pas. Por ejemplo, en Uruguay el gobierno ha decidido implementar la misma iniciativa conforme al modelo OLPC (One Laptop Per Child) para los 400.000 alumnos de la EEB con la perspectiva
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fundamental de fomentar en las nuevas generaciones una mayor familiaridad con la tecnologa informtica, considerada un rea estratgica para el desarrollo del pas. La tecnologa de computadoras ha trado un cambio rpido y profundo en la ES, de igual manera que en otros aspectos de la sociedad. Y, como vimos, se perfila que esto va a permear tambin la EEB en Paraguay y con el tiempo la EM. En general, las instituciones de enseanza superior se han orientado a lograr el mximo desarrollo tecnolgico, lo que ha implicado un desfase de los ingresos en relacin con los gastos en estos sistemas. La mayora de los administradores conocen cunto cuesta la implementacin aunque quizs pocos conozcan el costo del mantenimiento. Normalmente, para la implantacin de los sistemas tecnolgicos las instituciones de gestin pblica reciben el apoyo del gobierno central, de los municipios o de organizaciones no gubernamentales para la adquisicin de los equipos y programas. Se supone que, al completarse esta primera etapa, las instituciones deberan poder operar y mantener el sistema durante la vida til de los equipos. Sin embargo, por lo general estos rubros no se presupuestan adecuadamente lo que ocasiona serias dificultades en el sistema educativo (Moscoso lvarez, 2002). Teniendo en cuenta estas consideraciones, sera deseable contar con experiencia de uso intensivo de las TICs, posiblemente con diferentes modelos, en algunos centros e instituciones en diversas regiones del pas hasta poder consolidar buenas prcticas y guas metodolgicas que aseguren en el futuro que las inversiones en TIC tengan una contribucin importante. En cuanto al capital humano en el rea TIC, existe una demanda muy grande de profesionales en el rea por parte de la industria y el mercado nacional. Actualmente, la cantidad de egresados no satisface esta demanda (Kemper, Schvartzman, Alonso & Machado, 2007). Posiblemente, las mismas demandas del mercado, si se mantienen, impulsarn una mayor cantidad de alumnos a formarse tanto a nivel medio como a nivel superior en disciplinas vinculadas a las TICs. De forma complementaria, seran oportunas polticas pblicas que incentiven la formacin de los jvenes en estas disciplinas, teniendo en cuenta no solo las instituciones pblicas, sino tambin todas aquellas que ofrezcan la adecuada calidad y pertinencia.

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Adems, sigue creciendo el nmero de universidades que tienen algn curso de graduacin o posgraduacin en el rea de las TICs, aunque el nivel de los egresados normalmente no es el adecuado (Kemper et al., 2007). Pero es muy reducida la cantidad de maestros y profesores, en particular de la EEB, que tienen oportunidades de capacitarse adecuadamente en el uso adecuado de las TICs en los procesos de enseanza-aprendizaje. Y est claro que si los docentes no impulsan un uso adecuado de la tecnologa, sta difcilmente puede tener incidencia en el aprendizaje y el rendimiento. Como se puede notar, el uso de las TICs en los procesos de aprendizaje es todava muy incipiente, aunque existen diversas iniciativas de su aplicacin en los diferentes niveles del sistema educativo. Sin embargo, estas iniciativas deberan enmarcarse en polticas nacionales de amplio alcance para que puedan ser priorizadas y contribuyan de forma ms efectiva a una mejora del sistema y a la obtencin de mayores retornos educativos de las inversiones.

Consideraciones finales
La educacin constituye una de las cuestiones cardinales en las polticas pblicas de un pas. Sin ella, la competitividad, el desarrollo social y la igualdad de oportunidades difcilmente pueden lograrse. En el sistema educativo paraguayo actual, aunque se han dado pasos importantes, perviven varias falencias e insuficiencias heredadas de sistemas anteriores que hasta el presente no han sido satisfechas, quizs por el grado de complejidad del problema, pero tambin por la falta de un Proyecto Educativo Nacional y, por tanto, de una firme voluntad poltica por parte de la clase dirigente y de los actores involucrados. A modo de sntesis nos permitimos destacar las siguientes propuestas: Generar un Plan Educativo Nacional, consensuado entre diversos actores del Estado, del sector productivo y de la sociedad civil, alineado con la visin estratgica del pas. Sin contar con un rumbo comn, planificado y acorde a

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un planteamiento sistmico, se corre el riesgo de dar pasos en direcciones diversas y, por ende, de no avanzar adecuadamente en una mejora sustancial del sistema educativo y de utilizar los escasos recursos disponibles en programas no prioritarios. Modificar el rol del MEC de forma que est ms orientado a regular y evaluar el sistema educativo. El MEC necesitara delegar mayormente la educacin a las escuelas y colegios, asegurando una evaluacin y regulacin centralizada. Algunas de las funciones que el MEC debera asumir se derivan de estas propuestas. Una poltica educativa que tienda a favorecer la equidad debe poner en el centro a la persona y no a las instituciones. Es necesario afinar paulatinamente la mejor forma de cobertura territorial para poder asegurar un nivel mnimo adecuado de calidad, eficacia y eficiencia, capaz de invertir los recursos disponibles con una mejor relacin costo-beneficio. Para asegurar la equidad tambin habr que potenciar los mecanismos de ayuda para los alumnos meritorios y de escasos recursos. Propiciar una mayor participacin de las familias y de la sociedad (rol de subsidiariedad del Estado) fomentando las instituciones educativas de gestin privada subvencionadas que ofrecen mejores rendimientos y gestin y menor inversin pblica. Realizar una planificacin ms adecuada del gasto pblico en educacin de acuerdo con las necesidades del pas, ya que el esquema actual de gastos podra constituir uno de los motivos del fracaso de nuestro sistema educativo. Actualmente, las relaciones de los porcentajes de gastos versus los porcentajes de matrcula no responden a un patrn lgico ni estn conformes a las necesidades actuales del pas. Por lo tanto, resulta primordial un anlisis de las metas y objetivos estratgicos, por los que se deber guiar la asignacin de las partidas presupuestarias. Formacin de supervisores, directores y profesores, en ese orden de prioridad. Con la premisa de que no es posible atacar todos los problemas al mismo

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tiempo, como primer paso es necesario que los actores ms relevantes posean las credenciales acadmicas requeridas para el ejercicio profesional efectivo y eficiente. El ejercicio efectivo de estos cargos debera imprimir carcter a la tarea educativa y constituirse en el catalizador de los requeridos cambios de nuestro sistema educativo. Creacin de un sistema de incentivos basado en el mrito, es decir, en ndices concretos, medibles y objetivos de la mejora de la formacin profesional de directivos y profesores y del desempeo de sus funciones. Siendo que los recursos humanos son clave para lograr un sistema educativo de calidad, esta propuesta apunta a favorecer su actualizacin continua. Es necesario definir ndices para asegurar que estas mejoras en la formacin del capital humano se reflejen en una mejora de la calidad educativa del sistema. Es deseable la inclusin de incentivos por titulaciones obtenidas, pero an ms importante son los ndices que apunten a premiar el resultado en base a las competencias logradas por los alumnos. Fortalecimiento y extensin de los modelos de excelencia existentes en todos los mbitos (uso de TICs, innovacin, EM y ES, etc.). Existen casos exitosos en el pas. Es importante un anlisis exhaustivo de estos modelos de excelencia con el fin de identificar las condiciones en las que se ha conseguido el xito, para asegurar que las nuevas implementaciones tengan el mismo o an mejores resultados. Extender estos modelos de una forma estructurada y controlada puede contribuir a la mejora de todo el sistema.

No obstante la complejidad de los desafos, existen condiciones favorables para enfrentarlos y conducir nuestra sociedad hacia una educacin liberadora de nuestros jvenes, en la bsqueda del desarrollo humano integral de todos los paraguayos.

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Introduccin
El presente captulo presenta un anlisis de los desajustes territoriales del pas, como producto de procesos econmicos y sociales que producen regiones desarticuladas, profundizando las desigualdades estructurales de la sociedad y de la geografa paraguaya. Estos fenmenos han sido muy poco estudiados debido a la inexistencia de opciones acadmicas en la universidades del pas, por lo que la geografa humana, o cmo los seres humanos administran sus territorios y recursos, ha estado casi ausente e invisible en la reflexin sobre la problemtica nacional, sobre todo para discutir la teora y la prctica de la divisin regional del espacio nacional. De igual forma, el aporte de la geografa, principalmente de gegrafos extranjeros, no ha servido para alimentar a las polticas pblicas en la bsqueda no solo de la descentralizacin sino del desarrollo territorial de todas las regiones y subregiones del pas. La reflexin sobre la organizacin del espacio geogrfico no ha sido muy extendida ni diversificada debido a que el territorio ha sido concebido solo como la base fsica o natural sobre la cual se desarrollan los fenmenos de la vida socioeconmica del pas. De igual forma, la impronta de la divisin administrativa en regiones, departamentos y distritos se ha instalado con tal fuerza que ha imposibilitado adaptar, corregir y modificar las formas de identificar y comprender a las distintas porciones del espacio. El antiguo esquema administrativo diseado en 1906, modificado levemente en 1945, 1973 y 1992, basado en departamentos y distritos, sigue prevaleciendo sobre una perspectiva ms moderna, sistmica y, sobre todo, funcional del territorio. Las transformaciones sociales, demogrficas, econmicas, ambientales y poltico-jurdicas modifican los diferentes escenarios, las polticas pblicas, las estrategias productivas y, por ende, a las diferentes regiones. El trabajo se organiza en tres partes. La primera trata de la problemtica territorial actual, su manifestacin demogrfica e institucional, as como del crecimiento econmico centralizado. En la segunda parte se analizan los ejes que deben estructurar de forma eficiente el territorio paraguayo y, por ltimo, se presenta una mirada prospectiva de la organizacin funcional del espacio, trascendiendo el enfoque tradicional.
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El aporte de la dimensin territorial es vital para comprender los desajustes y dificultades estructurales del pas, as como para proponer nuevas visiones e instrumentos de gestin inteligente del territorio, orientados tanto a reequilibrar la ocupacin y gestin de las diferentes regiones como para guiar el aprovechamiento de las condiciones endgenas de las regiones y vincularlas con las fuerzas exgenas que trascienden las fronteras. Las conclusiones ms relevantes son la insostenibilidad territorial del modelo de gestin actual y la necesaria aplicacin de nuevos esquemas de organizacin territorial que logren dinamizar a todas las regiones, subregiones o zonas del pas en un funcionamiento de integracin tanto interna como externa.

Aspectos crticos de la gestin del desarrollo y la administracin del espacio


La perspectiva tradicional de la gestin de la ocupacin del espacio y la gestin del desarrollo en las diferentes zonas y regiones del pas no fue eficiente ni tuvo efectos convincentes para corregir los graves desequilibrios territoriales. El modelo de gestin territorial basado exclusivamente en criterios administrativos de principios del Siglo XX, con alta incidencia de los accidentes geogrficos como ros, arroyos y cordilleras que efectivamente cortaban y delimitaban grandes regiones, no demostr nunca niveles de eficiencia deseables, ni siquiera despus de la enunciacin de la descentralizacin a finales del Siglo XX. A partir de esta gran dificultad de concebir y organizar el territorio por parte del Estado surgen las consecuencias y debilidades principales del sistema territorial paraguayo.
Concentracin territorial de la poblacin

La poblacin paraguaya se concentra en algunas pequeas porciones del territorio nacional, principalmente en torno a la regin metropolitana de Asuncin. Tal
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como se observa en el cuadro 1, una gran parte de la poblacin total del pas habita en algunas zonas especficas, denotando un grave desequilibrio en la ocupacin del territorio. Ms del 40% de la poblacin paraguaya vive en el 3,76% del territorio, lo que constituye una desigualdad mayor as como el smbolo de los desequilibrios territoriales del pas.
Cuadro 1. Concentracin de la poblacin en las regiones metropolitanas
Regin Metropolitana de Asuncin POBLACIN Porcentaje del total nacional SUPERFICIE Porcentaje del total nacional 1.500.000 30% 527 Km2 0,14 % Regin Metropolitana de Ciudad del Este 465.700 9% 8.846 Km2 2% Regin Metropolitana de Encarnacin 191.000 3,71% 6.610 Km2 1,62 % Total

2.156.700 42,71 % 15.983 Km2 3,76%

Fuente: Elaboracin propia a partir de Causarano, 2006.

El costo en la administracin y gestin del desarrollo es muy alto en este escenario, pues las fuerzas se dividen atendiendo las problemticas surgidas a partir de la concentracin de la poblacin y la alta demanda de servicios, por un lado, y la gestin nunca satisfactoria de las necesidades de la poblacin dispersa, obligada a utilizar servicios de salud, educacin e, inclusive, identitarios de los pases vecinos, por otro lado.
Dbil poder institucional pblico y descontrol en la gestin territorial

El aparato que se encarga de generar, administrar y propagar el desarrollo nacional en las diferentes porciones del territorio nacional no ha logrado avances convincentes. La razn principal de la ineficiencia de las instancias polticas y administrativas,

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las gobernaciones y municipalidades, radica en la invisibilidad del rol tcnico de las mismas en la conduccin del desarrollo de territorio que les corresponde. Asociado a lo anterior, los tamaos y las formas muy heterogneas y desiguales de los departamentos y distritos son agentes que dificultan an ms la administracin territorial. La figura del gobierno departamental, reafirmada en la Constitucin Nacional, contina rigindose por criterios y lmites tradicionales, perpetuando el patrn histrico instalado desde mediados del Siglo XIX pero escasamente funcional. Adems, la construccin del poder poltico local dirige la atencin exclusivamente en el aspecto demogrfico, especficamente en la cantidad de poblacin, obviando el espacio geogrfico y centrando lo gobernable exclusivamente en el aspecto social. Los distritos son subdivisiones geogrficas de los departamentos, lo que supone que mejoran la gestin administrativa de los mismos. Sin embargo, ciertos distritos superan en tamao territorial a determinados departamentos. El distrito de Concepcin es tan extenso como tres departamentos juntos (Central, Cordillera y Guair). Lo que aparece como un gran tamao y brinda la sensacin de poder espacial no es ms que la ampliacin y expansin de responsabilidades pblicas de su gestin. Si ni los distritos ni departamentos ms pequeos logran niveles de gestin aceptables, no es de esperar que los ms extensos lo logren. Si bien el tamao de las unidades administrativas no debe constituir el nico criterio, ni tampoco el aspecto socio demogrfico, es pertinente reflexionar sobre las extensiones ideales y funcionales para la gestin del desarrollo, tanto a escala departamental como municipal.
Cuadro 2. Comparacin de superficie y poblacin de distritos ms extensos y departamentos ms pequeos
Departamentos Central Guair Cordillera Superficie Km2 2.465 3.846 4.948 Poblacin 1.362.893 178.650 233.854 Distritos Concepcin Pedro J. Caballero Curuguaty Superficie Km2 11.277 5.259 4.128 Poblacin 73.210 88.189 57.387

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Censo de Poblacin y Viviendas de 2002.

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El cuadro precedente resume las fuertes inequidades y desigualdades en cuanto al tamao tanto de los departamentos como de los distritos. El caso del distrito de Curuguaty, aunque tenga menos de mitad de extensin que el distrito de Concepcin, es igualmente ilustrativo si se lo compara con el departamento de Guair. De esta forma un solo distrito, Curuguaty, tiene las mismas responsabilidades, pero menos recursos que diez y siete distritos que conforman el departamento de Guair. Surge, entonces, el cuestionamiento de si el distrito de Curuguaty tendra que convertirse en departamento para gestionar mejor su extenso territorio. La respuesta simplista es afirmativa, pero una concepcin sistmica, integrada, dinmica y prospectiva puede aportar soluciones ms funcionales, como se detallar ms adelante. En el Paraguay, por regla general los espacios alejados a la capital Asuncin son los ms extensos y con menor poblacin, alimentando un crculo infernal organizado de tal manera que los departamentos perifricos, al estar desprovistos o escasamente dotados de servicios, generan migracin y, por disponer de una poblacin decreciente, no se vuelven atractivos para las polticas pblicas, atendiendo que las mismas se orientan hacia donde sern ms eficientes en funcin a la cantidad de habitantes. Adems, el poder poltico tambin se organiza siguiendo el mismo esquema. Los departamentos que cuentan con mayores diputados regionales son los ms poblados, independientemente del tamao, ubicacin o relevancia del territorio que representan. Ante esta evidencia, el clculo de la densidad poblacional por distrito o departamento aporta muy poco atendiendo la gran diversidad de tamaos de las unidades administrativas (ver Cuadro 3). En la columna de la poblacin se aprecia que los departamentos con mayor poblacin disponen de mayor peso poltico. De esta forma, casi un cuarto de la Cmara de Diputados, es decir, 19 diputados del departamento Central, representa solo al 0,6% del territorio nacional. De igual forma se observa que los departamentos ms extensos y casi todos fronterizos, lo que aumenta o diversifica su problemtica y desafos, tienen escasos 6 representantes, es decir, el 7,5% de los diputados para 259.072 km2, o el 64% del territorio nacional.

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Cuadro 3. Poblacin (2002), territorio y poder poltico en 2008


Departamentos Central Asuncin Alto Paran Itapa Caaguaz San Pedro Cordillera Paraguar Concepcin Guair Canindey Caazap Amambay Misiones Presidente Hayes eembuc Boquern Alto Paraguay Total
Fuente: Elaboracin propia.

Poblacin 1.362.893 512.112 558.672 453.692 435.357 318.698 233.854 221.932 179.450 178.650 140.137 139.517 114.917 101.783 82.493 76.348 41.106 11.587 5.163.198

Diputados 19 9 7 6 6 5 4 4 3 3 2 2 2 2 2 2 1 1 80

Superficie en Km 2.465 117 14.895 16.525 11.474 20.002 4.948 8.705 18.051 3.846 14.667 9.496 12.933 9.556 72.907 12.147 91.669 82.349 406.752

La situacin se agrava si se incluye a los departamentos de la regin metropolitana de Asuncin y se tienen 38 diputados, el 47,5% del total, casi la mitad de la cmara, representando solo al 22% del territorio, si se toman los 72.907 km2 de Presidente Hayes. Se observa igualmente la marcada variacin, tanto en la cantidad de poblacin
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como en la superficie administrativa, en los diferentes departamentos. Si se agrega la variacin de cantidades de distritos por cada departamento, las desigualdades y el mal funcionamiento del territorio encuentran una slida justificacin.
Cuadro 4. Concentracin de poblacin y poder en la regin metropolitana de Asuncin
Departamentos Central Asuncin Cordillera Paraguar Presidente Hayes Total
Fuente: Elaboracin propia.

Poblacin 1.362.893 512.112 233.854 221.932 82.493 2.330.799

Diputados 19 9 4 4 2 38

Superficie en Km 2.465 117 4.948 8.705 72.907 89.142

En el cuadro precedente se observa la concentracin del poder poltico, el de la Cmara de Diputados, en una porcin minscula del territorio. Para finalizar, ni el criterio sociodemogrfico solo ni el territorial aislado sirven para una organizacin del espacio poltico-administrativo instrumental y coherente. Deben combinarse con otros criterios para construir un modelo de administracin del territorio en funcin a las diversas problemticas, recursos y desafos de cada regin. La baja capacidad de gestin y compromiso de los gobiernos subnacionales es una constante en casi la totalidad de las gobernaciones y municipalidades. El acceso a estas instancias de gobierno est ms relacionado a la conquista del poder poltico, con la consecuente oportunidad de conquista del poder econmico de las autoridades y sus grupos polticos partidarios, que con la gestin del desarrollo de sus territorios. El escaso conocimiento tcnico sobre las formas de gobierno, legislacin local e, inclusive, administracin econmica, hace de las instituciones subnacionales escenarios poltico-administrativos de muy bajo impacto en las regiones. En efecto, las mismas no son referentes importantes en los sistemas productivos y sociales que se manifiestan en los territorios.
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Crecimiento econmico regional concentrado

El primer elemento que desvirta la economa regional en el Paraguay es la asociacin directa de tal o cual actividad econmica a cada uno de los departamentos, obviando la diversidad de sistemas econmicos que coexisten en cada uno. Esta problemtica se agrava profundamente en los departamentos de gran tamao que contienen diversos modelos productivos, por lo cual es un simplismo nada funcional asociarlos con una economa agrcola o pecuaria. Las regiones tradicionales, los departamentos e, inclusive, los distritos no son homogneos, lo que exige polticas pblicas diferenciadas para las diferentes zonas de un departamento, mientras que las intervenciones del Estado se rigen nica y exclusivamente por las unidades administrativas polticas. La reconversin econmica que experimentaron algunas regiones han reforzado las inercias histricas que concentran poblacin y actividades productivas en algunas zonas del pas. En la mayora de las regiones que han experimentado un incremento de la produccin y de la productividad, ese proceso ha sido acompaado de forma incompleta y deficiente de servicios que complementan y completan el desarrollo econmico. Por el contrario, en las zonas que lentamente ganaron dinamismo, ste no siempre fue resultado de polticas especficas ni de colonizacin, ni de programas de instalacin de infraestructuras, las cuales estuvieron asociadas ms a las estrategias de los diferentes grupos de actores privados que al Estado. En la misma lnea, las escasas polticas pblicas de efectos nacionales difcilmente incorporaron enfoques estructurales como, por ejemplo, el poblamiento de la frontera, la incorporacin de las sociedades y descendientes de colonos de origen extranjero, la vinculacin entre las diferentes zonas y regiones internas, entre otras opciones para aprovechar el auge productivo. La estrategia del Estado ha sido, tcitamente o por omisin, conceder el liderazgo y, en cierta forma, la responsabilidad de la ocupacin, la valorizacin de los recursos y la activacin econmica de varias zonas del pas a los actores privados, principalmente las fronterizas en la Regin Oriental. El discurso de la descentralizacin y la desconcentracin a partir del retorno a la democracia y con la Constitucin Nacional de 1992 se tradujo muy poco en iniciativas y polticas concretas, dejando
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un vasto campo de gestin pblica territorial en manos de dos nuevas e inexpertas instancias: las gobernaciones y las municipalidades. Por su parte, las fuerzas productivas locales tienen intensidades diferentes segn el tipo de actores y las regiones. Mientras algunas, como las zonas de la agricultura empresarial o mecanizada, han logrado fuertes incrementos de sus rendimientos, productividad y, por ende, de los ingresos, las zonas rezagadas histricas no gozaron del mismo dinamismo productivo ni pudieron integrarse a cadenas de valor. De igual forma, algunas zonas de la agricultura familiar campesina que ocupa una importante zona en la franja central de la Regin Oriental, experimentaron en los ltimos veinte aos profundas modificaciones, principalmente en el descenso de la productividad agrcola y la lenta erosin de la capacidad institucional pblica para dar respuestas efectivas a las demandas de la poblacin, lo que desencaden y aceler el traslado hacia las zonas urbanas, principalmente Asuncin y Ciudad del Este, en la bsqueda no solo de mejores opciones y condiciones de trabajo, sino tambin de servicios educativos, de salud y de ocio. Esto impuls una acelerada urbanizacin y modernizacin de las unidades productivas y de los servicios vinculados a estas. Paradjicamente, en las zonas lideradas por el capital privado y con escasa presencia de polticas e instituciones pblicas, el crecimiento econmico fue ms fuerte e intensivo en la porcin Este de la Regin Oriental; mientras que en las zonas con mayor presencia de instituciones pblicas e, inclusive, de variadas iniciativas rurales de la cooperacin internacional, ellas no pudieron detener ni revertir el declive productivo, econmico y demogrfico en la franja central de la misma regin. En el caso del Chaco, el crecimiento se contina construyendo y solidificando a partir del dispositivo agroindustrial de las tres cooperativas ubicadas en el centro de esta regin. El resto de las zonas del Chaco segua viviendo la crisis del fin del ciclo del quebracho, mientras que los indgenas transitaban el difcil camino impuesto entre las sociedades autctonas y la integracin cultural forzada a la sociedad occidental.

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Sistema urbano disfuncional y concentracin de servicios bsicos y sociales

Adems de la concentracin de la poblacin en torno a tres centros urbanos principales (Asuncin, Ciudad del Este y Encarnacin), la desigual disponibilidad de servicios bsicos y de nuevos servicios sociales es uno de los factores graves de desequilibrio regional. Por servicios bsicos se entienden, a efectos territoriales, la infraestructura bsica para la vivienda y los asentamientos humanos, principalmente la energa elctrica y el agua potable y, posteriormente, el acceso a las comunicaciones basadas en las obras viales que posibilitan un vnculo fluido con el espacio local y regional circundante. La clsica diferenciacin geogrfica entre los espacios urbanos y rurales sigue siendo pertinente, pero los vnculos entre ambas zonas son mucho ms intensos, facilitados por la comunicacin telefnica porttil (celulares) y la movilidad expandida (motocicletas) que en periodos anteriores. En este contexto la poblacin rural utiliza con mayor intensidad los servicios sociales situados en las zonas urbanas. En cuanto al rol tradicional del Estado y su presencia fsica en las regiones, este sufre una doble erosin en sus funciones bsicas. La primera se refiere al debilitamiento y, en algunos casos, deterioro progresivo de la infraestructura, as como a la escasa capacidad de adaptarse al nuevo escenario socio demogrfico, mientras que la segunda erosin se debe a la presencia de competidores privados que brindan la misma tipologa de servicios. El Estado solo mantiene el monopolio en los servicios de seguridad y justicia. Esta transicin se observa mayormente en las zonas de interior, donde el aparato estatal no ha logrado instalarse o fortalecerse, resultado de un centralismo secular (ver Cuadro 5).

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Cuadro 5. Transicin en la provisin de servicios sociales en las diferentes regiones


Servicios Comunicaciones Estado monoplico hasta 2005 Provedo casi exclusivamente por la estatal Compaa Paraguaya de Comunicaciones (Copaco). Provedo por los Hospitales Regionales, Centros y Puestos de Salud del Ministerio de Salud Pblica. Provenidos en el nivel bsico, medio y universitario del Ministerio de Educacin y Cultura. Provedo por el Banco Nacional de Fomento y el Crdito Agrcola de Habilitacin. Provisto por la Direccin de Extensin Agraria del Ministerio de Agricultura y Ganadera. Empresas privadas diversificadas en 2010 Provedo por tres compaas: Tigo, Personal y Claro. Provedos por clnicas y sanatorios privados. Provedo por instituciones privadas en todos los niveles, principalmente el universitario. Provedo por al menos cuatro compaas privadas: El Comercio, Interfisa, Visin, Familiar. Provisto por las compaas exportadoras de productos agrcolas (ssamo, stevia, ctricos).

Salud

Educacin

Financieros

Rurales (capacitacin productiva)

Fuente: Elaboracin propia.

Ejes estructurantes para una organizacin ms eficiente del territorio paraguayo


El planteamiento de un nuevo esquema o modelo de funcionamiento territorial para las diferentes regiones del pas exige, indefectiblemente, la identificacin y comprensin de los elementos estructurantes que con mayor impacto modifican los espacios. Hasta donde se ha estudiado, las fuerzas del mercado son las que priman en las trasformaciones regionales. Las mismas ya no pueden ser frenadas o eliminadas sino que ameritan una gestin orientada al desarrollo equilibrado de todas las regiones, zonas y territorios del pas. Ms que sealar la necesidad de un Plan de Desarrollo Territorial, es vital indicar cules son los fundamentos, ejes de intervencin y potencialidades de los territorios.
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A partir de este escenario territorial, diseado casi con exclusividad por las fuerzas del mercado y muy escasa participacin del Estado en las principales dinmicas, se observa que si bien existen procesos de crecimiento productivo y expansin de infraestructuras, generando el incremento del ingreso en los diversos sectores, estos an no son suficientes para generar procesos de desarrollo sustentable acordes con los recursos naturales y con las necesidades y expectativas de una gran parte de la poblacin. Se presentan cinco ejes estructurantes con sus aportes al sistema territorial nacional, as como los desajustes causados por los mismos ante la inexistencia de regulacin y orientacin.
Cuadro 6. Ejes estructurantes regionales en las ltimas dcadas 1990-2010
Aportes al sistema territorial 1. Actividades productivas agropecuarias 2. Infraestructuras viales expandidas, servicios diversificados Incremento del ingreso Modernizacin productiva Integracin a mercados Diversificacin productiva Aumento de la conectividad local, regional y nacional Incremento del acceso a servicios Expansin e incremento de oportunidades productivas Aumento de la competitividad Descentralizacin incompleta y de baja calidad Aumento de la participacin local Desajustes territoriales provocados y dficits Impacto negativo en los ecosistemas Escasa inclusin social Crecimiento desigual Intensificacin de las diferencias regionales An insuficiente para corregir asimetras regionales internas Focalizada solo en algunas zonas Incapacidad en la reduccin de las asimetras regionales Descrdito de las instituciones regionales y locales

3. Capacidad muy reducida de las polticas pblicas en la gestin y organizacin espacial 4. Concentracin demogrfica en la regin metropolitana de Asuncin

Posibilidad de economas de escala Facilidad en acceso a servicios Surgimiento de nuevas oportunidades productivas vinculadas a servicios Dinamizacin de las zonas fronterizas

Colapso de infraestructuras y servicios Refuerzo de la centralizacin Descontrol de las migraciones Derroche del bono demogrfico Intensificacin del desequilibrio en el incipiente y tcito sistema de ciudades Rezago de las zonas no fronterizas Alta dependencia

5. Sistema de integracin macro regional: Mercosur


Fuente: Elaboracin propia.

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A continuacin se presenta el funcionamiento regional del pas.


Mapa 1. Dinmicas regionales y organizacin econmica y territorial del Paraguay, 2011

Fuente: Elaboracin propia, 2011.

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Cada nmero y tonalidad representan a las zonas o subregiones que funcionan con sus propios sistemas productivos y actores, lo que les da velocidades diferentes a las diferentes zonas.
cuadro 7. Caracterizacin de las diferentes dinmicas regionales
Regiones 1. Ganadera Descripcin Esta actividad tiene un nuevo impulso mediante la incorporacin de pasturas implantadas, mejoramiento gentico y, sobre todo, el acceso al mercado. Fuerte aumento de la competitividad del sistema, principalmente en los departamentos de Concepcin y San Pedro. Nuevos actores acompaan y expanden el dinamismo. Se dedica a los cultivos de subsistencia con escasas capacidades y oportunidades de vinculacin a los mercados. Disponen de suelos degradados y son zonas mayormente expulsoras de poblacin rural. Las polticas pblicas, principalmente vinculadas a la produccin agrcola no han tenido resultados muy positivos. Es la subregin con mayor nivel de pobreza. Gracias al complejo productivo de la soja, el maz y el trigo esta regin logr incrementar sus ingresos. Las inversiones en logstica e infraestructura la dotaron de condiciones muy competitivas. Desde mediados de la dcada de 1990 el sistema se expande territorialmente, primero rpido y en zonas contiguas, luego relativamente ms lento y en nuevas zonas puntuales. Surge en la porcin central de la zona de la Agricultura Familiar tradicional y se caracteriza por complementar los cultivos de subsistencia con cultivos que producen renta orientados al mercado. Casi todos los sistemas productivos son para la exportacin (ssamo, banana, pia, stevia) o transformacin industrial (mandioca, caa de azcar, ctricos, mburucuya). Paradjicamente, el dinamismo agrcola surge en las zonas ms aisladas y rezagadas de la subregin de la Agricultura Familiar tradicional. Factor clave Modernizacin del sistema productivo, nuevos actores, acceso a mercados.

2. Agricultura familiar tradicional

Tcnicas agrcolas tradicionales y rubros poco competitivos. Modernizacin urbana, creciente nivel de infraestructura pero sin crecimiento econmico. Innovacin tecnolgica, logstica, mecanizacin, acceso a mercados. Presencia de nuevos actores.

3. Agricultura intensiva

4. Agricultura familiar globalizada

Presencia de empresas integrando a los agricultores familiares a cadenas productivas exitosas. Simplificacin y facilitacin de la comercializacin. Presencia de nuevos actores.

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5. eembuc

Esta regin se encuentra relativamente aislada y dispone de condiciones de produccin agrcola an no explotadas, pero que exigen un manejo sustentable particular.

Zonas hmedas e inundables, escaso dinamismo productivo, expulsin de poblacin, aislamiento crnico. Escasas polticas pblicas y empresas. Disponibilidad de explotaciones, proximidad relativa a Asuncin y a las ciudades de Loma Plata y Filadelfia, nuevos actores. Aislamiento crnico, escasa cantidad de agua dulce. Nuevos actores. Nuevos actores, disponibilidad de tierras, bajo costo de la tierra.

6. Ganadera en proceso de intensificacin productiva 7. Zona de ganadera hper extensiva 8. Zona de ganadera emergente

Corresponde a las antiguas explotaciones hper extensivas que se reconvierten con mejoramiento de la gentica y de administracin.

Debido a las grandes dificultades de acceso a otras zonas, esta subregin se mantuvo al margen de los sistemas productivos. Esta zona experimenta un gran nivel de inversiones en infraestructura y gentica para la produccin de carne vacuna. Se articula muy bien con el Chaco Central. Gran dinamismo productivo que genera fuerte expansin territorial del modelo. Zona de antiguo dinamismo por las tres cooperativas agroindustriales. Diversificacin productiva (leche y carne), fuerte modernizacin industrial. Centro logstico regional de gran relevancia para las subregiones vecinas. Diversificacin creciente de actores. Gran dinamismo productivo que genera fuerte expansin territorial del modelo.

9. Zona agroindustrial y urbana

Capacidad financiera para expandir el sistema productivo. Integracin al resto de las subregiones.

Fuente: Elaboracin propia, 2011.

Aspectos prospectivos de la organizacin funcional y equilibrada del territorio paraguayo


El reposicionamiento y la redefinicin de roles de la competencia territorial del Estado en todas las escalas son vitales para asegurar el funcionamiento ptimo de los factores estructurantes del dinamismo territorial. Ante la evidencia de la erosin de la capacidad estatal para planificar, guiar e impulsar las dinmicas territoriales, el nuevo rol territorial del Estado podra organizarse en torno a dos mbitos principales: la regulacin y la articulacin.
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La construccin de una organizacin territorial equilibrada, gobernable y funcional Fabricio Vzquez

Por regulacin se entiende el conjunto de normas, directrices, planes y programas que tienen por objetivo generar desarrollo equilibrado y expandido en todas las zonas y regiones del territorio nacional, a partir de un marco general que especifique funciones, prioridades y objetivos para cada una de las zonas o regiones del pas, en funcin a los factores territoriales estructurantes. La articulacin se refiere a la capacidad de brindar y facilitar condiciones para el aumento del dinamismo territorial, especialmente en las zonas rezagadas. Por otra parte, el Estado pasa de ser el nico actor que promueve, prepara e instala los procesos de crecimiento econmico y ocupacin del espacio, para tomar una postura ms modesta, pero igualmente estratgica, al generar las condiciones mnimas para el desarrollo equitativo en todas las regiones, facilitando, orientando, promoviendo la expansin, contraccin o regulacin del dinamismo territorial de cada una de las zonas a intervenir. La participacin del sector privado en el desarrollo nacional ya no ser desarticulada de las polticas pblicas, sino integrada al modelo de desarrollo territorial deseado. El rol del Estado en la valorizacin de los recursos territoriales no se reduce a dar permiso a los actores privados para tal o cual actividad, sino que indica en qu lugares estas actividades son deseadas y convenientes a los diferentes tipos de modelos econmicos, procesos productivos e, inclusive, asentamientos humanos. El Plan de Desarrollo Territorial que debe disearse e implementarse recoge, organiza, prioriza y establece los principios rectores de las actividades humanas que se implementarn en el espacio nacional, vinculando de forma efectiva, coherente y con visin prospectiva, por un lado, el conjunto de agentes, principalmente econmicos y ambientales, que han configurado el territorio y, por otro, el modelo de desarrollo deseado y considerado como necesario para el crecimiento econmico con equidad social y sostenibilidad ambiental. La determinacin de una suerte de vocacin territorial de cada zona, basada en el componente fsico pero determinado por la historia socioeconmica de la regin, servir como hoja de ruta para establecer nuevos modelos territoriales a escala nacional. La desigualdad social tambin se transfiere o se percibe en el espacio, por lo que los pilares sobre los cuales se construye un modelo de Desarrollo Territorial
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equilibrado, justo y que facilite la igualdad de oportunidades son: una distribucin equilibrada y funcional de la poblacin en las diferentes regiones, el acceso a servicios de calidad en un radio de hasta 25 kilmetros, la dinamizacin de los diferentes conjuntos territoriales por medio de la intensificacin de la competitividad de todos los sistemas productivos y, por ltimo, un nuevo modelo de gestin de la institucionalidad territorial. El Plan de Desarrollo Territorial debe ser integrador de todas las dimensiones que afectan a la poblacin y a los espacios. Se asume que la sustentabilidad ambiental, el enfoque de derechos y la perspectiva indgenas estn incluidos en la filosofa del Desarrollo Territorial. Cada territorio o conjunto territorial, entendido como las zonas que presentan un funcionamiento socioeconmico semejante y con identidad propia, est llamado a convertirse en la plataforma de desarrollo, identificando sus recursos, sus actores, procesos y formas de integracin al resto del sistema territorial. Desde esta perspectiva, cada territorio o conjunto territorial tiene la forma y la extensin resultante de las dinmicas productivas y culturales que la han moldeado y configurado a lo largo del tiempo, principalmente en los ltimos aos. Desde esta perspectiva, uno o ms distritos administrativos, situados en uno o ms departamentos, pueden constituir un conjunto territorial homogneo. Algunos conjuntos territoriales pueden estar definidos por un esquema productivo, otros por la presencia estructurante de algn recurso natural, mientras que otros pueden agruparse en torno a alguna historia regional que les provee un sentimiento identitario propio como, por ejemplo, en el caso de Guair, que ya se piensa a s misma como comarca y no como departamento. En la mayora de los conjuntos territoriales se suelen manifestar todos estos componentes, pero el desafo consiste no solo en detectar la vocacin territorial, sino tambin en comprender el factor vinculante a todos los actores e intereses del territorio. Solo a partir de la reflexin y determinacin explcita sobre estos aspectos se puede avanzar hacia la segunda etapa de la puesta en marcha de un proceso tcnicopoltico, que consiste en el esquema de uso de suelo, que se convierte en el principal instrumento del Plan.

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La construccin de una organizacin territorial equilibrada, gobernable y funcional Fabricio Vzquez

La problemtica actual y la proyeccin de los desafos futuros requieren la definicin de ejes estratgicos que regirn el desarrollo equilibrado funcional del territorio paraguayo. A continuacin se presentan cuatro ejes prioritarios, muy asociados a los ejes estructurantes presentados ms arriba.
Competitividad agroindustrial

La produccin agropecuaria es y seguir siendo un pilar relevante de la economa y de la sociedad paraguaya y, por lo tanto, uno de los principales agentes que estructuran y desestructuran los territorios. Es de relevancia estratgica no solo zonificar la produccin agropecuaria en zonas segn condiciones agronmicas, sino sobre todo en funcin a las cadenas productivas existentes, de forma tal que las mismas puedan funcionar en red y optimizar la proximidad, disminuyendo y optimizando los costos de transporte. La instalacin o expansin de cadenas productivas se realiza siguiendo la estructura demogrfica rural, orientada hacia las zonas con mayor disponibilidad de mano de obra, de forma a integrar socialmente e incluir a la agricultura familiar campesina tradicional hacia sistemas econmicamente rentables. La deteccin de productos agrcolas con mercados internacionales atractivos, y tanto tecnolgica como culturalmente apropiados, debe ser impulsada a fin de diversificar la oferta de productos a los mercados. Los diversos territorios rurales del pas estn llamados a redefinirse como productores en un esquema de aumento de la productividad por unidad de superficie, para lo cual deber mejorarse tanto la tcnica de produccin como la recuperacin de los suelos. El xito agropecuario no puede basarse simplemente en la utilizacin intensiva de algn recurso o condicin de mercado, sino que debe ser el resultado de la optimizacin del sistema en todos sus procesos internos.
Sistema de comunicaciones y logstica funcional

El territorio no ocupado, conocido ni controlado se convierte en peligroso y favorable a actividades ilcitas. Los sistemas de comunicaciones no se refieren solamente a la infraestructura vial tradicional, las rutas y puentes, sino que incluyen, adems,
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todos los instrumentos que permiten la comunicacin como las telecomunicaciones, el transporte pblico y las infraestructuras fluviales y aeroportuarias. La experiencia ha demostrado que las infraestructuras son muy importantes pero no suficientes por s mismas para generar desarrollo. Constituyen las bases sobre las cuales se construyen las dinmicas territoriales. Se deben introducir profundas modificaciones en el sistema de comunicaciones, en tres ejes principales: la ciudad de Asuncin y su zona metropolitana, las reas perifricas fronterizas de frgil integracin y, por ltimo, las zonas donde, si bien existen vas de comunicacin, las mismas an no son suficientes para impulsar el desarrollo. La conectividad, sobre todo la vial, debe ser instalada y sostenida para asegurar el crecimiento equilibrado de las regiones, especialmente en las zonas desprovistas de vas de comunicacin. Es necesario trascender el mero anlisis econmico del costo de la infraestructura vial, pues casi siempre es muy elevado y a simple vista no amerita instalar rutas en zonas muy escasamente pobladas y activadas econmicamente. Por el contrario, para quebrar el aislamiento e integrar efectivamente zonas perifricas y casi siempre fronterizas, se deben realizar esfuerzos importantes pero absolutamente necesarios y estratgicos para asegurar el control territorial de extensas zonas. En las zonas que ya disponen de infraestructura mnima de comunicaciones, como la porcin central de la Regin Oriental, las obras viales deben orientarse a mejorar e intensificar la conectividad intra regional. Si en un primer momento las infraestructuras permitan comunicar, poblar y controlar las zonas ms aisladas y alejadas de los centros polticos y econmicos, en la actualidad deben incrementar la conectividad entre los espacios fronterizos y los de interior, principalmente en el sentido Norte-Sur. En el caso del Chaco, el desafo principal es asegurar la conectividad entre las ciudades ubicadas en el litoral del Ro Paraguay con el centro del Chaco1.
1 Se prefiere utilizar zona central o Chaco central antes que zona menonita, pues se privilegia el enfoque econmico del territorio por sobre la religin especfica de un grupo de actores, como los menonitas. Si el objetivo es finalizar el proceso de integracin a la sociedad paraguaya, los descendientes de canadienses y rusos de religin menonita deben ser identificados como actores del territorio, pero bajo otra denominacin que la religiosa. La sociedad chaquea est llamada a redefinir los trminos entre los diferentes grupos: menonitas (religin), indgenas (etnia) y paraguayos (nacionalidad).

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Mapa 2. Sistema de infraestructuras y conectividad inter regional

Fuente: Elaboracin propia, 2011.

El mapa 2 indica las infraestructuras viales existentes, las actuales venas por donde fluyen las economas y las integraciones culturales de la sociedad paraguaya tanto hacia el interior como hacia el exterior. Se insiste en el mapa en los ejes viales nece285

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sarios para asegurar una vinculacin efectiva y funcional entre las zonas fronterizas y las del centro, o entre las que experimentan procesos de crecimiento y las que no.
Institucionalidad firme

La gestin del territorio exige nuevas formas de concebir las dinmicas regionales as como reconsiderar las responsabilidades y prerrogativas del esquema poltico administrativo tradicional para adaptarlo a las necesidades y escenarios actuales. Asumiendo que la centralizacin y la concentracin del poder estn muy arraigadas en las instituciones de todos los niveles, la necesidad de repensar las formas de gobierno, no ya solamente de los territorios, sino de las actividades que en l se implementan, requiere creatividad y coraje, pues se trata de esquemas mentales y conceptuales desfasados, disfuncionales y, por ende, con escaso aporte. El sistema en cascada con el Estado central en la cima, las gobernaciones y luego las municipalidades en la base, no han modificado el estilo de (mal) desarrollo de los territorios. El Plan de Desarrollo Territorial es la materializacin geogrfica de los planes generales del Estado como, por ejemplo, la Poltica Pblica para el Desarrollo Social 2010-2020 y el Plan Estratgico Econmico y Social 2008-2013. Desde el Estado central se organiza e interviene a escala nacional mediante directrices y modelos macro regionales como, por ejemplo, la funcin de cada conjunto territorial segn el rol que cumple dentro del sistema socioeconmico paraguayo. El mismo puede articularse y presentarse con la estructura que se describe a continuacin. .
Sistemas urbanos

Otra responsabilidad del Estado central es el diseo y puesta en marcha del Sistema Urbano que orienta, dirige y facilita el crecimiento, la expansin e, inclusive, la contraccin de los asentamientos urbanos en funcin a las necesidades estratgicas articuladas a los dems conjuntos territoriales y en concordancia con los objetivos superiores de desarrollo. Ante el crecimiento desordenado de varias ciudades, el Sistema Urbano determina la estructura, ubicacin y funciones de las ciudades del pas, estableciendo categoras funcionales (no solamente basadas en la cantidad de
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habitantes o en el nivel recaudacin impositiva) a los sistemas territoriales donde se encuentran insertas. Ciudades regionales: aquellas ubicadas de forma tal que brinden servicios tanto a la poblacin local, en un radio de 10 a 15 kilmetros, como a las ciudades intermedias sobre las cuales tienen hegemona, en un radio de hasta 40 kilmetros. Con este planteamiento, las ciudades regionales deben situarse imperativamente en las zonas de interior, es decir que no puede tratarse de ciudades fronterizas, aunque varias capitales departamentales y de referencia regional se siten en esta zona. Las polticas pblicas debern fortalecer los servicios fundamentales de envergadura en las ciudades regionales mientras que el sector privado debe ampliar y diversificar la oferta de servicios. En algunas de las ciudades regionales que se proponen sern necesarias fuertes inversiones en infraestructura y servicios, sobre todo en las del Chaco, de forma a asegurar el correcto funcionamiento del sistema urbano. Los ejemplos de ciudades regionales son: Santa Rosa del Aguaray, Curuguaty, San Estanislao, Caaguaz, Caacup, Carapegu, San Ignacio, Villarrica, San Juan Nepomuceno, entre otras. En el Chaco, las ciudades regionales son el eje Loma Plata - Filadelfia, Pozo Colorado y Mariscal Estigarribia en el centro, as como Baha Negra y Fuerte Olimpo y Puerto Casado en el extremo Este. Ciudades intermedias: se refiere a las pequeas ciudades que por lo general tienen escasa poblacin, con bajo dinamismo econmico y productivo, as como un aislamiento relativo. Si bien algunas se sitan sobre rutas pavimentadas, no presentan crecimiento urbano, ni en densificacin de la ciudad ni en diversidad de servicios. Las ciudades intermedias cumplen el rol bsico de proveer servicios y oportunidades primarias a los habitantes, atendiendo el espacio intermedio entre las zonas rurales profundas y las ciudades regionales. En trminos de jerarqua, las ciudades regionales organizan el espacio regional y las intermedias el espacio local. Las polticas pblicas se orientarn a facilitar el crecimiento y expansin de estas ciudades para que cumplan con el rol que se les atribuye, evitando competir artificialmente con las ciudades regionales. Algunos ejemplos de ciudades intermedias son casi todas las ciudades del pas denominadas cabeceras distritales, es decir, la gran cantidad de ciudades del
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pas. En algunos casos puede tratarse tambin de algunas capitales departamentales que no lograron convertirse en ciudades regionales. Ciudades de frontera: stas debern satisfacer la demanda de servicios bsicos, principalmente de salud, educacin e infraestructuras viales y sociales destinadas a revertir la extrema dependencia de las ciudades gemelas brasileas y argentinas, propendiendo hacia modelos de integracin y conurbacin urbana transfronteriza ms equilibradas. En las capitales departamentales fronterizas, como Pedro Juan Caballero, Salto del Guair, Ciudad del Este y Encarnacin, el desafo consiste en que la gestin territorial de estas ciudades se ocupe del espacio situado entre la lnea fronteriza y el interior de la regin para evitar que se concentre exclusivamente en la lnea fronteriza, dejando a la retaguardia a su suerte. Regiones metropolitanas: Asuncin y su regin metropolitana debern modernizar su infraestructura vial y de conectividad, as como la descentralizacin interna, permitiendo que los servicios ms utilizados no solo estn disponibles en el centro histrico, sino inclusive fuera de Asuncin. Desde esta perspectiva, algunos servicios de uso masivo deben descentralizarse. Por ejemplo, la Terminal de mnibus debiera relocalizarse en San Lorenzo y Mariano Roque Alonso, atendiendo que los flujos del norte y del Chaco son ms intensos. Ciudad del Este y, en menor medida, Encarnacin son espacios urbanos que merecen una revisin de los roles que desempean as como de las infraestructuras con que cuentan para cumplir los mismos.

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Mapa 3. Modelos de construccin urbana en el Paraguay

Fuente: Elaboracin propia, 2011.

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El mapa resume el funcionamiento del sistema urbano en Paraguay, donde sobresalen ntidamente las ciudades de interior, tanto en la Regin Oriental como en el Chaco, demostrando los movimientos y mutaciones en la estructura urbana del pas.

Redibujando el mapa: nuevas formas de gestionar el territorio


La modificacin o adaptacin del sistema de gobierno territorial es un requerimiento bsico para el mejor funcionamiento del territorio. En este sentido se propone convertir a las instituciones actuales, las gobernaciones y municipalidades, en unidades poltico-administrativas orientadas a dinamizar sus respectivos territorios. A partir del Plan de Desarrollo Territorial donde se establecen los pilares estratgicos y generales para cada regin, los departamentos y distritos deben comprender e internalizar el Plan en sus instituciones y en sus territorios. El Estado central tendr que asegurar el acompaamiento tcnico y poltico a los niveles subnacionales para la correcta y efectiva implementacin de los componentes del Plan en tres niveles administrativos y a tres escalas territoriales. El Estado central construye el modelo y provee recursos, mientras que los gobiernos regionales o departamentales se encargan de coordinar y articular la aplicacin de las polticas pblicas, principalmente en el fortalecimiento del sistema de ciudades y el equipamiento de infraestructuras en educacin, salud y vialidad. Por su parte, las municipalidades se concentran en favorecer el crecimiento y expansin de las economas locales. A esta escala se detecta la vocacin territorial que consiste en la identificacin de los territorios locales, un conjunto de lugares (compaas, pueblos) que se organizan en torno a un elemento estructurante (sistemas productivos, identidad cultural, componente natural). Es vital trascender la mirada localista y cerrada tradicional, pues casi siempre varias zonas tienen la misma vocacin territorial y, por lo mismo, estn llamadas a articularse y crecer juntas, trascendiendo las fronteras administrativas entre distritos e, inclusive, entre departamentos. Desde esta perspectiva las diferentes zonas no solo se dinamizan a partir de una
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municipalidad, sino que un conjunto territorial dado puede situarse entre dos o ms distritos, siendo esto secundario pues lo relevante ya no es si el conjunto territorial (zona productiva o identitaria especfica) quede o dependa administrativamente de tal o cual distrito, sino lo que interesa es que el conjunto territorial se dinamice y se articule con las fuerzas regionales. Los distritos y los gobiernos municipales son entonces los espacios principales de intervencin, mientras que los departamentos y gobernaciones son las plataformas logsticas que preparan el desarrollo de los distritos y municipalidades segn las directrices del pas. Estos cambios de filosofa, orientaciones y funciones requieren, a su vez, la creacin de una institucionalidad desde el Estado central que se encargue de acompaar y guiar a las gobernaciones y municipalidades, al mismo tiempo de aplicar el Plan de Desarrollo Territorial. Su rol ser facilitar y acelerar el cumplimiento de los objetivos estratgicos del Plan
Creacin y modificacin de departamentos y distritos

El nuevo modelo de organizacin territorial debe corregir sustancialmente la problemtica actual referida al tamao y forma irregular de los departamentos y distritos. En este sentido, es urgente modificar la estructura de la organizacin departamental actual. La problemtica administrativa puede resumirse en: Gran heterogeneidad de superficie, poblacin y actividades, infraestructuras y actividades econmicas en el interior de cada departamento. Inexperiencia, desinters y escasa visin de desarrollo de las instituciones (gobernaciones y municipalidades). Gasto pblico ineficiente (escaso impacto de la descentralizacin financiera, especialmente de las transferencias de royalties).

Los macro departamentos deben ser divididos en unidades menores, para que la disminucin de superficie simplifique y facilite la gestin territorial. Estas modifica-

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ciones no se orientan a reforzar la institucionalidad departamental sino ms bien a circunscribir las superficies de intervencin mediante conjuntos territoriales. Se asume la alta dificultad de las gobernaciones y municipalidades en la coordinacin y aplicacin de las polticas pblicas a nivel departamental y distrital. Estas instancias se convirtieron en complejos mecanismos administrativos con escasa operatividad, por lo que las gobernaciones, y especialmente las municipalidades, estn obligadas a minimizar sus roles, prerrogativas y responsabilidades. Si bien la Ley Orgnica Municipal es reciente y muy moderna, la misma sobrecarga a las municipalidades con un nmero muy alto de responsabilidades que las mismas no pueden ni podrn cumplir. Se comprende, igualmente, el alto costo poltico y por lo tanto la inviabilidad de la modificacin sustancial de las instancias de gobierno subnacionales, por lo que se propone que las mismas sigan funcionando de forma tradicional, pero que sean los equipos tcnicos los que modifiquen el funcionamiento de los departamentos y territorios. No obstante, la articulacin de los poderes locales, casi siempre polticos, con los equipos tcnicos tampoco ser muy fcil.

Conclusiones
La configuracin del territorio paraguayo se construy y modific aceleradamente en la ltima dcada como resultado del creciente dinamismo productivo agrcola, convirtiendo a las zonas rurales en espacios en transformacin. Sin embargo, ni las polticas pblicas centrales ni las acciones de los gobiernos regionales o locales pudieron articularse con el dinamismo creciente de los territorios. Los territorios del pas se mueven vertiginosamente alimentados por las fuerzas econmicas, pero son gobernadas por estructuras lentas y anacrnicas. La desarticulacin entre los dos elementos no asegura ni posibilita el crecimiento equitativo ni el desarrollo equilibrado del territorio, por el contrario, se convierte en un grave problema de gestin de las dinmicas territoriales, agravado por las excelentes condiciones econmicas y demogrficas que no pueden ser aprovechadas de la mejor manera.
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Desde el Estado se aprecia que la divisin administrativa no es funcional ni a las problemticas, ni a los desafos ni a la implementacin de las polticas pblicas, constituyendo un freno al desarrollo de los territorios, por lo que urge una redefinicin de la forma de intervencin en el espacio. La base de la organizacin administrativa, los departamentos, ya no es funcional al escenario social, econmico, poltico, jurdico ni ambiental, pero sigue estructurando de forma directa toda la intervencin estatal en el territorio. Los departamentos y distritos que se disearon sin criterios econmicos, territoriales ni polticos han mantenido su vigencia a pesar de que ya no son tiles en el escenario actual. La estructura del poder poltico regional, al basarse exclusivamente en el criterio demogrfico y estar sujeta a la divisin administrativa tradicional, no hace ms que reforzar la concentracin y centralizacin de un Estado cuyas polticas pblicas raramente han sido eficientes en las zonas ms alejadas de la capital Asuncin. El creciente dinamismo productivo que modifica aceleradamente la matriz tradicional de la ocupacin del espacio y la utilizacin de los recursos naturales y productivos, principalmente la tierra, alimenta el xito de la produccin agropecuaria, pero desconectado de las polticas pblicas. A partir de estas condiciones se presentan fenmenos relevantes de crecimiento econmico, pero an insuficientes para convertirse en desarrollo socioeconmico, por el escaso acompaamiento y gestin de los procesos productivos y sociales que se producen en las diferentes regiones y que estn fuera del control de las instituciones pblicas. La necesidad de repensar la intervencin territorial, y no solo la gobernabilidad, exige la incorporacin de conceptos innovadores como el de la vocacin territorial y el de los conjuntos territoriales, que logran trascender la visin tradicional. Otro factor clave para repensar y optimizar las polticas pblicas es el sistema de ciudades, ya que las mismas representan los nuevos espacios dinmicos del pas.

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...Y ASUMIENDO LOS LEGADOS DEL PASADO

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...Y ASUMIENDO LOS LEGADOS DEL PASADO ndice

Mundo indgena y Estado paraguayo Bartomeu Meli Introduccin. El espritu de colonialidad El mundo indgena y los espaoles en tiempos de la Colonia Los pueblos indgenas en el Estado paraguayo independiente. Continuidad y algunos cambios Los pueblos indgenas en el Paraguay La solucin indgena La identidad tnica de la nacin Ignacio Telesca

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Introduccin 360 Conquista y colonizacin 361 Siglos XVII y XVIII 364 El Paraguay transformado. La expulsin de los jesuitas 369 Independencia y despus 372 Tras la guerra 379 La influencia de Moiss Bertoni 389 Natalicio Gonzlez y un nuevo uso de la raza paraguaya 394 Hasta el presente 397 La transformacin inconclusa del vecino en ciudadano Herib Caballero Campos 401

Introduccin 402 Del Estado Borbnico a la Repblica Liberal 404 Del vecino al ciudadano 410 Evolucin del sistema electoral. Inclusiones y exclusiones 421 Conclusiones 428 El Centenario en la construccin del Paraguay moderno Bridget Chesterton y Carlos Gmez Florentn 433

Introduccin 434 El Estado y el centenario (Noviembre de 1910-Abril de 1911) 440 El centenario y los actores populares (Enero de 1911-Mayo de 1911) 449 Conclusiones 463
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Hacer las paces con el pasado indgena es dejar a los indgenas en paz
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Introduccin. El espritu de colonialidad


La historia, como relato a partir del documento escrito e interpretado, comienza con la llegada de los espaoles a las costas de Amrica, y en nuestro caso a la regin que se llamar Ro de la Plata. Con ello se inicia al mismo tiempo una historia marcada por injustificables silencios, en la que slo hablan los recin llegados y callan los nativos; as comienza la sustitucin de sistemas y modos de vida, de ignorancias, de intromisiones y destrucciones, de discriminacin e injusticia. Comienza la Colonia. Lo ms caracterstico del descubrimiento-encubrimiento del Ro de la Plata y del Paraguay ser la entrada del espritu de colonialidad que persiste hasta hoy. La colonialidad se refiere a un patrn de poder que emergi como resultado del colonialismo moderno, pero que en vez de estar limitado a una relacin formal de poder entre dos pueblos o naciones, ms bien se refiere a la forma como el trabajo, el conocimiento, la autoridad y las relaciones intersubjetivas se articulan entre s a travs del mercado capitalista mundial y de la idea de raza. As, pues, aunque el colonialismo precede a la colonialidad, la colonialidad sobrevive al colonialismo. La misma se mantiene viva en manuales de aprendizaje, en el criterio para el buen trabajo acadmico, en la cultura, el sentido comn, en la auto-imagen de los pueblos, en las aspiraciones de los sujetos, y en tantos otros aspectos de nuestra experiencia moderna. En un sentido, respiramos la colonialidad en la modernidad cotidianamente (Maldonado-Torres, 2007: 131). Las primeras relaciones que dan cuenta de las exploraciones iniciadas ya en el ao de 1501 se limitan, las ms de las veces, a contarnos sucesos ocurridos entre capitanes, adelantados y gobernadores, marineros, soldados y aventureros en repetidos y muchas veces frustrados intentos de avance por tierras ya ocupadas por poblaciones locales. Pero los mismos documentos traen tambin los maravillados testimonios de aquellos primeros contactos con esos otros pueblos y naciones, que reciban a los recin llegados con admiracin, con benevolencia, pero tambin con temor. Gran parte de esa documentacin ha sido publicada con laudable autenticidad en obras fundamentales como la coleccin de Documentos histricos y geogrficos relativos a la conquista y colonizacin rioplatense (5 tomos, Buenos Aires, 1941), y ms recientemente en los tres volmenes publicados por Amlcar DAvela de Mello, Expedies: Santa Catarina na era dos descobrimentos geogrficos. Vol 1., Explorao e Conquista 1501-1542; Vol.
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2, Colonizao e abandono 1550-1658 y Vol. 3, Crnicas das origens (Florianpolis, 2005). Pero hay otras publicaciones, cuya lista es prcticamente inabarcable, que recogen testimonios y hechos del anlogo tenor. La historiografa intentar poner de relieve y encontrar los principales ejes de la intencin e interpretacin de las acciones de exploradores y conquistadores; es decir, la razn y gramtica de la exploracin, de la conquista y de la Colonia. Dado que el encuentro deriv en muchos casos en guerras, destruccin y muerte, con injusticias y crueldades manifiestas, en grave perjuicio para los pueblos originarios, es comprensible que los Estados actuales asentados y configurados sobre esos territorios ancestrales, sin tener en cuenta ni las caractersticas ecolgicas del lugar ni sus antecedentes tnicos, al contemplar el triste cuadro de devastacin, ruina y soledad provocadas, se propongan hacer con ellos las paces. El gran desafo es saber si es posible y si habr voluntad seria de dar los pasos necesarios para la deseada paz. Habra que deconstruir la colonialidad, que por otra parte es constitutiva hoy de esos mismos Estados. La existencia afuera de pueblos colonizados, sometidos y esclavizados por ese mundo que luchan todava por el reconocimiento pleno de su existencia y dignidad muestra la dificultad de la empresa. Llama la atencin hasta qu punto la colonialidad o sobrevivencia del sistema colonial, ya fuera del llamado tiempo colonial, ha perdurado en sus caractersticas y estructura fundamental a travs de los siglos, sin nunca desdecirse a s mismo, aunque los pueblos indgenas en el rea presentaban notables diferencias. Desconocidos, eran sin embargo tratados de la misma forma. Muchos pueblos, una sola colonia, muchos tiempos, una sola colonialidad. Guerras, epidemias y malos tratos han sido una constante, en algn perodo ms o menos mitigada, en otros, terrible y cruel.

El mundo indgena y los espaoles en tiempos de la Colonia


Segn Claude Lvi-Strauss (Buenos Aires, 1972: 268), una sociedad est hecha de individuos o grupos que se comunican entre s. En cualquier sociedad, la comunicacin se opera al menos en tres niveles: comunicacin de mujeres, comunicacin de
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bienes y servicios, comunicacin de mensajes. La Colonia y la colonialidad que le sobrevive inciden precisamente en cada uno de esos niveles de comunicacin y cuando logra destruirlos o simplemente desmontarlos y transformarlos puede dar por cumplido su objetivo. Esta estructura de comunicacin puede servir para detectar las trasformaciones de sociedades en diversos perodos de la historia. Las numerosas naciones que estaban y estn todava en los territorios del actual Paraguay tuvieron contacto con los otros que aqu llegaron en tiempos que van desde la primera mitad del Siglo XVI hasta la actualidad; hay en 2012 grupos ayoreo aislados y siempre acosados por intencionales usurpadores que sin ningn derecho se dicen propietarios de esos territorios. El guin y el desarrollo de esos contactos en tiempos tan dispares no ofrecen, sin embargo, diferencias notables. En esta larga duracin de tiempo, tres son los fenmenos con que se han encontrado los pueblos indgenas: la destruccin, la sustitucin y la transformacin de su modo de ser.
Amistad traicionada

Una buena parte de la historia flucta entre una actitud de amistad, un encuentro entre personas que tienen mucho en comn, contra una visin destructiva e intolerante de los otros. Desde el punto de vista del indgena, los recin llegados con los que poda entrar en comunicacin, intercambiando bienes, mensajes y hasta mujeres eran intrusos o personas extraas, a los que atacaban al verlos penetrar sin reparo ni licencia en sus territorios, o con los que procuraban congraciarse, dados los atrayentes objetos que traan consigo los famosos espejitos, cuyo espectro incluye ropas, bonetes, agujas, hachas y azadas, pero tambin caballos y perros o sus temibles armas de fuego. A lo largo de los siglos la actitud indgena se columpia entre las dos respuestas. En su Brevsima relacin de la destruccin de las Indias, el obispo don fray Bartolom de las Casas, de la orden de Santo Domingo, publicada en Sevilla en 1552, nos lleva a participar de una historia que l siente como general. Son los horrores de la guerra y de la brutalidad, como slo se han vuelto a ver en las (in)justificadas intervenciones coloniales de nuestros das. A fray Bartolom el Ro de la Plata apenas le era conoci302

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do, pero un solo episodio que le han contado en Sevilla confirma que esa conquista no se separa de la habitual crueldad conquistadora. Bartolom de las Casas tipifica lo que escucha sobre la historia inicial del Ro de Plata en los trminos que conoca de otras experiencias, pues se trata de los mismos espaoles y de las obras que en otras partes se han hecho y hacen. As dir: En general, sabemos que han hecho muertes e daos; en particular, como est muy a trasmano de lo que ms se trata de las Indias, no sabemos cosas que decir sealadas. Ninguna duda empero tenemos que no hayan hecho y hagan hoy las mismas obras que en las otras partes se han hecho y hacen. Porque son los mismos espaoles y entre ellos hay de los que se han hallado en las otras, y porque van a ser ricos e grandes seores como los otros, y esto es imposible que pueda ser, sino con perdicin e matanzas y robos e diminucin de los indios, segn la orden e va perversa que aqullos como los otros llevaron. Despus que lo dicho se escribi, supimos muy con verdad que han destruido y despoblado grandes provincias y reinos de aquella tierra, haciendo extraas matanzas y crueldades en aquellas desventuradas gentes, con las cuales se han sealado como los otros y ms que otros, porque han tenido ms lugar por estar ms lejos de Espaa, y han vivido ms sin orden e justicia, aunque en todas las Indias no la hubo Entre otras infinitas se han ledo en el Consejo de las Indias las que se dirn abajo. Un tirano gobernador dio mandamiento a cierta gente suya que fuese a ciertos pueblos de indios e que si no les diesen de comer los matasen a todos. Fueron con esta autoridad, y porque los indios como a enemigos suyos no se lo quisieron dar, ms por miedo de verlos y por huirlos que por falta de liberalidad, metieron a espada sobre cinco mil nimas. tem, vinironse a poner en sus manos y a ofrecerse a su servicio cierto nmero de gentes de paz, que por ventura ellos enviaron a llamar, y porque o no vinieron tan presto o porque como suelen y es costumbre de ellos divulgada, quisieron en ellos su horrible miedo y espanto arraigar, mand el gobernador que los entregasen a todos en manos de otros indios que aqullos tenan por sus enemigos. Los cuales, llorando y clamando rogaban que los matasen ellos e no los diesen a sus enemigos; y no queriendo salir de la casa donde estaban, los hicieron pedazos, clamando y diciendo: Venimos a serviros de paz e matisnos; nuestra sangre quede por estas paredes en testimonio de nuestra injusta muerte y vuestra crueldad (De las Casas, 1974: 101-102). Junto a las palabras de Bartolom de las Casas hay que colocar las denuncias que hiciera Martn Gonzlez, el llamado Bartolom de las Casas rioplatense, quien desde
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Asuncin el 25 de junio de 1556 (CI II: 604-618) expone ante el emperador Carlos V un cuadro de horrores precisos y detallados de lo que en esa conquista est sucediendo, de modo especial contra las mujeres guaranes, esclavizadas y maltratadas; una denuncia que la historiografa colonial rioplatense ha preferido silenciar, cubrindola con el velo de un supuesto, falso y vergonzoso paraso de Mahoma. Su innegable animosidad contra Domingo Martnez de Irala no desautoriza su testimonio que se repite a travs de otras innumerables voces en todo el perodo colonial, en especial desde la instauracin del rgimen de la encomienda en esta regin, en 1556. Nuflo de Chaves dio sobre el pueblo por la maana y mat, de nios y viejos y viejas y hombres, mucha cantidad de gente, sin otros que prendieron (CI II: 611). Yendo en busca de comida, hirieron un indio de los Carios, por lo cual fueron pregonados por esclavos, y se les hizo la guerra, en la cual mataron mucha gente, as de nios, mujeres viejas y otros indios de guerra en ms cantidad de cuatro mil nimas, de todos, y prendieron ms de dos mil (CI II: 612 613). Estn en vas de publicacin otras cartas de Martn Gonzlez, que se extienden hasta 1575, donde el carcter perverso de los conquistadores y su crueldad con las mujeres miles de mujeres apresadas y maltratadas estn ampliamente referidos.
Cuadazgo, mestizaje y genocidio

Fue caracterstico del proceso colonial paraguayo el modo de unin de los cristianos con las mujeres de los Guaranes, lo que muy pronto, ya en el mismo Siglo XVI, daba lugar a justificaciones ideolgicas contrapuestas; se hablaba de cuadazgo, como si entre cristianos e indios se hubiera sistematizado una relacin de verdadero parentesco, pero tambin se denunciaba la saca de mujeres, las rancheadas, el trueque de mujeres, como si la mujer guaran fuera tratada solamente como pieza esclava. Ms an, se puede preguntar si el tan comentado paraso de Mahoma no era en realidad una sutil prctica de genocidio, destinada a acabar con los indios, como de hecho sucedi. La poligamia le recordaba a un espaol de la poca las reprochables costumbres
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mahometanas. Estamos con las indias amancebadas, que no hay Alcorn de Mahoma que tal desvergenza permita (Bruno, 1966: 1, 188). Con un lenguaje claramente hiperblico, el padre Francisco Gonzlez Paniagua, en una carta de febrero de 1545 (Bruno, 1966: 1, 188), acentuar que el otro es muy a favor de la secta de Mahoma y su Alcorn, y an me parece que les da ms libertades, pues no se extiende a ms de siete mujeres, y ac tienen algunos a setenta. Y todava aade: El cristiano que est contento con dos porque no puede haber cuatro, y el que con cuatro porque no puede haber ocho; si no es algn pobre, no hay quien baje de cinco o de seis, la mayor parte de quince, y de veinte, de treinta e cuarenta. Lo agravante del caso era que estas prcticas no slo contradecan la tica mongama cristiana, sino tambin el sistema guaran de parentesco, cuyos matices los espaoles eran incapaces de alcanzar. Tanto la poligamia como, por ejemplo, el matrimonio de la sobrina con su to materno constituan formas peculiares de parentesco que el espaol no entenda (Meli, 1986: 109-111). Lo ms que entendieron era que entraban en el sistema de parentesco guaran, como se deduce del Memorial de Gonzlez Paniagua, 3 de marzo 1545: No los llama el tal cristiano hermanos de mis criadas o mozas, sino hermanos de mis mujeres y mis cuados y suegros y suegras, pero no estaban dispuestos a someterse a sus reglas de reciprocidad; el cuadazgo fue convertido luego en recurso de explotacin econmica. Por otra parte, la poligamia hispano-guaran no es una cuestin de desenfreno sexual o falta de prejuicios raciales, trminos en que a veces se ha querido encerrar la discusin, sino que traduce la interferencia de una mentalidad explotadora sobre la mujer y sus parientes, que no se ha de buscar entre los guaranes, sino en el nuevo sistema econmico introducido, que procuraba el mayor nmero posible de brazos agrcolas al menor precio. En un escritor eclesistico moderno (Bruno, 1966: 1, 188), que sin duda conoce bien la documentacin de esta poca, es lamentable que se afirme que aquellas generaciones consideraban a la mujer como bestia de carga, poco menos. El hombre se dedicaba a la guerra, a la pesca, iba de caza, vegetaba ocioso; cuando en realidad la divisin sexual de trabajos entre los guaranes aseguraba un equilibrio sumamente humano de esfuerzos. La costumbre de que sean las mujeres quienes siembran y recogen el bastimento se convierte en maldita, como la designaba el cura Andrada (DHG, 1941: 2, 417), cuando es sacada de su funcin y es el espaol quien resulta el hombre aventurero y ocioso, que espera el trabajo de brazos esclavos, de mujeres sometidas principalmente.
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La irona consiste en que son los cristianos quienes, en contra de su misma moral, barbarizan las relaciones de parentesco con barraganera y poligamia, que con tanta desvergenza e irracionalidad podemos acrecentar que no hay Alcorn de Mahoma que lo permita, segn algunos de los mismos espaoles. El mestizaje dio como resultado un amplio genocidio, sobre todo en aquellos pueblos que entraron en contacto con los espaoles. Los cuados en realidad no se portaron, despus de un principio de relacin amistosa, como cuados. El sistema introducido por los europeos, si se puede llamar sistema a las prcticas de arrebatar mujeres para que les sirvan como criadas y servidoras, y generar hijos dejados irresponsablemente al solo cuidado de sus madres, y prcticamente abandonados, que tampoco quedaban del todo integrados ni en la comunidad tradicional materna ni en el nuevo orden colonial, signific en realidad un ocaso demogrfico del pueblo guaran, del que se espantaban los mismos conquistadores y encomenderos, que redujeron en menos de 70 aos a la poblacin guaran a una cuarta parte. As lo dice el informe de 1620 del jesuita Marciel de Lorenzana. Los primeros conquistadores del Ro de la Plata vean con enorme preocupacin el ocaso biolgico que traa consigo aquella forma de servirse de las mujeres guaranes (Meli, 1988: 79-88). Las llamadas rancheadas eran entradas a los montes para cautivar a mujeres de servicio, una prctica que las mismas autoridades espaolas denunciaban como perversa e inhumana. La saca de mujeres, que no slo eran retiradas de su hbitat natural, sino propiamente esclavizadas, con lo que esto supone de injuria a su dignidad y la alienacin bajo un sistema de mano de obra esclava, fue observada y denunciada por el clrigo Martn Gonzlez en su correspondencia al emperador, que se prolonga hasta 1575. Son pginas que sobrecogen por sus tonos sombros y lgubre realismo. Llama la atencin que, excepto dos cartas, conocidas desde 1877, dicha documentacin haya quedado indita hasta los das de hoy, sin despertar el inters de los historiadores del Ro de la Plata y Paraguay, ms ocupados en las falsas hazaas de la invasin de esta parte de Amrica. Por otra parte, en 1535 ya se haca ver que el mestizaje tal como se desarrollaba en el Paraguay era una forma larvada de genocidio, con desastrosos resultados para la economa colonial, siendo este ltimo punto lo que ms preocupaba.
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No careca de razn Dorantes al afirmar que un inmoderado acaparamiento de indias por parte de los espaoles influira en el descenso de la poblacin nativa, pues los vientres ocupados en gestar mestizos se restaban a la procreacin de indios. Esta fue una causa de despoblacin indgena que no suele ser mencionada tanto como la mortandad por guerras, malos tratamientos y epidemias, pero existi sin duda (Zavala, 1977: 146). Hay que notar, por otra parte, que las uniones mestizas tuvieron un alcance muy restringido en el espacio y en el tiempo; se dieron en los espacios contiguos a Asuncin, y aun ah hay que distinguir las de los primeros aos que se inscribieron mal que mal en el sistema de la reciprocidad de parentesco y dieron lugar a la generacin de mancebos de la tierra, que dejaron de lado su ascendencia indgena, reclamndose siempre como espaoles; y los mestizos al paso de correras, expediciones y contactos espordicos, si no es que deban considerarse fruto de violencia sexual con las mujeres tradas de las rancheadas; esas madres sentan que daban a luz a futuros esclavos. La encomienda representa el fin de la opcin mestiza, aunque esa realidad biolgica seguir reproducindose donde ya estaba iniciada. La creacin de los pueblos de indios desde los ltimos aos del Siglo XVI en funcin de la encomienda y los pueblos misioneros del Siglo XVII con los jesuitas desde 1610 desconocen el mestizaje como prctica ordinaria. La mayora de la poblacin del Paraguay colonial se distinguir no por ser mestiza, pero s indgena aunque colonizada. El censo del obispo Faustino de Casas, de 1682, contaba 7.209 espaoles entre ellos los mestizos socio-polticos frente a 32.840 indgenas entre yanaconas stos slo 2.517 e indios de los pueblos el resto. De todos modos, la poblacin hispano-guaran mestiza sera una de las principales causas de la pobreza crnica del Paraguay criollo, que durante todo el tiempo colonial no llegara a igualar la produccin econmica que haban encontrado los espaoles al llegar a estas tierras y la que conocieron los pueblos libres de la encomienda.

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De la economa del don jopi a la venganza hepy o precio de las cosas

Con la desintegracin del sistema de parentesco que era una forma de intercambio sistmico de mujeres conforme a sus estructuras fundamentales tradicionales, lleg en perfecto correlato otro caos, que fue el desmantelamiento del sistema de intercambio de bienes, al pasar de la economa del don al de la venganza mediante la compraventa de esos mismos recursos, ahora acumulados para s y negados al otro aun a costa de las necesidades del prjimo. La llegada de los espaoles a Asuncin, por lo menos en la versin de Ulrico Schmidl, ilustra de modo admirable cmo los recin venidos son incluidos en el sistema de reciprocidad, en el jopi, tan caracterstica de una sociedad indgena como la guaran. Los relatos que dejaron los expedicionarios de la primera hora como Domingo Martnez de Irala, segn consta en sus cartas de 1541, as como el recuerdo en 1553 de Antonio Rodrigues (hermano jesuita despus), muestran con entusiasmo lo que es una economa de reciprocidad, que recibe al recin llegado como si fuera un semejante que se supone ser tan generoso en el dar como fue noble y digno al recibir. Reiterados son los testimonios histricos que hablan de la abundancia de alimentos en las aldeas guaranes. Ah nos dio Dios el Todopoderoso su gracia divina, que entre los susodichos Carios o Guarans hallamos trigo turco o maz y madiotn, batatas, mandioca-porop, mandiocapepir, man, bocaj (palmera coco) y otros alimentos ms, tambin pescado y carne, venados, puercos del monte, avestruces, ovejas indias, conejos, gallinas y gansos y otras salvajinas las que no puedo describir todas en esta vez. Tambin hay en divina abundancia la miel de la cual se hace el vino; tienen tambin muchsimo algodn en la tierra (Schmidl /1567/ cap. XX; 1947: 54). Entre los mismos guaran de otras regiones el cuadro era semejante. A su paso por el Guair, Cabeza de Vaca constataba impresionado que toda la gente de los pueblos siembran maz y cazabi y otras semillas, y batatas de tres maneras: blancas y amarillas y coloradas, muy gruesas y sabrosas y cran patos y gallinas, y sacan mucha miel de los rboles de lo hueco de ellos (Cabeza de Vaca, 1555: cap. IX). Siguiendo adelante, encuentra de
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nuevo la generacin de los guaranes, los cuales siembran su maz y cazabi como en todas las otras partes por donde haban pasado... es la ms rica gente de toda aquella tierra y provincia, de labrar y criar, porque cran muchas gallinas, patos y otras aves, y tienen mucha caza de puercos y venados, y dantas y perdices, codornices y faisanes, y tienen en el ro gran pesquera...; todos son labradores y criadores de patos y gallinas (Cabeza de Vaca, 1555: cap. X). Lo mismo se deduce de la lectura etnogrfica que se puede hacer del Tesoro de la lengua guaran (1639) de Montoya (2011). El arquelogo Francisco Noelli (1994) ofrece un cuadro de por lo menos 39 especies de plantas cultivadas por el guaran agricultor: 22 variedades de mandioca; 7 de man; 16 de poroto kumanda; 9, de kar; 21 de batata jety; 13 de maz; 6 de pimienta, entre otras. Mal podra ser nmade, slo cazador y recolector, un agricultor de esta envergadura. Este mundo guaran de divina abundancia los espaoles, en su afn de aprovechamiento para s y de vida acumulacin, lo desbarataron y empobrecieron, sin que nunca ms se haya podido recuperar. El Paraguay ser en adelante un pas pobre, o mejor dicho, como lo vio Martn de Moussy, ya en tiempos de Carlos Antonio Lpez: el Paraguay ofrece ahora el espectculo de un gobierno fabulosamente rico mientras que la Nacin no tiene nada que comer. Al ao siguiente de la llegada de los espaoles se hace notar el hambre en Asuncin; los que recibieron, no han dado nada, y han sustrado de la comunicacin recproca un caudal considerable de alimentos. La produccin enajenada para otros fines, como expediciones y guerras, ya no motivan al trabajo, como hemos expuesto en otra ocasin (Meli, 2004b: 33-60). Como consecuencia de este estado de nimo que trastrueca las condiciones del trabajo y sus motivaciones, aparece la inhibicin frente a la tarea impuesta, que se ideologiza como aversin atvica al trabajo y pereza del indgena. De hecho se ha anulado el sistema de potir, conocido ahora con la palabra quechua minga, que no slo es poner todas las manos a la faena, sino una fiesta alegre de comunicacin y de participacin. El ao de 1556, que es tambin el de la muerte de Irala, significa el inicio de la autntica Colonia con el establecimiento del fatdico sistema de la encomienda que los antiguos conquistadores insistentemente exigan. Entre los indgenas que no pudieron zafarse de l se instal definitivamente la pobreza, que se extendi por todo la regin, de la que no se libraron ni los mismos encomenderos. Esta pobreza traa consigo no solo el desequilibrio en la apropiacin de
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recursos, sino tambin la aparicin de clases sociales que cubrira todas las relaciones de comunicacin de las sociedades antagnicas que la colonia estaba provocando. Cuando los guaranes, hombres y mujeres, pudieron vivenciar otro tipo de colonia, cual fue la implantada en los pueblos jesuticos desde 1610 hasta 1768, donde la actividad laboral estuvo destinada fundamentalmente al bien de la comunidad y la distribucin equitativa del producto, los guaranes alcanzaron envidiables resultados econmicos; sistema que, sin introduccin de moneda en el seno de los pueblos guaranes misioneros, aunque s en el comercio exterior de los excedentes, manifest una buena adaptacin al nuevo sistema colonial. Esta especie de bilingismo econmico no dej de funcionar en varias partes del territorio de la provincia del Paraguay, especialmente en los llamados pueblos de indios, antecedentes de la sociedad rural paraguaya actual. En su vocabulario los guaranes dieron cuenta del fenmeno, al mantener la palabra jopi, el don significado por gesto de las manos abiertas de todos para todos, distintivo de la economa de reciprocidad, frente a otra realidad conocida y temida designada con la palabra tepy, en su sentido de reciprocidad negativa, de venganza, que puede llegar a exigir la muerte del otro, y que en el mundo colonial fue aplicada al precio de las cosas, que ya no se dan sino que se cobran y cmo! Hasta una mano de maz puede ser objeto de venganza por su precio excesivo: hepy eterei. La economa colonial es una economa de sucesivas y continuas venganzas. Sin embargo, al pobre se le quita incluso el derecho de la reciprocidad de venganza porque su mismo trabajo carece de precio. La encomienda es sobre todo venganza porque lo que tena que dar y comunicar y a lo que se comprometa, que era la proteccin y la educacin poltica y religiosa (sea cual fuere el valor que ahora solemos dar a estos bienes), era negado. Esta transferencia del sistema de comunicacin econmica fue la marca del colonialismo y sigue siendo clave de la colonialidad que perdura hasta la actualidad.

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Las lenguas guaranes en la Colonia

La generacin de los espaoles que llegaron al Paraguay, por su cortedad numrica y por su extremada movilidad cual nmades sin arraigo, no poda mantener una comunidad lingstica compacta. Sin madres espaolas y con una pronunciada ausencia de padres castellanos en la vida de cada da, la lengua materna de los nuevos mancebos de la tierra sera el guaran. El guaran se volva la lengua del espaol del Paraguay. Los viejos conquistadores se dieron cuenta de la situacin y lo lamentaban. Pero no haba remedio. Ni siquiera lo sera un colegio de jesuitas, deseado por conquistadores y colonos, pero nada atractivo para esos mancebos que preferan otros ejercicios menos intelectuales. Incluso las futuras entradas y conquistas espaolas se haran ya en guaran. Si damos un salto en el tiempo y vamos a la mitad del Siglo XVII e incluso inicios del Siglo XVIII, omos como lenguas habladas en el Paraguay: 1. el guaran criollo que en las ciudades espaolas se comienza a definir como variedad distinta; 2. el guaran de los pueblos de indios, entre los cuales hay que distinguir: 2.1. los dependientes de la encomienda; 2.2. los franciscanos y 2.3. los jesuticos; y 3. el guaran de los diversas etnias guaranes que se mantienen libres en la selva: Av-Guaran, Pi-Tavyter, Mby y Ach [Guayak], aunque estos ltimos pertenecen a otra categora cultural. Los indios del Chaco, con sus diferentes lenguas, permanecieron a lo largo del perodo colonial sin contacto, aunque se dio el exterminio de varios de esos pueblos, por guerras o epidemias. Esta situacin un tanto compleja, cuya realidad no se puede por otra parte ignorar, ha perdurado hasta nuestros das. La lengua es la piel que habitamos, finsima pelcula en la que se captan todas las vicisitudes de la vida diaria y de la historia, lo ms visible y distintivo de una persona de la que slo vemos la piel. Cada uno de nosotros es la historia de su propia lengua, y esta lengua es historia de una comunidad, que us esas palabras para decirse y hacerse. La lengua guaran criolla, que al final del periodo colonial ya pretenda ser la lengua nacional, para bien y para mal, presentar una serie de notas que la caracterizan. Seguir siendo una lengua grafa, que en su evolucin se decanta ms por los hispa311

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nismos que por los neologismos, pierde riqueza morfolgica y simplifica los matices de aspecto temporal y modal, lo mismo que pierde precisin en el uso de los adverbios y otras partculas. La riqueza lexicogrfica se desgasta y erosiona con el paso de los aos y en la gramtica adopta no pocos recursos del castellano, aun manteniendo el vocabulario guaran. Al mismo tiempo, lamentablemente, deja de ser lengua de gobierno y de religin. Sin literatura no sabemos cul haya sido la amplitud de su expresin potica y la eventual riqueza de sus relatos folclricos que slo se podrn apreciar cuando ya en tiempos modernos se recoja un corpus que denota una formacin histrica muy anterior. Este cuadro de prdidas y deficiencias, que por otra da lugar a una nueva lengua guaran dialectal, se puede comparar con otra situacin de lengua guaran, sta s documentada gracias a su considerable acervo literario conservado hasta nuestros das. Es el guaran misionero, representado en su totalidad por la lengua de las misiones jesuticas. Por supuesto se trata de una lengua en uso en los pueblos que se estn formando en una geografa tan extensa como la que va del Paranapanema hasta Uruguay y del Tebicuary hasta cerca del Atlntico. El corpus de este guaran se extiende desde la dcada de 1610, cuando el padre Roque Gonzlez traduce la Salve Regina y los Artculos de la fe, hasta la expulsin de los jesuitas del Paraguay en 1768, si bien hasta 1813 todava se puede hablar de un guaran jesutico sin jesuitas. La lista relativamente completa de publicaciones y manuscritos de esa poca jesutica se puede encontrar en B. Meli, La lengua guaran en el Paraguay colonial (2003). No todo ese corpus de guaran es lengua de traduccin. Se aplica este concepto a los escritos destinados a ensear una lengua a hablantes de otra o de verter textos de una lengua a otra; son lengua de traduccin las gramticas, vocabularios e, incluso, el Tesoro de la lengua guaran del padre Antonio Ruiz de Montoya (1639); traducen el guaran a los espaoles para que stos lo aprendan y por qu no una vez sabida la lengua se traduzcan a s mismos al guaran y en l comuniquen mensajes polticos y religiosos propios del mundo colonial. Esta es la literatura en guaran que tiene sus mritos y que alcanza una calidad de contenido y estilo notables. La traduccin no es slo invasin de nuevos lenguajes sino tambin una forma de dilogo.

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Pero junto a esa literatura en guaran hay una literatura guaran escrita por guaranes, en la cual se encuentran verdaderas joyas del buen decir, muy del arte de escritura. De paso se pueden citar la Asamblea guaran de Mbaracay de 1630, el diario de guerra de 1705, la correspondencia diplomtica que gira en torno al Tratado de Lmites de 1750, que alcanza niveles de extraordinario nivel conceptual y formal. Estn todava actas de cabildos y correspondencia particular que permiten construir una historia geopoltica que fue decisiva para el futuro de la regin. Es lamentable que con la salida de los jesuitas, y no tanto por su ausencia sino por la intromisin desintegradora de otras visiones de mundo y organizacin social y econmica, el mundo guaran misionero se haya resquebrajado y cado en tristes ruinas, pasando de la civilizacin a la barbarie. La gran literatura guaran slo ser rescatada ya entrado el Siglo XX por antroplogos como Curt U. Nimuendaj y Len Cadogan, y permite admirar el resplandor de esas palabras primeras, buenas y hermosas, nunca muertas ni desaparecidas que nos llegan de la prehistoria y que todava no haban sido deslustradas por el tenebroso hlito colonial.
Territorio y demografa

Al repasar los mapas de Cartografa jesutica del Ro de la Plata, editados por Guillermo Furlong (1936), el Atlas Histrico del Nordeste argentino, de Ernesto J. A. Maeder y Ramn Gutirrez (1995) y Memoria cartogrfica del Paraguay desde la colonia hasta nuestros das, de la Organizacin de las Naciones Unidas, recientemente publicada (2011), se observa que el territorio del antiguo Paraguay pasa por continuas configuraciones y transfiguraciones (Vzquez y Oddone, 2011) donde el territorio de las misiones o reducciones jesuticas que concentraba la mayor poblacin, se distingue claramente. La conquista y establecimiento de los espaoles en Paraguay fue muy irregular y como a empellones, pues en realidad se retroceda ms que se avanzaba. El rea de expansin conquistadora era hacia 1650 mucho menor la que haba sido hasta 1556, cuando el desastroso rgimen de encomiendas se instal en la provincia. La poblacin colonial se concentraba en tres manchas: la de Asuncin que no llegaba
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ms all del Manduvir y Piribebuy, las misiones franciscanas de Caazap y Yuty, y el territorio guaran jesutico que avanzaba desde el Tebicuar y se adentraba ms all del ro Uruguay. En el Siglo XVIII esa rea guaran jesutica, con sus pueblos, estancias y yerbales, es vista con recelo como territorio autnomo, que segua procesos autonmicos propios de una colonia sin colonos y donde los sistemas indgenas mantuvieron aspectos fundamentales de su mundo, como se ha visto. Con la salida de los jesuitas se da una fuerte entrada de colonos espaoles en sus campos, pero tambin se abren parroquias y ncleos rurales para una poblacin de espaoles y mestizos fuera del rea de ocupacin tradicional, como Concepcin, San Pedro, Villa del Rosario, Curuguaty, Ygatim y Pilar. Esta es la geografa humana que encontrar la Independencia. La estructura socioeconmica y poltica durante la Colonia haca lugar a categoras de poblacin que se mantienen durante todo el perodo. La demografa sigue una lnea bastante definida. El obispo fray Faustino de Casas en 1682 contaba en el Paraguay 38.666 habitantes, de los cuales: a) 7.209 son espaoles, criollos y mestizos en dos ciudades, Asuncin (incluida su comarca) y Villarrica. Representaban el 18,6% de la poblacin total. b) 2.517 indios yanaconas y 1.134 negros o pardos, sobre todo en Asuncin y alrededores y en Villarrica. c) 27.806 indgenas estaban en los pueblos de indios. Las reducciones jesuticas, fundadas 70 aos antes, contaban 19.070 almas; 5.307 estaban en los tres pueblos de franciscanos; y 3.429 en los seis al cuidado del clero secular, sujetos a la encomienda. Estos tres grupos de espaoles, indios y pardos sirven de pauta para clasificar la poblacin del Paraguay, no solo en tiempos coloniales, sino hasta la Guerra del 70. Aunque los pueblos jesuticos pertenecan a las jurisdicciones eclesisticas del Paraguay y de Buenos Aires, hay que tener siempre presente que, tanto geogrfica como administrativamente, las misiones confiadas a los jesuitas constituan un territorio sin solucin de continuidad, desde el ro Tebicuary hasta cerca de la costa atlntica, con un modo de vida y una cultura bastante homognea que en 1732 contaba con una considerable poblacin de 141.182 personas.
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Cuando en 1761 la poblacin total del Paraguay espaoles, indios y pardos era de 84.068 personas, los trece pueblos jesuticos sumaban 44.329, esto es el 52,7% del total. En el conjunto de los treinta pueblos haba 102.694 habitantes, disminucin debida a diversos trastornos como la irrupcin del movimiento comunero y la guerra que los guaranes mantuvieron entre 1753 y 1756 contra Espaa y Portugal, por no querer que desmembraran una parte de su territorio guaran-jesutico como unidad. Es despus de la expulsin de los jesuitas en 1768 cuando la poblacin de todo el Paraguay sufri una reestructuracin notable, como lo detalla el censo del gobernador Pedro Melo de Portugal en 1782:
Cuadro 1. Poblacin del Paraguay en 1782 (Censo Melo de Portugal)
CATEGORAS SOCIODEMOGRFICAS Espaoles europeos Espaoles americanos Indios de servicio (originarios) Indios de los pueblos (clrigos y franciscanos) Indios ex jesuticos Indios criollos Pardos, negros y mulatos (esclavos y libres) TOTAL
FUENTE: Elaboracin propia.

HABITANTES 212 55.397 2.971 7.727 19.106 2.593 10.746 98.752

PORCENTAJES 0,2% 56,1% 3% 7,8% 19,3% 2,7% 10,9% 100%

Es significativo el cuadro que ofrece la pequea ciudad de Asuncin en ese mismo ao de 1782.

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Cuadro 2. Poblacin de Asuncin en 1782


CATEGORAS SOCIODEMOGRFICAS Espaoles europeos Espaoles americanos Indgenas Negros y mulatos libres Esclavos TOTAL
FUENTE: Elaboracin propia.

HABITANTES 82 2.038 118 1.546 1.157 4.941

PORCENTAJES 1,7% 41,2% 2,4% 31,3% 23,4% 100%

El total de los indios en la provincia representaban todava 31,7%, pero en Asuncin slo 2,4%, superados ampliamente por el grupo de negros y mulatos libres que son ms del 54%. El censo ms cercano a la Independencia fue el de 1799. Los porcentajes se asemejan a los de 1782: espaoles, 57,7%; indios, 29,6%; pardos, 11,6%. En los que haban sido pueblos jesuticos todava quedaban 18.473 indgenas (Meli, 2011a). Durante todo el tiempo colonial el Paraguay vivi siempre bajo la amenaza continua de pueblos chaqueos que incursionaban hasta las inmediaciones de la estrecha faja de territorio que ocupaba la poblacin colonial. Ms tranquilo fue el territorio donde estaban establecidas las misiones jesuticas, que por otro lado gozaba de casi total autonoma respecto al poder de las autoridades de Asuncin. Sin embargo, la colonialidad estaba siempre al acecho, como se manifest en los movimientos comuneros, que insistan en las tesis encomenderas que reclamaban el dominio sobre los indgenas y su sujecin. Los comuneros, aun teniendo en cuenta su diversa actuacin en sus tres etapas, fueron un movimiento colonial y en el fondo econmico, que pretenda no la libertad sino el dominio y sujecin de la poblacin indgena a sus intereses; simplemente prolongacin y afirmacin de la posicin encomendera.
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Despus de la instalacin del sistema de encomienda en el Paraguay y su alternativa contraria, la fundacin de las misiones jesuitas ser la fecha ms importante para el futuro Paraguay como lo ser tambin el extraamiento de los jesuitas en 1768. La tesis de Ignacio Telesca (2009), Tras los expulsos: cambios demogrficos y territoriales en el Paraguay despus de la expulsin de los jesuitas, trata del tema con detalle mostrando la formacin de la lite de nuevos estancieros y un esquema de empobrecimiento de amplios sectores de la sociedad colonial, mediante la privatizacin de la tierra. En vsperas de la Independencia, el Paraguay acababa de ampliar las reas para estancias al Norte 441.978 hectreas slo en Concepcin, por ejemplo, mientras otras se establecan en los nuevos espacios del eembuc y otras ms se formaban por usurpacin de los campos de los pueblos misioneros, sobre todo los jesuticos. Mientras tanto, la poblacin indgena se iba dispersando, renunciando a su condicin para hacerse pasar por mestiza, lo que poda hacer fcilmente pues no se lo impeda ni el color de piel ni la lengua guaran, al fin caracterstica comn de la gran mayora. La colonialidad paraguaya segua, as, una trayectoria nunca desmentida que consista en no dejar que las sociedades indgenas se mantuvieran diferenciadas, ni siquiera en sus pueblos de indios. El indgena estaba condenado a desaparecer.

Los pueblos indgenas en el Estado paraguayo independiente. Continuidad y algunos cambios


Los indgenas bajo Francia y los Lpez

Con la independencia la situacin colonial no muda sustancialmente. El Paraguay se liber de Buenos Aires, hecho que tiene, tal vez, el sentido ms profundo de la emancipacin poltica que hizo posible la configuracin de un nuevo Estado. Se abri, entonces, un espacio peculiar que sera ocupado al fin por dos gobernantes como el doctor Jos Gaspar Rodrguez de Francia y Carlos Antonio Lpez, ambos de

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carcter dictatorial, asumido como tal segn el modelo romano por Francia y practicado de manera ms sutil y patriarcal por el segundo. El gobierno del Dr. Francia no interfiri especialmente en las comunidades indgenas, prcticamente intocadas en muchas de las reas del pas, como pudo constatarlo el Dr. Johann Rudolf Rengger (2010) en su Viaje al Paraguay en los aos 1818 a 1826; se puede decir que los dej en paz, si no es que incluso se acenta la vida libre de los indgenas en sus propios territorios. El mismo reconoce en 1821 a la nacin de los mbayes o caduveos, con quienes firma un tratado, si bien les obliga a quedar desarmados (Corte Suprema de Justicia, 2003: 127-130). Lo que no quita el profundo desprecio por los paraguayos en tanto poblacin con resabios indgenas. Carlos Antonio Lpez manej discrecionalmente el pas como su propia estancia, o como dir el viajero francs Martn de Moussy en 1856, como una inmensa Misin, cuyos mayordomos son el Sr. Lpez y sus hijos, con la diferencia que los socios no estn ni mantenidos ni vestidos, ni tienen sobre todo parte alguna en el beneficio general. Se comprende que el mecanismo de semejante administracin es simple y poco costoso. As es que el Paraguay ofrece ahora el espectculo de un gobierno fabulosamente rico mientras que la Nacin no tiene nada que comer. Lo ms grave y triste de su gobierno es el retrgrado decreto del 7 de octubre de 1848 que, al declarar extintas sus comunidades, negaba los derechos inalienables de los guaranes y la institucin del tva comunal; al mismo tiempo que les otorgaba la ciudadana a sus individuos, permita al Estado apropiarse y disponer de las tierras de los 21 pueblos de indios; en realidad una ciudadana muy recortada, propia de pobres, que no siendo propietarios estaban privados del derecho de voto (Meli, 2011a: 92-95). Art. 1 Se declara ciudadanos de la Repblica a los indgenas de los 21 Pueblos siguientes.... Art. 11 Se declaran propiedades del Estado los bienes, derechos y acciones de los mencionados 21 pueblos de naturales.... De esta manera se suprima la esencia histrica, social y cultural de gran parte del pueblo paraguayo, que era guaran, si bien ya colonizado. Tambin se consagraba, es verdad, una poltica profundamente arraigada en el suelo histrico del Paraguay,
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explcita en muchos textos e implcita en las actitudes de gran parte de la poblacin paraguaya, segn la cual el indgena no tiene derechos por no ser paraguayo de verdad. El indio tiene que dejar de serlo. Las condiciones de su teko, especialmente su territorio, le son anuladas. Aunque sus apellidos guaranes tradicionales no les fueron prohibidos, es cierto, la nueva ciudadana orient hacia la sustitucin, que se podra dar por concluida despus de la Guerra del 70. Aunque no se sabe a ciencia cierta cul fue el contingente de poblacin de negros, mulatos e indios que entraron en la Guerra que se dio por acabada en 1870, siendo ellos los ms pobres, no hay duda de que fueron enrolados en la contienda que acab en verdadero genocidio y con escasa poblacin masculina sobrante. Los Pi-Tavyter hacen memoria del paso de las tropas del mariscal por sus territorios del Amambay y del aporte segn sus posibilidades, bastante limitadas por cierto, de alimentos a esas tropas tan desamparadas. Los detalles al respecto son muy escuetos.
Las relaciones entre el nuevo Estado paraguayo y los pueblos originarios desde 1870

La gran violacin de los derechos humanos de los indgenas arranca de esa Constitucin de 1870 en la lnea del decreto de Carlos Antonio Lpez, de octubre de 1848, que permiti la expoliacin, usurpacin y despojo de los territorios indgenas. Fraude, engao y robo podan ser justificados jurdicamente. Se trata de una apropiacin ms fraudulenta y menos legal que la que se haca en tiempo colonial. Esa Constitucin de 1870, promulgada despus de la Guerra de la Triple Alianza, cuando el Paraguay estaba todava ocupado por las potencias extranjeras, legalizaba una posicin discriminatoria contra los indgenas, dando atribuciones al Congreso de proveer a la seguridad de las fronteras; conservar el trato pacfico con los indios y promover la conversin al cristianismo y a la civilizacin (Art. 72, inc. 13). La nueva colonialidad que arranca de esa poca, que dominar todo el Siglo XX, sin dar indicios de cambio cuando estamos recordando el bicentenario de la Independencia en 2011, se caracterizar por la usurpacin de los territorios indgenas y la transformacin territorial, primer paso de empobrecimiento econmico y cultural no solo de los indgenas, sino de todo el pas. En efecto, el Estado paraguayo fue obligado a
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privatizar las tierras fiscales, y lo hizo sin consultar y sin tener en cuenta los legtimos derechos de las naciones indgenas, cuyos derechos permanecen hasta hoy; y pueden y tienen que ser reivindicados. Dos grandes empresas se hicieron con una porcin considerable del territorio nacional: la firma Carlos Casado en el Alto Paraguay y La Industrial Paraguaya S.A. en la zona de Alto Paran. La firma Casado, concretamente, despreci a los pueblos indgenas que atrajo hacia s, los destruy fsica y moralmente, les rob la lengua y la cultura; es decir, les rob el territorio y el modo de ser el alma; pretendi conscientemente hacerlos despreciables quitndoles su dignidad. Los pueblos indgenas son atrados hacia las fbricas y puestos de trabajo, con grave detrimento para su cultura, su lengua y sistema econmico. El proceso de venta de tierras est bien documentado en Carlos Pastore, La lucha por la tierra en el Paraguay, y en la ms reciente obra de Jan M. G. Kleinpenning, Rural Paraguay, 1870-1963. Pero la colonizacin ms dura y duradera estaba todava por llegar y se operara ya entrado el Siglo XX. En 1904 se autoriz por ley al Poder Ejecutivo a fomentar la reduccin de las tribus indgenas, procurando su establecimiento por medio de misiones y suministrando tierras y elementos de trabajo (Art. 31), pero el Poder Ejecutivo podr disponer en las tierras fiscales de zona adecuada cuya extensin nunca superar las 7.500 hectreas... (Art. 2 de la Ley de 1907) y para estimular estos trabajos el Poder Ejecutivo podr conceder en propiedad a las personas o sociedad que emprenda las reducciones, hasta la cuarta parte de las tierras a ellas destinadas (Art. 3). Tanto como la perversidad de los intereses privados, llaman tambin la atencin la ignorancia, venalidad y cobarda de la clase dirigente, del Poder Legislativo y del Judicial. Vase al respecto la introduccin de David Velzquez Seiferheld al Digesto Normativo sobre Pueblos Indgenas en el Paraguay; 1811-2003, (Corte Suprema de Justicia, 2003: 19ss). La historia de tanta injusticia e ignominia ha sido recordada tambin por Branislava Ssnik y Miguel Chase-Sardi en su libro Los indios del Paraguay (1995: 247ss). Los decretos y leyes confiscatorios de 1883 y 1885 permitieron la venta de las tierras pblicas al capital extranjero, cuyas consecuencias fueron la proletarizacin de los indgenas, en especial de los chaqueos, que reciban obligatoriamente parte del pago de jornal en alcohol.
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El destino ya marcado desde el tiempo colonial, pero solo ejecutado con ms eficiencia en el Siglo XIX y primeras dcadas del XX, termin con algunos pueblos extintos como los payagu; desplazados otros del Paraguay a los pases vecinos Brasil y Argentina, como los caduveo-mbay y mby-guaran; con la desguaranizacin de los antiguos pueblos de indios al fusionarse con la poblacin rural; la desintegracin y aculturacin de casi todo el complejo enlhet-enenlhet (lengua-maskoy), siendo los ms afectados los guan, los sanapan, angait y maskoy, que con dificultad mantienen sus lenguas propias (Ssnik y Chase-Sardi, 1995: 403-412). No es extrao que el Dr. Andrs Barbero sealara en 1930 que los indgenas estn estrechados ms por los alambrados de estancias, los fortines militares de ambas naciones () y por la codicia de los comerciantes inescrupulosos, que les sacan el fruto de sus caceras () a trueque de alcohol y engao, cosa que les sume en una desesperacin injusta y tremenda (Digesto: 46). El mapa catastral del Chaco del ingeniero Augusto Clcena (hacia 1925) muestra hasta qu punto los territorios indgenas ni siquiera son tenidos en cuenta, estando ya toda el rea asignada a propietarios que no dejan un mnimo espacio para marcar una comunidad indgena. Durante la Guerra del Chaco (1932-1935) los indgenas no solo estaban ah, sino que participaron activamente en la contienda como baqueanos y facilitadores de recursos para las tropas paraguayas, como ponen de relieve los estudios compilados por Nicols Richard (2008) en la Mala guerra. Los angait, los enlhet (lengua), los del Pilcomayo medio, los ishir o chamacoco, y hasta los ayoreo fueron protagonistas o sufrieron indecibles impactos a consecuencia de la guerra y, sin embargo, son los grandes olvidados y ausentes de esa historia. Numerosos chan e isoseos bolivianos, atrados por promesas de bienestar en atencin a su colaboracin, se radicaron despus en el Paraguay, pero sin que hayan podido ver cumplido lo prometido por los militares paraguayos. Los indgenas y el Estado paraguayo despus de la Guerra del Chaco, como los expone Jos Zanardini (en Richard, 2008: 369-387), estn lejos de una convivencia satisfactoria, sobre todo debido a la miopa y tacaera del mismo Estado en la cuestin del reconocimiento de sus territorios y el contexto de una sociedad nacional que no acepta que las sociedades indgenas puedan tener derechos
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inalienables anteriores a la formacin del Paraguay, sobre todo cuando los nuevos y recientes migrantes son estancieros de la ms diversa procedencia o colonos que al fin, al mismo tiempo que niegan la posibilidad y conveniencia de territorios indgenas, van creando espacios autnomos que vienen a ser estados dentro del Estado, en los que los caminos estn cerrados con candado. Mientras tanto, al calor de ciertas ideas y preocupaciones filantrpicas y humanitarias haban surgido algunas organizaciones indigenistas. Cabe mencionar como antecedente el Patronato Nacional de Indgenas creado por Decreto N 7.389 del 10 de diciembre de 1936 y conformado por representantes del Estado, la Iglesia y las Fuerzas Armadas, cuya funcin era la de promover los trabajos necesarios para el conocimiento y organizacin de las tribus que habitan el territorio del pas, adoptando todas las medidas de proteccin y asistencia que crean ms aconsejables. Se trata, todava, de la misma poltica asistencialista e integracionista que promovan las leyes especificas. En el ao 1942 se aprobaban los estatutos de la (AIP) Asociacin Indigenista del Paraguay, que buscaba los mismos objetivos que el Patronato con la diferencia importante de que no dependa directamente del Estado. En 1949 tuvo lugar un hecho aparentemente modesto y de alcance muy limitado: se creaba la Curadura de Indios Mby-Guaranes del Guair con la misin de buscar y elaborar los medios necesarios y dignos para la adaptacin a la vida civilizada de la importante poblacin indgena del pas. Dependa del Ministerio de Educacin. Sin embargo, esta curadura, debido a la persona que la haba promovido y la tuvo a su cargo por un tiempo considerable, iba a jugar un papel muy importante y hasta decisivo por lo que se refiere al rescate y defensa de los derechos de los pueblos indgenas. Ese curador fue don Len Cadogan, quien encauz en gran medida su trabajo y su obra etnogrfica y etnolgica a travs de esta curadura, con numerosos artculos y publicaciones en los que expona sus conocimientos, denunciaba abusos y manifestaba sus preocupaciones. Esta mirada histrica sobre la poltica del Estado, en especial despus de la Guerra del 70, aunque no es la convencional entre historiadores del Paraguay, no es tampoco tan nueva ni original, pues ya fue presentada en sustancia y con mayor detalle por el citado Carlos Pastore, en La lucha por la tierra en el Paraguay (2010), por la Dra.
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Branislava Ssnik y, en cierta manera, por don Len Cadogan. Entre los paraguayanistas, tenemos a Jan M. G. Kleinpenning, Paraguay 1515-1870 (2011) y Rural Paraguay 1871-1963 (2009). En la actualidad es comn y aceptada, aunque con reticencias ideolgicas.
El Estado paraguayo y los pueblos originarios en los ltimos 60 aos

El relacionamiento con los pueblos originarios en los ltimos 60 aos puede considerarse en tres perodos: a) desde la marcha al Este (1955) y construccin del Puente de la Amistad (1965) hasta el Tratado de Itaip en 1973; b) desde 1973 hasta 1989; c) desde 1989 hasta la actualidad. Los dos primeros perodos transcurren bajo la dictadura del general Alfredo Stroessner Matiauda, quien subi al poder con un golpe de Estado en 1954. Estos perodos no estn definidos necesariamente por nuevas leyes dictadas, ni por las polticas explcitas hacia los pueblos originarios que las hubo sino por las formas de ocupacin de sus territorios y las dependencias que se crearon entre la poblacin paraguaya, cada vez ms afectada irreversiblemente por la ecologa del pas y su panorama cultural.
Desde la marcha al Este (1955) y construccin del Puente de la Amistad (1965) hasta el Tratado de Itaip en 1973

En 1955 al entonces capitn Porfirio Pereira Ruiz Daz se le asign la misin de abrir una ruta de 200 kilmetros que atravesara la espesa selva en lnea recta desde Coronel Oviedo hasta el ro Paran. En ese su primer ao de mandato, el presidente Alfredo Stroessner, alentado y financiado desde Brasilia, abrira esa marcha al Este, cuyas consecuencias fueron

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un cambio radical en la configuracin territorial del Paraguay. Las obras estaran gestionadas por la firma H. Petersen, que trabajara con las mquinas Caterpillar. De Coronel Oviedo la ruta se diriga a Caaguaz, que en aquella poca era un pequeo villorrio con fama de ser escondrijo de bandidos. Un estudio de Len Cadogan (1967a: 431-477) ofrece una pintoresca descripcin de esa sociedad. Haba una pequea parroquia, una pulpera, unas pobres viviendas y una muy precaria escuela, en la que en 1953 haban alcanzado el 6 grado ocho alumnos. En 1956 el terrapln de tierra lleg hasta lo que hoy es Campo 9. Los guaran-mby, cuyos descendientes se ven hoy despojados de su territorio ancestral, al parecer no se dejaron ver. El objetivo de esta ruta era enlazar al Paraguay con el Brasil. El 3 de febrero de 1957 se fund el Puerto Presidente Stroessner, hoy Ciudad del Este, sobre el ro Paran, fin del trayecto. El llamado eufemsticamente Puente de la Amistad fue terminado en 1965. La configuracin de los territorios desde esa poca ha tenido cambios galopantes (Vzquez, 2011a). El Paraguay tena entonces 1.500.000 habitantes que se concentraban en Asuncin, en algunas pequeas mal llamadas ciudades y pueblos tradicionales, algunos del tiempo de la primera colonia, en un radio de unos 100 kilmetros, adems de algunos puntos ms distantes como Encarnacin, Concepcin, Pilar y en el Chaco el complejo de Puerto Casado (Ver Diario Abc Color, viernes, 24 de Octubre de 2008. Nota por Armando Rivarola). En este proyecto vial se desconoca la existencia de los guaranes o se les olvidaba sin ms. Sin embargo, la nueva ruta segua casi exactamente el trazado que en el Siglo XVIII haban seguido los jesuitas en un viaje de exploracin, que trajo como resultado el haber establecido contacto con un pequeo grupo de indios, que por su curioso modo de hablar sabemos hoy eran de lengua mby. Lo cuenta el padre Martin Dobrizhoffer en su Historia de los Abipones, Vol. I., donde figura incluso el mapa de esa regin entonces conocida como Mbae Vera. Los diseadores de la nueva carretera pueden haberlo conocido. A orillas del Monday, ya en el Siglo XX, entre 1910 y 1925 haba habido una misin de los padres del Verbo Divino, conocida como Paiha, a la
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que se haba asignado un rea de territorio bastante extensa, sobre la cual los misioneros no supieron ni pudieron reservar sus derechos y se perdieron (Bockwinkel, 1992). No se poda olvidar tampoco que desde el Siglo XVI los av-guaran del Alto Paran, llamados chirip, que ya fueron afectados por el trabajo en los yerbales y extraccin de madera de ley por La Industrial Paraguaya desde fines del Siglo XIX, estaran ahora mucho ms expuestos a la intrusin colonial, que llegara a niveles trgicos en el Siglo XXI. En una entrevista Len Cadogan aluda a que en 1957, el ministro de Educacin, que era el doctor Pea, se enter por mi intermedio de casos concretos de matanzas de indios. Me mand con un asesor jurdico a la Corte Suprema de Justicia y no me quisieron creer. Les mostr los procesos. Fue entonces cuando se lanz esa famosa circular nmero uno, en defensa del indio que mucho honra al doctor Pea, pero, desgraciadamente, como todas las cosas en nuestro pas, todo qued estancado. Desde Asuncin hasta el Paran todo el mundo exclamaba: A la pucha, prohibido niko la ava juka ra`e. A los indios se los mataba como animales. Una vez mataron a un indiecito por entrar en una chacra a robar una sanda (Cadogan, 1988: 149). La mentalidad y actitudes sociales comunes en el Paraguay de entonces eran tan discriminatorias e injustas contra los indgenas que la Corte Suprema de Justicia tuvo incluso que recordar que todos los indgenas, en su calidad de habitantes del territorio nacional, gozan, al igual de las personas civilizadas, de los derechos y garantas que las leyes reconocen a estas ltimas (Circular N 1 del 3 - XI - 1957). Tanto el Patronato como la Curadura tenan una actuacin muy limitada debido en especial a la falta de apoyo econmico y gubernamental suficiente. En estas circunstancias, siendo el Gral. Marcial Samaniego ministro de Defensa, se cre el Departamento de Asuntos Indgenas (DAI), dependiente de dicho ministerio, en vista a la necesidad de adoptar medidas tendientes a nuclear en colonias organizadas a los indgenas dispersos por las Regiones Oriental y Occidental de la Repblica, a modo de evitar su extincin y adaptarlos a la vida sedentaria (Decreto 1341/58). Como primera actividad el DAI organiz el I Congreso Indigenista Nacional, que se llev a cabo en el mes de agosto de 1959. En este congreso se abordaron los temas de situacin legal, salud, colonizacin y educacin de los pueblos indgenas. El lenguaje de las conclusiones y recomendaciones era ciertamente muy etnocntrico y asistencialista; no se tenan en cuenta los
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derechos de los pueblos indgenas como tales, y lo que se pretenda era civilizarlos para que pudieran disfrutar as de los derechos de cualquier ser humano de la sociedad nacional. Las misiones los misioneros y misioneras eran el brazo derecho de esta poltica indigenista ya que entre otras funciones deban continuar interesndose por la inscripcin de los indgenas en el Registro Civil, preocuparse por la higiene y la salud de los indgenas, ir ubicando a los indgenas en poblaciones fijas que facilitaran su educacin y desarrollo social, educativo y econmico; al mismo tiempo se decida pedir a los misioneros que orienten las actividades de los caciques (Bejarano, 1976). En el ao 1963 se promulgan dos leyes que van a jugar un papel muy importante en la reorganizacin por parte del Estado de las comunidades indgenas. La Ley 852/63 por la cual se crea el Instituto de Bienestar Rural (IBR) y la Ley 854/63 del Estatuto Agrario que en su artculo 16 expresa: Los ncleos sobrevivientes de las parcialidades indgenas que an existen en el pas sern asistidas por el IBR para su organizacin en colonias. Con este objeto afectar las tierras necesarias para su asentamiento y colaborar en la medida de sus posibilidades con los organismos estatales y las entidades privadas pertinentes, para promover la progresiva incorporacin de dichos ncleos al desarrollo econmico y social del pas. Eventualmente, aun queriendo corregir abusos y subsanar deficiencias, el Estado paraguayo adopta una clara poltica integracionista, que se aprecia igualmente en el Cdigo de Trabajo, Ley 729/61, cuyos artculos 185 hasta el 191 tratan Del trabajo indgena. Ren D. Harder Horst (2011) en El rgimen de Stroessner y la resistencia indgena ofrece una historia de esos aos caracterizados por la creacin del Departamento de Asuntos Indgenas para encaminar y fortalecer una poltica estatal de integracin, en la cual cooperaron interesada e ingenuamente tanto las Fuerzas Armadas como los misioneros, tanto catlicos como protestantes. Los propios indgenas se aprovechaban de esa poltica paternalista mediante la cual accedan a ciertas ventajas inmediatas de ropa, comida y alguna asistencia mdica. Sobre conservacin y reconocimiento de territorios indgenas ni se pensaba y hasta pareca una cuestin insolente y extempornea, dado que los pueblos indgenas, aun estando en tierras que no les eran reconocidas, apenas sentan por entonces el menoscabo de sus espacios vitales. El mismo autor concluye el captulo diciendo que el gobierno estaba dispuesto a proteger a los pueblos indgenas de la extincin, pero insista en el cambio de su estilo de vida. Las sociedades indgenas procedieron con desconfiada cautela ante esa estrategia.
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Mientras tanto, llegaban tambin al Paraguay los ecos de disposiciones y declaraciones sobre los derechos de los indgenas y la responsabilidad de la sociedad nacional con los pueblos originarios. En 1968, mediante la Ley N 63 se incorpora a la legislacin nacional el convenio relativo a la Proteccin e Integracin de las Poblaciones indgenas y de otras poblaciones tribales y semitribales en los pases independientes (Convenio N 107 de la OIT de 1957), a travs del cual entr en nuestro rgimen jurdico el derecho consuetudinario indgena. La dcada del 70 signific un gran avance para las organizaciones indigenistas y, por ende, para las mismas comunidades. El punto de quiebre lo podemos situar en el simposio internacional que se realiz a principios de 1971, sobre la friccin intertnica en Amrica del Sur, que produjo la Declaracin de Barbados, por la liberacin del indgena. En ella se llama la atencin sobre la relacin colonial de dominio a que se hallan sujetos los indgenas de Amrica, y es ante esta situacin que los estados, las misiones religiosas y los cientficos sociales, principalmente los antroplogos, deben asumir las responsabilidades ineludibles de accin inmediata para poner fin a esta agresin, contribuyendo de esta manera a propiciar la liberacin del indgena pero es necesario agrega la Declaracin tener presente que la liberacin de las poblaciones indgenas es realizada por ellas mismas, o no es liberacin. Cuando elementos ajenos a ellas pretenden representarlas o tomar la direccin de su lucha de liberacin, se crea una forma de colonialismo que expropia a las poblaciones indgenas su derecho inalienable a ser protagonistas de su propia lucha. Al ao siguiente (1972) en Asuncin, el Consejo Mundial de Iglesias (que juntamente con el Instituto de Etnologa de la Universidad de Berna haba organizado el encuentro de Barbados) organiz la Consulta Indgena Latinoamericana a fin de que los agentes pastorales de las distintas iglesias analizaran en conciencia su accionar a la luz de la Declaracin de Barbados.
Desde 1973 hasta 1989

El Tratado de Itaip entre Paraguay y Brasil es, sin duda, la fecha ms significativa despus de la salida de los jesuitas en 1768 para la historia paraguaya y la de los
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pueblos indgenas. Las condiciones y planos econmicos, sociales y polticos derivarn hacia situaciones inditas, llevando a un extremo de cambios territoriales y de soberana real inditos. De modo rpido, se operar una sustitucin de poblaciones en amplias reas del pas, mediante la compraventa de tierras, que afectar en gran medida a los territorios indgenas. La deforestacin de lo que todava quedaba de selva, comandada por el agronegocio de la agricultura mecanizada y agrotxica, configurar otro cuadro del Paraguay, apenas percibido por la sociedad nacional. Los atropellos y violaciones contra los indgenas, y aun la legislacin que aparenta serles favorable, advierten que la cuestin de fondo est en que las ventas de las tierras pblicas siguen afectando a los indgenas, ya que estas tierras fueron vendidas sin tener en cuenta a los pueblos indgenas, que hoy viven rodeados de los macrocultivos, y sin bosques, por falta de una poltica adecuada por parte del Estado (Kleinpenning, 1987:191). En los ltimos aos la deforestacin y el agronegocio han llegado a extremos que ponen en peligro la soberana y la existencia misma del Paraguay, a la poblacin campesina y a la indgena. Declaraciones y movimientos indgenas En octubre de 1974 se reuni en Asuncin el Primer Parlamento Indio Americano del Cono Sur en el que participaron representantes de cinco pases, donde ningn noindgena tena participacin activa. Se abordaron diversas temticas como la tierra, el trabajo, la educacin, la salud, la organizacin. Las Conclusiones del Primer Parlamento terminan con el siguiente prrafo: En nuestra reunin recordamos los sufrimientos, las persecuciones que padecemos en todas partes, pero tambin las luchas que los indgenas de Amrica estamos llevando a cabo hoy da, y hemos hecho el nuevo compromiso de seguir adelante. As invitamos a todas las naciones indgenas para continuar hasta alcanzar el triunfo definitivo: ser hombres libres. A medida que la funcin del DAI se haca obsoleta y comenzaban a surgir problemas nuevos, debido sobre todo a nuevos conceptos y exigencias de los movimientos indigenistas ya generalizados en gran parte de Amrica Latina, el dictador del Paraguay, Gral. Alfredo Stroessner, a travs del Decreto 18.365 del ao 1975, considera oportuno y necesario crear el Instituto Nacional del Indgena (INDI) con la finalidad de promover el desarrollo integral de las distintas comunidades indgenas del pas, as como la
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efectiva integracin en la sociedad nacional, respetando sus respectivas culturas (Art. 1). El INDI estar constituido por un Consejo presidido por el Ministro de Defensa Nacional... (Art. 2) e integrado por un representante de cada uno de los ministerios, incluido un representante de las FF.AA. Y no pas medio ao cuando por otro decreto (22.274/76) se amplan las facultades del INDI a fiscalizar, orientar y coordinar todos los proyectos o esfuerzos promovidos por los organismos oficiales, religiosos, personas y entidades privadas nacionales o extranjeras destinadas a comunidades indgenas (Art. 1); de este modo, todos los proyectos o acciones que deben realizarse en el futuro requerirn, ineludiblemente, la pertinente autorizacin del INDI (Art. 2). De una forma u otra, todos estos acontecimientos afectaron el escenario del indigenismo nacional y a los mismos indgenas. Se plantean nuevas estrategias; queda cuestionado el relacionamiento con el Estado y su poltica indigenista; la Iglesia Catlica crea el Equipo de Misiones para hacer frente a los nuevos desafos. Su primer presidente fue Mons. Alejo Obelar y el primer secretario ejecutivo el padre Bartomeu Meli. Este equipo luego pas a llamarse Equipo Nacional de Misiones, y a partir de 1995, Coordinadora Nacional de Pastoral Indgena (CONAPI). Cortar con la tutora que desde siempre ejercieron las misiones religiosas y las Fuerzas Armadas tena que ser uno de los principales objetivos para una verdadera liberacin del indgena. Varios proyectos surgieron en esa dcada que, siguiendo a Esther Prieto (1994: 6), pueden agruparse en dos corrientes, que marcan hasta hoy el rumbo de la militancia indgena: una vertiente de desarrollo local (comunitario), y una de poltica global (con representatividad multitnica). Dentro del primer grupo podemos colocar el Proyecto Pi Tavyter, el Proyecto Guaran y el Proyecto Nivakl Yishinachat. Tanto el primero como el ltimo estaban centrados en una sola etnia, mientras que el Proyecto Guaran se extenda a los avchirip, mby y ach. Leyendo los objetivos de los distintos proyectos se puede percibir hacia dnde apuntaban: Proyecto Pi Tavyter: Emancipacin social, cultural y econmica de los indgenas gua329

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ranes Pi Tavyter, dentro de un programa de desarrollo comunitario conforme a las realidades de la sociedad nacional, en estrecha colaboracin con las instituciones gubernamentales y cuatro misiones religiosas (Informe 1974, cit. por Bejarano, 1976). Proyecto Guaran: Se pretende la incorporacin plena de las comunidades indgenas al proceso de desarrollo que se est gestando en la zona, teniendo en cuenta que su insercin se debe realizar a partir de la visin histrica de cada grupo tnico y respetando su autogestin. Proyecto Nivakl: Solucionar el penoso problema de un difcil peregrinaje por la zona, como consecuencia de la carencia de tierras propias para su asentamiento, y ofrecerlas la oportunidad de progresar conforme a sus propias pautas culturales. Dentro de la segunda corriente, el de una asociacin pluritnica, surge el Proyecto Marand bajo el patrocinio de la Universidad Catlica, que plantea una accin en tres planos: a) en las etnias indgenas: deteccin de la problemtica social indgena y labor informativa a los indgenas; b) en la sociedad nacional: transformacin de la conciencia de la sociedad nacional con respecto al indgena para lograr una actitud positiva de ella en relacin a la aceptacin de la cultura indgena como componente de la nacionalidad; y, c) a nivel internacional: organizar el apoyo moral y econmico internacional. Sin embargo, la actividad central est en el trabajo de contacto directo con los indgenas; los otros dos planos de trabajo servirn de complemento al primero. El protagonismo indgena era sustentado por varios lderes: seis de la Regin Occidental y tres de la Oriental, siendo el primer presidente Alberto Santa Cruz, del pueblo Nivakl. En octubre de 1974 se cre a instancias del Proyecto Marand la Asociacin de Parcialidades Indgenas (API) con la finalidad de dirigir dicho proyecto en el futuro y a la vez constituirse en un ncleo directivo de todos los indgenas del Paraguay para la formacin de una organizacin propiamente indgena (cit. por Bejarano, 1976). Es importante notar que en 1977 se volvieron a reunir en Barbados 34 personas (20 indgenas y 14 no-indgenas) ante los cambios positivos que ocurrieron en Latinoamrica despus de la Declaracin de Barbados. La diferencia sustancial entre las dos declaraciones est en que la segunda elabor un documento de los indgenas dirigindose a los indgenas, donde se destaca que en primer lugar, deben luchar por sobrevivir como grupo. Para ello, la posesin de la tierra es de capital importancia. En segundo lugar, deben liberarse ellos mismos de la dominacin fsica y cultural. En tercer lugar, deben esforzarse por lograr su unidad al interior y a travs de las fronteras nacionales.
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Los diversos proyectos promovidos por algunas organizaciones indigenistas dieron nueva vida a las comunidades, que en ciertos casos mostraron su poder autogestionario. Pero, al mismo tiempo, se debe lamentar que la API pronto se alejara de su finalidad primera. Ms pendientes del dinero y de los enredos de la poltica partidaria, los dirigentes se fueron alejando de sus comunidades, perdiendo legitimidad y autenticidad sin olvidar que la dictadura hizo un buen trabajo de corrupcin interna. Adolfo Colombres llama la atencin sobre este hecho cuando al comentar la Ley 904/81, ya en 1982, poda decir que movindose a la sombra de las autoridades, la API se ha granjeado la desconfianza del movimiento indgena panamericano, pues ni siquiera se atreve a enviar representantes a los congresos y foros internacionales donde se discuten los derechos de las minoras tnicas, ni a integrar el Consejo Indio de Sud Amrica. Qu pas con el espritu del Congreso de San Bernardino del ao 1974? No es el indigenismo oficial el responsable de esa situacin? Y si es as, hasta qu punto ser real la autogestin que propugna la Ley? Si en verdad se quiere iniciar una nueva etapa habr que extremar la autocrtica, a fin de que esta Ley no se convierta en letra muerta o, lo que es peor, en un instrumento de manipulacin. Ciertamente la dcada del 70 fue una poca de grandes Declaraciones, donde el Paraguay estuvo casi siempre bien representado; pero no se puede dejar de tener en cuenta que dentro del Paraguay ya haban pasado dos dcadas desde que Stroessner se hizo con el poder, que la Constitucin promulgada en el ao 1967 no menciona una sola vez la palabra indgena; que la represin del sistema dictatorial alcanz, a mediados del 70, niveles de verdadero terrorismo de Estado. La dcada del 80. Nuevas coordenadas y nuevas estrategias Si la dcada del 70 estuvo jalonada por denuncias y declaraciones, la del 80 intentar encarar el principal problema de los indgenas en el Paraguay, el de la tierra; cuestin que no ha perdido su centralidad hasta el presente. Hacia la Ley 904/81 La posesin de la tierra a que haca referencia la Declaracin de Barbados 11, se torn la exigencia central de cualquier legislacin que tuviera que responder a la
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problemtica indgena. La falta de ttulos de propiedad de la tierra por parte de las comunidades indgenas, por un lado, y la falta de capacidad jurdica de las mismas para tener la tierra a su nombre, por otro, fueron las mayores preocupaciones que manifest la AIP en junio de 1978 cuando el INDI convoc a distintas instituciones indgenas e indigenistas, especficamente para dialogar sobre la situacin de los indgenas en el Paraguay. Despus de varios aos en que los distintos proyectos ya estaban actuando, la problemtica de la tierra ocup el primer lugar en las preocupaciones de las comunidades indgenas. Ante esta situacin la AIP present una ponencia para la elaboracin de una Ley que pudiera establecer el rgimen jurdico de las comunidades indgenas (Prieto, 1987: 35-40). Este documento de trabajo servira para el anteproyecto de ley. El documento se refera a los siguientes puntos: 1) situacin jurdica de las comunidades indgenas; 2) base legal; 3) fundamentacin de la necesidad de un rgimen jurdico; y 4) principios a tomarse en cuenta en su formulacin. La propuesta de la AIP fue bien recibida por las dems organizaciones que encomendaron a los doctores Helio Vera y Esther Prieto la elaboracin de un borrador que pudiera ser utilizado como base de discusin; tres principios deberan ser tenidos en cuenta: titularidad comunitaria y transferencia gratuita de la tierra; reconocimiento de las organizaciones indgenas y del sistema de liderazgo; y, respeto al derecho consuetudinario. Luego de varias reuniones del equipo interinstitucional, el INDI adopt el proyecto y reelaborado lo elev al Poder Ejecutivo en julio de 1980 bajo el ttulo de Anteproyecto de Ley que establece el Rgimen Jurdico de las Comunidades Indgenas. Es importante hacer notar que en este anteproyecto se le dejaba al INDI un rol meramente administrativo, ya que con el reconocimiento de la personalidad jurdica de las Comunidades Indgenas, son ellas mismas las que podrn ir conquistando el ejercicio de otros derechos. Este anteproyecto pas del Ejecutivo al Parlamento, donde varios captulos, como el relativo al Derecho Consuetudinario Indgena y el del Fondo Especial para las Comunidades Indgenas, fueron eliminados, al mismo tiempo que se agregaba un Ttulo II De la Creacin del INDI y de sus autoridades. As fue promulgada el 18 de diciembre de 1981 la Ley 904: Estatuto de las Comunidades Indgenas.

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La poltica (anti)indgena en tiempos de dictadura La primera y gran violacin de los derechos indgenas en tiempos de la dictadura fue no aceptarles el derecho a ser culturas y pueblos diferentes, y ni siquiera ponerse en camino para reconocerlos como tales, sino ms bien como destinados a desaparecer, diluidos en una supuesta nacionalidad paraguaya; a este respecto se est de vuelta a los tiempos de Carlos Antonio Lpez. En realidad hubo una verdadera obstruccin para que los pueblos sean entendidos y promovidos en su estilo de vida; ayudas econmicas, salud y aun los tmidos ensayos de escuelas para indgenas estaban orientados a la asimilacin. Es sobre todo la voluntad de no revisin de la usurpacin de territorios indgenas y el reparto de esas tierras en favor de especuladores que las ms de las veces no han dudado en entregarlos, mediante simple venta, a grupos extranjeros que hoy configuran verdaderos territorios que se sustraen a la nacin. En tiempos de la dictadura los indgenas eran estorbo; lo eran para los planes de colonizacin hacia al Este y lo eran, sobre todo, para la nueva poltica que se promova desde 1973 con la firma del Tratado de Itaip, pero cuyo origen hay que buscarlo en la construccin del Puente de la Amistad en la frontera entre Paraguay y Brasil, entre 1956 y 1965. En 1976 no solo los indgenas fueron silenciados y maltratados, pues algunos de los indigenistas con ellos comprometidos fueron a parar a la crcel o fueron exiliados. Las buenas intenciones de la Ley 904/81 fueron tergiversadas de manera que cada vez se hizo ms difcil para las comunidades indgenas recuperar sus tierras, que por lo comn slo se consiguieron cuando fueron compradas de sus usurpadores de ayer, fenmeno agravado en la actualidad, dado el alto valor de esas tierras para el agronegocio. Los trabajos del ya citado Ren Harder Horst (2011) y de Jorge Servn (2008a) presentan documentacin sobre esa poltica (anti)indigenista.

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Cuatro tristes historias A. El caso Ach (Guayak) En 1974 haba saltado al mbito internacional el caso de los ach, las razzias contra ellos, la esclavitud a que estaban sometidos los nios y nias capturados, los asesinatos que configuraban un cuadro de verdadero genocidio contra ese pueblo. Todo ello atrajo las miradas de los organismos internacionales. Cada encuentro con personas civilizadas era muy triste, ni quiero pensarlo ahora. Despus de una tragedia de esta ndole todos quedbamos tristes porque muchas criaturas no eran ms hijos, pues quedaban sin padres. Muchas mujeres no eran ms madres, porque quedaban sin hijos. No ramos ms ach, quedbamos tristes, segn el testimonio recogido por Lucio Godoy que sintetiza el terror por el que pas el pueblo ach. Desde las denuncias de Len Cadogan hasta las insoportables capturas y confinamientos de la poblacin ach en psimas condiciones higinicas y sanitarias promovidas por el Estado, al mismo tiempo que la incapacidad de quienes recibieron el encargo de civilizar a los que salan del monte, llamaron la atencin de la opinin internacional. La Agona de los Ach-Guayak: historia y cantos (Meli y otros, 1973), que traa una historia de ese pueblo que de hecho ya estaba siendo conocido desde el Siglo XVI, pero que siempre haba conseguido librarse de la amenaza exterior, y sobre todo los cantos en los que esas personas que esto es lo que significa la palabra ach en su lengua decan sus angustias de muerte al ser capturados o ellos mismos haberse entregado a ese otro mundo desconocido de paraguayos, conmovi a quienes conocieron el caso. La labor del Dr. Mark Mnzel (1974) contribuy activamente a difundir esa situacin de genocidio. De hecho, la presin internacional asust al dictador, quien intent camuflar la realidad bajo la especie de que, aun admitiendo capturas y venta de criaturas ach y muertes en sus lugares de confinamiento, stas no fueron intencionales por parte del Estado paraguayo. Aos despus, esa terrible historia se revela de manera ms detallada y conmovedora cuando en una audiencia pblica, en 2008, los mismos ach hablan de esos tristes aos con su testimonio autntico y relatos personales que sacuden las entraas y que hicieron llorar a propios y extraos (Meli, 2008: 135-146; Servn, 2008b: 147-177).
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B. El Proyecto Caazap El segundo de estos casos es el Proyecto de Desarrollo del rea de Caazap, en una zona que es territorio tradicional del pueblo Mby-Guaran. Con un crdito del Banco Mundial se comenz la dcada con un estudio y diagnstico de la zona para la posterior elaboracin del proyecto. Para informacin y anlisis de los proyectos Caaguaz y Caazap, como despus el de Itaip, es muy ilustrativo el trabajo de Ramn Fogel (1989). En sus conclusiones del proyecto se afirmaba que en la zona slo vivan diez familias mby, caracterizadas por su extrema movilidad, por lo que no deban preocuparse por ellos. Peor an, un ao ms tarde se concluy que, despus de haber consultado con el INDI, los indios Mby-Av son esencialmente cazadores nmades. No existen grupos Mby-Av conocidos en la porcin agrcola del Proyecto Caazap, y si existieran algunos en el rea forestal sera difcil establecer su nmero y localizacin, debido a que no cuentan con estructura tribal y tradiciones... (cit. por Fogel, 1989: 62). Ese informe no slo es inexacto en todas sus afirmaciones sino que, adems, ese mismo ao 1981 se realiz el censo indgena y, a pesar de todas las resistencias de los mby que desconfiaban con bastante razn de este tipo de control, se censaron en la zona en cuestin alrededor de 250 familias. Finalmente, bajo la insistencia de instituciones indigenistas y al amparo de la Ley 904/81, en el convenio que se firm entre el Paraguay y el Banco Mundial (1982) figura un componente indgena. Enseguida se notaron los efectos negativos del proyecto, los que en su primera fase, seala Ramn Fogel (1989: 67), comprenden la presin sobre las tierras indgenas, la destruccin del entorno ecolgico y alteraciones en las estrategias de sobrevivencia... y en cuanto a las tierras de esta comunidad, en el 2 semestre de 1985, no solo no se haba legalizado la fraccin poseda por la comunidad [Yuker-Karand]... sino que ni siquiera se efectu la demarcacin del territorio. La demarcacin y la titulacin de la tierra fueron el principal problema con el que se enfrent desde un inicio la AIP. A partir de esta problemtica originada en la zona de Caazap, en el ao 1989, a travs de la Ley 43/89 que modificaba las disposiciones de la Ley 1.372/88 (Que establece un rgimen para la regularizacin de los asentamientos de las comunidades indgenas), se establece la prohibicin de innovar en tierras en litigio. En su artculo 2 expresa: No se admitir innovaciones de hecho y de derecho en perjuicio de los asentamientos de las comunidades indgenas durante la tramitacin de los expedientes administrativos y judiciales a
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que dieren lugar la titulacin definitiva de las tierras. No se considerar innovacin la siembra y cosecha de frutos o productos necesarios para la subsistencia, cuando las mismas se realizan en los lugares habituales Esta ley signific un avance significativo en lo que respecta a las posibilidades de defender el hbitat indgena de la depredacin de que eran objeto cada vez que se iniciaba un trmite de aseguramiento de tierras. C. El caso Maskoy Finalmente, un tercer caso de lucha por la tierra en esta dcada del 80 es el de los toba maskoy con la empresa de capital argentino Carlos Casado. Esta empresa, que se instal en la zona del Alto Paraguay y posea todava ms de dos millones de hectreas, someti a los casi 2.000 indgenas que habitaban ese territorio a una esclavitud real, aunque a veces disimulada legalmente como si se tratara de trabajadores asalariados. Para subsistir dependan casi exclusivamente de los trabajos requeridos por la firma, sobre todo en la fbrica de tanino, pero tambin de changas en el puerto y de la oferta de algunos productos de la caza y pesca, muy mal pagados. Pero en los ltimos tiempos la pronunciada disminucin de trabajo en la taninera haba ido deteriorando an ms la situacin de los pobladores indgenas. Al plantearse la necesidad de cultivar sus tierras, se vieron con la realidad de que esas tierras ya no eran suyas. Iniciaron las tramitaciones a travs del INDI, el que en 1979 pide al IBR la afectacin de 20 mil y 10 mil hectreas de la firma Casado. A un decreto de expropiacin sigui otro que lo anulaba y a cambio ofreca la empresa otro lugar, totalmente inservible para las comunidades. Todo qued congelado hasta que el INDI volvi a solicitar, en 1982, otras 30.000 hectreas en la zona de Arroyo Mosquito. Hasta el ao siguiente el INDI, bajo la presidencia de general Marcial Samaniego, realiz una serie de estudios sobre el tema, pero luego fue removido del cargo y su sucesor no movi ni un papel; es ms, siempre se mostr ms aliado de la empresa que de los indgenas. Las entidades indigenistas se mantuvieron firmes junto a los indgenas. La Conferencia Episcopal, en 1987, envi una carta pblica al titular del IBR en la que, adems de apoyar la expropiacin, denunciaba que desde enero de 1985 el INDI no ha hecho trmite alguno tendiente a la resolucin del conflicto. Finalmente, en agosto de 1987 se expropiaron las 30 mil hectreas de la firma Carlos Casado.
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El caso fue importante por muchas razones y sus implicancias se extendieron a otras comunidades que sufran la zozobra de la inseguridad por falta de un espacio vital. En primer lugar, fue un testimonio de perseverancia indgena, fruto del trabajo unido; en segundo lugar, hizo notar la distancia que haba entre el INDI y las comunidades indgenas. D. El despojo de Itaip y las reivindicaciones indgenas En esta lucha, si bien no se puede hablar de un movimiento propiamente indgena, s se van articulando las distintas organizaciones indigenistas en torno a intereses comunes, como la conquista y recuperacin de la tierra, lo que en momentos especficos cobra una fuerza muy grande. Podemos mencionar tres hechos que marcaron la actuacin indgena-indigenista e hicieron tomar conciencia de la fuerza que se podra llegar a generar. En primer lugar est la construccin de la represa Itaip en la zona de Alto Paran que afectaba directamente a las comunidades Av-Chirip de la zona y de Canindey. Debido a la inundacin de tierras que provocara la represa, eran 534 familias de 35 comunidades o aldeas que se vieron en la necesidad de ser relocalizadas. El ente binacional, amparndose en la ley, slo se propona indemnizar con una suma irrisoria a cada familia por separado. Ante esta situacin, en junio de 1981 la API dirigi una nota a Itaip manifestando la preocupacin y sugiriendo como solucin la implementacin de proyectos de reasentamiento que sean encarados con recursos proporcionados por la entidad Itaip Binacional. La Itaip responde inmediatamente amparndose en la ley sin tener en cuenta la demanda indgena. Un ao despus, la API volvi a insistir argumentando que estos grupos indgenas como ocupantes milenarios de esas tierras tenan derecho a la ocupacin, y al ser afectadas esas tierras por las obras de Itaip corresponde a esa entidad proporcionar tierras equivalentes. A las dos semanas volvi la Itaip a argumentar que la ley no lo tena contemplado expresamente. Sin dejar pasar ms tiempo, en cuatro meses, a la API se le suman el INDI, la AIP y el Equipo Nacional de Misiones (dependiente de la Conferencia Episcopal Paraguaya), y en forma conjunta presentan un proyecto de reasentamiento de comunidades AvChirip para evitar efectos negativos del emprendimiento en las comunidades consideradas e incluso hacerlas partcipes de sus beneficios. Dos meses ms tarde vuelve a responder la
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Itaip Binacional en el mismo tono de siempre, pero esta vez con una gran dosis de irona: No puedo ocultar, sin embargo, dice la carta el vivo deseo de los que servimos en la Entidad, de responder positivamente a los requerimientos de las Asociaciones, de objetivos tan altruistas y que tan dignamente presiden Uds., pero el Tratado recordado nos distingui con el altsimo honor de construir la Usina Hidroelctrica sobre el Ro Paran, solamente. Al ao siguiente, amparndose ahora en la Ley 904/81 y en la 63/68 (que ratifica el Convenio 107), las mismas instituciones, pero sin el INDI, vuelven a solicitar la ejecucin del Proyecto de Reasentamiento de las Comunidades Av-Chirip, en los trminos de su formulacin. Finalmente la Itaip Binacional acept financiar pero en relacin exclusiva con el INDI, que al fin de cuentas result marcadamente negativa, y el hecho de que las fracciones estuvieran tituladas a nombre de esa institucin facilit a sus funcionarios la apropiacin y venta a todas luces ilegal de la madera de estas colonias (Fogel, 1989: 49). El folleto Deuda histrica de la Itaip Binacional con los Av Guaran paranaenses (Barn y otros, 2011) expone brevemente el estado de la cuestin en 2011, en la que, a pesar de los pocos avances reales, los indgenas despojados compulsivamente de su territorio con la inundacin de sus tierras esperan ser reubicados en un rea de 50.000 has., que les es debida.
Desde 1989 hasta la actualidad

En febrero de 1989 cae el rgimen dictatorial de Stroessner y, aunque es reemplazado por su consuegro, tambin militar, se inici en el pas el fortalecimiento de las instituciones democrticas. Una de las medidas urgentes a tomar era la elaboracin de una nueva Carta Magna que reemplazara la del ao 1967, hecha a medida de la dictadura. Ante esta realidad, tanto partidos polticos como movimientos independientes y asociaciones se pusieron manos a la obra para formular distintos proyectos constitucionales. Ciertamente, los partidos polticos no le prestaron gran atencin a la cuestin indgena (Telesca, 1991); tampoco el anteproyecto del Poder Ejecutivo ni el de la Unin Industrial Paraguaya hicieron figurar en su propuesta la problemtica indgena.

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Hacia la Constitucin de 1992 En mayo de 1991 se realizaron dos encuentros regionales de lderes y representantes de las comunidades indgenas: en Coronel Oviedo se reunieron los de la Regin Oriental, y en Itaugu los de la Occidental. El objetivo de esos encuentros era el de ponerse al tanto del verdadero significado de la Constitucin e intentar elaborar propuestas para la misma. Luego las llevaran a las distintas comunidades para discutirlas, aprobarlas o reformarlas y traeran las respuestas para una prxima reunin, que se llev a cabo el 13 de septiembre en Coronel Oviedo. La expresin de un indgena pone de relieve el espritu con que se realizaban estos encuentros: Entonces es necesario aclarar bien y poner en forma nuestra ley para integrar la ley de ellos y as ellos puedan conocerla y respetarla. Nuestra ley es como su ley. Por nacer en el territorio paraguayo todos somos iguales. La nica diferencia es que nosotros tenemos menos estudios que ellos. En cambio ellos tienen estudio y pueden profundizar ms que nosotros en sus escritos. Pero nuestra ley ellos no la conocen porque no est escrita ni se la puede encontrar en una librera. Nuestros antepasados siempre tuvieron la ley en sus cabezas por eso nunca se la conoci. Por eso les result difcil conocer nuestra ley. Pero nosotros queremos que ellos escriban dentro de la constitucin nuestras leyes ms importantes y necesarias para que as pueda haber respeto. Nosotros los indgenas, aunque tenemos menos estudio siempre los respetamos. Para que ellos nos respeten deben conocer nuestra ley, esto servir para que haya un respeto mutuo (Traducido directamente del guaran). De dicho encuentro eman aparte de las propuestas para la nueva Carta Magna una nota dirigida a las cmaras de Senadores y de Diputados y al mismo presidente de la Repblica, en la que se solicitaba la participacin directa de los indgenas en el proceso de elaboracin de la nueva Constitucin. El pedido fue rechazado con el argumento de supuesta violacin de la Constitucin entonces todava vigente. A raz de esto, representantes de diversos pueblos indgenas realizaron una histrica marcha de protesta desde la explanada de la Catedral hasta la sede del Congreso. Nuevamente los das 19 y 20 de diciembre se reunieron en el mismo lugar para proseguir con sus deliberaciones en torno a la nueva Carta Magna y a los derechos fundamentales que ellos mismos queran ver cristalizados en la futura Constitucin. Al finalizar la reunin, los indgenas de todo el pas resolvieron peticionar a la misma
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Convencin Nacional la participacin directa de cuatro representantes titulares, dos por cada regin. En enero de 1992 la Convencin concedi un espacio con voz, pero sin voto, a los representantes indgenas. Estos encuentros fueron auspiciados por el Servicio de Apoyo al Indgena de la Misin de la Amistad, por el Equipo Nacional de Misiones y por Defensa del Patrimonio Indgena, dependiente de la Universidad Catlica. Estas organizaciones estuvieron siempre al servicio de las comunidades en todo lo que hace a asesora jurdica, movilidad, encuentros y dems aspectos que conllevan un seguimiento de este tipo. Tanto la marcha histrica de los indgenas como el apoyo de diversas personalidades del mbito nacional e internacional, tal la del escritor Augusto Roa Bastos, influyeron para que los convencionales se tomaran ms en serio la propuesta indgena. Tambin la presencia constante de los representantes indgenas en el recinto de sesiones y el buen tino de los asesores indigenistas consiguieron que la nueva Constitucin reconociera la existencia de los pueblos indgenas y sus derechos. Ya en la Convencin Nacional Constituyente, los representantes indgenas Severo Flores, Antonio Portillo, Marcelino Ramrez y Cirilo Pintos participaron en la Comisin de Redaccin de la Subcomisin N 1. Se elaboraron dos propuestas: un proyecto base emanado de la Subcomisin y otra propuesta del senador Rafael Eladio Velzquez. El proyecto base fue votado por mayora en cada uno de sus artculos, tal como luego qued plasmado en el texto de la nueva Constitucin, y fue dejada de lado la propuesta del doctor Velzquez que an conservaba cierto resabio integracionista. Finalmente, el texto referente a los pueblos indgenas de la nueva Constitucin de 1992 fue promulgado en los siguientes trminos: CAPTULO V. DE LOS PUEBLOS INDGENAS Art. 62: de los pueblos indgenas y grupos tnicos. Esta Constitucin reconoce la existencia de los pueblos indgenas, definidos como grupos de cultura anteriores a la formacin y a la organizacin del Estado Paraguayo. Art. 63: de la identidad tnica. Queda reconocido y garantizado el derecho de los pueblos indgenas a preservar y a desarrollar su identidad tnica en el respectivo hbitat. Tienen derecho, asimismo, a aplicar libremente sus siste340

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mas de organizacin poltica, social, econmica, cultural y religiosa, al igual que la voluntaria sujecin a sus normas consuetudinarias para la regulacin de la convivencia interna, siempre que ellas no atenten contra los derechos fundamentales establecidos en esta Constitucin. En los conflictos jurisdiccionales se tendr en cuenta el derecho consuetudinario indgena. Art. 64: de la propiedad comunitaria. Los pueblos indgenas tienen derecho a la propiedad comunitaria de la tierra, en extensin y calidad suficientes para la conservacin y el desarrollo de sus formas peculiares de vida. El Estado les proveer gratuitamente de estas tierras, las cuales sern inembargables, indivisibles, intransferibles, imprescriptibles, no susceptibles de garantizar obligaciones contractuales ni de ser arrendadas; asimismo, estarn exentas de tributos. Se prohbe la remocin o traslado de su hbitat sin el expreso consentimiento de los mismos. Art. 65: del derecho a la participacin. Se garantiza a los pueblos indgenas el derecho a participar en la vida econmica, social, poltica y cultural del pas, de acuerdo con sus usos consuetudinarios, esta Constitucin y las leyes nacionales. Art. 66: de la educacin y la asistencia. El Estado respetar las peculiaridades culturales de los pueblos indgenas, especialmente en lo relativo a la educacin formal. Se atender, adems, a su defensa contra la regresin demogrfica, la depredacin de su hbitat, la contaminacin ambiental, la explotacin econmica y la alienacin cultural. Art. 67: de la exoneracin. Los miembros de los pueblos indgenas estn exonerados de prestar servicios sociales, civiles o militares, as como de las cargas pblicas que establezca la ley. Sin lugar a dudas, el Captulo V de la nueva Constitucin es un avance sin precedentes en la legislacin paraguaya, y ms teniendo en cuenta que desde la Constitucin de 1870 los indgenas eran constantemente ignorados. Pero este primer paso necesita de un posterior desarrollo. Hasta que no se reglamente este captulo, se depende an de la Ley 904/81 y de la Ley 43/89.

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Sin embargo, es necesario prestar atencin a posibles contradicciones, como las que habra con los artculos 266-272, Del Ministerio Pblico, que tiene la funcin de representar a la sociedad ante los rganos jurisdiccionales del Estado y estar integrado por el fiscal general del Estado y los agentes fiscales conforme a las disposiciones de la ley (Art. 266); dentro de sus deberes y atribuciones se encuentra la de: 2) promover accin penal pblica para defender el patrimonio pblico y social, el medio ambiente y otros intereses difusos, as como los derechos de los pueblos indgenas (Art. 268). Nuevamente, al igual que en la 904/81 la autodeterminacin y autonoma de los pueblos indgenas quedan puestas entre parntesis, dependiendo de la buena o mala voluntad del fiscal de turno, que por lo general suele responder a intereses polticos (como qued bien claro en la ltima eleccin de la Corte Suprema de Justicia y del fiscal general). Los dos intentos para reglamentar la Constitucin Nacional en lo referente a los pueblos indgenas, uno del CIDSEP (Centro Interdisciplinario de Economa y Poltica, dependiente de la Universidad Catlica) y el otro del INDI (con la colaboracin de la fundacin Hans Seidel) no han recibido todo el respaldo de las dems entidades indigenistas, sobre todo porque la figura del INDI cobraba an ms fuerza. Ambas propuestas se encuentran paradas. Especialistas como la doctora Esther Prieto (1994:14) plantean la necesidad que el proceso de modificacin de las leyes tendra que moverse con sentido de transversalidad, a fin de contemplar a leyes de diversas temticas. Es decir, que aparte de reglamentar el Captulo V, habra que atender a un buen nmero de leyes que se relacionan con diversos derechos indgenas, como las del Cdigo Laboral, del Estatuto Agrario, etc. Actualmente se encuentra en el Parlamento una Ley General de Educacin que marcara los principios generales sobre este tema tan importante para las comunidades indgenas. Algunas entidades indigenistas ms cercanas a esta problemtica, como la Coordinadora de Pastoral Indgena, que desde hace casi 20 aos vienen organizando encuentros de maestros indgenas, elaboraron conjuntamente con ellos un anteproyecto de Ley de Educacin Indgena, que fue aprobada en 2007 y reglamentada en 2011.

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Los pueblos indgenas en el Paraguay


En la actualidad los pueblos indgenas en el Paraguay se presentan distribuidos en varias familias lingsticas.
Cuadro 3. Poblacin indgena del Paraguay en el ao 2002
FAMILIA LINGUSTICA ETNIA 1. Mby Guaran 2. Av-Guaran 3. Pi-Tavyter 4. Guaran Occidentales (Ava - Chiriguano - Mbi) 5. andeva (Tapiet) 6. Ach-Guayak Mataco-Mataguayo 7. Nivacl 8. Mak 9. Manjuy (Chorote Lumnanas) 10. Entlhet Norte Lengua-Maskoy 11. Enxet Sur 12. Angait 13. Sanapan 14. Toba-enenlhet 15. Maskoy 16. Guan Zamuco Guaicur TOTAL 17. Ayoreo 18. Ybytoso (Chamacoco Ishir) 19. Tomrho (Chamacoco Ishir) 20. Toba Qom POBLACIN 14.324 13.430 13.132 2.155 1.984 1.190 12.028 1.282 452 7.221 5.844 3.694 2.271 1.474 756 242 2.016 1.468 103 1.474 86.540

FUENTE: DGEEC, II Censo Nacional Indgena de Poblacin y Viviendas 2002. No figuran las personas del mismo pueblo indgena que estn en otros pases fuera del Paraguay.

El guaran que se subdivide en Mby, Av-Guaran (o Chirip), Pi-Tavyter,


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Guaran Occidentales (o Guarayo en Paraguay), Guaran-andeva y Ach (o Guayak); lengua-maskoy subdividido en Sanapan, Angait, Enxet (o Lengua), Entlhet, Guan, y Toba Maskoy; guaicur Toba Qom; zamuco con Ayoreo y Chamacoco (Ishir y Tomrho); y mataco-mataguayo que incluye a Nivacl, Choroti y Mak. La poblacin indgena que se encontraba en 253 comunidades en 1990 (Chase-Sardi y otros, 1990) aument a 86.540 personas segn el censo de 2002. Desde el punto de vista de la tenencia de tierras, el cuadro es el siguiente (Servn, 2011):
Cuadro 4. Comunidades indgenas por tenencia de personera jurdica y tierra, segn departamento, 2002
CON PERSONERA JURDICA SIN TIERRA PROPIA En trmite 85 1 3 5 4 31 2 3 5 4 10 7 7 3 Sin trmite 5 1 1 1 1 1 SIN PERSONERA JURDICA En trmite 70 5 3 2 5 3 8 3 27 4 5 5 Sin trmite 25 1 4 1 5 2 2 5 1 4 4 1 2 1 -

DEPARTAMENTOS

COMUNIDADES

CON TIERRA PROPIA

NR

total Asuncin Concepcin San Pedro Guair Caaguaz Caazap Itapa Alto Paran Central Amambay Canindey Pdte. Hayes Boquern Alto Paraguay

414 1 21 26 8 47 20 31 27 1 41 97 39 38 17

225 11 17 2 7 14 14 17 1 34 52 26 21 9

FUENTE: Atlas de Comunidades indgenas en el Paraguay, Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos, 2004c:21 Resultados Finales: II Censo Nacional Indgena. DGEEC, 2002. 344

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La misma Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos, en una ltima actualizacin de 2008, da la cifra 108.308 que supone un considerable aumento en 6 aos. La poblacin indgena no cesa de crecer, lo que agudizar todava ms la precaria situacin de sus comunidades, poniendo de manifiesto la injusticia de la usurpacin de sus territorios. Los pueblos de lengua guaran se extienden por la llamada Regin Oriental, al este del Ro Paraguay, regin frtil especialmente apropiada para los tpicos cultivos de maz, mandioca y cultivares de especies adaptadas a los montes subtropicales. Estos territorios estn tradicionalmente ocupados por ellos desde hace unos 2.000 aos antes del presente (A.P.). Hay, sin embargo, dos grupos guaranes, los chiriguanos y andeva, que estn localizados en la Regin Occidental. Los dems pueblos indgenas habitan la Regin Occidental o Chaco, excepto el pueblo Mak que recientemente ha migrado y se ha localizado en la periferia de la capital Asuncin. Es importante notar que muchos grupos actualmente estn en lugares que no corresponden al hbitat tradicional. Vistos como parcialidades ya nunca ms como naciones, como lo haca todava Flix de Azara, en los tiempos previos a la Independencia (1811), ni como pueblos las comunidades y pueblos indgenas son tratados como sobrevivientes en vas de asimilacin a la nica ciudadana paraguaya. Aunque se habla todava de la formacin de colonias, el reconocimiento de la tierra indgena pasa a segundo plano, si es que es considerado. En un territorio indgena ni se piensa. Y eso en un tiempo en el que la continuidad de esos territorios todava exista, y que una poltica razonable de futuro puede rehacer.
Los pueblos indgenas en el Paraguay en busca de su independencia y de sus derechos

No sabemos sta es la realidad cundo ni cmo se enteraron los pueblos originarios de la Independencia del Paraguay, ni si le siguieron sus pasos. Hay que recordar que los pueblos del Chaco en todo el tiempo colonial gozaron de gran libertad, y continuaron sus habituales escaramuzas contra la poblacin criolla colonial, incluyendo incluso a los pueblos de indios ya colonizados. Sus dependencias laborales y
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las presiones culturales sobre su sistema se dieron ms bien en el Siglo XX, en gran parte a partir de agentes no paraguayos, como las empresas tanineras, el establecimientos del territorio menonita en 1927 e, incluso, las grandes propiedades ganaderas que cuadricularon el espacio mediante compras hechas sobre el papel. Son escasos los paraguayos que conocen la memoria colectiva de los pueblos originarios acerca del mundo con el que han tenido que enfrentarse y/o aceptar. Los trabajos contenidos en la Mala guerra; los indgenas en la guerra del Chaco 1932-35 (Richard, 2008) han permitido avanzar sustancialmente en esa memoria; pero se trata apenas de un hecho histrico, si bien no del todo aislado. Esos pueblos han conocido la colonialidad ya en tiempos de la Independencia, pero bajo formas de dependencia propias del Siglo XX. Su dependencia est ahora uncida al hecho de estar en un Paraguay que se dice independiente, pero que no reconoce realmente la autonoma de los pueblos originarios. En la misma Regin Oriental se dieron dos formas de colonialidad: la encomendera y la misional. La primera consigui imponerse sobre la segunda cuando los jesuitas fueron expulsados en 1768 de los dominios del rey de Espaa y, por tanto, del Paraguay. A raz de ese hecho, vinieron los cambios sobre la configuracin del uso de las tierras y su distribucin. Durante el perodo jesutico (1610-1768) los territorios de guaranes misionados mantuvieron su continuidad espacial sin ninguna ruptura. Paradjicamente, la Independencia, sobre todo en el gobierno de Carlos Antonio Lpez, permiti acentuar y hacer efectivas con ms rigor las pautas de colonialidad y dictadura, especialmente en la usurpacin de tierras comunitarias que ya venan practicndose desde 40 aos antes. Los guaranes de las misiones acusaban y denunciaban amargamente esa situacin ya antes de 1811 en sus escritos de cabildos o de particulares, que desaparecen de los archivos a partir de 1813, si es que entraron. En la Regin Oriental haba grandes espacios de monte, donde vivan todava libres muchos guaranes, apenas contactados, que nunca supieron de la Independencia hasta muy entrado el Siglo XX, y se duda que muchos de ellos tengan alguna conciencia de ello hasta hoy. Aun en la Regin Oriental, hasta 1950 para dar una fecha el pueblo Ach-Guayaqu y muchas comunidades Mby no tenan contactos regulares con la sociedad nacional, y si los tenan era porque sus territorios eran invadidos y ellos mismos perseguidos y cazados.
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En los das 16 y 17 de julio de 2008, hermanos y parientes de varios pueblos indgenas del Paraguay acudieron a una audiencia pblica en el Congreso de la Nacin, donde quisieron recordar, hacer escuchar sus voces y testimoniar las violaciones de sus derechos como pueblos y como personas durante la dictadura y el tiempo inmediatamente posterior, entre 1954 y 2003, ao en que fue creada la Comisin de Verdad y Justicia, el 8 de septiembre. Una especie de Informe Final, debido a Jorge Servn, pone en evidencia la violacin a los derechos humanos de las siguientes etnias indgenas: Ach; Ayoreo; Pi Tavyter, Toba Maskoy, Angait, Enxet Sur, Sanapan y Av Guaran. Esto no significa que no existan hechos y episodios de violencia contra otras etnias. Pero faltaba dar a conocer esa memoria, escuchar testimonios y hacer propuestas de reparacin y reinvindicacin: una memoria no slo del pasado, sino para el futuro. En la audiencia pblica que tuvo lugar en Asuncin, escuchamos emocionados varios sucesos terribles que nos contaron sus vctimas en ese tiempo stronista. Por desgracia, en el estado de supuesta transicin hacia la democracia, que se extiende de febrero 1989 hasta hoy, las violaciones e injusticias no haban menguado, aunque ms ocultas y solapadas por aplicacin de un nico principio de reconocimiento de ttulos de propiedad, prescindiendo de los derechos previos de posesin inmemorial, reconocidos por la Constitucin de 1992 y del origen espurio y corrompido de esos ttulos de propiedad. No es de extraar que parte de los problemas actuales provengan de los cambios rpidos y bruscos a que se han visto sometidos los codiciados territorios indgenas de la Regin Oriental, muy especialmente desde el Tratado de Itaip, y ms recientemente los del Chaco. Es comn encontrar a indgenas acampados al lado de las rutas que pasan por sus territorios de los que fueron expulsados. Los desplazamientos de comunidades indgenas por este motivo son por desgracia ordinarios. Esta situacin provoca repetidas manifestaciones de indgenas, sobre todo guaranes, como las que a lo largo de todo el ao 2011 se han sucedido en la Plaza Uruguaya de Asuncin. Sus marchas hasta el Congreso y el Palacio de Justicia slo reciben, cuando ms, buenas palabras y promesas sabidamente falsas.
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Este, entre otros, es el motivo de que algunas comunidades, como las de Yakye Ax y Sawhoyamaxa, de los enxet, que haban perdido su territorio durante la Guerra del Chaco, que pas a manos privadas, tuvieran que recurrir a la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su pedido de justicia; en 2005 y 2006 las causas fueron falladas a favor de las comunidades indgenas contra el Estado paraguayo, aunque el Congreso de la Nacin y la Corte Suprema de Justicia se ha resistido hasta ahora a aceptar la condena. Al fin, las tierras para la comunidad Yakye Ax, 11.312 hectreas, en el lugar conocido como Puerto Coln, tuvieron que ser compradas. En la Agenda 2012 de Tierra Viva se encuentra una sntesis de las diversas vicisitudes por las que pasaran los pueblos Enxet Sur, Sanapan y Toba-Qom, cuyos territorios fueron vendidos ya desde antes de la Guerra del Chaco, con sus habitantes dentro, y que despus con mucho esfuerzo y constancia han sido recuperados en parte, pero slo como islotes, rodeados por estancias en general hostiles. Otras reas, an reconocidas como propias desde el punto de vista jurdico, estn empantanadas todava en tortuosos y lentos trmites, mientras los enxet esperan confiados que se haga justicia. Estos hechos de neo-colonizacin se han repetido en toda la geografa del Paraguay que, sin embargo, no ha dudado en entregar tierras fiscales a precios irrisorios a otros propietarios adventicios y firmas extranjeras.
Perspectiva etnohistrica de los guaranes sobre el bicentenario

Marshall Sahlins (1988: 12) en Islas de historia, muestra claramente que corresponden a diversas culturas, diversas historicidades. Porque diferentes rdenes culturales tienen sus modos distintivos, propios, de produccin histrica. La etnohistoria y concretamente la etnohistoria guaran no es simplemente una historia que trata del indio guaran. No es el Guaran en la historia, ni el Guaran de la historia, sino la historia del Guaran, en cuanto que es ste quien sabe sus tiempos, los siente, los selecciona y los relata. Hay sociedades guaranes en el Paraguay, como las hay en el Brasil, en la Argentina y en Bolivia, cuyas culturas se reproducen histricamente en sus acciones. Dicho de una manera sinttica y no sin riesgo de equivocarme, lo que reproducen es la voluntad de un modo de ser que se expresa
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en un sistema simblico, especialmente vehiculado por una lengua, que es el guaran, que mantiene una economa de reciprocidad y que se configura como una sociedad sin Estado; actualmente, a pesar del Estado. El abordaje etnohistrico lo hizo en forma pionera Branislava Ssnik. Lamentablemente no ha tenido muchos lectores ni discpulos. En esta labor tal vez puede ayudar la perspectiva de Mundo Guaran (Meli, 2011b). Lo que piensan los guaranes acerca de la Independencia fue expresado duramente en el II Encuentro de la Nacin Guaran (23 de marzo de 2011) no de pueblos guaranes como se haba denominado el I Encuentro que tuvo lugar en Brasil, encuentro de carcter continental con participantes de Argentina, Bolivia, Brasil y Paraguay, que tuvo lugar en la aldea de los Pi-Tavyter, Jaguati, en el Departamento de Amambay en el Paraguay, donde entre otras cosas decan: Que la Nacin Guaran siempre se desarroll y transit en un espacio territorial sin fronteras y bajo el estricto dominio de sus reglas de convivencia y sus costumbres. Que para el Guaran su territorio es el lugar donde vivan sus ancestros y donde se articulan la biodiversidad, la cultura y la espiritualidad Que tiene como un valor fundamental a la palabra que se traduce en su lengua milenaria que resisti a siglos de conquista, explotacin, opresin, discriminacin y destruccin en algunos casos. Que la Constitucin, el convenio 169 de la OIT, la Declaracin Universal de los DD.HH. de las Naciones Unidas, las leyes, tratados y convenciones internacionales que protegen los derechos de los pueblos originarios, entre ellos el Guaran, no son cumplidos por los diferentes gobiernos de pases en cuyos territorios se hallan asentadas comunidades guaranes. Que la ampliacin agresiva de la frontera agrcola que da paso al cultivo intensivo y mecanizado de sojales transgnicos envenena la tierra, los cursos de agua y a las poblaciones guaranes que viven en sus proximidades, abandonadas por los gobiernos y sus rganos de asistencia integral y de proteccin. Que la educacin indgena, en casi todos los pases de la territorialidad Guaran, si349

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gue reproduciendo el modelo occidental transculturizador y asimilacionista violando el principio de autodeterminacin y autonoma en el desarrollo de pedagogas originarias, saberes y conocimientos propios para la transmisin de costumbres, usos y tradiciones y mantener as su cultura, la tica ancestral y los valores consuetudinarios. As entre otros derechos exigan: La consulta y participacin permanente y oportuna a nuestra Nacin por parte de los poderes del Estado en todos los casos que afecten a nuestros pueblos originarios y en especial para la elaboracin, sancin y promulgacin de leyes. El cumplimiento por parte de los gobiernos nacionales, departamentales y municipales y los Estados (los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial) de las leyes, en particular el Convenio 169 y la Constitucin Nacional, normas de proteccin y de derechos de la Nacin Guaran. El respeto y proteccin del espacio territorial de la Nacin Guaran que incluye no solo la propiedad de la tierra sino el espacio geogrfico donde ancestralmente se desarroll y desarrolla actualmente la cultura guaran. La proteccin de los recursos naturales, en especial el acufero guaran que forma parte del subsuelo de la territorialidad de nuestro pueblo que abarca Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Proteccin y respeto al derecho colectivo sobre los saberes, espiritualidad, usos medicinales y dems demostraciones y expresiones de nuestro patrimonio cultural material e inmaterial. El cumplimiento de las leyes sobre proteccin ambiental, con mayor rigor en los casos de cultivos con usos de agrotxicos que destruyen comunidades, envenenan los cursos de agua y la tierra, destruye la biodiversidad, en especial la vida humana. El respeto y declaracin de la lengua guaran como idioma oficial en los pases ubicados sobre la territorialidad de la Nacin Guaran. El cumplimiento de las sentencias de la Corte Interamericana de DD.HH. sobre res350

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titucin de tierras ancestrales a los hermanos indgenas del Chaco (enxet) y la solucin de otros conflictos existentes sobre reclamos de tierra de los pueblos originarios. Algunas resoluciones, que especficamente tocan a la cuestin de la Independencia, fueron las siguientes: El territorio y todo lo que en l existe son derechos fundamentales a los que no renuncia ni renunciar la Nacin Guaran porque es parte de su existencia, de su identidad, de su vida fsica, cultural y espiritual. Que la Nacin Guaran no formar parte de la estructura del Mercosur y que se abocar al fortalecimiento de sus organizaciones de base y el Consejo Continental. No considerar el Bicentenario de la independencia del Paraguay como aniversario para celebrar porque para nuestros pueblos solo fueron 200 aos de despojo, discriminacin, humillacin, avasallamiento, persecucin, saqueo y muerte.
Las voces indgenas

La conciencia de su identidad histrica est todava presente en los pueblos indgenas que estn en el Paraguay. Y lo dicen con fuerza y en su lengua, y aun en castellano para ser entendidos. ramos nosotros, los que vivieron por ac, dice en diversos tonos y matices ese mundo indgena. Estas voces tienen que ser puestas en relacin con voces de los mismos pueblos que ahora estn en otros pases, la misma nacin indgena por ficticias fronteras, como los guaranes en Argentina, Bolivia, Brasil y Paraguay, los ayoreo en Bolivia y Paraguay, los toba-qom en Argentina y Paraguay. Varias antologas se pudieron formar con las palabras autnticas que fueron recogidas de sus labios, siendo el Ayvu rapyta; textos mticos de los Mby-Guaran del Guair, de Len Cadogan, una de las principales, pero no la nica. Los ach, cuyas lgubres elegas ya fueron dadas a conocer en La agona de los Ach-Guayak: historia y cantos, recordaban despus de aos los episodios de la persecucin de la sociedad paraguaya contra ellos. En torno a la audiencia pblica de

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2008 surgieron nuevos testimonios, que desnudan la truculencia de la colonizacin civilizadora. Son episodios de un pasado reciente. Las palabras de ngel Kuragi, de entre los primeros capturados, pueden considerarse como paradigma de las capturas de los ach. Yo viva con mi gente en el monte, sin tener ningn contacto con los blancos y desconocamos totalmente la forma de vida de los paraguayos. Un da lleg, para nuestra sorpresa, junto a nosotros Pichn Lpez acompaado de un ach que ahora vive en Puerto Barra. Nos habl para que saliramos del monte y que Pichn nos cuidara. Como no quisimos, Pichn nos amarr con cadena y nos sacaron a la fuerza a nios, jvenes y adultos; con mucho sufrimiento, llegamos hasta el pueblo de Tavai, departamento de Caazap. En este sitio nos oblig a trabajar en la chacra, tarea que si no lo hacamos, recibamos castigos fsicos. El (Pichn Lpez) procedi a vender a los nios a cualquier precio, en pocos das ya no haba criatura, los padres lloraban por sus hijos. En la desesperacin, algunos de nuestros parientes volvieron al monte, yo tambin lo hice, luego, Pichn lo mandaba perseguir y muchos eran trados de vuelta a la casa, castigados y bajo amenaza permanente. Otros muchos reproducen historias similares. Del mismo tenor es la memoria de Lorenzo Krajogi, asentado actualmente en la comunidad Puerto Barra. Despus de muchos aos actu de gua para el seor Fosterwol, misionero norteamericano, para contactar con los ach que an vivan en el monte, tema que mis hermanos indgenas murieran todos en el monte, porque a menudo los paraguayos y militares entraban a cazar nios y matar a los adultos. Por esa razn me un a los misioneros para contactar con los ach, y les ped que salieran, caso contrario, corran el riesgo de morir todos. Les dije que los misioneros son buenas personas y que no le faltara nada. Recuerdo muy bien que Pichn le sacaba a los ach del monte encadenados y as llegaban a San Juan Nepomuceno donde eran vendidos como esclavos. Estos y otros tristes episodios, que se repiten en casi todos los entrevistados, son historias contemporneas (Servn, 2008b).

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La solucin indgena
Tal vez lo ms sealado de los nuevos tiempos es la paradoja de que el mundo indgena, cuando se ve acosado por la constante usurpacin de sus territorios y la hostilidad hacia su modo de ser diferente, de las que participan mancomunados la sociedad nacional con su ridcula y prejuiciosa discriminacin contra personas de las que de hecho los paraguayos no indgenas son descendientes, el Estado paraguayo con su ignorancia y su omisin, y el modelo de agronegocio exportador, en tales circunstancias adversas no renuncia a decir su palabra y organizarse de diversos modos.
La emergencia de la problemtica indigenista en el escenario poltico

En tiempos pasados los pueblos indgenas dieron respuestas propias mediante ataques a los contingentes de intrusos, cuando stos eran poco numerosos. La guerra no ha sido, sin embargo, la respuesta de esos pueblos en el Paraguay de los ltimos siglos; la respuesta ha sido ms bien la huida a espacios todava inaccesibles. La problemtica indgena se centr sobre dos cuestiones: las tierras y la educacin. Hay que reconocer que esos pueblos hoy casi no se atreven a reivindicar territorios, aunque en su discurso est siempre el monte como una exigencia global, econmica y cultural, al fin un tekoha, donde puedan ser lo que son, gracias a un buen vivir de moderacin y de respeto a los recursos sustentables. El Estado ha mostrado continuamente, sobre todo en cuando a la concesin de tierras, un espritu tacao y hostil, interpretando incluso la Constitucin y las leyes en un cuadro de mnimos. Senado y Corte Suprema no parecen entender el valor econmico de los territorios indgenas, ms productivos a la larga, que el uso privatizado de la tierra que ha llevado a una alarmante deforestacin y daos irreparables para la sustentabilidad del ambiente, tanto a nivel de superficie como de capas ms profundas. La poltica del Estado est uncida a un tipo de produccin de mercado que al fin no produce rendimientos para la nacin y aumenta la pobreza actual de la poblacin. En la educacin, tambin se viene practicando un modelo de asimilacin que provoca prdidas econmicas considerables y, al mismo tiempo, la desestructuracin de los pueblos indgenas, cuyos efectos de miseria afectan a la misma sociedad
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nacional que se encuentra perdida y dislocada ante los problemas causados. Indios y nacionales estn perdiendo el camino de la palabra, alejndose as de un sistema de comunicacin econmica y lingstica de reciprocidad que slo se puede mantener mediante el buen vivir, el teko por, que significa cooperacin en la produccin, equidad en la distribucin y moderacin en el usufructo de los recursos. El relacionamiento estatal con los pueblos originarios pasa por el concepto de colonialidad forzada tan arraigado en el Estado paraguayo actual, cuando la Constitucin de 1992 ya haba dado seales de apertura a polticas ms equitativas y sostenibles. Creo que se puede decir que estamos ms atrs que en los Siglos XVI, XVII y XVIII en los que por lo menos las naciones gozaban de ms derechos reales y efectivos, con sus territorios hechos a su medida y de facto menos invadidos. Polticamente se regan por sistemas parlamentarios de consenso y en los pueblos coloniales, sobre todo del rea jesutica, con la relativa autonoma de sus cabildos.
Los pueblos indgenas, si no existieran, habra que inventarlos

Los pueblos indgenas tendran que dejar de ser vistos como un resto, un todava que debe ser superado. Esta filosofa poltica, aparte de la enorme injusticia y sufrimiento que causa, es perjudicial para el mismo Paraguay que se priva de grandes recursos para enfrentar su futuro. La solucin va ms all de una convivencia razonable, pues exige una nueva reinsercin de la nacin paraguaya en la nacin guaran, entre otras naciones de estructura ms distante culturalmente, como la de los pueblos chaqueos, que no slo es posible sino condicionante del futuro del Paraguay. Hay que aceptar, lamentablemente, que la sustitucin de sistemas de comunicacin econmica y simblica entre dos Paraguay parece muy adelantada, pero que el dilogo es difcil y sin embargo necesario. Es el caso de la llamada solucin intercultural que no puede exigir que el otro hable como yo, sin respetar el deber de escuchar antes de hablar. El esquema de este tipo de interculturalidad que subyace tambin bajo el programa de educacin y nacin bilinge, es simplemente una farsa, y de ninguna manera una solucin.

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Derechos de la reproduccin social de los mundos alternativos originarios

Cuando se habla de vida tradicional como futuro para los problemas indgenas no se habla de una vuelta al pasado sino a formas de vida que se han manifestado sustentables durante siglos y en las que, por otra parte, se han dado continuas readaptaciones y respuestas a situaciones nuevas, a las que los pueblos indgenas son menos reacios que la sociedad tradicional colonial que subsiste en el Paraguay. La reproduccin social de los mundos alternativos originarios se hace gracias a un sistema educativo propio, que por otra parte muestra bastantes buenos resultados, ya que su modo de ser e identidad no han desaparecido. Las sociedades indgenas siguen siendo indgenas gracias a un modelo de educacin exitoso. Es cierto que el ataque a ese sistema es en la actualidad ms violento y rpido, pues va dirigido a la eliminacin total de los territorios indgenas, lo que se ha mostrado tan funesto despus de haber sido aplicado a la sociedad nacional, cada da ms colonizada, sin autonoma ni soberana. Aunque es difcil y sera presuntuoso querer dar una caracterstica que defina a los pueblos indgenas del Paraguay, se puede aventurar que son pueblos de economa de reciprocidad no de mercado ni monetaria en los que la religin juega un papel decisivo como sistema de creencias y ritos, que atraviesa toda su experiencia cotidiana. Los mayores problemas han surgido cuando el sistema indgena ha sido desbaratado y privado de sus condiciones de posibilidad, como la enajenacin y fragmentacin de sus territorios. Hablamos de territorios, no de lotes de tierras. La creacin de nuevos territorios est en pleno proceso de evolucin, como lo muestran los territorios menonitas que se estn consolidando rpidamente, los territorios destinados a la agroindustria de soja, maz y caa de azcar y los territorios ganaderos. No es necesario repetir lo dicho ya de diversas maneras. Hay alternativas posibles, pero dentro de un desarrollo en el que los pueblos no pierdan su protagonismo y autonoma. Por lo dems, es ya doctrina comn la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, del 13 de septiembre de 2007, poco conocida todava en el Paraguay.

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Derechos adquiridos y proteccin estatal de los pueblos originarios frente al avance del mercado inmobiliario

Los derechos de los indgenas en el Paraguay, a pesar de reconocidos incluso por la Constitucin de 1992, son mnimos debido a la miopa con que se encaran las polticas indigenistas desde perspectivas, en el mejor de los casos, paternalistas. En periodos todava recientes, la falta de polticas ms firmes haba redundado, en cierta manera, en un mayor grado de libertad para los pueblos indgenas, ya que esos pueblos haban podido mantenerse gracias a su menor exposicin a la sociedad nacional que, si bien los discrimina, los dejaba al margen. Las circunstancias han cambiado en la actualidad. Frente al avance del mercado inmobiliario, de las nuevas explotaciones agrcolas, de los emprendimientos agropecuarios, de la explotacin de la madera y del exterminio de los bosques, es el mismo Estado el que est sumamente desprotegido, no pudiendo implementar sus propias polticas, aun cuando lo quisiera. Cada caso de disputa entre pueblos indgenas y empresas o personas de la sociedad nacional, que casi siempre gira en torno a la usurpacin de tierras indgenas, el Estado est dando muestras de polticas enteramente errticas y dbiles en detrimento de s mismo y del futuro del Paraguay como nacin soberana; cada uno de esos casos es una ilustracin de la falta de una visin global. Por otra parte, los mismos abogados defensores de los pueblos indgenas carecen incluso de la imaginacin suficiente para abordar la defensa desde perspectivas que no sean las exclusivas de la propiedad privada, cuando esa misma propiedad en la mayora de los casos carece de legitimidad. Es en este punto donde la colonialidad se revela en toda su crudeza por la ignorancia de la realidad histrica y la manipulacin de los datos existentes. Un libro como el de Jan J. Kleinpenning, Paraguay rural, podra ayudar a modificar la mentalidad tan estrecha e injusta como se manifiesta en el trato de los grandes depredadores del Paraguay. No es cuestin de poltica agraria, solamente, sino de planificacin socioambiental. El problema indgena es la punta del iceberg que seala otros problemas mal solucionados de colonialismo interno, aumentados en los tiempos de dictadura y muy poco corregidos en el de la transicin.

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Estos no son slo problemas del Paraguay, pues se presentan con caractersticas muy semejantes en el Brasil, en Argentina y en Bolivia, pero en esos pases son encarados desde perspectivas algo diferentes, si bien el colonialismo es un fenmeno global en el Mercosur que debe tratarse globalmente. Como referencia marginal sealo el DVD ande Guarani que ha editado el Ministerio Pblico Federal, la Procuradoria (fiscala) Geral da Repblica (del Brasil) en cooperacin con AECID y la Agncia Brasileira de Cooperao (Ministerio das Relaes Exteriores), producido por ocasin de la presidencia pro-tmpore del Brasil en el Mercosur (2008). De hecho, esta cuestin viene planteada a lo largo de toda la historia del Paraguay, que no consigue rebasar los niveles de una acentuada colonialidad, ms efectiva ahora, despus de la Independencia o mejor despus de la expulsin de los jesuitas en 1767, dira si no pareciera tan extrao al nuevo pensamiento colonial postindependiente, que en los llamados tiempos coloniales. Si una lnea que atraviesa toda la historia del Paraguay es la de intentar por todos los medios excluir a los pueblos indgenas, no tanto fsicamente aunque tampoco ello est descartado, sino en el sentido de sustituir y transformar su modo de vida. La poblacin paraguaya, de la que el Estado se convierte en reflejo, no permite la presencia de pueblos indgenas, aunque puedan subsistir los individuos. El modo de ser indgena tiene que desaparecer. La imposicin de coordenadas que llevan a este fin, sobre todo tangibles en el campo de la cultura lengua y religin y de la economa mercado, es una constante que no ha hecho sino agravarse en los ltimos 25 aos, a pesar de todos los indicadores que hacen prever que el modelo de produccin no puede durar. La deforestacin en todos los rdenes de la vida social y poltica lleva a impases que no son casuales. Hay desiertos que son irreversibles, sobre todo los provocados por el hombre depredador. Para el bien del Paraguay y de la regin, los modelos de las sociedades indgenas piden un examen que recupere su historia y muestre los desplazamientos sucesivos a los que se han visto obligadas, no slo para reparar injusticias y destrucciones, sino tambin para el rescate de una memoria de futuro.

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Por qu tantos escritores modernos le dan tanta importancia al alma nacional, que ellos dicen representar? Antonio Gramsci (CC III, <2>)
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Introduccin
Al reconocer la Constitucin Nacional de 1992 al Paraguay como pas pluricultural, surge el dilema de cmo congeniar un Estado-nacin con muchas culturas. Se puede hablar de una identidad pluricultural o tras esa palabra se subsume la diferencia y se perpeta la exclusin? Exclusin social y econmicamente anclada. Referirse a la identidad del Paraguay no resulta sencillo, no slo porque el trmino identidad ha sido, y lo sigue siendo, objeto de un debate continuo sino tambin porque no siempre hay claridad sobre qu debe entenderse por el Paraguay, ms all de lo geogrfico y desde cundo.1 Nuestra intencin es detenernos slo en un punto de esta cuestin identitaria, el que hace referencia al aspecto tnico.2 No definir lo que es el Paraguay, sino, por el contrario, recorrer cmo se fueron pensando a travs del tiempo los habitantes de estas tierras. Toda asuncin implica exclusin, por lo que tambin nos detendremos en comprender sobre qu exclusiones se fue cimentando la identidad tnica del Paraguay. Como hiciera clebre Ernest Renan en su conferencia de 1882 en Pars, la esencia de una nacin es que todos los individuos tengan muchas cosas en comn y, tambin, que hayan olvidado muchas otras (Renan, 2010: 26). Un momento central donde va a surgir una reflexin identitaria clara ser tras la Guerra contra la Triple Alianza (1864-1870). Era necesario autodefinirse de cara a la contienda y a la imagen que estaba siendo reflejada en los pases vecinos, en especial en Argentina. Era el Paraguay un pas de brbaros, como se afirmaba en la prensa vencedora? Las respuestas fueron variadas: estaban los que compartan tal apreciacin pero daban como fecha de defuncin de esa imagen el 1 de marzo con la muerte del Mariscal Lpez; pero ante esta versin, hegemnica en las primeras dcadas pos blica, surgir una nueva imagen del Paraguay que beber en su conformacin tnica para presentar a una nacin que no nace tras 1870 sino que es heredera del mestizaje entre lo mejor de Espaa y la mejor raza americana, lo que dar origen a la raza paraguaya.
1 Todo salto de la idea de identidad individual a una identidad colectiva conlleva de por s una esencializacin de dicho colectivo, con el riesgo de caer en un Paraguay eterno. 2 Potthast (1999: 346) llamaba la atencin sobre la virtualidad integradora de un entendimiento tnico de nacin.

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Hemos organizado el texto partiendo de una narracin histrica sobre la conformacin social del Paraguaya haciendo hincapi en su aspecto tnico para luego detenernos en el momento en que va surgir el debate ms productivo sobre este tema, a principios del Siglo XX. La intencin es comprender no slo por qu se origina este debate sino tambin por qu sus conclusiones siguen tan vigentes hasta hoy da.

Conquista y colonizacin
Las relaciones entre pueblos diferentes no se inician con la llegada de los europeos a tierras del hoy Paraguay. Los trabajos de Branislava Susnik (1975; 1978) nos muestran que desde las mismas migraciones de los diversos grupos las interrelaciones estuvieron a la orden del da. Como es de esperar, no fueron siempre relaciones pacficas; es ms, una de las razones que se arguyen para la aceptacin caria de los conquistadores fue el compromiso de stos en la defensa contra los payagu. Sin embargo, para estos pueblos indgenas y para toda la regin en general, va a haber un antes y un despus de la llegada europea a estas tierras. Segn los datos recabados por Richard Konetzke, durante todo el Siglo XVI llegaron a la regin del Plata alrededor de 3.000 europeos. No todos sobrevivieron (recordar que la primera expedicin de Pedro de Mendoza fue diezmada en la hoy Buenos Aires), no todos permanecieron, ni todos se radicaron en Asuncin y sus alrededores. Estos arribos finalizarn en 1572. Las razones las sintetiza Konetzke cuando afirma que haba una fuerte aversin popular a arriesgarse en una empresa tan dudosa y de perspectivas poco halageas para un territorio calificado de pobre y desierto (Konetzke, 1952: 321). El sometimiento de los pueblos indgenas fue relativamente rpido. En un primer momento fueron fundamentalmente las mujeres las que se vieron bajo el yugo del conquistador. Las cartas referentes al Paraguay publicadas en las Cartas de Indias son ms que elocuentes sobre la explotacin de la mujer indgena, que no se restringi exclusivamente a lo sexual. Esto se ve claramente en la muy citada carta del clrigo Martn Gonzlez al emperador del 25 de junio de 1556: hay algunos que a la pobre gente
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hace todo el da cavar en sus haciendas y labores andando sobre ellas para sembrar mucho para poder vender... y de noche todas las ms de ellas les pasa en hilar para vestir al seor que las tiene y tener para vender. No contentos con estos trabajos y continuas fatigas como tenan, as en sus haciendas como en hacer casa de tapias para vender y otros trabajos, al presente tiene otro mayor que les ha sobrevenido, en moler caas dulces para hacer miel, la cual no tan solamente beben y comen, pero an venden, y sta han tomado al presente por granjera (Cartas de Indias, 1877: 609).3 Tras las mujeres fueron los varones, y en s las comunidades indgenas, los que fueron sometidos por medio del sistema de encomienda iniciado en 1556. Hay que tener en cuenta que la regin del Paraguay era considerada como lugar de trnsito hacia el famoso Dorado, hacia las Sierras del Plata. Sin embargo, una vez que descubrieron que ya el Potos haba sido alcanzado desde Lima, pues no les qued otra alternativa que el radicarse en la regin de Asuncin. Como la nica riqueza con la que contaban era la mano de obra indgena, se la repartieron a partir de 1556 entre algunos de los primeros pobladores y sus descendientes. La encomienda va a perdurar en el Paraguay incluso hasta la independencia (Velzquez, 1982; Susnik, 1993; Garavaglia, 1983). La pobreza, sin embargo, continuar marcando la regin, al punto que en seguida comienzan a salir de Asuncin expediciones fundadoras de ciudades (Santa Fe, 1573, Buenos Aires, 1580, entre otras) como alternativa de escapar de esta situacin. Con la fundacin de estas nuevas villas, la llegada a Asuncin de personas provenientes de Europa disminuy hasta restringirse al arribo de las autoridades o miembros de las rdenes religiosas. Esta explotacin de mano de obra indgena, en especial de la mujer, ha sido vista tradicionalmente como la cuna del mestizaje, siempre en trminos positivos. Esta posicin tradicional se ve reflejada en uno de los historiadores paraguayos ms importantes del Siglo XX, Efram Cardozo, cuando en su obra El Paraguay colonial enfatiza que el entrecruzamiento produjo un fruto distinto que en otras regiones de Amrica, si no por las calidades de la ascendencia, por los factores culturales y
3 Cfr. Domingo, 2006: 342-346. Potthast (1999: 349) afirma que las mujeres implicaban mano de obra y vinculaciones polticas, es decir, prestigio y bienestar. La autora llama la atencin sobre el ocultamiento de esta realidad, ya que a la hora de construir un mito nacional este aspecto realmente se presta menos que el concepto del paraso de Mahoma, dem.

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ambientales que presidieron el mestizaje. La mezcla racial no se practic en la clandestinidad, soslayando sanciones penales y an morales, sino libre, generosa y an honradamente (Cardozo, 1996: 74-75). Sin embargo, como bien seala Branislava Susnik, los conquistadores arribaron con una abierta ideologa del botn, imbuido de una religiosidad inmoral que no respetaba ni la vida ni el honor de los vencidos. Esta conquista no consista sino en violentas y desaforadas rancheadas en el rea de unas 50 leguas en torno a la ciudad, siempre en busca del botn-servicio de indios e indias (Susnik, 1993: 7 y 16). De la mano de esta conquista es que se produce el mestizaje, el cual no surge de la complementariedad sino de la violencia, y la preeminencia mestiza que se dio en Asuncin no es fruto de una opcin humanitaria de los conquistadores espaoles, sino de una necesidad ante la no llegada de nuevos (y en especial nuevas) peninsulares.4 En este primer momento de la conquista, si bien el concepto de mestizo aparece en la documentacin, la lgica que se desprende es la de asimilar al mestizo con el criollo. De hecho, en el concepto de mancebos de la tierra se incluyen a ambas categoras (criollos y mestizos). Se enaltece el valor de estos mancebos y se los denomina montaeses, haciendo referencia a los habitantes de los montes cantbricos (Domingo, 2006: 302). Es claro que el mancebo de la tierra, el mestizo, no hace una opcin por su madre indgena sino por su padre espaol.5 Por un lado, los mestizos que optan por su padre espaol; por el otro, los espaoles que eligen legitimar y espaolizar a su descendencia, en especial si es mujer, para casarlas con los conquistadores que an restaban y as garantizar una prosperidad econmica. El caso de Irala es quiz el ms paradigmtico y en la queja de Bartolom Garca se puede vislumbrar el alcance de esta estrategia. En una carta dirigida al Consejo de Indias en 1556, Garca se queja de la poca cantidad de indios y lejanos que
4 No est de ms sealar la lectura machista y etnocntrica de parte de la historiografa tradicional sobre el harn con el contaban los conquistadores. Se plantea como normal y natural que, al no llegar mujeres espaolas, los conquistadores se hicieran de varias mujeres indgenas. 5 Susnik utiliza el concepto de lo psico-social para explicar que optar por uno y no por otro implica un proceso particular que va a afectar no slo lo social sino tambin lo psicolgico del nuevo vstago de la tierra.

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recibi a pesar de todos sus servicios, que me dio diecisis indios, ochenta leguas de donde vivimos; a otros les dio a quince, a veinte, a treinta, sino fue a sus yernos y otros yernos de sus yernos y a los oficiales de V.A., que de estos y para s tom toda la tierra y lo mejor de toda ella (Cartas de Indias, 1877: 600-601). A nivel poblacional, el Paraguay se fue conformando con los nacidos del fruto de las relaciones, fundamentalmente violentas, de los conquistadores con las indgenas, en un primer momento. Luego estos mancebos y mancebas de la tierra siguieron interrelacionndose, a la par que continuaba los mismos sometimientos de las indgenas (y afrodescendientes esclavas) por los nuevos vstagos. Dependiendo de quien hubiese sido el progenitor, estos nuevos descendientes seran rpidamente asumidos como espaoles criollos. Otros buscaran sus propios mecanismos de limpieza como el ir a fundar otras poblaciones. De hecho, el 90% de los que salieron a fundar las villas de Santa Fe y Buenos Aires haba nacido ya en la regin del Paraguay. La no llegada de contingentes europeos ms all de 1572 y las migraciones fundadoras hicieron tambin que elementos de la cultura guaran no fueran suprimidos y que, por el contrario, gozaran de la legitimidad social. En este conjunto no slo se ha de incluir la comida y la bebida, sino tambin, y fundamentalmente, la lengua guaran (Meli, 2003b).

Siglos XVII y XVIII


Entrando ya en el Siglo XVII, la provincia del Paraguay tambin se vio afectada por las sucesivas divisiones del territorio que inclua. Primero se separ la regin de Santa Cruz (1560) y luego la del Ro de la Plata (1617). A esta ltima gobernacin le correspondi las ciudades de Buenos Aires, Santa Fe, Corrientes y Concepcin del Bermejo, mientras que a la denominada provincia del Guair (luego nuevamente Paraguay) Asuncin, Jerez, Villa Rica y Ciudad Real, ubicadas en lo que hoy es el estado de Paran en Brasil. Esta divisin geogrfica afect tan profundamente a la provincia que la redujo a convertirse casi exclusivamente en una regin de frontera, tanto con el imperio
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portugus como con los pueblos indgenas que an no haban sido sometidos por la corona espaola. Las entradas bandeirantes desde el Brasil terminaron de diezmar a la poblacin indgena y acorralaron a la provincia del Paraguay, para fines del Siglo XVII, en la regin incluida entre los ros Manduvir al norte y Tebicuary al sur (donde comenzaban las misiones de los jesuitas) y como lmite sudeste la Villa Rica (en su nueva y actual locacin) junto con las misiones franciscanas de Caazap y Yuty. Recordemos que los pueblos de indios en el Paraguay surgieron a fines del Siglo XVI tras la instalacin del sistema de encomiendas. La intencin socioeconmica era la de tener reunida y agrupada a la poblacin indgena, lista para responder a los requerimientos de los encomenderos y del gobierno. Para 1682, la poblacin del Paraguay, segn el censo realizado por el obispo Fray Faustino de Casas, llegaba a las 38.666 personas, de las cuales la mitad, 19.070, vivan en los siete pueblos jesuticos existentes en ese momento (San Ignacio Guaz, Nuestra Seora de Fe, Santiago, Itapa, San Ignacio Mini, Loreto y Corpus). En los tres pueblos franciscanos (Caazap, Yuty e It) vivan 5.307 personas, mientras que en los regenteados por los clrigos seculares (Tobat, Atyr, Altos, Guarambar, Ypan y Yaguarn) 3.429. Es decir, el 72% de la poblacin del Paraguay viva en pueblos de indios. El resto viva en los dos poblados de espaoles, Asuncin y Villa Rica. Sin embargo, all tambin haba indgenas encomendados (yanaconas, que vivan con sus encomenderos), y poblacin esclava: vivan 7.209 espaoles, 2.517 indgenas yanaconas y 1.134 esclavos (Velzquez, 1972). Estos nmeros no son slo estadstica sino que nos hablan de una sociedad particular. En primer lugar, para fines del Siglo XVII la mayora (casi un 80%) de la poblacin de la provincia del Paraguay era indgena, un 3% esclavo y el resto considerado espaol.6 En otras palabras, si tuvisemos que caracterizar tnicamente al Paraguay no podramos decir otra cosa ms que era una provincia indgena. Obviamente que las estructuras de poder y dominacin estaban en manos de una elite considerada es6 No es de sorprender, entonces, que el Paraguay sea mayoritariamente monolinge guaran.

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paola, pero esto no nos puede llevar a caracterizar a la provincia como mestiza, ni mucho menos. Y esto no slo porque numricamente eran minora, sino porque no se reconocan como mestizos sino como espaoles, espaoles criollos. Se reconocan como tal y as tambin eran reconocidos por la corona, como espaoles. Vemos tambin en accin a otro grupo que no siempre es tenido en cuenta, el de los afrodescendientes. El censo del obispo Casas slo enumera a los esclavos, pero sabemos que haba afrodescendientes libres, aunque no sabemos en qu grupo los incluy. Esto nos muestra que la sociedad paraguaya era ms compleja de lo que suele considerarse; la cual no era mestiza sino mayoritariamente indgena. Estas caractersticas de la provincia del Paraguay continuaron vigentes por casi un siglo. El territorio ocupado segua siendo escaso, la yerba mate el producto ms importante de la pobre economa y los porcentajes poblacionales semejantes. El siguiente censo general con el que se cuenta es de 1761, realizado tambin por un obispo, Manuel Antonio de la Torre. Para este poca el 62% de la poblacin era indgena, viviendo en los pueblos jesuticos (54,7% de la poblacin total), en los franciscanos y seculares o en las villas como encomendados yanaconas. Un 11% era afrodescendiente y el resto se considera espaol. La poblacin de toda la provincia ascenda a 85.138 personas (Telesca, 2009a). En estos ochenta aos la poblacin se duplic y ms, y el porcentaje de poblacin indgena disminuye levemente. Esto ltimo se debe por un lado a las revueltas comuneras (1721-1725, 1730-1735) y, por otro, a que en los pueblos de indios se experimentaba un alto porcentaje de indgenas fugados de las encomiendas.7 Para 1780, por ejemplo, el 21% de los indgenas encomendados figuraban como fugitivos. En 1761, cincuenta aos antes de la independencia, la provincia del Paraguay continuaba siendo una sociedad mayoritariamente indgena con un cuarto de la poblacin considerada jurdicamente como espaola. Hemos de seguir insistiendo en este aspecto porque lo consideramos central: sabemos que al no haber flujo poblacional ni de Europa ni de otras partes de Amrica este crecimiento de la poblacin espaola se hizo sobre la base de indgenas y mulatos que de a poco iran asumiendo la cate7 Es claro que la huida ha de ser vista como una forma de resistencia al rgimen de encomienda que pone de manifiesto la capacidad de los indgenas para decidir sobre su vida. Cr. Susnik, 1966; Maeder, 1992; Romero de Viola, 1987.

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gora de espaol. Pero no eran considerados como mestizos. Esta categora estaba ausente de los censos e incluso no era muy utilizada en la documentacin. La sociedad se divida en indgenas, espaoles y afrodescendientes (negros y mulatos diran las fuentes), libres y esclavos. Antes de seguir adelante es importante detenernos en este ltimo grupo, el de los afrodescendientes (Telesca, 2010a). Desde el mismo inicio de la conquista encontramos presencia de africanos en el rgimen de esclavitud que en el Paraguay sigui vigente hasta 1870, ao en que se la aboli definitivamente. En el censo de 1846 an figuran 8.796 esclavos que representaban el 4% de la poblacin total del Paraguay ya independiente. Los esclavos estaban destinados al trabajo domstico y al de las estancias. No eran enviados a los yerbales, para lo cual se utilizaba la mano de obra indgena. Hubo esclavos que fueron ganando su libertad, ya sea devuelta por los amos o comprada por los mismos esclavos. Tambin se dio, y en especial en lugares donde el control social y eclesial era bastante reducido como en el caso del Paraguay, interrelaciones entre afrodescendientes e indgenas, con mestizos y con espaoles. Esta situacin de los afrodescendientes libres pronto gener un problema para la corona espaola ya que no tena legislacin para este nuevo grupo. Por tal motivo y para mejor contralar a esta nueva poblacin crea un impuesto especial para los negros y mulatos libres, un tributo de un marco de plata. Sabedores de la imposibilidad de cobrarlo, vieron conveniente obligarlos a que vivan con amos conocidos y que sean stos los que tengan que pagar dichos tributos a cuenta del salario, segn se lee en la Real Cedula del 29 de abril de 1577. Esta situacin se la conoci con el nombre de amparo y quien claramente la define, a fines del Siglo XVIII, es Flix de Azara, para quien la institucin del amparo se fue degenerando convirtindose en un medio que usan los Gobernadores para gratificar a sus favoritos sin que S. M. vea un real de tributos, ni los hombres libres la libertad.8
8 Y agrega ningn esclavo ni su posteridad puede tener libertad aunque se la d su legtimo dueo, porque al momento que alguno la consigue lo aprisiona el gobernador y lo entrega a algn particular, en amparo, segn dicen, para que lo haga trabajar como esclavo sin ms obligaciones que la de cualquier dueo respecto a sus esclavos, menos que no le puede vender. Azara, 1904: 47-48.

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La presencia de afrodescendientes libres fue importante en el Paraguay, al punto que en 1741 se crea el pueblo de Emboscada exclusivamente con esta poblacin a cambio de la exencin del pago del tributo del marco de plata. La funcin de Emboscada, como su nombre lo deja ver, era la de ser antemural ante las incursiones de los grupos indgenas an no sometidos por los espaoles. Su funcionamiento era como el de un pueblo de indios y en 1761 vivan all 112 familias y 572 personas. Como es de imaginar, los mulatos libres, amparados de algn miembro de la elite o convento religioso, tambin intentaron, al igual que los indgenas, eludir la exclusin y explotacin. La nica manera a su alcance era la de dejar ser tenidos como afrodescendientes para ser considerados como espaoles. No exista en Paraguay, como ocurra en otras partes, la posibilidad de comprar el blanqueamiento, pero s haba mecanismos para acercarse. Desde el ms sencillo vestirse como espaol hasta el de militar en las milicias de espaoles y no en la de pardos (Telesca, 2009a). Para esto ltimo se necesitaba no slo que las diferencias no fueran tan evidentes sino tambin, en ciertos casos, de la complicidad del encargado de la milicia para ser aceptado. Lo mismo en el caso de utilizar la iglesias reservadas a los espaoles y no la de San Blas (destinada exclusivamente a afrodescendientes e indgenas). Si se aceptaba bautizar a un hijo o a casarse en dichas iglesias es porque se los reconoca como espaol. Una vez ms, estas situaciones nos ponen frente a una sociedad que quera que las diferencias raciales y tnicas queden bien notorias, como lo pone de manifiesto el caso de la creacin de Emboscada, pero donde esas diferencias eran fciles de eludir, ya sea porque de apariencia las diferencias no fueran tales, ya sea por el uso de la misma lengua, ya sea porque al estar inmersa en una situacin de pobreza las actividades econmicas, fundamentalmente el trabajo de la tierra en situacin precaria, sirvieran de rasero en donde todos quedaban igualados. En el Paraguay colonial, y ms adelante tambin, la discriminacin y la exclusin estaban tnicamente determinadas. Ser indgena significaba vivir en un pueblo de indios y estar sometido al rgimen de encomienda (y no hace falta insistir en cuanto de explotacin tena este rgimen).

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Ser afrodescendiente implicaba ser esclavo (y recordemos que la esclavitud se aboli recin en 1870) o, si era libre, tener que pagar el tributo del marco de plata. Cmo esta no era de fcil cobro, los mulatos libres terminaron siendo amparados (esclavitud encubierta al decir de Azara) por aquellos que se aprovechaban de su mano de obra (la familiar, porque si bien el que tena que pagar era solo el varn adulto, con l viva toda su familia). Podan eludir legalmente este tributo si decidan trasladarse, a partir de 1741, a Emboscada (y no est de ms recordar que los pobladores de dicho lugar no fueron voluntariamente sino llevados por la corona). Existe toda una discusin de si estas acciones de los indgenas y afrodescendientes tendientes a evitar la exclusin pueden ser consideradas como tcticas o estrategias. Ambas palabras nos remiten al mbito militar en donde los ejrcitos en principio se encuentran en igualdad de posibilidades de utilizar una u otra estrategia para ganar la lucha. Ni los indgenas ni los afrodescendientes se encontraban en igualdad con la corona espaola, huelga decirlo, ni tampoco hemos podido encontrar documentacin que nos refieran a un grupo de personas tomando una decisin en comn. Sin embargo, estos mecanismos de sobrevivencia aplicados por estos grupos (subalternos, sin lugar a dudas) no se restringan a casos individuales, ni slo a un perodo de tiempo. Pero tambin debemos remarcar que estos traspasos o saltos categoriales de indgena/afrodescendiente a espaol en ningn momento fueron asumidos como un medio de poner en jaque el sistema en s, ni emprendidos de manera grupal. De hecho, estos cambios no slo beneficiaban a los que lo hacan sino tambin a parte de la sociedad que los acoga como tales (Meli, 2011b).

El Paraguay transformado. La expulsin de los jesuitas


Pasemos ahora a ver el caso ms notorio de esta movilidad social, con la expulsin de la Compaa de Jess del territorio espaol, 1767/8. Habamos visto que segn el censo de 1761 la diferenciacin tnica de la poblacin era de un 62% indgena, un 11% afrodescendiente y un 27% espaol. Otro dato importante a tener en cuenta de este censo es que el 54,7% de la poblacin vivan en las misiones jesuticas.
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Veinte aos ms tarde, en 1782 precisamente, el gobernador Melo de Portugal realiz otro censo de la provincia (Aguirre, 1949; Telesca, 2009a). En estos aos, la poblacin creci un 13,4% (de 85.138 pas a 96.526), normal para la poca. Sin embargo, lo que no fue en absoluto normal es que ahora la poblacin indgena slo representaba el 31% mientras que la considerada espaola el 58%. Comparando con 1761 la poblacin indgena se redujo a la mitad y la espaola creci al doble. Qu pas? La respuesta nos lo da lo referente a las misiones jesuticas: la poblacin total de las mismas pas de 46.563, en 1761, a 20.383, en 1782. De representar el 54,7% de la provincia pas a significar el 21,1%. Es claro que el crecimiento de la poblacin espaola y la reduccin de la poblacin de las misiones jesuticas estn relacionados. Los indgenas que dejaron los pueblos jesuticos no se fueron al monte sino que pasaron a engrosar el grupo de los campesinos pobres. Llama la atencin cmo esto pudo darse sin provocar un trastrocamiento general de la sociedad. Dos respuestas vienen a nuestra ayuda. En primer lugar que esta situacin, en menor escala ciertamente, ya se vena dando desde haca ms de un siglo, y en segundo lugar que la expulsin de los jesuitas no slo signific ese cambio demogrfico sino tambin, y fundamentalmente, geogrfico, de uso de la tierra. Habamos ya mencionado que la provincia del Paraguay ocupaba slo esa reducida franja desde el Manduvir al Tebicuary, desde el Ro Paraguay hasta Villa Rica y Curuguaty (fundada en 1715). Con la expulsin de la Compaa de Jess la gobernacin recupera la tierra que estaba bajo el control de la orden: todo el territorio al sur del Tebicuary hasta el Paran (ambas orillas). Tambin el territorio ocupado y ganado por las nuevas misiones, San Joaqun, San Estanislao y Beln, en el Ypan. No es coincidencia que tras la expulsin se fundaran Villa Real de la Concepcin, a escasos kilmetros de Beln, en 1773 y Villa del Pilar en 1779, en territorios previamente controlados por los jesuitas. La expulsin de la Compaa de Jess aport a la gobernacin del Paraguay una nueva conformacin de la poblacin y un nuevo dominio de las tierras. Estas ltimas no se repartieron entre los campesinos sino que dieron origen a una nueva elite, la de los latifundistas ganaderos, quienes a su vez necesitaban nuevas familias que trabajaran sus tierras. Si el dueo de la tierra reconoca al indgena como tal, tena que, segn las leyes vigentes, devolverlo al respectivo pueblo de indios. Sin embargo, si lo
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reconoca como espaol, entonces s podra aprovecharse de su mano de obra.9 Una vez ms queda en evidencia la complicidad-necesidad de la elite en esta transformacin de la sociedad. Estos porcentajes poblacionales continuaron similares en los siguientes censos realizados. El ltimo censo colonial con el que contamos es el de 1799, donde la poblacin indgena representaba el 27,4%, los afrodescendientes el 11,4% y los espaoles el 61,2% (Maeder, 1975). stos son los datos ms cercanos al momento de la independencia y no hay razn para pensar que hayan cambiado sustancialmente. Lo que resulta claro es que si antes de la expulsin de los jesuitas la poblacin era mayoritariamente indgena, tras la salida de los jesuitas (1768) pasar a ser mayoritariamente espaola, considerada como espaola segn los censos. Se puede plantear que se inicia un gran proceso de mestizaje, pero a decir verdad lo que se da es una indigenizacin de la poblacin, aunque jurdicamente tendramos que hablar de un proceso de espaolizacin. Dejar de ser considerado, y considerarse, indgena para ser tenido, y tenerse, como espaol implica una (auto) negacin de la identidad. El nosotros y el otro se trastocarn tras el cambio de rgimen jurdico de la persona. Definir este cambio radical y el datarlo son importantes para intentar comprender la sociedad de la independencia. Velzquez (1978) se refiere al Siglo XVIII como el siglo de mestizaje y Susnik, por su lado, expresa que desde la poca de la revolucin comunera, los labradores con sus ranchos de paja, los campesinos-braceros con sus campos de arriendo, y los granjeros con sus lances de casas y corrales, constituan el 60% de la poblacin, caracterizndose sta por su conservatismo econmico, su tradicionalismo de costumbres, su conformismo vivencial, su identificacin con la provincia patria en el sentido de un exclusivismo societal y comunicativo, siempre una conciencia nacional, latente o abierta; este complejo constitua un factor distin9 Esta reconquista de territorios con mano de obra disponible potenci la cosecha y comercializacin del principal rubro de la economa paraguaya, la yerba mate. Thomas Whigham (2009) nos muestra cmo las exportaciones de yerba pasaron de 27.000 arrobas en 1776 a ms de 160.000 diez aos despus. A este despegue econmico ayud tambin la creacin del Virreinato del Ro del Plata en 1776, el reglamento del libre comercio de 1778 y la creacin de la Real Renta del Tabaco al ao siguiente. Este ltimo monopolio del tabaco por parte de la corona signific, por primera vez para la provincia del Paraguay, la entrada de moneda metlica en gran cantidad y en forma continuada. La provincia ve surgir, de esta manera, un boom de nuevos comercios y una nueva elite comercial, que era fundamentalmente de fuera de la provincia pero que hizo rpidos lazos con la elite criolla.

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tivo, del que carecan otras provincias criollas sureas y ms expuestas, por ende, al simple caudillaje regional, segn las circunstancias sociopolticas (Susnik, 1992: 7). Leyendo el texto, parece todo un lento proceso de conformacin social. Sin embargo, sabemos que no fue as. Que durante las revueltas comuneras el porcentaje campesino no constitua el 60% sino menos del 30%. Y si la caracterizacin de Susnik la llevramos a fines del XVIII, cabra preguntarnos qu idea de patria o de conciencia nacional podan tener los que dejaban las misiones jesuticas y se integraban al campesinado? La pregunta no es balad, porque sern los primeros descendientes de estos grupos los que van a experimentar el proceso de independencia.

Independencia y despus
Seguramente esta situacin de exclusin, por un lado, y de negacin identitaria, por otro, coadyuv a que la cuestin tnica no formara parte de la construccin del discurso sobre la nueva repblica del Paraguay. Si tomamos en cuenta las resoluciones de los Congresos reunidos en 1811, 1813, 1814 y 1816 nos podemos dar cuenta de que ni la cuestin indgena ni la cuestin afro estaban presentes entre sus problemas. La esclavitud no se aboli, sino en 1870, tras la Guerra contra la Triple Alianza. De hecho, cuando se suprimieron las rdenes religiosas en 1824 y se confiscaron sus bienes, los esclavos pertenecientes a estas rdenes no ganaron su libertad sino que se integraron a la esclavatura del Estado, lo mismo que los esclavos de las familias cuyos bienes, por una razn u otra, fueron confiscados. Hasta resulta irnico constatar lo que seala Julio Csar Chaves en su obra El Supremo Dictador, cuando en un catecismo utilizado para la enseanza en las escuelas primarias durante el gobierno del Dr. Francia, en el prrafo en el que se le pregunta al nio sobre los hechos que prueban la bondad del sistema de gobierno, ste deba responder el haber abolido la esclavitud sin perjuicio de los propietarios (Chaves, 1985: 198). La continuidad que se estableci con los tiempos previos a la independencia queda de manifiesto con la fundacin del pueblo de Teveg en 1813, que nos recuerda lo acontecido con el pueblo de pardos libres de Emboscada, setenta aos antes.

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Teveg era un antiguo poblado de los indios guans, setenta kilmetros al norte del poblado ms norteo del Paraguay que era Villa Real, sobre la banda oriental del Ro Paraguay. Ya despoblado el lugar de los guans, la Junta ha tomado la resolucin de que todas las familias que componen la numerosa parcialidad de pardos de Tavapy vayan a fundar un nuevo pueblo en el paraje de Teveg.10 La intencin era clara, el resguardo y la pacificacin de las fronteras por la utilidad que ofrece su establecimiento a toda la Villa [Real] y su territorio, sirviendo de antemural no slo contra los indios de la otra banda del ro, sino tambin contra los de esta parte. Una vez ms, los pardos eran utilizados para formar poblaciones antemurales. Ya en 1741 se fund la poblacin de Emboscada, aunque quedaba slo a cuarenta kilmetros de la capital Asuncin. Teveg pronto se convierte en lugar de confinamiento para reos pardos. Sin embargo, a diferencia de su antecesora, no perdur ms que una dcada. Toda la documentacin apunta a que el Dr. Francia consideraba al contingente pardo como si fuera un grupo diferenciado de la sociedad, de hecho utiliza la expresin parcialidad para referirse a ellos, la misma que se utiliza para los grupos indgenas. Las actitudes del Dr. Francia, continuadoras del imaginario del Antiguo Rgimen, son tambin las compartidas por la sociedad en su conjunto. Incluso la famosa disposicin firmada por los cnsules Francia y Yegros en 1814, que prohiba todo casamiento de europeo con mujer americana y reputada como espaola, y slo se permita casarse con indias de los pueblos, mulatas conocidas y negras muestra que la intencin de los cnsules no era lograr un mestizaje generalizado de la poblacin sino cortar a la elite comercial toda posibilidad de poder desarrollarse (Potthast, 1996: 67-72). De hecho, ni los cnsules ni el Dr. Francia eliminaron las leyes espaolas, vigentes durante la colonia que prohiban a los blancos y a los indgenas casarse con los pardos, con las castas. Incluso estas leyes continan durante la poca de Carlos Antonio Lpez.11
10 Francia. Volumen I: pp. 201-203, Oficio de la Junta a Manuel Uriarte, 17 de enero de 1813. Cfr. Williams, 1971; Telesca, 2010a. Para una comprensin de la frontera norte ver Areces, 2007. 11 Ver el Archivo Arquidiocesano de Asuncin, Impedimentos Matrimoniales, 1852, Juan Ignacio Ruiz y Victoriana Aveiro (parda); Juan Bautista Samudio (pardo) y Mara de los Santos Pavn; Apolinar Villagra y Mara Concepcin Cceres (parda); Jos Mara Villasanti y Rafaela de Jess Gutirrez (parda); Manuel Pinazo (pardo) y Manuela Colmn (india); Jos Paulino Romero y Gregoria Arias (parda).

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El cambio ms importante, y un paso hacia la abolicin de la esclavitud, se dio el 24 de noviembre de 1842 cuando los cnsules Mariano Roque Alonso y Carlos Antonio Lpez decretaron la libertad de vientres de las esclavas.12 En el primer artculo de dicho decreto se estableca claramente que desde el 1 de enero del ao entrante de 1843 sern libres los vientres de las esclavas, y los hijos que nacieren en adelante sern llamados Libertos de la Repblica del Paraguay. Ser liberto no implicaba la libertad sino que, como lo indica claramente el siguiente artculo, quedan en la obligacin los libertos de servir a sus seores como patrones de los libertos hasta la edad de veinticinco aos los varones y las mujeres hasta los veinticuatro aos. Suponiendo que una esclava hubiese tenido un hijo varn el mismo 1 de enero de 1843, ste recin sera libre el 1 de enero de 1868, en medio de la Guerra contra la Triple Alianza. Los esclavos y los libertos continuaron en sus trabajos tradicionales de las obras pblicas y las estancias, a los que se aadieron la fundicin de hierro en Ybycu, los astilleros y los arsenales. La mayora de las edificaciones levantadas antes de la guerra fueron construidas por mano de obra esclava: la aduana, el teatro, el palacio de Francisco Solano Lpez, el actual panten y dems construcciones.13 Si bien el porcentaje de la poblacin esclava se mantiene estable durante estos sesenta aos, no ocurre lo mismo con la poblacin parda libre, cuyo porcentaje se reduce a la mitad. Nos encontramos nuevamente con que una buena cantidad de pardos libres pasan a engrosar el grupo de los espaoles/paraguayos. Como podemos apreciar, la presencia esclava en el Paraguay independiente tambin fue importante. No tanto, quiz, por el peso demogrfico, sino por la importancia de su trabajo. Durante la Guerra contra la Triple Alianza participaron tanto en el frente como en la fabricacin de municiones y en la fundicin del hierro. La suerte de los esclavos en la guerra no fue diferente a la del resto de la poblacin: la mayora pereci en el frente de batalla, de hambre o por enfermedad.
12 ANA-SH, 252.9. Recordemos que la esclavitud se transmita por la madre. 13 Cfr. Rivarola, 1994. Rivarola (2010), analizando los procesos econmicos tras la guerra, seala cmo las actividades productivas en donde el Estado gozaba de un rol protagnico antes de la contienda fueron decreciendo y pasando a manos privadas, y se pregunta si las restricciones constitucionales impuestas al uso de la mano de obra servil o esclava no jugaron un rol importante en este proceso, p. 48. 374

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En lo que respecta a los pueblos indgenas, como ya sealbamos, en las primeras resoluciones gubernativas no se los menciona, sino en forma genrica. Las resoluciones posteriores siguen en un tono parecido. Ms tarde, en enero de 1812, la Junta ya reducida a tres miembros bajo el control de Fernando de la Mora, exime a los indgenas de los pueblos de indios del pago del tributo anual y ratifica la abolicin de la encomienda, resuelta por Real Cdula de 1803, que no se haba cumplido cabalmente.14 La organizacin del gobierno de la provincia se volvi a someter al Congreso de 1813 del que participaron mil diputados provenientes de todo el Paraguay. No se ha encontrado el acta con las firmas originales de dicho encuentro, por lo que no podemos saber a ciencia cierta si los indgenas de los pueblos de indios realmente participaron. La presencia indgena en los congresos de 1813 y 1814, de comprobarse, significara un reconocimiento como ciudadanos o al menos la concesin de una voz parlamentaria. De hecho, los pueblos de indios van a continuar hasta 1848, fecha en que Carlos Antonio Lpez declar ciudadanos15 a los indios naturales de los veintin pueblos del territorio de la Repblica,16 es decir, dejan de ser indgenas para convertirse en paraguayos (Susnik, 1992; Whigham, 1995). No se vislumbra en el decreto del 7 de octubre de 1848 un espritu anti-indgena sino, ms bien, esa intencin de homogeneizacin, siempre eliminando la diferencia, la identidad indgena. A diferencia de lo que ocurra hasta esa fecha en que los indgenas procuraban eludir la exclusin negndose a s mismos su identidad para ser tenidos como espaoles o paraguayos, ahora es desde arriba, desde el Estado, que esta situacin se decreta.17
14 En este aspecto, resulta importante no perder de vista que ya Manuel Belgrano a fines de 1810 haba equiparado a los indgenas con los americanos. Es decir, el Bando del 6 de enero de 1812 ha de leerse desde ese lente y tomar conciencia de que la Junta tena ya a su disposicin una serie de medidas para ser adoptadas. Si no se hizo as, no fue porque eran ajenas a su poca y contexto, sino por una decisin poltica. Si el Bando tena como fin promover los sagrados intereses de la felicidad pblica, los indgenas y los afros quedaban fuera de la res pblica. 15 El tema de la ciudadana en el caso paraguayo ha de ser mejor trabajado, analizando los derechos y obligaciones que conllevaba; y, de hecho, inclusin no implica igualdad. Ver los trabajos de Sbato, 2009. Para contrastar con el caso boliviano, ver los trabajos de Marta Irurozqui, 1996 y 1999. 16 ANA, SH, 282.24. Ya en 1843 el gobierno haba otorgado la jubilacin a indios al servicio del gobierno, que como seala Susnik esta prctica de jubilaciones era la nueva interpretacin de los premios en la poca colonial, tambin dependientes de algunos servicios excepcionales. Susnik, 1992: 167. 17 Tampoco puede ocultarse el inters econmico por detrs el Decreto, que en su artculo 11 dice: Se declaran propiedad del Estado los bienes, derechos y acciones de los mencionados veintin pueblos de naturales de la Repblica.

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Sin embargo, la poblacin considerada indgena, habitante de los pueblos de indios, haba disminuido rotundamente. Segn el censo de 1846 la misma alcanzaba el 0,5% de la poblacin total.18 Seguramente este 0,5% no refleje el verdadero peso de la poblacin indgena, ya que en muchos pueblos de indios figura censada slo la poblacin fornea y no la indgena, como por ejemplo en Yuty y en los pueblos ex jesuticos de San Ignacio, Santa Mara, Santa Rosa y Santiago. Sin embargo, aunque esta poblacin llamada fornea sea contabilizada como indgena, la misma no alcanzara ni el 10% de la poblacin total del Paraguay a mediados del Siglo XIX.19 Los mecanismos utilizados para eludir la exclusin seguan siendo similares a los empleados doscientos aos antes, aunque no siempre tenan el resultado esperado. Esto es lo referente a los pueblos indgenas que ya estaban siendo controlados por el Estado. Con respecto a los pueblos indgenas norteos, con los mbay o con los guan, la situacin fue otra. Estos pueblos fueron obligados a someterse y a convertirse en mano de obra campesina.20 Si esto no era aceptado, entonces la orden era la de extinguirlos (Susnik, 1992: 170-175; Areces, 2007, 1999). Durante los primeros gobiernos independientes la cuestin tnica no form parte del discurso identitario. La dictadura del Dr. Francia continu con el esquema heredado de la colonia, con esclavitud y pueblos de indios.21 Con Carlos Antonio Lpez se fueron dando pasos hacia una homogeneizacin por supresin, eliminando los pueblos de indios, convirtiendo en ciudadanos a sus habitantes. La ley de libertad de vientres program una liberacin lenta, que ninguno pudo ver ya que se experimentara a partir de 1868, cuando la guerra estaba entrando en su etapa final. Sin embargo esta misma Guerra contra la Triple Alianza oblig a los paraguayos, hizo necesario, a asumir una posicin identitaria frente a los enemigos y para ellos
18 Galeano, 1976; Williams, 1976. La cantidad de indgenas era de 1.200 sobre 238.864. 19 Una revista cientfica inglesa en 1863 se refera a la poblacin del Paraguay como compuesta of a few whites, many Mestizoes, and more Indians, en W. Bollaert, 1863: vi. 20 Cfr. En el acta capitular del 7 de septiembre de 1812 se establece que a los mbays acusados de ser cmplices en robos y asesinatos se los repartan en familias entre los pueblos de indios cristianos de esta jurisdiccin en donde es fcil sujetarlos. ANA-SH, 216.1, f. 61r. 21 Aunque lo mantengamos en plan de hiptesis de trabajo, es posible pensar que justamente un gobierno como el del Dr. Francia se pudo cimentar, en continuidad con la Colonia, sobre una historia reciente en donde un cuarto de la poblacin tuvo que negarse a s misma su identidad para no ser excluida.

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mismos. Es el primer acercamiento concreto a una definicin del ser paraguayo en clave tnica, que se realiza fundamentalmente a travs de los peridicos de trincheras que se van creando a medida que la guerra avanza.22 El enemigo principal y centro de todos los desprecios ser el ejrcito brasileo, sus jefes y autoridades. Como fundamentalmente estaba formado por esclavos, todo el racismo contra el afrodescendiente (kamba) se esparce en las pginas de estos peridicos, sumado a esto la zoomorfizacin de los mismos como macacos, y el emperador como gorila (karaja), adems de su feminizacin. Los opuestos quedaban claros: esclavocracia / repblica; negros / blancos; monos / leones; mujeres / varones. Los otros aliados tambin eran atacados, siempre como sometidos a los brasileos y generalmente se haca la distincin entre los generales Mitre (de Argentina) y Flores (de Uruguay) y la poblacin de esos pases. Estos peridicos estaban pensados fundamentalmente para levantar la moral tanto del ejrcito como de los habitantes de los pueblos que no estaban an en el frente, y estaban escritos para ser ledos en grupo, o para que uno le leyera al resto de los compaeros. Los textos eran acompaados de grabados que reforzaban las ideas. Si en pocos lugares se refieren a los paraguayos como un pueblo de personas blancas, esto s queda claro en las imgenes. En El Centinela del 5 de septiembre de 1867 (n 20) se ve un grabado que ocupa toda una pgina representando el momento en que las mujeres le ofrendan al Mariscal Lpez todas sus joyas y alhajas. La escena es en un saln, 29 mujeres separadas en dos filas hacen el cortejo a dos varones que portan en una bandeja el libro en donde consta la donacin realizada por cada una de las mujeres. Todas las personas representadas, varones y mujeres, son de piel blanca, muy blanca. Por el contrario, cuando el 13 de julio (n 8) representaba a la emperatriz dndole rdenes a un batalln de soldados brasileos vestidos con miriaques, imagen que ocupa tambin toda una pgina, todos son de piel negra. Si a esta imagen le sumamos
22 Exista ya el Semanario de avisos y conocimientos tiles desde 1853, pero durante la guerra aparecern El Centinela editado en Asuncin desde el 25 de abril al 19 de diciembre de 1867; Cabichu, bilinge, editado en Paso Puc desde el 13 de mayo de 1867 hasta el 20 de agosto de 1868; Cacique Lambar, en guaran, editado en Asuncin y en Luque desde el 24 de julio de 1867 hasta el 27 de febrero de 1868. La Estrella, editada en Piribebuy desde el 24 de febrero hasta el 5 de julio de 1869. Para un anlisis de estos peridicos de trinchera ver los trabajos de Huner, 2007, 2009; Capdevila, 2007; Caballero Campos y Ferreira, 2007.

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a uno de los oficiales del ejrcito paraguayo leyendo al resto de la tropa el artculo correspondiente, podemos imaginar el espectculo de burla al escuchar las palabras de la emperatriz Tereza Cristina Mara dirigidas a su ejrcito.23 Lo llamativo de esta asuncin como pueblo blanco es constatar no slo que el porcentaje de la poblacin esclava rondaba el 4% (dejando de lado los mulatos libres, reconocidos como tales) sino que dentro del ejrcito de Lpez exista tambin un batalln denominado nambii (oreja chica, en guaran) que estaba conformado exclusivamente por afrodescendientes (Boidin, 2006). Pero hay en estos peridicos de trinchera dos tems que nos obligan a prestarle atencin por su relevancia en la discusin de nuestro tema. En primer lugar, el uso del guaran. Uno de los peridicos, Cacique Lambar, estaba escrito exclusivamente en guaran mientras que Cabichui era bilinge. Los otros dos estaban escritos en castellano con algunos escritos sueltos en guaran, como ser coplas y poesas.24 Hay que destacar un uso instrumental de la lengua para que la tropa pueda comprender, aunque es innegable la consecuencia que tuvo en la revalorizacin de la misma y de formar parte sancionada de la identidad nacional. Sin embargo, Mike Huner seala que para los redactores de estos medios su finalidad no era la de crear un identidad lingstica sino ms bien comunicar en una lengua comprensible su discurso patritico.25 En segundo lugar, nos encontramos con uno de esos peridicos de trinchera que lleva precisamente el nombre de Cacique Lambar.26 El nombre no es accidental, Lambar fue uno de los caciques que enfrent a Ayolas cuando ste iniciaba la conquista de sus tierras y ante el que hizo las paces. Es sta la tradicin que se recupera
23 Al pie de la imagen se lee: Arriba polleras y abajo calzones!- Muera la alianza de los coju dos-uno-dos y desde hoy la auriverde est en mano de la emperatriz del Brasil en el artculo correspondiente. 24 Tapehque cambai / Mbapa pe haharo / hetaitma pendejopi / Cabichui, cba aro Vyanse negritos / qu estn esperando / mucho ya les pic / la brava avispa, cabichui, El Centinela, 27 de junio de 1867 (n 10), es una estrofa de la poesa titulada Poesa Nacional. 25 Huner, 2007. Cfr. Lustig, 1999, en donde recalca que los textos en guaran de estos peridicos, en especial las poesas, eran instrumentos de propaganda que se dirigan al pueblo y los soldados, que slo hablaban guaran (p. 363). Ver tambin de Lustig, 2007, en donde le atribuye al uso de la lengua la funcin tirteica, haciendo alusin a Tirteo, incitando al fervor blico. 26 Este quincenario sali publicado enteramente en guaran en la imprenta del Estado y estaba a cargo del sacerdote Francisco Solano Espinosa, quien falleciera en Cerro Cor junto al Mariscal Lpez. Aparecieron 12 nmeros impresos en Asuncin y el 13 y ltimo en Luque, siguiendo al ejrcito. A partir del nmero 11 se imprima en papel de caraguata. Desde el nmero 4 el ttulo qued slo en Lambar,

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en el peridico. El Cacique Lambar aparece hablando y dice: Cuando vinieron los seores de Espaa, yo luch contra ellos hasta que pude, defendiendo nuestra tierra, luego me hice amigo de ellos y luego de ver como nuestra sangre se mezclaba con las de los espaoles, sub al cielo, y desde ah no me canso de mirar (cuidar) por mi gran descendencia que ya era cristiana.27 Al ver a su gente sufrir sale de su sepultura para ayudar a su descendencia.28 El da para salir tampoco es inocente, lo hace el 24 de julio, cumpleaos de Francisco Solano Lpez; es ms, exactamente sali esta fecha para saludarlo y decirle: Toicobe ande Reta! Toicobe ande Rubicha guaz! Tomano Peru Brasil! Tomano los cambai ha hembiguaicuera!29 Sin embargo, Lucrecia Johansson ha mostrado que esta rememoracin y relacin entre la lucha indgena de defensa contra los espaoles y la del Paraguay contra la triple alianza no es compartida por Cabichui.30 Asumiendo la preeminencia de este ltimo peridico (se puede pensar que ms cercano a la voz del Mariscal Lpez) Cacique Lambar cambia no slo su nombre en el cuarto nmero, a Lambar, sino el grabado de la portada, incluyendo ahora los elementos del progreso y la civilizacin, como ser el ferrocarril y los barcos. Existe s una revalorizacin de los guaranes previos a la conquista, con su arrojo, valor y herosmo; un tpico que ser rescatado por los intelectuales de pos guerra.

Tras la guerra
Finalizada la guerra en 1870 el pas qued semidestruido y diezmado. En estas primeras dcadas, el cambio socioeconmico ms importante se produjo con las leyes de ventas de tierras pblicas en 1883 y 1885, durante el gobierno de Bernardino
27 Cacique Lambar, 24 de julio de 1867, traduccin del autor. Cristiano/a en guaran se suele decir karai que a la vez significa seor, y fue el nombre que se le dieron a los conquistadores espaoles; bautizar, hacer cristiano, en guaran se dice (a)mongarai que literalmente significara hacer seor. 28 Lustig, 2007, seala que esta evocacin de la raza guaran como raza de guerreros se daba tambin en el peridico El Centinela. 29 Cacique Lambar, 24 de julio de 1867, Qu viva nuestra Patria! Que viva nuestro gran Lder! Qu muera Pedro Brasil! [En referencia a Pedro II] Qu mueran los negritos y sus servidores! 30 Johansson, 2010. No cabe pues parangn entre la lucha sostenida por Lambar contra los espaoles, y la guerra que sostiene la Repblica. Aquella traa la luz del cristianismo y la civilizacin y sta el exterminio y la esclavitud. Notable es pues la diferencia. Si no es en este sentido las ideas del colega, no estaramos de acuerdo con l. Cabichui 127, 8 agosto 1867, citado por Johannson, pp. 115-116.

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Caballero (1880-1886). En los aos siguientes, hasta fines del siglo, se vendi el 81,4% del territorio posedo por el Paraguay. De esta cantidad, slo el 0,6% fue a parar a manos campesinas, el resto a pocos empresarios, generndose enormes latifundios. Los ejemplos ms claros son La Industrial Paraguaya, con 2.647.717 hectreas en la Regin Oriental, y la empresa Carlos Casado con 3.150.000 hectreas en la Regin Occidental. Los principales beneficiados fueron empresas extranjeras y polticos de turno, y los perjudicados, la mayora de la poblacin campesina (ms del 80% de la poblacin total) que pas a vivir en tierra ajena (Kleinpenning, 2009). En estos primeros aos pos blicos, identificar tnicamente al paraguayo no parece que haya sido un tema central ni de disputa, la idea del Paraguay presente en el imaginario de la elite continuaba tambin con la que se tena en los aos previos. Se continuaba con el mismo discurso previo a la contienda, y as encontramos testimonios de polticos y religiosos suscribiendo la idea de la raza blanca como fundamento del Paraguay. Gregorio Benites, diplomtico paraguayo, nos presenta en 1889 una visin del Paraguay que puede reflejar el sentir de la elite: Es preciso olvidar o alterar la historia del Ro de la Plata para negar que toda la existencia del Paraguay moderno es un litigio de 50 aos con Buenos Aires. Empieza con la Junta Provisoria en 1810, contina con el gobierno de Rosas y acaba con el de Mitre. Llmasele la China de Amrica, l no es sino el Paraguay, pueblo cristiano, europeo de raza, que habla el idioma castellano y que un da fue parte del pueblo argentino y capital de Buenos Aires.31 Por otro lado, cuando Fidel Maz escribe su Pequea Geografa destinada a sus alumnos de la escuela de Arroyos y Esteros (1890) afirma en la seccin dedicada a la etnografa que Vizcaya, noble provincia de Espaa, es la cuna de los primeros pobladores de Arroyos y Esteros. Ellos implantaron en esta comarca la raza blanca a que pertenecen sus habitantes (Maz, 1890: 55). Sin embargo, para los extranjeros que recorran el Paraguay la situacin era diferente. En esas mismas fechas apareca en Asuncin la traduccin de los captulos
31 Biblioteca Nacional del Paraguay Coleccin Juan OLeary Gaveta 1. Le agradezco la referencia a Liliana Brezzo. Esta seccin la hemos trabajado en mayor profundidad en Telesca, 2010b.

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referentes al Paraguay de la obra de Eliseo Reclus, su Nueva Geografa Universal. En ella Reclus expresa que La nacin paraguaya por excelencia, aquella a la cual pertenece la raza mestiza de las ciudades y de los distritos poblados, es la nacin guaran (Reclus, 1896: 35).32 Sin embargo, importante es notar que jurdicamente ya se identificaba al indgena con el salvaje. ste es un punto a no perder de vista. Despus de 1848, los indgenas que restaban eran los que no pertenecan a los 21 pueblos de indios, es decir, los que haban resistido al sometimiento central: eran los salvajes chaqueos o los caaingus. Cada vez que se refieran al indgena se estar pensando en este colectivo, que quedar ms claro tras la guerra contra Bolivia. En 1871 se introduce, una vez ms, la costumbre de formacin de pueblos de indios, luego de reducciones. Por decreto del 27 de junio de dicho ao se erige en villa el punto denominado Pirapytay, con el nombre de Villa de Azra, conformada por las tribus guayans situadas en el alto Paran. Sin embargo, esta no ser la actitud normalmente adoptada desde el Estado. Al reorganizarse la administracin territorial, en 1874 se nombra comandante militar de la frontera norte de la villa de San Pedro y delegado de la misma villa a un militar ya que dicha villa est casi siempre amenazada por los indios. Cinco aos ms tarde, en 1879, cuando a travs de una ley se exonera del servicio militar por cinco aos a los habitantes del departamento Occidental de la Repblica (recientemente asegurado tras el laudo Hayes), se excepta de dicha liberacin el servicio de frontera en resguardo de las irrupciones de los salvajes. Es decir, la actitud del Estado ser la de reducir o la de aniquilar a los pueblos indgenas que an se resistan a la autoridad del Estado.33 A travs de la Ley de Colonizacin y del Hogar de 1905, se establece que el Poder Ejecutivo fomentar la reduccin de las tribus indgenas, procurando su establecimiento por medio de mi32 Ver tambin Rivarola, 1988, 2010. En esta ltima obra la autora cita al francs Norbert Truquin, quien visit el Paraguay a fines del Siglo XIX y afirmaba que era un pas despoblado; sus habitantes de origen indgena en casi su totalidad tienen pocas necesidades, p. 37. Por su parte, el ingls Keith Johnson, quien recorri el Paraguay tras la guerra, realiza la siguiente descripcin de las mujeres en Asuncin en 1874: Las mujeres paraguayas, no obstante, de todo tipo de color, desde el indgena o negro hasta casi puro espaol, forman la mayora de los habitantes, y todo el comercio del interior es realizado por las mismas, citado en Herken Krauer, 1984a: 176. 33 La Constitucin de 1870 en su artculo 72, que trata de las atribuciones del Congreso, seala en su inciso 13 la de proveer a la seguridad de las fronteras, conservar el trato pacfico con los indios o promover la conversin de ellos al cristianismo y a la civilizacin.

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siones y suministrando las tierras y elementos de trabajos. En 1909 se sanciona la ley que autoriza al Poder Ejecutivo a tomar las medidas conducentes a la conversin de indios al cristianismo y a la civilizacin. Estas medidas se relacionan con la creacin de reducciones de no ms de 7.500 hectreas, pudiendo destinarse una cuarta parte de ellas a la persona o institucin que se encargue de dicha reduccin.34 Sin embargo, para el discurso intelectual hegemnico estos indgenas no sern tenidos en cuenta, slo se menciona al guaran, pero del Siglo XVI, que pronto desaparece. Si al campesinado se le ha de negar el sufrimiento, al indgena la existencia. Pero mientras que a un operario le pagaban entre 400 y 600 pesos mensuales, a un indgena slo 100 (Herken Krauer, 1984a: 54). Estos indgenas sujetos a reduccin sern sobre los que se refieran en los subsiguientes debates. El guaran ser el del Siglo XVI, que ya ser tomado como paraguayo, los otros, los no paraguayos que necesitan ser introducidos a la civilizacin, sern los que habitan las nuevas tierras a sujetar por las empresas yerbateras y tanineras.35 El debate tnico identitario, o racial en el lenguaje de la poca, no ha de surgir sino despus de la disputa histrica se haya iniciado, o de la mano. Y sta tiene su cenit en la contienda intelectual y periodstica entre Cecilio Bez y Juan E. OLeary.36
34 Estos decretos y leyes se pueden consultar en el Digesto Indgena, de la Corte Suprema de Justicia, y el excelente estudio introductorio de David Velzquez Seiferheld. Sobre esta ltima ley, interesante es notar que el ministerio encargado de efectivizarla es el de Relaciones Exteriores, y que el ttulo provisorio de la cuarta parte de las tierras destinadas a una reduccin, , ser entregada a la persona o empresa concesionaria inmediatamente de instalarse el personal que se encargar de la sujecin de los indios, y el definitivo, despus que se compruebe por expediente administrativo que se han reducido ya familias en nmero apreciable para constituir un ncleo de poblacin (itlicas nuestras). 35 Claro lo deja Flix Paiva en el cuadro que delinea en sus Lecciones de Derecho Constitucional, de 1926. Sealaba que en la Regin Oriental del pas, desde tiempo inmemorial, han dejado de existir parcialidades de indios mansos y menos salvajes. Si los ha habido, hace mucho que se han asimilado a la vida civilizada, y, hoy por hoy, apenas subsisten algunas tribus dispersas de caigues que moran y trabajan en las zonas yerbateras y en los obrajes. ... En cambio, en la Regin Occidental, fuera de los payagues y algunas otras parcialidades que se mantienen cercanas al Ro Paraguay, las otras persisten en mantenerse diseminadas nmadas y salvajes por los desiertos de nuestro Chaco citado en Corte Suprema de Justicia, 2003: 1637-1638. 36 La polmica est recientemente recogida en Bez y OLeary, 2008, con una excelente introduccin de Liliana Brezzo. Esta contienda tuvo un primer antecedente en 1887 cuando se quiso edificar un monumento para recordar (y elegir) a los prceres de la independencia (Barreto, 2011a). Otro antecedente ms violento se registra cuando el director de la Escuela Normal Nacional de Maestros, Francisco Tapia, se encontr con que los alumnos estaban comprando cuadernos que llevaban un retrato de Francisco Solano Lpez conjuntamente con una biografa del mismo. El director mand arrancar dichas hojas, lo que gener la reaccin de los alumnos y de la prensa, siendo Blas Garay quien sali a favor de los alumnos, para que a los paraguayos se les ensee a ser paraguayos, Garay, 1984: 273.

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En esta polmica tambin intervino, aunque sin inmiscuirse explcitamente, Manuel Domnguez. El 29 de enero de 1903 dicta una conferencia en el Instituto Paraguayo titulada: Causas del herosmo paraguayo que sali publicada en la Revista del mismo Instituto,37 recogido luego en el libro El alma de la raza. Domnguez no slo era un intelectual importante en el ambiente, sino tambin vicepresidente de la Repblica desde 1902, por lo que su palabra tena un peso propio. La intencin de su opsculo no era otra sino el probar que el paraguayo era superior al enemigo. Es decir, ante la energa desplegada por el Paraguay durante la Guerra contra la Triple Alianza, el autor se propone poner de manifiesto sus causas; intenta realizar un ensayo de psicologa histrica. Las fuentes en que se basa Domnguez son los relatos de los viajeros que estuvieron en Paraguay, desde Flix de Azara hasta Charles Washburn. Comienza asegurando que el Paraguay fue colonizado por la ms alta nobleza de Espaa, que junto con el sufrido guaran dio origen al mestizo que no era el de otras partes. Aquel mestizo en la cruza se fue haciendo blanco, a su manera, blanco sui-generis en quien hay mucho de espaol, bastante de indgena y algo que no se encuentra o no se ve ni en el uno ni el otro (Domnguez, 2009: 17).38 Luego Domnguez comienza a dar las pruebas de dicha superioridad y, citando al coronel ingls George Thompson, seala que la raza paraguaya era fsicamente superior a los de los estados vecinos. Llega al punto Domnguez de plantearse quin sabe si la raza paraguaya no estaba o no est llamada a alcanzar las cumbres a que slo llegan las razas muy superiores. El autor afirma que luego de la independencia en 1811 se form una unidad nacional: los paraguayos pensaban, hablaban, sentan, vivan de idntica manera. Las mismas cualidades, los mismos defectos. Respecto al perodo previo a la guerra Domnguez sostendr que relativamente el Paraguay produca ms que cualquier otro pueblo americano. Haba llegado al mximum de produccin con el mnimum de consumo.
37 Revista del Instituto Paraguayo, 4:38 (1903), pp. 643-675. El texto se los dedica a mis amigos Arsenio Lpez Decoud y Juan OLeary. A ver qu les parece este folletito. Les dedico con gusto. 38 En el prlogo a la obra de Rey de Castro (1903) dira Domnguez: En el Paraguay a la india honr con su amor el godo soberbio, y naci el mestizo. Con este mestizo el pobre indgena se elev a la altura de las razas superiores, p. VI.

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Resumen: el Paraguay era superior al invasor como raza y en las energas que derivan de esta causa: en inteligencia natural, en sagacidad, en generosidad, en carcter hospitalario, hasta en estatura era superior por el medio fsico en que se desarroll su raza era superior en educacin era superior por su condicin econmica. Queda claro, luego de la lectura de este ensayo, que el herosmo paraguayo est anclado en el concepto de raza paraguaya, aunque mestiza, blanca sui gneris, que recoge lo mejor de los espaoles mezclado con la de los indgenas. Mestiza, blanca suigeneris, con todos los atributos de una raza superior. Es la primera vez que se establece claramente la cuestin de la raza paraguaya como explicacin necesaria del herosmo y de la historia del Paraguay. Ms claro an lo dejar Domnguez en la respuesta que le dar en 1907 al general argentino Jos Ignacio Garmendia. Contra los que afirman que el Paraguay es guaran, Domnguez reafirma una vez ms que este pueblo es blanco, casi netamente blanco ms blancos, ms altos, ms inteligentes, ms hospitalarios y menos sanguinarios que los otros [los vecinos] (Domnguez, 2009: 43). Un resumen ms sereno de estos textos lo expondr en otra conferencia dada en el Instituto Paraguayo en 1908 y publicada tambin en la Revista del Instituto Paraguayo: La Nacin. Se presenta como una reflexin sobre los constitutivos de una nacin, qu la identifica y define. No abundan tanto las citas de Azara o Demersay (aunque las hay) sino ms bien la de otros autores europeos: Spencer, Le Bon, Darwin, Valera, entre otros, y sobre todo Renan de quien sigue el modelo de su conferencia 1882, Qu es una nacin? Sin embargo, a diferencia del francs, que va desechando razones que definiran a la nacin, Domnguez abordar las causas naturales, tnicas y psicolgicas que determinan el carcter nacional. Al analizar cada una de estas causas y sus subdivisiones va sealando las particularidades paraguayas. Cuando se refiere a las causas tnicas no aporta una reflexin nueva sino que se cita a s mismo precedido por una cita de la obra de Le Bon, Psicologa de las multitudes.39 Domnguez resumir su conferencia es39 La cita de Le Bon es la siguiente: Los gobiernos son conducidos sobre todo por el alma de su raza, es decir, por el residuo de lo pasado, de que esta alma es la suma. La raza y el engranaje de las cosas diarias son los dueos misteriosos que rigen nuestros destinos, en Domnguez, 2009: 103.

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grimiendo que el carcter nacional se forma de la mezcla de las causas constitutivas, la geografa, la raza, la historia. En 1903 aparece publicada la conferencia que Carlos Rey de Castro diera el ao anterior en el Instituto Paraguayo, titulada La clase rural paraguaya. La introduccin le corresponde a Manuel Domnguez. Rey de Castro, quien haba llegado a Asuncin en 1900 como cnsul del Per, escribe, con ribetes cientficos, una loa al campesinado paraguayo. Todo en l son caractersticas positivas. El Paraguay cuenta con una alma colectiva bien caracterizadas, concluir Rey de Castro en su conferencia, con una raza homognea, con una democracia perfectamente slida; con una clase rural amante de su suelo y de su patria activa, inteligente y honrada dispuesta a prestar su concurso a cuanto signifique un bien para el pas; valerosa y abnegada (Rey de Castro, 1903: 64). Esta imagen buclica ser continuada por Domnguez. Mismo en la introduccin a la obra de Rey de Castro llama la atencin sobre la igualdad democrtica que reina en el Paraguay (dem: VI). En la conferencia que l mismo brindar ese ao, en el mismo Instituto Paraguayo, dir que en Paraguay no hay clases opresoras ni oprimidas (Domnguez, 2009: 30). Insistir en que la raz de este actuar se halla en la conformacin misma de la raza. El campesino, y qued ms que demostrado en la guerra, dir Domnguez, se caracteriza por el sufrimiento: sufrir callado, estoicismo puro, esta es su regla de conducta. Este sufrimiento se ha de poner de manifiesto en los duros trabajos: slo el paraguayo puede con el pesado trabajo de los yerbales y del obraje. Dnde recluta peones la Compaa Matte Larangeira? En el Paraguay. Aquello revienta a cualquiera que no sea paraguayo (dem: 26-27). Repetir lo mismo en la carta escrita a Garmendia en 1907: el paraguayo en los yerbales ofrece diariamente un esfuerzo muscular sin ejemplo en Amrica (dem: 42). Sin lugar a dudas, estas expresiones no son gratuitas ni ingenuas. Desde que grandes empresas, como La Industrial Paraguaya, Barthe Hnos y Matte Larangeira, entre otras, se hicieran con la totalidad de los yerbales que antes estaban en manos del Estado, se dio en el Paraguay una explotacin sin igual de la mano de obra campesina e indgena. Rafael Barrett denunciar con una serie de artculos aparecidos en el peridico asunceno El Diario en junio de 1908 que 15.000 paraguayos son esclavi385

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zados, saqueados, torturados y asesinados en los yerbales del Paraguay, Argentina y Brasil (Barrett, 1978: 227). Rafael Barrett era un intelectual de origen espaol (aunque de nacionalidad inglesa) que se radic en Paraguay en 1904. De ideas anarquistas, siempre estuvo en la vanguardia del incipiente movimiento obrero. Tras estas denuncias y otras respecto al terror poltico vigente en 1908 es enviado al exilio a mediados de ese ao. Tras una breve estada en Brasil se radica en Montevideo, pero regresa en marzo de 1909 de incgnito al Paraguay, radicndose en una estancia que tena su cuado en el sur de la repblica, a pocos kilmetros de la frontera argentina. All permaneci casi un ao, resguardndose del gobierno y de su enfermedad, la tuberculosis. Sus vivencias las puso por escrito en un artculo periodstico aparecido el 21 de febrero de 1910 en El Nacional de Asuncin: Lo que he visto. Cada paraguayo, libre dentro de una hoja de papel constitucional, es hoy un miserable prisionero de un palmo de tierra (dem: 54). La imagen pintada por Barrett en el texto contradice totalmente la delineada por Rey de Castro o Manuel Domnguez. De hecho, este ltimo le responde a Barrett en el mismo peridico con un artculo titulado Lo que Barrett no ha visto. Domnguez acusa a Barrett de mirar el campo a travs de los ojos de su enfermedad. La respuesta de Barrett ser an ms dura con su texto No mintis, del 5 de marzo, en donde ataca las imgenes idlicas sobre la casa campesina, su trabajo, su comida. Les invita no a ir al campo, sino simplemente id a vuestras casas, oh doctores, y all encontraris alguna sierva que os lava platos y lame vuestras sobras. Preguntadle cmo se alimenta el pueblo soberano y cmo vive. Preguntadle por la salud de sus hijos, y si sus hijos pueden contestar, preguntadles quin fue su padre (dem: 176). Barrett morir a fines de 1910 y su denuncia social no tendr continuadores inmediatos. Sin embargo, la disputa, y la intervencin de Manuel Domnguez en ella, nos sirven para comprender que tras esa imagen de la raza paraguaya no slo se justifica una historia heroica sino tambin una situacin social de exclusin. Ni Domnguez ni OLeary se referirn a injusticias sociales concretas, cantarn a la historia y a la raza, como Ignacio A. Pane lo har con la mujer, pero nunca al sufrimiento del da a da. Si mencionan los problemas sociales, lo harn de forma genrica y siempre sealando como ejemplos de las calamidades tradas por el sistema liberal.
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Las reflexiones de Manuel Domnguez se vern recogidas en el lbum Grfico bajo la pluma de Arsenio Lpez Decoud, quien hace suyas las expresiones de su compaero de partido poltico. Los aos de las fiestas del centenario de la independencia del Paraguay fueron de los ms convulsionados de la primera mitad del Siglo XX, al punto que la misma celebracin que hubiese correspondido realizarse en mayo de 1911 se termin llevando a cabo tres aos ms tarde. La celebracin editorial corri igual suerte, aunque no se demoraron tanto en aparecer los dos lbumes grficos que se confeccionaron para la ocasin. Tanto el editado por Ramn Monte Domecq (La repblica del Paraguay en su primer centenario) como el dirigido por Arsenio Lpez Decoud (lbum grfico de la Repblica del Paraguay)40 recin aparecieron en 1912 e impresos en Buenos Aires. El lbum grfico rene las contribuciones de un grupo de intelectuales nacidos durante o posteriormente a la guerra. El lbum, con sus 536 pginas, estuvo bajo la direccin de Arsenio Lpez Decoud (1867-1945) y cont con la colaboracin editorial de su primo Enrique Solano Lpez (1857-1917), sobrino e hijo de Francisco Solano Lpez respectivamente. El grupo de intelectuales que escribieron diversos artculos estaba formado por lo ms selecto del momento: Cecilio Bez (1862-1941), Manuel Domnguez (1868-1935), Fulgencio R. Moreno (1872-1933), Blas Garay (18731899), Juan OLeary (1879-1969), Ignacio A. Pane (1880-1920). Todos ellos ocuparon durante su vida importantes puestos ya sea en la administracin pblica (presidentes, vicepresidentes, ministros), en el Parlamento o en el rea educativa (rectores universitarios o directores del colegio nacional). Todos alumnos del recientemente fundado Colegio Nacional (1877) y en su mayora egresados de la carrera de derecho de la novel Universidad Nacional (1889).41 El nico extranjero en participar del emprendimiento del lbum Grfico fue el botnico suizo Moiss Bertoni (1857-1929), creador (en 1896) y director (por nueve aos) de la primera Escuela Nacional de Agricultura.
40 Sobre la importancia de esta obra en su contexto son fundamentales los textos de Brezzo, 2010d, 2005, 2004; Capdevila, 2010; Rivarola, 1996. 41 Formaron parte tambin del Ateneo Paraguayo creado en 1883 y reemplazado en 1895 por el Instituto Paraguayo que desde el ao siguiente comenz a publicar la Revista del Instituto Paraguayo, la revista cultural ms importante del pas hasta su cierre en 1909. 387

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Sin lugar a dudas, el texto central es el escrito por OLeary sobre la Guerra contra la Triple Alianza, que ocupa casi una quinta parte de toda la obra. Este artculo, aunque con una extensin desequilibrada en el conjunto, se presenta como la versin nacional de la guerra. sta, tomaba cuerpo en la narracin de la resistencia heroica de la patria, dirigida por un jefe magnfico, aceptando el sacrificio supremo en su ltimo cuadro. El culto de los lugares, la celebracin de los hombres y de los hechos de armas, la escritura lrica, pensada para ser declamada, mezclaba el fuego de las armas con el olor de la sangre, la gloria con la muerte, el honor con el sacrificio, instalaban una relacin emocional, casi mstica con el pasado (Capdevila, 2008: 21). Liliana Brezzo seala que esta narracin histrica se convierte para los intelectuales del lbum Grfico en reconstructora y reparadora de la nacin,42 aunque tardar dos dcadas ms hasta convertirse en historia oficial. La pregunta por la historia reciente va a estar acompaada por la que se relaciona con la identidad tnica. No slo es importante darse una narracin histrica satisfactoria, sino tambin una respuesta acerca de quin es el habitante de estas tierras: Era el Paraguay un pas de brbaros como se referan los gobiernos de la triple alianza, o de cretinos, como a principio de siglo haba formulado Cecilio Bez? Y si no es as, cmo justificar el sometimiento a los gobiernos tirnicos del Dr. Francia y los Lpez? El paraguayo combati por herosmo o por temor al tirano Lpez? Quin es el paraguayo? Estas preguntas, aunque sencillas en su formulacin, van a guiar una nueva reflexin sobre la identidad nacional; y la categora de mestizaje, de nacin mestiza, ser la clave que rendir cuentas de la supremaca de la raza paraguaya sobre el resto del mundo. En las pginas del lbum Grfico la presencia de los textos de Manuel Domnguez se hace evidente. Cuando en la Resea geogrfica, escrita por Arsenio Lpez Decoud, se toque el tema de la etnografa, se sealar que la poca resistencia que los guaranes presentaron a los conquistadores se debi a las numerosas uniones de las mujeres indgenas con los conquistadores Mezclada as, por excepcin en el Para42 Brezzo, 2005: 230. Se basa en una observacin de Ignacio A. Pane cuando en el lbum Grfico afirma que as como a la generacin anterior ha correspondido la tarea de reconstruir nuestra historia, a la actual ha emprendido una gran obra de reparacin de la injusticia histrica, la de descargar las colosales figuras de Lpez y nuestro guerreros de 1865-70 del montn de censuras, befas y condenaciones, en Lpez Decoud, 1911: 267.

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guay, la sangre de sus conquistadores con la del pueblo conquistado, tuvo su origen nuestra poblacin de hoy. Esta nueva raza paraguaya gozar de todos los atributos positivos imaginables. Dos explicaciones ya se encuentran en este tem que tendrn una gran vigencia a travs de los aos y que servirn para alimentar un espritu nacionalista. En primer lugar, el mestizaje producido en el Siglo XVI que dar origen a la raza paraguaya; y, en segundo lugar, que esta raza paraguaya tendr atributos que la harn superior a las dems razas, en especial la portea, la brasilea y a la europea. El mestizaje no implica, por cierto, el reconocimiento de los pueblos indgenas, sino que slo hace referencia al guaran de principios de la conquista. Cuando Lpez Decoud tiene que definir a la poblacin paraguaya, expresa que sta es homognea, predominando en absoluto la raza blanca. En 30.000 puede calcularse el nmero de indios que en estado salvaje habitan el centro del Chaco. En la Regin Oriental son hoy objeto de curiosidad, as como los negros.43 Es ms, en la introduccin de la obra el mismo autor sostendr que existe entre nosotros perfecta homogeneidad tnica: el pigmento negro no ensombrece nuestra piel (Lpez Decoud, 1911: 8). De hecho, el lbum Grfico tena exactamente esa finalidad, demostrarles a los dems, y a los propios paraguayos, que no fuimos una horda de brbaros fanatizados, el milln de salvajes al que debi redimirse por la sangre y el fuego, sino que pertenecemos a una raza inteligente y sobria, fuerte y valerosa, capaz de sufrir sin una queja las ms duras privaciones (Lpez Decoud, 1911: 8).

La influencia de Moiss Bertoni


En el lbum grfico ya vemos recogido y asumido el pensamiento de Manuel Domnguez; sin embargo, el espaldarazo a estas ideas provino de la mano del botnico
43 Lpez Decoud, 1911: 83. De ms est decir que ms que objeto de curiosidad eran de explotacin. Mientras que a un operario le pagaban entre 400 y 600 pesos mensuales, a un indgena slo 100. Respecto a los indgenas que habitaban el Chaco, desde fines de siglo ya eran utilizados como mano de obra barata por la empresa Carlos Casado para los trabajos ms duros. Por otro lado, la importancia que la misin anglicana, instalada en dicha regin en 1887, tuvo para los emprendimientos econmicos ha sido sealada por Herken Krauer, 1984a. Ver tambin, Rivarola, 2010: 86-87 en que se refiere al uso de la mano de obra indgena chaquea.

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suizo Moiss Bertoni (1857-1929). Llegado a tierras paraguayas en 1891, se instal en la ribera del Ro Paran, en donde adquiri 12.500 hectreas para dedicarse a la agricultura y continuar sus investigaciones cientficas. Su primera incursin antropolgica fue la serie de tres conferencias que dict en el Colegio Nacional de Asuncin entre el 26 de julio y el 21 de agosto de 1913, cuando era director del colegio Juan E. OLeary. Las charlas fueron publicadas al ao siguiente en Asuncin con un prlogo de Ignacio A. Pane. Si bien es importante la exposicin de Bertoni, tambin lo es la impresin que caus en la intelectualidad presente y cmo esos intelectuales leyeron la nuevas enseanzas. Bertoni en su primera conferencia se refiri primeramente a cuestiones geolgicas y sobre la poblacin del continente; para concluir con una frase que dejara a sus escuchas con ganas de continuar: y por fin, de una Nacin Guaran que ha tenido en su poca una verdadera civilizacin, por ms que suigneris (Bertoni, 1914: 35). Ya en la segunda conferencia, la ms extensa (dada el 8 de agosto), se centra en la protohistoria del Paraguay y en lo que se refiere a la raza y al pueblo guaran. Comienza Bertoni a describir la civilizacin guaran, con sus defectos y sus virtudes; pero esta civilizacin sera imperdonablemente imperfecta si no se completara con conocimientos religiosos, los cuales abundan entre los guaranes, y de los ms altos. Pero incluso adelantos ms notables encontraremos en el gobierno social, poltico y econmico: La constitucin poltica de los guaranes era la democracia pura. El gobierno era popular, esencialmente popular El guaran es comunista y comunista hasta el punto extremo El comunismo guaran, como la organizacin poltica, es completamente democrtico, convencidamente igualitario y exclusivamente basado sobre el principio de los derechos del individuo, limitados por los de otro o de la comunidad (dem: 70-72). Luego profundizar en la grandeza de la agricultura guaran, que es la mejor prueba de civilizacin que se pueda demostrar. En la tercera y ltima conferencia, da un paso ms Bertoni y seala que otra prueba de la existencia de la civilizacin guaran y mismo del poder de un estado social est en su influencia sobre la constitucin poltica y afirma que la existencia misma del Paraguay en el mapa sudamericano es debida, sobre todo, a la existencia de un espritu guaran es debido al despertar y a la constancia del pueblo guaran,
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que exista como una necesidad histrica, la independencia poltica del Paraguay (dem: 96-98). Sin embargo, Bertoni es consciente de que no slo el pueblo guaran estuvo presente en la historia del Paraguay y es ac que introduce un tema importante, el del cruzamiento. Sostiene el naturalista suizo que el resultado de dicho cruzamiento depender de los componentes pero afirma que es evidente que la raza guaran ha tenido mucha mayor poblacin, ha tenido mayor influencia que los espaoles en la formacin de la poblacin actual En resumen, el pueblo paraguayo, tal como est constituido actualmente sobre la base del pueblo guaran, mirado por todos los lados, tanto por su primitivo origen y el ambiente en que se ha desarrollado, como por los componentes principales de la raza, se encuentra en condiciones excelentes para la formacin y desarrollo de una mentalidad nacional, que no solamente posee todas las condiciones naturales favorables, sino que est sobre la buena va, para llegar, mediante el esfuerzo educativo, a un grado indiscutiblemente superior (dem: 104-105). Si nos hemos detenido bastante en estas conferencias de Bertoni es porque creemos que fueron centrales para fortalecer una lectura identitaria en la intelectualidad paraguaya del tiempo de la celebracin del primer centenario de su independencia. Se ha discutido, seala Ignacio Pane en el prlogo, sobre la idiosincrasia nacional y considera a la produccin de Bertoni como destinada a convertirse en el vademcum de todo pensador nacional. Es ms, seala que el estudio y difusin de esta obra constituir, sin duda alguna, una verdadera labor de patriotismo para la intelectualidad paraguaya (dem: I). Reconoce, el prologuista, el orgullo de ser llamado pueblo guaran delante de todo el mundo cientfico ya que el guaran no slo era una raza, era una civilizacin. Esto le sirve para dejar lejos el sumidero de errores sobre la supuesta raza guaran sumisa, imbcil, cretina, que no sabe ms que aguantar tiranas de jesuitas y de dictadores (dem: V), haciendo clara referencia a la polmica sostenida diez aos atrs entre OLeary y Bez, de la cual ciertamente sali vencedor el primero, el presente director del Colegio Nacional.

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Al punto se impusieron en el ambiente las ideas de OLeary que ya ni Francia ni Lpez son presentados como tiranos sino que estaban presididos de un espritu igualitario del cual ahora ya se sabe que no proviene este espritu slo de la revolucin francesa sino fundamentalmente de la pasta guaran que fue su propicio medio e instrumento. Se pregunta Pane, al finalizar su texto, sobre cmo los paraguayos deben apreciar la obra de Bertoni. Se responde que primeramente se la debe valorar como un aporte cientfico, digno de ser discutido si es que se encuentra alguna objecin seria, pero en segundo lugar, y esto es lo ms importante, como un tributo de la ciencia a la glorificacin nacional. El homenaje grantico de la cultura actual unido a la apoteosis histrica de nuestro herosmo desplegado en 1865 a 1870. Un himno al pasado paraguayo (dem: XII). La fuerza del aporte de Bertoni radicar justamente en esto, en afianzar ese himno al pasado, un himno que ya cuenta con bases cientficas de primersimo nivel. No lo dice un paraguayo, lo dice un extranjero, un europeo; no lo dice un poeta o un publicista, lo afirma un cientfico, un sabio. Estas conferencias de Bertoni recibieron una ms que clida recepcin y se comentaba que continuamente piden el Resumen de pre y protohistoria guaran, pues es adoptado en las escuelas y casi obligatorio (Baratti, 2003: 44). De hecho, Moiss Bertoni publicar en 1922 su primera parte (la referente a la etnologa) de su obra La civilizacin guaran retomando los mismos aspectos de sus conferencias pero ya discutiendo con autores europeos adems de aadiendo temas nuevos. Rubn Bareiro Saguier (1990) seala que con Bertoni se inicia lo que l llama una generacin indigenista-nacionalista, en donde incluye tambin a Narciso R. Colmn, Eloy Faria Nez y Natalicio Gonzlez. Sin lugar a dudas se puede vislumbrar una toma de conciencia de parte de la intelectualidad paraguaya de la importancia de sus races guaranticas. Baratti cita una carta del an joven Efram Cardozo (1906-1973), escrita a Moiss Bertoni en 1924 en donde lo considera como el descubridor de la raza guaran, o mejor, su glorioso reivindicador [que] nos ha legado a nosotros, paraguayos ingratos, indignos de nuestro pasado y dignos del presente, el ms formidable monumento a la raza (Baratti, 2003: 44).44
44 Sobre la generacin de Efram Cardozo del Colegio de Nacional, ver Resquin, 1978. 392

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Sin embargo, ms que iniciar una generacin nueva, el trabajo de Bertoni le brindar mejores cimientos a la reflexin que se vena generando desde Blas Garay en adelante, especialmente con Manuel Domnguez: no una reivindicacin del indgena presente, sino una imagen mtica del guaran. Ciertamente que de las conferencias de Bertoni se pudieron haber sacado otras conclusiones. El naturalista suizo insistir no slo que la nacin guaran era una civilizacin, y de las ms importantes, sino tambin que la nacin hoy es mayoritariamente guaran. El grupo de intelectuales paraguayos de las primeras dcadas slo tom la primera parte de la afirmacin y la segunda la convirti en una herencia inmaterial, somos guaran en tanto que herederos de esa civilizacin, de la pasada, de la que se mezcl con la espaola y desapareci.45 En estas dcadas, al igual que ocurra en otras latitudes, fue creciendo un desencanto con la democracia liberal a la par de una bsqueda de un pasado comn, no signado por la derrota.46 Se comienza a fortalecer esa mtica edad de oro en los aos previos a la guerra y a recuperar una antigua civilizacin guaran, aunque extinguida ya. El discurso de la nacin mestiza de Domnguez ms la rehabilitacin de Francisco Solano Lpez por OLeary se fueron haciendo carne en la sociedad, en especial a travs del servicio militar. Al servicio militar habra que aadir las continuas levas de la poblacin para combatir ya sea en un bando u otro, en cada uno de los alzamientos y revoluciones que se sucedieron desde principios de Siglo XX. Esta poblacin que se caracterizaba por la precariedad de la parcela de tierra explotada, el uso de mano de obra familiar y una movilidad ciertamente alta en cuanto a la combinacin de cultivos de subsistencia y obtencin de ingresos monetarios va contratacin transitoria de su fuerza de trabajo (Herken Krauer, 1984a: 150). Al mismo tiempo, la literatura en guaran marcar un hito muy importante en el recorrido intelectual nacionalista. ande ypy cuera (1922) de Narciso R. Colmn
45 Podemos ver esto en la siguiente obra de Domnguez (1946), pos-Bertoni, que recoge el debate con el economista Rodolfo Ritter en 1919 sobre la economa de Carlos Antonio Lpez. 46 Este sentimiento se ve aumentado si se tienen en cuenta la gran inestabilidad poltica, sucesin de presidentes y revoluciones, en especial las de 1911-2 y 1922-3, en las que se vio involucrado un alto contingente de la poblacin, falleciendo muchos, emigrando ms.

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como su Ocara poty (1917) forjarn una tradicin acrecentada por poetas de ndole ms popular como Emiliano R. Fernndez y Manuel Ortiz Guerrero. En este despertar guarantico, el joven Jos Asuncin Flores crea el gnero musical Guarania. Un diplomtico estadounidense dir que their literature largely consists of the class of ballads or folk songs with which an agricultural and pastoral people usually begin their literary development (Schurz, 1920: 28). Este despertar de la poesa en guaran no est desconectado de la nueva versin de la historia y de la identidad que va gestndose. OLeary es justamente quien escribe el prlogo al primer tomo de la segunda edicin de la obra de Colmn, aclamndolo como el poeta de la raza, el primer poeta guaran!. La relacin con la historia y la guerra lo deja de manifiesto cuando afirma que Tanto como el herosmo de nuestros soldados, nos defendi del guaran en la Epopeya del 65. Y si nuestros hroes desaparecieron por la metralla brasilea, qued en pie, irreductible, el muro infranqueable del idioma, detrs del cual se conserv la patria agonizante. Los vencedores pudieron rectificar nuestros lmites y usurpar nuestro territorio, pero fueron absolutamente impotentes para anular esa frontera trazada por la lengua, que pona un abismo entre ellos y nosotros.

Natalicio Gonzlez y un nuevo uso de la raza paraguaya


La dcada del 20 fue rica en movimientos polticos e intelectuales,47 marcada por la guerra civil de 1922 y los preparativos para la futura Guerra del Chaco (1932-1935).
47 Cf. Rivarola, 1993a. Quiz el documento que no habra que perder de vista es el representado por El Nuevo Ideario Nacional: Manifiesto a los trabajadores y hombres jvenes de todos los partidos de 1929 (Asuncin: La Colmena, 66 pp.) escrito por un grupo de jvenes universitarios. Se presenta como diferente a lo que manifiesta el sector de Natalicio Gonzlez, aunque en contra del sistema liberal imperante, propone una socializacin de la poltica y la economa. En sus sesenta pginas de texto, el tema tnico no aparece como central. Por un lado se sigue el espritu del Ariel de Rod (La promocin de un movimiento continental, tendiente a constituir una confederacin de todos los pueblos de Latino Amrica, considerados como formando una unidad tnica, social y cultural), por otro se recupera, en el llamamiento final del manifiesto, el espritu rebelde del guaran (Con todo, no cabe duda de que la mayora pobre de los habitantes del pas constituir el verdadero nervio motriz de la Revolucin. En esto obrarn, en parte, circunstancias de carcter econmico y, en parte, motivos de orden tnico o racial. Es de creer, en efecto, que esa vasta insurreccin de multitudes coincida con una formidable resurreccin del alma nativa o criolla. significar el renacimiento del espritu legendario y ancestral de la raza, que dormita quietamente bajo el peso agobiador de una secular opresin. Abatida, sofocada, anestesiada, desde los primeros das de su existencia, esta misteriosa nima colectiva, en medio de su aparente desfallecimiento, nunca ha dejado de ejercer influencia decisiva en el destino). Entre una de las reformas enunciadas, pero no trabajada, est la redencin del indio.

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En este contexto, la figura de Natalicio Gonzlez (1897-1966) ser la que condense una ideologa de Estado contraria a la democracia liberal, en una obra que marcar profundamente a ms de una generacin de paraguayos, especialmente a partir de 1947 en que el Partido Colorado se establece en el poder: El Paraguay eterno. Este libro, publicado en 1935, recoge tres trabajos escritos entre 1930 el primero y 1934 el tercero, los dos ltimos ya durante la Guerra del Chaco, entre Paraguay y Bolivia. Gonzlez ya no se enfrenta con la necesidad de reivindicar la historia ni a la raza paraguaya sino que lo que estaba en disputa era el mismo sistema liberal. Gonzlez propone un peculiar socialismo de Estado y, siguiendo al pensador francs Charles Maurras, afirma que el Paraguay busca la destruccin del Estado liberal que le oprime y desarticula y marcha a la conquista de un Estado que sirva de instrumento a su grandeza (Gonzlez, 1935: 72). Plantea ahora la lucha entre paraguayos y gubernistas (dem: 60), entre la Nacin y el Estado. El Estado es entonces, en su concepcin, antiparaguayo y su constitucin extica. Es decir, su intencin ser demostrar que la propia naturaleza del paraguayo, desde su misma raza, rechaza el sistema liberal y convoca un sistema con un Poder Ejecutivo fuerte, y sus modelos sern el Dr. Francia, Carlos Antonio Lpez y su hijo Francisco Solano, fundamentalmente Carlos Antonio Lpez. De esta manera, la primera parte de la obra ser dedicada al proceso constitucional del paraguayo. Al igual que sus predecesores sostendr que El Paraguay es una entidad tpicamente americana haciendo hincapi en la importancia que le cupo a la geografa y en que la paraguayidad est constituida por valores en su mayor parte autctonos. A diferencia de Domnguez que sola comenzar refirindose al godo, al componente espaol, Gonzlez trae en primer lugar su referencia a la raza guaran para lo cual hace uso (y cita) de Moiss Bertoni sobre la inmensa sabidura del guaran en botnica y farmacia, sobre la existencia de ciudades guaranes previa a la Conquista, y del comunismo peculiar que practicaron los guaranes. El espaol ya no ser la mejor raza europea, sino el conquistador que trae el genio industrial, sus instituciones y sus leyes, pero que se combaten en dos direcciones contrapuestas: por una lado la europeizacin del nuevo mundo y por otro se identifica con el nuevo escenario de sus hazaas que en el fondo de cada cual asoma el
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alma de un insurgente. Y esto se debe a que en estas tierras paraguayas no le cupo el rol de un dominador violento sino como el aliado del indio. Por un lado el indio necesitaba del espaol para guerrear contra los otros pueblos y los espaoles necesitaban una vida sin levantamientos indgenas. El signo de esta alianza se dio a travs del matrimonio con las indias. En el hogar del conquistador la madre indgena impuso su idioma, su sistema de alimentacin y la tradiciones de la raza. En los hijos de estas uniones se prolongaron el alma y la sangre del indio. Y extrao conflicto que plantea la mezcla de razas! cuando stos actuaron en gran nmero acicateados por la misma sed de riquezas de sus padres, hicieron posible el dominio efectivo del indio, sometindolos al arduo rgimen de las encomiendas. Por eso, bien puede decirse que las verdadera conquista de los guaranes, no lo efectuaron los espaoles, sino los mestizos (dem: 30-31). Sin embargo, tanto el indio (a quien en ocasiones denomina criollo) como el mestizo dan un paso ms y tienden a la separacin de la colonia, a la emancipacin, comenzando a gestarse un alma colectiva entre ambos grupos. Natalicio Gonzlez insistir en esta nueva raza, que posee tradiciones uniformes, ideales, penurias y esperanzas sentidas en comn, una unidad tnica y un hbitat que se fue transformando en el sentido que ms favoreca a la ndole rural y guerrera de la raza (dem: 45). De hecho, a la hora de la independencia el Paraguay aparecer como una entidad orgnica, diferenciada y con personalidad propia. Y exactamente por esta realidad de no divisin es que surgir un Estado fuerte. Ac ya queda claro cmo todo conduce a reafirmar el principio del cual parti. El Estado que le conviene al Paraguay no es el Estado liberal, sino un Estado como el del Dr. Francia o el de los Lpez, una forma de Estado que surge de la misma realidad de la gente, y no al revs. Estos gobernantes, dir Natalicio Gonzlez, establecieron un Estado fuerte no para apabullar y someter a un pueblo, sino porque este Estado es creatura de esa misma raza, su prolongacin natural.48 Al igual que Domnguez, Gonzlez ve la confirmacin de su teora en la obra de
48 En una parte del texto, Natalicio Gonzlez se refiere a Bez sin nombrarlo: trataron de demostrar la vileza orgnica de los dos grupos tnicos, de cuyo cruce surgi la poblacin paraguaya, la inferioridad de la raza espaola y la inferioridad de la raza guaran para llegar a la conclusin de que el Paraguay era un pas de cretinos. El ideal de estos idelogos era desnaturalizar a la nacin para rehacerlo conforme al patrn importado. Gonzlez, 1935: 65-66.

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gobierno de Carlos Antonio Lpez. Afirma que durante este tiempo hay una armona profunda entre el rgimen de los Lpez y los ideales de su pueblo. El Estado realiza maravillosamente la sntesis del pasado paraguayo, funde en una nueva entidad la herencia poltica del conquistador laico con la obra espiritual de los catequistas para desenvolver sobre bases firmes y naturales la cultura autctona (dem: 51).49 Lo interesante en esta cita es que nuevamente la base no son los indgenas en s, sino los conquistadores laicos y espirituales que prepararon la criatura. Ahora es el Estado el que realiza la sntesis y crea una nueva entidad para desarrollar una cultura autctona. Con Natalicio Gonzlez llegamos a otra concepcin u otro uso de la categora del mestizaje. No ser tanto el aspecto racial lo que le interese sino los fundamentos para un tipo de Estado. El objetivo no es justificar el herosmo sino sentar las bases tnicas para un estado Fuerte, para un socialismo de Estado.

Hasta el presente
En 1936 se realiza un golpe de Estado que deja sin efecto la Constitucin liberal de 1870 identificando al Estado de la Repblica del Paraguay con la Revolucin Libertadora (Decreto 152, del 10 de marzo de 1936). Esta revolucin, la Constitucin de 1940, las dictaduras de Higinio Mornigo (1940-1948) y Alfredo Stroessner (19541989) hicieron de esta teora casi una ley cientfica. La identidad mestiza de la nacin nunca ser puesta en duda.50 La situacin de la propiedad de la tierra no haba variado an para 1946. 25 properties, each of more than 100,000 ha and owned almost exclusively by foreign enterprises, covers a combined area of 13,115,901 ha, corresponding to 32.2 % of the national territory. The 1,526 medium-sized properties of 1,877-100,000 ha in the two regions had a combined area of 14,606,693 ha, or 35.9% of the national territory. The small proprietors (with under 1,875 ha) by contrast, owned less than 2 million ha, i.e. 4.8% of the land (Kleinpenning, 2009: 65-66). Estos datos se refieren a la
49 Sobre la filosofa de la historia implcita en Natalicio Gonzlez, Dvalos y Livieres Banks, 2006. 50 el ideal nacionalista que es la fuerza renovadora del Paraguay redivivo se ha arraigado an ms en la conciencia del pueblo. Puedo, pues, afirmar que se ha consolidado la Revolucin (Mornigo, 1943: 4).

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tierra ocupada, no toman en cuenta a los campesinos sin tierra. De hecho, no menos que el 48,5% de los campesinos se encuentran en estos aos con el estatus de mero ocupantes de la tierra. Juan E. OLeary, declarado historiador nacional, recibi el extrao privilegio, estando l an con vida, de que una de las plazas cntricas de Asuncin lleve su nombre y un busto la corone. La inauguracin fue el 1 de marzo de 1955 de la mano de Stroessner; a pocas cuadras, una de las calles principales tambin lleva su nombre. Esto ltimo pone de manifiesto el grado de legitimacin que le cupo a esta nueva manera de comprender la historia, la identidad nacional y la realidad social. Lo que equivala, sin lugar a dudas, a legitimar el rgimen dictatorial en curso. Si bien hemos seguido un recorrido intelectual, se debe continuar profundizando el debate para ver si detrs de esta accin reconstructora-reparadora no se halla tambin un intencin disciplinadora de la sociedad, dejando en claro quin es y quin no un verdadero paraguayo y cules son las actitudes que se deben esperar de tal persona. A partir de la Constitucin de 1992 el Paraguay se reconoce como pas pluricultural (Art. 140), pero no resulta sencillo sin embargo romper el mito de la nacin mestiza. Es importante pensar el Paraguay hoy y las relaciones con los afrodescendientes y los diversos pueblos indgenas. Cmo abordar la multiculturalidad sin convertirla nuevamente, al igual que el mestizaje, en una idea negadora de la diferencia o que subsuma la diferencia. Qu significa ser pluricultural? Qu implicancias tiene? De qu manera la exclusin tnica tambin se vislumbra como exclusin social y econmica?51 Pensar la construccin tnica del Paraguay nos refiere a exclusiones histricas y presentes. El imaginar, inventar, crear una/s identidad/es para el Paraguay que queremos implica partir de los que hoy son excluidos, exclusin tambin transida por el componente tnico.52
51 Cr. Boidin, 2011; Schvartzman, 1983. La bibliografa para Amrica Latina es amplia, pero ver los textos de Hale, 2004; Wade, 2011; Cadena, 2007; Appelbaum y Rosemblatt, 2003, entre otros. 52 Pensar en identidades, en plural, ayudar tambin a fortalecer la democracia en Paraguay. Para el caso espaol, ver el texto de Sez-Arance, 2004.

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Al fin han pasado esos desgraciados tiempos de opresin y tirana. La oscuridad en que yacamos ha desaparecido, y una brillante Aurora empieza a descubrirse sobre nuestro Horizonte. Mensaje de Jos Rodrguez de Francia y Juan Valeriano Zeballos al Congreso del 17 de junio de 1811.

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La transformacin inconclusa del vecino en ciudadano Herib Caballero Campos

La transformacin inconclusa del vecino en ciudadano* Herib Caballero Campos

*El autor agradece la valiosa contribucin de Erasmo Gonzlez en la elaboracin de este trabajo.
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Introduccin
Referirnos a la ciudadana en el Paraguay desde la perspectiva histrica es todo un desafo, pues hasta la fecha se han ocupado ms del tema los politlogos y los socilogos. El primer problema al que nos enfrentamos consiste en superar la visin romntica sobre los atributos democrticos y ciudadanos de los paraguayos concebida por Manuel Domnguez, quien sostuvo a principios del Siglo XX que el paraguayo, descendiente de grandes hombres, libre de presiones feudales, se manifestaba en la plenitud de su naturaleza superior. Estaran tambin en los Comuneros, que iniciaron la primera revolucin americana. Sus principios eran muy claros y son muy conocidos. La soberana reside en el comn; La razn priva [sic] sobre toda autoridad; Los pueblos no abdican su soberana. Hobbes inculcaba en Europa que todo gobierno era necesariamente absoluto y los paraguayos respondan desde sus selvas que todo el poder es necesariamente limitado, nocin hoy elemental en la ciencia poltica (Domnguez, 1946: 247). Dicha imagen influy en varias generaciones de autores paraguayos y como ejemplo podemos citar al clebre historiador paraguayo Efram Cardozo, quien escribi en el mismo sentido: El Paraguay haba tenido su Revolucin Comunera (1717-1735), que proclam principios idnticos a los que Francia universaliz y Buenos Aires adopt. La tradicin revolucionaria y libertadora paraguaya vena de lejos. Los primeros conquistadores trajeron la simiente de las comunidades peninsulares, simiente que brot briosa en la selva paraguaya (Cardozo, 1987). Cabe sealar que estas ideas siguen teniendo una fuerte difusin hasta la actualidad, pues el libro de Efram Cardozo posee varias reediciones y es material de consulta obligada para los estudiantes universitarios en los cursos introductorios de las universidades paraguayas. Este artculo pretende aportar, desde la perspectiva de la Nueva Historia Poltica1, una visin de largo plazo sobre el desarrollo de la ciudadana, desde que se inici
1 La reaparicin del objeto poltico como un eje central en la historiografa es otra de las cuestiones ms interesantes de las dos ltimas dcadas, y se ha producido con simultaneidad al eclipse filosfico de la separacin kantiana entre objeto y sujeto, aunque parezca esto un tanto paradjico y por ms que aquel proceso como es natural, no slo obedezca a este en Hernndez Sandoica, E. (2004). pp. 422.

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el proceso de la Independencia del Paraguay en el ao 1811 hasta 1946, con un especial nfasis en el Siglo XIX. Para este artculo utilizamos la clasificacin de ciudadana aportada por T.H. Marshall2, quien la dividi en ciudadana civil, ciudadana poltica y ciudadana social (Marshall, 2004: 21 y ss). La tradicin inaugurada por Marshall implica que la ciudadana moderna est vinculada al status igual de los habitantes de un territorio poltico en tanto que son miembros de una comunidad (Nosetto, 2009:77). Marshall sostuvo que el Siglo XVIII aport los derechos civiles, o la ciudadana civil que implic igualdad ante la ley, libertad de la persona, libertad de palabra, pensamiento y culto, y derecho de propiedad. En el Siglo XIX se desarrollaron los derechos polticos o la ciudadana poltica que estaba compuesta por el derecho a participar en elecciones, el derecho a formar parte de las instituciones polticas y participar de asambleas y gabinetes. Por ltimo, en el Siglo XX se logr la ciudadana social que implica el derecho a un bienestar econmico y social (Marshall, 2004: 21 y ss). De este modo, para Marshall el concepto de ciudadana se construye a partir de una progresiva adquisicin de derechos, que permite una acumulacin evolutiva de prerrogativas y libertades (Nosetto, 2009: 77). En primer lugar analizaremos las continuidades y rupturas en cuanto a la institucionalidad del Estado entre el Estado Espaol en Indias y el surgimiento del Estado Nacional Paraguayo a partir de la Crisis Monrquica de 1808 y la posterior revolucin de independencia que se inici en 1811. Posteriormente realizaremos una revisin del desarrollo de la ciudadana desde los inicios de la vida independiente del Paraguay hasta el proceso poltico denominado Primavera Democrtica, en 1946. Elegimos dicho proceso como punto de conclusin porque en l confluyeron los anhelos democrticos de los paraguayos agrupados en diversos grupos polticos, anhelos que no lograron consolidarse debido a la intolerancia poltica cuya expresin fue una larga dictadura que rigi al pas hasta 1989. Concluye el artculo con un anexo en el cual revisaremos la evolucin del proceso
2 Marshall ofreci lo que ha llegado a ser un ejemplo clsico de anlisis del concepto de ciudadana desde una perspectiva evolutiva. Bogdanor, V. (Ed.) (1991). pp. 120.

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electoral paraguayo destacando las inclusiones y exclusiones de los ciudadanos partir de la primera eleccin realizada durante el ao 1813 hasta 1946.

Del Estado Borbnico a la Repblica Liberal


Durante el Siglo XVIII los monarcas borbones impulsaron una serie de reformas que tenan por objetivo desarrollar una nueva forma de gobierno inspirada en el principio del Despotismo Ilustrado (Munck, 2001: 36-37). En ese contexto tuvo lugar el gobierno de Carlos III (1759-1788), el ms dinmico y firme en el desarrollo de las reformas tanto en Espaa como en Amrica (Dominguez, 1990: 227). Las reformas borbnicas impulsadas por el rey Carlos III dieron como resultado la promulgacin de una Real Ordenanza de Intendentes para el entonces recientemente creado Virreinato del Ro de la Plata. El 28 de enero de 1782 fue promulgado dicho documento que entr en vigencia por un bando del Virrey Vrtiz, del 25 de noviembre de 17833. En Asuncin el bando fue publicado a comienzos de 1784, siendo gobernador del Paraguay el coronel Pedro Melo de Portugal. La Real Ordenanza de Intendentes, a criterio de la historiadora argentina del Derecho, Laura San Martino de Dromi, adquiere el carcter de una autntica Constitucin poltica de las autonomas regionales durante la poca virreinal. Fue la primera Carta poltica para los vastos territorios del Plata y su influencia perdur despus del movimiento revolucionario de 1810, por cuanto muchas de sus disposiciones se volcaron posteriormente a la organizacin nacional o provincial (San Martino de Dromi, 1999: 20). De este modo, cabe sealar que las cuatro causas que conformaban las atribuciones del intendente: Hacienda, Guerra, Justicia y Polica o Buen Gobierno, fueron ejercidas en forma ininterrumpida por todos los gobiernos republicanos surgidos desde 1811 hasta 1870. Todas las magistraturas que ejercieron el gobierno durante di3 ANA, SH, 421. Copia impresa del Bando del Virrey Juan a Joseph de Vrtiz y Salcedo autenticada por el Marqus de Sobremonte. Buenos Aires, 25 de noviembre de 1783.

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cho lapso fueron herederas de la intendencia borbnica. La Junta Superior Gubernativa, el Consulado, el Dictador y, finalmente, el Presidente de la Repblica ejercieron en forma personal dicha atribucin4. La nica salvedad fue el funcionamiento del Ministerio de Hacienda, pues, justamente, la Real Ordenanza de Intendentes dispona la separacin de dicha atribucin en forma especfica, delegando su responsabilidad directa en un ministro (Lynch, 1967:125).
El fallido intento de divisin de poderes

El proceso de independencia del Paraguay se inici en 1811, cuando el 19 de enero de ese ao las tropas provinciales derrotaron en Paraguar al ejrcito enviado por la Junta de Buenos Aires, que estaba bajo el mando de Manuel Belgrano. El 9 de marzo de 1811 las tropas de Buenos Aires son definitivamente derrotadas. Ambas victorias fueron conducidas por oficiales criollos. De hecho, desde 1810 en la Provincia del Paraguay se produjeron diversos intentos conspiraticios inspirados por la Junta de Buenos Aires. Todos esos planes fueron frustrados al ser descubiertos por el gobernador espaol Bernardo de Velasco5. Ante las pretensiones portuguesas de enviar tropas para sostener al gobernador espaol del Paraguay, los oficiales criollos que estaban involucrados en el plan revolucionario adelantaron las acciones a la madrugada del 15 de mayo. Como resultado de la exitosa e incruenta accin se nombraron dos consocios para gobernar con Bernardo de Velasco. Los consocios designados por los oficiales fueron Jos Gaspar Rodrguez de Francia y Juan Valeriano Zeballos, ambos connotados vecinos de Asuncin, quienes haban ejercido el cargo de Alcalde de 1er Voto de la ciudad. La Junta Superior Gubernativa estuvo en vigencia hasta octubre de 1813, pero desde agosto de 1811 funcion slo con cuatro miembros, pues el presbtero Francisco
4 En 1854 el presidente Carlos Antonio Lpez dict el decreto por el cual se establecieron los siguientes Ministerios o Departamentos a saber: Hacienda, Guerra y Marina, Gobierno, Relaciones Exteriores. ANA, SH. Vol. 314, Nm. 23. 5 Al efecto de conocer los diversos planes se puede consultar Cooney, J. (2010). pp. 86-91.

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Javier Bogarn haba sido expulsado (Cooney, 2010: 122). Posteriormente, el doctor Francia se retir de la Junta por un ao. Desde su retiro Francia utiliz el apoyo de sus partidarios integrantes del Cabildo de Asuncin para presionar a los restantes integrantes de la Junta. Finalmente se reincorpor en diciembre de 1812, con el fin de convocar a un Congreso General que establezca una nueva forma de gobierno. En la convocatoria a dicho Congreso General se estableci un principio mucho ms amplio de participacin poltica, pues se concedi el derecho al voto a un nmero mayor de vecinos, a lo que nos referiremos con mayor detalle en un siguiente apartado6. El Congreso sesion entre el 30 de septiembre y el 12 de octubre de 1813 y finalmente se estableci el gobierno consular a ser ejercido por dos cnsules, resultando electos Fulgencio Yegros y Jos Gaspar Rodrguez de Francia por el perodo de un ao. Lo novedoso en las atribuciones de ambos gobernantes es que, adems de reducirse el nmero de integrantes del gobierno de cinco a dos, se pretendi instaurar la divisin de poderes, pues en el artculo duodcimo del Reglamento de Gobierno consta que ... se deja al arbitrio y prudencia de los dos Cnsules el arreglar de comn consentimiento y conformidad todo lo conveniente al mejor Despacho y expediente de todos los negocios de Gobierno en todos sus Ramos, as como la conservacin de uno o dos secretarios y del mismo modo la creacin de un Tribunal Superior de Recursos que deber conocer y juzgar en ltima instancia conforme a las Leyes segn la naturaleza de los casos y juicios7. Al ao siguiente se volvi a reunir el Congreso, en el cual los partidarios de Francia lograron los votos necesarios para el establecimiento de un gobierno unipersonal. El hecho de recurrir a la Dictadura Romana no fue un hecho aislado, pues era evidente que la idea circulaba en la regin. En ese sentido, Ternavasio menciona que en Buenos Aires, Bernardo de Monteagudo postulaba simplificar los mecanismos del ejercicio del poder y adoptar el modelo de la dictadura romana al que consideraba menos complicado (Ternavasio, 2007: 149).
6 Convocatoria al Congreso General de la Provincia, 26 de agosto de 1813, en Caballero, H. et al. (2008). pp. 89-93. 7 Bando de los Cnsules Jos Gaspar Rodrguez de Francia y Fulgencio Yegros a los habitantes de la Repblica. Asuncin, 21 de octubre de 1813. ANA, SH, Vol. 222.Nm. 3, en Caballero, H. et al. (2008). p. 94.

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El congreso de 1814 reiter entre sus resoluciones la necesidad de establecer un Tribunal de Recursos o Apelaciones8, reivindicacin que no fue tenida en cuenta por el dictador, quien dos aos ms tarde logr, en un nuevo congreso con menor nmero de representantes, ser elegido como Dictador Perpetuo y la atribucin de convocar al Congreso General, cuando l lo creyera conveniente. La estructura del Estado paraguayo bajo el largo gobierno de Rodrguez de Francia fue similar al de la Intendencia, el poder poltico con sede en Asuncin gobernaba a travs de los jueces de campaa o pedneos y comandantes militares en las principales poblaciones del pas. El caso paraguayo, de acuerdo con Jos Carlos Chiaramonte, es el ejemplo de cmo un poder local del antiguo rgimen se convirti en un poder nacional (Chiaramonte, 2003: 18.2). En cuanto al proceso por el cual los poderes locales se convirtieron en poderes nacionales o provinciales, Chiaramonte cita a un peridico britnico, Edimburgh Review, que en 1809 analizaba lo que ocurrira en las colonias hispanoamericanas al cesar las autoridades espaolas y vaticinaba que desapareceran los virreyes y gobernadores, reales audiencias, oficios de Real Hacienda, entre otros, pero que sobreviviran los cabildos o ayuntamientos, pues los mismos quedarn como quedaron en el caso de Holanda las Magistraturas locales del pas y aquellas autoridades que emanaban de una constitucin original y peculiarmente buena... (Chiaramonte, 2007: 95). En ese sentido, podemos decir que el Cabildo de Asuncin se impuso como base del nuevo gobierno revolucionario. Su rol fue clave para el Congreso de 1813, pues en conjunto con la Junta Superior Gubernativa convoc a dicha asamblea. Tras la supresin del Cabildo en 1824, el dictador Francia estableci un Cuerpo Municipal cuya cabeza sigui siendo el Alcalde con las mismas atribuciones que posean los alcaldes ordinarios. Tras la muerte del dictador Francia, acaecida el 20 de septiembre de 1840, el alcalde segundo juez ordinario Pastor Filrtiga tuvo una
8 En el Resumen del Acta consta cuanto sigue ... bajo la prevencin de que si el presente Congreso, antes de disolverse no dejase sealados los Individuos que deben componer el Tribunal Superior de Justicia, sobre que ya se tom Resolucin en el Congreso Anterior, para el mejor expediente y despacho de las causas contenciosas que no deban ser del resorte del Gobierno: Proceda dicho Dictador a poner en planta a la mayor brevedad este importante e indispensable establecimiento, bajo el Reglamento que formar a este fin, pudiendo entre tanto solo interinamente ejercer este poder judiciario . Acta del Congreso del 3 de octubre de 1814. ANA, SH, vol. 223, nm. 4 en Caballero, H. et al. (2008). pp. 103.

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destacada actuacin en la conformacin del gobierno provisorio de la Comandancia General de Armas y la convocatoria del Congreso del 13 de marzo de 1841, en el cual Mariano Roque Alonso y Carlos Antonio Lpez fueron electos cnsules de la Repblica9. El predominio del Cuerpo Municipal asunceno sigui vigente durante el Segundo Consulado10 y perdi fuerza con el inicio del primer perodo presidencial de Carlos Antonio Lpez (1844-1854).
En la justicia todo sigue igual

La pervivencia del modelo borbnico en la Primera Repblica paraguaya se observa, por sobre todo, en la aplicacin de la justicia, que en su primera instancia era precisamente ejercida por los integrantes del Cabildo y luego por sus sucesores, los alcaldes del Cuerpo Municipal de Asuncin. El historiador Ezequiel Absolo aporta datos sumamente relevantes al respecto de la aplicacin de la justicia. Para Absolo, entre 1810 y 1840 la prctica forense paraguaya mantuvo los rasgos que la caracterizaban a finales del perodo hispnico, si bien con el agregado de que el ejercicio de la justicia se vio afectado por la peculiar situacin poltica del pas (Absolo, 2008). Tras el fallecimiento de Jos Gaspar Rodrguez de Francia en 1840, se restableci la idea de los congresistas de 1813 de erigir un Poder Judicial, a cuyo respecto los cnsules Alonso y Lpez escribieron: Desde el ao 1814 ha deseado la Repblica tener un Tribunal de Apelaciones y separar este ramo judicial del poder ejecutivo. En el Congreso del precitado ao as se dispuso sin conseguirse su fin. El gobierno conoce toda la utilidad de esta medida y le ha dado ms latitud para establecer de un modo uniforme la administracin de justicia en toda la Repblica...11. Por tal motivo, se someti para su aprobacin un Estatuto de la Administracin de Justicia.
9 ANA, SH, Vol. 245. Nm. 14. Acta de Designacin del Comandante General de Armas en Caballero, H. et al. (2008). pp. 119. 10 Los cnsules tuvieron que notificar al Cuerpo Municipal de Asuncin la convocatoria al Congreso Extraordinario del 25 de Noviembre de 1842, en el cual se ratific la independencia nacional y se adoptaron otras importantes medidas de gobierno. ANA, SH, Vol. 252. Nm. 6. en Caballero, H. et al. (2008). pp. 129. 11 ANA, SH. Vol. 252. Nm. 11. Mensaje del Gobierno al Congreso Nacional. 25 de noviembre de 1842.

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Dicho estatuto creaba un Juez Superior de Apelaciones y, adems, derogaba formalmente las Leyes de Indias, pero en el artculo 73 admita como parte del Derecho Positivo de la Repblica a ...las leyes de Castilla, las de las Partidas, las de Toro con lo que no digan oposicin a nuestras leyes patrias y mientras la Repblica no sancione sus cdigos (Absolo, 2008). As mismo, estableca algunos avances para la ciudadana civil, en el sentido de que el Defensor de Pobres no deba hacer diferencias por el color de la piel de los recurrentes. Suprimi la Defensora de Naturales, que se encargaba de amparar a los indgenas, que ahora pasaban a ser socorridos por el Defensor de Pobres12. Los que recurrieron a los estrados judiciales utilizaban los argumentos o clasificaciones del fuero espaol como hijos de familia o rsticos. Al respecto Absolo concluye que ... la derogacin paraguaya de las Leyes de Indias no signific el abandono del derecho hispnico, ni mucho menos el de la cultura jurdica a la que ste adhera. Se trat, simplemente, de un acto dirigido a afirmar la independencia del pas, lo cual no invalida en lo ms mnimo la idea segn la cual, una vez producida la emancipacin, el derecho vigente en los distintos estados sucesores de la monarqua hispano indiana sigui siendo el mismo (Absolo, 2008). Las caractersticas administrativas del Estado borbnico desaparecieron completamente cuando, el 25 de noviembre de 1870, se promulg la Constitucin de corte liberal13 tras la finalizacin de la Guerra contra la Triple Alianza (1864-1870).
La Repblica liberal

La Carta Magna de 1870 estableci claramente la divisin del gobierno en tres poderes: el Ejecutivo ejercido por un presidente de la Repblica que duraba cuatro aos en el mando; un Congreso compuesto por dos cmaras, la de senadores y la de diputados; y un Poder Judicial encabezado por el Superior Tribunal de Justicia (Absolo, 2008). Al respecto, Milda Rivarola sostiene que dicha Constitucin no impidi
12 ANA, Coleccin Bareiro. T. II fs 256 y 257. Decreto de los cnsules Mariano Roque Alonso y Carlos Antonio Lpez. 16 de noviembre de 1843. 13 El artculo primero expresa cuanto sigue: El Paraguay es y ser siempre libre independiente se constituye en Repblica una e indivisible y adopta para su gobierno la forma democrtica representativa, en Constitucin de 1870 en Prieto Yegros, L. (1986).

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el desarrollo de prcticas polticas anteriores a la guerra, pues, a pesar de establecer la divisin de poderes, los diversos grupos polticos en pugna eran igualmente autoritarios (Rivarola, 1993b: 29). Por su parte, Liliana Brezzo afirma: Esta norma, que rigi al pas por espacio de siete dcadas, represent una reaccin contra el sistema poltico imperante desde 1811 e implant uno de corte democrtico-liberal, en concordancia con las constituciones escritas por otras naciones americanas. Sus redactores estaban decididos a extirpar todo vestigio de lo que calificaron viejo Estado socialista desptico y a introducir el liberalismo y las instituciones democrticas (Brezzo, 2010c: 203). El rgimen liberal de gobierno estuvo vigente en el Paraguay hasta la Revolucin Febrerista (1936-1937), que derroc al presidente Eusebio Ayala (1932-1936). A partir de ah, el rgimen poltico transitara en un nueva etapa vinculada con el nacionalismo y el autoritarismo de corte militar (Rodriguez, 2010). Fue durante este perodo que se produjeron lentos avances hacia la ciudadana poltica, como analizaremos ms detalladamente en el siguiente apartado.

Del vecino al ciudadano


A fines del fresco mes de mayo de 1810, el Cabildo de Buenos Aires decidi conformar una Junta de Gobierno que represente la soberana popular y gobierne en nombre del rey cautivo Fernando VII, entonces prisionero de Napolen Bonaparte. El Cabildo de dicha ciudad pens que, porque dicha ciudad era sede del virreinato, la Junta conformada deba ser heredera del poder del virrey, razn por la que envi a Asuncin al coronel Jos de Espnola y Pea a los efectos de lograr la obediencia de la Provincia del Paraguay. La misin de Espnola y Pea termin en un rotundo fracaso. En Asuncin, tanto el gobernador Bernardo de Velasco como los miembros del Cabildo deban tomar una decisin crucial para el destino del Paraguay frente a la coyuntura de declararse fiel a Espaa pero mantener una cordial diferencia con la capital virreinal, que se haba negado a reconocer al Consejo de Regencia, entonces instalado en la pennsula ibrica.
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Ante dicha situacin, se convoc a un Cabildo Abierto, asamblea de la que participaban los ms notables vecinos de la jurisdiccin, la proclama emitida por el mencionado gobernador y la Municipalidad de Asuncin, refera que: Se os ha congregado en esta capital y en este paraje amados conciudadanos para haceros saber que el Pueblo de Buenos Aires receloso de la confusin que pudiera introducir en estas provincias un gobierno ilegtimo que suponan en Espaa, fundado en las noticias conducidas por un barco ingls, o en el trastorno y peligro en que nos hallaramos, si llegase a perderse nuestra Metrpoli, como se temieron por las referidas noticias, para precaverlo, hallaron por conveniente subrogar el gobierno antiguo y legtimo que nos ha regido hasta ahora , con una Junta Provisional14. Llama la atencin el hecho de que denominen conciudadanos a los presentes en dicha asamblea. En ese punto cabe aclarar que el vocablo ciudadano tuvo un uso muy extendido en el Siglo XVIII. El ciudadano era ... el vecino que poda elegir a los funcionarios y que, a la vez, poda ser elegido: espaoles o hijos de espaoles con limpieza de sangre, raigambre y prestigio. En el orden social virreinal, de cuerpos y fueros, eran los ms o mejores vecinos (Cansanello, 2008: 19). Por lo tanto, el ciudadano era aquel hombre libre con estado de ciudad. La ciudadana, sostiene Cansanello, se basaba en la vecindad. En el perodo estudiado, vecino puede ser definido como ... el habitante varn que viva en la ciudad con capacidades civiles plenas, el que se asentaba en el campo a poblar en calidad de hacendado, comerciante o labrador. En este ltimo caso, era un hombre libre que se incorporaba a una comunidad y lo haca con su familia... (Cansanello, 2008: 20). En aquel entonces la ciudadana se fundaba en la vecindad, pero no eran la misma cosa, pues la ciudadana estaba vinculada a la representacin, mientras que la vecindad estaba relacionada con el comn tanto en lo que hace a los bienes como al pueblo (Cansanello, 2008: 21). Para Jos Carlos Chiaramonte, el concepto de vecino fue uno de los escollos para el desarrollo de un espacio poltico moderno, pues los habitantes del mbito rural, los vecinos de campaa, estaban excluidos de las elecciones del Cabildo y el debate,
14 ANA, Col. Ro Branco. Vol. 191 Proclama del Gobierno y Municipalidad de Asuncin. Asuncin, julio de 1810.

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por lo menos en la Argentina, fue el de incluirlos o no dentro del proceso de elecciones para asegurar una mayor participacin poltica (Chiaramonte, 2007: 146-148). En ese sentido, Franois-Xavier Guerra sostiene que ...contrariamente al ciudadano moderno, componente individual de una colectividad abstracta la nacin o el pueblo, el vecino es siempre un hombre concreto, territorializado, enraizado: se es vecino de esta ciudad o de esta otra, y en esa pertenencia se basa primariamente su identidad y su orgullo (Guerra, 1999: 45). Por lo tanto, podemos entender que en el Cabildo Abierto del 24 de julio de 1810, bajo la presidencia del gobernador Bernardo de Velasco, se reuni una asamblea de ciudadanos excluyendo a los vecinos rurales15. Al ao siguiente, en el Congreso del 17 al 20 de junio de 1811, la conformacin fue hecha nuevamente por invitacin a los ciudadanos y con la presencia de representantes o diputados de las poblaciones de Villa Real de la Concepcin, San Pedro del Ycuamandiju y Rosario del Cuarepoti, adems de los enviados de los cabildos de Villarrica y Curuguaty16. Siendo dicho Congreso en el cual se vislumbraran los inicios de la ciudadana moderna en el Paraguay.
Hacia la ciudadana moderna

A comienzos del Siglo XIX, tanto en Espaa como en Amrica Latina se origin un proceso histrico en el cual se produjeron grandes cambios que afectaron a la desaparicin de la monarqua hispnica y la construccin de nuevas comunidades polticas, como resultado de la revolucin de independencia. En este nuevo contexto, en toda Iberoamrica el ejercicio del poder poltico se asent sobre los principios de la soberana popular y la representacin moderna, principios establecidos por las constituciones y sostenidos ideolgicamente por las elites triunfantes (Sbato, 1999: 12-13). El ciudadano que se construye en Iberoamrica y en el Paraguay se basa por sobre todo en el modelo elaborado por la Revolucin Francesa y, en menor medida, en el modelo desarrollado en los Estados Unidos de Amrica (Guerra, 1999: 43). La in15 ANA, Col. Ro Branco. Vol. 191. 16 ANA, SH, Vol. 213.

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fluencia del pensamiento de la Ilustracin se observa en el propio discurso inaugural del Congreso del 17 de junio de 1811, cuando Francia y Zeballos sostenan que La Provincia del Paraguay, volviendo del letargo de la esclavitud, ha recibido y recobrado sus derechos, y se halla hoy en plena libertad para cuidar y disponer de s misma y de su propia felicidad17. La construccin de una ciudadana poltica en lo referente al acceso a cargos, de acuerdo a los criterios de Marshall, se observa en el Congreso de 1811, cuando Mariano Antonio Molas mociona que ... todos los empleos concejiles, polticos, civiles, militares, de Real Hacienda o de cualquier gnero de administracin que al presente se hallan ocupados o vacantes, se provean en los naturales o nacidos en esta provincia sin que nunca pueda ocuparse por los espaoles europeos a menos que la misma Provincia determine otra cosa, pero en lo sucesivo todo americano aunque no sea nacido en esta Provincia, quedar enteramente apto para obtener dichos cargos siempre que uniforme sus ideas con las de este Pueblo...18. Para la investigadora Ana Mara Daz, en dicho Congreso aparece as, en filigrana, la imagen del ciudadano pasivo. Por lo mismo, se trata de la etapa preliminar a la del nacimiento del ciudadano activo, se que tiene derecho a voto el ciudadano poltico (Daz, 2004: 105). En el siguiente Congreso de 1813, la influencia de Jos Gaspar Rodrguez de Francia y la de las ideas que circulaban desde Cdiz hacia Amrica propiciaron la extensin de la participacin a los vecinos, cuando la Junta Superior Gubernativa dispuso: ... que Vuestra Seora por un prudente calculo regulado al poco ms o menos del nmero de habitantes de la Campaa, bien sea por feligresa, o por Partidos arregle y vuelva a distribuir el expresado nmero de cincuenta y cinco sufragantes sealando el que por una proporcin respectiva a cada Feligresa o Partido contando tambin con la Villa segn la populacin que le conceptuase y enseguida ordenar al Comisionado si lo hubiese y en su defecto a cualquiera persona idnea de la respectiva Feligresa o Partido que para un da sealado convoque prontamente a todos los hombres naturales del Pas y vecinos de aquella feligresa o Partido para que en Junta
17 ANA, SH, Vol. 213. 18 ANA, SH, Vol. 213. Acta del Congreso del 17 de junio de 1811 en Caballero, H. et al. (2008). pp.59.

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de todos, o al menos de la mayor parte, leyendo y enterndoles de una copia de esta convocatoria19. De acuerdo a lo establecido por la Junta de Gobierno compuesta por Jos Gaspar Rodrguez de Francia, Fulgencio Yegros y Pedro Juan Caballero, podan participar de las asambleas y ser elegidos ... todos los casados de cualquier edad, que sean, siendo naturales de esa jurisdiccin o aunque sean de otra cualquiera de la Provincia una vez que estn avecindados en el Distrito de la Junta respectiva, pero los solteros no sern llamados ni podrn concurrir a ella, mientras no tengan veinte y tres aos cumplidos. Sern excluidos igualmente todos los Reos actualmente causados por delitos graves y que causan nota de infamia pblica20. Para Daz, en 1813 La Junta de Gobierno inaugura el estatuto del ciudadano con derecho a voto sin que ste dependa de su funcin, de su categora o de su pertenencia a un determinado cuerpo social. Inaugura tambin un sistema proporcional que tericamente permite una representacin ms adecuada y coherente con los derechos individuales (Daz, 2004: 106). En las convocatorias a los congresos de 1814 y 1816 esta misma condicin se mantuvo con la sola excepcin de excluir a los eclesisticos, tanto como electores como elegibles, en los siguientes trminos Tampoco debern ser llamados ni tendrn sufragio los eclesisticos pues prescindiendo de otras consideraciones su mismo estado e instituto les prohbe tambin el mezclarse en negocios seculares, y a mas de esto muchos, o acaso los mas de ellos pueden hacer falta para el mejor servicio de los Oficios en los que se hallan empleados21. En el Congreso de 1816 se introdujo una nueva restriccin, de carcter poltico. El dictador Jos Gaspar Rodrguez de Francia orden a las autoridades de Campaa que adviertan a los electores ... que de ningn modo nombren para tales asistentes a los reputados o conocidos por iniciados de faccin, complicidad, o inters en las tur19 ANA; SH, Vol. 222, Nm. 4. Convocatoria al Congreso General por parte de la Junta Superior Gubernativa. Asuncin, 26 de agosto de 1813 en Caballero, H. et al. (2008). pp.90. 20 ANA; SH, Vol. 222, Nm. 4. Convocatoria al Congreso General por parte de la Junta Superior Gubernativa. Asuncin, 26 de agosto de 1813 en Caballero, H. et al. (2008). pp. 91. 21 ANA, SH. Vol. 223. Nm. 4(2). Convocatoria para elecciones de Diputados para el Congreso General por parte de los cnsules Fulgencio Yegros y Jos Gaspar Rodrguez de Francia. Asuncin, 7 de septiembre de 1814.

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baciones por los Bandidos, enemigos del orden, y perturbadores del reposo publico en la otra banda, ni a sus parciales, o de cualquier modo adheridos, pues encargado por mi empleo de conservar la tranquilidad a que tanto he anhelado de mi constitucin de Supremo Magistrado de la Repblica: De ningn modo consentir que semejantes facciosos entren a tener voz alguna en los Congresos para intentar por va directa, o indirecta el trastorno del Sosiego, y Orden Pblico en que tanto se interesa la estabilidad y bien general de la Repblica22. Luego del fallecimiento del dictador Jos Gaspar Rodrguez de Francia se volvi a reunir un congreso, el 13 de marzo de 1841, transcurridos 25 aos de la ltima sesin. Este congreso funcion en forma similar a los anteriores, como tambin el Congreso Extraordinario del 25 de noviembre de 1842. En 1844 sesion el Congreso Ordinario que promulg la Ley que Establece la Administracin Poltica de la Repblica del Paraguay. En dicha normativa se dispuso una nominal divisin de poderes con una fuerte preeminencia del Poder Ejecutivo, que tena un mandato de 10 aos. El Poder Legislativo recaa en el Congreso Nacional compuesto por 200 diputados que se reunan cada cinco aos y el Poder Judicial estaba dirigido por un Juez Superior de Apelaciones nombrado por el Poder Ejecutivo23. Para ser diputado se requera ser ciudadano propietario de las mejores capacidades y patriotismo, y para ser electo Presidente de la Repblica se requera ser ciudadano del fuero comn natural de la Repblica del Paraguay y que adems tenga cuarenta y cinco aos de edad, capacidad, honradez y patriotismo conocidos, buena conducta moral y un capital propio de ocho mil pesos24. Con esta medida hubo un retroceso en los derechos polticos de los ciudadanos paraguayos, pues se estableci una democracia censitaria en la que, a pesar de reconocer la igualdad ante la ley, para ser elegido era un requisito necesario contar con un determinado monto de dinero de capital propio y, adems, ser propietario.
22 ANA, Col. Ro Branco. Vol. 208. Convocatoria de eleccin de Diputados para el Congreso del 31 de Mayo de 1816 en Caballero, H. et al. (2008). pp. 113 y ss. 23 Ley que establece la Administracin Poltica de la Repblica del Paraguay en Prieto Yegros, L. (1986). pp. 48-53. 24 Ley que establece la Administracin Poltica de la Repblica del Paraguay en Prieto Yegros, L. (1986). pp. 48-53.

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Dicha disposicin, en vez de ser flexibilizada con los aos, fue cada vez ms restrictiva. El Congreso Extraordinario del 3 de noviembre de 1856 modific varios artculos de la Ley de 1844, incluyendo la composicin del Congreso Nacional, que a partir de dicha fecha estara compuesto slo por 100 diputados, que deban ser ... ciudadanos revestidos de las condiciones de propiedad, probidad, buena fama, conocido patriotismo, el goce de los derechos civiles y una capacidad regular25. Esa situacin se mantuvo hasta la finalizacin de la Guerra contra la Triple Alianza (1864-1870). Dicha restriccin y retroceso en el ejercicio del sufragio se produjeron porque Carlos Antonio Lpez consideraba que el sufragio universal es el origen de los conflictos en la sociedad. En 1854, en su Mensaje Presidencial al concluir su primer mandato de 10 aos, explicaba a los Congresistas que Ser pues conveniente y necesario reducir ese nmero de diputados y ms conveniente todava no conferir el derecho electoral sino persona revestida de ciertas condiciones. La esperiencia [sic] de todas las Naciones en que rige el sistema representativo, tanto en Europa, como en Amrica, ha mostrado los gravsimos males inconvenientes que trae el sufragio universal (MJCIP, 1931). En ese sentido el presidente Carlos Antonio Lpez informaba que propondra una ley que establezca las condiciones de eleccin y elegibilidad, que seran la condicin de propiedad, capacidad regular, as como buena fama, probidad, conocido patriotismo y gozar de los derechos civiles. Sealaba el presidente Lpez que, a pesar de no estar legislado, cuidaba que las personas electas como diputados cumplan con los mencionados requisitos (MJCIP, 1931). Por lo tanto, en los primeros aos de la vida republicana en el Paraguay se dio un fuerte impulso al voto universal masculino para luego restringirlo a los propietarios, produciendo el marginamiento de la mayora de la poblacin masculina de la calidad de ser elegible e incluso de ser elector.

25 Ley del 3 de noviembre de 1856 en Prieto Yegros, L. (1986). pp. 55.

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En pos de la ciudadana poltica

Antes de la finalizacin de la Guerra contra la Triple Alianza, a comienzos de 1869, los ex legionarios26 y los soldados del ejrcito paraguayo que haban cado prisioneros conformaron una comisin para establecer un gobierno propio. Dicho gobierno, que cont con el apoyo de los ejrcitos aliados y asumi el poder el 15 de agosto de 1869, fue el triunvirato compuesto por Carlos Loizaga, Jos Daz de Bedoya y Cirilo Antonio Rivarola. Los triunviros dictaron una proclama en la que, tras largas consideraciones sobre la tirana en la cual viva el Paraguay, sostenan que ... fue tierra clsica de la tirana, del monopolio y de la restriccin, lo sea de la espansin [sic], convirtindose en foco de todas las libertades conquistadas por la civilizacin y ya que el Paraguay es el ltimo pas de la Amrica que se organice en la condicin de pueblo libre, sea el primero en constituirse consagrando en su cdigo todas y cada una de las libertades de que gozan las dems naciones. Que la esfera de accin del individuo, sea tan ensanchada, como restringida la del poder que el pueblo delegue, no abdique, en cuerpo individuo alguno de su soberana y que los congresos no tengan la facultad de legislar sobre todo, sino solo para lo que fueren facultados27. Pero, pese a las declaraciones que fueron recogidas en la Constitucin de 1870, en numerosos casos la asuncin al gobierno se realizaba a travs de mecanismos no constitucionales, continuando de esa manera la tradicin poltica anterior: Lo que en la realidad poltica de la poca funcion (1870-1936) salvo excepciones contadas es un sistema de elecciones no competitivo o de candidato nico designado por el partido, que haba capturado el poder del Estado por otros medios no electorales (golpe de Estado, guerra civil, etc.) (Elas, 1987:30). En muchas ocasiones los lderes polticos que llegaron al poder mediante mecanismos no democrticos asumieron el poder luego de conseguir la eleccin del Congreso para asumir la Presidencia de la Repblica (Abente, 1989a: 532).
26 Los legionarios integraron un cuerpo militar denominado Legin Paraguaya que combati al lado de los ejrcitos aliados. La mayora de sus miembros eran opositores a los gobiernos de Jos Gaspar Rodrguez de Francia (1814-1840) y de Carlos Antonio Lpez (1844-1862). 27 Registro Oficial de la Repblica del Paraguay. La Repblica del Paraguay. Manifiesto del Gobierno Provisorio. 10 de Septiembre de 1869. pp. 10.

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La primera eleccin en el nuevo perodo se realiz en base a un Estatuto Provisorio que fue dictado el 1 de abril de 1870, donde se estableca que eran ciudadanos todos los varones mayores de 17 aos28. Este hecho no es menor pues, como sostiene Abente, los constituyentes paraguayos establecieron el voto universal masculino mucho antes que pases ms avanzados como Argentina, Chile e incluso Gran Bretaa (Abente, 1989a: 533). La universalizacin del voto tuvo consecuencias en el sistema de partidos y en la organizacin de los mismos tras su creacin en 1887. Para Diego Abente the early incorporation of the popular classes, fundamentally the peasantry, through clientelistic parties both pre-empted the emergence of strong popular organizations of the masses and contributed to the elitist nature of political competition (Abente, 1989a: 536). Las crticas a los partidos polticos en su etapa de formacin se pueden observar en el escrito de Blas Garay, quien dijo que los mismos estn formados nicamente con la aspiracin de conseguir el poder, sin ms programa que el programa ya realizado de las libertades y de los derechos contenidos en los cdigos porque nos regimos; no han dejado de ser un solo momento partidos personales, de una, de dos, de cuatro, de diez personas, si se quiere; pero personales siempre (Garay, 1984: 77). El ejercicio de la ciudadana en el Paraguay fue un privilegio masculino durante largas dcadas, pues fue el ltimo pas de Amrica Latina en extender los derechos polticos a las mujeres. Una de las pioneras en esa lucha fue la doctora Serafina Dvalos, quien en los albores del Siglo XX plante los derechos femeninos. Al respecto sostuvo que ... el motivo capital para tener en cuenta la personalidad poltica de la mujer en los pases democrticos reside en la esencia misma de la democracia [...] porque habiendo exclusin de las mujeres, de hecho se convierte en una oligarqua de hombres en menoscabo de la justicia, de la igualdad y de la libertad... (Barreto, 2011b: 191). Treinta aos despus el intelectual paraguayo Anselmo Jover Peralta escribi desde el exilio que La condicin de la mujer nativa en el Paraguay, es bajo muchos
28 Registro Oficial de la Repblica del Paraguay (1870). pp. 68-72.

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aspectos, inferior a la del extranjero. Este puede votar; ella no. Los hijos de los mennonitas nacidos en el pas estn exentos del servicio militar, pero gozan de todos los derechos inherentes a la ciudadana. La mujer paraguaya, sin embargo presta doble contribucin de sangre, pero no es ciudadana. Su incorporacin a la vida cvica de la nacin es una necesidad que deber ser contemplada en la organizacin de la nueva democracia paraguaya (Peralta, 1941). Finalmente, tras largos aos de lucha, las mujeres obtuvieron el reconocimiento de sus derechos polticos mediante la ley 704 promulgada el 15 de julio de 1961. El artculo 1 de dicha normativa establece: Reconcese a la mujer los mismos derechos y obligaciones polticas que al hombre (Chudyk, 2011: 33). En cuanto a la reivindicacin de los derechos polticos en forma efectiva y el funcionamiento de la democracia, fue durante la Primavera Democrtica de 1946 que la sociedad paraguaya se moviliz en forma masiva en pos de dicho ideal. Como un hecho sumamente relevante puede mencionarse el acto cvico desarrollado en la Plaza Independencia y, luego, frente a la Universidad Nacional de Asuncin, en el cual pronunciaron sendos discursos Raimundo Careaga, presidente de la Federacin Universitaria del Paraguay; Timoteo Ojeda y Obdulio Barthe, del Partido Comunista; Carlos R. Centurin, del Partido Liberal; Hiplito Snchez Quell, por el Partido Colorado; y Vctor Ojeda, en representacin de la Concentracin Revolucionaria Franquista (Ferreira, 1986: 139-146). Los discursos estaban orientados hacia la normalizacin de la vida institucional y democrtica del pas y, por sobre todas las cosas, a la construccin de un rgimen de gobierno respetuoso de la libertad y la democracia. En los siguientes das retornaron al Paraguay los principales dirigentes polticos, entre ellos el ex presidente Jos Patricio Guggiari, quien en su alocucin manifest Si la democracia no es todava un sistema estable, en nuestro pas, las causas no residen en el pueblo, sino en sus dirigentes. Es la clase directiva del pas, la que no se ha colocado siempre a la altura de su deber y responsabilidad y ha fallado. El pueblo paraguayo siempre ha querido votar, pero no siempre ha podido hacerlo (Ferreira, 1986: 167).
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A pesar de las declaraciones y la efervescencia que se viva en todo el pas tras aos de tregua poltica, la Primavera Democrtica concluy abruptamente por la disputa entre los ministros febreristas y colorados por cupos dentro del gabinete, disputa que ocasion la renuncia de los tres ministros febreristas. Y, a pesar del acuerdo de los jefes militares para que los ministros colorados tambin renuncien, el 13 de enero de 1947 el presidente general Higinio Mornigo encabez un autogolpe con el que se inici la hegemona colorada en el poder por sesenta aos. La lucha por la plenitud de los derechos polticos de los ciudadanos se llev a las armas durante la Guerra Civil de 1947 (Ramos, 1985: 27-28), en la que sali victorioso el gobierno encabezado por Mornigo. La reivindicacin de los derechos polticos no ces, pero la larga dictadura hizo que recin en 1989 el Estado paraguayo transite nuevamente hacia una sociedad verdaderamente democrtica.
Hacia la ciudadana social

Como sostiene Marshall, el Siglo XX aport la ciudadana social que implicaba el derecho de las personas de acceder a un bienestar econmico. Desde dicha perspectiva, el Siglo XX en Amrica Latina se inici con la Revolucin Mexicana (1910) que busc el reparto ms justo de la tierra enarbolando la bandera de la reforma agraria. Desde el punto de vista de los jvenes universitarios, la Reforma de Crdoba (1917) (Malamud, 2003: 111-112) fue una reaccin contra la escolstica que predominaba en los claustros universitarios. Adems, bullan en el ambiente las ideas nacionalistas y la victoria de la Revolucin Bolchevique en 1917 hizo que las ideas socialistas se expandan ms all de los sindicatos obreros. En dicha situacin, la crisis del Estado liberal en Amrica Latina permiti la irrupcin de un nuevo actor poltico, el ejrcito. Oficiales reformistas que impulsaron gobiernos de corte autoritario que a su vez desarrollaron polticas sociales (Rouqui y Suffern, 1997: 281-341). En el Paraguay, a partir de la Revolucin del 17 de febrero de 1936, durante los diez y ocho meses del gobierno del coronel Rafael Franco, se impulsaron medidas sociales como la reforma agraria, el establecimiento del descanso dominical, la jor420

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nada laboral de 8 horas y el salario mnimo. Con la creacin de sendos ministerios en las reas de agricultura y salud pblica, el Estado inici el desarrollo de una poltica en dichas rea que hasta entonces eran responsabilidad de oficinas menores en el aparato estatal (Rodriguez, 2010). Tras el derrocamiento del gobierno del coronel Rafael Franco, la impronta del mismo y las demandas sociales hizo que los siguientes gobiernos por lo menos discursivamente impulsasen polticas de reforma agraria, primero a travs de la Direccin de Colonizacin y Tierras, que ms tarde se convertira en el Instituto de Bienestar Rural. Durante el gobierno del general Higinio Mornigo (1940-1948) se cre el Instituto de Previsin Social con el fin de otorgar jubilaciones y pensiones a la clase trabajadora. Adems, con la finalidad de dotar una infraestructura sanitaria al pas, entre 1940 y 1941 se construan cerca de ocho hospitales en diversas poblaciones del interior (Mornigo, 1941). Aunque estas instituciones funcionaron en el marco de falta de libertades pblicas y el clientelismo debido a los gobiernos autoritarios. Pese a las formalidades, la ciudadana paraguaya se encontraba lamentablemente prisionera de un rgimen autoritario que limitaba las libertades mediante la arbitrariedad y el control de las actividades polticas.

Evolucin del sistema electoral. Inclusiones y exclusiones


Por ltimo analizaremos el desarrollo del sistema electoral, desde el proceso de independencia hasta nuestros das, desde la perspectiva del ciudadano poltico, aquel que puede ser elector y adems elegido. Para Xavier Torrens, ...las elecciones tienen una gran trascendencia poltica, y dan a las democracias una impronta particular: suponen el reconocimiento de la voluntad popular en el quehacer poltico y abren el acceso en libertad al poder institucional y a su ejercicio. Adems permiten que el ciudadano en su condicin de elector desempee uno de los roles ms significativos en su carcter de actor poltico (Caminal Badia, 1996).
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El Congreso de 1811, en el cual se eligi la Junta de Gobierno como forma de administracin, estuvo compuesto por diputados que fueron convocados por los asociados al gobierno de Jos Gaspar Rodrguez de Francia y Juan Valeriano Zeballos29. En la convocatoria al Congreso General de 1813 se realizaron elecciones en las cuales pudieron participar todos los vecinos de la provincia, incluidos los de la campaa30. Estas votaciones se realizaban en todos los partidos y eran presididos por el alcalde, el comandante militar o el juez comisionado. En dichas asambleas se elega la cantidad de diputados que corresponda proporcionalmente a cada lugar de acuerdo a su poblacin31. Este sistema de votacin se realiz en 1814 y 1816, luego en 1841 y nuevamente en 1842 y en 1844. A partir de este ltimo ao entr en vigencia la Ley que Establece la Administracin Poltica de la Repblica del Paraguay, que limit la capacidad de ser electos slo a los grandes propietarios32. Al finalizar la Guerra contra la Triple Alianza (1864-1870) se sancion la Ley de Elecciones de la Repblica que en su artculo 8 del captulo II estableci que los menores de 18 aos de edad, soldados, cabos y sargentos de tropa, adems de la guardia nacional movilizada, los procesados que merezcan pena infame, y los ineptos fsica y moralmente, no tengan derecho al sufragio33. En contrapartida, para las elecciones de 1871 en la ciudad de Asuncin los extranjeros gozarn del voto activo y pasivo aunque tampoco podan ser electores los diputados, senadores, ni empleados pblicos a sueldo. Para ejercer el cargo presidencial se requeran tener 30 aos de edad cumplidos, adems de ser paraguayo natural y profesar la religin cristiana. 34 Un reconocimiento trascendente fue la liberacin de la esclavitud por los integrantes del gobierno triunviral el 2 de octubre de 1869. Con el artculo 25 de la Constitucin de 1870 se estipul que los esclavos al introducirse en el territorio paraguayo
29 ANA, SH. Vol. 213. Acta del Congreso de 1811. 30 ANA, SH, Vol. 222, Nm. 4. Convocatoria para la eleccin de Diputados en Villarrica. Asuncin, 26 de agosto de 1813. 31 ANA, SH, Vol. 222, Nm. 4. Convocatoria para la eleccin de Diputados en Villarrica. Asuncin, 26 de agosto de 1813. 32 Ley que establece la Administracin Poltica de la Repblica del Paraguay en Prieto Yegros, L. (1986). 33 Ley de Elecciones de la Repblica del Paraguay de 1870. Captulo II. Artculo 8. 34 Constitucin Nacional del Paraguay de 1870. Artculo 89, en Prieto Yegros, L. (1986). pp. 63.

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estaban liberados de esa condicin, por lo que fueron reconocidos como ciudadanos y, como tal, con derecho al voto35. La falta de experiencia cvica al momento de ejecutar los preceptos constitucionales no permiti que las leyes puedan aplicarse convenientemente. En esta poca los procesos electorales se caracterizaron por el fraude, a ms de intimacin a los electores, registrndose hechos violentos. La presencia de personas armadas en las elecciones como policas, soldados y rufianes origin, como deduce Warren, que el proceso electoral, desde las inscripciones de los votantes hasta el recuento de los votos, estaba marcada por el fraude. Por lo que result lgico que los opositores analicen si vala la pena participar en los comicios (Warren Gaylord, 2010: 67). Evidentemente este sistema electoral careci de amplitud participativa porque no propici oportunidades para lograr elecciones transparentes. Segn la publicacin de El Nacional en 1911, La primera ilusin que llevaron consigo los convencionales que dieron Constitucin al Paraguay fue la del sufragio universal, de la que tambin fueron vctimas no los autores pero s los intrpretes de la Argentina, que nos legaron con su error una de las causas ms probables de la mentira democrtica36. La eleccin poda realizarse en forma verbal, segn reza el artculo 33 de la Ley de Elecciones de 187037. Paradjicamente, el hecho de votar a viva voz no represent ms que un obstculo para lograr la participacin pacfica de los sufragantes. Un artculo de El Nacional cuestion la participacin en los comicios de los analfabetos: El sufragio universal que admite la funcin electoral todos los analfabetos mayores de diez y ocho aos, no pueden ser base segura de gobierno en un pas de escasa educacin comn. Mientras esta no se halla extensamente difundida, el sufragio universal no es ms que el de la universal ignorancia38. En 1901, Flix Paiva Alcorta defendi su tesis doctoral en Derecho y Ciencias Sociales titulada Ensayo sobre el Sufragio (Paiva, 1901). El propsito de la tesis era
35 Segn la Constitucin de 1870 Los esclavos que de cualquier modo se introduzcan al Paraguay quedan libres por el solo hecho de pisar territorio Paraguayo. 36 El Nacional. Ao II. N 437. 37 Ley de Elecciones de la Repblica del Paraguay de 1870. Captulo IV. Artculo 33. 38 El Nacional. Ao II. N 437.

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analizar cmo deba ejercitarse el sufragio a los efectos de que el gobierno republicano democrtico y representativo cumpla con el ideal democrtico (Paiva, 1901: 8). Luego de varias consideraciones sobre el tipo de voto directo o indirecto, sobre las ventajas y desventajas del sistema mayoritario o proporcional, sobre los vicios que afectan al sufragio, el doctor Paiva lleg a diez conclusiones, entre las que destacamos las siguientes: que el voto debe ser universal, excluyendo a menores de 18 aos, mujeres y quebrados fraudulentos, as como presidiarios y enajenados mentales; en segundo lugar, que el voto debe ser directo; que se debe implementar el sistema proporcional, as como la divisin del pas en varios colegios electorales. Asimismo, conclua Paiva, deba crearse un Registro Cvico Permanente y la inscripcin en el mismo deba quedar a cargo de un funcionario judicial fijo. Adems, defenda el voto secreto en papeleta y sin firma del elector, que deba ser depositado en una urna (Paiva, 1901: 37-39). Lo relevante de la tesis de Flix Paiva fue el planteamiento del voto secreto a travs de un trabajo acadmico. Cinco aos ms tarde, en 1906, siendo senador propuso la ley electoral. En su discurso de presentacin sostuvo que el proyecto lo present para propiciar tres ideas que para m constituyen la bases fundamentales de mi propsito, y son: la institucin del Registro Cvico Permanente en toda la Repblica, la adopcin del sistema del voto secreto, y la impresin de cierto carcter de obligatoriedad al ejercicio del sufragio (Paiva, 1906: 8). Tras exponer los puntos de vista de Stuart Mill en contra del sufragio secreto, el senador Paiva conclua que el sistema del voto secreto ofrece mucho ms garanta, ya que con l podra evitarse cualquiera coaccin fsica moral que pudiera ejercerse sobre el elector (Paiva, 1906: 9). Durante el gobierno provisorio de Liberato Marcial Rojas (1911-1912) se promulg dicho proyecto, estableciendo el voto secreto y escrito, con un Registro Permanente de Electores, mayores de 18 aos, gozando de las garantas de no ser detenido por ninguna autoridad durante el tiempo de elecciones. Asimismo, dispuso que el escrutinio se efecte inmediatamente de acabadas las elecciones, pero dicha legislacin no se aplic inmediatamente. Su innovacin represent un avance que se puso en prctica a partir de 1917 (Freire Esteves, 1996).
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La presidencia de Manuel Franco (1916-1919) se caracteriz por la implementacin de la reforma electoral del 30 de noviembre de 1916, a partir de la cual el elector escriba en papel o boleta a los candidatos que prefera. Sin embargo, el analfabetismo represent un obstculo para el xito de la implementacin de dicho sistema de voto. Si bien las elecciones seguan siendo indirectas, se implement el voto secreto (Elas, 1987: 30). A principios del Siglo XX las mujeres paraguayas empezaron a reclamar el reconocimiento de sus derechos civiles y polticos, apoyados por los intelectuales de la poca, como Telmaco Silvera que propuso que la mujer ocupe el verdadero sitio que le corresponde al lado del hombre, no queremos verla en ese segundo trmino a que se halla relegada injustamente (Ashwell, 2010: 173). La Constitucin de 1870 fij en 26 el nmero de diputados y 13 el de senadores. Las reformas del presidente Manuel Franco consistieron en aumentar a 20 el nmero de senadores y 40 el de diputados. El aumento de los representantes fue justificado por el gobierno para que sea posible una participacin apreciable de la oposicin en la legislatura. La medida se halla igualmente aconsejada en razn de la mayor poblacin39. Con ello se volvi a la representacin nacional de algunos opositores, eliminndose la unanimidad parlamentaria que se practic en gobiernos anteriores. La ley que estableci el voto secreto se puso en prctica con los ajustes formulados en 1916. Por lo tanto, segn Margarita Elas, no puede considerarse que en el Paraguay existi la libertad electoral hasta el mencionado ao (Elas, 1987: 30). Entre los aos 1916 y 1918 se estableci el padrn electoral y se implement el voto secreto, pero con el correr de los tiempos se comprob que estas medidas poco ayudaron a que las elecciones escapen del fraude. Con la esperanza lejana de acceder al gobierno, las opciones para los miembros de la oposicin eran la abstencin o el exilio, la incorporacin al partido gobernante o la revolucin. De all las numerosas inestabilidades y golpes de Estado registrados en el Paraguay como medio para vincularse al poder. Fue durante el gobierno del doctor Eligio Ayala (1924-1928) que se acord la par39 El Diario. Ao XIII. N 3.396.

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ticipacin con los colorados en las elecciones parlamentarias de 1927, que permiti a los republicanos conseguir el 32% de los votos contra el 54% obtenido por los radicales, correspondiendo a los colorados tres senaduras y nueve bancas de diputados (Elas, 1987: 30). Para las elecciones presidenciales de 1928 los colorados por primera vez decidieron participar como partido opositor en una eleccin presidencial, motivo por el cual dicha justa electoral es considerada como la nica realmente democrtica en el Siglo XX, antes de la transicin a la democracia iniciada en 1989. En ese sentido, cabe sealar que los colorados presentaron candidatos en varias elecciones de renovacin parlamentaria (Elas, 1987: 35-36). Tras la finalizacin del rgimen liberal y la instauracin de un rgimen presidencialista fuerte a partir de la Carta Poltica de 1940, las modificaciones electorales se hicieron en virtud de asegurar el control por parte del gobierno de las actividades electorales. La induccin al voto, por ejemplo, se da en el propio acto plesbicitario realizado el 4 de agosto de 1940 en el que se aprob dicha carta poltica, pues en los boletines de voto deca Por la paz de la Nacin voto a favor de la Constitucin Nacional. Y en el artculo 9 del decreto de reformas electorales de 1940 se estableca taxativamente que El voto es un deber del ciudadano. El que dejare de cumplirlo, incurrir en las sanciones establecidas que sern rigurosamente aplicadas por las autoridades competentes, de tal modo a asegurar la participacin de los ciudadanos, que entonces se encontraban desmovilizados debido a la tregua poltica que fuera decretada luego del golpe del 18 de febrero de 194040. Durante el gobierno autoritario de Higinio Mornigo se recurri al mismo mecanismo de organizar una votacin para legitimar su continuidad en el poder durante el perodo 1943-1948. Cuando se realiz el acto eleccionario del 15 de agosto de 1943, los grupos polticos se encontraban bajo el rgimen de tregua poltica y la prensa bajo el sistema de censura previa establecida por el Departamento de Prensa y Propaganda. Al finalizar la Guerra Civil de 1947, el triunfante Partido Colorado continu con
40 Decreto 2339 /1940. Por el cual se modifican ciertas disposiciones de la Ley Electoral. Consultado en www.tsje.gov.py.

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el mismo rgimen, siendo esta nucleacin poltica la nica que poda actuar legalmente en el pas. Los principales dirigentes del Partido Liberal, del Partido Revolucionario Febrerista y el Partido Comunista se encontraban en el exilio. Por lo tanto, gran parte de la poblacin se encontraba en una situacin de restriccin de sus derechos polticos, y ms si tenemos en cuenta que las mujeres obtuvieron sus derechos polticos en 1961.
Cuadro 1. Evolucin de los ciudadanos electores
Periodo Primera Repblica Ley Electoral Convocatoria de 1813 Ley que establece la Administracin Poltica de la Repblica del Paraguay Estatuto Provisorio de 1870 Repblica Liberal Ley de 1911 Requisitos para el Elector Varn, vecino casado y solteros mayores de 23 aos Varn y ciudadano Tipo de Votacin A Viva voz A viva voz Voto Universal, igual y pblico Censitario y pblico

Varn, natural de la repblica mayor de 17 aos Mayor de 18 aos que no sea soldado o miembro de las fuerzas de seguridad y que est en uso de sus facultades mentales Sin variacin Sin variacin Sin variacin

A viva voz Escrito y boleta

Universal, igual o pblico Universal, igual y secreto

Ley 223 de Elecciones de 1916 Ley 702 de Elecciones 1924 Ley 702 de Elecciones 1927 Repblica Autoritaria Ley de 1960

Sin variacin Sin variacin Sin variacin

Sin variacin Sin variacin Universal, igual, secreto y obligatorio Universal, igual, secreto y obligatorio

18 aos con ejercicio del derecho de ciudadana residente en el pas Mujeres mayores de 18 aos pueden votar y ser elegidas

Secreto y por escrito

Ley 704 del 5 de julio de 1961


Fuente: Elaboracin propia.

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Conclusiones
Al analizar la construccin de la ciudadana en una visin de largo plazo hemos pretendido comprender el desarrollo de una institucin clave para el desarrollo de la modernidad democrtica en el Paraguay. En la primera parte del artculo nos hemos centrado en demostrar lo significativo que fue para el desarrollo institucional del Paraguay, al igual que en otras jurisdicciones del Rio de la Plata, el funcionamiento de las Intendencias bajo el marco rector de la Real Ordenanza de 1782. Las continuidades ms evidentes se observan en el centralismo en el ejercicio del poder, desde la Junta Superior Gubernativa hasta la dictadura de Gaspar Rodrguez de Francia, llegando incluso hasta la presidencia de Don Carlos Antonio Lpez. El mando efectivo en las cuatro causas: Gobierno, Justicia, Hacienda y Guerra, sigui casi inmutable con pequeas variantes hasta que Carlos Antonio Lpez puso en funcionamiento el Gabinete Ministerial como lo prescriba la Ley de 184441. Nos hemos centrado muy especialmente en este perodo del Siglo XIX, pues consideramos que en dichos aos se encuentra la clave para comprender el desarrollo ulterior del ejercicio ciudadano y su relacionamiento con el Estado. Las prcticas del Antiguo Rgimen subsistieron por mucho ms tiempo que en otras regiones debido al aislamiento y a la falta de libertades pblicas inherentes a la ciudadana poltica. Los inicios del movimiento independentista fueron sumamente auspiciosos para el desarrollo de la ciudadana, pero luego, con el pretexto de asegurar la independencia nacional, dicha ciudadana fue relegada en el plano poltico y qued muy limitada en cuanto a los derechos civiles, pues la administracin de justicia segua bajo los parmetros de la justicia espaola del Antiguo Rgimen. Aunque existen autores, como Nidia Areces, que consideran que el gobierno de Rodrguez de Francia propici ... la ampliacin del sistema poltico a travs de la emergencia de la concepcin de la ciudadana con dimensin nacional, acoplada a su vez con una poltica social apuntalada por instituciones estatales (Areces, 2008: 73). Pese a dicha visin, es claro que el no ejercicio del rol de elector por parte de los
41 Ley que establece la Administracin Poltica de la Repblica del Paraguay en Prieto Yegros, L. (1986).

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ciudadanos hasta finalizado el gobierno del Dr. Francia implic una limitacin importante a la ciudadana poltica. Por otra parte, al recobrar dicho derecho, el mismo fue nuevamente limitado a partir de 1844 bajo el gobierno de Carlos Antonio Lpez, y reducido aun ms en 1856. En 1870 se promulg una Constitucin liberal, que formalmente estableci todos los derechos polticos en boga en el resto de los pases de Amrica y Europa. Inspirada en la Constitucin norteamericana, la intolerancia y el autoritarismo harn que las instituciones establecidas por precepto constitucional no funcionen con regularidad. Como ejemplo vale mencionar que entre 1870 y 1936 slo seis presidentes de la Repblica concluyeron su mandato: Bernardino Caballero (1882-1886), Patricio Escobar (1886-1890), Juan B. Egusquiza (1894-1898), Eduardo Schaerer (1912-1916), Eligio Ayala (1924-1928) y Jos P. Guggiari (1928-1932), tres de ellos militares, con lo cual se demuestra la fuerte inestabilidad poltica, considerando que hubo ms de veinte personas que ejercieron el cargo en dicho lapso de tiempo. Adems, en una sola ocasin se realiz una disputa electoral por la primera magistratura de la Repblica, en 1928. Ahora bien, durante este perodo se extendi la instruccin pblica primaria que fue declarada obligatoria en 1885, se establecieron el Colegio Nacional de la Capital, la Escuela Normal y la Universidad Nacional de Asuncin. Para fines de este perodo hubo un considerable aumento de la participacin en las elecciones por parte de los ciudadanos, acrecentado por el aumento de la instruccin y el establecimiento del voto secreto. Pero no todo era positivo, como sostiene Elas, en este perodo son constantes las denuncias de fraude cometidas por los agentes del gobierno en diversas poblaciones, y la violencia poltica haca estragos en los perodos previos a la realizacin de los comicios (Elas, 1987)42. A partir de la crisis del Estado liberal y la irrupcin en escena de gobiernos que enarbolaron la cuestin social, como el caso de la Revolucin Febrerista encabezada por el coronel Rafael Franco, o la Revolucin Nacionalista del general Higinio Mornigo, discursivamente esa tendencia del Estado qued implantada. La exclusin
42 La autora menciona, por ejemplo, denuncias de los colorados de que en las elecciones de 1921 los liberales haban triplicado las libretas cvicas, documento necesario para votar. En 1931 se denunciaba que existan 3.000 libretas cvicas cuyos titulares eran personas inexistentes.

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poltica, la limitacin de libertades civiles y polticas y la persecucin a los opositores hicieron que dichos discursos no sean llevados a la prctica o que se mal utilicen los recursos como, por ejemplo, el reparto de tierras que fueron adjudicadas a jerarcas polticos o jefes militares y sus familias. Por todo lo expuesto, quisiramos explicitar lo ya sealado en cuanto a la evolucin de la ciudadana en Paraguay de acuerdo a los postulados de Marshall, en el siguiente cuadro:
Cuadro 2. Evolucin de la ciudadana en el Paraguay
Tipo de Ciudadana Civil Poltica Social
FUENTE: Elaboracin propia.

Tiempo segn Marshall Siglo XVIII Siglo XIX Siglo XX

Perodo en Paraguay 1811 - 1870 1870 - 1936 1936 - 1946 (excluyente y discursiva)

Como se puede observar, creemos que la ciudadana civil se fue acrecentando en el perodo 1811-1870 por la superacin de las distinciones de castas en los tratamientos ante los juzgados de la Repblica. En el segundo perodo hubo un acrecentamiento lento y con muchos tropiezos de la ciudadana poltica hasta que en 1936 surge la preocupacin del Estado por el bienestar, siendo esta poltica intermitente, y muchas veces sectaria, por lo que la gran mayora de la ciudadana se encontraba excluida. Por tanto, se puede sostener sin temor a equvocos que hasta 1946 el proceso de transformacin de los vecinos del Antiguo Rgimen en ciudadanos modernos qued inconcluso, proceso por el cual han luchado generaciones de paraguayos y paraguayas. Desde 1989, con la transicin a la democracia, se ha originado el proceso ms vigoroso de construccin de la ciudadana y consolidacin de un rgimen moderno y democrtico.
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En la fecha del centenario mi mayor deseo, como ciudadano y hombre pblico, es que todos los paraguayos se pongan de acuerdo y resuelvan definitivamente las pequeas rencillas caseras con un fuerte abrazo que represente el juramento de laborar por el resurgimiento de la Nacin y el engrandecimiento de la patria. Cipriano Ibez, Ministro del Interior (El Monitor, 1911, 13 de mayo).

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El centenario en la construccin del Paraguay moderno Bridget Chesterton Carlos Gmez Florentn

El centenario en la construccin del Paraguay moderno* Bridget Chesterton Carlos Gmez Florentn

*Los autores agradecen a los colegas que hicieron posible este artculo a travs de sugerencias, crticas, recomendaciones, cuestionamientos y tiempo compartido para discutir este proyecto: Diego Abente, Liliana Brezzo, Herib Caballero Campos, Roberto Cspedes, padre Carlos Heyn, Ricardo Scavone Yegros, Andrs Stefane, Ignacio Telesca y Thomas Whigham. Adems, se agradece la colaboracin de los responsables del Archivo Nacional de Asuncin, el Archivo del Arzobispado de Asuncin, la Biblioteca Nacional de Asuncin, la divisin de archivos de las municipalidades de Asuncin y Concepcin, y la Iglesia San Jos de Concepcin.
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El Reto del Futuro Asumiendo el legado del bicentenario

Introduccin
La maana del 15 de mayo de 1911 se inici con la celebracin de un encuentro deportivo con profundas resonancias histricas. La Liga Asuncena de Ftbol decidi intervenir en las celebraciones del centenario organizando un histrico match. La Liga ubic en el campo de juego dos equipos compuestos por jvenes jugadores, annimos en el reporte periodstico, integrantes de lo mejorcito de los equipos de la primera divisin nacional, uno representando a los ciudadanos del ao 1811 y otro a los de 1911, oponiendo dos siglos que combatan disputndose las medallas conmemorativas que se haban ofrecido a los ganadores. Pasado y presente coincidieron en una reidsima disputa deportiva. Los espectadores, incluyendo al reportero, se llegaron a la tribuna oficial con el objetivo de pasar el rato ms divertido celebrando el centenario de la independencia del Paraguay observando un partido de ftbol. La victoria de los viejos del cuadro 1811 fue celebrada por el numeroso pblico que asisti al encuentro. Tras el final, los ganadores recibieron las once medallas instituidas por la Liga y disfrutaron junto a sus pares derrotados de un apetitoso ambig que hizo tragar saliva al reportero y al pblico presente en el estadio. Esto no evit que tanto el reportero como el resto del pblico y los jugadores coincidieran al finalizar el partido en un histrico Grito a la patria!!! para celebrar el centenario de la independencia de la repblica (El Mensajero de Mara Auxiliadora, 1911). Ms reflexivo, el reportero se interrog hacia el final del artculo: Podramos competir los de hoy en vigor y fortaleza con los de ayer? (lase los de cien aos atrs) (El Mensajero de Mara Auxiliadora, 1911). Esta instancia deportiva revela una sensibilidad histrica de principios del Siglo XX acaso comparable a los ejercicios conmemorativos del bicentenario. El resultado deportivo, adems, apunta a la consagracin de un mo